Domstolens dom (femte avdelningen) den 11 maj 1999. - Wilfried Monsees mot Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten. - Begäran om förhandsavgörande: Verwaltungsgerichtshof - Österrike. - Artiklarna 30, 34 och 36 i EG-fördraget (nu artiklarna 2830 EG i ändrad lydelse) - Fri rörlighet för varor - Förbud mot kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan - Undantag - Skydd för djurs hälsa och liv - Internationella transporter av levande slaktdjur. - Mål C-350/97.



Rättsfallssamling 1999 s. I-02921



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

Fri rörlighet för varor - Kvantitativa restriktioner - Åtgärder med motsvarande verkan - Restriktioner för transporter av levande slaktdjur - Hinder för internationella transporter - Otillåtet - Motivering - Skydd för djurs hälsa - Föreligger inte

(EG-fördraget, artiklarna 30, 34 och 36 (nu artiklarna 28-30 EG i ändrad lydelse)

Sammanfattning

Artiklarna 30, 34 och 36 i fördraget (nu artiklarna 28-30 EG i ändrad lydelse) skall tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstat att begränsa vägtransporter av levande slaktdjur genom att föreskriva, för det första, att detta slag av transport endast får ske till närmaste lämpliga inhemska slakteriföretag och, för det andra, sådana villkor som att den sammanlagda transporttiden inte får överstiga 6 timmar - under förutsättning att samtliga bestämmelser om motorfordon och vägtrafik iakttas - och att transportsträckan inte får vara längre än 130 km, varvid det kilometerantal som har tillryggalagts på motorväg endast skall anses uppgå till hälften av det verkliga kilometerantalet vid beräkningen av transportsträckan.

En sådan åtgärd utgör nämligen ett hinder för internationella transporter både vad gäller transporter till eller från landet och transporter genom detta land och den är inte grundad på hänsyn till intresset av att skydda djurs hälsa och liv, eftersom det är möjligt att i detta syfte vidta lämpliga åtgärder som är mindre ingripande för den fria rörligheten för varor.

Parter

I mål C-350/97,

angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG), från Verwaltungsgerichtshof (Österrike), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan

Wilfried Monsees

och

Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten,

i närvaro av:

Bundesminister für Wissenschaft und Verkehr,

angående tolkningen av artiklarna 30, 34 och 36 i EG-fördraget (nu artiklarna 28-30 EG i ändrad lydelse) samt övriga bestämmelser i gemenskapsrätten avseende transport av levande slaktdjur,

meddelar

DOMSTOLEN

(femte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden J.-P. Puissochet samt domarna J.C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, D.A.O. Edward och L. Sevón (referent),

generaladvokat: P. Léger,

justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:

- Wilfried Monsees, genom advokaten Arnold Köchl, Villach,

- Österrikes regering, genom Wolf Okresek, Sektionschef, regeringskansliet, i egenskap av ombud,

- Europeiska gemenskapernas kommission, genom Claudia Schmidt, rättstjänsten, i egenskap av ombud,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 26 november 1998 av: Wilfried Monsees, företrädd av advokaten Arnold Köchl, Österrikes regering, företrädd av Christine Pesendorfer, Oberrätin, regeringskansliet, i egenskap av ombud, och kommissionen, företrädd av Klaus-Dieter Borchardt, rättstjänsten, i egenskap av ombud,

och efter att den 17 december 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Verwaltungsgerichtshof har genom beslut av den 24 september 1997, som inkom till domstolen den 13 oktober 1997, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG) ställt en fråga om tolkningen av artiklarna 30, 34 och 36 i EG-fördraget (nu artiklarna 28-30 EG i ändrad lydelse) samt övriga bestämmelser i gemenskapsrätten angående transport av levande slaktdjur.

2 Frågan har uppkommit i en tvist mellan Wilfried Monsees och Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten (oavhängig administrativ myndighet i delstaten Kärnten) angående tillämpningen av regler om maximala transporttider och transportsträckor för transport av levande slaktdjur.

