FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

ELEANOR SHARPSTON

föredraget den 16 december 2010( )

Mål C‑196/09

Paul Miles m.fl.,

Robert Watson MacDonald

mot

Europaskolorna

(begäran om förhandsavgörande från besvärsnämnden vid Europaskolorna)

”Definition av ’nationell behörighet’ enligt artikel 267 FEUF – Besvärsnämnden vid Europaskolorna – Likabehandlingsprincipen och principen om fri rörlighet för arbetstagare – Lönesystemet för lärare utstationerade till Europaskolorna”





1. Europaskolorna är officiella utbildningsanstalter som gemensamt kontrolleras av medlemsstaterna i Europeiska unionen (EU). Syftet med skolorna är att tillhandahålla en flerspråkig och flerkulturell undervisning på för-, primär- och sekundärskolenivå för barn till personal vid EU-institutionerna. För närvarande finns 14 skolor med sammanlagt cirka 22 500 inskrivna elever.( )

2. Europaskolorna har inrättats på grundval av två konventioner, stadgan för Europaskolan, som undertecknades i Luxemburg den 12 april 1957( ), och protokollet av den 13 april 1962 om grundande av Europaskolor, vilket upprättats med hänvisning till nämnda stadga( ). Båda konventionerna slöts mellan EU:s ursprungliga sex medlemsstater. De ersattes den 21 juni 1994 av konventionen med stadga för Europaskolorna (nedan kallad konventionen).( ) Genom denna blev gemenskapsinstitutionerna parter i de internationella avtalen.( ) För närvarande är EU-institutionerna och samliga 27 medlemsstater parter i konventionen.( )

3. I konventionen fastställs bestämmelser rörande skolornas syfte och organisation. Den omfattar ämnen som pedagogik, Europaskolornas institutionella struktur och tvistlösning vid tvister avseende tolkningen och tillämpningen av konventionen.

4. Ytterligare ett syfte med konventionen är att ge lämpligt rättsskydd åt alla personer som omfattas av den. I detta syfte har en besvärsnämnd inrättats.( )

5. Förevarande mål rör en viktig institutionell fråga: Är besvärsnämnden behörig att begära förhandsavgörande från domstolen avseende tillämpningen av unionsrätten? Om domstolen anser att besvärsnämnden är behörig att inge en sådan begäran, föranleder sakfrågorna i målet vid den nationella domstolen en bedömning av likabehandlingsprincipen och principen om fri rörlighet för arbetstagare inom EU.

Tillämpliga bestämmelser

Konventionen

6. Av tredje skälet i ingressen till konventionen framgår att ”… Europaskolsystemet är ett särskilt skolsystem … det utgör en form av samarbete mellan medlemsstaterna … och Europeiska gemenskaperna … ”.

7. I artikel 1 i konventionen anges att skolornas uppgift är att undervisa barn till personalen vid Europeiska gemenskaperna tillsammans.

8. I artikel 3.2 föreskrivs följande: ”Undervisningen skall ske genom lärare som är utsända eller utnämnda av medlemsstaterna i enlighet med beslut som fattats av styrelsen[*] enligt det förfarande som fastställs i artikel 12.4.” [*I konventionen används uttrycket ”styrelsen”, medan uttrycket ”Högsta rådet” används i stadgan. Båda uttrycken syftar dock på samma organ. Övers. anm.]

9. Enligt artikel 7 ska styrelsen, generalsekreteraren, skolinspektörsnämnderna och besvärsnämnden vara gemensamma för alla skolor.

10. I artikel 12 anges att styrelsen ska ha följande uppgifter:

”1. Den skall fastställa tjänsteföreskrifter för generalsekreteraren, rektorerna, lärarkåren

…

4 a) Den skall varje år på förslag av skolinspektörsnämnderna besluta om behovet av lärarpersonal genom inrättande eller indragning av tjänster. Den skall säkerställa en rättvis fördelning av tjänster bland medlemsstaterna. Den skall med regeringarna lösa frågor angående utnämning eller utstationering av lärare på de olika nivåerna och studievägledare i skolan. Personalen skall behålla befordrings- eller pensioneringsrättigheter som garanteras genom nationella regler.

…”

11. I artikel 25 föreskrivs följande: ”Skolornas budget skall finansieras genom

1. bidrag från medlemsstaterna genom fortsatt utbetalning av lön till utsända eller utnämnda lärare och, vid behov, ett finansiellt bidrag som enhälligt beslutats av styrelsen, …”

12. Av artikel 26 framgår följande: ”Europeiska gemenskapernas domstol skall ensam ha behörighet i tvister mellan de fördragsslutande parterna, vad avser tolkning och tillämpning av denna konvention, vilka inte har lösts av styrelsen.”

13. Artikel 27 rör besvärsnämnden. I artikeln föreskrivs följande:

”1. En besvärsnämnd inrättas härmed.

2. Besvärsnämnden skall ensam ha behörighet i första och sista instans, när alla administrativa kanaler har uttömts, i en tvist angående tillämpningen av denna konvention på alla personer som omfattas av den, med undantag av administrativ personal och servicepersonal, och vad avser lagenlighet i en handling som grundas på denna konvention, eller på regler som fastställts enligt den, som negativt påverkar sådana personer och som företagits av styrelsen eller administrativa nämnden i skolan vid utövandet av deras befogenhet enligt denna konvention. När sådana tvister är av ekonomisk art skall besvärsnämnden ha obegränsad behörighet.

Villkor och närmare föreskrifter för dessa förfaranden skall fastställas genom tjänsteföreskrifterna för lärarkåren eller genom anställningsvillkoren för timlärare eller genom reglementet för skolorna.

3. Medlemmarna i besvärsnämnden skall vara personer vars oberoende är ställt utom allt tvivel och vars juridiska kvalifikationer är allmänt erkända.

Endast personer på en lista som sammanställts av Europeiska gemenskapernas domstol skall vara valbara till medlemskap i besvärsnämnden.

4. Stadgan för besvärsnämnden skall antas enhälligt av styrelsen.

Stadgan för besvärsnämnden skall bestämma antalet medlemmar, styrelsens utnämningsförfarande, mandatperiodens längd och den finansiella ordning som gäller för dem. Stadgan skall beskriva nämndens arbetssätt.

5. Besvärsnämnden skall själv anta sin arbetsordning, som skall innehålla de bestämmelser som är nödvändiga för att tillämpa stadgan.

Arbetsordningen skall kräva enhälligt godkännande av styrelsen.

6. Besvärsnämndens avgöranden skall vara bindande för parterna och skulle de senare inte verkställa dem skall de verkställas av de berörda myndigheterna i medlemsstaterna i enlighet med deras respektive nationella lagstiftning.

7. Andra tvister i vilka skolorna är part, skall falla under nationella domstolars behörighet. I synnerhet nationella domstolars behörighet i frågor rörande civilrättsligt eller straffrättsligt ansvar påverkas inte av denna artikel.”

Stadga för besvärsnämnden ( )

14. I artikel 1 i stadgan föreskrivs att besvärsnämnden ska bestå av sex ledamöter utsedda för en period om fem år från den lista som domstolen sammanställt för detta ändamål. I princip förnyas deras mandat automatiskt.

15. Enligt artikel 2 ska varje ledamot av besvärsnämnden avge följande ed:

”Jag svär ... att jag skall utföra mina uppgifter med heder, oberoende och opartiskhet, och att jag skall iaktta tystnadsplikt rörande överläggningarna.”( )

16. I artikel 3 föreskrivs att besvärsnämndens ledamöter under sin mandatperiod inte får utöva någon politisk eller administrativ verksamhet eller yrkesmässig aktivitet som är oförenlig med deras förpliktelse om oberoende och opartiskhet.

17. Av artikel 5 framgår att en ledamot inte kan befrias från sina uppgifter utom om de andra ledamöterna, samlade till plenarsammanträde, med en majoritet av två tredjedelar av de tjänstgörande ledamöterna, beslutar att han har upphört att motsvara de uppställda villkoren. Innan han befrias från sina uppgifter har han rätt att höras av besvärsnämnden.

Arbetsordning för besvärsnämnden vid Europaskolorna( )

18. Arbetsordningen innehåller bestämmelser som är analoga med de bestämmelser som reglerar skriftliga och muntliga förfaranden vid förevarande domstol samt allmänna domstolar. I artikel 9 anges att all kommunikation med en part ska göras på ett av de officiella språken.( ) Artiklarna 11 och 12 innehåller bestämmelser om att de parter som inställer sig inför besvärsnämnden kan låta sig biträdas av en advokat. Genom artiklarna 14–19 föreskrivs ett skriftligt förfarande som innefattar ansökan, synpunkter, replik och duplik. Därefter vidtar ett muntligt förfarande.

