Förslag till avgörande av generaladvokat Jacobs föredraget den 15 maj 1997. - Ourdia Djabali mot Caisse d'allocations familiales de l'Essonne. - Begäran om förhandsavgörande: Tribunal des affaires de sécurité sociale d'Evry - Frankrike. - Samarbetsavtal EEG-Algeriet - Artikel 39.1 - Principen om icke-diskriminering i fråga om social trygghet - Handikappersättning till vuxna - Begäran om förhandsavgörande. - Mål C-314/96.



Rättsfallssamling 1998 s. I-01149



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 I förevarande mål har Tribunal des affaires de sécurité sociale d'Evry (socialförsäkringsdomstolen i Evry) begärt att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande beträffande rätten för en algerisk medborgare som är bosatt i Frankrike att uppbära ett särskilt bidrag som utbetalas i Frankrike till handikappade vuxna. Målet gäller även frågan huruvida domstolen skall uttala sig när den tvist som ligger till grund för begäran om förhandsavgörande har avgjorts efter det att begäran gavs in men utan att den nationella domstolen drar tillbaka sin begäran.

Relevant gemenskapslagstiftning

2 Rätten till socialförmåner för algeriska arbetare och deras familjer som är bosatta i gemenskapen regleras av samarbetsavtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Folkrepubliken Algeriet, undertecknat i Alger den 26 april 1976 och godkänt för gemenskapens räkning genom rådets förordning (EEG) nr 2210/78 (nedan kallat avtalet)(1).

3 Syftet med avtalet är att främja övergripande samarbete mellan parterna för att stärka förbindelserna mellan parterna och bidra till Algeriets ekonomiska och sociala utveckling.(2)

4 I artikel 39.1 föreskrivs, med förbehåll för vad som föreskrivs i de följande punkterna i artikel 39 vilka inte i något fall är relevanta för detta mål, att arbetare med algeriskt medborgarskap och de familjemedlemmar som bor tillsammans med dem skall, i fråga om social trygghet, åtnjuta en behandling som är fri från diskriminering på grund av nationalitet jämfört med medborgarna i de medlemsstater där de är sysselsatta.

5 Eftersom begreppet "social trygghet" i den likalydande bestämmelsen i Samarbetsavtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Kungariket Marocko(3) inte kan ges en annan innebörd än den som kommer till uttryck i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen(4), har domstolen slagit fast att handikappersättning faller inom området för social trygghet i den mening som avses i den bestämmelsen.(5)

Bakgrund och den nationella lagstiftningen

6 Allocation aux adultes handicapés (handikappersättning till vuxna) infördes genom lag nr 75-534 av den 30 juni 1975. Beviljande av ersättning regleras i avsnitt II av del VIII i den nya franska lagen om social trygghet. I denna lag föreskrivs att rätt till ersättning skall ges varje fransk medborgare eller medborgare i ett land som har slutit en överenskommelse om ömsesidighet, under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda beträffande sökandens grad av handikapp och mottagande av andra bidrag.(6)

7 Den handikappade algeriska medborgaren Ourdia Djabali ansökte vid Caisse d'allocations familiales (nedan kallad CAF), Essonne, om handikappersättning från och med oktober 1993. Det synes vara obestritt att hon uppfyllde de ovannämnda kraven. Handlingarna i målet vid den nationella domstolen, som har getts in till domstolen, låter antyda att ansökan ursprungligen bifölls. Därefter har den emellertid förmodligen avslagits, eftersom Ourdia Djabali överklagade till CAF:s Commission de recours amiable (besvärsnämnd). Den 13 juli 1994 avslog besvärsnämnden hennes överklagande, uppenbarligen med motiveringen att Ourdia Djabali varken var fransk medborgare eller medborgare i en stat som med Frankrike hade slutit en överenskommelse om ömsesidighet på området för social trygghet. Den 14 juni 1995 väckte Ourdia Djabali talan vid Tribunal des affaires de sécurité sociale (nedan kallad den nationella domstolen) och gjorde gällande att det stred mot artikel 39 i avtalet att vägra bevilja henne handikappersättning.

