Förslag till avgörande av generaladvokat Elmer föredraget den 6 mars 1997. - Süleyman Eker mot Land Baden-Württemberg. - Begäran om förhandsavgörande: Bundesverwaltungsgericht - Tyskland. - Associeringsavtal EEG-Turkiet - Associeringsrådets beslut - Fri rörlighet för arbetstagare - Förnyelse av uppehållstillstånd efter ett års laglig anställning - Anställning hos två arbetsgivare i följd. - Mål C-386/95.



Rättsfallssamling 1997 s. I-02697



Generaladvokatens förslag till avgörande

Inledning

1 Bundesverwaltungsgericht har i detta fall begärt att domstolen skall bedöma om en turkisk arbetstagare enligt artikel 6.1 första strecksatsen i beslut nr 1/80 fattat av associeringsrådet EEG/Turkiet (nedan kallat beslut nr 1/80) har rätt att få sitt arbetstillstånd i en medlemsstat förnyat, då han under det första anställningsåret har varit oavbrutet sysselsatt, men hos olika arbetsgivare, och nu önskar fortsätta att arbeta hos sin senaste arbetsgivare.

Relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelser

2 Associeringsavtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet(1) syftar enligt artikel 2.1 till att "befrämja ett stabilt och balanserat befästande av parternas ekonomiska och kommersiella förbindelser, med beaktande av att det är nödvändigt att säkerställa en snabb utveckling av Turkiets ekonomi och en ökning av sysselsättningsnivån och förbättrade levnadsvillkor för den turkiska befolkningen".

Enligt artikel 12 i avtalet är parterna eniga om att "för att successivt genomföra fri rörlighet för arbetstagare ... söka ledning i artiklarna 48, 49 och 50 i Fördraget om upprättandet av gemenskapen".

3 I enlighet med artikel 36 i ett tilläggsprotokoll till associeringsavtalet av den 23 november 1970(2) skall associeringsrådet besluta om de åtgärder som är nödvändiga för att successivt genomföra fri rörlighet för arbetstagare mellan gemenskapens medlemsstater och Turkiet i enlighet med de principer som har fastställts i artikel 12 i associeringsavtalet.

4 Associeringsrådet fattade med tillämpning av denna artikel den 19 september 1980 beslut nr 1/80, vilket trädde i kraft den 1 juli 1980(3). Artikel 6.1 i beslutet har följande lydelse:

"1. ... har en turkisk arbetstagare på den lagliga arbetsmarknaden i en medlemsstat

- rätt att efter ett års laglig anställning i denna medlemsstat få förnyat arbetstillstånd hos samme arbetsgivare om han har anställning,

- rätt att efter tre års laglig anställning, med undantag av det företräde som skall ges arbetstagare från gemenskapens medlemsstater, i denna medlemsstat inom samma yrke besvara ett erbjudande om anställning(4) från valfri arbetsgivare som görs under normala förhållanden och som registrerats hos arbetsförmedlingen i denna medlemsstat,

- rätt att efter fyra års laglig anställning i denna medlemsstat utöva valfri avlönad verksamhet."

Bakgrunden till målet

5 Den turkiske medborgaren Süleyman Eker, född år 1966, reste första gången in i Tyskland den 1 december 1988 illegalt och blev av den anledningen utvisad utan tidsbegränsning den 13 februari 1989.

6 Süleyman Eker gifte sig i Turkiet den 17 januari 1991 med en tysk medborgare och återvände försedd med ett inresetillstånd till Tyskland den 6 april samma år.

Efter ansökan av den 8 april 1991 erhöll han den 24 juli 1991 ett uppehållstillstånd som gällde till den 24 juli 1992. Redan den 17 april 1991 erhöll han ett tidsbegränsat arbetstillstånd utan geografisk begränsning, vilket omfattade all yrkesverksamhet.

7 Den 15 juni 1991 påbörjade Süleyman Eker anställning vid Hotell Flora i Schluchsee där han var anställd till den 30 september 1991. Den 1 oktober 1991 påbörjade han anställning vid en behandlings- och rehabiliteringsklinik, St Georg Kur- und Rehabilitationskliniken, i Höchenschwand.

8 Den 24 juli 1991 - efter ungefär sex månaders äktenskap och ungefär tre månader efter inresan i Tyskland - separerade Süleyman Eker från sin tyska hustru. Den 10 april 1992 bekräftade han separationen för de tyska utlänningsmyndigheterna och informerade dem om att ett skilsmässoförfarande hade inletts. Den 22 juli 1992 ansökte Süleyman Eker om förlängning av sitt uppehållstillstånd. Med anledning av denna ansökan utfärdade myndigheten ett tillstånd för Süleyman Eker som gav honom rätt att uppehålla sig i Tyskland till och med den 11 augusti 1992, men gjorde honom samtidigt uppmärksam på att man avsåg att avslå ansökan om uppehållstillstånd. Myndigheten avslog Süleyman Ekers ansökan om förlängning av uppehållstillståndet genom beslut av den 12 augusti 1992 och beordrade honom att lämna tyskt territorium inom en utsatt tidsfrist vid äventyr av utvisning. Süleyman Ekers administrativa överklagande av detta beslut hade ingen framgång.