Stadga för utstationerad personal vid Europaskolorna (tillämplig från den 1 september 1996)( )

19. I stadgan för utstationerad personal fastställs bestämmelser som reglerar villkoren för utstationerad personal vid Europaskolorna.

20. I artikel 45 i nämnda stadga anges att den ersättning som utgår till en medlem av personalen består av grundlön, ersättning för övertidstimmar, familjetillägg och andra bidrag.

21. I artikel 47 föreskrivs följande:

”1. Ersättning till personalmedlem uttrycks i euro.

…

2. Ersättningen utbetalas på utstationeringsorten och i det lands valuta där personalmedlem utövar sin tjänst.

Ersättning som erläggs i annan valuta än euro beräknas med den valutakurs som bas, som tillämpas för ersättning av Europeiska [g]emenskapens tjänstemän.

3. Personalmedlems ersättning påverkas av en korrektionskoefficient större, mindre eller lika med 100 %, fastställd och utformad för Europeiska [g]emenskapens tjänstemän.”

22. I artikel 49 föreskrivs följande:

”1. … har personalmedlem rätt till ersättning som svarar mot dennes tjänst, och tillhörande lönesteg i den därtill hörande lönetabell, enligt vad som finns fastställt i Bilaga [III] till denna [s]tadga”.( )

23. Vid den tidpunkt som är aktuell i förevarande tvist (april 2008) hade artikel 49.2 följande lydelse:

”a) De behöriga nationella myndigheterna betalar ut den nationella lönen till personalmedlemmen, och meddelar [r]ektor för [s]kolan de utbetalda beloppen, med detaljuppgifter över alla i beräkningen ingående komponenter, inklusive obligatoriska sociala avgifter och skatter.

b) Det belopp skolan är skyldig undervisande personal utgör skillnaden mellan å ena sidan lön, bidrag och arvoden föreskrivna i den förhandenvarande stadgan och å andra sidan värdet svarande mot samtliga de av de nationella myndigheterna utbetalda arvodena, minus obligatoriska sociala avgifter. Detta motvärde skall beräknas i det lands valuta där personalmedlemmen utövar sin tjänst och baserat på växelkursen som tillämpas på lönerna till Europeiska gemenskapernas tjänstemän.”

24. Artikel 49.2 ändrades från och med den 1 juli 2008 för att göra det möjligt för Europaskolorna att vid behov justera växelkurserna mellan euron och andra officiella valutor i medlemsstaterna:

”Dessa växelkurser skall jämföras med de månatliga växelkurser som gäller för budgetens verkställande. Skulle det föreligga en skillnad om 5 % eller mer i en eller flera valutor jämfört med hittills följda kurser, så skall en anpassning göra[s] från och med denna månad. Skulle den utlösande tröskelnivån inte uppnås, så skall växelkurserna aktualiseras senast sex månader senare.

Om det omberäknade beloppet av det nationella arvodet för ett kalenderår överstiger det arvode som [föreskrivs i] denna [s]tadga tillfaller skillnaden mellan de två beloppen ifrågavarande personalmedlem.”

25. I artikel 79 i stadgan för utstationerad personal föreskrivs att ett administrativt besvär kan inges till generalsekreteraren för Europaskolorna (nedan kallad generalsekreteraren) i administrativa frågor eller penningfrågor, avseende den stadgeenliga giltigheten av klagomål som riktats mot vederbörande. Om generalsekreteraren inte har fattat ett beslut om ett administrativt besvär inom fem månader från inlämnandet av besväret, innebär detta ett underförstått avslag på det administrativa besväret. Ett sådant beslut kan överklagas till besvärsnämnden.

26. I de bestämmelser i artikel 80 som här är av intresse anges följande:

”1 Besvärsnämnden är uteslutande behörig i första och sista instans för att bestämma i tvister mellan olika skolledningsorgan och personalmedlem(mar) vad angår det giltiga i en åtgärd som skadar eller riktar klagomål mot dem ...”

I punkt 2 föreskrivs att innan ett överklagande inges till besvärsnämnden måste ett administrativt besvär ha ingetts till generalsekreteraren enligt artikel 79 och besväret uttryckligen eller underförstått ha lett till avslag.

I punkt 5 anges följande: ”De tvistemålsbesvär som åsyftas i denna [a]rtikel ska rannsakas och dömas efter de bestämmelser som anges i [a]rbetsordningen för [b]esvärsnämnden.

De besvär som ingivits vid [b]esvärsnämnden har inte uppskjutande verkan. Besvärsnämnden kan dock, om den bedömer att omständigheterna så kräver, anbefalla uppskov med verkställandet av den omstridda åtgärden. Beslut av [b]esvärsnämnden är slutgiltigt och äger laga kraft.”

EG‑fördraget( )

27. I artikel 12 EG föreskrivs följande: ”Inom detta fördrags tillämpningsområde och utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördraget, skall all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden.”

28. Artikel 39 EG har följande lydelse:

”1. Fri rörlighet för arbetstagare skall säkerställas inom gemenskapen.

2. Denna fria rörlighet skall innebära att all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet skall avskaffas vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor.

3. Den skall, med förbehåll för de begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, innefatta rätt att

a) anta faktiska erbjudanden om anställning,

b) förflytta sig fritt inom medlemsstaternas territorium för detta ändamål,

c) uppehålla sig i en medlemsstat i syfte att inneha anställning där i överensstämmelse med de lagar och andra författningar som gäller för anställning av medborgare i den staten,

d) stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställd där, på villkor som skall fastställas av kommissionen i tillämpningsföreskrifter.

…”

29. Artikel 234 EG har följande lydelse:

”Domstolen skall vara behörig att meddela förhandsavgöranden angående

a) tolkningen av detta fördrag,

…

När en sådan fråga uppkommer vid en domstol i en medlemsstat får den domstolen, om den anser att ett beslut i frågan är nödvändigt för att döma i saken, begära att domstolen meddelar ett förhandsavgörande.

När en sådan fråga uppkommer i ett ärende vid en domstol i en medlemsstat, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning, skall den nationella domstolen föra frågan vidare till domstolen.”

Bakgrund, faktiska omständigheter och förfarandet

Löneberäkningen

30. I artikel 49.1 i stadgan för utstationerad personal föreskrivs att alla lärare ska få den månadslön som anges i bilaga III,( ) uttryckt i euro.

31. Lönen speglar Europaskolornas struktur i så mån att ansvaret för utbetalning av lön delas mellan medlemsstaterna och skolorna. Den utstationerade läraren fortsätter därför att erhålla sin nationella lön (med obligatoriska avdrag för skatter och social avgifter) under den tid denne är utstationerad till Europaskolorna.( ) Den nationella lönen omvandlas till euro med hjälp av angiven växelkurs. Motvärdet av den nationella lönen dras sedan av från den månadslön som anges i bilaga III till stadgan för utstationerad personal. Skillnaden mellan dessa belopp kallas ”Europatillägget” och utbetalas av Europaskolorna direkt till den utstationerade läraren, med medel som tas ur unionsbudgeten.( ) Europatillägget och den nationella lönen utgör tillsammans lärarens grundlön enligt stadgan för utstationerad personal.

32. Den 1 juli 2007 motsvarade 1 euro 0,67215 brittiska pund. Pundet deprecierades emellertid kraftigt mot euron från oktober 2007 och framåt. Den 1 december 2007 motsvarade 1 euro 0,71475 brittiska pund och den 1 juni 2008 0,7866 brittiska pund. Mellan den 1 juli 2007 och den 30 juni 2008 hade det brittiska pundet således förlorat cirka 7,4 procent av sitt värde gentemot euron.

33. Den växelkurs som tillämpades för att beräkna motvärdet av lärarnas nationella löner i euro fastställdes den 1 juli varje år. Innan stadgan för utstationerad personal ändrades den 1 juli 2008 saknades möjligheten att göra mellanliggande justeringar av den kurs som hade fastställts den 1 juli för att därigenom ta hänsyn till fluktuationer i växelkursen under året. Det saknades således en justeringsmekanism som kunde kompensera för den betydande deprecieringen av det brittiska pundet gentemot euron mellan oktober 2007 och juni 2008.

