Förslag till avgörande av generaladvokat Léger föredraget den 21 februari 2002. - Europeiska kommissionen mot Konungariket Spanien. - Fördragsbrott - Direktiv 89/369/EEG - Luftföroreningar - Kommunala avfallsförbränningsanläggningar på ön La Palma. - Mål C-139/00.



Rättsfallssamling 2002 s. I-06407



Generaladvokatens förslag till avgörande

1. Europeiska gemenskapernas kommission har väckt talan enligt artikel 226 EG för att fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt Rådets direktiv 89/369/EEG av den 8 juni 1989 om förhindrande av luftförorening från nya kommunala avfallsförbränningsanläggningar, genom att med avseende på de tre självförbränningsugnarna i Mazo och i Barlovento på ön La Palma (Spanien) inte ha vidtagit de nödvändiga åtgärderna för att säkerställa tillämpningen av:

- artikel 2 i direktiv 89/369, eftersom de tre ugnarna är i drift utan att något tillstånd beviljats i detta syfte,

- artikel 6 i direktiv 89/369, eftersom de behöriga myndigheterna med hänsyn till dessa ugnar

- inte har utfört de periodiska mätningar av de parametrar som föreskrivs i nämnda artikel,

- inte i förväg har godkänt provtagnings- och mätmetoderna eller har bestämt placeringen av de punkter där dessa mätningar skall utföras, samt

- inte har fastställt något mätningsprogram,

- artikel 7 i direktiv 89/369, eftersom de tre ugnarna inte har några stödbrännare, så att en minimitemperatur för förbränning på 850 grader inte kan garanteras, särskilt inte under start- och stopperioderna.

2. Kommissionen har dessutom yrkat att Konungariket Spanien skall förpliktigas ersätta rättegångskostnaderna.

I - Tillämpliga bestämmelser

3. Rådets direktiv 84/360/EEG av den 28 juni 1984 om bekämpning av luftförorening från industrianläggningar föreskriver åtgärder för att förhindra och/eller minska luftföroreningar från industrianläggningar inom Europeiska gemenskapen.

4. Direktiv 89/369 har preciserat skyldigheterna som härrör från direktiv 84/360 angående nya kommunala avfallsförbränningsanläggningar genom att förordna om tillståndsgivning för samt utrustning och drift av dessa.

5. Enligt artikel 1.5 i direktiv 89/369 definieras "[n]y kommunal avfallsförbränningsanläggning" som "en kommunal avfallsförbränningsanläggning som beviljas tillstånd att tas i drift från och med den dag som anges i artikel 12.1".

Artikel 12.1 i direktiv 89/369 föreskriver följande: "Medlemsstaterna skall senast den 1 december 1990 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv."

6. Artikel 2 i direktiv 89/369 föreskriver följande:

"Om inte annat följer av artikel 4 i direktiv 84/360/EEG skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att villkoren i artikel 3-10 i det här direktivet ingår i det förhandstillstånd som krävs för varje ny kommunal avfallsförbränningsanläggning enligt artikel 3 i direktiv 84/360/EEG och artikel 8 i direktiv 75/442/EEG."

7. Artikel 6 i direktiv 89/369 föreskriver följande:

"1. Följande mätningar skall utföras vid nya kommunala avfallsförbränningsanläggningar:

a) Koncentrationen av vissa ämnen i förbränningsgaserna:

i) Koncentrationerna av total mängd stoft, CO, syre och HCL skall mätas och registreras kontinuerligt för anläggningar med en nominell kapacitet som uppgår till minst 1 ton per timme.

ii) Följande skall mätas periodiskt:

- koncentrationerna av de tungmetaller som anges i artikel 3.1, av HF och av SO2 för anläggningar med en nominell kapacitet som uppgår till minst 1 ton per timme,

- koncentrationerna av total mängd stoft, HCL, CO och syre för anläggningar med en nominell kapacitet som uppgår till mindre än 1 ton per timme, och

- koncentrationerna av organiska föreningar i allmänhet (uttryckta som totalt kol).

b) Driftparametrar:

i) Kontinuerlig mätning och registrering skall ske av gasernas temperatur i det område där de villkor som anges i artikel 4.1 är uppfyllda och av halten vattenånga i rökgaserna. Kontinuerlig mätning av vattenånga är inte nödvändig om förbränningsgasen torkas innan utsläppen analyseras.

ii) Rökgasernas uppehållstid vid minimitemperaturen 850 ° C enligt artikel 4.1 måste kontrolleras åtminstone en gång i samband med att förbränningsanläggningen tas i bruk och under de mest ogynnsamma driftförhållanden som kan förutses.

