Förslag till avgörande av generaladvokat Alber föredraget den 29 mars 2001. - Franska republiken mot Europeiska kommissionen. - Avslut av räkenskaper för EUGFJ - Räkenskapsåret 1994 - Tilläggsavgift för mjölk - Tvister mellan avgiftsskyldiga och behöriga nationella myndigheter - Nationella tvistemålsförfaranden - Negativa korrigeringar som medlemsstaterna påförs för de tilläggsavgifter för mjölk som ännu inte uppburits. - Mål C-277/98.



Rättsfallssamling 2001 s. I-08453



Generaladvokatens förslag till avgörande

Inledning

1. I ansökan av den 20 juli 1998, vilken registrerades vid domstolen den 21 juli 1998, väckte den franska regeringen en talan enligt artikel 173 i EG-fördraget (nu artikel 230 EG i ändrad lydelse) om ogiltighetsförklaring av kommissionens beslut av den 6 maj 1998 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk (EUGFJ) för räkenskapsåret 1994, för så vitt detta beslut inneburit negativa korrigeringar för Frankrike beträffande tilläggsavgifter för mjölk, vilka inte drivits in av den anledningen att de fortfarande varit föremål för rättsliga förfaranden inför franska domstolar. Det är härvid fråga om till betalning förfallna avgifter på grund av överskridna mjölkkvoter. Se för vidare detaljer punkt 43 och följande punkter.

2. Det ifrågasatta beslutet delgavs den franska regeringen den 15 maj 1998. Republiken Frankrike åläggs sammantaget att betala ett belopp om 114 387 058 FRF, fördelat på de olika mjölkregleringsåren enligt följande:

Regleringsår 1985/86: 642 358 FRF

Regleringsår 1988/89: 14 466 984 FRF

Regleringsår 1989/90: 38 756 717 FRF

Regleringsår 1991/92: 60 520 999 FRF

3. Den franska regeringen har uppfattningen att dessa negativa korrigeringar strider mot gemenskapsrätten, framför allt mot artiklarna 2, 3, 5 och 8 i rådets förordning (EEG) nr 729/70/EEG av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken. De omtvistade beloppen har inget samband med oegentligheter eller försummelser i den mening som avses i nämnda förordning, utan de kommer att förfalla till betalning först när en verkställbar dom gör det möjligt att driva in dem.

4. Republiken Frankrike yrkar att

- kommissionens beslut 98/358/EG av den 6 maj 1998 skall ogiltigförklaras i den utsträckning det föreskriver "negativa korrigeringar" avseende tilläggsavgifter för mjölk, vars indrivning är föremål för tvister vid behöriga nationella domstolar.

5. Kommissionen yrkar att

- talan skall ogillas,

- sökanden skall åläggas att betala kostnaderna för förfarandet.

6. Den spanska regeringen har intervenerat till stöd för den franska regeringens yrkanden. Interventionen godkändes genom beslut av domstolens ordförande av den 17 december 1998. Ingen muntlig förhandling har ägt rum i målet.

II - Tillämpliga bestämmelser

1) Tilläggsavgift för mjölk

7. Rådets förordning (EEG) nr 856/84 av den 31 mars 1984 om ändring av rådets förordning (EEG) nr 804/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter.

Genom artikel 1 infördes följande föreskrift i förordning nr 804/68:

"Artikel 5c

1. Under fem på varandra följande tolvmånadersperioder införs från och med den 1 april 1984 en tilläggsavgift som skall betalas av producenter eller uppköpare av komjölk. Syftet med nämnda avgift skall vara att komma till rätta med ökningen av mjölkproduktionen ... Den första perioden skall emellertid börja löpa den 2 april 1984.

Avgiftssystemet skall införas i varje region inom medlemsstaternas respektive territorier enligt en av följande metoder:

Metod A

- Varje mjölkproducent skall betala en avgift för de kvantiteter av mjölk eller mjölkekvivalenter som han har levererat till en uppköpare och som för den aktuella tolvmånadersperioden överstiger en referenskvantitet som skall fastställas.

Metod B

- Varje uppköpare av mjölk eller andra mjölkprodukter skall betala en avgift för de kvantiteter mjölk eller mjölkekvivalenter som har levererats till honom av en producent och som för den aktuella tolvmånadersperioden överstiger en referenskvantitet som skall fastställas.

- Den uppköpare som skall betala avgiften skall genom det pris han betalar låta de producenter som har ökat sina leveranser svara för avgiften i proportion till deras andel i att uppköparens referenskvantitet har överskridits.

2. Avgiften skall även betalas av varje mjölkproducent för de kvantiteter mjölk eller mjölkekvivalenter som han har sålt direkt till konsumtion och som för den aktuella tolvmånadersperioden överstiger en referenskvantitet som skall fastställas.

3. Om inte annat följer av punkt 4 får summan av de referenskvantiteter som avses i punkt 1 inte överstiga en total garantikvantitet som är lika med summan av de kvantiteter mjölk som levererats till företag som behandlar eller bearbetar mjölk eller andra mjölkprodukter i varje medlemsstat under kalenderåret 1981 ökad med 1 procent.

Den totala garantikvantiteten skall utgöras av följande ...

...

4. En kvantitet som kallas gemenskapsreserv skall inrättas för att i början av varje tolvmånadersperiod komplettera garantikvantiteterna för de medlemsstater i vilka införandet av avgiftssystemet ger upphov till särskilda svårigheter som kan påverka deras försörjnings- eller produktionsstrukturer ...

5. De avgifter som avses i denna artikel skall betraktas som interventionsåtgärder som utformats i syfte att reglera jordbruksmarknaderna och de skall användas till finansieringen av utgifter inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter.

6-8 ..."

8. Rådets förordning (EEG) nr 857/84 av den 31 mars 1984 om allmänna tillämpningsföreskrifter för den avgift som avses i artikel 5c i rådets förordning (EEG) nr 804/68 inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter, i lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 1305/85 av den 23 maj 1985 om ändring av rådets förordning (EEG) nr 857/84 om allmänna tillämpningsföreskrifter för den avgift som avses i artikel 5c i rådets förordning (EEG) nr 804/68 inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter.

Artikel 9 i denna förordning har följande lydelse:

"Artikel 9

1. Vid tillämpningen av metoderna A och B skall avgifterna erläggas genom betalning årsvis. Dessutom utförs för varje avgiftsskyldig efter varje tolvmånadersperiod en avräkning för hans årliga referenskvantitet med utgångspunkt i det faktiska överskridandet under denna tidsperiod. Förhandsbesked skall upprättas halvårsvis enligt tillvägagångssätt som ännu måste fastställas.