34. Till följd av ändringen av stadgan för utstationerad personal kan en mellanliggande justering nu göras om avvikelsen är lika med eller högre än 5 procent för en valuta i förhållande till de växelkurser som dittills gällt.( )

Faktiska omständigheter och förfarandet

35. Från april 2008 och framåt ingav Paul Miles och 135 andra lärare som hade utstationerats till Europaskolorna av Förenade kungariket en begäran om omprövning till generalsekreteraren, med stöd av artikel 79 i stadgan för utstationerad personal. I begäran om omprövning yrkade lärarna att beräkningen av Europatillägget skulle anpassas på så sätt att kompensation utgick för deprecieringen av pundet gentemot euron under perioden oktober 2007 till juni 2008. I en skrivelse av den 7 november 2008 bekräftade generalsekreteraren att besluten inte hade ändrats vid omprövningen. Den 15 december 2008 överklagade lärarna generalsekreterarens beslut till besvärsnämnden.

36. Den 9 maj 2008 ingav ytterligare en klagande, Robert Watson MacDonald, en begäran om omprövning till generalsekreteraren. Den 9 januari 2009 överklagade även han generalsekreterarens beslut.

37. Samtliga överklaganden rör beräkningen av Europatillägget för brittiska lärare som tjänstgör vid skolor i medlemsstater som använder euron som valuta.

Begäran om förhandsavgörande

38. I sin begäran om förhandsavgörande konstaterar besvärsnämnden att enligt artikel 26 i konventionen har Europeiska gemenskapernas domstol ensam behörighet i tvister mellan de fördragsslutande parterna, vad avser tolkning och tillämpning av konventionen, vilka inte har lösts av styrelsen. Det finns emellertid ingen uttrycklig bestämmelse som ger besvärsnämnden rätt att söka vägledning från domstolen avseende ett överklagande som den har att pröva.

39. Besvärsnämnden framhåller att den har till uppgift att säkerställa en enhetlig tillämpning av lagen på de ärenden som omfattas av dess behörighet. Besvärsnämndens avgöranden ska vara bindande för parterna, och om de senare inte skulle verkställa dem ska de verkställas av de berörda myndigheterna i medlemsstaterna. Mot bakgrund av detta rättsliga sammanhang (särskilt skyldigheten att säkerställa en enhetlig tillämpning av unionsrätten i ärenden som faller under dess behörighet), anser besvärsnämnden att det skulle vara paradoxalt om den inte ansågs behörig att hänskjuta frågor till domstolen för förhandsavgörande enligt artikel 234 EG.

40. Besvärsnämnden har därför hänskjutit följande frågor till domstolen:

”1) Ska artikel 234 EG tolkas så, att ett sådant dömande organ som besvärsnämnden, vilken har inrättats genom artikel 27 i konventionen med stadga för Europaskolorna, omfattas av dess tillämpningsområde och följaktligen är behörig att hänskjuta en begäran om förhandsavgörande till domstolen när den som sista instans fäller ett avgörande?

2) Om fråga 1 besvaras jakande: Ska artiklarna 12 EG och 39 EG tolkas så, att de utgör hinder för att tillämpa ett sådant lönesystem som det som gäller vid Europaskolorna, genom att systemet – trots att det uttryckligen hänvisar till lönesystemet för Europeiska gemenskapens tjänstemän – inte gör det möjligt att, även med retroaktiv verkan, beakta deprecieringen av en valuta som medför förlorad köpkraft för de lärare som är utstationerade av den berörda medlemsstatens myndigheter?

3) Om fråga 2 besvaras jakande: Kan en skillnad mellan situationer såsom den skillnad som har konstaterats föreligga mellan, å ena sidan, de lärare som är utstationerade vid Europaskolorna, vilkas löner utbetalas både av de nationella myndigheterna och av den Europaskola där de undervisar, och, å andra sidan, Europeiska gemenskapens tjänstemän, vilkas löner utbetalas endast av Europeiska gemenskapen, motivera att de växelkurser som tillämpas för att säkerställa en bibehållen likvärdig köpkraft inte är desamma, med hänsyn till principerna i de ovannämnda artiklarna och trots att det i den aktuella stadgan uttryckligen hänvisas till tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna?”

41. Skriftliga yttranden ingavs och muntliga argument framställdes för lärarnas, generalsekreterarens och kommissionens räkning, vid förhandlingen den 9 juni 2010.

Bedömning

Den första frågan

42. Den första frågan rör ett grundläggande problem. Gäller domstolens behörighet enligt artikel 234 EG även organ som besvärsnämnden? Om svaret är nekande finns det ingen anledning att besvara den andra och den tredje frågan.

Rör besvärsnämndens frågor tillämpningen av unionsrätten?

43. Det har för Europaskolornas räkning anförts att dessa har inrättats på grundval av internationella avtal och att dessa avtal samt Europaskolornas rättsakter och beslut inte bör anses utgöra en integrerad del av unionsrätten. Det system som reglerar driften av Europaskolorna skulle därför falla utanför tillämpningsområdet för de kategorier av åtgärder som anges i artikel 234 EG.

44. I målet Hurd( ) rörde frågan inför domstolen de löner som Europaskolorna betalade de brittiska lärare som undervisade vid skolan i Culham i England. Styrelsen för den första Europaskolan hade (vid ett sammanträde den 26 och den 27 januari 1957) beslutat att medlemmarna av lärarkåren skulle betala skatt på den lön (eller den del av lönen) som motsvarade deras nationella lön. De lönetillägg och ersättningar som betalas enligt stadgan för utstationerad personal skulle däremot vara helt skattefria. I Förenade kungariket skedde ingen inkomstbeskattning av de Europatillägg och utjämningstillägg som Europaskolan i Culham betalade lärare som inte var brittiska medborgare. Tvisten vid den nationella domstolen i målet Hurd avsåg frågan om dessa löneutbetalningar däremot fick beskattas när det gäller brittiska medborgare. Derrick Guy EdmundHurd gjorde gällande att de lönetillägg som betalades av Europaskolan i Culham, enligt gemenskapsrätten måste vara undantagna från nationell beskattning. Han anförde att Förenade kungariket, eftersom detta land på grund av sin skyldighet enligt artikel 3 i akten från 1972 om Förenade kungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska gemenskapen hade anslutit sig till stadgan för Europaskolan, därigenom hade godtagit beslutet från sammanträdet den 26 och den 27 januari 1957. Förenade kungarikets regering ansåg att även om domstolen kunde tolka artikel 3 i anslutningsakten hade den inte behörighet att tolka konventionerna om Europaskolornas inrättande.

45. Domstolen fann att den inte var behörig att tolka artikel 3 i anslutningsakten för att bestämma Förenade kungarikets skyldigheter enligt Europaskolornas rättsakter och beslut, eftersom dessa instrument föll utanför räckvidden för de rättsakter som omfattas av artikel 234 EG. Enbart det faktum att dessa avtal har anknytning till gemenskapen och institutionernas funktion räckte inte för att betrakta dem som en integrerad del av gemenskapsrätten. Domstolen konstaterade emellertid att för att avgöra vilken räckviddartikel 3 i anslutningsakten har i förhållande till dessa rättsakter kan det dock vara nödvändigt att fastställa vilken rättslig karaktär Europaskolornas rättsakter och organ har och följaktligen att granska dem i den mån detta krävs för nämnda syfte.( )

46. I domen i målet kommissionen mot Belgien( ) har domstolen nyligen bekräftat domen i målet Hurd. Av domstolens rättspraxis följer att den stadga för utstationerad personal som Europaskolornas styrelse har fastställt, enligt artikel 12 i konventionen, vid första anblicken därför är en rättsakt som faller utanför tillämpningsområdet för artikel 234 EG.

47. Inom ramen för förevarande mål framgår det enligt min mening därför att stadgan för utstationerad personal har samma ställning som bestämmelser i nationell rätt i en begäran om förhandsavgörande från en nationell domstol. Domstolen är inte behörig att tolka de nationella bestämmelserna i sig, men kan ge vägledning vad gäller på vilket sätt de omfattas av unionsrätten.

48. Europaskolorna medgav dessutom under förhandlingen att de tillämpar fördraget och godtog att de frågor som besvärsnämnden har hänskjutit till domstolen rör den korrekta tolkningen av detta.

49. Eftersom den andra och den tredje frågan uttryckligen avser tolkningen av fördraget anser jag att stadgan för utstationerad personal kan bli föremål för en prövning i sak, såvitt detta krävs för att besvara de unionsrättsliga frågor som uppkommer.