...

3. Samtliga mätningar skall registreras, bearbetas och presenteras på ett lämpligt sätt, så att de behöriga myndigheterna kan kontrollera att de fastställda villkoren har uppfyllts, i enlighet med förfaranden som dessa myndigheter har beslutat.

4. De provtagnings- och mätmetoder som används för att uppfylla kraven enligt punkt 1 samt placeringen av provtagnings- eller mätpunkterna skall i förväg godkännas av de behöriga myndigheterna.

5. För de periodiska mätningarna skall de behöriga myndigheterna fastställa lämpliga mätprogram för att säkerställa att resultaten är representativa för den normala utsläppsnivån för de aktuella ämnena.

De resultat som erhålls måste kunna användas för att visa att respektive gränsvärde har efterlevts."

8. Artikel 7 i direktiv 89/369 föreskriver följande:

"Alla nya kommunala avfallsförbränningsanläggningar skall vara utrustade med stödbrännare. Dessa brännare skall automatiskt träda i funktion när förbränningsgasernas temperatur faller under 850 ° C. De skall också användas under start- och stopperioderna för att säkerställa att ovan nämnda minimitemperatur alltid upprätthålls under dessa perioder och så länge avfall finns i förbränningskammaren."

II - Bakgrund och administrativt förfarande

9. 1993 fick kommissionen ett klagomål vari anmäldes ett beslut varigenom ön La Palmas öråd beviljat tillstånd till fem förbränningsugnar på olika ställen på ön (två i El Paso, två i Mazo och en i Barlovento). Skälet till klagomålet var bristfälligheter rörande tillståndsgivningen och driften av ugnarna.

10. Genom skrivelse av den 4 februari 1994 och i påminnelse av den 3 augusti 1994 har kommissionen uppmanat de spanska myndigheterna att inkomma med ett yttrande över detta klagomål inom två respektive en månad.

11. De spanska myndigheterna medgav i en skrivelse av den 19 december 1994 att ugnarna inte uppfyllde gemenskapsbestämmelsernas krav genom att varken vara utrustade med stödbrännare för bränsletillförsel eller med gasförbränningskammare. Därför hade tiden för driften begränsats till den 1 december 1995. Av handlingarna i ärendet framgår att kommissionen den 26 juni 1995 hade riktat en formell underrättelse till Konungariket Spanien utan att beakta det svar som de spanska myndigheterna lämnat den 19 december 1994.

12. Kommissionen gick den 20 november 1995 igenom ärendet tillsammans med de spanska myndigheterna vid ett möte som ägde rum i Madrid (Spanien). Under detta möte uppgav de spanska myndigheterna att det, efter det att den nya förbränningsanläggningen i Mendo på ön La Palma hade tagits i drift, hade varit möjligt att stänga fyra av de fem ugnarna som är föremål för klagomål. De meddelade dessutom att förbränningsanläggningen i Barlovento fortfarande var i drift i avsaknad av andra lösningar men att myndigheterna på Kanarieöarna åtagit sig att lösa detta problem under år 1996.

13. De uppgifter som de spanska myndigheterna hade lämnat till kommissionen kommunicerades med klagandena. Dessa bestridde uppgiften om stängning av fyra av de fem ugnarna som är föremål för klagomålet och vidhöll att de två ugnarna i Mazo liksom den i Barlovento fortfarande var i drift.

14. Genom skrivelse av den 18 december 1996 och genom påminnelse av den 11 februari 1997 uppmanade kommissionen de spanska myndigheterna att yttra sig över klagandenas uppgifter.

15. De spanska myndigheterna skickade den 20 februari 1997 en skrivelse till kommissionen som emellertid inte innehöll något svar på klagandenas påståenden. De skickade planen över organisationen av avfallshanteringen på Kanarieöarna. Med anledning härav uppmanade kommissionen genom skrivelse av den 4 april 1997 på nytt de spanska myndigheterna att yttra sig.

16. I skrivelse av den 16 juni 1997 uppgav de spanska myndigheterna att planen över avfallshanteringen hade godkänts av örådet på ön La Palma den 4 april 1997.

17. Kommissionen sände den 23 september 1997 en kompletterande formell underrättelse till Konungariket Spanien i vilken de spanska myndigheterna uppmanades att yttra sig beträffande förbränningsugnarna i Mazo och i Barlovento.

