FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

föredraget den 12 januari 20061( )

Mål C-417/04 P

Regione Siciliana

mot

Europeiska gemenskapernas kommission

”Överklagande – Europeiska regionala utvecklingsfonden – Ingripande avseende storprojektet ’Motorvägen Messina-Palermo’ – Avslutande av finansiellt stöd från gemenskapen – Direkt berörd med avseende på möjligheten att väcka talan om ogiltigförklaring”

I – Inledning

1. Förevarande överklagande från Regione Siciliana avser förstainstansrättens beslut( ) att avvisa talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut D(2002) 810439( ) om avslutande av finansiellt stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF), med hänvisning till att regionen inte var direkt berörd i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG.

2. De senaste åren har domstolen vid en rad tillfällen( ) modifierat sin rättspraxis angående kriterierna för fysiska och juridiska personers talerätt enligt nämnda bestämmelse. Domstolens avgörande gällde dock rekvisitet personligen berörd med avseende på möjligheten att väcka talan mot en gemenskapsrättsakt, medan det nu är fråga om den andra nödvändiga förutsättningen i detta sammanhang, nämligen dess direkta inverkan på sökandens intressen.

3. När frågeställningen formuleras på detta sätt är det förvånande att förstainstansrättens tredje avdelning i utökad sammansättning knappt en månad före angivet datum för förhandling i förevarande överklagande, och utan att invänta domstolens avgörande, meddelade en dom( ) av diametralt motsatt innebörd än det överklagade beslutet. I det målet, som även det gällde avslutandet av stöd från ERUF, togs ansökan upp till prövning i sak mellan samma parter.( ) Jag återkommer till vissa av förstainstansrättens argument nedan, i samband med bedömningen av den tredje grunden för överklagandet.( ) För att komplettera bilden av den rättsliga tvisten skall nämnas att femte avdelningen vid samma domstol i en dom av den 31 maj 2005, som grundade sig på mycket likartade omständigheter, inte ens uttalade sig om frågan huruvida talan om ogiltigförklaring från en kommun kunde tas upp till prövning i sak.( )

4. Jag har redan tidigare,( ) i samstämmighet med andra generaladvokater, förordat en mer generös tolkning av artikel 230 fjärde stycket EG än den som vid upprepade tillfällen har fastställts av domstolen, som givit den mycket strikta gränser.

II – Tillämpliga bestämmelser

5. Fördraget innehåller i huvudsak två artiklar på det regionalpolitiska området, nämligen artikel 158 EG, enligt vilken gemenskapen skall utveckla och stärka sin ekonomiska och sociala sammanhållning och särskilt sträva efter att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna för att på så sätt främja en harmonisk utveckling inom hela gemenskapen, samt artikel 159 EG, enligt vilken gemenskapen skall understödja strävandena att uppnå dessa mål genom strukturfonderna, bland annat Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF).

6. För att nå dessa mål och reglera fondernas uppgifter antog rådet förordning (EEG) nr 2052/88 av den 24 juni 1988 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet samt om samordning av deras verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet( ) och förordning (EEG) nr 4253/88 av den 19 december 1988 om tillämpningsföreskrifter för den förstnämnda förordningen.( )

Förordning nr 2052/88

7. I artikel 4.1 första stycket i förordning nr 2052/88 stadgas principen att gemenskapens åtgärder inom detta område skall vara av kompletterande karaktär. Vidare föreskrivs ett nära samarbete mellan kommissionen, berörd medlemsstat, de behöriga myndigheterna och finansieringsorganen som utses av medlemsstaten på nationell, regional, lokal eller annan nivå, vilka alla skall verka för ett gemensamt mål.

Förordning nr 4253/88 i dess nuvarande lydelse

8. I sjätte skälet i förordningen om ändring av förordning nr 4253/88 anges att beroende på subsidiaritetsprincipen och utan att det påverkar kommissionens ansvar för förvaltningen av gemenskapens finansiella resurser, bör genomförandet av de olika stödformerna främst vara medlemsstaternas ansvar på lämplig geografisk nivå enligt förhållandena i varje medlemsstat.

9. I artikel 9.1 fastställs ”additionalitetsprincipen”,( ) som syftar till att uppnå verklig ekonomisk effekt på så sätt att bidrag som tilldelas från strukturfonderna inte får ersätta offentliga utgifter för strukturåtgärder eller motsvarande utgifter som täcks av medlemsstaten i någon del av de geografiska områden som är stödberättigade enligt ett mål.

10. Artikel 23.1 har följande lydelse:

”För att garantera fullbordandet av de verksamheter som genomförs av offentliga eller privata entreprenörer skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra verksamheterna, nämligen

– … regelbundet kontrollera att de verksamheter som finansieras av gemenskapen har genomförts korrekt,

– förhindra och beivra oegentligheter,

– … återkräva medel som förlorats till följd av överträdelse eller försummelse. Utom i fall när medlemsstaten, förmedlaren eller entreprenören lägger fram bevis för att de var oskyldiga till överträdelsen eller försummelsen skall medlemsstaterna vara skyldiga att återbetala felaktigt utbetalade belopp.

...”

11. Artikel 24 lyder:

”1. Om en verksamhet eller åtgärd inte förefaller berättigad till vare sig en del av eller hela det tilldelade stödet skall kommissionen genomföra en lämplig granskning av fallet inom ramen för partnerskapet och särskilt begära att medlemsstaten eller de myndigheter som den utser att genomföra åtgärden framlägger sina kommentarer inom en fastställd tidsgräns.

2. Efter granskningen får kommissionen reducera eller suspendera stödet till den berörda verksamheten eller åtgärden om granskningen visar någon överträdelse eller väsentlig förändring som påverkar villkoren för att genomföra verksamheten eller åtgärden och för vilken man inte ansökt om kommissionens godkännande.

