FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

ELEANOR SHARPSTON

föredraget den 7 juni 2018 ( 1 )

Mål C‑435/17

Argo Kalda Mardi talu

mot

Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA)

(begäran om förhandsavgörande från Tartu Halduskohus (Estland))

”Begäran om förhandsavgörande – Gemensam jordbrukspolitik – Direktstöd – Förordning (EU) nr 1306/2013 – Systemet med tvärvillkor – Normer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden – Administrativa sanktioner – Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning – Nationella bestämmelser som ålägger jordbrukare att bevara arkeologiska konstruktioner – Förenlighet med unionsrätten”

1. Enligt den gemensamma jordbrukspolitiken beviljas jordbrukare, bland annat, direktstöd från unionen. För att kunna beviljas sådant stöd måste jordbrukarna uppfylla de bestämmelser som vanligtvis kallas systemet med tvärvillkor. Enligt dessa bestämmelser ska jordbrukare, bland annat, hålla stödberättigad mark i enlighet med god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Tartu halduskohus (förvaltningsdomstolen i Tartu, Estland) har framställt förevarande begäran om förhandsavgörande för att få klarhet i huruvida det är förenligt med bestämmelserna om tvärvillkor i förordning (EU) nr 1306/2013 ( 2 ) att medlemsstaterna föreskriver att jordbrukare ska bevara arkeologiska konstruktioner på sin jordbruksmark och huruvida det är skäligt att ta ut en administrativ sanktion om konstruktionen tas isär. Den hänskjutande domstolen söker också klarhet i huruvida stödmottagare ska uppfylla kravet att hålla mark i enlighet med god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden i förhållande till hela sin jordbruksmark eller endast i förhållande till den särskilda jordbruksareal som det begärda stödet avser.

Tillämpliga bestämmelser

2. Förordning (EU) nr 1307/2013 ( 3 ) innehåller, bland annat, gemensamma bestämmelser om stöd som beviljas direkt till jordbrukare (även kallat direktstöd). ( 4 )

3. Artikel 4.1 i förordning nr 1307/2013 innehåller följande definitioner: ”Jordbrukare” definieras som en fysisk eller juridisk person eller en grupp av fysiska eller juridiska personer, oavsett gruppens eller dess medlemmars rättsliga ställning enligt nationell lagstiftning, vars jordbruksföretag ligger inom medlemsstaternas territorium. ( 5 )”Jordbruksföretag” definieras som samtliga enheter som används för jordbruksverksamhet och drivs av en jordbrukare och som är belägna i en och samma medlemsstat. ( 6 )”Jordbruksareal” definieras som den totala areal som upptas av åkermark, permanent gräsmark och permanent betesmark eller permanenta grödor. ( 7 )

4. Förordning nr 1306/2013 innehåller regler om systemet med tvärvillkor. ( 8 ) Orden jordbrukare (artikel 2 a), jordbruksverksamhet (artikel 2 b), jordbruksareal (artikel 2 c) och direktstöd (artikel 2 e) anses ha samma betydelse som motsvarande termer i förordning nr 1307/2013. Ordet jordbruksföretag i artikel 2 d har samma betydelse som ordet jordbruksföretag i förordning nr 1307/2013, om inget annat anges i artikel 91.3 i förordning nr 1306/2013 angående systemet med tvärvillkor. I artikel 72.1 a i förordning nr 1306/2013 anges att stödmottagare, varje år, ska lämna in stödanspråk för relevanta jordbruksarealer, om lämpligt med angivande av samtliga jordbruksskiften inom jordbruksföretaget samt arealer som inte används för jordbruksverksamhet för vilka stöd begärs. ( 9 )

5. Systemet med tvärvillkor regleras i avdelning VI i förordning nr 1306/2013. Enligt den allmänna principen i artikel 91.1 ska en stödmottagare som inte följer reglerna om tvärvillkor åläggas en administrativ sanktion. ( 10 ) Enligt artikel 91.2 ska en administrativ sanktion tillämpas endast om överträdelsen beror på en åtgärd eller försummelse som är direkt hänförlig till den berörda stödmottagaren och om ett, eller båda, av följande ytterligare villkor är uppfyllda: a) Överträdelsen avser stödmottagarens jordbruksverksamhet. b) Stödmottagarens jordbruksföretags areal berörs.

6. Enligt artikel 93.1 a i förordning nr 1306/2013 omfattar reglerna om tvärvillkor bland annat en skyldighet att uppfylla de normer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden som fastställs på nationell nivå enligt förteckningen i bilaga II till förordning nr 1306/2013.

7. Enligt artikel 94 ska medlemsstaterna säkerställa att all jordbruksareal (inbegripet mark som inte längre används för produktion) hålls i enlighet med god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Medlemsstaterna ska på nationell eller regional nivå fastställa miniminormer för stödmottagare med avseende på god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden på grundval av bilaga II till förordning nr 1306/2013, med beaktande av särskilda förhållanden i de områden som berörs, däribland jordmån, klimatförhållanden och befintliga jordbrukssystem, markanvändning, växtföljd, jordbruksmetoder och företagsstrukturer. I samband med detta får medlemsstaterna inte fastställa minimikrav som inte föreskrivs i bilaga II. ( 11 )

8. I artikel 97 anges att den administrativa sanktion som föreskrivs i artikel 91 ska tillämpas när reglerna om tvärvillkor inte följs vid någon tidpunkt under ett givet kalenderår och överträdelsen direkt kan anses bero på den stödmottagare som lämnade in stödansökan eller stödanspråket för kalenderåret i fråga.

