Förslag till avgörande av generaladvokat Jacobs föredraget den 20 mars 1997. - Office national des pensions (ONP) mot Maria Cirotti. - Begäran om förhandsavgörande: Cour du travail de Bruxelles - Belgien. - Social trygghet - Artiklarna 46 och 51 i förordning (EEG) nr 1408/71. - Mål C-144/96.



Rättsfallssamling 1997 s. I-05349



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 I detta mål har Cour du travail de Bruxelles (högre instans i arbetsmål) hänskjutit en fråga till domstolen som rör tolkningen av artiklarna 46 och 51 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (nedan kallad förordningen).(1) Den nationella domstolen undrar i huvudsak om det är förenligt med dessa bestämmelser att en separerad makas del i makens ålderspension omräknas på grund av att en indexreglerad invaliditetsförmån som hon har rätt till enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat har ökat.

2 Frågan har uppkommit i anledning av att Maria Cirotti, som är italienska, uppbär både hälften av makens belgiska ålderspension och en italiensk invaliditetsförmån. När den belgiska pensionsmyndigheten först fastställde Maria Cirottis rätt till den belgiska pensionen minskades det belopp som hon var berättigad till med det belopp som den italienska förmånen uppgick till. Därefter har den italienska förmånen, som är indexreglerad, ökat. Den belgiska pensionsmyndigheten vill nu minska den belgiska pension som Maria Cirotti uppbär med det belopp som ökningen uppgår till.

3 I artikel 46 finns bestämmelser om beviljande av förmåner (pensioner) vid ålderdom och dödsfall till arbetstagare som har omfattats av lagstiftningen i två eller flera medlemsstater. I korthet innebär bestämmelserna att en arbetstagare som har fullgjort försäkringsperioder i mer än en medlemsstat har rätt till sådana ålderdomsförmåner som fastställs i enlighet med den beräkning som jag relativt ingående redogjorde för i mitt förslag till avgörande i målet Cabras,(2) om de sålunda beräknade förmånerna är högre än dem som arbetstagaren annars skulle erhålla från den berörda medlemsstaten.

4 Den rätt som den migrerande arbetstagaren därmed har att erhålla förmåner enligt det gynnsammaste systemet innebär i princip att, om förmånerna som beviljas enligt det systemet ändras, en ny beräkning skall göras i enlighet med artikel 46 för att fastställa vilket system som är det fördelaktigaste efter ändringen.(3) I artikel 51 anges under vilka omständigheter en ny jämförelse skall göras.

5 I artikel 51 föreskrivs följande:

"1. Om förmånerna från de berörda staterna ändras med en fast procentsats eller ett fast belopp till följd av ökade levnadskostnader, förändringar i lönenivån eller av andra ändringsorsaker, skall denna procentsats eller detta belopp tillämpas direkt på de förmåner som har fastställts enligt bestämmelserna i artikel 46, utan att någon ny beräkning behöver göras enligt bestämmelserna i den artikeln.

2. Om metoden för att fastställa eller reglerna för att beräkna förmåner skulle ändras, skall dock en ny beräkning göras enligt bestämmelserna i artikel 46."

6 För att minska det administrativa merarbete som en omprövning av arbetstagarens situation efter varje ändring av förmånerna skulle innebära, anges således i artikel 51.1 att en omräkning av förmånerna i enlighet med artikel 46, och således en ny jämförelse mellan det nationella systemet och det gemenskapsrättsliga systemet, inte behöver göras när den ändring som berör en förmån är resultatet av händelser som inte har något samband med arbetstagarens personliga förhållanden utan följer av den allmänna ekonomiska och sociala utvecklingen. Det är bara när justeringen beror på att metoden för att fastställa förmånerna eller reglerna för att beräkna dessa har ändrats på grund av exempelvis en förändring av arbetstagarens personliga förhållanden som det enligt artikel 51.2 i förordningen är nödvändigt att göra en ny beräkning av ålderdomsförmånerna.(4)

