FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

YVES BOT

föredraget den 17 mars 2011( )

Mål C‑150/10

Bureau d’intervention et de restitution belge (BIRB)

mot

Beneo-Orafti SA

(begäran om förhandsavgörande från Tribunal de première instance de Bruxelles (Belgien))

”Jordbruk – Gemensam organisation av marknaden – Socker – Art och omfattning av de övergångskvoter som tilldelats ett sockerproducerande företag – Möjlighet för ett företag som åtnjuter ett omstruktureringsstöd för regleringsåret 2006/2007 att utnyttja den övergångskvot som det tilldelats – Beräkning av vilket belopp som ska återkrävas och vilken sanktion som ska tillämpas för det fall åtagandena inom ramen för omstruktureringen inte har respekterats”





1. Genom en serie åtgärder som antogs år 2006 reformerades den gemensamma organisationen av marknaden för socker i syfte att omstrukturera sockerindustrin inom Europeiska unionen. Dessa olika åtgärder medförde, bland annat, följande verkningar:

– Början av regleringsåret sköts fram från den 1 juli till den 1 oktober från och med år 2007, varför regleringsåret 2006/2007 exceptionellt kom att omfatta femton månader.

– För att beakta denna exceptionella situation, tilldelades övergångskvoter till företagen för nämnda regleringsår.

– All produktion som överskred de beviljade kvoterna belades med en avgift.

– Företagen uppmanades till en omstrukturering genom att avstå från (en del av) deras baskvoter och demontera sina anläggningar, varvid de som motprestation skulle erhålla ett omstruktureringsstöd.

– För det fall omstruktureringsåtagandena inte respekterades, skulle dels motsvarande stöd dras in, dels en ekonomisk sanktion uppgående till 30 procent av det indragna beloppet åläggas om överträdelsen var avsiktlig eller berodde på allvarlig vårdslöshet.

2. Beneo-Orafti SA (nedan kallat Beneo-Orafti), ett belgiskt bolag, tilldelades såväl en baskvot som en övergångskvot för regleringsåret 2006/2007. Bolaget förband sig att avstå från baskvoten och att partiellt demontera de berörda anläggningarna, i utbyte mot ett omstruktureringsstöd, vilket utbetalades till bolaget. Då bolaget emellertid inte ansåg att dess övergångskvot berördes av detta avstående, producerade det en mängd inulinsirap( ) något under den sistnämnda kvoten.

3. Bureau d’intervention et de restitution belge (BIRB) önskar nu för det första återkräva beloppet för omstruktureringsstödet, på 454,425 euro per producerat ton, för det andra ålägga en ekonomisk sanktion motsvarande 30 procent av det belopp som ska återkrävas och för det tredje ta ut en avgift som uppgick till 500 euro per producerat ton, som överskottsproduktion. Beneo-Orafti har invänt mot detta.

4. Tribunal de première instance de Bruxelles (Belgien), vid vilken talan har väckts, har till domstolen ställt sju tolkningsfrågor, vilka kan sammanfattas enligt följande:

– Kunde Beneo-Orafti betrakta dess övergångskvot som oberoende av dess baskvot och således inte påverkad av att företaget avstått från denna och av att motsvarande omstruktureringsstöd utbetalats?

– Vid vilken exakt tidpunkt blev de åtaganden för omstruktureringen som Beneo-Orafti gjort bindande för detta företag?

– Är det tillåtet att återkräva tilldelat stöd samt därvid ålägga en ytterligare ekonomisk sanktion och samtidigt ta ut en avgift för överskottsproduktion beträffande samma producerade volymer?

– Vilken beräkningsgrund ska användas för de eventuella belopp som ska återkrävas?

I – Reformen av sockermarknaden( )

5. Den gemensamma organisationen av marknaden för socker inrättades år 1967 i syfte att säkerställa en rättvis inkomst för producenterna och stabilisera marknaden. Inom ramen för denna organisation åtnjuter sockret garantier i form av interventionspriser, vilka mellan åren 1996 och 2006 var betydligt högre än världsmarknadspriset. Unionen har med tiden blivit den tredje största tillverkaren i världen, med en årlig överskottsproduktion på 20 miljoner ton, varvid den utsätts för påtryckningar i syfte att få exporten av överskottet till subventionerade priser att upphöra. År 2005 tvingade ett beslut av Världshandelsorganisationen (WTO) unionen att inom den övre gräns som den hade skyldighet att respektera bland annat inbegripa exporten av socker utom kvoten. Följaktligen kan unionen sedan år 2006 endast exportera 1,37 miljoner ton subventionerat vitsocker, medan det tidigare årliga genomsnittet uppgick till 6,5 miljoner ton.

6. En reform ansågs således nödvändig för att anpassa den gemensamma organisationen av marknaden till principerna i den nya gemensamma jordbrukspolitiken, samt för att behålla balansen på marknaden, samtidigt som skyldigheten att begränsa den subventionerade exporten iakttas. Huvudmålen var att säkerställa sockerindustrins konkurrenskraft genom att minska kapaciteten för icke-lönsam produktion, stabilisera marknaderna och samtidigt säkerställa leveranssäkerheten och bidra till att säkerställa en skälig levnadsnivå för jordbruksbefolkningen genom att minska de ekonomiska och sociala verkningarna på denna befolkning inom de berörda regionerna.

7. Huvuddragen i reformen, vilken verkställdes stegvis, var följande:

– Upprätthållandet av minskade produktionskvoter, kompletterade med tilläggskvoter som kan köpas av producenter som anser sig konkurrenskraftiga i den nya miljön.

– Stegvisa sänkningar av priset per ton på vitsocker.

– Stegvisa sänkningar av minimipriset per ton kvotsockerbetor som betalats till odlarna, vilka sänkningar gjorts mer flexibla genom en mekanism med partiell kompensation.

– Upphävandet av den bidragsmekanism som tillämpats på kvotexporten.

– En tillfällig omstruktureringsfond, finansierad av ett bidrag att tas ut från producenterna på deras kvot och huvudsakligen avsedd att finansiera de olika stöden att betala för frivilligt avstående från produktionskvoter.

– Omstruktureringsstöd utbetalat till producenter som avstår från kvotproduktionen och avstår från de berörda kvoterna.

– Diversifieringsstöd avsett att uppmuntra införandet av lösningar för ersättning i de regioner som påverkas av omstruktureringen av sockerindustrin.

– Övergångsstöd som beviljas raffinaderierna i syfte att tillåta dem att anpassa sig efter omstruktureringen.

II – Tillämpliga bestämmelser

A – Rådets förordning (EG) nr 318/2006

8. Rådets förordning (EG) nr 318/2006( ) har inneburit att den gemensamma organisationen av marknaden för socker omarbetats på djupet och har upphävt och ersatt den tidigare grundförordningen.( )

9. I artikel 1.2 i förordning nr 318/2006 föreskrivs att regleringsåret för de produkter som avses med den gemensamma organisationen av marknaden för socker ska börja den 1 oktober och sluta den 30 september det påföljande året, med undantag för regleringsåret 2006/2007 som ska börja den 1 juli 2006 och sluta den 30 september 2007.( )

10. I artikel 7 i denna förordning (i kapitel 2, som har rubriken ”Kvotproduktion”, under avdelning II, ”Inre marknaden”) preciseras i punkt 1 att nationella och regionala kvoter för produktion av socker, isoglukos och inulinsirap fastställs i bilaga III och i punkt 2 första stycket föreskrivs att varje medlemsstat ska tilldela en kvot till alla i medlemsstaten etablerade företag som producerar socker, isoglukos eller inulinsirap, och som är godkända.

11. I samma kapitel föreskrivs i artikel 10 i förordning nr 318/2006, som har rubriken ”Kvotförvaltning” justeringar av kvoterna i bilaga III i denna för varje regleringsår, med en gemensam procentsats för minskning från regleringsåret 2010/2011 och framåt.

12. Kapitel 3 i avdelning II i förordning nr 318/2006 har rubriken ”Utomkvotsproduktion” och omfattar artiklarna 12–15. Enligt artikel 15.1 i denna förordning tas en överskottsavgift ut för kvantiteter av överskottssocker, överskottsisoglukos och överskottsinulinsirap, utom kvantiteter som har överförts till kvotproduktionen för det påföljande regleringsåret och inte är underställda någon av de mekanismer som föreskrivs i artiklarna 12–14 (det vill säga huvudsakligen användning för produktion av vissa industriprodukter, överföring till nästa regleringsår, försörjning av de yttersta randområdena eller export inom ramen för vissa kvantitativa gränser). Enligt skäl 18 i nämnda förordning är syftet med avgiften att, beträffande de kvantiteter för vilka de villkor som tillämpas på dessa mekanismer inte är uppfyllda, undvika ”att kvantiteterna ackumuleras och hotar situationen på marknaden”.

13. I artikel 15.2 i förordning nr 318/2006 preciseras att överskottsavgiften ska fastställas ”på en så hög nivå att kvantiteterna i punkt 1 inte ackumuleras”.

14. I artikel 15.3 i denna förordning preciseras att denna avgift ska tas ut av medlemsstaterna. Även om denna punkt inte förefaller innehålla någon bestämmelse som är jämförbar med den i artikel 11.3 i förordning (EG) nr 320/2006( ) (se punkt 27 i detta förslag), i vilken föreskrivs en återbetalning av de uttagna beloppen, omfattas den aktuella avgiften av unionens egna medel.( )

15. Artikel 44 i förordning nr 318/2006 (annonserad i skäl 43 i denna) tillåter kommissionen att anta övergångsbestämmelser bland annat för att underlätta övergången från marknadsläget under regleringsåret 2005/2006 till marknadsläget under regleringsåret 2006/2007 och, mer allmänt, övergången från det gamla till det nya systemet.

