FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

MACIEJ SZPUNAR

föredraget den 12 november 2019 ( 1 )

Mål C‑502/19

Brottmål

i närvaro av

Oriol Junqueras Vies,

Ministerio Fiscal,

Abogacía del Estado,

Partido político VOX

(begäran om förhandsavgörande från Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien))

”Begäran om förhandsavgörande – Frihetsberövad medborgare i en medlemsstat som valts till ledamot av Europaparlamentet under pågående brottmål – Vägran att låta den berörda personen uppfylla ett krav enligt nationell rätt – Protokoll (nr 7) om Europeiska unionens immunitet och privilegier – Artikel 9 – Den parlamentariska immunitetens område och räckvidd – Begreppen ’vald’ och ’ledamot av Europaparlamentet’ – Akt om val av ledamöter av Europaparlamentet – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 39 – Valbarhet”

Inledning

1. I samband med att varje ny valperiod inleds i House of Commons (underhuset vid parlamentet i Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland), riktar sig the speaker (talmannen) till kungen (eller, i dagens läge, drottningen) med en begäran om att underhuset ska medges ”yttrandefrihet, skydd mot gripande, tillträde till Hans eller Hennes Majestät om situationen så kräver och den mest gynnsamma tolkningen av underhusets arbete”. Regenten svarar med att bekräfta alla privilegier som beviljats av regenten eller dess många företrädare. ( 2 )

2. Det historiska ursprunget till den parlamentariska immuniteten står nämligen att finna i Förenade kungarikets parlament, under benämningen parliamentary privilege. Den viktigaste beståndsdelen i detta privilegium, yttrandefriheten, institutionaliserades i slutet av 1500-talet och kodifierades i rättighetsförklaringen (Bill of Rights) år 1689. Den har gett upphov till dagens absoluta immunitet (eller materiell immunitet) när det gäller yttranden som görs eller handlingar som begås under utövandet av det parlamentariska mandatet.

3. I kontinental rätt förknippas ofta den parlamentariska immunitetens inträde med den franska revolutionen. Den nya institution som såg dagens ljus vid denna revolution, Assemblée nationale (Nationalförsamlingen), behövde nämligen skyddas mot monarkin, som fram till dess varit absolut. Denna immunitet kom först till uttryck i dekret som Nationalförsamlingen själv utfärdade. Redan då omfattade den de två delar som dagens parlamentariska immunitet består av, materiell immunitet (befrielse från ansvar) för handlingar som begåtts under utövandet av ett parlamentariskt uppdrag ( 3 ) och processuell immunitet (okränkbarhet) för alla andra gärningar, utom i de fall då Nationalförsamlingen tillät lagföring. ( 4 ) Den parlamentariska immuniteten upphöjdes sedan till konstitutionell nivå i 1791 års författning.

4. Samma form av tudelad immunitet, bestående i befrielse från ansvar och okränkbarhet, som inrättades i samband med den franska revolutionen återfinns i de parlamentariska rättigheterna i en stor del av de kontinentaleuropeiska staterna.

5. Parlamentarisk immunitet tar visserligen skepnad av ett skydd för varje parlamentsledamot personligen men dess syfte är dock ett annat. Immunitet är inte ett privilegium för att en enskild ledamot ska undgå gemensam lag, utan en mekanism för att skydda hela parlamentet. ( 5 )

6. Just okränkbarheten är ett skydd som bland annat syftar till att säkerställa att parlamentet kan samlas i sin helhet, utan att oskäliga eller trakasserande straffrättsliga (eller civilrättsliga) ingripanden hindrar vissa ledamöter från att delta i debatterna. ( 6 )

7. Nuförtiden ifrågasätts ofta om det finns grund för denna immunitet. Det hävdas att den är otidsenlig, en kvarleva från en tid då parlamenten utsattes för angrepp från den verkställande makten och från den dömande makten, som ofta tjänade den förstnämnda. I en modern rättsstat är det i stället domarnas oavhängighet som utgör den bästa garantin mot omotiverade kränkningar som hotar parlamentets funktionssätt eller sammansättning, och den processuella immuniteten förlorar därmed sitt existensberättigande. Denna immunitet missbrukas också, och den leder till att den grundläggande rätten att få tillgång till rättslig prövning åsidosätts för personer som lidit skada till följd av handlingar som parlamentsledamöter begått utanför sitt uppdrag. ( 7 )

8. Det ligger utan tvekan en hel del i denna kritik.

9. Samtidigt kan denna kritik ses som ett uttryck för ett mycket optimistiskt synsätt. Rättsstaten har inte nått lika långt överallt, och den politiska utvecklingen går inte alltid mot en starkare rättsstat. Dessutom är det inte säkert att ordningsmakt och åklagarmyndigheter är oavhängiga, även om så i princip är fallet med domarkåren. ( 8 )

10. Missbruk kan också stävjas och immuniteten avgränsas till sin egentliga funktion, att värna parlamentet, till exempel genom att beslut om upphävande av immunitet prövas i domstol, att omfattningen eller räckvidden av immuniteten begränsas och att parlamenten som en principiell praxis alltid upphäver immuniteten, såvida ingen fumus persecutionis föreligger.

11. Parlamentsledamöternas immunitet utgör således, såvitt den tillämpas korrekt, en av garantierna för ledamöternas oavhängighet och därmed för parlamentens, däribland Europaparlamentets, oavhängighet.

12. För att någon ska komma i åtnjutande av denna immunitet krävs emellertid först att vederbörande får ställning som parlamentsledamot. I Europeiska unionens institutionella ordning regleras processen för erhållande av denna ställning delvis i medlemsstaternas nationella bestämmelser, delvis i unionsrätten. Det nu aktuella målet rör frågan om fördelningen av dessa olika rättsordningars respektive tillämpningsområden. Målet har således en konstitutionell betydelse som går betydligt längre än till situationen för klaganden i det nationella målet personligen och den nationella politiska debatt som han är en del av. Jag utgår från denna konstitutionella synvinkel när jag tar mig an rättsfrågorna i det nu aktuella målet.

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

13. I artikel 9 i protokoll (nr 7) om Europeiska unionens immunitet och privilegier, ( 9 ) som fogats till EU- och EUF-fördragen (nedan kallat protokollet), föreskrivs följande: ”Under Europaparlamentets sessioner ska dess ledamöter åtnjuta a) vad avser deras egen stats territorium, den immunitet som beviljas parlamentsledamöter i deras land, b) vad avser alla andra medlemsstaters territorium, immunitet vad gäller alla former av kvarhållande och lagföring. Immuniteten skall även vara tillämplig på ledamöterna under resan till och från Europaparlamentets mötesplats. Immuniteten kan inte åberopas av en ledamot som tas på bar gärning och kan inte hindra Europaparlamentet att utöva sin rätt att upphäva en av dess ledamöters immunitet.”

14. Förfarandet för val av parlamentets ledamöter regleras genom akten om allmänna direkta val av ledamöter av Europaparlamentet, som utgör en bilaga till rådets beslut 76/787/EKSG, EEG, Euratom av den 20 september 1976, ( 10 ) i dess lydelse enligt rådets beslut 2002/772/EG, Euratom av den 25 juni 2002 och av den 23 september 2002 ( 11 ) (nedan kallad 1976 års akt). Artikel 5 i akten har följande lydelse: ”1. Den femårsperiod för vilken Europaparlamentets ledamöter valts skall börja då den första sessionen öppnas efter varje val. … 2. Europaparlamentets ledamöters mandattid skall börja och sluta vid samma tidpunkt som den period som avses i punkt 1.”

15. Artikel 6.2 i nämnda akt har följande lydelse: ”Europaparlamentets ledamöter skall åtnjuta den immunitet och de privilegier som gäller för dem enligt protokollet om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier av den 8 april 1965.”

16. I artikel 8 första stycket i samma akt föreskrivs följande: ”Om inte annat följer av bestämmelserna i denna akt skall valförfarandet i varje medlemsstat genomföras enligt de nationella bestämmelserna.”

17. Artikel 12 i 1976 års akt har följande lydelse: ”Europaparlamentet skall pröva företrädarnas behörighet. I detta syfte skall Europaparlamentet beakta de valresultat som medlemsstaterna officiellt har tillkännagivit och avgöra sådana tvister som kan uppkomma på grund av bestämmelserna i denna akt, dock inte tvister som uppkommer på grund av nationella bestämmelser som akten hänvisar till.”

18. Slutligen föreskrivs följande i artikel 13.1 i denna akt: ”En plats blir vakant när mandatet för en ledamot av Europaparlamentet upphör på grund av att han begär sitt entledigande, avsätts eller avlider, eller på grund av att mandattiden löper ut.”

