Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 27 februari 2003. - Europeiska kommissionen mot Konungariket Belgien. - Fördragsbrott - Bevarande av vilda fåglar - Särskilda skyddsområden. - Mål C-415/01.



Rättsfallssamling 2003 s. I-02081



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1. Miljö - Bevarande av vilda fåglar - Direktiv 79/409 - Klassificering av särskilda skyddsområden - Skyldighet för medlemsstaterna - Skyldighet att vidta åtgärder för att klassificeringen av ett område som särskilt skyddsområde automatiskt skall medföra att skyddsbestämmelser tillämpas

(Rådets direktiv 79/409, artikel 4)

2. Institutionernas rättsakter - Direktiv - Medlemsstaternas genomförande - Kravet på ett klart och precist införlivande

(Artikel 249 EG)

Sammanfattning

1. I artikel 4.1 och 4.2 i direktiv 79/409 om bevarande av vilda fåglar föreskrivs att medlemsstaterna skall ge de särskilda skyddsområdena en rättsligt skyddad ställning, som gör det möjligt att bland annat säkerställa överlevnad och fortplantning för de fågelarter som nämns i bilaga 1 till direktivet samt fortplantning, ruggning och övervintring av regelbundet förekommande flyttfågelarter som inte anges i nämnda bilaga. I enlighet med artikel 4.4 i dess, beträffande de särskilda skyddsområdena, genom artikel 7 i direktiv 92/43 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, delvis ändrade lydelse, skall det rättsliga skyddet för dessa områden även säkerställa att försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt betydande störningar av de arter för vilka områdena har utsetts förhindras.

I avsaknad av nationella bestämmelser som innebär att klassificeringen av ett område som särskilt skyddsområde medför att sådana skyddsbestämmelser som de som beskrivs i ovannämnda artikel 4 tillämpas, äventyras förverkligandet av syftet att särskilt skydda den vilda fågelfaunan.

( se punkterna 15-17 )

2. Bestämmelser i ett direktiv skall genomföras med obestridligt bindande verkan samt på ett sådant tillräckligt tydligt, precist och klart sätt att kravet på rättssäkerhet uppfylls, vilken princip kräver att de nationella åtgärder som vidtagits för tillämpning av en gemenskapsrättslig bestämmelse skall offentliggöras i tillräcklig utsträckning, så att de rättssubjekt som berörs av sådana åtgärder har möjlighet att få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter inom det särskilda område som regleras av gemenskapsrätten.

( se punkt 21 )

Parter

I mål C-415/01,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av G. Valero Jordana och J. Adda, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

sökande,

mot

Konungariket Belgien, företrätt av C. Pochet, i egenskap av ombud,

svarande,

angående en talan om fastställelse av att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161) jämförd med artikel 4.4 i detta direktiv, i dess i enlighet med artikel 7 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114) delvis ändrade lydelse genom artikel 6.2-6.4 i samma direktiv, genom att regionen Flandern har underlåtit att dels införliva artikel 4.1 och 4.2 och bilaga 1 till direktiv 79/409, dels säkerställa en avgränsning av särskilda skyddsområden inom sitt territorium som kan göras gällande mot tredje man, dels vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att klassificeringen av ett område som särskilt skyddsområde automatiskt och samtidigt medför att ett system för skydd och bevarande tillämpas i enlighet med gemenskapsrätten,

meddelar

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden J.-P. Puissochet samt domarna R. Schintgen och C. Gulmann (referent), F. Macken och J.N. Cunha Rodrigues,

generaladvokat: P. Léger,

justitiesekreterare: R. Grass,

med hänsyn till referentens rapport,

och efter att den 7 november 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 19 oktober 2001, vilken har ändrats genom repliken, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1, svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161, nedan kallat fågeldirektivet) jämförd med artikel 4.4 i detta direktiv, i dess i enlighet med artikel 7 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7, svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114, nedan kallat livsmiljödirektivet) delvis ändrade lydelse genom artikel 6.2-6.4 i samma direktiv, genom att regionen Flandern har underlåtit att dels införliva artikel 4.1 och 4.2 och bilaga 1 till fågeldirektivet, dels säkerställa en avgränsning av särskilda skyddsområden (nedan kallade SSO) inom sitt territorium som kan göras gällande mot tredje man, dels vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att klassificeringen av ett område som SSO automatiskt och samtidigt medför att ett system för skydd och bevarande tillämpas i enlighet med gemenskapsrätten.