3 Enligt artikel 1.1 a och 1.2 b första strecksatsen i rådets direktiv 91/628/EEG av den 19 november 1991 om skydd av djur vid transport, och ändring av direktiv 90/425/EEG och 91/496/EEG (EGT L 340, s. 17), är direktivet tillämpligt på transport av tamboskap av nöt över en sträcka som överstiger 50 kilometer räknat från transportens början till bestämmelseorten.

4 Beträffande villkoren för transport av nötkreatur och i synnerhet transporttiden, föreskrivs i kapitel I punkt 2 d i bilagan till direktiv 91/628 att djuren skall vattnas och utfodras med lämpliga intervaller under transport. Dessa intervaller får inte överstiga tjugofyra timmar, utom under särskilda omständigheter då en förlängning av denna period med högst två timmar är nödvändig i djurens intresse.

5 Enligt artikel 13.1 första strecksatsen i samma direktiv skulle kommissionen före den 1 juli 1992 lägga fram eventuella förslag för att fastställa den maximala transporttiden för olika slags djur. I artikel 13.4 föreskrivs att de nationella reglerna på området fortsätter att vara tillämpliga, med beaktande av fördragets allmänna bestämmelser, i avvaktan på att denna bestämmelse genomförs.

6 Av tredje övervägandet i rådets direktiv 95/29/EG av den 29 juni 1995 om ändring av direktiv 91/628/EEG (EGT L 148, s. 52) framgår att "[m]edlemsstaterna har regler för transporttider, utfodrings- och vattningsintervall, viloperioder och utrymmeskrav. Dessa regler är i vissa fall ytterst detaljerade och åberopas av vissa medlemsstater för att begränsa handeln med levande djur inom gemenskapen ...".

7 I fjärde övervägandet i samma direktiv anges följande: "I syfte att avskaffa tekniska hinder för handeln med levande djur och göra det möjligt för de aktuella marknadsorganisationerna att fungera smidigt, och att samtidigt säkerställa en tillfredsställande skyddsnivå för de djur det gäller, bör [inom den gemensamma marknaden] bestämmelserna i direktiv 91/628/EEG ändras i syfte att harmonisera transporttider, utfodrings- och vattningsintervall[, viloperioder] samt utrymmeskrav för vissa djurslag."

8 Genom direktiv 95/29 har en ny punkt aa införts i artikel 3.1 direktiv 91/628. I den andra strecksatsen i denna punkt anges att medlemsstaterna skall säkerställa att "transporttiden och viloperioderna samt utfodrings- och vattningsintervallen för vissa slag av djur ... överensstämmer med vad som [fastställs] i kapitel VII i bilagan ..." till sistnämnda direktiv.

9 Efter tillägg genom direktiv 95/29 fastställs i nämnda bilaga, bland annat i kapitel VII.1 och VII.2, den maximala vägtransporttid som är tillåten för nötkreatur, vilken inte får överskrida åtta timmar.

10 I punkt 3 medges dock en förlängning av den maximala transporttiden om det fordon som används för transporten uppfyller vissa tilläggsvillkor. Enligt artikel 4 d i samma kapitel skall i sådana fall nötdjuren "efter 14 timmars transport få en tillräcklig vilotid på minst en timme, särskilt för att vattnas och om nödvändigt utfodras. Efter denna vilotid kan transporten återupptas under en period av 14 timmar".

11 Enligt punkt 8 kan transporttiderna "i djurens intresse förlängas med två timmar med beaktande framförallt av närheten till bestämmelseorten".

12 Slutligen får medlemsstaterna, enligt punkt 9, "för transport av slaktdjur, som uteslutande äger rum mellan en avreseplats och en bestämmelseort som är belägen på deras eget territorium, föreskriva en maximal transporttid på åtta timmar som inte kan förlängas".

