FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

GERARD HOGAN

föredraget den 30 september 2021 ( 1 )

Mål C‑247/20

VI

mot

Commissioners for Her Majesty’s Revenue & Customs

(begäran om förhandsavgörande från Social Security Appeal Tribunal (Northern Ireland) (Överdomstolen för mål om social trygghet, Nordirland, Förenade kungariket))

”Begäran om förhandsavgörande – Rätt att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium – Direktiv 2004/38/EG – Artikel 7.1 b och artikel 16 – Barn som är medborgare i en medlemsstat och bosatt i en annan medlemsstat – Ekonomiskt aktiv mor från ett tredjeland som tillhandahåller tillräckliga tillgångar – Moderns härledda uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten – Rätt till skattereduktion för barnfamiljer och familjebidrag (Child Benefit) – Villkor som kräver ’heltäckande sjukförsäkring’”

I. Inledning

1. Denna begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 7 och 16 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG. ( 2 )

2. Begäran har framställts i ett mål mellan VI och Her Majesty’s Revenue & Customs (nedan kallad HMRC) angående klagandens rätt att uppehålla sig i Förenade kungariket under perioderna 1 maj 2006–20 augusti 2006 och 18 augusti 2014–25 september 2016 och att för dessa perioder erhålla skattereduktion för barnfamiljer och familjebidrag.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. Direktiv 2004/38

3. I skälen 10 och 18 i direktiv 2004/38 föreskrivs följande: ”(10) Personer som utövar sin rätt till fri rörlighet bör emellertid inte bli en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under den första tiden av vistelsen. Därför bör unionsmedborgarnas och deras familjemedlemmars uppehållsrätt under längre tid än tre månader vara underkastad villkor. … (18) För att utgöra ett verkligt instrument för integration i den mottagande medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt, bör den permanenta uppehållsrätten när den en gång erhållits inte omfattas av villkor.”

4. Uppehållsrätten regleras i kapitel III i direktiv 2004/38, som har rubriken ”Uppehållsrätt”. I detta kapitel behandlar artikel 7 uppehållsrätt för längre tid än tre månader. I denna anges följande: ”1. Varje unionsmedborgare skall ha rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium under längre tid än tre månader om den berörda personen a) är anställd eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten, eller b) för egen och sina familjemedlemmars räkning har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen, samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten, eller … d) är familjemedlem som följer med eller ansluter sig till en unionsmedborgare som uppfyller kraven i a, b eller c. 2. Uppehållsrätten enligt punkt 1 skall även omfatta familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat när de följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren i den mottagande medlemsstaten, förutsatt att unionsmedborgaren uppfyller villkoren i punkt 1 a, 1 b eller 1 c. …”

5. I artikel 8.4 i direktiv 2004/38 föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna … inte [får] fastställa något fast belopp som de anser vara ’tillräckliga tillgångar’, utan de måste ta hänsyn till den berörda personens personliga omständigheter. Detta belopp får i varje fall inte överstiga den beloppsgräns under vilket medborgare i den mottagande medlemsstaten är berättigade till socialt bistånd, eller, om detta kriterium inte kan tillämpas, minimipensionen i den mottagande medlemsstaten”.

6. I samma kapitel III, i artikel 12, som har rubriken ”Bibehållen uppehållsrätt för familjemedlemmar om unionsmedborgaren avlider eller lämnar landet”, föreskrivs följande: ”1. Utan att det påverkar tillämpningen av andra stycket skall unionsmedborgarens död eller avresa från den mottagande medlemsstaten inte påverka uppehållsrätten för unionsmedborgarens familjemedlemmar som är medborgare i en medlemsstat. Innan personerna i fråga kan få permanent uppehållsrätt skall de uppfylla kraven i artikel 7.1 a, 7.1 b, 7.1 c eller 7.1 d. 2. Utan att det påverkar tillämpningen av andra stycket skall unionsmedborgarens död inte leda till förlust av uppehållsrätten för unionsmedborgarens familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat och som har varit bosatta i den mottagande medlemsstaten som familjemedlemmar i minst ett år före unionsmedborgarens frånfälle. Innan personerna i fråga förvärvar permanent uppehållsrätt skall det fortfarande vara ett krav för uppehållsrätt att de kan visa att de är anställda eller egenföretagare eller att de har tillräckliga tillgångar för sig själva och sina familjemedlemmar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under sin uppehållsperiod samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten, eller är medlemmar i en familj som redan är bildad i den mottagande medlemsstaten av en person som uppfyller dessa villkor. ’Tillräckliga tillgångar’ skall vara sådana som anges i artikel 8.4. Den uppehållsrätt som sådana familjemedlemmar har är uteslutande på personlig grund. …”

7. I samma kapitel III i direktiv 2004/38 föreskrivs följande i artikel 14.2 första stycket: ”Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar skall ha uppehållsrätt enligt artiklarna 7, 12 och 13 så länge de uppfyller villkoren i dessa artiklar.”

