FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

MELCHIOR WATHELET

Föredraget den 11 december 2014 ( )

Mål C‑320/13

Europeiska kommissionen

mot

Republiken Polen

”Fördragsbrott – Artikel 258 FEUF – Främjande av användningen av energi från förnybara energikällor – Direktiv 2009/28/EG – Artikel 260.3 FEUF – Underlåtenhet att införliva bestämmelser och/eller att underrätta om införlivandeåtgärder – Vite”

1. Europeiska kommissionen har i sin ansökan yrkat att domstolen ska fastställa att ”Republiken Polen, genom att underlåta att anta de bestämmelser i lagar och andra författningar som krävs för att följa Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG( ), eller under alla omständigheter genom att inte ha underrättat kommissionen om dessa, har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 27.2 i nämnda direktiv”.

2. Vidare har kommissionen, med stöd av artikel 260.3 FEUF, yrkat att domstolen ska förplikta Republiken Polen att betala vite för varje dags försening från dagen då dom meddelas i förevarande mål, på grund av underlåtenhet att underrätta om åtgärder för införlivandet av direktiv 2009/28. Det föreslagna beloppet, som ursprungligen fastställdes till 133 228,80 euro, har slutligen nedsatts till 61 380 euro under förfarandets gång.

3. Detta mål ger således domstolen tillfälle att, för första gången, tolka den nya mekanism som införts genom Lissabonfördraget och som tillåter domstolen att ålägga en medlemsstat en ekonomisk sanktion redan vid det första tillfället den konstateras ha underlåtit att underrätta om åtgärder för införlivande av ett direktiv som har antagits i enlighet med ett lagstiftningsförfarande.( )

I – Tillämpliga bestämmelser

A – Unionsrätten

4. Direktiv 2009/28 ingår tillsammans med direktiven 2009/29/EG( ) och 2009/30/EG( ) i ”energi- och klimatpaketet” som antogs i april 2009. Syftet med detta paket var att fastställa tillämpliga bestämmelser som skulle göra det möjligt för Europeiska unionen att, år 2020, uppnå vissa mål på klimat- och energiområdet, nämligen att minska utsläppen av växthusgaser med 20 procent jämfört med nivån på dessa år 1990, att öka andelen energi producerad från förnybara energikällor med 20 procent i den slutliga bruttokonsumtionen av energi och en förbättring av energieffektiviteten inom unionen med 20 procent.

5. I artikel 1 i direktiv 2009/28/EG avgränsas direktivets mål och tillämpningsområde. Genom direktivet fastställs en gemensam ram för främjande av energi från förnybara energikällor. Direktivet anger bindande nationella mål för den totala andelen energi från förnybara energikällor av den slutliga energianvändningen (brutto) och för andelen energi från förnybara energikällor inom transportsektorn. Det innehåller vidare bestämmelser om statistiska överföringar mellan medlemsstaterna, gemensamma projekt mellan medlemsstaterna och med tredjeländer, ursprungsgarantier, administrativa förfaranden, information och utbildning samt tillträde till elnätet för energi från förnybara energikällor. I direktivet fastställs slutligen hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen.

6. Artikel 2 i direktiv 2009/28 innehåller i sina bestämmelser under a–o ett antal definitioner.

7. I artikel 5 i direktiv 2009/28 anges metoden för beräkning av andelen energi från förnybara energikällor.

8. I artikel 13 i direktiv 2009/28 föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att ett antal garantier, upplysningar och incitament tillhandahålls i olika administrativa förfaranden, samt i lagar och förordningar.

9. I artikel 14 i direktiv 2009/28, som har rubriken ”Information och utbildning” föreskrivs ett antal skyldigheter för att säkerställa tillgång till och spridning av olika upplysningar avseende energi från förnybara energikällor och dess användning.

10. Artikel 16 i direktiv 2009/28 har till syfte att främja och säkerställa åtkomsten till näten för transmission och distribution av elenergi från förnybara energikällor.

11. I artikel 17 i direktiv 2009/28 fastställs de hållbarhetskriterier som biodrivmedel och flytande biobränslen måste uppfylla för att beaktas vid bedömningen av hur väl kraven i detta direktiv rörande nationella mål och skyldigheter avseende energi från förnybara energikällor uppfylls, samt för att avgöra möjligheten att få finansiellt stöd för användning av biodrivmedel och flytande biobränslen. I artikel 18 fastställs de principer som gör det möjligt att kontrollera huruvida dessa hållbarhetskriterier är uppfyllda. I artikel 19 anges villkoren för beräkning av växthusgaspåverkan av biodrivmedel och flytande biobränslen.

12. Artikel 21 i direktiv 2009/28 innehåller i sin tur flera särskilda bestämmelser avseende den energi som framställts från förnybara energikällor inom transportsektorn.

13. I artikel 27 i detta direktiv föreskrivs slutligen följande:

”1. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 4.1, 4.2 och 4.3, ska medlemsstaterna sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 5 december 2010.

När en medlemsstat antar bestämmelser ska de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen ska göras ska varje medlemsstat själv utfärda.

2. Medlemsstaterna ska till kommissionen överlämna texterna till de centrala bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv.”

B – Polsk rätt

14. Enligt ansökan och svarsinlagan har Republiken Polen införlivat direktiv 2009/28 genom bland annat följande lagar:

– Lagen om ändring av energilagen och miljöskyddslagen (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska), av den 4 mars 2005 (Dz. 552/1971) U n° 552), i dess ändrade lydelse.

– Lagen om flytande biokomponenter och biobränslen (Ustawa o biokomponentach i biopaliwach ciekłych), av den 25 augusti 2006 (U nr 169, s. 119), i ändrad lydelse. U nr 169, position 119), i ändrad lydelse.

– Lagen om ändring av energilagen, miljöskyddslagen och lagen om efterlevnadsprogrammet (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie oceny zgodności), av den 12 januari 2007 (Dz. U nr 21, position 124).

– Lagen om ändring av lagen om punktskatter och flera andra lagar (Ustawa o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw), av den 11 maj 2007 (Dz. U nr 99, position 666).

– Lagen om ändring av lagen om införande av finansiella instrument och flera andra lagar (Ustawa o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw), av den 4 september 2008 (Dz. U av år 2009, nr 165, position 1316).

– Lagen om ändring av miljöskyddslagen och flera andra lagar (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw), av den 20 november 2009 (Dz. U nr 215, position 1664).

– Lagen om ändring av energilagen och flera andra lagar (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw), av den 8 januari 2010 (Dz. U nr 21, position 104).

– Lagen om ändring av systemet för övervakning och kontroll av bränslenas kvalitet och flera andra lagar (Ustawa o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw), av den 27 maj 2011 (Dz. U Nr 153, position 902), i ändrad lydelse.

15. Det har inte bestritts att dessa lagrum inte innehåller någon hänvisning till direktiv 2009/28 och inte åtföljdes av någon sådan hänvisning när de offentliggjordes.

16. Ett sådant omnämnande gjordes emellertid vid offentliggörandet av lagen av den 26 juli 2013 ”om ändring av energilagen och flera andra lagar” (Dz. U, position 984). Den lagen offentliggjordes den 27 augusti 2013 och översändes till kommissionen den 29 augusti 2013.

17. Detta gjordes också beträffande lagen om ändring av flytande biokomponenter och biobränslen av den 21 mars 2014 (Dz. U, position 457), till vilken kommissionen hänvisade vid förhandlingen den 7 oktober 2014.

II – Det administrativa förfarandet

18. Direktiv 2009/28 skulle, enligt dess artikel 27, införlivas med medlemsstaternas lagstiftningar senast den 5 december 2010.

19. Då ingen nationell åtgärd för införlivandet av direktiv 2009/28 hade meddelats kommissionen, sände den en formell underrättelse till den polska regeringen den 27 januari 2011.

20. De polska myndigheterna meddelade den 18 mars 2011 kommissionen att bestämmelserna i direktiv 2009/28 skulle införlivas genom lagen om energi från förnybara energikällor och lagen om ändring av lagen om flytande biokomponenter och biobränslen, som skulle träda ikraft i slutet av år 2011.

21. Den 17 juni 2011 riktade kommissionen ytterligare en formell underrättelse till den polska regeringen. Kommissionen underströk i denna att de åtgärder som Republiken Polen hade annonserat i sin skrivelse av den 18 mars 2011 enligt dess vetskap ännu inte hade antagits, eftersom inget meddelande hade sänts till den i detta hänseende.

22. Kommissionen preciserade vidare att avsaknaden av införlivande och meddelande om de relevanta nationella åtgärderna utgjorde ett åsidosättande av artikel 27.1 i direktiv 2009/28 och av artikel 4.3 FEU.

23. Kommissionen tillade slutligen att dessa överträdelser kunde medföra ekonomiska sanktioner enligt artikel 260.3 FEUF.

24. Behöriga polska myndigheter underrättade den 2 augusti 2011 kommissionen om lagen av den 27 maj 2011 om ändring av lagen om systemet för övervakning och kontroll av bränslenas kvalitet och flera andra lagar, som ett införlivande av direktiv 2009/28. Den 16 augusti 2011 underrättade dessa myndigheter kommissionen, såsom införlivanden av direktiv 2009/28, om följande övriga nationella bestämmelser:

– Lagen av den 4 september 2008 om ändring av lagen om införande av finansiella instrument och flera andra lagar,

– lagen av den 4 mars 2005 om ändring av energilagen och miljöskyddslagen,

– lagen av den 12 januari 2007 om ändring av energilagen, miljöskyddslagen och lagen om efterlevnadsprogrammet,

– lagen av den 20 november 2009 om ändring av miljöskyddslagen och flera andra lagar,

– lagen av den 8 januari 2010 om ändring av energilagen och flera andra lagar,

– lagen av den 25 augusti 2006 om flytande biokomponenter och biobränslen,

– lagen av den 11 maj 2007 om ändring av lagen om punktskatter och flera andra lagar,

– meddelande från talmannen vid Republiken Polens Sejm (Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej) av den 16 maj 2006, om offentliggörande av den konsoliderade energilagen.