13 Enligt artikel 2.1 första stycket i direktiv 95/29 skall medlemsstaterna sätta i kraft de bestämmelser som är nödvändiga för att följa direktivet före den 31 december 1996. Vid införlivandet av vissa bestämmelser förfogar dock medlemsstaterna över en ytterligare tidsfrist till och med den 31 december 1997.

14 Vad beträffar de österrikiska reglerna föreskrivs följande i 5 § första och andra stycket Tiertransportgesetz-Straße (lag om djurtransport på väg, BGBl. nr 411/1994, nedan kallad TGSt) avseende transporten:

"Vid djurtransport på väg skall den kortaste färdvägen, som vanligtvis används för trafik och som är godtagbar ur veterinärmedicinsk synvinkel och tillåten enligt bestämmelser om motorfordon och vägtrafik, användas ...

Transport av slaktdjur skall ske till närmaste lämpliga inhemska slakteriföretag. Transport av slaktdjur får under alla omständigheter ske - under förutsättning att bestämmelserna om motorfordon och vägtrafik iakttas - om den sammanlagda transporttiden inte överstiger 6 timmar och den faktiska transportsträckan understiger 130 kilometer. Det kilometerantal som har tillryggalagts på motorväg skall endast anses uppgå till hälften av det verkliga kilometerantalet vid beräkningen av transportsträckan."

15 Den som utför eller låter utföra djurtransporter i strid med bestämmelserna i 5 § första eller andra stycket i samma lag gör sig skyldig till en överträdelse som kan medföra administrativa böter på mellan 10 000 och 50 000 schilling, enligt 16 § tredje stycket fjärde punkten TGSt.

16 Wilfried Monsees är transportör och åtalades för en överträdelse av denna lagstiftning. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att han klockan 11 den 23 augusti 1995 avreste från Breitenwisch, Tyskland, efter att ha lastat 31 stycken nötdjur för transport till Istanbul, Turkiet, och fortsatte resan till dess han dagen efter, klockan 10.15, stoppades av tullmyndigheterna vid en kontroll vid gränsstationen Arnoldstein mellan Österrike och Italien. Vid denna tidpunkt var den sammanlagda transporttiden 23 timmar och 15 minuter, och den sammanlagda sträcka som tillryggalagts översteg 300 kilometer.

17 Genom ett förvaltningsbeslut av straffrättslig karaktär ("Straferkenntnis") dömdes Wilfried Monsees den 9 januari 1996 till böter jämte frihetsberövande på grund av att han inte hade fört de transporterade djuren till närmaste lämpliga slakteriföretag i Österrike, utan fortsatt transporten utöver den maximala transporttid och transportsträcka som föreskrivs i 5 § andra stycket TGSt utan tillstånd. Detta beslut överklagades till Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten, som avslog överklagandet den 26 juni 1996.

18 Wilfried Monsees väckte talan vid Verwaltungsgerichtshof och hävdade att transportens internationella karaktär utgjorde ett hinder för att tillämpa den nationella lagstiftningen, vilken hindrar samtliga transporter österut av nötkreatur från Tyskland, förutom om transporten sker till närmaste lämpliga slakteriföretag i Österrike.

19 Då Verwaltungsgerichtshof ansåg att målets utgång var beroende av en tolkning av gemenskapsrätten, beslutade den att vilandeförklara målet för att ställa följande fråga till domstolen:

"Skall artiklarna 30-36 i EG-fördraget (bestämmelser om fri rörlighet för varor) och övriga bestämmelser i gällande gemenskapsrätt tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstat att begränsa transporter av levande slaktdjur på så sätt att detta slag av transporter endast skall få ske till närmaste lämpliga inhemska slakteriföretag och att sådan transport endast skall få ske om den sammanlagda transporttiden inte överstiger 6 timmar - under förutsättning att samtliga bestämmelser om motorfordon och vägtrafik iakttas - och transportsträckan inte är längre än 130 km, varvid det kilometerantal som har tillryggalagts på motorväg endast skall anses uppgå till hälften av det verkliga kilometerantalet vid beräkningen av transportsträckan?"