3. Varje belopp som erhållits felaktigt och återtas skall återbetalas till kommissionen ...”

III – Bakgrund till överklagandet

A – Sammanfattning av bakgrunden till målet i förstainstansrätten

12. Genom beslut av den 22 december 1993 riktat till Republiken Italien beviljade kommissionen finansiellt stöd från ERUF för programperioden 1994/1999 uppgående till 50 procent av stödberättigande kostnader för anläggande av en motorväg mellan Palermo och Messina på Sicilien, vilket utgjorde ett större projekt i den mening som avses i artikel 16.2 i förordning nr 4253/88. De nödvändiga arbetena delades upp i tio delar, och enligt bilagan till beslutet utsågs regionen Sicilien till den myndighet som var ansvarig för att genomföra projektet.

13. Efter en rad motgångar och en omfattande skriftväxling mellan kommissionen och de italienska myndigheterna, som redovisas utförligt i det överklagade beslutet,( ) och sedan den konstaterat att det var svårt att avsluta arbetena i projektet före den 31 december 1997 och att sökanden inte fullgjort sina skyldigheter, tillställde kommissionen Republiken Italien ytterligare ett beslut av den 5 september 2002, som nu har ifrågasatts, att avsluta sitt stöd till projektet slutligt, på grundval av de utgifter som betalats den 31 december 1997 och avseende de arbeten som hade avslutats den 5 september 2002.

14. I beslutet angav kommissionen för det första det icke utbetalda belopp som inte skulle erläggas, det vill säga skillnaden mellan beloppet för det finansiella stöd som ERUF ursprungligen åtagit sig för projektet och det belopp som motsvarade samtliga utbetalningar som ERUF gjort, och för det andra det belopp som skulle återkrävas, det vill säga, skillnaden mellan sistnämnda belopp och det belopp som motsvarade den del av de utgifter som ERUF skulle täcka vid dagen för avslutandet. Kommissionen krävde vidare att Republiken Italien skulle informera mottagaren om beslutet genom rekommenderat brev.

15. Mot den bakgrunden väckte Regione Siciliana talan om ogiltigförklaring vid Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt, till stöd för vilken fyra grunder åberopades. Som första grund anfördes att det organ som undertecknade det ifrågasatta beslutet saknade behörighet, som andra grund anfördes att artiklarna 24 och 25 i förordning nr 4253/88 hade åsidosatts eller tillämpats felaktigt, som tredje grund anfördes att kommissionens agerande är motsägelsefullt och att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts och som fjärde grund anfördes att beslutet saknade motivering och att det fanns brister i kommissionens utredning.

B – Det överklagade beslutet

16. Förstainstansrätten prövade Regione Sicilianas talerätt ex officio i enlighet med artikel 113 i rättegångsreglerna för förstainstansrätten och den konstaterade att handlingarna i målet innehöll tillräckliga upplysningar varför anledning saknades att inleda det muntliga förfarandet.

17. Efter att ha konstaterat att Regione Siciliana inte var rättsaktens mottagare, eftersom kommissionen riktat den till Republiken Italien och godtagit att det överklagade beslutet berörde sökanden personligen,( ) begränsade den sin bedömning till frågan huruvida Regione Siciliana berördes direkt i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG.

18. Förstainstansrätten hänvisade även till fast rättspraxis inom detta område,( ) och den uppmärksammade särskild ett antal avgöranden rörande ERUF.( )

19. Förstainstansrätten inriktade, i fråga om de omtvistade omständigheterna, sitt resonemang på två centrala frågor, nämligen det faktum att ERUF befrias från skyldigheten att utge ännu inte utbetalade stödbelopp och återbetalningen av felaktigt erhållna belopp.

20. I det första avseendet slog den, med hänvisning till vissa rättsfall,( ) fast att enligt artikel 21.5 i förordning nr 4253/88 betalas gemenskapskrediter som kommissionen beviljar i form av finansiellt stöd från ERUF till den berörda medlemsstaten, och den slog fast att Regione Siciliana inte ansågs ha ställning av en sådan privilegierad part som avses i artikel 230 EG.( )

21. Mot bakgrund av att gemenskapsstöden var av kompletterande natur, och med hänsyn till ”additionalitetsprincipen”, enligt vilken gemenskapsstöd inte får ersätta offentliga utgifter som täcks av medlemsstaten, fann den vidare att det inte fanns något hinder för att Republiken Italien beslutade att täcka den del för vilken rätten till gemenskapsfinansiering gått förlorad med egna medel för att finansiera avslutandet av det berörda projektet.

22. Angående återbetalningen av felaktigt uppburna belopp pekade förstainstansrätten först på skillnaden jämfört med den praxis som normalt följs i fråga om stöd som förklarats oförenligt med den gemensamma marknaden,( ) och den konstaterade därefter att det ifrågasatta beslutet inte innehåller någon bestämmelse om att Republiken Italien skall återkräva felaktigt erhållna belopp, utan endast att den skulle återbetala beloppen till ERUF.( ) Återbetalningen av det till sökanden utbetalade gemenskapsstödet var således inte en direkt följd av det ifrågasatta beslutet utan av den åtgärd som Republiken Italien vidtog i sin nationella lagstiftning för att uppfylla de skyldigheter som följer av gemenskapslagstiftningen på området.( )

23. Sökanden hade visserligen inte gjort gällande att Republiken Italiens utrymme för skönsmässig bedömning var rent hypotetiskt, vilket enligt rättspraxis skulle ha givit sökanden talerätt,( ) men förstainstansrätten kunde inte utesluta att medlemsstaten skulle avstå från att återkräva det omtvistade stödet från sökanden eller de slutliga stödmottagarna,( ) varför den tesen underkändes.( )

24. I det överklagade beslutet underkändes slutligen påståendena att det skulle ha funnits direkta band mellan sökanden och kommissionen, på grund av att denna skickat vissa handlingar direkt till sökanden, samt att dennes individuella situation beaktats när det nu omtvistade beslutet fattades. Det första påståendet underkändes med hänvisning till att informationsutbytet inte hade direkt inverkan på sökandens rättsliga ställning, det andra därför att den omständigheten på sin höjd tjänade till att styrka att beslutet berörde denne personligen.