Tillämpliga bestämmelser

2 I artikel 4.1, 4.2 och 4.4 i fågeldirektivet föreskrivs följande:

"1. För de arter som anges i bilaga 1 skall särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer.

I samband med detta skall hänsyn tas till

a) utrotningshotade arter,

b) arter som är känsliga för vissa förändringar i livsmiljön,

c) arter som anses som sällsynta på grund av att populationerna är små eller den lokala utbredningen begränsad,

d) andra arter som kräver speciell uppmärksamhet på grund av den särskilda karaktären hos deras livsmiljö.

Vid utvärdering skall hänsyn tas till tendenser och variationer i populationsnivåerna.

Medlemsstaterna skall som särskilda områden för bevarande i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa arter, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.

2. Med hänsyn till deras behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv, skall medlemsstaterna vidta liknande åtgärder för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga 1 med avseende på deras häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. Medlemsstaterna skall därvid lägga särskild vikt vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell betydelse.

...

4. Med avseende på de skyddsområden som avses i punkterna 1 och 2 ovan skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel. Medlemsstaterna skall även utanför dessa skyddsområden sträva efter att undvika förorening och försämring av livsmiljöer."

3 I artikel 6.2-6.4 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:

"2. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.

3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.

4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.

Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse."

4 Enligt artikel 7 i livsmiljödirektivet skall de förpliktelser som följer av artikel 6.2-6.4 i samma direktiv ersätta de förpliktelser som följer av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 i fågeldirektivet eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i sistnämnda direktiv. Detta skall ske från och med dagen för genomförandet av livsmiljödirektivet eller den dag då en medlemsstat i enlighet med fågeldirektivet har klassificerat eller erkänt ett område, om den dagen infaller senare.

5 Enligt artikel 23.1 i livsmiljödirektivet skall medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv inom två år efter dagen för anmälan. Eftersom detta direktiv anmäldes i juni 1992, löpte nämnda frist ut i juni 1994.

Det administrativa förfarandet

6 Den 4 april 2000 sände kommissionen en formell underrättelse till den belgiska regeringen, i vilken det gjordes gällande att Konungariket Belgien underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet jämförd med artikel 4.4 i detta direktiv, i dess i enlighet med artikel 7 i livsmiljödirektivet delvis ändrade lydelse genom artikel 6.2-6.4 i samma direktiv, eftersom det enligt tillgänglig information verkade som om regionen Flandern hade underlåtit att dels införliva artikel 4.1 och 4.2 och bilaga 1 till fågeldirektivet, dels säkerställa en avgränsning av SSO inom sitt territorium som kan göras gällande mot tredje man, dels vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att klassificeringen av ett område som SSO automatiskt och samtidigt medför att ett system för skydd och bevarande tillämpas i enlighet med gemenskapsrätten.

7 Kommissionen som inte erhållit något svar på den formella underrättelsen riktade ett motiverat yttrande till Konungariket Belgien den 19 juli 2000, i vilket de anmärkningar som framförts i den formella underrättelsen upprepades. Kommissionen uppmanade Belgien att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att följa yttrandet.

8 Genom skrivelse av den 6 oktober 2000 underrättade den belgiska regeringen kommissionen om regionen Flanderns svar på det motiverade yttrandet.

9 Kommissionen som med hänsyn till detta svar ansåg att Konungariket Belgien inte hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att råda bot på de anmärkningar som lades det till last, beslöt därför att väcka förevarande talan vid domstolen.

Talan

Den påstådda underlåtenheten att införliva artikel 4.1 och 4.2 och bilaga 1 till fågeldirektivet

10 Kommissionen har gjort gällande att det inte finns någon rättsligt tvingande bestämmelse som är tillämplig på regionen Flanderns territorium, som föreskriver att de områden skall klassificeras som SSO som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarande av de fågelarter som upptas i bilaga 1 till fågeldirektivet och de regelbundet förekommande flyttfåglar som inte upptas i denna bilaga. Artikel 4.1 och 4.2 i detta direktiv har således inte införlivats på ett fullständigt sätt.

11 Konungariket Belgien, som hävdat att artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet delvis har införlivats, har inte bestritt denna anmärkning.

