FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

JÁN MAZÁK

föredraget den 23 oktober 2008 ( 1 )

Mål C-241/07

JK Otsa Talu OÜ

mot

Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA)

”EUGFJ — Förordning (EG) nr 1257/1999 — Gemenskapsstöd till utveckling av landsbygden — Stöd till miljövänliga produktionsmetoder inom jordbruket”

1. I det nu aktuella målet har Riigikohus (Estlands högsta domstol) framställt en begäran om förhandsavgörande angående tolkningen av rådets förordning (EG) nr 1257/1999 (även kallad förordningen om landsbygdsutveckling). ( 2 ) Tolkningsfrågorna har uppstått i en tvist mellan å ena sidan AS Agrofarm (nedan kallat Agrofarm), vars efterträdare i rättsligt hänseende är JK Otsa Talu OÜ (nedan kallat Otsa Talu), och å andra sidan Jordbrukets registrerings- och informationsmyndighet ( 3 ) angående ett beslut att avslå en ansökan om stöd för miljövänligt jordbruk från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGJF).

I — Tillämpliga bestämmelser

A — Gemenskapslagstiftningen

2. I förordning nr 1257/1999 fastställs ramarna för gemenskapens stöd till en hållbar utveckling av landsbygden.

3. Artikel 22 i förordning nr 1257/1999 ( 4 ) har följande lydelse: ”Stöd för produktionsmetoder inom jordbruket som är utformade för att skydda miljön, bevara landskapet (miljövänligt jordbruk) eller förbättra djurens välbefinnande skall bidra till att målen för gemenskapens politik avseende jordbruket, miljön och djurens välbefinnande uppnås. Detta stöd skall bidra till (a) att jordbruksmark används på ett sätt som är förenligt med skydd och förbättringar av miljön, landskapet med dess särdrag, naturresurserna, jorden och den genetiska mångfalden, (b) miljömässigt gynnsamma metoder för extensifiering av jordbruk och skötsel av lågintensiva betessystem, (c) bevarandet av hotade höga naturvärden i jordbruksmiljöer, (d) bibehållandet av landskapet och historiska särdrag på jordbruksmark, (e) användningen av miljöplanering i jordbruket, (f) förbättringen av djurens välbefinnande.”

4. Artikel 23 i förordning nr 1257/1999 har följande lydelse: ”1. Stöd skall beviljas till jordbrukare som åtar sig att under minst fem år bedriva ett miljövänligt jordbruk eller förbättra djurens välbefinnande. Om det visar sig nödvändigt får en längre period fastställas för särskilda åtaganden, varvid hänsyn skall tas till de effekter på miljön eller djurens välbefinnande som dessa åtaganden får. 2. Ett åtagande att bedriva miljövänligt jordbruk och förbättra djurens välbefinnande skall sträcka sig utöver normal tillämpning av god lantbrukspraxis, inklusive god djurhållning. De skall tillgodose tjänster som inte tillgodoses genom andra stödåtgärder, som t.ex. marknadsstöd eller kompensationsbidrag.”

5. I artikel 24.1 i förordning nr 1257/1999 föreskrivs följande: ”Stöd till åtaganden att bedriva miljövänligt jordbruk eller förbättra djurens välbefinnande skall beviljas årligen och skall beräknas på grundval av [min kursivering] (a) inkomstbortfall, (b) extrakostnader till följd av åtagandet, (c) behovet av stimulansåtgärder. Investeringskostnader får inte beaktas när det årliga stödbeloppet fastställs. Däremot får kostnader för investeringar som inte ger ekonomisk avkastning men som är nödvändiga för att fullgöra ett åtagande beaktas.”

6. I artikel 37 punkterna 1, 2 och 4 i förordning nr 1257/1999 föreskrivs följande: ”1. Stöd till landsbygdens utveckling skall endast beviljas för sådana åtgärder som är förenliga med gemenskapens lagstiftning. 2. Åtgärderna skall samverka med gemenskapens politik på andra områden och de åtgärder som genomförs i enlighet därmed. Av särskild vikt är att ingen åtgärd som faller inom denna förordnings räckvidd kan berättiga till stöd enligt en annan av gemenskapens stödordningar om den är oförenlig med något särskilt villkor som föreskrivs i den här förordningen. … 4. Medlemsstaterna får införa ytterligare eller strängare krav för att bevilja stöd från gemenskapen till landsbygdens utveckling, under förutsättning att sådana villkor står i överensstämmelse med målen och kraven i denna förordning.”

7. Artikel 39 i förordning nr 1257/1999 har följande lydelse: ”1. Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att försäkra sig om att åtgärder för landsbygdens utveckling i enlighet med detta kapitel är förenliga och samverkar med andra åtgärder i gemenskapens politik. 2. De planer för landsbygdens utveckling som medlemsstaterna överlämnar skall innehålla en bedömning av om de föreslagna åtgärderna är förenliga och samverkar med andra åtgärder, samt en redogörelse för de åtgärder som vidtagits för att uppnå denna förenlighet och samverkan. 3. Vid behov får stödåtgärderna revideras i efterhand, så att förenligheten och samverkan kan säkerställas.”

