FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

NIILO JÄÄSKINEN

föredraget den 13 december 2012 ( 1 )

Mål C-545/10

Europeiska kommissionen

mot

Republiken Tjeckien

”Talan om fördragsbrott — Direktiv 91/440/EEG — Utveckling av gemenskapens järnvägar — Direktiv 2001/14/EG — Tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet — Artikel 4.1 i direktiv 2001/14 — Fastställande av ett högsta belopp för avgiften för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur — Artikel 6.2 i direktiv 2001/14 — Antagande av åtgärder som ger förvaltarna incitament att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur och nivån på tillträdesavgifterna — Artikel 7.3 i direktiv 2001/14 — Fastställande av avgiften för minimipaketet och avgiften för bantillträdestjänsterna — Kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs — Marginalkostnad — Artikel 11 i direktiv 2001/14 — Avsaknad av verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande — Artikel 30.5 i direktiv 2001/14 — Regleringsorgan — Behörighet — Möjlighet att begära omprövning hos transportministern — Artikel 10.7 i direktiv 91/440 — Regleringsorgan — Behörighet”

I – Inledning

1. Inom ramen för den aktuella fördragsbrottstalan har Europeiska kommissionen yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Tjeckien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 4.1, 6.2, 7.3, 11 och 30.5 i direktiv 2001/14/EG ( 2 ) i dess lydelse enligt direktiv 2007/58/EG ( 3 ) (nedan kallat direktiv 2001/14) och artikel 10.7 i direktiv 91/440/EEG ( 4 ) i dess lydelse enligt direktiv 2001/12/EG ( 5 ) (nedan kallat direktiv 91/440). Republiken Tjeckien har yrkat att kommissionens talan ska ogillas.

2. Det aktuella målet är ett av de mål ( 6 ) i vilka kommissionen under 2010 och 2011 väckte talan om fördragsbrott avseende medlemsstaternas tillämpning av direktiven 91/440 och 2001/14, vilkas huvudsakliga syfte är att säkerställa att järnvägsföretagen får tillträde till infrastrukturen, det vill säga järnvägsnätet, på rättvisa och icke-diskriminerande villkor. Dessa mål ger domstolen möjlighet att för första gången pröva frågor som rör liberaliseringen av järnvägarna i Europeiska unionen och framför allt att tolka det som har kommit att kallas för det första järnvägspaketet.

3. Jag har tidigare, den 6 september 2012, föredragit mina förslag till avgörande i det ovannämnda målet kommissionen mot Portugal, samt i de ovannämnda målen kommissionen mot Ungern, kommissionen mot Spanien, kommissionen mot Österrike och kommissionen mot Tyskland. Utöver dessa mål kommer jag i dag att föredra mina förslag till avgörande i de ovannämnda målen kommissionen mot Polen, kommissionen mot Frankrike, kommissionen mot Slovenien och kommissionen mot Luxemburg. I den mån som det aktuella målet gäller anmärkningar som liknar dem som jag redan har haft tillfälle att bedöma i de ovannämnda förslagen till avgörande, kommer jag att hänvisa till relevanta punkter i dessa förslag utan att återge hela den argumentation som jag har redovisat där.

II – Tillämpliga bestämmelser

A – Unionsrätten

1. Direktiv 91/440

4. Artikel 10.7 i direktiv 91/440 har följande lydelse: ”Utan att det påverkar gemenskapslagstiftningen och nationella bestämmelser om konkurrenspolitik och de institutioner som är behöriga i denna fråga, skall det regleringsorgan som inrättats i enlighet med artikel 30 i direktiv 2001/14/EG eller ett annat organ med samma grad av oberoende övervaka konkurrensen på marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaden för järnvägstransport. Detta organ skall inrättas i enlighet med bestämmelserna i artikel 30.1 i nämnda direktiv. Varje sökande eller berörd part får lämna in klagomål till detta organ om han anser att han har behandlats orättvist eller varit föremål för diskriminering eller har missgynnats på annat sätt. Regleringsorganet skall så snart som möjligt, på grundval av ett klagomål eller i förekommande fall på eget initiativ, besluta om nödvändiga åtgärder för att korrigera en negativ utveckling på dessa marknader. För att garantera att det finns möjlighet till rättslig prövning och till det nödvändiga samarbetet mellan de nationella regleringsorganen skall artikel 30.6 och artikel 31 i nämnda direktiv tillämpas i förekommande fall.”

2. Direktiv 2001/14

5. Skäl 11 i direktiv 2001/14 har följande lydelse: ”Systemen för fastställande och uttag av avgifter och tilldelning av kapacitet bör möjliggöra lika och icke-diskriminerande tillträde för alla företag och i möjligaste mån söka tillgodose behoven hos samtliga användare och trafiktyper på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt.”

6. I artikel 4.1 i nämnda direktiv föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna skall fastställa ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter med beaktande av det förvaltningsmässiga oberoende som avses i artikel 4 i direktiv 91/440/EEG. Med beaktande av det nämnda villkoret om förvaltningsmässigt oberoende skall medlemsstaterna även fastställa särskilda regler för fastställande och uttag av avgifter eller delegera detta till infrastrukturförvaltaren. Infrastrukturförvaltaren skall fastställa avgiften för utnyttjande av infrastruktur och ansvara för uppbörden av denna avgift.”

7. I artikel 6.2 och 6.3 i direktiv 2001/14 föreskrivs följande: ”2. Infrastrukturförvaltarna skall ges incitament att, med vederbörlig hänsyn till säkerhet och upprätthållande och förbättring av kvaliteten på infrastrukturtjänsten, sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifter. 3. Medlemsstaterna skall säkerställa genomförandet av bestämmelserna i punkt 2 antingen genom ett avtal mellan den behöriga myndigheten och infrastrukturförvaltaren för en period på minst tre år varigenom den statliga finansieringen tilldelas, eller genom inrättandet av lämpliga kontrollåtgärder till vilka tillräckliga befogenheter är knutna.”

8. I artikel 7.3 i direktiv 2001/14 föreskrivs följande: ”Utan att det påverkar tillämpningen av punkterna 4 eller 5 eller artikel 8 skall avgiften för minimipaketet och bantillträdestjänsterna fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.”

9. Artikel 11 i direktiv 2001/14 har följande lydelse: ”1. Avgiftssystemet i fråga om infrastrukturen skall med hjälp av en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande motivera järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren att reducera driftsavbrotten till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda. Detta får inbegripa sanktioner för verksamhet som stör driften av järnvägsnätet och ersättning till de företag som lider skada av trafikstörningarna och bonus till verksamhet som går bättre än planerat. 2. Grundprinciperna för denna verksamhetsstyrning skall tillämpas för hela järnvägsnätet.”

10. I artikel 30.2 och 30.3 i nämnda direktiv föreskrivs följande: ”2. En sökande skall kunna överklaga till regleringsorganet om han anser att han har blivit orättvist behandlad, diskriminerad eller på något sätt kränkt, särskilt när det gäller beslut som fattats av infrastrukturförvaltaren eller i tillämpliga fall järnvägsföretaget om a) beskrivning av järnvägsnätet, b) kriterier i denna beskrivning, c) tilldelningsförfarandet och dess resultat, d) avgiftssystemet, e) nivå eller struktur i fråga om de infrastrukturavgifter som den sökande måste eller kan bli tvungen att betala, f) åtgärder för tillträde enligt artikel 10 i direktiv [91/440], ändrad genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/51/EG av den 30 april 2004 om ändring av direktiv [91/440 (EUT L 164, s. 164)]. 3. Regleringsorganet skall säkerställa att de avgifter som infrastrukturförvaltaren fastställer är förenliga med kapitel II och inte är diskriminerande. Förhandlingar mellan sökande och en infrastrukturförvaltare om nivån på infrastrukturavgifter skall bara vara tillåtna om de sker under överinseende av regleringsorganet. Regleringsorganet skall ingripa om det är sannolikt att förhandlingarna strider mot detta direktiv.”

11. I artikel 30.5 och 30.6 i nämnda direktiv föreskrivs följande: ”5. Regleringsorganet skall fatta beslut om varje klagomål och vidta åtgärder för att avhjälpa en situation inom högst två månader efter det att all information lämnats in. Trots vad som sägs i punkt 6 skall ett beslut av regleringsorganet vara bindande för alla parter som omfattas av beslutet. Om ett beslut om att vägra tilldelning av infrastrukturkapacitet eller villkoren i ett erbjudande om kapacitet överklagas skall regleringsorganet antingen bekräfta att det inte behövs någon ändring av infrastrukturförvaltarens beslut, eller begära en ändring av det beslutet i enlighet med riktlinjer som regleringsorganet anger. 6. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de beslut som fattas av regleringsorganet kan överklagas till domstol.”

B – Nationell rätt

1. Järnvägslagen

12. I lag nr 266/1994 Sb. om järnvägar (zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách) i dess ändrade lydelse (nedan kallad järnvägslagen) anges villkor för utnyttjandet av järnvägar och för järnvägstransport samt därtill knutna rättigheter och skyldigheter för fysiska och juridiska personer.

13. 34c § järnvägslagen har följande lydelse: ”Beskrivning av det nationella och regionala järnvägsnätet 1. Organet för kapacitetstilldelning ska, efter att ha hört banförvaltaren och senast 12 månader innan tidtabellen träder i kraft, utarbeta en beskrivning av järnvägsnätet och offentliggöra denna i Transport- och avgiftsbulletinen. 2. I beskrivningen av järnvägsnätet ska följande anges: … f) villkor för tillbakadragande av infrastrukturkapacitet som har tilldelats men som inte utnyttjas eller endast delvis utnyttjas, inbegripet uppgifter om avgifter för tilldelad men ej utnyttjad transportkapacitet, g) uppgifter om avgifter för tilldelning av infrastrukturkapacitet och om fastställandet av avgifter för utnyttjande av infrastruktur, …”

14. 34g § järnvägslagen har följande lydelse: ”1. Den som har ansökt om tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet kan inom 15 dagar från offentliggörandet av beskrivningen av järnvägsnätet begära att Järnvägsmyndigheten ska granska beskrivningen, inbegripet de kriterier som anges i denna. 2. Den som har ansökt om tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet och är missnöjd med det tilldelande organets beslut har rätt att, enligt det förfarande som anges i 34e § och inom 15 dagar efter att ha tagit del av den beskrivning som avses i 34e § punkt 4, begära att Järnvägsmyndigheten ska granska processen för tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet, inbegripet dess konsekvenser och sättet att fastställa priser. 3. Om Järnvägsmyndigheten finner att ett felaktigt förfarande har använts vid utarbetandet av beskrivningen av järnvägsnätet, inbegripet i fråga om de kriterier som anges i denna, eller under processen för tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet, inbegripet i fråga om dess resultat och sättet att fastställa priser, ska Järnvägsmyndigheten fatta beslut om att ändra den nämnda beskrivningen, inbegripet i fråga om de kriterier som anges i denna, eller fatta beslut om att ändra tilldelningen av kapacitet, inbegripet i fråga om sättet att fastställa priser.”