8. I artikel 16 i kapitel IV, med rubriken ”Permanent uppehållsrätt”, föreskrivs följande: ”1. Unionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten skall ha permanent uppehållsrätt där. Denna rätt skall inte vara underkastad villkoren i kapitel III. 2. Bestämmelserna i punkt 1 skall också tillämpas på familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men som lagligt har uppehållit sig tillsammans med unionsmedborgaren i den mottagande medlemsstaten under en period av fem på varandra följande år. …”

2. Förordning nr 492/2011

9. Utöver direktiv 2004/38 har unionslagstiftaren antagit särskilda bestämmelser om fri rörlighet för arbetstagare: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen. ( 3 )

10. Enligt artikel 10 första stycket i förordning 492/2011 ska ”[b]arnen till en medborgare i en medlemsstat som är eller har varit anställd i en annan medlemsstat … ha tillträde till denna stats allmänna skolor, lärlingsutbildning och yrkesskolekurser på samma villkor som medborgarna i denna stat, om barnen bor där”.

B. Nationell rätt i Förenade kungariket

11. Direktiv 2004/38 införlivades med brittisk rätt genom Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (2006 års förordning om immigration (Europeiska ekonomiska samarbetsområdet)) (nedan kallad 2006 års förordning om immigration), som kodifierades genom Immigration (European Economic Area) Regulations 2016 (2016 års förordning om immigration) (nedan kallad 2016 års förordning om immigration).

12. I regulation 4(1) i 2016 års förordning om immigration definieras de olika kategorier av unionsmedborgare som anges i artikel 7.1 a–c i direktiv 2004/38, nämligen ”arbetstagare”, ”egenföretagare”, ”självförsörjande personer” och ”studerande”. Enligt regulation 4(1)(c) i 2016 års förordning om immigration avses med självförsörjande person: ”person som har (i) tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för Förenade kungarikets sociala biståndssystem under den berörda personens vistelse, och (ii) en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Förenade kungariket.”

13. I regulation 4(3)(b) i 2016 års förordning om immigration erinras det om att ”kravet på att den studerande eller den självförsörjande personen ska ha en heltäckande sjukförsäkring i Förenade kungariket endast uppfylls om nämnda försäkring omfattar såväl studenten eller den självförsörjande personen som alla dennes relevanta familjemedlemmar”.

14. Regulation 15 i 2016 års förordning om immigration har rubriken ”Permanent uppehållsrätt”. I denna anges följande: ”(1) Följande personer ska förvärva permanent uppehållsrätt i Förenade kungariket: (a) en EES-medborgare som har vistats i Förenade kungariket under en fortlöpande period av fem år i enlighet med denna förordning, (b) en familjemedlem till en EES-medborgare som inte är EES-medborgare men som har vistats i Förenade kungariket tillsammans med EES-medborgaren i enlighet med denna förordning under en fortlöpande period av fem år, …”

15. Regulation 16 i 2016 års förordning om immigration har rubriken ”Härledd uppehållsrätt”. Den motsvarar regulation 15a i 2006 års förordning om immigration och har följande lydelse: ”(1) En person har en härledd uppehållsrätt under hela den tid då personen a) inte omfattas av undantag, och b) uppfyller vart och ett av kriterierna i en eller flera av punkterna (2) till (6). (2) Kriterierna i denna punkt är följande: (a) personen har den faktiska vårdnaden om en EES-medborgare, och (b) EES-medborgaren (i) är under 18 år, (ii) uppehåller sig i Förenade kungariket i egenskap av självförsörjande person, och (iii) skulle inte kunna stanna kvar i Förenade kungariket om personen lämnade Förenade kungariket på obestämd tid. …”

III. Bakgrund

16. Den hänskjutande domstolens beskrivning av de faktiska omständigheterna är synnerligen kortfattad.

17. Av begäran om förhandsavgörande framgår emellertid att VI är pakistansk medborgare och bosatt i Nordirland (Förenade kungariket), där hennes son föddes år 2004. Hennes barn är irländsk medborgare enligt bestämmelserna i 2 § i den irländska grundlagen som var tillämpliga vid barnets födelse. I dessa bestämmelser (vilka sedan dess har ändrats väsentligt) föreskrevs att en person född på ön Irland är irländsk medborgare.

18. Det framgår även att parterna i målet vid den nationella domstolen är överens om att VI och hennes familj, åtminstone under perioden från den 17 augusti 2006 till den 16 augusti 2014, hade uppehållsrätt i förmånshänseende, när hon hade en heltäckande sjukförsäkring för sig själv och sin familj.