B — Den nationella lagstiftningen

8. ELÜPS ( 5 ) (lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik) antogs den 24 mars 2004 och trädde i kraft delvis den 1 maj 2004 och delvis den 1 januari 2005. ( 6 ) De relevanta bestämmelserna i denna lag har följande lydelse: ”42 § Bestämmelser om beviljande av stöd för landsbygdsutveckling inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken … 2) Jordbruksministern ska fastställa vilka typer av stöd för landsbygdsutveckling som ska beviljas under budgetåret, vilka slags verksamheter som ska främjas under budgetåret och hur de medel som är tillgängliga för stöd till landsbygdsutveckling ska fördelas. 3) Rätten att ansöka om och erhålla stöd för landsbygdsutveckling uppkommer bara om beviljandet av detta stöd eller främjandet av motsvarande verksamhet är planerat för ifrågavarande budgetår med stöd av andra stycket. 43 § Villkor för att erhålla stöd för landsbygdsutveckling 1) Stöd för landsbygdsutveckling kan sökas av den som uppfyller villkoren i denna lag och i programmet som nämns i 42 § första stycket. 2) Jordbruksministern får fastställa närmare villkor för beviljandet av stöd för landsbygdsutveckling såvitt avser sökanden, den planerade verksamheten och förteckningen över de områden för vilka stöd för landsbygdsutveckling ska beviljas. Dessa villkor kan fastställas separat för varje stödtyp. … 44 § Ansökningar om stöd för landsbygdsutveckling och deras behandling … 2) Jordbruksministern ska anta närmare bestämmelser om ansökningar om stöd för landsbygdsutveckling och behandlingen av sådana ansökningar, ansökningarnas form, grunder för minskning av stödet, storleken på de olika typerna av stöd och grunder för att avslå en ansökan. Bestämmelserna om ansökningar om stöd och deras behandling får regleras särskilt för varje stödtyp.”

9. ”Närmare villkor för att erhålla stöd för miljövänligt jordbruk samt närmare bestämmelser om ansökan om stöd, behandling av ansökningar och utbetalning av stöd”, ( 7 ) som antogs genom jordbruksministerns förordning nr 51 av den 20 april 2004, hade följande lydelse i den version som gällde till den 1 maj 2005: ”3 § Villkor för att erhålla stöd 1) Ansökan om stöd kan, för de verksamheter som räknas upp i 2 §, göras av en fysisk person, en juridisk person, en förening eller en annan sammanslutning av personer som inte är en juridisk person (nedan kallade sökanden), som är verksam inom jordbruket och inom de områden som nämns i punkt 9.2 i kapitel 9 i utvecklingsplanen och som uppfyller villkoren i punkt 9.2 i kapitel 9 i utvecklingsplanen samt … 3. åtar sig att i fem år från och med den tidpunkt när ansökan ska lämnas in uppfylla villkoren i punkterna 1 och 2 samt villkoren för att erhålla stöd för miljövänligt jordbruk.”

10. Genom en ändring (den ifrågavarande åtgärden) som trädde i kraft den 1 maj 2005 och som var tillämplig när den i målet aktuella ansökan gjordes, närmare bestämt den 26 maj 2005, infördes följande ytterligare villkor: ”82 § Tillämpningsföreskrifter … 7) År 2005 kan stöd för miljövänlig produktion sökas av den som under år 2004 beviljades stöd för miljövänlig produktion och omfattas av ett åtagande enligt 3 § första stycket punkt 3.”

11. I Estlands plan för landsbygdens utveckling för åren 2004–2006, som godkänts av Europeiska gemenskapernas kommission (nedan kallad kommissionen) och antagits av Republiken Estlands regering och Estlands jordbruksministerium, anges följande: ”12.6.2 Stöd för miljövänligt jordbruk Ansökningar ska prövas och beslut ska fattas i enlighet med villkoren för att erhålla stöd och de budgetmedel som anslagits för åtgärden motsvarande år. Om nödvändigt ska ansökningarna rangordnas. Om budgetmedlen inte är tillräckliga för att bevilja samtliga ansökningar som uppfyller villkoren, får jordbruksministern fastställa ett förfarande för minskning av stödet för miljövänligt jordbruk, i enlighet med vilket stödet eller det totala stödet minskas i samma omfattning för samtliga sökande som uppfyller villkoren för stöd för miljövänligt jordbruk eller minskas på grundval av den areal eller den verksamhet som ansökan avser eller på någon annan grund.”

II — Bakgrund, förfarandet i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

12. Agrofarm lämnade den 26 maj 2005 in en ansökan till PRIA om arealstöd. Agrofarm hade redan år 2004 vidtagit de nödvändiga förberedelserna för miljövänlig produktion i syfte att erhålla stöd för miljövänligt jordbruk. ( 8 )

13. Genom beslut nr 1-3.13.4/74, fattat av PRIA:s generaldirektör den 19 december 2005, avslogs Agrofarms ansökan med motiveringen att stöd inte beviljades för arealer som inte redan omfattades av ett åtagande om miljövänlig produktion.

14. Den 1 februari 2006 överklagade Agrofarm beslutet till förvaltningsdomstolen i Tartu (Tartu Halduskohus) och yrkade att punkt 17 i PRIA:s generaldirektörs beslut skulle upphävas samt att nämnda domstol skulle förordna att stödet i fråga skulle betalas ut till Agrofarm. I dom av den 28 april 2006 ogillade domstolen överklagandet och slog därvid fast att ändringen av förordning nr 51 inte innebar någon inskränkning av klagandens rättigheter.

15. Otsa Talu överklagade, i egenskap av rättslig efterträdare till Agrofarm, ( 9 ) domen till distriktsdomstolen i Tartu (Tartu Ringkonnakohus) och gjorde därvid gällande att förordning nr 1257/1999 inte gav behörighet att införa bestämmelser som innebär att de sökande behandlas olika. Jordbruksministern hade genom att ändra förordning nr 51 mindre än en månad före den sista dagen för ansökningar om stöd för år 2005 åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar och rättsstatsprincipen. Distriktsdomstolen ogillade Otsa Talus överklagande genom dom av den 7 september 2006, i huvudsak med hänvisning till att jordbruksministerns ändring av förordningen inte stred mot gemenskapsrätten.

16. Otsa Talu överklagade då domen till Riigikohus (nedan kallad den nationella domstolen) på grund av en rättsfråga. Klaganden gjorde gällande att den omtvistade ändringen av förordning nr 51, som utgjorde nationell lagstiftning om genomförande av gemenskapsrätt, var oförenlig med gemenskapsrätten, särskilt med artikel 24.1 i förordning nr 1257/1999, enligt vilken stöd till miljövänligt jordbruk ska beviljas årligen. Dessutom gjorde Otsa Talu gällande att 82 § sjunde stycket i förordning nr 51 stred mot punkt 12.6.2 i utvecklingsplanen, enligt vilken det totala stöd som är tillgängligt för alla sökande ska minskas proportionellt om budgetmedlen inte är tillräckliga.

