Förslag till avgörande av generaladvokat Lenz föredraget den 23 november 1995. - C. B. Laperre mot Bestuurscommissie beroepszaken in de provincie Zuid-Holland. - Begäran om förhandsavgörande: Raad van State - Nederländerna. - Likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet - Artikel 4.1 i direktiv 79/7/EEG - Lagstadgad socialförsäkring för långtidsarbetslösa som är äldre och/eller har nedsatt arbetsförmåga - Villkor som avser yrkesbakgrund och ålder. - Mål C-8/94.



Rättsfallssamling 1996 s. I-00273



Generaladvokatens förslag till avgörande

A - Inledning

1 Förevarande förfarande för förhandsavgörande har anhängiggjorts av det nederländska Raad van State. Tolkningsfrågorna avser tillämpningen och tolkningen av artikel 4.1 i rådets direktiv 79/7/EEG om successivt genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet.(1) Denna bestämmelse ger uttryck för förbudet mot diskriminering på grund av kön. Avsikten med förfarandet för förhandsavgörande är att göra det möjligt för den hänskjutande domstolen att bedöma rättsenligheten av villkoren för tillträde till vissa system för socialförsäkring. De relevanta förmånssystemen ligger materiellt sett i gränsområdet mellan social trygghet och socialhjälp.

2 Tvisten vid den nationella domstolen har uppkommit i samband med två administrativa förfaranden som rör Laperres (nedan kallad "klaganden") krav på arbetslöshetsförmåner. Fram till den 1 juni 1989 uppbar hon förmåner med stöd av Rijksgroepsregeling werklose werknemers (statliga samlingsföreskrifter för arbetslösa arbetstagare, nedan kallade "RWW"). Förmånen drogs in, eftersom värdet av klagandens tillgångar överskred det gränsvärde som föreskrivs i lagen.

3 Klagandens yrkande avseende en förmån enligt Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werklose werknemers (lag om arbetslöshetsersättning till äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga, nedan kallad "IOAW") avvisades, eftersom hon inte uppfyllde villkoren för beviljande enligt artikel 2.1 a i lagen.

4 Båda administrativa besluten fastställdes av Bestuurscommissie beroepszaken in de provincie Zuid-Holland (besvärsnämnden i provinsen Zuid-Holland, nedan kallad "svaranden").

5 Klaganden har i överklagandet gjort gällande att kravet i IOAW avseende tidigare sysselsättning, i samband med ålderskravet, leder till indirekt diskriminering av kvinnor, eftersom kvinnorna kan uppfylla dessa krav mer sällan än männen. Villkoren avseende beaktande av tillgångar(2), som ledde till att RWW-förmånen drogs in, skall bland annat inte tillämpas på kvinnor som har fyllt 50 år, och artikel 2.1 a i IOAW är inte tillämplig.

6 De relevanta förmånssystemen står i ett subsidiaritetsförhållande till varandra. Gemensamt för dem är att de garanterar att inkomsterna bibehålls på en nivå motsvarande existensminimum. RWW, som har utfärdats på grundval av Algemene Bijstandswet (allmän lag och socialhjälp, nedan kallad "ABW"), utgör den rättsliga grunden för stödförmåner för arbetslösa arbetstagare vilkas villkor för beviljande i stor utsträckning är jämförbara med villkoren för beviljande enligt ABW. Rätt till en förmån föreligger därför inte när sökandens tillgångar överskrider ett visst gränsvärde och han följaktligen har tillräckliga medel för att säkra sitt underhåll. Till skillnad från ren socialhjälp enligt ABW uppmuntras den potentiella förmånstagaren att bestrida sitt underhåll med egna medel, till exempel genom att han måste stå till arbetsmarknadens förfogande.

7 IOAW-förmånerna är däremot avsedda för en viss personkrets och är förknippade med delvis striktare villkor för beviljande. I förhållande till RWW utgör IOAW specialregleringen. Vad gäller beaktandet av tillgångar är villkoren för beviljande av en IOAW-förmån mindre strikta, eftersom förekomsten av tillgångar inte hindrar ett sådant krav.