9. Bilaga II till förordning nr 1306/2013 har rubriken ”Regler om tvärvillkor i enlighet med artikel 93”. I denna bilaga används förkortningen ”GAEC” för ”Normer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden”. I tabellen i bilaga II anges bland annat följande:

10. Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 640/2014 ( 12 ) innehåller regler som kompletterar vissa delar av förordning nr 1306/2013, bland annat de som avser identifiering av den administrativa sanktionen och fastställande av den särskilda sats som ska tillämpas, samt grunden för beräkning av stöd och innehåller regler om hur vissa fall där stödberättigande arealer innefattar landskapselement eller träd ska hanteras. ( 13 ) Enligt artikel 5.1 och 5.2 i kommissionens delegerade förordning nr 640/2014 ska medlemsstaterna, för att säkerställa efterlevnaden av åtgärder inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, inrätta system för att identifiera jordbruksskiften och säkerställa att sådana skiften som deklareras är tydligt identifierade. ( 14 ) Särskilda bestämmelser fastställs för landskapselement som omfattas av kraven och normerna i bilaga II till förordning nr 1306/2013, som ingår i jordbruksskiftets totala areal. Dessa landskapselement ska betraktas som en del av den stödberättigade arealen för det jordbruksskiftet enligt artikel 9.2 i kommissionens delegerade förordning nr 640/2014. ( 15 ) Enligt artikel 39.1 i nämnda förordning ska en felaktighet som beror på stödmottagarens försummelse leda till en minskning, vilken som allmän regel ska vara 3 procent av det totala direktstödet i fråga.

Nationell rätt

11. Enligt nationella regler ska en stödmottagare i den mening som avses i artikel 92 i förordning nr 1306/2013 uppfylla kravet att hålla marken enligt god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden vad gäller dennes jordbruksverksamhet och i förhållande till all mark i jordbruksföretaget. Detta inbegriper bibehållande av landskapselement och lägsta hävdnivå för landskap. ( 16 ) Arkeologiska konstruktioner, som exempelvis en begravningsplats, måste bevaras. Följande konstruktioner klassas som arkeologiska konstruktioner: ”Forntida, medeltida eller moderna bosättningar, fästningar, tillflyktsorter, kultplatser, gravplatser, forntida åkrar, råmärken, vägar, broar, hamnplatser och verkstäder. …” ( 17 )

Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna

12. År 2016 ansökte Argo Kalda Mardi talu (Argo Kalda Mardis jordbruksföretag, nedan kallat Mardi talu) om enhetlig arealersättning samt stöd för jordbruksmetoder med gynnsam inverkan på klimatet och miljön. Den 2 november 2016 genomförde Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (kontoret för jordbruksregister och information) (nedan kallat PRIA) en kontroll på plats av Mardi talus jordbruksenhet. I kontrollrapporten angav PRIA att ”på åker nr 46 – i utkanten av åkermarken … fornminne – stengrav, stenarna har flyttats till utkanten av åkern, befintliga buskar har avlägsnats. Fotografier.”

13. Den 24 november 2016 meddelade PRIA Mardi talu att företaget hade åsidosatt kraven enligt nationella bestämmelser att hålla mark i god jordbrukshävd och bibehålla goda miljöförhållanden (nedan kallad den ifrågasatta lagstiftningen). Därmed ålades Mardi talu en administrativ sanktion och det stöd som Mardi talu hade ansökt om reducerades med 3 procent. Den 30 november 2016 överklagade Mardi talu PRIA:s beslut och invände att företaget inte hade åsidosatt den ifrågasatta lagstiftningen, eftersom stengraven inte hade utmärkts i naturen och inte fanns på jordbruksmarken, utan i utkanten av åkermarken.

14. PRIA angav i sitt svaromål den 7 december 2016 att dessa bestämmelser, i enlighet artikel 72.1 a i förordning nr 1306/2013, även måste iakttas i fråga om de delar av marken som ligger utanför gränsen för åkermarken och för vilka något stöd inte hade begärts. PRIA beviljade Mardi talu enhetlig arealersättning med 82606,88 euro genom beslut av den 15 december 2016. Därefter ålades en administrativ sanktion och stödet minskades således med 3 procent (2554,94 euro). Enligt ett andra beslut som antogs samma dag beviljade PRIA även Mardi talu stöd med 37549,94 euro för jordbruksmetoder med gynnsam inverkan på klimatet och miljön. Även detta stöd minskades med 3 procent (1161,34 euro) efter åläggande av en administrativ sanktion.

15. Den 17 januari 2017 ingav Mardi talu ett klagomål till PRIA och begärde att båda besluten skulle ogiltigförklaras i den utsträckning en administrativ sanktion hade ålagts och det beviljade stödet hade reducerats med 3 procent. PRIA avslog klagomålet genom beslut av den 20 februari 2017.

16. Den 23 mars 2017 överklagade Mardi talu till den hänskjutande domstolen och yrkade att i) de administrativa sanktioner som ålagts enligt de två besluten den 15 december 2017 skulle ogiltigförklaras, ii) den hänskjutande domstolen skulle förelägga PRIA att betala de belopp varmed stödet hade minskats, och iii) beslutet av den 20 februari 2017 skulle ogiltigförklaras. Mardi talu framställde ett antal grunder till stöd för sin talan, bland annat att reglerna om tvärvillkor inte hade överträtts. Stenhögen var inte en stengrav och stenhögen hade samlats ihop vid arbetet på åkern. Den påstådda överträdelsen ägde inte rum på mark som Mardi talu använde för jordbruksproduktion och han hade inte ansökt om stöd i fråga om denna mark.