9 Süleyman Eker väckte talan mot detta beslut vid Verwaltungsgericht som genom dom av den 14 juli 1994 biföll hans talan och förelade myndigheten i Land Baden-Württemberg att förlänga hans uppehållstillstånd. Land Baden-Württemberg överklagade denna dom, och genom dom av den 30 november 1994 upphävde Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg avgörandet i första instans och ogillade talan. Domstolen ansåg att Süleyman Eker enligt nationella bestämmelser om uppehållstillstånd inte har rätt till förlängning av sitt uppehållstillstånd och att han inte kan åberopa artikel 6.1 första strecksatsen i beslut nr 1/80 för att beviljas arbets- och uppehållstillstånd, då det enligt denna bestämmelse förutsätts att arbetstagaren har haft anställning i ett år hos samme arbetsgivare.

10 Süleyman Eker överklagade efter tillstånd av Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg domen till Bundesverwaltungsgericht och yrkade att domen i första instans skulle fastställas. Han gjorde i samband med detta gällande att han har rätt till arbetstillstånd och därmed uppehållstillstånd enligt artikel 6.1 första strecksatsen i beslut nr 1/80, då bestämmelsen endast föreskriver att man skall ansöka om förnyat arbetstillstånd för anställning hos den senaste arbetsgivaren.

Frågan i begäran om förhandsavgörande

11 Bundesverwaltungsgericht vilandeförklarade i beslut av den 29 september 1995 målet och ställde följande tolkningsfråga till domstolen:

"Uppfyller en turkisk arbetstagare kraven i artikel 6.1 första strecksatsen i associationsrådets (EEG-Turkiet) beslut nr 1/80, även då han med de nationella myndigheternas tillåtelse visserligen varit oavbrutet sysselsatt under det första anställningsåret, men har arbetat för olika arbetsgivare och önskar fortsätta arbeta för den senaste av dessa?"

Bedömning

12 Den nationella domstolen önskar med denna fråga i själva verket få reda på om det enligt artikel 6.1 första strecksatsen i beslut nr 1/80 är tillåtet för en turkisk arbetstagare att under det första anställningsåret byta arbetsgivare.

13 Süleyman Eker har hävdat att det enligt artikel 6.1 första strecksatsen i beslut nr 1/80 inte krävs att den turkiske arbetstagaren under det första årets lagliga anställning i en medlemsstat skall ha varit anställd hos en och samme arbetsgivare, eftersom bestämmelsens ordalydelse skall tolkas på så sätt att det enda kravet som skall vara uppfyllt för att ett arbetstillstånd som har beviljats en turkisk arbetstagare skall förnyas är att den berörde önskar fortsätta att arbeta för den senaste arbetsgivaren.

14 Vertreter des öffentlichen Interesses bei den Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit in Baden-Württemberg, den tyska, den grekiska, den franska respektive den österrikiska regeringen, kommissionen och Landratsamt Waldshut är däremot av den uppfattningen att artikel 6.1 första strecksatsen i beslut nr 1/80 enligt domstolens rättspraxis och uppbyggnaden av artikel 6 skall tolkas på så sätt, att en turkisk arbetstagare som under det första årets lagliga anställning i en medlemsstat byter arbetsgivare inte, då detta år har gått till ända, kan anses uppfylla villkoren för förlängning av hans arbetstillstånd.

15 Artikel 6.1 första strecksatsen har direkt effekt.(5) Bestämmelsen avser enligt sin ordalydelse endast rätten till arbete, men det framgår av domstolens fasta rättspraxis att det från denna rätt härleds en rätt att uppehålla sig i landet.(6)

16 Domstolen har senast i dom av den 5 oktober 1994(7) (nedan kallad domen i målet Eroglu) fastställt att:

"beslut nr 1/80 inte påverkar medlemsstaternas behörighet att anta bestämmelser om såväl turkiska medborgares inresa till landet som villkor för deras första anställning...".

I bestämmelsen i artikel 6.1 första strecksatsen regleras således inte rätten för turkiska arbetstagare att inresa och uppehålla sig i en medlemsstat, utan denna rätt regleras i medlemsstaternas nationella lagstiftning.