8 Rätt till en förmån enligt IOAW tillkommer äldre arbetslösa arbetstagare och arbetslösa arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. Ett av villkoren för beviljande av en IOAW-förmån är att det inte finns möjlighet att uppbära förmåner enligt Werkloosheidswet (lagen om arbetslöshet, nedan kallad "WW"). De som potentiellt är berättigade till en IOAW-förmån är följaktligen långtidsarbetslösa som på grund av sin ålder eller nedsatta arbetsförmåga har särskilda svårigheter att på nytt återanpassa sig på arbetsmarknaden. IOAW-förmånen utgör en övergångsreglering för dessa personer innan de har uppnått pensionsåldern.

9 Villkoren för beviljande av en IOAW-förmån, vilka är mindre strikta än villkoren i fråga om en RWW-förmån då någon förutsättning avseende avsaknaden av tillgångar inte föreligger, har till syfte att skydda dem som potentiellt är berättigade till en sådan förmån mot att behöva uttömma tillgångar som sparats under ett långt anställningsförhållande med beaktande av den ringa möjlighet de har att återanskaffa dem genom att återuppta förvärvsarbetet.

10 En person som enligt denna lag är förmånstagare skall inte behöva "bli ställd på bar backe" innan han kommer i åtnjutande av en statlig stödförmån.

11 Den hänskjutande domstolen har begärt att EG-domstolen skall besvara följande frågor:

1) Skall artikel 4.1 i rådets direktiv 79/7/EEG av den 19 december 1978 tolkas så, att bestämmelsen principiellt utgör hinder för ett lagstadgat, nationellt system som i likhet med det som införts genom IOAW innebär att en ersättning som är avsedd att garantera en nivå motsvarande existensminimum skall utges, om denna ersättning - såvitt här är av betydelse - beviljas utan att sökandens tillgångar beaktas, men i enlighet med villkor som - i korthet - avser yrkesbakgrund och ålder, samtidigt som tillgångarna däremot beaktas i ett annat nationellt, lagstadgat system, såsom systemet för socialhjälp enligt RWW, i vilket föreskrivs att samma slags ersättning skall utges, och om det har visats att betydligt fler män än kvinnor uppfyller villkoren för att komma i åtnjutande av det mer förmånliga system som införts genom IOAW?

2) Kan tillämpningen av det i fråga 1 nämnda systemet, som medför att betydligt fler män än kvinnor undgår det villkor i fråga om sökandens tillgångar som föreskrivs i lagstiftningen om socialhjälp, anses vara befogad med hänsyn till den omständigheten att förmånstagarna i detta system har svårt att få nytt arbete, varför det inte, eller knappast, är troligt att de kan återanskaffa tillgångarna sedan dessa har uttömts?(3)

12 För att klarlägga räckvidden av den första frågan har domstolen ställt följande fråga till den nederländska regeringen och kommissionen:

I vilken grad kan förekomsten av eventuell indirekt diskriminering genom ett sådant system som det som inrättats genom IOAW vara beroende av att det föreligger ett sådant system som det som införts genom ABW och RWW?

13 Den nederländska regeringens och kommissionens ställningstagande kommer att tas upp i samband med att målet prövas.

B - Ställningstagande

14 Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i om det sätt på vilket villkoren för beviljande av en IOAW-förmån är utformade innebär indirekt diskriminering på grund av kön i strid med artikel 4.1 i direktiv 79/7.

15 Beträffande de faktiska omständigheterna vad gäller rätten till en IOAW-förmån har den hänskjutande domstolen anfört att det av statistik från Centraal Bureau voor de Statistiek framgår att en IOAW-förmån år 1989 uppbars av väsentligt fler män än kvinnor. I Nederländerna förvärvsarbetar klart fler män än kvinnor. Detta gör det möjligt att anta att klart fler män än kvinnor vid tidpunkten uppfyllde villkoren för beviljande enligt artikel 2.1 a i IOAW, vad gäller - kort sagt - anställningsförhållandets längd och ålder.