Är besvärsnämnden en domstol i en medlemsstat som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 234 EG?

50. Enligt fast rättspraxis ska domstolen, ”för att bedöma huruvida det hänskjutande organet är en domstol i den mening som avses i artikel 234 EG, vilket är en rent gemenskapsrättslig fråga, beakta ett antal omständigheter, nämligen om organet är upprättat enligt lag, om det är av stadigvarande karaktär, om dess jurisdiktion är av tvingande art, om förfarandet är kontradiktoriskt, om organet tillämpar rättsregler samt om det har en oberoende ställning.”( ) Dessutom följer att de nationella domstolarna endast har befogenhet att framställa en begäran till domstolen om en tvist är anhängig vid dem och de ska fälla avgörande inom ramen för ett förfarande som är avsett att leda till ett avgörande av rättskipningskaraktär.( )

51. Kommissionen och lärarna har anfört att besvärsnämnden har alla de särdrag som utmärker en domstol enligt artikel 234 EG. Europaskolorna godtar att besvärsnämnden kan likställas med en domstol, men gör gällande att det inte är fråga om en domstol i en medlemsstat, vilket krävs enligt lydelsen av artikel 234 EG andra stycket. Jag kommer därför enbart kort att beröra de aspekter som inte är stridiga, och i stället koncentrera mig på den sistnämnda frågan.

52. Besvärsnämnden har inrättats enligt artikel 27 i konventionen. Den har därför helt klart upprättats enligt lag. Att den är av stadigvarande karaktär kan härledas från artikel 27.1, eftersom den inrättats utan tidsbegränsning och ledamöterna tjänstgör för en period om fem år, vilken kan förnyas. Enligt artikel 27.2 har besvärsnämnden ensam behörighet i ifrågavarande tvister, och enligt artikel 27.6 (bekräftad genom artikel 80.5 i stadgan för utstationerad personal) är dess avgöranden bindande och äger laga kraft. Av dessa bestämmelser framgår tydligt att besvärsnämnden fyller en rättskipningsfunktion. Enligt artikel 27.5 har besvärsnämnden rätt att själv anta sin arbetsordning, och i den arbetsordning som antagits föreskrivs ett kontradiktoriskt förfarande.

53. Det framgår vidare att besvärsnämnden har en oberoende ställning, vilket inte kan skiljas från den dömande uppgiften.( ) Besvärsnämndens sammansättning regleras av artikel 27.3 i konventionen och av artiklarna 1, 2, 3 och 5 i stadgan. Besvärsnämndens ledamöter ska vara personer vars oberoende är ställt utom allt tvivel, och ska väljas från en lista som sammanställts av domstolen. Ledamöterna svär en ed om att utföra sina uppgifter med oberoende och opartiskhet, och får inte utöva någon verksamhet som är oförenlig med denna skyldighet. En ledamot av besvärsnämnden kan enbart befrias från sina uppgifter efter att ha hörts och om två tredjedelars majoritet av dennes kolleger anser att ledamoten inte längre uppfyller de uppställda villkoren. Besvärsnämnden agerar dessutom endast som tredje man i förhållande till det organ som har antagit det omtvistade beslutet, eftersom det är ett separat och avgränsat organ i förhållande till generalsekreteraren.

54. Efter att ha bekräftat att besvärsnämnden uppfyller alla kriterier för att anses utgöra en domstol går jag vidare till den grundläggande frågan huruvida besvärsnämnden kan anses utgöra en domstol i en medlemsstat.

55. Europaskolorna har anfört att artikel 234 EG andra stycket ska läsas bokstavligt, som en hänvisning till en domstol i en medlemsstat – vilket besvärsnämnden helt klart inte är.

56. Kommissionen och lärarna har gjort gällande att syftet med artikel 234 EG är att säkerställa att unionsrätten ges enhetlig tillämpning. Artikel 234 EG bör därför läsas på ett ändamålsenligt sätt och orden ”domstol i en medlemsstat”( ) bör ges en vid tolkning. I domen i målet Rheinmühlen( ) bekräftade domstolen att syftet med artikel 177 i EEG‑fördraget var att det under alla omständigheter skulle säkerställas att gemenskapsrätten gavs samma verkan i samtliga medlemsstater.

57. Jag delar kommissionens och lärarnas uppfattning.

58. Det har gått nästan 30 år sedan domstolen för första gången tolkade vad som sedermera skulle bli artikel 234 EG på ett sätt som var vidare än den bokstavliga betydelsen av andra stycket i nämnda artikel. I domen i målet Broekmeulen( ) konstaterade domstolen att när den överklagandenämnd som inrättats av det Kungliga nederländska sällskapet för läkekonstens främjande (överklagandenämnden) tillämpade och avgjorde frågor som rörde tillämpningen av gemenskapsrätten måste den anses utgöra en domstol i en medlemsstat. I nämnda dom konstaterade domstolen att det saknades möjlighet att överklaga nämndens avgöranden till en ordinarie domstol.

59. I förevarande mål har besvärsnämnden ”ensam behörighet i första och sista instans”.( ) Eftersom besvärsnämndens behörighetsområde omfattar de rättigheter och skyldigheter som Europaskolornas lärare har, varav många har utövat sin rätt till fri rörlighet genom att acceptera utstationering till olika Europaskolor, är den tvungen att – som i förevarande mål – tillämpa (och ge företräde åt) unionsrätten när den avgör tvister som har anhängiggjorts vid den. I likhet med överklagandenämnden i domen i målet Broekmeulen, kan avgöranden från besvärsnämnden i förevarande mål inte överklagas till ordinarie domstol i någon medlemsstat. Analogin med domen i målet Broekmeulen är därför slående.( )

60. I domen i målet Christian Dior( ) prövade domstolen huruvida det, i mål som rör tolkningen av varumärkesdirektivet,( ) är den högsta domstolen i Nederländerna (Hooge Raad der Nederlanden) eller Beneluxdomstolen( ), bör anses utgöra den domstol vars beslut inte går att överklaga, och som därför var skyldig att begära ett förhandsavgörande enligt artikel 234.3 EG. Domstolen gjorde en ändamålsenlig tolkning och konstaterade, med hänvisning till Beneluxdomstolen, att ”[d]et finns nämligen inget giltigt skäl för att en sådan domstol, som är gemensam för flera medlemsstater, inte, i likhet med domstolarna i de enskilda medlemsstaterna, skulle kunna hänskjuta tolkningsfrågor till [domstolen]”. För att nå fram till den slutsatsen beaktade domstolen två faktorer, dels att Beneluxdomstolens uppgift var att säkerställa en enhetlig tillämpning av de tre Beneluxstaternas gemensamma rättsregler och att förfarandet vid den var ett led i det förfarande vid de nationella domstolarna som syftade till att ge den slutgiltiga tolkningen av Beneluxländernas gemensamma rättsregler, dels att erkännandet av att Beneluxdomstolen var behörig att hänskjuta tolkningsfrågor till domstolen överensstämde med syftet med artikel 234 EG, nämligen att säkerställa en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten.( )

61. Generaladvokaten Jacobs berörde kortfattat denna fråga i sitt förslag till avgörande. Han framhöll att tanken bakom fördragsbestämmelserna är att en domstol i en medlemsstat som är sista instans i ett mål, i avsaknad av en dom från föreliggande domstol, inte ska avgöra en fråga som rör tillämpningen av gemenskapsrätten.

62. Europaskolorna har anfört att omständigheterna i målet Christian Dior skiljer sig från omständigheterna i förevarande mål eftersom tvisten i det målet ursprungligen anhängiggjordes inför en nationell domstol (Rechtbank te Haarlem, begäran om förhandsavgörande framställdes senare av Hoge Raad der Nederlanden). I förevarande mål förekom aldrig någon tvist vid en nationell domstol och följaktligen rör det sig i detta fall inte om en fråga från en nationell domstol.

63. Jag delar inte denna uppfattning. Jag anser att domstolen även här bör tillämpa en ändamålsenlig tolkning av artikel 234 EG och det av följande skäl.