25. Den 17 augusti 2011 meddelade de polska myndigheterna kommissionen att de ansåg att bestämmelserna i direktiv 2009/28 hade införlivats tillräckligt med polsk rätt, dels genom energilagen av den 10 april 1997, dels genom lagen av den 25 augusti 2006 om flytande biokomponenter och biobränslen. De åberopade vidare de ändringar som hade införts genom lagen av den 8 januari 2010 om ändring av energilagen och flera andra lagar. Dessa myndigheter informerade även kommissionen om att förarbeten hade inletts till två lagförslag, det ena avseende förnybara energikällor och det andra beträffande en ändring av lagen om flytande biokomponenter och biobränslen samt miljöskyddslagen.

26. Eftersom kommissionen ansåg att de rättsakter som den hade informerats om inte utgjorde ett införlivande av direktiv 2009/28 i den mening som avses i artikel 27.1 i detta, avgav kommissionen den 26 mars 2012 ett motiverat yttrande till Republiken Polen, i vilket den anmodade denna medlemsstat att vidta nödvändiga åtgärder för att följa direktivet inom två månader från att den mottagit yttrandet. Kommissionen preciserade även i detta att den aktuella överträdelsen kunde medföra ekonomiska sanktioner i enlighet med artikel 260.3 FEUF.

27. Republiken Polen besvarade det motiverade yttrandet genom skrivelse av den 25 maj 2012 och gjorde gällande att det antagande av en nationell handlingsplan som föreskrivs i artikel 4.1 i direktiv 2009/28 inte enbart utgjorde en administrativ åtgärd i den mening som avses i artikel 27.1 i detta direktiv, att tillämpningen sedan den 1 oktober 2005 av ett nationalt stödsystem till förmån för produktion av el från förnybara energikällor var tillräckligt för att nämnda direktiv skulle kunna betraktas som införlivat i Polen, att bestämmelserna om minimiandelen på 10 procent energi från förnybara energikällor inom transportsektorn och hållbarhetskriterierna hade införlivats genom lagen om flytande biokomponenter och biobränslen, i ändrad lydelse enligt lagen av den 27 maj 2011 och att införlivandet av kriterierna för hållbar utveckling skulle vara avslutat vid utgången av år 2012. Slutligen delgav de polska myndigheterna en tidsplan för förarbetena till lagen om förnybara energikällor, som avsågs införliva de bestämmelser i direktiv 2009/28 som redan hade genomförts eller vilkas införlivande,i enlighet med detta direktiv föreskrevs till ett senare datum.

28. Eftersom det framgår av detta svar och av de rättsakter som meddelats att Republiken Polen fortfarande inte hade uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 27.1 i direktiv 2009/28, beslutade kommissionen att väcka förevarande talan den 21 mars 2013.

29. Enligt kommissionens ansökan, daterad den 11 juni 2013 och som inkom till domstolens kansli den 12 juni 2013, klandrar den Republiken Polen dels för att inte ha antagit nödvändiga bestämmelser för att följa direktiv 2009/28, dels för att, under alla omständigheter, inte ha underrättat kommissionen om detta, det vill säga att inte ha informerat den om de eventuella relevanta verktygen.

III – De skriftliga och muntliga delarna i förfarandet

30. Enligt kommissionens replik, ansåg den att Republiken Polen, trots dess antagande av lagen av den 26 juli 2013, fortfarande inte hade införlivat de skyldigheter som föreskrevs i artiklarna 2 b), c), d), m), n) och o), 5 (och bilagorna II, III och VII), 14.1, 14,2, 14,5, 14.6, 16.2, 16.3, 16.4, 16.6, 16.7, 16.8, 16.9, 16.19 (och bilaga V) och 21.

31. Genom skrivelse av den 1 oktober 2014 upplyste kommissionen emellertid domstolen om att den inskränkte föremålet för sin talan till följd av den duplik som Republiken Polen lämnat in och av vissa upplysningar som den hade meddelat kommissionen, senast den 12 september 2014.

32. Föremålet för talan är nu begränsat till underlåtelsen att införliva artiklarna 13.2, 13.4, 13.5, 13.6, 14.2, 14.5, 14.6, 17.3–17.5 samt 18.1 i direktiv 2009/28 och det begärda vitet nedsatt till ett belopp på 61 380 euro per dags försening med genomförandet av de åsidosatta bestämmelserna.

33. Mot denna bakgrund hölls en förhandling den 7 oktober 2014. Vid denna förhandling yttrade sig den polska och den nederländska regeringen (som tidigare hade intervenerat) samt kommissionen.

IV – De överträdelser som Republiken Polen har klandrats för

A – Tillämpliga principer

34. Domstolens praxis beträffande underlåtelse att meddela nationella åtgärder för införlivande av ett direktiv och bristande införlivande i egentlig mening är omfattande. Några breda riktlinjer kan med fördel fastställas.

35. För det första kan det vara av nytta att erinra om att ett direktivs bestämmelser, i förhållande till de mottagande medlemsstaterna, har en bindande verkan och att en sådan verkan i desto högre grad gäller bestämmelserna avseende fristerna för genomförandet av de föreskrivna åtgärderna.( )

36. För det andra kan det, även om införlivandet av ett direktiv med den nationella rätten inte nödvändigtvis kräver en formell och bokstavlig återgivelse av dessa bestämmelser i en uttrycklig och specifik lagbestämmelse, beroende på direktivets innehåll räcka med ett generellt sammanhang. Detta måste då säkerställa att direktivet tillämpas fullt ut och på ett tillräckligt tydligt och precist sätt för att enskilda, om direktivet har till syfte att skapa rättigheter för dem, ska få kännedom om omfattningen av dessa rättigheter och i förekommande fall kunna göra dem gällande vid de nationella domstolarna.( )

37. Vidare är det, när ett direktiv uttryckligen föreskriver att införlivandebestämmelserna i detta ska innehålla en hänvisning till direktivet eller åtföljas av en sådan hänvisning när det offentliggörs, under alla omständigheter nödvändigt att anta en ny lagtext för att säkerställa ett införlivande av direktivet.( )

38. För det tredje åligger det visserligen kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet och förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera om fördragsbrott föreligger inom ramen för ett förfarande som har inletts med stöd av artikel 258 FEUF. Det ankommer dock, enligt artikel 4.3 FEU, på medlemsstaterna att underlätta för kommissionen att fullgöra sina uppgifter, vilka bland annat enligt artikel 17.1 FEU består i att övervaka tillämpningen av unionsrättens bestämmelser.( )

39. I detta syfte har medlemsstaterna en skyldighet att förse kommissionen med klara och tydliga upplysningar. Det ska av dessa tydligt framgå vilka lagar och andra författningar som medlemsstaten har antagit för att uppfylla sina olika skyldigheter enligt direktivet.

40. Kommissionen kan i avsaknad av sådana upplysningar inte kontrollera om medlemsstaten verkligen har genomfört direktivet fullt ut. Om en medlemsstat har underlåtit att uppfylla denna skyldighet, oberoende av om det skett genom att den inte har ingett några upplysningar överhuvudtaget eller genom att den inte har ingett tillräckligt klara och precisa upplysningar, kan detta i sig vara skäl nog för att inleda ett sådant förfarande om fördragsbrott som avses i artikel 258 EG.( ) Under dessa omständigheter kan medlemsstaten inte anklaga kommissionen för att i sin ansökan enbart ha konstaterat att direktivet inte har införlivats inom den föreskrivna fristen, utan att försöka förklara på vilket sätt bestämmelserna i den gällande nationella lagstiftningen var oförenliga med bestämmelserna i direktivet. Den påstådda bristen på precisering i ansökan beror nämligen då på denna medlemsstats handlande under det administrativa förfarandet.( )

41. För det fjärde ska förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet, och domstolen ska inte beakta senare förändringar.( )

42. Jag avslutar denna sammanfattning med att ange att domstolen uttryckligen har erinrat om eller tillämpat dessa olika principer på Republiken Polen i, åtminstone, fyra domar nyligen (dom kommissionen/Polen, C‑551/08, EU:C:2009:683, kommissionen/Polen, C‑326/09, EU:C:2011:155, kommissionen/Polen, C‑362/10, EU:C:2011:703 och kommissionen/Polen, C‑281/11, EU:C:2013:855).

B – Huruvida överträdelser förelåg vid utgången av fristen i det motiverade yttrandet

43. Den huvudsakliga överträdelse som kommissionen har klandrat Republiken Polen för är, från tidpunkten för den första formella underrättelsen av den 27 januari 2011 fram till ansökan, att inte ha vidtagit nödvändiga åtgärder för införlivandet av direktiv 2009/28. Dessutom har kommissionen även klandrat denna medlemsstat för att inte ha underrättat kommissionen om de eventuella åtgärder som den har vidtagit i detta syfte.

44. Som svar på dessa påståenden angav Republiken Polen för det första, i sin skrivelse av den 18 mars 2011, att bestämmelserna i direktiv 2009/28 hade införlivats genom lagen om energi från förnybara energikällor och genom lagen om ändring av lagen om flytande biokomponenter och biobränslen, vars ikraftträdande var fastställt till slutet av år 2011.

45. Behöriga polska myndigheter underrättade den 2 augusti 2011 kommissionen om lagen av den 27 maj 2011 om ändring av lagen om systemet för övervakning och kontroll av bränslenas kvalitet och flera andra lagar, som ett införlivande av direktiv 2009/28. De översände vidare ett antal andra lagar den 16 augusti 2011.

