FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

LAILA MEDINA

föredraget den 22 juni 2022 ( 1 )

Mål C‑238/21

Porr Bau GmbH

mot

Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung

(begäran om förhandsavgörande från Landesverwaltungsgericht Steiermark (Regionala förvaltningsdomstolen i Steiermark, Österrike))

”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Direktiv 2008/98/EG – Artikel 3.1 – Avfall – Artikel 5.1 – Biprodukt – Artikel 6.1 och 6.4 – När avfall upphör att vara avfall – Icke förorenad uppgrävd jord av högre kvalitet – Förberedelse för återanvändning och återvinning – Direkt användning som ersättning för råvaror – Formella krav – Skyldigheter vad gäller registrering och dokumentation”

I. Inledning

1. Denna begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av begreppet avfall i artikel 3.1 i direktiv 2008/98 ( 2 ) och de villkor som gäller för att schaktmassor, närmare bestämt jord av högsta kvalitet, ska upphöra att vara avfall enligt artikel 6 i direktivet. Målet bygger på domar såsom Tallinna Vesi ( 3 ) och Sappi Austria Produktion och Wasserverband ”Region Gratkorn-Gratwein” ( 4 ) i vilka domstolen tolkade dessa bestämmelser med avseende på avloppsslam respektive avloppsvatten.

2. Begäran har framställts i ett mål mellan Porr Bau GmbH (nedan kallat Porr Bau) och Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung (den administrativa myndigheten för distriktet Graz, nedan kallad myndigheten). Tvisten rör ett administrativt beslut i vilket det konstaterades att den uppgrävda jord som vissa jordbrukare beställt från ett byggföretag i Österrike, för utjämning och återställande av odlingsområden, skulle anses utgöra avfall och således vara föremål för en avgift, trots att den hade kvalificerats som icke förorenat material av högsta kvalitet enligt österrikisk rätt.

3. Den hänskjutande domstolen önskar få klarhet i huruvida artikel 6 i direktiv 2008/98, tolkad mot bakgrund av direktivets syften, utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken uppgrävd icke förorenad jord av högsta kvalitet upphör att vara avfall endast (i) om den används direkt som ersättning för råvaror och (ii) om innehavaren uppfyller vissa formella krav, såsom skyldigheter vad gäller registrering och dokumentation. Den hänskjutande domstolen vill inledningsvis få klarhet i huruvida uppgrävd icke förorenad jord av högsta kvalitet, som levereras av ett byggföretag och som är avsedd för att förbättra avkastningen på jordbruksmark, utgör avfall i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2008/98 eller alternativt en biprodukt i den mening som avses i artikel 5.1 i nämnda direktiv.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

4. Enligt artikel 1 i direktiv 2008/98, i den lydelse som är tillämplig på det nationella målet, ( 5 ) fastställer direktivet ”åtgärder som syftar till att skydda miljön och människors hälsa genom att förebygga eller minska de negativa följderna av generering och hantering av avfall samt minska resursanvändningens allmänna påverkan och få till stånd en effektivisering av denna användning”.

5. I artikel 3 i direktiv 2008/98, som har rubriken ”Definitioner”, föreskrivs att följande definitioner i punkterna 1, 15 och 16 av begreppen ”avfall”, ”återvinning” och ”förberedelse för återanvändning” ska gälla: ”1. avfall: ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med, … 15. återvinning: varje förfarande vars främsta resultat är avfall som har ett nyttigt ändamål, genom att det antingen vid anläggningen eller i samhället i stort ersätter annat material som i annat fall skulle ha använts för ett visst syfte eller förbereds för detta syfte; bilaga II innehåller en icke uttömmande förteckning över återvinningsförfaranden, 16. förberedelse för återanvändning: återvinningsförfaranden som går ut på kontroll, rengöring eller reparation, genom vilka produkter eller komponenter av produkter som har blivit avfall bereds för att användas igen utan någon annan förbehandling, …”

6. I artikel 4 i direktiv 2008/98, med rubriken ”Avfallshierarki”, föreskrivs följande: ”1. Följande avfallshierarki ska gälla som prioriteringsordning för lagstiftning och politik som rör förebyggande och hantering av avfall: a) Förebyggande. b) Förberedelse för återanvändning. c) Återvinning. d) Annan återvinning, t.ex. energiåtervinning. e) Bortskaffande. …”

7. Artikel 5 i direktiv 2008/98, med rubriken ”Biprodukter”, har följande lydelse: ”1. Ett ämne eller ett föremål som uppkommer genom en produktionsprocess vars huvudsyfte inte är att producera detta kan endast betraktas som biprodukt i stället för som avfall enligt artikel 3.1 om följande villkor är uppfyllda: a) Det ska vara säkerställt att ämnet eller föremålet kommer att fortsätta att användas. b) Ämnet eller föremålet ska kunna användas direkt utan någon annan bearbetning än normal industriell praxis. c) Ämnet eller föremålet ska produceras som en integrerad del i en produktionsprocess. d) Den fortsatta användningen ska vara laglig, dvs. ämnet eller föremålet ska uppfylla alla relevanta produkt-, miljö- och hälsoskyddskrav för den specifika användningen och inte leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa. …”

8. Artikel 6 i direktiv 2008/98 har rubriken ”När avfall upphör att vara avfall”, och föreskriver: ”1. Visst specifikt avfall ska upphöra att vara avfall i den mening som avses i artikel 3.1 när det har genomgått ett återvinningsförfarande, inbegripet materialåtervinning, och uppfyller specifika kriterier som utarbetats på följande villkor: a) Ämnet eller föremålet ska användas allmänt för specifika ändamål. b) Det ska finnas en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål. c) Ämnet eller föremålet ska uppfylla de tekniska kraven för de specifika ändamålen och befintlig lagstiftning och normer för produkter. d) Användning av ämnet eller föremålet kommer inte att leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa. Kriterierna ska vid behov inbegripa gränsvärden för förorenande ämnen och ta hänsyn till ämnets eller föremålets eventuella negativa miljöeffekter. … 4. Om inga kriterier har fastställts på gemenskapsnivå i enlighet med förfarandet i punkterna 1 och 2, får medlemsstaterna med beaktande av tillämplig rättspraxis från fall till fall besluta om ett visst avfall har upphört att vara avfall. …”

9. Den skyldighet och det huvudsakliga syfte som föreskrivs i direktiv 2008/98 anges i artikel 13: ”Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att se till att avfallshanteringen genomförs utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön, …”

10. I artikel 28 i direktiv 2008/98, med rubriken ”Avfallsplaner”, anges att medlemsstaterna ska se till att deras behöriga myndigheter, i enlighet med bland annat artiklarna 1, 4 och 13, fastställer en eller flera avfallsplaner.