16. Slutligen preciseras i artikel 46 i denna förordning bland annat att avdelning II i nämnda förordning är tillämplig fram till slutet av regleringsåret 2014/2015.

B – Förordning (EG) nr 320/2006

17. I skälen i rådets förordning (EG) nr 320/2006 anges bland annat följande:

”1. … För att gemenskapens system för produktion och handel med socker skall kunna uppfylla internationella krav och för att systemets framtida konkurrenskraft skall kunna säkras krävs en ingående omstrukturering för att kraftigt minska den olönsamma produktionskapaciteten i gemenskapen. I detta syfte, och som en nödvändig förutsättning för införandet av en fungerande ny gemensam organisation av marknaden för socker, bör det inrättas en separat och självständig tillfällig ordning för omstruktureringen av sockerindustrin i gemenskapen. Inom denna ordning bör kvoterna minskas på ett sätt som beaktar de legitima intressena hos sockerindustrin, sockerbetsodlarna, cikoriaodlarna och konsumenterna i gemenskapen.

2. En tillfällig fond för omstrukturering bör inrättas i syfte att finansiera åtgärderna för omstrukturering av gemenskapens sockerindustri. …

...

4. De åtgärder för omstrukturering som fastställs i denna förordning bör finansieras genom att tillfälliga avgifter tas ut från de producenter av socker, isoglukos och inulinsirap som så småningom kommer att gynnas av omstruktureringen. ...

5. Det bör införas ett starkt ekonomiskt incitament till att upphöra med kvotproduktionen, i form av ett lämpligt omstruktureringsstöd, för de sockerföretag som har den lägsta produktiviteten. Därför bör ett omstruktureringsstöd införas som skapar ett incitament till att lägga ned sockerkvotproduktionen och avstå från de berörda kvoterna, och som samtidigt gör det möjligt att beakta de sociala och miljörelaterade åtaganden som är knutna till produktionsnedläggningar. Stödet bör finnas under fyra regleringsår och syftet bör vara att minska produktionen till den nivå som krävs för att uppnå en balanserad marknad i gemenskapen.

...”

18. Enligt artikel 2.6 i förordning nr 320/2006 avses med ”kvot: varje kvot för produktion av socker, isoglukos och inulinsirap” som har tilldelats ett företag i enlighet med bland annat artikel 7.2, i förordning nr 318/2006.

19. I artikel 3.1 i förordning nr 320/2006 föreskrivs att företag som producerar socker, isoglukos eller inulinsirap, och som har fått en kvot tilldelad senast den 1 juli 2006, ska ha rätt till ett omstruktureringsstöd per ton av den kvot som företaget avstått från, förutsatt att det under något av regleringsåren mellan 2006/2007 och 2009/2010 avstår från dess kvot enligt tre möjligheter som anges under a–c. Villkoret under b, vilket är relevant i målet vid den nationella domstolen, är att företaget avstår från den kvot som den tilldelat en eller flera av sina fabriker, delvis demonterar de produktionsanläggningar och fabriker som berörs och inte använder de berörda fabrikernas återstående produktionsanläggningar för produktion av de produkter som omfattas av den gemensamma organisationen av marknaden för socker. (Det villkor som nämns under a är att företaget avstår från en sådan kvot och fullt ut demonterar de produktionsanläggningar och fabriker som berörs och det villkor som nämns under c är att företaget avstår från en del av en sådan kvot och inte använder de berörda fabrikernas produktionsanläggningar för raffinering av råsocker, ett villkor som således inte innebär att anläggningarna demonteras.)

20. I artikel 3.2 i förordning nr 320/2006 föreskrivs bland annat att omstruktureringsstöd ska beviljas för det regleringsår under vilket kvoterna avstås i enlighet med punkt 1 i denna förordning och endast för de kvotkvantiteter som har avståtts och som inte har tilldelats på nytt.

21. Enligt artikel 3.4 i nämnda förordning ska för partiell demontering av produktionsanläggningar bland annat krävas slutgiltigt och totalt upphörande av den berörda produktionen av socker, isoglukos och inulinsirap av de berörda produktionsanläggningarna och demontering av de produktionsanläggningar som inte kommer att användas för ny produktion och som var avsedda för och används för produktion av nämnda produkter.

22. Slutligen preciseras i artikel 3.5 i förordning nr 320/2006 att omstruktureringsstöd per ton av kvoter som avståtts i det fall som avses i punkt 1 b ska vara 547,50 euro för regleringsåret 2006/2007 eller 2007/2008. (I det fall som avses i punkt 1 a är detta belopp 730 euro och i det fall som avses i punkt 1 c 255,50 euro, för samma regleringsår. För de två följande regleringsåren minskar beloppen stegvis.)

23. Enligt artikel 5.1 i förordning nr 320/2006 ska medlemsstaterna fatta beslut om beviljande av omstruktureringsstödet avseende regleringsåret 2006/2007 senast den 30 september 2006. (Den allmänna regeln för de påföljande regleringsåren är att medlemsstaterna ska fatta beslut senast i slutet av februari året före regleringsåret.)

24. I artikel 5.2 i denna förordning preciseras att detta stöd ska beviljas om medlemsstaten efter noggrann kontroll har fastställt att ansökan och omstruktureringsplanen innehåller de angivna delarna, att de åtgärder och insatser som beskrivs i denna plan överensstämmer med tillämplig gemenskapslagstiftning och nationell lagstiftning och att de nödvändiga ekonomiska medlen finns tillgängliga i omstruktureringsfonden, på grundval av den information som kommissionen har lämnat.

25. Enligt artikel 11.1 i nämnda förordning ska de företag som har tilldelats en kvot varje regleringsår betala en tillfällig omstruktureringsavgift per ton tilldelad kvot. Kvoter som ett företag har avstått från under ett bestämt regleringsår, i enlighet med artikel 3.1 i förordning nr 320/2006, ska emellertid inte vara föremål för betalning av denna avgift för det nämnda regleringsåret och påföljande regleringsår.

26. I artikel 11.2 i denna förordning preciseras att den tillfälliga omstruktureringsavgiften för socker och inulinsirap ska vara 126,40 euro per ton kvot för regleringsåret 2006/2007.

27. Enligt artikel 11.3 första stycket i nämnda förordning ska medlemsstaterna inför unionen ansvara för uppbörd på sina territorier av den tillfälliga omstruktureringsavgiften.

C – Förordning (EG) nr 493/2006

28. I skäl 10 i kommissionens förordning (EG) nr 493/2006 förklaras att eftersom det är fastställt att regleringsåret 2006/2007 sträcker sig från den 1 juli 2006 till den 30 september 2007 och alltså omfattar 15 månader, bör det därför med hänsyn till de tre extra månaderna fastställas en ökning av kvoterna, för att garantera en tilldelning som motsvarar tilldelningen under tidigare och senare regleringsår och att dessa övergångskvoter bör täcka produktionen av socker från början av regleringsåret 2006/2007 från sockerbetor som såtts före den 1 januari 2006.

29. Enligt artikel 9.3( ) i förordning nr 493/2006 ska för regleringsåret 2006/2007 en övergångskvot för inulinsirap på 80 180 ton torrsubstans, uttryckt i vitsocker-/isoglukos-ekvivalenter, tilldelas medlemsstaterna och fördelas enligt del C i bilaga II.

30. I artikel 9.4 a och b i nämnda förordning föreskrivs att denna övergångskvot inte ska omfattas av den tillfälliga omstruktureringsavgift som avses i artikel 11.2 i förordning nr 320/2006 och inte ska bli föremål för det stöd som avses i den sistnämnda förordningen.

31. Enligt artikel 9.5 i förordning nr 493/2006 ska medlemsstaterna, i enlighet med objektiva kriterier och på ett sätt som garanterar att producenterna behandlas lika och som förhindrar marknads- och konkurrenssnedvridning, tilldela övergångskvoterna till sådana företag som tillverkar socker, isoglukos eller inulinsirap, som är etablerade inom deras territorier och som godkänts.

D – Förordning (EG) nr 967/2006

32. Enligt artikel 1 i kommissionens förordning (EG) nr 967/2006,( ) innehåller denna dels bestämmelser för användning eller överföring av socker, isoglukos och inulinsirap som produceras utöver kvoterna, dels regler för den avgift som ska tas ut på överskott i enlighet med avdelning II kapitel 3 i förordning nr 318/2006.( )

33. I artikel 3.1 i förordning nr 967/2006 fastställs den avgift som föreskrivs i artikel 15 i förordning nr 318/2006 till 500 euro per ton. Denna nivå förklaras i skäl 3 i förordning nr 967/2006 på följande sätt:

”Denna avgift bör uppgå till ett högt belopp så att man kan undvika att de kvantiteter som produceras utöver kvoterna blir allt större och därmed riskerar att orsaka störningar på marknaden. Ett fast belopp, lika högt som full tull på import av vitsocker, tycks vara lämpligt.”

