Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 6 mars 2003. - Europeiska kommissionen mot République de Finlande. - Direktiv 79/409/EEG - Skyddande av vilda fåglar och deras livsmiljöer - Särskilda skyddsområden. - Mål C-240/00.



Rättsfallssamling 2003 s. I-02187



Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Parter

I mål C-240/00,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av E. Paasivirta och R.B. Wainwright, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

sökande,

mot

Republiken Finland, företrädd av T. Pynnä, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

svarande,

"angående en talan om fastställelse av att Republiken Finland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161), genom att inte genomföra en slutgiltig och fullständig klassificering av särskilda skyddsområden,

meddelar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden J.-P. Puissochet samt domarna R. Schintgen och C. Gulmann (referent), F. Macken och J.N. Cunha Rodrigues,

generaladvokat: P. Léger,

justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 28 februari 2002,

och efter att den 25 april 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 15 juni 2000, med stöd av artikel 226 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Republiken Finland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161), (nedan kallat fågeldirektivet), genom att inte genomföra en slutgiltig och fullständig klassificering av särskilda skyddsområden.

Fågeldirektivet

2 I artikel 4.1, 4.2 och 4.3 i fågeldirektivet föreskrivs följande:

"1. För de arter som anges i bilaga I skall särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer.

I samband med detta skall hänsyn tas till a) utrotningshotade arter,

b) arter som är känsliga för vissa förändringar i livsmiljön,

c) arter som anses som sällsynta på grund av att populationerna är små eller den lokala utbredningen begränsad,

d) andra arter som kräver speciell uppmärksamhet på grund av den särskilda karaktären hos deras livsmiljö.

Vid utvärdering skall hänsyn tas till tendenser och variationer i populationsnivåerna.

Medlemsstaterna skall som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa arter, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.

2. Med hänsyn till deras behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv, skall medlemsstaterna vidta liknande åtgärder för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga I med avseende på deras häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. Medlemsstaterna skall därvid lägga särskild vikt vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell betydelse.

3. Medlemsstaterna skall sända all relevant information till kommissionen, så att den kan ta lämpliga initiativ för att uppnå den samordning som är nödvändig för att säkerställa att de områden som anges i punkterna 1 och 2 ovan bildar en sammanhängande helhet som uppfyller behovet av skydd för dessa arter inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv."

Det administrativa förfarandet

3 I skrivelse av den 11 oktober 1996 tillställde de finska myndigheterna kommissionen upplysningar om de 15 områden som klassificerats som särskilda skyddsområden (nedan kallade SSO), vilka omfattade en total yta av 967 km2.

4 Den 10 juli 1998 sände kommissionen en formell underrättelse till Republiken Finland och anklagade Republiken Finland för att inte ha beaktat bestämmelserna i artikel 4.1, 4.2 och 4.3 i fågeldirektivet. I skrivelsen fastslogs att förteckningen över SSO som nämnda medlemsstat hade tillställt kommissionen den 11 oktober 1996 var uppenbart ofullständig och att den inte var tillräcklig för att uppfylla kraven i fågeldirektivet. I nämnda skrivelse angavs vissa exakta exempel på platser såsom torvmossarna i Kemihaara, vilka skulle ha klassificerats som SSO.

5 I skrivelse av den 9 oktober 1998 underrättade den finska regeringen kommissionen om att det finska statsrådet den 20 augusti 1998 hade fattat ett beslut avseende den finska propositionen Natura 2000, i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114) (nedan kallat livsmiljödirektivet). Detta beslut (nedan kallat statsrådsbeslutet) innehöll en förteckning över SSO som utsetts i enlighet med artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet.