B. Den österrikiska lagstiftningen

1. Lagen om avfallshantering

11. De relevanta bestämmelserna i Abfallwirtschaftsgesetz från år 2002 (österrikisk förbundslag från år 2002 om avfallshantering, nedan kallad lagen om avfallshantering), genom vilken direktiv 2008/98 införlivas, har följande lydelse: ”Definitioner 2 § 1 Med avfall i den mening som avses i [lagen om avfallshantering] avses all lös egendom, 1. som innehavaren har gjort sig av med eller har för avsikt att göra sig av med, eller 2. vars insamling, lagring, transport och behandling som avfall är nödvändig för att inte inverka negativt på allmänintresset (1 § 3). … 5 Vid tillämpning av [lagen om avfallshantering], … 6. förberedelse för återanvändning: återvinningsförfaranden vars syfte är kontroll, rengöring eller reparation, genom vilka produkter eller komponenter av produkter som har blivit avfall bereds för att användas igen utan någon annan förbehandling, … När avfall upphör att vara avfall 5 § 1 Om inte annat föreskrivs i en förordning som avses i 5 § (2) eller i en förordning som avses i artikel 6.2 i direktiv 2008/98/EG om avfall, ska befintliga ämnen betraktas som avfall till dess att de själva eller de ämnen som härrör från dem används som ersättning för råvaror eller produkter som framställts av primära råvaror. Vid förberedelse för återanvändning i den mening som avses i 5 § (2) upphör avfall att vara avfall återvinningsförfarandet har avslutats. … Federal plan för avfallshantering 8 § 1 För att uppnå målen och genomföra de principer som fastställs i [lagen om avfallshantering] ska förbundsministern för jordbruk, skogsbruk, miljö- och vattenförvaltning upprätta en federal plan för avfallshantering åtminstone vart sjätte år. …”

2. Den federala planen för avfallshantering

12. I Bundesabfallwirtschanftsplan 2011 (2011 års österrikiska federala plan för hantering av avfall) (nedan kallad den federala planen för avfallshantering), som antagits med stöd av artikel 28 i direktiv 2008/98 och punkt 8 led 1 i lagen om avfallshantering, föreskrivs särskilda krav för minskning av avfallsmängder, föroreningar och skadliga effekter på miljön och hälsan samt för en miljömässigt och ekonomiskt ändamålsenlig återvinning av avfall.

3. Lagen om sanering av förorenade områden

13. Enligt artikel 1 i Altlastensanierungsgesetz från år 1989 (1989 års österrikiska federala lag om sanering av förorenade områden, i ändrad lydelse) (nedan kallad lagen om sanering av förorenade områden) syftar denna lag till att ”finansiera säkerhet och återställande av förorenade områden i den mening som avses i [denna] lag”. Artikel 3 föreskriver särskilt att varaktig deponering av avfall ovan eller under jord för bland annat fyllnad av ojämn mark eller markutveckling, är föremål för betalning av en avgift, den så kallade Altlastenbeitrag (bidrag till förorenade områden). Avfallet är dock undantaget från denna skyldighet när det i huvudsak används i enlighet med bestämmelserna i den federala planen för avfallshantering. I artikel 10 i lagen om sanering av förorenade områden föreskrivs även ett förfarande som syftar till att genom förvaltningsbeslut klargöra huruvida de materiella villkoren för skyldigheten att lämna ett bidrag beträffande förorenade områden är uppfyllda.

III. Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna

14. Porr Bau, klagande i det nationella målet, är ett byggföretag med säte i Österrike. I juli 2015 bad vissa lokala jordbrukare att bolaget skulle leverera uppgrävd jord till dem och distribuera den på jordbrukarnas fastigheter. Jordbrukarnas avsikt var att jämna ut deras jordbruksmark och att förbättra deras odlingsområden och därmed öka avkastningen.

15. Vid den tidpunkt då jordbrukarna vände sig till Porr Bau var det inte säkert att detta företag skulle kunna tillmötesgå deras önskan. Det var först efter att ha valt ut ett lämpligt byggnadsprojekt och efter utvinning av jordprover som Porr Bau levererade det önskade materialet. För detta ändamål klassificerades jorden som tillhörande klass A1, det vill säga den högsta kvaliteten på icke förorenad uppgrävd jord som fastställts i den federala planen för avfallshantering. Användningen av denna klass av jord är, enligt österrikisk rätt, lämplig och tillåten för markanpassning och markutveckling. Porr Bau betalades även för att genomföra arbeten för att förbättra den berörda marken och odlingsområdena.

16. Den 4 maj 2018 begärde Porr Bau, med tillämpning av lagen om sanering av förorenade områden, att myndigheten skulle förklara att den uppgrävda jorden som levererats till jordbrukarna inte utgjorde avfall. I andra hand yrkade bolaget att denna jord skulle undantas från skyldigheten att betala avgift för användning av avfall.

17. Den 14 september 2020 fann myndigheten att den ifrågavarande uppgrävda jorden utgjorde avfall i den mening som avses i 2 § 1 i lagen om avfallshantering. Myndigheten fann också att jorden inte hade upphört att vara avfall, huvudsakligen på grund av bristande uppfyllelse av vissa formella krav, fastställda i den federala planen för avfallshantering. Myndigheten drog härav slutsatsen att det inte var möjligt att bevilja undantag från skyldigheten att betala avgiften för användning av avfall.

18. Landesverwaltungsgericht Steiermark (Regionala förvaltningsdomstolen i Steiermark, Österrike), som har att pröva överklagandet av detta beslut, hyser tvivel om riktigheten av myndighetens beslut.

19. Den hänskjutande domstolen ifrågasätter särskilt myndighetens tolkning av begreppet avfall och hur denna tolkning har tillämpats på icke förorenad uppgrävd jord av högsta kvalitet, såsom den jord som är aktuell i detta fall. Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att schaktmassor, enligt österrikisk rätt, endast kan upphöra att vara avfall om de har använts direkt som ersättning för råvaror eller för produkter som framställts av primära råvaror. Detta ger upphov till frågan huruvida den nationella lagstiftningen reglerar frågan om när avfall upphör att vara avfall striktare än artikel 6 i direktiv 2008/98 vad gäller icke förorenad jord av högsta kvalitet. Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att det enligt österrikisk rätt krävs vissa formella krav för att avfall ska upphöra att vara avfall, bland annat skyldigheter vad gäller registrering och dokumentation. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida skyldigheten att uppfylla dessa formella krav, som enligt den hänskjutande domstolen saknar miljömässig relevans, strider mot artikel 6 i direktiv 2008/98 när det gäller uppgrävd icke förorenad jord av högsta kvalitet.

20. Mot denna bakgrund beslutade Landesverwaltungsgericht Steiermark (Regionala förvaltningsdomstolen i Steiermark) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen: ”1) Utgör artikel 6.1 i direktiv [2008/98] hinder för nationella bestämmelser enligt vilka avfall upphör att vara avfall först när avfall eller befintliga ämnen eller ämnen som erhållits från dem används direkt eller som ersättning för råvaror eller för produkter som härrör från primära råvaror eller när de har förberetts för återanvändning? Om fråga 1 besvaras nekande: 2) Utgör artikel 6.1 i direktiv [2008/98] hinder för nationella bestämmelser enligt vilka avfall upphör att vara avfall först när det används som ersättning för råvaror eller produkter som har framställts av primära råvaror, när det är fråga om schaktmassor? Om frågorna 1 och/eller 2 besvaras nekande: 3) Utgör artikel 6.1 i direktiv [2008/98] hinder för nationella bestämmelser enligt vilka schaktmassor inte kan upphöra att vara avfall om formella kriterier (särskilt krav på registrering och dokumentation), som inte har någon miljömässigt relevant inverkan på den genomförda åtgärden, inte uppfylls eller inte uppfylls tillräckligt, trots att schaktmassorna bevisligen understiger de gränsvärden (kvalitetsklasser) som ska iakttas för den specifika avsedda användningen?”

IV. Bedömning

21. Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 6.1 i direktiv 2008/98 ska tolkas så, att den utgör hinder för nationella bestämmelser enligt vilka avfall i allmänhet upphör att vara avfall endast när det används direkt som ersättning för råvaror eller förbereds för att återanvändas och, särskilt beträffande schaktmassor, endast när det har använts direkt som ersättning för råvaror, och innehavaren har uppfyllt formella krav avseende registrerings och dokumentation.

22. Det ska inledningsvis påpekas att den hänskjutande domstolen i beslutet om hänskjutande har uttryckt tvivel huruvida den uppgrävda icke förorenade jorden, som enligt nationell rätt har klassificerats såsom av högsta kvalitet, utgör avfall i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2008/98. Tillämpningen av artikel 6 i detta direktiv förutsätter nämligen att ett ämne eller ett föremål i förväg har klassificerats som avfall. Även om denna specifika fråga inte uttryckligen tas upp i tolkningsfrågorna, kommer jag först att undersöka huruvida ett byggföretags tillhandahållande av uppgrävd icke förorenad jord av högsta kvalitet ska anses utgöra avfall, under de särskilda omständigheter som råder i fallet som är aktuellt i det nationella målet. I min bedömning kommer jag även att behandla den fråga som parterna diskuterade under förhandlingen vid domstolen, nämligen huruvida den levererade jorden snarare ska anses utgöra en biprodukt i den mening som avses i artikel 5.1 i direktiv 2008/98.