34. I artikel 4.1 i samma förordning föreskrivs att avgiften ska tas ut hos producenten på det överskott som produceras utöver företagets kvot för regleringsåret i fråga, med förbehåll för vissa undantag, vilka huvudsakligen motsvarar dem som anges i artikel 15 i förordning nr 318/2006,( ) men beträffande vilka det är ostridigt att de inte rör förevarande mål.

E – Kommissionens förordning (EG) nr 968/2006

35. Enligt artikel 1.1 i kommissionens förordning (EG) nr 968/2006,( ) fastställs tillämpningsföreskrifter för genomförandet av de åtgärder som avses i artiklarna 3 och 6–9 i förordning nr 320/2006. I artikel 1.2 första stycket i förordning nr 968/2006 föreskrivs att de definitioner som fastställts i artikel 2 i förordning nr 320/2006 gäller.

36. Enligt artikel 3 i förordning nr 968/2006 ska från och med det regleringsår för vilket en kvot har avståtts enligt artikel 3 i förordning nr 320/2006 ingen produktion av socker, isoglukos eller inulinsirap äga rum, och inget socker, ingen isoglukos och ingen inulinsirap för de berörda fabrikerna räknas som produktion inom ramen för den kvoten.

37. I artikel 10 i förordning nr 968/2006 preciseras förfarandet för tilldelning av omstruktureringsstöd och i den nämnda bestämmelsen anges bland annat att kommissionen ska fastställa den uppskattade tillgången till ekonomiska resurser i omstruktureringsfonden och att medlemsstaterna inom den tidsfrist som anges i artikel 5.1 i förordning nr 320/2006, det vill säga för regleringsåret 2006/2007 senast den 30 september, ska informera de sökande om huruvida omstruktureringsstöd har tilldelats dem.

38. Artikel 11.1 i förordning nr 968/2006 har följande lydelse:

”Så snart omstruktureringsstödet har beviljats ska stödmottagaren genomföra alla åtgärder som anges i den godkända omstruktureringsplanen och respektera de åtaganden som ingår i ansökan om omstruktureringsstödet.”

39. I artikel 26.1 i denna förordning föreskrivs att om en stödmottagare inte efterlever sina skyldigheter enligt omstruktureringsplanen, affärsplanen eller ett nationellt omstruktureringsprogram ska den del av stödet som tilldelats för den eller de skyldigheter som avses återkrävas, utom vid force majeure.

40. Artikel 27 i samma förordning har följande lydelse:

”1. Om en stödmottagare underlåter att uppfylla någon av sina skyldigheter enligt omstruktureringsplanen, affärsplanen eller det nationella omstruktureringsprogrammet ska han eller hon vara skyldig att betala ett belopp motsvarande 10 % av det belopp som återkrävs enligt artikel 26.

2. De påföljder som anges i punkt 1 ska inte tillämpas om företaget på tillfredsställande sätt för den behöriga myndigheten kan visa att överträdelsen berodde på force majeure ...

3. Om överträdelsen var avsiktlig eller berodde på grov vårdslöshet ska stödmottagaren vara skyldig att betala ett belopp motsvarande 30 % av det belopp som ska återbetalas enligt artikel 26.”

III – Förfarandet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

41. Den 27 juli 2006 tilldelade den belgiska myndigheten Beneo-Orafti för regleringsåret 2006/2007 en baskvot på 131 330 ton och en övergångskvot på 32 833 ton inulinsirap.( ) I skrivelsen genom vilken myndigheten informerade om tilldelningen av dessa båda kvoter preciserades bland annat att övergångskvoten motsvarade 3/12 av baskvoten och utgjorde ”kompensation” för förlängningen med tre månader av regleringsåret 2006/2007.( )

42. Samma dag ingav Beneo-Orafti till samma myndighet en ansökan om omstruktureringsstöd och avstod i utbyte från sin baskvot (men inte, anser företaget, från sin övergångskvot). Den 18 augusti 2006 svarade den belgiska myndigheten att ansökan ansågs vara fullständig. Den 18 september 2006 informerade den Beneo-Orafti om att ansökan berättigade till stöd och meddelade kommissionen detta.

43. Den 29 september upplyste kommissionen medlemsstaterna om att de ekonomiska medel som ansågs tillgängliga i den tillfälliga omstruktureringsfonden var tillräckliga för att tilldela omstruktureringsstöd för alla de ansökningar som avsåg regleringsåret 2006/2007 och som medlemsstaterna ansett vara berättigade till stöd.( )

44. Det framgår av Beneo-Oraftis yrkanden inför Tribunal de première instance de Bruxelles att diskussioner hade ägt rum, den 20 oktober 2006, mellan Beneo-Orafti och den belgiska myndigheten, under vilka Beneo-Orafti upplyste denna om sin ”bestämda avsikt att använda sin övergångskvot, utan att beakta sin ansökan om omstruktureringsstöd i samband med dess ordinära baskvot” och den belgiska myndigheten underströk att det förelåg ”icke-specificerade” risker för det fall denna avsikt genomfördes.

45. Beneo-Orafti började producera inulinsirap den 21 november 2006.

46. Genom skrivelse av den 23 november 2006 upplyste den behöriga belgiska ministern Beneo-Orafti om att han inte kunde avge en rättsligt bindande bedömning beträffande huruvida en sådan produktion var förenlig med villkoren för att erhålla omstruktureringsstödet. Han erbjöd sig att inleda ett förfarande inför kommissionen i syfte att klargöra frågan eller att bistå Beneo-Orafti inom ramen för ett sådant förfarande, och upplyste detta företag om att det, om det inte önskade fråga kommissionen, skulle betraktas som att det inte hade för avsikt att producera övergångskvotvolymen. I samma skrivelse varnade ministern Beneo-Orafti för den risk som det löpte att behöva återbetala de otillbörligen uppburna beloppen om det trots allt producerade denna volym utan att först ha erhållit ett godkännande från kommissionen.

47. Mellan den 21 november och den 13 december 2006 producerade Beneo-Orafti 27 756,986 ton inulinsirap.

48. Den 18 januari 2007 upplyste den belgiska myndigheten Beneo-Orafti om att det hade tilldelats ett stöd på 59 679 771,50 euro.( )

49. Efter att ha tillfrågats av den belgiska myndigheten till följd av de frågor som ställts av BIRB den 19 februari 2007 svarade kommissionen, den 20 mars 2007, att övergångskvoterna endast utgjorde en förlängning av baskvoterna. Enligt kommissionen kunde inte ett företag som hade avstått från sin baskvot inom ramen för ett omstruktureringssystem fortsätta att producera enligt övergångskvoten. Denna information meddelades BIRB den 3 april 2007.

50. Den 9 juli 2007 sände BIRB till Beneo-Orafti en skrivelse i vilken den preciserade att skrivelsen varken utgjorde ett föreläggande eller ett beslut samt återgav kommissionens inställning och angav att en avgift på sockerproduktionen utom kvoterna på 13 878 493 euro skulle erläggas av Beneo-Orafti, såvida inte det sistnämnda bevisade att det hade iakttagit sina skyldigheter.

51. Den 13 augusti 2007 förelade BIRB Beneo-Orafti att återbetala 16 397 508,87 euro, ett belopp som bestod av 12 613 468,36 euro, motsvarande det utbetalade stödet som lades till den kvantitet som producerats inom ramen för övergångskvoten, ökat med 30 procent som utgjorde påföljd med tillämpning av artikel 27.3 i förordning nr 968/2006.

52. Den 13 december 2007 förelade BIRB Beneo-Orafti att till denna myndighet betala ett belopp på 13 878 493 euro motsvarande avgiften på den utomkvotsproduktion som nämndes i dess skrivelse av den 9 juli 2007.

53. De ovannämnda beloppen och beräkningen av dessa kan sammanfattas i form av en tabell:

Beskrivning Tilldelade belopp (euro) Begärda belopp (euro) Totalt omstruktureringsstöd (avstådd kvantitet 131 330,3 ton x 547,50 euro – artikel 3.5 i förordning nr 320/2006) 71 903 339,25 Stöd till Beneo-Orafti (totalt stöd x 83 procent – resterande till producenter och underleverantörer) 59 679 771,50 Avgift på utomkvotsproduktion (producerad kvantitet x 500 euro – artikel 3.1 i förordning nr 967/2006) 13 878 493 Återkrävt stöd (producerad kvantitet x 547,50 euro x 83 procent – artikel 26 i förordning nr 968/2006) 12 613 468,36 Påföljd för avsiktlig överträdelse eller grov vårdslöshet (återkrävt stöd x 30 procent – artikel 27.3 i förordning nr 968/2006) 3 784 040,51 Totalt belopp som krävts av Beneo-Orafti 30 276 001,87 Skillnad mellan tilldelade och utkrävda belopp (59 679 771,50 euro – 30 276 001,87 euro) 29 403 769,63





54. Då Beneo-Orafti vägrade betala de utkrävda beloppen (13 878 493 euro och 16 397 508,87 euro), väckte BIRB talan vid Tribunal de première instance de Bruxelles.

55. Tribunal de première instance de Bruxelles beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

”1. Är de övergångskvoter som tilldelats ett sockerproducerande företag med stöd av artikel 9 i ... förordning nr 493/2006 undantagna från den tillfälliga omstruktureringsordningen som införts genom ... förordning ... nr 320/2006 och ... förordning ... nr 968/2006 om fastställande av tillämpningsföreskrifter, då

a) dessa kvoter inte omfattas av den tillfälliga omstruktureringsavgiften,

b) de inte är föremål för omstruktureringsstöd, och

c) de inte är kvoter i den mening som avses i ... förordning ... nr 320/2006, såsom de definieras i artikel 2.6 i nämnda förordning?