64. För det första inrättade medlemsstaterna gemensamt besvärsnämnden som första och sista rättsinstans vad gäller alla frågor som rör Europaskolorna och som regleras av konventionen (eller genom rättsakter, som stadgan för utstationerad personal, vilken antagits med stöd av denna).( ) Besvärsnämnden är skyldig att säkerställa en enhetlig tillämpning av de rättsregler som anges i konventionen. Besvärsnämndens avgöranden är bindande och äger laga kraft. I konventionen föreskrivs att besvärsnämndens avgöranden ska verkställas av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna i enlighet med deras respektive lagstiftning.( )

65. Av detta följer att besvärsnämnden ska anses utgöra en domstol ”som är gemensam för flera medlemsstater”. Eftersom besvärsnämnden är gemensam för samtliga medlemsstater är den det ultimata uttrycket för detta begrepp. Det vore paradoxalt om besvärsnämnden, när den tillämpar unionsrätten, inte skulle kunna hänskjuta tolkningsfrågor till domstolen när medlemsstaterna senare är skyldiga att, via sina nationella domstolar, verkställa dess avgöranden.

66. I detta avseende noterar jag att enligt artikel 26 i konventionen har föreliggande domstol ensam behörighet i tvister mellan de fördragsslutande parterna, vad avser tolkning och tillämpning av nämnda konvention, vilka inte har lösts av styrelsen.( ) Det vore märkligt om besvärsnämnden inte också skulle kunna begära ett förhandsavgörande från denna domstol om en liknande fråga som rör tolkning av unionsrätten uppkommer när enskilda överklagar generalsekreterarens beslut.

67. Här går det enligt min mening att dra en parallell till det normala systemet enligt fördragen, där direkta åtgärder kompletteras av begäranden om förhandsavgörande och där domstolen har haft en tendens att vara generös i sin tolkning, i syfte att bevara en enhetlig tolkning och garantera ett effektivt skydd.

68. I domen i målet Zwartveld( ) mottog domstolen en ”begäran om inbördes rättshjälp” från en nationell domstol som inte passade in i det förfarande som inrättats enligt fördragen, om detta tolkades bokstavligt. Rechter-commissaris bij de Arrondissementsrechtbank Groningen (Nederländerna) utredde allvarliga oegentligheter gällande organiseringen av fiskmarknaden i Lauwersoog, inklusive anklagelser om överträdelse av de nationella bestämmelser som antagits för att genomföra gemenskapsbestämmelserna om fiskekvoter. Rechter-commissaris ansåg att det var av väsentlig betydelse för undersökningen att han fick tillgång till bland annat kontrollrapporterna från EEG:s fiskeinspektörer och att det sedan han tagit del av dessa handlingar kunde visa sig nödvändigt att som vittnen höra de berörda inspektörerna. Kommissionen hade avslagit begäran om att lämna ut dessa rapporter med hänvisning till att handlingarna utgjorde en del av en akt som rörde rättsliga frågor under handläggning i kommissionen. Rechter-commissaris ingav därför en begäran om rättshjälp till domstolen med hänvisning till protokollet om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier, jämfört med den eller de europeiska konventioner angående inbördes rättshjälp som gemenskapen visserligen inte hade biträtt, men som han ansåg ingick i gemenskapens rättsordning på ett sådant sätt att de måste anses utgöra en integrerad del av gemenskapsrätten.

69. Domstolen fann inte att begäran inte kunde tas upp till sakprövning. Tvärtom fann domstolen, som sammanträdde i plenum( ), att i denna rättsliga gemenskap var gemenskapsinstitutionerna skyldiga att respektera principen om lojalt samarbete (vilket är av särskild vikt i förhållande till de domstolar i medlemsstaterna som har till uppgift att övervaka tillämpningen och efterlevnaden av gemenskapsrätten). Domstolen måste därför kunna pröva om denna skyldighet har uppfyllts och följaktligen pröva huruvida gemenskapsinstitutionernas grund för att vägra att lojalt samarbeta med de nationella myndigheterna var befogad.( )

70. Domstolen utövade därför nämnda behörighet och förpliktade kommissionen att överlämna de nödvändiga handlingarna och att låta dess inspektörer vittna, såvitt kommissionen för domstolen inte redovisade ”tvingande skäl, avseende nödvändigheten att tillvarata gemenskapernas intressen”, som kunde motivera kommissionens vägran att bevilja ett sådant tillstånd.( )

71. Jag har full respekt för domstolens vilja att i domen i målet Zwartveld ge fördragen en ändamålsenlig tolkning och framhålla sin behörighet att upprätthålla viktiga gemenskapsrättsliga principer, och därigenom se till att Europeiska gemenskapen fortsatte att vara en ”rättslig gemenskap”. Under de tjugo år som har gått sedan domen i målet Zwartveld har Europeiska gemenskapen blivit Europeiska unionen och mycket har förändrats. Att säkerställa att de bestämmelser som har fastställts i fördragen samt anknytande rättsakter respekteras och att upprätthålla rättsstatsprincipen är emellertid fortfarande av central betydelse.

Rätt till ett rättsmedel

72. Det obestridliga skälet till att tolka artikel 234 EG på ett ändamålsenligt sätt är att detta är nödvändigt för att säkerställa en enhetlig och konsekvent tolkning av unionsrätten. När besvärsnämnden anser att det i ett ärende krävs ett förhandsavgörande avseende tillämpningen av unionsrätten för att den ska kunna meddela ett avgörande i ärendet, bör den därför ha möjlighet att hänskjuta tolkningsfrågor till domstolen.

73. En enhetlig och konsekvent tillämpning av unionsrätten är huvudsyftet med förfarandet avseende begäran om förhandsavgörande. Det vore bisarrt om ett organ som inrättats av medlemsstaterna och EU:s institutioner, och som tveklöst fattar beslut i frågor som rör tillämpningen av unionsrätten, inte – på grund av en snäv tolkning av domstolens behörighet enligt artikel 234 EG – kan begära ett förhandsavgörande från domstolen.

74. Generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer uttryckte det på följande sätt i sitt förslag till avgörande i målet Umweltanwalt von Kärnten:( )

”Genom artikel 234 EG möjliggörs en dialog mellan domstolar för att säkerställa en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten i alla medlemsstater. Domstolen har låtit de mest skiftande organ delta i denna dialog ... Det finns visst fog för detta, trots de ovan beskrivna problem som det medför. Domstolsorganisationerna i unionens 27 medlemsstater är uppbyggda på mycket olika sätt. Det är svårt att tänka sig en samlad modell som innefattar domstolsfunktionerna i alla dessa länder och det är därför som domen i målet Vaassen-Göbbels har fått en sådan vid och allmän tolkning.”

75. En snäv tolkning skulle dessutom strida mot syftet och andemeningen med förfarandet avseende förhandsavgöranden. Detta skulle vara raka motsatsen till den grundsyn präglad av inbördes rättshjälp som domstolen så konsekvent har framhållit i sin rättspraxis.( )

76. Om besvärsnämnden inte kan begära ett förhandsavgörande från domstolen avseende tillämpningen av den del av unionsrätten som är relevant för det överklagande den har att pröva, skulle detta undergräva unionsrättens enhetlighet och konsekvens. Det skulle vidare frånta de personer som har överklagat ifrågavarande beslut deras rätt till rättsmedel, vilket Europaskolorna påpekade under förhandlingen.

77. Mot bakgrund av allt som ovan anförts anser jag, genom att tillämpa en ändamålsenlig tolkning, att besvärsnämnden omfattas av tillämpningsområdet för artikel 234 EG.

Om förevarande begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning, kan detta i så fall leda till en oacceptabel ökning av domstolens arbetsbörda?

78. Det kan anföras att om besvärsnämnden vid Europaskolorna anses behörig att begära förhandsavgöranden från domstolen avseende tillämpningen av unionsrätten enligt artikel 234 EG, skulle domstolen kunna översvämmas av tolknings- och giltighetsfrågor från andra organ som fram till nu har trott sig falla utanför tillämpningsområdet för artikel 234 EG.

79. Kommissionen har för det första gjort gällande att vid avvägningen av risken för en eventuell ökning av antalet begäranden om förhandsavgörande gentemot behovet av att säkerställa att unionsrätten ges en enhetlig tillämpning bör det sistnämnda prioriteras. Kommissionen har vidare påpekat att besvärsnämnden är en mycket specifik institution. Det är inte troligt att det finns särskilt många andra organ som uppvisar samma särdrag, och som sålunda är behöriga att begära förhandsavgöranden enligt artikel 234 EG.

80. Jag delar denna uppfattning.

81. Argumentet att domstolen riskerar att bli överbelastad om besvärsnämnden ges rätt att inge begäranden om förhandsavgörande till domstolen enligt artikel 234 EG är inte en ståndpunkt som har stöd i några rättsprinciper. Om besvärsnämnden, enligt en korrekt bedömning av tillämpliga bestämmelser, får anses ha rätt att begära förhandsavgöranden, är den omständigheten att domstolens arbetsbörda (eventuellt och hypotetiskt) skulle kunna öka inte ett fullgott skäl för en annan slutsats.