23. Under förutsättning att det material som är aktuellt i det nationella målet anses utgöra avfall, kommer jag att pröva de tre tolkningsfrågorna tillsammans. Genom tolkningsfrågorna har domstolen ombetts att fastställa huruvida den nationella lagstiftningen i fråga är förenlig med artikel 6.1 i direktiv 2008/98, när den enda möjligheten för återvinning av uppgrävd icke förorenad jord av högsta kvalitet, i syfte att den ska upphöra att vara avfall, är att använda den som ersättning för råvaror och att uppfylla vissa formella krav såsom registrering och dokumentation.

A. Uppgrävd icke förorenad jord av högsta kvalitet såsom avfall eller biprodukt

1. Tillämpningsområde för direktiv 2008/98

24. Innan jag undersöker huruvida uppgrävd icke förorenad jord av högsta kvalitet kan anses vara avfall eller, i andra hand, en biprodukt, i den mening som avses i artikel 3.1 respektive artikel 5.1 i direktiv 2008/98, ska det kort erinras om att enligt artikel 2.1 c i samma direktiv undantas från direktivets tillämpningsområde icke förorenad jord och annat naturligt förekommande material som grävts upp i samband med byggverksamhet, när det är säkerställt att materialet kommer att användas för byggnation i sitt naturliga tillstånd på den plats där utgrävningen genomfördes.

25. Eftersom den uppgrävda jorden, mot bakgrund av uppgifterna i beslutet om hänskjutande, har deponerats någon annanstans än på den plats där den grävdes upp, omfattas den inte av artikel 2.1 c i direktiv 2008/98 och ska följaktligen bedömas i enlighet med definitionen av avfall och bestämmelserna om biprodukter i detta direktiv. ( 6 )

2. Begreppen ”avfall” och ”biprodukt”’

26. I artikel 3.1 i direktiv 2008/98 definieras avfall som ett ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser att göra sig av med (subjektivt avfall) eller som innehavaren är skyldig att göra sig av med (objektivt avfall). Begreppet avfall har tolkats vidsträckt av domstolen, som har definierat relevanta kriterier för att avgöra om ett ämne eller ett föremål, inklusive material, ska anses utgöra avfall i den mening som avses i denna bestämmelse. ( 7 )

27. Klassificeringen av ett ämne eller föremål som ”avfall” är dock, enligt fast rättspraxis, framför allt beroende av innehavarens beteende och av den betydelse som uttrycket ”göra sig av med” ska ges. ( 8 ) Detta begrepp och begreppet avfall omfattar unionsrättsliga begrepp som, med hänsyn till målet med direktiv 2008/98 som är att minimera de negativa effekterna på människors hälsa och miljön vid generering och hantering av avfall, inte kan tolkas restriktivt. ( 9 )

28. Domstolen har också framhållit att för att bedöma om ett ämne eller ett föremål är avfall måste hänsyn tas till alla omständigheter i det enskilda fallet, med beaktande av syftet med direktiv 2008/98 och behovet av att säkerställa att dess effektivitet inte undergrävs. ( 10 )

29. En av de omständigheter som kan påvisa förekomsten av avfall är att ett ämne eller ett föremål är en produktions- eller konsumtionsrest, det vill säga en produkt som inte efterfrågats i sig. ( 11 ) Enligt domstolen ska särskild uppmärksamhet fästas vid den omständigheten att ämnet eller föremålet i fråga inte längre är till nytta för innehavaren, vilket innebär att ämnet eller föremålet utgör en börda som innehavaren kommer försöka göra sig av med. ( 12 ) Varken den behandlingsmetod som är avsedd för ett ämne eller dess användning gör det möjligt att med säkerhet fastställa huruvida ämnet ska klassificeras som avfall. Slutligen utesluter inte begreppet ”avfall” vare sig ämnen eller föremål som kan återanvändas på ett ekonomiskt lönsamt sätt. ( 13 )

30. Parallellt med tidigare rättspraxis utvecklade domstolen även begreppet ”biprodukt” på grundval av tolkningen av direktiv 75/442 ( 14 ). Denna rättspraxis har för närvarande kodifierats i artikel 5.1 i direktiv 2008/98, som i huvudsak avser ett ämne eller ett föremål som innehavaren inte är beredd att göra sig av med på grund av den ekonomiska fördel som dess återanvändning skulle kunna medföra och som således inte kan betraktas som en belastning och därmed som avfall. Enligt domstolen är det inte motiverat att låta ett ämne eller ett föremål som innehavaren avser att använda eller saluföra på ekonomiskt fördelaktiga villkor, inom ramen för ett senare återvinningsförfarande, omfattas av de stränga kraven i direktiv 2008/98 om miljö och skydd för människors hälsa. ( 15 )

3. Uppgrävd icke förorenad jord av högsta kvalitet som behövs för utjämning och förbättring av jordbruksmark

31. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen, som ensam är behörig att bedöma de faktiska omständigheterna i det mål som den har att avgöra, att mot bakgrund av ovannämnda rättspraxis pröva huruvida innehavaren av schaktmassorna, det vill säga icke förorenad jord av högsta kvalitet, har för avsikt att göra sig av med materialet, vilket ger upphov till avfall, eller att använda materialet på ekonomiskt fördelaktiga villkor, vilket ger upphov till en biprodukt. ( 16 ) Under dessa omständigheter föreslår jag att domstolen tillhandahåller följande vägledning till den hänskjutande domstolen för att avgöra den tvist som har anhängiggjorts vid den. Denna vägledning grundar sig på de särskilda omständigheter som inte ska bortses från i ett sådant fall som det som är aktuellt i det nationella målet.

a) Uppgrävd jord av högsta kvalitet, som avfall

32. Inledningsvis vill jag understryka att enligt den österrikiska regeringen grundar sig det beslut som antagits av myndigheten, som drar slutsatsen att den uppgrävda jorden i fråga ska klassificeras som avfall, på den rättspraxis som utvecklats av Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike) om begreppet avfall i 2 § 1 i lagen om avfallshantering. ( 17 ) Enligt nämnda domstol, när material har grävts ut eller rivs under ett byggprojekt, är det huvudsakliga syftet för byggföretaget vanligtvis att slutföra projektet utan att hindras av dessa material. De förs således bort från byggplatsen i avsikt att göra sig av med dem.

33. Jag håller med om att den standard som fastställts av Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen), och som följdes i det överklagade beslutet, i allmänhet kan tillämpas för att fastställa huruvida schaktmassor till följd av byggverksamhet ska anses vara avfall. Såsom har angetts i punkt 28 ovan, kräver emellertid bedömningen av förekomsten av avfall, i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2008/98, enligt domstolens rättspraxis, att alla omständigheter i det enskilda fallet beaktas. ( 18 ) Detta innebär att för att denna allmänna regel ska kunna tillämpas får man inte bortse från de omständigheter som kännetecknar innehavarens konkreta avsikter med avfallet.

34. I motsats till den österrikiska regeringens och kommissionens ståndpunkt finns det enligt min mening i förevarande fall faktiska omständigheter som bör beaktas vid bedömningen av ett byggföretags specifika avsikt vad gäller den senare användningen av material som tidigare har grävts upp. Bland dessa faktorer kan till exempel ingå lokala aktörers föregående begäran om att materialet ska grävas upp, när materialet kan marknadsföras efter noggrant urval och kontroll av dess kvalitet. Det kan i huvudsak inte uteslutas att ett byggföretag, i stället för att uppfatta schaktmassor som en restprodukt eller en börda som ska bortskaffas, i stället kan söka vägar för att erhålla en vinst från sin egen verksamhet, särskilt när schaktmassorna klassificeras som icke förorenad jord av högsta kvalitet.