17. PRIA, å sin sida, angav att bevis på en arkeologisk konstruktion hade registrerats den 6 januari 1998 och hade fastställts i ”Hansapõlds” fastighetsregister, enligt uppgifter i det statliga registret över kulturminnen. PRIA lade även material från myndigheten som är ansvarig för kulturminnen till grund för sitt beslut. Marken som stengraven var belägen på var en del av Mardi talus jordbruksföretag. Skyldigheten enligt nationell rätt att skydda arkeologiska konstruktioner gäller inte bara mark som odlas för jordbruksproduktion, som omfattas av stödansökan, utan hela jordbruksföretaget.

18. Den hänskjutande domstolen har angett att de nationella bestämmelserna om arkeologiska konstruktioner innebär att en begravningsplats, en forntida åker, ett råmärke, en kultplats, en väg eller en bro måste skyddas, och att forntida, medeltida och moderna begravningsplatser utgör arkeologiska konstruktioner i den mening som avses i dessa bestämmelser. Den hänskjutande domstolen menar att den ifrågasatta lagstiftningen har till syfte att skydda stengravar i Estland som fornminnen. Det är ostridigt att Mardi talu inte använde marken där stengraven fanns som jordbruksmark och att stengraven låg i utkanten av det skifte som faktiskt användes för jordbruksproduktion. Det är dock oklart huruvida syftet med den berörda unionslagstiftningen, framför allt förordning nr 1306/2013, är att stengravar ska bevaras som arkeologiska konstruktioner. Med avseende på miljö, klimatförändring och god jordbrukshävd ger bilaga II till förordning nr 1306/2013 intrycket att bibehållande av landskapselement har angetts i syfte att skydda miljön som ett ekologiskt och biologiskt system, snarare än att bevara kulturella och historiska konstruktioner.

19. Den hänskjutande domstolen har därför ställt följande tolkningsfrågor: ”1. Är ett krav på att bevara stengravar som en medlemsstat uppställer för den som ansöker om enhetlig arealersättning samt stöd för jordbruksmetoder med gynnsam inverkan på klimatet och miljön, och vid vars åsidosättande den administrativa sanktion som föreskrivs i artikel 39 i [kommissionens delegerade förordning nr 640/2014] tillämpas och stödet minskas med 3 procent, förenligt med artiklarna 93.1 och 94 i Europaparlamentets och rådets förordning nr 1306/2013 samt de miniminormer som fastställs i bilaga II till nämnda förordning? 2. Om den första frågan besvaras nekande, krävs det att den person som ansöker om enhetlig arealersättning samt stöd för jordbruksmetoder med gynnsam inverkan på klimatet och miljön i enlighet med artikel 72.1 a, artikel 91.1 och 91.2, artikel 93.1 och artikel 94 i [förordning nr 1306/2013] samt [artikel 4.1 i förordning nr 1307/2013], iakttar kraven på god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden med avseende på hela sitt jordbruksföretag – för att undvika tillämpningen av en administrativ sanktion – eller endast på den jordbruksareal för vilken det faktiskt har ansökts om stöd?”

20. Argo Kalda Mardi talu, den estniska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Domstolen beslutade att inte hålla förhandling i målet.

Bedömning

Den första frågan

21. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida nationella bestämmelser som ålägger jordbrukare att bevara arkeologiska konstruktioner, i detta fall en stengrav, är förenliga med kraven i förordning nr 1306/2013 om normer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, särskilt bibehållande av landskapselement (GAEC 7), och huruvida den administrativa sanktion som ålades för att ta isär och flytta en sådan konstruktion därför var tillåten.

22. Mardi talu har gjort gällande att även om medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning så är bestämmelserna om tvärvillkor i förordning nr 1306/2013 inte avsedda att skydda en medlemsstats kulturarv. När en arkeologisk konstruktion inte utgör en del av ekosystemet eller den biologiska miljön omfattas den således inte av reglerna om tvärvillkor i den förordningen. Den administrativa sanktionen och minskningen av det stöd som beviljats Mardi talu stred därför mot unionsrätten.

23. Den estniska regeringen och kommissionen delar inte denna uppfattning.

24. Även jag anser att de nationella bestämmelserna är förenliga med unionsrätten.

25. Det är ostridigt att Mardi talu som stödmottagare omfattas av tillämpningsområdet för reglerna om tvärvillkor i avdelning VI i förordning nr 1306/2013 i så måtto att det är en jordbrukare i ett jordbruksföretag som bedriver jordbruksverksamhet i den mening som avses i förordning nr 1307/2013.

26. De normer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden som anges i artikel 93.1 och förtecknas i bilaga II har inte angetts uttömmande i förordning nr 1306/2013. GAEC 7-normen angående bibehållande av landskapselement innehåller en icke uttömmande förteckning på sådana element. Då begreppet inte har definierats i förordning nr 1306/2013 ska det tolkas med beaktande av dess vanliga innebörd och det sammanhang i vilket det normalt används. ( 18 )

27. Den relevanta lagstiftningstexten innehåller inte några kvalificerande ord, såsom ”naturliga” landskapselement eller landskapselement ”med anknytning till jordbruk”. Det ligger därför i linje med denna lagstiftning att tolka begreppet ”bibehållande av landskapselement” så, att det kan omfatta alla synliga element på ett landsbygds- eller markområde. Detta skulle omfatta byggnader och ingrepp på landskapet som skapats för hand samt de element som härrör från landskapets naturliga konturer (såsom berg, floder eller grässlätter). För mig verkar en sådan uppfattning vara förenlig med GAEC 7 och bilaga II till förordning nr 1306/2013 som omfattar element som skapats genom mänskliga ingrepp, såsom häckar, dammar, diken, terrasser och åkerkanter. Begreppet ”landskapselement” har att göra med de element som gör att vissa områden på landsbygden kan identifieras. I den mån GAEC‑normerna också är tillämpliga på markens miljöförhållanden är det inte nödvändigt att bevisa att dessa element används för jordbruksändamål. Det är inte heller ett krav att de goda miljöförhållandena endast avser den biologiska miljöns ekosystem.