16 Inledningsvis skall det konstateras att förevarande mål faller inom tillämpningsområdet för direktiv 79/7.

Enligt definitionen i artikel 2 omfattar direktivets tillämpningsområde "den förvärvsarbetande befolkningen, inklusive egna företagare, arbetstagare och egna företagare vars verksamhet avbryts av sjukdom, olycksfall eller ofrivillig arbetslöshet och personer som söker anställning samt pensionerade eller invalidiserade arbetstagare och egna företagare". Mot bakgrund av att klaganden tidigare uppbar en RWW-förmån skall man - i avsaknad av information om motsatsen - utgå från att hon i egenskap av arbetssökande hör till den förvärvsarbetande befolkningen i den mening som avses i direktivet.

17 Det materiella tillämpningsområdet definieras i artikel 3 i direktivet. Enligt artikel 3.1 a tillämpas direktivet bland annat på lagstadgade system som lämnar skydd vid sjukdom. Enligt artikel 3.1 b gäller direktivet socialhjälp, om denna är avsedd att komplettera eller ersätta de system som nämns i a. IOAW-förmånerna utgör utan tvivel arbetslöshetsförmåner. Vad gäller inordnandet av IOAW-förmånerna i motsvarande regelsystem enligt förordning (EEG) nr 1408/71(4) har domstolen redan fastställt att de direkt hänför sig till risken för arbetslöshet.(5) Även om man skulle vilja diskutera om IOAW-förmånerna har den rättsliga naturen av socialförsäkringsförmåner eller socialhjälp, skulle de förmåner som utbetalas med stöd av IOAW omfattas av artikel 3.1 b i direktivet, eftersom de utgör ett skyddssystem som blir tillämpligt vid utgången av den period under vilken WW-förmånerna tillämpas. Detta sistnämnda övervägande måste även gälla RWW-förmåner som för sin del - subsidiärt i förhållande till IOAW-förmånerna - är avsedda att säkerställa uppehället för en arbetslös arbetstagare.

18 Det i artikel 4.1 i direktivet förankrade förbudet mot diskriminering lyder på följande sätt:

"Likabehandlingsprincipen innebär att det inte skall förekomma någon som helst diskriminering på grund av kön, ... i synnerhet vad beträffar

- systemens räckvidd och villkoren för tillgång till dem ..."

19 Enligt domstolens fasta rättspraxis(6) föreligger ett fall av indirekt diskriminering när en nationell åtgärd, som visserligen är neutralt formulerad, faktiskt missgynnar en högre procentuell andel kvinnor än män, om inte åtgärden rättfärdigas av objektiva faktorer som inte har något samband med diskriminering på grund av kön(7).

20 Möjligheten att rättfärdiga en objektivt indirekt diskriminerande åtgärd utgör således en del av de faktiska omständigheterna i det fall av diskriminering som skall prövas. Den hänskjutande domstolens andra fråga hänför sig omedelbart till prövningen av denna aspekt.

21 För det första uppkommer emellertid frågan om förmånerna i sin nuvarande form leder till en indirekt särbehandling på grund av kön. En sådan särbehandling skulle kunna följa av definitionen av vilka som har rätt till förmånen enligt artikel 2.1 a i IOAW och dessutom eventuellt av den samtidiga förekomsten av systemen dels enligt RWW, dels enligt IOAW genom att villkoren för deras beviljande har definierats på olika sätt. Domstolens fråga till den nederländska regeringen och kommissionen avsåg denna sistnämnda omständighet.

22 Låt oss inledningsvis undersöka villkoren för beviljande av en IOAW-förmån enligt artikel 2.1 a i IOAW. Det skall prövas om bestämmelsen har formulerats neutralt men likväl endast omfattar det ena könet och följaktligen har specifika verkningar för den åsyftade gruppen av personer.

23 Enligt lydelsen av artikel 2.1 a i IOAW kan en förmån beviljas till en person som

1) är arbetslös före 65 års ålder,

2) har mist sitt arbete efter 50 års ålder men före 57,5 års ålder samt

3) vid utgången av hela den ersättningsperiod som avses i artiklarna 42.1-2 eller 43.2 och 49.1 samt 76 i WW, i den mån som denna artikel är tillämplig, har uppburit ersättning för förlorad arbetsintäkt och förlängd ersättning med stöd av denna lag.