6 I samma skrivelse påpekades att statsrådsbeslutet, som meddelades provisoriskt till kommissionen i skrivelse av den 3 september 1998, hade delgivits kommissionen vid utgången av den frist för väckande av talan som föreskrivs i den finska lagen avseende statsrådsbeslut, det vill säga senast i november år 1998. Den finska regeringen betonade dessutom att den förteckning över SSO som skulle tillställas kommissionen även innehöll angivelser av de områden som var föremål för en talan vid en nationell domstol, och som på grund därav inte kunde upptas som SSO i Natura 2000-förteckningen förrän dessa mål hade avgjorts. I slutet av nämnda skrivelse preciserades att torvmossarna i Kemihaara inte hade tagits med i propositionen avseende Natura 2000-programmet.

7 I skrivelse av den 15 december 1998 förklarade den finska regeringen att cirka 850 ansökningar med begäran om ändringar avseende 610 olika punkter i statsrådets beslut hade inkommit till Korkein hallinto-oikeus (Finland) inom fristen för väckande av talan. I flera mål var syftet med talan att beslutet skulle korrigeras på flera punkter. Regeringen preciserade i detta avseende att den därför förbehöll sig rätten att i enlighet med hur den nationella domstolen avgjorde de mål som anhängiggjorts vid denna, ändra förteckningen över Natura 2000-områden som tillställts kommissionen. Med avseende på den Europeiska unionen kunde ovannämnda beslut följaktligen inte ha berört de områden som var föremål för en talan. De SSO som avses i fågeldirektivet kunde alltså intas i nämnda förteckning endast om Korkein hallinto-oikeus avgjorde målen på ett sätt som möjliggjorde detta.

8 Kommissionen lämnade ett motiverat yttrande i skrivelse av den 17 december 1998, där den ansåg att klassificeringen av vissa platser inom de SSO som inrättats av de finska myndigheterna inte var tillräcklig, eller att myndigheterna åtminstone inte hade tillhandahållit en fullständig förteckning över SSO som klassificerades som sådana, eller några geografiska upplysningar som var nödvändiga i detta avseende. Enligt kommissionen skulle Republiken Finland med hänsyn till tillgängliga vetenskapliga fakta ha SSO-klassificerat åtminstone 91 områden som upptagits i förteckningen i rapporten BirdLife 1997 (nedan kallad BirdLife-rapporten) som områden som var viktiga för bevarandet av fåglar. Kommissionen betonade ånyo att bland annat torvmossarna i Kemihaara inte hade SSO-klassificerats, trots att detta område förekom i nämnda rapport.

9 I skrivelse av den 23 december 1998 tillställde de finska myndigheterna kommissionen ånyo statsrådets beslut av den 20 augusti 1998, bland annat innehållande en förteckning över 439 SSO vars totala yta uppgår till ungefär 2,81 miljoner hektar.

10 I nämnda beslut anges emellertid att med avseende på Europeiska gemenskapen berör den finska propositionen inte de områden som utgör föremål för en talan. Detta innebär i fråga om SSO som föreskrivs i fågeldirektivet att förteckningen över dessa som sänts till kommissionen särskiljer de områden som är föremål för talan vid Korkein hallinto-oikeus, vilka på grund härav endast kan intas i Natura 2000-förteckningen som SSO om nämnda domstol avgör målet på ett sådant sätt att områdena kan upptas i förteckningen.

11 I skrivelse av den 11 februari 1999 besvarade de finska myndigheterna kommissionens motiverade yttrande. De uppgav därvid bland annat att de SSO som föreslagits, för att tas med i Natura 2000-förteckningen, hade avgränsats med hjälp av vetenskapliga kriterier. I skrivelsen bekräftades dessutom att statsrådets beslut, med hänsyn till de anhängiggjorda målen avseende talan mot detta beslut, inte hade status av lag.

12 I skrivelse till kommissionen den 19 mars 1999 preciserade de finska myndigheterna att statsrådets beslut, till och med i fråga om SSO som inte var föremål för en särskild talan, kunde ändras på grund av de domstolsbeslut som meddelats till följd av en talan angående fel i förfarandet.

Talan

13 Kommissionen har i första hand gjort gällande att Republiken Finland inte har genomfört en slutgiltig klassificering av SSO och, i andra hand, att den inte har genomfört en fullständig klassificering av dessa.