18. I sina svaromål av den 24 november 1997 och av den 28 november 1998 räknade de spanska myndigheterna upp de olika åtgärder som företagits för att förbättra avfallshanteringen på ön La Palma.

19. Eftersom Konungariket Spanien hade underlåtit att uppfylla vissa skyldigheter som åligger det enligt direktiven 89/369 och 84/360 riktade kommissionen med tillämpning av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) den 24 juli 1998 ett motiverat yttrande till denna stat.

20. De spanska myndigheterna begärde genom skrivelse av den 6 augusti 1998 att tidsfristen för att svara på det motiverade yttrandet skulle förlängas med en månad. Förlängningen godkändes av kommissionen på så sätt att tidsfristen för svaromålet på det motiverade yttrandet utgick den 24 oktober 1998. Det första svaret på det motiverade yttrandet förekom i en skrivelse av den 20 november 1998 till vilken bifogades en skrivelse från örådet på ön La Palma, med uppgifter om utvecklingen av ett förslag till plan för öns avfallshantering och om de olika åtgärder som vidtagits rörande insamling och hantering av avfall.

21. De spanska myndigheterna översände genom skrivelse av den 3 februari 1999 till kommissionen kompletterande uppgifter, vilka enligt kommissionen är följande. För det första hade förbränningsugnarna i Mazo och i Barlovento tagits i drift utan att ha beviljats erforderligt tillstånd för att tas i drift. För det andra hade Dinoze-ugnarna som har använts i dessa två förbränningsanläggningar, inte utformats i förenlighet med gemenskapsbestämmelserna rörande nya kommunala avfallsförbränningsanläggningar och de hade i praktiken inte kunnat utrustas med stödbrännare eller gasförbränningskammare. För det tredje hade åtgärder mot utsläpp inte vidtagits.

22. Kommissionen begärde, genom skrivelse av den 28 maj 1999, att de spanska myndigheterna för kommissionen skulle förete en kopia av planen för avfallshanteringen på ön La Palma och bekräfta tidsplanen för stängning av förbränningsugnarna samt förse kommissionen med uppgifter om de åtgärder som vidtagits för att anpassa sig till ett beslut av det lokala handels- och industriministeriet.

23. De spanska myndigheterna översände som svar på denna skrivelse till kommissionen per post den 21 juni 1999 kopia på planen för avfallshantering på ön La Palma, vilken godkänts den 2 oktober 1998, liksom en förstudie av den 10 juni 1999 från universitetet i La Laguna, i vilken föreslås en plan för att verkställa kontrollåtgärder avseende utsläpp och immissioner som härrör från förbränningsugnarna.

24. Eftersom, enligt de uppgifter som Konungariket Spanien har lämnat, några åtgärder inte vidtagits med anledning av de brister som påtalats i det motiverade yttrandet, har kommissionen beslutat att väcka denna talan.

25. Den spanska regeringen har bestritt att talan om fördragsbrott kan tas upp till sakprövning och har dessutom påstått att talan är ogrundad.

III - Huruvida talan kan tas upp till sakprövning

Parternas argument

26. Den spanska regeringen har gjort gällande, att kommissionen under det administrativa förfarandet har medgett att ett tillstånd förelegat och att den beträffande detta uppgett att "det tillstånd som beviljats för förbränningsanläggningarna inte bestämmer villkoren för driften enligt direktivet". Den har nu inför domstolen påstått att inrättandet av förbränningsanläggningarna i Mazo och i Barlovento inte har fått något tillstånd för att inleda driften.

27. Den spanska regeringen har vidhållit att detta sistnämnda påstående står i strid med det som kommissionen har uppgett under det administrativa förfarandet och att ett sådant påstående dessutom utgör en felaktig tolkning av utlåtandet av den 30 november 1998 från handels- och industriministeriet på Kanarieöarna som skickats till kommissionen den 3 februari 1999.

Enligt den spanska regeringen hade utlåtandet begränsats till att ange att ett tillstånd av detta ministerium inte var nödvändigt, dock utan att påstå att inget annat tillstånd behövdes. Förbränningsanläggningarna i Mazo och Barlovento hade nämligen fått två tillstånd.