25. Förstainstansrätten avvisade således talan och förpliktade sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.

IV – Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

26. Regionen Siciliens överklagande och kommissionens svarsinlaga inkom till domstolens kansli den 29 september respektive den 25 november 2004. Dessa skrivelser följdes av replik och duplik.

27. Förhandlingen, i vilken representanterna för båda parter deltog, hölls den 15 november 2005.

28. Klaganden har yrkat att domstolen skall

– ogiltigförklara förstainstansrättens beslut av den 8 juli 2004 i mål T‑341/02, och

– till följd därav vidta de åtgärder som krävs för att fortsätta förfarandet och fatta beslut om rättegångskostnaderna.

29. Kommissionen har yrkat att domstolen skall

– ogilla överklagandet, och

– förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.

V – Bedömning av grunderna för överklagandet

30. Regione Siciliana har anfört fyra grunder för överklagandet. Den första grunden avser åsidosättandet av artiklarna 113 och 114 i förstainstansrättens rättegångsregler, den andra grunden avser åsidosättandet av artikel 230 andra stycket EG och den tredje grunden avser åsidosättandet av förordningarna nr 2052/88 och nr 4253/88. Som fjärde grund har den anfört att beslutet saknar motivering.

31. Av logiska och rättsliga skäl kommer jag att pröva de första två grunderna i omvänd ordning. Om klaganden anses vara en sådan privilegierad part som avses i artikel 230 andra stycket EG, eller destinatär enligt fjärde stycket i samma artikel, blir påståendet att artiklarna 113 och 114 åsidosatts meningslöst, eftersom det i huvudsak gäller frågan huruvida klaganden är direkt berörd av det ifrågasatta beslutet.

A – Den andra grunden: åsidosättandet av artikel 230 andra stycket EG och av rätten till försvar

32. Regionen Sicilien har riktat kritik mot det överklagade beslutet för att regionen i detta betraktas som en egen, från Republiken Italien fristående, enhet. Enligt dess uppfattning saknar den bedömningen fog, eftersom regionen agerade i egenskap av ett i den medlemsstaten integrerat territorium och var den egentliga mottagaren av det ekonomiska stödet.

33. Den har vidare förklarat att medlemsstaterna bara spelar en förmedlande roll i fråga om ERU:s medel och att mottagaren av gemenskapsstödet är namngiven redan när stödet beviljas. Tolkningen att beslutet att återkalla stödet riktas till medlemsstaten skulle vara alltför formalistiskt.

34. Enligt kommissionen är denna grund obefogad. Den har å ena sidan hänvisat till domstolens rättspraxis, enligt vilken artikel 230 andra stycket EG bara avser medlemsstaternas styrande organ och inte kan utvidgas till andra typer av territoriella enheter som är underställda en stat. Den ansluter sig inte heller till synsättet att Regione Siciliana skulle vara den till vilket det omtvistade beslutet riktas, eftersom det resonemang som har förts inte gäller frågan huruvida klaganden är direkt berörd av gemenskapsrättsakten, utan huruvida denne är personligen berörd.

1. Översikt över domstolens rättspraxis angående talerätten för enheter som är underställda en stat

35. I avsaknad av en uttrycklig definition av begreppet ”stat” i fördragen är det enligt vissa delar av doktrinen lämpligt att tolka det med utgångspunkt från de subjekt som är folkrättsligt behöriga och erkända att underteckna och ratificera mellanstatliga konventioner, och som har en självständig, territoriellt baserad, maktorganisation.( ) Andra författare anser däremot att domstolens rättspraxis visar att begreppet omfattar en rad myndigheter och organisationer.( )

36. Dessa vetenskapliga resonemang bidrar dock föga till diskussionen om innebörden i ordet i artikel 230 andra stycket EG, eftersom de inte ger ett tillfredsställande svar på frågan rörande dess räckvidd i detta sammanhang.

37. Det begränsade antalet uttalanden i detta avseende leder till slutsatsen att domstolen faktiskt ännu inte har utarbetat ett klart begrepp. Det finns nämligen bara två beslut( ) i vilka en talan om ogiltigförklaring från regionen Vallonien( ) respektive regionen Toscana( ) avvisats därför att det konstaterades att de uppenbarligen inte kunde tas upp till prövning i sak. Dessa båda beslut är identiska och har följande lydelse:

”Det framgår … tydligt av fördragens allmänna uppbyggnad att begreppet medlemsstat – i den mening som avses i fördragets bestämmelser, och i synnerhet bestämmelserna om domstolsprövning – enbart avser regeringarna för de medlemsstater som ingår i Europeiska gemenskapen. Begreppet kan därför inte [heller] anses omfatta regeringar för regioner eller autonoma gemenskaper, oavsett omfattningen av den behörighet som de har tilldelats.”

38. Man skulle kunna invända att det ännu inte finns någon formell dom som bekräftar denna rättspraxis, men en sådan processuell strikthet ter sig inte övertygande eftersom frågor om rättegångshinder, å ena sidan, vanligen avgörs genom beslut, i enlighet med artikel 92.1 i rättegångsreglerna och eftersom , å andra sidan, även förfaranden om förhandsavgörande avgörs på samma sätt ”om …[svaret] är uppenbart …”, enligt artikel 104.3 i dessa. Värdet av dessa två domstolsbeslut stärks följaktligen av en systematisk syn på domstolens arbetssätt.

39. Vidare hänvisades uttryckligen till båda besluten i en dom från domstolen i vilken det, utan att citatet ovan återgavs, bekräftades att artikel 230 andra och tredje styckena EG inte kan tillämpas analogt på regionerna.( )

40. Oberoende av uttalandena i nämnda beslut kan det även, utanför området för överklaganden som avser direkt talan, nämnas att domstolen inte har tvekat att i många fall utvidga räckvidden av ordet stat. Domstolen konstaterade att begreppet omfattar alla enheter – oberoende av rättslig form – som på grund av att de anförtrotts att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse har tillerkänts särskilda befogenheter utöver dem som följer av de rättsregler som gäller i förhållandet mellan enskilda,( ) vilket i det fallet gjorde det möjligt att åberopa ett direktiv som inte införlivats i nationell rätt mot ett offentligt företag som privatiserats.