7 I mitt förslag till avgörande i målet Cassamali förklarade jag följande:(5)

"Avsikten med artikel 51 i förordning nr 1408/71 är att skilja på två fall: i) indexreglerade justeringar och ii) justeringar på grund av ändrade beräkningsmetoder. I det senare fallet sker en fullständig omräkning. I det förra fallet påförs de förmåner som hittills utbetalats en fast procentsats eller ett fast belopp, men förutom denna justering sker ingen omräkning. Artikel 51 täcker inte en tredje möjlighet, enligt vilken en indexreglerad ökning i en medlemsstat kan beaktas i en annan medlemsstat enligt en nationell regel mot sammanträffande av förmåner. I artikel 51.1 fastslås principen om sociala trygghetsförmåners självständiga utveckling. Sedan förmånerna har beräknats i enlighet med artikel 46, utvecklas de självständigt i var och en av de berörda medlemsstaterna. En justering i en medlemsstat påverkar inte en förmån som utbetalas i en annan medlemsstat. I artikel 51.2 anges ett undantag från principen när metoden för att beräkna förmånen ändras. Det undantaget är nödvändigt, eftersom sådana ändringar kan medföra att den berörda personen hamnar i ett sådant läge att en annan lösning skulle vara fördelaktigare för honom. Härvid skall det erinras om att domstolen konsekvent har tolkat artikel 46 så, att den enskilde, beroende på vad som är mest fördelaktigt, har rätt till en tillämpning av enbart nationell lagstiftning eller enbart gemenskapslagstiftning, inklusive befintliga regler mot sammanträffande av förmåner (se exempelvis mål 22/77, FNROM mot Mura, Rec. 1977, s. 1699). Det är osannolikt att de omständigheter som det hänvisas till i artikel 51.1, det vill säga en justering av förmånerna på grund av ökade levnadskostnader eller förändringar i lönenivån, skulle påverka resultatet av en jämförelse mellan de två alternativen."

8 Även om artikel 51.1 inte är avfattad som ett uttryckligt förbud ("utan att någon ny beräkning behöver göras"), har domstolen tolkat den som ett förbud.(6)

9 Jag skall nu övergå till förevarande mål, där beslutet om hänskjutande innehåller en alltför kortfattad sammanfattning av bakgrunden. På grundval av den nationella akten i målet och parternas skriftliga yttranden går det emellertid att rekonstruera relevanta fakta.

10 Maria Cirotti är italiensk medborgare och bosatt i Chieti i Italien. Hon har sedan år 1973 varit berättigad till en italiensk invaliditetspension. Hennes make, Raffaele Mennitti, som hon inte bodde tillsammans med, uppbar från och med den 1 april 1981 fram till sin död år 1991 full ålderspension för gruvarbetare i Belgien. Vid den relevanta tidpunkten föreskrevs i artikel 74 i det belgiska kungliga dekretet av den 21 december 1967 om allmänna bestämmelser för pensionering och efterlevandepensioner att en kvinna som levde separerad från sin make under vissa förutsättningar kunde erhålla del i den pension som utbetalades till hennes make. Med stöd av detta dekret var Maria Cirotti från juli 1981 berättigad till del i den pension som utbetalades till hennes make.

11 När Maria Cirotti gjorde anspråk på sin del i den pensionen, tillämpade Office national des pensions (nationell pensionsmyndighet, nedan kallad ONP) artikel 74.2 d och artikel 74.3.B i det kungliga dekretet. Detta innebar att Maria Cirotti beviljades utbetalning av halva makens pension (som för gifta män uppgick till 11 243 BFR i månaden), med avdrag för det belopp som hon själv uppbar i invaliditetspension i Italien (som uppgick till motsvarande 7 368 BFR), vilket resulterade i månatliga nettoförmåner om 3 875 BFR. Hon erhöll också ett uppvärmningsbidrag om 586 BFR. Maria Cirotti godtog den beräkningen.

