Preliminär utgåva

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

TANCHEV

föredraget den 28 mars 2019( )

Mål C-569/17

Europeiska kommissionen

mot

Konungariket Spanien

”En medlemsstats underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter – Artikel 258 FEUF – Direktiv 2014/17/EU – Hypotekslån – Artikel 260.3 FEUF – Underlåtenhet att underrätta kommissionen om åtgärder för införlivande av ett direktiv som vidtagits enligt ett lagstiftningsförfarande – Ekonomiska sanktioner – Vitesförelägganden”





I. Inledning

1. Kommissionen har, i förevarande mål, inlett ett fördragsbrottsförfarande mot Konungariket Spanien enligt artikel 258 FEUF för att ha inte ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att, senast den 21 mars 2016, införliva Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/17/EU av den 4 februari 2014 om konsumentkreditavtal som avser bostadsfastighet och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2013/36/EU och förordning (EU) nr 1093/2010 (nedan kallat direktivet om hypotekslån)( ) eller för att, i vart fall, inte ha underrättat kommissionen om dessa åtgärder. Kommissionen har även bett domstolen att, med stöd av artikel 260.3 FEUF, förplikta Konungariket Spanien att betala ett löpande vite om 105 991,60 euro, från den dag då domstolen meddelat dom om fastställande av underlåtenheten att uppfylla skyldigheten att underrätta kommissionen om åtgärder för införlivande av direktiv 2014/17.

2. Följaktligen ger detta mål domstolen en möjlighet att, för första gången, meddela ett avgörande avseende tolkningen av artikel 260.3 FEUF.( ) Enligt denna bestämmelse, som infördes genom Lissabonfördraget, kan kommissionen inleda ett fördragsbrottsförfarande vid domstolen i enlighet med artikel 258 FEUF på den grunden att en medlemsstat ”inte har uppfyllt sin skyldighet att underrätta om åtgärder för införlivande av ett direktiv som antagits i enlighet med ett lagstiftningsförfarande” och samtidigt be domstolen att förplikta denna medlemsstat att betala vite.( )

3. De huvudfrågor som ska besvaras är, för det första, huruvida artikel 260.3 FEUF är tillämplig på en medlemsstats underrättelse om ofullständiga eller oriktiga införlivandeåtgärder, för det andra, enligt vilka bestämmelser ett vite som utdömts enligt denna bestämmelse ska bedömas och, för det tredje, huruvida det aktuella vitet är proportionerligt.

II. Tillämpliga bestämmelser

4. I artikel 260.3 FEUF föreskrivs följande:

”Om kommissionen för ett ärende vidare till domstolen i enlighet med artikel 258 därför att den anser att den berörda medlemsstaten inte har uppfyllt sin skyldighet att underrätta om åtgärder för införlivande av ett direktiv som antagits i enlighet med ett lagstiftningsförfarande, får kommissionen, om den anser det lämpligt, ange det standardbelopp eller vite som denna stat ska betala och som kommissionen anser lämpligt med hänsyn till omständigheterna.

Om domstolen fastställer underlåtenheten, kan den ålägga den berörda medlemsstaten att betala ett standardbelopp eller vite som inte är högre än det belopp som kommissionen har angett. Skyldigheten att betala får verkan den dag som anges i domstolens dom.”

5. Artikel 42.1 i direktiv 2014/17 har följande lydelse:

”Medlemsstaterna ska senast den 21 mars 2016 anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv. De ska genast översända texten till dessa bestämmelser till kommissionen.”

III. Det administrativa förfarandet

6. Då kommissionen vid utgången av fristen för införlivandet den 21 mars 2016 inte hade mottagit någon underrättelse från Konungariket Spanien om åtgärderna för införlivandet av direktiv 2014/17 med den spanska lagstiftningen, sände den Konungariket Spanien en formell underrättelse daterad den 26 maj 2016 med en anmodan att göra detta.

7. Konungariket Spanien angav i dess svar genom en skrivelse daterad den 28 juli 2016 att det inte hade kunnat införliva direktiv 2014/17 på grund av exceptionella omständigheter avseende att regeringen var tillfälligt tillsatt, men att arbetet med att upprätta ett förslag till lag om införlivande av direktivet hade påbörjats.

8. I ett motiverat yttrande av den 17 november 2016 angav kommissionen att Konungariket Spanien fortfarande inte hade vidtagit åtgärder för införlivande av direktiv 2014/17, eller underrättat den om sådana åtgärder. Kommissionen anmodade medlemsstaten att vidta de nödvändiga åtgärderna inom två månader från mottagandet av detta motiverade yttrande.

9. Konungariket Spanien upplyste, i sitt svar på detta motiverade yttrande genom skrivelse daterad den 19 januari 2017, kommissionen om hur utkastet till lagen om införlivande av direktiv 2014/17 hade framskridit.

10. Då kommissionen ansåg att Konungariket Spanien fortfarande inte hade införlivat direktiv 2014/17 eller underrättat den om några införlivandeåtgärder, beslutade denna institution den 27 april 2017 att inleda ett fördragsbrottsförfarande vid domstolen.

IV. Förfarandet vid domstolen

11. Genom ansökan som inkom den 27 september 2017, väckte kommissionen förevarande talan vid domstolen på grundval av artiklarna 258 och 260.3 FEUF. Kommissionen har yrkat att domstolen ska

– för det första, fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 42.1 i direktiv 2014/17, genom att inte senast den 21 mars 2016 anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet, eller i vart fall genom att inte underrätta kommissionen om sådana åtgärder,

– för det andra, med stöd av artikel 260.3 förplikta Konungariket Spanien att betala ett löpande vite på 105 991,60 euro, från dagen för meddelandet av den dom i vilken fastställs att den underlåtit att uppfylla sin skyldighet att anta bestämmelser eller i vart fall underrätta kommissionen om de bestämmelser som är nödvändiga för att följa direktiv 2014/17, och

– för det tredje, förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.

12. Konungariket Spanien har i svaromål, som inkom till domstolen den 15 december 2017, yrkat att domstolen ska

– för det första, ogilla talan i dess helhet eller sänka vitesbeloppet, och

– för det andra, förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

13. Kommissionen och Konungariket Spanien har även ingett en replik och en duplik den 26 januari 2018 respektive den 12 mars 2018.

14. Republiken Frankrike ansökte genom handling, som inkom den 26 december 2017, om att få intervenera i målet till stöd för Konungariket Spaniens yrkanden. Denna interventionsansökan bifölls genom beslut av den 30 januari 2018, varefter Republiken Frankrike ingav sin interventionsinlaga den 7 mars 2018. Kommissionen och Konungariket Spanien ingav yttranden avseende Republiken Frankrikes interventionsinlaga den 14 maj 2018.

15. En förhandling hölls den 21 januari 2019 vid vilken kommissionen, Konungariket Spanien och Republiken Frankrike yttrade sig.

V. Parternas argument

A. Underlåtenhet att uppfylla de skyldigheter som följer av artikel 258 FEUF

16. Kommissionen har gjort gällande att Konungariket Spanien har underlåtit att före den föreskrivna fristen, den 21 mars 2016, i artikel 42.1 i direktiv 2014/17 vidta nödvändiga åtgärder för att införliva detta direktiv eller underrätta kommissionen om dessa åtgärder.