82. Vid den senaste stora utvidgningen av EU år 2004 (då unionen utvidgades från 15 till 25 medlemsstater) hade det varit otänkbart att hävda att även om domstolarna i de nya medlemsstaterna var kvalificerade att begära förhandsavgöranden, skulle det vara enklare, och därför bättre, om de inte tilläts att göra detta, så att domstolen inte översvämmades av arbete. Hur lockande ett sådant argument än kan te sig är det inte ett rättsligt giltig argument.

83. Vidare är det svårt, för att inte säga omöjligt, att hitta institutioner som liknar besvärsnämnden någon annanstans inom EU-systemet.

84. För det första ingår samtliga avtalsparter i konventionen om grundande av Europaskolorna (de 27 medlemsstaterna och EU-institutionerna) i EU. Situationen skiljer sig därmed från de avtal som ligger till grund för inrättandet av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna( ) och WTO-panelen( ), eller det avtal enligt vilket den nya europeiska patentdomstolen eventuellt kommer att inrättas.( ) Det är rimligt att anse att det krävs en specifik bestämmelse för att sådana internationella domstolar ska ha rätt att inge en begäran om förhandsavgörande till domstolen. Tvister inför besvärsnämnden uppkommer däremot enbart inom EU och rör endast parter som omfattas av unionsrätten.

85. För det andra utses besvärsnämndens ledamöter från en lista som sammanställts av domstolen, och kriterierna för att utse dem liknar de kriterier som tillämpas vid utnämning av ledamöter av personaldomstolen. Båda dessa aspekter understryker besvärsnämndens rättsfunktion och dess anknytning till EU:s rättssystem.

86. Europeiska universitetsinstitutet (nedan kallat EUI) kanske är den närmaste parallellen. EUI inrättades 1972 genom en internationell konvention (nedan kallad EUI‑konventionen) mellan de sex ursprungliga medlemsstaterna. I EUI:s tjänsteföreskrifter föreskrivs ett besvärsförfarande. Beslut som fattas inom ramen för detta förfarande kan överklagas till en överklagandenämnd. Denna nämnd skiljer sig emellertid från besvärsnämnden i så mån att den inte har inrättats genom EUI‑konventionen för att avgöra tvister. Om besvärsnämnden vid Europaskolorna är behörig att begära förhandsavgörande enligt artikel 234 EG följer det därför inte automatiskt att domstolen även skulle vara tvungen att acceptera en begäran om förhandsavgörande från EUI:s överklagandenämnd.

87. Även om besvärsnämnden, och den konvention genom vilken den inrättades, förefaller vara, om inte unik, så åtminstone ett ovanligt slags organ inom Europeiska unionen. Det är föga troligt att domstolen skulle översvämmas av tolknings- och giltighetsfrågor från sådana organ. När de tillämpliga bestämmelserna inte utgör en del av unionsrätten är, som jag redan påpekat, domstolen vidare endast skyldig att tillhandahålla vägledning vad gäller tolkningen av unionsrätten i den mån denna påverkar tillämpningen av nämnda bestämmelser.

88. Jag anser därför att svaret på den första frågan bör vara att besvärsnämnden vid Europaskolorna omfattas av tillämpningsområdet för artikel 234 EG. Eftersom besvärsnämnden fungerar som en domstol i sista instans är den både behörig att begära förhandsavgöranden från domstolen när den prövar ärenden som rör tillämpningen av unionsrätten och i princip skyldig att begära sådana förhandsavgöranden enligt samma villkor som alla andra domstolar vars avgöranden inte kan överklagas.

Den andra frågan

89. I sin andra fråga önskar besvärsnämnden få svar på huruvida artikel 12 EG (som förbjuder diskriminering på grund av nationalitet) eller artikel 39 EG (som säkerställer fri rörlighet för arbetstagare) ska tolkas så, att de utgör hinder för att tillämpa ett sådant lönesystem som det som gällde vid Europaskolorna vid den tidpunkt som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, genom att systemet inte gör det möjligt att beakta, även med retroaktiv verkan, deprecieringen av en valuta som medför förlorad köpkraft för de lärare som är utstationerade av den berörda medlemsstatens myndigheter. Besvärsnämnden har därvid konstaterat att systemet ”uttryckligen hänvisar till lönesystemet för Europeiska gemenskapens tjänstemän”.

90. Frågan har uppkommit eftersom det skedde en kraftig depreciering av det brittiska pundet gentemot euron mellan den 1 juli 2007 och den 1 juli 2008. Den växelkurs som tillämpades på lönerna till tjänstemän vid Europeiska gemenskaperna ändrades emellertid inte under nämnda period, och inte heller ändrades värdet (beräknat och uttryckt i euro per den 1 juli 2007) på det Europatillägg som varje lärare hade rätt till.( ) Till följd av dessa faktorer tappade den nationella lön som utbetalades till lärare som hade utstationerats från Förenade kungariket till en tjänst där de fick betalt i euro i värde (i euro), så att värdet i euro av deras totallön (nationell del plus Europatillägg) föll i motsvarande grad.

91. Lärarna gör gällande att lönesystemet inte lyckades garantera enhetlig köpkraft för alla utstationerade lärare. De hävdar att brittiska lärare i Bryssel diskriminerades i förhållande till i) lärare utstationerade till Bryssel som fick sin nationella lön utbetald i en valuta annan än euro eller brittiska pund, ii) brittiska lärare som undervisade vid Europaskolan i Culham som inte hade utövat sin rätt till fri rörlighet och iii) lärare som fick sin nationella lön utbetald i euro.

92. Lärarna gör vidare gällande att artikel 49.2 b i tjänsteföreskrifterna var oförenlig med artiklarna 12 EG och 39 EG, eftersom den inte innehöll någon bestämmelse som gjorde det möjligt att ta hänsyn till en depreciering av det brittiska pundet vid fastställandet av Europatillägget, vilket missgynnade brittiska lärare. För att vara förenlig med fördraget borde artikel 49.2 b dessutom ha retroaktiv verkan, och därmed möjliggöra en justering av Europatillägget för hela den period som avses i lärarnas talan (oktober 2007 till juni 2008).

93. Europaskolorna har hävdat att brittiska lärare inte diskriminerades. För det första fanns det i realiteten ingen jämförbar situation. Situationen för de lärare vars lön utbetalades i brittiska pund var nämligen inte densamma som situationen för dem av deras kolleger som fick sin lön utbetald i euro. För det andra gjordes det i lönesystemet ingen skillnad på grund av nationalitet. Systemet tillämpades objektivt, och på samma sätt, på alla lärare vars nationella löner utbetalades i annan valuta än euro.

94. Europaskolorna godtar att den version av artikel 49.2 b som gällde fram till den 1 juli 2008 kan anses indirekt diskriminerande, eftersom den inte innehöll några bestämmelser som gjorde det möjligt att ta hänsyn till en betydande depreciering av växelkursen för en annan valuta än euron vid fastställandet av Europatillägget. Skolorna gör emellertid gällande att en sådan eventuell diskriminering kan motiveras eftersom växelkursen tillämpades genom hänvisning till objektiva kriterier.

Inledande anmärkningar

95. Förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 12 EG är ett specifikt uttryck för den allmänna principen om likabehandling, och ges konkret form i bland annat artikel 39 EG om rätten till fri rörlighet för arbetstagare.( ) Dessa rättigheter skyddas även inom ramen för en internationell organisation, och artiklarna 12 EG och 39 EG gäller specifikt lärare vid Europaskolorna.( ) Domstolen har även klargjort att bestämmelser genom vilka en medborgare i en medlemsstat hindras eller avskräcks från att lämna sitt hemland för att utöva sin rätt till fri rörlighet således utgör hinder för denna frihet, även om de tillämpas oberoende av de berörda arbetstagarnas nationalitet.( )

96. Jag inleder därför med att pröva huruvida det omtvistade systemet var diskriminerande på grund av nationalitet eller huruvida likabehandlingsprincipen på något annat sätt har åsidosatts, huruvida systemet hindrade eller avskräckte någon kategori av lärare från att utöva sin rätt till fri rörlighet och avslutningsvis huruvida systemet trots detta kan motiveras.

Innebar det omtvistade systemet diskriminering på grund av nationalitet eller ledde det på något annat sätt till att likabehandlingsprincipen åsidosattes?