12 Med hänsyn till de ökningar av hennes italienska invaliditetspension som skett sedan år 1981 minskade dock ONP genom ett beslut av den 21 december 1988 storleken på Maria Cirottis förmåner. Ökningarna av den italienska invaliditetspensionen förefaller vara indexreglerade. Maria Cirotti väckte talan mot det beslutet vid Tribunal du travail de Bruxelles (arbetsdomstol). I dom av den 7 juni 1993 biföll Tribunal du travail de Bruxelles hennes talan med motiveringen att artikel 51.1 i förordningen inte medgav en omräkning av förmånerna.

13 ONP överklagade domen till Cour du travail de Bruxelles, som har hänskjutit följande fråga till domstolen:

"Skall artiklarna 46 och 51 i förordning (EEG) nr 1408/71 tolkas så att de är tillämpliga för det fall det samtidigt föreligger en invaliditetsförmån som beviljats enligt lagstiftningen i en medlemsstat och en ålderdomsförmån som innebär att en separerad make beviljas del i den anställdes ålderdomsförmån, som beviljas och utbetalas till den make som den anställde separerat ifrån i enlighet med lagstiftningen i en annan medlemsstat, när denna tillämpning är av beskaffenhet att gynna en migrerande arbetstagare i förhållande till andra arbetstagare och då det i artikel 3.1 i ovannämnda förordning föreskrivs att arbetstagare från samtliga medlemsstater skall behandlas lika?"

14 Även om frågan generellt hänvisar till artiklarna 46 och 51 i förordningen, framgår det av fakta i målet och parternas argument att den nationella domstolen vill veta om artikel 51.1 hindrar en omräkning av de förmåner som Maria Cirotti är berättigad till eller om artikel 51.2 fordrar en sådan.

15 Enligt min mening är det uppenbart att artikel 51.1 hindrar en omräkning i detta fall.

16 Det är uppenbart att förmånerna i fråga, det vill säga Maria Cirottis del i makens pension och hennes egen invaliditetsförmån, omfattas av tillämpningsområdet för den bestämmelsen. Det framgår av domstolens rättspraxis att artikel 51.1 i detta fall är tillämplig även om de två förmåner som Maria Cirotti är berättigad till inte skulle vara av samma slag, vare sig på grund av att den ena förmånen är en ålderdomsförmån och den andra en invaliditetsförmån(7) eller på grund av att den ena förmånen utbetalas på grundval av hennes makes försäkringsperioder och den andra (sannolikt) på grundval av hennes egna försäkringsperioder.(8)

17 Det framgår också tydligt av domstolens rättspraxis att det är irrelevant om den förmån som man vill minska på grund av indexreglerade ökningar av andra förmåner beräknades enligt endast nationella regler eller enligt artikel 46. I inget av fallen skall den förstnämnda förmånen påverkas av dessa ökningar.(9)

18 Då det av de skäl som angivits ovan är uppenbart att förmånerna i fråga omfattas av artikel 51, eftersom ökningen av den italienska förmånen är indexreglerad och artikel 51.1 förbjuder omräkning i sådana fall, får ONP inte räkna om Maria Cirottis del i makens pension.

19 Jag låter mig inte övertygas av ONP:s argument att domstolens dom i målet Levatino skall tillämpas analogiskt.(10) I det målet fastslog domstolen att artikel 51.1 inte var tillämplig vid en justering av en sådan förmån som garantiinkomsten för äldre personer i Belgien. Det är dock uppenbart att det avgörandet grundade sig på garantiinkomstens särdrag. Enligt min mening företer inte den separerade makans del i pension som saken gäller i detta mål sådana särdrag och domen är därför inte relevant i förevarande mål.