28. För det första hade dessa anläggningar fått ett "markförvärvstillstånd" den 24 april 1990 av Kanarieöarnas regerings lokaliseringsministerium. Arbetena hade i detta förklarats samhällsnyttiga och det hade angetts att projektet slutgiltigt överensstämde med de tekniska beskrivningarna som förenats med tillståndet. För det andra hade dessa ugnar förklarats vara i enlighet med fastställda villkor för verksamheten och för utvärdering av kontrollåtgärder, genom beslut av örådet på La Palma den 9 januari 1992.

29. Den spanska regeringen har vidhållit att kommissionen således har ändrat sin anmärkning som rör artikel 2 i direktiv 89/369 tvärtemot domstolens fasta praxis, enligt vilken ett motiverat yttrande och talan från kommissionen skall grunda sig på samma anmärkningar som dem i den formella underrättelsen som inleder det administrativa förfarandet. Den aktuella talan skulle följaktligen vara otillåten i avsaknad av överensstämmelse mellan anmärkningen såsom den framställts i det administrativa förfarandet och såsom den intagits i ansökan.

30. Kravet på att det motiverade yttrandet och kommissionens talan skall grunda sig på samma anmärkningar skulle enligt kommissionen inte kunna gå så långt som att kräva en fullkomlig överensstämmelse mellan ordalydelsen av tvisteföremålet i det motiverade yttrandet och yrkandena i ansökan.

31. Kommissionen har vidhållit att denna rättspraxis, som rör fall där tvisteföremålet har begränsats vid väckande av talan jämfört med det administrativa förfarandet, har utsträckts till att gälla fall där yrkandena har omformulerats under ansökningsskedet eller under replikskedet för att ta hänsyn till argument som framlagts av medlemsstaten i dess svar på det motiverade yttrandet eller i svaromålet.

32. Kommissionen har påstått att nämnda praxis är tillämplig i förevarande fall, eftersom man i ansökan tagit hänsyn till de grunder som framställts av de spanska myndigheterna i dessas svar av den 3 februari 1999 på det motiverade yttrandet. Enligt kommissionen framgår det av utlåtandet att trots att ett tillstånd att inleda driften hade kunnat komma till stånd hade något sådant inte lämnats.

33. Kommissionen har tillagt att kravet på överensstämmelse mellan föremålet för talan och föremålet för det administrativa förfarandet, enligt fast rättspraxis, bygger på ett önskemål om att tillvarata möjligheten för berörd stat att yttra sig. Detta utgör en grundläggande garanti enligt fördraget och att detta krav uppfylls utgör ett väsentligt formkrav för att det förfarande som leder till att det fastställs att en medlemsstat har begått ett fördragsbrott har gått rätt till.

34. Även om den spanska regeringen själv i sitt svar på det motiverade yttrandet har medgett, att de tre förbränningsugnarna på ön La Palma hade tagits i drift utan föregående tillstånd att inleda driften kan den knappast anklaga kommissionen för att kränka rätten till försvar.

35. Följaktligen har kommissionen vidhållit att genom att den nöjt sig med att omformulera anmärkningarna om fördragsbrott för att ta hänsyn till de argument som den spanska regeringen åberopat i sitt svar på det motiverade yttrandet, har inte tvisteföremålet utvidgats genom ansökan.

36. Den spanska regeringen har i sin duplik vidhållit, att ett erkännande av kommissionens inställning skulle innebära en kränkning av rätten till försvar. Det rörde sig i förevarande fall inte om en enkel omformulering av tvisteföremålet utan om ett annat slags anmärkning, som av kommissionen grundats på en felaktig tolkning av utlåtandet.

Bedömning

37. Enligt fast rättspraxis avgränsas föremålet för talan som väcks enligt artikel 226 EG av det administrativa förfarandet som avses i denna bestämmelse. Kommissionens motiverade yttrande och talan bör följaktligen vara grundade på samma anmärkningar.

38. Enligt samma rättspraxis är dock detta krav inte så långtgående att det måste råda fullständig överensstämmelse mellan den formella underrättelsen, det motiverade yttrandet och yrkandena i ansökan, under förutsättning att tvisteföremålet inte har utvidgats eller ändrats utan tvärtom enbart har inskränkts.

39. Jag är av den uppfattningen, att även om tvisteföremålet i förevarande fall inte skulle ha inskränkts, så har det i alla fall inte heller utvidgats eller ändrats.