17. PRIA vidhöll vid den nationella domstolen att det ifrågavarande stödet för miljövänligt jordbruk inte ska anses utgöra socialt stöd som måste beviljas på allmänna grunder. I det aktuella fallet är det fråga om stöd där villkoren för beviljande styrs av behov och prioriteter inom ramen för statens jordbrukspolitik, och staten har också rätt att ändra dessa villkor.

18. Den nationella domstolen anser att en grundläggande fråga i målet är huruvida det är rättsenligt att under en stödperiod ändra villkoren för att ansöka om stöd för miljövänligt jordbruk som betalas ut för miljövänlig produktion på ett sätt som innebär att den grupp av personer som uppfyller villkoren begränsas.

19. Den nationella domstolen anser att det står i överensstämmelse med det i förordning nr 1257/1999 angivna målet med stödet till miljövänligt jordbruk för miljövänlig produktion att stöd inom ramen för motsvarande program varje budgetår ska ges även till nya sökande som är beredda att åta sig att bedriva miljövänlig produktion och som i motsvarande mån anpassar sin produktion efter de föreskrivna villkoren. Detta angreppssätt överensstämmer även med likabehandlingsprincipen och målet att säkerställa ett bättre skydd för miljön.

20. Den nationella domstolen anser således att det är oklart huruvida de ytterligare villkor för sökande som infördes genom 82 § sjunde stycket i förordning nr 51 överensstämmer med gemenskapsrättens mål, särskilt målet med stödet för miljövänligt jordbruk enligt förordning nr 1257/1999.

21. Dessutom anser Riigikohus att det i Estlands utvecklingsplan föreskrevs att stödet, när budgetmedlen inte var tillräckliga, skulle minskas proportionellt för samtliga sökande som ursprungligen uppfyllde villkoren för stöd till miljövänligt jordbruk.

22. Den nationella domstolen anser att den ifrågavarande åtgärden inte var en proportionell åtgärd för att lösa problemet med otillräckliga budgetmedel och att stödet i stället borde ha minskats proportionellt för samtliga sökande som ursprungligen uppfyllde villkoren för att ansöka om stöd, såsom föreskrevs i den utvecklingsplan som kommissionen godkänt.

23. Mot bakgrund av det ovan anförda beslutade den nationella domstolen att förklara målet vilande och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen: ”1. Är det förenligt med målet med stöd för miljövänligt jordbruk enligt artiklarna 22–24 i [förordning nr 1257/1999] a) att bevilja fortsatt stöd enbart till sökande som redan under det föregående budgetåret, inom ramen för samma program, har beviljats stöd för miljövänligt jordbruk och som redan har åtagit sig att bedriva miljövänligt jordbruk, eller b) att varje budgetår även erbjuda stöd till nya sökande som är beredda att åta sig miljövänlig produktion och i motsvarande mån anpassa sin produktion efter de föreskrivna villkoren? 2. Om den första frågan ska besvaras enligt alternativ b ovan, är det enligt artiklarna 24.1, 37.4 och 39 i [förordning nr 1257/1999] i förening möjligt för en medlemsstat att, om det inom ramen för programmet visar sig att det inte längre finns tillräckligt med budgetmedel för att betala nya förstagångsstöd, a) ändra de ursprungliga reglerna och villkoren avseende ansökan och beviljande av stöd för miljövänligt jordbruk och föreskriva att ett stöd endast kan sökas av den som under det föregående budgetåret har beviljats stöd och därmed redan omfattas av ett gällande åtagande om miljövänlig produktion, eller b) proportionellt minska stödet till samtliga sökande som uppfyller villkoren för stöd för miljövänligt jordbruk?”

24. Den estniska, den grekiska och den polska regeringen samt kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Den estniska och den grekiska regeringen samt kommissionen och Otsa Talu har yttrat sig muntligen vid förhandlingen den 10 april 2008.

III — Bedömning

A — Parternas huvudsakliga argument

25. Den estniska regeringen har beskrivit omständigheterna kring utarbetandet av utvecklingsplanen och ändringen av förordning nr 51. Det framgick av en uppföljningsrapport till planen att det år 2004 kom in ungefär dubbelt så många ansökningar som det förutsetts i utvecklingsplanen. De kvantitativa målen för åtagandena som i utvecklingsplanen uppställts för år 2006 var därför uppfyllda redan år 2004. Med hänsyn till att jordbruksministern hade beslutat att inte minska stödet för miljövänligt jordbruk för år 2004 räckte budgetmedlen för finansiering av stödet inte till för att bevilja några nya ansökningar åren 2005 och 2006.

26. Det var mot denna bakgrund som den första ändringen av förordning nr 51 antogs i maj år 2005, genom vilken gruppen stödmottagare begränsades. I juli år 2005 ändrades denna förordning emellertid en andra gång, varvid gruppen av sökande som kunde beviljas stöd utökades med sökande som hade minst en åker i ett jordbruksområde som ingår i ett NATURA 2000-område.

27. Den begränsning av gruppen stödmottagare som infördes genom ändringen av förordning nr 51 är enligt regeringen förenlig både med målen med förordning nr 1257/1999 (som dessa angetts i skäl 31 i sistnämnda förordning) och med likabehandlingsprincipen.

28. Den estniska regeringen har med hänsyn till ovan anförda överväganden föreslagit att tolkningsfrågorna ska besvaras på följande sätt. Om de kvantitativa målen med utvecklingsplanen är uppfyllda och det visar sig att det inom ramen för det programmet inte längre finns tillräckligt med budgetmedel för att bevilja nya förstagångsstöd, är det enligt artiklarna 24.1, 37.4 och 39 i förordning nr 1257/1999 i förening möjligt för en medlemsstat att ändra bestämmelserna om ansökningar och beviljande av stöd för miljövänligt jordbruk och införa villkor som begränsar gruppen stödmottagare. Sådana villkor får innebära hinder för nya sökande att ansöka om stöd för en eller flera relevanta perioder.