15. Enligt 56 § c järnvägslagen ska transportministeriet ”pröva besvär i förvaltningsärenden avseende frågor reglerade genom denna lag som har anförts mot beslut av Järnvägsmyndigheten, Järnvägsinspektionen och kommunala myndigheter”.

2. Prislagen

16. Lag nr 526/1990 Sb. om priser (zákon č. 526/1990 Sb., o cenách) i dess ändrade lydelse (nedan kallad prislagen) rör tillämpning, reglering och kontroll av priser på den nationella marknaden för varor, prestationer, bygg- och anläggningsarbeten och tjänster.

17. 10 § punkt 2 prislagen har följande lydelse: ”De prisregleringsbestämmelser som avses i punkt 1 ska offentliggöras av finansministeriet i Officiella prisbulletinen … . De ska offentliggöras i Officiella tidningen i enlighet med särskilda rättsliga föreskrifter. … Ett beslut om priser blir giltigt den dag då det offentliggörs i den motsvarande officiella bulletinen och träder i kraft den dag som anges i beslutet, dock tidigast dagen för offentliggörandet.”

18. Med stöd av 10 § punkt 2 prislagen offentliggör finansministeriet ett beslut (výměr) med en förteckning över artiklar vilkas pris är reglerat. Finansministeriet offentliggör varje år detta beslut i Officiella prisbulletinen. I beslutet anges högsta tillåtna pris för utnyttjande av inhemsk järnvägsinfrastruktur, såväl nationell som regional, när det gäller järnvägstransporter.

3. Lagen om Statliga fonden för transportinfrastruktur

19. Lag nr 104/2000 Sb. om Statliga fonden för transportinfrastruktur (zákon č. 104/2000 Sb. o Státním fondu dopravní infrastruktury) i dess ändrade lydelse (nedan kallad lagen om Statliga fonden för transportinfrastruktur) reglerar nämnda fonds verksamhet och användningen av medel från fonden för utveckling, konstruktion, underhåll och modernisering av järnvägsinfrastruktur.

20. 2 § lagen om Statliga fonden för transportinfrastruktur har följande lydelse: ”Fonden ska allokera sina intäkter till utveckling, konstruktion, underhåll och modernisering av landsvägar, motorvägar, järnvägar och vattenvägar enligt följande: … c) Finansiering av konstruktion, modernisering, reparation och underhåll av nationella och regionala järnvägar. … f) Beviljande av medel till förberedelsearbete eller förstudier avseende konstruktion, modernisering eller reparation av landsvägar, motorvägar och för transportsektorn betydelsefulla vattenvägar samt konstruktion av nationella eller regionala järnvägar, …”

4. Dekret nr 501/2005

21. I dekret nr 501/2005 Sb. fastställs de kostnader för utnyttjande, drift, modernisering och utveckling av järnvägar som ska belasta banförvaltaren (vyhláška no 501/2005 Sb., o vymezení nákladů provozovatele dráhy spojených s provozováním a zajišťováním provozuschopnosti, modernizace a rozvoje železniční dopravní cesty).

5. Lagen om Konkurrensmyndighetens behörighet

22. I lag nr 273/1996 Sb. om Konkurrensmyndighetens behörighet (zákon č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže) i dess ändrade lydelse (nedan kallad lagen om Konkurrensmyndighetens behörighet) anges bland annat de områden inom vilka nämnda myndighet är behörig.

23. Enligt 2 § lagen om Konkurrensmyndighetens behörighet ska Konkurrensmyndigheten ”… a) skapa förutsättningar för främjande och vidmakthållande av konkurrens, b) utöva tillsyn över offentlig upphandling, c) utöva behörighet på andra områden enligt särskild lagstiftning”.

6. Konkurrenslagen

24. Konkurrensmyndigheten utför de uppgifter som föreskrivs i lag nr 143/2001 Sb. om skydd av konkurrensen (zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů) i dess ändrade lydelse.

25. 1 § punkt 1 nämnda lag har följande lydelse: ”Denna lag innehåller föreskrifter till skydd för konkurrensen på varu- och tjänstemarknader … mot alla förfaranden som är ägnade att hindra, begränsa, snedvrida eller hota konkurrensen genom a) avtal mellan konkurrenter, b) konkurrenters missbruk av en dominerande ställning, eller c) samgåenden mellan konkurrerande företag.”

III – Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen

26. Den 10 maj 2007 sände kommissionen ett frågeformulär till de tjeckiska myndigheterna för att kontrollera huruvida Republiken Tjeckien hade införlivat direktiven 91/440 och 2001/14. Republiken Tjeckien svarade genom skrivelse av den 11 juli 2007.

27. Mot bakgrund av de uppgifter som Republiken Tjeckien hade lämnat sände kommissionen den 27 juni 2008 en formell underrättelse till Republiken Tjeckien och anmodade i denna Tjeckien att efterkomma direktiven 91/440 och 2001/14, i synnerhet de bestämmelser i de båda direktiven som avser avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur samt de bestämmelser som avser regleringsorganet.

28. Kommissionen fann att de uppgifter som Republiken Tjeckien hade redovisat inte kunde undanröja de invändningar som kommissionen hade framfört i sin formella underrättelse. Genom skrivelse av den 9 oktober 2009 riktade kommissionen därför ett motiverat yttrande till Republiken Tjeckien.

29. I sitt motiverade yttrande hävdade kommissionen att Republiken Tjeckien hade åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 4.1, 6.2, 7.3, 11 och 30.5 i direktiv 2001/14 och artikel 10.7 i direktiv 91/440. Kommissionen uppmanade Republiken Tjeckien att inom två månader från mottagandet av det motiverade yttrandet vidta erforderliga åtgärder för att efterkomma detta yttrande.

30. Republiken Tjeckien besvarade det motiverade yttrandet genom skrivelse av den 8 december 2009. I sin skrivelse bestred Republiken Tjeckien varje överträdelse av de i det motiverade yttrandet nämnda bestämmelserna.

31. Mot denna bakgrund väckte kommissionen den 23 november 2010 den aktuella talan.

32. Genom beslut av domstolens ordförande den 11 juli 2011 tilläts Konungariket Spanien att intervenera till stöd för Republiken Tjeckiens yrkanden.

33. Kommissionen och Republiken Tjeckien var företrädda vid förhandlingen, som ägde rum den 20 september 2012.

IV – Bedömning av talan om fördragsbrott

A – Den första anmärkningen: ett högsta belopp har fastställts för avgiften för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur

1. Parternas argument

34. Kommissionen har gjort gällande att Republiken Tjeckien genom att fastställa ett högsta belopp för avgiften för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur har åsidosatt artikel 4.1 i direktiv 2001/14. Enligt kommissionen följer det av nämnda bestämmelse att medlemsstatens rätt att fastställa ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur inte får inverka menligt på förvaltarens rätt att fastställa avgiften och uppbära denna. Att med stöd av 10 § punkt 2 prislagen genom ett årligt beslut av finansministeriet fastställa ett högsta belopp för avgiften för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur går enligt kommissionen utöver det ramverk för fastställande och uttag av avgifter och de regler som medlemsstaterna med stöd av nämnda artikel 4.1 i direktiv 2001/14 är behöriga att besluta om.

35. Republiken Tjeckien anser att den bokstavstolkning och systematiska tolkning av artikel 4.1 i direktiv 2001/14 som kommissionen har gjort sig till företrädare för är otillräcklig och att det i stället är nödvändigt att tillgripa den teleologiska metoden. En del av det övergripande målet med direktiv 2001/14 är enligt Republiken Tjeckien att undanröja monopolets negativa konsekvenser, något som förklarar att nämnda direktiv ger just medlemsstaterna behörighet att införa ett ramverk eller system för fastställande och uttag av avgifter. Dessutom har Republiken Tjeckien gjort gällande att fastställandet av ett högsta pris inte innebär att infrastrukturförvaltaren fråntas möjligheten att själv fastställa avgiftsbeloppet.

36. Konungariket Spanien har väsentligen gjort gällande att fastställande av ett högsta belopp inte hindrar att infrastrukturförvaltaren är den som konkret fastställer avgifterna.

2. Bedömning av den första anmärkningen

37. Inledningsvis vill jag påpeka att kommissionens första anmärkning avser samma problematik som den första anmärkningen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien. I Tjeckien fastställs förvisso endast ett högsta belopp för avgiften genom beslut av finansministern, medan man i Spanien fastställer avgiftsbeloppet genom ministerdekret och därmed begränsar infrastrukturförvaltarens insats till uppbörden av avgiften. Trots detta anser jag emellertid att de rättsliga argument som jag har redovisat i förslaget till avgörande i nämnda mål även i tillämpliga delar gäller för Tjeckien. ( 7 )

38. Min slutsats i det ovannämnda målet blev att det eftersträvade förvaltningsmässiga oberoendet endast kan säkerställas om staten enbart fastställer det rättsliga och ekonomiska ramverket. Ett sådant ramverk kan innehålla allmänna bestämmelser om fastställande och uttag av avgifter liksom – förutsatt att villkoret om förvaltningsmässigt oberoende är uppfyllt – särskilda bestämmelser. Enligt min uppfattning kan det i ett sådant statligt ramverk även anges ekonomiska mål för förvaltningen av infrastrukturen, till exempel för olika typer av järnvägstrafik. När det gäller de infrastrukturkostnader som de olika typerna av järnvägstrafik (bland annat godstrafik, persontrafik över längre avstånd och persontrafik i tätortsområden) ger upphov till, kan staten ange olika tröskelvärden för den del av kostnaden för enskilda trafiktyper som förvaltarna ska bära. ( 8 ) Däremot anser jag inte att en statlig prisreglering som innebär fastställande av ett högsta belopp för avgiften är förenlig med ett förvaltningsmässigt oberoende.

39. Enligt artikel 30.2 e i direktiv 2001/14 ankommer det på regleringsorganet att bedöma avgifternas nivå och struktur. Det ministerium som ansvarar för transportfrågor kan förvisso utses till regleringsorgan, men så har inte skett i Tjeckien. Det kan därför inte heller anses utgöra ett korrekt införlivande av nämnda bestämmelse i direktiv 2001/14 avseende regleringsorganets behörighet att en högsta nivå för avgiften för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur fastställs genom årligt beslut av finansministeriet och med stöd av 10 § punkt 2 prislagen.

40. Det är inte heller möjligt att godta de argument som Republiken Tjeckien har anfört med hänvisning till behovet av att undvika att infrastrukturförvaltarens monopolställning yttrar sig i att avgifterna för samtliga transportföretag sätts alltför högt. Enligt artikel 10.7 i direktiv 91/440 är det nämligen det regleringsorgan som har inrättats i enlighet med artikel 30 i direktiv 2001/14 eller ett annat organ med samma grad av oberoende som ska övervaka konkurrensen på marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaden för godstransport. I Tjeckien har denna uppgift anförtrotts Konkurrensmyndigheten. Att finansministeriet reglerar det högsta beloppet för avgiften är således inte förenligt med nämnda bestämmelse.