12 Härav följer att talan på denna punkt kan bifallas.

Den påstådda avsaknaden av skyddsregler tillämpliga på SSO

13 Kommissionen har hävdat att det inte finns några bestämmelser som är tillämpliga på regionen Flanderns territorium och som innebär att klassificeringen av ett område som SSO automatiskt medför att de skydds- och bevaranderegler som gäller enligt gemenskapsrätten tillämpas.

14 Även om den belgiska regeringen å ena sidan har erinrat om att det i regionen Flandern redan finns bestämmelser för allmänt och sektoriellt skydd som har inverkan på SSO:na, har den å andra sidan medgett att ingen bestämmelse som är tillämplig på denna regions territorium föreskriver att klassificeringen av ett område som SSO automatiskt medför att de skyddsregler som definieras i fågeldirektivet tillämpas på detta område.

15 Domstolen erinrar härvidlag om att enligt dess rättspraxis skall medlemsstaterna, enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet, ge SSO:na en rättsligt skyddad ställning, som gör det möjligt att bland annat säkerställa överlevnad och fortplantning för de fågelarter som nämns i bilaga 1 till detta direktiv samt fortplantning, ruggning och övervintring av regelbundet förekommande flyttfågelarter som inte anges i nämnda bilaga (se dom av den 18 mars 1999 i mål C-166/97, kommissionen mot Frankrike, REG 1999, s. I-1719, punkt 21).

16 Eftersom artikel 7 i livsmiljödirektivet föreskriver att de förpliktelser som bland annat följer av artikel 6.2 i samma direktiv skall ersätta de förpliktelser som följer av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet vad gäller SSO, skall det rättsliga skyddet för dessa områden även säkerställa att försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt betydande störningar av de arter för vilka områdena har utsetts förhindras.

17 I avsaknad av bestämmelser tillämpliga på regionen Flanderns territorium, som innebär att klassificeringen av ett område som SSO medför att sådana skyddsbestämmelser som de som beskrivs ovan i punkterna 15 och 16 tillämpas, äventyras emellertid förverkligandet av syftet som anges i artikel 4 i fågeldirektivet att särskilt skydda den vilda fågelfaunan (se bland annat dom av den 7 december 2000 i mål C-374/98, kommissionen mot Frankrike, REG 2000, s. I-10799, punkt 55).

18 På grund härav skall talan på denna punkt bifallas.

Påståendet att avgränsningar av SSO inte kan göras gällande mot tredje man

19 Kommissionen har påstått att fågeldirektivet inte har införlivats på ett korrekt sätt eftersom de kartor som avgränsar de särskilda skyddsområdena i regionen Flandern saknar bindande verkan och inte kan göras gällande mot tredje man. Enligt belgisk rätt måste de åtgärder som vidtas av de regionala myndigheterna offentliggöras i Moniteur belge för att få bindande verkan. Det är endast genom att offentliggöras i Moniteur belge som det uppstår en ovedersäglig presumtion om att medborgarna har kännedom om de åtgärder som vidtagits, vilka därigenom kan göras gällande mot tredje man. De kartor som avgränsar SSO:na på regionen Flanderns territorium har dock inte offentliggjorts i Moniteur belge. De har helt enkelt bara lämnats in till kommunalhusen, så att invånarna skulle kunna ta del av dem.

20 Konungariket Belgien har gjort gällande att frågan huruvida de kartor som avgränsar de särskilda skyddsområdena har bindande verkan faller under medlemsstaternas nationella rätt. Medlemsstaterna förfogar över ett avsevärt utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra det sätt på vilket de säkerställer att de åtgärder som införlivar ett direktiv får bindande verkan. Det faktum att offentliggörande i Moniteur belge är huvudregel i belgisk rätt utgör inte hinder mot att det i vissa fall kan vara tillåtet att välja en annan form för offentliggörande, under villkor att alla rättssubjekt verkligen kan få kännedom om ifrågavarande bestämmelser. Cour de cassation (Belgien) har godtagit denna princip när det gäller offentliggörande av region- och sektorsplaner inom ramen för bestämmelser om fysisk planering. Den belgiska regeringen har hävdat att det utgör en lämplig form av offentliggörande, när man som i det ifrågavarande fallet lämnar in kartor som avgränsar SSO:na till de berörda kommunalhusen, på sätt som föreskrivs i artikel 3 i den flamländska regeringens förordning av den 17 oktober 1988 om utväljande av särskilda skyddsområden i enlighet med artikel 4 i fågeldirektivet (Moniteur belge av den 29 oktober 1988, s. 15068), eftersom de som berörs härav har en verklig möjlighet att få kännedom om dessa kartor. Icke desto mindre är den flamländska gemenskapens dekret av den 21 oktober 1997 om bevarande av naturen och naturmiljön (Moniteur belge av den 10 januari 1998, s. 599) i färd med att ändras, så att de kartor som avgränsar SSO:na kan offentliggöras i Moniteur belge.