40. Det är riktigt att det fördragsbrott som Konungariket Spanien anklagats för under det administrativa förfarandet präglats av det förhållandet att tillståndet som beviljats för installation av ugnarna inte bestämde villkoren för driften enligt direktivet, medan kommissionen i ansökan har ansett att fördragsbrottet består i en avsaknad av tillstånd över huvud taget i den betydelse som framgår av artikel 2 i direktivet.

41. Den ändring som har gjorts vid framställandet av anmärkningen bör inte betraktas som en utvidgning eller ändring av tvistefrågan utan som en omformulering ägnad att anpassa kommissionens svaromål till de fakta som framkommit i svaret på det motiverade yttrandet.

42. I detta hänseende är det viktigt att understryka att anmärkningen som framställts av kommissionen, såväl i den formella underrättelsen och i det motiverade yttrandet som i ansökan, syftar på underlåtenheten från Konungariket Spaniens sida att iaktta förpliktelserna enligt artikel 2 i direktivet.

43. Även om de senare lämnade uppgifterna, och särskilt svaromålet av den 3 februari 1999 från den spanska regeringen på det motiverade yttrandet, av kommissionen hade kunnat tolkas som ett medgivande från denna regering om bristfällig tillståndsgivning, återstår inte desto mindre att föremålet för de framställda anmärkningarna i huvudsak är detsamma, nämligen ett iakttagande av skyldigheterna enligt artikel 2 i direktivet.

44. Det är viktigt att erinra om att syftet med det administrativa förfarandet är att ge tillfälle för den berörda medlemsstaten att rätta sig efter sina gemenskapsrättsliga skyldigheter eller på ett lämpligt sätt utveckla grunderna för sitt försvar mot de anmärkningar som framställts av kommissionen.

45. Jag anser inte att Konungariket Spaniens rätt åsidosatts vad gäller detta syfte.

46. De ändringar som kommissionen har gjort i sin talan är inte av den arten att Konungariket Spaniens rätt till försvar kränkts. Genom att ange skälen till varför den anser att det omtvistade tillståndet inte har de bristfälligheter som kommission inledningsvis påstått, har nämligen Konungariket Spanien medgett att tillståndet existerar. Grunderna som den utvecklat till stöd för sitt svar på anmärkningen, sådan som den ursprungligen framställts, gäller alltså, och i ännu högre grad, mot denna anmärkning såsom den slutligen framställts i ansökan.

47. Konungariket Spanien har dessutom inte berövats möjligheten att anpassa sig till sina skyldigheter. Antingen det rör sig om avsaknaden av tillstånd eller existensen av ett inkorrekt tillstånd är den åtgärd, som påkallas i anledning av ett fördragsbrott med anledning av överträdelse av artikel 2 i direktivet, densamma då det åligger den berörda medlemsstaten att bevilja ett korrekt tillstånd.

48. Den invändning om rättegångshinder som den spanska regeringen väckt kan således inte godtas.

IV - Prövning i sak

49. Talan om fördragsbrott som kommissionen har väckt fördelar sig på tre olika anmärkningar: Avsaknaden av förhandstillstånd för inledande av driften, felaktigheter avseende de periodiska mätningarna och avsaknaden av stödbrännare för de tre ugnarna.

50. Det finns anledning att utreda dessa i tur och ordning.

Förhandstillstånd för inledande av driften

51. Kommissionen har erinrat om att nya kommunala avfallsförbränningsanläggningar enligt artikel 2 i direktivet måste erhålla "förhandstillstånd" enligt de villkor som anges i artiklarna 3-10 i detta direktiv.

52. Den har ansett att Konungariket Spanien i förevarande fall inte har iakttagit sina skyldigheter enligt artikel 2 i direktiv 89/369 eftersom förbränningsugnarna i Mazo och Barlovento inte fått tillstånd för inledande av driften.

53. Den spanska regeringen har hävdat att direktivet inte är tillämpligt på de omtvistade ugnarna och har sedan i andra hand gjort gällande att överensstämmelse föreligger med det direktiv enligt vilket tillstånd för inledande av driften lämnats.

Huruvida direktivet är tillämpligt

54. Enligt den spanska regeringen är benämningen "ny kommunal avfallsförbränningsanläggning" begränsad till avfallsförbränningsanläggningar vars tillstånd för att tas i drift lämnats från och med den 1 december 1990. Avfallsförbränningsanläggningarna hade fått tillstånd enligt ett "markförvärvstillstånd", vilket lämnats den 24 april 1990, varför de borde anses som "redan existerande anläggningar".