Spansk rätt

19. I artikel 71 i den spanska författningen föreskrivs följande: ”1. Deputeradekammarens och senatens ledamöter får inte kränkas[ ( 12 )] för yttranden som de gjort under utövandet av sitt ämbete. 2. Ledamöterna i deputeradekammaren och senaten åtnjuter även immunitet under sin mandatperiod, och de får endast gripas om de tas på bar gärning. De kan inte bli föremål för förundersökning eller lagföring såvida inte respektive kammare först har gett sitt medgivande. 3. Behörig domstol i mål mot ledamöter och senatorer är avdelningen för brottmål vid Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien). …”

20. Det spanska valsystemet regleras genom Ley orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General (lag 5/1985 om det allmänna valsystemet) av den 19 juni 1985, ( 13 ) i dess ändrade lydelse (nedan kallad vallagen). Särskilda bestämmelser om val till Europaparlamentet finns i avdelning VI i vallagen. I artikel 224.1 och 224.2 i vallagen föreskrivs följande: ”1. La Junta Electoral Central [den centrala valmyndigheten, Spanien] ska senast tjugo dagar efter valet räkna samman rösterna på nationell nivå, fördela platserna i förhållande till varje kandidatur och tillkännage vilka som valts. 2. De valda kandidaterna ska, senast fem dagar efter tillkännagivandet, svära eller lova att de kommer att iaktta författningen inför den centrala valmyndigheten. När denna frist har löpt ut ska den centrala valmyndigheten förklara att de platser som tilldelats parlamentsledamöter som inte har svurit att iaktta författningen är obesatta och upphäva alla de rättigheter och privilegier som dessa ledamöter skulle kunna ha till följd av sitt ämbete till dess att de har avlagt denna ed.”

21. I artikel 384 bis i Real Decreto por el que se aprueba la Ley de Enjuiciamiento Criminal (kungligt dekret om godkännande av straffprocesslagen, nedan kallad straffprocesslagen) av den 14 september 1882 ( 14 ) anges följande: ”Ett lagakraftvunnet beslut att väcka åtal och ett beslut om häktning för brott som begåtts av en person som hör till eller är knuten till väpnade grupper eller enskilda terrorister eller upprorsmän medför att den åtalade, som har en offentlig tjänst eller ett offentligt uppdrag, automatiskt avstängs från tjänsten eller uppdraget så länge som vederbörande är frihetsberövad.”

22. Artiklarna 750–755 i straffprocesslagen har följande lydelse: ”Artikel 750 En domstol som har grund för att lagföra en senator eller deputerad i Cortes (senaten och deputeradekammaren) för brott ska avhålla sig från att inleda förfarandet mot vederbörande under parlamentets session, såvida inte den medlagstiftande församling som den berörda senatorn eller deputeraden hör till har gett sitt medgivande. Artikel 751 Om en senator eller deputerad har tagits på bar gärning får han eller hon gripas och lagföras utan det medgivande som avses i föregående artikel, men den medlagstiftande församling som vederbörande tillhör ska underrättas om detta senast 24 timmar efter gripandet eller lagföringen. Respektive medlagstiftande församling ska även underrättas om alla pågående förfaranden mot den som, under lagföringen, har valts till senator eller deputerad i Cortes. Artikel 752 Om en senator eller deputerad i Cortes lagförs under tiden mellan parlamentets sessioner, ska den domstol som ska pröva åtalet genast underrätta respektive medlagstiftande församling om detta. Detsamma gäller om en senator eller en deputerad i Cortes har lagförts innan församlingen har samlats. Artikel 753 Justitiesekreteraren ska i vart fall vilandeförklara förfarandena från den dag då parlamentet informerats, oavsett om dess sessioner pågår eller inte, i samband med vilket sakförhållandena ska bestå till dess att respektive medlagstiftande församling meddelar det beslut som den finner vara lämpligt. Artikel 754 Om senaten eller deputeradekammaren beslutar att inte ge det medgivande som begärts ska målet avskrivas i förhållande till senatorn eller ledamoten i Cortes, medan målet ska fortsätta med avseende på övriga åtalade. Artikel 755 Ett medgivande begärs i form av en ansökan om upphävande av immunitet, till vilken ska fogas, i konfidentiell version, en bestyrkt kopia av åtalspunkterna mot den tilltalade senatorn eller ledamoten, samt riksåklagarens yttrande och enskilda framställningar som ligger till grund för ansökan om medgivande.”

Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna

23. Klaganden i det nationella målet, Oriol Junqueras Vies, var vice ordförande för Gobierno autonómico de Cataluña (Kataloniens autonoma regering, Spanien) vid tidpunkten då Parlamento de Cataluña (Kataloniens parlament, Spanien) antog Ley 19/2017 del referéndum de autodeterminación (lag 19/2017 om folkomröstning om självbestämmande) av den 6 september 2017 ( 15 ) och Ley 20/2017 de transitoríedad jurídica y fundacional de la República (lag 20/2017 om republikens rättsliga och konstituerande övergång) av den 8 september 2017 ( 16 ) samt då folkomröstningen om självbestämmande genomfördes den 1 oktober 2017 enligt den förstnämnda av dessa två lagar, vilken under tiden hade upphävts enligt ett beslut av Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen).

24. Till följd av dessa händelser inledde Ministerio fiscal (åklagarmyndigheten, Spanien), Abogado del Estado (riksåklagaren, Spanien) och det politiska partiet VOX ett straffrättsligt förfarande mot en rad personer, däribland Junqueras Vies, vilka anklagades för att ha medverkat till en secessionsprocess och i samband med detta begått handlingar som kunde hänföras till tre brottsrubriceringar, nämligen ”uppror” eller ”upplopp”, ”ohörsamhet” och ” otillbörligt användande av allmänna medel”.

25. Junqueras Vies häktades under förundersökningen i detta straffrättsliga förfarande, enligt beslut av den 2 november 2017. Detta beslut har sedan dess förnyats kontinuerligt.

26. Efter det att den dömande fasen hade inletts i det straffrättsliga förfarandet mot Junqueras Vies kandiderade han till valet till Congreso de los Diputados (deputeradekammaren, Spanien) som hölls den 28 april 2019. Han valdes till deputerad.

27. Tribunal Supremo (Högsta domstolen) fann, genom ett beslut av den 14 maj 2019, ( 17 ) att det inte fanns anledning att begära ett sådant förhandsmedgivande av deputeradekammaren som avses i artikel 71.2 i den spanska författningen och i artikel 755 i straffprocesslagen, eftersom Junqueras Vies valdes efter det att den dömande fasen hade inletts i det straffrättsliga förfarandet mot honom. Denna domstol menade nämligen att immunitet enligt nämnda bestämmelse i författningen endast var tillämplig med avseende på straffrättsliga förfaranden som ännu inte nått den dömande fasen mot en berörd senator eller deputerad.

28. Genom samma beslut beviljade denna domstol Junqueras Vies ansökan om ett särskilt tillstånd att lämna häktet för att, under polisövervakning och på villkor som garanterade hans säkerhet, kunna delta i det första plenarsammanträdet i deputeradekammaren för att vid detta tillfälle uppfylla kraven på att tillträda sitt uppdrag, bland annat att avlägga ed i enlighet med artikel 20 i deputeradekammarens arbetsordning.

29. Efter att ha uppfyllt dessa krav och tillträtt sitt uppdrag, och sedan återvänt till häktet, beslutade deputeradekammarens presidium den 24 maj 2019 att stänga av Junqueras Vies från hans ämbete som deputerad, i enlighet med artikel 384 bis i straffprocesslagen.

30. Junqueras Vies kandiderade även till valet till parlamentet den 26 maj 2019. Han valdes till ledamot, och resultatet tillkännagavs av den centrala valmyndigheten i ett beslut av den 13 juni 2019 om kungörelse av valda ledamöter till Europaparlamentet i valet den 26 maj 2019 ( 18 ) i enlighet med artikel 224.1 i vallagen.

31. Tribunal Supremo (Högsta domstolen) uttalade sig genom beslut av den 14 juni 2019 (nedan kallat beslutet av den 14 juni 2019) om Junqueras Vies ansökan om särskilt tillstånd att lämna häktet för att kunna infinna sig vid den centrala valmyndigheten och avlägga den ed om att iaktta den spanska författningen som personer som valts till ledamöter av parlamentet är skyldiga att avlägga enligt artikel 224.2 i vallagen. Ansökan avslogs av denna domstol.

32. Den centrala valmyndigheten konstaterade i ett beslut av den 20 juni 2019 att Junqueras Vies inte hade avlagt den aktuella eden och förklarade, i enlighet med artikel 224.2 i vallagen, att den plats som tilldelats den berörde i parlamentet var vakant samt att alla rättigheter och förmåner som han skulle kunna ha till följd av detta uppdrag var upphävda. Valmyndigheten översände samtidigt en förteckning över de ledamöter som valts i Spanien, i vilken Junqueras Vies namn inte fanns med.

33. Det första sammanträdet under parlamentets nionde valperiod hölls den 2 juli 2019.

34. Under tiden hade Junqueras Vies överklagat beslutet av den 14 juni 2019 till Tribunal Supremo (Högsta domstolen) och gjort gällande immunitet enligt artikel 9 i protokollet.