19. Hennes härledda uppehållsrätt uppkom i enlighet med regulation 15a(l)-(2) i 2006 års förordning om immigration på grundval av att hon har den faktiska vårdnaden om ett barn som är EES-medborgare och självförsörjande.

20. Det är även ostridigt mellan dessa parter att VI:s son, på grund av sin lagliga vistelse i Förenade kungariket under en fortlöpande period av fem år, har förvärvat permanent uppehållsrätt i Förenade kungariket.

21. Däremot är det tvistigt mellan parterna i målet vid den nationella domstolen huruvida VI, för perioderna 1 maj 2006–20 augusti 2006 och 18 augusti 2014–25 september 2016, har rätt till å ena sidan skattereduktion för barnfamiljer och å andra sidan familjebidrag.

22. Enligt HMRC saknas en sådan rätt, eftersom VI inte omfattades av en heltäckande sjukförsäkring för hela dessa perioder. Följaktligen hade hon varken rätt till skattereduktion för barnfamiljer eller till familjebidrag för dessa perioder. HMRC medger dock nu att det belopp som inte skulle ha betalats ut inte kan återfås från VI, eftersom hon varken förvrängt eller underlåtit att redovisa några väsentliga omständigheter.

23. Den hänskjutande domstolen har förenat de båda käromål som har samband med varandra och är uppe till prövning när det gäller förevarande begäran om förhandsavgörande, eftersom de har samma föremål, nämligen VI:s uppehållsrätt i Förenade kungariket under de aktuella perioderna.

IV. Begäran om förhandsavgörande och förfarandet vid domstolen

24. Det var under dessa omständigheter som Social Security Appeal Tribunal (Överdomstolen för mål om social trygghet, Förenade kungariket), genom beslut av den 11 mars 2020, mottaget av domstolen den 7 april, beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen: ”(1) Måste ett barn med permanent uppehållsrätt i EES ha en heltäckande sjukförsäkring för att bibehålla uppehållsrätten, såsom barnet måste i egenskap av självförsörjande person i enlighet med regulation 4(1) i [2016 års förordning om immigration]? (2) Är kravet, i enlighet med regulation 4(3)(b) i 2016 års förordning om immigration (att ett heltäckande sjukförsäkringsskydd i Förenade kungariket endast är tillgodosett för en student eller självförsörjande person, med avseende på regulation 16(2)(b) ii i 2016 års förordning om immigration, om detta skydd omfattar både den personen och alla dennes relevanta familjemedlemmar), oförenligt med unionsrätten, mot bakgrund av artikel 7.1 i direktiv 2004/38 och EU-domstolens rättspraxis i punkt 70 i [dom av den 23 februari 2010, Teixeira (C‑480/08, EU:C:2010:83)]? (3) Efter beslutet i punkt 53 i Ahmad mot Secretary of State for the Home Department [2014] EWCA Civ 988, anses de ömsesidiga arrangemangen i den gemensamma resezonen som införts beträffande sjukförsäkringsskydd mellan Förenade kungariket och Irland vara ’ömsesidiga arrangemang’ och därmed utgöra en heltäckande sjukförsäkring i enlighet med regulation 4(1) i [2016 års förordning om immigration]?”

25. VI, den norska regeringen och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Domstolen beslutade med tillämpning av artikel 76.2 i arbetsordningen att inte hålla någon muntlig förhandling. Som en åtgärd för processledning av den 2 juli 2021 ställde domstolen frågor till klaganden i målet vid den nationella domstolen och till samtliga berörda parter, vilka skulle besvaras skriftligen. VI och kommissionen inkom med skriftliga yttranden avseende de frågor som var föremål för dessa åtgärder för processledning inom den angivna fristen.

26. I enlighet med domstolens begäran kommer detta förslag till avgörande att inriktas på den hänskjutande domstolens två första frågor.

V. Inledande anmärkning om frågan om domstolens behörighet

27. Den 1 februari 2020, då avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen ( 4 ) trädde i kraft, utträdde denna stat ur unionen och blev därmed ett tredjeland. Härav följer att domstolarna i Förenade kungariket från och med detta datum inte längre kan anses utgöra domstolar i en medlemsstat.

28. I artikel 126 i detta avtal föreskrivs emellertid en övergångsperiod mellan dagen för avtalets ikraftträdande den 1 februari 2020 och den 31 december 2020. I artikel 127 i avtalet föreskrivs att under denna period ska, om inte annat föreskrivs i avtalet, unionsrätten tillämpas i Förenade kungariket och på dess territorium ha samma rättsverkningar som inom unionen och dess medlemsstater och den ska tolkas och tillämpas enligt samma metoder och allmänna principer som de som är tillämpliga inom unionen.

29. I artikel 86.2 i avtalet om Förenade kungarikets utträde föreskrivs även att domstolen ska fortsätta att vara behörig att meddela förhandsavgöranden på begäran av domstolar i Förenade kungariket före övergångsperiodens utgång. Enligt artikel 86.3 i avtalet anses dessutom en begäran om förhandsavgörande ha framställts, i den mening som avses i punkt 2, vid den tidpunkt då den handling genom vilket målet anhängiggörs registrerades vid domstolens kansli.