24 Inledningsvis vill jag påpeka att den omständigheten att yrkesbakgrund, av vad slag den vara må, är en förutsättning, inte leder till att rekvisiten för diskriminering uppfylls, även om klart fler män än kvinnor tidigare var aktiva på arbetsmarknaden, eftersom en garantiförmån i fall av arbetslöshet är nödvändig i samband med yrkesverksamheten.(8) I artikel 2.1 a 1 och 2 uppställs åldersgränser som inte avser någotdera könet. Inte heller av artikel 2.1 a 3 framgår någon direkt skillnad på grund av kön. Enligt det i denna artikel uppställda villkoret skall möjligheterna till förmåner enligt WW vara uttömda innan rätten till förmåner enligt IOAW uppkommer. Endast kriteriet avseende "hela ... ersättningsperiod[en]" skulle kunna vara problematiskt.

25 Varken den hänskjutande domstolen, den nederländska regeringen eller kommissionen har lagt fram sådan information att det är möjligt att med säkerhet avgöra vilken betydelse som skall tillmätas detta begrepp i medlemsstatens nationella rättssystem. Jag anser att det är otvivelaktigt att det någon gång måste ha förelegat rätt till en förmån enligt WW. Varaktigheten och storleken av förmånerna - ersättningen för förlorad arbetsintäkt respektive förlängd ersättning - är beroende av yrkesbakgrund.

26 Kommissionen har anfört att minimiperioden för en förmån på grund av förlorad arbetsintäkt uppgår till sex månader (artikel 43.1). Den förlängs emellertid för varje period av fem år under vilken sökanden har varit yrkesverksam. Maximiperioden för förmånen uppgår till fem år för varje person som har varit yrkesverksam i minst 40 år (artikel 43.2). De perioder under vilka förmånen utbetalas förlängs - oberoende av yrkesbakgrund - med ett år då "förlängd ersättning" utbetalas.(9)

27 Frågan uppkommer om villkoret "hela ersättningsperioden" innebär att det överhuvudtaget måste ha förekommit rätt till en WW-förmån vilken har uttömts eller om maximiperioden för förmånen måste ha uppnåtts innan rätten till en IOAW-förmån kan uppstå.

28 Skillnaden är viktig, eftersom sambandet med en tidigare rätt till förmån, av vad slag den vara må, även om det endast är för minimiperioden, enligt min uppfattning inte innebär något problem med avseende på diskriminering på grund av kön. Kravet på yrkesbakgrund är - såsom redan förklarats - inte i sig avgörande. Principiellt annorlunda skulle detta förhålla sig, om man var tvungen att vänta till utgången av maximiperioden för en WW-förmån. Erfarenheten visar att kvinnors karriärer på grund av plikterna mot familjen är betydligt mindre sammanhängande än mäns. Villkoret avseende en period av mer eller mindre oavbruten yrkesverksamhet, särskilt mellan 20 och 45 års ålder, såsom en förutsättning för en "hel ersättningsperiod" skulle säkerligen vara diskriminerande för kvinnor.

29 En viss sannolikhet talar för att ett betydande antal yrkesverksamma år skall vara uppnått innan det blir möjligt att få en IOAW-förmån. I begäran om förhandsavgörande talas om arbetsinkomst under en "ansenlig tid".(10) I den nederländska regeringens skriftliga synpunkter samt i svaret på domstolens fråga hänvisas flera gånger till längden(11) av den yrkesverksamma perioden såsom ett kriterium för rätten till en IOAW-förmån.

30 Av den akt som domstolen har till förfogande är det emellertid inte möjligt att dra någon säker slutsats att villkoret avseende det tidigare anställningsförhållandets längd har en diskriminerande inverkan.(12) Därvid rör det sig om ett problem med tolkningen av en medlemsstats rätt respektive en materiell fråga som slutligen skall avgöras av den nationella domstolen.