2. Även om svaret på föregående fråga är nekande, ska övergångskvoterna betraktas som kvoter i egentlig mening som är oberoende av de ordinarie baskvoterna, då

a) övergångskvoterna tilldelats med stöd av artikel 9 i ... förordning ... nr 493/2006 och inte med stöd av artikel 7 i ... förordning (EG) nr 318/2006,

b) tilldelningskriterierna för övergångskvoterna skiljer sig från tilldelningskriterierna för de ordinarie baskvoterna, och

c) övergångskvoterna är övergångsåtgärder avsedda att underlätta övergången från den gamla ordningen för sockermarknaden till den nya ordningen för den gemensamma sockermarknaden och således i princip endast är tillämpliga under regleringsåret 2006/2007?

3. Om svaret på en av föregående frågor (eller båda) är ja, har ett sockerproducerande företag som ansökt om omstruktureringsstöd för regleringsåret 2006/2007, i enlighet med artikel 3 i ... förordning ... nr 320/2006, rätt att komma i åtnjutande av en övergångskvot som tilldelas för regleringsåret 2006/2007 i enlighet med artikel 9 i förordning ... nr 493/2006?

4. Om svaret på föregående fråga är nekande, kan den tillämpliga påföljden bestå i återkrav av den del av omstruktureringsstödet som beviljats och återbetalning av övergångskvoten [( )]?

Hur ska det återkravsbelopp som anges i artikel 26.1 [i förordning nr 968/2006] och den påföljd som anges i artikel 27 i [denna] förordning ... beräknas i det fall då ett sockerproducerande företag har erhållit omstruktureringsstöd för regleringsåret 2006/2007 och har använt sin övergångskvot (för vilken det inte har beviljats något omstruktureringsstöd)?

Ska en eller flera av följande faktorer beaktas vid beräkningen av detta belopp och denna påföljd:

a) De kostnader som ifrågavarande sockerproducerande företag har för demontering av sina produktionsanläggningar?

b) De förluster som ifrågavarande sockerproducerande företag har till följd av att det avstår från sin ordinarie baskvot?

c) Den omständigheten att övergångskvoten är en tidsbunden och tillfällig åtgärd som endast medger produktion under regleringsåret 2006/2007 men inte är tillämplig på andra regleringsår (utom i fallet med övergångskvot för socker)?

d) Utgör den beräkning av återkravsbeloppet som inte beaktar de ovan i punkterna a–c nämnda faktorerna ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen?

5. Utan avseende på föregående frågor, vid vilken tidpunkt träder åtaganden som gjorts på grundval av en omstruktureringsplan i kraft, det vill säga blir tvingande för sökanden?

a) När det regleringsår börjar för vilket sökanden har ingett sin ansökan om omstruktureringsstöd?

b) När ansökan inges till den behöriga nationella myndigheten?

c) När den behöriga nationella myndigheten meddelar att ansökan är fullständig?

d) När den behöriga nationella myndigheten meddelar att ansökan berättigar till omstruktureringsstöd?

e) När den behöriga nationella myndigheten delger sitt beslut om att bevilja omstruktureringsstöd?

6. Om svaret på en av frågorna [1 och 2] (eller båda) är jakande, har ett sockerproducerande företag som tilldelats en övergångskvot för regleringsåret 2006/2007 rätt att använda denna kvot under regleringsåret även om företaget har beviljats omstruktureringsstöd, i förhållande till dess ordinarie baskvot, som börjar betalas ut när regleringsåret 2006/2007 inleds?

7. Om svaret på frågorna [1, 2 och 6] är nekande, har en behörig nationell myndighet i en medlemsstat, vid fall av underlåtenhet att fullgöra skyldigheterna inom ramen för omstruktureringsplanen, rätt att kumulera återbetalningen av omstruktureringsstödet och påföljden enligt artiklarna 26 och 27 i ... förordning ... nr 968/2006 med uttag av en överskottsavgift i enlighet med artikel 4 i ... förordning ... nr 967/2006 eller utgör en sådan kumulering av sanktioner ett åsidosättande av principerna om ne bis in idem, proportionalitet och icke-diskriminering?”

56. Muntliga och skriftliga yttranden har ingetts av Beneo-Orafti, den belgiska regeringen och kommissionen.

IV – Min bedömning

57. Som jag angav i inledningen till detta förslag avser de sju tolkningsfrågorna, som formulerats på ett mycket detaljerat sätt, fyra aspekter av målet, vilka jag kommer att behandla i följande ordning: För det första frågan om förhållandet mellan övergångskvoterna och de avstådda baskvoterna (varav olika aspekter har tagits upp i frågorna 1–3 och 6), för det andra frågan om vid vilken tidpunkt ett företag som ansökt om omstruktureringsstöd blir bunden av sina åtaganden i detta hänseende (fråga 5), för det tredje frågan huruvida kumuleringen av åtgärderna för återkrav, påföljd och avgift som BIRB har begärt är tillåten (första delen i fråga 4 och fråga 7) och för det fjärde frågan om beräkningsmetod avseende det belopp som ska återkrävas, i förekommande fall (andra delen i fråga 4).

58. Vid prövningen av dessa frågor ska det påpekas att frågorna följer av de exceptionella omständigheter som karaktäriserade regleringsåret 2006/2007, nämligen dels förekomsten av övergångskvoter, dels beslut om tilldelning av omstruktureringsstöd efter regleringsårets början. Eftersom dessa omständigheter inte var aktuella under de senare regleringsåren kommer domstolens tolkning i förevarande mål sannolikt att få föga direkta verkningar på förfarandena avseende dessa övriga regleringsår.

A – Förhållandet mellan övergångskvoterna och de avstådda baskvoterna

59. Den hänskjutande domstolens frågor 1–3 och 6 kan sammanfattas enligt följande. För det första, är övergångskvoterna oberoende av baskvoterna, antingen på grund av att de är undantagna från den tillfälliga omstruktureringsordningen eller av ett annat skäl? För det andra, för det fall de är oberoende av baskvoterna, är ett företag som tilldelats en övergångskvot förhindrat att använda denna kvot, antingen på grund av att det har begärt ett omstruktureringsstöd eller på grund av att den tilldelats ett sådant stöd?

60. När det gäller den första delen av denna fråga har motstridiga argument framförts vid domstolen. Beneo-Orafti har för sin del åberopat lydelsen i vissa av de relevanta bestämmelserna för att göra gällande att övergångskvoterna är undantagna från den tillfälliga omstruktureringsordningen och fristående i förhållande till baskvoterna. Den belgiska regeringen och kommissionen har däremot grundat sig på ändamålet med reformen och skälen för övergångskvoterna för att försvara den motsatta ståndpunkten.

61. Jag anser att nämnda ändamål och skäl klart förespråkar en bedömning enligt vilken övergångskvoterna ska anses som en förlängning av baskvoterna, utan att kunna utnyttjas oberoende av dessa, även om deras art i vissa hänseenden medför en särskild behandling i detalj.

62. För det första framgår det klart av lagstiftningen att övergångskvoten infördes i syfte att undvika att baskvotvolymen, beräknad i förhållande till ett normalt regleringsår på tolv månader, visar sig otillräcklig för ett regleringsår som, undantagsvis, skulle vara femton månader.( ) Det rör sig således, till sitt koncept, om en ökning på 25 procent av baskvoten,( ) motsvarande förlängningen med 25 procent av regleringsåret.

63. För det andra framgår det även av lagstiftningen att målet med de mekanismer som införts för att säkerställa omstruktureringen av sockerindustrin var att uppmana företagen att slutgiltigt och totalt upphöra med produktionen och att demontera de tillhörande anläggningarna.( ) Upphörandet skulle verkställas ”från och med regleringsåret för vilket kvoten har avståtts”.( ) Det förefaller föga förenligt med detta syfte att tillåta företagen att avstå dess kvot för regleringsåret 2006/2007 och motta motsvarande stöd, samtidigt som de utnyttjade 20 procent av denna kumulerade kvot (baskvot plus övergångskvot) under samma regleringsår.

64. Även om syftet med övergångskvoten samt med mekanismen för incitament till omstrukturering således klart talar för att denna kvot, som förlängning som är oskiljbar från baskvoten, likställs med denna, bör det emellertid kontrolleras att Beneo-Oraftis argument som är grundade på lydelsen av vissa av lagstiftningens bestämmelser inte medför någon annan bedömning.

65. Beneo-Orafti har inledningsvis åberopat artikel 9.4 i förordning nr 493/2006, enligt vilken övergångskvoterna inte ska omfattas av den tillfälliga omstruktureringsavgift som avses i artikel 11.2 i förordning nr 320/2006 och inte ska bli föremål för det stöd som avses i den förordningen. Beneo-Orafti har därav dragit slutsatsen att dessa kvoter inte omfattas av omstruktureringsordningen. Denna tolkning bekräftas enligt detta företag av den omständigheten att de kvoter som berörs av denna ordning, vilken i sig regleras i förordning nr 320/2006 och förordningen om dess genomförande nr 968/2006 är uttryckligen begränsade( ) till dem som har tilldelats i enlighet med förordning nr 318/2006, medan övergångskvoterna har tilldelats med stöd av förordning nr 493/2006. Följaktligen ska artikel 3 i förordning nr 968/2006, som förbjuder all produktion från och med att en kvot avstås, inte tillämpas på övergångskvoter.