30. Förevarande begäran om förhandsavgörande hänsköts till domstolen av en domstol i Förenade kungariket den 7 april 2020, det vill säga före övergångsperiodens utgång, inom ramen för en tvist om uppehållsrätt för VI och om rätt till vissa statliga förmåner.

31. Av detta följer dels att den situation som är aktuell i det nationella målet omfattas av unionsrättens tillämplighet i tiden (ratione temporis), med tillämpning av artiklarna 126 och 127 i avtalet om Förenade kungarikets utträde, dels att domstolen är behörig att meddela förhandsavgörande avseende åtminstone de två första frågor som den hänskjutande domstolen har ställt med tillämpning av artikel 86.2 i avtalet.

VI. Bedömning

A. Den första frågan

32. Den hänskjutande domstolen vill genom sin första fråga få klarhet i huruvida ett barn med permanent uppehållsrätt i EES måste ha en heltäckande sjukförsäkring för att bibehålla uppehållsrätten, såsom barnet måste i egenskap av självförsörjande person i enlighet med regulation 4(1) i 2016 års förordning om immigration.

33. Genom att frågan är formulerad på detta sätt kan man undra om den kan tas upp till sakprövning eller till och med om domstolen är behörig att besvara den. Det ska i detta hänseende erinras om att det samarbetssystem som fastställs i artikel 267 FEUF grundar sig på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen. I ett förfarande enligt den artikeln ankommer det på medlemsstaternas domstolar och inte på EU-domstolen att tolka nationella bestämmelser. Det ankommer vidare inte på EU-domstolen att uttala sig om nationella bestämmelsers förenlighet med bestämmelser i unionsrätten. Däremot är domstolen behörig att tillhandahålla den nationella domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som denna kan behöva för att pröva huruvida bestämmelser i den nationella rätten är förenliga med unionsrätten. ( 5 )

34. I detta syfte åligger det EU-domstolen att i förekommande fall omformulera de frågor som har ställts till den. Domstolen ska nämligen tolka alla de bestämmelser i unionsrätten som de nationella domstolarna behöver för att avgöra de mål som de ska pröva, även om dessa bestämmelser inte anges uttryckligen i de frågor som dessa domstolar har ställt. ( 6 ) Därvid ankommer det på domstolen att utifrån alla de uppgifter som den nationella domstolen har tillhandahållit, särskilt skälen till begäran om förhandsavgörande, ta fram de uppgifter av unionsrättslig karaktär som med hänsyn till föremålet för talan påkallar tolkning. ( 7 )

35. Mot bakgrund av denna rättspraxis och med beaktande av de uppgifter som lämnats i begäran om förhandsavgörande, förefaller det klart att den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 16 i direktiv 2004/38 föreskriver att ett barn som är EES-medborgare måste ha en heltäckande sjukförsäkring för att behålla sin permanenta uppehållsrätt under den tillfälliga uppehållsperioden enligt artikel 7.1 b i direktiv 2004/38.

36. Om frågan förstås på detta sätt, ska den besvaras mycket klart och nekande. Även om det är ovanligt att en rättsregel har en otvetydig lydelse kan det förekomma: Artikel 16.1 i direktiv 2004/38 är ett exempel på detta. Denna bestämmelse anger uttryckligen att ”[u]nionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten skall ha permanent uppehållsrätt där”. Denna rätt skall inte vara underkastad villkoren i kapitel III”. ( 8 )

37. Kravet på en heltäckande sjukförsäkring finns emellertid i en av bestämmelserna i det kapitlet, nämligen artikel 7.1 b. Detta villkor gäller således inte längre som sådant för en unionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under fem år i den mottagande medlemsstaten.

38. Om detta skulle beaktas skulle det även kunna hänvisas till skäl 18 i direktiv 2004/38, som otvetydigt bekräftar unionslagstiftarens avsikt att undanta unionsmedborgare som förvärvat permanent uppehållsrätt från alla villkor. Enligt detta skäl gäller således att ”[f]ör att utgöra ett verkligt instrument för integration i den mottagande medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt, bör den permanenta uppehållsrätten när den en gång erhållits inte omfattas av villkor”.