35. Mot denna bakgrund beslutade Tribunal Supremo (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och att ställa följande frågor till domstolen: ”1) Gäller artikel 9 i [protokollet] innan ”sessioner” inletts för en person som åtalats för allvarliga brott och som genom domstolsbeslut har häktats för gärningar som begåtts före inledandet av ett valförfarande, i vilket personen har förklarats vald till [parlamentet], men som genom domstolsbeslut har nekats särskilt tillstånd att lämna en anstalt för frihetsberövande, vilket skulle ha gjort det möjligt för vederbörande att uppfylla de villkor som fastställs i den nationella vallagstiftning som det hänvisas till i artikel 8 i [1976 års akt]? 2) För det fall föregående fråga besvaras jakande, och om det organ som har utsetts i den nationella vallagstiftningen har informerat [parlamentet] om att den person som valts inte har erhållit ställning som ledamot av [parlamentet], på grund av att denna person inte uppfyllt de villkor som fastställs i fråga om val (vilket varit omöjligt till följd av den begränsning av rörelsefriheten som uppkommit genom att vederbörande häktats i ett förfarande avseende allvarliga brott), fram till dess att dessa villkor uppfyllts, ska det då ändå göras en extensiv tolkning av begreppet ’sessioner’, trots det tillfälliga avbrottet i möjligheterna för den som valts att tillträda sitt uppdrag? 3) Om svaret innebär att det ska göras en extensiv tolkning, för det fall den som valts har häktats i ett förfarande avseende allvarliga brott, långt före det att valförfarandet inleddes, är den domstol som har beslutat om frihetsberövandet då skyldig, mot bakgrund av uttrycket ”under resan till och från [parlamentets] mötesplats” i artikel 9 i [protokollet], att häva häktningen på ett absolut och nästan automatiskt sätt, för att formaliteterna ska kunna uppfyllas och resorna till [parlamentet] ska kunna utföras, eller ska det i varje enskilt fall tillämpas ett kriterium om avvägning mellan de rättigheter och intressen som följer av rättvisans intresse och ett rättsenligt förfarande, å ena sidan, och de som avser upprättandet av immuniteten, å andra sidan, såväl med avseende på iakttagandet av parlamentets funktion och oberoende som med avseende på rätten för den som valts att utöva offentliga uppdrag?”

36. I beslutet om hänskjutande har Tribunal Supremo (Högsta domstolen) understrukit att frågorna till domstolen om tolkningen av unionsrätten inte uppstått i samband med den då pågående sakprövningen i det straffrättsliga förfarandet mot Junqueras Vies, utan i samband med ett processuellt anslutningsyrkande som härrörde från den berördes överklagande av beslutet av den 14 juni 2019. Tribunal Supremo (Högsta domstolen) har även angett att den var skyldig att ställa dessa frågor till domstolen i egenskap av domstol som skulle pröva målet i första och sista instans, i enlighet med artikel 71.3 i den spanska författningen.

37. Begäran om förhandsavgörande inkom till EU-domstolen den 1 juli 2019. Skriftliga yttranden har inkommit från Junqueras Vies, åklagarmyndigheten, det politiska partiet VOX, den spanska regeringen, parlamentet och Europeiska kommissionen. Dessa parter var också företrädda vid förhandlingen den 14 oktober 2019.

38. Samma dag meddelade den hänskjutande domstolen dom nr 459/2019 (nedan kallad dom av den 14 oktober 2019), i vilken Junqueras Vies dömdes till 13 års fängelse och fråntogs sina medborgerliga rättigheter (inhabilitación absoluta) under lika många år. Den hänskjutande domstolen meddelade samma dag i en skrivelse till domstolen att den vidhöll sin begäran om förhandsavgörande.

Bedömning

39. Den hänskjutande domstolen har ställt tre tolkningsfrågor till domstolen avseende tillämpningsområdet, med avseende på person och med avseende på tid, för parlamentsledamöternas immunitet enligt artikel 9 i protokollet. Det framgår emellertid av flera av parternas yttranden i det nu aktuella målet att en första och betydligt mer grundläggande fråga ska ställas när det gäller klaganden i det nationella målet. Är Junqueras Vies ledamot ( 19 ) av parlamentet? Jag inleder därför min bedömning med denna fråga.

Ställning som parlamentsledamot

40. Parlamentarisk immunitet enligt artikel 9 i protokollet omfattar parlamentets ledamöter. De parter i det nationella målet som har inkommit med yttranden, naturligtvis med undantag av klaganden i det nationella målet, anser inte att han erhållit denna ställning, eller i vart fall inte fullt ut. De har nämligen anfört att valförfarandet för val till parlamentet enligt 1976 års akt ska regleras av medlemsstaternas nationella rätt. Dessa parter menar att skyldigheten att avlägga ed om iakttagande av den spanska författningen, som i artikel 224 i vallagen ålagts dem som valts till parlamentet, är ett led i valprocessen i Spanien, och att en person som har förklarats vald inte erhåller mandatet som parlamentsledamot och de därmed förenade rättigheterna och förmånerna, däribland immunitet, förrän denna skyldighet har fullgjorts. I linje med detta resonemang översände den centrala valmyndigheten en förteckning över de valda personerna till parlamentet. Namnet på klaganden i det nationella målet fanns inte med i denna förteckning.

41. Parlamentet och, i sak, även kommissionen, har ställt sig bakom detta resonemang i sina yttranden i det nu aktuella målet. Även den hänskjutande domstolen tycks ha intagit samma ståndpunkt, enligt vad som framgår av begäran om förhandsavgörande.

42. Jag för min del är av en annan åsikt, av de skäl som anges nedan.

Inledande anmärkningar

43. Enligt artikel 14.2 FEU är parlamentet sammansatt av företrädare för unionens medborgare. Dessa företrädare väljs, enligt artikel 14.3 FEU, genom allmänna direkta val. Valet regleras i 1976 års akt. I denna akt föreskrivs att valförfarandet, med förbehåll för de frågor som harmoniseras genom akten, ska genomföras enligt medlemsstaternas nationella bestämmelser (artikel 8 i nämnda akt). Denna hänvisning till nationell rätt avser, utöver själva valförfarandet, till exempel rösträtt och valbarhet, kontroll av valens giltighet eller, delvis, oförenligheter.

44. Däremot måste det vara unionsrätten som reglerar parlamentsledamöternas ställning, i egenskap av företrädare för unionens medborgare som valts i allmänna direkta val och som ingår i en unionsinstitution. Om parlamentsledamöternas ställning skulle regleras i medlemsstaternas nationella rätt skulle detta nämligen påverka inte bara parlamentets oavhängighet i förhållande till medlemsstaterna, utan även hela unionsrättsordningens oavhängighet.

45. Frågan om hur och när ställningen som ledamot av parlamentet erhålls ska prövas utifrån detta perspektiv av institutionell oavhängighet och rättslig autonomi.

Det direkta valets beskaffenhet

46. Jag anser för det första att resonemanget om att ställningen som parlamentsledamot inte kan nås förrän vissa formella skyldigheter enligt nationell rätt har fullgjorts, till exempel att avlägga ed, strider mot själva tanken med allmänna direkt val och ett mandat som företrädare. Ett sådant mandat kan nämligen inte vara följden av något annat än väljarnas val. Det kan inte underordnas något efterföljande villkor om fullgörande av något slag av formell skyldighet, ett fullgörande som inte alltid är beroende enbart av den person som valts, som framgår av det nu aktuella målet. Väljarna väljer ledamöter, inte ”ledamotspretendenter”. Väljarnas beslut, som kommer till uttryck vid röstningen, är inte underordnat någon ”validering” eller ”bekräftelse”.

47. Det parlamentariska mandatet och dess tilldelning är naturligtvis underordnat ett antal formella krav och begränsningar, till exempel kandidatens valbarhet, oförenligheter och valets giltighet. Då handlar det emellertid om objektiva omständigheter i fråga om egenskaper hos den valda personen eller valprocessen. Om dessa krav inte är uppfyllda blir det omöjligt att lagligen få eller behålla mandatet, vilket kan leda till att det löper ut i förtid.

48. Det är också riktigt att olika parlamentariska system omfattar formella skyldigheter som ska fullgöras av parlamentsledamöterna innan de faktiskt tillträder sitt uppdrag, till exempel en skyldighet att avlägga ed, att deklarera sina ekonomiska intressen eller något annat. Dessa skyldigheter gäller emellertid för parlamentsledamöter, det vill säga personer som redan har erhållit mandatet. De utgör inte något villkor för att erhålla mandatet, vilket endast kan följa av folkviljan såsom den kommit till uttryck i valet. ( 20 )

49. Således avslutas valprocessen genom tillkännagivandet av valresultatet, och detta tillkännagivande innebär att de valda personerna erhåller sina mandat. ( 21 ) Alla formaliteter som följer på detta tillkännagivande, förutom en eventuell ogiltigförklaring av valet, är endast av deklaratorisk art. De kan inte utgöra villkor för att erhålla mandatet.

50. Jag kan således medge att den skyldighet som i spansk rätt åligger parlamentsledamöter som valts i Spanien enligt artikel 224 i vallagen, att avlägga ed om att iaktta den spanska författningen, kan utgöra ett villkor för att dessa ledamöter faktiskt ska kunna tillträda sina uppdrag. ( 22 ) Däremot kan denna skyldighet inte utgöra ett villkor för att de valda personerna ska bli ledamöter av parlamentet och erhålla de rättigheter och förmåner som är förenade med denna ställning, däribland immunitet. Ett resonemang som vilar på att ställningen som ledamot, och således den därmed förenade immuniteten, endast ankommer den som i lugn och ro faktiskt har tillträtt sitt uppdrag, leder till en ond cirkel. Den som valts kan då inte göra gällande sin immunitet, eftersom han eller hon inte skulle ha ställning som ledamot, men kan då inte, i avsaknad av denna immunitet, uppfylla den skyldighet genom vilken vederbörande skulle kunna erhålla denna ställning och den därmed förenade immuniteten. Att hindra en person som lagligen valts till ett offentligt uppdrag från att avlägga den ed som krävs för att tillträda detta uppdrag är ett utmärkt sätt att beröva denna person det aktuella uppdraget trots viljan hos dem som har den lagliga befogenheten att utse vederbörande.

