FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

PRIIT PIKAMÄE

föredraget den 21 oktober 2021 ( 1 )

Mål C‑432/20

ZK

ytterligare deltagare i rättegången:

Landeshauptmann von Wien

(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgericht Wien (Förvaltningsdomstolen i Wien, Österrike))

”Begäran om förhandsavgörande – Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa – Invandringspolitik – Direktiv 2003/109/EG – Artikel 9.1 c – Förlust av en tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt – Bortovaro från unionens territorium under en period på tolv månader i följd – Avbrott under denna period – Olagliga och kortvariga vistelser inom unionens territorium”

I. Inledning

1. Förevarande mål rör en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, varigenom Verwaltungsgericht Wien (Förvaltningsdomstolen i Wien, Österrike) har ställt tre frågor till domstolen om tolkningen av artikel 9.1 c i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning, ( 2 ) i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/51/EU av den 11 maj 2011 ( 3 ) (nedan kallat direktiv 2003/109).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan ZK, som är kazakisk medborgare, och Landeshauptmann von Wien (delstatsregeringschefen i Wien, Österrike) angående dennes vägran att förnya ZK:s ställning som varaktigt bosatt. Avslagsbeslutet motiverades av att ZK varje år, mellan augusti 2013 och augusti 2018, endast hade uppehållit sig i Europeiska unionen några dagar. Den hänskjutande domstolen anser att den österrikiska lagstiftning som är tillämplig i förevarande fall, och som innebär att kortvariga och periodiska vistelser i unionen inte är tillräckliga för att hindra att den rättsliga ställningen som varaktigt bosatt går förlorad på grund av bortovaro från unionens territorium i mer än tolv månader, inte är förenlig med artikel 9.1 c i direktiv 2003/109. Enligt denna bestämmelse förlorar en tredjelandsmedborgare rätten till ställning som varaktigt bosatt ”vid bortovaro från [unionens] territorium under en period på tolv månader i följd”. Enligt den hänskjutande domstolen går ovannämnda österrikiska lagstiftning utöver vad som krävs och är tillåtet enligt unionsrätten.

3. Förevarande mål ger domstolen tillfälle att uttala sig om en ny rättsfråga, nämligen de villkor som föreskrivs i artikel 9.1 c i direktiv 2003/109 för att de nationella myndigheterna ska kunna återkalla tredjelandsmedborgarens ställning som varaktigt bosatt. Mer konkret ska domstolen precisera vilka krav varje tredjelandsmedborgare måste uppfylla vad gäller varaktigheten och arten av dennes vistelse inom unionen, för att vederbörande ska kunna behålla sin rättsliga ställning enligt direktiv 2003/109. Domstolens svar på dessa tolkningsfrågor kan påverka tredjelandsmedborgares integration i det område med frihet, säkerhet och rättvisa som föreskrivs i unionsfördragen.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätten

4. I skälen 2, 4, 6, 10 och 12 i direktiv 2003/109 anges följande: ”(2) Vid sitt extra möte i Tammerfors den 15–16 oktober 1999 konstaterade rådet att den rättsliga ställningen för tredjelandsmedborgare bör tillnärmas den som medlemsstaternas medborgare åtnjuter och att en person som har vistats lagligen i en medlemsstat under en tid som skall fastställas och som har uppehållstillstånd för längre tid bör i den medlemsstaten beviljas en uppsättning enhetliga rättigheter som ligger så nära EU-medborgarnas rättigheter som möjligt. … (4) Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares integration i medlemsstaterna är en nyckelfaktor för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen, vilket är ett av gemenskapens grundläggande mål enligt fördraget. … (6) Det viktigaste kriteriet för att kunna förvärva ställning som varaktigt bosatt bör vara bosättningstiden inom en medlemsstats territorium. Bosättningen bör ha varit laglig och oavbruten för att vittna om personens förankring i landet. En viss flexibilitet bör dock finnas med tanke på omständigheter som kan tvinga en person att tillfälligt lämna territoriet. … (10) Det bör inrättas ett system med förfaranderegler för prövning av ansökningar om ställning som varaktigt bosatt. Dessa förfaranden bör vara effektiva och genomförbara i förhållande till den normala arbetsbelastningen vid medlemsstaternas myndigheter, samt tillåta insyn och vara rättvisa för att ge de berörda personerna adekvat rättssäkerhet. … (12) För att kunna fungera praktiskt som ett instrument för integration av varaktigt bosatta i det samhälle där de är bosatta, bör ställningen som varaktigt bosatt garantera innehavaren samma behandling som medlemsstatens medborgare i en rad ekonomiska och sociala sammanhang, i enlighet med relevanta villkor i detta direktiv.”

5. I artikel 1 i direktivet, med rubriken ”Innehåll”, föreskrivs följande: ”I detta direktiv fastställs a) villkoren för en medlemsstats beviljande och återkallande av ställning som varaktigt bosatt för tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta på dess territorium, inklusive de rättigheter som är förbundna med denna ställning, och b) villkoren för bosättning i andra medlemsstater än den som beviljat dem varaktig bosättning för tredjelandsmedborgare som har beviljats denna ställning.”

6. Artikel 4 i direktivet, med rubriken ”Bosättningstid”, har följande lydelse: ”1. En medlemsstat skall bevilja ställning som varaktigt bosatt till tredjelandsmedborgare som varit lagligen och oavbrutet bosatta inom dess territorium i fem år omedelbart före inlämnandet av den relevanta ansökningen. … 3. Perioder av frånvaro från den berörda medlemsstatens territorium skall inte utgöra något avbrott i den period som avses i punkt 1 och skall beaktas vid beräkningen av denna förutsatt att de är kortare än sex månader i följd och inte överstiger tio månader totalt inom den period som avses i punkt 1. …”

7. I artikel 8 i direktiv 2003/109, med rubriken ”E[U]-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta” föreskrivs följande: ”1. Ställning som varaktigt bosatt skall vara permanent om inte annat följer av artikel 9. 2. Medlemsstaterna skall till en varaktigt bosatt utfärda ett E[U]-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta. Tillståndet skall gälla i minst fem år. Det skall, i förekommande fall på ansökan, förnyas automatiskt när det löper ut. …”

8. I artikel 9 i detta direktiv, med rubriken ”Återkallande eller förlust av ställning som varaktigt bosatt”, anges följande: ”1. Varaktigt bosatta skall inte längre ha rätt att behålla ställning som varaktigt bosatta i följande fall: … c) Vid bortovaro från [unionens] territorium under en period om tolv månader i följd. 2. Med avvikelse från punkt 1 c får medlemsstaterna föreskriva att bortovaro som överstiger tolv månader i följd eller som motiveras av särskilda eller exceptionella orsaker inte skall medföra återkallande eller förlust av ställning som varaktigt bosatt. … 5. När det gäller de fall som avses i punkt 1 c och i punkt 4 får de medlemsstater som har beviljat ställning som varaktigt bosatt föreskriva ett förenklat förfarande för att återfå denna ställning. …”

9. I artikel 11 i direktiv 2003/109, med rubriken ”Likabehandling”, föreskrivs följande: ”1. Varaktigt bosatta skall åtnjuta den behandling som en medlemsstats egna medborgare får i fråga om följande: … b) Utbildning och yrkesutbildning, inklusive möjligheterna att få bidrag och stipendier för studier i enlighet med nationell lagstiftning. … d) Social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd såsom dessa definierats i nationell lagstiftning. e) Skatteförmåner. f) Tillgång till varor och tjänster och leveranser av allmänt tillgängliga varor och tjänster samt förfaranden för att erhålla bostad. g) Föreningsfrihet och frihet att tillhöra en arbetstagar- eller arbetsgivarorganisation eller någon annan organisation vars medlemmar utövar ett visst yrke, inklusive de förmåner som dessa typer av organisationer tillhandahåller, utan att åsidosätta nationella bestämmelser om allmän ordning och säkerhet. … 2. När det gäller bestämmelserna i punkt 1 b, 1 d, 1 e, 1 f och 1 g får de berörda medlemsstaterna begränsa likabehandling till att gälla fall där den registrerade eller stadigvarande hemvisten för den varaktigt bosatta personen eller familjemedlemmar för vilka han/hon söker bidrag befinner sig inom den berörda medlemsstatens territorium. …”

B. Österrikisk rätt

10. De relevanta bestämmelserna i nationell rätt återfinns i Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (lagen om bosättning och uppehåll, ( 4 ) nedan kallad NAG).