20 Wilfried Monsees hävdar att 5 § andra stycket TGSt utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion i den mening som avses i artikel 30 i fördraget. Han har gjort gällande att den österrikiska lagstiftningen inte kan berättigas med stöd av artikel 36 i fördraget på grund av att direktiven 91/628 och 95/29 har antagits. Även om det skulle medges att lagstiftningen är berättigad av intresset av att skydda djurs hälsa, uppfyller den inte kravet på proportionalitet som föreskrivs i nämnda artikel 36, eftersom det fanns alternativa åtgärder som var mindre ingripande. Han har även påpekat att TGSt också hade till syfte att minska vägtrafiken och följaktligen höja säkerheten för trafikanter, vilket framgår av lagens förarbeten. Han har slutligen gjort gällande att dessa regler medför godtycklig diskriminering, eftersom de gynnar export av slaktdjur från Österrike, vilka kan lämna landet på de villkor som fastställs i TGSt, medan de förhindrar transit av djur som kommer från och som skall transporteras till andra medlemsstater eller tredje land.

21 Österrikes regering anser att 5 § andra stycket TGSt, även om den utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion i den mening som avses i artikel 30 i fördraget, är berättigad enligt artikel 36 i fördraget på grund av syftet att skydda djurs hälsa. Den österrikiska lagstiftningen skall prövas endast mot bakgrund av artikel 36, eftersom direktiv 95/29 ännu inte var tillämpligt vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen. Denna regering har hävdat att 5 § andra stycket TGSt är nödvändig för att förhindra att djuren behandlas illa under vägtransport. Den har gjort gällande att åtgärden uppfyller kravet på proportionalitet, eftersom de föreskrivna transportsträckorna överensstämmer med genomsnittliga beräkningar, och att påföljderna är proportionerliga, eftersom djuren inte beslagtas. Den har slutligen påpekat att den omtvistade bestämmelsen inte medför någon diskriminering, eftersom det inte görs någon åtskillnad mellan slaktdjur från Österrike och slaktdjur från andra medlemsstater.

22 Kommissionen har hävdat att 5 § andra stycket TGSt utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion i den mening som avses i artikel 30 i fördraget, vilken inte kan berättigas av syftet att skydda djurs hälsa enligt artikel 36 i samma fördrag. Bestämmelsen som är i fråga i målet vid den nationella domstolen står nämligen inte i proportion till det eftersträvade syftet, eftersom den omöjliggör internationella transporter av slaktdjur samtidigt som djurens hälsa skyddas. Kommissionen har för övrigt hävdat att det skall hänvisas till direktiv 95/29 för att fastställa vad som kan anses vara proportionerligt med hänsyn till det eftersträvade syftet.

23 Domstolen anser att 5 § andra stycket TGSt utgör ett hinder för internationella transporter både vad gäller transporter till eller från Österrike och transporter genom Österrike, eftersom det i denna artikel föreskrivs korta maximala transporttider och transportsträckor för transport av slaktdjur, och det dessutom föreskrivs att samtliga transporter av detta slag skall ske till närmaste lämpliga inhemska slakteriföretag för avlivning av djuren. Denna bestämmelse utgör således en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion för import och export, vilken är förbjuden enligt artiklarna 30 och 34 i fördraget.

24 Innan det prövas huruvida bestämmelsen är berättigad med hänsyn till syftet att skydda djurs hälsa i den mening som avses i artikel 36 i fördraget, skall det först undersökas om det fanns några harmoniseringsdirektiv på området. Visserligen gör tillämpningen av artikel 36 i fördraget det möjligt att upprätthålla restriktioner för den fria rörligheten för varor då dessa grundas på hänsyn till intresset av att skydda djurs hälsa och liv, vilket är ett grundläggande krav som erkänns i gemenskapsrätten. En sådan tillämpning är dock inte längre möjlig då det i gemenskapsdirektiv föreskrivs harmonisering av sådana åtgärder som är nödvändiga för att fullfölja det särskilda syfte som eftersträvas genom tillämpningen av artikel 36 (dom av den 23 maj 1996 i mål C-5/94, Hedley Lomas, REG 1996, s. I-2553, punkt 18).