29. Den grekiska regeringen har betonat att det i gemenskapslagstiftningen har medgetts att det finns behov av flexibilitet inte bara vid planeringen, utan även vid genomförandet av stödprogram avseende landsbygdsutveckling. Villkor avseende mottagare får ändras i efterhand under förutsättning att det inte innebär diskriminering eller oberättigade begränsningar.

30. Den grekiska regeringen har följaktligen föreslagit att den första frågan ska besvaras på följande sätt. Det är tillåtet enligt bestämmelserna i förordning nr 1257/1999 att bevilja årligt stöd enbart till mottagare som redan deltar i programmet. Det är således en möjlighet men inte någon skyldighet att varje år inkludera nya stödmottagare i programmet.

31. Såvitt avser den andra frågan har den grekiska regeringen gjort gällande att om en medlemsstat vid genomförandet av programmet inser att budgetmedlen inte räcker får den, i överensstämmelse med förordning nr 1257/1999, ändra de nationella bestämmelserna i fråga på ett sätt som innebär att den uppfyller de förpliktelser som den redan har åtagit sig och nekar nya ansökningar om stöd för miljövänligt jordbruk.

32. Den polska regeringen anser att målen med förordning nr 1257/1999, både såvitt avser stöd för miljövänligt jordbruk och andra typer av stöd, i princip kan uppfyllas endast under förutsättning att stöd beviljas samtliga sökande som uppfyller villkoren. Annars skulle medlemsstaterna helt efter eget skön kunna begränsa beviljande av sådant stöd under en given budgetperiod.

33. Den polska regeringen har därför föreslagit att den första frågan ska besvaras så, att det överensstämmer med målet med stöd för miljövänligt jordbruk enligt artiklarna 22 och 24 i förordning nr 1257/1999 att stödet beviljas årligen även till nya stödmottagare som har åtagit sig att bedriva miljövänlig produktion och som i detta syfte anpassar sin produktion för att uppfylla de föreskrivna villkoren.

34. Såvitt avser den andra frågan anser den polska regeringen att det inte strider mot gemenskapslagstiftningen eller nationell lagstiftning att neka stöd till nya sökande när budgetmedlen inte är tillräckliga, och att målen med stöd för miljövänligt jordbruk då ändå kan uppfyllas.

35. Den har därför föreslagit att den andra frågan ska besvaras på följande sätt. Om det inom ramen för programmet visar sig att det inte längre finns tillräckligt med budgetmedel för att betala nya förstagångsstöd, är det enligt artiklarna 24.1, 37.4 och 39 i [förordning nr 1257/1999] i förening möjligt för en medlemsstat att föreskriva att stöd endast kan sökas av den som under det föregående budgetåret har beviljats stöd och därmed redan omfattas av ett gällande åtagande om miljövänlig produktion.

36. Kommissionen, slutligen, har anmärkt att det i förordning nr 1257/1999 inte definieras hur årliga stödutbetalningar ska beräknas. Medlemsstaten kan därför välja mellan att fastställa de årliga stödbeloppen i början av femårsperioden eller att ändra dessa belopp varje år i enlighet med tillgängliga budgetmedel och antalet sökande som deltar i programmet.

37. Båda alternativen överensstämmer med förordning nr 1257/1999 och båda medför incitament för jordbrukare.

38. Med hänsyn till det ovan anförda har kommissionen föreslagit att frågorna ska besvaras på följande sätt. Ett villkor att stöd för miljövänligt jordbruk enligt artiklarna 22–24 i förordning nr 1257/1999 endast får beviljas sökande som inom ramen för det programmet beviljades stöd det föregående budgetåret är förenligt med nämnda förordning.

B — Upptagande till sakprövning

39. Den estniska regeringen förefaller ifrågasätta möjligheten att ta upp tolkningsfrågorna till sakprövning. Den anser, med hänsyn till ändringarna av förordning nr 51, ( 10 ) att tolkningsfrågorna bygger på ett oriktigt antagande. Tolkningsfrågorna återspeglar därför inte fullt ut de nationella åtgärder som gällde år 2005 och är således teoretiska frågor. Ingen annan har kommit med någon sådan invändning i sina yttranden eller intagit någon ståndpunkt i detta avseende.

40. Domstolen ansåg i domen i målet Unión General de Trabajadores de La Rioja ( 11 ) att ”[d]et framgår både av ordalydelsen och systematiken i artikel 234 EG att förfarandet med förhandsavgörande förutsätter att ett mål faktiskt är anhängigt vid den nationella domstolen och att den nationella domstolen inom ramen för detta mål kommer att fatta ett beslut med beaktande av förhandsavgörandet”.

41. I domen i målet Ritter-Coulais ( 12 ) fann domstolen att ”[d]et framgår av fast rättspraxis att förfarandet i artikel 234 EG utgör ett medel för samarbete mellan domstolen och de nationella domstolarna … Inom ramen för detta samarbete är det den nationella domstol vid vilken tvisten anhängiggjorts – som ensam har direkt kännedom om omständigheterna i målet och som har ansvar för det rättsliga avgörandet – som är bäst lämpad att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. … Det ankommer likväl på EG-domstolen att – för att pröva sin egen behörighet – vid behov undersöka de omständigheter under vilka den nationella domstolen har anhängiggjort sin begäran om förhandsavgörande och, framför allt, att fastställa om den begärda tolkningen av gemenskapsrätten har samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen, så att domstolen inte föranleds att avge rådgivande utlåtanden i allmänna eller hypotetiska frågor. Om det framgår att den ställda frågan uppenbart saknar relevans för avgörandet av den tvisten, skall domstolen fastställa att anledning saknas att besvara denna.”