11. 2 § stycke 7 NAG har följande lydelse: ”Kortvariga vistelser i Österrike och utomlands, särskilt för besök, ska inte avbryta den bosättnings- eller vistelsetid som medför att rätten till uppehållstillstånd förvärvas eller går förlorad. ….” :

12. 20 § NAG med rubriken ”Uppehållstillståndens giltighetstid” har följande lydelse: ”… 3) Innehavare av uppehållstillstånd för ’permanent bosättning i EU’ (45 §) är permanent bosatta i Österrike – utan att det påverkar giltighetstiden för den handling som motsvarar ett sådant uppehållstillstånd. Denna handling ska utfärdas för en period om fem år och, såvida inga andra åtgärder kan vidtas enligt Fremdenpolizeigesetz 2005 (år 2005 års utlänningslag), med avvikelse från 24 §, förlängas efter ansökan också efter det att giltighetstiden har löpt ut. 4) Ett uppehållstillstånd som beviljats enligt stycke 3 upphör att gälla om utlänningen vistas längre tid än tolv månader i följd utanför [Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES)]. Av skäl som särskilt bör beaktas, såsom allvarlig sjukdom, sociala skyldigheter eller tjänstgöring som kan jämföras med allmän värnplikt eller vapenfri tjänst, får utlänningen vistas i upp till 24 månader utanför EES‑området, om vederbörande dessförinnan har underrättat den behöriga myndigheten om detta. Om utlänningen har ett berättigat intresse ska myndigheten efter ansökan fastställa att uppehållstillståndet inte har löpt ut. Det åligger utlänningen att styrka vistelsen i EES-området. …”

III. Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna

13. Den 6 september 2018 lämnade ZK, som är en kazakisk medborgare, in en ansökan om förnyelse av hans uppehållstillstånd för varaktigt bosatta. Landeshauptmann von Wien (delstatsregeringschefen i Wien) avslog denna ansökan genom beslut av den 9 juli 2019.

14. ZK överklagade den 12 augusti 2019 detta beslut till den hänskjutande domstolen.

15. Den hänskjutande domstolen har påpekat att även om ZK under perioden augusti 2013– augusti 2018 och därefter aldrig har vistats utanför unionens territorium under en period på tolv månader i följd eller längre, är det utrett att ZK under denna period endast vistades inom unionens territorium under några dagar per år. Denna omständighet beaktades av den administrativa myndighet som är svarande i målet vid den nationella domstolen, och som beslutande att inte förnya ZK:s uppehållstillstånd.

16. Det framgår av beslutet om hänskjutande att ZK har ingett ett rättsutlåtande till den hänskjutande domstolen, vilket har upprättats av Europeiska kommissionens expertgrupp för laglig migration och där slutsatsen drogs att villkoret för att tillämpa kriteriet avseende bortovaro från unionens territorium som föreskrivs i artikel 9.1 c i direktiv 2003/109 ska tolkas restriktivt, så att blott fysisk bortovaro från detta territorium under en period på tolv månader i följd medför förlust av ställningen som varaktigt bosatt enligt denna bestämmelse. Enligt detta utlåtande saknar det i detta avseende betydelse huruvida en varaktigt bosatt person under den aktuella perioden även i materiellt hänseende har varit bosatt inom nämnda territorium eller stadigvarande vistats där.

17. Den hänskjutande domstolen anser att detta utlåtande, som den tenderar att ansluta sig till, stöder klagandens argument. Om detta argument skulle godtas skulle nämligen även kortvariga vistelser, eller till och med, såsom i förevarande fall, vistelser på endast några dagar per år, räcka för att artikel 9.1 c i direktiv 2003/109 inte ska vara tillämplig, vilket skulle innebära att klaganden skulle behålla sin ställning som varaktigt bosatt.

18. Mot denna bakgrund beslutade Verwaltungsgericht Wien (Förvaltningsdomstolen i Wien) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen: ”1. Ska artikel 9.1 c i direktiv [2003/109] tolkas så, att varje period, oavsett hur kort den är, som varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare vistas fysiskt inom [unionens] territorium under en period på tolv månader i följd medför att de inte förlorar sin ställning som varaktigt bosatta enligt denna bestämmelse? 2. Om domstolen besvarar den första frågan nekande: Vilka kvalitativa och/eller kvantitativa krav ska vistelser inom [unionens] territorium under en period på tolv månader i följd uppfylla för att en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare inte ska förlora sin ställning som varaktigt bosatt? Är det endast när den berörda tredjelandsmedborgaren har vistats stadigvarande eller har haft sina huvudsakliga intressen inom [unionens] territorium under tolv månader i följd som vistelser under denna period medför att ställningen som varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare inte går förlorad? 3. Är bestämmelser i medlemsstaternas rättsordningar som innebär att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare förlorar sin ställning som varaktigt bosatta, om sådana tredjelandsmedborgare under en period på tolv månader i följd visserligen har vistats inom [unionens] territorium, men varken vistades stadigvarande eller hade sina huvudsakliga intressen där, förenliga med artikel 9.1 c i direktiv [2003/109]?”

IV. Förfarandet vid domstolen

19. Begäran om förhandsavgörande av den 28 augusti 2020 inkom till domstolens kansli den 14 september 2020.

20. Den hänskjutande domstolen ansökte om att förevarande begäran skulle handläggas enligt det förfarande för brådskande mål om förhandsavgörande som föreskrivs i artikel 107.1 i domstolens rättegångsregler.

21. Efter att ha hört generaladvokaten beslutade domstolen den 28 september 2020 att avslå denna ansökan.

22. Den österrikiska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden inom den frist som föreskrivs i artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol.

23. Vid förhandlingen den 15 juli 2021 yttrade sig den österrikiska regeringens ombud och kommissionen.

V. Rättslig bedömning

A. Inledande anmärkningar

24. Tredjelandsmedborgare migrerar till Europeiska unionen av olika skäl: ekonomiska skäl, familjeskäl, för studier eller för att få internationellt skydd. Vissa av dessa personer stannar kvar i medlemsstaterna under många år och knyter band till den berörda medlemsstaten. Detta är skälet till att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares integration i medlemsstaterna anses vara en nyckelfaktor för att främja den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom unionen, som är ett grundläggande mål som anges i artikel 3 FEU. Det ska dessutom erinras om att artikel 79.1 FEUF föreskriver en utveckling av en gemensam invandringspolitik som bland annat syftar till att ”säkerställa en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i medlemsländerna”. ( 5 )

25. En av de första lagtexter som unionen antog på området för invandring var direktiv 2003/109. Direktivet syftar till att bevilja tredjelandsmedborgare som lagligen och varaktigt vistas i unionen en ”europeisk” ställning. För att säkerställa deras integration avser direktivet att tillnärma rättigheter som tillkommer dessa personer de som unionsmedborgarna åtnjuter, bland annat genom att garantera dem samma behandling som unionsmedborgare i en rad ekonomiska och sociala sammanhang. De rättigheter som tillerkänns dem är fortfarande mer begränsade än unionsmedborgarnas rättigheter, ( 6 ) men omfattar ändå bestämmelser om fri rörlighet, som ger dem rätt att uppehålla sig i andra medlemsstater än den där de beviljats ställning som varaktigt bosatt under mer än tre månader. Dessutom har en person som har ställning som varaktigt bosatt tillträde till arbetsmarknaden under förutsättning att hans eller hennes verksamhet inte är förenad med utövandet av offentlig makt eller att anställningen inte är förbehållen landets egna medborgare, medborgare i Europeiska unionen och i EES. I fråga om socialt skydd får medlemsstaterna besluta att begränsa varaktigt bosatta personers tillgång till ”grundläggande förmåner”.