39. Med andra ord behöver unionsmedborgare inte längre uppfylla villkoren i artikel 7 i direktiv 2004/38 när de har erhållit permanent uppehållsrätt. ( 9 )

40. Domstolen har för övrigt redan erinrat om denna tolkning av artikel 16.1 i direktiv 2004/38 under liknande omständigheter. Det följer av domen av den 13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675), att när barnet till en tredjelandsmedborgare har permanent uppehållsrätt i en medlemsstat med stöd av artikel 16.1 i direktiv 2004/38, gäller att barnets uppehållsrätt ”inte omfattas av de villkor som anges i kapitel III i det direktivet och i artikel 7.1 b i samma direktiv”. ( 10 )

41. Slutligen vill jag tillägga att det i artikel 16.2 i direktiv 2004/38 understryks att denna bestämmelse även är tillämplig på familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat och som lagligt har uppehållit sig tillsammans med den unionsmedborgare som avses i artikel 16.1 i direktiv 2004/38 i den mottagande medlemsstaten under en fortlöpande period av fem år.

42. Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen följaktligen att artikel 16 i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att ett barn som är EES-medborgare och som har permanent uppehållsrätt enligt denna bestämmelse inte är skyldigt att ha en heltäckande sjukförsäkring för att behålla sin permanenta uppehållsrätt.

B. Den andra frågan

43. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 7.1 i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att kravet på en heltäckande sjukförsäkring endast är uppfyllt för en ekonomiskt inaktiv person om försäkringsskyddet omfattar såväl denna person som samtliga berörda familjemedlemmar. Den hänskjutande domstolen har i sin tolkningsfråga även hänvisat till punkt 70 i domstolens dom av den 23 februari 2010, Teixeira (C‑480/08, EU:C:2010:83) (nedan kallad domen i målet Teixeira). Jag kommer nedan att behandla först den ena och därefter den andra av dessa två frågeställningar. Jag avslutar med en anmärkning om begreppet heltäckande sjukförsäkring.

1. Personer som omfattas av kravet på att ha en heltäckande sjukförsäkring enligt artikel 7.1 b i direktiv 2004/38

44. Enligt artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 ska varje unionsmedborgare ha rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium under längre tid än tre månader ”om den berörda personen för egen och sina familjemedlemmars räkning har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen, samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten”.

45. Även om ordalydelsen i den engelska språkversionen av denna bestämmelse i själva verket skulle ha kunnat ge upphov till tvivel om räckvidden av skyldigheten till heltäckande sjukförsäkring enligt artikel 7.1 b i direktiv 2004/38, ska det påpekas att domstolen nyligen har tolkat denna bestämmelse och besvarat den hänskjutande domstolens fråga.

46. I sin dom av den 15 juli 2021, A (offentlig sjukvård) (C‑535/19, EU:C:2021:595), slog domstolen fast att ”det framgår av artikel 7.1 b i direktiv 2004/38, jämförd med skäl 10 i samma direktiv, att medlemsstaterna får kräva att unionsmedborgare, som är medborgare i en annan medlemsstat och som vill ha uppehållsrätt i medlemsstaten under längre tid än tre månader utan att utöva ekonomisk verksamhet, för egen del och för sina familjemedlemmar ska ha en heltäckande sjukförsäkring i den mottagande medlemsstaten och tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen där”. ( 11 )

47. Såsom förklaras i den domen, framgår det av artikel 14.2 i direktiv 2004/38 att unionsmedborgarnas och deras familjemedlemmars rätt att uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten med stöd av artikel 7 i direktivet endast består om dessa unionsmedborgare och deras familjemedlemmar uppfyller de villkor som föreskrivs i sistnämnda bestämmelse. Det följer således av artikel 7.1 b i direktiv 2004/38, jämförd med artikel 14.2 i samma direktiv, att under hela vistelsetiden i den mottagande medlemsstaten som är längre än tre månader och kortare än fem år ska unionsmedborgare som är ekonomiskt inaktiva bland annat ha en heltäckande sjukförsäkring för sig själva och för sina familjemedlemmar för att inte bli en orimlig belastning för de offentliga finanserna i medlemsstaten. ( 12 )

48. Trots den potentiella tvetydigheten i lydelsen av artikel 7.1 b i dess engelska version, överensstämmer denna tolkning fullt ut med övriga språkversioner av bestämmelsen. ( 13 ) Dock gäller enligt fast rättspraxis från domstolen att den lydelse som använts i en av språkversionerna av en unionsbestämmelse inte ensam kan ligga till grund för tolkningen av den bestämmelsen eller ges företräde framför övriga språkversioner. ( 14 )

49. Domstolens tolkning av artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 är dessutom förenlig med systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår. I detta hänseende kan jag hänvisa till artiklarna 12.2 och 14.2 i direktiv 2004/38 respektive till skäl 10 i direktivet.

50. Under dessa omständigheter kan jag endast bekräfta att artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att under hela vistelsetiden i den mottagande medlemsstaten som är längre än tre månader och kortare än fem år ska unionsmedborgare som inte är yrkesverksamma omfattas av en heltäckande sjukförsäkring för sig själv och sina familjemedlemmar.