42. I det nu aktuella målet är det klart att den nationella domstolen behöver svar från domstolen för att kunna avgöra ett mål som är anhängigt vid den. Ingenting i handlingarna i målet tyder på att begäran om förhandsavgörande är teoretisk eller hypotetisk. Med hänsyn till det ovan anförda anser jag att tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning.

C — Prövning i sak

43. Riigikohus vill genom sina två tolkningsfrågor, som ska prövas tillsammans, få klarhet i huruvida det är förenligt med förordning nr 1257/1999 att en medlemsstat på grund av otillräckliga budgetmedel föreskriver att endast sökande som redan har beviljats stöd för miljövänligt jordbruk under föregående budgetår har rätt att ansöka om sådant stöd.

44. Kommissionen har korrekt hänvisat till domstolens rättspraxis i det avseendet att även om medlemsstaters utvecklingsplaner godkänns av kommissionen – när den har försäkrat sig om att de överensstämmer med förordning nr 1257/1999 och fastställt beskaffenheten av de åtgärder som berättigar till medfinansiering och fastställt totalsumman för de kostnader som är förbundna med finansieringen av åtgärderna – innebär inte den omständigheten att ett nationellt stödprogram godkänts av kommissionen att den ska anses utgöra en gemenskapsåtgärd. När exempelvis ett avtal om stöd är oförenligt med det program som har godkänts av kommissionen ankommer det på de nationella domstolarna att dra konsekvenserna av denna oförenlighet genom att ta hänsyn till den nationella rätten och samtidigt beakta den relevanta gemenskapsrätten vid tillämpningen av den nationella rätten. ( 13 )

45. I detta sammanhang har domstolen slagit fast att det ”ankommer... på de nationella myndigheterna att genomföra gemenskapsbestämmelserna och att i förhållande till de berörda ekonomiska aktörerna fatta nödvändiga individuella beslut. Vid detta genomförande skall medlemsstaterna handla i enlighet med de regler och villkor som föreskrivs i den nationella lagstiftningen med undantag för de gränser som fastställts i gemenskapsrätten.” ( 14 )

46. Den årliga fördelningen av stöd för miljövänligt jordbruk regleras inte i detalj i gemenskapsrätten, i synnerhet inte i förordning nr 1257/1999 (och inte i förordning nr 817/2004 ( 15 ) heller för den delen).

47. Artiklarna 37.4 och 39.3 i förordning nr 1257/1999 talar för att medlemsstaterna har ett relativt stort utrymme för skönsmässig bedömning när de genomför sina utvecklingsplaner. I nämnda artiklar föreskrivs det att ”[m]edlemsstaterna får införa ytterligare eller strängare krav för att bevilja stöd från gemenskapen till landsbygdens utveckling, under förutsättning att sådana villkor står i överensstämmelse med målen och kraven i denna förordning” ( 16 ) respektive att stödåtgärderna ”[v]id behov får... revideras i efterhand, så att förenligheten och samverkan kan säkerställas”.

48. Det kan emellertid utläsas av domen i målet Huber att även om medlemsstaterna är behöriga att genomföra utvecklingsplaner i samband med strukturstöd från EU, får de nationella åtgärderna i fråga inte påverka gemenskapsrättens räckvidd och verkan. ( 17 )

49. I beslutet om begäran om förhandsavgörande anser den nationella domstolen att begreppet årligen i artikel 24.1 i förordning nr 1257/1999 ska tolkas så, att en person ska kunna ansöka om ett visst stöd varje år, oberoende av om vederbörande har beviljats ett likadant stöd tidigare. Detta är också vad Otsa Talu har gjort gällande.

50. Jag kan emellertid inte instämma i den tolkningen. Jag anser i stället – i likhet med vad kommissionen och den estniska och den polska regeringen i huvudsak också har anfört – att nämnda artikel inte reglerar ovan nämnda fråga, utan att det däri bara anges att stöd inom ramen för det fleråriga programmet ska ges i form av årliga utbetalningar.

51. Tolkningen att programmet, på grundval av artikel 24.1 i förordning nr 1257/1999, ska vara öppet för nya åtaganden varje år kan således inte godtas. Detta framgår också av artikel 66.5 i förordning nr 817/2004, i vilken det föreskrivs att ”[f]ör fleråriga stöd skall alla utbetalningar efter det år då ansökan lämnades in göras på grundval av en årlig ansökan om utbetalning, utom om medlemsstaten har fastställt ett förfarande som möjliggör en effektiv årlig kontroll i enlighet med artikel [67.1]”.

52. Efter att ha framhållit denna ståndpunkt är det nu nödvändigt att fastställa huruvida de ”ytterligare eller strängare” krav som nämns i artikel 37.4 och som har föreskrivits av Estland i målet vid den nationella domstolen överensstämmer med målen och kraven i förordning nr 1257/1999.

53. I de följande två punkterna anges de två skäl i förordning nr 1257/1999 som är relevanta i målet vid den nationella domstolen.

54. I skäl 14 i förordning nr 1257/1999 anges att ”… kriterierna för att bevilja stöd till utveckling av landsbygden inte [bör] sträcka sig längre än till vad som är nödvändigt för att uppnå målen för denna politik”. ( 18 )

55. I skäl 31 i förordning nr 1257/1999 anges att ”[s]tödordningen för miljöåtgärder inom jordbruket bör fortsätta att uppmuntra jordbrukare till att göra en samhällsnyttig insats genom att införa eller fortsätta att använda produktionsmetoder som är förenliga med det ökande behovet av att skydda och förbättra miljön, naturresurserna, jorden och den genetiska mångfalden och av att bevara naturen och landskapet”. ( 19 )

56. Mot bakgrund av dessa skäl i förordning nr 1257/1999 och hela innehållet i kapitel VI i samma förordning (närmare bestämt artiklarna 22–24, som återges i punkterna 3–5 i detta förslag till avgörande) anser jag att förordning nr 1257/1999 inte hindrade Estland från att besluta att bemöta den omständigheten att budgetmedlen var otillräckliga med att anta den ifrågavarande åtgärden. ( 20 )

57. Jag anser i likhet med Estlands regering att den omständigheten att stöd garanteras såvitt avser jordbruksarealer som redan är föremål för fleråriga åtaganden bidrar till den miljövänliga jordbruksåtgärdens kontinuitet. Annars skulle jordbrukare inte säkert kunna veta hur stort stöd som skulle beviljas dem varje år. Det skulle antingen avskräcka jordbrukare från att ansöka om att få delta i stödprogrammet eller leda till att de övergav programmet det år då stödet minskade.