41. Tilläggas bör att domstolens dom i mål C-438/04, Mobistar ( 9 ), som Republiken Tjeckien har hänvisat till, inte heller ger något stöd för Republiken Tjeckiens ståndpunkt. I den domen slog domstolen fast att artikel 30.2 i direktiv 2002/22/EG ( 10 ) inte utgör hinder för att en medlemsstat vidtar en åtgärd som innebär att en bestämd metod ska tillämpas vid kostnadsberäkningen, enligt vilken de högsta avgifter som den överlämnande operatören kan ta ut från den mottagande operatören för installationskostnader bestäms i förväg och enligt en teoretisk kostnadsmodell, under förutsättning att avgifterna grundar sig på kostnadsorienteringsprincipen och inte är sådana att konsumenterna avhålls från att utnyttja möjligheten till portabilitet. Den domen rör emellertid tolkningen av en gemenskapsrättslig bestämmelse som ingår i ett annat regelverk och som till syfte och ordalydelse inte motsvarar artikel 4.1 i direktiv 2001/14.

42. Av de ovan anförda skälen föreslår jag att domstolen ska fastställa att kommissionens första anmärkning är välgrundad.

B – Den andra anmärkningen: det saknas åtgärder som ger förvaltarna incitament att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur och nivån på tillträdesavgifterna

1. Parternas argument

43. Kommissionen har gjort gällande att Republiken Tjeckien, genom att underlåta att anta åtgärder som ger förvaltarna incitament att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur och nivån på tillträdesavgifterna, har åsidosatt artikel 6.2 i direktiv 2001/14. En sådan incitamentsordning som avses i nämnda bestämmelse förutsätter enligt kommissionen ett direkt samband mellan beviljandet av ekonomiska medel och infrastrukturförvaltarens beteende: förvaltaren ska till följd av beviljandet minska kostnaden för att tillhandahålla infrastruktur eller sänka beloppet för tillträdesavgifterna. Härvid har kommissionen hävdat att de ekonomiska medel som beviljas av Statliga fonden för transportinfrastruktur inte på något sätt utgör incitamentsåtgärder avsedda att motivera förvaltaren att minska kostnaderna eller sänka avgifterna.

44. Republiken Tjeckien har framhållit att den roll som staten tilldelas genom artikel 6.2 i direktiv 2001/14, nämligen att genom incitamentsåtgärder motivera infrastrukturförvaltarna att minska kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur och sänka nivån på tillträdesavgifterna, inte utgör någon ovillkorlig skyldighet. I nämnda bestämmelse anges enligt Republiken Tjeckien ett mål som medlemsstaterna ska uppnå i form av ett resultat som inte helt och hållet kan förverkligas förrän järnvägsinfrastrukturens kvalitet och säkerhet ligger på en godtagbar nivå inom hela eller övervägande delen av järnvägsnätet. Med tanke på den tjeckiska järnvägsinfrastrukturens nuvarande skick kan det system som krävs enligt nämnda bestämmelse inte fullständigt införas utan att det samtidigt uppstår ett hot mot säkerheten eller driftkvaliteten hos den berörda infrastrukturen.

45. Republiken Tjeckien har vidare hävdat att sådana incitamentsåtgärder som avses i artikel 6.2 i direktiv 2001/14 under alla omständigheter för närvarande genomförs genom Statliga fonden för transportinfrastruktur. Större delen av kostnaderna för järnvägsunderhåll täcks enligt Republiken Tjeckien av statliga subventioner som lämnas via nämnda fond, och utan dessa subventioner skulle avgifterna för utnyttjande av infrastruktur vara flera gånger högre.

46. Enligt Konungariket Spanien är det inte rimligt att sänka tillträdesavgifterna utan att först ha moderniserat järnvägsnätet och därmed ha reducerat underhållskostnaderna. Dessutom har Konungariket Spanien gjort gällande att artikel 6 i direktiv 2001/14 hänger samman med att infrastrukturförvaltarna behöver kunna uppnå lönsamhet i sin verksamhet utan statlig finansiering.

2. Bedömning av den andra anmärkningen

47. Inledningsvis vill jag påpeka att kommissionens andra anmärkning i det aktuella målet, avseende avsaknaden av åtgärder som ger infrastrukturförvaltaren incitament att sänka kostnaderna för infrastrukturtjänsten eller nivån på tillträdesavgifterna, i allt väsentligt är identisk med den tredje anmärkningen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, och med den tredje anmärkningen i det ovannämnda målet kommissionen mot Polen. Jag kommer att föredra mina förslag till avgörande i dessa båda mål samtidigt med förslaget i det aktuella målet. ( 11 ) Därför kommer jag i det följande att hänvisa till mitt rättsliga resonemang i dessa båda förslag.

48. Situationen i Tjeckien skiljer sig emellertid i betydande omfattning från situationen i Tyskland och i mindre omfattning från situationen i Polen när det gäller regelverkets utformning och genomförande. Därför måste bedömningen av huruvida kommissionens anmärkning ska anses vara välgrundad ske mot bakgrund av den specifika situationen i Tjeckien.

49. Enligt artikel 6.2 i direktiv 2001/14 ska infrastrukturförvaltarna ges incitament att, med vederbörlig hänsyn till säkerhet samt upprätthållande och förbättring av kvaliteten på infrastrukturtjänsten, sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur och för tillträdesavgifterna. Till skillnad från vad som gäller enligt artikel 11 i nämnda direktiv för åtgärderna för att förbättra järnvägsnätets prestanda, ställs det inget krav i artikel 6.2 i nämnda direktiv på att incitamentsåtgärderna ska utgöra ett ”system”. ( 12 )

50. Enligt artikel 6.3 i direktiv 2001/14 kan skyldigheten enligt artikel 6.2 fullgöras på två olika sätt: antingen genom ett flerårigt avtal mellan infrastrukturförvaltaren och den behöriga myndigheten där statlig finansiering tilldelas, eller genom lämpliga kontrollåtgärder till vilka tillräckliga befogenheter är knutna. En enskild åtgärd som inte motsvarar någon av dessa båda möjligheter enligt artikel 6.3 i detta direktiv kan utgöra en incitamentsåtgärd utan att därför vara en sådan åtgärd som avses i artikel 6.2 i direktivet.

51. Enligt min uppfattning har Republiken Tjeckien inte gjort gällande att antagandet av incitamentsåtgärder skulle ha skett i överensstämmelse med artikel 6.3 i direktiv 2001/14 och än mindre att detta skulle ha skett på ett sätt som är ägnat att innebära att skyldigheten enligt artikel 6.2 i nämnda direktiv iakttas.

52. Tilläggas ska att ett sådant lämnande av statlig finansiering till infrastrukturförvaltaren som Republiken Tjeckien har hänvisat till förvisso kan medföra en sänkning av kostnader och avgifter, men att detta inte i sig utgör en incitamentsåtgärd i den mening som avses i artikel 6.2 i direktiv 2001/14. En incitamentsåtgärd är nämligen en åtgärd som föranleder infrastrukturförvaltaren att sänka sina kostnader eller avgifter, det vill säga en åtgärd som medför att förvaltaren beter sig på ett visst sätt. Därför kan villkor för erhållande av statlig finansiering eller strukturen hos ramen för beviljande av sådan finansiering anses utgöra incitamentsåtgärder, men däremot inte själva förekomsten av finansiering som sådan.

53. När det gäller de argument som Republiken Tjeckien har anfört med hänvisning till järnvägsinfrastrukturens dåliga skick, räcker det att konstatera att medlemsstaternas skyldigheter enligt artikel 6.2 i direktiv 2001/14 inte är underordnade någon sådan omständighet. Trots detta är det självklart att valet av incitamentsåtgärder, och i synnerhet de konkreta mål som en medlemsstat väljer att eftersträva genom sådana åtgärder, är underställda kraven i fråga om säkerhet och i fråga om kvaliteten på infrastrukturtjänsten, vilka uttryckligen nämns i artikel 6.2.

54. I detta sammanhang vill jag tillägga att syftet med incitamentsåtgärder är att förhindra att förvaltningens ekonomiska effektivitet undergrävs av de risker som naturliga monopol alltid är förenade med. ( 13 ) Jag anser att infrastrukturens dåliga skick inte hindrar att förvaltningseffektiviteten kan variera och inte heller utgör något argument mot incitamentsåtgärder gentemot förvaltare. Genom sådana åtgärder kan en medlemsstat nämligen försöka se till dels att infrastrukturförvaltarens kostnader motsvarar kostnaderna för en effektivt förvaltad infrastruktur, dels att dessa kostnader inte inbegriper några överflödiga kostnader som orsakas av dålig organisation eller dålig förvaltning från infrastrukturförvaltarens sida. Medlemsstaterna måste således beakta infrastrukturens skick vid tillämpningen av artikel 6.2 i direktiv 2001/14, men detta undantar dem inte på något sätt från skyldigheten att anta sådana incitamentsåtgärder som avses i nämnda bestämmelse.

55. Av de ovan anförda skälen föreslår jag att domstolen ska fastställa att även kommissionens andra anmärkning är välgrundad.

C – Den tredje anmärkningen: avgifterna för minimipaketet och bantillträdestjänsterna motsvarar inte den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs

1. Parternas argument

56. Kommissionen har gjort gällande att de avgifter som i Tjeckien tas ut för minimipaketet och bantillträdestjänsterna inte motsvarar den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs, vilket strider mot artikel 7.3 i direktiv 2001/14. Enligt kommissionen ska begreppet ”den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs” i nämnda bestämmelse förstås som marginalkostnaden för faktisk tågtrafik. Kommissionen har förtydligat att allmänna omkostnader enligt dess uppfattning inte får räknas in i denna kostnad eftersom de inte uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.

57. Republiken Tjeckien har invänt att det varken i direktiv 2001/14 eller i någon annan unionsrättslig bestämmelse anges vilka omkostnader som får respektive inte får ingå i begreppet ”den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs” och att det därför är lämpligt att i bedömningen av vilka omkostnader som kan få beaktas vid fastställandet av avgiftsbeloppet ställa frågan huruvida det för en viss omkostnad går att fastställa ett direkt orsakssamband med den bedrivna tågtrafiken, det vill säga huruvida den ifrågavarande omkostnaden i praktiken har uppstått med bedrivandet av tågtrafik som syfte. Därför bör man enligt Republiken Tjeckien fastställa huruvida det rör sig om omkostnader med direkt koppling till en verksamhet eller ett föremål vars frånvaro skulle hindra tåget från att trafikera ett järnvägsspår.

