FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

föredraget den 26 maj 20051( )

Mål C-94/03

Europeiska gemenskapernas kommission

mot

Europeiska unionens råd

”Farliga kemikalier och bekämpningsmedel – Rotterdamkonventionen – Val av rättslig grund – Gemensam handelspolitik, miljöpolitik”

I – Inledning

1. Detta mål rör en tvist mellan Europeiska gemenskapernas kommission och Europeiska unionens råd om valet av rättslig grund för ingåendet av ett internationellt avtal, nämligen Rotterdamkonventionen om förfarandet med förhandsgodkännande sedan information lämnats för vissa farliga kemikalier och bekämpningsmedel i internationell handel( ) (nedan kallad konventionen).

2. Kommissionen anser att den rättsliga grunden för Europiska gemenskapens antagande av denna konvention skall vara den gemensamma handelspolitiken (artikel 133 EG), medan rådet, med stöd av Europaparlamentet och fem medlemsstater, försvarar det slutliga beslutet att anta konventionen med stöd av miljöpolitiken (artikel 175.1 EG).

3. I mål C-178/03( ), som behandlas samtidigt med detta mål, skall valet av rättslig grund för Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 304/2003 av den 28 januari 2003 om export och import av farliga kemikalier prövas( ). Förordningens syfte är framför allt att genomföra konventionen.( )

II – Konventionen

A – Utdrag ur preambeln

4. I preambeln till konventionen är särskilt följande avsnitt av betydelse för denna tvist (första, andra, tredje, sjätte, sjunde, åttonde och elfte skälen):

”som är medvetna om den skadliga påverkan som vissa farliga kemikalier och bekämpningsmedel i internationell handel har på människors hälsa och på miljön,

som erinrar sig de relevanta bestämmelserna i Riodeklarationen om miljö och utveckling, och kapitel 19 i Agenda 21 ’om miljöanpassad hantering av giftiga kemikalier och åtgärder mot den olagliga internationella handeln med giftiga och farliga produkter’,

som är uppmärksamma på det arbete som utförts av Förenta Nationernas miljöprogram (UNEP) och Förenta nationernas livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) i handhavandet av det frivilliga förfarandet med förhandsgodkännande sedan information lämnats (Prior Informed Consent – PIC), enligt UNEP:s Amended London Guidelines for the Exchange of Information on Chemicals in International Trade (nedan kallade de ändrade London-riktlinjerna) och FAO:s International Code of Conduct on the Distribution and Use of Pesticides (nedan kallad de internationella förhållningsreglerna),

…

som inser att goda rutiner för hantering av farliga kemikalier bör främjas i alla länder, med beaktande av bland annat de frivilliga normerna i de internationella förhållningsreglerna och i UNEP:s Code of Ethics on the International Trade in Chemicals,

som önskar säkerställa att farliga kemikalier som exporteras från deras territorium förpackas och märks på ett sätt som i tillräcklig grad skyddar människors hälsa och miljön, och som överensstämmer med principerna i de ändrade London-riktlinjerna och de internationella förhållningsreglerna,

som inser att handels- och miljöpolitik bör samverka om en hållbar utveckling skall kunna uppnås,

…

som är fast beslutna att skydda människors hälsa, inbegripet konsumenters och arbetstagares hälsa, och miljön mot skadlig påverkan från vissa farliga kemikalier och bekämpningsmedel i internationell handel”.

5. Dessutom skall det hänvisas till tredje skälet i rådets beslut 2003/106/EG av den 19 december 2002 om godkännande på Europeiska gemenskapens vägnar av Rotterdamkonventionen om förfarandet med förhandsgodkännande sedan information lämnats för vissa farliga kemikalier och bekämpningsmedel i internationell handel( ) (nedan även kallat det överklagade beslutet). Där står det följande:

”Konventionen är ett viktigt steg för att förbättra den internationella regleringen av handeln med vissa farliga kemikalier och bekämpningsmedel, i syfte att skydda människors hälsa och miljön från potentiell skada och för att främja en miljövänlig användning av dessa ämnen.”