20 Målet Levatino rörde rättigheterna för Raffaele Levatinos mor, Caterina Milazzo, som hade varit bosatt i Belgien och uppbar italiensk och belgisk ålderspension. Dessutom erhöll hon en förmån enligt systemet med garantiinkomst som motsvarade skillnaden mellan de minimitillgångar som hon var garanterad enligt belgisk rätt och hennes ålderspensioner. Sedan Caterina Milazzos italienska pension ökat på grund av indexreglering, beslutade ONP att räkna om summan av hennes garantiinkomstförmån. Caterina Milazzo ifrågasatte det beslutet med stöd av artikel 51.1 i förordningen.

21 Efter att ha förklarat hur artikel 51.1 normalt fungerar, analyserade domstolen i domen syftet med garantiinkomsten, det vill säga att kompensera en person med otillräckliga tillgångar så att han uppnår den miniminivå för tillgångar som garanteras i lag. Domstolen fann att på grund av förmånens skilda beskaffenhet varierade dess storlek beroende på utvecklingen av garantiinkomsten (som regelbundet omprövades) och den berörda personens tillgångar. Om artikel 51.1 tillämpades skulle därför en ökning av den berörda personens tillgångar till följd av att hans utländska pension ökat inte beaktas och hans tillgångar skulle följaktligen systematiskt överstiga den minsta garantiinkomsten. Domstolen kom fram till att tillämpningen av artikel 51.1 "inte bara skulle gynna migrerande arbetstagare utan också förändra syftet med garantiinkomstförmånen och rubba det lagstiftade nationella systemet i fråga".(11)

22 Domstolen betonade återigen garantiinkomstförmånens varierande beskaffenhet(12) och tillade följande:(13)

"I detta hänseende skiljer sig en sådan förmån som garantiinkomsten från ålderspensioner, eftersom sättet för att fastställa ålderspensioner - till skillnad från garantiinkomstförmånen - inte påverkas av bestämmelserna i artikel 51.1, även om detta innebär en fördel för den migrerande arbetstagaren."

23 Domstolen drog slutsatsen att tillämpningen av artikel 51.1 inte kunde rubba det verkliga syftet med den utbetalda förmånen.(14)

24 Enligt min mening utgör domstolens avgörande i målet Levatino ett rent undantagsfall. I de ovannämnda punkterna görs en klar distinktion mellan garantiinkomstförmånen och ålderspensioner. Maria Cirotti uppbär ålderspension. Det är riktigt att den utgörs av en del av makens pension. Jag kan dock inte se hur detta skulle förändra att förmånen har karaktären av en ålderspension, snarare än en garantiinkomstförmån. Av de uppgifter som domstolen har tillgång till förefaller det som om i stort sett samma villkor gäller för Maria Cirottis rätt till del i makens ålderspension som dem som gäller för en personlig ålderspension. Det handlar om en bestämd andel av makens pension (som därför är beroende av hans yrkeskarriär) som omfattas av regler om sammanträffande av förmåner som förefaller vara desamma som dem som gäller för personlig ålderspension.(15) Under sådana omständigheter saknas det anledning att inte tillämpa artikel 51.1 på indexreglerade justeringar av en förmån som tilldelats enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat.

25 I samband med detta har ONP påpekat att vid tilldelningen av en sådan andel skall ONP enligt belgiska regler beakta andra inkomster som personen i fråga har. I förevarande fall skall således den invaliditetspension som Maria Cirotti tilldelats i Italien beaktas, och detta belopp skall dras av från hennes andel i makens ålderspension. ONP har därför betecknat de reglerna som regler för tilldelningen av förmåner, som inte faller under artikel 51.