58. I detta sammanhang kan det påpekas att stödbeloppet inte fastställs slumpartat eller godtyckligt. Såsom förklarats ovan i detta förslag till avgörande beräknas det i stället enligt de objektiva villkor som föreskrivs i punkt 24.1 i förordning nr 1257/1999.

59. Om Estland emellertid minskade samtliga utbetalningar proportionellt, skulle denna medlemsstat, i förhållande till sökande som uppfyllde villkoren år 2004 och som då beviljades stöd, åsidosätta sin ”avtalsenliga” skyldighet att utbetala hela det förväntade beloppet.

60. Den ifrågavarande medlemsstaten har i själva verket åtaganden gentemot de mottagare som redan ingår i stödprogrammet, inte minst med hänsyn till att dessa mottagare i sin tur har gjort långsiktiga åtaganden.

61. Samtidigt håller jag med kommissionen om att en medlemsstat kan besluta att använda den alternativa lösning som nämns i tolkningsfrågorna och minska stödet proportionellt i förhållande till samtliga sökande som uppfyller villkoren för stöd för miljövänligt jordbruk. I det fallet skulle jordbrukare uppmuntras att införa miljövänliga jordbruksmetoder oavsett om de beviljats stöd redan det föregående budgetåret. Med andra ord skulle varje år nya sökande uppmuntras att ansöka om och använda sådana jordbruksmetoder. I det fallet skulle medlemsstaten emellertid vara tvungen att visa att målen med programmet för stödet för miljövänligt jordbruk verkligen hade uppnåtts i samma utsträckning, även om stödbeloppet reviderades varje år.

62. Med beaktande av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning överensstämmer den ifrågavarande åtgärden med förordning nr 1257/1999, vars syfte är att främja miljövänlig utveckling av jordbruket och landsbygdsutveckling i allmänhet.

63. Frågan är då huruvida Estland utövade sin befogenhet att företa en skönsmässig bedömning i enlighet med gemenskapsrätten.

1. Den påstådda överträdelsen av allmänna gemenskapsrättsliga principer

64. Domstolen fann i Piek ( 21 ) att det ”följer av fast rättspraxis att de nationella myndigheterna, när de vidtar åtgärder för tillämpning av gemenskapsbestämmelser, är skyldiga att följa de allmänna gemenskapsrättsliga principerna, bland annat proportionalitetsprincipen, när de utövar sin befogenhet att företa en skönsmässig bedömning”. Dessa principer inbegriper även principen om skydd för berättigade förväntningar och likabehandlingsprincipen.

65. Otsa Talu gjorde vid förhandlingen gällande att det stred mot principen om skydd för berättigade förväntningar att införa den ifrågavarande åtgärden.

66. Domstolen har slagit fast att ”principen om skydd för berättigade förväntningar [förvisso utgör] en av gemenskapens grundläggande principer”. ( 22 )

67. Enligt min åsikt kan inte Otsa Talu påstås ha haft berättigade förväntningar på att en befintlig situation, som kunde ändras till följd av beslut av nationella myndigheter som genomförde gemenskapsförordningar inom ramen för sitt utrymme för skönsmässig bedömning, skulle bestå, särskilt inte inom ett område som den gemensamma jordbrukspolitiken, inom vilket det krävs anpassning till förändringarna i den ekonomiska situationen. ( 23 )

68. Dessutom kan berättigade förväntningar endast föreligga om den berörda personen har förhoppningar till följd av att gemenskapsadministrationen har gett vederbörande tydliga försäkringar. ( 24 ) I målet vid den nationella domstolen angavs det dock varken i ELÜPS eller i förordning nr 51 att alla ansökningar skulle godtas.

69. Slutligen framgår det av handlingarna i målet att Otsa Talu vid tidpunkten för ansökan om arealstöd den 26 maj 2005 kände till 82 § sjunde stycket i förordning nr 51, vilket innebär att ändringen av förordningen inte kan sägas ha inneburit åsidosättande av någon berättigad förväntan hos sökanden på att bolaget skulle beviljas stöd.

70. Principen om skydd för berättigade förväntningar har således inte åsidosatts.

71. Såvitt avser likabehandlingsprincipen, såsom domstolen slog fast i domen i målet Belgien mot kommissionen, ( 25 ) kräver ”likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen enligt fast rättspraxis … att lika situationer inte får behandlas olika och olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling”.

72. Det är enligt min mening klart att Otsa Talu vid tidpunkten för stödansökan inte befann sig i en situation jämförbar med den i vilken en mottagare som redan omfattades av programmet och hade inlett ett flerårigt åtagande att bedriva miljövänlig produktion befann sig. Otsa Talus situation kan bara jämföras med den situation som andra jordbrukare som försökte ansöka om stöd och (ännu) inte ingick i programmet befann sig i.

73. Införandet av den ifrågavarande åtgärden kan således inte ha inneburit att likabehandlingsprincipen åsidosattes i förhållande till Otsa Talu, eftersom Otsa Talu behandlades på samma sätt och på samma villkor som alla andra i samma situation (närmare bestämt sådana som ansökte om stöd år 2005).

74. Likabehandlingsprincipen har följaktligen enligt min mening inte åsidosatts.

75. I domen i målet Viamex Agrar Handel ( 26 ) fann domstolen ”först [och främst att] proportionalitetsprincipen, som är en allmän princip för gemenskapsrätten och som har bekräftats vid upprepade tillfällen i domstolens rättspraxis, bland annat på området för den gemensamma jordbrukspolitiken … skall iakttas som sådan både av gemenskapslagstiftaren och av nationella lagstiftare och av de nationella domstolarna vid tillämpning av gemenskapsrätten”. Analogt måste principen iakttas även av behöriga nationella myndigheter vid tillämpningen av förordning nr 1257/1999.

