Domstolens dom den 14 oktober 1980. - Attorney General mot Juan C. Burgoa. - Begäran om förhandsavgörande: Circuit Court, County of Cork. - Fiske: tredje lands rättigheter. - Mål 812/79.



Rättsfallssamling 1980 s. 02787

Grekisk specialutgåva s. 00071

Svensk specialutgåva s. 00313

Finsk specialutgåva s. 00323

Spansk specialutgåva s. 00919



Sammanfattning

Parter

Föremål för talan

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1. Internationella avtal - medlemsstaternas avtal - avtal ingångna före EEG-fördraget - artikel 234 i fördraget - tillämpningsområde

(artikel 234 i EEG-fördraget)

2. Internationella avtal - medlemsstaternas avtal - avtal ingångna före EEG-fördraget - tredje lands rättigheter och medlemsstaternas förpliktelser - gemenskapsinstitutionernas förpliktelser - räckvidd och gränser

(artikel 234 i EEG-fördraget)

3. Internationella avtal - medlemsstaternas avtal - avtal ingångna före EEG-fördraget - artikel 234 i fördraget - verkningar - ändring av de rättigheter för enskilda som eventuellt följer av tidigare avtal - ingen sådan ändring

(artikel 234 första stycket i EEG-fördraget)

4. Fiske - bevarande av havets resurser - gemenskapsbestämmelser som gäller spanska fartyg - övergångsbestämmelser inom ramen för det samarbete som inletts mellan gemenskapen och Spanien - ersättning av tidigare system

(rådets förordningar nr 341/78 och 1376/78)

5. Fiske - bevarande av havets resurser - gemenskapsbestämmelser som gäller spanska fartyg - nationell lagstiftning om påföljder för överträdelse av sådana bestämmelser - förenlighet med gemenskapsrätten

(rådets förordning nr 1376/78)

Sammanfattning

1. Artikel 234 i EEG-fördraget har allmän räckvidd och är tillämplig på alla de folkrättsliga avtal som oavsett syftet kan få följder för tillämpningen av fördraget.

2. Syftet med artikel 234 är att i enlighet med folkrättens principer klargöra att tillämpningen av fördraget inte påverkar den berörda medlemsstatens åtagande att respektera de rättigheter för tredje land som följer av ett avtal som ingåtts innan fördraget trädde i kraft eller i förekommande fall innan den berörda medlemsstaten anslöts, och att uppfylla sina förpliktelser enligt detta avtal.

Artikeln skulle förfela sitt syfte om den inte innebar en förpliktelse för gemenskapens institutioner att inte hindra medlemsstaterna från att fullgöra de åtaganden som följer av ett tidigare avtal. Denna förpliktelse för gemenskapens institutioner innebär emellertid bara att det är tillåtet för medlemsstaten att fullgöra sina åtaganden enligt avtalet utan att gemenskapen därigenom blir bunden gentemot ifrågavarande tredje land.

3. Artikel 234 första stycket kan inte ha till verkan att de rättigheter som eventuellt följer av tidigare ingångna avtal med tredje land ändrar karaktär. Av detta följer att denna bestämmelse inte kan ha till verkan att enskilda som åberopar ett sådant avtal ges rättigheter som de nationella domstolarna i medlemsstaterna skall skydda. Den kan inte heller ha till verkan att de rättigheter för enskilda som följer av ett sådant avtal kränks.

4. De övergångsbestämmelser enligt förordningarna nr 341/78 och 1376/78 som gemenskapen infört med stöd av sina egna föreskrifter ingår i det samarbete som inletts mellan gemenskapen och Spanien för att lösa problemen i samband med åtgärderna för bevarande och förvaltning av fiskeresurserna och utvidgningen av de exklusiva fiskezonerna, och för att ömsesidigt tillförsäkra fiskarna tillgång till de farvatten som omfattas av sådana åtgärder. Detta samarbete har ersatt det system som gällde tidigare för dessa områden för att ta hänsyn till den allmänna utvecklingen av folkrätten inom högsjöfisket.

5. Det strider inte mot gemenskapsrätten att en medlemsstat i sin lagstiftning fastslår påföljder för överträdelse av det förbud mot att fiska utan tillstånd i denna stats fiskezon som införts för fartyg som seglar under spansk flagg genom rådets förordning nr 1376/78 om förlängning fram till och med den 31 juli 1978 av vissa övergångsåtgärder för bevarande och förvaltning av fiskeresurserna som skall gälla för fartyg som seglar under spansk flagg.