26. Ställningen som varaktigt bosatt är förbehållen tredjelandsmedborgare som lagligen och utan avbrott har vistats inom en medlemsstats territorium i fem år. Alla vars vistelse kan anses vara tillfällig är uteslutna. Medlemsstaterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller de villkor som ger rätt till ställning som varaktigt bosatt. ( 7 ) Utöver kraven på stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel och sjukförsäkring, vilka även gäller för unionsmedborgare som är bosatta i en annan medlemsstat, tillkommer ett fakultativt villkor avseende ”villkoren för integrering” som gör det möjligt att begränsa möjligheten att få ställning som varaktigt bosatt. Bevis på tillräckliga kunskaper i medlemsstatens språk, på olika nivåer, är det främsta krav för sådan integrering som uppställs i samtliga medlemsstater.

27. Unionslagstiftaren har för avsikt att uppnå målet att varaktigt integrera tredjelandsmedborgare genom harmonisering av villkoren för beviljande och återkallande (eller förlust) av ställningen som varaktigt bosatt. Det ska emellertid noteras att förevarande mål skiljer sig från andra mål som domstolen redan har prövat eftersom det snarare rör den andra aspekten, det vill säga tolkningen av villkoren för återkallande (eller förlust) av nämnda ställning på grund av en kontinuerlig bortovaro från unionens territorium enligt artikel 9.1 c i direktiv 2003/109. Av denna bestämmelse framgår att tredjelandsmedborgaren förlorar sin ställning som varaktigt bosatt om han eller hon är frånvarande från unionens territorium under en period på tolv månader i följd, men det anges inte närmare hur sporadiska vistelser och kortvariga vistelser ska behandlas, i synnerhet om de kan hindra att en sådan rättslig konsekvens inträder.

B. Bedömning av tolkningsfrågorna

28. Den hänskjutande domstolen har ställt sina tre frågor, som ska prövas gemensamt, för att få klarhet i vilka kriterier som ska tillämpas för att fastställa huruvida en varaktigt bosatt har varit ”bortavarande” från unionens territorium under en period på tolv månader i följd i den mening som avses i artikel 9.1 c i direktiv 2003/109. En sådan bortovaro medför i princip att rätten till ställning som varaktigt bosatt går förlorad. Den hänskjutande domstolen vill särskilt få klarhet i om varje vistelse under denna period, hur kortvarig den än må vara, kan avbryta denna bortovaro och således medföra att ställningen som varaktigt bosatt inte går förlorad eller om den berörda personen under nämnda period snarare måste vistas stadigvarande eller ha sina huvudsakliga intressen inom unionens territorium.

1. Tillämpning av olika tolkningsmetoder

29. Eftersom artikel 9.1 c i direktiv 2003/109 inte innehåller någon hänvisning till nationell rätt, måste utgångspunkten vara att begreppet ”bortovaro” utgör ett självständigt unionsrättsligt begrepp som ska tolkas enhetligt, med beaktande av bestämmelsens lydelse, de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i och dess sammanhang. ( 8 )

a) Bokstavstolkning

30. Vad gäller lydelsen av denna bestämmelse ska det noteras att det finns en viss skillnad mellan de olika språkversionerna av bestämmelsen.

31. I ett stort antal språkversioner ( 9 ) hänvisas nämligen för det första till en ”bortovaro” från unionens territorium under en period på tolv månader i följd, vilket skulle kunna tyda på att blott fysisk närvaro medför att denna bortovaro upphör. För det andra hänvisas i andra språkversioner ( 10 ) till den omständigheten att en person inte ”vistas” inom nämnda territorium under denna period. Användningen av det verbet kan innebära en något mer ”solid” närvaro, dock utan att vistelser på endast några dagar utesluts.

32. Förutom dessa mindre språkliga nyanser anser jag emellertid att ordalydelsen i artikel 9.1 c i direktiv 2003/109 inte i sig gör det möjligt att otvetydigt fastställa den exakta räckvidden av begreppet ”bortovaro”. Det går inte att dra någon klar slutsats av en bokstavstolkning av denna bestämmelse. Det är följaktligen nödvändigt att använda sig av andra tolkningsmetoder som erkänts i domstolens praxis. ( 11 )

b) Systematisk tolkning

1) Undantaget från den allmänna regel som ger varaktigt bosatta en särskild rättslig ställning ska tolkas restriktivt

33. Det sammanhang i vilket artikel 9 i direktiv 2003/109 ingår ger några användbara upplysningar för att bättre avgränsa innebörden av denna bestämmelse. I artikel 8.1 i samma direktiv föreskrivs nämligen att ställningen som varaktigt bosatt ska vara permanent ”om inte annat följer av artikel 9”. Eftersom ”huvudregeln” är att denna ställning är permanent förefaller artikel 9.1 c i samma direktiv utgöra ett ”undantag” och ska därför tolkas restriktivt, i enlighet med en tolkningsprincip som erkänts i domstolens praxis. ( 12 )

34. Det ska dessutom erinras om att direktiv 2003/109 föreskriver en subjektiv rätt för tredjelandsmedborgare att beviljas ställning som varaktigt bosatt och de övriga rättigheter som följer av beviljandet av denna ställning, när de villkor som föreskrivs i detta avseende faktiskt är uppfyllda ( 13 ) och respektive förfarande har iakttagits. ( 14 ) Såsom har angetts i inledningen till detta förslag till avgörande ( 15 )harmoniserar direktivet på ett uttömmande sätt villkoren för beviljande av ställning som varaktigt bosatt. Detta gäller även för de villkor för återkallande av denna ställning som avses i artikel 9 i direktiv 2003/109. ( 16 ) Medlemsstaterna kan följaktligen inte införa ytterligare villkor ( 17 ) eller ge bestämmelsen i artikel 9.1 c i direktiv 2003/109 en vid tolkning, utan att äventyra bibehållandet av ställningen som varaktigt bosatt.

35. I det avseendet anser jag att skyddet av förvärvade rättigheter är nödvändigt för att inte frånta de bestämmelser som avses i artikel 4.1 och artikel 8.1 i direktivet, som ger varaktigt bosatta en särskild rättslig ställning, deras ändamålsenliga verkan. Den omständigheten att unionslagstiftaren även har inkluderat processuella garantier i artikel 10 i detta direktiv, där det bland annat föreskrivs en skyldighet att motivera ett beslut att återkalla denna ställning samt att underrätta den berörda tredjelandsmedborgaren om vilka möjligheter som finns att överklaga och inom vilken frist vederbörande kan överklaga, visar vilken betydelse som ska tillmätas skyddet för nämnda rättsliga ställning. Det som här anförts talar också för en restriktiv tolkning av denna bestämmelse.