41. Den expansiva kraften i begreppet stat framgår även av domstolens behandling av fördragsbrott. Den har nämligen förklarat att Konungariket Spanien åsidosatte sina skyldigheter exempelvis genom överträdelser som i själva verket kunde tillskrivas lokala eller regionala organ (domarna i målen Marismas de Santoña,( ) säkerställande av luftkvaliteten( ) och stöd till Magefesakoncernen).( ) I samtliga fall där en territoriell enhet som är underställd en stat försummar sina skyldigheter gentemot gemenskapen, faller ansvaret ur ett europeiskt perspektiv således på den stat där denna enhet är belägen.

42. Förutom att detta uttryck tolkats diffust har domstolen inte heller inskränkt begreppet offentlig myndighet. Det kan givetvis inte helt jämföras med begreppet stat, vid tillämpningen av artikel 39.4 EG, eftersom begreppet anställning i offentlig tjänst har ansetts vara sådana anställningar ”som innefattar ett direkt eller indirekt deltagande i myndighetsutövning och arbetsuppgifter vars syfte är att skydda statens eller andra offentliga inrättningars allmänna intressen”.( ) De senare har i detta avseende ansetts innefatta organ underställda staten, särskilt regionala och lokala sådana.( )

43. Sammanfattningsvis har man tillämpat ett elastiskt synsätt,( ) som skiftar beroende på vilken sfär uttrycket projiceras på och som är en följd av den pragmatiska strävan att ge gemenskapsrätten ändamålsenlig verkan, för att därmed främja fördragets integrationssträvan.( )

44. Domstolens i vissa avseenden flexibla tolkning av ordet stat har dock inte fått genomslag i fråga om laglighetskontrollen, eftersom detta inte vore förenligt med bestämmelserna om respekt för befogenhetsfördelningen inom gemenskapen. Således konstaterades följande i besluten i målen Région Wallone och Regione Toscana:

”Att tillåta motsatsen [talerätt per se för staten underställda organ] skulle skada den institutionella jämvikt som föreskrivs i fördragen, en jämvikt som bland annat avser att bestämma under vilka villkor medlemsstaterna, det vill säga de stater som har skrivit under de ursprungliga fördragen och anslutningsfördragen, kan delta i gemenskapsinstitutionernas verksamhet. Europeiska gemenskaperna kan … inte anses utgöras av ett större antal medlemsstater än det antal stater mellan vilka gemenskaperna har ingåtts.”

45. När således tanken på att använda den tolkningsmetod som tillämpas för att främja gemenskapsrättens verkan avvisats, är det nödvändigt att klargöra om den europeiska integrationens utveckling har påverkat denna institutionella jämvikt i så hög grad att riktigheten i påståendet i punkten ovan sviktar.

2. Kort beskrivning av hur de understatliga organens roll utvecklats inom ramen för den europeiska integrationen

46. Inget kan bättre beskriva hur de lokala myndigheterna och regionala organen negligerades i den europeiska integrationens inledning än den formulering som myntades av en tysk professor, som menade att processen var drabbad av ”en blindhet i fråga om behörighetsfördelningen inom medlemsstaterna” (”Länder-Blindheit” eller blindhet med avseende på förbundsstaterna).( ) Uttalandet utgjorde en kritik mot att fördragen helt saknade hänvisningar till regionerna.

47. Det första erkännandet av regionerna på det politiska planet ägde rum i Europarådet år 1961, genom att Europarådets kongress för lokala och regionala organ fick permanent karaktär. Dess stadga ändrades år 1975 så att regionerna kom att betraktas som politiska enheter. Resultatet av dess arbete formulerades i stadgan om lokalt självstyre( ) och stadgan om regionalt självstyre.( )

48. Minst lika stor uppmärksamhet förtjänar Assembly of European Regions,( ) vars uppgift enligt artikel 1 punkt 3 i kapitel I består i att ”främja regionernas aktiva medverkan i den europeiska integrationen, stärka deras institutionella delaktighet, i synnerhet inom ramen för beslutsprocesser och framför allt inom Europarådet, Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa och Europeiska unionen”.

49. Startpunkten inom gemenskapen bestod i att Konsultativa rådet för lokala och regionala myndigheter inrättades genom beslut 88/487/EEG.( ) Enligt motiveringen ombesörjde kommissionen, som ansåg att dessa myndigheter behövde delta i högre grad i utarbetandet och tillämpningen av gemenskapens regionalpolitik, inklusive i fråga om dess återverkningar på gemenskapens övriga politikområden, att det fanns en instans som representerade de understatliga beslutsnivåerna, som hade rent rådgivande befogenheter( ) och som endast sammanträdde när kommissionen själv sammankallade den.( )

50. Trots alla dess begränsningar visade sig detta steg avgörande, eftersom fröet var sått och utvecklades till regionkommittén, som inrättades genom Maastrichtfördraget.( ) Trots de successiva framsteg som gjorts även genom Amsterdamfördraget( ) och Nicefördraget( ) har det dock inte varit möjligt att nå längre än till en rent rådgivande funktion.