97. Förbudet mot diskriminering omfattar

”… inte bara ... direkt diskriminering på grund av nationalitet, utan även alla former av indirekt diskriminering som, genom tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat.

Om det inte finns sakliga skäl för en bestämmelse i nationell rätt eller om den inte står i proportion till det eftersträvade målet, ska den anses som indirekt diskriminerande, om den till sin natur innebär en risk för att medborgare i andra medlemsstater påverkas i högre grad än landets egna medborgare och följaktligen riskerar att särskilt missgynna de förstnämnda.”( )

98. På ett mer allmänt plan innebär likabehandlingsprincipen att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.( )

99. Av läsningen av stadgan för utstationerad personal framgår att det inte förekom någon direkt diskriminering på grund av nationalitet.

100. Stadgan för utstationerad personal är inte heller en bestämmelse i nationell rätt som i klassisk mening till sin natur innebär en risk för att medborgare i andra medlemsstater påverkas i högre grad än landets egna medborgare, eftersom stadgan avser alla lärare, oavsett ursprungsmedlemsstat, som har utstationerats till någon av skolorna i värdmedlemsstaterna.

101. Två grupper av lärare kan emellertid urskiljas, och det framgår att dessa – åtminstone vid den tidpunkt som är aktuell i målet vid den nationella domstolen – behandlades olika vad gäller utvecklingen av totallönens värde i euro under ett år. Den första gruppen bestod av lärare som hade utstationerats från en medlemsstat i euroområdet, vars nationella lön inte varierade i euro och vars totallön därför under hela den relevanta perioden motsvarade den lön som specificeras i bilaga III till stadgan för utstationerad personal. Den andra gruppen bestod av lärare som hade utstationerats från en medlemsstat utanför euroområdet, vars nationella lön i euro i högre eller lägre grad kunde variera – och i praktiken varierade – beroende på fluktuationer i växelkursen, så att deras totallön (nationell lön till ett varierande värde i euro plus Europatillägget till ett konstant värde i euro) kunde avvika – och i praktiken avvek – från det belopp som specificerades i bilaga III till stadgan för utstationerad personal. Jag kommer nedan att hänvisa till dessa grupper som ”grupp 1” respektive ”grupp 2”.

102. Det bör noteras att den skillnad i behandling som jag har konstaterat rör lärarnas rätt, vilken garanteras i artikel 49.1 i stadgan för utstationerad personal, till en totallön vars värde i euro svarar mot deras tjänst och tillhörande lönesteg och därtill hörande lönetabell, enligt vad som fastställts i bilaga III till stadgan för utstationerad personal. Skillnaden rör inte den köpkraft som denna lön representerar, som inte garanteras i stadgan för utstationerad personal och som bland annat varierar beroende på i vilken utsträckning läraren kan, och vill, ta emot, sätta in på bank och använda en del av sin lön i sitt hemland i det landets valuta.

103. Om det omtvistade systemet innebar att likabehandlingsprincipen åsidosattes, eftersom lika situationer behandlades olika, bör det vidare noteras att det i så fall även måste ha skett en överträdelse av det specifika förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet, eftersom lärarna i grupp 1 troligen var medborgare i medlemsstaterna inom euroområdet och lärarna i grupp 2 troligen var medborgare i andra medlemsstater.

104. Eftersom de två grupper som jag har identifierat emellertid inte exakt motsvarar de grupper som föreslogs som motsatspar vid målet i den nationella domstolen är det nödvändigt med en kort förklaring.

105. För det första, befinner sig de två grupperna i jämförbara situationer i förhållande till likabehandlingsprincipen?

106. Enligt min mening måste denna fråga besvaras jakande. I stadgan för utstationerad personal fastställs lönegrader i euro och anges att personalen har ”rätt” till denna ersättning. Alla lärare med samma rätt till ersättning befinner sig således i en jämförbar situation. Förvisso kan en viss objektiv åtskillnad göras mellan lärare vars ursprungsorter och stationeringsorter ligger i olika valutaområden och lärare vars ursprungsorter och stationeringsorter ligger i samma valutaområde, eftersom de kommer att omfattas av olika villkor när de överför en del av sin lön mellan dessa två områden. Dessa skillnader – vilkas effekter till stor del beror på vad de enskilda lärarna väljer att göra – påverkar emellertid inte alls värdet i euro på den ersättning som de har rätt till.

107. För det andra, är andra jämförelser relevanta?

108. Besvärsnämnden och kommissionen har uppmanat domstolen att jämföra lärarnas ställning med ställningen för tjänstemän vid EU-institutionerna. När sådana tjänstemän tillsätts blir de emellertid anställda av sin respektive institution och är helt oberoende av myndigheterna i sin ursprungsmedlemsstat. Lärare som har utstationerats till Europaskolorna förblir emellertid knutna till sin nationella förvaltning som behåller ansvaret för att betala ut deras nationella lön. Förvisso hänvisar artikel 49.2 b i stadgan för utstationerad personal till ”den växelkurs som tillämpas för ersättningar till tjänstemän i … Europeiska [g]emenskaperna”. Detta är emellertid endast en angivelse av vilken växelkurs som ska användas vid beräkningen (nämligen den kurs som används för genomförandet av EU:s allmänna budget).( ) Lönesystemet för lärare vid Europaskolorna likställs därigenom inte med lönesystemet för tjänstemän vid Europeiska gemenskaperna.

109. Kommissionen hänvisar även till ställningen för de nationella experter som har utstationerats för att arbeta inom institutionerna. Inte heller här förefaller det emellertid röra sig om en jämförbar situation. De utstationerade nationella experterna får hela sin lön utbetald av sin nationella förvaltning som de fortfarande tillhör medan institutionerna endast betalar dag- och månadstraktamenten.( ) Den ersättning som lärarna vid Europaskolorna har rätt till består däremot av deras nationella lön plus Europatillägget. Den centrala punkten här är att det i de bestämmelser som är tillämpliga på nationella experter inte görs något för att garantera att experter från olika medlemsstater får samma totallön under sin utstationeringstid. I bilaga III till stadgan för utstationerad personal vid Europaskolorna föreskrivs däremot att varje lärare ”ska ha rätt” till den ersättning, i euro, som svarar mot tillhörande lönesteg och därtill hörande lönetabell.

110. Lärarna har gjort gällande att de lärare som har utstationerats från Förenade kungariket till Europaskolan i Bryssel kan jämföras med a) andra brittiska lärare som arbetar vid Europaskolan i Culham, det vill säga i sitt hemland, och/eller b) lärare som har utstationerats till Bryssel och som får sin lön utbetald i en annan valuta än euro eller brittiska pund. Båda grupperna faller i själva verket under det som jag kallar ”grupp 2”, vars samtliga medlemmar behandlas lika i så mån att värdet i euro av deras totallön kunde avvika – och i samtliga fall, i högre eller lägre grad, faktiskt avvek – från det belopp som specificeras i bilaga III till stadgan för utstationerad personal. Huruvida det går att identifiera ytterligare undergrupper utifrån lönens effekt på köpkraften är, såsom ovan förklarats, irrelevant.

111. Den relevanta skillnaden i behandling mellan lärare i grupp 1 och lärare i grupp 2 är därför att de förstnämnda, under hela den omtvistade perioden, fick en lön vars värde i euro exakt motsvarade det värde som garanteras i artikel 49.1 i, och i bilaga III till, stadgan för utstationerad personal, medan de senare ovillkorligen utsattes för risken att deras lön skulle avvika från detta belopp. Frågan huruvida denna risk blev verklighet på ett sätt som gynnade eller missgynnade lärare från en viss medlemsstat anser jag inte vara relevant. Huruvida brittiska lärare under den relevanta perioden i praktiken blev ”förlorare”, medan lärare från andra medlemsstater utanför euroområdet eventuellt blev ”vinnare” berodde på fluktuationer i växelkursen, vilket är en helt och hållet objektiv extern faktor. Vad som här är av betydelse är att det för lärarna i grupp 2 fanns en påtaglig risk att de skulle få en lön vars värde understeg det garanterade värdet i euro, vilket kunde ha åtgärdats inom ramen för det lönesystem som fastställts i stadgan för utstationerad personal, medan det inte förelåg någon sådan risk för lärarna i grupp 1.

112. Jag anser därför att vid den tidpunkt som är aktuell i målet vid den nationella domstolen innebar det omtvistade systemet att likabehandlingsprincipen åsidosattes, och systemet utgjorde därmed diskriminering på grund av nationalitet enligt artikel 12 EG.