2. Räckvidden av den tolkning som gjordes i domen i målet Teixeira

51. I punkt 70 i domen i målet Teixeira slog domstolen fast att den uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten som tillkommer den förälder som har den faktiska vårdnaden om ett barn som utövar sin rätt enligt artikel 12 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen ( 15 ) inte är beroende av att föräldern måste ha tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under sin vistelse där samt en heltäckande sjukförsäkring i den medlemsstaten.

52. Det ska erinras om att även om artikel 12 i förordning nr 1612/68 har upphävts och ersatts av artikel 10 i förordning nr 492/2011, är lydelsen av dessa båda bestämmelser identisk, och domstolens praxis avseende den förstnämnda är således fortfarande relevant för tolkningen av artikel 10 i förordning nr 492/2011. ( 16 )

53. Det råder således inget tvivel om att barn till en medborgare i en medlemsstat som arbetar eller har arbetat i den mottagande medlemsstaten, tillsammans med den förälder som har den faktiska vårdnaden om barnen, i sistnämnda stat kan göra gällande en självständig uppehållsrätt enbart med stöd av artikel 10 i förordning nr 492/2011, utan att de är skyldiga att uppfylla villkoren i direktiv 2004/38 eller villkoret att ha tillräckliga tillgångar och en heltäckande sjukförsäkring i den staten. ( 17 )

54. Begäran om förhandsavgörande innehöll inte några upplysningar i detta avseende. VI har emellertid i sitt svar på de frågor som skulle besvaras skriftligen till domstolen angett att hennes make, som är barnets far, liksom hon är pakistansk medborgare. VI medger i sitt svar att hon därför inte hävdar att situationen omfattas av tillämpningsområdet för artikel 10 i förordning nr 492/2011. ( 18 )

55. Under dessa omständigheter kan artikel 10 i förordning nr 492/2011 inte påverka svaret på den andra tolkningsfrågan.

3. En avslutande anmärkning om begreppet heltäckande sjukförsäkring

56. Jag tror inte man kan bortse från att en annan väsentlig fråga som ligger till grund för tvisten mellan parterna i målet vid den nationella domstolen troligen är huruvida rätten att utnyttja hälso- och sjukvård som tillhandahålls av ett offentligt hälso- och sjukvårdssystem (National Health Service, NHS) utgör en ”heltäckande sjukförsäkring” i den mening som avses i artikel 7.1 b i direktiv 2004/38. ( 19 ) Det framgår dessutom av begäran om förhandsavgörande att frågan huruvida det är nödvändigt att ställa en fråga angående heltäckande sjukförsäkring uttryckligen har tagits upp vid den hänskjutande domstolen.

57. Det ska emellertid medges att klagandens företrädare å ena sidan klart och tydligt svarade att fråga 2 ”inte [behöver] omformuleras eller delas upp för att fråga vad som avses med’heltäckande sjukförsäkring’” ( 20 ) och att den hänskjutande domstolen å andra sidan inte har ansett det nödvändigt att ställa denna fråga till EU-domstolen. Den andra tolkningsfrågan avser nämligen varken arten av eller det materiella tillämpningsområdet för kravet på ”sjukförsäkring”.

58. Begäran om förhandsavgörande innehåller inte heller några andra preciseringar i detta avseende, förutom hänvisningen till ett avgörande från Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Appellationsdomstolen (England och Wales) (avdelningen för tvistemål och förvaltningsmål), Förenade kungariket Förenade kungariket) ( 21 ) i den tredje frågan om ömsesidiga överenskommelser mellan Förenade kungariket och Irland avseende den gemensamma resezonen.

59. Slutligen kan jag inte annat än beklaga att Förenade kungariket inte har sett någon anledning att inkomma med skriftliga yttranden eller begära muntlig förhandling för att förklara för domstolen hur dess offentliga hälso- och sjukvårdssystem fungerar och systemets räckvidd. ( 22 )

60. Under dessa omständigheter anser jag att det vore särskilt olämpligt att ta upp denna fråga, oaktat att den hänskjutande domstolen inte längre har tillfälle att ställa frågor till EU-domstolen om detta med hänsyn till att Förenade kungariket har valt att lämna unionen.

61. De enda omständigheter som kan tas upp i detta avseende är följaktligen, för det första, att unionslagstiftaren har varit uppmärksam på medlemsstaternas farhågor för att deras offentliga finanser kan påverkas av utövandet av den fria rörligheten, ( 23 ) men, för det andra, inte har gått så långt som att kräva att den ”heltäckande sjukförsäkring” som krävs ska tillhandahållas av en privat aktör och, för det tredje, att lagstiftaren föredrog begreppet ”heltäckande sjukförsäkring”, medan kravet i artikel 1.1 i direktiv 90/365 tidigare var att ”omfattas av heltäckande ( *1 ) sjukförsäkring i värdstaten” [sjukförsäkringsskydd som täcker alla risker]. ( 24 )