Underlåtenhet att genomföra en slutgiltig klassificering av SSO

Parternas argument

14 Kommissionen har gjort gällande att den förteckning över områden som utpekats som SSO som den erhöll från de finska myndigheterna den 23 december 1998 inte är slutgiltig, eftersom den kan komma att ändras till följd av de domar som meddelas i de mål som är anhängiggjorda vid Korkein hallinto-oikeus. Republiken Finland har därigenom åsidosatt bestämmelserna i artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet. Kommissionen har dessutom angett att den inte har kunnat vidta nödvändiga åtgärder för att skapa en sådan sammanhängande helhet som föreskrivs i artikel 4.3 i fågeldirektivet, på grund av att den inte erhållit någon slutgiltig förteckning över SSO inom det finska territoriet.

15 Den finska regeringen har medgivit att den inte tillställde kommissionen den slutgiltiga förteckningen över SSO inom den tid som föreskrivits i det motiverade yttrandet. Vid denna tidpunkt hade nämligen statsrådets beslut ännu inte trätt i kraft eftersom talan väckts mot detta. Nämnda regering har emellertid bestridit att denna försening har skadat förverkligandet av målsättningarna i fågeldirektivet och livsmiljödirektivet eller kommissionens fortsatta arbete. Enligt de finska myndigheterna fick kommissionen nämligen alla uppgifter om de områden som den föreslagit med stöd av livsmiljödirektivet, och alla de SSO som klassificerats enligt fågeldirektivet. Dessa uppgifter lämnades före utgången av nämnda tidsfrist, i formulär som föreskrivs i kommissionens beslut 97/266/EG av den 18 december 1996 om ett formulär för upplysningar om områden som föreslagits som Natura 2000-områden (97/266/EG), och de motsvarade alltså kraven i artikel 4.3 i fågeldirektivet.

Domstolens bedömning

16 Domstolen erinrar om att medlemsstaterna har en skyldighet enligt artikel 4.1 i fågeldirektivet att SSO-klassificera de områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av de arter som nämns i bilaga 1 (se dom av den 19 maj 1998 i mål C-3/96, kommissionen mot Nederländerna, REG 1998, s. I-3031, punkt 55). Enligt punkt 2 i samma bestämmelse skall medlemsstaterna även SSO-klassificera häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden för de flyttfåglar som inte avses i bilaga 1 och som förekommer regelbundet, samt rastplatser längs deras färdväg (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 mars 1999 i mål C-166/97, kommissionen mot Frankrike, REG 1999, s. I-1719, punkterna 14 och 15, och av den 7 december 2000 i mål C-374/98, kommissionen mot Frankrike, REG 2000, s. I-10799, punkt 16).

17 Det har inte bestridits att vissa av de platser som förekommer i SSO-förteckningen, och som räknas upp i statsrådets beslut, skall klassificeras som SSO med stöd av artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet.

18 Det har konstaterats att statsrådets beslut ännu inte hade trätt i kraft vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet på grund av talan mot beslutet, och att nämnda platser därmed inte slutgiltigt SSO-klassificerats.

19 En sådan fiktiv SSO-klassificering av platserna som följer av statsrådets beslut, vilken kan ändras med hänsyn till utgången i de mål som avser talan mot beslutet, kan inte anses utgöra ett giltigt genomförande av klassificeringsskyldigheten som åligger medlemsstaterna enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet.

20 För övrigt kan avsaknaden av en slutgiltig SSO-klassificering av de ifrågavarande platserna hindra kommissionen från att i enlighet med artikel 4.3 i fågeldirektivet ta lämpliga initiativ för att genomföra en nödvändig samordning så att SSO kommer att utgöra en sammanhängande helhet.

21 Med hänsyn till vad som anförts ovan konstaterar domstolen att Republiken Finland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet genom att inte genomföra en slutgiltig SSO-klassificering av vissa platser som förekommer i förteckningen över SSO som räknas upp i statsrådets beslut. Kommissionens talan skall följaktligen bifallas på denna punkt.