B – Sammanfattning av de huvudsakliga bestämmelserna i konventionen

6. Konventionens huvudsakliga bestämmelser kan i förenklad form sammanfattas på följande sätt.

7. Konventionens mål är enligt artikel 1 att ”främja delat ansvar och gemensamma ansträngningar mellan parter i den internationella handeln med vissa farliga kemikalier i syfte att skydda människors hälsa och miljön från potentiell skada och för att bidra till en miljövänlig användning av sådana kemikalier; detta skall uppnås genom att informationsutbytet angående sådana kemikaliers egenskaper underlättas, genom att ett nationellt beslutsförfarande för import och export av sådana kemikalier inrättas samt genom att de sålunda fattade besluten sprids till parterna”.( )

8. För detta ändamål skall enligt konventionen den internationella handeln med vissa kemikalier som parterna enhälligt har klassificerat som farliga omfattas av ett så kallat Prior Informed Consent- förfarande (förfarande med förhandsgodkännande efter der att information lämnats, nedan kallat PIC‑förfarandet). En förteckning över berörda kemikalier bifogas konventionen som bilaga III.( )PIC-förfarandet är närmare utformat i artiklarna 10 och 11 i konventionen. Förfarandet innebär i huvudsak att parterna i konventionen ömsesidigt skall utbyta information om sin praxis i fråga om import av berörda kemikalier.( ) Dessutom åtar parterna sig att vidarebefordra den information om de andra parternas importpraxis som de erhåller till de ekonomiska aktörerna inom sin jurisdiktion och att säkerställa att informationen beaktas.

I artikel 10.9 i konventionen föreskrivs följande:

”En part som … beslutar att inte medge import av en kemikalie eller att medge import av kemikalien endast på särskilda villkor skall, om den inte redan har gjort det, samtidigt förbjuda eller föreskriva samma villkor för:

a) import av kemikalie, oavsett källa, och

b) inhemsk produktion av kemikalien för inhemsk användning.”

9. Även för andra kemikalier, det vill säga sådana som inte enligt bilaga III är underkastade PIC-förfarandet, föreskrivs i artikel 5.1–5.4 att parterna ömsesidigt skall informera varandra om kemikalier som enligt deras nationella lagstiftning är förbjudna eller underkastade stränga restriktioner.( ) Enligt artikel 12 i konventionen är en part som från sitt territorium skall exportera en kemikalie som är förbjuden eller underkastad stränga restriktioner skyldig att underrätta importlandet (kallat importerande part) om exporten (exportanmälan).

10. I artikel 13 i konventionen föreskrivs i huvudsak att kemikalier vid export skall omfattas av märkningskrav som innebär att tillräcklig information om risker och faror för människors hälsa eller miljön tillhandahålls.( )

11. I artikel 14 i konventionen uppmanas parterna till utbyte av information om de kemikalier som omfattas av konventionen, medan parterna enligt artiklarna 11.1 c och 16 i konventionen uppmanas att samarbeta för att främja tekniskt bistånd, särskilt till utvecklingsländer och länder med övergångsekonomi. Syftet med detta tekniska bistånd är att utveckla den infrastruktur och kapacitet som krävs för att hantera kemikalier under hela livscykeln.

12. Enligt artikel 15.2 skall parterna i möjligaste mån se till att allmänheten har tillgång till information om kemikaliehantering, olyckshantering och alternativ som är säkrare för människors hälsa och miljön än de kemikalier som anges i bilaga III såsom särskilt farliga kemikalier och är underkastade PIC-förfarandet.

13. Konventionen begränsar enligt artikel 15.4 inte parternas rätt att vidta strängare åtgärder för att skydda människors hälsa och miljön under förutsättning att åtgärderna inte strider mot konventionen eller internationell rätt.

III – Bakgrund, yrkanden och förfarande

A – Bakgrund till tvisten

14. Konventionen antogs den 10 september 1998 i Rotterdam och undertecknades på gemenskapens vägnar den 11 september 1998.