46. Den 17 augusti 2011 meddelade emellertid de polska myndigheterna kommissionen att de slutligen, efter en fördjupad analys av den nationella rätten, ansåg att bestämmelserna i direktiv 2009/28 i tillräcklig utsträckning hade införlivats med polsk rätt, dels genom energilagen av den 10 april 1997, dels genom lagen av den 25 augusti 2006 om flytande biokomponenter och biobränslen. De åberopade även de ändringar som hade införts genom lagen av den 8 januari 2010 om ändring av energilagen och flera andra lagar. Vid samma tillfälle informerade dessa myndigheter kommissionen om att förarbeten hade inletts till två lagförslag, det ena avseende förnybara energikällor och det andra om ändring av lagen om flytande biokomponenter och bränslen samt miljöskyddslagen.

47. Republiken Polen har slutligen, som svar på det motiverade yttrandet från kommissionen, angett dels att införlivandet av hållbarhetskriterierna skulle vara klart vid slutet av år 2012, dels att lagen om förnybara energikällor, genom vilken vissa bestämmelser i direktiv 2009/28 skulle införlivas, skulle träda i kraft den 1 januari 2013.

48. Republiken Polen har uttryckligen godtagit dessa faktiska omständigheter, som anges i kommissionens ansökan, i dess svarsinlaga som den ingav inom ramen för den skriftliga delen av förfarandet i förevarande mål.

49. Oberoende av detta erkännande, kan jag inte bortse från det förhållandet att den polska lagstiftaren, den 26 juli 2013, antog en ny lag om ändring av energilagen och flera andra lagar och att denna lag översändes till kommissionen den 29 augusti 2013, såsom ett införlivande av direktiv 2009/28. Den polska regeringen preciserade själv i sin duplik att lagen utgjorde ”den grundläggande rättsakten för säkerställandet av införlivandet av direktiv 2009/28”.

50. Följaktligen framgår det obestridligen av denna kronologi att direktiv 2009/28 inte fullständigt hade införlivats med polsk rätt, inte bara vid det datum som fastställs i artikel 27 i detta (den 5 december 2010), utan även vid utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet.

51. Genom att göra gällande att den lag som antogs den 26 juli 2013, det vill säga vid ett mycket senare datum än utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet, utgjorde ”den grundläggande rättsakten för säkerställandet av införlivandet av direktiv 2009/28” har Republiken Polen underförstått erkänt att de nationella lagar och andra författningar som existerade tidigare inte utgjorde ett fullständigt införlivande av nämnda direktiv.( )

52. Republiken Polen bekräftade denna slutledning vid förhandlingen den 7 oktober 2014 genom att, denna gång uttryckligen, erkänna att direktiv 2009/28 i maj 2012 fortfarande inte hade införlivats med den nationella rätten, med undantag för vissa bestämmelser.

53. Vidare ska det påpekas att Republiken Polen, innan denna medlemsstat den 12 september 2014 gav kommissionen en jämförelsetabell, inte vid något tillfälle hade preciserat vilka bestämmelser, bland det flertal normer som överförts till kommissionen såsom ett införlivande av direktiv 2009/28, som skulle säkerställa införandet av den ena eller andra artikeln i detta direktiv i den polska rätten.

54. Liksom i målet kommissionen/Polen (C‑551/08, EU:C:2009:683), ”har Republiken Polen inte lämnat någon precis och väsentlig uppgift beträffande innehållet i de nationella bestämmelser genom vilka direktivet enligt [denna medlemsstat] införlivas”.( ) Som jag tidigare har erinrat om, har medlemsstaterna emellertid en skyldighet att underlätta genomförandet av kommissionens uppdrag genom att lämna ” tillräckligt precisa uppgifter beträffande innehållet i de nationella bestämmelser genom vilka … direktivet genomförs”.( )

55. Jag anser att detta åsidosättande av skyldigheten till lojalt samarbete i sig inte endast är skäl nog för att inleda ett sådant förfarande om fördragsbrott som avses i artikel 258 FEUF,( ) utan även för att den aktuella medlemsstaten ska hållas ansvarig, och i ännu högre grad när detta beteende har upprepats.( )

56. Det ska tilläggas att det argument om att målet inte kan upptas till sakprövning som Republiken Polen anförde i sin duplik, enligt vilket kommissionen skulle ha utvidgat föremålet för talan genom att först i sin replik precisera vilka artiklar i direktiv 2009/28 den ansåg inte ännu hade införlivats, inte kan godtas.( )

57. Detta påstående är för övrigt helt felaktigt. De artiklar i direktiv 2009/28 till vilka Republiken Polen har hänvisat hade kommissionen redan uttryckligen räknat upp i punkt 34 i sin ansökan, med undantag endast för artiklarna 5 och 21. Det framgår av kommissionens skrivelse av den 1 oktober 2014 att dessa båda artiklar inte längre ingår i föremålet för denna talan.

58. Slutligen ska enligt Republiken Polen skyldigheten att inkludera en hänvisning till direktivet i den nationella rättsakten betraktas som en skyldighet skild från införlivandeskyldigheten som endast avser införlivanderättsakter som en medlemsstat har antagit efter direktivets ikraftträdande.( )

59. Denna tolkning strider mot domstolens fasta praxis i vilken det fastställts att ”när det i ett direktiv uttryckligen föreskrivs att bestämmelserna för införlivande av direktivet ska innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs, är det under alla omständigheter nödvändigt att anta uttryckliga införlivandebestämmelser”.( )

60. Republiken Polen hade emellertid vid utgången av den tidsfrist som kommissionen fastställt i sitt motiverade yttrande ännu inte antagit någon sådan rättsakt.

61. Det följer av ovan angivna överväganden att Republiken Polen, vid utgången av den i det motiverade yttrandet fastställda tidsfristen, ännu inte hade antagit nödvändiga bestämmelser för införlivandet av direktiv 2009/28, eller underrättat om några användbara instrument.

C – Huruvida överträdelser förelåg vid tidpunkten för prövningen av de faktiska omständigheterna

62. Frågan huruvida en överträdelse fortfarande förelåg vid tidpunkten för prövningen av de faktiska omständigheterna är i princip överflödig inom ramen för en talan grundad på artikel 258 FEUF.

63. Kommissionen har emellertid i förevarande mål även begärt att domstolen ska förplikta Republiken Polen att betala vite på grundval av artikel 260.3 FEUF. För att citera domstolens fasta praxis avseende artikel 260.2 FEUF är emellertid ”åläggande av vite i princip endast motiverat under förutsättning att överträdelsen [i förevarande fall bestående i en underlåtelse att meddela åtgärderna för införlivande av ett direktiv antaget i enlighet med ett lagstiftningsförfarande,] fortgår fram till domstolens prövning av de faktiska omständigheterna”.( )

64. Såsom jag har påpekat ovan, informerade kommissionen, genom skrivelse av den 1 oktober 2014, domstolen om att den delvis drog tillbaka sin talan till följd av den duplik som Republiken Polen ingett och vissa upplysningar som denna medlemsstat lämnat, senast den 12 september 2014. Föremålet för talan är således nu begränsat, i den del det avser underlåtelse att införliva direktiv 2009/28, till underlåtelsen att införliva artiklarna 13.2, 13.4, 13.5, 13.6, 14.2, 14.5, 14.6, 17.3–17.5 och 18.1 i direktiv 2009/28.

65. Mot bakgrund av de uppgifter som lämnats till domstolen, anser jag även att dessa artiklar i direktiv 2009/28 inte kan anses ha införlivats med polsk rätt i tillräcklig utsträckning.

1. Införlivandet av artikel 13.2, 13.4, 13.5 och 13.6 i direktiv 2009/28

66. I artikel 13 i direktiv 2009/28 åläggs medlemsstaterna att se till att ett antal garantier, upplysningar och incitament garanteras i olika administrativa förfaranden, bestämmelser och lagar, till exempel förfarandena för godkännande, certifiering och licensiering som gäller för områden som regleras i artikel 13 (artikel 13.1), tekniska specifikationer som måste uppfyllas för att medlemsstaterna ska omfattas av stödsystemen (artikel 13.2) och främjandet av viss utrustning i privata och offentliga byggnader (artiklarna 13.3–13.6).

67. Kommissionen har visserligen tagit tillbaka anmärkningarna avseende artiklarna 13.1 och 13.3, men vidhåller att artiklarna 13.2, 13.4, 13.5 och 13.6 i direktiv 2009/28 fortfarande inte har blivit föremål för varken något meddelande om införlivande åtgärder eller något tillräckligt införlivande.

68. Det är riktigt att Republiken Polen inte har gett någon anvisning beträffande införlivandet av dessa artiklar, vare sig i sina inlagor eller vid förhandlingen den 7 oktober 2014.

69. Artikel 13.2 i direktiv 2009/28 ålägger emellertid medlemsstaterna att ”exakt definiera tekniska specifikationer som måste uppfyllas av utrustning och system för energi från förnybara energikällor för att de ska omfattas av stödsystemen”.( )

70. Denna bestämmelse har, liksom de olika garantier som föreskrivs i artiklarna 13.4, 13.5 och 13.6, inte genomförts med obestridlig bindande verkan samt på ett sådant tillräckligt tydligt, precist och klart sätt att kravet på rättssäkerhet uppfylls.

71. Jag anser följaktligen att kommissionen i tillräcklig mån har styrkt överträdelserna i form av underlåtelsen att införliva artikel 13.2, 13.4, 13.5 och 13.6 samt den omständigheten att dessa överträdelser fortgår vid prövningen av de faktiska omständigheterna.

2. Införlivandet av artikel 14.2, 14.5 och 14.6 i direktiv 2009/28

72. I artiklarna 14.2, 14.5 och 14.6 i direktiv 2009/28 åläggs medlemsstaterna bestämda skyldigheter att informera vissa yrkesutövare, såsom bland annat planerare och arkitekter (artikel 14.5) och medborgarna i allmänhet (artikel 14.6).

73. Enligt Republiken Polens klargöranden i dess duplik är dessa olika skyldigheter uppfyllda genom en generellt tillämplig administrativ praxis, vilken består i att offentliggöra vissa upplysningar på offentliga webbplatser, såsom den för energiregleringsbyrån, ekonomiministeriet och andra behöriga institutioner som inte vidare definierats.