26 Det argumentet är uppenbart vilseledande. Artikel 51 kan bara tillämpas när en migrerande arbetstagare erhåller mer än en förmån från mer än en medlemsstat. Om det inte finns några regler (i förordningen eller i nationell rätt) om sammanträffande av förmåner fyller artikeln inte någon funktion. Det är bara när det föreligger ett sådant sammanträffande som artikel 51 är tillämplig. Enligt domen i målet Levatino skall artikel 51.1 inte tillämpas när detta skulle förändra syftet med det lagstiftade nationella systemet i fråga och rubba detta. Jag kan inte se hur någon sådan risk kan göras gällande i förevarande fall. Det förhållandet att indexreglerade justeringar av Maria Cirottis invaliditetspension inte kan föranleda en omräkning av hennes andel av makens pension förändrar inte på något sätt syftet med det belgiska systemet, som ger en maka som lever separerad från sin make rätt till del i hans pension, och inte heller innebär det att systemet rubbas.

27 ONP har också argumenterat att tillämpningen av artikel 51.1 i sådana fall som det aktuella innebär ett åsidosättande av artikel 3.1 om likabehandling i förordningen. I artikel 3.1 föreskrivs följande:

"Om något annat inte följer av de särskilda bestämmelserna i denna förordning har personer, som är bosatta inom en medlemsstats territorium och för vilka denna förordning gäller, samma skyldigheter och rättigheter enligt en medlemsstats lagstiftning som denna medlemsstats egna medborgare."

ONP är av den uppfattningen att tillämpningen av artikel 51.1 systematiskt gynnar en separerad make till nackdel för den make från vars pensionsförmåner den separerade maken har tilldelats en andel. ONP har hävdat att detta utgör sådan diskriminering som är förbjuden enligt artikel 3.1.

28 ONP:s argumentation är mycket kortfattad och jag kan inte se a) hur tillämpningen av artikel 51.1 skulle kunna föranleda någon systematisk diskriminering av makar och b) på vilket sätt sådan diskriminering strider mot artikel 3.1 i förordningen, eftersom den artikeln endast avser diskriminering på grund av nationalitet.

29 Den nationella domstolen vill även veta om det skulle innebära ett åsidosättande av artikel 3.1 i förordningen om tillämpningen av artikel 51.1 i ett sådant fall som Maria Cirottis skulle resultera i att migrerande arbetstagare gynnades framför icke-migrerande arbetstagare. Enligt min mening är det uppenbart att den frågan skall besvaras nekande. Det framgår av domen i målet Mura(16) att tillämpningen av de gemenskapsrättsliga reglerna om samordning av social trygghet kan medföra vissa fördelar för migrerande arbetstagare. I artikel 3.1 anges att tillämpningen av principen om likabehandling skall gälla såvida något annat inte följer av de särskilda bestämmelserna i förordningen.(17)

30 För fullständighetens skull vill jag göra en sista anmärkning. Maria Cirotti har hänvisat till domen i målet Schmidt.(18) Det målet rörde Christel Schmidts rätt till personlig ålderspension i Tyskland och, efter det att hon skilt sig från maken, hennes rätt till en belgisk pension som frånskild. Den specifika frågan gällde om den personliga ålderspensionen och den pension som hon uppbar i egenskap av frånskild var samma slags förmåner, i vilket fall Christel Schmidt skulle ha rätt till ett belopp beräknat i enlighet med artikel 46 i förordningen. Domstolen fastslog att de två pensionerna inte var samma slags förmåner. Artikel 46 var följaktligen inte tillämplig, och Rijksdienst hade rätt att tillämpa nationella regler mot sammanträffande av förmåner för att minska beloppet på den belgiska pension som Christel Schmidt uppbar i egenskap av frånskild.

31 Maria Cirotti har försökt göra en distinktion mellan målet Schmidt och hennes eget fall på den grunden att en pension till frånskilda skiljer sig från hennes rätt, som separerad maka, till del i makens pension. Denna fråga behöver emellertid inte avgöras. Såsom har påpekats ovan(19) framgår det av domen i målet Ravida(20) att artikel 51 - som inte var aktuell i målet Schmidt - till och med äger tillämpning i fall som rör förmåner som inte är av samma slag. Domen i målet Schmidt är därför inte relevant för att fastställa huruvida artikel 51.1 skall äga tillämpning.