58. Enligt Republiken Tjeckien följer det av 34c § järnvägslagen i kombination med den beskrivning av järnvägsnätet som har antagits med stöd av nämnda bestämmelse (nedan kallad beskrivningen av järnvägsnätet) att förvaltaren ska fastställa avgiftsbeloppet enbart med beaktande av de omkostnader som uppstår som en direkt följd av utförandet av järnvägstjänsten. För att avgöra huruvida en viss kostnad eller kategori av kostnader uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs, bör det enligt Republiken Tjeckien undersökas huruvida kostnaden eller kostnadskategorin i fråga har uppkommit till följd av genomförandet av en specifik järnvägstransport.

59. I sin duplik har Republiken Tjeckien hävdat att det är felaktigt att påstå att tillägg av ytterligare ett tåg i driftschemat för en linje inte i allmänhet medför en ökning av kostnaderna för förvaltning av trafiken. I synnerhet har Republiken Tjeckien påpekat att det framgår av ett yttrande ( 14 ) från Community of European Railway and Infrastructure Companies (CER), en sammanslutning av europeiska järnvägsbolag och infrastrukturförvaltare, att kostnaderna för planering, tilldelning av tåglägen, trafikledning, tågklarering och signalering för ett tåg måste anses ingå i kategorin kostnader som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.

2. Bedömning av den tredje anmärkningen

a) Inledande synpunkter

60. Jag vill inledningsvis påpeka att jag har haft tillfälle att noggrant granska uppbyggnaden och tolkningen av bestämmelserna i direktiv 2001/14 i mitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland. ( 15 ) Min slutsats i det förslaget blev att unionslagstiftningen är komplex och att den inte kan reduceras till ett val mellan två alternativ i fråga om ersättning för kostnader, utan att det är nödvändigt att utgå från ett intervall med en undre gräns i form av den kostnad som uppstår som en direkt följd av driften av infrastrukturen och en övre gräns som motsvarar full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltaren. Inom dessa gränser kan förvaltaren tillämpa de kompletterande avgiftskriterier som föreskrivs i nämnda direktiv samt rabatter enligt de villkor som föreskrivs i nämnda direktiv och, i förekommande fall, de kriterier som föreskrivs i det avgiftsramverk som medlemsstaten har antagit.

61. Jag vill också erinra om att det ankommer på infrastrukturförvaltaren att i överensstämmelse med det avgiftsramverk som medlemsstaten har infört fastställa avgiften för utnyttjande av infrastruktur, varvid förvaltaren ska säkerställa att det avgiftssystem som används är baserat på samma principer över hela förvaltarens järnvägsnät. ( 16 ) Enligt artikel 8.3 i direktiv 2001/14 ska det, för att förhindra diskriminering, säkerställas att varje infrastrukturförvaltares genomsnittliga och marginella avgifter för likvärdigt utnyttjande av infrastrukturen är jämförbara och att jämförbara tjänster inom samma marknadssegment är belagda med samma avgifter. Infrastrukturförvaltaren ska i beskrivningen av järnvägsnätet visa att avgiftssystemet uppfyller dessa krav. ( 17 )

62. Vid införlivandet av direktivet i nationell lag ska en medlemsstat införa grundläggande bestämmelser som möjliggör tillträde till ett minimipaket av tjänster i fråga om tillträde till järnvägsinfrastruktur och anger allmänna villkor för fastställande och uttag av avgifter enligt direktiv 2001/14. Tillämpningen av de avgiftsprinciper som föreskrivs i direktivet ska emellertid i allmänhet ske i form av förordningar eller myndighetsföreskrifter, varvid avgiftsramverket och beskrivningen av järnvägsnätet ska tillämpas på de konkreta omständigheterna på marknaden. Jag vill också erinra om att det är tillåtet att låta avgiften för minimipaketet av tillträdestjänster inbegripa ett vinstuttag ”som marknaden kan bära”och att fastställa prishöjningar ”om marknaden kan tåla detta” (artikel 8.1 i direktiv 2001/14).

63. Kommissionens tredje anmärkning i det aktuella målet innebär att domstolen ska uttala sig om tolkningen av det ovannämnda intervallets undre gräns, det vill säga ”den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs”. ( 18 ) Denna uppgift är inte alldeles enkel, av tre skäl: för det första är direktiv 2001/14 oprecist formulerat, för det andra avser tolkningen begrepp av ekonomisk eller till och med ekonometrisk karaktär, och för det tredje förekommer det ett flertal olika teoretiska definitioner och praktiska tillämpningar av det aktuella begreppet inom järnvägssektorn.

64. De mål som lagstiftaren eftersträvar i detta sammanhang är enligt min uppfattning lätta att fastställa. Mot bakgrund av det övergripande syftet med unionens järnvägslagstiftning, som är att garantera ett rättvist och icke-diskriminerande tillträde till järnvägsinfrastrukturen, står förklaringen till kravet på att järnvägsföretagen ska ges tillträde till ett minimipaket av tjänster i utbyte mot täckning av de kostnader ”som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs” att finna i målet att göra det möjligt för järnvägen att tillgodose den internationella transportmarknadens krav och se till att järnvägsfrakt kan konkurrera med andra transportsätt. ( 19 )

65. För att nya operatörer ska kunna ta sig in på marknaden och konkurrera såväl med etablerade järnvägsoperatörer som med landsvägstransport krävs det att de kan få tillträde till järnvägsinfrastrukturen utan att behöva betala ersättning för kostnader avseende investeringar i äldre infrastruktur vilka inte har finansierats av befintliga operatörer eller saknar motsvarighet för konkurrerande transportsätt.

b) Begreppet ”kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs”

66. Enligt kommissionen ska begreppet ”kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs” i artikel 7.3 i direktiv 2001/14 förstås som marginalkostnaden för faktisk tågtrafik. Kommissionen har vid den muntliga förhandlingen förtydligat att detta i huvudsak motsvarar kostnaderna för slitage på rälsen till följd av tågtrafik. De omkostnader som enligt Republiken Tjeckien kan beaktas vid fastställandet av avgiftsbeloppet är de omkostnader för vilka det går att fastställa ett direkt orsakssamband med den bedrivna tågtrafiken, det vill säga de omkostnader som i praktiken har uppstått med bedrivandet av denna tågtrafik som syfte.

67. I ekonomisk mening är marginalkostnaden den tilläggskostnad som uppstår vid produktion av ytterligare en enhet. I järnvägssektorn är marginalkostnaden för utnyttjande av infrastruktur således lika med den kostnad som infrastrukturförvaltaren åsamkas genom att en viss del av infrastrukturen, exempelvis en blocksträcka, utnyttjas av ytterligare ett tåg. ( 20 )

68. Vid fastställande av marginalkostnaden för utnyttjande av infrastruktur kan enbart de kostnader som varierar med trafiken tas i beaktande. Kostnader som infrastrukturförvaltaren åsamkas oberoende av trafikvolymen – både fasta kostnader och kostnader som förvisso varierar men inte med trafiken – är kostnader som inte går att återvinna (engelska: sunk costs) och som inte beaktas vid beräkningen av marginalkostnaden. Tilläggas ska dock, som kommissionen påpekade vid förhandlingen, att en infrastrukturförvaltare som endast kunde få täckning för sina marginalkostnader för trafik inte varaktigt skulle kunna tillhandahålla sina tjänster utan att kunna täcka sina övriga kostnader med intäkter från andra verksamheter eller gåvor från statliga, lokala eller regionala myndigheter.

69. När det gäller vilken trafikenhet som tjänar som utgångspunkt vid fastställandet av kostnaden för tillträde till infrastrukturen i de olika europeiska staterna, måste det konstateras att variationen är stor. De enheter som används för att kvantifiera marginalkostnaden är bland annat ”bruttotonkilometer”, ”tågkilometer”, ”antal uppehåll”, ”antal passagerare” samt kombinationer av dessa. ( 21 ) Dessutom kan det finnas skillnader mellan olika typer av järnvägstransport, till exempel godstrafik, persontrafik över längre avstånd och persontrafik i tätortsområden.

70. Begreppet ”marginalkostnad för tillträde till järnvägsinfrastruktur” är således relativt enkelt att definiera medan den konkreta tillämpningen av definitionen däremot är vansklig, något som också framgår av diskussionerna mellan kommissionen och medlemsstaterna. I praktiken uppstår det tvekan om huruvida en viss kostnad ska klassificeras som fast eller rörlig och, i det sistnämnda fallet, huruvida kostnaden varierar med trafiken eller inte. Klassificeringen av exempelvis kostnader för reparation och underhåll, för snöröjning och avisning av spår och för användning av signal- och säkerhetssystem bygger på subjektiva bedömningar som får en avsevärd inverkan på resultatet i form av den fastställda marginalkostnaden. ( 22 )

71. Väl medveten om de avsevärda skillnaderna mellan medlemsstaterna föreslog kommissionen i samband med sitt omarbetningsförslag 2010 att det skulle upprättas en förteckning över de poster som inte fick beaktas vid beräkning av ”[d]irekta kostnader för tågtrafiken vilka är relaterade till slitaget på infrastrukturen”. ( 23 ) Förteckningen innefattade följande poster: ”a) Nätövergripande allmänna omkostnader, inklusive löner och pensioner. b) Räntekostnader för kapital. c) Mer än en tiondel av kostnader avseende planering, tilldelning av tåglägen, trafikledning, tågklarering och signalering för ett tåg. d) Avskrivning av informations-, kommunikations- eller telekommunikationsutrustning. e) Kostnader för förvaltning av fast egendom, i synnerhet förvärv, försäljning, demontering, sanering, rekultivering eller hyra av mark eller andra fasta tillgångar. f) Socialtjänst, skolor, lekskolor, restauranger. g) Kostnader till följd av force majeure, olyckor och driftavbrott.” ( 24 )

72. Denna förteckning har emellertid tagits bort under lagstiftningsförfarandet. I det ändrade omarbetningsförslaget står det nu i artikel 31.3 att kommissionen senast 30 månader efter direktivets ikraftträdande ska ”anta bestämmelser som anger vilken metod som används för att beräkna den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs”. ( 25 ) Påpekas bör också att lagstiftaren har valt att inte behålla det av kommissionen föreslagna villkoret att de avsedda kostnaderna är de som ”är relaterade till slitaget på infrastrukturen”.

73. Avslutningsvis vill jag framhålla att den faktiska marginalkostnaden för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur även beror på tågets, lokomotivets och rälsens kvalitet. Bestämmelserna i direktiv 2001/14 begränsar emellertid möjligheterna att beakta trafikens enskilda egenskaper. Enligt artikel 8.3 i nämnda direktiv ska nämligen en viss infrastrukturförvaltares genomsnittliga och marginella avgifter vara jämförbara för ett likvärdigt utnyttjande. Av detta följer enligt min uppfattning att det inte är möjligt att tillämpa marginalkostnadsprincipen i strikt bemärkelse, eftersom avgifterna inte fullt ut kan ta hänsyn till skillnader som har samband med olika former av utnyttjande.