15. Den 24 januari 2002 föreslog kommissionen att rådet skulle godkänna konventionen. Förslaget framlades med stöd av artikel 133 EG jämförd med artikel 300.2 första stycket första meningen och 300.3 första meningen EG.( )

16. Den 19 december 2002 godkände rådet på Europeiska gemenskapens vägnar konventionen. Med frångående av kommissionens förslag beslöt rådet därvid dock enhälligt och efter hörande av Europaparlamentet att enligt artikel 300.3 EG ange artikel 175.1 EG och inte artikel 133 EG som rättslig grund för godkännandet.

17. I enlighet med bestämmelserna i artikel 25.3 i konventionen avgav Europeiska gemenskapen tillsammans med sitt ratifikationsinstrument dessutom en förklaring avseende omfattningen av sin behörighet i frågor som regleras av konventionen.( ) Denna förklaring utfärdades också med stöd av artikel 175.1 EG, inte med stöd av artikel 133 EG.

18. Förutom Europeiska gemenskapen är också de flesta medlemsstaterna i Europeiska unionen parter i konventionen( ). Frågan huruvida gemenskapen vid den aktuella tidpunkten enligt rättspraxis i domen i målet AETR( ) eventuellt redan hade en exklusiv behörighet att ingå konventionen( ) omfattas inte av kommissionens talan och behöver därför inte diskuteras i detta mål.

B – Yrkanden och förfarandet vid domstolen

19. I sin ansökan om ogiltigförklaring av den 27 februari 2003 har kommissionen med stöd av artikel 230 EG yrkat att domstolen skall

– ogiltigförklara rådets beslut 2003/106/EG av den 19 december 2002 om godkännande på Europeiska gemenskapens vägnar av Rotterdamkonventionen om förfarandet med förhandsgodkännande sedan information lämnats för vissa farliga kemikalier och bekämpningsmedel i internationell handel och

– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

20. Rådet har yrkat att domstolen skall

– ogilla kommissionens talan och

– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

21. Genom beslut av domstolens ordförande av den 16 juli 2003 har Europaparlamentet, Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike, Republiken Finland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland erhållit tillstånd att intervenera till stöd för rådets yrkanden.

22. Samtliga som har deltagit i förfarandet har yttrat sig skriftligen. Kommissionen, parlamentet och rådet har även yttrat sig vid den muntliga förhandlingen den 7 april 2005, då även mål C‑178/03 behandlades.

IV – Bedömning

23. Kommissionen har som enda grund för sin ogiltighetstalan åberopat att godkännandet av konventionen på gemenskapens vägnar har gjorts på en felaktig rättslig grund Därmed har kommissionen påtalat ett åsidosättande av EG‑fördraget beträffande artikel 230.2 EG.

24. Valet av rättslig grund är av avsevärd praktisk och institutionell, till och med konstitutionell, betydelse .( ) Den rättsliga grunden är avgörande inte bara för vilket lagstiftningsförfarande som är tillämpligt (om parlamentet måste medverka, om rådet skall besluta med enhällighet eller kvalificerad majoritet( )), utan också för bedömningen av frågan om huruvida gemenskapens behörighet att lagstifta och att ingå ett internationellt avtal är exklusiv eller måste delas med medlemsstaterna.( )

A – Kriterier för valet av rättslig grund

25. Parterna är i stort sett överens om de abstrakta kriterierna för valet av lämplig rättslig grund för godkännande av konventionen.

26. Enligt fast rättspraxis skall valet av rättslig grund för en gemenskapsrättsakt ske utifrån objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland kriterierna ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll.( )

27. Om det av bedömningen av en gemenskapsrättsakt framgår att den har ett dubbelt syfte eller har två beståndsdelar och en av beståndsdelarna kan identifieras som huvudsaklig eller avgörande, medan den andra endast är underordnad, skall rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs av den avgörande beståndsdelen eller av det huvudsakliga eller avgörande syftet.( )