35. Förevarande mål illustrerar nämligen på vilket sätt ett byggföretag kan vara benäget att inte göra sig av med material som tidigare har grävts upp, utan att använda det på ekonomiskt fördelaktiga villkor. Det rör sig nämligen om en grupp lokala jordbrukare som först tog kontakt med Porr Bau för att distribuera uppgrävd mark på sina fastigheter för utjämning och förbättring av deras jordbruksmark. Även om det inte var säkert, vid tidpunkten då jordbrukarna vände sig till Porr Bau, att företaget skulle kunna tillmötesgå jordbrukarnas begäran, uppmuntrade jordbrukarna, genom sitt initiativ, företaget att välja ett lämpligt byggprojekt och ta jordprover från detta. Det framgår dessutom av beslutet om hänskjutande att denna jord har varit föremål för en kvalitetskontroll och att den därefter klassificerats som icke förorenat material av högsta kvalitet, vilket enligt österrikisk rätt är lämpligt och tillåtet att använda för markanpassning och markutveckling. På jordbrukarnas begäran betalades även Porr Bau för att genomföra arbeten för att förbättra marken och odlingsområdena i fråga.

36. Det är vidare svårt att dra slutsatsen att ett byggföretags avsikt, under sådana omständigheter som i det nationella målet, är att göra sig av med uppgrävd jord som har valts ut noggrant, varit föremål för en kvalitetskontroll och tillhandahållits som material av högsta kvalitet i syfte att tillmötesgå en särskild förfrågan från lokala aktörer i behov av nämnda material. Jag anser inte heller att det bör förutsättas att all jord som grävs upp av ett byggföretag automatiskt ska kasseras. Det kan trots allt inte uteslutas att detta material kan användas inom det berörda byggprojektet, vilket, såsom anges i punkt 24 ovan, skulle innebära att det faller utanför tillämpningsområdet för direktiv 2008/98.

37. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att domstolen, med förbehåll för de kontroller som ankommer på de nationella domstolarna, ska slå fast att icke förorenad uppgrävd jord av högsta kvalitet, i ett fall som det förevarande, inte ska anses vara avfall i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2008/98.

b) Uppgrävd jord som biprodukt

38. En noggrann analys av målet visar däremot, i likhet med vad Porr Bau har gjort gällande i sina skriftliga yttranden, att den jord som är aktuell i det nationella målet skulle kunna uppfylla kraven i artikel 5.1 i direktiv 2008/98 för en biprodukt.

39. Det ska i detta hänseende erinras om att enligt artikel 5.1 i direktiv 2008/98 kan ett ämne eller ett föremål som härrör från en produktionsprocess, vars huvudsakliga syfte inte är att producera varan, inte betraktas som avfall utan som en biprodukt. För att så ska vara fallet krävs enligt denna bestämmelse även att fyra villkor är uppfyllda, nämligen i) det ska vara säkerställt att ämnet eller föremålet kommer att fortsätta att användas; ii) ämnet eller föremålet ska kunna användas direkt utan någon annan bearbetning än normal industriell praxis; iii) ämnet eller föremålet ska produceras som en integrerad del i en produktionsprocess och iv) den fortsatta användningen ska vara laglig. Jag kommer i korthet att pröva dem mot bakgrund av de uppgifter som framgår av handlingarna i målet.

1) Definition av biprodukt

40. När det först och främst gäller frågan om uppgrävd jord kan anses vara ”ett ämne eller ett föremål som uppkommer genom en produktionsprocess vars huvudsyfte inte är att producera detta” i den mening som avses i artikel 5.1 första stycket i direktiv 2008/98, är det viktigt att beakta att domstolen i sin praxis vid upprepade tillfällen har slagit fast att ”råvaror som är resultatet av en utvinningsprocess eller en tillverkningsprocess” inte kan betraktas som en restprodukt, utan som en biprodukt. ( 19 ) Som redan nämnts är denna rättspraxis kärnan i begreppet ”biprodukt”, som senare kodifierades i artikel 5.1 i direktiv 2008/98, där begreppet ”produktionsprocess” används i stället för begreppet ”utvinnings- eller tillverkningsprocess”.

41. I motsats till vad den österrikiska regeringen i huvudsak har gjort gällande i sitt yttrande, anser jag att det inte finns något argument som stöder uppfattningen att unionslagstiftaren, vid kodifieringen av domstolens praxis genom att använda begreppet ”produktionsprocess”, avsåg att begränsa beaktandet av biprodukter till sekundära produkter som är resultatet av en industriell produktion. En produktionsprocess definieras tvärtom ofta i ekonomisk doktrin som en process för omvandling av produktionsfaktorerna, det vill säga kapital, arbetskraft, teknologi och mark (insatsvaror), till varor och tjänster (produktion). ( 20 ) Mark kan således bli föremål för en produktionsprocess, vilket innebär att en sekundär produkt uppstår genom dess omvandling, inklusive uppgrävd jord, som därmed ska anses omfattas av begreppet ”biprodukt”, förutsatt att den uppfyller de ytterligare villkor som föreskrivs i artikel 5.1 i direktiv 2008/98.

42. I detta avseende skulle jag vilja fästa domstolens uppmärksamhet på domen i målet Brady. ( 21 ) I den domen fann domstolen, vid tolkningen av direktiv 75/442, att det gödselvatten som produceras i jordbruksföretag som biprodukt och säljs till andra jordbrukare i syfte att återanvändas som gödningsmedel kan anses utgöra en biprodukt. Detta visar att domstolen, även före antagandet av artikel 5.1 i direktiv 2008/98, såsom biprodukter, godtog uttag från ekonomisk bearbetning som inte uteslutande äger rum i ett industriellt sammanhang. På dessa grunder uppmanar jag domstolen att tolka uttrycket ”produktionsprocess”, som inte enbart syftar på den allmänna definitionen av dessa begrepp, utan även följer den tolkning av begreppet biprodukt som domstolen företagit i sin praxis före antagandet av artikel 5.1 i direktiv 2008/98.

2) Fortsatt användning är tillräckligt säkerställd

43. Vad gäller villkoret att fortsatt användning av ämnet eller föremålet måste vara säkerställd är det tillräckligt avgörande i detta avseende att det innan uppgrävning av jorden i fråga i det nationella målet fanns en uttrycklig begäran om leverans av detta material till lokala aktörer. Detta påverkar dock inte de specifika kontroller som den hänskjutande domstolen ska göra. Jordbrukarnas begäran ledde till ett åtagande att ställa den begärda jorden till förfogande, tillsammans med ett avtal genom vilket byggföretaget med samma material skulle utföra det arbete som var nödvändigt för att jämna ut och förbättra den berörda jordbruksmarken. Även om det vid den tidpunkt då jordbrukarna först vände sig till Porr Bau inte var säkert att detta företag skulle kunna bifalla deras begäran, innebär detta inte i sig, med hänsyn till domstolens praxis, att fortsatt användning av den uppgrävda jorden i fråga inte var säker. ( 22 ) Villkoret om säkerhet verkar faktiskt vara uppfyllt vid ett tillräckligt tidigt skede i förevarande mål.