74. När det gäller hur marginalkostnaderna ska fastställas, måste det framhållas att det inte finns något enhetligt tillvägagångssätt. Därför blir det också ytterst besvärligt att få fram tillförlitliga och uttömmande statistiska uppgifter. Däremot visar ekonometriska undersökningar att marginalkostnaden för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur förefaller vara relativt stabil. Även om statistiken alltså inte gör det möjligt att beräkna marginalkostnader, går det därför att för detta ändamål välja en skattning uppgående till exempelvis cirka 20 procent av totalkostnaden för finansiering av infrastrukturen (engelska: full financial costs).

75. Eftersom direktiv 2001/14 är oprecist formulerat och eftersom det saknas både en närmare definition av begreppet ”kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs” och en unionsrättslig bestämmelse där det räknas upp exakt vilka kostnader som inte ingår i detta begrepp, har medlemsstaterna således enligt det rådande rättsläget i unionsrätten ett visst utrymme för att göra egna ekonomiska bedömningar vid införlivandet och tillämpningen av nämnda begrepp. Med tanke på att det rör sig om en ytterst teknisk problematik och att det föreligger olika expertstudier med syftet att fastställa en gemensam definition och en gemensam metod inom unionen, kan domstolen inte göra några relevanta förtydliganden i detta sammanhang. Under alla omständigheter förefaller det mig fruktlöst att försöka precisera den rättsliga innebörden av detta unionsrättsliga begrepp med tanke på att det rör sig om ett ekonomiskt begrepp vars tillämpning ger upphov till avsevärda praktiska svårigheter.

76. Att jag således inte anser det möjligt att genom en uttömmande uppräkning slå fast vad som ingår respektive inte ingår i begreppet ”kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs” medför emellertid inte att det kan uteslutas att de definitioner som används för detta ändamål i medlemsstaterna i vissa fall kan innebära att det ingår kostnader som uppenbart överskrider gränserna för det begrepp som används i direktiv 2001/14. Vad som ska undersökas i ett fördragsbrottsförfarande är därför huruvida medlemsstatens berörda regleringar gör det möjligt att vid beräkningen av avgiften för minimipaketet och avgiften för bantillträdestjänsterna beakta kostnader som uppenbart inte uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.

c) Den påstådda överträdelsen

77. I det aktuella fallet förefaller kommissionen och Republiken Tjeckien väsentligen vara oense om vilka kostnader som kan anses uppstå som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs, snarare än om den teoretiska definitionen av detta begrepp – även om det krav på orsakssamband som Republiken Tjeckien har hänvisat till förefaller innebära att man jämför en situation där en del av infrastrukturen ställs till förfogande för trafik med en situation där denna del av infrastrukturen inte utnyttjas, snarare än att man fastställer marginalkostnaden i ekonomisk mening.

78. I ansökan hävdade kommissionen väsentligen att avgiften för minimipaketet och avgiften för bantillträdestjänsterna i Tjeckien inte är lika med de kostnader som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs. I sin replik har kommissionen förtydligat att det rör sig om marginalkostnaden för faktisk tågtrafik, en kostnad som är rörlig och varierar med det faktiska utnyttjandet av järnvägstjänsten. Dessutom anser kommissionen att åtskillnad bör göras mellan”kostnader som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs”och ”kostnader med direkt koppling till en verksamhet eller en vara som är oundgänglig för att ett tåg ska kunna trafikera ett visst järnvägsspår”, varvid det sistnämnda begreppet enligt kommissionen är mer vittgående än det förstnämnda.

79. Jag anser tvärtom att kommissionens angreppssätt bygger på en alltför restriktiv tolkning av artikel 7.3 i direktiv 2001/14. Kommissionen vill exempelvis utesluta alla kostnader för signaler, trafikledning, personal och säkerhet. I likhet med Republiken Tjeckien anser jag att sådana kostnader delvis varierar med trafikintensiteten och att kommissionens angreppssätt – enligt vilket det förefaller vara möjligt att en viss tågtrafik inte direkt skulle ge upphov till några kostnader alls – inte kan godtas. ( 26 )

80. Kommissionen har i synnerhet anmärkt på att Republiken Tjeckien har räknat in allmänna omkostnader i underlaget för fastställande av de kostnader som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs. Enligt kommissionen saknas det dessutom i de tjeckiska regleringarna en definition av dessa kostnader, och avgifterna fastställs enligt kommissionen på grundval av en kostnadsfördelningsmodell i dekret nr 501/2005 Sb. om fastställande av de kostnader för utnyttjande, drift, modernisering och utveckling av järnvägar som ska belasta banförvaltaren.

81. Det förfarande enligt vilket förvaltaren fastställer avgiftsbeloppet, med hänsyn tagen endast till kostnader som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs, följer enligt Republiken Tjeckien av 34c § järnvägslagen i kombination med beskrivningen av järnvägsnätet för åren 2010–2011. Enligt nämnda beskrivning beror beloppet för avgiften för utnyttjande av transporttjänsten på tågets typ och vikt samt den tillryggalagda sträckan. I metoden för beräkning av priset för utnyttjande av transporttjänsten beaktas, enligt de särskilda regler och det avgiftsramverk som regleringsorganet har fastställt, dels kostnader med anknytning till utnyttjandet av tjänsten, uttryckta i tågkilometer, dels kostnader som uppstår som en direkt följd av tjänstens funktion och i praktiken orsakas av den järnvägstransport som bedrivs, uttryckta i bruttotonkilometer, dels tilläggskostnader med direkt anknytning till utnyttjandet av transporttjänsten.

82. När det gäller dekret nr 501/2005 Sb. har Republiken Tjeckien gjort gällande att nämnda rättsakt inte ligger till grund för fastställandet av avgifterna för utnyttjande av infrastrukturen utan endast avser fastställandet av de omkostnader som före den 1 juli 2008 skulle betalas av operatören av järnvägsinfrastrukturen, det vill säga det offentliga organet för förvaltning av järnvägarna. Republiken Tjeckien har således inte bestritt att allmänna omkostnader ingår i beräkningarna enligt nämnda dekret men däremot framhållit att sådana omkostnader inte ingår i de avgifter som avses i artikel 7.3 i direktiv 2001/14.

83. När det gäller införlivandet av det krav enligt artikel 7.3 i direktiv 2001/14 som innebär att avgiften inte får överstiga den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs, förefaller det mig som om de tjeckiska regleringarna, närmare bestämt den beskrivning av järnvägsnätet som organet för kapacitetstilldelning har fastställt, innehåller alla uppgifter som krävs för att infrastrukturförvaltaren och regleringsorganet ska kunna fastställa avgifterna i överensstämmelse med detta krav. När det gäller den praktiska tillämpningen av dessa uppgifter har kommissionen inte lagt fram några konkreta exempel på att det i Tjeckien skulle förekomma tillträdesavgifter som har fastställts på ett sätt som strider mot detta krav. Vidare anser jag att kommissionen inte heller har visat att den tolkning av de nationella regleringarna som Republiken Tjeckien har argumenterat för skulle vara felaktig. Av fast rättspraxis framgår att det i ett fördragsbrottsförfarande ankommer på kommissionen att förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna konstatera huruvida det påstådda fördragsbrottet föreligger. ( 27 )

84. Av de ovan anförda skälen föreslår jag att domstolen ska fastställa att kommissionens tredje anmärkning saknar grund.

D – Den fjärde anmärkningen: det saknas en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande

1. Parternas argument

85. Kommissionen har gjort gällande att Republiken Tjeckien, genom att underlåta att införa en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som kan motivera järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren att reducera driftavbrotten till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda, har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 11.1 och 11.2 i direktiv 2001/14. Enligt kommissionen har artikel 11 i nämnda direktiv inte införlivats genom lagen om Statliga fonden för transportinfrastruktur. Kommissionen har tillagt att verksamhetsstyrningen måste vara en del av avgiftsordningen.

86. Republiken Tjeckien har hävdat att kommissionen, med hänsyn tagen till den grad av harmonisering som har uppnåtts på unionsnivå, inte har visat att den verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som införs genom beskrivningen av järnvägsnätet, vilken i sin tur bygger på 34c § järnvägslagen, skulle vara otillräcklig. Dessutom har Republiken Tjeckien påpekat att det i landet förekommer en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande, såväl gentemot transportföretag som gentemot infrastrukturförvaltare.

87. I sin replik har kommissionen gjort gällande att det ersättningssystem som Republiken Tjeckien har hänvisat till är frivilligt, något som inte är förenligt med artikel 11 i direktiv 2001/14.

88. I sin duplik har Republiken Tjeckien slutligen tillagt att järnvägslagen år 2011, genom lag nr 134/2011 Sb. (zákon č. 134/2011 Sb.), kompletterades med 34c § punkt 2 k, där det uttryckligen föreskrivs att beskrivningen av järnvägsnätet ska innehålla ”närmare uppgifter om systemet för ekonomiska incitamentsåtgärder för tilldelningsansvarig myndighet och transportföretag i syfte att reducera driftavbrotten till ett minimum och förbättra infrastrukturens permeabilitet med sikte på framförhandlande av avtal om utnyttjandet av järnvägstjänsten; systemet får innehålla böter och ersättningar”.

89. Konungariket Spanien har gjort gällande att varje konkret åtgärd måste analyseras och att det måste bedömas huruvida dessa åtgärder inom ramen för det övergripande systemet för infrastrukturavgifter är ändamålsenliga när det gäller att minimera störningarna och förbättra järnvägsnätets funktion, vilket enligt Konungariket Spanien är det mål som eftersträvas genom direktiv 2001/14.

2. Bedömning av den fjärde anmärkningen

90. Inledningsvis vill jag påpeka att kommissionens fjärde anmärkning, som avser åtgärder för att ge järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren incitament att reducera driftavbrotten till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda genom inrättande av en ”verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande”, i allt väsentligt är identisk med den andra anmärkningen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien. Därför hänvisar jag till det rättsliga resonemang som jag har utvecklat i mitt förslag till avgörande i det målet. ( 28 )

91. Jag anser att Republiken Tjeckien vid den tidpunkt då fristen enligt det motiverade yttrandet löpte ut inte hade infört en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande gentemot järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare som uppfyllde kraven enligt artikel 11 i direktiv 2001/14. Även om man förutsätter att de lagstiftnings- och avtalsbestämmelser som Republiken Tjeckien har hänvisat till kan anses utgöra åtgärder som ger de berörda företagen incitament och att dessa åtgärder var tillämpliga vid den relevanta tidpunkten, utgör dessa bestämmelser inte någon sammanhängande och överblickbar enhet inom ramen för ett system för infrastrukturavgifter.