2. Vid användning av metod A skall uppköparen inkräva avgiften av varje producent.

...

3. ...

4. Medlemsstaterna har rätt att under de första två tolvmånadersperioderna använda avgiften för finansiering av de i artikel 4.1 a beskrivna åtgärderna. Denna bestämmelse är endast tillämplig i den utsträckning som de faktiskt utförda leveranserna till uppköparna och de faktiskt utförda direktförsäljningarna inte överskrider den totala garantikvantiteten enligt artikel 5c.3 i förordning (EEG) nr 804/68 och den totala kvantiteten enligt artikel 6.2 i föreliggande förordning.

Vid överskridandet av någon av dessa kvantiteter skall en avgift uppgående till ett belopp motsvarande det fastställda överskridandet erläggas till gemenskapen."

9. Kommissionens förordning (EEG) nr 1546/88 av den 3 juni 1988 om tillämpningsföreskrifter för den tilläggsavgift som avses i artikel 5c i förordning nr 804/68.

I denna förordning aktualiseras artiklarna 15 och 19. De har följande lydelse:

"Artikel 15

1. Uppköparna skall till den behöriga myndigheten inom 45 dagar efter det första halvårets utgång översända en förklaring med följande innehåll:

- ...

- för det fall metod B används, för samtliga producenter de kvantiteter av mjölk- eller mjölkekvivalenter som köpts upp under det första halvåret. I denna förklaring skall även anges hur många procent av den årliga referenskvantiteten som uppköparen uppnått genom sina uppköp under det första halvåret.

2. Uppköparna skall till den behöriga myndigheten inom 45 dagar efter utgången av varje tolvmånadersperiod översända en förklaring med följande innehåll:

- ...

- för det fall metod B används, för samtliga producenter enskilt de kvantiteter av mjölk- eller mjölkekvivalenter, vilka

- sammanlagt uppköpts under den relevanta tolvmånadersperioden,

- i förekommande fall överskridit den ifrågavarande uppköparens årliga referenskvantitet.

3. ...

4. De i föregående stycken nämnda uppköparna skall i förekommande fall till den behöriga myndigheten inom tre månader efter varje tolvmånadersperiods utgång betala eventuella utestående belopp.

...

Artikel 19

1. Medlemsstaterna skall vidtaga ytterligare nödvändiga åtgärder

a) för att säkerställa att avgiften drivs in. Härmed avses särskilt kontrollåtgärder och åtgärder för underrättelse av den berörde om de förvaltnings- och straffrättsliga åtgärder som ett icke-beaktande av föreskrifterna i denna förordning kan leda till;

b) ...

2. ...

3. Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen

- ...

- ...

- vid utgången av varje relevant tolvmånadersperiod, alla uppgifter som kan bidraga till genomförandet av bestämmelsen i den andra strecksatsen och för den första tolvmånadersperioden före den 1 februari 1986;

- inom tre månader efter utgången av varje tidsperiod, de i artikel 15.1 och 15.2 föreskrivna uppgifterna;

- ..."

2) Allmänna regler för finansiering av jordbrukspolitiken

10. Enligt artikel 5c.5 i förordning nr 856/84 (se ovan punkt 7) är avgifterna som utgår på grund av överskridna mjölkkvoter en del av interventionsåtgärderna för stabiliseringen av jordbruksmarknaden. För dessa gäller de allmänna reglerna i rådets förordning nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken:

"Artikel 1

1. Europeiska utvecklings- och garantifonden (nedan kallad 'fonden') skall utgöra en del av gemenskapernas budget.

Den skall bestå av två sektioner:

- Garantisektionen.

- Utvecklingssektionen.

2. Garantisektionen skall finansiera

a) ...

b) intervention i syfte att stabilisera jordbruksmarknaderna.

3. ...

4. ...

Artikel 3

1. Intervention för att stabilisera jordbruksmarknaderna som görs i enlighet med gemenskapsbestämmelser inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna, skall finansieras enligt artikel 1.2 b.

2. ...

3. ...

Artikel 4

1. Medlemsstaterna skall utse de myndigheter och organ som skall ges befogenhet att utföra de betalningar som avses i artiklarna 2 och 3 från den dag då denna förordning träder i kraft ...

2. Kommissionen skall till medlemsstaternas förfogande ställa de medel som är nödvändiga för att de utsedda myndigheterna och organen skall kunna utföra de betalningar som avses i punkt 1 i enlighet med gemenskapsbestämmelser och nationell lagstiftning.

Medlemsstaterna skall säkerställa att dessa medel används utan dröjsmål och enbart för de syften som fastställts.

3. Myndigheterna och organen skall minst en gång om året utarbeta en rapport och en sammanställning över de utgifter som avses i punkt 1 ...

4. ...

Artikel 5

1. ...

2. Efter att ha hört den fondkommitté som avses i artikel 11

a) skall kommissionen ...

b) före utgången av påföljande år och på grundval av de handlingar som avses i punkt 1 b, granska och godkänna årsredovisningen för myndigheterna och organen.

3. ...

Artiklarna 6 och 7

Artikel 8

1. Medlemsstaterna skall i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att

- försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt,

- förhindra och beivra oegentligheter,

- indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet.

Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits i dessa syften, särskilt i vilket stadium de förvaltningsmässiga och rättsliga förfarandena befinner sig.

2. Om en fullständig indrivning inte kan åstadkommas skall de finansiella följderna av oegentligheter och försummelser bäras av gemenskapen, med undantag för följderna av sådana oegentligheter eller försummelser som kan tillskrivas myndigheter eller andra organ i medlemsstaterna.

De indrivna summorna skall betalas till de myndigheter och organ som handhar utbetalningarna, och dessa myndigheter och organ skall dra av de indrivna beloppen från de utgifter som fonden finansierar.

3. ..."

11. Rådets förordning (EG) nr 1287/95 av den 22 maj 1995 om ändring av förordning (EEG) nr 729/70 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken.

Enligt denna förordning har artikel 8.2 andra stycket i förordning nr 729/70 fått följande lydelse:

"De indrivna beloppen skall betalas till de godkända utbetalande organen, och dessa organ skall dra av de indrivna beloppen från de utgifter som fonden finansierar. Räntan på de belopp som drivits in eller som betalats för sent skall betalas in till fonden."

Dessutom har artikel 5 omformulerats och det nya stycket 2c har tillfogats:

"Artikel 5

1. ...