17. Konungariket Spanien har inte bestritt att det har underlåtit att underrätta kommissionen om åtgärder för införlivande av direktiv 2014/17. Konungariket Spanien angav vid förhandlingen att den nationella lagen om införlivande förväntades antas den 14 februari 2019.

B. Tillämpning av artikel 260.3 FEUF

18. Kommissionen har för det första gjort några inledande anmärkningar grundade på dess meddelande från 2011 om tillämpningen av artikel 260.3 FEUF (nedan kallat 2011 års meddelande).( ) Kommissionen har i synnerhet gjort gällande att syftet med artikel 260.3 FEUF är att ge medlemsstaterna starkare incitament att införliva direktiven inom den tid som lagstiftaren har angett för att därigenom säkerställa att unionslagstiftningen blir verkningsfull i praktiken.( ) Vidare har kommissionen, som svar på Republiken Frankrikes argument, understrukit att artikel 260.3 FEUF innebär sanktioner för en medlemsstats underlåtenhet att uppfylla inte bara den ”processuella” skyldigheten att underrätta kommissionen om införlivandeåtgärder, utan också den ”materiella” införlivandeskyldigheten i sig, det vill säga att medlemsstaten inte har anpassat sin nationella rättsordning till det aktuella direktivet. Dessutom har kommissionen gjort gällande att artikel 260.3 FEUF är tillämplig både på en medlemsstats helt uteblivna anmälan om införlivandeåtgärder till kommissionen, såsom i förevarande fall, och på fall där de anmälda införlivandeåtgärderna är ofullständiga. Denna situation kan uppkomma om de anmälda införlivandeåtgärderna inte avser hela medlemsstatens territorium eller inte motsvarar alla delar i direktivet.( )

19. Kommissionen har, med hänsyn till fastställandet av ekonomiska sanktioner, gjort gällande att det vite som föreskrivs i artikel 260.3 FEUF ska beräknas enligt samma metod som vitet enligt artikel 260.2 FEUF.( ) Kommissionen har som svar på argument som Republiken Frankrike har framfört, bland annat gjort gällande att fördragen, med införandet av artikel 260.3 FEUF, stadgar att en medlemsstats underlåtenhet att vidta införlivandeåtgärder och underrätta kommissionen om dessa utgör en överträdelse av unionsrätten, som inte är mindre väsentlig än de överträdelser som sanktioneras enligt artikel 260.2 FEUF, och härrör från artikel 288 FEUF tredje stycket och artikel 4.3 FEU.

20. Kommissionen har mot denna bakgrund föreslagit att ett vite på 105 991,60 euro ska åläggas Konungariket Spanien, beräknat genom att multiplicera schablonbeloppet (680) med koefficienter för grad av allvarlighet (10) och varaktighet (1,3) samt med ”n”-faktorn (11,99),( ) vilket ska få verkan den dag då domstolens dom meddelas.( ) Kommissionen har även bett domstolen att i domen precisera till vilket konto för ”Europeiska unionens egna medel” vitet ska betalas, så att den kan ange kontot på den faktura som skrivs ut till Konungariket Spanien enligt tillämpliga unionsrättsliga bestämmelser.

21. Vad gäller överträdelsens svårighetsgrad har kommissionen föreslagit en koefficient på 10 på en skala från 1 till 20, med beaktande av fastställda parametrar för, för det första, betydelsen av de unionsrättsliga bestämmelser som har överträtts och, för det andra, överträdelsens verkningar på allmänna och särskilda intressen.( )

22. För det första, när det gäller betydelsen av direktiv 2014/17, har kommissionen bland annat gjort gällande att direktivet har till syfte att inrätta en mer transparant, effektiv och konkurrensutsatt inre marknad för kreditavtal som avser bostadsfastighet och samtidigt säkerställa en hög nivå av konsumentskydd. Kommissionen har påpekat att direktiv 2014/717 kräver att långivare ska lämna viss information till konsumenter och bedöma konsumenternas kreditvärdighet enligt allmän EU-standard och det garanterar konsumenter ett antal specifika rättigheter. Kommissionen har vidare gjort gällande att direktiv 2014/17 har infört kvalitetsnormer och förhållningsregler för alla långivare inom EU och har inrättat ett pass-system så att kreditförmedlare med tillstånd att driva verksamhet inom EU kan tillhandahålla sina tjänster i hela EU och därmed främja en ekonomisk stabilitet.

23. För det andra har kommissionen, när det gäller verkningarna av underlåtenheten att införliva direktiv 2014/17 med den spanska rättsordningen, angett att konsumenter i Spanien inte kan åberopa de rättigheter som de har enligt detta direktiv och kreditförmedlare kan inte använda pass-systemet för att bedriva sin affärsverksamhet. Enligt kommissionen skulle detta kunna inverka negativt på konkurrensen på bolånemarknaden, särskilt i Spanien, och resultera i ett snävare utbud av tjänster samt högre priser. Kommissionen har vidare gjort gällande att den spanska lagstiftaren, från ett bredare perspektiv, inte uppfyller den strikta standard som föreskrivs i direktiv 2014/17 vars mål är att säkerställa att långivare och kreditförmedlare agerar ansvarsfullt på marknaden.

24. Kommissionen har, i detta hänseende, bestritt Konungariket Spaniens argument att det gjort en felaktig bedömning av svårighetskoefficienten. Kommissionen har i synnerhet bestritt relevansen av vissa uppgifter från Bank of Spain och studier från Förenade kungariket som Konungariket Spanien har hänvisat till. Kommissionen gjorde vidare vid förhandlingen gällande att svårighetsbedömningen är objektiv och att den inte har någon skyldighet att beakta vissa nationella åtgärder, som Konungariket Spanien åberopade för första gången i sin svarsinlaga, vilken inte delgavs kommissionen och vilka inte är tillräckliga för att garantera införlivandet av direktiv 2014/17.

25. När det gäller överträdelsens varaktighet har kommissionen föreslagit en koefficient på 1,3, omfattande 13 månader multiplicerad med en faktor på 0,1. Den anser att denna period ska anses börja dagen efter det datum som i direktiv 2014/71 anges som tidsfrist för införlivande (den 22 mars 2017) och sluta den dag då kommissionen beslutar att inleda ett fördragsbrottsförfarande (den 27 april 2017).( ) Kommissionen har, i detta hänseende bestritt Konungariket Spaniens argument att perioden 20 december 2015–29 oktober 2016, under vilken det förelåg svårigheter med att bilda en regering, skulle uteslutas från varaktighetskoefficienten, eftersom denna situation utgör interna omständigheter som enligt domstolens praxis inte ska beaktas.

26. Konungariket Spanien har, för det första, gjort gällande att även om detta mål kan avgöras av domstolen utan att det är nödvändigt att bestämma det exakta tillämpningsområdet för artikel 260.3 FEUF, bestrider det kommissionens tolkning av artikel 260.3 FEUF och gör gällande att artikel 260.3 FEUF inte är tillämplig på mål som rör en medlemsstats underrättelse om ofullständiga eller oriktiga införlivande åtgärder.