92. Som kommissionen har konstaterat, införlivar lagen om Statliga fonden för infrastruktur inte artikel 11 i direktiv 2001/14 utan innehåller endast föreskrifter (i 2 §) om beviljande av ekonomiska medel för underhåll eller förbättring av järnvägsinfrastruktur. Eftersom järnvägslagen (51 § punkterna 1–4 och 6–8) endast innehåller föreskrifter om böter – dels vid åsidosättande av skyldigheter avsedda att garantera möjligheten att utnyttja nätet, dels vid underlåtenhet att avhjälpa driftavbrott – införs det inte heller genom nämnda lag någon verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav inom ramen för ett system för infrastrukturavgifter i den mening som avses ovan. Denna slutsats kan inte påverkas av en lagbestämmelse som antogs 2011, det vill säga efter det att fristen enligt kommissionens motiverade yttrande hade löpt ut.

93. Av de ovan anförda skälen föreslår jag att domstolen ska fastställa att kommissionens fjärde anmärkning är välgrundad.

E – Den femte anmärkningen: regleringsorganet saknar behörighet

1. Parternas argument

94. Kommissionen har hävdat att syftet med artikel 30.5 i direktiv 2001/14 är att göra det möjligt för regleringsorganet att helt självständigt avgöra ärenden och att snabbt och effektivt vidta åtgärder för att avhjälpa tillkortakommanden i marknadens funktion. Kommissionen anser att artikel 30.6 i direktiv 2001/14 inte gör det möjligt att låta ett förvaltningsorgan överpröva regleringsorganets beslut utan endast och uttryckligen föreskriver att en domstol ska kunna göra detta. Av 56 § c järnvägslagen följer emellertid att det rättsmedel som kan tillgripas mot beslut av Järnvägsmyndigheten – som är regleringsorgan – är att begära omprövning hos transportministeriet, vilket enligt kommissionen strider mot artikel 30.5 i direktiv 2001/14.

95. Kommissionen har dessutom gjort gällande att artikel 30.5 i direktiv 2001/14 ska tolkas så, att regleringsorganet ska avge yttranden och vidta åtgärder i alla frågor som avses i artikel 30 i nämnda direktiv, i synnerhet i de frågor som anges i artikel 30.2 och 30.3. Enligt kommissionen följer det emellertid tydligt av bestämmelserna i 34g § järnvägslagen att Järnvägsmyndigheten endast är behörig att – på begäran av en sökande – bedöma i) beskrivningen av järnvägsnätet och ii) processen för tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet. Utifrån detta har kommissionen dragit slutsatsen att Järnvägsmyndigheten inte är behörig att fatta beslut eller vidta korrigerande åtgärder i alla de frågor som nämns i artikel 30.2 och 30.3 i direktiv 2001/14, exempelvis nivån på eller strukturen hos de infrastrukturavgifter som den sökande måste betala, eller kan bli tvungen att betala, vilket krävs enligt artikel 30.2 e i nämnda direktiv.

96. Avslutningsvis har kommissionen hävdat att artikel 30.3 i direktiv 2001/14 kräver att regleringsorganet i de frågor som avses i nämnda bestämmelse ska kunna agera på eget initiativ men att Järnvägsmyndigheten enligt 34g § järnvägslagen endast kan agera på begäran av en sökande.

97. Republiken Tjeckien har för det första invänt att direktiv 2001/14 inte utgör hinder för ett krav på att regleringsorganets beslut före en eventuell domstolsprövning ska prövas av ett annat oberoende organ inom ramen för den verkställande makten.

98. I synnerhet går det enligt Republiken Tjeckien inte att dra några slutsatser om kraven på det administrativa förfarandets interna organisation med ledning av artikel 30.6 i direktiv 2001/14. Republiken Tjeckien anser att det i princip står medlemsstaterna fritt att bestämma sina egna förfaranderegler.

99. När det för det andra gäller regleringsorganets behörighet har Republiken Tjeckien erinrat om att det inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande med stöd av artikel 258 FEUF ankommer på kommissionen att styrka det påstådda fördragsbrottet. Kommissionen har enligt Republiken Tjeckien inte hänvisat till någon annan bestämmelse än artikel 30.2 e i direktiv 2001/14, som skulle ha införlivats på ett felaktigt sätt med avseende på omfattningen av Järnvägsmyndighetens befogenheter. Därför har Republiken Tjeckien valt att inskränka sina kommentarer till att avse införlivandet av artikel 30.2 e i direktiv 2001/14, vilket i det aktuella avseendet är den enda grund för kommissionens talan som är så precist formulerad att den uppfyller kraven enligt domstolens rättspraxis.

100. Härvid har Republiken Tjeckien gjort gällande att 34g § jämförd med 34c § punkt 2 järnvägslagen ger Järnvägsmyndigheten en behörighet som fullständigt motsvarar kraven i artikel 30.2 e i direktiv 2001/14. Av de ovannämnda bestämmelserna framgår enligt Republiken Tjeckien att myndighetens befogenheter innefattar bedömning av infrastrukturavgifternas nivå och struktur. Republiken Tjeckien anser vidare att om regleringsorganet är behörigt att vidta sådana åtgärder som avses i artikel 30.2 e i direktiv 2001/14, följer det logiskt att myndigheten också är behörig att på eget initiativ inleda ett granskningsförfarande inom ramen för den statliga övervakningen.

101. Kommissionen har i sin replik gjort gällande att det tydligt framgår av 34g § järnvägslagen att Järnvägsmyndighetens behörighet är begränsad till bedömning av beskrivningen av järnvägsnätet och processen för tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet. Av detta följer enligt kommissionen att Järnvägsmyndighetens behörighet inte motsvarar den behörighet som ett regleringsorgan ska ha enligt artikel 30.5 i direktiv 2001/14.

102. I sin duplik har Republiken Tjeckien avslutningsvis hävdat att bortsett från den anmärkning som avser regleringsorganets behörighet i fråga om bedömning av avgiftsnivå kan inte någon av kommissionens anmärkningar tas upp till sakprövning av domstolen. Härvid har Republiken Tjeckien gjort gällande att kommissionen i ansökan avgränsade föremålet för anmärkningen på samma sätt som i det motiverade yttrandet, nämligen genom att uteslutande ta upp frågan om behörigheten i fråga om avgiftsnivån. I repliken utökade kommissionen emellertid sina anmärkningar avseende införlivandet av artikel 30.5 i direktivet, både i förhållande till det motiverade yttrandet och i förhållande till ansökan, genom att lägga till ytterligare fem anmärkningar, vilket enligt Republiken Tjeckien strider mot rätten till en rättvis rättegång. ( 29 )

2. Bedömning av den femte anmärkningen

a) Den första delen

103. Inom ramen för den första delen av sin femte anmärkning har kommissionen kritiserat Republiken Tjeckien för att det enligt 56 § järnvägslagen är transportministeriet som överprövar beslut av regleringsorganet, det vill säga Järnvägsmyndigheten.

104. Kommissionen anser att en sådan ordning med föregående förvaltningsbesvär strider mot artikel 30.5 i direktiv 2001/14, eftersom den bestämmelsen enligt kommissionen inte medger att regleringsorganets beslut överprövas på förvaltningsnivå. Republiken Tjeckien har däremot hävdat att direktiv 2001/14, tolkat mot bakgrund av principen om medlemsstaternas förfarandemässiga oberoende, inte utgör hinder för ett krav på att regleringsorganets beslut före en eventuell domstolsprövning ska prövas av ett annat förvaltningsorgan.

105. Jag anser att den aktuella nationella bestämmelsen inte är förenlig med bestämmelserna i direktiv 2001/14.

106. För det första är den aktuella nationella bestämmelsen enligt min uppfattning oförenlig med systematiken i artikel 30.5 och 30.6 i direktiv 2001/14, som bygger på tanken att regleringsorganets förvaltningsbeslut endast ska kunna prövas av domstol och inte kunna bli föremål för förhandsprövning av ett förvaltningsorgan, även om den möjligheten förvisso inte uttryckligen utesluts.

107. För det andra vill jag framhålla att medlemsstaterna enligt artikel 30.1 i direktiv 2001/14 ska upprätta ett regleringsorgan, inte flera. Republiken Tjeckien kunde visserligen, enligt den ovannämnda bestämmelsen, ha låtit transportministeriet fungera som regleringsorgan i stället för Järnvägsmyndigheten, men enligt egen uppgift är detta inte det alternativ som Republiken Tjeckien har valt.

108. För det tredje har kommissionen på goda grunder gjort gällande att regleringsorganet måste ha förmågan att snabbt och effektivt vidta åtgärder för att avhjälpa tillkortakommanden i järnvägsmarknadens funktion. Jag blir inte övertygad av Republiken Tjeckiens argument att handläggningen av klagomålen i en betydande del av fallen går snabbare om man låter regleringsorganets beslut prövas av ett förvaltningsorgan snarare än av domstol. Om det uteslutande handlar om att ministeriet ska pröva lagenligheten av regleringsorganets beslut, förefaller det mig som om dess prövning utgör en etapp som tillkommer före domstolsprövningen. Om transportministeriet däremot har behörighet att ändra beslut och således att ändra de bedömningar som regleringsorganet har gjort, måste det i stället anses utgöra ett överordnat regleringsorgan inom förvaltningen, vilket enligt min åsikt inte är förenligt med vare sig ordalydelsen av eller systematiken i artikel 30.1 i direktiv 2001/14.

109. Av de ovan anförda skälen föreslår jag att domstolen ska fastställa att den första delen av kommissionens femte anmärkning är välgrundad.

b) Den andra delen

110. Inom ramen för den andra delen av sin femte anmärkning har kommissionen kritiserat Republiken Tjeckien för underlåtenhet att ge regleringsorganet hela den behörighet som ett sådant organ ska ha enligt artikel 30.5 i direktiv 2001/14.

111. Som jag har nämnt i punkt 102 i förevarande förslag anser Republiken Tjeckien att bortsett från den anmärkning som avser regleringsorganets behörighet i fråga om bedömning av avgiftsnivå kan inte någon av kommissionens anmärkningar tas upp till sakprövning av domstolen.