66. Beneo-Orafti har även påpekat att det i artikel 9.5 i förordning nr 493/2006 föreskrivs att övergångskvoterna ”tilldelas” av medlemsstaterna (och att det inte är baskvoterna som ”ökas” med en viss procentsats), samt att samma bestämmelse innebär att nämnda tilldelning ska ske ”i enlighet med objektiva kriterier och på ett sätt som garanterar att producenterna behandlas lika och som förhindrar marknads- och konkurrenssnedvridning”, krav som enligt artikel 7.2 i förordning nr 318/2006 inte är tillämpliga på tilldelningen av baskvoter. Härav följer enligt Beneo-Orafti att tilldelningen av de båda kvoterna är oberoende av varandra (för övrigt tilldelades övergångskvoten för socker i södra Italien, enligt Beneo-Orafti, inte i proportion till tilldelningen av baskvoter). Slutligen har övergångskvoterna ett annat syfte än baskvoterna, nämligen att underlätta övergången från den tidigare ordningen till den reformerade ordningen.

67. Det ska medges att Beneo-Oraftis argument inte förefaller helt utan relevans. Eftersom lagstiftaren (i detta fall kommissionen, då övergångskvoterna helt omfattas av de åtgärder som denna vidtagit med stöd av sin befogenhet enligt förordningarna nr 318/2006 och nr 320/2006) hade för avsikt att behandla övergångskvoterna på samma sätt, beträffande avståendet från produktion, som baskvoterna, stod det den fullständigt fritt att precisera detta. Denna precisering saknas emellertid och dessutom omfattar lagstiftningen ett visst antal indikationer i motsatt riktning, vilka Beneo-Orafti har tagit upp i sina argument.

68. Även om det resonemang som detta företag har föreslagit godtas, kan jag emellertid inte se hur det kan tillämpas i förevarande fall.

69. Om det således antas att en övergångskvot är oberoende av baskvoten, måste den i så fall vara det såväl vad avser den tilldelade volymen som beträffande den period som avses.

70. Det framgår emellertid av skäl 10 i förordning nr 493/2006 att övergångskvoten ska täcka produktionen från början av regleringsåret 2006/2007. Med hänsyn till förhållandet mellan de berörda kvantiteterna och perioderna, kan det i detta fall endast röra sig om de tre första månaderna av detta regleringsår, nämligen månaderna juli–september 2006, vilka utgjorde den övergångsperiod som var nödvändig för att säkerställa kontinuiteten mellan de tidigare regleringsåren (från den 1 juli till den 30 juni påföljande år) och de senare regleringsåren (från den 1 oktober till den 30 september påföljande år), och således täcka den förskjutning som uppstod genom de nya datumen för regleringsåren.

71. Enligt denna hypotes, var avsikten att mekanismen för omstruktureringsstödet och finansieringen av dessa skulle tillämpas genom de tillfälliga beloppen utifrån kvantiteter som producerats enligt baskvoten, som teoretiskt sätt motsvarade tolvmånadersperioden som började den 1 oktober 2006, genom att från denna mekanism utesluta dem som producerats enligt övergångskvoten, som motsvarade övergångsperioden från den 1 juli till den 30 september 2006. En sådan tolkning, vilken tycks vara den enda enligt vilken lydelsen i de nämnda bestämmelserna och syftet med reformen och incitamenten för omstruktureringen kan vara förenliga, bekräftas även genom artikel 5.1 i förordning nr 320/2006, enligt vilken beslut om beviljande av omstruktureringsstöd för regleringsåret 2006/2007 skulle fattas senast den 30 september (och bekräftas även av den omständigheten att det, i förevarande fall, var den 29 september 2006 som kommissionen upplyste medlemsstaterna om att tillräckliga medel fanns att tillgå och därmed gav dem sitt godkännande för att bevilja stöd avseende alla ansökningar som ansågs vara berättigande till sådant stöd).

72. I målet vid den nationella domstolen hade den omtvistade inulinsirapen emellertid producerats av Beneo-Orafti mellan den 21 november och den 13 december 2006, en period då övergångskvoten, om den således kunde existera självständigt, hade gått ut.( )

73. Om däremot den tolkning som Beneo-Orafti förespråkar godtogs utan reservation, skulle det därav följa att de producerande företagen, för perioden på femton månader mellan den 1 juli 2006 och den 30 september 2007, hade förfogat över två olika kvoter. För det första hade de vid regleringsårets början kunnat avstå från sin baskvot och i utbyte uppburit omstruktureringsstöd med ett avsevärt belopp, men som skulle ha tvingat dem att demontera deras motsvarande anläggningar och att totalt och definitivt avstå från all framtida sockerproduktion medelst dessa anläggningar. För det andra hade de emellertid fram till slutet av regleringsåret kunnat använda sin övergångskvot. Ett sådant resultat förefaller inte bara motsägelsefullt i sig, utan strider även fullständigt mot de mål som eftersträvas med lagstiftningen.

74. Jag drar härav slutsatsen att även om lagstiftningen som helhet inte är entydig och en mer genomtänkt utformning hade kunnat frambringa den tydlighet som saknas, är den mest rimliga tolkningen som i stor utsträckning förenar lydelsen i bestämmelserna med syftet dels med reformen, dels med tilldelningen av övergångskvoter, att de sistnämnda endast kunde existera oberoende av baskvoterna i den mån de faktiskt tjänade till att täcka produktionen från början av regleringsåret 2006/2007. Endast en sådan användning kunde berättiga att de inte omfattades av den tillfälliga omstruktureringsordningen. Däremot kunde inte övergångskvoterna ersätta de baskvoter som avståtts för att tillåta de berörda företagen att fortsätta att producera under den period som motsvarar regleringsåret som numera är fastställt från den 1 oktober till den 30 september, då dessa hade avstått från sin baskvot.

75. Av detta följer att ett företag som avstår från sin baskvot, utan påföljd, hade kunnat producera upp till sin övergångskvot under de tre första månaderna av det förlängda regleringsåret på 15 månader, men inte under de resterande tolv månaderna. Under dessa förhållanden skulle dess produktion för övergångsåret undantas från betalning av det tillfälliga beloppet med stöd av omstruktureringen och företaget skulle ha mottagit omstruktureringsstödet för all avstådd kvantitet inom ramen för baskvoten förutsatt, självklart, att det upphörde slutgiltigt och fullständigt sin produktion efter att ha producerat sin övergångskvot under de tre första månaderna av regleringsåret och i förekommande fall demonterade de tillhörande anläggningarna.

76. Ett företag som däremot inte hade avstått sin baskvot kunde naturligtvis kumulera dessa båda kvoter i syfte att sprida ut sin produktion på de femton månaderna. Ett sådant företag skulle självklart inte erhålla något omstruktureringsstöd, utan skulle vara skyldigt att erlägga ett tillfälligt belopp med stöd av artikel 11 i förordning nr 320/2006 för de kvantiteter som producerats inom ramen för baskvoten under regleringsåret 2006/2007 samt under de påföljande regleringsåren, i den mån det inte avstått från den senare.

77. Med hänsyn till denna första aspekt av de frågor som den hänskjutande domstolen har tagit upp, drar jag således slutsatsen att ett företag som åtnjöt en baskvot och en övergångskvot för regleringsåret 2006/2007 och som avstod från sin baskvot, hade rätt att producera upp till nivån för övergångskvoten före den 30 september 2006 utan att detta skulle ske i strid med villkoren för dess avstående från baskvoten och det omstruktureringsstöd som följde med detta avstående, men att all produktion från och med den 1 oktober skulle anses utgöra ett åsidosättande av de åtaganden som företaget gjort genom avståendet av baskvoten.

B – Den tidpunkt vid vilken ett företag som ansöker om omstruktureringsstöd blir bundet av sina åtaganden

78. Den femte frågan rör huvudsakligen den tidpunkt vid vilken ett företag, som har ansökt om ett omstruktureringsstöd i utbyte mot ett åtagande att avstå från sin produktionskvot och demontera de tillhörande anläggningarna, blir bundet av detta åtagande.

79. Denna fråga har i förevarande fall ställts i samband med den frist på nära sex månader som löpte mellan den tidpunkt då Beneo-Orafti inkom med ansökan den 27 juli 2006 och meddelandet om beviljandet av denna, den 18 januari 2007. Vilka åtgärder kan och/eller måste ett sådant företag vidta under en sådan period av osäkerhet? Om det inte producerar någon del av dess kvot innan det mottagit ett slutgiltigt svar och om detta svar visar sig vara nekande, måste det nämligen koncentrera hela sin produktion för regleringsåret till en kortare period. Om det däremot påbörjar en del av sin produktion och svaret är jakande, utsätter det sig för sanktioner och/eller avgifter. Dilemmat kompliceras ytterligare av den omständigheten att sockerproduktionen är beroende av jordbruksverksamhet som måste planeras för perioder på minst flera månader och som är säsongsberoende.( )

80. Enligt Beneo-Oraftis uppfattning, blir de aktuella åtagandena tvingande för företaget vid den tidpunkt då detta mottar meddelandet, från den behöriga nationella myndigheten, om beviljandet av omstruktureringsstöd (således, i Beneo-Oraftis fall, den 18 januari 2007).( ) Enligt den belgiska regeringen är det redan från början av det berörda regleringsåret (i förevarande fall, den 1 juli 2006) som företaget är bundet av sina åtaganden.( ) Kommissionen tycks för sin del tveka mellan dessa båda datum, men har även påpekat att Beneo-Orafti, redan vid offentliggörandet av kommissionens meddelande den 29 september 2006, kände till alla nödvändiga omständigheter för att kunna dra slutsatsen att dess ansökan skulle få ett positivt mottagande. Vid förhandlingen gjorde kommissionen gällande att åtagandet att avsäga sig kvoten och åtagandet att demontera tillhörande anläggningar, då de var av olika art, kunde bli tvingande vid olika datum.