27. Vidare anser Konungariket Spanien att domstolens praxis avseende fastställande av vite enligt artikel 260.2 FEUF kan tillämpas analogt på artikel 260.3 FEUF och det inte har någon invändning mot kommissionens begäran att domstolen inte ska ange till vilket konto vitet, om det utdöms, ska betalas.

28. I förevarande mål anser Konungariket Spanien emellertid att det föreslagna löpande vitet är oproportionerligt av två skäl.

29. För det första har Konungariket Spanien gjort gällande att perioden 20 december 2015–29 oktober 2016, under vilken det förelåg en ovanlig situation beträffande svårigheter att bilda en regering inte ska beaktas vid fastställandet av varaktighetskoefficienten och, under alla omständigheter, berättigar till en begränsning av vitet. Konungariket Spanien underströk vid förhandlingen att denna situation var oförutsebar under perioden för införlivandet av direktiv 2014/17.

30. För det andra har Konungariket Spanien gjort gällande att kommissionen gjorde en felaktig bedömning av svårighetsgraden och i synnerhet av verkningarna av underlåtenheten att införliva direktiv 2014/17. Konungariket Spanien har i detta hänseende bestritt kommissionens uttalande att det uteblivna införlivandet kan få negativa verkningar för konkurrensen på marknaden för hypotekslån, särskilt i Spanien, och resultera i ett snävare utbud av tjänster och högre priser (se punkt 23 i detta förslag till avgörande) med hänsyn till att uppgifter från Bank of Spain visar att priserna på hypotekslån i Spanien, i de flesta fall, är lägre än medelpriserna inom Euro-området och att vissa studier som genomförts i Förenade kungariket dessutom visar att verkningarna av införlivandet av direktiv 2014/17 inte går utöver en eventuell förbättring av konsumentskyddet.

31. Konungariket Spanien har vidare bestritt kommissionens argument att den spanska rättsordningen inte uppfyller de strikta normerna i direktiv 2014/17 (se punkt 23 i detta förslag till avgörande) och har gjort gällande att det, sedan 2011, finns vissa nationella åtgärder som reglerar aspekter knutna till direktiv 2014/17.( ) Konungariket Spanien anförde vid förhandlingen att dessa åtgärder är relevanta för proportionalitetsbedömningen, eftersom de, bland annat, genomför målen med direktiv 2014/17 och samtidigt löser problem inom sektorn för hypotekslån som går utöver tillämpningsområdet för detta direktiv. Vidare ska domstolens dom Gavieiro Gavieiro and Iglesias Torres,( ) i vilken domstolen erkände att åtgärder som inte innehåller någon hänvisning till ett direktiv inte nödvändigtvis ska uteslutas som giltiga införlivandeåtgärder, anses omfatta artikel 260.3 FEUF.

32. Republiken Frankrike, har till stöd för Konungariket Spaniens yrkanden, gjort gällande att artikel 260.3 FEUF endast är tillämplig på en medlemsstats underlåtenhet att underrätta kommissionen om nationella införlivandeåtgärder, medan dess underlåtenhet att underrätta om åtgärder som utgör ett ofullständigt eller oriktigt införlivande regleras av artiklarna 258 och 260.2 FEUF. Republiken Frankrike anser även att artikel 260.3 FEUF är tillämplig om det vid en prima facie-bedömning av de nationella införlivandeåtgärder som kommissionen har underrättats om tydligt framgår att dessa åtgärder inte införlivar direktivet i dess helhet.

33. När det gäller bedömningen av vitet, har Republiken Frankrike i synnerhet gjort gällande att artikel 260.3 FEUF eftersträvar ett annat mål än artikel 260.2 FEUF. Denna bestämmelse beivrar den ”dubbla överträdelsen” av unionsrätten och medlemsstatens underlåtenhet att följa domstolens första dom, medan artikel 260.3 FEUF beivrar en medlemsstats underlåtenhet att uppfylla en skyldighet enligt unionens sekundärrätt. Mot denna bakgrund har Republiken Frankrike gjort gällande att lägre koefficienter för svårighetsgraden ska tillämpas på viten enligt artikel 260.3 FEUF och att en koefficient för svårighetsgraden på 10 inte är berättigad i detta fall.

VI. Rättslig bedömning

A. Underlåtenhet att uppfylla de skyldigheter som följer av artikel 258 FEUF

1. Domstolens praxis på området

34. Det ska erinras om att bestämmelser i ett direktiv ska genomföras med obestridligt bindande verkan samt på ett sådant tillräckligt tydligt, precist och klart sätt att kravet på rättssäkerhet uppfylls, vilket innebär att om direktivet syftar till att skapa rättigheter för enskilda ska mottagarna vara i stånd att känna till den fulla räckvidden av sina rättigheter.( )

35. Vidare ska, beträffande talan enligt artikel 258 FEUF, förekomsten av ett fördragsbrott bedömas enbart mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som angetts i det motiverade yttrandet.( )

36. Som domstolen vid upprepade tillfällen har angett, grundas det förfarande som avses i artikel 258 FEUF på ett objektivt fastställande av att en medlemsstat inte har iakttagit sina skyldigheter enligt unionsrätten.( ) Således kan inte en medlemsstat göra gällande bestämmelser, praxis eller situationer i dess nationella rättssystem, såsom att parlamentsval hålls( ) eller att regeringen är tillfälligt tillsatt,( ) för att berättiga dess underlåtelse att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten inbegripet frister som anges i ett direktiv.( )

2. Tillämpning i de aktuella målet

37. I förevarande mål har Konungariket Spanien inte bestritt att det underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 42.1 i direktiv 2014/17 i syfte att vidta nödvändiga åtgärder för att införliva detta direktiv med dess nationella rättsordning och underrätta kommissionen om dessa åtgärder före utgången av den frist som föreskrivs i det motiverade yttrandet, nämligen den 18 januari 2017.( )

38. Jag föreslår således att domstolen ska slå fast att kommissionens första grund enligt artikel 258 FEUF, att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter att införliva direktiv 2014/17 eller att underrätta kommissionen om sådana åtgärder, är välgrundad.

B. Tillämpning av artikel 260.3 FEUF

39. Huvudfrågan i förevarande mål är huruvida det föreslagna löpande vitet är proportionerligt. Detta väcker vissa allmänna frågor om bedömningen av ekonomiska sanktioner enligt artikel 260.3 FEUF och särskilt huruvida kommissionen har rätt att använda samma metod för beräkningen av ekonomiska sanktioner enligt artikel 260.2 som artikel 260.3, huruvida domstolens praxis angående fastställandet av ekonomiska sanktioner enligt artikel 260.2 FEUF är tillämplig på artikel 260.3 FEUF och omfattningen av domstolens utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 260.3 FEUF.

40. Även om det är ostridigt mellan parterna att artikel 260.3 FEUF är tillämplig i detta mål,( ) uppkommer fortfarande frågan om vad som menas med uttrycket ”inte … underrätta” enligt denna bestämmelse, vilken fråga jag ska besvara först.