2) Eventuella begränsningar av likabehandling påverkar inte ställningen som varaktigt bosatt

36. Artikel 11.2 i direktiv 2003/109 ger stöd för uppfattningen att för att behålla ställningen som varaktigt bosatt krävs det inte att personen i fråga är bosatt inom den berörda medlemsstatens territorium eller inom unionen. Å ena sidan föreskrivs i artikel 11.1 i direktivet att varaktigt bosatta ska åtnjuta den behandling som en medlemsstats egna medborgare får vad gäller ett stort antal områden, å andra sidan får den berörda medlemsstaten enligt artikel 11.2 i direktivet begränsa likabehandlingen av tredjelandsmedborgare vars registrerade eller stadigvarande hemvist befinner sig inom dess territorium. Det ska emellertid påpekas att dessa behåller sin ställning som varaktigt bosatta trots denna begränsning i likabehandling.

37. Av denna bestämmelse framgår tydligt att det ska göras åtskillnad mellan, å ena sidan, de förmåner som en tredjelandsmedborgare kan komma i åtnjutande av på grund av att den registrerade eller stadigvarande hemvisten för tredjelandsmedborgaren befinner sig i den berörda medlemsstaten och, å andra sidan, ställningen som varaktigt bosatt som denne har. Den omständigheten att den registrerade eller stadigvarande hemvisten inte befinner sig inom den berörda medlemsstatens territorium kan få negativa konsekvenser vad gäller omfattningen av de förmåner som följer av direktiv 2003/109 och den nationella lagstiftning som införlivar detta direktiv, men medför inte nödvändigtvis att den rättsliga ställningen som varaktigt bosatt går förlorad.

3) Villkoren för att behålla ställningen som varaktigt bosatt är mindre strikta än de som gäller för att beviljas denna ställning

38. I direktiv 2003/109 regleras i huvudsak två olika aspekter, nämligen beviljande och bibehållande av ställningen som varaktigt bosatt. För att beviljas ställningen som varaktigt bosatt krävs en integrationsansträngning från tredjelandsmedborgarens sida. Genom att fastställa en period på fem års fortlöpande bosättning förutsätter unionslagstiftaren att tredjelandsmedborgarens integration i samhället i den mottagande medlemsstaten är säkerställd efter utgången av denna period. Som domstolen konstaterande i domen Singh ”är det de fem år som den berörda personen varit lagligen och oavbrutet bosatt som visar att vederbörande är förankrad i landet och således varaktigt bosatt där.” ( 18 ) När detta integrationsmål väl har uppnåtts blir kraven för att en tredjelandsmedborgare som har upprättat en nära anknytning till den mottagande medlemsstaten, vilket i rättsligt hänseende bekräftats genom beviljande av ställning som varaktigt bosatt, ska kunna behålla denna ställning mindre strikta.

39. Det kan nämligen konstateras att villkoren för att bevilja och bibehålla ställningen som varaktigt bosatt skiljer sig åt avsevärt. För att beviljas ställningen som varaktigt bosatt krävs enligt artikel 4.1 i direktiv 2003/109 att personen i fråga oavbrutet har varit bosatt i den berörda medlemsstaten i fem år, ( 19 ) medan det för återkallelse av ställningen som varaktigt bosatt krävs ”bortovaro” från den berörda medlemsstatens territorium under en period på tolv månader i följd, utan att det anges exakt var tredjelandsmedborgaren ska vara bosatt. Härav följer att en fortlöpande bosättning inom unionen inte längre är nödvändig efter utgången av den period på fem år som fastställts för att beviljas ställning som varaktigt bosatt.

4) Tolkning som beaktar ett vidare sammanhang

40. Eftersom syftet med direktiv 2003/109 är att dessa medborgares rättigheter ska tillnärmas dem som unionsmedborgare åtnjuter, är det möjligt att tolka artikel 9.1 c i direktiv 2003/109 med beaktande av ett vidare sammanhang, det vill säga bestämmelserna i direktiv 2004/38/EG. ( 20 ) Domstolens praxis visar att bestämmelserna i detta direktiv faktiskt lämpar sig för en jämförande analys med bestämmelserna i direktiv 2003/109, vilket gör det möjligt att dra användbara slutsatser för tolkningen av sistnämnda direktiv, trots vissa skillnader som bland annat beror på de specifika syften som eftersträvas med dessa rättsakter. ( 21 )

41. I detta hänseende ska uppmärksamheten fästas på den bestämmelse som avses i artikel 16.1 i direktiv 2004/38, där det föreskrivs att unionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period på fem år i den mottagande medlemsstaten ska ha permanent uppehållsrätt där. Denna bestämmelse har en särskild likhet med den i artikel 4.1 i direktiv 2003/109, eftersom sistnämnda bestämmelse kräver att tredjelandsmedborgare har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period som också fastställts till fem år för att beviljas ställning som varaktigt bosatta.

42. Detsamma gäller för de bestämmelser som reglerar förlust av uppehållsrätt. I artikel 16.4 i direktiv 2004/38 föreskrivs att när uppehållsrätt väl har förvärvats ”skall den endast kunna gå förlorad genom bortovaro från den mottagande medlemsstaten i mer än två på varandra följande år” (min kursivering). Det ska i detta hänseende erinras om att domstolen i domen Dias ( 22 ), som just rörde tolkningen av direktiv 2004/38, fann att förlust av permanent uppehållsrätt för unionsmedborgaren på grund av bortovaro från den mottagande medlemsstaten i mer än två på varandra följande år motiveras av att ”kopplingen till den mottagande medlemsstaten har försvagats” efter en sådan bortovaro.

43. Artikel 9.1 c i direktiv 2003/109 grundar sig på samma logik, i den meningen att det kan antas att den koppling som tredjelandsmedborgaren har till unionen, vilken upprättats genom den ansträngning som tredjelandsmedborgaren gjort för att integreras under de fem år som föreskrivs i artikel 4.1 i direktivet, har ”försvagats” vid tredjelandsmedborgarens bortovaro under en period som överstiger tolv månader i följd.

44. Det ska i detta sammanhang noteras att i kommissionens förslag som förgick antagandet av direktiv 2003/109 föreskrevs ursprungligen också en bortovaro på två år i följd. ( 23 ) Av förarbetena till bestämmelsen framgår således den ursprungliga avsikten att anpassa bestämmelserna om permanent uppehållstillstånd för unionsmedborgare och för tredjelandsmedborgare.

45. Med beaktande av samtliga ovannämnda omständigheter anser jag att det är möjligt att underkänna den tolkning som den österrikiska regeringen har förespråkat, enligt vilken det krävs att tredjelandsmedborgaren faktiskt fortsätter att ”ha sin vanliga hemvist” i den berörda medlemsstaten eller i unionen.

c) Teleologisk tolkning

46. Eftersom direktiv 2003/109, såsom framgår av dess skäl 4, syftar till att främja varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares integration i medlemsstaterna för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen, ( 24 ) är det viktigt att säkerställa att den rättsliga ställningen som varaktigt bosatt endast beviljas de som har rätt att åtnjuta denna ställning, det vill säga alla som har en tillräcklig nära och verklig anknytning till unionen och dess medlemsstater, vilken har upprättats genom en lyckad integration som ägt rum under fem år av laglig och oavbruten bosättning.

47. Av artikel 9.1 c i direktiv 2003/109 kan utläsas att det däremot är nödvändigt att återkalla ställningen som varaktigt bosatt när de berörda personerna inte längre har denna anknytning till den mottagande medlemsstaten. Det finns nämligen inte något legitimt skäl som motiverar bibehållandet av den rättsliga ställningen som varaktigt bosatt vid en ”försvagning” av nämnda anknytning, eftersom syftet med direktiv 2003/109 då inte längre skulle uppnås. Samtliga dessa överväganden ska beaktas vid tolkningen av den aktuella bestämmelsen.