74. Såsom jag redan vid flera tillfällen har erinrat om ska bestämmelser i ett direktiv genomföras med obestridlig bindande verkan samt på ett sådant tillräckligt tydligt, precist och klart sätt att kravet på rättssäkerhet uppfylls.

75. Det följer av detta krav att ”enbart administrativ praxis, som är av sådan beskaffenhet att den fritt kan ändras av myndigheten och som inte offentliggörs i tillräcklig utsträckning, inte kan anses utgöra ett giltigt genomförande av de skyldigheter som följer av ett direktiv (se dom av den 12 juli 2007, kommissionen mot Österrike, C‑507/04 [EU:C:2007:427], punkt 162 och där angiven rättspraxis)”.( )

76. Denna regel, som domstolen erinrade om för mindre än ett år sedan i ett mål i vilket Republiken Polen ifrågasattes (dom kommissionen/Polen, C‑281/11, EU:C:2013:855), kan även tillämpas i förevarande mål. Den generellt tillämpliga praxis som Republiken Polen har åberopat har inte kunnat ”meddelas” kommissionen som en införlivandeåtgärd. Den utgör inte heller ett lämpligt införlivande av artiklarna 14.2, 14.5 och 14.6 i direktiv 2009/28.

3. Införlivandet av artiklarna 17.3, 17.4, 17,5 och 18.1 i direktiv 2009/28

77. Artiklarna 17 och 18 i direktiv 2009/28 har till syfte att fastställa en inre marknad för biodrivmedel och flytande biobränslen.

78. Dessa biodrivmedel och flytande biobränslen ska uppfylla de hållbarhetskriterier som fastställs i artiklarna 17.2–17.5 för att dels kunna räknas bland dem som möter direktivets krav, dels kunna berättiga till ekonomiskt stöd.

79. Vid förhandlingen den 7 oktober 2014 gjorde kommissionen gällande att den polska lagstiftaren, i sin lag av den 21 mars 2014 om ändring av lagen om flytande biokomponenter och biobränslen (Dz. U, position 457), blott hänvisat till bestämmelserna i artikel 17 i direktivet och denna hänvisning avsåg endast biodrivmedel. Republiken Polen har inte bestritt denna formella tolkning. Medlemsstaten har endast påpekat att metoden med hänvisning till direktivet säkerställer ett tillräckligt införlivande.

80. En läsning av artikel 1.18 i den ovannämnda lagen bekräftar att ett nytt kapitel 4a har införts i lagen om flytande biokomponenter och biobränslen och att den nya artikel 28a.1.1 i denna begränsar sig till att, enbart beträffande biodrivmedel, hänvisa till de hållbarhetskriterier som föreskrivs i artiklarna 17.3–17.6 i direktiv 2009/28.

81. Jag anser att de hållbarhetskriterier som anges i dessa bestämmelser inte kan anses vara enbart tekniska. Tvärtom kräver genomförandet av kriterierna ett ingripande från den polska lagstiftaren och enbart en hänvisning till direktivets text är inte tillräcklig.( )

82. Detta är bland annat fallet med artikel 17.3 b i direktiv 2009/28 i vilken föreskrivs att ”[b]iodrivmedel och flytande biobränslen som beaktas … får inte produceras från råvaror från mark som har stort värde för den biologiska mångfalden, dvs. mark vars status i januari 2008 eller därefter utgjordes av något av följande, oavsett om marken fortfarande har denna status: … b) Områden som utsetts i) i lag eller av den relevanta behöriga myndigheten för naturskyddssyften …”.

83. Enbart en hänvisning till en bestämmelse i direktivet, som för att definiera ett begrepp som är nödvändigt för dess tillämpning (”mark som har stort värde”) i sig hänvisar till områden som utses i lag eller av en behörig myndighet vilket inte definieras ytterligare, möjliggör inte att ett fullständigt införlivande kan säkerställas, eftersom osäkerheten består beträffande omfattningen av det område som regleras genom direktiv 2009/28.( ) Det ankom således på Republiken Polen att anta nödvändiga nationella bestämmelser för införlivandet av dessa bestämmelser.

84. I motsats till vad som föreskrivs i artikel 18.1 i direktiv 2009/28, innehåller vidare lagen av den 21 mars 2014 om ändring av lagen om flytande biokomponenter och biobränslen ingen bestämmelse som kräver dels att de ekonomiska aktörerna ”visar att de hållbarhetskriterier som anges i artikel 17.2–17.5 har uppfyllts”, dels att dessa aktörer, för detta syfte, använder det massbalanssystem som beskrivs i artikel 18 i detta direktiv.

85. För fullständighetens skull vill jag vidare precisera att Republiken Polen, i sina inlagor, gjorde gällande att artiklarna 17–19 och 21 i direktiv 2009/28 hade införlivats genom den nationella handlingsplanen på området förnybar energi, som antogs den 7 december 2010 och meddelades kommissionen den 15 december 2010.

86. Jag delar emellertid, i detta hänseende kommissionens uppfattning. De nationella handlingsplaner som föreskrivs i artikel 4 i direktiv 2009/28 ska fastställa dels medlemsstaternas nationella mål för andelen energi från förnybara energikällor som används för transporter, el samt värme och kyla år 2020, med beaktande av de effekter som andra energieffektivitetsåtgärder har på den slutliga energianvändningen.( ) Handlingsplanerna är avsedda att informera kommissionen om de åtgärder som medlemsstaterna vidtagit för att uppnå dessa mål genom att beskriva dem, liksom de åtgärder som krävs för att uppfylla kraven i bestämmelserna i artiklarna 13–19 i direktiv 2009/28.

87. Det rör sig således enbart om en informations- och planeringsdokument. Den kan således inte, i sig, uppfylla de skyldigheter som krävs för att iaktta bestämmelserna i artiklarna 17.3–17.5 och 18.1 i direktiv 2009/28.

D – Slutledning avseende överträdelserna

88. Av ovanstående iakttagelser följer att

– Republiken Polen, vid utgången av den frist som fastställdes i det motiverade yttrande som kommissionen sände till denna medlemsstat den 26 mars 2012, varken hade meddelat kommissionen om, eller antagit den lagstiftning samt de administrativa bestämmelser som krävs för att följa direktiv 2009/28 och att

– Republiken Polen, vid prövningen av de faktiska omständigheterna, fortfarande varken hade införlivat artiklarna 13.2, 13.4, 13.5, 13.6, 14.2, 14.5, 14.6, 17.3, 17.4, 17.5 och 18.1 i direktiv 2009/28 eller meddelat kommissionen tillräckliga införlivandeåtgärder.

V – Huruvida artikel 260.3 FEUF är tillämplig

89. Jag har just gjort bedömningen att Republiken Polen, vid prövningen av de faktiska omständigheterna, fortfarande varken hade införlivat artiklarna 13.2, 13.4, 13.5, 13.6, 14.2, 14.5, 14.6, 17.3, 17.4, 17.5 och 18.1 i direktiv 2009/28 eller meddelat kommissionen tillräckliga införlivandeåtgärder.

90. Om domstolen, liksom jag, drar denna slutsats ska den därefter pröva det yrkande om vitesföreläggande som kommissionen har framställt med stöd av artikel 260.3 FEUF.

91. Vite utgör nämligen i sig ett lämpligt ekonomiskt incitament för en medlemsstat att vidta nödvändiga åtgärder för att upphöra med en fastställd överträdelse och säkerställa ett fullständigt införlivande av ett direktiv.( )

92. Även om möjligheten att ålägga en medlemsstat ekonomiska sanktioner redan vid den första fördragsbrottstalan infördes genom Lissabonfördraget och är tillämplig sedan snart fem år, har domstolen fortfarande inte haft tillfälle att utnyttja denna möjlighet eller ens att tolka den.

93. I artikel 260.3 första stycket FEUF stadgas att ”[o]m kommissionen för ett ärende vidare till domstolen i enlighet med artikel 258 [FEUF] därför att den anser att den berörda medlemsstaten inte har uppfyllt sin skyldighet att underrätta om åtgärder för införlivande av ett direktiv som antagits i enlighet med ett lagstiftningsförfarande, får kommissionen, om den anser det lämpligt, ange det standardbelopp eller vite som denna stat ska betala och som kommissionen anser lämpligt med hänsyn till omständigheterna”. I andra stycket preciseras att ”[o]m domstolen fastställer underlåtenheten, kan den ålägga den berörda medlemsstaten att betala ett standardbelopp eller vite som inte är högre än det belopp som kommissionen har angett. Skyldigheten att betala får verkan den dag som anges i domstolens dom.”

94. Artikel 260.3 FEUF ger emellertid upphov till fyra tolkningsfrågor som jag kommer att undersöka i turordning.

– För det första, kan artikel 260.3 FEUF tillämpas på ett direktiv som antogs innan Lissabonfördraget trädde ikraft (tidsmässigt tillämpningsområde (ratione temporis))?

– För det andra, måste kommissionen särskilt motivera sitt beslut att yrka betalning av vite och/eller ett schablonbelopp med stöd av artikel 260.3 FEUF?

– För det tredje, vilket beteende kan medföra tillämpning av artikel 260.3 FEUF (materiellt tillämpningsområde (ratione materiae))?

– För det fjärde, kan kommissionen på en situation avseende en första överträdelse överföra den beräkningsmetod som den använder inom ramen för artikel 260.2 FEUF?

A – Huruvida artikel 260.3 FEUF är tillämplig i tiden (ratione temporis)

95. Republiken Polen och Konungariket Nederländerna anser att artikel 260.3 FEUF inte är tillämplig på de direktiv som antogs innan Lissabonfördraget trädde ikraft. Eftersom det i artikeln preciseras att den ska tillämpas när en medlemsstat inte har uppfyllt ”sin skyldighet att underrätta om åtgärder för införlivande av ett direktiv som antagits i enlighet med ett lagstiftningsförfarande” och detta förfarande först infördes genom Lissabonfördraget, kan den inte tillämpas på direktiv som antagits före den 1 december 2009. Detta är fallet i förevarande mål, eftersom direktiv 2009/28 antogs den 23 april 2009 i enlighet med det medbeslutandeförfarande som föreskrivs i artikel 251.3 EG.