55. Kommissionen anser att tillståndet av den 24 april 1990 inte är ett förhandstillstånd för inledande av driften enligt artikel 2 i direktivet utan ett tillstånd knutet till kontrollen av lokaliseringspolitiken vars syfte är att bestämma rätten att uppföra ugnar, inte att ta dem i drift.

56. Det är viktigt att erinra om att enligt artiklarna 1.5, och 12.1 i direktivet är detta tillämpligt på lokala avfallsförbränningsanläggningar som beviljats tillstånd från och med den 1 december 1990.

57. De tillstånd som de spanska myndigheterna har åberopat har lämnats den 24 april 1990, det vill säga före den fastställda dagen i direktivet. Detta är inte tillämpligt om det visar sig att tillstånden från den 24 april 1990 i själva verket utgör ett tillstånd för inledande av driften.

58. Dessa tillstånd bör för att komma i åtnjutande av denna juridiska benämning uppfylla villkoren i de gemenskapsbestämmelser som fastställts före direktivet. Det framgår nämligen av lydelsen i artikel 2 i direktivet att ett förhandstillstånd redan var erforderligt enligt artiklarna 3 i direktiv 84/360 och 8 i direktiv 75/442. Det nya rekvisit som artikel 2 inför innebär att medlemsstaterna hädanefter säkerställer att ett sådant tillstånd är underkastat de villkor som fastställts i direktivet.

59. Förhandstillstånd bör således för att vara förenligt med bestämmelserna i direktiven 84/360 och 75/442, lämnas av en behörig myndighet, som har till uppgift att särskilt försäkra sig om att åtgärder vidtagits för att begränsa risker för luftföroreningar.

60. Det förefaller, enligt lydelsen av tillstånden av den 24 april 1990, vilka lämnats enligt la Ley 5/1987 sobre ordenación urbanística del suelo rústico de la Communidad Autónoma de Canarias, (lag om stadsplanering i jordbruksområde i den autonoma regionen Kanarieöarna), som om dessa utgör handlingar varigenom tillstånd ges att uppföra ugnar och varigenom dessa förklaras samhällsnyttiga. Det framgår emellertid inte av dessa handlingar att tillstånd är till fyllest för att ta ugnarna i drift eller att de tekniska föreskrifter som ett beviljande av dessa tillstånd är underkastade faktiskt är avsedda för att begränsa riskerna för luftförorening.

61. Det är tvärtom omnämnt häri att lämnat tillstånd inte befriar från skyldigheten att erhålla ett kommunalt tillstånd. Enligt de förklaringar som den spanska regeringen gjort vid den muntliga förhandlingen är det kommunala tillståndet den handling som enligt spansk rätt överensstämmer med det tillstånd som föreskrivs enligt direktiven 84/360 och 75/442. Enligt den spanska regeringen är det kommunala tillståndet att anlägga, ta i drift och driva som lämnats enligt Reglamento 2414/1961 de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas et Peligrosas (förordning om störande, hälsovådliga, skadliga och farliga verksamheter) av den 30 november 1961 det enda verkligt nödvändiga tillståndet för anläggandet av förorenande industrier.

62. Den spanska regeringen har emellertid uppgett att enligt förordningen från 1961 hade villkor för verksamheten och för utvärdering av kontrollåtgärder fastställts genom beslut av örådet på ön La Palma den 9 januari 1992. Den förordning som den spanska regeringen har hänvisat till och som den under det muntliga förfarandet har angett som kommunalt tillstånd, har antagits efter det datum, den 1 december 1990, som artiklarna 1, punkt 5, och 12 stycket 1 i direktivet föreskriver.

63. Följaktligen är det ställt utom tvivel att de tillstånd som lämnats år 1990 inte utgjorts av förhandstillstånd i den mening som anges i direktiven 84/360 och 75/442 och att det kommunala tillståndet med stöd av vilket de omtvistade ugnarna har tagits i drift från och med månaderna januari och maj 1990, skulle ha varit underställt det rättsliga förfarande som direktivet föreskriver.

Överensstämmelse med direktivet om förhandstillstånd

64. Den spanska regeringen har påstått att Konungariket Spanien inte har åsidosatt skyldigheterna enligt artikel 2 i direktivet, vilken sistnämnd artikel kommissionen skulle ha tolkat på ett felaktigt sätt.