28. Det framgår av ordalydelsen i GAEC 7 i bilaga II till förordning nr 1306/2013 att jordbruksmarken i sig rent allmänt ska hållas i gott skick. Under sådana förhållanden är det möjligt att rent estetiska hänsyn tas eller att en medlemsstat vill bibehålla landskapselement som har ett kulturellt eller historiskt värde.

29. Enligt artikel 94 första stycket i förordning nr 1306/2013 har medlemsstaterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. De ska säkerställa att all jordbruksareal, inbegripet mark som inte längre används för produktion, hålls i enlighet med god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Frågan huruvida stengraven är belägen på mark som används för jordbruksändamål eller på en angränsande fastighet saknar således i viss mån relevans så länge som den var belägen på mark som ingick i Mardi talus jordbruksföretag enligt definitionen i artikel 91.3 a i nämnda förordning.

30. Enligt artikel 94 i förordning nr 1306/2013 är det medlemsstaterna som på nationell eller regional nivå ska fastställa miniminormer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden på grundval av bilaga II. Medlemsstaterna har alltså rätt att införa bestämmelser angående sitt kulturarv när de anser att det är lämpligt. I den utsträckning dessa bestämmelser rör antingen god jordbrukshävd eller goda miljöförhållanden är de också förenliga med bilaga II till förordning nr 1306/2013.

31. Denna uppfattning överensstämmer med det allmänna mål som eftersträvas med förordning nr 1306/2013, vilket har kommit till uttryck i skäl 54, nämligen att bidra till utvecklingen av ett hållbart jordbruk genom att göra stödmottagarna mer medvetna om behovet av att följa dessa grundläggande normer angående, bland annat, god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Medlemsstaterna kan också vilja bevara arkeologiska konstruktioner av skäl som inte har att göra med estetik eller kulturarv. Det kan, exempelvis, vara så att dessa konstruktioner motverkar markerosion och bidrar till att bibehålla markens innehåll av organiskt material. Arkeologiska strukturer kan också vara en plats där fåglar, insekter och växter trivs och därför utgöra ett blomstrande ekosystem.

32. Jag anser slutligen att domstolens dom i målet Horvath ( 19 ) kan ge användbar vägledning i detta avseende. I det målet ombads domstolen klargöra huruvida en medlemsstat i sina GAEC‑normer enligt förordning (EG) nr 1782/2003 ( 20 ) fick införa krav på underhåll av synliga vägar och leder som omfattades av en nyttjanderätt för allmänheten. Domstolen fann att även om medlemsstaterna var skyldiga att iaktta kraven i bilaga IV till förordning nr 1782/2003, hade de ändå ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av nämnda krav. Det framgick av begreppet ”god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden” att medlemsstaterna kunde fastställa GEAC‑krav för miljöändamål. En skyldighet att underhålla ett landskapselement som inte var avsett att fullfölja ett jordbruksändamål utan hade en miljömässig karaktär utgjorde således ett GAEC‑krav. ( 21 )

33. Landskapselement är fysiska beståndsdelar av miljön. I målet förklarade domstolen således att ”[m]ed avseende på denna aspekt ska kraven på bibehållande av landskapselement bidra till att dessa bevaras såsom fysiska beståndsdelar. Underhållsskyldigheterna är ägnade att bidra till att sådana vägar och leder bibehålls såsom fysiska beståndsdelar av miljön. … Av detta följer att en skyldighet enligt dessa normer kan ha ett miljöändamål som består i att undvika försämring av livsmiljöer…”. Domstolen fastställde att de landskapselement som var aktuella i det målet också var ägnade att bidra till att livsmiljöer bevaras. ( 22 )

34. Sammanfattningsvis anser jag att begreppet ”miljön” i den mening som avses inom ramen för tvärvillkoren inte ska tolkas snävt så att det endast täcker den närliggande biologiska omgivningen där jordbruksverksamhet äger rum. Såsom domstolen angav i domen i målet Horvath, utgör landskapselement som inte direkt bidrar till jordbruksnäringens processer ändå en ingående del av landsbygden, och deras bevarande kan således med fog utgöra en del av de tvärvillkor som jordbrukarna måste respektera i utbyte mot det direktstöd som de beviljas ur EU-budgeten och därmed från unionens skattebetalare. ( 23 )

35. Således utgör unionsrätten inte hinder för att en medlemsstat, i sina normer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden i enlighet med GAEC 7 i bilaga II till förordning nr 1306/2013, inför krav avseende bevarande av fornminnen, såsom en stengrav.

36. Under dessa förhållanden är det min uppfattning att den administrativa sanktionen var lagenlig.

37. Den hänskjutande domstolen har angett att det stred mot de berörda nationella bestämmelserna att flytta på stengraven. Mardi talu åsidosatte därmed reglerna om tvärvillkor i den mening som avses i artikel 93 i förordning nr 1306/2013. Kriterierna för att ålägga en administrativ sanktion enligt artikel 91.1 och 91.2 var därmed uppfyllda. I enlighet med artikel 39.1 i kommissionens delegerade förordning nr 640/2014 var 3 procent (den lägsta procentsats som angavs) en lämplig minskning av det sammanlagda stödbeloppet.