96. Jag instämmer inte med den tolkning som dessa båda medlemsstater har förespråkat.

97. För det första anges visserligen i Lissabonfördraget en specifik terminologi för att kvalificera förfarandet för antagande av unionens rättsakter i artikel 289.1 FEUF (och följaktligen de rättsakter som antas på grundval av denna bestämmelse), men det är felaktigt att av detta utläsa att detta förfarande skiljer sig från det medbeslutandeförfarande som tillämpades tidigare.

98. Enligt såväl unionslagstiftaren( ) som domstolen( ) och doktrin( ) anses det ordinarie lagstiftningsförfarande som anges i artikel 289.1 och 294 vara en trogen återgivning av det tidigare medbeslutandeförfarandet. I doktrinen som innehåller mer specifika uttalanden avseende artikel 260.3 FEUF, förespråkas även en tillämpning av den i denna bestämmelse föreskrivna mekanismen på de direktiv som antagits enligt medbeslutandeförfarandet.( )

99. Det som införs genom artikel 260.3 är vidare en förfarandebestämmelse och denna bestämmelse är omedelbart tillämplig då inga särskilda övergångsbestämmelser föreskrivs. Protokoll nr 36 om övergångsbestämmelser innehåller ingen hänvisning till artikel 260.3 FEUF.( )

100. I övrigt gick den frist som anges i artikel 27.1 i direktiv 2009/28 för att sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv ut den 5 december 2010. Följaktligen kan det inte röra sig om en retroaktiv tillämpning av artikel 260.3 FEUF, eftersom det beteende som Republiken Polen klandras för nödvändigtvis påbörjades efter Lissabonfördragets ikraftträdande.

101. När möjligheten att förplikta en medlemsstat att utge vite eller ett schablonbelopp för underlåtelse att genomföra en första dom om fördragsbrott infördes i fördraget, har domstolen dessutom angett att det räckte att ”i detta avseende [konstatera] att samtliga led i det administrativa förfarandet [låg] i tiden efter ikraftträdandet av fördraget om den Europeiska unionen”( ) för att denna nya bestämmelse skulle vara tillämplig. Jag anser att denna rättspraxis, med nödvändig anpassning, är tillämplig på artikel 260.3 FEUF.

102. Ur medlemsstaternas perspektiv kan inte heller den omedelbara tillämpningen av artikel 260.3 FEUF medföra ett åsidosättande av principen om rättssäkerhet. Kommissionen har nämligen i sitt meddelande om tillämpningen av artikel 260.3 FEUF av den 11 november 2010( ) (nedan kallat meddelandet) upplyst om att den skulle tillämpa ”det nya instrument som föreskrivs i artikel 260.3, samt de principer och kriterier för dess genomförande som anges i detta meddelande, på förfaranden som inletts enligt artikel 258 efter offentliggörandet av detta meddelande och på förfaranden som inletts före detta offentliggörande, med undantag för dem för vilka den redan har väckt talan vid domstolen”.( ) Kommissionen åtog sig för övrigt i detta meddelande att inte beakta perioden före dagen för Lissabonfördragets ikraftträdande varken vid fastställande av sanktionsbelopp eller beträffande överträdelsers varaktighet.

103. Mot bakgrund av ovan angivna överväganden anser jag således att artikel 260.3 FEUF är tillämplig i avsaknad av meddelande om åtgärder för införlivande av ett direktiv, såsom direktiv 2009/28, som antogs enligt medbestämmandeförfarandet före Lissabonfördragets ikraftträdande och vars införlivandefrist gick ut efter detta datum.

B – Beslutet att yrka vite eller att ett schablonbelopp ska utges med stöd av artikel 260.3 FEUF

104. I artikel 260.3 FEUF preciseras att kommissionen, om den anser att en medlemsstat inte har uppfyllt sin skyldighet att underrätta om åtgärder för införlivande av ett direktiv som antagits i enlighet med ett lagstiftningsförfarande, om den anser det lämpligt, får ange det standardbelopp eller vite som denna stat ska betala.

105. Enligt kommissionen bör ”[f]ormuleringen … tolkas så att kommissionen får en vid diskretionär prövningsrätt, i analogi med den prövningsrätt som fast rättspraxis medger kommissionen när det gäller att väcka talan om fördragsbrott eller ej enligt artikel 258 [FEUF].”( ). Kommissionen har tillagt att den anser ”att dess diskretionära prövning bör resultera i att den använder sig av artikel 260.3 i princip i alla mål om fördragsbrott på vilka bestämmelsen är tillämplig …”( ).

106. Vissa har emellertid frågat sig huruvida denna precisering av fördraget, vilken rör en frihet som inte anges i artikel 260.2 FEUF, inte innebär en skyldighet för kommissionen att särskilt motivera när den väljer att utnyttja denna möjlighet.

107. Jag anser att så inte är fallet.

108. Möjligheten att yrka att en medlemsstat ska förpliktas att betala vite eller ett schablonbelopp för att ha underlåtit att uppfylla skyldigheten att underrätta kommissionen om åtgärder för införlivande av ett direktiv omfattas nödvändigtvis av det förfarande som föreskrivs i artikel 258 FEUF. Det är emellertid riktigt att kommissionen, enligt domstolens fasta praxis, inte är skyldig att inleda ett förfarande på denna grund, utan att den i detta hänseende förfogar över en fullständigt oinskränkt behörighet.( ) Artikel 260.3 FEUF understryker och bekräftar egentligen bara denna frihet avseende en specifik del i förfarandet i ett särskilt sammanhang, nämligen yrkandet om ekonomiska sanktioner mot en medlemsstat vid en första fördragsbrottstalan avseende underlåtelse att underrätta om åtgärder för införlivande av ett direktiv som antagits enligt ett lagstiftningsförfarande.

109. Denna möjlighet omfattas således av kommissionens beslut att inleda ett förfarande på grundval av artikel 258 FEUF, vilket inte är föremål för domstolens prövning,( ) medan beslutet att ålägga vite eller ett schablonbelopp ankommer på domstolen. Såsom domstolen har slagit fast beträffande den tidigare artikeln 228 EG (nu artikel 260 FEUF), ”framgår [det] varken av ordalydelsen i artikel 228 EG eller av dess ovan angivna syfte att ett schablonbelopp, på sätt som föreslagits av kommissionen i meddelandet från år 2005, automatiskt ska föreläggas. Genom att det föreskrivs att domstolen ʼkanʼ förelägga den felande staten att betala ett schablonbelopp eller ett löpande vite tillerkänns domstolen ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra om sådana sanktioner ska eller inte ska föreläggas”.( ) Denna tolkning kan, enligt min uppfattning, tillämpas på artikel 260.3 FEUF och på det principiella beslut som kommissionen fattade i punkt 17 i meddelandet. Det är nämligen också verbet ”kunna” som används i artikel 260.3 FEUF, i vilken det preciseras att domstolen, om den fastställer underlåtelsen, ”kan … ålägga den berörda medlemsstaten att betala ett standardbelopp eller vite”.( )

110. Rättssäkerheten är härvid säkerställd genom att kommissionens beslut att ”i princip” använda denna mekanism anges i dess meddelande. Visserligen kan förbehållet om att kommissionen inte utesluter att det kan finnas särskilda fall i vilka ett yrkande om sanktioner enligt artikel 260.3 förefaller olämpligt, i förekommande fall, medföra en särbehandling av olika medlemsstater. Denna särbehandling är emellertid inneboende i det förfarande som föreskrivs i artikel 258 FEUF och i det utrymme för skönsmässig bedömning som medges dels kommissionen beträffande inledandet av förfarandet, dels domstolen beträffande åläggandet av ekonomiska sanktioner och fastställandet av beloppet för dessa.

111. Det förfaller i detta hänseende inte överflödigt att erinra om att domstolen tidigare har slagit fast att kommissionen, med beaktande av dess utrymme för skönsmässig bedömning, hade rätt att väcka talan om fördragsbrott ”mot endast vissa av de medlemsstater som befinner sig i en jämförbar situation, vad beträffar iakttagande av [unions]rätten”.( ) Enligt min uppfattning ska således detta utrymme för skönsmässig bedömning, i ännu högre grad, erkännas när det rör sig om formen i denna talan.( )

112. Slutligen uppgav kommissionen visserligen i sitt meddelande att det var lämpligt att använda instrumentet i artikel 260.3 FEUF som princip i alla mål om överträdelser enligt denna bestämmelse, varvid relevansen av detta val dock ska motiveras i varje enskilt fall och särskilt när det gäller fastställandet av bötesbeloppet.( ) Motiveringen beträffande de kriterier som används för denna bedömning ger nödvändigtvis medlemsstaten en möjlighet att förstå lämpligheten av kommissionens beslut, och eventuellt bestrida den vid domstolen.

113. Mot bakgrund av ovan angivna överväganden anser jag således att kommissionen inte särskilt behöver motivera sitt beslut att utnyttja sin möjlighet enligt artikel 260.3 FEUF att yrka att en medlemsstat ska förpliktas att betala vite eller ett schablonbelopp för att ha underlåtit att underrätta om åtgärder för införlivande av ett direktiv som har antagits enligt ett lagstiftningsförfarande.

C – Den materiella tillämpligheten (ratione materiae) av artikel 260.3 FEUF

114. Den känsligaste frågan uppkommer vid fastställandet av det materiella tillämpningsområdet för artikel 260.3 FEUF. Bör man se till ordalydelsen i artikel 260.3, vilken förefaller sakna tvetydighet då den endast avser en medlemsstats skyldighet att ”underrätta om åtgärder för införlivande av ett direktiv som antagits i enlighet med ett lagstiftningsförfarande”( ) eller ska bestämmelsen tolkas så att den även avser underlåtelse att införliva bestämmelsen?