28. I enlighet härmed kan en gemenskapsrättsakt antas med stöd av den gemensamma handelspolitiken (artikel 133 EG) även om den vid sidan av sin handelspolitiska tyngdpunkt också har andra syften, till exempel utvecklingspolitik( ), utrikes- och säkerhetspolitik( ), miljöskydd( ) eller hälsoskydd( ). Detta gäller så mycket mer som bestämmelserna om den gemensamma handelspolitiken grundas på ett öppet och dynamiskt synsätt som ingalunda inskränker sig till de traditionella aspekterna på utrikeshandeln.( ) Vad särskilt avser miljöskydd och skydd av människors hälsa framgår det redan av artiklarna 6 EG och 152.1 första stycket EG, att dessa intressen är av övergripande natur och skall beaktas i all annan politik i gemenskapen, följaktligen också i den gemensamma handelspolitiken.

29. Omvänt kan emellertid också internationella avtal vilkas huvudsakliga beståndsdel är miljöpolitik även få sidoeffekter på handeln. Så länge de har en huvudsakligen miljöpolitisk utformning skall de dock ingås med stöd av artikel 175.1 EG, inte med stöd av artikel 133 EG.( )

30. För att vid valet av rättslig grund för ingående av ett internationellt avtal dra en gräns mellan den gemensamma handelspolitiken (artikel 133 EG) och miljöpolitik (artikel 175 EG), har domstolen myntat kriteriet direkt och omedelbar effekt.( ) Om ett internationellt avtal med ett miljöpolitiskt syfte inte har någon omedelbar och direkt inverkan på handeln skall avtalet ingås med stöd av artikel 175 EG medan det i motsatt fall skall ingås med stöd av artikel 133 EG.( ) Därvid behöver de direkta och omedelbara effekterna på handeln inte nödvändigtvis bestå i att handeln främjas eller underlättas för att ett internationellt avtal skall kunna hänföras till tillämpningsområdet för artikel 133 EG. Det är tvärtom tillräckligt att avtalet ”är ett instrument som huvudsakligen avser att främja, underlätta eller reglera handeln”.( )

31. Mot denna bakgrund skall det nu undersökas var konventionen i förevarande fall har sin tyngdpunkt med hänsyn till sitt innehåll, syfte och sammanhang, och om den har en direkt och omedelbar inverkan på handeln (se beträffande detta nedan under B). För fullständighetens skull skall också diskuteras vilka följder det skulle få för giltigheten av godkännandet av konventionen om det förutsätts att denna borde ha gjorts inte endast på en, utan på dubbla rättsliga grunder (se nedan under C).

B – Konventionens, innehåll, syften och sammanhang

32. Parterna är oense när det gäller frågan till vilket politikområde konventionen skall hänföras med hänsyn till sitt innehåll, sina syften och sitt sammanhang. Kommissionen anser att konventionen har sin tyngdpunkt inom den gemensamma handelspolitiken, medan rådet, med stöd av intervenienterna, däremot ser konventionen som ett instrument av huvudsakligen miljöpolitisk natur. Därmed intar parterna i detta mål i huvudsak samma ståndpunkt som i det parallellt behandlade målet C-178/03.

33. Jag vill genast säga att jag inte har övertygats av kommissionens uppfattning.

34. Det är visserligen riktigt att konventionen enligt sin ordalydelse inte saknar hänvisningar till handelspolitik. Såväl i rubriken som i preambeln( ) och i många artiklar i konventionen talas det om internationell handel, handelspolitik, import och export. Ordalydelsen i konventionen har emellertid minst lika stark anknytning till miljöpolitiken. Både preambeln( ) och särskilt artikel 1 i konventionen behandlar miljöskydd, hållbar utveckling, skydd av människors hälsa, främjande av en god rutin vid hanteringen av kemikalier och en miljövänlig användning av dessa kemikalier. I artikel 16 talas om en korrekt hantering av kemikalier under hela livscykeln.