38. Jag drar därför slutsatsen att en medlemsstat, enligt artiklarna 93 och 94 i förordning nr 1306/2013, kan anta bestämmelser om bevarande av arkeologiska konstruktioner, såsom en stengrav, i sina regler rörande GAEC‑normerna i bilaga II till nämnda förordning, i så måtto att dessa bestämmelser bidrar till att bevara sådana konstruktioner som landskapselement eller, i förekommande fall, förhindrar en försämring av livsmiljöer. När den som tagit emot direktstöd åsidosätter reglerna om tvärvillkor, exempelvis genom att inte bevara ett fornminne såsom krävs enligt nationella bestämmelser, är det förenligt med bestämmelserna i avdelning VI i förordning nr 1306/2013 att ålägga en lämplig administrativ sanktion i enlighet med artikel 39 i kommissionens delegerade förordning nr 640/2014.

Den andra frågan

39. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i vad som avses med den berörda stödmottagarens ”jordbruksföretag”. Den hänskjutande domstolen har bett domstolen klarlägga huruvida en stödmottagare ska uppfylla kraven på god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden i förhållande till hela sitt jordbruksföretag eller endast i förhållande till den jordbruksareal som jordbrukaren faktiskt har ansökt om stöd för.

40. Den hänskjutande domstolen har anmärkt att Mardi talu inte använde den mark där stengraven fanns som jordbruksmark och att Mardi talu inte hade ansökt om stöd angående den jordbiten. Stengraven låg i utkanten av det skifte som stödet avsåg. Stödmottagaren har inte bestritt dessa faktiska omständigheter, utom vad avser platsen där stengraven är belägen. Mardi talu menar att den hänskjutande domstolens beskrivning av de faktiska omständigheterna var felaktig i det avseendet, eftersom stengraven hade uppförts på mark som gränsade till den jordbit som stödansökan avsåg. Stenarna hade legat där i årtionden och gjorde att marken inte lämpade sig för jordbruk.

41. Den hänskjutande domstolen har anmärkt att den andra frågan endast ska bedömas för det fall den första frågan besvaras nekande. Enligt min uppfattning är den frågan (såsom den estniska regeringen och kommissionen har gjort gällande) dock relevant även om den första frågan besvaras jakande. Jag ska därför bedöma den andra frågan i syfte att ge ett heltäckande svar på de frågeställningar som tagits upp i beslutet om hänskjutande.

42. Det är utrett att stengraven var belägen på det jordbruk som tillhörde Mardi talu, som är stödmottagare inom ramen för reglerna om tvärvillkor. Det är också ostridigt att stengraven inte var belägen på en enhet för jordbruksproduktion för vilket man hade ansökt om stöd.

43. Således måste stödmottagaren, enligt min uppfattning, uppfylla reglerna om tvärvillkor i förhållande till hela jordbruksföretaget och inte bara i förhållande till det särskilda område som användes för den jordbruksproduktion som stödansökan avsåg. Jag har redan antytt att detta speglar mitt sätt att tolka artikel 72.1 a jämförd med reglerna om tvärvillkor i avdelning VI i förordning nr 1306/2013. ( 24 )

44. Enligt artikel 91.2 b ska en administrativ sanktion tillämpas endast om överträdelsen beror på en åtgärd eller försummelse som är direkt hänförlig till den berörda stödmottagaren och om ett, eller båda, av följande villkor är uppfyllda: a) Överträdelsen avser stödmottagarens jordbruksverksamhet (vilket inte är fallet här). b) Stödmottagarens jordbruksföretags areal berörs. ”Jordbruksföretag” definieras i artikel 91.3 a som alla de produktionsenheter och arealer som förvaltas av stödmottagaren som är belägna inom en och samma medlemsstats territorium. ( 25 ) Det framgår av denna ordalydelse att stödmottagarens verksamhet i förhållande till hela jordbruksföretaget är relevant för den behöriga myndighetens bedömning av huruvida reglerna om tvärvillkor har iakttagits i ett visst fall.

45. Denna uppfattning finner stöd i skäl 53 i förordning nr 1306/2013, som anger att förordning nr 1782/2003 fastställde principen om att full utbetalning till stödmottagare av vissa stöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken bör kopplas till förenlighet med regler som, bland annat, gäller jordbruksmark. Enligt det resulterande systemet med tvärvillkor ska medlemsstaterna införa sanktioner i form av minskning av eller uteslutning från stöd. I skäl 54 anges vidare att systemet med tvärvillkor införlivar grundläggande normer – bland annat rörande miljön, klimatförändring samt god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden – med den gemensamma jordbrukspolitiken, och bekräftar därigenom bestämmelsernas breda tillämpningsområde.

46. Dessa mål täcker många syften som inte uttryckligen har begränsats. Detta är inte förvånande. Det skulle vara svårt att motivera att man ur offentliga medel betalar direktstöd till jordbrukare för vissa fastigheter som ingår i deras övergripande jordbruksföretag men samtidigt tolererar åtgärder som skadar miljön som helhet på andra fastigheter i samma jordbruksföretag som inte används för jordbruksändamål.