17 Enligt bestämmelsen i artikel 6.1 första strecksatsen i beslut nr 1/80 har emellertid turkiska arbetstagare "rätt att efter ett års laglig anställning få förnyat arbetstillstånd i denna medlemsstat hos samme arbetsgivare ...". Bestämmelsens ordalydelse är inte helt entydig.(8)

Bestämmelsen kan å ena sidan - som Süleyman Eker har anfört - läsas som om den, för förnyelse av arbetstillståndet, endast innehåller ett krav på fortsatt anställning hos den arbetsgivare hos vilken den berörde är anställd då ansökan om förnyelse inlämnas. Användningen av ordet "samme arbetsgivare" talar emellertid emot en sådan tolkning, eftersom det inte sägs något om huruvida det i förekommande fall är fråga om den ursprunglige arbetsgivaren, den senaste arbetsgivaren eller någon annan arbetsgivare hos vilken arbetstagaren har varit anställd en längre eller kortare period. Om associeringsrådet skulle ha avsett en sådan tolkning, skulle det exempelvis ha kunnat använda formuleringen "rätt att ... få förnyat arbetstillstånd ... hos den senaste arbetsgivaren" för att visa att bestämmelsen endast innehåller ett krav på detta och inte ett krav på anställning hos en arbetsgivare under det första anställningsåret.

18 Det ligger därför närmare till hands att tolka bestämmelsen så att den innehåller ett krav på att den turkiske arbetstagaren under det första årets lagliga anställning skall ha varit anställd hos en och samme arbetsgivare och skall fortsätta anställningen hos denne.

19 Till stöd för denna tolkning talar även den omständigheten att artikel 6.1 i beslut nr 1/80 är uppbyggd i olika steg. Efter ett års anställning har den turkiske arbetstagaren rätt att få fortsätta sin anställning hos samme arbetsgivare, efter tre års anställning har han rätt till anställning inom samma bransch, men hos valfri arbetsgivare, efter ytterligare ett års anställning har han rätt att utöva valfri verksamhet i medlemsstaten. Syftet med denna stegvisa uppbyggnad är att den turkiske arbetstagaren förvärvar fler rättigheter ju längre han är anställd i en medlemsstat och ju mer han därmed är integrerad i denna medlemsstat.

20 I det första skedet har den turkiske arbetstagaren inte rätt att söka anställning i den ifrågavarande medlemsstaten. Däremot har han rätt att fortsätta sin nuvarande anställning om arbetsgivaren erbjuder honom fortsatt anställning. I det andra skedet har han rätt att söka anställning men endast inom samma bransch. Den turkiske arbetstagaren är slutligen i det tredje skedet fri att söka vilken form av avlönad anställning som helst i medlemsstaten. Om man skulle låta den turkiske arbetstagaren byta arbetsgivare redan under det första årets lagliga anställning i en medlemsstat skulle den stegvisa uppbyggnaden av artikel 6.1 i beslut nr 1/80 inte längre ha någon mening, eftersom den turkiske arbetstagaren redan under det första anställningsåret faktiskt skulle ha rätt att söka anställning och att byta arbetsgivare, vilket han i enlighet med artikel 6.1 andra strecksatsen skulle ha först efter tre års anställning.

21 Det anges för övrigt inte i artikel 6.1 första strecksatsen något krav på att förnyelsen av den turkiske arbetstagarens arbetstillstånd skall ske med avseende på anställning inom samma bransch. Detta är emellertid ett krav i enlighet med artikel 6.1 andra strecksatsen. Om det enligt artikel 6.1 första strecksatsen skulle vara tillåtet att en turkisk arbetstagare under det första årets lagliga anställning i en medlemsstat byter arbetsgivare, skulle han även ha möjlighet att byta bransch och således redan före det att det första årets anställning har löpt till ända åtnjuta rättigheter som han i enlighet med artikel 6.1 tredje strecksatsen skulle ha först efter fyra års anställning, det vill säga rätten till vilken form av anställning som helst, inom vilken bransch som helst. Den enda logiska förklaringen till att det i artikel 6.1 första strecksatsen ställs ett krav på att den turkiske arbetstagaren fortfarande skall vara anställd inom samma bransch, är således att det i bestämmelsen ställs ett krav på anställning under ett år hos samme arbetsgivare, vilket gör det överflödigt att uppställa ett särskilt krav på anställning inom samma bransch.

22 Det följer således av uppbyggnaden av artikel 6.1 i beslut 1/80 att det enligt artikel 6.1 första strecksatsen är ett krav att den turkiske arbetstagaren under det första årets lagliga anställning skall vara anställd hos samme arbetsgivare.