81. För det första anser jag att hypotesen om en tvingande skyldighet redan från första dagen under regleringsåret 2006/2007 inte kan komma ifråga. I motsats till det argument som den belgiska regeringen framförde vid förhandlingen, kan inte åtagandet att stoppa produktionen och demontera de berörda anläggningarna anses som ett ensidigt åtagande. Det rör sig, enligt lagstiftningens systematik, om motprestationen till omstruktureringsstödet, införd som ”ett starkt ekonomiskt incitament” till att upphöra med kvotproduktionen.( ) För att åtagandet ska kunna bli tvingande redan från början av regleringsåret (eller redan från inlämnandet av ansökan om omstruktureringsstöd( )), skulle det ha krävts att beviljandet av stödet garanteras av själva inlämnandet av ansökan, vilket inte är fallet. Under alla omständigheter kan det konstateras att varken den belgiska regeringen eller kommissionen har framfört något hållbart argument för att bekräfta detta synsätt.

82. För det andra är det obestridligt att företaget måste bli bundet av sina åtaganden senast från den tidpunkt då det mottar den officiella kungörelsen av beviljandet av det sökta stödet. Vid den tidpunkten kontrolleras alla delar av ”avtalet” för omstruktureringen och bekräftas slutgiltigt skriftligen. Stödet kan inte dras tillbaka om åtagandena respekteras och åtagandena måste respekteras för att inte återkrav av stödet liksom även föreskrivna sanktioner, ska komma ifråga.

83. Jag anser emellertid, genom samma logik, att ett företag som ansöker om stöd inte kan anse sig ha rätt att inte (fortsätta) respektera sina åtaganden om det, i egenskap av upplyst ekonomisk aktör, är i stånd att veta att det sökta stödet kommer att beviljas. I förevarande fall rör det sig om det datum då kommissionen publicerade sitt meddelande i Europeiska unionens officiella tidning i vilket den upplyste medlemsstaterna (och samtidigt de berörda företagen – Beneo-Oraftis argument att meddelandet uteslutande riktade sig till medlemsstaterna är enligt min mening inte relevant beträffande en sådan offentlig handling) om den omständigheten att de disponibla ekonomiska medlen var tillräckliga för att bevilja alla de ansökningar som ansågs berättigade till stöd, det vill säga den 29 september 2006. Från denna tidpunkt hade Beneo-Oraftis rätt att erhålla det stöd det ansökt om. Alla villkoren i artikel 5.2 i förordning nr 320/2006 var uppfyllda, även om den belgiska myndigheten, av skäl som inte angetts, dröjde ytterligare över tre och en halv månad innan den officiellt upplyste Beneo-Orafti om detta. Från denna tidpunkt var således Beneo-Orafti även tvunget att respektera de åtaganden som det gjort som motprestation i förhållande till beviljandet av stödet, vid risk att förlora sina fördelar och drabbas av påföljder.

84. Det kan visserligen inte uteslutas att Beneo-Orafti hade kunnat göra gällande den försening som den belgiska myndigheten gjort sig skyldig till beträffande delgivningen av beslutet om beviljande, om denna försening hade frambringat reella tvivel hos detta företag beträffande beslutets innehåll. I detta fall hade Beneo-Orafti kunnat åberopa den vållade osäkerheten i syfte att åtminstone undkomma påföljden för avsiktlig överträdelse eller grov vårdslöshet.( ) Det finns emellertid ingenting i handlingarna i målet som tyder på att Beneo-Orafti har gjort gällande ett sådant argument, vilket, mot bakgrund av publiceringen av kommissionens meddelande i Europeiska unionens officiella tidning en upplyst aktör inte kunde vara ovetande om, inte förefaller kunna nå någon självklar framgång.

85. Jag anser således, när det gäller denna aspekt av frågorna i förevarande mål, att ett åtagande av ett företag som ansökt om omstruktureringsstöd för regleringsåret 2006/2007 att avstå från dess kvot är bindande för nämnda företag så snart det, i egenskap av normalt upplyst aktör, borde veta att stödet motsvarande detta åtagande skulle utbetalas till det.

C – Möjlighet att kumulera åtgärder avseende återkrav, påföljd och avgift

86. I den mån det visar sig att ett företag faktiskt har producerat kvantiteter som det gör gällande att de täcks av en godkänd kvot, medan det faktiskt är fråga om en kvot som företaget åtagit sig att avstå från, är frågan vilka ekonomiska konsekvenser detta får för företaget. I förevarande fall försöker BIRB återkräva det stödbelopp som utbetalats avseende den producerade kvantiteten, att ålägga en påföljd för icke-respekt av de åtaganden som gjorts och att ta ut en avgift på nämnda kvantitet som överskottsproduktion. Den hänskjutande domstolen önskar med första delen av sin fjärde tolkningsfråga få klarhet i huruvida dessa tre åtgärder kan kumuleras. Den önskar i synnerhet genom sin sjunde tolkningsfråga få klarhet i om en sådan kumulering inte strider mot principerna om ne bis in idem, proportionalitet och icke-diskriminering.

87. Det ska påpekas att dessa frågor, eftersom de endast är aktuella för det fall de första till tredje och sjätte tolkningsfrågorna besvaras nekande grundar sig på antagandet att det aktuella företaget inte hade rätt att använda sin tillfälliga kvot, ett antagande som i förevarande fall överensstämmer med min bedömning av nämnda frågor. Det rör sig således om ett företag som har avstått från en viss produktionsvolym, som beviljats ett omstruktureringsstöd motsvarande denna volym, men som dock har producerat en kvantitet motsvarande hela eller en del av den berörda volymen.

88. För det första förefaller det enligt min mening, under sådana omständigheter, otvivelaktigt motiverat att återkräva den del av stödet som motsvarar den kvantitet som har producerats,( ) men som företaget dock har avsagt sig. Nämnda stöd utgör nämligen en motprestation för avståendet av produktionen. I den mån produktionen trots allt äger rum är beviljandet inte längre motiverat och det är nödvändigt att återkräva detta, med stöd av artikel 26.1 i förordning nr 968/2006.

89. Vidare står inte den omständigheten att de påföljder som föreskrivs i artikel 27 i samma förordning tillkommer utöver återkrav av den berörda stöddelen enligt min uppfattning på något sätt i strid med principerna om ne bis in idem, proportionalitet eller icke-diskriminering. Det ska erinras om att det rör sig om en ekonomisk påföljd, som i normalfallet uppgår till 10 procent av det stödbelopp som ska återkrävas eller, vid fall av avsiktligt handlande eller grov vårdslöshet, till 30 procent av detta belopp, medan påföljden inte tillämpas vid fall av force majeure.

90. När det gäller principen om ne bis in idem, står det klart att återkrävande av ett belopp som inte skulle ha utbetalats (vilket utgör ett vanligt återbetalningskrav) är en åtgärd av ett helt annat slag än åläggande av en påföljd. Det konkurrerande genomförandet av de båda åtgärderna kan således inte i något fall innebära ett åsidosättande av principen i fråga, som huvudsakligen innebär ett förbud mot att sanktionsåtgärder vidtas mot samma person mer än en gång för samma rättsstridiga handlande i syfte att skydda samma rättsliga intresse.( ) Vid avsaknad av en andra påföljd saknar åberopandet av principen relevans.

91. Vad gäller proportionalitetsprincipen förefaller inte åläggandet av en påföljd motsvarande 10 procent av det belopp som ska återkrävas, i fall av normal vårdslöshet (fall av force majeure är uteslutna från alla sanktioner), på något sätt överdrivet. En sådan påföljd tjänar för det första till att uppmana företagen att ta deras åtaganden på allvar och noggrant kontrollera att deras handlande står i samklang med nämnda åtaganden. Den kan vidare tjäna till att kompensera de administrativa utgifter som av nödvändighet men utan nytta har uppkommit vid undersökningen av handlingarna samt vid utbetalningen och återkrävandet av de felaktigt beviljade beloppen. Beträffande påföljden på 30 procent vid avsiktligt handlande eller grov vårdslöshet, förefaller inte heller denna överdriven, eftersom det rör sig om att sanktionera ett klandervärt handlande som i betydande omfattning hade kunnat skada omstruktureringssystemet och organisationen av den gemensamma marknaden, och då en sådan påföljd medför en omedelbar avskräckande verkan på dem som skulle vara lockade av att handla på ett sådant sätt.( ) Självklart ska kvalificeringen av ett fall av vårdslöshet göras från fall till fall av den ansvariga myndigheten, och en felaktig kvalificering kan medföra en oproportionerlig påföljd, men det rör sig i det fallet om en aspekt av tillämpningen av påföljden som kan korrigeras vid en domstolskontroll av den typ som i förevarande fall utövas av den hänskjutande domstolen,( ) och inte om ett karaktärsdrag för det påföljdssystem som föreskrivs i förordning nr 968/2006.