Parter

I mål 812/79

har Circuit Court i grevskapet Cork till domstolen gett in en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 177 i EEG-fördraget i det mål som pågår vid den nationella domstolen mellan

Attorney General

och

Juan C. Burgoa.

Föremål för talan

Begäran avser tolkningen av artikel 234 i EEG-fördraget och av artikel 5 i akten av den 22 januari 1972 om anslutningsvillkoren och anpassningarna av fördragen, samt tolkningen av 1964 års Londonkonvention om fiske och vissa gemenskapsbestämmelser för fisket.

Domskäl

1 Genom beslut av den 7 december 1979, som inkom till domstolen den 11 december 1979, har Circuit Court i grevskapet Cork i enlighet med artikel 177 i EEG-fördraget ställt fyra frågor till domstolen om tolkningen av artikel 234 i fördraget och om gällande bestämmelser för Irlands fiskezon.

2 Dessa frågor ställdes inom ramen för ett brottmål mot befälhavaren på ett fiskefartyg som seglade under spansk flagg och som anklagades för att ha fiskat och ha försökt att fiska utan tillstånd i Irlands fiskezon, liksom för att ombord ha haft nät med maskstorlekar som inte är tillåtna i nämnda zon.

3 I åtalet anklagas den tilltalade för att ha begått dessa brott den 10 juli 1978, då det fartyg som han förde befäl över befann sig i positionen 51o 55' N och 11o 10' V, dvs. 20 nautiska mil från baslinjerna, trots att irländska staten hade utvidgat sin fiskezon till 200 nautiska mil från baslinjerna med verkan från och med den 1 januari 1977.

4 Den tilltalade har vid Circuit Court hävdat att han genom Londonkonventionen av den 9 mars 1964 (U.N. Treaty Series 581, nr 8432), som tillträtts av Spanien och Irland, åtnjöt äldre rättigheter som bevaras eller tillvaratas av gemenskapsrättens bestämmelser i allmänhet och särskilt av artikel 234 i fördraget. Den nationella domstolen har med anledning av detta hänskjutit fyra frågor om tolkningen av gemenskapsrätten till domstolen.

Artikel 234 (frågorna 1, 2 och 3)

5 De tre första frågorna har följande lydelse:

1. Skapar artikel 234 i Romfördraget rättigheter och förpliktelser

a) för Europeiska gemenskapernas institutioner,

b) för medlemsstaterna i gemenskapen?

2. Bevaras eller tillvaratas genom artikel 234 i EEG-fördraget eller någon annan gemenskapsrättslig bestämmelse sådana rättigheter för de berättigade enligt avtal på vilka den nämnda artikeln är tillämplig, som det åligger medlemsstaternas nationella domstolar att skydda?

3. Är 1964 års Londonkonvention om fiske ett sådant avtal som omfattas av artikel 234 i Romfördraget så som denna anpassats för Irland, Förenade kungariket och Danmark genom artikel 5 i anslutningsakten?

6 Enligt artikel 234 första stycket i fördraget skall de rättigheter och förpliktelser som följer av avtal som ingåtts innan detta fördrag träder i kraft mellan å ena sidan en eller flera medlemsstater och å andra sidan ett eller flera tredje länder inte beröras av bestämmelserna i fördraget. Detta påverkar inte den berörda medlemsstatens skyldighet att i enlighet med andra stycket i samma artikel vidta alla lämpliga åtgärder för att undanröja det i ett sådant avtal som är oförenligt med fördraget. Artikel 234 har allmän räckvidd och gäller för alla internationella avtal som kan inverka på tillämpningen av fördraget, oberoende av avtalets syfte.

7 Enligt artikel 5 i anslutningsakten är artikel 234 i fördraget för Irlands vidkommande tillämplig på avtal som ingåtts före anslutningen. Mellan Irland och Spanien trädde Londonkonventionen i kraft den 15 mars 1966. Den hade undertecknats och ratificerats av dessa båda stater före Irlands anslutning till gemenskapen. Eftersom Irland således är bundet av de förpliktelser gentemot Spanien som följer av ett avtal som ingåtts före dess anslutning, skall bestämmelsen i artikel 234 första stycket tillämpas.