44. Domstolen fastställde emellertid kriterier som är tillämpliga för att närmare avgöra huruvida det är tillräckligt säkerställt att material som ska distribueras på jordbruksmark, såsom den uppgrävda jorden i fråga, fortsätter att användas. De krav som domstolen uppställde i det ovannämnda målet Brady var till exempel följande: – För det första ska jordbrukarens mark, till vilken materialet ska levereras, tydligt identifieras redan från början. ( 23 ) – För det andra ska materialet – och de kvantiteter som ska levereras – faktiskt vara avsedda och strikt begränsat till behoven av den särskilda användning som konstaterats. ( 24 ) – För det tredje ska leveransen av materialet i fråga faktiskt användas eller saluföras på ekonomiskt fördelaktiga villkor för innehavaren. – För det fjärde, för det fall att materialet i fråga inte levereras omedelbart, föreligger en skyldighet att använda lämplig och tillräcklig lagring för att bevara jorden under lagringsperioden. Denna lagringsperiod får inte heller överstiga vad som är nödvändigt för att företaget ska kunna fullgöra sina avtalsförpliktelser. ( 25 )

45. Jag anser att domstolen bör överväga att tillämpa de krav som uppställdes i domen i målet Brady, avseende fortsatt användning av material som ska distribueras på jordbruksmark, på ett fall som rör sådan uppgrävd jord som är aktuell i det nationella målet. Detta skulle bidra till en mer specifik bedömning av huruvida den fortsatta användningen av detta material är tillräckligt säkerställd i den mening som avses i artikel 5.1 a i direktiv 2008/98. Jag vill för övrigt påpeka att de uppgifter som den hänskjutande domstolen delade med sig av i beslutet om hänskjutande tycks visa att de tre första kraven är uppfyllda i det nationella målet. Beslutet om hänskjutande innehåller däremot inte några uppgifter om huruvida den uppgrävda jord som är aktuell i det nationella målet levererades - eller inte levererades - omedelbart, vilket ger upphov till frågan om det krav som avser lagring av detta material över huvud taget var tillämpligt. Det ska under alla omständigheter återigen understrykas att det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra denna bedömning och att i slutändan avgöra huruvida det villkor som föreskrivs i artikel 5.1 a i direktiv 2008/98 ska anses vara uppfyllt.

3) Avsaknad av annan bearbetning och en integrerad del av en produktionsprocess

46. När det gäller de villkor som fastställs i artikel 5.1 b och c i direktiv 2008/98, enligt vilka ämnet eller föremålet ska användas direkt utan någon annan bearbetning än normal industriell praxis och ämnet eller föremålet ska framställas som en integrerad del i en produktionsprocess, anser jag att det är uppenbart att uppgrävd jord som levereras för att jämna ut marken inte kräver någon bearbetning eller behandling före dess vidare användning. Detta gäller i än högre grad när, såsom vid flera tillfällen har angetts, den uppgrävda jorden har varit föremål för en kontroll som visar att det rör sig om icke förorenat material av högsta kvalitet, som enligt nationell rätt erkänns som sådant. ( 26 )

47. Vidare har jag redan, i punkterna 41 och 42 ovan, gjort gällande att begreppet produktionsprocess i artikel 5.1 första stycket i direktiv 2008/98 ska tolkas så, att det omfattar ekonomisk omvandlingsverksamhet som går utöver vad som sker uteslutande i ett industriellt sammanhang. I det aktuella målet är det viktigt att förstå att uppgrävd jord oundvikligen är en följd av ett av de första stegen som vanligtvis genomförs i ett byggnadsarbete såsom ekonomisk verksamhet, vars resultat är omvandling av mark. Av detta skäl bör uppgrävd jord anses utgöra en integrerad del av en produktionsprocess i den mening som avses i artikel 5.1 c i direktiv 2008/98.

48. Jag anser det slutligen vara viktigt att domstolen även antar en dynamisk syn på det sätt på vilket ett företag tillhandahåller en viss biprodukt som sådan, vilket för övrigt inte är villkor som uppställs uttryckligen i artikel 5.1 i direktiv 2008/98. Även om ett material inte tillhandahålls regelbundet som biprodukt, vilket skulle kunna vara fallet med Porr Bau och den uppgrävda jord som är i fråga i det nationella målet, får detta inte leda till slutsatsen att tillhandahållandet av detta material inte kan utvecklas och omvandlas till en verksamhet som kan bedrivas på mer regelbunden basis om detta leder till en ekonomisk fördel för ett företag.

4) Laglig fortsatt användning

49. Vad slutligen gäller villkoret att den fortsatta användningen av ämnet eller föremålet ska vara laglig, krävs det enligt artikel 5.1 d i direktiv 2008/98 bland annat att ämnet eller föremålet ämnet eller föremålet ska uppfylla alla relevanta produkt-, miljö- och hälsoskyddskrav för den specifika användningen och inte leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa.

50. I detta avseende har jag redan nämnt att den jord som är aktuell i det nationella målet, enligt de uppgifter som lämnats av den hänskjutande domstolen, till följd av en kvalitetskontroll före återanvändningen, har klassificerats som att den hör till den högsta kvaliteten av icke förorenat uppgrävt material enligt definition i den österrikiska lagstiftningen, bland annat inom ramen för den federala planen för avfallshantering. Såsom har angetts i punkt 12 ovan föreskrivs i denna plan för avfallshantering särskilda krav vad gäller minskning av avfallsmängder, föroreningar och skadliga effekter på miljön och hälsan. Den har även förklarat att användningen av icke förorenad jord av högsta kvalitet är lämplig och tillåten för markanpassning och markutveckling.

51. Eftersom det framgår av en klassificering av den uppgrävda jorden som är i fråga i det nationella målet, som understryker att jorden inte är förorenad samt att den är lämplig för det specifika syftet markanpassning, ska även det fjärde villkoret anses vara uppfyllt under sådana omständigheter som dem i det nationella målet.

c) Avslutande anmärkning

52. Av det ovan anförda följer, med förbehåll för de kontroller som ska utföras av den hänskjutande domstolen, att ett byggföretag som noggrant väljer ut jord, låter den vara föremål för en kvalitetskontroll och levererar den i egenskap av icke förorenat material av högsta kvalitet för att tillmötesgå en särskild förfrågan från lokala aktörer som har behov av detta material, inte har för avsikt att göra sig av med materialet, utan snarare försöker använda det på villkor som är fördelaktiga för företaget. Denna uppgrävda jord ska således, under de särskilda omständigheterna i förevarande fall, inte anses utgöra avfall i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2008/98.

53. Däremot anser jag att artikel 5.1 i direktiv 2008/98 ska tolkas så, att icke förorenad uppgrävd jord av högsta kvalitet som tillhandahålls för att tillmötesgå en särskild förfrågan från lokala aktörer, efter det att jorden har valts ut och genomgått en kvalitetskontroll, utgör en biprodukt, förutsatt att villkoren i denna artikel är uppfyllda i enlighet med vad som anges i föregående punkter i detta förslag till avgörande.

B. När avfall upphör att vara avfall

54. Min tidigare bedömning gör att det inte är nödvändigt att pröva de tre frågor som den hänskjutande domstolen har ställt avseende tolkningen av artikel 6 i direktiv 2008/98. För det fall att domstolen skulle besluta att inte följa slutsatsen att den uppgrävda jorden som det är fråga om i det nationella målet ska betraktas som en biprodukt, utan snarare som avfall, kommer jag att göra min bedömning av dessa tre frågor nedan.

1. Artikel 6 i direktiv 2008/98 och domstolens praxis

55. Enligt artikel 6.1 i direktiv 2008/98, i den lydelse som är tillämplig i förevarande mål, ( 27 ) upphör visst avfall att vara avfall i den mening som avses i artikel 3.1 när det har genomgått ett återvinningsförfarande, inbegripet materialåtervinning.

56. Enligt denna bestämmelse ska avfall upphöra att vara avfall enligt särskilda kriterier som har utvecklats i enlighet med följande villkor: för det första ska ämnet eller föremålet användas allmänt för specifika ändamål. För det andra ska det finnas en marknad eller efterfrågan för ett sådant ämne eller föremål. För det tredje ska ämnet eller föremålet uppfylla de tekniska kraven för specifika ändamål och den lagstiftning och de standarder som gäller för produkterna samt, för det fjärde, ska användningen av ämnet eller föremålet inte leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa.