2. Efter att ha hört fondkommittén skall kommissionen

a) ...

b) ...

c) besluta om utgifter som inte skall omfattas av gemenskapens finansiering enligt artiklarna 2 och 3 när den finner att utgifterna inte har betalats i överensstämmelse med gemenskapsreglerna.

..."

III - Parternas argumentation

a) Den franska regeringen

12. Under åberopande av förordning nr 729/70 i dess lydelse enligt förordning nr 1278/95 samt domstolens praxis, anför den franska regeringen att kommissionen inom ramen för avslutet av räkenskaper bara kan utesluta utgifter som följer av att gemenskapsrätten tillämpats felaktigt eller inte tillämpats alls. När det gäller artikel 8.2 i förordning nr 729/20 är den franska regeringen av den uppfattningen, att de omtvistade beloppen i beslutet 98/358 varken varit föremål för oegentligheter eller för försummelser.

13. Den franska regeringen erinrar om att tilläggsavgiften för mjölk infördes genom förordning nr 856/84, vilken infogade en artikel 5c i grundförordningen (EEG) nr 804/68, samt genom förordningarna nr 857/84, 1371/84 och 1546/88. Mjölkproduktionen skall härigenom fastställas till en nivå vilken bestäms genom de referenskvantiteter som godkänts för medlemsstaterna. En medlemsstats totala referenskvantitet utgörs av summan av alla individuella referenskvantiteter enligt artikel 5c i förordning nr 804/68 i dess lydelse enligt förordning nr 856/84.

14. I Frankrike fungerar systemet med referenskvantiteter, vilket brukar betecknas kvotsystem, på så sätt att uppköparna av mjölken beviljas en referenskvantitet. Uppköparna är å sin sida ansvariga för att de enskilda referenskvantiteterna tillordnas producenterna. För varje regleringsår (från den 1 april till den 31 mars påföljande år) avstäms referenskvantiteten mot den faktiskt producerade mjölkmängden. Vid slutet av varje regleringsår meddelar Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (Onilait) varje uppköpare dels den definitiva referenskvantitet denne förfogar över, dels huruvida den faktiska situationen överensstämmer härmed, det vill säga om i det konkreta fallet den tillåtna summan av individuella referenskvantiteter har överskridits. Det belopp som uppköparen skall betala i tilläggsavgift fastställs i förhållande till det eventuella överskridandet. Onilait meddelar uppköparen detta belopp i en betalningsanmodan, vilken uppköparen kan överklaga vid förvaltningsdomstol. De belopp franska staten avkrävs i beslutet 98/358 är föremål för denna typ av förfaranden. Inget av dessa mål har ännu rättskraftigt avgjorts.

15. De omtvistade beloppen får dock inte behandlas som om oegentligheter skulle ha förekommit vid kontrollerna. Tilläggsavgiften utgör ingen regelmässig inkomst i gemenskapsbudgeten. Avgiften måste bara betalas när medlemsstatens totala garantikvantitet överskridits. I motsats till vad som gäller enligt det sedan 1992 tillämpade systemet för tilläggsavgifter i mjölksektorn, var tidigare endast de bidrag som medlemsstaterna drivit in relevanta. Även kommissionen gör åtskillnad mellan tiden före och efter 1992.

16. För att förebygga varje form av missförstånd understryker den franska regeringen att man delar uppfattningen att beloppen skall betalas, så snart de är indrivningsbara till följd av verkställbara domar. Å andra sidan rättfärdigar inte förordning nr 729/70 kommissionen att ålägga medlemsstaterna avgifter, vilka dessa inte har haft möjlighet att driva in.

17. Under åberopande av artikel 8.1 i förordning nr 729/70 företräder den franska regeringen åsikten att, även om oegentligheter skulle ha förekommit, medlemsstaterna endast har en informationsplikt gentemot kommissionen om domstolsförfaranden är anhängiggjorda. Dessutom är kommissionens utsättande av en tidsfrist för indrivningen av avgifterna inte förenlig med principen om god förvaltningssed, såsom denna kommer till uttryck i artikel 8 i förordning nr 729/70.

18. I vilket fall som helst står det klart att kommissionen vid ett flertal tillfällen har ändrat reglerna beträffande indrivning av belopp som är föremål för domstolsförfaranden. Sedan maj 1993 har kommissionens interna förvaltningsförfarande resulterat i en konstlad frysning av avgifterna, vilken beror på de pågående domstolsförfarandena samt på att fristen för inbetalning av de indrivna beloppen för räkenskapsåren 1988/89-1992/93 fastställts till den 30 juni året efter det avslutade räkenskapsåret.

19. Praxis har fört till det paradoxala resultatet att kommissionen avvisat senare inkomna betalningar från Onilait, fastän kommissionen haft anspråk på dessa belopp. Med hänsyn tagen till de föreliggande svårigheterna skapade kommissionen år 1994 en särskild bokföringspost med namnet "Domstolsförfaranden uteslutna från räkenskapsavslutet". I avsaknad av förtydligande skriftliga uppgifter rättade sig de franska myndigheterna efter muntliga förhållningsorder. Enligt dessa behövde endast de belopp bokföras, för vilka förbehåll gjorts i tidigare räkenskapsavslut, samt för räkenskapsår, för vilka avstämning ännu inte skett.

20. Brist på samstämmighet och öppenhet råder i hanteringen av bokföringsposten "Domstolsförfaranden". Detta kan inte anses förenligt med principen om god förvaltningssed.

21. Den franska regeringen förtydligar vidare hur systemet för indrivning av fordringar härrörande från offentligrättsliga skuldförhållanden fungerar. Direktören för Onilait har rätt att meddela ett verkställbart förordnande efter slutförda förvaltningsförfaranden. Detta kan överklagas vid förvaltningsdomstol. Att ingripa i ett förfarande av detta slag skulle vara oförenligt med grundprincipen om kompetensfördelning, vilken är en gemenskapsrättslig, grundläggande rättsprincip med ursprung i medlemsstaternas gemensamma författningstraditioner.

22. Vidare hänvisar den franska regeringen till domen av den 21 september 1983 i de förenade målen 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor. Här anförde domstolen följande i punkt 31:

"Om de nationella myndigheterna vid återkrav av gemenskapsstöd tillämpar samma regler och förfaranden som de gör i jämförbara fall där det gäller finansiella bidrag av rent nationellt slag, finns det i princip ingen anledning att utgå från att dessa regler och förfaranden står i motsättning till de nationella myndigheternas skyldighet att enligt artikel 8 i förordning nr 729/70 indriva felaktigt beviljat stöd och att de därmed begränsar gemenskapsrättens effektivitet ..."