76. Frågan är huruvida, under omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, målet med den ifrågavarande åtgärden, vilken Estland införde under utövande av sin befogenhet att företa en skönsmässig bedömning, verkligen är att främja landsbygdsutveckling, ( 27 ) liksom om den var ändamålsenlig och nödvändig för att uppnå detta mål.

77. Härvid är det nödvändigt att fastställa huruvida den ifrågavarande åtgärden är ändamålsenlig för att uppnå det eftersträvade målet.

78. Som jag påpekade i punkterna 58–61 i detta förslag till avgörande anser jag att den ifrågavarande åtgärden, med hänsyn till att budgetmedlen var otillräckliga, var både ändamålsenlig och nödvändig för att uppnå målet att främja landsbygdsutveckling samt att den inte innebar en börda för den enskilde som var orimlig i förhållande till det eftersträvade målet. Alternativet, att minska samtliga utbetalningar proportionellt, förefaller mindre ändamålsenligt för att uppnå det målet, eftersom Estland då skulle riskera att inte kunna uppfylla sin ”avtalsenliga” skyldighet att betala ut hela det förväntade stödet och det troligen skulle bli omöjligt för de mottagare som redan deltog i stödprogrammet att fortsätta med den miljövänliga produktionen vid minskning till en viss nivå. ( 28 )

79. Med hänsyn till det ovan anförda anser jag att det på det hela taget framgår av handlingarna i målet att införandet av den ifrågavarande åtgärden under omständigheterna i målet vid den nationella domstolen inte innebar ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

IV — Förslag till avgörande

80. Jag anser därför att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som ställts av Riigikohus på följande sätt: Nationell lagstiftning som den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, i vilken det föreskrivs att fortsatt stöd, på grund av otillräckliga budgetmedel, endast ska beviljas sökande som redan det föregående budgetåret beviljades sådant stöd för miljövänligt jordbruk som avses i artiklarna 22–24 i rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar, och som redan omfattas av ett åtagande att bedriva miljövänligt jordbruk, hindrar i princip inte att målen med nämnda förordning uppnås.

( 1 ) Originalspråk: engelska.

( 2 ) Förordning nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar (EGT L 160, s. 80), delvis upphävd genom rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1257/1999).

( 3 ) Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA), en myndighet som faller under Republiken Estlands jordbruksministerium och som bland annat har till uppgift att handlägga ansökningar om statligt stöd och EU-stöd till jordbruk och landsbygdens utveckling (nedan kallad PRIA).

( 4 ) Artiklarna 22, 23 och 24 i förordning nr 1257/1999 har här återgetts i lydelsen enligt rådets förordning (EG) nr 1783/2003 av den 29 september 2003 om ändring av förordning (EG) nr 1257/1999 (EUT L 270, s. 70).

( 5 ) Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus.

( 6 ) RT (Officiella tidningen) I 2004, 24, 163.

( 7 ) Põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamise täpsemad nõuded ning toetuse taotlemise, taotluse menetlemise ja toetuse maksmise täpsem kord (RTL (tillägg till Officiella tidningen) 2004, 51, 879).

( 8 ) I beslutet om hänskjutande anges det att Agrofarm 2004 redan hade anskaffat det nödvändiga utsädet för vårsådden 2005 och därmed vidtagit förberedelser för miljövänlig produktion.

( 9 ) Agrofarm fusionerade med Otsa Talu.

( 10 ) Se punkterna 25 och 26 i detta förslag till avgörande.

( 11 ) Dom av den 11 september 2008 i de förenade målen C-428/06–C-434/06, Unión General de Trabajadores de La Rioja (REG 2008, s. I-6747), punkt 39, med hänvisning till, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juni 1995 i de förenade målen C-422/93–C-424/93, Zabala Erasun m.fl. (REG 1995, s. I-1567), punkt 28, av den 12 mars 1998 i mål C-314/96, Djabali (REG 1998, s. I-1149), punkt 18, och av den 20 januari 2005 i mål C-225/02, García Blanco (REG 2005, s. I-523), punkt 27.

( 12 ) Dom av den 21 februari 2006 i mål C-152/03 (REG 2006, s. I-1711), punkterna 13–15 och där angiven rättspraxis.

( 13 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 september 2002 i mål C-336/00, Huber (REG 2002, s. I-7699), punkterna 39 och 40.

( 14 ) Se dom av den 7 juli 1987 i de förenade målen 89/86 och 91/86, L’Étoile commerciale och CNTA mot kommissionen, REG 1987, s. 3005, punkt 12. Se även, bland annat, dom av den 21 september 1983 i de förenade målen 205/82–215/82, Deutsche Milchkontor m.fl., REG 1983, s. 2633, svensk specialutgåva, volym 7, s. 233, och av den 2 februari 1989 i mål 262/87, Nederländerna mot kommissionen (REG 1989, s. 225). Se även Mögele, R., ”The financing system of the Common Agricultural Policy and its legal framework”, Irish Journal of European Law, Round Hall Sweet & Maxwell, 2 (1995), sidorna 139 och 140: ”medan bestämmelserna om GJP huvudsakligen ska antas genom gemenskapslagstiftning... ankommer det på medlemsstaterna och de nationella myndigheterna att genomföra och tillämpa dessa bestämmelser i enlighet med de allmänna principer som styr gemenskapens institutionella struktur och förhållandena mellan gemenskapen och dess medlemsstater”, och McMahon, J.A., EU Agricultural Law, Oxford University Press, 2007, s. 30: ”vid förändringar på detta område, inom vilket det har fastställts ett gemenskapsramverk för goda jordbruks- och miljöförhållanden, har medlemsstaterna fortfarande ett visst utrymme för skönsmässig bedömning” och där angiven rättspraxis.