35. Såvitt avser innehållet i konventionen har kommissionen och även rådet visserligen rätt i att PIC-förfarandet, som är närmare utvecklat i artiklarna 10 och 11, utgör det centrala i konventionen. Till skillnad från vad kommissionen anser är ett PIC-förfarande emellertid ingalunda primärt ett handelspolitiskt instrument, utan tvärtom ett typiskt miljöpolitiskt instrument( ), vilket domstolen har fastslagit redan i yttrandet 2/00. Tvärtemot vad kommissionen påstår kan den bedömning av värderingen av PIC-förfarandet i Cartagenaprotokollet som domstolen gjorde i yttrandet 2/00 tillämpas på PIC-förfarandet i förevarande fall. Även beträffande de här relevanta farliga kemikalierna syftar nämligen ”följande åtgärder [, främst PIC-förfarandet], till utbyte av information om de fördelar och risker som är förknippade med användning av kemikalier till bättre hantering av giftiga kemikalier genom utbyte av information av vetenskaplig, teknisk, ekonomisk och juridisk karaktär”.( )

36. Den internationella handeln med vissa kemikalier som parterna har klassificerat som farliga( ) är sålunda endast den yttre anknytningspunkten för PIC‑förfarandet. Förfarandets egentliga syfte är nämligen inte främjande, underlättande eller enbart reglering av handeln med farliga kemikalier( ), utan endast parternas ömsesidiga utbyte av information om sin rådande importpraxis (artikel 10.7 och 10.10 i konventionen( )), och vidarebefordran av den information som de har erhållit till de berörda ekonomiska aktörerna (artikel 11.1 a i konventionen).

37. Genom PIC-förfarandet och kravet på exportanmälan för vissa kemikalier (artikel 12 i konventionen) skall det framför allt förhindras att en part i konventionen – särskilt ett utvecklingsland – konfronteras med import av farliga kemikalier utan att dessförinnan ha haft tillfälle att vidta nödvändiga åtgärder för att skydda miljön och människors hälsa.( )

38. PIC-förfarandet kan till följd av nämnda information till de berörda ekonomiska aktörerna (artikel 11.1 a i konventionen) i bästa fall åtminstone indirekt bidra till en ökad insyn i de bestämmelser som gäller i de olika länderna och därigenom eventuellt underlätta handeln med farliga kemikalier. Å andra sidan kan förordningen också medföra att handeln fördyras för den berörde exportören, till exempel om denne tvingas att uppfylla erforderliga formaliteter för en exportanmälan (artikel 12 i konventionen).( )

39. Bortsett från sådana indirekta effekter på handeln innehåller konventionen emellertid inte några egentliga handelspolitiska bestämmelser. Framför allt innehåller konventionen inte några för samtliga parter gällande bestämmelser om import och export av farliga kemikalier. Den innehåller inte några bestämmelser om och på vilka villkor parterna skall medge eller neka import av farliga kemikalier. Det finns inte heller någon bestämmelse om ömsesidigt erkännande av produkter. Det står parterna helt fritt att medge import, neka import eller medge import endast på särskilda villkor (artikel 10.1, 10.2, 10.4 a och 10.6 i konventionen). Övriga parter hjälper dem endast genom att bidra till (”säkerställa”) att exportörer iakttar gällande lagstiftning i det aktuella importlandet (artikel 11.1 b i konventionen). För övrigt knyter konventionen som sådan till berörd parts importpraxis endast en sidoeffekt med indirekta verkningar på handeln, genom att den förbjuder parten diskriminering( ) med hänsyn till importerade farliga kemikaliers ursprung och ålägger parten att behandla importerade farliga kemikalier på samma sätt som inhemska farliga kemikalier( ) (artikel 10.9 i konventionen).

40. Om även övriga bestämmelser i konventionen tas med i bedömningen bekräftas intrycket att det huvudsakligen är fråga om ett miljöpolitiskt, inte ett handelspolitiskt, instrument. Varken informationsutbytet mellan parterna (artikel 14 i konventionen), det ömsesidiga tekniska biståndet (artiklarna 11.1 c och 16 i konventionen) eller allmänhetens tillgång till information om kemikalier (artikel 15.2 i konventionen) avser att främja, underlätta eller enbart reglera handeln med farliga kemikalier. Som framgår redan av ordalydelsen i angivna bestämmelser är målet för dessa tvärtom i första hand att skydda miljön och dessutom även människors hälsa.