48. En tolkning mot bakgrund av det syfte som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen och som framgår av föregående punkter i detta förslag till avgörande får till följd att artikel 9.1 c i direktiv 2003/109 ska tillämpas på ett nyanserat sätt med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. För att ge den hänskjutande domstolen användbara tolkningskriterier anser jag det lämpligt att med hjälp av några praktiska exempel förklara hur den teleologiska tolkningen påverkar tillämpningen av denna bestämmelse.

2. Konsekvenser för tillämpningen av artikel 9.1 c i direktiv 2003/109

a) Obligatorisk förlust av ställningen som varaktigt bosatt efter utgången av en period på tolv månader i följd

49. Det ska inledningsvis noteras att en bortovaro under en period på tolv månader i följd i allmänhet medför en förlust av rätten till ställning som varaktigt bosatt, såsom föreskrivs i artikel 9.1 c i direktiv 2003/109. ( 25 ) Det förhåller sig inte bara så, att den entydiga ordalydelsen i denna bestämmelse inte lämnar något utrymme för tolkning i detta avseende, utan vad gäller tredjelandsmedborgarens integration kan även slutsatsen dras att anknytningen till den mottagande medlemsstaten i allmänhet ”försvagas” efter utgången av en så lång period.

50. En sådan rättsföljd är enligt min mening inte oproportionerlig, med beaktande av att det framgår av artikel 9.5 i direktiv 2003/109 att de medlemsstater som har beviljat ställning som varaktigt bosatt får föreskriva ett ”förenklat förfarande” för att återfå denna ställning. Det finns således alltid en möjlighet för den berörda personen att återupprätta anknytningen till den mottagande medlemsstaten, i båda parters ömsesidiga intresse.

51. Jag vill klargöra att en sådan rättsföljd uppstår i en situation där den mottagande medlemsstaten inte har använt sig av undantaget i artikel 9.2 i direktiv 2003/109. Enligt denna bestämmelse får medlemsstaterna med avvikelse från punkt 1 c föreskriva att ”bortovaro som överstiger tolv månader i följd” eller som motiveras av ”särskilda eller exceptionella orsaker” inte ska medföra återkallande eller förlust av ställning som varaktigt bosatt. ( 26 ) Härav följer att medlemsstaterna ges ett stort utrymme för genomförandet av denna bestämmelse, vilket således gör det möjligt att förhindra den rättsföljd som uppkommer av den tolkning som förespråkas ovan.

b) Rättslig behandling av sporadiska och kortvariga vistelser

52. Så länge den berörda personen för det mesta vistas i unionen under denna period på tolv månader, borde denna omständighet inte kunna ge upphov till svårigheter vad gäller tillämpningen av direktiv 2003/109, eftersom det är uppenbart att villkoren i artikel 9.1 c i det direktivet inte är uppfyllda. Däremot uppkommer frågan hur en situation där den berörda personens vistelse inom unionens territorium är sporadisk och begränsas till kortvariga perioder under året ska behandlas.

53. Jag anser att till och med en sådan sporadisk och kortvarig närvaro inom unionen skulle kunna hindra förlust av rätten till ställning som varaktigt bosatt, förutsatt att det med säkerhet kan fastställas att den berörda personen fortfarande har ”förankring” i landet, i den mening som avses i skäl 6 i direktivet. Med andra ord måste en tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatt visa att han eller hon har en tillräcklig nära”anknytning genom integrering” till den mottagande medlemsstaten. För det fall detta villkor inte är uppfyllt anser jag att en tillämpning av huvudregeln, som medför förlust av rätten till ställning som varaktigt bosatt, ( 27 ) är nödvändig. ( 28 )

54. Eftersom det i artikel 4 i direktiv 2003/109, jämförd med artikel 8 i detta direktiv, föreskrivs att permanent uppehållstillstånd ska beviljas under förutsättning att tredjelandsmedborgaren i enlighet med artikel 5 i direktivet styrker att villkoren för att förvärva ställning som varaktigt bosatt är uppfyllda, anser jag att det är logiskt och rimligt att anse att det i sin tur ankommer på de nationella myndigheterna att undersöka samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet och, i förekommande fall, bevisa att det inte föreligger någon sådan anknytning innan den fattar ett beslut om återkallelse av ställning som varaktigt bosatt för den berörda personen. Jag anser att det är nödvändigt att ålägga de nationella myndigheterna bevisbördan för att det i det konkreta fallet föreligger faktiska omständigheter som kan motivera tillämpningen av artikel 9.1 c i direktiv 2003/109, för att inte frånta de ovannämnda bestämmelserna deras ändamålsenliga verkan, varigenom varaktigt bosatta ges en särskild rättslig ställning.

55. Ett sådant tillvägagångssätt är enligt min mening lämpligt för att säkerställa att ställningen som varaktigt bosatt inte används för andra ändamål än dem som unionslagstiftaren har avsett. Det är i synnerhet nödvändigt att förhindra att en orättmätig fördel dras av ställningen som varaktigt bosatt, till exempel valet av en nationell rättsordning för att säkerställa att en lag som är mer förmånlig för den varaktigt bosattes intressen tillämpas (forum shopping), beviljande av sociala förmåner, underlättandet av olaglig verksamhet etcetera ( 29 ) Eftersom direktiv 2003/109 är riktat till medlemsstaterna och dessa uppmanas att införliva direktivet med sina nationella rättsordningar har de en avgörande roll när det gäller att tillse att direktivets mål förverkligas.

56. Bland annat kravet på närvaro i unionen, vilket framgår av artikel 9.1 c i direktiv 2003/109, avspeglar tanken att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare, för att kunna behålla sin ställning permanent, måste upprätthålla en ”verklig” och inte bara ”formell” anknytning till den berörda medlemsstaten.

57. Det ska i detta avseende emellertid preciseras att alltför stränga krav inte kan ställas vad gäller förekomsten av en sådan tillräckligt nära och verklig anknytning, eftersom de nationella myndigheterna redan har gjort en ingående bedömning av huruvida tredjelandsmedborgaren är ”förankrad” i den berörda medlemsstaten inom ramen för det förfarande som gör det möjligt att förvärva ställningen som varaktigt bosatt. Dessutom anser jag att införandet av alltför stränga krav skulle hindra uppnåendet av målet att den rättsliga ställningen för tredjelandsmedborgare ska tillnärmas den för medborgare i medlemsstaterna. ( 30 )

58. Såsom redan har angetts i detta förslag till avgörande skulle en alltför vid tolkning av villkoren för återkallelse eller förlust av ställning som varaktigt bosatt riskera att undergräva målet att säkerställa integrationen av tredjelandsmedborgare. Det tillvägagångssätt som föreslagits i detta förslag till avgörande avser endast de fall där ett bibehållande av nämnda rättsliga ställning inte längre förefaller berättigat på grund av att det inte bidrar till den ekonomiska och sociala sammanhållningen som eftersträvas av unionslagstiftaren.

59. Med hänsyn till att uppgiften att bedöma en anknytning genom integration kan visa sig vara särskilt komplicerad i praktiken, föreslår jag att den hänskjutande domstolen ges vägledning i form av kriterier som visar tredjelandsmedborgarens vilja att delta i det ekonomiska och sociala livet i den mottagande medlemsstaten. De behöriga nationella myndigheterna kan använda sig av denna förteckning över kriterier inom ramen för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Denna förteckning över kriterier som ska utvecklas i rättspraxis ska förstås som enbart vägledande och icke-uttömmande. Eftersom all integration i ett samhälle grundar sig på rumsliga, tidsmässiga och kvalitativa faktorer, ( 31 ) anser jag att denna förteckning bör bestå av kriterier som härrör från dessa faktorer.

