Förslag till avgörande av generaladvokat Jacobs föredraget den 25 september 1997. - Europeiska kommissionen mot Italienska republiken. - Fördragsbrott - Underlåtenhet att införliva direktiv 79/923/EEG- Kvalitetskrav för skaldjursvatten. - Mål C-225/96.



Rättsfallssamling 1997 s. I-06887



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 I detta mål för kommissionen talan enligt artikel 169 i EG-fördraget om fastställelse av att Italien har underlåtit att på rätt sätt genomföra rådets direktiv 79/923/EEG av den 30 oktober 1979 om kvalitetskrav för skaldjursvatten.(1)

2 Kommissionen har närmare bestämt hävdat att Italien har underlåtit att på rätt sätt genomföra artikel 3-5 i direktivet.

Skaldjursvattendirektivet

3 Direktivet avser kvaliteten på skaldjursvatten och är tillämpligt på de kustvatten och bräckvatten som enligt vad som anges av medlemsstaterna behöver skyddas eller förbättras för att göra det möjligt för skaldjur att leva och växa till i dessa vatten och på så sätt bidra till en hög kvalitet på sådana skaldjursprodukter som äts direkt av människor.(2) Enligt ingressen är direktivets syften att skydda vattenområden, inklusive skaldjursvatten, mot föroreningar och skydda vissa populationer av skaldjur från olika skadliga effekter av utsläpp av förorenade ämnen i havet.(3)

4 Det föreskrivs i ingressen till direktivet att

"[f]ör att kunna uppnå målen i direktivet måste medlemsstaten ange de vatten för vilka det skall tillämpas och fastställa gränsvärden enligt vissa parametrar. De vatten som har angetts på detta sätt måste uppfylla dessa värden inom sex år efter det att de har pekats ut".(4)

5 De bestämmelser i direktivet som målet rör är följande.

"Artikel 3

1. Medlemsstaterna skall, för de vatten som har angetts, fastställa värden för de parametrar som finns förtecknade i bilagan, i de fall värden anges i kolumn G eller kolumn I. De skall beakta anmärkningarna i båda kolumnerna.

2. Medlemsstaterna får inte fastställa värden som är mindre stränga än de som anges i kolumn I i bilagan och skall sträva efter att nå värdena i kolumn G, med beaktande av den princip som anges i artikel 8.(5)

...

Artikel 4

1. Medlemsstaterna skall inledningsvis inom en tvåårsperiod efter anmälan av detta direktiv ange skaldjursvatten.

2. Medlemsstaterna får senare besluta att ytterligare vatten skall ingå.

3. Medlemsstaterna får se över beslutet att ange vissa vatten, särskilt för att ta hänsyn till faktorer som inte var kända när beslutet fattades, varvid den princip som anges i artikel 8 skall beaktas.

Artikel 5

Medlemsstaterna skall upprätta program för att minska föroreningarna och säkerställa att angivna vatten, inom sex år efter beslutet enligt artikel 4, uppfyller kraven, både vad avser de värden som medlemsstaterna har fastställt enligt artikel 3 och anmärkningarna i kolumnerna G och I i bilagan."

6 Enligt artikel 13 skall medlemsstaterna förse kommissionen med information om bland annat de vatten som har angetts enligt artikel 4.1 och 4.2.

7 Enligt artikel 15 skall medlemsstaterna genomföra direktivet inom två år efter dagen för anmälan. Direktivet anmäldes den 5 november 1979 och skulle således vara genomfört den 5 november 1981.

8 I bilagan beskrivs parametrar för temperatur, färgtal, suspenderad substans, salthalt och koncentration av ett flertal kemiska beståndsdelar och andra ämnen. I punkt 8 anges organiska halogenföreningar och i punkt 9 uppräknas vissa metaller. Några av parametrarna är angivna som riktlinjer (kolumn G), några är tvingande (kolumn I; initialen I härrör sannolikt från den franska lydelsen [impérative]) och andra förekommer i båda kolumnerna.

9 I artiklarna 6 och 7 finns detaljföreskrifter för att uppfylla åliggandena enligt artikel 5. Dessa föreskrifter avser provtagningsplatser och perioder (frekvensen behandlas i bilagan) och de procenttal av proverna som måste överensstämma med värdena och anmärkningarna för varje parameter.

10 I december 1981 underrättade de italienska myndigheterna kommissionen om de lagbestämmelser som vidtagits för att genomföra de ovannämnda bestämmelserna i direktivet. Kommissionen ansåg emellertid inte att dessa bestämmelser uppfyllde kraven i direktivet, särskilt inte med avseende på parametrarna. Kommissionen begärde följaktligen ytterligare information rörande angivandet av skaldjursvatten. I avsaknad av svar skickade kommissionen en skrivelse till Italien i augusti 1991, varigenom Italien gavs tillfälle att inkomma med sina synpunkter beträffande det påstådda fördragsbrottet.

11 År 1992 offentliggjordes lagstiftningsdekret [decreto legislativo] nr 131 som genomförde direktivet. I dess artikel 4 föreskrivs att berörda regioner skall ange skaldjursvatten inom 180 dagar från det att dekretet trädde i kraft och att miljöministern tillsammans med hälsovårdsministern och industriministern skall fastställa gränsvärden för koncentrationen av kolväten från mineraloljor, organiska halogenföreningar och metaller inom ett år från det att dekretet trädde i kraft.

12 Kommissionen har vitsordat att dekret nr 131 innebär att direktivet genomförs i huvudsak. Emellertid hänvisas det i artikel 4 i dekretet till senare bestämmelser som skall antas i regionerna, och kommissionen har till dags dato inte underrättats om några sådana bestämmelser i enlighet med artikel 13 i direktivet. Kommissionen skickade följaktligen ett motiverat yttrande till Italien i juli 1993. Kommissionen beslutade att väcka talan efter det att Italien i mars 1994 ingivit ett enligt kommissionen otillräckligt svar.