23. Härutöver framhåller den franska regeringen också att den från kommissionens sida betonade nödvändiga effektiviteten av systemet är säkerställd i Frankrike. Bland alla medlemsstater med en betydande mjölkproduktion har Frankrike det lägsta antalet överskridna mjölkkvoter. De omtvistade beloppen är dessutom inte uppseendeväckande höga, utan det är fråga om belopp vilka när allt kommer omkring härrör från endast elva domstolsförfaranden.

b) Kommissionen

24. Kommissionen påminner till att börja med om mjölkkvotsystemets ursprung och funktionssätt. Inom ramen för detta system har Frankrike beslutat att följa metod B enligt artikel 5c i förordning nr 804/68, vilket innebär att avgiften skall uttas hos uppköparna. Enligt artikel 15.4 i förordning nr 1546/88 måste uppköparna betala avgiften inom tre månader efter utgången av varje tolvmånadersperiod. Medlemsstaterna måste enligt artikel 19.1 a i samma förordning företa alla nödvändiga ytterligare åtgärder för att säkerställa uppbörden av avgifterna. Enligt artikel 9.4 andra stycket i förordning nr 857/84 i dess lydelse enligt förordning nr 1305/85 skall "en avgift uppgående till ett belopp motsvarande det fastställda överskridandet erläggas till gemenskapen".

25. Uppbörden av avgifterna har en nyckelposition i mjölkkvotsystemet. Att avgifterna betalas in fullständigt och i tid är därför avgörande för att systemet skall kunna fungera. Avgifterna skiljer sig grundläggande från till exempel ett stödsystem.

26. Kommissionen anför vidare att den franska regeringen oriktigt åberopar artikel 8.2 i förordning nr 729/70. Det är inte fråga om "belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet" enligt punkt 1 i denna föreskrift. Den rättsliga grunden för betalningen finns istället i artikel 15.4 i förordning nr 1546/88.

27. Om den sammanlagda garantikvantiteten inte överskrids under ett mjölkregleringsår skall inga avgifter betalas till gemenskapen. Däremot skall tilläggsavgifter erläggas till gemenskapen när den sammanlagda garantikvantiteten har överskridits. Hur hög denna avgift blir bestäms på grundval av den information medlemsstaterna lämnat enligt artikel 19.3 i förordning nr 1546/88. Medlemsstaten är skyldig att säkerställa att alla avgifter drivs in. En betalningsbefrielse för medlemsstaten kan bara komma i fråga, om det står helt klart att den icke genomförda indrivningen inte härrör från någon som helst försummelse från medlemsstatens sida.

28. Det faktum att en köpare ifrågasätter storleken på sin avgiftsskuld inverkar inte på medlemsstatens skyldighet att infria den totala avgiftsskulden till gemenskapen. Utgången av en enskild rättstvist kan bara inverka på medlemsstatens skyldighet när den resulterar i en ändring i beräkningen av den totala leveransmängden. Tills detta har skett har kommissionen rätt att utgå från de uppgifter de nationella myndigheterna har lämnat. Detta utgör inget intrång på kompetensfördelningen. Avslutet av räkenskaperna gäller bara i förhållandet mellan gemenskapen och medlemsstaten och inverkar inte på förhållandet mellan den som är betalningsskyldig för avgiften och medlemsstaten.

29. Kommissionen medger att en viss flexibilitet med anledning av pågående domstolsförfaranden har tillåtits i tidigare redovisningspraxis. Härvid har dock medlemsstaterna varit medvetna om att de fått en förmånlig behandling. En medlemsstat kan dock inte förlita sig på att tidigare praxis skall upprätthållas och på grund härav invända mot att belopp senare kommit att beaktas. Detta skulle nämligen få till följd att medlemsstaten inte längre skulle vara skyldig att försöka driva in fordringarna. Det skulle dessutom betyda att kommissionen aldrig skulle ha rätt att sätta ut tidsfrister.

30. Redan det faktum att vissa belopp inte drivits in trots att det förflutit mellan sex och tolv år visar att Frankrike inte visat vederbörlig omsorg.

31. Att kommissionen ändrat sin praxis har inte inverkat på medlemsstaternas finansiella situation. De negativa korrigeringarna i ett avslut av räkenskaperna innebär att de senare indrivna beloppen flyter in i den nationella budgeten. Om dessa belopp däremot inte är indrivbara, och detta inte beror på försummelse från medlemsstatens sida, får gemenskapsbudgeten ta den slutliga förlusten. Medlemsstaten behandlas således som vid tillämpningen av artikel 8.2 i förordning nr 729/70.

32. Rättslig grund för att sätta ut en tidsfrist finns inte i förordning nr 729/70 utan kan härledas ur förpliktelsen att inte bara betala de indrivna beloppen, utan den totala avgiften. Enligt kommissionens uppfattning har de franska myndigheterna inte vidtagit alla möjliga åtgärder för att säkerställa indrivningen av avgifterna.

33. Om oegentligheter enligt artikel 8.2 i förordning nr 729/70 förekommit har kommissionen rätt att utgå ifrån att belopp som inte indrivits är oindrivbara, och därefter avgöra om detta skall belasta den nationella budgeten eller gemenskapsbudgeten. Detta måste i vart fall gälla i ett fall som det föreliggande.

c) Den spanska regeringen

34. Den spanska regeringen erinrar till en början om de rättsliga grunderna för tilläggsavgiften för mjölk. Ingen av dessa föreskrifter tillåter att det inom ramen för EUGFJ:s avslut av räkenskaper vidtas korrigeringar för avgifter, vilka på grund av pågående förfaranden ännu inte varit möjliga att driva in. Betalningsskyldiga för avgiften är uppköparna respektive producenterna. Medlemsstaterna är förpliktade gentemot gemenskapen att med vederbörlig omsorg infordra betalningarna enligt bestämmelserna i nationell rätt och att sedan överföra dem till gemenskapen.

35. Kommissionen förhåller sig motsägelsefullt, eftersom den å ena sidan gör gällande att tilläggsavgiften för mjölk skall inbegripas i den allmänna ramen för de från EUGFJ finansierade utgifterna och att de av medlemsstaterna ännu inte betalade avgifterna skall dras av från dessa utgifter, men å andra sidan bestrider tillämpligheten av artikel 8.1 andra stycket och 8.2 i förordning nr 729/70 och bara hänvisar till medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 15.4 i förordning nr 1546/88. Dessutom bestrider kommissionen användningen av grundprinciperna ur domen Deutsche Milchkontor.