57. Enligt artikel 6.2 i direktiv 2008/98 ska Europeiska kommissionen i första hand fastställa de särskilda kriterier som ska vara uppfyllda för att avfall ska upphöra att vara avfall. I avsaknad av bestämmelser om införlivande på EU-nivå får medlemsstaterna enligt artikel 6.4 i direktiv 2008/98 från fall till fall avgöra om visst avfall har upphört att vara avfall.

58. Det framgår även av domstolens praxis, bland annat av domen Tallinna Vesi, att unionslagstiftaren inte har preciserat den exakta arten av de åtgärder som vidtas för att ett ämne eller ett föremål ska upphöra att vara avfall. ( 28 ) Medlemsstaterna kan således anta nationella bestämmelser med allmän giltighet som föreskriver att vissa typer av avfall ska upphöra att vara avfall. ( 29 ) I andra hand kan medlemsstaterna anta individuella beslut, bland annat på grundval av ansökningar från innehavare av ett ämne eller ett föremål som klassificerats som avfall. ( 30 ) Medlemsstaterna har enligt domstolens praxis även rätt att anse att visst avfall inte kan upphöra att vara avfall och att avstå från att anta bestämmelser om när avfall upphör att vara avfall. ( 31 )

59. I dessa tre sammanhang ska medlemsstaterna emellertid se till att deras nationella lagstiftning – eller underlåtenhet att anta sådan lagstiftning – inte utgör ett hinder för att förverkliga de mål som fastställs i direktiv 2008/98. Domstolen har definierat dessa målsättningar som ett incitament till att tillämpa den avfallshierarki som föreskrivs i artikel 4 i direktivet och, såsom anges i skälen 8 och 29 däri, till återvinning av avfall och användning av återvunnet material för att bevara naturresurser och möjliggöra utveckling av en cirkulär ekonomi. ( 32 ) Åtgärder som vidtas med stöd av artikel 6.4 i direktiv 2008/98 ska dessutom uppfylla kraven i artikel 6.1 a – d i direktivet och särskilt beakta ämnets eller föremålets eventuella negativa effekter på miljön och människors hälsa. ( 33 )

2. När icke förorenad jord av högsta kvalitet upphör att vara avfall

60. I förevarande fall är det ostridigt mellan parterna att den hänskjutande domstolen, i enlighet med artikel 5.1 i lagen om avfallshantering, ska avgöra när den uppgrävda jorden av högsta kvalitet, som Porr Bau levererat till lokala jordbrukare i det nationella målet, har upphört att vara avfall. Svaret på denna fråga är mycket relevant, eftersom betalningen av en avgift för deponering av avfall, med tillämpning av lagen om sanering av förorenade områden, är avhängig den tidpunkt då detta material eventuellt klassas som avfall. ( 34 )

a) Tillämpliga nationella bestämmelser och rättspraxis

61. I artikel 5.1 i lagen om avfallshantering anges i huvudsak att ämnen och föremål som härrör från avfall inte upphör att vara avfall förrän de används som direkt ersättning för råvaror eller produkter framställda av råvaror eller primära råvaror eller fram till dess att de färdigställs för att återanvändas.

62. Denna regel i lagen om avfallshantering är emellertid inte i sin helhet tillämplig på schaktmassor. Det framgår nämligen av beslutet om hänskjutande, vilket den österrikiska regeringen har bekräftat, ( 35 ) att det uppgrävda materialet anses ha upphört att vara avfall endast när det har använts som direkt ersättning för råvaror eller produkter framställda av primära råvaror. Återvinning genom förberedelse av återanvändning är således inte vara möjligt för dem på grund av ett beslut som Österrike fattat på grundval av det utrymme för skönsmässig bedömning som de tillerkänns medlemsstaterna i artikel 6.4 i direktiv 2008/98. För att uppgrävda material ska upphöra att vara avfall ska dessutom formella krav, såsom skyldigheter vad gäller registrering och dokumentation, uppfyllas i enlighet med den federala planen för avfallshantering.

63. Grunden för förevarande tvist är huvudsakligen parternas oenighet om vid vilken tidpunkt den uppgrävda jorden som är i fråga i det nationella målet ska anses ha varit föremål för ett återvinningsförfarande, såsom krävs enligt artikel 6.1 i direktiv 2008/98. Porr Bau anser nämligen att den kvalitetskontroll som utförs på dessa material, i syfte att fastställa dess status som icke förorenat material av högsta kvalitet, är att jämställa med ett förfarande för ”förberedelse för återanvändning” och således en återvinning. Enligt dess uppfattning, som återspeglar den uppfattning som den hänskjutande domstolen gav uttryck för i beslutet om hänskjutande, skulle en nationell bestämmelse som begränsar denna möjlighet strida mot artikel 6.1 i direktiv 2008/98. Den österrikiska regeringen har däremot hävdat att en kvalitetskontroll av den uppgrävda jorden inte kan anses vara ”förberedelse för återanvändning”. Detta material kan följaktligen inte anses ha återvunnits till dess att det används för att anpassa jordbruksmark och förbättra odlingsområdena.

64. Det ska i detta avseende för det första påpekas att enligt skäl 22 i direktiv 2008/98 kan ett återvinningsförfarande vara ”så enkelt som en kontroll av om avfallet uppfyller kriterierna för att det ska upphöra att vara avfall”.

65. Detta skäl konkretiseras i artikel 3.16 i direktiv 2008/98, i vilken begreppet ”förberedelse för återanvändning” formellt definieras som återvinningsförfaranden som går ut på ”kontroll, rengöring eller reparation”, genom vilka produkter eller komponenter av produkter som har blivit avfall bereds för att användas igen utan någon annan förbehandling. ( 36 ) I samma bestämmelse anges uttryckligen att åtgärder som utgör ”förberedelse för återanvändning” anses vara återvinning. Det avfall som är föremål för sådan ”förberedelse för återanvändning” uppfyller således det första villkoret i artikel 6.1 i direktiv 2008/98 för att avfall ska upphöra att vara avfall.

66. Det ska även påpekas att i artikel 4 i direktiv 2008/98, i vilken den hierarki som ska tillämpas i lagstiftning och avfallspolitik definieras, placeras ”förberedelse för återanvändning””på andra plats” i prioritetsordningen för avfallshantering, direkt efter förebyggande.

67. För att avfall ska kunna upphöra att vara avfall behöver det, för det andra, inte bara bli föremål för ett sådant återvinningsförfarande som det ovan nämnda. För att vissa avfalls status ska förändras måste det nämligen säkerställas att produkten i fråga inte är skadlig. ( 37 ) Det gäller i än högre grad med hänsyn till att domstolen nyligen har påpekat leder statusen att avfall upphör att vara avfall, till att det skydd som lagstiftningen om avfall garanterar när det gäller miljö och människors hälsa upphör att gälla. ( 38 ) Det är därför som en hög skyddsnivå för miljön och människors hälsa måste säkerställas vid återvinning av avfall ( 39 ) och varför ett särskilt återvinningsförfarande ska säkerställa att villkoren i artikel 6.1 i direktiv 2008/98 iakttas fullt ut.