31 Eftersom innebörden av kriteriet "hela ersättningsperioden" inte kan fastställas slutgiltigt, kommer jag vid den fortsatta prövningen att utgå ifrån att det rör sig om ett diskriminerande villkor för beviljande av en IOAW-förmån.

32 Som en andra orsak till ett eventuellt diskriminerande sakförhållande skall jag ta upp frågan om vikten av den samtidiga förekomsten av RWW och IOAW. Klaganden förefaller anse att det ömsesidiga beroendet mellan systemen leder till diskriminering när hon vid förfarandet vid den nationella domstolen gjorde gällande att kriteriet i ABW avseende tillgångar inte får beaktas i fråga om kvinnor som är över 50 år gamla och att artikel 2.1 a i IOAW inte skall vara tvingande.

33 Den hänskjutande domstolen förefaller inte ha uteslutit denna tankegång, eftersom den i sin fråga avseende beteckningen av villkoren för beviljande av en IOAW-förmån använder RWW som ett referenssystem.

34 Det är mot denna bakgrund som man skall se domstolens fråga till den nederländska regeringen och kommissionen för att avgöra i vilken utsträckning den samtidiga förekomsten av systemen kan leda till indirekt diskriminering på grund av kön.

35 Den nederländska regeringen, som inledningsvis inte tog ställning till förekomsten av diskriminering, har i sitt svar på domstolens skriftliga fråga intagit följande ståndpunkt.

36 Den nederländska regeringen har beskrivit förhållandet mellan IOAW, RWW och ABW som ett subsidiaritetsförhållande. Rätt till en RWW-förmån har endast den som inte har rätt till en "förgående" IOAW-förmån. På motsvarande sätt har endast den rätt till en ABW-förmån som inte har rätt till en föregående RWW-förmån. Villkoren avseende tillträde till en IOAW-förmån leder inte till någon diskriminering på grund av kön. En person som inte uppfyller dessa villkor faller inom tillämpningsområdet för RWW eller ABW. Förekomsten av de subsidiära förmånssystemen enligt RWW eller ABW kan likväl inte innebära att villkoren för beviljande av en IOAW-förmån skall anses vara indirekt diskriminerande. Detta blir klarare när man utgår från antagandet att det varken finns någon RWW- eller ABW-förmån. Om en IOAW-förmån vägras i ett sådant fall, finns det inte någon rätt till en annan förmån. Då skulle frågan endast vara om denna vägran eventuellt är indirekt diskriminerande.

37 Den nederländska regeringen har tolkat domstolens fråga på så sätt att denna vill få klarhet i varför det i praktiken förefaller som om betydligt fler män än kvinnor har rätt till en IOAW-förmån, medan kvinnor snarare faller inom tillämpningsområdet för RWW. Beträffande detta fenomen har den nederländska regeringen åberopat två grunder. Inledningsvis har den hänvisat till definitionen av villkoren för beviljande vilka beror dels på den tidigare karriären, dels på den eventuella förmånstagarens otillräckliga inkomster. Det är en social realitet att den åldersgrupp till vilken de eventuella förmånstagarna hör inrymmer betydligt fler män som har varit yrkesverksamma nästan hela sitt liv medan detta i vanliga fall inte är fallet med kvinnor. Med avseende på inkomsterna måste man följaktligen utgå från att när det rör sig om ett äkta par, beaktas bådas inkomst på så sätt att det äkta paret normalt inte har rätt till en IOAW-förmån, om den äkta mannen har inkomster. Detta sistnämnda övervägande gäller för övrigt även en RWW-förmån vilket innebär att en relativt stor andel kvinnor - med beaktande av den sociala strukturen - saknar rätt till en RWW-förmån jämfört med andelen män.

38 Som andra grund för den skenbara överrepresentationen av män bland dem som har rätt till en IOAW-förmån har den nederländska regeringen hänvisat till sättet att samla in statistiska uppgifter. När ett äkta par kommer i åtnjutande av en IOAW-förmån beaktas för statistiska ändamål den person på grund av vilken rätten har uppkommit, och i regel är dessa personer män. Den nederländska regeringen har emellertid betonat att båda makarna i fråga om IOAW-förmåner för äkta par har rätt till "sin andel" av förmånen.