62. Även om direktiv 2004/38 däremot inte innehåller någon uppgift om hur begreppet ”heltäckande” ska förstås, innehåller direktivet inte heller någon hänvisning till nationell rätt vad gäller betydelsen av detta begrepp. Härav följer att detta begrepp, vid tillämpningen av detta direktiv, ska anses utgöra ett självständigt unionsrättsligt begrepp som ska tolkas enhetligt i samtliga medlemsstater. ( 25 ) Med hänsyn till sammanhanget för direktiv 2004/38 och de mål som eftersträvas med direktivet, kan bestämmelserna i det inte heller tolkas restriktivt och får under alla omständigheter inte fråntas sin ändamålsenliga verkan. ( 26 ) Detta innebär enligt ett e contrario-resonemang att ett villkor som sannolikt inverkar menligt på den fria rörligheten – såsom villkoret om heltäckande* sjukförsäkring i artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 – ska tolkas restriktivt.

63. Under dessa omständigheter anser jag att en sjukförsäkring ska anses vara ”heltäckande” i den mening som avses i artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 när det skydd som unionsmedborgaren åtnjuter motsvarar det skydd som den mottagande medlemsstaten tillhandahåller kostnadsfritt för sina egna medborgare – i synnerhet som medlemsstaten kan föreskriva att tillgången till deras sjukförsäkringssystem inte är kostnadsfri ( 27 ) – eller det skydd som en medlemsstat ålägger sina egna medborgare att teckna, bland annat när unionsmedborgare bidrar till den skattebas från vilken hälso- och sjukvårdssystemet finansieras på samma sätt som medborgare i den berörda medlemsstaten.

64. Denna tolkning innebär inte att en orimlig börda läggs på de offentliga finanserna, och den är därför förenlig med ett underliggande syfte med direktiv 2004/38. Dessutom motsvarar direktivet i tillämpliga delar vad som krävs för att kravet på tillräckliga tillgångar ska vara uppfyllt, vilket också anges i artikel 7.1 b i direktiv 2004/38. Enligt artikel 8.4 i direktiv 2004/38 får nämligen det belopp som anses som ”tillräckliga tillgångar” inte överstiga den beloppsgräns under vilket medborgare i den mottagande medlemsstaten är berättigade till socialt bistånd, eller, om detta kriterium inte kan tillämpas, minimipensionen i den mottagande medlemsstaten. Det är således konsekvent att sjukförsäkringen anses vara ”heltäckande” när den motsvarar det som ges eller krävs av medborgarna i den mottagande medlemsstaten.

VII. Slutsats

65. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de två första tolkningsfrågorna från Social Security Appeal Tribunal (Northern Ireland) (Överdomstolen för mål om social trygghet, Nordirland) på följande sätt: (1) Artikel 16 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG ska tolkas så, att ett barn som är bosatt och har permanent uppehållsrätt enligt denna bestämmelse inte är skyldigt att ha en heltäckande sjukförsäkring för att behålla sin permanenta uppehållsrätt. (2) Artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att unionsmedborgare som är ekonomiskt inaktiva under hela den tid som de uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under mer än tre månader och mindre än fem år måste omfattas av en heltäckande sjukförsäkring för sig själva och för sina familjemedlemmar.

( 1 ) Originalspråk: engelska.

( 2 ) EUT L 158, 2004, s. 77, och rättelser i EUT L 229, 2004, s. 35, och EUT L 197, 2005, s. 34.

( 3 ) EUT L 141, 2011, s. 1.

( 4 ) EUT L 29, 2020, s. 7 (nedan kallat avtalet om Förenade kungarikets utträde).

( 5 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 november 2020, Syndicat CFTC (C‑463/19, EU:C:2020:932, punkt 29).

( 6 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2016, Rendón Marin (C‑165/14, EU:C:2016:675, punkt 33).

( 7 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2016, Rendón Marin (C‑165/14, EU:C:2016:675, punkt 34).

( 8 ) Min kursivering.

( 9 ) Se Mantu, S. och Minderhoud, P., ”Exploring the Links between Residence and Social Rights for Economically Inactive EU Citizens”, European Journal of Migration and Law, 2019 (21), s. 313–337, särskilt. s. 327.

( 10 ) Punkt 47.

( 11 ) Punkt 53, min kursivering.