51. Beträffande rätten att begära legalitetskontroll av gemenskapens rättsakter skall det påpekas att regionkommittén till följd av olika ändringar av EG-fördraget permanent förvärvat( ) en privilegierad ställning i fråga om talan om ogiltigförklaring, i likhet med regioner som har lagstiftande befogenheter, och att en ändring av artikel 173 tredje stycket i EG-fördraget (nu artikel 230 EG) har föreslagits.( )

52. Dessa strävanden tillgodosågs delvis genom fördraget om upprättande av en konstitution för Europa, i fråga om skyddet för kommitténs rättigheter,( ) men regionernas ställning i fråga om talan om ogiltigförklaring påverkades inte. Även om den texten skulle träda i kraft bör man dock hålla i minnet att lagstiftaren inte haft för avsikt att efterkomma kommitténs önskemål. Redan Shakespeare förklarade att ”Det finns ingen makt som ändrar minsta punkt i stadens lag. Det skulle tas som ett prejudikat och dra en ström av nytolkningar med sig i Venedig.”( )

3. Underkännande av grunden

53. Mot bakgrund av ovan sagda står det inte bara klart att det inte skett någon som helst utveckling som motiverar att den institutionella balans som omtalas i besluten i målen Région Wallone och Regione Toscana rubbas, utan också att de eventuella ändringar som genomförts i det avseendet totalt misslyckats. Det saknas alltså vägande skäl att ändra rättspraxis.

54. Även om man, såsom klaganden har förordat, godtog att en region kan anses utgöra en stat i den mening som avses i artikel 230 andra stycket EG skulle inte heller detta förändra situationen, eftersom en del inte kan ta sig befogenheten att representera helheten. Det kan för klarhetens skull nämnas att det faktum att regionen utgör en integrerad del av denna enhet medför att den har möjlighet att samråda och samarbeta med den nationella regeringen på det politiska eller administrativa planet och att den kan påverka denna att vidta den önskade åtgärden mot gemenskapsakten vid domstolen, en väg som vanligen inte står öppen för medborgaren.

55. Talan skall följaktligen inte vinna bifall på den andra grunden, eftersom något åsidosättande av artikel 230 andra stycket EG inte har konstaterats i det överklagade beslutet, och det är inte nödvändigt att pröva frågan om det påstådda åsidosättandet av klagandens rätt till försvar, eftersom den aspekten varken har styrkts eller redovisats på ett tillfredsställande sätt.

B – Den första grunden: åsidosättande av artiklarna 113 och 114 i förstainstansrättens rättegångsregler, den bristande motiveringen och åsidosättandet av rätten till försvar

56. Inom ramen för denna grund har klaganden i huvudsak invänt mot förstainstansrättens handläggning, närmare bestämt att den ex officio prövade frågan om rättegångshinder för talan om ogiltigförklaring utan att höra parterna, vilket medförde att de fråntogs sin rätt till försvar.

57. Man bör först erinra om att artikel 113 i rättegångsreglerna ger förstainstansrätten rätt att ex officio när som helst pröva frågan om rättegångshinder, och i fråga om övriga skäl för att anledning saknas att döma i saken hänvisas till artikel 114.3 och artikel 114.4. I det första av dessa stycken föreskrivs att förfarandet skall vara muntligt, om inte rätten bestämmer annat.

58. Av punkt 49 i det överklagade beslutet framgår att detta grundades på uppgifterna i handlingarna i målet, som betraktades som tillräckliga. Av punkterna 42–46 framgår vidare att sökandens synpunkter på möjligheten att ta upp ogiltighetstalan till prövning i sak beaktades. Det finns således inte fog för påståendet att rätten till försvar åsidosattes.

59. Inte heller argumentet angående bristande motivering förefaller godtagbart eftersom förstainstansrätten, som kommissionen påpekade i sin svarsinlaga, ingående analyserade frågan om Regione Sicilianas talerätt i punkterna 50–86.

60. Slutligen skall påståendet att kommissionen underlät att i en separat skrivelse framställa sitt yrkande om avvisning av talan, vilket strider mot artikel 114 första stycket i rättegångsreglerna, lämnas utan avseende eftersom förstainstansrätten grundade sitt ställningstagande i frågan om rättegångshinder på artikel 113 i rättegångsreglerna.

61. Då det av ovan sagda inte framgår att artiklarna 113 och 114 i förstainstansrättens rättegångsregler har åsidosatts, skall den första grunden således underkännas som uppenbart ogrundad.

C – Den tredje grunden: åsidosättandet av artiklarna 4.1 första stycket i förordning nr 2052/88 och 9.1 i förordning nr 4253/88

62. Innan bedömningen av denna grund inleds är det lämpligt att granska dess verkliga innebörd närmare. Syftet med grunden är nämligen att påvisa en brist i det överklagade beslutet, som består i att det inte erkändes att beslutet att avsluta ERUF-stödet, som var föremålet för talan, berörde Regione Siciliana direkt. I det följande kommer synvinkeln därför att anpassas efter klagandens egentliga avsikt.

63. Notera att tvisten aldrig gällde frågan huruvida den sökande regionen var personligen berörd av kommissionens beslut, eftersom den frågan var ostridig mellan parterna.

64. Regione Siciliana har inom ramen för denna grund framfört två argument. Innebörden av det första är att det system som skapats genom strukturfonderna bygger på principerna om subsidiaritet och samarbete, vilket förutsätter delaktighet från de regionala myndigheterna. Varje beslut att återkalla en finansiell insats som planerats i det sammanhanget har således direkt rättsverkan för den berörda regionen. Det andra argumentet gäller det faktum att förstainstansrätten inte erkänt dessa effekter, därför att den anser att Republiken Italien kunde svara för finansieringen av de arbeten som återstod för att slutföra projektet, och avstå från att kräva återbetalning av Regione Siciliana. Regione Siciliana anser att den bedömningen strider mot principen om att åtgärder inom detta område skall vara av kompletterande karaktär och mot additionalitetsprincipen. I repliken påpekas vidare att italienska staten har framställt krav på återbetalning av stödet med ett belopp av 58 036 177 euro.

1. Talerätt på grund av samarbetet mellan de regionala myndigheterna och kommissionen

65. I artikel 4.1 i förordning nr 2052/88, där principen om åtgärdernas kompletterande karaktär anges, föreskrivs ett nära samarbete mellan kommissionen, berörd medlemsstat, de behöriga myndigheterna och de finansieringsorgan som utses av denna för att genomföra gemenskapsinsatsen i det enskilda fallet. Enligt artikel 24 i förordning nr 4253/88 kan kommissionen begära att de utsedda myndigheterna framlägger sina kommentarer om det råder tveksamheter angående det ursprungligen beviljade stödet.