115. Enligt min uppfattning kan inte det första tolkningssättet, som Republiken Polen och Konungariket Nederländerna har förespråkat, tillämpas utan att mekanismen riskerar att förlora all verkan, eller till och med sitt ändamål.

1. Huruvida underrättelse räcker eller det föreligger krav på införlivande

116. Syftet med artikel 260.3 är att mer effektivt och snabbare bekämpa förseningarna vid införlivandet av ett direktiv.( ) Såsom med rätta har påpekats i doktrinen ”skulle det vara fel att hindra kommissionen från att väcka talan mot en medlemsstat enligt artikel 260.3 FEUF, med motiveringen att denna medlemsstat hade underrättat kommissionen om införlivandeåtgärder. Ingenting skulle då hindra denna medlemsstat från att underrätta om vilka införlivandeåtgärder som helst, inbegripet åtgärder som inte hade något samband med det aktuella direktivet. … Denna snäva tolkning kan således inte godtas”.( )

117. Vidare är det svårt att föreställa sig att en medlemsstat som har underlåtit att underrätta kommissionen om åtgärder för införlivande av ett direktiv – oavsett huruvida den faktiskt har införlivat detta eller huruvida den endast har underlåtit att underrätta om åtgärderna för införlivande av ett direktiv som den dock faktiskt har införlivat – och mot vilken det administrativa förfarandet i ett fördragsbrottsförfarande har inletts, avstår från att översända någonting alls före utgången av den frist som anges i det motiverade yttrandet.

118. Eftersom det räcker att en medlemsstat underrättar kommissionen om vilken handling som helst och framställer den som ”en åtgärd för införlivande” för att uppfylla den skyldighet som avses i artikel 260.3 FEUF, skulle denna artikel under dessa omständigheter säkerligen aldrig komma att tillämpas.

119. Det andra tolkningssättet avseende artikel 260.3 FEUF, som gäller underlåtelse att införliva bestämmelser, utöver den materiella underlåtelsen att ”underrätta”, tillåter i motsats till det första tolkningssättet att en ändamålsenlig verkan ges åt den nya mekanism som införts genom Lissabonfördraget genom att det blir möjligt att utöva en verklig påtryckning på en medlemsstat i syfte att säkerställa ett skyndsamt införlivande av ett direktiv.

120. Detta tolkningssätt avseende artikel 260.3 FEUF medför emellertid oundvikligen en annan fråga. Rör det sig om att kontrollera huruvida ett införlivande, vilket det än må vara, har skett eller huruvida ett korrekt införlivande har skett?

2. Ett fullständigt eller partiellt, korrekt eller inkorrekt införlivande

121. Ändringen i fördraget, i syfte att tillåta föreläggande att betala vite eller ett schablonbelopp redan vid den första fördragsbrottstalan, övervägdes redan vid diskussionerna kring utkastet till fördrag om upprättande av en konstitution för Europa.

122. Om man ser till förarbetena till detta utkast, framgår det av den följenot från presidiet till konventet (Europeiska konventets sekretariat, CONV 734/03) som utfärdades den 12 maj 2003 att ”[m]an skiljer i praktiken mellan dessa fall av ʼunderlåtenhet att meddela åtgärderʼ (när medlemsstaten inte har vidtagit några åtgärder för införlivande) och fall av inkorrekt införlivande (när de åtgärder för införlivande som vidtagits av medlemsstaten enligt kommissionens uppfattning inte är förenliga med direktivet (eller ramlagen)). Den föreslagna bestämmelsen ska inte gälla det sistnämnda fallet”.( )

123. Kommissionen preciserade i sitt meddelande vad den anser vara ett ”inkorrekt” införlivande. Enligt kommissionen gäller ”ett sådant fördragsbrott som avses i artikel 260.3 … både helt utebliven anmälan av införlivandeåtgärder och fall där de anmälda införlivandeåtgärderna är ofullständiga. Denna situation kan uppkomma om de anmälda införlivandeåtgärderna inte avser hela medlemsstatens territorium eller motsvarar alla delar i direktivet. När en medlemsstat har lämnat alla nödvändiga uppgifter om hur den anser sig ha införlivat ett direktiv i dess helhet kan kommissionen bedöma att anmälningsplikten är uppfylld, och då är artikel 260.3 inte längre tillämplig. Eventuella meningsskiljaktigheter om huruvida de anmälda införlivandeåtgärderna eller de befintliga bestämmelserna i nationell rätt är tillräckliga ska därför behandlas enligt det normala förfarandet i artikel 258 [FUEF] som avser korrekt genomförande av direktiv”.( )

124. Kommissionen förefaller således själv inte vilja göra en prövning ”i sak” inom ramen för en första fördragsbrottstalan, vilket den för övrigt bekräftade i sitt skriftliga yttrande i förevarande mål och vid förhandlingen den 7 oktober 2014.

125. Jag undrar emellertid om det finns möjlighet att kontrollera huruvida ett införlivande är fullständigt utan att göra en prövning av innehållet, och således i sak, av den bestämmelse som har meddelats som införlivande av direktivet.

126. Det är nämligen enkelt att åtskilja införlivandet av ett direktiv från tillämpningen av det. Införlivandet kan ha skett på ett korrekt sätt men tillämpas felaktigt i realiteten. En granskning av dessa båda situationer kan utan större svårigheter göras åtskilt, eftersom den andra hypotetiska situationen inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 260.3 FEUF.

127. Det förefaller däremot vara betydligt svårare att dra en tydlig gräns mellan prövningen av huruvida ett införlivande är fullständigt respektive korrekt( ). Att fastställa ett kriterium som uppenbart fel eller allvarligt fel och som ger behörighet att föreslå ekonomiska sanktioner med stöd av artikel 260.3 FEUF är enligt min uppfattning vilseledande och ger upphov till förvirring.

128. Denna svårighet förefaller desto större med hänsyn till det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har enligt artikel 288 tredje stycket FEUF.

129. Medlemsstaternas frihet bekräftas nämligen i domstolens fasta praxis. ”Även om det därför är nödvändigt att det rättsläge som följer av de nationella införlivandebestämmelserna är så precist och klart att berörda enskilda kan få kännedom om omfattningen av sina rättigheter och skyldigheter, har medlemsstaterna icke desto mindre, enligt artikel [288] tredje stycket [FEUF], möjlighet att välja den form och det tillvägagångssätt för genomförandet av direktiv som på bästa sätt säkerställer att det resultat som eftersträvas med direktiven uppnås. Det framgår av denna bestämmelse att det inte nödvändigtvis krävs en lagstiftningsåtgärd i varje enskild medlemsstat för att införliva ett direktiv. Domstolen har vid upprepade tillfällen uttalat att ett formellt återgivande av ett direktivs föreskrifter i en uttrycklig och specifik lagbestämmelse inte alltid är nödvändigt. För genomförandet av ett direktiv kan det, beroende på dess innehåll, vara tillräckligt att det finns en allmän rättslig ram”.( )

130. Med andra ord, och såsom jag erinrat om vid prövningen av de överträdelser som Republiken Polen har klandrats för, kräver inte införlivandet av ett direktiv nödvändigtvis en formell och bokstavlig återgivning av dessa bestämmelser i en uttrycklig och specifik lagbestämmelse.( ) Det är däremot nödvändigt att bestämmelserna i ett direktiv genomförs med obestridligt bindande verkan samt på ett så tillräckligt tydligt, precist och klart sätt att kravet på rättssäkerhet uppfylls.( )

131. Följaktligen är det enligt min uppfattning, inom ramen för den reglerade frihet som beskrivs ovan, svårt att kontrollera huruvida kraven på obestridbarhet, specificitet, tydlighet och precision är uppfyllda enbart genom en ytlig prövning av befintliga lagar och förordningar.

132. Kommissionens attityd i de båda målen som förhandlingen den 7 oktober 2014 avsåg illustrerar denna svårighet. Samtidigt som kommissionen, i förevarande mål, har angett att den inte vill undersöka huruvida de nationella åtgärderna ”på lämpligt sätt” införlivar direktivets bestämmelser,( ) angav den i målet kommissionen/Rumänien (C-405/13)( ) att den prövning som den gjorde inom ramen för artikel 260.3 FEUF inte begränsade sig till enbart ett fastställande av att några åtgärder för införlivande av direktivet med den nationella rätten inte hade gjorts utan att den, tvärtom, skulle bedöma innehållet i de nationella åtgärder som medlemsstaten hade underrättat den om, för att kunna konstatera en (total eller partiell) avsaknad av införlivande av de skyldigheter som unionslagstiftaren fastställt med den nationella rätten.( )

133. Själva utvecklingen av förevarande mål understryker den praktiska svårigheten med det val som kommissionen har gjort.

134. Kommissionen bekräftade nämligen, vid förhandlingen den 7 oktober 2014, att den vidhöll sin talan (som väckts med stöd av artikel 258 FEUF) och sitt yrkande om vite (grundat på artikel 260.3) på grund av ett ofullständigt införlivande av direktivet.

135. Beträffande exemplet avseende artiklarna 17.3–17.5 i direktiv 2009/28, har jag emellertid ovan angett att den lag som Republiken Polen antog den 21 mars 2014 om ändring av lagen om flytande biokomponenter och biobränslen avsåg genomföra dessa bestämmelser genom en enkel hänvisning till direktivets lydelse.

136. När kommissionen har gjort gällande att denna hänvisning inte säkerställer ett ”fullständigt” införlivande av direktiv 2009/28, kan jag emellertid inte påstå att Republiken Polen har fel då den i denna attityd finner en motsägelse med punkt 19 i kommissionens meddelande.

137. Det rör sig nämligen om ett uppenbart fall av ”[e]ventuella meningsskiljaktigheter om huruvida de anmälda införlivandeåtgärderna … är tillräckliga”.( ) I punkt 19 i ovannämnda meddelande anges emellertid att ett sådant fall ” ska … behandlas enligt det normala förfarandet … som avser korrekt genomförande av direktiv”.