65. Enligt den spanska regeringen ålägger artikel 2 i direktivet medlemsstaterna att vidtaga nödvändiga åtgärder för att förhandstillståndet för samtliga avfallsförbränningsanläggningar skall vara underkastat de villkor som föreskrivs i artiklarna 3-10 i direktivet. Denna skyldighet hade uppfyllts genom Real Decreto 1088/1992 de normas sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminentes procedentes de instalaciones de incineración de residuos municipales (kunglig förordning om begränsning av utsläpp i luften av vissa föroreningar från kommunala avfallsförbränningsanläggningar) av den 11 september 1992.

66. Kommissionen har inte instämt i denna tolkning som enligt kommissionen skulle inskränka innehållet i artikel 2 i direktivet avseende skyldigheten för medlemsstaterna att införliva detta direktiv med sina rättsordningar, så att en utebliven tillämpning av denna artikel i ett konkret fall såsom det i förevarande mål inte skulle kunna betraktas som en överträdelse.

67. Kommissionen har besvarat den spanska regeringens påstående, att de behöriga myndigheterna inte bara lämnat markförvärvstillstånd den 24 april 1990 utan också, den 9 januari 1992, lämnat tillstånd för verksamheterna, med att dessa tillstånd inte uppfyller de villkor som föreskrivs i artikel 2 i direktivet och att de således inte kan likställas med förhandstillstånd.

68. Den spanska regeringen har svarat att eftersom miljöskyddsåtgärder ingick i tillstånden för verksamheterna, kan dessas syfte likställas med det mål för ett effektivt miljöskydd som föreskrivs i elfte skälet i direktivet. Regeringen har tillagt att införlivandet av direktivet med den nationella rättsordningen har skett efter tidpunkten för dessa tillstånd.

69. Det finns anledning att utreda vart och ett av dessa två slag av argument som har utvecklats av den spanska regeringen.

70. Beträffande den första punkten rörande införlivande av direktivet genom förordning nr 1088/1992 är det viktigt att erinra om att direktiven enligt artikel 249 tredje stycket EG förpliktar varje berörd medlemsstat att uppnå avsett resultat. Denna skyldighet innebär för varje medlemsstat som ett direktiv är riktat till att medlemsstaten i enlighet med sin nationella lagstiftning skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa den fulla verkan av direktivet i överensstämmelse med det mål som eftersträvas.

71. I förevarande fall är artikel 2 i direktivet den gemenskapsbestämmelse vars skyldigheter kommissionen har påstått att Konungariket Spanien inte har iakttagit. Direktivet föreskriver att medlemsstaterna skall säkerställa att villkoren i artiklarna 3-10 i direktivet ingår i det förhandstillstånd som krävs för varje ny kommunal avfallsförbränningsanläggning.

72. Den spanska regeringen har påstått att den har anpassat den nationella rätten för att säkerställa direktivets fulla effekt genom att vidhålla, att skyldigheten enligt denna bestämmelse i direktivet har iakttagits genom att förordningen 1088/1992 har antagits, något som säkerställer införlivandet, dock utan att den har visat att denna skyldighet verkligen har iakttagits såvitt gäller de omtvistade förbränningsanläggningarna.

73. Om man antar att ett införlivande av direktivet fullgjorts i enlighet med artikel 2 i detta direktiv genom förordning nr 1088/1992, skall för övrigt påpekas att denna förordning antogs den 11 september 1992 och följaktligen efter tidsfristen för införlivande av direktivet och efter att ugnarna togs i drift i januari och i maj 1992.

74. Vid sådant förhållande förutsätts, för att den spanska regeringen skall ha uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 2 i direktivet, att man tillsett att tillstånden av den 9 januari 1992 var förenliga med kraven enligt artikel 2 i direktivet, vilket utgör föremålet för den andra punkten som åberopats av denna regering.

75. För att kunna betraktas som förhandstillstånd i den betydelse som avses i artikel 2 i direktivet, bör den rättsakt som utfärdats av de nationella myndigheterna vara underkastad de villkor som fastställts i artiklarna 3-10 i direktivet, bland vilka finns de villkor beträffande vilka kommissionen framställt sina två andra anmärkningar mot den spanska regeringen, nämligen utförandet av periodiska mätningar enligt artikel 6 och utrustandet av ugnarna med stödbrännare enligt artikel 7.

76. Det är följaktligen lämpligt att kontrollera om dessa skyldigheter har iakttagits.

De periodiska mätningarna

77. Det är viktigt att erinra om att, enligt kommissionen, de behöriga myndigheterna i de nya förbränningsanläggningarna varken har utfört periodiska mätningar av de parametrar som föreskrivs i artikel 6 i direktivet, eller i förväg har godkänt provtagnings- och mätmetoderna, eller har bestämt placeringen av de punkter där dessa mätningar skall utföras samt inte heller har fastställt något mätningsprogram.