51. Det är riktigt att prövningen av ledamöternas behörighet i enlighet med artikel 3 i parlamentets arbetsordning ska utföras på grundval av meddelandet från medlemsstaternas behöriga myndigheter med namnen på de valda ledamöterna. Parlamentet ska helt logiskt underrättas officiellt om valresultatet, eftersom det inte kan ankomma på parlamentet att gå igenom varje medlemsstats officiella tidning för att få denna information. Detta meddelande utgör emellertid endast en teknisk handling som, i motsats till vad kommissionen bland annat har gjort gällande, inte kan anses utgöra den handling genom vilken mandatet erhålls. Detta meddelande presumeras ge en trogen återgivning av valresultatet, eftersom prövningen av ledamöternas behörighet, enligt artikel 3.3 andra stycket i parlamentets arbetsordning, ska grundas ”på det officiella meddelandet från de enskilda medlemsstaterna om det samlade valresultatet, med namnen på de valda kandidaterna”. Enligt artikel 12 i 1976 års akt ska parlamentet också ”beakta de valresultat som medlemsstaterna officiellt har tillkännagivit”. ( 23 ) 1976 års akt är en rättsakt och äger därmed företräde framför parlamentets arbetsordning. ( 24 )

Förenligheten med 1976 års akt

52. För det andra anser jag att det är oförenligt med de relevanta bestämmelserna i 1976 års akt att följden av att eden om iakttagande av den spanska författningen inte avläggs enligt spansk rätt blir att mandatet (tillfälligt) förklaras vakant och att de rättigheter och förmåner som är förenade med mandatet hävs till dess att skyldigheten att avlägga denna ed har fullgjorts.

53. Även om det enligt denna akt är medlemsstaterna som ska genomföra valet av ledamöter till parlamentet, innebär det inte att de har rätt att fritt förfoga över ledamöternas mandat. Medlemsstaterna är visserligen behöriga att först kontrollera valets giltighet. Detta framstår som logiskt, eftersom det är medlemsstaterna som ansvarar för att genomföra valet. Om oegentligheter konstateras kan valet, och således valresultatet, ogiltigförklaras, vilket i princip leder till en ny omröstning. Vidare kan medlemsstaterna fastställa att en parlamentsledamots mandat har löpt ut. Mandatet kan bland annat löpa ut om ledamoten inte längre är valbar eller om det uppstår en oförenlighet med mandatet som parlamentsledamot.

54. I det nu aktuella fallet förelåg inte någon av dessa omständigheter, åtminstone inte förrän domen av den 14 oktober 2019 meddelades. Att klaganden i det nationella målet inte avlade den ed som krävdes leder inte till att hans mandat löper ut, utan endast, med den hänskjutande domstolens egna ord, ”att [av det faktiska erhållandet av] mandatet tillfälligt skjuts upp till dess att hindren för erhållandet av ställningen som ledamot undanröjs, beroende på det eventuella utfallet av förfarandet”. Det anges inte någonstans, vare sig i 1976 års akt eller i någon annan unionsbestämmelse, att medlemsstaterna har befogenhet att (tillfälligt) upphäva en parlamentsledamots mandat för en obestämd period som kan sträcka sig över hela valperioden.

Spansk rätt

55. För det tredje tycks det inte framgå av spansk rätt i sig att skyldigheten att avlägga ed om iakttagande av den spanska författningen enligt artikel 224 i vallagen är ett led i valprocessen.

56. Denna skyldighet föreskrivs nämligen i artikel 108.8 i vallagen för alla valda. I denna artikel anges att eden ska avläggas ”då uppdraget tillträds och för att uppfylla hela förutsättningen för uppdraget”. I motsats till vad den spanska regeringen uppgav vid förhandlingen framgår det alltså inte av nämnda artikel att den aktuella skyldigheten är ett villkor för att erhålla mandatet.

57. Denna slutsats bekräftas bland annat när det gäller de som valts till Cortes (Spaniens parlament). Skyldigheten i fråga regleras i arbetsordningen för var och en av kamrarna i Spaniens parlament. Alla ledamöter av detta parlament ska avlägga eden i respektive kammare, i princip vid kammarens första plenarsammanträde. Ledamöterna har emellertid tre plenarsammanträden på sig för att uppfylla denna skyldighet innan den sanktionsåtgärd meddelas genom vilken mandatet förklaras vakant.

58. Jag anser därmed att det står klart att det rör sig om ett formellt krav som åligger ledamöterna i Spaniens parlament, som är de enda som berörs av bestämmelserna i arbetsordningarna och kan delta i kammarnas plenarsammanträden. Detta formella krav kan visserligen vara ett villkor för det faktiska utövandet av mandatet, men det är inte ett villkor för mandatets erhållande, eftersom det är en följd av själva valresultatet.

59. Detta har uttryckligen bekräftats av Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen), som i fråga om skyldigheten att avlägga ed om iakttagande av den spanska författningen har angett att ”[d]ess eventuella icke-fullgörande inte berövar den berörda personen ställningen som deputerad eller senator, eftersom denna ställning enbart vilar på folkets val, utan endast hindrar vederbörande från att utföra det uppdrag som följer av en sådan ställning”. ( 25 ) Det rör sig således bara om utförandet av det parlamentariska uppdraget, och inte om erhållandet av mandatet.

60. Om så är fallet för ledamöterna i Spaniens parlament, kan jag inte se hur det skulle kunna vara annorlunda för ledamöterna i parlamentet. En formell skyldighet som åligger en deputerad (eller en senator) och som är ett villkor för det faktiska tillträdet till uppdraget, det vill säga skyldigheten att avlägga ed om iakttagande av den spanska författningen, kan nämligen inte plötsligt ändra karaktär och bli en nödvändig beståndsdel av valprocessen med en konstituerande betydelse för att erhålla mandatet som ledamot av parlamentet.

Särbehandling av parlamentets ledamöter i förhållande till nationella parlamentsledamöter

61. För att övergå till de frågor som direkt rör tolkningen av artikel 9 i protokollet, vill jag för det fjärde framhålla att resonemanget om att fullgörandet av skyldigheten att avlägga ed om iakttagande av den spanska författningen skulle vara ett villkor för att erhålla mandatet för ledamöter av parlamentet som valts i Spanien innebär att dessa ledamöter, liksom parlamentet i sig, får en betydligt mindre förmånlig ställning än Spaniens parlament och ledamöterna i det parlamentet vad gäller åtnjutandet av parlamentarisk immunitet och befogenheten att upphäva eller fastställa denna immunitet.

62. Ledamöterna i det spanska parlamentet avlägger nämligen denna ed inför sina respektive kammare, i princip vid det första plenarsammanträdet som de närvarar vid. Avläggandet av eden regleras i arbetsordningen för varje kammare. Det rör sig således om ett internt förfarande i den berörda kammaren, utan inblandning av någon utomstående institution. Dessutom, som jag påpekar ovan, är denna skyldighet endast ett villkor för att fullt ut kunna utöva ställningen som parlamentsledamot, inte för att erhålla denna ställning. Den sanktion som består i ett upphävande av ledamotens rättigheter och förmåner inträder dessutom, i varje fall när det gäller deputeradekammaren, först efter det att tre sammanträden har ägt rum utan att ledamoten har fullgjort skyldigheten i fråga. ( 26 ) Det är för övrigt inte säkert att detta upphävande även rör den parlamentariska immuniteten. ( 27 )

63. När det däremot gäller ledamöter av parlamentet, ska eden avläggas inför den centrala valmyndigheten, ett organ utan anknytning till parlamentet, utan att parlamentet har någonting att säga till om. Om en europeisk ledamot (eller en ”vald kandidat” med den formulering som används i artikel 224 i vallagen) inte fullgör denna skyldighet, däribland av skäl som vederbörande inte kan påverka, leder detta omedelbart och automatiskt till att hans eller hennes mandat förklaras vakant och att hans eller hennes namn inte ens meddelas parlamentet tillsammans med namnen på de valda personerna och till att vederbörande, såsom har gjorts gällande, inte omfattas av den parlamentariska immuniteten.

64. Enligt artikel 9 första stycket a i protokollet ska parlamentets ledamöter, vad avser deras egen stats territorium, åtnjuta, ”den immunitet som beviljas parlamentsledamöter i deras land”. Befogenheten att häva denna immunitet åligger parlamentet, enligt artikel 9 tredje stycket i protokollet. Jag kan dock inte se hur denna immunitet skulle kunna anses vara densamma som den som medges nationella parlamentsledamöter om villkoren för tillträde till ställningen som ledamot, före erkännandet av immuniteten, inte är likvärdiga.