1. Det materiella tillämpningsområdet för 260.3 FEUF: Underlåtenhet att underrätta kommissionen:

41. Enligt artikel 260.3 FEUF är dess materiella tillämpningsområde begränsat till mål om överträdelse enligt artikel 258 FEUF vilka rör en medlemsstats underlåtenhet att uppfylla sin skyldighet att underrätta kommissionen om åtgärder för införlivande av ett direktiv som antagits enligt ett lagstiftningsförfarande.( ) Svaret på frågan hur en medlemsstats ”underlåtenhet att underrätta” om införlivandeåtgärder ska tolkas inom ramen för artikel 260.3 FEUF är synnerligen komplex. Doktrinen är delad i denna fråga, då vissa jurister har ett restriktivt synsätt,( ) medan andra förespråkar en relativt extensiv( ) eller extensiv tolkning.( )

42. Det berör särskilt två med varandra sammanhängande huvudfrågor. En första fråga är huruvida artikel 260.3 FEUF enbart avser en medlemsstats underlåtenhet att uppfylla en så kallad ”processuell skyldighet att underrätta om alla införlivandeåtgärder, såsom Konungariket Spanien och republiken Frankrike har gjort gällande, eller huruvida artikel 260.3 FEUF omfattar en medlemsstats underlåtenhet att uppfylla en så kallad ”materiell” skyldighet att införliva, såsom kommissionen har gjort gällande. En andra fråga är huruvida artikel 260.3 FEUF är tillämplig på mål där en medlemsstat har underrättat kommissionen om åtgärder som utgör ett ofullständigt (partiellt) införlivande, såsom kommissionen har gjort gällande, och ett oriktigt införlivande, vilket är det synsätt som generaladvokaten Wathelet gav uttryck för i sitt förslag till avgörande kommissionen/Polen.( )

43. Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse enligt fast rättspraxis inte bara lydelsen och ändamålen beaktas, utan också sammanhanget och unionsrättens samtliga bestämmelser. Även förberedelsearbetet inför antagandet av en unionsrättsbestämmelse kan ge relevanta upplysningar om tolkningen av densamma.( )

44. Mot denna bakgrund föreslår jag att artikel 260.3 FEUF ska tolkas så att den avser en medlemsstats underlåtenhet att uppfylla en ”materiell” skyldighet att införliva och således inbegriper en medlemsstats fullständiga underlåtenhet att underrätta kommissionen om åtgärder för införlivande, såsom är fallet i detta förfarande, liksom en medlemsstats underrättelse om åtgärder som utgör ett ofullständigt eller oriktigt införlivande av det aktuella direktivet. Även om det finns ett par starka argument till stöd för var och en av dessa tolkningar, är en extensiv tolkning av artikel 260.3 FEUF förenlig med lydelsen i artikel 260.3 FEUF och främjar så mycket som möjligt målen med och systematiken i artikel 260.3 FEUF, i syfte att säkerställa att artikel 260.3 FEUF utgör en verkligt effektiv åtgärd för att se till att medlemsstaten införlivar direktiven i tid.

a) Lydelse

45. I artikel 260.3 FEUF hänvisar till en medlemsstats underlåtenhet att ”uppfylla sin skyldighet att underrätta” kommissionen om åtgärder för införlivande av ett direktiv. Även om en bokstavstolkning av denna lydelse skulle kunna tyda på att den enbart avser underlåtenheten att underrätta, är det oklart om den även avser underlåtenhet att införliva och därmed även ett ofullständigt eller ett oriktigt införlivande.

46. En restriktiv tolkning av artikel 260.3 FEUF kan inte, enligt min uppfattning, få stöd i den omständigheten att bestämd artikel skulle ha använts om fördragsförfattarna hade avsett underlåtenhet att underrätta om alla åtgärder för införlivande, inklusive ett ofullständigt införlivande (till exempel, på nederländska: ”tot mededeling van maatregelen” och inte ”tot mededeling van de maatregelen”, på franska: ”communiquer des mesures de transposition” och inte ”communiquer les mesures de transposition”, på tyska: ”Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung” och inte ”Verpflichtung verstoßen hat, die Maßnahmen zur Umsetzung”). Inte bara kan vissa språkversioner tolkas så att det är ”åtgärderna” som avses (till exempel, den bulgariska: ”да съобщи за мерките”, den italienska ” comunicare le misure di attuazione”, den spanska: ”informar sobre las medidas de transposición”), men även den omständigheten att det i de ovannämnda språkversionerna hänförs till ”åtgärder” i allmän mening (se även, till exempel, den engelska: ”notify measures”, den maltesiska: ”jinnotifika miżuri”) stöjder en extensiv tolkning av artikel 260.3 FEUF.

47. Enligt domstolens praxis ska de upplysningar om införlivandet av ett direktiv som medlemsstaterna är skyldiga att underrätta (meddela) kommissionen om, enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU, vara klara och precisa, och det ska av dessa tydligt framgå vilka lagar och andra författningar som medlemsstaten har antagit för att uppfylla sina olika skyldigheter enligt direktivet och därmed göra det möjligt för kommissionen att kontrollera om medlemsstaten verkligen har genomfört direktivet fullt ut.( )

48. Av detta följer att skyldigheterna att underrätta och införliva är sammanhängande skyldigheter i den meningen att skyldigheten att underrätta omsätter skyldigheten att införliva i praktiken,( ) eftersom skyldigheten att underrätta, liksom kommissionen har angett, är ett viktigt steg i säkerställandet av att skyldigheten att införliva uppfylls. En medlemsstats skyldighet att vidta alla nödvändiga åtgärder för att införliva ett direktiv i enlighet med domstolens praxis (se punkt 34 i detta förslag till avgörande)( ) går hand i hand med dess skyldighet att underrätta kommissionen om att den har gjort detta.( ) Således ger domstolens praxis( ) stöd för att artikel 260.3 FEUF ska tolkas så att den omfattar såväl en ”processuell” skyldighet att underrätta om åtgärderna som en ”materiell” skyldighet att införliva dem.

49. Den omständigheten att artikel 260.3 FEUF nämner underlåtenheten att underrätta om åtgärderna, i stället för underlåtenheten att införliva dem, förefaller vara ett logiskt och sinnrikt sätt att säkerställa att medlemsstaterna uppfyller båda skyldigheterna. Det förefaller även meningslöst att en medlemsstat skulle ha uppfyllt sin skyldighet att införliva åtgärderna utan att vid någon tidpunkt under förfarandet enligt artikel 258 och 260.3 FEUF underrätta kommissionen om dessa åtgärder.

b) Ursprung

50. Artikel 260.3 FEUF har sitt omedelbara ursprung i diskussionscirkeln om domstolens arbetssätt i samband med Europakonventionen. En av frågorna på denna diskussionscirkels agenda var systemet med påföljder i överträdelseförfaranden. I början av diskussionerna var diskussionsdeltagarna i allmänhet mottagliga för att fastställa ett ”påskyndat förfarande” i dåvarande artikel 228 EG (nu artikel 260 FEUF), som avskaffade kraven på formell underrättelse och motiverat yttrande och ”vid ’underlåtenhet att anmäla”” skulle kommissionen till och med tillåtas att, när den ansåg det vara lämpligt, be domstolen att både fastställa underlåtenheten och ålägga påföljden i ett och samma förfarande.”( )