92. Slutligen framgår inte, vad gäller icke-diskrimineringsprincipen, de skäl som lett den nationella domstolen att fråga domstolen om en eventuell överträdelse av denna princip klart av beslutet om hänskjutande. Beneo-Orafti har inte heller gjort någon precisering i detta hänseende i sitt yttrande. Som den belgiska regeringen har anmärkt, finns det ingenting som tyder på att lika situationer har behandlats olika eller att olika situationer har behandlats lika( ), vare sig beträffande den aktuella lagstiftningen eller avseende hur BIRB faktiskt behandlat Beneo-Oraftis situation.

93. Även om kumuleringen av återkrävande av stödet och den ekonomiska sanktionen, vilka föreskrivs i artiklarna 26 respektive 27 i förordning nr 968/2006 visserligen inte är ett problem med hänsyn till unionsrätten, gäller samma sak när man för samma producerade kvantitet därutöver försöker tillämpa den överskottsavgift som föreskrivs i artikel 15 i förordning nr 318/2006, vars belopp fastställs i artikel 3.1 i förordning nr 967/2006?

94. För det första utgör kumuleringen av denna avgift och den ekonomiska sanktion som föreskrivs i artikel 27 i förordning nr 968/2006 en dubbel påföljd för samma handlande, i syfte att skydda samma rättsliga intresse, som i sig är förbjuden enligt principen om ne bis in idem?

95. I detta hänseende anser jag för det första att överskottsavgiften utgör en sanktion. I motsats till det tillfälliga beloppet på de kvotproducerade kvantiteterna, som föreskrivs i artikel 11 i förordning nr 320/2006 och som uttryckligen har som mål att finansiera omstruktureringsåtgärder,( ) betalas överskottsavgiften till unionens allmänna budget och har till syfte att undvika att kvantiteterna ackumuleras och hotar situationen på marknaden och bör uppgå till ett så högt belopp att den är avskräckande.( ) Dessa egenskaper gör avgiften till en sanktion, som har till syfte att bestraffa utomkvotsproduktion, liksom den ekonomiska sanktion som föreskrivs i artikel 27 i förordning nr 968/2006 bestraffar underlåtelse att respektera åtaganden som gjorts för att erhålla omstruktureringsstödet.

96. Det rör sig visserligen inte om straffrättsliga påföljder, utan om administrativa sanktioner. Sådana administrativa sanktioner omfattas emellertid generellt av förordning (EG, Euratom) nr 2988/95,( ) särskilt av dess artikel 5, en förordning som enligt dess skäl 10 just beaktar principen om ne bis in idem, en princip som dessutom ”i rättspraxis erkänns som en grundläggande princip i gemenskapsrätten”( ).

97. Vidare avser denna dubbla sanktion inte bara samma person, utan också samma handlande. Även om detta kan uppfattas på två olika sätt (för det första som ett åsidosättande av åtagandet att avstå från kvoten och vidare som överskottsproduktion), är grundhandlandet i båda fallen detsamma och består i att producera en kvantitet som inte omfattas av en tillåten kvot. Dessutom är det rättsliga intresse som skyddas i båda fallen( ) det som eftersträvas med den nya förordningen och består i att begränsa den produktion som omfattas av marknaden för socker.

98. Jag drar härav slutsatsen att kumuleringen av den överskottsavgift som föreskrivs i artikel 15 i förordning nr 318/2006 och den ekonomiska sanktion som föreskrivs i artikel 27 i förordning nr 968/2006 innebär ett åsidosättande av principen om ne bis in idem.

99. Det bör dock preciseras att av de båda aspekterna av denna princip, det vill säga förbudet mot parallella förfaranden( ) och förbudet mot dubbla påföljder,( ) är det den sistnämnda som är relevant i förevarande mål. Även om BIRB inledde två förfaranden mot Beneo-Orafti, är det förbudet mot att kumulera de båda sanktionerna i unionsrätten som har betydelse, oberoende av förfarandefrågorna. Förbudet mot dubbla påföljder, enligt vilket nivån för en påföljd som vidtagits måste beaktas om en senare påföljd vidtas för samma gärningar, omfattas emellertid också, enligt domstolens rättspraxis,( ) av proportionalitetsprincipen, vilken Beneo-Orafti också har åberopat.

100. Den ekonomiska sanktion som BIRB krävt av Beneo-Orafti med stöd av artikel 27 i förordning nr 968/2006 är på 136,33 euro per producerat ton.( ) Överskottsavgiften är 500 euro per producerat ton. Förbudet mot dubbel påföljd kräver således en tillämpning av endast överskottsavgiften, det strängaste av de båda sanktionerna, vilken går före den lindrigare.

101. Det återstår att kontrollera huruvida inte nivån på överskottsavgiften i sig innebär ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

102. Jag anser inte det. Målet med reformen av sockersektorn är att ålägga strikta och begränsade produktionskvoter för att behålla balansen och stabiliteten på marknaden inom unionen och respektera dess åtaganden på internationell nivå. För att göra detta måste unionen undvika utomkvotsproduktion som skulle medföra störningar på marknaden. Avgiften (som, liksom bland annat kommissionen påpekade vid förhandlingen, inte ska tas ut om den aktuella kvantiteten är avsedd för vissa precisa användningar( )) fastställs på samma nivå som importtullarna för socker med ursprung utanför unionen. En sådan nivå medför en betydande avskräckande verkan, samtidigt som den låter producenten utnyttja världsmarknadspriset, vilket inte förefaller utgöra en oproportionerlig sanktion än mindre om man beaktar den omständigheten att dess reella verkan är mindre än 500 euro, eftersom den ersätter det tillfälliga beloppet på 126,40 euro per ton som tas ut på kvotproduktionen.( ) Huruvida produktionen faller utanför kvoten på grund av att producenten har överskridit sin kvot, att denne aldrig har haft någon kvot eller har avsagt sig den, är enligt min mening utan betydelse för denna bedömning.

103. Jag drar således i detta hänseende slutsatsen att när ett företag, på grund av att det har underlåtit att respektera ett åtagande om avstående från dess kvot, producerar en utomkvotlig kvantitet, utgör återkrävandet av det omstruktureringsstöd som beviljats som motprestation för avståendet ett återbetalningskrav vars kumulering med en ekonomisk sanktion inte är förbjuden enligt någon unionsrättslig princip. Däremot är åläggandet av två konkurrerande sanktioner som innebär en påföljd för samma produktion förbjuden enligt principen om ne bis in idem, vilken innebär att endast den strängaste av de båda ska tillämpas.

D – Beräkning av det belopp som ska återkrävas

104. Det återstår att svara på den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt i andra delen av den fjärde frågan. Det rör sig om att bestämma hur det belopp som ska återkrävas ska bestämmas (eventuellt höjt med 10 procent eller med 30 procent, beroende på omständigheterna) när ett företag inte har respekterat ett eller flera av de åtaganden som det har gjort som motprestation till det mottagna stödet. Frågan gäller särskilt huruvida, i de fall det berörda företaget har producerat en viss kvantitet samtidigt som det avstått från sin baskvot, denna beräkning ska beakta kostnaderna för demontering av produktionsanläggningarna, förlusterna till följd av baskvoten och/eller den omständigheten att övergångskvoten endast rör regleringsåret 2006/2007. Vidare, kan det, om dessa omständigheter inte beaktas, anses föreligga ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen?

105. Den första delen av den fjärde frågan har såsom jag tidigare har angett uttryckligen ställts för det fall den tredje frågan besvaras nekande (således, det antagande som jag har godtagit, att det berörda företaget inte skulle kunna åtnjuta en övergångskvot även om det har ansökt om ett omstruktureringsstöd). Den andra delen av den fjärde frågan förefaller emellertid utgå från en situation i vilken företaget har mottagit det aktuella stödet och har utnyttjat sin övergångskvot.

106. Om man emellertid, som jag har föreslagit, drar slutsatsen att en produktion efter den 1 oktober 2006 inte kunde omfattas av övergångskvoten när, som i förevarande mål, det berörda företaget hade avsagt sig hela sin baskvot, följer härav att en sådan produktion måste omfattas av den sistnämnda kvoten och inte av övergångskvoten.

107. Under dessa omständigheter förefaller det synsätt som BIRB har följt och som den belgiska regeringen har godkänt i sitt skriftliga yttrande, vid en första anblick, logiskt. I artikel 26.1 i förordning nr 968/2006 föreskrivs att ”den del av stödet som tilldelats för den eller de skyldigheter” som åligger företaget i enlighet med bland annat omstruktureringsplanen, men som inte har respekterats, ska återkrävas. BIRB har i huvudsak bedömt att de belopp som skulle återkrävas uppgick till det stödbelopp som Beneo-Orafti hade mottagit för varje ton som det avstått ifrån, multiplicerat med det antal ton som verkligen hade producerats under regleringsåret 2006/2007.

108. Beneo-Orafti har emellertid påpekat att beloppet för det stöd som tilldelats som motprestation till produktionen varierar, med tillämpning av artikel 3.1 och 3.5 i förordning nr 320/2006, beroende på de åtaganden som gjorts avseende produktionsanläggningarna och som är knutna till avståendet (total nedmontering, partiell nedmontering eller normal icke-användning av dessa anläggningar). När avstående görs utan demontering uppgår stödet till 255,50 euro per ton. Vid avstående med demontering ökas detta belopp med 292 euro per ton, för att nå 547,50 euro per ton, i syfte att kompensera demonteringskostnaderna, och när det föreligger ett avstående med total demontering av anläggningarna ökas beloppet med ytterligare 182,50 euro per ton och når ett totalt belopp på 730 euro per ton, för att återspegla den ökade kostnaden för en total demontering. Enligt detta synsätt borde, enligt Beneo-Orafti, för det fall ett företag inte respekterar sitt åtagande att avstå från produktionen, samtidigt som det respekterar sin skyldighet att demontera anläggningarna, det belopp som ska återkrävas endast uppgå till 255,50 euro per ton och borde inte beakta den del som är avsedd att kompensera demonteringskostnaderna.