23 Detta resultat verkar stå i överensstämmelse med domstolens rättspraxis avseende bestämmelsen i artikel 6 i beslut nr 1/80. Domstolen har inte tidigare haft möjlighet att direkt ta ställning till frågan om det enligt artikel 6.1 första strecksatsen är ett krav att den turkiske arbetstagaren under det första årets lagliga anställning skall vara anställd hos samme arbetsgivare. Den har emellertid i samband med andra frågor som rör artikel 6 i beslut nr 1/80 uttalat(9) att:

"... artikel 6.1 första strecksatsen i beslut nr 1/80 skall tolkas på så sätt att en turkisk medborgare som har erhållit uppehållstillstånd i en medlemsstat ... och som har varit anställd i över ett år hos samme arbetsgivare med ett giltigt arbetstillstånd, har rätt att med stöd av denna bestämmelse få sitt arbetstillstånd förnyat ...".

24 Domstolen uppgav vidare i domen i målet Eroglu avseende artikel 6.1:

"... en turkisk arbetstagare har efter ett års laglig anställning hos samme arbetsgivare rätt att få sitt arbetstillstånd förnyat (första strecksatsen) ...

Artikel 6.1 första strecksatsen i beslut nr 1/80 är endast avsedd att säkerställa fortsatt anställning hos samme arbetsgivare och kan därför endast tillämpas då den turkiske arbetstagaren ansöker om förnyat arbetstillstånd för fortsatt anställning hos samme arbetsgivare efter det att den lagliga anställningens ursprungliga varaktighet om ett år har löpt ut.

Om bestämmelsens tillämpningsområde skulle utvidgas till att omfatta en turkisk arbetstagare som efter det att ett års laglig anställning har avslutats byter arbetsgivare och ansöker om förnyat arbetstillstånd för att åter arbeta hos den förste arbetsgivaren, skulle detta dels ge arbetstagaren möjlighet att byta arbetsgivare med stöd av denna bestämmelse innan den i den andra strecksatsen angivna treårsperioden har löpt ut, dels frånta arbetstagarna i medlemsstaterna det företräde som de har, med stöd av den andra strecksatsen, då den turkiske arbetstagaren byter arbetsgivare."

25 Domstolen har i dessa domar, i samband med bedömningen av om villkoren i artikel 6.1 första strecksatsen i beslut nr 1/80 i konkreta fall har varit uppfyllda, formulerat sig på ett sådant sätt som visar att domstolen har varit av den uppfattningen att bestämmelsen omfattar ett krav på att den turkiske arbetstagaren under det första årets lagliga anställning skall vara anställd hos samme arbetsgivare. Det tycks även framgå av domen i målet Eroglu att domstolen anser att rätten att byta arbetsgivare förvärvas först när villkoren i artikel 6.1 andra strecksatsen är uppfyllda.

26 Mot bakgrund av detta anser jag att den fråga som har framställts skall besvaras på så sätt att artikel 6.1 första strecksatsen i beslut nr 1/80 skall tolkas så att en turkisk arbetstagare förvärvar rätt till fortsatt anställning hos en arbetsgivare först efter ett års oavbruten laglig anställning hos samme arbetsgivare.

Förslag till avgörande

27 Mot bakgrund av detta föreslår jag att domstolen skall besvara den fråga som har framställts på följande sätt:

Artikel 6.1 första strecksatsen i beslut nr 1/80, av den 19 september 1980, fattat av associeringsrådet, som upprättades inom ramen för avtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, vilket undertecknades den 12 september 1963 i Ankara och godkändes för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963, skall tolkas så att en turkisk arbetstagare erhåller rätt att fortsätta sin anställning hos en arbetsgivare först efter ett år av laglig anställning, under en oavbruten period, hos samme arbetsgivare.

(1) - Avtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet som undertecknades den 12 september 1963 i Ankara, som slöts, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 [EGT 217, 1964, s. 3685, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå].

(2) - EGT C 113, 1973, s. 1. [Vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå.]

(3) - Beslutet har inte offentliggjorts.

(4) - Det framgår inte av den danska versionen att det skall vara anställning inom samma bransch. Detta framgår emellertid av övriga språkversioner, exempelvis den tyska versionen: "den gleichen Beruf", den engelska versionen: "for the same occupation" och av den franska versionen: "dans la même profession".

(5) - Dom av den 20 september 1990 i mål C-192/89, Sevince (Rec. 1990, s. I-3461).

(6) - Se fotnot 5.

(7) - Mål C-355/93, Eroglu (Rec. 1994, s. I-5113).

(8) - Bestämmelsens formulering i den engelska, franska och tyska versionen motsvarar formuleringen i den danska versionen.

(9) - Dom av den 16 december 1992 i mål C-237/91, Kus (Rec. 1992, s. I-6781).