36. Problemet kan bara lösas genom att medlemsstaternas skyldigheter mot gemenskapen inom ramen för indrivandet av en tilläggsavgift för mjölk definieras. Bara för det fall det skulle bestå en betalningsskyldighet för medlemsstaten gentemot gemenskapen oberoende av en eventuell betalningsskyldighet för producenter eller uppköpare, kan kommissionens förhållningssätt accepteras. Bara under denna förutsättning kan kommissionen avräkna sin årliga skuld gentemot en medlemsstat (återbetalning av de från medlemsstaterna förskottsvis erlagda betalningarna genom EUGFJ), mot den fordran som uppkommit mot medlemsstaten med anledning av tilläggsavgiften för mjölk.

37. Enligt den spanska regeringens uppfattning föreligger ingen självständig betalningsskyldighet för medlemsstaterna, utan endast en skyldighet att till kommissionen betala de indrivna beloppen samt en summa motsvarande de belopp som på grund av försummelser inte drivits in. En betalningsskyldighet gentemot kommissionen kan bara uppstå när medlemsstaten faktiskt drivit in avgiften.

38. Kommissionens begäran om inbetalning av de avgifter som beroende på pågående domstolsförfaranden inte är indrivningsbara får till följd att avgiftsskyldigheten måste betraktas som en ursprunglig betalningsskyldighet för medlemsstaterna. Denna utgör då en tredje plikt för medlemsstaterna vid sidan av skyldigheten till omsorgsfull indrivning av avgifterna å ena sidan och skyldigheten att överföra dessa belopp till kommissionen å andra sidan. Man måste dock utgå ifrån att medlemsstaterna inte är skyldiga att erlägga andra belopp till gemenskapen än dem som drivits in från de avgiftsskyldiga. Detta medger även kommissionen mellan raderna.

39. Eftersom det inte finns någon uttrycklig rättslig grund för medlemsstaternas betalningsskyldighet uppkommer frågan huruvida kommissionens förhållningssätt kan rättfärdigas med hänvisning till i systemet inneboende principer. Härtill anför den spanska regeringen dock att inga av gemenskapens finansiella intressen skadas. Gemenskapen har inte åsamkats några utgifter. Det är inte heller fråga om att en medlemsstat beviljar någon enskild fördelar, som inte är tillåtna enligt gemenskapsrätten.

40. Den av kommissionen framhävda nödvändiga effektiviteten av systemet förstärks inte av det konkreta förhållningssättet. Att en medlemsstat åläggs betalningsskyldighet inverkar inte på domstolsförfarandenas förlopp.

41. Vad medlemsstaternas skyldigheter beträffar är domstolens praxis i Deutsche Milchkontor tillämplig. En medlemsstat kan inte anses ha varit försumlig vid indrivningen av avgifter bara för att domstolsförfaranden varar längre än vad som vore önskvärt. Ett domstolsförfarande kan inte jämställas med en underlåten indrivning av avgifter. Detta gäller i vart fall när domstolsförfarandet syftar just till att driva in avgifterna jämte upplupen ränta.

42. I Spanien står samma rättsliga möjligheter till förfogande för den avgiftsskyldige som om han skulle velat överklaga ett avgiftsföreläggande grundat på nationell rätt.

IV - Bedömning

43. Tilläggsavgiften för mjölk infördes i sin för den föreliggande tvisten relevanta form år 1984 genom förordning nr 856/84 (se ovan punkt 7). Redan 1977 infördes genom förordning (EEG) nr 1079/77 för första gången en medansvarsavgift för att undanröja obalansen mellan utbud och efterfrågan på marknaden för mjölkprodukter. Marknadsläget kännetecknades redan på den tiden av att strukturella produktionsöverskott förelåg. Trots denna "ursprungliga" medansvarsavgift fortsatte mjölkleveranserna att öka, vilket föranledde gemenskapslagstiftaren att för en tidsperiod om fem år, vilken sedan förlängdes till nio år, införa den "tilläggsavgift för mjölk" som är omtvistad i det pågående målet. Efter utgången av fristen för denna specialreglering infördes genom förordning (EEG) nr 3950/92 med giltighet från och med den 1 april 1993, alltså för tiden efter den för den pågående tvisten relevanta perioden, en omarbetad och strängare modell för en tilläggsavgift inom mjölksektorn.

44. Ett kännetecken för den tilläggsavgift för mjölk som är föremål för den pågående tvisten är medlemsstaternas möjlighet att välja mellan metod A och B för indrivandet av avgiften. Medan det enligt metod A är mjölkproducenten som måste betala avgiften för att han överskridit referenskvantiteten, är det enligt metod B uppköparen, det vill säga i regel mejeriet, som måste betala en avgift för de levererade mjölkmängder som överskrider referenskvantiteten. Uppköparna kan dock vältra över betalningsskyldigheten på de mjölkproducenter som ökat sina leveranser. Republiken Frankrike har valt att använda metod B.

45. Tilläggsavgiften för mjölk skulle därmed kunna beskrivas som en avgift som indrives "vid källan" för mjölkproduktionen. Avgiftsskyldigheten uppstår när den producerade mjölkmängden överskrider en fastställd referenskvantitet. Såvitt det följer direkt av artikel 5c.1 i förordning nr 804/68, i dess lydelse enligt förordning nr 856/84, att det "införs ... en tilläggsavgift som skall betalas av producenter eller uppköpare av komjölk", är det klart vem som är skyldig att betala avgiften. Denna avgiftsskyldighet utgör som grundprincip även en gemenskapsrättslig skyldighet. Härför, liksom för den gemensamma jordbruksregleringen över huvud taget, ansvarar medlemsstaterna. Även bestämmelserna om respektive individuella referenskvantiteter, vid vilkas överskridande avgiftsskyldigheten utlöses, är därför med beaktande av de gemenskapsrättsliga kraven en angelägenhet för medlemsstaterna.

46. Härvid finns dock en översta gräns, vilken kommer till uttryck i artikel 5c.3 i förordning nr 804/68, i dess lydelse enligt förordning nr 856/84. Enligt denna föreskrift får som utgångspunkt summan av de i bestämmelsens första stycke nämnda individuella referenskvantiteterna, det vill säga beroende på den valda metoden producenternas eller uppköparnas kvantiteter, inte överskrida medlemsstatens totala garantikvantitet. Bestämmelsen om den totala garantikvantiteten är härvid som utgångspunkt knuten till ett bestämt referensår (1981 eller 1983). Medlemsstaternas sammanlagda garantikvantiteter får å sin sida inte överskrida den globalt fastställda garantikvantiteten för hela gemenskapen. För att säkerställa detta var det nödvändigt att bestämma totala garantikvantiteter för varje medlemsstat. Detta har skett genom artikel 5c.3 andra stycket i förordning nr 804/68, i dess lydelse enligt förordning nr 856/84.