66. Dessa synpunkter, i förening med principen om subsidiaritet, leder klaganden till att likställa de understatliga organ som utsetts av medlemsstaten för att medverka innan en gemenskapsåtgärd inom ramen för ERUF godkänns med exportföretag som väcker talan mot en antidumpingförordning och som har medverkat i kommissionens utredning( ) med företag som väcker talan om ogiltigförklaring av ett beslut om beviljande av statligt stöd, när de på något sätt medverkat i förfarandet enligt artikel 88 EG,( ) eller med företag som ifrågasätter konkurrenternas konkurrensbegränsande handlande på marknaden.( )

67. Det kan visserligen finnas fog för dessa argument, men de bör nyanseras för att domstolens rättspraxis inte skall förvanskas.

68. För det första var skälet till att domstolen tillerkände de berörda exportörerna, som medverkat i kommissionens utredning, talerätt att gemenskapen inom detta område endast kan lagstifta genom förordningar,( ) vilket i princip innebär att enskilda saknar möjlighet att väcka talan.( ) Noteras bör även att till skillnad från vad som är fallet i förevarande mål ifrågasattes förordningar, inte beslut.

69. Inom området för statligt stöd varierar för det andra rätten att ifrågasätta kommissionens beslut beroende på om de deltagit i det administrativa förfarandet enligt artikel 88.2 EG eller enligt artikel 88.3. I det senare fallet har företagen talerätt till följd av att de har rätt att yttra sig, även om de inte utövat denna rätt, utan att begränsas av uttalandena inom ramen för artikel 88.2 EG.( ) Genom förordning nr 659/1999( ) har vissa processuella garantier för deltagarna i dessa förfaranden stärkts,( ) vilket dock inte befriar dem från skyldigheten att visa att deras intressesfär skadats.( )

70. Slutligen föranleder Regione Sicilianas hänvisning till rättspraxis inom det konkurrensrättsliga området en precisering som i sin tur leder till ännu en – viktigare – precisering. När således det företag som begärt ett beslut av kommissionen i enlighet med artikel 3.2 b i förordning nr 17,( ) och nekats detta, tillerkändes talerätt i domen i det ovannämnda målet Metro I, sammanhängde detta med kravet på effektiv domstolskontroll,( ) eftersom företaget i princip saknade rätt att överklaga avslagsbeslutet.

71. Det är ingen slump att uttrycket effektiv domstolskontroll i detta sammanhang för tanken till domen i målet Jégo-Quéré, eftersom alla avgöranden som har åberopats av Regione Siciliana till stöd för dess ståndpunkt har någon beröringspunkt med detta kända avgörande och gäller rekvisitet att bara den som är personligen berörd av ett beslut kan överklaga detsamma. Jag har dock redan nämnt att den aspekten inte ifrågasatts i förevarande mål, och att den därför anses styrkt.

72. Klagandens anspråk på att dennes medverkan i förfarandet för gemenskapsstödets beviljande skall ge samma rättigheter som dem som tillkommer näringsidkare i de situationer och inom de områden som nämnts (konkurrens, statligt stöd och antidumpingåtgärder) är således missriktat, eftersom dessa rättigheter i huvudsak syftar till att kringgå kravet på att styrka att vederbörande är personligen berörd. Detta torde vara styrkt i förevarande mål, eftersom det inte vid något tillfälle har bestridits.

2. Det rättsliga felet bestående i ståndpunkten att Republiken Italien kan svara för kostnaden för att avsluta projektet

73. Rättspraxis om huruvida en gemenskapsrättsakt berör någon direkt har, till skillnad från rättspraxis om huruvida den berör någon personligen, varit mer knapp. Detta är troligen en följd av den metod som domstolen tillämpat, som av systematiska skäl gör prövningen av det andra rekvisitet överflödig när det väl konstaterats att den ifrågasatta rättsakten inte har karaktär av beslut, eller när det fastställts att den inte berör sökanden personligen, därför att denne inte jämställs med mottagaren.( ) Det är således inte anmärkningsvärt att det i rättspraxis inte utarbetats någon sådan modell som den i beslutet i målet Plaumann( ) för kontrollen av grunden för tillämpningen av rekvisitet personligen berörd, vilket inte innebär att det saknas tillräcklig rättspraxis för att urskilja de grundprinciper som domstolen fastställt i fråga om det ifrågasatta beslutets direkta påverkan på sökandens rättsliga förhållanden.

74. I domen i målet Toepfer I( ) tolkades således uttrycket ”dirket berörd” för första gången. Det godtogs där att tredjeman som inte är mottagare av en gemenskapsrättsakt har talerätt under förutsättning att rättsakten bekräftar åtgärder som tidigare beslutats av den berörda medlemsstaten. Då det således inte krävdes någon nationell genomförandelag, påverkades de berörda enskilda lika direkt av rättsakten som av de nationella bestämmelser som gemenskapsförordningen ersatte.

75. I andra senare avgöranden har domstolen likställt fall där det statliga ingripandet är villkorat av kriterier som fastställts i förväg av rådet eller kommissionen,( ) så att det blir rent automatiskt( ) eller icke-skönsmässigt,( ) med sådana där det inte var nödvändigt att införa bestämmelser på nationell nivå.