( 15 ) Kommissionens förordning (EG) nr 817/2004 av den 29 april 2004 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1257/1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden (EUT L 153, s. 30) (nedan kallad förordning nr 817/2004).

( 16 ) Enligt min mening följer det av denna artikel att den omständigheten att den ifrågavarande åtgärden inte ursprungligen föreskrevs i Estlands landsbygdsutvecklingsplan för åren 2004–2006 inte är avgörande.

( 17 ) Se domen i det ovan i fotnot 13 nämnda målet Huber, punkterna 61–64. Se även generaladvokaten Albers förslag till avgörande i det målet, punkterna 74–76 och där angiven rättspraxis. I det ovan i fotnot 14 nämnda målet Deutsche Milchkontor m.fl., slog domstolen i punkt 22 fast att ”tillämpningen av nationell rätt inte [får] påverka gemenskapsrättens räckvidd och effektivitet”.

( 18 ) Se även skäl 4 i förordning nr 817/2004. Vidare anges det i skäl 11 att ”[n]är det gäller stöd för miljövänligt jordbruk … bör de minimivillkor som jordbrukarna måste uppfylla när det gäller olika miljöåtaganden … ge garantier för en balanserad tillämpning av stödet, med beaktande av syftena med detta, och därigenom bidra till en hållbar utveckling på landsbygden”.

( 19 ) Jag kan tillägga att det i skäl 29 i förordning nr 1257/1999 anges att ”[f]ör att stödja en hållbar utveckling i landsbygdsområden och tillmötesgå samhällets ökande behov av tjänster på miljöområdet bör miljöåtgärder inom jordbruket spela en framträdande roll…”.

( 20 ) Det vill säga ändringen av förordning nr 51, som innebar att det lades till ett ytterligare villkor, nämligen att år 2005 fick enbart den söka stöd för miljövänlig produktion som redan år 2004 hade beviljats sådant stöd och åtagit sig att under en femårsperiod uppfylla de skyldigheter och villkor som gällde för att erhålla stöd för miljövänligt jordbruk.

( 21 ) Dom av den 11 januari 2007 i mål C-384/05, Piek (REG 2007, s. I-289), punkt 34 och där angiven rättspraxis. Angående jordbruksområdet och de allmänna gemenskapsrättsliga principerna, se, bland annat, Bianchi, D., La politique agricole commune (PAC), Bruylant, Bryssel, 2006, sidorna 62–69; McMahon, J.A., EU Agricultural Law (ovan fotnot 14), sidorna 28–33.

( 22 ) Dom av den 7 juni 2005 i mål C-17/03, VEMW m.fl. (REG 2005, s. I-4983, punkt 73 och där angiven rättspraxis.

( 23 ) Se analogt, såvitt avser gemenskapens institutioner, dom av den 15 februari 1996 i mål C-63/93, Duffm.fl. (REG 1996, s. I-569): ”[Principen om skydd av berättigade förväntningar], som utgör en del av gemenskapens rättsordning... är en naturlig följd av rättssäkerhetsprincipen, som kräver att rättsregler skall vara klara och precisa och som syftar till att säkerställa förutsebarheten rörande de situationer och rättsliga relationer som omfattas av gemenskapsrätten. [Det följer av fast rättspraxis] att ekonomiska aktörer som är verksamma på ett område med en gemensam marknadsorganisation, vars målsättning medför en fortlöpande anpassning till förändringarna i den ekonomiska situationen, inte har någon berättigad förväntning att de inte kommer att underkastas inskränkningar som följer av eventuella marknadspolitiska eller strukturpolitiska bestämmelser”, punkt 20 och där angiven rättspraxis. Se även dom av den 7 september 2006 i mål C-310/04, Spanien mot rådet (REG 2006, s. I-7285), punkt 81 och där angiven rättspraxis.

( 24 ) Se, analogt, beslut av den 11 mars 1996 i mål T-195/95, Guérin Automobiles mot kommissionen (REG 1996, s. II-171), punkt 20.

( 25 ) Dom av den 14 april 2005 i mål C-110/03, Belgien mot kommissionen (REG 2005, s. I-2801), punkt 71, med hänvisning till dom av den 9 september 2004 i mål C-304/01, Spanien mot kommissionen (REG 2004, s. I-7655), punkt 31, och av den 14 december 2004 i mål C-210/03, Swedish Match (REG 2004, s. I-11893, punkt 70. Se även dom av den 5 oktober 1994 i de förenade målen C-133/93, C-300/93 och C-362/93, Crispoltoni m.fl. (REG 1994, s. I-4863), punkt 50 och där angiven rättspraxis.

( 26 ) Dom av den 17 januari 2008 i de förenade målen C-37/06 och C-58/06, Viamex Agrar Handel (REG 2008, s. I-69), punkterna 33 och 35.

( 27 ) För att erinra om skäl 31 i förordning nr 1257/1999, målet att ”fortsätta att uppmuntra jordbrukare till att göra en samhällsnyttig insats genom att införa eller fortsätta att använda [miljövänliga] produktionsmetoder …”

( 28 ) Se, såvitt avser gemenskapens institutioner, domen i det ovan i fotnot 23 nämnda målet Spanien mot rådet, där domstolen i punkt 134 fann att ”de uppgifter som lagts fram av gemenskapsinstitutionerna inte gjorde det möjligt för domstolen att kontrollera huruvida gemenskapslagstiftaren, utan att överskrida gränserna för det stora utrymme för skönsmässig bedömning som den har på området [för den gemensamma jordbrukspolitiken], har kunnat komma fram till slutsatsen att fastställandet av beloppet för det särskilda stödet för bomull till 35 procent av det totala stödet enligt det tidigare stödsystemet är tillräckligt för att uppnå det mål som anges i skäl 5 i förordning nr 864/2004, nämligen att säkerställa bomullsodlingens lönsamhet och därmed dess fortsatta existens. Detta mål återspeglar det som anges i punkt 2 i protokoll nr 4.”