Slutsats och avslutande anmärkningar

65. Det följer av vad som anförs ovan att edsavläggelsen avseende iakttagande av den spanska författningen, tvärtemot parternas påståenden enligt punkterna 40 och 41 ovan, inte är en del av processen för valet till Europaparlamentet i Spanien, eftersom denna process ska anses avslutad i och med det offentliga tillkännagivandet av valresultatet. Ställningen som ledamot av parlamentet ska således anses ha erhållits i och med och från och med detta tillkännagivande.

66. Enligt uppgifter i begäran om förhandsavgörande och i den spanska regeringens yttrande har de nationella valda uppdragen upphävts för klaganden i det nationella målet (ledamot av det katalanska regionala parlamentet och av det spanska parlamentets andra kammare) enligt artikel 384 bis i straffprocesslagen.

67. Tvärtemot vad den spanska regeringen har påstått står det enligt min mening klart att ett sådant upphävande inte kan beröra klaganden i det nationella målet i egenskap av ledamot av parlamentet. Det är visserligen riktigt att parlamentets ledamöter väljs i medlemsstaterna enligt nationell lagstiftning, som harmoniserats på ett antal punkter genom 1976 års akt. Det är med avseende på detta val som platserna i parlamentet i fördraget fördelas mellan medlemsstaterna enligt regeln om ”degressiv proportionalitet” (artikel 14.2 tredje meningen FEU). Det är också i detta syfte som medlemsstaterna, utöver de rent processuella bestämmelserna, ska tillämpa sina egna regler i fråga om bland annat valbarhet. De har även rätt att tillämpa sina egna regler om oförenlighet på de parlamentsledamöter som valts i respektive stat, utöver den förteckning över oförenligheter som finns i artikel 7 i 1976 års akt. Det faller sig även naturligt att det är medlemsstaternas nationella rätt som reglerar kontrollen av valens giltighet.

68. När parlamentsledamöterna väl har valts, har parlamentets ledamöter emellertid ett mandat som regleras genom unionsrätten, vilket medlemsstaterna inte kan vare sig återkalla eller begränsa utan ett uttryckligt bemyndigande i unionsrätten. Mandatet för en parlamentsledamot kan endast upphöra i förtid, med undantag av att ledamoten begär sitt entledigande, avsätts eller avlider, om mandattiden löper ut (artikel 13.1 i 1976 års akt). Mandattiden kan löpa ut till följd av den nationella lagstiftningen i den medlemsstat där ledamoten i fråga har valts. Det faller sig naturligt, eftersom ett europeiskt parlamentarisk mandat normalt löper ut på grund av att den berörda personen inte längre är valbar eller på grund av att en oförenlighet uppstår och dessa två beståndsdelar regleras, den andra delvis, i medlemsstaternas nationella rätt.

69. En medlemsstat får däremot inte enligt 1976 års akt upphäva en parlamentsledamots mandat eller de rättigheter och förmåner som är förenade med detta, oavsett om ledamoten har valts i den medlemsstaten eller i en annan ( 28 ) och oavsett av vilket skäl det skulle kunna vara. Med förbehåll för de fall då mandatet upphör som anges i artikel 13.1 i 1976 års akt, behåller en parlamentsledamot denna ställning under hela den normala mandatperioden.

70. För att avsluta denna del anser jag att en person vars val till parlamentet har tillkännagetts officiellt av den behöriga myndigheten i den medlemsstat där valet har ägt rum därigenom och från och med då erhåller ställning som ledamot av parlamentet, oavsett vilka formella skyldigheter som denna person därefter kan vara tvungen att fullgöra, oavsett om det är enligt unionsrätten eller enligt nationell rätt i den aktuella medlemsstaten. En sådan person bevarar denna ställning hela mandatperioden, med förbehåll för de fall då mandatet upphör som anges i artikel 13.1 i 1976 års akt.

Parlamentsledamöternas immunitet

71. Den hänskjutande domstolen har ställt tre frågor till domstolen angående tolkningen av artikel 9 i protokollet. Den första och den andra frågan avser tillämpligheten av artikel 9 första stycket a i protokollet med avseende på tid och med avseende på person. Den tredje frågan avser tillämpligheten och räckvidden av artikel 9 andra stycket i protokollet.

Inledande anmärkningar

72. Parlamentsledamöternas parlamentariska immunitet föreskrivs i artiklarna 8 och 9 i protokollet.

73. I artikel 8 i protokollet fastställs att ledamöterna är befriade från ansvar för yttranden de gjort eller röster de avlagt under utövandet av sitt ämbete (materiell immunitet). Denna artikel är uppenbarligen inte tillämplig i det nu aktuella målet.

74. I artikel 9 i protokollet fastställs att parlamentsledamöterna är okränkbara (processuell immunitet). Enligt artikel 9 första stycket a i protokollet ska ledamöterna, vad avser deras egen stats territorium, åtnjuta den immunitet som beviljas parlamentsledamöter i deras land. ( 29 ) Det är denna bestämmelse som är föremålet för de två första tolkningsfrågorna. Enligt artikel 9 första stycket b i protokollet ska dessa ledamöter, vad avser alla andra medlemsstaters territorium, åtnjuta ”immunitet vad gäller alla former av kvarhållande och lagföring”. Enligt artikel 9 andra stycket i protokollet ska ledamöterna omfattas av immunitet även under resan till och från Europaparlamentets mötesplats. Denna bestämmelse är föremålet för den tredje tolkningsfrågan. Enligt artikel 9 tredje stycket i protokollet kan parlamentet upphäva den immunitet som föreskrivs i denna artikel, både den som avses i första stycket a och b och den som avses i andra stycket. Denna befogenhet gäller oavsett vilka befogenheter andra institutioner, såväl nationella institutioner som unionsinstitutioner, har.

75. Nuvarande artikel 9 första stycket i protokollet har i princip haft samma lydelse sedan protokollet om Europeiska kol- och stålgemenskapens immunitet och privilegier från år 1951. Jag delar den förhärskande uppfattningen i doktrinen, att hänvisningen till nationell rätt i fråga om parlamentsledamöternas immunitet i deras egna medlemsstater är en kvarleva från den tid då församlingens ledamöter även var ledamöter av de nationella parlamenten. De omfattades då redan av immunitet enligt nationell rätt och därför var det onödigt att lägga till ytterligare en immunitet. Denna lösning blev otidsenlig redan då direkta val av parlamentets ledamöter infördes och är det i än högre grad sedan det blev förbjudet att kombinera två mandat. Den har för övrigt varit föremål för hård kritik, som sådan och som en källa till särbehandling. ( 30 )

76. Jag vill påpeka att parlamentet inte har vunnit framgång med de förslag som det har lagt fram i syfte att skapa en enhetlig parlamentarisk immunitet. ( 31 )

77. Artikel 9 första stycket a i protokollet ska ändå tolkas så, att konsekvens och enhetlighet upprätthålls vad gäller parlamentsledamöternas ställning.

Den första tolkningsfrågan: varaktigheten av skyddet enligt artikel 9 första stycket a i protokollet

78. Enligt artikel 9 första stycket i protokollet gäller den däri föreskrivna immuniteten ”under [parlamentets] sessioner”. Bestämmelser avser såväl immunitet enligt nationell rätt (som anges i artikel 9 första stycket a i protokollet) som ”EU-immunitet” (som anges i artikel 9 första stycket b i protokollet). Även om det materiella innehållet i immunitet enligt nationell rätt beror på denna rätt, regleras nämligen skyddets varaktighet i unionsrätten på samma sätt för alla parlamentets ledamöter. I och med de skillnader som finns mellan medlemsstaternas lagstiftningar vad gäller den tidsmässiga omfattningen av parlamentarisk immunitet, skulle alla andra tolkningar leda till större olikheter i behandlingen av parlamentets ledamöter beroende på i vilken medlemsstat de har valts. Begreppet parlamentets sessioner bör således tolkas som ett självständigt unionsrättsligt begrepp. ( 32 )

79. Enligt artikel 229 FEUF ska parlamentet hålla en årlig session. Den första sessionen i det nyvalda parlamentet ska inledas utan särskild kallelse den första tisdagen sedan en månad har förflutit efter utgången av valperioden (artikel 11.3 i 1976 års akt). ( 33 ) Parlamentet fastställer själv när de årliga sessionerna ska avslutas, som en åtgärd för parlamentets interna organisation. Nuvarande praxis är att sessionen motsvarar en årslång period, vilket innebär att parlamentets sessioner pågår hela tiden. ( 34 ) Domstolen har redan haft tillfälle att slå fast att begreppet sessioner i den mening som avses i artikel 9 första stycket i protokollet omfattar hela denna period, oavsett om parlamentet faktiskt sammanträder. ( 35 )

80. Den hänskjutande domstolens första tolkningsfråga bör således besvaras så, att parlamentets sessioner, i den mening som avses i artikel 9 första stycket i protokollet, inleds då det nyvalda parlamentet sammanträder första gången, det vill säga den dag som anges i artikel 11.3 i 1976 års akt. Denna bestämmelse i protokollet börjar gälla samma dag.

Den andra tolkningsfrågan: tillämpning av immunitet enligt artikel 9 första stycket i protokollet med avseende på person

81. Syftet med den andra tolkningsfrågan är att få klarhet i huruvida den immunitet som föreskrivs i artikel 9 första stycket i protokollet även ska tillämpas på en person som har valts till ledamot av parlamentet men inte har kunnat tillträda sitt uppdrag på grund av att vederbörande inte har fullgjort sin skyldighet att avlägga ed enligt spansk rätt.