51. Diskussionsgruppens slutrapport( ) innehöll förslag avseende dessa aspekter som togs upp av konventets presidium.( ) I presidiets dokument poängterades att systemet inte var tillräckligt effektivt, eftersom det kunde dröja flera år innan de stater som dömts av domstolen ålades att betala vite, och att man ”bör söka medel för att effektivisera och förenkla påföljdsmekanismerna vid underlåtenhet att följa domstolens domar”.( ) I detta syfte uppkom, vid sidan av förslaget att avskaffa det motiverade yttrandet i förfarandet inför den andra domen, följande förslag:

”Punkt 3 (ny) är resultatet av ett förslag som kommissionen lade fram för diskussionscirkeln. Det rör sig om att ge kommissionen möjlighet att vända sig till domstolen för att samtidigt (i ett och samma förfarande) väcka talan i enlighet med artikel 226 i EG-fördraget [nu artikel 258 FEUF] och begära åläggande av en påföljd. Om domstolen på kommissionens begäran fastställer en påföljd i samma fällande dom skall en sådan påföljd tillämpas efter en viss tid räknat från domens avkunnande, om den medlemsstat som är svarande inte rättar sig efter domen … En sådan bestämmelse skulle göra det möjligt att avsevärt förenkla och påskynda förfarandet för påföljder i fall som gäller underlåtenhet att meddela nationella åtgärder för införlivande.”( )

52. I en fotnot angavs följande: ”Man skiljer i praktiken mellan dessa fall av 'underlåtenhet att meddela åtgärder' (när medlemsstaten inte har vidtagit några åtgärder för införlivande) och fall av inkorrekt införlivande (när de åtgärder för införlivande som vidtagits av medlemsstaten enligt kommissionens uppfattning inte är förenliga med direktivet (eller ramlagen”( ))). Den föreslagna bestämmelsen skall inte gälla det sistnämnda fallet.”( )

53. Detta förslag kom att ingå i 2003 års version av utkast till konstitutionsfördraget (numrerad Artikel III-267(3))( ) enligt följande:

”När kommissionen för ett ärende vidare till domstolen i enlighet med artikel III-265 därför att den anser att den berörda medlemsstaten inte har uppfyllt sin skyldighet att meddela åtgärder för att införliva en europeisk ramlag får kommissionen, om den anser det lämpligt, begära att domstolen samtidigt ska ålägga den berörda staten att betala ett standardbelopp eller ett vite om domstolen konstaterar en underlåtenhet. Om domstolen uppfyller kommissionens begäran ska betalningen träda i kraft inom den tidsfrist som anges i domstolens dom.”

54. I 2004 års version av utkastet till konstitutionsfördraget delades bestämmelsen (numrerad Artikel III-362(3))( ) upp i två stycken och ändrades (min kursivering) enligt följande:

”När kommissionen för ett ärende vidare till Europeiska unionens domstol i enlighet med artikel III-360 därför att den anser att den berörda medlemsstaten inte har uppfyllt sin skyldighet att underrätta om åtgärder för införlivande av en europeisk ramlag får kommissionen, om den anser det lämpligt, ange det standardbelopp eller vite som denna stat ska betala och som kommissionen anser lämpligt med hänsyn till omständigheterna.

Om domstolen fastställer underlåtenheten kan den ålägga den berörda medlemsstaten att betala ett standardbelopp eller vite som inte är högre än det belopp som kommissionen har angivit. Skyldigheten att betala ska få verkan den dag som anges i domstolens dom.”

55. Förarbetena (travaux préparatoires) till artikel 260.3 FEUF medförde följande synpunkter.

56. För det första framgår det av fotnoten i de ovannämnda dokumenten från Europeiska konventet (se punkt 52 i detta förslag till avgörande) att artikel 260.3 FEUF, åtminstone i dess ursprungliga lydelse, är avsedd att begränsas till fall där medlemsstaten underlåter att vidta och underrätta om införlivandeåtgärder och utesluter fall av oriktigt införlivande. Denna fotnot likställer emellertid underrättande och införlivande och nämner inte ofullständigt införlivande vilket kan förmodas ingå mot bakgrund av kommissionens praxis till vilken denna fotnot tycks hänvisa.( )

57. För det andra framgår det av vissa ändringar som gjorts i formuleringen av bestämmelsen i 2004 års version av utkastet till konstitutionsfördraget, vilket är nästan identiskt med artikel 260.3 FEUF, jämförd med de tidigare versionerna av denna text, att fördragsförfattarna har haft för avsikt att i stor utsträckning likställa lydelsen i den andra och den tredje punkten i artikel 260. Detta gäller med förbehåll för det tak som satts för domstolens möjlighet att ålägga vite ”som inte är högre än det belopp som kommissionen har angett” och att skyldigheten att betala ”får verkan den dag som anges i domstolens dom” i andra stycket i artikel 260.3 FEUF. Jag kommer att återkomma till detta längre fram i min bedömning (se punkterna 76–79 i detta förslag till avgörande).

58. För det tredje är det viktigt att påpeka att det förekom en del kritiska kommentarer och förslag om att stryka bestämmelsen under det Europeiska konventet, delvis på grund av överväganden om, för det första, att om denna bestämmelse begränsades till en processuell skyldighet att underrätta kommissionen skulle detta göra den verkningslös och det skulle dessutom vara olämpligt att ålägga vite enbart på denna grund och, för det andra, att den införde komplexitet vid bestämmandet av huruvida en medlemsstat hade införlivat ett direktiv och åtskillnaden mellan för sent, ofullständigt och oriktigt införlivande.( )

59. Jag är således böjd att anse att förarbetena till artikel 260.3 FEUF, även om de kan ge ett visst stöd för en restriktiv tolkning, inte ger något slutgiltigt svar.

c) Mål

60. Artikel 260.3 FEUF inför ett så kallat påskyndat förfarande för att utdöma vite till medlemsstater som är avsett att vara mer skyndsamt och effektivt än det traditionella förfarandet i artikel 260.2. Utdömandet av vite är inte längre beroende av ett längre förfarande som omfattar en första dom av domstolen i vilken en överträdelse fastställs enligt artikel 258 FEUF och sedan en andra dom av domstolen enligt artikel 260.2 FEUF till följd av medlemsstatens underlåtenhet att rätta sig efter den första domen. Artikel 260.3 FEUF har också till syfte att ge ett starkare incitament till medlemsstaterna att införliva direktiven i tid, för att säkerställa effektiviteten och en enhetlig tillämpning av unionsrätten och således kan unionsmedborgare åtnjuta rättigheter som härrör från dessa direktiv.

61. Det kan mot bakgrund av dessa mål, för det första, i överensstämmelse med generaladvokaten Wathelets ställning i hans förslag till avgörande kommissionen/Polen,( ) anses att artikel 260.3 FEUF, om det för en medlemsstat räckte att underrätta om vilket dokument som helst såsom en införlivandeåtgärd, skulle förlora sitt materiella innehåll.

62. För det andra bör förfarandet i artikel 260.3 FEUF inte ”hindra” kommissionens praxis att inleda särskilda förfaranden för fullständig eller partiell underlåtenhet att införliva åtgärder och för oriktigt införlivande.( ) Detta strider mot målet med artikel 260.3 FEUF att göra förfarandet mer skyndsamt och effektivt genom att både fastställa och beivra överträdelsen i ett och samma förfarande.