47. Förarbetena till förordning nr 1306/2013 belyser reglernas syfte ytterligare. Lagarna tillkom i följande ordning: I förordning nr 1782/2003 (som ersattes av förordning (EG) nr 73/2009 ( 26 )) fastställdes principen om att full utbetalning till stödmottagare enligt den gemensamma jordbrukspolitiken bör kopplas till reglerna om tvärvillkor. Därefter antogs ett antal enskilda rättsakter som skapade det rättsliga ramverket för den gemensamma jordbrukspolitiken mellan åren 2014 och 2020, bland annat förordning nr 1306/2013 och förordning nr 1307/2013 som upphävde och ersatte förordning nr 73/2009. Förordning nr 1306/2013 innehåller bestämmelser som tidigare återfanns i förordning nr 73/2009, särskilt de regler som säkerställer fullgörande av skyldigheter som föreskrivs genom bestämmelser om direktstöd, inbegripet kontroller och tillämpning av administrativa åtgärder och administrativa sanktioner om skyldigheterna inte fullgörs, reglerna som rör tvärvillkor, exempelvis föreskrivna verksamhetskrav, god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, övervakning och utvärdering av relevanta åtgärder samt reglerna som rör utbetalning av förskott och återvinning av felaktigt utbetalda belopp. ( 27 )

48. I motiveringen till förslaget till vad som blev förordning nr 1782/2003, där kommissionen redogjorde för sin syn på ett långsiktigt perspektiv för hållbart jordbruk, under rubriken ”Förbättrade standarder för miljö, livsmedelssäkerhet, djurhälsa och djurskydd samt arbetarskydd”, angav kommissionen följande: ”Obligatoriska tvärvillkor kommer att tillämpas på föreskrivna europeiska normer på områden inom miljö, livsmedelssäkerhet, djurhälsa, djurskydd och arbetarskyddsfrågor som har samband med jordbruksföretag. Som ett nödvändigt komplement till frikopplingen från produktionen kommer mottagarna av direktstöd också att vara skyldiga att hålla marken i god jordbrukshävd, för att undvika att mark överges och därav följande miljöproblem. Detta kommer att tillämpas på jordbruksföretaget som helhet och påföljder kommer att tillämpas om det konstateras att en stödmottagares jordbruk inte uppfyller kraven. Det kommer att gälla samtliga sektorer och tillämpas på både brukad och icke brukad jordbruksmark. De jordbrukare som får enhetligt jordbruksstöd eller andra direktstöd enligt den gemensamma jordbrukspolitiken och som inte uppfyller dessa föreskrivna normer kommer att bli föremål för påföljder. Dessa kommer att få formen av helt eller delvis indraget stöd (beroende på hur allvarligt fallet är).” ( 28 )

49. I en senare studie om effekterna av miljöavtal på den gemensamma jordbrukspolitiken noterades att ”tvärvillkor är en viktig del av den år 2003 fastställda reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Införandet av obligatoriska tvärvillkor innebär att jordbrukare som erhåller direktstöd, från och med den 1 januari 2005, kommer att vara skyldiga att iaktta föreskrivna verksamhetskrav, som anges i bilaga III till förordning nr 1782/2003, och hålla jordbruksmark i god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden (GAEC), i linje med den ram som fastställts genom bilaga IV till samma förordning. Tvärvillkoren avser hela jordbruket och även mark och jordbruksfilialer som inte erhåller direktstöd. Överträdelser kommer att leda till fastställda minskningar av direktstödet, med 3 procent (från 1 till 5 procent) vid den första överträdelsen och 15 till 100 procent om överträdelsen är avsiktlig, beroende på hur allvarliga eller omfattande överträdelserna har varit, deras varaktighet och hur ofta de har förekommit. Såväl befintliga lagstadgade krav som normerna för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden ska således upprätthållas genom kontroller inom systemet med direktstöd”. ( 29 )

50. Slutligen konstaterades följande i motiveringen till kommissionens förslag till förordning nr 1306/2013: ”Jordbrukarna är tillsammans med skogsbrukarna våra viktigaste markförvaltare och kommer att behöva stöd när det gäller att införa och använda jordbrukssystem och jordbrukspraxis som är bra för miljön och klimatet, då marknadspriserna inte återspeglar kostnaden för dessa kollektiva nyttigheter. Det är också viktigt att utnyttja landsbygdsområdenas potential på bästa sätt för att bidra till tillväxt och sammanhållning för alla.” ( 30 )

51. Det framgår av förarbetena att jordbrukare, inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, anses ha skyldigheter som sträcker sig längre än till enbart jordbruksproduktion. De har också en miljöskyddande roll (som ”markförvaltare”) i förhållande till den mark som ingår i deras jordbruksföretag. Bakgrunden till reglerna om tvärvillkor stöder således en tolkning av förordning nr 1306/2013 som innebär att med ”jordbruksföretag” avses en stödmottagares hela jordbruksföretag.

52. Detta kan anses tillräckligt för att avsluta saken. För fullständighetens skull ska jag dock också i korthet behandla frågan huruvida den närmare lagstiftningen på liknande sätt ger stöd för en tolkning som innebär att begreppet ”jordbruksföretag” också omfattar mark som inte ingår i en stödansökan.

53. Lagstiftningen är mycket komplex. I den ingår kommissionens delegerade förordning nr 640/2014 som självfallet ska tolkas enhetligt med förordning nr 1306/2013, bemyndigandeförordningen. ( 31 ) Förutom begreppen ”jordbruksföretag” och ”jordbruksareal” används i denna förordning begreppet ”jordbruksskifte” som definieras i artikel 67.4 a i förordning nr 1306/2013. Bestämmelsen ingår i kapitel II, som har rubriken ”Integrerat administrations- och kontrollsystem”, och i sin tur ingår i avdelning V i förordning nr 1306/2013, som har rubriken ”Kontrollsystem och sanktioner”. Dessa bestämmelser utgörs av moment som har införts för att göra det möjligt att övervaka utbetalningar av EU-stöd till jordbrukare effektivt. ( 32 )

54. Genom kommissionens delegerade förordning nr 640/2014 införs ett antal detaljerade tekniska åtgärder. Bland annat fastställer förordningen grunden för beräkning av stöd, inbegripet regler om hur vissa fall där stödberättigande arealer innefattar landskapselement eller träd ska hanteras (artikel 1 h). När medlemsstaterna beviljar enhetlig arealersättning måste de säkerställa att varje jordbruksskifte som deklareras av stödmottagare kan identifieras på ett tillförlitligt sätt, som gör det möjligt att lokalisera och mäta dem (artikel 5.2) så att behöriga myndigheter kan genomföra nödvändiga kontroller.