8 Enligt vad domstolen redan beslutat i sin dom av den 27 februari 1962 i målet 10/61, kommissionen mot Italien (Rec. 1962, s. 7), syftar denna bestämmelse till att i enlighet med folkrättens principer klargöra att tillämpningen av fördraget inte påverkar den berörda medlemsstatens åtagande att respektera de rättigheter för tredje land som följer av ett tidigare avtal och att uppfylla de förpliktelser som följer av detta.

9 Även om artikel 234 första stycket bara behandlar medlemsstaternas förpliktelser skulle den förfela sitt syfte om den inte medförde en förpliktelse för gemenskapens institutioner att inte hindra medlemsstaterna från att fullgöra sina åtaganden enligt ett tidigare avtal. Emellertid innebär denna förpliktelse för gemenskapsinstitutionerna bara att det är tillåtet för den berörda medlemsstaten att fullgöra sina åtaganden enligt avtalet, utan att gemenskapen därigenom blir bunden gentemot det berörda tredje landet.

10 Artikel 234 första stycket, som syftar till att avlägsna de hinder för verkställandet av tidigare ingångna avtal med tredje land som kan uppstå för en medlemsstat vid anslutningen till gemenskapen, kan inte ha till verkan att karaktären hos de rättigheter som eventuellt följer av sådana avtal ändras. Följden blir att denna bestämmelse inte kan ha till verkan att enskilda som åberopar ett avtal som ingåtts innan fördraget trädde i kraft, eller i förekommande fall innan den berörda medlemsstaten anslöts till gemenskapen, ges rättigheter som de nationella domstolarna i medlemsstaterna skall skydda. Den kan inte heller ha till verkan att de rättigheter för enskilda som eventuellt följer av ett sådant avtal kränks.

11 Följaktligen blir svaret

- på den första frågan: artikel 234 i fördraget skall tolkas så, att tillämpningen av fördraget varken påverkar respekten för de rättigheter för tredje land som följer av ett avtal som ingåtts med en medlemsstat innan fördraget trädde i kraft eller i förekommande fall innan medlemsstaten anslöts till gemenskapen, eller den statens uppfyllande av de skyldigheter som den har enligt avtalet, och att gemenskapens institutioner följaktligen inte får hindra den berörda medlemsstaten från att fullgöra sina åtaganden;

- på den andra frågan: artikel 234 i fördraget kan inte i sig ha till verkan att enskilda som åberopar något av de avtal som avses i svaret på första frågan får rättigheter som de nationella domstolarna i medlemsstaterna skall skydda. Den kan inte heller ha till verkan att de rättigheter för enskilda som eventuellt följer av ett sådant avtal kränks;

- på den tredje frågan: artikel 234 första stycket i fördraget gäller för de rättigheter och skyldigheter som skapats mellan Irland och Spanien genom Londonkonventionen om fiske av 1964.

Tillämpliga bestämmelser för Irlands exklusiva fiskezon (fjärde frågan)

12 Den fjärde frågan från den nationella domstolen går ut på om en fällande dom med stöd av irländsk lag mot den tilltalade i det brottmål som pågår vid denna domstol strider mot gemenskapsrätten.

13 Även om det inte är domstolens sak att inom ramen för ett förfarande enligt artikel 177 i fördraget uttala sig om giltigheten eller tolkningen av en nationell lag, är den ändå behörig att i sitt samarbete med de nationella domstolarna välja ut de delar av gemenskapsrätten som måste tolkas för att den nationella domstolen skall kunna avgöra den tvist som anhängiggjorts vid den i överensstämmelse med gemenskapsbestämmelserna.

14 Av handlingarna i målet, liksom av de muntliga förhandlingarna vid domstolen, framgår att de tvivel som Circuit Court i Cork hyser rör frågan huruvida de fiskefartyg som seglar under spansk flagg kan underkastas ett system enligt vilket det krävs tillstånd för att få fiska i den del av Irlands fiskezon som är belägen mellan 12 och 200 nautiska mil från baslinjerna med tanke på att texten i Londonkonventionen bara avser den zon som ligger innanför 12 nautiska mil.