82. Som jag anger ovan i den första delen ska en person som befinner sig i den situation som klaganden i det nationella målet anses ha erhållit sitt parlamentariska mandat och därmed ställning som ledamot av parlamentet. Denna person kan alltså åtnjuta den immunitet som föreskrivs i artikel 9 första stycket i protokollet. Det ska emellertid fortfarande fastställas när en sådan ledamot börjar åtnjuta denna immunitet.

83. Den immunitet som föreskrivs i artikel 9 första stycket i protokollet omfattar i princip parlamentsledamöter från och med att det nyvalda parlamentets första session öppnas. Ledamöternas mandat börjar löpa vid samma tidpunkt (artikel 5.2 i 1976 års akt). I och med att parlamentets session pågår hela tiden sammanfaller den aktuella immuniteten med mandatets varaktighet.

84. Det framgår av artikel 5.2 i 1976 års akt, jämförd med artikel 5.1 i samma akt, att mandattiden för parlamentets ledamöter ska börja då den första sessionen efter varje val öppnas. ( 36 ) Det anges inte, vare sig i denna eller i någon annan bestämmelse, att ett villkor för att mandatet ska börja är att ledamoten faktiskt är närvarande vid det nyvalda parlamentets första sammanträde, faktiskt tillträder sitt uppdrag i allmänhet eller något annat. Således ska mandatet för en parlamentsledamot som faktiskt inte har tillträtt sitt uppdrag, på grund av att han eller hon inte har fullgjort alla formella skyldigheter enligt nationell rätt, också anses börja då det nyvalda parlamentets första session öppnas. Denna ledamot omfattas alltså av parlamentarisk immunitet enligt artikel 9 första stycket i protokollet från och med samma tidpunkt.

Den tredje tolkningsfrågan: artikel 9 andra stycket i protokollet

85. Den tredje tolkningsfrågan avser tolkningen av artikel 9 andra stycket i protokollet.

86. Enligt denna bestämmelse ska immuniteten även vara tillämplig på parlamentets ledamöter under resan till och från parlamentets mötesplats. Det är viktigt att först precisera den exakta arten av denna immunitet.

87. Bestämmelsen i fråga är inte uttrycklig i detta avseende. Den avser helt enkelt ”immuniteten”. Jag anser att termen ska ses som en hänvisning till den immunitet som föreskrivs i artikel 9 första stycket a och b i protokollet. En ledamot som reser till eller från parlamentets mötesplats omfattas då, vad beträffar den egna medlemsstatens territorium, av den immunitet som parlamentsledamöter medges i denna medlemsstat.

88. Denna tolkning stöds av den omständigheten att begreppet ”immunitet”, utan närmare angivelse, även används i artikel 9 tredje stycket i protokollet, som bland annat handlar om upphävande av immuniteten för parlamentets ledamöter. Här är det ostridigt att det rör sig om den immunitet som föreskrivs i artikel 9 första stycket i detta protokoll.

89. När det gäller den tidsmässiga räckvidden av immuniteten enligt artikel 9 andra stycket i protokollet, har domstolen redan haft tillfälle att påpeka att den kan tillämpas utanför den period som parlamentets session varar, det vill säga efter dess avslutande. ( 37 )

90. Jag kan inte se varför denna immunitet inte skulle kunna tillämpas även före nämnda period, inbegripet innan den första sessionen öppnas efter valet. Det är enligt min mening ganska logiskt, med tanke på att ledamöterna förväntas resa till parlamentets sammanträden innan de inleds.

91. Jag ställer mig inte bakom det resonemang som kommissionen framfört i sitt skriftliga yttrande, och även vid förhandlingen, om att artikel 9 andra stycket i protokollet endast var relevant tidigare, när parlamentets sessioner inte pågick hela tiden, och att den sedan dess blivit obsolet. Texten finns där och ska tolkas mot bakgrund av aktuella förhållanden, inte utifrån dess hypotetiska funktion i ett tidigare normativt sammanhang. Med kommissionens sätt att resonera skulle hänvisningen till nationell rätt i artikel 9 första stycket a i protokollet lika väl kunna förklaras obsolet.

92. Det innebär mycket riktigt att immuniteten ska tillämpas redan innan mandatet inleds. Jag ser ingenting anmärkningsvärt med det. I medlemsstaternas nationella rätt är det inte ovanligt att immuniteten ska tillämpas från det att resultatet av valen tillkännages, även om mandatet, eller dess utövande, formellt börjar vid en senare tidpunkt. ( 38 ) Denna lösning är helt i linje med syftet med den parlamentariska okränkbarheten, att säkerställa att hela parlamentet kan inleda sitt arbete. Som den hänskjutande domstolen själv har medgett skulle detta syfte kunna äventyras om de valda ledamöterna inte omfattades av immunitet när deras namn blivit kända.

93. Vidare ska uttrycket ”under resan till och från Europaparlamentets mötesplats” tolkas. Enligt en strikt bokstavstolkning rör det sig enbart om den tid då ledamoten är på väg till den plats där parlamentet sammanträder. Jag anser emellertid att den aktuella bestämmelsen skulle förlora sin ändamålsenliga verkan genom en sådan förenklad tolkning.

94. Det viktigaste är nämligen att ledamoten kan resa till platsen för parlamentets sammanträde på ett ändamålsenligt sätt, snarare än att ledamoten inte grips under själva resan. Ledamoten måste med andra ord i full frihet kunna vidta de nödvändiga åtgärderna för att faktiskt kunna tillträda sitt uppdrag och ta sig till platsen för sammanträdet. På så sätt omfattas parlamentets ledamöter till fullo av immuniteten enligt artikel 9 i protokollet, vilken därmed får hela sin ändamålsenliga verkan. Immunitetens funktion, som är att skydda ett välfungerande och oavhängigt parlament, kräver nämligen inte att dess ledamöter skyddas mot alla åtgärder som en lagföring kan innebära innan parlamentets sessioner inleds. Däremot kräver denna funktion att ledamöterna inte hindras från att tillträda sitt uppdrag då sessionerna inleds.

95. De nationella myndigheterna i den medlemsstat där ledamoten i fråga har valts är således skyldiga att avhålla sig från alla åtgärder som skulle kunna hindra ledamoten från att göra detta och tillfälligt häva redan pågående åtgärder, såvida parlamentet inte har gått med på att upphäva immuniteten. Denna skyldighet gäller naturligtvis endast åtgärder som berörs av den parlamentariska immuniteten enligt nationell rätt, i och med att artikel 9 första stycket a i protokollet hänvisar till denna nationella rätt vad gäller immunitetens materiella innehåll.

Följderna av domen av den 14 oktober 2019

96. Den nu aktuella begäran om förhandsavgörande har framställts i ett förfarande avseende bestridande av den hänskjutande domstolens beslut att neka klaganden i det nationella målet tillstånd att lämna häktet för att avlägga ed om iakttagande av den spanska författningen. Det är nödvändigt att avlägga denna ed för att faktiskt kunna inleda utövandet av mandatet som ledamot av parlamentet.

97. Samma dag som förhandling hölls i det nu aktuella målet meddelades en slutgiltig fällande dom mot klaganden i det nationella målet. Detta innebär att själva föremålet för detta förfarande, och följaktligen föremålet för begäran om förhandsavgörande, kan ifrågasättas.

98. Den hänskjutande domstolen har visserligen vidhållit sin begäran om förhandsavgörande genom att ange att ”[domstolens] svar är nödvändigt oavsett om [Junqueras Vies] är häktad eller frihetsberövad till följd av en fällande dom”.

99. Problemet är emellertid inte på vilken grund klaganden i det nationella målet är frihetsberövad, utan den accessoriska påföljden att han fråntagits sina medborgerliga rättigheter. Enligt tillgänglig information medför denna påföljd bland annat att han slutgiltigt fråntagits alla offentliga uppdrag, däribland valda uppdrag, och att han inte längre är valbar (passiv valrätt). ( 39 ) Precis som valbarheten till ett mandat som ledamot av parlamentet, som är en del av vallagstiftningen, är beroende av nationell rätt, ( 40 ) berörs valbarheten till parlamentet även om någon fråntas denna valbarhet. Fråntagandet bör således medföra att mandatet löper ut i den mening som avses i artikel 13 i 1976 års akt.

100. I och med att domen av den 14 oktober 2019 innebär att mandatet löper ut för klaganden i det nationella målet, ( 41 ) kan jag inte se att det är meningsfullt att undersöka huruvida han borde ha beviljats tillståndet i fråga, eftersom hans avläggande av ed i vilket fall som helst skulle förlora sin giltighet.

101. I och med det tvivlar jag på att domstolen är behörig att besvara tolkningsfrågorna i detta mål. Det är riktigt att en begäran om förhandsavgörande, enligt artikel 100.1 första meningen i domstolens rättegångsregler, är anhängig vid domstolen intill dess att den hänskjutande domstolen har återkallat sin begäran. Domstolen får emellertid, i enlighet med artikel 100.2 i dessa rättegångsregler, när som helst konstatera att förutsättningar för dess behörighet inte längre är uppfyllda. Domstolen är enligt artikel 267 FEUF behörig att besvara frågor om tolkningen av unionsrätten i verkliga och befintliga mål vid domstolar i medlemsstaterna. När tvisten i det nationella målet inte längre är aktuell, upphör domstolen följaktligen att vara behörig, eftersom dess svar skulle bli hypotetiskt.