55. I artikel 9.2 i kommissionens delegerade förordning nr 640/2014 anges att landskapselement som omfattas av bilaga II till förordning nr 1306/2013 och som utgör en del av den totala arealen för ett jordbruksskifte, ska betraktas som en del av den stödberättigande arealen för det jordbruksskiftet. ( 33 )

56. Den aktuella frågan är dock inte om platsen där stengraven var belägen var stödberättigad. Frågan är istället om de nationella bestämmelser som föreskriver att stengraven ska bevaras som villkor för att stöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken ska kunna erhållas för den angränsande jordbiten i vars utkant stengraven var belägen ( 34 ) är förenliga med unionsrätten. Med avseende på tolkningen av begreppet ”jordbruksföretag” inom ramen för artiklarna 2 d och 91.3 i kommissionens delegerade förordning 1306/2013 saknar det således relevans huruvida stengraven var belägen på ett jordbruksskifte som i sig var stödberättigat enligt artikel 9.2 i kommissionens förordning nr 640/2014.

57. Med detta sagt kan det av praktiska skäl vara lämpligt för den hänskjutande domstolen att fastställa huruvida Mardi talu hade identifierat den mark där stengraven var belägen som en del av ett stödberättigat jordbruksskifte i den mening som avses i kommissionens delegerade förordning nr 640/2014. Om så är fallet, skulle det strida mot denna slutsats att fastställa att en administrativ sanktion inte kan åläggas avseende den mark där stengraven var belägen, enbart på grund av den omständigheten att jordbiten inte användes för jordbruksproduktion. I annat fall skulle det innebära att Mardi talu både försökte äta kakan och ha den kvar. Om en jordbrukare identifierar platsen för en arkeologisk konstruktion som ett jordbruksskifte vid ansökan om stöd, kan jordbrukaren inte samtidigt påstå att administrativa sanktioner inte kan åläggas avseende jordbrukarens verksamhet på marken, eftersom marken inte används för jordbruksproduktion.

58. Det ska tilläggas att en motsatt tolkning (som innebär att tvärvillkoren endast ska tillämpas på jordbruksskiften som ingår i ett jordbruksföretag som faktiskt brukas) skulle göra det alltför enkelt för skrupelfria personer att kringgå dessa skyldigheter. En jordbrukare skulle kanske under år 1 avstå från att i sin ansökan om direktstöd uppta ett jordbruksskifte med ett opraktiskt landskapselement (exempelvis ett tusenårigt träd eller lämningar från en järnåldersfästning). Utan att låta sig hindras av den ekonomiska sanktion som skulle åläggas till följd av ett avsiktligt brott mot ett tvärvillkor, hugger jordbrukaren sedan ner trädet eller jämnar fästningen med marken. Jordbrukaren tar bort det överblivna materialet från sin mark och ökar därför sin produktionstillgängliga areal och eventuella vinst. Sedan kanske jordbrukaren år 2 inkluderar detta jordbruksskifte i sin ansökan om direktstöd som mark som brukas. Om situationen beskrivs på detta sätt är det lätt att se varför det system som inrättats av unionslagstiftaren endast kan fungera på rätt sätt om tvärvillkoren gäller alla jordbruksskiften som ingår i stödmottagarens jordbruksföretag, oavsett om de faktiskt brukas vid en särskild tidpunkt eller ej.

59. Av detta följer, enligt min uppfattning, att en stödmottagare, inom ramen för artikel 72.1 a och reglerna om tvärvillkor i avdelning VI i förordning nr 1306/2013, måste iaktta kraven på god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden i förhållande till hela sitt jordbruksföretag, inte enbart i förhållande till den särskilda jordbruksareal som stödansökan avser.

Förslag till avgörande

60. Mot bakgrund av vad som har anförts ovan föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Tartu Halduskohus (förvaltningsdomstolen i Tartu, Estland) på följande sätt: – En medlemsstat kan, enligt artiklarna 93 och 94 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken, anta bestämmelser om bevarande av arkeologiska konstruktioner, såsom en stengrav, i sina regler om god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden (GAEC) i bilaga II till nämnda förordning, i så måtto att dessa bestämmelser bidrar till att bevara sådana konstruktioner som landskapselement eller, i förekommande fall, förhindrar en försämring av livsmiljöer. – När den som tagit emot direktstöd åsidosätter reglerna om tvärvillkor, exempelvis genom att inte bevara ett fornminne såsom krävs enligt nationella bestämmelser, är det förenligt med bestämmelserna i avdelning VI i förordning nr 1306/2013 att ålägga en lämplig administrativ sanktion i enlighet med artikel 39 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 640/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet och villkor för avslag på eller indragning av betalningar samt administrativa sanktioner som gäller för direktstöd, landsbygdsutvecklingsstöd och tvärvillkor. – En stödmottagare måste, inom ramen för artikel 72.1 a och reglerna om tvärvillkor i avdelning VI i förordning nr 1306/2013, iaktta kraven på god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden i förhållande till hela sitt jordbruksföretag, inte enbart i förhållande till den särskilda jordbruksareal som stödansökan avser.

( 1 ) Originalspråk: engelska.

( 2 ) Europaparlamentets och rådets förordning av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549).

( 3 ) Europaparlamentets och rådets förordning av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) nr 73/2009 (EUT L 347, 2013, s. 608).