112. Inledningsvis vill jag erinra om att det följer av artikel 38.1 c i domstolens rättegångsregler ( 30 ) och domstolens tolkning av denna bestämmelse att en ansökan genom vilken en talan väcks ska innehålla klara och precisa uppgifter om föremålet för talan och en kortfattad framställning av grunderna för densamma, så att svaranden kan förbereda sitt försvar och domstolen kan utöva sin kontroll. Av detta följer att de mest väsentliga faktiska och rättsliga omständigheter som talan grundas på ska framgå på ett konsekvent och begripligt sätt av innehållet i själva ansökan. Yrkandena i ansökan ska vara tydligt utformade, så att det kan undvikas att domstolen dömer utöver vad som har yrkats (ultra petita) eller underlåter att pröva en viss anmärkning. ( 31 )

113. Domstolen har även slagit fast att en talan med stöd av artikel 258 FEUF ska innehålla en konsekvent och precis framställning av anmärkningarna, så att medlemsstaten och domstolen exakt kan förstå räckvidden av det påstådda åsidosättandet av unionsrätten. Detta är nödvändigt för att medlemsstaten på ett ändamålsenligt sätt ska kunna göra sina invändningar gällande och för att domstolen ska kunna kontrollera huruvida det påstådda fördragsbrottet faktiskt föreligger. ( 32 )

114. När det gäller regleringsorganets behörighet hävdade kommissionen i sin ansökan att artikel 30.5 i direktiv 2001/14 skulle tolkas så, att regleringsorganet måste kunna avge yttranden och vidta åtgärder i alla frågor som avses i artikel 30 i nämnda direktiv, i synnerhet i de frågor som anges i artikel 30.2 och 30.3. I samband med dessa påståenden diskuterade kommissionen emellertid uteslutande den behörighet som avses i artikel 30.2 e i nämnda direktiv – avseende infrastrukturavgifternas nivå och struktur – och det tjeckiska regleringsorganets påstådda oförmåga att agera på eget initiativ.

115. Det är förvisso möjligt att tolka den andra delen av den femte anmärkningen i kommissionens ansökan så, att den omfattar alla frågor som ingår i tillämpningsområdet för artikel 30.5 i direktiv 2001/14 och att de ovannämnda aspekterna endast togs upp som exempel. Trots detta måste jag konstatera att ansökan inte motsvarar de ovan beskrivna krav som enligt domstolens rättspraxis måste vara uppfyllda för att en anmärkning ska kunna tas upp till sakprövning. Det saknas nämligen en tillräcklig motivering som gör det möjligt att styrka den påstådda överträdelsen.

116. Följaktligen föreslår jag att domstolen ska fastställa att den andra delen av kommissionens femte anmärkning inte kan tas upp till sakprövning i den mån som påståendet om åsidosättande av artikel 30.5 i direktiv 2001/14 bygger på andra uppgifter än de som avser bedömning av infrastrukturavgifternas nivå och struktur samt regleringsorganets behörighet att agera på eget initiativ.

117. När det gäller den sakfråga som avser regleringsorganets förmåga att agera på eget initiativ har kommissionen gjort gällande att 34g § järnvägslagen föreskriver att Järnvägsmyndigheten endast får agera på begäran av en sökande, samtidigt som artikel 30.3 i direktiv 2001/14 innebär krav på att regleringsorganet ska kunna agera på eget initiativ. Härvid har Republiken Tjeckien hävdat att föreskrifter avseende när och/eller på vilka grunder som regleringsorganet får agera framgår av lag nr 552/1991 om statlig övervakning i dess ändrade lydelse jämförd med 58 § järnvägslagen, medan det i 34g § punkt 3 järnvägslagen anges vilka åtgärder som ska vidtas om ett åsidosättande konstateras.

118. Kommissionens kritik bygger på en tolkning av 34g § järnvägslagen enligt vilken det, på samma sätt som för de förfaranden vid Järnvägsmyndigheten som avses i punkterna 1 och 2, även krävs en begäran från någon som har ansökt om tilldelning av kapacitet för att punkt 3 ska vara tillämplig. ( 33 )

119. Denna tolkning av den nationella bestämmelsen har emellertid bestritts av Republiken Tjeckien, som har gjort gällande att den statliga övervakningen på järnvägsområdet utövas med stöd av 58 § punkt 2 järnvägslagen, enligt vilken regleringsorganet ska bedöma ”huruvida järnvägsägarens, järnvägsförvaltarens och transportföretagets lagstadgade skyldigheter efterlevs och fullgörs inom ramen för driften av järnvägar och järnvägstransport”.

120. Enligt Republiken Tjeckien följer det av nämnda bestämmelse jämförd med lag nr 552/1991 – enligt vilken organ med behörighet att utöva statlig övervakning har befogenhet att göra kontroller och utifrån dessa inleda överträdelseförfaranden, vidta korrigerande åtgärder och ålägga böter för administrativa förseelser – att regleringsorganet har behörighet att på eget initiativ fatta sådana beslut som avses i 34g § punkt 3 järnvägslagen.

121. Härvid vill jag åter erinra om den fasta rättspraxis enligt vilken det i ett fördragsbrottsförfarande ankommer på kommissionen att förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna konstatera huruvida det påstådda fördragsbrottet föreligger. Enligt min uppfattning är det obestridligt att fördragsbrott inte kan konstateras på grundval av en tolkning av en enskild bestämmelse i en nationell rättsordning, även om denna bestämmelse – med kommissionens egna ord – ”logiskt och systematiskt” följer de föregående bestämmelserna i samma paragraf, när medlemsstaten kraftfullt bestrider denna tolkning och hänvisar till mer allmänna bestämmelser som talar för en motsatt tolkning. Följaktligen anser jag att kommissionen inte har kunnat styrka att Järnvägsmyndigheten saknade förmåga att agera på eget initiativ.

122. Vidare har kommissionen gjort gällande att regleringsorganet saknar behörighet att fatta beslut eller vidta korrigerande åtgärder i alla de frågor som nämns i artikel 30.2 och 30.3 i direktiv 2001/14, till exempel nivån på eller strukturen hos de infrastrukturavgifter som den sökande måste betala eller kan bli tvungen att betala – en fråga där regleringsorganet enligt artikel 30.2 e i nämnda direktiv ska ha sådan behörighet.

123. När det gäller artikel 30.2 och 30.3 i direktiv 2001/14 vill jag erinra om att jag anser att kommissionens talan endast kan tas upp till sakprövning såvitt avser bedömningen av infrastrukturavgifternas nivå och struktur.

124. Republiken Tjeckien har till att börja med invänt att Järnvägsmyndigheten enligt 34g § punkterna 1 och 3 jämförd med 34c § punkt 2 järnvägslagen är behörig att i samband med bedömningen av de kriterier som anges i beskrivningen av järnvägsnätet bedöma uppgifter om avgiften för tilldelning av kapacitet och fastställandet av avgiften för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur. Vidare har Republiken Tjeckien hävdat att bedömningen av den specifika nivån på den avgift för utnyttjande av infrastruktur som ett visst transportföretag ska betala sker enligt 34g § punkterna 2 och 3 järnvägslagen. Med stöd av nämnda bestämmelser har Järnvägsmyndigheten enligt Republiken Tjeckien behörighet att granska förfarandet för tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet, och en oundgänglig del av detta förfarande är enligt uttryckliga lagbestämmelser fastställandet av den specifika nivån på avgiften för tillträde till infrastruktur.

125. Vidare har Republiken Tjeckien anfört att det anges i 34c § punkt 2 järnvägslagen vilka kriterier som ska ingå i beskrivningen av järnvägsnätet. Bland dessa kriterier märks uppgifter om priset för tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet och om fastställandet av beloppet för avgifterna för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur.

126. I likhet med vad Republiken Tjeckien har anfört anser jag att dessa uppgifter om priset och avgifterna är att betrakta som ett alternativt sätt att ange nivån på de avgifter för utnyttjande av infrastruktur som tas ut eller kan tas ut. Det sätt att fastställa priser som avses i 34g § järnvägslagen, och som ska bedömas av regleringsorganet, innefattar vidare strukturen hos avgifterna för utnyttjande av infrastruktur.

127. De ovannämnda nationella bestämmelserna förefaller mig vid första anblicken inte vara otillräckliga i förhållande till kraven enligt artikel 30.2 e i direktiv 2001/14. Regleringsorganet har nämligen befogenhet att fatta beslut om ändring av beskrivningen av järnvägsnätet, inbegripet de kriterier som anges i denna, och om tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet, inbegripet i fråga om sättet att fastställa priser. De förfaranderegler som föreskrivs för detta ändamål, i synnerhet fristen på 15 dagar för att lämna in klagomål, kan förvisso tala emot denna slutsats. Kommissionen har emellertid inte tagit upp den aspekten i sin ansökan, utan först i sin replik, vilket torde vara alltför sent. Av detta följer att kommissionen inte har lyckats styrka det påstådda fördragsbrottet med avseende på regleringsorganets behörighet i fråga om nivån på och strukturen hos avgifterna för utnyttjande av infrastruktur.

128. Av de ovan angivna skälen föreslår jag att domstolen ska fastställa att den andra delen av kommissionens femte anmärkning i vissa delar inte kan tas upp till sakprövning och i övriga delar är ogrundad.

F – Den sjätte anmärkningen: det saknas ett sådant organ som avses i artikel 10.7 i direktiv 91/440

1. Parternas argument

129. Kommissionen har gjort gällande att Republiken Tjeckien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 10.7 i direktiv 91/440 eftersom det enligt kommissionens åsikt i Tjeckien saknas ett organ med den funktion som avses i nämnda bestämmelse.

130. Enligt kommissionen följer det av artikel 10.7 första stycket i direktiv 91/440 att uppgiften att övervaka konkurrensen på marknaderna för järnvägstjänster kan ges antingen till det regleringsorgan som har inrättats i enlighet med artikel 30 i direktiv 2001/14 eller till ett annat organ med samma grad av oberoende. I båda fallen ska det berörda organet enligt kommissionen uppfylla de krav som anges i artikel 10.7 andra stycket i direktiv 91/440: det ska ha inrättats i enlighet med bestämmelserna i artikel 30.1 i direktiv 2001/14, det ska pröva klagomål från sökande och det ska besluta – på grundval av klagomål eller på eget initiativ – om nödvändiga åtgärder för att korrigera en negativ utveckling på marknaderna.

131. Kommissionen har uppgett att övervakningen av konkurrensen på marknaderna för järnvägstjänster i Tjeckien ombesörjs av Konkurrensmyndigheten, vars behörighet anges i lagen om Konkurrensmyndighetens behörighet.

132. Av nämnda lag framgår enligt kommissionen att Konkurrensmyndighetens behörighet inskränker sig till frågor som har direkt samband med konkurrensen på marknaden för järnvägstjänster. Av detta har kommissionen dragit slutsatsen att Konkurrensmyndigheten inte fullgör alla de funktioner som den enligt artikel 10.7 andra stycket i direktiv 91/440 ska fullgöra och därmed inte kan anses utgöra ett organ som fullgör de funktioner som anges i nämnda bestämmelse. I synnerhet har kommissionen hävdat dels att Konkurrensmyndigheten inte kan yttra sig över alla klagomål från sökande som anser sig ha blivit orättvist behandlade, ha blivit föremål för diskriminering eller ha missgynnats på annat sätt, dels att Konkurrensmyndigheten inte – vare sig på grundval av ett klagomål eller på eget initiativ – kan besluta om nödvändiga åtgärder för att korrigera en negativ utveckling på de berörda marknaderna.