138. Enligt min uppfattning ska ingen sådan åtskillnad mellan ett (o)fullständigt och ett (in)korrekt införlivande av ett direktiv göras.

139. Jag anser nämligen att domstolen inte kan tillämpa artikel 260.3 FEUF utan att pröva huruvida införlivandeåtgärderna är tillräckliga med risk för att dess syfte alltför lätt kringgås. Kommissionen borde ur detta perspektiv nödvändigtvis kunna göra samma sak före förfarandet.

140. Denna tolkning av artikel 260.3 FEUF står vidare inte på något sätt i strid med uppdelningen av roller och befogenheter mellan de olika institutioner som deltar i förfarandet. Även om kommissionen föreslår att domstolen ska fastställa att den aktuella medlemsstaten ska förpliktas att betala vite eller ett schablonbelopp kan endast domstolen avgöra huruvida detta yrkande ska bifallas och i vilken utsträckning (utan att överskrida det belopp som kommissionen har föreslagit). Vidare har den aktuella medlemsstaten, för det fall det föreligger en skillnad i bedömningen av huruvida införlivandet är korrekt eller inte, å sin sida möjlighet att i det administrativa förfarandet visa kommissionen och därefter, under den eventuella rättegången, domstolen, att den har uppfyllt sina skyldigheter fullt ut.

141. Det är endast i det sista skedet av detta förfarande som det uppenbart eller allvarligt felaktiga införlivandet, i förekommande fall, kan ha en betydelse, eftersom domstolen har ett brett utrymme för skönsmässig bedömning inom området för ekonomiska sanktioner.( )

142. På samma sätt som domstolen tidigare har slagit fast att ett felaktigt införlivande av en artikel i ett direktiv inte nödvändigtvis utgjorde en tillräckligt allvarlig överträdelse som kunde medföra ersättning för en skada till följd av den nationella lagstiftarens felaktiga val,( ) kan domstolen, i sitt beslut att förplikta en medlemsstat att betala vite eller ett schablonbelopp, välja att beakta den omständigheten att denna medlemsstat endast har underrättat om åtgärder som utgör ett uppenbart eller allvarligt felaktigt införlivande.

143. Att fastställa en bokstavlig och restriktiv tolkning av artikel 260.3 FEUF (det vill säga underlåtelse att underrätta i egentlig mening) eller en medelvägstolkning (det vill säga begränsa tillämpningen av ovannämnda artikel till fall av ofullständigt införlivande utan prövning i sak eller i fall av uppenbart felaktigt införlivande) skulle endast medföra en tidsvinning för de medlemsstater som gjort sig skyldiga till överträdelse.

144. I ett sådant hypotetiskt fall skulle kommissionen nämligen vara tvungen att, efter att ha låtit domstolen fastställa underlåtelsen att underrätta om åtgärder för införlivande av ett direktiv som har antagits enligt ett lagstiftningsförfarande, väcka en andra talan på grundval av artikel 258 FEUF i syfte att, denna gång, få underlåtelsen att ”korrekt” införliva direktivet fastställd och, i förekommande fall, en tredje talan på grundval av artikel 260.2 FEUF för underlåtelse att verkställa denna ”andra” dom. En sådan förlängning av förfarandena skulle fullständigt strida mot den önskan som lett till införandet av artikel 260.3 FEUF i fördraget.

145. Sammanfattningsvis föreslår jag, mot bakgrund av ovan angivna överväganden, att artikel 260.3 FEUF ska tolkas så, att den tillåter kommissionen att yrka att domstolen ska förplikta en medlemsstat som inte har underrättat kommissionen om någon åtgärd för införlivande inom den frist som anges i direktivet eller endast har underrättat den om åtgärder som endast utgör ett ofullständigt eller inkorrekt införlivande av detta direktiv att betala vite eller ett schablonbelopp.

D – Fastställande av vitesbelopp eller schablonbelopp

146. Enligt den ståndpunkt som kommissionen antog i punkterna 23 och 28 i dess meddelande om tillämpningen av artikel 260.3 FEUF, ska viten och i förekommande fall schablonbelopp som kommissionen föreslår enligt artikel 260.3 beräknas enligt samma metod som används för ärenden som anhängiggörs vid domstolen enligt artikel 260.2 FEUF. Denna metod förklaras i punkterna 14–18 i meddelandet av den 13 december 2005, [SEC(2005) 1658], (nedan kallat 2005 års meddelande).

147. Kommissionens val i detta avseende är enligt min uppfattning lämpligt av tre skäl.

148. För det första ser jag inte, eftersom de ekonomiska instrument som föreskrivs i artikel 260.3 FEUF är identiska med dem som föreskrivs i artikel 260.2 FEUF, något skäl att hindra kommissionen från att använda samma beräkningsmetod. Samtidigt följer det av domstolens fasta praxis att även om sådana riktlinjer som dem som kommissionens meddelande innehåller inte är bindande för domstolen bidrar de till att säkerställa insyn, förutsebarhet och rättssäkerhet vad gäller kommissionens handlande.( )

149. För det andra är de syften som eftersträvas med artiklarna 260.2 och 260.3 FEUF liknande i de båda situationerna.

150. Liksom det förfarande som föreskrivs i artikel 260.2 FEUF har till syfte att förmå en medlemsstat, som underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, att följa en dom om fördragsbrott och därigenom säkerställa en effektiv tillämpning av gemenskapsrätten,( ) är syftet med artikel 260.3 FEUF att ”ge medlemsstaterna starkare incitament att införliva direktiven inom den tid som lagstiftaren angivit för att därigenom säkerställa att unionslagstiftningen blir verkningsfull i praktiken”.( )

151. Vidare kan inte denna metod medföra någon skada för medlemsstaterna, eftersom domstolen, enligt den fasta praxis som den utvecklat inom ramen för tillämpningen av artikel 260.2 FEUF, och som jag tidigare har erinrat om, i slutändan har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning inom området ekonomiska sanktioner. Följaktligen är, som jag har nämnt ovan, sådana riktlinjer som dem som kommissionens meddelande innehåller inte bindande för domstolen, men de bidrar till att säkerställa insyn, förutsebarhet och rättssäkerhet vad gäller kommissionens handlande.( )

152. I detta sammanhang utgör kommissionens förslag endast anvisningar,( ) eller en användbar referenspunkt.( )

153. Med förbehåll för att, enligt ordalydelsen av andra stycket i artikel 260.3 FEUF, det belopp som kommissionen har angett med tillämpning av denna artikel utgör en gräns som domstolen inte får överskrida – i motsats till hypotesen avseende artikel 260.2 FEUF –, anser jag att denna rättspraxis kan tillämpas i båda fallen, eftersom fördragets formuleringar är identiska i de båda punkterna.

154. Det föreskrivs nämligen i artikel 260.2 andra stycket FEUF att ”[o]m domstolen finner att den berörda medlemsstaten har underlåtit att efterkomma dess dom, kan den förelägga staten att betala ett standardbelopp eller ett vite”( ) och i artikel 260.3 andra stycket FEUF att ”[o]m domstolen fastställer underlåtenheten, kan den ålägga den berörda medlemsstaten att betala ett standardbelopp eller vite som inte är högre än det belopp som kommissionen har angett.( )

155. Denna begränsning förefaller för övrigt inte bara avse beloppet för den åtgärd som kommissionen har valt utan även valet av själva instrumentet. Med andra ord anser jag att om kommissionen väljer att endast yrka att domstolen ska förplikta en medlemsstat att betala vite, kan domstolen inte besluta att ålägga den ett schablonbelopp.

156. För det tredje är de kriterier som kommissionen har fastställt för att bestämma vite slutligen inte bara identiska i dess meddelande om tillämpningen av artikel 260.2 FUEF respektive meddelandet om tillämpning av artikel 260.3 FEUF, utan överensstämmer också med dem som domstolen har fastställt i sin fasta praxis.

157. Dessa bedömningskriterier är, i princip, överträdelsens svårighetsgrad, dess varaktighet och behovet av att säkerställa en avskräckande sanktion,( ) vilket domstolen har uttryckt utgör dess ”tvingande karaktär”.( ) Överträdelsens svårighetsgrad beror på betydelsen av de gemenskapsregler som har överträtts och konsekvenserna av denna överträdelse för allmänna och enskilda intressen.( )

158. Om domstolen däremot anser att den omständighet som tillåter åläggandet av betalning av ett schablonbelopp eller vite med stöd av artikel 260.3 FEUF endast skulle vara underlåtelsen att underrätta om införlivandeåtgärderna, skulle svårighetsgraden logiskt sett vara identisk för varje överträdelse av detta slag, eftersom den inte skulle ha någonting att göra med innehållet i direktivet.

159. Hur brådskande det är att förmå den berörda medlemsstaten att uppfylla sina skyldigheter är också en avgörande faktor, liksom den aktuella medlemsstatens betalningskapacitet.( )

160. Sammanfattningsvis anser jag att kommissionens användning av en identisk metod vid tillämpningen av artikel 260.2 respektive artikel 260.3 FEUF bidrar till en lämplig förvaltning av de medel som enligt fördraget står till dess förfogande för att säkerställa en effektiv tillämpning av unionsrätten. Detta val leder bland annat till en större förutsebarhet för medlemsstaterna och följaktligen till en större rättssäkerhet.

VI – Fastställande av vite i förevarande mål

A – Kommissionens förslag

161. I förevarande mål hade kommissionen i sin ansökan angett en svårighetsgrad på 10 (på en skala från 1–20) och en grad av varaktighet på 2,7 (då den maximala graden är 3, beräknad enligt en multiplikator på 0,10 per månads försening mellan den 6 december 2010 – dagen efter utgången av den frist för införlivandet som fastställs i artikel 27 i direktiv 2009/28 – och det datum då kommissionen beslutade att väcka talan vid domstolen, det vill säga den 21 mars 2013). Enligt den aktualiserade versionen av det meddelande som kommissionen använde då,( ) var Republiken Polens faktor n 7,71 och det enhetliga basbeloppet 640 euro per dag. Enligt dessa kriterier föreslog kommissionen ett belopp på 640 x 10 x 2,7 x 7,71 = 133 228,80 euro.