Förslag till avgörande

32 Jag är därför av den uppfattningen att den frågan som Cour du travail de Bruxelles har hänskjutit skall besvaras på följande sätt:

Artikel 51 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen utgör hinder för att förmåner omräknas till följd av ändringar på grund av den allmänna ekonomiska och sociala utvecklingen i fall då det samtidigt föreligger en invaliditetspension som beviljats enligt lagstiftningen i en medlemsstat och en ålderdomsförmån som beviljats enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat, vilken ger en separerad make rätt till del i den ålderdomsförmån som skall utbetalas till den andra maken.

(1) - Se för den konsoliderade version som var tillämplig vid den relevanta tidpunkten bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2001/83 (EGT L 230, s. 6). Förordningen, och i synnerhet artikel 46, har bland annat ändrats genom rådets förordning (EEG) nr 1248/92 av den 30 april 1992 (EGT L 136, s. 7). Den senaste konsoliderade versionen ingår som del I i bilaga A till rådets förordning (EEG) nr 118/97 av den 2 december 1996 (EGT L 28, 1997, s. 1).

(2) - Dom av den 21 mars 1990 i mål C-199/88, Cabras (Rec. 1990, s. I-1023), punkt 10-15 i förslaget till avgörande. Se även generaladvokat Darmons förslag till avgörande inför domen av den 18 februari 1992 i mål C-5/91, Di Prinzio (Rec. 1992, s. I-897), punkt 16-21, och för ett praktiskt exempel generaladvokat Da Cruz Vilaças förslag till avgörande inför domen av den 17 december 1987 i mål 323/86, Collini (Rec. 1987, s. 5489), punkt 20-31.

(3) - Dom av den 2 februari 1982 i mål 7/81, Sinatra (Rec. 1982, s. 137), punkt 8.

(4) - Dom av den 20 mars 1991 i mål C-93/90, Cassamali (Rec. 1991, s. I-1401), punkt 15-16 i domen. Se även den i fotnot 3 nämnda domen i målet Sinatra, dom av den 1 mars 1984 i mål 104/83, Cinciuolo (Rec. 1984, s. 1285), dom av den 12 juli 1989 i mål 141/88, Jordan (Rec. 1989, s. 2387), dom av den 21 mars 1990 i mål C-85/89, Ravida (Rec. 1990, s. I-1063) och dom av den 18 februari 1993 i mål C-193/92, Bogana (Rec. 1993, s. I-755).

(5) - Nämnt i fotnot 4 ovan, punkt 12.

(6) - Se exempelvis den ovan i fotnot 4 nämnda domen i målet Cassamali, punkt 17 i domen, och mina synpunkter i mitt förslag till avgörande i det målet, punkterna 9 och 10.

(7) - Se exempelvis den i fotnot 4 nämnda domen i målet Cinciuolo.

(8) - Se den i fotnot 4 nämnda domen i målet Ravida, punkt 15-17, och mitt förslag till avgörande i det målet, punkt 11-17.

(9) - Se den i fotnot 4 nämnda domen i målet Cassamali, punkt 20.

(10) - Dom av den 22 april 1993 i mål C-65/92, Levatino (Rec. 1993, s. I-2005).

(11) - Punkt 33-36 i domen.

(12) - Punkt 37.

(13) - Punkt 38.

(14) - Punkt 39.

(15) - Se exempelvis de regler som var i fråga i domen i målet Di Prinzio, nämnd ovan i fotnot 2.

(16) - Nämnd ovan i punkt 7, punkt 8-10 i domen.

(17) - Se vidare mitt förslag till avgörande i målet Levatino, nämnt i fotnot 10, punkterna 19 och 20.

(18) - Dom av den 11 augusti 1995 i mål C-98/94 (REG 1995, s. I-2559).

(19) - I punkt 16.

(20) - Nämnd i fotnot 4, punkt 23 i domen.