Huruvida SSO-förteckningen är ofullständig

Parternas argument

22 Kommissionen har erinrat om att i BirdLife-rapporten, som utarbetats i samarbete med Finlands miljöcentral och som lagts fram i syfte att upprätta IBA-förteckningen, uppräknades 96 områden i Finland som förtjänade att tas med i SSO-förteckningen avseende Republiken Finlands territorium. Framför allt saknas torvmossarna i Kemihaara, vilka räknas upp i BirdLife-rapporten som en plats av internationell betydelse, i förteckningen över de SSO som räknats upp i statsrådets beslut. Det ornitologiska värdet av dessa torvmossar sammanhänger med det faktum att de utgör ett av de häckningsområden för arter som räknas upp i bilaga I till fågeldirektivet. Det faktum att denna plats liksom 17 andra viktiga platser för bevarandet av vilda fåglar inte nämns bland de SSO som föreslagits av nämnda medlemsstat visar att de finska myndigheterna inte beaktade några vetenskapliga kriterier vid SSO-klassificeringen.

23 Kommissionen har tillagt att när det gäller finska IBA har BirdLife-rapporten bekräftats av det år 2000 presenterade arbetet om IBA i Europa, benämnt Important Bird Areas in Europe, Volume 1: Northern Europe, BirdLife Conservation Series n_ 8, BirdLife International 2000. Republiken Finland borde med hänsyn till IBA-inventeringens europeiska dimension och det vetenskapliga värdet därav ha lagt fram vetenskapliga bevis om den avsåg att ifrågasätta inventeringen. Trots att kommissionen begärde att de finska myndigheterna skulle framlägga sådan bevisning, inkom dessa inte med något som helst stöd för att de grundade sitt urval av platser för SSO-klassificering på vetenskapliga fakta. Det är under alla förhållanden uppenbart att vissa områden vars ornitologiska värde är betydande inte har SSO-klassificerats.

24 För det första har Republiken Finland hävdat att SSO-förteckningen har upprättats på grundval av de vetenskapliga kriterier som uppställs i fågeldirektivet. I det avseendet har Republiken Finland påpekat att den gav kommissionen fullständig information om de kriterier som föranlett urvalet av SSO, varvid det formulär som föreskrivs i beslut 97/266 användes. Republiken Finland har också förtydligat att samtliga mål avseende talan mot statsrådets beslut avgjordes av Korkein hallinto-oikeus under sommaren år 2000. Denna domstol fann därvid att kriterierna för urval och avgränsning av SSO hade sådan ekologisk karaktär som krävs i fågeldirektivet och livsmiljödirektivet. Nämnda domstol kom fram till denna slutsats efter en fördjupad prövning av talan i varje mål, och efter att ha kontrollerat att nämnda beslut avseende varje område och deras avgränsning grundades på korrekta uppgifter och studier av platsernas ekologiska värde, vilka grundades på tillförlitliga vetenskapliga kunskaper. Denna prövning utmynnade i att Korkein hallinto-oikeus

- biföll talan i mål avseende 50 områden, varav 18 områden var SSO som nämndes i statsrådets beslut,

- förordnade om ändringar av begränsningen av fyra SSO, och återförvisade ärendena avseende övriga 14 SSO till statsrådet för att dessa skulle utvidgas eller inskränkas beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, och

- återförvisade ärenden avseende fyra platser som inte förekommer i Natura 2000-projektet. Det rör sig om torvmossarna i Kemihaara liksom platserna vid Karunginjärvi, Peuralamminneva och Korppoo Långviken.