15 Inför den nationella domstolen har Attorney General hävdat att ett sådant tillstånd krävs med hänvisning till artikel 222a i den irländska Fisheries (Consolidation) Act av år 1959 i den ändrade versionen av år 1978, som innehåller förbud för personer som befinner sig ombord på ett utländskt fiskefartyg att utan tillstånd fiska, eller försöka att fiska, när fartyget befinner sig inom den irländska fiskezonen.

16 Ett sådant krav strider inte mot gemenskapsrätten. Som kommissionen med rätta har framhållit omfattas nämligen medlemsstaternas fiskezoner upp till 200 nautiska mil ut från kusterna längs Nordsjön och Atlanten av gemenskapens fiskebestämmelser. Vid tidpunkten för de omtvistade händelserna, dvs. den 10 juli 1978, reglerades fiskerättigheterna för spanska fartyg i zonen om 200 nautiska mil längs Irlands västkust av rådets förordning nr 1376/78 av den 21 juni 1978 om förlängning fram till och med den 31 juli 1978 av vissa övergångsåtgärder för bevarande och förvaltning av fiskeresurserna som skall gälla för fartyg som seglar under spansk flagg (EGT nr L 167, s. 9, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå).

17 Genom den ovannämnda förordningen 1376/78 förlängdes giltigheten av vissa bestämmelser i rådets förordning nr 341/78 av den 20 februari 1978 om fastställande av vissa övergångsåtgärder för bevarande och förvaltning av fiskeresurserna som skall gälla för fartyg som seglar under spansk flagg under perioden den 21 februari - den 31 maj 1978 (EGT 1978 nr L 49, s. 1, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå). Bland de bestämmelser som på så sätt förlängdes fanns en bestämmelse om att man för att få bedriva fiske måste inneha en licens utfärdad av kommissionen för gemenskapens räkning och respektera övriga bevarande- och kontrollåtgärder som till exempel förbudet mot att använda vissa typer av nät för fiske efter kummel, samt om begränsning av bifångster.

18 Av dessa bestämmelser tillsammantagna följer att förbudet för fartyg under spansk flagg att utan tillstånd fiska i Irlands fiskezon utanför dess västkust vid ifrågavarande tidpunkt följde av gemenskapslagstiftningen, särskilt förordning nr 1376/78. Eftersom det i förordningen inte fastställdes några påföljder för överträdelse av detta förbud ankom det på de irländska myndigheterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa genomförandet, vilket de gjorde genom att föra in artikel 222a i Fisheries (Consolidation) Act.

19 Den tilltalade i målet vid den nationella domstolen har hävdat att gemenskapsåtgärderna på fiskeområdet vidtagits ensidigt och att de följaktligen är olagliga. Dels kränker de den folkrättsliga princip enligt vilken alla stater skall erkänna de traditionella fiskerättigheterna i sina fiskevatten. Dels strider de mot grundtanken i Londonkonventionen, som genom att den erkänt de traditionella fiskerättigheterna i zonen mellan 6 och 12 nautiska mil skall uppfattas så att efter utvidgningen av fiskezonerna samma system skall gälla upp till 200 nautiska mil.

20 Det är inte nödvändigt att undersöka om något av dessa påståenden är välgrundat eller fastställa vilket system som gällde för fiskezoner belägna mellan 12 och 200 nautiska mil innan gemenskapsbestämmelserna trädde i kraft. Även om det är domstolen som skall bedöma giltigheten av de rättsakter som gemenskapens institutioner utfärdat när giltigheten ifrågasatts, så kräver en prövning av giltigheten av förordningarna nr 341/78 och nr 1376/78 inte någon bedömning av den situation som rådde innan gemenskapsåtgärderna för bevarande och förvaltning av fiskeresurserna infördes.

21 I detta avseende är det viktigt att först understryka att artikel 102 i anslutningsakten förpliktar rådet att på förslag av kommissionen fastställa villkoren för bedrivande av fiske för att säkerställa att fiskevattnen skyddas och havets biologiska resurser bevaras. Av ingressen till förordningarna nr 341/78 och nr 1376/78 framgår att kontrollen av fisket kan ske genom ett system med fiskelicenser som kan dras in i händelse av oegentligheter eller om de fastställda mängderna förbrukas. Detta är särskilt fallet när kontrollen av fångsterna inte kan ske i angränsande kusthamnar, eftersom tredje lands fiskefartyg normalt återvänder till sina hemmahamnar för att landa fångsterna.

