Förslag till avgörande av generaladvokat Alber föredraget den 28 oktober 1999. - Europeiska kommissionen mot Franska republiken. - Fördragsbrott - Direktiven 92/49/EEG och 92/96/EEG - Nationell lagstiftning enligt vilken avtalsvillkoren skall lämnas till den behörige ministern då ett nytt standardförsäkringsavtal skall börja marknadsföras. - Mål C-296/98.



Rättsfallssamling 2000 s. I-03025



Generaladvokatens förslag till avgörande

A - Inledning

1 Med föreliggande talan om fördragsbrott har kommissionen kritiserat en på lag grundad administrativ praxis hos de franska tillsynsmyndigheterna för försäkringsväsendet, en praxis som innebär att vissa upplysningar om varje nytt standardförsäkringsavtal som för första gången skall marknadsföras i Frankrike begärs in. Kommissionen anser att denna praxis strider mot två direktiv rörande direkt försäkring, enligt vilka sådana upplysningar - till exempel avseende försäkringsvillkor och premietariffer - alls inte måste anmälas eller godkännas på förhand. Det rör sig därvid om rådets direktiv 92/49/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiven 73/239/EEG och 88/357/EEG (tredje direktivet om annan direkt försäkring än livförsäkring)(1) och om rådets direktiv 92/96/EEG av den 10 november 1992 om samordning av lagar och andra författningar som avser direkt livförsäkring och om ändring av direktiven 79/267/EEG och 90/619/EEG (tredje livförsäkringsdirektivet).(2)

Tillämplig lagstiftning

2 I de tillämpliga bestämmelserna i den franska Code des assurances (lag om försäkring) föreskrivs följande:

Enligt artikel L. 310-8 skall försäkringsföretag eller kapitaliseringsföretag, när de för första gången marknadsför ett nytt standardförsäkringsavtal i Frankrike, informera den minister som har ansvaret för ekonomi och finanser i enlighet med de villkor som denne har fastställt i kungörelse(3). I artikel A. 310-1 föreskrivs att den information som avses i artikel L. 310-8 första stycket skall lämnas på en blankett som utformats på franska och som innehåller de upplysningar som anges i bilagan till förevarande artikel.(4)

3 Genom detta formulär, kallat marknadsföringsblankett (fiche de commercialisation) eller beskrivningsblankett (fiche signalétique), begärs en rad upplysningar rörande namnet på försäkringsföretaget, typen av avtal samt avtalsvillkoren.

4 Kommissionen anser att kravet på att sådana upplysningar löpande skall lämnas - vilket den fått kännedom om genom klagomål från försäkringsbranschen - står i strid med direktiven 92/49 och 92/96. Till stöd för sin inställning har kommissionen åberopat följande utdrag ur de tillämpliga bestämmelserna i de båda direktiven:

Artikel 6.3 första-tredje styckena i direktiv 92/49:

"Detta direktiv hindrar inte medlemsstaterna från att upprätthålla eller införa lagar och andra författningar som föreskriver godkännande av stiftelseurkund och bolagsordning samt att alla andra handlingar som krävs för normal tillsyn skall företes.

Medlemsstaterna får dock inte anta bestämmelser med krav på förhandsgodkännande eller löpande anmälan av allmänna och särskilda försäkringsvillkor, premietariffer eller andra tryckta handlingar som företaget avser att använda i sina mellanhavanden med försäkringstagarna.

Medlemsstaterna får inte upprätthålla eller införa krav på förhandsanmälan eller förhandsgodkännande av föreslagna premiehöjningar, utom då detta ingår som en del i allmänna priskontrollsystem."