39 Kommissionens svar på domstolens fråga kan sammanfattas på följande sätt:

Kommissionen har inledningsvis betonat att det kan bli tal om indirekt diskriminering endast om relativt sett klart färre kvinnor än män skulle ha rätt till en IOAW-förmån. För att kunna besvara domstolens fråga skall man göra en åtskillnad mellan fall där båda lagstadgade systemen tillämpas parallellt och fall där de tillämpas successivt.

I det första fallet kan den samtidiga förekomsten av systemen inte leda till någon indirekt diskriminering. Denna konstellation ligger till grund för målet vid den nationella domstolen. De personer som inte kan komma i åtnjutande av en IOAW-förmån "faller tillbaka" på de subsidiära systemen enligt RWW och ABW. I detta fall är det endast viktigt att pröva om rätten till en IOAW-förmån har utformats så att ingen diskriminering förekommer.

Inom ramen för det andra antagandet kan man utgå från att systemen befinner sig i ett ömsesidigt beroendeförhållande till varandra, så att det sist tillämpade systemets diskriminerande karaktär direkt följer av det först tillämpade systemets diskriminerande natur. I målet vid den nationella domstolen utgör IOAW en förlängning av WW på så sätt att rätten till en IOAW-förmån uppkommer endast om den potentiella förmånstagaren tidigare uppbar en förmån enligt WW. När man - i motsats till vad kommissionen har antagit - antar att artikel 2 i IOAW, på grund av kravet på det föregående anställningsförhållandets längd, utgör källan till indirekt diskriminering, skulle detta bero på de villkor som skall uppfyllas för att få rätt till en full arbetslöshetsförmån. Följaktligen skulle WW leda till indirekt diskriminering som skulle fortsätta på följande nivå.

Kommissionen har dragit slutsatsen att den fråga som ställts till domstolen skall besvaras så, att den eventuella indirekta diskrimineringen inte beror på förekomsten av systemen enligt ABW och RWW.

40 En samlad bedömning av de subsidiärt intervenerande systemen enligt IOAW, RWW och ABW leder enligt min uppfattning inte till att endast det förhållandet att systemen förekommer samtidigt - varvid eventuella förmånstagare, såsom i ett vattenfall, gång efter gång faller i den större men samtidigt grundare höljan för att till sist landa i höljan för socialhjälp i enlighet med ABW - utgör grunden för indirekt diskriminering som går utöver den diskriminering som eventuellt kan följa av det sätt på vilket villkoren för beviljande av en IOAW-förmån har definierats. Eftersom sådan diskriminering emellertid inte kan uteslutas, uppkommer frågan om den eventuellt kan rättfärdigas på grunder som saknar samband med diskriminering på grund av kön så att ett eventuellt diskriminerande sakförhållande inte kan betraktas som förbjuden diskriminering på grund av kön.

41 Enligt domstolens rättspraxis kan sådana grunder bestå i att de valda medlen används till att uppnå ett legitimt mål för medlemsstatens socialpolitik och är nödvändiga för att uppnå detta mål.(13)

42 Den nederländska regeringen har anfört följande för att försvara reglerna i fråga. Genom IOAW beviljas en förmån motsvarande existensminimum, vilket innebär att den berörda arbetstagaren garanteras en inkomst motsvarande nivån av det sociala minimum när arbetstagaren genom förlusten av sin arbetsplats inte längre har tillräckliga inkomster från yrkesverksamheten, oberoende av om den berörde har tillgångar eller ej. Genom att inte beakta tillgångarna har lagstiftaren uppnått en nivå av skydd genom vilken han har velat gynna äldre arbetstagare som redan en längre tid har varit arbetslösa och till stor del under en lång tid har varit yrkesverksamma innan de förlorade anställningen. Förutsättningarna för en IOAW-förmån har formulerats så att endast de personer som hör till denna kategori kan komma i åtnjutande av en IOAW-förmån och inte var och en, ung eller gammal, oberoende av om han har arbetat tidigare eller ej.