47. En viss flexibilitet infördes genom inrättandet av en "gemenskapsreserv", vilken för övrigt kom att införlivas med medlemsstaternas totala garantikvantiteter inom ramen för den år 1992 införda tilläggsavgiften inom mjölksektorn.

48. Genom artikel 5c.5 i förordning nr 804/68, i dess lydelse enligt förordning nr 856/84, sker en teoretisk klassificering av tilläggsavgiften för mjölk. Enligt denna föreskrift är de i bestämmelsen nämnda avgifterna att se som "interventionsåtgärder som utformats i syfte att reglera jordbruksmarknaderna". Dessutom innehåller föreskriften en bestämmelse om avgifternas syfte, då det anges att dessa "skall användas till finansieringen av utgifter inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter". Ytterligare regler härom finns i artikel 9.4 i förordning nr 857/84, i dess lydelse enligt förordning nr 1305/85 (se ovan punkt 8).

49. Då avgiften anses vara en del av interventionsåtgärderna för reglering av jordbruksmarknaderna kan den medräknas i kommissionens årliga räkenskapsavslut gentemot medlemsstaterna beträffande finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken.

50. I grundförordningen om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken, förordning nr 729/70, uttrycks i artikel 1.1 att den Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket skall utgöra del av gemenskapernas budget. Här görs den grundläggande uppdelningen i garanti- respektive utvecklingssektion. Enligt andra stycket i bestämmelsen skall Garantisektionen bland annat finansiera denna intervention med syftet att stabilisera jordbruksmarknaderna. I artikel 3 i denna förordning preciseras hur interventionen för att stabilisera jordbruksmarknaderna, vilken genomförs enligt gemenskapsbestämmelser inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna, skall finansieras. Då gemenskapslagstiftaren inom ramen för den gemensamma marknadsorganisationen för mjölk och mjölkprodukter har definierat tilläggsavgiften för mjölk enligt artikel 5c.5 i förordning nr 804/68, i dess lydelse enligt förordning nr 856/84, som en del av interventionerna för stabilisering av jordbruksmarknaderna, har det klargjorts att tilläggsavgifternas behandling i budgetavseende skall ses i sammanhang med den Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket, garantisektionen.

51. Den omständigheten att fonderna i regel genom interventionerna för stabiliseringen av jordbruksmarknaderna övertar de av medlemsstaterna förskottsvis erlagda utgifterna, medan tilläggsavgiften för mjölk betraktas som en inkomst, är bara en bokföringsteknisk detalj, förutsatt att tilläggsavgiften behandlas som en negativ utgift. Sedan tilläggsavgiften en gång definierats som en del av interventionsåtgärderna för stabilisering av jordbruksmarknaderna och således hänförts till den Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket, garantisektionen, är den vidare förvaltningsmässiga och budgetmässiga behandlingen av avgiften bara en konsekvens av denna grundläggande klassificering, vilken följer av de tillämpliga reglerna.

52. Därutöver kan det inte bortses ifrån att tilläggsavgiften för mjölk är införlivad i kontexten av den gemensamma marknadsorganisationen för mjölk och mjölkprodukter, med de härav följande garanterade priserna för mjölk och mjölkprodukter. Tilläggsavgift utgår bara på den mjölk som produceras utöver den fastställda referenskvantiteten. Avgiften faller således på visst sätt utanför ramen av garanterade priser. Tilläggsavgiften för mjölk kan således även uppfattas som en negativ utgift.

53. Enligt artikel 4.1 i förordning nr 729/70 skall medlemsstaterna utse de myndigheter och organ som skall ges befogenhet att utföra de beskrivna betalningarna. Enligt punkt 2 i samma föreskrift skall kommissionen ställa de medel som är nödvändiga till medlemsstaternas förfogande. Enligt punkt 3 i samma artikel skall myndigheterna och organen i medlemsstaterna minst en gång om året utarbeta en rapport och en sammanställning över utgifterna.

54. Enligt artikel 5.2 b i förordning nr 729/70 skall kommissionen före utgången av påföljande år och på grundval av de handlingar som avses i föreskriftens första stycke granska och godkänna årsredovisningarna från de utsedda myndigheterna och organen. Enligt artikel 5.2 c i förordning nr 729/70, i dess lydelse enligt förordning nr 1287/95, bestämmer kommissionen vilka utgifter som skall uteslutas från den gemensamma finansieringen, då kommissionen fastställer att dessa utgifter inte handhafts i överensstämmelse med gemenskapsrätten.

55. På grundval av de beskrivna reglerna fattade kommissionen det ifrågasatta beslutet 98/358, vilket framgår av övervägandena 1, 2 och 5. I det nionde övervägandet i beslutet föreskrivs ordagrant:

"Korrigeringar är nödvändiga avseende tilläggsavgift för mjölk avseende mjölkregleringsåren 1985/86 till 1992/93, vilka fortfarande är utestående på grund av legala tvister mellan köpare/producenter och de behöriga myndigheterna i vissa medlemsstater. Dessa negativa korrigeringar avseende Frankrike, Belgien, Luxemburg, Förenade kungariket och Nederländerna uppgår till för respektive land 114 387 058 franska franc ... Kommissionen förbehåller sig likväl rätten att åter undersöka de korrigeringar som är hänförliga till detta avslut av räkenskaperna om utfallet av de rättsliga förehavandena visar att belopp inte anses vederbörliga eller möjliga att återvinna."

56. Det rör sig härvid om motiveringen till den ifrågasatta delen av beslutet, vars rättsliga giltighet är föremål för prövning i detta förfarande. Det måste därför prövas om kommissionen hade rätt att genomföra de negativa korrigeringarna för tilläggsavgiften för mjölk.

57. Eftersom det omtvistade beslutet uttryckligen grundas på förordning nr 729/70 måste en rättslig grund för de negativa korrigeringarna först sökas inom ramen för denna förordning. Den franska regeringen åberopar så till vida helt riktigt artikel 8 i förordning nr 729/70. Denna bestämmelse innehåller i punkt 1 en uppräkning av medlemsstaternas förpliktelser, nämligen att i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att de transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, förhindra och beivra oegentligheter samt slutligen indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet. I artikel 8.1 andra stycket föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits i dessa syften, särskilt om "på vilket stadium de förvaltningsmässiga och rättsliga förfarandena befinner sig".