41. Tvärtemot vad man kan tro vid första anblicken är bestämmelserna i artikel 13 i konventionen avseende märkning och information som skall åtfölja kemikalier inte heller handelspolitiska, utan miljöpolitiska. De syftar nämligen inte som annars är vanligt till att i första hand åstadkomma en tillnärmning av lagstiftningen eller ett ömsesidigt erkännande av produktförpackningar och åtföljande information för att säkerställa möjligheterna att handla med kemikalier eller underlätta deras tillträde till marknaden.( ) Syftet är snarare endast att tillgodose allmänhetens behov av information om riskerna vid hanteringen av berörda kemikalier. I enlighet därmed anges i konventionen också endast det miljöpolitiska syftet att märka kemikalier och förse dessa med åtföljande information, medan parterna behåller rätten att i sin nationella lagstiftning fastställa de konkreta innehållsmässiga kraven på dessa förpackningar och åtföljande information.

42. Vad angår konventionens syften kan det konstateras att det av artikel 1 framgår att miljöpolitiska intressen, nämligen främjande av delat ansvar, skydd av människors hälsa och miljön för potentiell skada, underlättande av informationsutbytet angående sådana kemikaliers egenskaper och bidrag till en miljövänlig användning av dessa kemikalier, står i förgrunden. Det miljöpolitiska intressets stora betydelse bekräftas också i konventionens preambel där det redan i första skälet talas om verkningarna av vissa farliga kemikalier och bekämpningsmedel på den mänskliga hälsan och miljön och i vars sjunde, nionde och elfte skäl betydelsen av miljöskyddet behandlas. I samma riktning går sjätte och åttonde skälet där det talas om främjandet av goda rutiner för hanteringen med kemikalier och målet att uppnå en hållbar utveckling.

43. Visserligen saknas det inte heller i dessa målsättningar hänsyftningar på den internationella handeln. Sådana framgår särskilt av andra, åttonde och nionde skälet i preambeln och av ordalydelsen av artikel 1 i konventionen. Även i detta fall tjänar handeln emellertid snarare som anknytningspunkt för konventionens egentliga miljöpolitiska syften och tillerkänns inte någon avgörande självständig betydelse bland dessa syften. Det är fråga om ett miljöavtal med handelspolitiska inslag, inte om ett handelspolitiskt avtal med miljöinslag.( )

44. Denna slutsats ligger särskilt nära till hands om man undersöker det sammanhang i vilket konventionen tillkommit. Konventionen ingicks inte inom ramen för Världshandelsorganisationen (WTO), utan bygger på arbete som utförts inom Förenta nationernas miljöprogram (UNEP) och Förenta nationernas livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO).( ) Dessa båda organ gav impulsen till förhandlingarna om konventionen och utövar enligt artikel 19.3 i denna numera de funktioner som åligger parternas sekretariat. Dessutom ser konventionen sig själv som en efterföljare till Förenta nationernas världstoppmöte om miljö och utveckling som ägde rum i Rio de Janeiro (Brasilien) år 1992. Både Rio-deklarationen om miljö och utveckling( ) och kapitel 19 i Agenda 21( ) åberopas uttryckligen i konventionen( ). Från senare tid skall det dessutom hänvisas till det handlingsprogram som antogs i Johannesburg (Sydafrika) år 2002 av världstoppmötet om hållbar utveckling och i vilket det uppmanas till en snabb ratificering och ett snabbt genomförande av Rotterdamkonventionen.( ) Ur intern gemenskapsrättslig synpunkt är också sjätte miljöhandlingsprogrammet av den 22 juli 2002 av intresse.( ) Detta program, som på sin tid antogs med stöd av artikel 175, har tematiskt många beröringspunkter med konventionen( ), och i programmet anges en snabb ratificering av konventionen som en av gemenskapens primära uppgifter.( )