Artikel 29 i direktiv 92/49:

"Medlemsstaterna får inte anta bestämmelser med krav på förhandsgodkännande eller löpande anmälan av allmänna och särskilda avtalsvillkor, premietariffer eller formulär och andra tryckta handlingar för användning i mellanhavanden med försäkringstagarna. De får endast kräva att sådana avtalsvillkor och andra dokument företes vid enstaka tillfällen så att deras överensstämmelse med de nationella bestämmelserna om försäkringsavtal skall kunna kontrolleras, och detta krav får inte vara en förutsättning för att företaget skall få bedriva verksamhet.

..."

Artikel 39.2 i direktiv 92/49:

"Filialstaten eller den medlemsstat där tjänsterna utförs får inte anta bestämmelser om krav på förhandsgodkännande eller löpande redovisning av allmänna och särskilda villkor, premietariffer eller av formulär och andra tryckta handlingar för användning i mellanhavanden med försäkringstagarna. För att kontrollera överensstämmelsen med nationell lagstiftning rörande försäkringsavtal får denna stat, av företag som avser att bedriva försäkringsverksamhet inom dess territorium med stöd av etableringsfriheten eller inom ramen för friheten att tillhandahålla tjänster, endast i enstaka fall kräva redovisning av dess villkor och andra tryckta handlingar. Detta krav får inte utgöra en förutsättning för att företaget skall få bedriva verksamhet."

Artikel 5.3 första-tredje styckena i direktiv 92/96:

"Medlemsstaterna får dock inte anta bestämmelser med krav på förhandsgodkännande av eller löpande anmälan av allmänna och särskilda försäkringsvillkor, premietariffer, tekniska grunder som särskilt används för beräkning av premietariffer eller tekniska avsättningar, eller formulär och andra tryckta handlingar som företaget avser att använda i sina mellanhavanden med försäkringstagarna.

Trots innehållet i första stycket får hemlandet, för kontroll av att försäkringsföretagets försäkringsmatematiska grunder står i överensstämmelse med nationella regler, kräva regelbunden underrättelse om de tekniska grunder som använts vid beräkning av premietariffer och tekniska avsättningar så länge detta krav inte görs till förutsättning för att företaget skall få driva rörelsen.

Detta direktiv hindrar inte medlemsstaterna från att bibehålla eller införa lagar eller andra författningar som föreskriver godkännande av stiftelseurkund och bolagsordning samt att förete alla andra handlingar som krävs för normal tillsyn."

Artikel 29 första och andra styckena i direktiv 92/96:

"Medlemsstaterna får inte anta bestämmelser med krav på förhandsgodkännande eller löpande anmälan av allmänna och särskilda försäkringsvillkor, premietariffer, tekniska grunder för beräkning av premietariffer och tekniska avsättningar eller formulär och andra tryckta handlingar för användning i mellanhavanden med försäkringstagarna.

Utan hinder av första stycket, och uteslutande i syfte att kontrollera efterlevnaden av nationella bestämmelser rörande försäkringsmatematiska principer, får hemlandet föreskriva regelmässig underrättelse om de tekniska grunderna för premieberäkning och beräkning av tekniska avsättningar. Detta krav är inte en förutsättning för att företaget skall få bedriva sin verksamhet."

Artikel 39.2 i direktiv 92/96:

"Filialstaten eller den medlemsstat där tjänsterna utförs får inte anta bestämmelser om krav på förhandsgodkännande eller löpande redovisning av allmänna och särskilda försäkringsvillkor, premietariffer, tekniska grunder för premieberäkning och beräkning av tekniska avsättningar eller av formulär och andra tryckta handlingar för användning i mellanhavanden med försäkringstagarna. För att kontrollera överensstämmelsen med nationell lagstiftning rörande försäkringsavtal får de av företag som avser att bedriva försäkringsverksamhet inom dess territorium med stöd av etableringsfriheten, eller inom ramen för friheten att tillhandahålla tjänster, endast i enstaka fall kräva redovisning av dess villkor och andra tryckta handlingar. Detta krav får inte utgöra en förutsättning för att företaget skall få bedriva verksamhet."