68. Det är mot bakgrund av ovanstående överväganden som det ska prövas om nationell lagstiftning, enligt vilken icke förorenad jord av högsta kvalitet endast anses vara avfall som upphör att vara avfall, när jorden har använts som ersättning för råvaror och efter att vissa formella krav har uppfyllts, och inte när dess status som icke förorenad eller klass av högsta kvalitet har fastställts, är förenlig med artikel 6.1 i direktiv 2008/98, såsom den har tolkats av domstolen.

b) Kvalitetskontroll såsom återvinning

69. För det första anser jag att det är tillräckligt klart att en prövning som gör det möjligt att fastställa den uppgrävda jordens kvalitet och icke förorenade status, formellt sett, kan betraktas som ett kontrollförfarande och således omfattas av begreppet ”förberedelse för återanvändning” i den mening som avses i artikel 3.16 i direktiv 2008/98. Den österrikiska regeringen har gjort gällande att denna typ av förfarande, enligt denna bestämmelse, är förbehållen ”produkter eller komponenter av produkter” och att den uppgrävda jorden som avses i förevarande mål inte kan klassificeras som sådan. Detta argument kan emellertid inte godtas av samma skäl som dem som angetts i punkterna 41 och 42 ovan, i vilka domstolen uppmanas att betrakta verksamheter avseende markomvandling, såsom byggnadsarbeten, som en produktionsprocess och därmed uppgrävd jord som en produkt från denna verksamhet. Uppgrävd jord kan således bli föremål för återanvändning.

70. Det ankommer däremot säkert på den nationella domstolen att kontrollera, i förekommande fall, på grundval av en vetenskaplig och teknisk analys, ( 40 ) huruvida en kontroll av kvalitet och icke förorenad status, som utförs av den uppgrävda jorden är lämplig för att utesluta alla skador på miljön och människors hälsa och även för att avgöra huruvida de villkor som föreskrivs i artikel 6.1 i direktiv 2008/98, såsom de beskrivs i punkt 56 ovan, har iakttagits. Målet borde vara att säkerställa att utgrävd jord inte utgör en eventuellt högre risk än vad som är fallet med jämförbara råmaterial för särskilt bruk.

71. När det gäller dessa villkor förefaller det vara så i det nationella målet, med hänsyn till de omständigheter som fastställts i beslutet om hänskjutande. I detta beslut fastställdes, för det första, innan uppgrävningen av jorden påbörjades, att icke förorenad jord av högsta kvalitet skulle användas för ett specifikt ändamål, nämligen utjämning och återställande av jordbruksmark. För det andra fanns det en specifik efterfrågan på uppgrävd jord, särskilt från de jordbrukare som i detta syfte vände sig till innehavaren av den icke förorenade jorden av högsta kvalitet. För det tredje framgick av beslutet om hänskjutande att den uppgrävda jorden uppfyllde de tekniska kraven och normerna för utjämning och återställande av jordbruksmark och var förenlig med relevant lagstiftning och normer.. För det fjärde, med tanke på att den uppgrävda jorden var av högsta kvalitet, förefaller användningen av ämnet eller föremålet, enligt den federala planen för avfallshantering, inte leda till några övergripande negativa effekter på miljön eller människors hälsa. Det ska i detta hänseende erinras om att den hänskjutande domstolen i beslutet om hänskjutande uttryckligen har angett att den uppgrävda jord som är i fråga i det nationella målet uppenbart understiger de gränsvärden för förorening som fastställts i den federala planen för avfallshantering för den specifika användningen, nämligen markanpassning och markutveckling.

72. Jag vill understryka att ovannämnda tolkning av artikel 3.16 och artikel 6 i direktiv 2008/98, nämligen att uppgrävd jord upphör att vara avfall när den har varit föremål för en kontroll och klassificerats som material av högsta kvalitet enligt nationell lagstiftning, gör det möjligt att säkerställa att effektiviteten i direktiv 2008/98 inte undergrävs, såsom krävs enligt den rättspraxis som anges i punkt 59 ovan. Enligt denna rättspraxis är medlemsstaterna skyldiga att tillse att ämnen eller föremål upphör att vara avfall när detta bidrar till att uppnå målen med direktiv 2008/98.

73. Vad gäller förevarande mål anser jag att användningen av uppgrävd jord av högsta kvalitet för utjämning och återställande av jordbruksmark gör det möjligt att respektera den avfallshierarki som anges i artikel 4 i direktiv 2008/98 och framför allt ge incitament till återvinning av avfall för att bevara naturresurserna och främja utvecklingen av en cirkulär ekonomi.

74. Om icke förorenad uppgrävd jord som klassificerats som högsta kvalitet inte hade ansetts vara avfall som upphör att vara avfall efter en kvalitetskontroll, skulle denna jord, vars egenskaper kan användas för att förbättra jordbruksstrukturer – i likhet med vad Porr Bau har gjort gällande –, ha deponerats på en soptipp, i enlighet med de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2008/98 och den österrikiska nationella lagstiftningen. Detta skulle inte enbart leda till en potentiell försämring av deponeringskapaciteten, utan även till förorening av denna jord, som inte längre skulle kunna användas för ett meningsfullt syfte. I stället för att genomföra avfallshierarkin och ge incitament till återvinning av avfall för att bevara naturresurserna är innehavaren av avfallet, såsom redan har angetts, enligt österrikisk lagstiftning skyldig att betala en avgift för förorenade områden, vilket skulle strida mot principen om att förorenaren ska betala, vilken, i enlighet med skälen 1 och 26 i direktiv 2008/96, är vägledande på europeisk och internationell nivå.

75. Jag anser därmed att det är förenligt med målen i direktiv 2008/98 att anse att uppgrävd jord upphör att vara avfall så snart den har varit föremål för en kontroll och definierats som icke förorenat material av högsta kvalitet. Nationell lagstiftning som fastställer att avfall endast upphör att vara avfall när denna typ av jord används för att ersätta råvaror direkt, och som utesluter förberedelse för återanvändning av den, överskrider det utrymme som tillerkänns medlemsstaterna för skönsmässig bedömning och är därmed uteslutet enligt artikel 6.1 i direktiv 2008/98.

c) Formella krav

76. När det gäller de formella kraven, såsom skyldigheter vad gäller registrering och dokumentation, vilka enligt den hänskjutande domstolen dessutom ska uppfyllas beträffande schaktmassor för att avfallet ska upphöra att vara avfall, ska en liknande tolkning tillämpas. Det ska särskilt säkerställas att formella krav inte äventyrar den ändamålsenliga effekten av direktiv 2008/98. Med andra ord utgör nationell lagstiftning, i vilken det föreskrivs att uppgrävda material inte kan upphöra att vara avfall vid bristande uppfyllelse av formella skyldigheter, trots att villkoren i artikel 6.1 i direktiv 2008/98 är uppfyllda, hinder för att syftena med direktiv 2008/98 uppnås, och ska av den anledningen inte tillämpas.

77. Såsom den österrikiska regeringen har påpekat är det visserligen inte oförenligt med EU-rätten att fastställa formella villkor för när avfall upphör att vara avfall. Medlemsstaterna har i detta avseende ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fastställa kriterierna för när avfall upphör att vara avfall. Dessa formella krav ska emellertid definieras på ett sådant sätt att deras syften uppnås utan att syftena med direktiv 2008/98 äventyras.

78. Så tycks vara fallet i det nationella målet mot bakgrund av den beskrivning som den hänskjutande domstolen har gjort i beslutet om hänskjutande. Såsom den österrikiska regeringen har medgett i sitt yttrande, drogs slutsatsen i det omtvistade beslutet vid den hänskjutande domstolen att den uppgrävda jorden i fråga inte hade upphört att vara avfall, huvudsakligen på grund av att vissa formella krav i den federala planen för avfallshantering inte hade iakttagits. Såsom den hänskjutande domstolen vid upprepade tillfällen har angett, är det uppenbart att den i det nationella målet aktuella uppgrävda jorden klassificerats som jord av högsta kvalitet och bevisligen låg under de gränsvärden för förorening som fastställts i den federala planen för avfallshantering för den särskilda användningen markanpassning och markutveckling.