43 Den nederländska regeringen har dragit slutsatsen att lagen används till att eftersträva ett berättigat mål(14) för socialpolitiken varvid formuleringen av villkoren för beviljande är lämplig och nödvändig för att uppnå målet.

44 Även kommissionen har med stöd av domarna i målen Teuling(15), Molenbroek(16) och Roks(17) intagit ståndpunkten att det sociala skyddet för långtidsarbetslösa som är över 50 år är ett mål som saknar samband med diskriminering på grund av kön och faller inom ramen för en medlemsstats socialpolitik. Det är inte enbart målet med åtgärden som är rättsenligt, utan även de medel som används är lämpliga och proportionerliga.

45 Det återstår att bedöma om den kritiserade åtgärden utgör ett rättsenligt mål(18) för en medlemsstats socialpolitik. Ett socialpolitiskt mål i en medlemsstat skall anses vara berättigat när det inte står i strid med gemenskapsrätten. Såsom redan nämnts vid flera tillfällen, eftersträvade den nederländska lagstiftaren genom att i januari 1987 anta IOAW målet att garantera uppehället för äldre långtidsarbetslösa - som under merparten av sitt liv har försörjt sig (och i förekommande fall sina familjer) genom inkomster från egen yrkesverksamhet - under övergångstiden efter att rätten till arbetslöshetsunderstöd upphört och innan rätten till pension uppstår. Därvid skall denna målgrupps särskilda situation tas i beaktande; det rör sig nämligen om personer som har blivit arbetslösa utan egen förskyllan. Dessa människor, vilkas ålder eller hälsotillstånd gör det särskilt svårt, om inte rentav omöjligt för dem, att återanpassa sig på arbetsmarknaden, skulle således komma i åtnjutande av ett förmånligt underhåll som beviljas på villkor som ligger ovanför nivån för socialhjälp. Förmånens storlek motsvarar enbart nivån för existensminimum. Det är klart att dessa personer skall skyddas mot att tvingas förbruka de tillgångar som de sparat under den tid de varit yrkesverksamma och således skyddas mot total utarmning i ålderdomen.

46 Lagstiftarens mål skall således betraktas som ett fullt legitimt mål för socialpolitiken i denna medlemsstat. Det är endast fråga om huruvida villkoren avseende anställningsförhållandets längd i samband med att man avstår från att beakta eventuella tillgångar såsom inkomst är lämpliga och nödvändiga. Avsikten att endast de personer får komma i åtnjutande av förmånen som under en "lång tid" har varit yrkesverksamma genomförs därigenom att det i WW föreskrivs att "hela ersättningsperioden" skall ha löpt ut. Eftersom arbetslöshetsförmånen enligt WW har samband med den föregående yrkesverksamma perioden och den period under vilken denna förmån utbetalas står i förhållande till den tidigare yrkesverksamma perioden, är kriteriet lämpligt för att uppnå det eftersträvade målet.

47 Den vidare avsikten att inte kränka eventuellt sparade tillgångar uppnås på ett lämpligt sätt genom att dessa tillgångar inte tas i beaktande inom ramen för villkoren för beviljande.

48 Båda kriterierna är slutligen även nödvändiga för att uppnå det eftersträvade målet. Om kriteriet avseende den långvariga yrkesbakgrunden inte hade specificerats på detta sätt, skulle förmånen eventuellt bli tillgänglig för en större personkrets, vilket är ett resultat som uttryckligen bör undvikas. På motsvarande sätt kan okränkbarheten av eventuellt förekommande tillgångar endast uppnås om man i samband med definitionen av villkoren för beviljande lämnar tillgångarna obeaktade.

49 Sådan indirekt diskriminering av kvinnor som eventuellt följer av definitionen av villkoren för beviljande skall slutligen anses rättfärdigad på grund av objektiva kriterier som saknar samband med diskriminering på grund av kön.