25 Den finska regeringen har för det andra gjort gällande att BirdLife-rapporten inte utgör ett vetenskapligt bevismedel som medger att det prövas huruvida Republiken Finland har SSO-klassificerat de områden som är mest lämpade i den mening som avses i artikel 4 i fågeldirektivet. Denna rapport var för det första inte fullständig när fristen som fastställts i det motiverade yttrandet löpte ut, varför det inte var säkert att alla de områden som föreslagits som IBA i rapporten bekräftats på internationell nivå, och inte heller att andra platser inte skulle ha föreslagits av BirdLife Finland, vilket är en sammanslutning av finska ornitologiska föreningar. Vidare var de kriterier som antagits för att föreslå nämnda områden som IBA inte lämpade för en bedömning av den finska fågelfaunan och av de fel som begåtts vid räkningen av exemplaren av de skyddade fågelarterna. Slutligen saknades vissa områden i BirdLife-rapporten eftersom de var av betydelse för fågelfaunan, även på det internationella planet.

26 Den finska regeringen har på denna punkt dragit slutsatsen att den inte har kunnat grunda sitt val av SSO på enbart BirdLife-rapporten, såvida det inte fanns en slutgiltig IBA-förteckning som fastställts på internationell nivå.

27 För det tredje har denna regering gjort gällande att förteckningen över finska SSO endast är ofullständig om antalet platser som utpekas i denna egenskap och deras yta är uppenbart mindre än det antal platser som anses vara bäst lämpade för bevarandet av fågelarter och som avses i artikel 4 i fågeldirektivet, samt ytan av dessa platser. De finska myndigheterna SSO-klassificerade emellertid ett större antal platser och med en större total yta än vad som föreskrevs i IBA-förteckningen som publicerades år 1989, eller i IBA-förteckningen som föreslagits i BirdLife-rapporten. Under alla förhållanden följer det varken av artikel 4 i direktivet eller av domstolens rättspraxis att förteckningen över finska SSO skall överensstämma med förteckningen över IBA som räknas upp i BirdLife-rapporten. Det följer inte heller av rättspraxis att de finska myndigheterna vetenskapligt skall motivera varför platser som förekommer i nämnda IBA-förteckning inte har tagits med i SSO-förteckningen.

Domstolens bedömning

28 Det skall erinras om att vid tidpunkten när den tidsfrist som fastställts i det motiverade yttrandet löpte ut innehöll statsrådets beslut en förteckning över SSO, vilken inte var i kraft och inte heller var slutgiltig, och denna förteckning kunde ändras bland annat genom att platser lades till eller togs bort, vilket den finska regeringen har påpekat.

29 Under dessa förhållanden skall vad kommissionen anfört inte prövas i den mån det grundas på den omständigheten att SSO-förteckningen som förekommer i statsrådets beslut är ofullständig till följd av att den endast innehåller en SSO-klassificering av 69 av de 96 platser som räknas upp i BirdLife-rapporten, vilka ansetts förtjäna en sådan klassificering.

30 Med hänsyn till att den ifrågavarande förteckningen vid utgången av nämnda tidsfrist inte var i kraft, inte var slutgiltig och att den kunde ändras, avser den grund kommissionen sålunda anfört inte en verklig situation vid den relevanta tidpunkten när det gäller att bedöma huruvida det eventuellt föreligger ett fördragsbrott.

31 Det är icke desto mindre ostridigt att endast 15 platser hade givits en slutgiltig SSO-klassificering i Finland. Det är även fastslaget att denna klassificering under alla omständigheter inte var tillräcklig med hänsyn till de skyldigheter som åvilar Republiken Finland enligt fågeldirektivet, i synnerhet dess artikel 4.1 och 4.2.

32 Domstolen konstaterar därmed att Republiken Finland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet genom att inte genomföra en fullständig SSO-klassificering av de platser som är bäst lämpade i den mening som avses i nämnda bestämmelser. Kommissionens talan skall således bifallas även på denna punkt.

33 Domstolen slår följaktligen fast att Republiken Finland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet genom att inte genomföra en slutgiltig och fullständig klassificering av SSO som är belägna inom dess territorium.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

34 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Finland skall ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Finland har tappat målet, skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

följande dom:

35 Republiken Finland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar, genom att inte i tillräcklig utsträckning eller slutgiltigt klassificera särskilda skyddsområden inom dess territorium.

36 Republiken Finland skall ersätta rättegångskostnaderna.