( 12 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juli 2021, A (offentlig sjukvård) (C‑535/19, EU:C:2021:595, punkterna 54 och 55). Det kan noteras att denna tolkning redan fanns i tidigare domar om den tidigare relevanta bestämmelsen, nämligen artikel 1.1 i rådets direktiv 90/364/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning (EGT L 180, 1990, s. 26), eller i en formulering som kan förefalla tvetydig i den engelskspråkiga versionen. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 september 2002, Baumbast och R (C‑413/99, EU:C:2002:493, punkt 87) och dom av den 19 september 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, punkt 47). Översikten gör inte anspråk på att vara uttömmande, men de akademiska kommentarerna som konsulterats delar denna tolkning. Se, för ett liknande resonemang, bland annat Sarolea, S., ”De Strasbourg à Luxembourg, quels droits pour les familles migrantes?”, Revue Québecoise de Droit International, 2020, 33 (Special Issue), s. 439–464, särskilt s. 444, de Mars, S., ”Economically inactive EU migrants and the United Kingdom’s National Health Service: unreasonable burdens without real links?”, E.L. Rev., 2014, 39(6), s. 770–789, särskilt s. 772, och Sokol, T., ”Comprehensive Sickness Insurance as a Condition for EU Citizens” Residence in Other Member State: a Need for a Reform?’, European Journal of Social Security, 2016, vol. 18, s. 380–398, särskilt s. 381 och s. 394.

( 13 ) Jämför exempelvis den engelska versionen av artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 med den tyska versionen (”für sich und seine Familienangehörigen über ausreichende Existenzmittel verfügt […] und er und seine Familienangehörigen über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz im Aufnahmemitgliedstaat verfügen”), den spanska versionen (”dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes […] así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida”), den franska versionen (”s’il dispose, pour lui et pour les membres de sa famille, de ressources suffisantes […] et d’une assurance maladie complète dans l’État membre d’accueil”) eller den italienska versionen (”di disporre, per se stesso e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti […] e di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante”).

( 14 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 december 2017, Gusa (C‑442/16, EU:C:2017:1004, punkt 34).

( 15 ) EGT L 257, 1968, s. 2,

svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2434/92 av den 27 juli 1992 (EGT L 245, 1992, s. 1).

( 16 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2020, Jobcenter Krefeld (C‑181/19, EU:C:2020:794, punkt 34).

( 17 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 februari 2010, Ibrahim and Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80, punkterna 50 och 59), och dom av den 6 oktober 2020, Jobcenter Krefeld (C‑181/19, EU:C:2020:794, punkt 39).

( 18 ) Se punkt 14 i klagandens svar på frågorna som skulle besvaras skriftligen.

( 19 ) Denna fråga skiljer sig således från frågan huruvida den mottagande medlemsstaten är skyldig att, med stöd av artikel 7.1 b i direktiv 2004/38, bevilja ekonomiskt inaktiva unionsmedborgare som uppehåller sig på dess territorium kostnadsfri anslutning till det allmänna sjukförsäkringssystemet. Som bekant besvarade domstolen denna fråga nekande i sin dom av den 15 juli 2021, A (offentlig sjukvård) (C‑535/19, EU:C:2021:595, punkterna 56 och 58).

( 20 ) Protokoll från förhandlingarna i appellationsdomstolen den 28 februari 2020 på Spires Centre, Belfast (Förenade kungariket), ingett som begäran om förhandsavgörande i förevarande mål.

( 21 ) Ahmad mot Secretary of State for the Home Department [2014] EWCA Civ 988. I det målet fann Court of Appeal (Appellationsdomstolen (England och Wales) (avdelningen för tvistemål och förvaltningsmål)) att täckningen av NHS inte utgjorde en heltäckande sjukförsäkring. Enligt VI skulle frågan diskuteras. Se, för ett liknande resonemang, de Mars, S., ”Economically inactive EU migrants and the United Kingdom’s National Health Service: unreasonable burdens without real links?”, E.L. Rev., 2014, 39(6), s. 770–789.

( 22 ) Jag anser inte heller att det går att dra någon slutsats utifrån omständigheten att domstolen i redogörelsen för de faktiska omständigheterna i domen av den 23 februari 2010, Ibrahim och Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80, punkt 20), har slagit fast att Ibrahim ”inte [har] någon heltäckande sjukförsäkring och är beroende av det nationella hälso- och sjukvårdssystemet (National Health Service)”.

( 23 ) Se skäl 10 i direktiv 2004/38 och, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juli 2021, A (offentlig sjukvård) (C‑535/19, EU:C:2021:595, punkterna 55 och 62).

( *1 ) N.d.t: Övers. anm.: I den engelska språkversionen är lydelsen ”covered by sickness insurance in respect of all risks”, vilket motsvaras av ”omfattas av heltäckande sjukförsäkring” i den svenska språkversionen. I den engelska språkversionen av direktiv 2004/38 står det i stället ”comprehensive sickness insurance cover”, medan man i den svenska språkversionen har behållit uttrycket ”heltäckande sjukförsäkring”.

( 24 ) Min kursivering.

( 25 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja (C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkt 33).

( 26 ) Se, för ett liknande resonemang senare, dom av den 11 april 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, punkt 38 och där angiven rättspraxis).

( 27 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juli 2021, A (offentlig sjukvård) (C‑535/19, EU:C:2021:595, punkterna 58 och 62).