13 Kommissionen har yrkat att domstolen skall fastställa att Italien har åsidosatt sina skyldigheter enligt fördraget genom att underlåta

- att i enlighet med artikel 4 i direktivet ange de vatten som behöver skyddas eller förbättras för att göra det möjligt för skaldjur att leva och växa till i dessa vatten och/eller att underrätta kommissionen om detta i enlighet med artikel 13 i direktivet,

- att i enlighet med artikel 5 i direktivet upprätta program för att minska föroreningarna, och

- att i enlighet med artikel 3 i direktivet fastställa värden för parametrarna i punkterna 8 och 9 i bilagan till direktivet med undantag av parametrarna för kvicksilver och bly.

14 Kommissionen har anfört att några skaldjursvatten ännu inte har angivits, åtminstone inte i hela Italien, eller att kommissionen ännu inte har underrättats om detta. Utan att dessa vatten har angetts kan de behöriga myndigheterna naturligtvis inte upprätta program enligt artikel 5 i direktivet, varför det inte kan fastställas om de värden som föreskrivs i enlighet med artikel 3 är uppfyllda.

15 Kommissionen har vidare anfört att dekretet tydligt visar att fastställandet av gränsvärden för de parametrar som avses i punkterna 8 och 9 i bilagan till direktivet, med undantag av parametrarna för kvicksilver och bly, skall ske genom ett senare ministerdekret [decreto ministeriale]. Med hänsyn till att kommissionen inte har underrättats om något sådant dekret eller någon annan bestämmelse med samma verkan, måste härav följa att Italien inte har följt artikel 3 och punkterna 8 och 9 i bilagan till direktivet.

16 Italien har hävdat att det var omöjligt att utverka och underrätta kommissionen om detaljerna i de regionala bestämmelser som genomför direktivet, inom den tidsfrist om två månader som angavs i det motiverade yttrandet. Sedermera har dock sådan information samlats in vad gäller angivande av vatten och delvis upprättande av program. Bestämmelser har antagits i tolv av femton kustregioner och kommissionen har underrättats om dessa. Vidare borde förfarandet för att anta dekretet om fastställande av de parametrar som anges i punkterna 8 och 9 i bilagan till direktivet snart vara klart.

17 Kommissionen har i sin replik konstaterat att Italien fortfarande ej har genomfört direktivet fullt ut. Av de tolv regioner som Italien nämnt verkar bara elva (exklusive Sicilien) ha angett skaldjursvatten enligt artikel 4. Kommissionen anser att underrättelser om endast elva av de tjugo regionerna, som utgör något mer än hälften av det nationella territoriet, inte kan medföra att direktivet skall anses korrekt genomfört. Dessutom har program för att minska föroreningarna, med några få undantag, inte upprättats eller meddelats. Eftersom inte alla regioner har angivit skaldjursvatten, måste upprättandet av program för att säkerställa att angivna vatten uppfyller kraven i direktivet under alla omständigheter vara ofullständigt. Slutligen har de parametrar som nämns i punkterna 8 och 9 i bilagan fortfarande inte fastställts, vilket den italienska regeringen själv har medgivit.

18 Italien har förnuftigt nog påpekat att regioner utan kust knappast kan förväntas ange skaldjursvatten vilka, åtminstone för direktivets syften, naturligen är kustanknutna. Italien har vidare anfört att direktivet inte föreskriver några kriterier för angivandet av skaldjursvatten, varför medlemsstaterna, enligt Italiens mening, följaktligen skulle ha ett visst utrymme för skön och en medlemsstats angivande av vatten skulle utgöra ett korrekt genomförande av direktivet såvida det inte är försumbart eller uppenbart bristfälligt.

19 Enligt min mening finns det fog för det första av dessa påståenden, och det kan vara så att de bestämmelser som Italien och regionerna numera har antagit är tillräckliga för att uppfylla direktivet i detta avseende. Emellertid är det klarlagt att Italien har underlåtit att ange vattnen eller har underlåtit att underrätta kommissionen därom vid relevant tidpunkt, nämligen inom två månader från det motiverade yttrandet, varför kommissionens talan på denna punkt skall bifallas.

20 Beträffande de andra punkterna i kommissionens talan har Italien medgett att direktivet ännu inte har uppfyllts och förklarat att genomförandebestämmelser skall meddelas inom kort. Kommissionens talan skall därför bifallas även på dessa punkter.

Förslag till avgörande

21 Följaktligen anser jag att domstolen skall

1) fastställa att Italien har åsidosatt sina skyldigheter enligt fördraget genom att underlåta

- att i enlighet med artikel 4 i rådets direktiv 79/923/EEG av den 30 oktober 1979 om kvalitetskrav för skaldjursvatten ange de vatten som behöver skyddas eller förbättras för att göra det möjligt för skaldjur att leva och växa till i dessa vatten och/eller att underrätta kommissionen om detta i enlighet med artikel 13 i direktivet,

- att i enlighet med artikel 5 i direktivet upprätta program för att minska föroreningarna, och

- att i enlighet med artikel 3 i direktivet fastställa värden för parametrarna i punkterna 8 och 9 i bilagan till direktivet med undantag av parametrarna för kvicksilver och bly,

2) förplikta Italien att ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - EGT L 281, 1979, s. 47.

(2) - Artikel 1.

(3) - Första och andra övervägandena.

(4) - Sjätte övervägandet.

(5) - I artikel 8 föreskrivs att genomförandet av åtgärder som vidtas på grundval av direktivet inte i något fall direkt eller indirekt får leda till ökad förorening av kustvatten och bräckvatten.