60. Även om artikel 9.1 c i direktiv 2003/109 vid en första anblick är knuten till ett ”geografiskt” kriterium, anser jag att det är nödvändigt att tolka begreppet ”bortovaro” på ett sätt som bättre motsvarar de krav som ställs på ett globaliserat samhälle, såsom vårt. Enbart ”fysisk” närvaro inom unionen kan visa sig vara vilseledande om den berörda personen inte verkligen är integrerad i samhället. Det ska i detta sammanhang inte bortses från att integreringen av en person i ett främmande samhälle utgör en komplicerad acklimatiseringsprocess där interaktion, intensifiering av kontakter mellan invandrare och medborgare i den berörda staten, samt främjande av interkulturell dialog är mycket viktiga faktorer, såsom framgår av de gemensamma grundläggande principerna för integrationspolitiken för invandrare, vilka fastställdes av rådet år 2004 och bekräftades i Stockholmsprogrammet ( 32 ).

61. Omvänt kan en relativt kortvarig vistelse för en person som har olika och starka band av personlig och/eller yrkesmässig art, som upprättats under den ovan beskrivna integrationsprocessen, vara tillräcklig för att förhindra en förlust av ställning som varaktigt bosatt. Det ankommer på de nationella myndigheterna att undersöka omständigheterna i det enskilda fallet mot bakgrund av de kriterier som föreslås nedan.

c) Vägledande och icke uttömmande förteckning över kriterier som visar att det föreligger en verklig anknytning till unionen

62. I ett första skede ska de nationella myndigheterna fastställa varaktigheten av bortovaron från unionens territorium, varvid hänsyn ska tas till eventuella vistelser som kan avbryta denna bortovaro, inbegripet kortvariga vistelser. Närmare bestämt kan sådana omständigheter som förhållandet mellan perioder av bortovaro och närvaro, den samlade varaktigheten och frekvensen av dessa perioder av bortovaro samt skälen till att den som har ställning som varaktigt bosatt lämnat den mottagande medlemsstaten utgöra ett första indicium på vederbörandes grad av integration.

63. Det är nämligen viktigt att avgöra huruvida bortovaron i fråga är ett tecken på att centrum för vederbörandes personliga, familjemässiga eller yrkesmässiga intressen har förflyttats till en annan stat. ( 33 ) Detta borde i princip vara uteslutet vid utlandsvistelser som motiveras av särskilda och exceptionella orsaker av tillfällig karaktär, i analogi med de fall som anges i artikel 4.3 andra stycket i direktiv 2003/109, vilka medlemsstaterna kan underlåta att beakta som perioder av ”bortovaro” vid beräkningen av perioden om fem år av ”oavbruten” vistelse inom deras territorium, en period som utgör ett av de rättsliga villkoren för att beviljas ställning som varaktigt bosatt. Skälen för utlandsvistelser som är av tillfällig natur kan till exempel vara semesterresor eller vistelser för affärer med liknande varaktighet, samt vistelser för tillfällig omvårdnad av nära släktingar, vistelser för fullgörande av militärtjänst eller vistelser under skolgång eller yrkesutbildning som endast är tidsbegränsade, men säkerligen inte sådana vistelser där utbildningen utomlands förflyttas utomlands i sin helhet. Ytterligare indicier är emellertid oundgängliga för att fastställa en tillräckligt nära och verklig anknytning till den mottagande medlemsstaten. ( 34 )

64. Förutom den fysiska närvaron av personen själv, som av ovan anförda skäl endast kan vara en utgångspunkt för en mer ingående bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet, anser jag att förekomsten av tillgångar i form av bankkonton, privat ägande av fast egendom eller företag som är etablerade i medlemsstaterna kan visa sig vara relevant. ( 35 ) Finansiella investeringar kan nämligen visa på viss förankring i ett lands ekonomi och ett personligt intresse av att delta i landets ekonomiska utveckling.

65. Det kan inte heller uteslutas att den omständigheten att tredjelandsmedborgaren har tillbringat en icke obetydlig del av sitt liv i unionen och har gjort sig förtrogen med den mottagande medlemsstatens traditioner, sedvänjor och språk, har gjort det möjligt för vederbörande att knyta familjeband till unionsmedborgare, exempelvis till följd av ett äktenskap i vilket det eventuellt finns barn. Denna typ av släktskap med medlemmar av lokalbefolkningen kan vara av särskild betydelse vid de nationella myndigheternas bedömning.

66. Detsamma gäller yrkesförhållanden, till exempel i form av affärsförbindelser eller studiekontakter som har skapats under tidens lopp. Bedrivandet av en ekonomisk verksamhet är säkerligen knutet till detta kriterium, ( 36 ) som direktiv 2003/109 förefaller fästa särskild vikt vid, dels av den anledningen att det enligt artikel 5.1 a i detta direktiv krävs att tredjelandsmedborgaren förfogar över stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att de ska kunna försörja sig själva och sina familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten, dels av den anledningen att det i artikel 11.1 a och c i samma direktiv säkerställs likabehandling i fråga om tillträde till arbetsmarknaden i den mottagande medlemsstaten och erkännande av yrkesutbildningsbevis, utbildningsbevis för teoretiska utbildningar och andra kvalifikationer i enlighet med relevanta nationella förfaranden. Alla dessa åtgärder syftar uppenbarligen till att främja den yrkesmässiga utvecklingen för tredjelandsmedborgaren i unionen till förmån för denne och samhället i dess helhet.

67. I den mån direktiv 2003/109 syftar till att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen, anser jag att ett socialt engagemang av den berörda personen i den mottagande medlemsstaten inte får underskattas. Den omständigheten att en person är verksam i politiska partier, sociala organisationer som eftersträvar välgörande eller medborgerliga ändamål samt volontärverksamhet kan ge indikationer på att det finns en verklig anknytning till den lokala region i vilken den berörda personen har varit bosatt.

68. På liknande sätt anser jag att förekomsten av skattskyldigheter, som eventuellt är knutna till förekomsten av tillgångar eller utövande av ekonomisk verksamhet i den mottagande medlemsstaten, kan visa viljan hos en tredjelandsmedborgare som har förvärvat ställning som varaktigt bosatt att åta sig ansvar gentemot samhället och bidra till dess utveckling. ( 37 )

69. Slutligen anser jag att det även borde vara möjligt att beakta olaglig verksamhet som kan tillskrivas en person som har ställning som varaktigt bosatt och som, som ett ”negativt” kriterium, således kan visa på en bristande förankring eller åtminstone en motsatt inställning till integration i samhället i den mottagande medlemsstaten. ( 38 ) För att proportionalitetsprincipen ska kunna följas är det emellertid nödvändigt att såväl överträdelsens allvar som dess art vederbörligen beaktas vid bedömningen av det enskilda fallet. Härav följer att även om anmärkningar i belastningsregistret kan påverka ett beslut om återkallelse eller förlust av ställning som varaktigt bosatt, måste det göras en helhetsbedömning av situationen för den person som har ställning som varaktigt bosatt.

70. Jag vill emellertid understryka att möjligheten att tillämpa detta ”negativa” kriterium inte på något sätt ska tolkas så, att de nationella myndigheterna inte längre är skyldiga att iaktta de bestämmelser som anges i artiklarna 6 och 12 i direktiv 2003/109. Tvärtom behåller dessa bestämmelser sitt fulla värde inom respektive tillämpningsområde, nämligen vid utövandet av befogenheten att vägra att bevilja ställning som varaktigt bosatt och fatta beslut om utvisning av hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet. För att kunna utnyttja denna behörighet måste vissa villkor vara uppfyllda som domstolen nyligen har erinrat om i domen Subdelegación del Gobierno en Barcelona (varaktigt bosatta). ( 39 )

71. Eftersom det synsätt som föreslås i detta förslag till avgörande kännetecknas av flexibilitet som tar hänsyn till det särskilda fallet, vilket gör det möjligt för de nationella myndigheterna att, efter en helhetsbedömning av samtliga relevanta omständigheter i tredjelandsmedborgarens konkreta situation, eventuellt dra slutsatsen att även en kortvarig vistelse hindrar förlust av ställning som varaktigt bosatt, kan det konstateras att detta synsätt utgör hinder mot sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i förevarande mål, som innebär att en person förlorar sin ställning som varaktigt bosatt när den registrerade eller stadigvarande hemvisten för vederbörande inte är belägen inom unionen.