133. Republiken Tjeckien har i första hand gjort gällande att denna anmärkning inte kan tas upp till sakprövning. Enligt Republiken Tjeckien var det nämligen först i den ansökan varigenom talan väcktes som kommissionen framförde en anmärkning avseende överträdelse av artikel 10.7 i direktiv 91/440 med hänvisning till Konkurrensmyndighetens bristande behörighet att fullgöra de funktioner som avses i artikel 10.7 andra stycket i direktiv 91/440. Därmed kunde Republiken Tjeckien inte på ett ändamålsenligt sätt bemöta den berörda kritiken under etappen före väckandet av talan, vilket Republiken Tjeckien enligt domstolens fasta rättspraxis borde ha fått möjlighet att göra.

134. Republiken Tjeckien har hävdat att den första gång som kommissionen under förfarandet hänvisade till Konkurrensmyndighetens bristande behörighet i samband med artikel 10.7 i direktiv 91/440 var i ansökan, även om kommissionen förvisso redan i det motiverade yttrandet hänvisade till Konkurrensmyndighetens bristande behörighet i samband med de funktioner som avses i artikel 30 i direktiv 2001/14.

2. Bedömning av den sjätte anmärkningen

135. I likhet med Republiken Tjeckien anser jag att kommissionens sjätte anmärkning mot bakgrund av ovan nämnd rättspraxis inte kan tas upp till sakprövning. ( 34 )

136. I sitt motiverade yttrande avsåg kommissionen förvisso i praktiken artikel 10.7 i direktiv 91/440 i samband med sin kritik av Republiken Tjeckien för åsidosättande av därav följande skyldigheter. Kommissionens invändning byggde emellertid i första hand på påståendet att Konkurrensmyndigheten inte kunde fungera som regleringsorgan därför att järnvägsdirektiven enligt kommissionen inte tillät att nämnda organs uppgifter fördelades på flera organ. I andra hand fick Republiken Tjeckien kritik för att Konkurrensmyndigheten inte hade hela den behörighet som avses i artikel 30 i direktiv 2001/14.

137. Av de ovan anförda skälen föreslår jag att domstolen ska fastställa att kommissionens sjätte anmärkning inte kan tas upp till sakprövning.

V – Rättegångskostnader

138. Om parterna i ett mål ömsom tappar detta på en eller flera punkter, ska vardera parten enligt artikel 138.3 i domstolens rättegångsregler ( 35 ) bära sina rättegångskostnader. Eftersom kommissionen och Republiken Tjeckien vardera har tappat målet på flera punkter, föreslår jag att vardera parten ska bära sina rättegångskostnader.

139. I enlighet med artikel 140.1 i domstolens rättegångsregler ska Konungariket Spanien bära sina rättegångskostnader.

VI – Förslag till avgörande

140. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska meddela följande dom: 1) Republiken Tjeckien har åsidosatt sina skyldigheter enligt — artikel 4.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastruktur, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/58/EG av den 23 oktober 2007, genom att fastställa ett högsta belopp för avgifterna för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur, — artikel 6.2 i direktiv 2001/14 i dess lydelse enligt direktiv 2007/58, genom att underlåta att anta åtgärder som ger förvaltarna incitament att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur och nivån på tillträdesavgifterna, — artikel 11 i direktiv 2001/14 i dess lydelse enligt direktiv 2007/58, genom att underlåta att införa en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som motiverar järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren att reducera driftavbrotten till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda, och — artikel 30.5 i direktiv 2001/14 i dess lydelse enligt direktiv 2007/58, genom att införa administrativ överprövning av regleringsorganets beslut i form av förvaltningsbesvär till transportministeriet. 2) Talan ogillas i övrigt. 3) Europeiska kommissionen, Republiken Tjeckien och Konungariket Spanien ska bära sina rättegångskostnader.

( 1 ) Originalspråk: franska.

( 2 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (EGT L 75, s. 29).

( 3 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/58/EG av den 23 oktober 2007 (EUT L 315, s. 44). Noteras bör att titeln på direktiv 2001/14 ändrades genom artikel 30 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004 (EUT L 164, s. 44). Sedan dess har direktivet följande titel: Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastruktur.

( 4 ) Rådets direktiv 91/440/EEG av den 29 juli 1991 om utvecklingen av gemenskapens järnvägar (EGT L 237, s. 25; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 45).

( 5 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/12/EG av den 26 februari 2001 (EGT L 75, s. 1).

( 6 ) Det rör sig om dom av den 25 oktober 2012 i mål C-557/10, kommissionen mot Portugal, och av den 8 november 2012 i mål C-528/10, kommissionen mot Grekland, samt om de pågående målen C-473/10, kommissionen mot Ungern, C-483/10, kommissionen mot Spanien, C-512/10, kommissionen mot Polen, C-555/10, kommissionen mot Österrike, C-556/10, kommissionen mot Tyskland, C-625/10, kommissionen mot Frankrike, C-627/10, kommissionen mot Slovenien, C-369/11, kommissionen mot Italien, och C-412/11, kommissionen mot Luxemburg.

( 7 ) Se punkterna 41–53 i mitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien.

( 8 ) Staten skulle exempelvis kunna tänkas ange andelar för infrastrukturkostnaderna på 30 % för godstrafik, 20 % för persontrafik över längre avstånd och 80 % för persontrafik i tätortsområden, varvid staten skulle bära återstoden av de kostnader som uppstår: 70 %, 80 % respektive 20 %.

( 9 ) Dom av den 13 juli 2006 i mål C-438/04, Mobistar (REG 2006, s. I-6675), punkt 37.

( 10 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktivet om samhällsomfattande tjänster) (EGT L 108, s. 51).

( 11 ) Se punkterna 93–104 i mitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland och punkterna 74–84 i mitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet kommissionen mot Polen.

( 12 ) Se punkterna 67–71 i mitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien, punkterna 67–71, och punkt 76 i mitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet kommissionen mot Polen, samt avsnittet om den fjärde anmärkningen i förevarande förslag (punkt 90 och följande punkter).

( 13 ) Skäl 40 i direktiv 2001/14 har följande lydelse: ”Järnvägsinfrastruktur är till sin natur ett monopol. Det är därför nödvändigt att vidta åtgärder som ger infrastrukturförvaltare incitament att sänka kostnaderna och förvalta infrastrukturen effektivt.”

( 14 ) Yttrande av den 9 maj 2011 om kommissionens första förslag till omarbetning av direktiven i det första järnvägspaketet (se www.cer.be). Republiken Tjeckien har förtydligat att CER är en icke-statlig organisation som har 79 europeiska företag i den aktuella sektorn bland sina medlemmar.

( 15 ) Punkterna 73–85.

( 16 ) Artikel 4.1 och 4.4 i direktiv 2001/14.

( 17 ) Punkt 74 i mitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland.

( 18 ) Domstolen kommer också att behöva uttala sig i denna fråga i samband med den fjärde anmärkningen i det ovannämnda målet kommissionen mot Polen (se punkterna 92–105 i mitt förslag till avgörande).

( 19 ) Se skälen 32, 33, 38 och 39 i direktiv 2001/14.

( 20 ) I fråga om marginalkostnaden för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur, se skriften Charges for the Use of Rail Infrastructure of 2008, OECD/International Transport Forum 2008 (http://www.internationaltransportforum.org) och en studie av Wheat, P., m.fl., Catrin (Cost Allocation of Transport Infrastructure Cost), ”D8 – Rail Cost Allocation for Europe”, Stockholm 2009.

( 21 ) Se det ovannämnda dokumentet Charges for the Use of Rail Infrastructure of 2008.

( 22 ) Suvanto, T., Marginal Cost Pricing, ”ECMT Workshop on Rail Infrastructure Charges”, Rom 2004, Ministry of Transport and Communications of Finland (http://www.internationaltransportforum.org/IntOrg/ecmt/railways/pdf/Rome04FIN.pdf).

( 23 ) Se bilaga VIII, punkt 1 i förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (KOM(2010) 475 slutlig).

( 24 ) Vid första behandlingen strök Europaparlamentet punkt c.

( 25 ) Europaparlamentets lagstiftningsresolution av den 3 juli 2012 om rådets ståndpunkt vid första behandlingen inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (Omarbetning) (18581/2/2011-C7-0268/2010-2010/0253(COD)), artikel 31 och fotnot 18.

( 26 ) Kommissionen har i detta sammanhang hänvisat till den ovan i fotnot 20 nämnda studien Catrin, enligt vilken en avgift som är lika med de kostnader som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs kan ligga i intervallet 0–2 euro per tågkilometer för ett typiskt godståg på 960 bruttoton.

( 27 ) Domstolens dom av den 23 oktober 1997 i mål C-159/94, kommissionen mot Frankrike (REG 1997, s. I-5815), punkt 102, och av den 14 december 2000 i mål C-55/99, kommissionen mot Frankrike (REG 2000, s. I-11499), punkt 30.

( 28 ) Se punkterna 67–72 i förslaget.

( 29 ) De fem nya anmärkningarna är följande: i) avsaknad av behörighet att bedöma kraven enligt artikel 30.2 inledningen till direktiv 2001/14, ii) begränsningar i bedömningen av kraven enligt artikel 30.2 c i detta direktiv och med tidsfristen för inlämnande av klagomål, iii) avsaknad av behörighet att bedöma kraven enligt artikel 30.2 d i direktivet, iv) begränsningar i bedömningen av kraven enligt artikel 30.2 d i direktivet och med tidsfristen för inlämnande av klagomål och v) begränsningar i bedömningen av kraven enligt artikel 30.2 e i direktivet och med tidsfristen för inlämnande av klagomål.

( 30 ) Här rör det sig om de rättegångsregler som gällde före den 1 november 2012.

( 31 ) Se, bland annat, domstolens dom av den 12 februari 2009 i mål C-475/07, kommissionen mot Polen (REG 2009, s. I-8091), punkt 43, av den 24 mars 2011 i mål C-375/10, kommissionen mot Spanien (REU 2011, s. I-41*), punkt 10, och av den 10 maj 2012 i mål C-39/10, kommissionen mot Estland, punkt 24.

( 32 ) Se, bland annat, dom av den 12 februari 2009 i det ovannämnda målet kommissionen mot Polen, punkt 44, av den 24 mars 2011 i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien, punkt 11, och av den 10 maj 2012 i det ovannämnda målet kommissionen mot Estland, punkt 26.

( 33 ) Jag vill här erinra om att 34g § punkt 3 järnvägslagen har följande ordalydelse: ”[o]m Järnvägsmyndigheten finner att ett felaktigt förfarande har använts vid utarbetandet av beskrivningen av järnvägsnätet …, ska Järnvägsmyndigheten fatta beslut om att ändra den nämnda beskrivningen, inbegripet i fråga om de kriterier som anges i denna, eller fatta beslut om att ändra tilldelningen av kapacitet, inbegripet i fråga om sättet att fastställa priser.”

( 34 ) Se fotnoterna 31 och 32 i förevarande förslag.

( 35 ) Här rör det sig om den akt som trädde i kraft den 1 november 2012.