76. Bortsett från de fall där medlemsstaten tekniskt skall genomföra en gemenskapsrättsakt,( ) där denna tillerkänns ett utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet inom sitt territorium, bör dess rättsliga inverkan på sökandens intressen inte godtas,( ) eftersom denna inverkan bara är en följd av införlivandet i medlemsstaten genom relevanta nationella åtgärder.( ) Om sammanfattningsvis en självständig vilja träder mellan beslutet och dess återverkning på sökanden, är denne inte direkt berörd.( ) Den enda begränsningen för denna princip gäller de fall där den befogenhet som tillerkänns medlemsstaten att genomföra gemenskapsrättsakten blir teoretisk, på grund av att det inte kan råda någon tvekan om de berörda statliga myndigheternas avsikt att tillämpa den berörda rättsakten.( )

77. I förevarande mål framgår det av det överklagade beslutet att kommissionens beslut var riktat till italienska staten och inte innehöll någon beslutsdel med direkt inverkan på Regione Sicilianas intressen, vare sig på grund av att Republiken Italiens utrymme för skönsmässig bedömning var begränsat eller på grund av att utövandet av denna befogenhet inskränktes till rent hypotetiska, osannolika fall. Det framgår inte heller att kommissionen, i samband med denna gemenskapsrättsakt eller tidigare, skulle ha ställt något krav eller att kommissionen i förväg skulle ha känt till eller kunnat känna till vilken avsikt de italienska myndigheterna hade i detta avseende.

78. Således saknade förstainstansrätten uppgifter som kunde ge vägledning om statens framtida agerande, och klaganden lade inte fram tillräckliga bevis för att styrka att det var uppenbart hur Republiken Italien skulle reagera på kravet på återbetalning av det mottagna ERUF-stödet. Att betrakta antagandet av en viss bestämd nationell åtgärd som sannolik skulle innebära att prövningen, i brist på annat bedömningsunderlag, grundade sig på rena antaganden. Meddelandet av den 30 oktober 2002, som Regione Siciliana i sin replik har åberopat som bevis för att den italienska staten hade för avsikt att kräva tillbaka de belopp som felaktigt mottagits av regionen, kan härvidlag inte tas upp till prövning eftersom domstolen, som kommissionen helt riktigt påpekat, inte kan pröva nya faktiska omständigheter inom ramen för ett överklagande.( )

79. Det vore möjligt att hävda att det i första instans ifrågasatta beslutet automatiskt har direkt inverkan på sökanden dels på grund av att det ändrar dennes ekonomiska situation genom att sökanden fråntas stödbeloppet, dels därför att denne blir skyldig detta belopp, som sökanden fram till antagandet av den omtvistade rättsakten hade rätt att uppbära. I detta sammanhang kan vidare tilläggas att en eventuell åtgärd som antas av medlemsstaten för att genomföra gemenskapsåtgärden skulle innebära en andra ändring av Regione Sicilianas rättsliga ställning, som enbart följer av det nationella beslutet.( )

80. Denna tanke, som är förledande vid första anblicken, är dock alltför förenklad. Genom att enbart analysera karaktären hos kommissionens rättsakt,( ) avstår man från en systematisk tolkning, och en sådan är nödvändig med tanke på att förvaltningen av strukturfonderna är komplicerad till sin struktur.

81. En fullständig utredning av vindlingarna i detta system visar dock att medlemsstaten har en mer betydelsefull uppgift än klaganden har gjort gällande. Det är inte nödvändigt att redovisa ERUF:s rättsliga system uttömmande, men en ingående analys av dess grund- och genomförandeförordningar ger vid handen att centralregeringarna i hög grad är engagerade. De bör givetvis inte ses som rena ”brevlådor” dit de myndigheter som utsetts i varje projekt vänder sig för att hämta sin post från kommissionen.

82. Till att börja med följer den kompletterande karaktären av själva grunden i de berörda fonderna.( ) Detta ökar betydelsen av statens handlande och dess utrymme för skönsmässig bedömning, inte bara i fråga om att välja mottagare, utan även i fråga om att utarbeta projekt som den önskar stödja.( ) Det är således inte felaktigt att tillskriva staten ansvaret för att genomföra de stöd som föreskrivs inom gemenskapsramen i praktiken, vilket framgår av sextonde skälet i förordning nr 2082/93. Mot den bakgrunden skiljer sig de centrala myndigheternas ställning i ganska hög grad från den roll Regione Siciliana vill tillskriva dem.

83. Mot bakgrund av denna samling befogenheter för medlemsstaten( ) framstår de verkliga egenskaperna hos ett beslut av kommissionen, såsom det omtvistade, som inte kan uppfattas om beslutet betraktas isolerat. Från denna utgångspunkt är det nämligen lättare att bilda sig en uppfattning om det handlingsutrymme som den stat som förvaltar ERUF-stöd har. Det beror i sista hand på medlemsstaten om ett projekt drivs vidare när gemenskapsinstitutionen drar tillbaka sitt stöd.

84. Den berörda regeringen har således ansvar för att avgöra framtiden för ett projekt som i själva verket är dess eget. Den kan välja mellan ett antal alternativ som att avsluta det, stoppa det tillfälligt eller överlåta det på en annan aktör, men den har även rätt att överta ansvaret för kostnaden och att finansiera projektet med budgetmedel för att garantera att det slutförs. Även om olägenheterna med att återkalla stödet är många och kännbara, innebär inte kommissionens beslut att avsluta stödet en förhandsbedömning eller förväntning angående medlemsstatens framtida vägval för dess regionala utvecklingsprojekt.

85. Detta betyder att Regione Siciliana bara berörs av den lösning som regeringen i det land regionen tillhör väljer. Denna har alltså ett obegränsat utrymme för skönsmässig bedömning, som är tillräckligt omfattande, för att dess avsikt skall vara avgörande för de faktiska effekterna för regionen.

86. Det förefaller således uppenbart att den slutliga inverkan på klaganden beror på vilka åtgärder som vidtas av medlemsstaten i den nya situation som uppstått genom återkallandet av stödet från ERUF, vilket medför en potentiell påverkan, som blir en omedelbar och oundviklig (inte bara potentiell) skada först när regeringen kräver återbetalning av de gemenskapsstödbelopp som felaktigt mottagits.

87. Jag anser att det är lämpligt att ta fasta på doktrinens synsätt på vad som är en skada,( ) eftersom en rent potentiell skada inte medför en rätt att göra anspråk på att vara en direkt berörd person i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG. Om man i förevarande mål godtog att det hade inträffat en förändring inom klagandens rättsliga sfär, skulle detta såsom framgått av de faktiska omständigheterna vara en ren tillfällighet. Regione Siciliana förklarade nämligen vid förhandlingen i förevarande överklagande att motorvägen hade slutförts med medel från det offentliga bolaget ANAS, som är specialiserat på denna typ av kommunikationsleder.