58. Vidare innehåller artikel 8.2 en regel för fördelningen av de finansiella följderna, om en fullständig indrivning på grund av oegentligheter och försummelser inte sker. Som utgångspunkt får gemenskapen då stå för förlusterna, såvida inte oegentligheterna eller försummelserna kan tillskrivas myndigheter eller andra organ i medlemsstaten. I sistnämnda fall får medlemsstaten bära de finansiella konsekvenserna.

59. Med hänsyn till sätt och metod för indrivningsförfarandet föreskrivs i artikel 8.2 andra stycket i förordning nr 729/70, i dess lydelse enligt förordning nr 1287/95, att de indrivna summorna skall betalas till de myndigheter och organ som handhar utbetalningarna och att dessa myndigheter och organ skall dra av de indrivna beloppen från de utgifter som fonden finansierar. Räntorna på återindrivna eller för sent erlagda belopp tillkommer dock fonden.

60. Den franska regeringen har uppfattningen att eftersom de franska myndigheterna varken kan läggas oegentligheter eller försummelser till last, kan inte heller de tillsvidare ännu inte indrivna avgifterna belasta den franska staten. Vad anhängiggjorda förfaranden angår föreskrivs för övrigt uttryckligen bara en underrättelseskyldighet.

61. Med beaktande av artikel 8 i förordning nr 729/70 är denna argumentation fullt logisk.

62. Kommissionen bestrider dock att denna föreskrift är tillämplig på sakomständigheterna som skall bedömas och argumenterar i stället för att medlemsstaternas skyldighet att betala tilläggsavgifterna skulle följa av artikel 15.4 i förordning nr 1546/88. Artikel 15.4 första stycket har som nämnts ovan i punkt 9 följande lydelse:

"De i föregående stycken nämnda uppköparna skall i förekommande fall till den behöriga myndigheten inom tre månader efter utgången av varje tolvmånadersperiod betala eventuella utestående belopp."

63. Denna föreskrift innebär i vart fall uttryckligen endast en regel om uppköparnas betalningsskyldighet i deras egenskap av avgiftsskyldiga för tilläggsavgiften. Föreskriften innehåller inga upplysningar om behandlingen av pågående domstolsförfaranden inom ramen för avslutet av räkenskaperna. Kommissionens argumentation kan dock förstås på så sätt att det på grund av den avgiftsskyldiges på detta sätt tidsmässigt klart definierade avgiftsskyldighet skall kunna tas som utgångspunkt att medlemsstaten efter denna tidpunkt kan betrakta det som om beloppen redan drivits in, alternativt får medlemsstaten bära de finansiella konsekvenserna av att så inte har skett. Det förblir dock oklart om medlemsstaten åläggs detta betalningsansvar på grund av att det kan antas att försummelser eller oegentligheter förekommit, eller om medlemsstaten träffas av en självständig betalningsskyldighet gentemot gemenskapen vid utgången av den utsatta betalningsfristen.

64. Kommissionens framhållande att det enligt dess uppfattning skall anläggas en måttstock som är i analogi med artikel 8 i förordning nr 729/70 talar för den första av de båda möjligheterna. Detta gäller också för kommissionens påpekande att man vid förfarandetider om tolv år måste kunna utgå ifrån att medlemsstaten inte iakttagit vederbörlig omsorg. Detta argument antyder att kommissionen gör gällande att medlemsstaten varit försumlig och att detta är anledningen till att kommissionen varit berättigad att genomföra de negativa korrigeringarna.

65. Försummelser är dock svåra att fastställa, eftersom artikel 8.1 andra stycket uttryckligen bara föreskriver en underrättelseskyldighet beträffande pågående förfaranden. Redan tidsåtgången för en del av dessa förfaranden skulle då få anses vara tecken på försumlighet. Detta är framför allt problematiskt när dessa förfaranden inom ramen för medlemsstatens instansordning inte är nämnvärt längre än jämförbara rent nationella rättsliga tvister. Förutsatt att ett korrekt förfarande iakttagits kan inte tidsåtgången ses som en försummelse eller en oegentlighet från medlemsstatens sida, hur olycklig denna än kan tyckas vara i det enskilda fallet. Så länge domstolarna i medlemsstaterna, liksom de nationella myndigheterna, i enlighet med rättspraxis från Deutsche Milchkontor, följer samma regler och metoder vid indrivandet av avgifterna som i jämförbara fall, i vilka fråga är om förfaranden angående rent nationella avgifter, kan det som utgångspunkt inte antas att detta är i strid med förpliktelserna som åligger det behöriga organet i medlemsstaten enligt artikel 8 i förordning nr 729/70. Kommissionen har förutom de olyckligt långdragna förfarandetiderna inte framlagt några omständigheter vilka föranleder slutsatsen att myndigheterna i medlemsstaten skulle göra sig skyldiga till en pliktförsummelse gentemot gemenskapen.

66. Frågan är således bara huruvida medlemsstaternas skyldighet att överföra den indrivna respektive ännu utestående tilläggsavgiften för mjölk till gemenskapsbudgeten är en självständig resultatberoende skyldighet, fristående från den avgiftsskyldiges betalningsskyldighet. Kommissionen har visserligen inte anfört någon rättslig grund för detta. En rättslig grund skulle dock kunna utläsas ur artikel 9.4 andra stycket i förordning nr 857/84 i dess lydelse enligt förordning nr 1305/85. I denna artikel föreskrivs som nämnts ovan i punkt 8 följande:

"Vid överskridandet av någon av dessa kvantiteter skall en avgift uppgående till ett belopp motsvarande det fastställda överskridandet erläggas till gemenskapen."

67. Denna formulering indikerar att en medlemsstats överskridande av dess totala garantikvantitet utlöser en omedelbar skyldighet för denna medlemsstat att överföra de motsvarande avgifterna till gemenskapen.

68. Det faktum att en total garantikvantitet över huvud taget införts talar för detta synsätt. Den totala garantikvantiteten utgör en självständig målmängd, oberoende av de individuella referenskvantiteterna. Även om den totala garantikvantiteten utgör summan av alla individuella referenskvantiteter och därmed samtidigt kan betraktas som den översta gränsen för dessa individuella referenskvantiteter, har den också en självständig betydelse i förhållande till gemenskapen.

69. I samband med regleringen av den gemensamma marknadsorganisationen för mjölk och mjölkprodukter har dock den totala garantikvantiteten även en ytterligare funktion. Som redan beskrivits i det föregående följer av garantikvantiteten även uppgifter om för vilken produktionsvolym mjölk en prisgaranti från gemenskapen säkert består.