162. Till följd av sitt beslut av den 1 oktober 2014 att inskränka föremålet för sin talan, anpassade kommissionen även det yrkade vitesbeloppet. Dels uppdaterade den det enhetliga basbeloppet och faktorn ”n” enligt sitt senaste meddelande,( ) dels anpassade den varaktighetsfaktorn och minskade koefficienten för överträdelsens svårighetsgrad. Mot bakgrund av dessa nya kriterier har kommissionen yrkat vite om 660 x 4 X 3 x 7,75 = 61 380 euro per dags försening vid genomförandet av de åsidosatta bestämmelserna.

B – Bedömning

163. Domstolen har ingen skyldighet att ange detaljerna i sin beräkning.( ) Den kan även föredra att ålägga ett belopp genom att bedöma omständigheterna i målet i överensstämmelse med rätt och billighet (ex aequo et bono).( ) Under alla omständigheter får vitesbeloppet, med hänsyn till ordalydelsen av artikel 260.3 FEUF, inte vara ”högre än det belopp som kommissionen har angett” (artikel 260.3 andra stycket, sista delen av andra meningen).

164. Utan att detta riskerar att inskränka domstolens utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställande av vitet eller schablonbeloppet, föredrar jag, av ovannämnda skäl avseende förutsebarhet, konsekvens och rättssäkerhet, att det vitesbelopp som ska betalas i förevarande mål fastställs enligt kommissionens beräkning. Denna utgör, för att återge generaladvokaten Kokotts uttryck, ”en bra utgångspunkt”.( ) Doktrinen förefaller också förespråka detta synsätt som garanterar insyn.( )

1. Bedömning av överträdelsens svårighetsgrad

165. Kommissionen motiverade koefficienten för svårighetsgrad på tio med den betydelse som direktivet 2009/28 har i ”energi- och klimatpaketet”. Enligt kommissionen hindrar Republiken Polens underlåtelse att införliva detta direktiv främjandet av konsumtionen av energi från förnybara energikällor inom el, värme, kyla och transporter. Vidare uppfyller inte de biodrivmedel och flytande biobränslen som Republiken Polen eventuellt stöder och beaktar fullständigt de hållbarhetskriterier som föreskrivs i direktiv 2009/28. Denna situation främjar en fortsatt massiv utveckling av energi från konventionella källor, vilket motverkar Europeiska unionens politik på klimat- och energiområdet samt påverkar konsumenternas, investerarnas och de på området verksamma ekonomiska aktörernas intressen.

166. Miljöskyddet står i centrum för direktiv 2009/28. ”Kontroll av energiförbrukningen i Europa samt ökad användning av energi från förnybara energikällor är, tillsammans med energisparande och förbättrad energieffektivitet, viktiga komponenter i det åtgärdspaket som krävs för att minska växthusgasutsläppen och uppfylla Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar”.( ) En förbättring av energieffektiviteten är ett huvudmål för unionen.( )

167. Den rättsliga grunden för direktiv 2009/28 bekräftar detta. Då detta direktiv har antagits med stöd av artikel 175 EG (nu artikel 192 FEUF), är det nödvändigtvis en handling som vidtagits i syfte att genomföra de mål som anges i artikel 191 FEUF, det vill säga att bevara, skydda och förbättra miljön, att skydda människors hälsa samt att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt.

168. Domstolen har tidigare haft tillfälle att poängtera den omständigheten att när en underlåtelse att följa en dom från domstolen innebär skada för miljön, är fördragsbrottet av särskilt allvarlig art.( )

169. Till följd av inskränkningen av föremålet för talan har kommissionen satt ned koefficienten för svårighetsgraden från tio till fyra. Vid förhandlingen den 7 oktober 2014, motiverade den denna nedsättning med den betydande minskningen av antalet artiklar i direktiv 2009/28 som ännu inte hade införlivats.

170. Även om omfattningen av Republiken Polens överträdelse är betydligt mindre nu när de faktiska omständigheterna prövas, anser jag att en sådan nedsättning av koefficienten för svårighetsgraden sänder fel signaler, eftersom vite, till skillnad från schablonbeloppets bestraffningssyfte, avser ett fullständigt och så skyndsamt verkställande som möjligt av unionsrätten.

171. Är det vidare nödvändigt att erinra om den grundläggande betydelsen av miljöskyddet och den absoluta nödvändigheten av att, skyndsamt, införa praktiska lösningar för att säkerställa produktionen av hållbar energi?

172. Under dessa omständigheter anser jag att, eftersom domstolen inom det särskilda sammanhanget för artikel 260.3 FEUF i vilket fall som helst är begränsad av det belopp som kommissionen har föreslagit, är den koefficient som kommissionen har fastställt med all säkerhet åtminstone inte överskattad.

173. Slutligen vill jag påpeka att Republiken Polen, trots att den redan från början av det administrativa förfarandet var medveten om risken att åläggas vite, inte ansåg det nödvändigt att ändamålsenligt samarbeta med kommissionen eller att påskynda förfarandet för införlivande av direktiv 2009/28 före juli månad år 2013.

174. Under dessa omständigheter motiverar dels överträdelsens svårighetsgrad, dels behovet att säkerställa vitets tvingande karaktär, åtminstone den svårighetsgrad som kommissionen har föreslagit.

2. Bedömning av överträdelsens varaktighet

175. I enlighet med punkt 27 i kommissionens meddelande och dess meddelande av 2005, hade kommissionen ursprungligen fastställt koefficienten för varaktighet till 2,7.

176. Denna koefficient hade beräknats enligt en multiplikator på 0,10 per månads försening mellan den 6 december 2010 – dagen efter utgången av den frist för införlivandet som fastställs i artikel 27 i direktiv 2009/28 – och den dag då kommissionen beslutade att väcka talan vid domstolen, det vill säga den 21 mars 2013.

177. Enligt fast rättspraxis ska domstolen bedöma överträdelsens varaktighet utifrån den tidpunkt då domstolen prövar de faktiska omständigheterna, inte utifrån den tidpunkt då kommissionen väckte talan.( )

178. I förevarande mål hade 46 månader gått vid förhandlingen. Koefficienten 3 som kommissionen slutligen föreslog i sin skrivelse av den 1 oktober 2014 är således motiverad.

3. Det enhetliga grundbeloppet och anvisningen om betalningskapacitet

179. Koefficienterna för svårighetsgrad och varaktighet är kända. Enligt principerna ska de aktualiserade uppgifter för beräkning av vitet som kommissionen har föreskrivit i sitt senaste meddelande som har rubriken ”Uppdatering av de uppgifter som används för att beräkna de standardbelopp och viten som kommissionen föreslår domstolen inom ramen för överträdelseförfaranden” tillämpas.( )

180. Denna uppdatering gör det nämligen möjligt att på ett optimalt sätt beakta den aktuella medlemsstatens betalningskapacitet med hänsyn till de senaste tillgängliga ekonomiska uppgifterna.( )

181. Det är således riktigt att det är ett enhetligt basbelopp på 660 euro och en faktor ”n” för betalningskapaciteten på 7,75 som ska fastställas.

4. Slutsats avseende vitesbeloppet

182. Såsom jag tidigare har angett är kommissionens förslag, inom ramen för artikel 260.3 FEUF, en övre gräns för domstolen i dess bedömning av vilket vite som ska utdömas.

183. Den bedömning som jag gjort ovan kan emellertid inte leda till att jag rekommenderar att domstolen ska utdöma ett lägre vite än det som kommissionen har föreslagit. Jag föreslår således att domstolen ska ålägga Republiken Polen ett dagsvite på 61 380 euro per dags försening fram till dess att den underrättar kommissionen om åtgärder som säkerställer införlivandet av direktiv 2009/28.

C – Fastställande av det datum då skyldigheten att betala får verkan

184. Enligt artikel 260.3 andra stycket FEUF ankommer det fortfarande på domstolen att ange exakt vilken dag skyldigheten att betala får verkan.

185. I detta hänseende föreslår jag att domstolen ska följa de riktlinjer som den nyligen har antagit enligt vilka vitet ska beräknas från den dag då domen i förevarande mål meddelas, under förutsättning att fördragsbrottet ”fortgår den dag då domen i förevarande mål meddelas”.( )

VII – Rättegångskostnader

186. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

187. I förevarande mål har kommissionen yrkat att Republiken Polen ska ersätta rättegångskostnaderna och denna medlemsstat har i huvudsak tappat målet. Kommissionens yrkande ska därför bifallas.

188. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska Konungariket Nederländerna bära sin rättegångskostnad.

VIII – Förslag till avgörande

189. Med hänsyn till vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen meddelar följande dom:

1) Republiken Polen har, genom att, vid utgången av den frist som Europeiska kommissionen angav i sitt motiverade yttrande, inte ha underrättat kommissionen om eller antagit de bestämmelser i lagar och andra författningar som krävs för att följa Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG, åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 27.1 i direktiv 2009/28.

2) Genom att fortfarande inte, vid prövningen av de faktiska omständigheterna, ha underrättat kommissionen om eller införlivat artiklarna 13.2, 13.4, 13.5, 13.6, 14.2, 14.5, 14.6, 17.3, 17.4, 17.5 och 18.1 i direktiv 2009/28 med den nationella lagstiftningen, framhärdar Republiken Polen i sin överträdelse och förpliktas således, att till Europeiska kommissionen, på kontot ”Europeiska unionens egna medel” betala ett löpande vite på 61 380 euro från det att domen meddelas, under förutsättning att överträdelsen fortgår den dag då domen meddelas, och fram till dess att den underrättar kommissionen om åtgärder som säkerställer införlivandet av direktiv 2009/28.

3) Republiken Polen ska ersätta rättegångskostnaderna.

4) Konungariket Nederländerna ska bära sin rättegångskostnad.