63. Ingen tydlig gräns kan urskiljas mellan mål som avser ett ofullständigt och oriktigt införlivande och försök att göra en sådan åtskillnad kommer sannolikt att försvåra förfarandet enligt artikel 260.3 FEUF på ett sätt som skulle äventyra dess mål. Detta kan illustreras av exempel från domstolens praxis i vilken ett fördragsbrottsförfarande avseende underlåtenhet att, helt eller delvis, införliva åtgärder har krävt en analys av befintliga nationella bestämmelser och därmed huruvida införlivandet var korrekt.( ) Denna komplexitet bekräftas av punkt 19 i 2011 års meddelande i vilken kommissionen anger att meningsskiljaktigheter om de befintliga bestämmelserna i nationell rätt ska behandlas enligt det normala förfarandet i artikel 258 som avser korrekt genomförande av direktiv.

64. En sådan åtskillnad strider även mot domstolens praxis och särskilt dess domar kommissionen/Italien( ) och kommissionen/Luxemburg( ) i vilka domstolen slog fast att kommissionen, i fördragsbrottsförfarande, får ändra ett klagomål om fullständig underlåtenhet att införliva till ett klagomål om ofullständigt eller oriktigt införlivande när medlemsstaten underrättar om sina befintliga införlivandeåtgärder för sent och således gör det svårt för kommissionen att anmärka på felaktigheter i införlivandet i ett tidigt skede. Under sådana omständigheter omfattas ett sådant klagomål med nödvändighet av ett klagomål om att något införlivande inte har skett över huvud taget och är subsidiärt i förhållande till detta

65. Visserligen kan det i domstolens praxis finnas exempel på när en medlemsstats underlåtenhet att underrätta om åtgärder bedöms separat från kvalitén på införlivandeåtgärderna (ofullständigt eller oriktigt införlivande).( ) Enligt min uppfattning vittnar emellertid dessa exempel om svårigheterna med att göra denna bedömning och rör inte de problem avseende funktionen hos artikel 260.3 som följer av en sådan åtskillnad.

66. Vidare är beaktandet av en prima facie-undersökning problematiskt. Såvitt jag förstår tillerkänns kommissionen ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning, genom en prima facie-undersökning av de införlivandeåtgärder som den har underrättats om, vid fastställandet av huruvida medlemsstaten har genomfört ett fullständigt införlivande. Detta innebär en risk för att kommissionens åsikt om vad som utgör ett (o)fullständigt införlivande priviligeras och att medlemsstaterna fråntas möjligheten enligt unionsrätten att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 288 FEUF.( )

d) Bakgrund

67. Artikel 260.3 FEUF ingår i samma sammanhang som det överträdelseförfarande som föreskrivs i artiklarna 258–260 FEUF, närmare bestämt systemet för ekonomiska påföljder i artikel 260 FEUF. Artikel 260.3 FEUF infördes samtidigt med ändringar av artikel 260.2 och således som ett komplement till artikel 260.2 FEUF. Följaktligen är påståendet att artikel 260.3 FEUF utgör ett undantag till artikel 260.2 som ska tolkas restriktivt inte övertygande.

68. Detta bekräftas av det förhållandet att kommissionen, enligt artikel 260.3, tillerkänns ett utrymme för skönsmässig bedömning (”får kommissionen, om den anser det lämpligt”) för att besluta huruvida den önskar ange ekonomiska sanktioner på förhand enligt denna bestämmelse. Det finns inte enligt artikel 260.3 någon skyldighet för kommissionen att göra detta.( ) Kommissionen kan i stället åberopa artikel 258 FEUF och artikel 260.2.( ) Således är det traditionella förfarandet enligt artikel 260.2 FEUF och det påskyndade förfarandet enligt artikel 260.3 FEUF inte hermetiskt tillslutna.

69. Från ett bredare perspektiv ska det påpekas att det ursprungliga EEG‑fördraget (i motsats till EKSG-fördraget) inte innehöll några bestämmelser om sanktioner för medlemsstaters överträdelser av unionsrätten. Det tog 36 år, med ikraftträdandet av Maastrichtavtalet (1957–1993), att införa artikel 260.2 FEUF.( ) Därpå följande ansträngningar för att göra överträdelse- och sanktionssystemets snabbare och effektivare genom föreslagna fördragsändringar i samband med Amsterdam- och Nicefördragen misslyckades.( ) Med Lissabonfördraget har det tagit nästan ytterligare två decennier (1993–2009) att införa artikel 260.3 FEUF.

70. Mot denna bakgrund skulle, även om en restriktiv tolkning av artikel 260.3 FEUF i syfte att begränsa denna bestämmelse till snabba, enkla fall av en medlemsstats underlåtenhet att underrätta kommissionen om införlivandeåtgärder och förpassa allt annat till det traditionella förfarandet enligt artikel 258 och 260.2 FEUF kan vara lockande, konsekvenserna av en sådan tolkning innebära längre förfaranden accepteras i en majoritet av fallen. Att försöka dra en gräns mellan underrättelse om ofullständigt respektive oriktigt införlivande skulle på ett liknande sätt avvika från tillämpningsområdet för artikel 260.3 FEUF.

71. Den föregående ordalydelserelaterade, historiska, ändamålsmässiga och kontextuella analysen av artikel 260.3 FEUF leder mig således till slutsatsen att den tolkning av artikel 260.3 FEUF som jag föreslår, vilken omfattar en medlemsstats underlåtenhet att underrätta om åtgärder som utgör ett ofullständigt eller oriktigt införlivande, är den tolkning som bäst genomför målen med artikel 260.3 FEUF och genuint stärker sanktionsmekanismen inom EU.

2. Fastställande av storleken på de ekonomiska sanktionerna enligt artikel 260.3 FEUF

72. Mot den bakgrunden att artikel 260.3 FEUF är tillämplig, ska jag nu behandla fastställandet av storleken på de ekonomiska sanktionerna enligt denna bestämmelse.

73. För det första finner jag de argument som generaladvokaten Wathelet anförde i målet kommissionen/Polen vara övertygande,( ) det vill säga att kommissionen ska ha rätt att använda samma metod vid tillämpningen av artikel 260.2 respektive artikel 260.3 FEUF vid beräkningen av de ekonomiska sanktioner som den föreslår. I synnerhet mot bakgrund av att sanktionerna är desamma, att de mål som eftersträvas med dessa båda bestämmelser är liknande och att kommissionens kriterier för vite motsvarar dem som domstolen har använt i dess praxis( ) vilken främjar en enhetlig tillämpning och erbjuder en förutsägbarhet för medlemsstaterna. Den omständigheten att artikel 260.2 FEUF beivrar den ”dubbla överträdelsen” av unionsrätten och underlåtenheten att följa domstolens första dom medan artikel 260.3 beivrar en enda överträdelse av unionsrätten påverkar inte, enligt min uppfattning, den omständigheten att båda bestämmelserna avser överträdelser som grundar sig på unionens primärrätt.