78. Undersökningen av innehållet i tillståndet av den 9 januari 1992 har inte visat att beviljandet av detta har varit underkastat krav på vidtagande av sådana åtgärder. Denna anmärkning har för övrigt inte bestritts av den spanska regeringen som inte vid något tillfälle har påstått sig ha utfört de periodiska mätningar som artikel 6 i direktivet föreskriver.

79. Följaktligen bör denna anmärkning anses vara befogad.

Stödbrännarna

80. Enligt kommissionen borde de tre ugnarna ha varit utrustade med stödbrännare för att säkerställa upprätthållandet av en minimitemperatur för förbränning på 850 grader enligt artikel 7 i direktivet.

81. Tillstånden av den 9 januari 1992 tar dessutom inte hänsyn till de krav som inledande av driften är beroende av. Den spanska regeringen har för övrigt inte bestritt att en sådan brist har inverkat på driften.

82. Denna anmärkning bör således godtas.

83. Åsidosättandet av de skyldigheter som föreskrivs i artiklarna 6 och 7 i direktivet medför att man kan fastställa att de tillstånd som beviljats den 9 januari 1992 saknar nödvändiga förutsättningar för att kunna kallas "förhandstillstånd" enligt artikel 2 i direktivet. Detta innebär att Konungariket Spanien, genom att bevilja tillstånd till att ta de omtvistade ugnarna i drift utan att säkerställa att vart och ett av villkoren som föreskrivs i artikel 2 i direktivet iakttagits, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt denna bestämmelse.

84. Dessutom är de argument som den spanska regeringen vidhållit, angående den obetydliga påverkan på miljön som driften av förbränningsugnarna och nedläggningen av dem från och med april 2000 haft, inte av den arten att Konungariket Spaniens underlåtenhet kan försvaras.

85. Beträffande den miljöpåverkan som driften av ugnarna haft, finns det anledning att understryka att även om man antar att inverkan av driften låg på en nivå som var acceptabel för miljön, befriar detta resultat, som de spanska myndigheterna påstår sig ha uppnått, dem inte från att anpassa sig till de skyldigheter som fastställts i artiklarna 2, 6 och 7 i direktivet, vilka ålägger medlemsstaterna att vidta de åtgärder som däri finns exakt beskrivna.

86. Beträffande nedläggningen av ugnarna är det tillräckligt att erinra om domstolens fasta rättspraxis, enligt vilken förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet och enligt vilken domstolen inte skall beakta senare förändringar.

87. I förevarande fall gick fristen i det motiverade yttrandet ut den 28 oktober 1998. Då var ugnarna fortfarande i drift. Denna drift upphörde i september 2000, vilket den spanska regeringen har bekräftat under det muntliga förfarandet.

88. Av vad som förevarit följer att talan om fördragsbrott bör bifallas.

89. Enligt artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats, vilket har skett i förevarande fall. Jag anser således att Konungariket Spanien skall förpliktigas att ersätta rättegångskostnaderna.

Förslag till avgörande

90. Följaktligen föreslår jag att domstolen skall fastställa

1) att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt nedanstående bestämmelser i rådets direktiv 89/369/EEG av den 8 juni 1989 om förhindrande av luftförorening från nya kommunala avfallsförbränningsanläggningar, genom att inte vidtaga nödvändiga åtgärder beträffande de tre förbränningsugnarna i Mazo och Barlovento på ön La Palma (Spanien) för att säkerställa tillämpningen av:

- artikel 2 i direktiv 89/369, eftersom de tre ugnarna är i drift utan att något tillstånd beviljats enligt nämnda artikel,

- artikel 6 i direktiv 89/369, eftersom de behöriga myndigheterna med hänsyn till dessa ugnar,

- inte har utfört de periodiska mätningar av de parametrar som föreskrivs i nämnda artikel,

- inte i förväg har godkänt provtagnings- och mätmetoderna eller har bestämt placeringen av de punkter där dessa mätningar skall utföras, samt

- inte har fastställt något mätningsprogram,

- artikel 7 i direktiv 89/369, eftersom de tre ugnarna inte har några stödbrännare,

2) att Konungariket Spanien skall ersätta rättegångskostnaderna.