25 Vad beträffar direktiv 91/628 föreskrivs inte däri någon begränsning av transporttiden eller transportsträckan vid vägtransporter av levande djur. I artikel 13.1 i direktivet föreskrivs endast att kommissionen före den 1 juli 1992 skulle upprätta en rapport avseende bland annat denna fråga, samt möjligheten för denna institution att lägga fram förslag.

26 I direktiv 95/29 föreskrivs däremot vissa precisa bestämmelser avseende maximal transporttid och transportvillkor, intervaller för utfodring och vattning av djuren, minsta viloperioder samt det utrymme som är tillgängligt för djuren.

27 Även om detta direktiv antogs före tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, hade fristen för införlivande ännu inte löpt ut, eftersom medlemsstaterna i princip hade tid på sig fram till den 31 december 1996 för att följa direktivet. Fram till sistnämnda datum kunde således en medlemsstat åberopa artikel 36 i fördraget för att behålla restriktioner för den fria rörligheten för varor som grundades på hänsyn till intresset att skydda djurs hälsa och liv.

28 Under dessa omständigheter skall det prövas om de nationella reglerna var ägnade att leda till att syftet att skydda djurs hälsa uppnås och om dessa regler gick utöver vad som var nödvändigt för att uppnå målet (se i det avseendet dom av den 12 november 1996 i mål C-84/94, Förenade kungariket mot rådet, REG 1996, s. I-5755, punkt 57).

29 5 § andra stycket TGSt medför nämligen att all internationell vägtransport av slaktdjur genom Österrike praktiskt taget omöjliggörs.

30 Såsom framgår av bestämmelserna i direktiv 95/29 var det för övrigt möjligt att vidta lämpliga åtgärder i syfte att skydda djurs hälsa, som var mindre ingripande för den fria rörligheten för varor.

31 Mot bakgrund av det ovan anförda skall den fråga som hänskjutits besvaras på följande sätt. Artiklarna 30, 34 och 36 i EG-fördraget skall tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstat att begränsa vägtransporter av levande slaktdjur genom att föreskriva, för det första, att detta slag av transport endast får ske till närmaste lämpliga inhemska slakteriföretag och, för det andra, sådana villkor som att den sammanlagda transporttiden inte får överstiga 6 timmar - under förutsättning att samtliga bestämmelser om motorfordon och vägtrafik iakttas - och att transportsträckan inte får vara längre än 130 km, varvid det kilometerantal som har tillryggalagts på motorväg endast skall anses uppgå till hälften av det verkliga kilometerantalet vid beräkningen av transportsträckan.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

32 De kostnader som har förorsakats den österrikiska regeringen och kommissionen, vilka har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(femte avdelningen)

- angående den fråga som genom beslut av den 24 september 1997 ställts av Verwaltungsgerichtshof - följande dom:

Artiklarna 30, 34 och 36 i EG-fördraget (nu artiklarna 28-30 EG i ändrad lydelse) skall tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstat att begränsa vägtransporter av levande slaktdjur genom att föreskriva, för det första, att detta slag av transport endast får ske till närmaste lämpliga inhemska slakteriföretag och, för det andra, sådana villkor som att den sammanlagda transporttiden inte får överstiga 6 timmar - under förutsättning att samtliga bestämmelser om motorfordon och vägtrafik iakttas - och att transportsträckan inte får vara längre än 130 km, varvid det kilometerantal som har tillryggalagts på motorväg endast skall anses uppgå till hälften av det verkliga kilometerantalet vid beräkningen av transportsträckan.