21 Domstolen erinrar härvidlag om att den i sin fasta rättspraxis har fastslagit att bestämmelser i ett direktiv skall genomföras med obestridligt bindande verkan samt på ett sådant tillräckligt tydligt, precist och klart sätt att kravet på rättssäkerhet uppfylls (se bland annat dom av den 17 maj 2001 i mål C-159/99, kommissionen mot Italien, REG 2001, s. I-4007, punkt 32). Enligt rättssäkerhetsprincipen krävs att de nationella åtgärder som vidtagits för tillämpning av en gemenskapsrättslig bestämmelse skall offentliggöras i tillräcklig utsträckning, så att de rättssubjekt som berörs av sådana åtgärder har möjlighet att få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter inom det särskilda område som regleras av gemenskapsrätten (se dom av den 20 juni 2002 i mål C-313/99, Mulligan m.fl., REG 2002, s. I-5719, punkterna 51 och 52).

22 De kartor som avgränsar SSO:na skall oundgängligen ha en obestridligt bindande verkan. Om så inte vore fallet skulle den geografiska avgränsningen av SSO:na kunna ifrågasättas när som helst. Dessutom finns det risk för att det ovan, i punkt 17, angivna skyddssyftet med artikel 4 i fågeldirektivet inte fullständigt kan uppnås.

23 Det medges emellertid i svaret på det motiverade yttrandet att det i princip endast är genom att bestämmelser offentliggörs i Moniteur belge som en ovedersäglig presumtion för att tredje man får kännedom om dessa bestämmelser säkerställs. Den omständigheten att Cour de cassation har godtagit att region- och sektorsplaner, inom ramen för bestämmelser om fysisk planering, får tvingande verkan även om de kungörs på annat sätt än genom att offentliggöras i Moniteur belge, utgör inte tillräckligt skäl för att visa att det förhåller sig på samma sätt med de kartor som avgränsar SSO:na i regionen Flandern, vilka enligt den ovan, i punkt 20, nämnda förändringen för övrigt skall offentliggöras i Moniteur belge.

24 Även om man antar att ett annat sätt för offentliggörande än genom fullständig kungörelse i Moniteur belge innebär en presumtion, som kan motbevisas, för att bestämmelser har bringats till allmänhetens kännedom, såsom har hävdats i svaret på det motiverade yttrandet, måste det påpekas att kartor som avgränsar SSO som har sådan presumtionsverkan inte verkar ha en obestridligt tvingande verkan.

25 Av detta följer att talan även på denna punkt skall bifallas.

26 Med hänsyn till vad ovan anförts finns det anledning att fastställa att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet jämförd med artikel 4.4 första meningen i detta direktiv, i dess i enlighet med artikel 7 i livsmiljödirektivet ändrade lydelse genom artikel 6.2-6.4 i samma direktiv, eftersom regionen Flandern har underlåtit att dels införliva artikel 4.1 och 4.2 och bilaga 1 till fågeldirektivet, dels säkerställa en avgränsning av SSO inom sitt territorium som kan göras gällande mot tredje man, dels vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att klassificeringen av ett område som SSO automatiskt och samtidigt medför att ett system för skydd och bevarande tillämpas i enlighet med gemenskapsrätten.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

27 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Belgien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Belgien i väsentliga delar har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)

följande dom:

1) Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar jämförd med artikel 4.4 första meningen i detta direktiv, i dess i enlighet med artikel 7 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter ändrade lydelse genom artikel 6.2-6.4 i samma direktiv, genom att regionen Flandern har underlåtit att dels införliva artikel 4.1 och 4.2 och bilaga 1 till fågeldirektivet, dels säkerställa en avgränsning av särskilda skyddsområden inom sitt territorium som kan göras gällande mot tredje man, dels vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att klassificeringen av ett område som särskilt skyddsområde automatiskt och samtidigt medför att ett system för skydd och bevarande tillämpas i enlighet med gemenskapsrätten.

2) Konungariket Belgien skall ersätta rättegångskostnaderna.