22 Erkännandet av det alltmer brådskande behovet av att bevara havets resurser som redan låg till grund för artikel 5 i 1964 års Londonkonvention om fiske och som kom till uttryck i artikel 102 i anslutningsakten, har lett till att gemenskapen vid tidpunkten för fiskezonernas utvidgning till 200 nautiska mil inledde förhandlingar med tredje land, bl.a. Spanien, för att komma fram till långfristiga avtal baserade på ömsesidighet. För att förena behovet av bevarande med de fiskares intressen som traditionellt fiskar i ifrågavarande farvatten föreskrivs i dessa avtal att var och en av parterna skall ge den andra partens fiskefartyg tillträde till den egna zonen om 200 nautiska mil för fiske av bestämda kvoter. För att genomföra detta system fastslås i avtalen att var och en av parterna kan kräva att fartyg från den andra parten som fiskar i dessa farvatten skall inneha licens.

23 Förordningarna nr 341/78 och nr 1376/78 trädde i kraft innan förhandlingarna mellan gemenskapen och Spanien slutförts. I ingressen till dessa anges att övergångsåtgärder bör införas i väntan på ett nära förestående ramavtal mellan gemenskapen och Spanien. Av de upplysningar som kommissionen lämnat domstolen framgår att de spanska myndigheterna har samarbetat med kommissionen för att säkerställa att dessa övergångsbestämmelser genomförs, och särskilt för att organisera utfärdandet av gemenskapslicenser.

24 Av det anförda följer att det övergångssystem som inrättats av gemenskapen genom dess egna bestämmelser ingår i det samarbete som inletts mellan gemenskapen och Spanien för att lösa problemen i samband med bevarandeåtgärderna och utvidgningen av de exklusiva fiskezonerna och för att ömsesidigt tillförsäkra fiskarna tillgång till de farvatten som omfattas av sådana åtgärder. Detta samarbete har ersatt det system som gällde tidigare för dessa zoner för att ta hänsyn till den allmänna utvecklingen av folkrätten inom högsjöfisket.

25 Vid prövningen av förordning nr 1376/78 har det således inte framkommit något som kan inkräkta på dess giltighet, varför en nationell lagstiftning som fastställer påföljder för överträdelse av förordningens förbud inte strider mot gemenskapsrätten.

Beslut om rättegångskostnader

26 De kostnader som har förorsakats Frankrikes regering, Förenade kungarikets regering och Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

-angående de frågor som genom beslut av den 7 december 1979 förts vidare av Circuit Court i grevskapet Cork - följande dom:

1) Artikel 234 i fördraget skall tolkas så att tillämpningen av fördraget varken påverkar respekten för de rättigheter för tredje land som följer av ett avtal som ingåtts med en medlemsstat innan fördraget trädde i kraft eller i förekommande fall innan medlemsstaten anslöts till gemenskapen, eller uppfyllandet av de skyldigheter som denna stat har enligt avtalet, och att gemenskapens institutioner följaktligen inte får hindra den berörda medlemsstaten från att fullgöra sina åtaganden.

2) Artikel 234 i fördraget kan inte i sig ha till verkan att enskilda som åberopar något av de avtal som avses i föregående stycke får rättigheter som de nationella domstolarna i medlemsstaterna skall skydda. Den kan inte heller ha till verkan att de rättigheter för enskilda som följer av ett sådant avtal kränks.

3) Artikel 234 första stycket i fördraget gäller för de rättigheter och skyldigheter som skapats mellan Irland och Spanien genom Londonkonventionen om fiske av den 9 mars 1964.

4) Det strider inte mot gemenskapsrätten att en medlemsstat i sin lagstiftning fastställer påföljder för överträdelse av det förbud mot att fiska utan tillstånd i denna stats fiskezon som införts för fartyg som seglar under spansk flagg genom rådets förordning nr 1376/78 av den 21 juni 1978 om förlängning fram till och med den 31 juli 1978 av vissa övergångsåtgärder för bevarande och förvaltning av fiskeresurserna som skall gälla för fartyg som seglar under spansk flagg.