102. Domen av den 14 oktober 2019, jämförd med räckvidden av beslutet av den 14 maj 2019, får till följd att klaganden i det nationella målet – trots att han valts till ledamot av parlamentet och, som jag redogör för ovan, erhållit denna ställning, dock utan att kunna påbörja det faktiska utövandet av mandatet – har lagförts och dömts till en straffrättslig påföljd, utan att parlamentet har fått tillfälle att uttala sig om huruvida hans parlamentariska immunitet skulle upphävas eller fastställas.

103. Alla regler är enligt en bokstavstolkning av artikel 9 i protokollet uppfyllda. En ledamot av parlamentet ska i sin medlemsstat åtnjuta den immunitet som föreskrivs i nationell rätt, vilken endast kan tolkas av de nationella domstolarna.

104. Artikel 9 i protokollet har emellertid, som anges ovan, haft samma lydelse sedan EKSG-fördraget och protokoll nr 7 till detta fördrag. Bortsett från detta protokoll har hela det normativa sammanhanget förändrats.

105. Från att ha varit en rådgivande och granskande församling har parlamentet blivit unionens främsta lagstiftande och politiska organ, som säkerställer unionens demokratiska legitimitet. Det består av företrädare för unionsmedborgarna, inte för folken i medlemsstaterna. Dessa företrädare delegeras inte längre av de nationella parlamenten utan väljs genom allmänna direkta val. Förbudet mot dubbla mandat stärker parlamentets oavhängighet i förhållande till de nationella parlamenten.

106. Rösträtten har dessutom upphöjts till en grundläggande rättighet i artikel 39.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). Domstolen har nämligen redan haft tillfälle att slå fast att artikel 39.2 i stadgan, enligt vilken ”[l]edamöterna i Europaparlamentet ska väljas genom allmänna, direkta, fria och hemliga val”, utgör ”stadgans uttryck för unionsmedborgares rösträtt i val till Europaparlamentet”. ( 42 ) Om artikel 39.2 i stadgan skyddar unionsmedborgarnas aktiva valrätt (rösträtt), måste den nödvändigtvis även skydda deras passiva valrätt, med andra ord rätten att ställa upp som kandidat och bli vald. Den direkta och fria rösträtten har nämligen inget värde utan kandidaternas rätt att först fritt ställa upp i val och därefter, när de har valts, utöva sitt uppdrag och i förekommande fall åtnjuta det skydd som ges genom den parlamentariska immuniteten.

107. Med hänsyn till dessa förändringar framstår det resultat som en bokstavstolkning av artikel 9 i protokollet ger som föga tillfredsställande. Det finns således skäl att fråga sig om denna bestämmelse ska tolkas som på kol- och stålgemenskapens tid eller om tolkningen bör anpassas till hur det normativa och institutionella sammanhanget har utvecklats.

108. Bestämmelsen skulle kunna tolkas så, att parlamentets befogenhet när det gäller dess ledamöters immunitet betonas, utan att hänvisningen till nationell rätt i artikel 9 första stycket a i protokollet för den skulle ifrågasätts. Denna bestämmelse hänvisar i synnerhet till de nationella reglerna i fråga om immunitetens materiella innehåll, men ger parlamentet i uppgift att tillämpa dessa regler. Jag ser det alltså som fullt naturligt att det, från den stund parlamentsledamöter medges immunitet enligt den nationella rätten i en medlemsstat, inte är den behöriga nationella domstolen som ska avgöra om det är lämpligt att begära att immuniteten upphävs, utan att det är parlamentet som ska avgöra om denna immunitet bör upphävas eller fastställas.

Avslutande anmärkning

109. I den tredje tolkningsfrågan har den hänskjutande domstolen även tagit upp frågan om vilken intresseavvägning som ska göras i samband med beslutet om att eventuellt bevilja klaganden i det nationella målet tillstånd att lämna häktet. Denna fråga har emellertid förlorat sitt syfte sedan domen av den 14 oktober 2019 meddelades. Den enda relevanta frågan är huruvida klaganden i det nationella målet omfattades av immunitet i egenskap av ledamot av parlamentet när denna dom meddelades.

Förslag till avgörande

110. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien) på följande sätt: 1) En person vars val till Europaparlamentet har tillkännagetts officiellt av den behöriga myndigheten i den medlemsstat där valet har ägt rum erhåller i och med och från och med detta tillkännagivande ställning som ledamot av parlamentet, oavsett vilka formella skyldigheter som denna person därefter kan vara tvungen att fullgöra och oavsett om dessa formella skyldigheter följer av unionsrätten eller av nationell rätt i den aktuella medlemsstaten. Personen i fråga behåller denna ställning under hela mandatperioden, med förbehåll för de fall där mandatet upphör som anges i artikel 13.1 i akten om allmänna direkta val av ledamöter av Europaparlamentet, som utgör en bilaga till rådets beslut 76/787/EKSG, EEG, Euratom av den 20 september 1976, i dess lydelse enligt rådets beslut 2002/772/EG, Euratom av den 25 juni 2002 och av den 23 september 2002. 2) Parlamentets sessioner, i den mening som avses i artikel 9 första stycket i protokoll (nr 7) om Europeiska unionens privilegier och immunitet, fogat som bilaga till EU- och EUF-fördragen, inleds då det nyvalda parlamentet första session öppnas, det vill säga den dag som anges i artikel 11.3 i akten om allmänna direkta val av ledamöter av Europaparlamentet, som utgör en bilaga till rådets beslut 76/787, i dess lydelse enligt beslut 2002/772. Denna bestämmelse i nämnda protokoll börjar gälla samma dag. Samma sak gäller en ledamot av parlamentet som inte faktiskt har tillträtt sitt uppdrag på grund av att han eller hon inte fullgjort alla sina formella skyldigheter enligt nationell rätt. 3) Artikel 9 andra stycket i protokoll (nr 7) om Europeiska unionens privilegier och immunitet, jämförd med artikel 9 första stycket a i detta protokoll, ska tolkas så, att myndigheterna i den medlemsstat där en ledamot av parlamentet har valts är skyldiga att innan parlamentets första session efter valet öppnas avhålla sig från alla åtgärder som skulle kunna hindra ledamoten från att vidta de åtgärder som krävs för att han eller hon faktiskt ska kunna tillträda sitt uppdrag och tillfälligt häva redan pågående åtgärder, såvida parlamentet inte har gått med på att häva immuniteten. Denna skyldighet gäller endast åtgärder som berörs av parlamentarisk immunitet enligt nationell rätt. 4) Artikel 9 första stycket a i protokollet, jämförd med artikel 9 tredje stycket i protokoll (nr 7) om Europeiska unionens privilegier och immunitet, ska tolkas så, att det från den stund ledamöter av det nationella parlamentet omfattas av immunitet enligt nationell rätt ankommer på parlamentet att avgöra huruvida det är lämpligt att upphäva eller fastställa immuniteten för en av parlamentets ledamöter.

( 1 ) Originalspråk: franska.

( 2 ) Hardt, S., Parliamentary Immunity. A Comprehensive Study of the Systems of Parliamentary Immunity in the United Kingdom, France, and the Netherlands in a European Context, Intersentia, Cambridge, 2013, s. 62.

( 3 ) Décret de l’Assemblée nationale du 23 juin 1789 sur l’inviolabilité des députés (Nationalförsamlingens dekret av den 23 juni 1789 om parlamentsledamöternas okränkbarhet).

( 4 ) Nationalförsamlingens dekret av den 26 och den 27 juni 1790, genom vilket Nationalförsamlingen tillfälligt reglerade i vilka fall församlingens ledamöter fick gripas och vilka förfaranden som fick vidtas mot dem.

( 5 ) Se artikel 5.2 andra meningen i parlamentets arbetsordning, där följande anges: ”Parlamentarisk immunitet är inte en ledamots personliga privilegium, utan en garanti för hela parlamentets och dess ledamöters oberoende.”

( 6 ) Tribunal Constitucional (Konstitutionsdomstolen, Spanien) formulerade detta på ett föredömligt sätt i domen 90/1985 av den 22 juli 1985 (ES:TC:1985:90), där det anges att syftet med den processuella immuniteten är ”att förhindra att straffrättsliga förfaranden används för att hindra parlamentets kammare från att fungera eller ändra den sammansättning som folkviljan har gett dem” (min översättning).

( 7 ) Se, till exempel, Santaolalla López, F., Derecho parlamentario español, Editorial Dykinson, Madrid 2013, s. 143. Se, beträffande förhållandet mellan immunitet och grundläggande rättigheter, Muylle, K., ”L’immunité parlementaire face à la Convention européenne des droits de l’Homme”, Administration publique, 3/2008, s. 207–216.

( 8 ) Denna anmärkning ska inte ses som en anspelning på någon särskilt stat, särskilt inte på Konungariket Spanien. Det är ett objektivt konstaterande som erkänts av bland annat Venedigkommissionen, som för övrigt ställt sig mycket kritisk till parlamentarisk okränkbarhet (se Europeiska kommissionen för demokrati genom lag, Rapport sur l’étendue et la levée des immunités parlementaires (rapport om den parlamentariska immunitetens omfattning och upphävande), som antogs i Venedig den 21 och den 22 mars 2014, www.venice.coe.int, punkt 154).