72. Följden av detta konstaterande är att de nationella myndigheter som är ansvariga för denna helhetsbedömning inte med fog kan dra slutsatsen att det inte föreligger någon verklig anknytning till unionen enbart på grund av att den berörda personen inte uppfyller detta villkor. Dessa ska snarare beakta ett stort antal relevanta kriterier, däribland de som anges som exempel i föregående punkter i detta förslag till avgörande. Den registrerade eller stadigvarande hemvisten kan enligt min mening nämligen inte i sig användas som indikator för graden av integrering för en tredjelandsmedborgare i samhället i den mottagande medlemsstaten. Av domstolens praxis avseende direktiv 2004/38 framgår tydligt att integreringen av en person enbart kan bedömas på grundval av olika kriterier, bland annat är sociala och kulturella faktorer av särskild vikt. ( 40 ) Av de skäl som anförts i detta förslag till avgörande, nämligen det mål som unionslagstiftaren eftersträvar som består i att dessa medborgares rättigheter ska tillnärmas dem som unionsmedborgare åtnjuter, ( 41 ) anser jag att dessa överväganden ska påverka tolkningen av direktiv 2003/109.

73. Sammanfattningsvis kan slutsatsen dras att det tillvägagångssätt som föreslagits grundar sig på en tolkning av artikel 9.1 c i direktiv 2003/109 som tar vederbörlig hänsyn till ordalydelsen i denna bestämmelse och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i och dess normativa sammanhang, i enlighet med den metodik som erkänns i domstolens praxis. Jag är övertygad om att endast ett flexibelt synsätt, såsom det jag har förespråkat och som grundar sig på de nationella myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning, samtidigt som det tillhandahåller användbara kriterier som gör det möjligt för dessa myndigheter att bedöma om det föreligger en verklig anknytning till unionen, kan säkerställa en adekvat behandling av de olika omständigheter som dessa dagligen konfronteras med.

VI. Förslag till avgörande

74. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Verwaltungsgericht Wien (Förvaltningsdomstolen i Wien, Österrike) på följande sätt: – Artikel 9.1 c i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/51/EU av den 11 maj 2011, ska tolkas så, att den utgör hinder mot nationell lagstiftning som innebär att ställningen som varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare går förlorad när den registrerade eller stadigvarande hemvisten för vederbörande inte är belägen inom unionen. – Nämnda bestämmelse ska även tolkas så att i de fall då en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare har sin stadigvarande hemvist utanför unionen, har de behöriga nationella myndigheterna ett visst fritt skön vid bedömningen av huruvida en kortvarig vistelse inom unionen under en period på tolv månader i följd utgör hinder mot att en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare ska förlora sin ställning som varaktigt bosatt i enlighet med denna bestämmelse. I enlighet med direktiv 2003/109, i dess lydelse enligt direktiv 2011/51, kan medlemsstaterna bland annat anse att korta vistelser inte medför att ställningen som varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare går förlorad endast för det fall att vederbörande dessutom, under sin bortovaro, har upprätthållit en verklig anknytning till unionen. – För att fastställa att det föreligger en sådan verklig anknytning till unionen ska samtliga relevanta aspekter av tredjelandsmedborgarens konkreta situation beaktas, bland annat hur lång den sammanlagda bortovaron har varit och hur ofta vederbörande har varit bortavarande, skälen till att han eller hon har lämnat den mottagande medlemsstaten, förekomsten av tillgångar, familjeband, yrkesförhållanden, sociala åtaganden och skattskyldigheter i nämnda medlemsstat.

( 1 ) Originalspråk: franska.

( 2 ) EUT L 16, 2004, s. 44.

( 3 ) EUT L 132, 2011, s. 1.

( 4 ) BGBl. I, 100/2005.

( 5 ) Iglésias Sánchez, S., ”Free movement of third country national in the European Union? Main features, deficiencies and challenges of the new mobility rights in the area of freedom security and justice”, European Law Journal, band 15, nr 6, sidorna 798 och 799, har förklarat att erkännandet av rätten till fri rörlighet för tredjelandsmedborgare har motiverats av två skäl som har nära samband med varandra, nämligen främjandet av den sociala integrationen och målet att attrahera kvalificerade arbetstagare i konkurrens med Förenta staterna och Kanada.

( 6 ) Halleskov, L., ”The Long-Term Residents Directive: a fulfillment of the Tampere objective of near-equality”, European Journal of Migration and Law, band 7, nr 2, 2005, s. 200.

( 7 ) Balleix, C., La politique migratoire de l’Union européenne, Paris 2013, s. 218.

( 8 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 oktober 2012, Singh (C‑502/10, EU:C:2012:636, punkt 42).

( 9 ) Se som exempel de bulgariska (”отсъствие”), spanska (”ausencia”), danska (”fraværende”), estniska (”äraolek”), grekiska (”απουσία”), engelska (”absence ”), franska (”absence”), italienska (”assenza”), polska (”nieobecność”) och svenska (”bortovaro”) språkversionerna.

( 10 ) Se som exempel de tyska (”aufgehalten”) och nederländska (”verblijven”) språkversionerna. I dessa två språkversioner av artikel 9.2, där det ges möjlighet att avvika från den första punkten, används emellertid även uttryck som motsvarar bortovaro, nämligen ”Abwesenheit” respektive ”afwezigheid”.

( 11 ) Se, i detta avseende, Lenaerts, K./Gutiérrez-Fons, A., Les méthodes d’interprétation de la Cour de justice de l’Union européenne, Bryssel 2020.

( 12 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juli 2008, Metock m.fl. (C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 84), och dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punkt 32).

( 13 ) Se dom av den 26 april 2012, kommissionen/Nederländerna (C‑508/10, EU:C:2012:243, punkt 68) och förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet Singh (C‑502/10, EU:C:2012:294, punkterna 29 och 35), där generaladvokaten fann att de aktuella bestämmelserna ska tolkas så, att medlemsstaterna är skyldiga att bevilja en sådan ställning om de relevanta villkoren är uppfyllda.

( 14 ) Se, i detta avseende, dom av den 8 november 2012, Iida (C‑40/11, EU:C:2012:691, punkterna 45–48). Såsom Peers, S., EU Justice and Home Affairs Law, band I: EU Immigration and Asylum Law, 4:e upplagan, Oxford 2016, s. 425, anfört beviljas ställning som varaktigt bosatt inte automatiskt, utan det krävs att den berörda parten inlämnar en ansökan härom till de behöriga nationella myndigheterna.

( 15 ) Se punkt 27 i förevarande förslag till avgörande.

( 16 ) Thym, D., ”Long Term Residents Directive 2003/109/EC”, EU Immigration and Asylum Law, 04/2016, s. 473, punkt 1, har påpekat att villkoren för beviljande och återkallande (eller förlust) av ställningen som varaktigt bosatt harmoniseras genom direktiv 2003/109 på ett uttömmande sätt. När en tredjelandsmedborgare väl har förvärvat ställningen som varaktigt bosatt har han eller hon följaktligen rätt att behålla denna ställning även om han eller hon därefter inte längre uppfyller villkoren i artiklarna 5 och 6 i direktiv 2003/109. På samma sätt kan ett återkallande (eller förlust) av ställningen som varaktigt bosatt endast ske om villkoren i artikel 9 i direktivet är uppfyllda.