Förfarandet

5 Kommissionen inledde det administrativa förfarandet avseende det föreliggande förfarandet om fördragsbrott genom en formell underrättelse av den 17 januari 1997.

I sitt svar av den 25 mars 1997 gjorde den franska regeringen gällande att direktiven tillät att en kontroll av avtalen görs genom stickprov i efterhand. Den begärda informationen är, enligt den franska regeringen, av annan art än den som det enligt direktivet är förbjudet att löpande kräva in på förhand. Att en "fiche signalétique" skall inges kan inte jämställas med ett förhandsgodkännande av de aktuella avtalen. Den franska regeringen gick ändå med på att göra en översyn av Code des assurances i syfte att undanröja eventuella tvetydigheter.

Kommissionen vidhöll i sitt motiverade yttrande av den 3 december 1997 samtliga sina anmärkningar. Den franska regeringen besvarade inte detta yttrande. Kommissionen har därför väckt föreliggande talan om fördragsbrott.

6 Kommissionen har yrkat att domstolen skall

- fastställa att Republiken Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen och artiklarna 6.3, 29 och 39 i rådets direktiv 92/49/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiv 73/239/EEG och 88/357/EEG (tredje direktivet om annan direkt försäkring än livförsäkring), och artiklarna 5.3, 29 och 39 i rådets direktiv 92/96/EEG av den 10 november 1992 om samordning av lagar och andra författningar som avser direkt livförsäkring och om ändring av direktiven 79/267/EEG och 90/619/EEG (tredje livförsäkringsdirektivet), genom att bibehålla artiklarna L. 310-8 och A. 310-1 i Code des assurances, enligt vilka

a) försäkrings- och kapitaliseringsföretag som för första gången marknadsför ett standardförsäkringsavtal i Frankrike skall informera den minister som har ansvaret för ekonomi och finanser om detta i enlighet med de villkor som denne har fastställt i kungörelse,

b) den information som avses i artikel L. 310-8 första stycket skall lämnas på en blankett som utformats på franska och som skall innehålla de upplysningar som anges i bilagan till förevarande artikel,

- förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.

7 Den franska regeringen har yrkat att domstolen skall

- ogilla talan, - förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

B - Analys

8 Enligt kommissionens åsikt strider den löpande meddelandeskyldighet som de franska myndigheterna uppställer mot andemeningen och syftet med direktiven 92/49 och 92/96. Dessa direktiv har som utgångspunkt att försäkringsföretagen skall ges auktorisation och underställas tillsyn i hemlandet.(5) De behöriga tillsynsmyndigheterna skall därefter underrätta tillsynsmyndigheterna i den stat där tjänsterna tillhandahålls om den verksamhet(6) som skall bedrivas i denna andra medlemsstat, så att myndigheterna i den staten får en överblick över den verksamhet som försäkringsföretag som givits auktorisation i andra medlemsstater bedriver. Det är därför inte nödvändigt att kräva att alla nya försäkringsinstrument löpande anmäls för att en effektiv kontroll genom stickprov skall kunna ske i efterhand. Ett sådant krav måste anses vara ett hinder för utländska försäkringsföretag, som kan jämföras med en dold löpande kontroll.

9 Kommissionen anser att den kritiserade praxisen strider mot innehållet i och målsättningarna med direktiven 92/49 och 92/96. Den står således i strid med bland annat 20:e och 21:a övervägandena i direktiv 92/96, i vilka bland annat följande föreskrivs:

"Medlemsstaterna måste kunna säkerställa att de försäkringsprodukter och de avtalshandlingar som, enligt etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster används för att täcka åtaganden inom deras territorier, överensstämmer med de särskilda rättsregler till skydd för det allmänna bästa som är tillämpliga. De tillsynssystem som skall tillämpas måste motsvara den inre marknadens krav utan att vara en förutsättning för att bedriva försäkringsverksamhet. Med detta synsätt förefaller det inte berättigat med ett system med förhandsgodkännande av avtalsvillkor ..."