45. Sammanfattningsvis gäller alltså följande. Om man beaktar innehållet i och syftet med konventionen samt det sammanhang i vilket den antogs kan det konstateras att dess huvudsakliga beståndsdel är miljöpolitiken, inte den gemensamma handelspolitiken. Konventionen kan visserligen mycket väl tänkas inverka på den internationella handeln med farliga kemikalier, men denna inverkan är i så fall av indirekt snarare än direkt natur.( ) Jag delar i detta avseende rådets och intervenienternas uppfattning att konventionen såvitt avser den rättsliga grunden för dess godkännande har större likhet med Cartagenaprotokollet om biosäkerhet( ) än med Energy-Star-avtalet( ). Det var alltså riktigt att godkänna konventionen med stöd av artikel 175 EG och inte med stöd av artikel 133 EG.( )

46. Kommissionen har invänt att man kan befara en stor negativ inverkan på den inre marknaden och en snedvridning av handeln om artikel 175.1 EG och inte artikel 133 EG används som rättslig grund. I så fall skulle medlemsstaterna enligt kommissionen nämligen, i avsaknad av en exklusiv behörighet för gemenskapen, ensidigt kunna utfärda strängare bestämmelser om export och import av farliga kemikalier. De skulle också kunna kringgå de redan befintliga gemenskapsrättsliga bestämmelserna om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen.

47. Det skall till en början konstateras att gemenskapen inom området för miljöpolitik enligt rättspraxis i domen i målet AETR mycket väl kan ha en exklusiv behörighet i fråga om yttre förbindelser.( ) Frågan om den hade en sådan när Rotterdamkonventionen ingicks kan emellertid i slutändan lämnas därhän. Även vid delad behörighet måste medlemsstaterna nämligen iaktta gällande gemenskapsrätt när de utövar den behörighet som fortfarande tillkommer dem. De får därvid inte åsidosätta vare sig befintlig sekundärrätt eller primärrätt, särskilt inte bestämmelserna om de grundläggande friheterna i EG‑fördraget eller artiklarna 95.4–95.10 EG. Detta följer av principen om gemenskapsrättens företräde. Kommissionens invändning kan följaktligen inte godtas.

48. Slutsatsen av det anförda blir alltså att kommissionens talan inte kan vinna bifall och följaktligen skall ogillas.

C – Frågan om dubbla rättsgrunder

49. Den bedömning jag har gjort i det föregående skulle inte heller bli en annan om man skulle anta att konventionen borde ha ingåtts inte enbart med stöd av en enda rättsgrund utan egentligen dubbla rättsgrunder, det vill säga att artikel 175 EG och artikel 133 EG skulle ha tillämpats samtidigt.

50. Det är faktiskt möjligt att anta en rättsakt på flera relevanta rättsliga grunder. Så kan ske när det undantagsvis kan visas att en rättsakt samtidigt har flera syften vilka har ett sådant samband att de inte kan åtskiljas, utan att något av syftena i förhållande till det andra endast är sekundärt och indirekt.( )

51. I förevarande fall skulle ett åberopande av dubbla rättsgrunder kunna komma i fråga om handelspolitiska och miljöpolitiska aspekter i konventionen kunde antas utgöra lika stora beståndsdelar( ) och att konventionen följaktligen – tvärtemot den uppfattning som jag har gett uttryck för i det föregående – inte entydigt kunde inordnas i vare sig handels- eller miljöpolitik.

52. Det skall då först konstateras att det inte är omöjligt att överbrygga skillnaden mellan de förfaranden som gäller för ingående av handelspolitiska avtal, å ena sidan, och miljöpolitiska avtal, å andra sidan.( ) Visserligen informeras parlamentet normalt i fråga om handelspolitiska avtal( ), utan att ha någon formell rätt att delta i beslutet, medan det enligt artikel 300.3 första stycket EG däremot måste höras innan ett miljöpolitiskt avtal ingås. Ingenting hindrar dock rådet från att även i fråga om handelspolitiska avtal höra parlamentet fakultativt .( )

53. Det avgörande är emellertid att en ogiltigförklaring av godkännandet av konventionen endast kommer i fråga om det antagna felet vid valet av rättslig grund var mer än ett rent formfel.