Hindrade eller avskräckte systemet lärare från att utöva sin rätt till fri rörlighet?

113. Jag kan emellertid inte se att den brist som jag ovan konstaterat på något sätt hindrar eller avskräcker någon från att utöva sin rätt till fri rölighet.

114. Systemet för ersättning till lärare som har utstationerats till Europaskolorna innebär att lärarna fortsätter att få sin nationella lön, plus ett Europatillägg. Av detta framgår att de under alla omständigheter får en högre ersättning under sin utstationering än vad de hade fått om de hade fortsatt sin tidigare tjänst.

115. Utsikten till högre ersättning avskräcker sannolikt inte någon lärare från att söka och acceptera utstationering, såvitt inte totallönen sjunker under vad som är nödvändigt för att dels upprätthålla lärarens levnadsstandard under utstationeringen, dels täcka eventuella kvarstående skyldigheter i hans eller hennes ursprungsmedlemsstat och eventuella kostnader för att flytta mellan medlemsstater. I förevarande mål har ingen hävdat att en sådan risk skulle föreligga. Inte heller verkar en sådan risk särskilt trolig. Risken att upptäcka att värdet i euro av den faktiska totallönen avviker från en annan lärares lön i samma löneklass och lönegrad – vilket däremot är en verklig risk och en risk som i praktiken inte går att undvika – har knappast någon större betydelse när en lärare ansöker om eller accepterar en utstationering. Ifall värdet avviker kan detta, beroende på avvikelsens riktning, leda till irritation eller glädje men i ett system med lärare från 27 medlemsstater med kraftigt avvikande nationella löner, som vid olika tidpunkter klassificeras i ett system med nio lönegrader om vardera tolv löneklasser, får detta förmodligen aldrig någon som helst effekt på lärarnas möjlighet eller vilja att utöva sin rätt till fri rörlighet genom att ansöka eller acceptera utstationering till en Europaskola i en annan medlemsstat.

Kan det omtvistade systemet motiveras?

116. Enligt fast rättspraxis är särbehandling som utgör indirekt diskriminering på grund av nationalitet förbjuden med undantag av om det finns sakliga skäl för behandlingen, om den är ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas och om den inte går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå detsamma.( )

117. Kommissionen har gjort gällande att det är omöjligt att skapa ett lönesystem som ger exakt samma köpkraft mellan lärare som har utstationerats från 27 nationella förvaltningar till Europaskolorna. Mellan 1995 och 2008 sjönk och steg värdet på det brittiska pundet gentemot euron dessutom på ett sätt som tog ut varandra.

118. Som jag har påpekat kan utgångspunkten för jämförelsen emellertid inte vara köpkraft, utan jämförelsen måste begränsas till totallönens värde i euro, vilken garanteras i stadgan för utstationerad personal. Vidare är det irrelevant huruvida variationerna i växelkursen under ett antal år tog ut varandra, eftersom bristen i systemet rör upprätthållandet av en fast växelkurs, i syfte att beräkna storleken på Europatillägget, för en period av ett år.

119. Europaskolorna har å sin sida framfört att det finns sakliga skäl för såväl det system som gällde vid den tidpunkt som är aktuell i förevarande mål som den ändring som infördes från och med den 1 juli 2008. För det första måste lönesystemet ta hänsyn till att utstationerade lärare fortsätter att få sin nationella lön från 27 nationella förvaltningar. Systemet får vidare inte leda till för stor administrativ börda utan måste sträva efter att fungera på ett sätt som ligger i samtliga utstationerade lärares allmänna intresse. Även om vissa utstationerade lärare för det tredje kan missgynnas när det sker en depreciering av deras nationella valuta gentemot euron, kan de även gynnas vid en appreciering, vilket gör systemet mer eller mindre rättvist.

120. Enligt min uppfattning är det första argumentet inte relevant. Om det vid beräkningen av Europatillägget en gång om året var möjligt att i det omtvistade lönesystemet ta hänsyn till att utstationerade lärare får nationell lön från 27 förvaltningar borde detta även ha varit möjligt vid varje enskild löneutbetalning.

121. Vad gäller det andra och det tredje argumentet verkar domen i målet Terhoeve relevant. Tvisten i detta mål rörde huruvida en högre socialförsäkringsavgift kunde motiveras när en arbetstagare flyttade från en medlemsstat till en annan för att ta anställning där. Domstolen fann att så inte var fallet. Varken målet att förenkla och samordna nationella förfaranden för uppbörd av skatter och socialförsäkringsavgifter eller hänsyn av administrativ natur kan berättiga en kränkning av en grundläggande frihet.( )

122. Följaktligen anser jag att det lönesystem som fastställs i artikel 49.2 i tjänsteföreskrifterna vid den tidpunkt som är aktuell i målet vid den nationella domstolen innebar att likbehandlingsprincipen, särskilt såsom denna princip kommer till uttryck i artikel 12 EG, åsidosattes och att systemet inte kunde berättigas av sakliga skäl.

Den tredje frågan

123. Genom sin tredje fråga vill besvärsnämnden få svar på huruvida, för det fall den andra frågan besvaras jakande (vilket jag föreslår, eftersom jag anser att likabehandlingsprincipen har åsidosatts, vilket medför indirekt diskriminering på grund av nationalitet), en sådan skillnad i situation mellan lärare som är utstationerade vid Europaskolorna och tjänstemän vid Europeiska gemenskaperna, kan motivera att de växelkurser som tillämpas för att säkerställa en bibehållen likvärdig köpkraft inte är desamma.

124. För det första verkar denna fråga vara felställd, eftersom den växelkurs som användes för att beräkna Europatillägget till lärare vid Europaskolorna vid den tidpunkt som är aktuell i förevarande mål var exakt densamma som den växelkurs som användes för att beräkna lönen till tjänstemän vid Europeiska gemenskaperna – och det i artikel 49.2 b uttryckligen angavs att så var fallet.

125. Av innehållet i begäran om förhandsavgörande framgår emellertid att avsikten kan ha varit att hänvisa till den omständigheten att för Europeiska gemenskapens tjänstemän garanteras lika köpkraft genom tillämpning av en korrigeringskoefficient för varje anställningsort, vilken fastställs en gång om året samtidigt som växelkursen, men som kan justeras till följd av betydande förändringar av levnadskostnaderna.( ) Trots det är frågan förbryllande, eftersom det i artikel 47.3 i stadgan för utstationerad personal anges att ”[p]ersonalmedlems ersättning påverkas av en KORREKTIONSKOEFFICIENT större, mindre eller lika med 100 %, fastställd och utformad för Europeiska [g]emenskapens tjänstemän”.

126. Jag anser därför att domstolen inte är i stånd att besvara frågan i dess föreliggande form.

127. Av läsningen av de handlingar i målet som lärarna har överlämnat till domstolen verkar det troligt att den fråga som lärarna ville att besvärsnämnden skulle ställa snarare rörde den omständigheten att även om samma korrigeringskoefficient och justeringar gäller för både tjänstemän vid Europeiska gemenskaperna och lärare vid Europaskolorna påverkas inte lärarnas löner på samma sätt som tjänstemännens löner, eftersom en justering av korrigeringskoefficienten inte kan ta hänsyn till fluktuationer i växelkursen. Om detta stämmer skulle den avsedda frågan ha kunnat avse huruvida den omständigheten att lärares och tjänstemäns olika situationer behandladespå samma sätt inte kan anses utgöra ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen.

128. Detta är emellertid enbart en hypotes, som inte motsvarar den hänskjutna frågans lydelse, och det skulle kräva betydligt fler uppgifter om tillämpningen av systemet med korrigeringskoefficienter på lärarnas löner för att pröva denna fråga. Därför bedömer jag att det inte finns något skäl för domstolen att besvara nämnda hypotetiska fråga. Som jag redan har påpekat( ) anser jag att lärare som har utstationerats till Europaskolorna respektive tjänstemän vid Europeiska gemenskaperna inte kan anses ha en jämförbar ställning.

Förslag till avgörande

129. Jag föreslår därför att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från besvärsnämnden vid Europaskolorna på följande sätt:

1) Besvärsnämnden vid Europaskolorna omfattas av tillämpningsområdet för artikel 234 EG.

2) Likabehandlingsprincipen, såsom denna kommer till uttryck i förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 12 EG, utgör ett hinder för tillämpningen av det lönesystem som föreskrivs i artiklarna 45–49 i stadgan för utstationerad personal vid Europaskolorna.

3) Domstolen är inte i stånd att besvara den tredje frågan.