74. Det ska påpekas att kommissionens beräkningsmetod inte medför någon nackdel för medlemsstaterna i förfarandet enligt artikel 260.3 FEUF, eftersom det, såsom domstolen har funnit beträffande artikel 260.2, ankommer på domstolen att med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet bedöma vilka ekonomiska sanktioner som ska åläggas. Kommissionens förslag och riktlinjer binder inte domstolen och utgör endast en lämplig utgångspunkt samt bidrar till att säkerställa insyn, förutsägbarhet och rättssäkerhet vad gäller kommissionens handlande.( ) Således, ska domstolens praxis på området föreläggande av vite enligt artikel 260.2 FEUF, under de relevanta omständigheterna, vägleda domstolens fastställande av vitesbeloppet enligt artikel 260.3 FEUF.

75. Vidare angav domstolen, i sin praxis avseende artikel 260.2 FEUF och särskilt dess vägledande dom kommissionen/Frankrike,( ) att den kan påföra båda de ekonomiska sanktioner som föreskrivs i artikel 260.2 FEUF,( ) och att den kan påföra en ekonomisk sanktion som inte har föreslagits av kommissionen på grund av att ”frågan om det är lämpligt att vidta en ekonomisk sanktion och vilken sanktion som är mest ändamålsenlig med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet endast kan bedömas mot bakgrund av domstolens konstateranden i den dom som ska avkunnas med stöd av artikel [260.2 FEUF] och omfattas därför inte av det politiska området.( )

76. Det finns starka skäl att anta att dessa överväganden är tillämpliga på artikel 260.3 FEUF och att domstolen således får påföra både ett standardbelopp och ett vite eller en ekonomisk sanktion som kommissionen inte har föreslagit, med förbehåll för det högsta belopp som föreskrivs för de ekonomiska sanktionerna enligt artikel 260.3 FEUF. Detta grundar sig på den identiska lydelsen i artikel 260.2 och 260.3 FEUF, avseende ”ett standardbelopp eller ett vite”. Detta är även lämpligare för att uppnå syftet med artikel 260.3 FEUF att bekämpa sent införlivande av direktiv från medlemsstaternas sida, med beaktande av syftet med att ha olika ekonomiska sanktioner i fördragen.( )

77. I motsats till de argument som kommissionen framförde vid förhandlingen,( ) påverkas inte denna bedömning av att artikel 260.3 FEUF, och inte artikel 260.2 FEUF, föreskriver att domstolen ”kan … ålägga den berörda medlemsstaten att betala ett standardbelopp eller vite som inte är högre än det belopp som kommissionen har angett”. Artikel 260.3 FEUF nämner endast beloppet, och inte valet av ekonomisk sanktion. Av detta kan slutsatsen dras att domstolen inte kan ålägga en ekonomisk sanktion till ett högre belopp än det som kommissionen har föreslagit. Detta begränsar emellertid, enligt min uppfattning, domstolens möjlighet att bedöma vilken typ av sanktion som ska åläggas. Således får domstolen ålägga en sanktion som inte har förslagits av kommissionen, eller båda de ekonomiska sanktionerna, till samma eller ett lägre belopp än det som kommissionen har angett.

78. Denna utgång kan få en avgörande betydelse för domstolens praxis avseende artikel 260.3 FEUF. Kommissionen angav i 2011 års meddelande att den i förfaranden enligt artikel 260.3 FEUF i princip endast skulle yrka betalning av vite och att den skulle dra tillbaka sin talan så snart medlemsstaten anmält de införlivandeåtgärder som krävs för att få fördragsbrottet att upphöra.( ) Kommissionen har nyligen sett över sitt resonemang och yrkar i princip båda sanktionerna.( ) Detta bidrar till att förklara varför kommissionen drog tillbaka sin talan i så många mål innan domstolen kunde meddela dom avseende artikel 260.3 FEUF.( ) Även om det kanske inte är tillämpligt i förevarande mål,( ) ska det inte förbises att domstolen får utdöma ett standardbelopp, även om kommissionen endast har yrkat betalning av ett vite, i fall där en medlemsstat underrättar om de nödvändiga införlivandeåtgärderna efter det att ett förfarande har inletts vid domstolen men innan domstolen meddelar sin dom.

79. Det ska även påpekas att det i artikel 260.3 FEUF, till skillnad från artikel 260.2 FEUF, föreskrivs följande: ”Skyldigheten att betala får verkan den dag som anges i domstolens dom.” Domstolen har enligt artikel 260.2 FEUF rätt att ange vid vilket datum den påförda ekonomiska sanktionen ska få verkan.( ) Det framgår emellertid av den uttryckliga angivelsen i artikel 260.3 FEUF att detta kan nyttjas som ett användbart verktyg för domstolen vid dess skönsmässiga anpassing av de ekonomiska sanktionerna under särskilda omständigheter.( )

3. Föreläggande av vite i förevarande mål

80. Enligt domstolens praxis avseende artikel 260.2 FEUF, ska föreläggande om löpande vite enligt artikel 260.3 FEUF bestämmas med hänsyn till den påtryckning som krävs för att medlemsstaten ska förändra sitt beteende och upphöra med fördragsbrottet.( ) Inom sitt utrymme för skönsmässig bedömning får domstolen fastställa vitet så att detta dels anpassas efter omständigheterna, dels står i proportion till det fastställda fördragsbrottet och den berörda medlemsstatens betalningsförmåga. Vid fastställandet av vitesbeloppet är således de kriterier som ska beaktas för att säkerställa det löpande vitets karaktär av tvångsmedel i syfte att uppnå en enhetlig och effektiv tillämpning av unionsrätten, i princip, överträdelsens varaktighet, dess svårhetsgrad och den berörda medlemsstatens betalningsförmåga. Vid tillämpningen av dessa kriterier ska särskilt de konsekvenser som underlåtenheten att följa domen får för enskilda och allmänna intressen samt hur brådskande det är att få den berörda medlemsstaten att uppfylla sina skyldigheter beaktas.( )

81. Det ska i förevarande fall anses att föreläggande av vite är lämpligt som påtryckningsåtgärd. Överträdelsens varaktighet skulle kunna förlängas om domstolen godtar mitt förslag att den ska bedömas från ett annat datum än det som kommissionen har förslagit. Grundbeloppet för vitet skulle även kunna höjas från 680 till 690 och faktorn ”n” för betalningsförmågan skulle kunna sänkas från 11.99 till 11.93 om kommissionens uppdaterade siffror beaktas.( ) Detta skulle ge ett löpande vite (690 x 10 x 2,4 x 11,93 = EUR 197 560.80) som är högre än det som kommissionen har angett (680 x 10 x 1,3 x 11,99 = EUR 105 991.60. Se punkt 20 i detta förslag till avgörande). Mot bakgrund av det högsta belopp som anges i artikel 260.3 FEUF, föreslår jag att domstolen ska förelägga ett löpande vite på hela det belopp som kommissionen har angett.

82. När det för det första gäller överträdelsens svårighetsgrad, är jag inte övertygad om att vissa av de av Konungariket Spanien åberopade nationella åtgärderna är relevanta för proportionalitetsbedömningen av vitesföreläggandet. Domstolen avfärdade i domen kommissionen/Sverige( ) liknande argument på den grunden att det var utrett att sådana åtgärder inte uppfyllde de krav som följde av det berörda direktivet. I det motsatta fallet hade det inte funnits anledning att fastställa att denna medlemsstat underlåtit att uppfylla sin skyldighet att införliva direktivet med nationell rätt. Domstolens dom Gavieiro Gavieiro and Iglesias Torres( ) är också relevant i detta hänseende.