( 17 ) Se, för ett liknande resonemang, Boelaert-Suominen, S., ”Non-EU nationals and Council Directive 2003/109/EC on the status of third-country nationals who are long-term residents: Five paces forward and possibly three paces back”, Common Market Law Review, band 42, nr 4, 2005, s. 1025.

( 18 ) Dom av den 18 oktober 2012, Singh (C‑502/10, EU:C:2012:636, punkt 46). Min kursivering.

( 19 ) Se, i detta avseende, dom av den 17 juli 2014, Tahir (C‑469/13, EU:C:2014:2094, punkt 30), där domstolen har konstaterat att bosättningskravet måste vara uppfyllt för att ställning som varaktigt bosatt ska kunna beviljas.

( 20 ) Europaparlamentets och rådets direktiv av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77).

( 21 ) Dom av den 3 oktober 2019, X (Varaktigt bosatta – Stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel (C‑302/18, EU:C:2019:830, punkt 32 och följande punkter).

( 22 ) Dom av den 21 juli 2011, Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, punkt 59). Min kursivering.

( 23 ) Se artikel 10.1 a i förslaget till rådets direktiv om tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatta KOM(2001) 127 slutlig, EUT C 240 E, 2001, s. 79.

( 24 ) Se punkt 24 i förevarande förslag till avgörande.

( 25 ) Thym, D., ”Long Term Residents Directive 2003/109/EC”, EU Immigration and Asylum Law, 04/2016, s. 474, punkt 6, har tolkat denna bestämmelse så, att den medför en ”automatisk” förlust av ställningen som varaktigt bosatt.

( 26 ) Se i detta avseende rapporten från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av direktiv [2003/109] [COM (2019) 161 final, s. 6], varav det framgår att Österrike har utnyttjat den möjlighet som föreskrivs i artikel 9.2 i direktiv 2003/109 för att föreskriva att bortovaro från EU:s territorium som överstiger tolv månader i följd som regel medför förlust av ställningen som varaktigt bosatt, dock med en möjlighet att tillåta längre bortovaro på grund av exceptionella orsaker.

( 27 ) Se punkt 49 i förevarande förslag till avgörande.

( 28 ) Se, i detta avseende, Thym, D., ”Long Term Residents Directive 2003/109/EC”, EU Immigration and Asylum Law, 04/2016, s. 475, punkt 7, där det för det första anges att med hänsyn till syftet med direktiv 2003/1009, nämligen att främja integration av tredjelandsmedborgare och att säkerställa deras ”förankring” i den mottagande medlemsstaten, bör kortvariga vistelser i princip inte kunna avbryta tolvmånadersperioden. Författaren har för övrigt förespråkat ett mindre ”formalistiskt” synsätt om en individuell bedömning av den situation i vilken den berörda personen befinner sig motiverar ett beslut till förmån för att behålla ställningen som varaktigt bosatt.

( 29 ) Se, analogt, dom av den 14 mars 2019, Y. Z. m.fl. (bedrägeri vad gäller familjeåterförening) (C‑557/17, EU:C:2019:203, punkt 64) avseende återkallande av ställning som varaktigt bosatt som grundar sig på bedrägeri.

( 30 ) Se, analogt, dom av den 26 april 2012, kommissionen/Nederländerna (C‑508/10, EU:C:2012:243, punkt 65), i vilken domstolen angav att det utrymme för skönsmässig bedömning som tillkommer medlemsstaterna enligt direktiv 2003/109 avseende de avgifter som tredjelandsmedborgare och deras familjemedlemmar kan förpliktas betala för utfärdande av uppehållskort och uppehållstillstånd, inte är obegränsat. Domstolen hänvisade till praxis och erinrade om att medlemsstaterna inte får tillämpa nationell lagstiftning som kan äventyra fullgörandet av målen med ett direktiv och förta direktivet dess ändamålsenliga verkan.

( 31 ) Se, i detta avseende, dom av den 21 juli 2011, Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, punkt 64), där domstolen avseende tolkningen av artikel 16.1 i direktiv 2004/38 konstaterade att ”den integration som styr förvärvet av permanent uppehållsrätt beror inte endast på geografiska och tidsmässiga faktorer, utan även på kvalitativa faktorer som avser graden av integration i den mottagande medlemsstaten.” Min kursivering.

( 32 ) Stockholmsprogrammet – Ett öppet och säkert Europa i medborgarnas tjänst och för deras skydd (EUT C 115, 2010, s. 1). Se rådets slutsatser av den 19 november 2004 (rådets handling 14615/04) och av den 2 december 2009 (rådets handling 17024/09), och även kommissionens meddelande ”En gemensam agenda för integration – En ram för integration av tredjelandsmedborgare inom Europeiska unionen” (KOM(2005) 389 slutlig av den 1 september 2005).

( 33 ) Se, analogt, dom av den 23 november 2010, Tsakouridis (C‑145/09, EU:C:2010:708, punkt 33), avseende tolkningen av artikel 28.3 i direktiv 2004/38. Enligt denna bestämmelse har unionsmedborgare ett förstärkt skydd mot samtliga beslut om utvisning som fattas av den mottagande medlemsstaten om dessa har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under de tio år som föregår beslutet om utvisning. Eftersom det i denna bestämmelse inte sägs något om i vilken utsträckning bortovaro från den mottagande medlemsstatens territorium hindrar den berörda personen från att komma i åtnjutande av det förstärkta skyddet ankommer det på domstolen att tillhandahålla de nationella myndigheterna användbara kriterier.

( 34 ) Se, i detta sammanhang, förslag till avgörande generaladvokaten Szpunar i målet P och S (C‑579/13, EU:C:2015:39, punkt 92), där generaladvokaten har hänvisat till samtliga band som kopplar en person som under en lång period lever i en viss miljö och som möjliggör för vederbörande att integreras. Han nämner ”äktenskapet eller familjen, grannskapet, yrkesutövningen, fritidsaktiviteter eller deltagande i enskilda organisationer”.

( 35 ) Se, analogt, förslag till avgörande av generaladvokaten Tanchev i målet Hummel Holding (C‑617/15, EU:C:2017:13, punkt 85), där han nämnde ”svarandens driftställe” som kriterium för att fastställa domstols behörighet inom civilprocessrätten.

( 36 ) Se, i detta sammanhang, förslag till avgörande av generaladvokaten Hogan i målet Land Oberösterreich (bostadsbidrag) (C‑94/20, EU:C:2021:155, punkt 75), där han underströk betydelsen av språkinlärning som ett medel för att säkerställa att tredjelandsmedborgare får tillträde till arbetsmarknaden och yrkesutbildning.

( 37 ) Se, analogt, dom av den 18 juni 2015, Kieback (C‑9/14, EU:C:2015:406, punkt 22), där domstolen hänvisade till ”den ort där centrum för hans eller hennes personliga och ekonomiska intressen är beläget” som kriterium för att bedöma skatteförmågan, vilket i allmänhet motsvarar vederbörandes ”hemvist”.

( 38 ) Se, i detta avseende, förslag till avgörande av generaladvokaten Trstenjak i målet Dias (C‑325/09, EU:C:2011:86, punkt 106), där hon, med avseende på tolkningen av artikel 16 i direktiv 2004/38, anförde att en unionsmedborgares beteende i strid med lagstiftningen kan försvaga hans integration i den mottagande medlemsstaten i kvalitativt hänseende.

( 39 ) Dom av den 3 september 2020, (C‑503/19 och C‑592/19, EU:C:2020:629, punkt 43).

( 40 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 november 2010, Tsakouridis (C‑145/09, EU:C:2010:708, punkt 26).

( 41 ) Se punkt 40 i förevarande förslag till avgörande.