54. Domstolen har ansett att det föreligger ett rent formfel bland annat när en rättsakt felaktigt har antagits på dubbla rättsgrunder i stället för på en enda grund( ). Något annat bör inte gälla i det omvända fallet, nämligen då gemenskapslagstiftaren kritiseras för att den borde ha åberopat dubbla rättsliga grunder och inte enbart en rättslig grund. Enbart den omständigheten att det i skälen till en gemenskapsrättsakt hänvisas till en felaktig rättslig grund eller till felaktiga rättsliga grunder är inte tillräcklig orsak att ogiltigförklara akten. För en ogiltigförklaring måste felet vid valet av rättslig grund tvärtom ha visats ha haft mera långtgående verkningar, särskilt genom att ha medfört tillämpning av ett rättsstridigt förfarande( ) eller eljest ha inverkat på de berörda institutionernas rättsliga ställning.

55. I förevarande fall hördes parlamentet enligt artikel 300.3 första stycket EG. Parlamentets processuella rättigheter har alltså tillvaratagits. Om artikel 133 EG hade åberopats som en andra rättslig grund skulle detta inte ha medfört någon ytterligare rättighet för parlamentet. Det framgår tvärtom redan av ordalydelsen i artikel 300.3 första stycket att parlamentets processuella rättigheter vid ingående av handelspolitiska avtal är mindre långtgående än till exempel vid ingåendet av miljöpolitiska avtal.( )

56. Det finns inte heller något som konkret tyder på att underlåtandet att åberopa artikel 133 EG som en andra rättslig grund skulle ha försvagat kommissionens roll som förhandlare.( ) Visserligen har gemenskapen i fråga om den gemensamma handelspolitiken (artikel 133 EG) en exklusiv behörighet( ), medan den i fråga om miljöpolitik (artikel 175 EG) principiellt delar behörigheten med medlemsstaterna( ). Endast i sistnämnda fall deltar medlemsstaterna alltså i förhandlingarna tillsammans med kommissionen, medan förhandlingarna i förstnämnda fall skall föras endast av kommissionen. Ett åberopande av artikel 133 EG som en andra rättslig grund kan alltså stärka kommissionens ställning i förhandlingarna när det berörda avtalet innehåller olika, från varandra skilda beståndsdelar av vilka åtminstone en omfattas av gemenskapens exklusiva behörighet.( ) I ett fall som det förevarande finns det dock inget som tyder på att de olika bestämmelserna i konventionen skulle vara skilda från varandra på ett sådant sätt. Konventionen utgör tvärtom en enhetlig helhet. Ett åberopande av artikel 133 EG som en andra rättslig grund jämte artikel 175.1 EG skulle alltså inte ha förbättrat kommissionens förhandlingsposition, medan den omständigheten att artikeln inte åberopats inte har försvagat kommissionens förhandlingsposition.

57. Även om man alltså skulle anta att handels- och miljöpolitiska aspekter utgör lika stora beståndsdelar av den konvention som tvisten gäller skulle den omständigheten att artikel 133 EG inte har åberopats som en andra rättslig grund inte ha varit mer än ett rent formfel som inte hade kunnat berättiga en ogiltigförklaring av det överklagade beslutet. Rådets beslut att godkänna konventionen med stöd av artikel 175.1 EG jämförd med artikel 300.2 första stycket första meningen EG och artikel 300.3 första stycket EG skulle alltså inte heller ur denna synvinkel upphävas.

V – Rättegångskostnader

58. Enligt artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet skall yrkandet bifallas.

59. I enlighet med artikel 69.4 rättegångsreglerna skall däremot Europaparlamentet i egenskap av ett organ som har intervenerat och de fem medlemsstater som också har intervenerat bära sina egna kostnader.

VI – Förslag till avgörande

60. På grund av vad jag har anfört i det föregående föreslår jag att domstolen skall:

1) ogilla kommissionens talan,

2) förordna att Europaparlamentet, Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike, Republiken Finland och Förenade konungariket Storbritannien och Irland skall bära sina kostnader och förplikta Europeiska gemenskapernas kommission att ersätta övriga rättegångskostnader.