109. Kommissionen anser för sin del att båda synsätten är tillåtna,( ) bland andra, men att det som slutbedömning ankommer på den behöriga nationella myndigheten att fastställa det precisa beräkningssättet, under förutsättning att detta grundar sig på objektiva kriterier och att det inte innebär åsidosättande av någon av unionsrättens allmänna principer, särskilt principerna om effektivitet och likvärdighet samt proportionalitetsprincipen.

110. För min del anser jag att de invändningar som Beneo-Orafti har gjort i detta hänseende är relevanta. Differentieringen av det stödbelopp som erhålles beroende på arten av det åtagande som gjorts beträffande produktionsanläggningarna syftar till att visa att beloppet endast delvis motsvarar avståendet av kvoten som sådant. Det framgår klart av artikel 26.1 i förordning nr 968/2006 att det belopp som ska återkrävas är ”den del av stödet som tilldelats för[( )] den eller de skyldigheter” som inte har iakttagits. I den mån den skyldighet som inte har iakttagits endast rör produktionen och inte demonteringen av anläggningarna, förefaller ett återkrav som respekterar fördelningen av stödet mellan dessa två faktorer nödvändig. Det kan utläsas av artikel 3.1 och 3.5 i förordning nr 320/2006 att i fall av avstående från produktionen tillsammans med ett åtagande att partiellt demontera de berörda anläggningarna, uppgår den del av stödet som beviljats med stöd av avståendet till 255,50 euro per ton,( ) eventuellt ökat med 10 procent eller 30 procent beroende på omständigheterna. Även om de åtaganden som gjorts beträffande anläggningarna har iakttagits, förefaller det strida mot proportionalitetsprincipen, vilken inte endast är en allmän unionsrättslig princip utan även, åtminstone underförstått, omfattas av artikel 26.1 i förordning nr 968/2006, att återkräva den del av stödet som motsvarar dessa åtaganden.

111. Dessutom skulle ett sådant synsätt strida mot principen om likabehandling, eftersom det innebär en identisk behandling av två grupper av aktörer (de som inte har respekterat något av sina prisåtaganden och de som endast underlåtit att uppfylla sin skyldighet att inte producera under det aktuella regleringsåret) som skiljer sig åt objektivt sett. Därav följer till och med en uppmuntran till underlåtelse att respektera samtliga åtaganden så snart ett enda åtagande inte har uppfyllts.

112. Härav följer enligt min uppfattning att när ett omstruktureringsstöd ska återkrävas på grund av underlåtelse att respektera endast en del av de åtaganden som gjorts som motprestation till beviljandet av nämnda stöd, ska endast den del av stödet som motsvarar de åtaganden som inte har respekterats återkrävas. I ett fall som det här aktuella, där endast åtagandet att avstå från produktionen berörs, är inte de kostnader för demonteringen som den hänskjutande domstolen har nämnt relevanta för beräkningen. Det kan i detta hänseende dessutom påpekas att beloppet för det beviljade stödet är ett engångsbelopp och således oberoende av nämnda kostnader.

113. När det gäller kommissionens synsätt, anser jag inte att det är möjligt att låta endast den nationella myndigheten besluta om beräkningen av belopp, vilka utgör del av de stöd som kommer från unionens budget, som ska återinkrävas eller tas ut med stöd av unionsrätten och återbetalas till dennas budget, särskilt eftersom kommissionen, i sitt skriftliga svar på en fråga som domstolen ställt angav ”bland de många möjliga formlerna” fyra beräkningar som ger fyra olika resultat, från 8 103 292 euro till 59 679 771 euro, det vill säga ett förhållande från 1 till 7,36. Själva möjligheten att begära så olika belopp, i olika medlemsstater, av olika producenter som befinner sig i objektivt sett lika situationer skulle framstå som ett uppenbart åsidosättande av principen om likabehandling.

114. Beträffande Beneo-Oraftis andra argument beträffande den förlust som följer av avståendet av baskvoterna och övergångskvoternas karaktär av engångsåtgärder, är jag mindre övertygad.

115. Beneo-Orafti har för det första gjort gällande att den kvot som detta företag har avstått från inte bara gäller produktionen under regleringsåret 2006/2007, utan även under de följande åtta regleringsåren, fram till regleringsåret 2014/2015.( ) Den delen av stödet som motsvarar baskvoten för regleringsåret 2006/2007 motsvarar således endast en niondel av det totala stödet och det skulle endast vara denna niondel som borde återkrävas om underlåtenheten att uppfylla åtagandet att avstå från kvoten endast avsåg detta regleringsår. Det är dock enligt min uppfattning fel att resonera på detta sätt. Stödet beviljas inte varje år som motprestation för åtaganden som gjorts under det berörda regleringsåret. Det beviljas en gång för alla som motprestation till ett åtagande om avstående från produktionen (tillsammans med, i förekommande fall, demontering av anläggningarna) och gäller för alla regleringsår som följer efter det under vilket åtgärden träder i kraft.( ) All produktion som inte respekterar åtagandet medför ett återkrav av motsvarande stöd. Det framgår för övrigt klart av artikel 10 i förordning nr 318/2006 att det inte finns någon garanti för att den kvot som tilldelats för regleringsåret 2006/2007, om den inte avstås, förblir densamma för de följande regleringsåren. Tvärtom måste den nödvändigtvis minskas från regleringsåret 2010/2011 och framåt.

116. För det andra har Beneo-Orafti grundat vissa argument på den omständigheten att övergångskvoterna avser ett enda regleringsår, medan baskvoterna (om de inte har avståtts) avser alla de regleringsår på vilka förordning nr 318/2006 är tillämplig. Dessa argument förefaller enligt min uppfattning inte relevanta, eftersom jag anser att den omtvistade produktionen, då den ägde rum efter den 1 oktober 2006, inte kan omfattas av en övergångskvot.

117. Jag anser således att när ett omstruktureringsstöd ska återkrävas på grund av att endast en del av de åtaganden som har gjorts som motprestation för beviljandet av nämnda stöd inte har respekterats, ska endast den del av stödet som motsvarar de åtaganden som inte har respekterats återkrävas.

V – Förslag till avgörande

118. Mot bakgrund av det föregående föreslår jag att de frågor som har ställts av Tribunal de première instance de Bruxelles ska besvaras enligt följande:

De relevanta bestämmelserna i rådets förordning (EG) nr 318/2006 av den 20 februari 2006 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker, i rådets förordning (EG) nr 320/2006 av den 20 februari 2006 om inrättande av en tillfällig ordning för omstrukturering av sockerindustrin i gemenskapen och om ändring av förordning (EG) nr 1290/2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken, i kommissionens förordning (EG) nr 493/2006 av den 27 mars 2006 om övergångsbestämmelser inom ramen för reformen av den gemensamma organisationen av marknaden för socker och om ändring av förordningarna (EG) nr 1265/2001 och (EG) nr 314/2002, i kommissionens förordning (EG) nr 967/2006 av den 29 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 318/2006 i fråga om sockerproduktion utöver kvoterna, och i kommissionens förordning (EG) nr 968/2006 av den 27 juni 2006 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 320/2006 om inrättande av en tillfällig ordning för omstrukturering av sockerindustrin i gemenskapen, ska tolkas på följande sätt:

– Ett företag som åtnjöt en baskvot och en övergångskvot för regleringsåret 2006/2007 och som avstod från sin baskvot hade rätt att producera upp till nivån för övergångskvoten före den 30 september 2006 utan att det innebär ett åsidosättande av villkoren för dess avstående från baskvoten och det omstruktureringsstöd som följde med detta avstående, men all produktion från och med den 1 oktober 2006 ska anses utgöra ett åsidosättande av de åtaganden som företaget gjort genom avståendet av baskvoten.

– Ett åtagande av ett företag som ansökt om omstruktureringsstöd för regleringsåret 2006/2007 att avstå från dess kvot är bindande för nämnda företag så snart det, i egenskap av normalt upplyst aktör, borde veta att stödet motsvarande detta åtagande skulle utbetalas till det.

– När ett företag, på grund av att det har underlåtit att respektera ett åtagande om avstående av dess kvot, producerar en kvantitet utöver kvoten, utgör återkrävande av det omstruktureringsstöd som beviljats som motprestation för avståendet ett återbetalningskrav vars kumulering med en ekonomisk sanktion inte är förbjuden enligt någon unionsrättslig princip. Däremot är åläggandet av två konkurrerande sanktioner som innebär en påföljd för samma produktion förbjuden enligt principen om ne bis in idem, vilken innebär att endast den strängaste av de båda ska tillämpas.

– När ett omstruktureringsstöd ska återkrävas på grund av att endast en del av de åtaganden som har gjorts som motprestation för beviljandet av nämnda stöd inte har respekterats, ska endast den del av stödet som motsvarar de åtaganden som inte har respekterats återkrävas.