70. Prisgarantins ordningsfunktion å ena sidan, och egenskapen av översta gräns för de individuella referenskvantiteterna som medlemsstaterna skall fördela, å andra sidan, står därmed i förgrunden. Endast existensen av en total garantikvantitet för varje medlemsstat betyder därför inte nödvändigtvis att en ursprunglig betalningsskyldighet automatiskt uppstår för medlemsstaten, så snart denna mängd överskrids.

71. För detta betraktelsesätt talar i sin tur olika aspekter. För det första omtalas varken i förordning nr 856/84 eller i förordning nr 857/84 i dess ursprungliga lydelse förekomsten av en förpliktelse för medlemsstaterna att betala in avgifter för det fall den totala garantikvantiteten skulle överskridas.

72. Den tidigare citerade regeln i artikel 9.4 andra stycket i förordning nr 857/84 infördes först genom förordning nr 1305/85 i samband med reglering av en för två år gällande bestämmelse om avgiftens syfte. Medlemsstaterna gavs tillåtelse att använda beloppen för finansiering av "mjölkersättningen" enligt artikel 4.1 a i förordning nr 857/84. Det kan därför inte på grundval av denna föreskrift utan vidare antas att avgiften, uppgående till ett belopp motsvarande det fastställda överskridandet, vilken skall erläggas till gemenskapen, måste betalas ovillkorligen och i samtliga fall av överskridande av den totala garantikvantiteten.

73. Härtill kommer det snarare praktiska argumentet att kommissionens avslut av räkenskaper sker på grundval av de av medlemsstaterna lämnade uppgifterna. Så länge oavslutade domstolsförfaranden pågar kan dock inga definitiva angivelser beträffande utnyttjandet respektive överskridande av den totala garantikvantiteten göras.

74. Mycket talar därmed för att medlemsstaternas betalningsskyldighet är en förpliktelse som är avledd från mjölkproducenternas respektive uppköparnas ursprungliga gemenskapsrättsliga skyldighet gentemot gemenskapen.

75. I artikel 15.4 i förordning nr 1546/88, vilken kommissionen åberopar som rättslig grund för medlemsstaternas betalningsförpliktelse, talas betecknande nog endast om att uppköparna måste betala de utestående avgiftsbeloppen till den behöriga myndigheten. Härav följer att denna föreskrift inte innehåller någon omedelbar upplysning om den påstådda betalningsskyldigheten för medlemsstaterna. Då föreskriften inte infördes förrän år 1988 innehåller den heller inga regler för tidsperioden mellan införandet av tilläggsavgiften för mjölk 1984 och utfärdandet av denna föreskrift som angivits som rättslig grund för den påstådda förpliktelsen för medlemsstaterna.

76. För övrigt talar kommissionens förhållningssätt emot en självständig betalningsskyldighet för medlemsstaterna. Under flera års tid har kommissionen inlagt reservationer i räkenskapsavslutet med hänsyn till ännu oavslutade domstolsförfaranden. Detta förhållningssätt kan möjligen skapa berättigade förväntningar men ger inte i sig upphov till rättsliga anspråk, vilket kommissionen med rätta har framhållit. Emellertid är det ett indicium för att inte heller kommissionen utgått ifrån att en självständig betalningsskyldighet ålegat medlemsstaterna. Annars vore kommissionens avvaktande hållning oförklarlig.

77. Vidare skall hänvisas till kommissionens motivering i det ifrågasatta beslutet. Eftersom kommissionen här ... "förbehåller sig ... rätten att åter undersöka de korrigeringar som är hänförliga till detta avslut av räkenskaperna, om utfallet av de rättsliga förehavandena visar att belopp inte anses vederbörliga eller möjliga att återvinna", har det tydligen även varit kommissionens uppfattning att utgången av domstolsförfarandena är av betydelse för medlemsstaternas betalningsskyldighet.

78. Detta bekräftar den gemenskapsrättsliga avgiftsskyldigheten för producenter respektive uppköpare av mjölk, vilken uttryckligen följer av de tillämpliga bestämmelserna, samt den härmed förbundna avledda förpliktelsen för medlemsstaterna.

79. Denna förpliktelse kommer till uttryck redan i grundförordningen och bekräftas i följdförordningarna. Till och med inom ramen för det sedan 1992 gällande systemet för tilläggsavgifter inom mjölksektorn, vilket på grund av den i denna konflikt relevanta tidsperioden inte är relevant, har det hållits fast vid den grundläggande principen om avgiftsskyldighet för producent respektive uppköpare.

80. Inte ens kommissionens slutligen framlagda argument, nämligen att systemet kräver hög effektivitet, vilken enligt kommissionens uppfattning uppnås genom en omedelbar avgiftsindrivning hos den avgiftsskyldige som är ansvarig för överproduktionen, blir nödvändigtvis högre genom en betalningsskyldighet för medlemsstaterna. Härvid är fråga om myndigheternas beteende gentemot den avgiftsskyldige. För så vitt det handlar om ännu oavslutade domstolsförfaranden står det dock klart att myndigheterna i medlemsstaterna - Onilait i Frankrike - redan har infordrat de utestående beloppen genom ett avgiftsförordnande och fortsätter att företräda denna position inför förvaltningsdomstolen. Annars vore förfarandet redan avklarat.

81. Då det måste utgås från att medlemsstaternas avgiftsskyldighet gentemot gemenskapen är beroende av att en ursprunglig avgiftsskyldighet består på producent- respektive uppköparnivå, kan en medlemsstat inte belastas med avgifter, över vilka ännu inga rättskraftiga avgöranden fattats. Den franska regeringens talan måste således vinna bifall.

V - Rättegångskostnader

82. Enligt artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler skall den förlorande parten förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Då kommissionen enligt den här föreslagna lösningen kommer att tappa målet skall kommissionen åläggas att ersätta kostnaderna. Enligt artikel 69.4 i domstolens rättegångsregler skall en intervenerande medlemsstat bära sina egna kostnader. Konungariket Spanien skall därmed bära sina egna kostnader.

VI - Förslag till avgörande

83. Till följd av ovanstående överväganden föreslår jag följande avgörande:

1) Kommissionens beslut 98/358/EG av den 6 maj 1998, om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk (EUGFJ) för räkenskapsåret 1994, skall förklaras ogiltigt i den del det avser negativa korrigeringar för Frankrike till ett belopp av 114 387 058 FRF med anledning av tilläggsavgift för mjölk avseende mjölkregleringsåren 1985/86-1992/93.

2) Kommissionen skall bära sina kostnader samt ersätta Republiken Frankrikes kostnader.

3) Konungariket Spanien skall bära sina kostnader.