10 Enligt kommissionens åsikt förbjuds genom de aktuella direktivsbestämmelserna otvetydigt alla krav på förhandstillstånd eller löpande anmälningar av allmänna och särskilda försäkringsvillkor avseende försäkringsavtal, premietariffer, formulär och andra tryckta handlingar som försäkringsföretaget avser att använda i sina mellanhavanden med försäkringstagarna. Medlemsstaterna har endast rätt att kräva att villkor och andra dokument företes vid enstaka tillfällen i efterhand, utan att ett sådant krav får utgöra ett villkor för att företaget skall få bedriva verksamhet.

11 Den franska regeringen har besvarat denna kritik genom att anföra att de upplysningar som begärs genom "fiche signalétique" inte utgör sådana allmänna försäkringsvillkor som det är förbjudet att kräva löpande anmälan av. Begreppet allmänna försäkringsvillkor definieras inte i direktiven. Enligt den juridiska doktrinen avses med detta begrepp någonting annat än innehållet i "fiche signalétique". Denna beskrivningsblankett är dessutom erforderlig för att kunna utöva den normala tillsyn som är tillåten enligt direktivet. Slutligen utförs kontrollen av allmänna försäkringsvillkor i Frankrike genom stickprov i efterhand.

Den franska regeringen har avslutningsvis anmält en ändring i Code des assurances. Innehållet i artikel L. 310-8 har ändrats på så vis att försäkringsföretagen åläggs att inom tre månader från det att ett nytt standardförsäkringsavtal har börjat marknadsföras informera den minister som har ansvaret för ekonomi och finanser i den form som föreskrivs i kungörelse.

12 Vid den muntliga förhandlingen har det framkommit att den åberopade lagändringen har genomförts under tiden. Kommissionen har i detta avseende anfört att även kravet på löpande anmälan i efterhand är oförenligt med direktiven.

Bedömning

13 Den enda rättsfrågan som har avgörande betydelse i målet avser huruvida de franska tillsynsmyndigheternas löpande granskning av varje nytt standardförsäkingsavtal, oavsett om granskningen sker före eller omedelbart efter det att det har börjat marknadsföras, strider mot direktiven 92/49 och 92/96.

14 Det skall medges att den franska regeringen har rätt i att begreppet allmänna försäkringsvillkor inte definieras i direktivet. Vidare kan man inom ramen för föreliggande mål utgå från att termen allmänna avtalsvillkor i vanligt juridiskt språkbruk betyder något annat än upplysningar som på begäran skall lämnas till en myndighet genom en blankett. Man måste därför avstå från en mer exakt vetenskaplig definition av begreppet allmänna avtalsvillkor.

15 Kommissionens yrkande syftar inte till att domstolen skall pröva om marknadsförings- respektive beskrivningsblanketten skall anses vara ett sådant krav på meddelande av allmänna avtalsvillkor som är uttryckligen förbjudet, utan till att domstolen skall avgöra huruvida skyldigheten att meddela varje nytt standardförsäkringsavtal genom en blankett utgör ett hinder för försäkringsbranschen, ett hinder som kan jämställas med en löpande skyldighet att anmäla gällande allmänna försäkringsvillkor.

16 Om kommissionens talan prövas ur denna synvinkel skall den bifallas. Direktiven 92/49 och 92/96 är att betrakta som slutpunkten av en liberaliseringsprocess avseende försäkringssektorn, vars syfte varit att förverkliga en inre marknad för försäkringar. En väsentlig del av denna inre marknad utgörs av avskaffandet av hinder för, och det permanenta förbudet mot, försäkringsföretags ekonomiska verksamheter över gemenskapens inre gränser. De typer av hinder som är förbjudna kommer till uttryck genom flera inbördes mycket näraliggande formuleringar i de aktuella direktiven.(7)