( 9 ) EUT C 326, 2012, s. 266.

( 10 ) EGT L 278, 1976, s. 1.

( 11 ) EGT L 283, 2002, s. 1.

( 12 ) Det spanska ordet för ”okränkbarhet” (inviolabilidad) avser vad som i praktiken är befrielse från ansvar, det vill säga materiell immunitet. Med ”immunitet” (inmunidad) avses vad som på andra håll kallas okränkbarhet, det vill säga processuell immunitet.

( 13 ) BOE nr 147 av den 20 juni 1985, s. 19110.

( 14 ) Gaceta de Madrid nr 260 av den 17 september 1882, s. 803 (BOE-A-1882–6036).

( 15 ) DOGC nr 7449 av den 6 september 2017, s. 1.

( 16 ) DOGC nr 7451 av den 8 september 2017, s. 1.

( 17 ) Beslut av Tribunal Supremo 5051/2019 (ES:TS:2019:5051A).

( 18 ) BOE 2019, nr 142, s. 62477.

( 19 ) Terminologin är inte enhällig på alla officiella språk, och därför använder jag orden ”företrädare i parlamentet” och ”ledamot av parlamentet” synonymt.

( 20 ) Se bland annat, beträffande denna åtskillnad mellan det parlamentariska mandatets erhållande och utövande, Avril, P., Gicquel, J., Droit parlementaire, Montchrestien, Paris, 2004, s. 35–36, och Grajewski, K., Status prawny posła i senatora, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa, 2016, s. 12.

( 21 ) Se till exempel, i fransk rätt, Gicquel, J., Gicquel, J.-E., Droit constitutionnel et institutions politiques, LGDJ, Paris, 2015, s. 678, i polsk rätt, Gierach, E., i Safjan, M., Bosek, L., Konstytucja RP. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa, 2016, t. 2, s. 329 och 330, och, i spansk rätt, Álvarez Conde, E., Tur Ausina, R., Derecho constitucional, Tecnos, Madrid, 2013, s. 557 och följande sidor.

( 22 ) Jag menar att detta krav i sig väcker tvivel på huruvida det är förenligt med unionsrätten, i synnerhet med artikel 14.2 första meningen FEU, där det anges att ”Europaparlamentet [ska] vara sammansatt av företrädare för unionens medborgare” (min kursivering). Den frågan låter jag dock vara, eftersom det nu aktuella målet inte avser denna skyldighet i sig, utan följderna av att den inte fullgörs.

( 23 ) Min kursivering. Något annat kan inte härledas ur domstolens praxis, i synnerhet inte den som den spanska regeringen och kommissionen berört i sina yttranden, det vill säga domen av den 7 juli 2005, Le Pen/parlamentet (C‑208/03 P, EU:C:2005:429), och domen av den 30 april 2009, Italien och Donnici/parlamentet (C‑393/07 et C‑9/08, EU:C:2009:275). Dessa mål avsåg enskilda fall där ledamoten i det ena fallet hade skiljts från sitt uppdrag till följd av en fällande dom och i det andra fallet hade avstått från ett mandat som därefter upphävdes. Det var ingen skillnad mellan tillkännagivande av valet (eller av mandatets upphörande) från den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten och meddelandet till parlamentet. Det nu aktuella målet avser inte parlamentets eventuella kontroll av de valresultat som tillkännagetts eller meddelats av medlemsstaten, utan en nationell domstols bedömning av ställningen för den person som valts till parlamentet.

( 24 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 april 2009, Italien och Donnici/parlamentet (C‑393/07 och C‑9/08, EU:C:2009:275, punkt 48).

( 25 ) Dom 119/1990 av den 21 juni 1990,(ES:TC:1990:119 (min kursivering). Se även kommentaren till denna dom: Santaolalla López, F., ”El juramento y los reglamentos parlamentarios”, Revista española de derecho constitutional, nr 30/1990, s. 149. Författaren menar att det är ”något som är allmänt erkänt och inte behöver kommenteras vidare” att skyldigheten att avlägga eden om iakttagande av författningen inte är ett villkor för att erhålla det parlamentariska mandatet.

( 26 ) Se bland annat, beträffande den ed som ska avläggas av ledamöterna i Spaniens parlament, Álvarez Conde, E., Tur Ausina, R., ovan angivet verk, s. 571–572.

( 27 ) Se Santaolalla López, F., Derecho parlamentario español, ovan angivet verk, s. 113. Författaren menar att en sådan tolkning skulle kunna strida mot den spanska författningen, enligt vilken immunitet gäller under valperioden, det vill säga från och med valet.

( 28 ) Ett upphävande på grund av ett åtal, såsom det som föreskrivs i artikel 384 bis i vallagen, skulle rent logiskt kunna beröra en europeisk parlamentsledamot som valts i en annan medlemsstat än den där ledamoten lagförs.

( 29 ) Det är sant att denna bestämmelse, som hänför sig till ”immunitet”, bokstavligen tycks avse alla former av parlamentarisk immunitet, även befrielse från ansvar (materiell immunitet). Som jag ser det skulle det emellertid vara meningslöst att göra sådan tolkning. För det första är nämligen befrielsen från ansvar i medlemsstaternas nationella rätt vanligtvis begränsad till handlingar som begås under utövandet av ett parlamentariskt uppdrag. Ställningen som parlamentsledamot är oförenlig med ställningen som ledamot av ett nationellt parlament enligt artikel 7.2 i 1976 års akt. Således kan en befrielse från ansvar enligt nationell rätt i varje fall inte tillämpas på ledamöter av parlamentet. De ges samma garanti i artikel 8 i protokollet. För det andra vore det meningslöst att begränsa varaktigheten av befrielsen från ansvar till parlamentets sessionsperiod och möjliggöra lagföring för yttranden som gjorts under utövandet av det parlamentariska uppdraget efter det att en sådan sessionsperiod har avslutats. Befrielsen från ansvar måste vara obegränsad i tiden för att vara verkningsfull. Befrielsen från ansvar utgör för det tredje en absolut immunitet som därmed skulle stå i strid med parlamentets rätt att upphäva immuniteten enligt artikel 9 tredje stycket i protokollet. Jag anser således att artikel 9 första stycket a i protokollet ska tolkas så, att den endast avser okränkbarhet (processuell immunitet).

( 30 ) Se, bland annat, Corbett, R., Jacobs, F., Neville, D., The Europen Parliament, John Harper Publishing, London, 2016, s. 76–77, Hardt, S., ovan angivet verk, s. 45, Lis-Starowicz, D., Galster, J., ”Immunitet posła do Parlamentu Europejskiego”, Przegląd sejmowy, 2006/6, s. 9, och Schultz-Bleis, Ch., Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des Europäischen Parlaments, Duncker&Humblot, Berlin, 1995, s. 29 och följande sidor.

( 31 ) Se, bland annat, parlamentets resolution av den 15 september 1983 om en stadga för Europaparlamentets ledamöter (EGT C 277, 1983, s. 135) och förslaget till översyn av protokoll (nr 7) (KOM(84) 666) och betänkandena Donnez (A2–0121/86) och Rothley (A5–0193/03).

( 32 ) Dom av den 10 juli 1986, Wybot (149/85, EU:C:1986:310, punkterna 11–13).

( 33 ) Parlamentets första session i den nionde valperioden inleddes den 2 juli 2019.

( 34 ) Se artikel 153.2 i parlamentets arbetsordning för den nionde valperioden.

( 35 ) Dom av den 10 juli 1986, Wybot (149/85, EU:C:1986:310, domslutet).

( 36 ) Det enda uppenbara undantaget är det fallet att någon har ersatt en ledamot vars mandat har löpt ut i förtid.

( 37 ) Dom av den 10 juli 1986, Wybot (149/85, EU:C:1986:310, punkt 25).

( 38 ) Som exempel kan nämnas artikel 105.2 i den polska författningen, som förbjuder lagföring av parlamentsledamöter från och med det att valresultatet tillkännages, liksom artiklarna 751 och 752 i straffprocesslagen, vilka anges ovan i punkt 22.

( 39 ) Det framgår av ett informationsmeddelande som publicerats på webbplatsen för Consejo General del Poder Judicial (Nationella domarrådet, Spanien) att förlust av de medborgerliga rättigheterna innebär att personen i fråga slutgiltigt fråntas alla offentliga utmärkelser, anställningar och uppdrag, däribland valda uppdrag, och att personen i fråga inte heller kan erhålla sådana offentliga utmärkelser, anställningar eller uppdrag och inte väljas till ett offentligt uppdrag (se artikel 41 i Código penal (strafflagen)). Enligt artikel 6.2 och 6.4 i vallagen innebär en fängelsedom dessutom förlust av valbarhet och oförenlighet.

( 40 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2006, Spanien/Förenade kungariket (C‑145/04, EU:C:2006:543, punkt 78).

( 41 ) Det ankommer i slutändan på den hänskjutande domstolen att bedöma de exakta verkningarna av domen av den 14 oktober 2019.

( 42 ) Dom av den 6 oktober 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 44).