C - Förslag till avgörande

50 Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att tolkningsfrågorna besvaras på följande sätt:

1) Artikel 4.1 i rådets direktiv 79/7/EEG skall tolkas så, att bestämmelsen principiellt inte utgör något hinder för ett lagstadgat, nationellt system som i likhet med det som införts genom IOAW innebär att en ersättning som är avsedd att garantera en nivå motsvarande existensminimum skall utges, om denna ersättning beviljas utan att sökandens tillgångar beaktas, men i enlighet med villkor som avser yrkesbakgrund och ålder, samtidigt som tillgångarna däremot beaktas i ett annat nationellt, lagstadgat system, såsom systemet för socialhjälp enligt RWW, i vilket föreskrivs att underhåll motsvarande existensminimum skall utges, även om det har visats att betydligt fler män än kvinnor uppfyller villkoren för att komma i åtnjutande av detta mer förmånliga system.

2) Tillämpningen av det i fråga 1 nämnda systemet, som medför att betydligt fler män än kvinnor undgår det villkor i fråga om sökandens tillgångar som föreskrivs i lagstiftningen om socialhjälp, kan anses vara befogad med hänsyn till den omständigheten att förmånstagarna i detta system har svårt att få nytt arbete, varför det inte, eller knappast, är troligt att de kan återanskaffa tillgångarna sedan dessa har uttömts.

(1) - Rådets direktiv av den 19 december 1978 (EGT nr L 6, 1979, s. 24).

(2) - Det förhållandet att tillgångarna tas i beaktande följer av artikel 7.1 b i Algemene Bijstandswet (allmän lag om socialhjälp, nedan kallad "ABW") som utgör den rättsliga grunden för RWW.

(3) - Författarens kursivering; den tyska översättningen av förhandsfrågorna skiljer sig något från den text som publicerades i EGT nr C 59, 1994, s. 9.

(4) - Konsoliderad version av rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen (EGT nr C 325, 1992, s. 1).

(5) - Dom av den 2 augusti 1993, Acciardi (C-66/92, Rec. s. I-4567, punkt 17).

(6) - Se till exempel domarna av den 7 maj 1991, kommissionen mot Belgien (C-229/89, Rec. s. I-2205, punkt 13), och av den 24 februari 1994, Roks m.fl. (C-343/92, Rec. s. I-571, punkt 33).

(7) - Se den i fotnot 6 nämnda domen i målet Roks m.fl., punkt 33.

(8) - Man skall inte förbise att till exempel stödförmånerna för unga arbetslösa inte nödvändigtvis förutsätter yrkesbakgrund utan eventuellt att förmånstagaren står till arbetsmarknadens förfogande. Förmånssystemet i fråga avser emellertid inte sådana fall.

(9) - Se kommissionens skriftliga synpunkter, s. 4.

(10) - Se s. 7 i originalversionen av begäran om förhandsavgörande: "geruime tijd een inkomen uit arbeid".

(11) - Se s. 6 i originalversionen av kommissionens skriftliga synpunkter: "werknemers die geruime tijd een inkomen uit arbeid hebben", s. 7: "werknemers die lange tijd hebben gewerkt", s. 9: "werkemers die ... lange tijd gewerkt". Den nederländska regeringens svar, s. 2: "... die een aanmerkelijk arbeidsverleden hebben ..."

(12) - Antagandet att "hela ersättningsperioden" i den mening som avses i artikel 2.1 a 3 i IOAW avser maximiperioden för en WW-förmån motsägs av att en arbetstagare som är mellan 50 och 57,5 år gammal i den mening som avses i artikel 2.1 a 2 i IOAW ytterst sällan har ett 40 år långt anställningsförhållande att falla tillbaka på.

(13) - Se den i fotnot 6 nämnda domen i målet kommissionen mot Belgien, punkt 19, samt den i samma fotnot nämnda domen i målet Roks m.fl., punkt 34.

(14) - "[G]erechtvaardigde doelstelling".

(15) - Dom av den 11 juni 1987 (30/85, Rec. s. 2497).

(16) - Dom av den 19 november 1992 (C-226/91, Rec. s. I-5943).

(17) - Den i fotnot 6 nämnda domen i målet Roks m.fl.

(18) - Se den i fotnot 6 nämnda domen i målet Roks m.fl., punkt 34.