83. I motsats till Konungariket Spaniens argument förefaller kommissionens bedömning av svårighetsgraden inte bero på ett misstag, med beaktande av betydelsen av det aktuella direktivet och dels överträdelsens verkningar på offentliga och privata intressen, omständigheter som bedöms objektivt av domstolen.( )

84. Som kommissionen har angett, har direktiv 2014/17 till syfte att fastställa ett gemensamt ramverk för vissa aspekter på medlemsstaternas lagar och andra författningar om avtal som gäller konsumentkredit som garanteras av en inteckning eller på annat vis avser bostadsfastighet.( ) Direktiv 2014/17 infördes mot bakgrund av den globala finanskrisen och har således till syfte att skapa en inre marknad för bostadslån och främja en ekonomisk stabilitet genom att säkerställa att bostadslånemarknaderna fungerar på ett ansvarsfullt sätt.( )

85. I likhet med vad domstolen har gjort gällande i samband med statligt stöd, ger bestämmelserna i direktiv 2014/17 uttryck för ett av de grundläggande mål som Europeiska unionen har enligt artikel 3.3 FEU, det vill säga att upprätta en inre marknad, och enligt tilläggsprotokoll (nr 27) om den inre marknaden och konkurrens; med tillämpning av artikel 51 FEU utgör detta protokoll en integrerande del av fördragen och enligt ordalydelsen i protokollet innefattar den inre marknaden en ordning som säkerställer att konkurrensen inte snedvrids.( )

86. Verkningarna av en underlåtenhet att införliva direktiv 2014/17 på offentliga och privata intressen kan också anses betydande mot bakgrund av problemen på den spanska marknaden för hypotekslån. Detta illustreras, exempelvis, av Europaparlamentets resolution av den 8 oktober 2015 om hypotekslagstiftning och riskfyllda finansiella instrument i Spanien( ) vilken uppmärksammade hundratusentals vräkningar och bristande skydd för låntagare som hade förvärrats av finanskrisen. För att hantera denna situation uppmanade Europaparlamentet bland annat kommissionen att noga övervaka införlivandet av direktiv 2014/17 i alla medlemsstater.( ) Som också angavs i denna resolution och i Konungariket Spaniens yrkanden, har otillbörliga klausuler och metoder på den spanska bolånemarknaden flera gånger varit föremål för en begäran om förhandsavgörande vid domstolen.( ) Således är inverkan av den aktuella underlåtenheten att införliva direktivet som kommission har angett allvarlig, eftersom det fråntar konsumenter och ekonomiska aktörer i hela Spanien deras rättigheter enligt detta direktiv och vidare undergräver systemet med bestämmelser tillämpliga på långivare och kreditförmedlare som har till syfte att säkerställa stabiliteten i EU:s finansiella system.

87. För det andra, vad beträffar överträdelsens varaktighet, anser kommissionen att vitet ska beräknas med början på dagen efter utgången av fristen för införlivandet av direktiv 2014/17, vilket är den 22 mars 2016, och avslut den dag då kommissionen beslutade att väcka talan om fördragsbrott, vilket är den 27 april 2017 (se punkt 25 i detta förslag till avgörande).

88. Domstolen har emellertid, i sin praxis avseende viten enligt artikel 260.2 bedömt överträdelsens varaktighet från meddelandet av den första domen till dess att domstolen bedömer de faktiska omständigheterna i den andra domen, och inte utifrån den tidpunkt då kommissionen väckte talan vid domstolen.( ) När det gäller förfaranden enligt artikel 260.3 FEUF, föreslår jag därför att domstolen som startdatum för överträdelsens varaktighet ska använda det referensdatum som anges i det motiverade yttrandet, eftersom detta är det datum vid vilket överträdelsen fastställs enligt domstolens praxis (se punkt 35 i detta förslag till avgörande).

89. I förevarande fall är överträdelsens varaktighet, som ska räknas från den dag då den period som anges i det motiverade yttrandet gick ut (den 18 januari 2017) och avslutas på dagen för förhandlingen (den 21 januari 2019), 24 månader (2,4) vilket kan anses vara en ansenlig tidsperiod.( )

90. Konungariket Spaniens argument att perioden 20 december 2015–29 oktober 2016, under vilken det förelåg en ovanlig situation med hänsyn till svårigheterna att bilda en regering, ska undantas från beräkningen av överträdelsens varaktighet, eller åtminstone beaktas i syfte att sänka vitet, kan inte godtas. Domstolen har i sin praxis avseende såväl artikel 260.2 FEUF som artikel 258 FEUF,( ) vid upprepade tillfällen slagit fast att en medlemsstat inte kan åberopa interna svårigheter som grund för att underlåta att uppfylla skyldigheter som följer av unionsrätten.( ) Domstolen avfärdade nämligen nyligen argument liknande dem som anförts av Konungariket Spanien i detta förfarande i ett mål om föreläggande av ett standardbelopp enligt artikel 260.2 FEUF.( ) Samma överväganden ska tillämpas på förfarandet enligt artikel 260.3 FEUF. Vidare är, om överträdelsens varaktighet beräknas från datumet i det motiverade yttrandet, vilket är den 18 januari 2017, denna period (20 december 2015–29 oktober 2016) i vilket fall som helst inte relevant.

91. För det tredje har Konungariket Spanien inte ingett några bevis till domstolen avseende dess betalningsförmåga.

92. Vidare utdömer domstolen vanligtvis ett dagligt vite i fall som avser antagande av lagstiftningsändringar, särskilt beträffande införlivande.( ) Inga argument har anförts vid domstolen för att frångå detta förfarande, eller ändra det datum vid vilket betalningsskyldigheten ska få verkan. Jag är således böjd att godta kommissionens begäran att det löpande vitet ska börja betalas den dag då domstolen meddelar sin dom. Mot bakgrund av kommissionens begäran föreslår jag även att domstolen inte ska ange kontot för ”Europeiska unionens egna medel” i sin dom.

VII. Rättegångskostnader

93. Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Spanien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat ska bära sina rättegångskostnader. Republiken Frankrike ska således bära sina rättegångskostnader.

VIII. Förslag till avgörande

94. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska:

1) Fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 42.1 i direktiv 2014/17 av den 4 februari 2014 om konsumentkreditavtal som avser bostadsfastighet och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2013/36/EU och förordning (EU) nr 1093/2010, genom att inte senast den 21 mars 2016 anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet, eller i vart fall genom att inte underrätta kommissionen om sådana åtgärder.

2) Förplikta Konungariket Spanien, i enlighet med artikel 260.3 FEUF, att betala ett löpande vite på 105 991,60 euro, med verkan från den dag då dom meddelas i förevarande mål och fram till den dag då Konungariket Spanien underrättar kommissionen om de bestämmelser som är nödvändiga för att följa direktiv 2014/17.

(3) Förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.

(4) Förplikta Republiken Frankrike ska bära sina rättegångskostnader.