88. Klagandens rättsliga ställning påverkas inte heller mer än formellt av övergången från fordringsägare till gäldenär,( ) eller för den delen av ändringen i fråga om finansieringskälla, eftersom dennes egentliga intresse, finansieringen, aldrig de facto och oundvikligen äventyrades.

89. Mot bakgrund av ovan redovisad rättspraxis är det följaktligen inte möjligt att konstatera att ett rättsligt fel vidlåder förstainstansrättens bedömning. Inte heller föranleder omständigheterna i förevarande mål en ändring av rättspraxis, eftersom de helt och fullt överensstämmer med den modell som domstolen tillämpat hittills och inte förorsakar så allvarliga problem som den bristande rätt till försvar som klaganden har påstått. I det avseendet var situationen en annan i de ovannämnda målen Unión de Pequeños Agricultores och Jégo-Quéré.( )

90. Ovan sagda leder sammantaget till slutsatsen att talan inte bör bifallas på den tredje grunden.

D – Den fjärde grunden för överklagandet: bristande motivering i fråga om den italienska statens rätt att inte kräva återbetalning av stödet och det rättsligt bindande värdet av korrespondensen med kommissionen

91. Genom den första delen av denna grund kritiserar klaganden förstainstansrättens konstaterande att medlemsstaten bibehöll sin rätt att verkställa det ifrågasatta beslutet gentemot mottagarna av det stöd från ERUF som kommissionen ursprungligen hade beviljat. Konstaterandet betecknas som inkonsekvent och godtyckligt därför att det grundar sig på en otillräcklig utredning av de faktiska omständigheterna och på antaganden som helt saknar stöd i bevisningen.

92. Det är i detta avseende tillräckligt att nämna att förstainstansrätten i punkterna 71–79 ingående behandlade det eventuella utrymme för skönsmässig bedömning som Republiken Italien förfogade över i fråga om att återkräva de medel som kommissionen framställt krav på. Den redovisade tillämplig lagstiftning,( ) åberopade relevant rättspraxis( ) och gjorde en logisk bedömning av bevisningen. Av detta drog den slutsatsen att det ifrågasatta beslutet inte innehöll ett krav på att Republiken Italien skulle återkräva det felaktigt mottagna beloppen av klaganden eller de slutliga stödmottagarna.( )

93. Förstainstansrätten godtog visserligen inte den lösning som förordades av Regione Siciliana, men detta innebär inte att det överklagade beslutet, som dessutom är väl motiverat, är inkonsekvent eller godtyckligt. Således skall denna del av överklagandegrunden underkännas såsom uppenbart ogrundad.

94. Inom ramen för den andra delen av denna grund invänder klaganden mot förstainstansrättens uttalande i punkt 84 i beslutet att korrespondensen med kommissionen inte är av sådan art att Regione Siciliana är direkt berörd. Något annat skäl för denna brevväxling framgår inte, med anledning av vilken gemenskapsinstitutionen anmodade den italienska staten att upplysa klaganden om beslutet att avsluta stödet, detta för att ge denne tillgång till de rättsmedel som föreskrivs i unionens rättsordning. Därför finner klaganden nämnda punkt i det överklagade beslutet motsägelsefull och ologisk.

95. Domstolen har i sin rättspraxis å ena sidan slagit fast att en ren skriftväxling med kommissionen inte är tillräcklig grund för att anse att kriteriet personligen berörd är uppfyllt.( )

96. Å andra sidan skall kommissionens omsorg om att hålla Regione Siciliana informerad om det projekt som kommissionen medfinansierar ses som ett uttryck för det nära ”samarbetet” mellan kommissionen, medlemsstaten och de myndigheter som utsetts av denna, som nämns i artikel 4.1 första stycket i förordning nr 2052/88. Dessutom speglar detta den strävan efter öppenhet som skall prägla goda administrativa relationer mellan offentliga myndigheter och medborgare.

97. Hänvisningen till de eventuella rättsmedel som står till förfogande för mottagarna av en rättsakt är vidare ett utflöde av för medlemsstaterna gemensam förvaltningspraxis samt strävan att betjäna medborgarna väl. Men även om kommissionen hade begått misstaget att lämna Regione Siciliana alltför omfattande information om räckvidden av en eventuell domstolskontroll, skulle det misstaget inte ha ändrat det omtvistade beslutets karaktär eller effekterna av detta och skapat ett rättsligt band där något sådant aldrig funnits. Det skulle inte heller ha bundit domstolen vid tolkningen och tillämpningen av de processuella kraven för att väcka en talan om ogiltigförklaring.

98. Det är således helt förfelat att försöka härleda vissa skyldigheter ur denna skriftväxling, och förstainstansrätten skall inte kritiseras för att ha kommit till motsatt ståndpunkt, i synnerhet som detta följde efter en uttömmande granskning av huruvida klaganden berördes av det ifrågasatta beslutet.

99. Sammanfattningsvis skall påståendet om bristande motivering i fråga om skriftväxlingen mellan Regione Siciliana och kommissionen underkännas såsom ogrundat.

100. Mot bakgrund av ovanstående överväganden anser jag inte att överklagandet skall bifallas på den fjärde överklagandegrunden, då det till viss del saknas stöd för denna och den i övrigt inte kan leda till bifall för talan.

VI – Rättegångskostnader

101. Då samtliga grunder för överklagandet har underkänts skall tappande part, det vill säga Regione Siciliana, enligt artikel 122, jämförd med artikel 69.2 i rättegångsreglerna, som är tillämplig i mål om överklagande enligt artikel 118, förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

VII – Förslag till avgörande

102. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall ogilla Regione Sicilianas överklagande av förstainstansrättens beslut av den 8 juli 2004 i mål T-341/02, och uttryckligen förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.