17 Det strider faktiskt mot direktivens andemening och innehåll att medlemsstaterna uppställer hinder som har motsvarande verkan som de uttryckligt förbjudna hindren för de ekonomiska verksamheter som liberaliserats genom direktiven. Det är således inte nödvändigt att definitivt avgöra om de bestämmelser som antagits av medlemsstaten omfattas av de förbud som anges i direktiven. Av en samlad bedömning av de besläktade bestämmelserna i artiklarna 6, 29 och 39 i direktiv 92/49 respektive i artiklarna 5, 29 och 39 i direktiv 92/96 kan den slutsatsen dras att medlemsstaterna inte har haft för avsikt att låta en löpande anmälan av alla avtalstyper vara en förutsättning för att ett försäkringsföretag skall få bedriva ekonomisk verksamhet i en annan medlemsstat. För auktorisation för och tillsyn av försäkringsföretag gäller i princip hemlandsprincipen,(8) enligt vilken den stat där verksamheten utövas ändå inte helt förlorar rätten att utöva tillsyn, till exempel över att den nationella avtalsrätten iakttas.

18 För en sådan tillsyn är det emellertid tillräckligt om de nationella myndigheterna informeras om försäkringsföretagens verksamhet och därigenom ges tillgång till erforderliga handlingar. Sådan information skall emellertid redan enligt direktiven 92/49 och 92/96 överlämnas mellan myndigheterna.(9) Den franska regeringens påstående att det inte är möjligt att utöva en effektiv tillsyn om inte relevanta upplysningar löpande lämnas genom "fiche signalétique" skall därför avfärdas.

19 Sammanfattningsvis skall det löpande kravet på att marknadsförings- respektive beskrivningsblanketter skall inges anses vara ett oproportionerligt betungande krav, som strider mot bestämmelserna i direktiven 92/49 och 92/96.

Rättegångskostnader

20 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Med hänsyn till föreliggande förslag till avgörande skall Republiken Frankrike således ersätta rättegångskostnaderna.

C - Förslag till avgörande

21 Mot bakgrund av övervägandena ovan föreslår jag att domstolen skall fastställa att

1. Republiken Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen och artiklarna 6.3, 29 och 39 i rådets direktiv 92/49/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiv 73/239/EEG och 88/357/EEG (tredje direktivet om annan direkt försäkring än livförsäkring), och artiklarna 5.3, 29 och 39 i rådets direktiv 92/96/EEG av den 10 november 1992 om samordning av lagar och andra författningar som avser direkt livförsäkring och om ändring av direktiven 79/267/EEG och 90/619/EEG (tredje livförsäkringsdirektivet), genom att bibehålla artiklarna L 310-8 och A 310-1 i Code des assurances, enligt vilka

a) försäkrings- och kapitaliseringsföretag som för första gången marknadsför ett standardförsäkringsavtal i Frankrike skall informera den minister som har ansvaret för ekonomi och finanser om detta i enlighet med de villkor som denne har fastställt i kungörelse,

b) den information som avses i artikel L 310-8 första stycket skall lämnas på en blankett som utformats på franska och som innehåller de upplysningar som anges i bilagan till denna artikel,

2. Republiken Frankrike skall ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - EGT L 228, s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 160.

(2) - EGT L 360, s. 1; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 180.

(3) - Lag nr 94-5 av den 4 januari 1994.

(4) - Kungörelse av den 8 augusti 1994.

(5) - Se artikel 34 i direktiv 92/49 respektive artikel 34 i direktiv 92/96.

(6) - Se artikel 35 i direktiv 92/49 respektive artikel 35 i direktiv 92/96.

(7) - Se de bestämmelser som citerats i punkt 4 ovan.

(8) - Se artiklarna 4, 5 och 6 i direktiv 92/49 och artiklarna 3, 4 och 5 i direktiv 92/96.

(9) - Se artikel 35 i respektive direktiv.