( 4 ) De gemensamma reglerna i förordning nr 1307/2013 ska tillämpas på de stödordningar som förtecknas i bilaga I till förordningen, vilka kallas direktstöd. De omfattar systemet för enhetlig arealersättning (artikel 1 a). Detta system är en förenklad övergångsordning för inkomststöd till jordbrukare som vid tidpunkten för anslutningen erbjöds de medlemsstater som anslöt sig till Europeiska unionen år 2004 för att förenkla genomförandet av direktstöden. I detta förslag till avgörande kommer jag för enkelhetens skull kalla direktstöd som betalas ut till mottagare enligt de gemensamma reglerna för ”stöd”.

( 5 ) Artikel 4.1 a i förordning nr 1307/2013.

( 6 ) Artikel 4.1 b i förordning nr 1307/2013.

( 7 ) Artikel 4.1 e i förordning nr 1307/2013.

( 8 ) I skäl 53 anges att förordning nr 1306/2013 fastställer principen om att full utbetalning till stödmottagare bör kopplas till reglerna om tvärvillkor. I skäl 54 fastställs att de reglerna införlivar grundläggande normer, bland annat för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Se även artikel 1 d i förordning nr 1306/2013.

( 9 ) I artikel 67.4 i förordning nr 1306/2013 definieras ”jordbruksskifte” som ”ett stycke sammanhängande jordbruksmark som deklareras av en jordbrukare och som inte omfattar mer än en odlingsgrupp; i de fall då det enligt förordning (EU) nr 1307/2013 krävs en separat deklaration för markanvändningen inom en odlingsgrupp ska den specifika användningen vid behov innebära att jordbruksskiftet avgränsas ytterligare; …”

( 10 ) Enligt artikel 92 i förordning nr 1306/2013 avses med stödmottagare någon som får direktstöd.

( 11 ) I skäl 58 anges att systemet med tvärvillkor som fastställs i förordning nr 1306/2013 har ett bredare tillämpningsområde än tidigare lagstiftning (se även punkt 47 nedan). Detta system ”… bör därför innefatta en ram inom vilket medlemsstaterna antar nationella normer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Ramen på unionsnivå bör också innefatta regler som rör frågor om vatten, mark, kollager, biologisk mångfald och landskapsutveckling och även regler för en lägsta hävdnivå”.

( 12 ) Av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet och villkor för avslag på eller indragning av betalningar samt administrativa sanktioner som gäller för direktstöd, landsbygdsutvecklingsstöd och tvärvillkor (EUT L 181, 2014, s. 48).

( 13 ) Artikel 1 b respektive 1 h i kommissionens delegerade förordning nr 640/2014.

( 14 ) Enligt definitionen i artikel 67.4 i förordning nr 1306/2013. Se även skälen 43–45 i samma förordning.

( 15 ) Se även skäl 11 i kommissionens delegerade förordning nr 640/2014.

( 16 ) I beslutet om hänskjutande har den hänskjutande domstolen återgett punkt 8 i förordning nr 32 av den 17 april 2015 från ministeriet för landsbygdsfrågor: ”Allmänna villkor för erhållande av direktstöd, enhetlig arealersättning, klimat- och miljöstöd samt stöd till unga jordbrukare”.

( 17 ) Den hänskjutande domstolen har i beslutet om hänskjutande återgett punkt 3.9 jordbruksministeriets förordning nr 4 av den 14 januari 2015”Krav avseende god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden” som hänvisar till punkt 3.2 i Muinsuskaitseseadus (kulturminneslagen).

( 18 ) Se, bland många, dom av den 10 maj 2001, Rundgren, C‑389/99, EU:C:2001:264, punkt 41, och dom av den 16 juli 2009, Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, punkt 34.

( 19 ) Dom av den 16 juli 2009, C‑428/07, EU:C:2009:458.

( 20 ) Rådets förordning av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, 2003, s. 1).

( 21 ) Dom av den 16 juli 2009, Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, punkterna 26, 27 och 32.

( 22 ) Dom av den 16 juli 2009, Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, punkterna 41–43.

( 23 ) Se, exempelvis, dom av den 9 juni 2016, Planes Bresco, C‑333/15 och C‑334/15, EU:C:2016:426, punkt 47.

( 24 ) Se ovan punkt 29.

( 25 ) Artikel 2 d i förordning nr 1306/2013 definierar jordbruksföretag med hänvisning till artikel 4.1 b i förordning nr 1307/2013, såvida inte reglerna för tvärvillkor i avdelning VI i förordning nr 1306/2013 ska tillämpas. Se ovan punkterna 4–8.

( 26 ) Rådets förordning av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 2009, s. 16).

( 27 ) Se skälen 53 och 58 till förordning nr 1306/2013.

( 28 ) Förslag till rådsförordning om gemensamma regler om direktstöd enligt den gemensamma jordbrukspolitiken och stöd till producenter av vissa grödor, av den 21 januari 2003 KOM(2003) 23 slutlig, s. 10 (min kursivering).

( 29 ) Stephan Hubertus Gay, Bernhard Osterburg, David Baldock och Agata Zdanowicz, Recent evolution of the EU Common Agricultural Policy (CAP): state of play and environmental potential, mars 2005, s. 36 (min kursivering).

( 30 ) Europeiska kommissionens förslag av den 12 oktober 2011, KOM(2011) 628 slutlig/2, s. 3.

( 31 ) Jag diskuterar förhållandet mellan rådets förordningar och kommissionens genomförandebestämmelser närmare i mitt förslag till avgörande i mål C‑239/17, Teglgaard och Fløjstrupgård, EU:C:2018:328, punkterna 38–46.

( 32 ) Se skälen 43–45 i förordning nr 1306/2013.

( 33 ) Se skäl 11 i kommissionens delegerade förordning nr 640/2014.

( 34 ) Se ovan punkt 18.