79. Formaliteterna har således föranlett myndigheten att betrakta icke förorenad jord av högsta kvalitet som avfall, och på så vis uppmuntrat till bortskaffande och anskaffande av nya råvaror i stället för att uppmuntra till återanvändning av befintliga material. Eftersom återanvändning av icke förorenade material av högsta kvalitet skulle kunna motverkas, måste formella krav som visat sig inte ha någon miljörelevans anses undergräva främjandet av avfallshierarkin som definieras i artikel 4 i direktiv 2008/98 och därmed effektiviteten av det direktivet.

d) Avslutande anmärkning

80. Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska artikel 6.1 i direktiv 2008/98 tolkas så, att den utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken icke förorenad uppgrävd jord, som enligt den nationella lagstiftningen klassificeras som material av högsta kvalitet för det särskilda ändamålet att utveckla mark, endast upphör att vara avfall när den används direkt för att ersätta råvaror och i den mån den utgör hinder för att avfall kan upphöra att vara avfall innan innehavaren uppfyller vissa formella krav utan miljörelevans, såsom skyldigheter vad gäller registrering och dokumentation.

V. Slutsats

81. Mot bakgrund av ovanstående bedömning föreslår jag att domstolen besvarar begäran om förhandsavgörande från Landesverwaltungsgericht Steiermark (Regionala förvaltningsdomstolen i Steiermark, Österrike) på följande sätt: Artikel 6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv ska tolkas så, att den utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken icke förorenad uppgrävd jord, som enligt den nationella lagstiftningen klassificeras som material av högsta kvalitet för det särskilda ändamålet att utveckla mark, endast upphör att vara avfall när den används direkt för att ersätta råvaror och i den mån den utgör hinder för att avfall kan upphöra att vara avfall innan innehavaren uppfyller vissa formella krav utan miljörelevans, såsom skyldigheter vad gäller registrering och dokumentation. Artikel 6.1 i direktiv 2008/98 ska dock inte tillämpas i ett fall som det som är aktuellt i det nationella målet, i den mån som artikel 3.1 och artikel 5.1 i direktiv 2008/98 ska tolkas så, att icke förorenad jord av högsta kvalitet, som tillhandahålls för att tillmötesgå en begäran från lokala jordbrukare om anpassning och utveckling av marken, efter att denna jord har valts ut och genomgått en kvalitetskontroll, inte utgör avfall utan en biprodukt, under förutsättning att villkoren i artikel 5.1 a–d i direktiv 2008/98 är uppfyllda under de särskilda omständigheterna i det nationella målet. Det ankommer på den nationella domstolen att göra denna bedömning.

( 1 ) Originalspråk: engelska.

( 2 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 2008, s. 3).

( 3 ) Dom av den 28 mars 2019, Tallinna Vesi (C‑60/18, EU:C:2019:264) (nedan kallad domen i målet Tallinna Vesi).

( 4 ) Dom av den 14 oktober 2020, Sappi Austria Produktion och Wasserverband Region Gratkorn-Gratwein (C‑629/19, EU:C:2020:824) (nedan kallad domen i målet Sappi).

( 5 ) Direktiv 2008/98 ändrades senast genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/851 av den 30 maj 2018 om ändring av direktiv 2008/98/EG om avfall (EUT L 150, 2018, s. 109). Fristen för att införliva direktivet löpte ut den 5 juli 2020. I beslutet om hänskjutande har den hänskjutande domstolen emellertid angett att de ändringar som införts genom detta direktiv inte är tillämpliga i det nationella målet. Eftersom den nationella domstolen, enligt EU-domstolens fasta praxis, är ensam behörig att fastställa vilka bestämmelser som är tillämpliga på tvisten, kommer jag inte att diskutera den nationella domstolens bedömning av den version av direktiv 2008/98 som är tillämplig i förevarande fall.

( 6 ) Se i detta avseende skäl 11 i direktiv 2008/98, in fine.

( 7 ) För en ny redogörelse för dessa kriterier, se domen i målet Sappi, punkterna 43–53 och där angiven rättspraxis.

( 8 ) Dom av den 4 juli 2019, Tronex (C‑624/17, EU:C:2019:564, punkt 17 och där angiven rättspraxis).

( 9 ) Domen i målet Sappi punkt 43 och där angiven rättspraxis.

( 10 ) Dom av den 4 juli 2019, Tronex (C‑624/17, EU:C:2019:564, punkt 20 och där angiven rättspraxis).

( 11 ) Dom av den 24 juni 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, punkt 41).

( 12 ) Dom av den 4 juli 2019, Tronex (C‑624/17, EU:C:2019:564, punkt 22 och där angiven rättspraxis).

( 13 ) Dom av den 3 oktober 2013, Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627, punkt 42 och där angiven rättspraxis).

( 14 ) Rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, 1975, s. 39), senare ändrat genom rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, 1991, s. 32) och konsoliderat i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12/EG av den 5 april 2006 om avfall (EUT L 114, 2006, s. 9).

( 15 ) Dom av den 4 juli 2019, Tronex (C‑624/17, EU:C:2019:564, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

( 16 ) Domen i målet Sappi, punkt 53 och där angiven rättspraxis.

( 17 ) 2 § 1 i lagen om avfallshantering införlivar artikel 3.1 i direktiv 2008/98 i österrikisk rätt.

( 18 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 mars 2007, KVZ retec (C‑176/05, EU:C:2007:123, punkt 64)

( 19 ) Se, bland annat, domen Sappi, punkt 51 och där angiven rättspraxis.

( 20 ) Enligt klassisk ekonomi kategoriseras utgrävt material som en biprodukt till land. Se, bland annat, Pearce, D. W., Macmillan dictionary of Modern Economics, London: Macmillan Education UK, s. 311‑320. Se även, för ett konkret belysande, Environmental Protection Agency of Ireland, Guidance on Soil and Stone By-products, juni 2019, tillgänglig på https://www.epa.ie/publications/licensing--permitting/waste/Guidance_on_Soil_and_Stone_By_Product.pdf

( 21 ) Se dom av den 3 oktober 2013, Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627, punkt 60).

( 22 ) Se dom av den 3 oktober 2013, Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627, punkt 48).

( 23 ) Ibidem., punkt 53.

( 24 ) Ibidem, punkterna 52, 53 och 56.

( 25 ) Ibidem, punkterna 55 och 56.

( 26 ) Såsom Porr Bau har förklarat i sitt yttrande, utan att motsägas av de andra parterna vid domstolen, var den jord som levererades så kallad ”jungfrulig jord” som tagits från ett jordbruksområde och levererats direkt till ett annat identiskt jordbruksområde.

( 27 ) Se fotnot 5 ovan.

( 28 ) Domen i målet Tallinna Vesi, punkt 22.

( 29 ) Ibidem, punkterna 23 och 25.

( 30 ) Ibidem, punkt 24.

( 31 ) Ibidem, punkt 26.

( 32 ) Ibidem, punkterna 23 och 27.

( 33 ) Ibidem, punkt 23. Se även i det hänseendet, artikel 13 i direktiv 2008/98.

( 34 ) Den österrikiska regeringen förklarar i detta avseende att enligt rättspraxis från Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen) behåller uppgrävda material som betraktas som avfall denna status även vid den tidpunkt då de används för markutveckling. Detta innebär att även om dessa material upphöra att vara avfall till följd av denna specifika användning, har detta ingen betydelse för skyldigheten att betala en avgift enligt lagen om sanering av förorenade områden.

( 35 ) Se, i detta avseende, skälen i lagen om avfallshantering.

( 36 ) Denna bestämmelse har införlivats i österrikisk rätt på just detta sätt, bland annat i 2 § 5) i lagen om avfallshantering.

( 37 ) Domen i Tallinna Vesi, punkt 23.

( 38 ) Domen i Tallinna Vesi, punkt 23.

( 39 ) Domen i Sappi, punkt 66.

( 40 ) Domen i målet Sappi, punkt 67.