8 CAF gjorde i den nationella domstolen gällande att handikappersättningen till vuxna endast är att anse som en socialförmån när sökanden är en arbetare eller före detta arbetare och därför generellt har bidragit till systemet för social trygghet. CAF påstod att Ourdia Djabali inte var berättigad till förmånen eftersom hon aldrig hade varit anställd i Frankrike och således inte var "arbetare eller före detta gästarbetare".

9 Den 28 maj 1996 förklarade den nationella domstolen målet vilande och begärde att domstolen skulle meddela ett förhandsavgörande beträffande följande fråga:

"Är artikel 39 i den gemenskapsrättsliga förordningen nr 2210/78 av den 26 september 1978 om samarbetsavtalet mellan EEG och Algeriet tillämplig på Ourdia Djabali i fråga om handikappersättning till vuxna, då denna person aldrig har innehaft avlönad anställning, men möjligen - i december 1997 - kommer att uppbära pension i egenskap av hemmavarande mor?"

10 Hänvisningen till artikel 39 i förordning nr 2210/78 avser naturligtvis artikel 39 i avtalet.

11 Genom en skrivelse av den 8 april 1977 informerade CAF domstolen om att arbets- och socialministern i november 1996 hade beslutat att bevilja Ourdia Djabali ersättningen. I enlighet härmed erhöll Ourdia Djabali 148 188,45 FF som retroaktiv ersättning och från och med januari 1997 ett månatligt belopp om 3 982 FF. Till sin skrivelse till domstolen fogade CAF kopior av, för det första, en skrivelse från CAF till Ourdia Djabali av den 27 december 1996 med upplysning om att arbets- och socialministern hade beslutat att bevilja henne ersättningen med verkan från och med den 1 oktober 1993, med bekräftelse att instruktioner för utbetalning av ersättningen hade utfärdats och en uppmaning till henne att återkalla sin talan i den nationella domstolen och, för det andra, en skrivelse från CAF till den nationella domstolen av den 6 december 1996 med samma innebörd.

12 Det förefaller som om Ourdia Djabali inte har vidtagit nödvändiga åtgärder för att formellt återkalla sin talan.

13 Genom en skrivelse av den 11 april 1997 frågade domstolens kansli den nationella domstolen huruvida den vidhöll sin begäran om förhandsavgörande.

14 Genom en skrivelse av den 25 april 1997 informerades domstolen av den nationella domstolen om att den enligt nationella processregler inte hade behörighet att återkalla en begäran om förhandsavgörande som i föreskriven ordning getts in till domstolen. Den ansåg sig följaktligen tvingad att vidhålla sin begäran om förhandsavgörande.

15 Skriftliga yttranden har getts in av sökanden, av den franska regeringen och av kommissionen. Den franska regeringen och kommissionen var företrädda vid sammanträdet.

Domstolens behörighet

16 Ourdia Djabali har nu uppenbarligen beviljats de förmåner hon ansåg sig ha rätt till. Även om detta förhållande saknar betydelse för frågan om domstolens behörighet att uttala sig, eftersom samtliga förutsättningar för att begära förhandsavgörande var uppfyllda vid tidpunkten för beslutet om hänskjutande, är det nu tveksamt huruvida ett förhandsavgörande beträffande den hänskjutna frågan är "nödvändigt" för att den nationella domstolen skall kunna döma i saken, vilket föreskrivs i artikel 177 i EG-fördraget. Den behöriga sociala myndigheten har i detta fall, i enlighet med sin ändrade uppfattning att Ourdia Djabali har rätt till den aktuella förmånen, uppenbarligen betalat ut hela det begärda beloppet. Om detta är fallet kan det inte längre vara "nödvändigt" för den nationella domstolen att få frågan besvarad.

17 Frågan är således huruvida domstolen kan avskriva målet trots att den nationella domstolen formellt inte har återkallat sin begäran om förhandsavgörande.

18 I målet Chanel(7) beslutade domstolen ex officio att avskriva målet när begäran om förhandsavgörande inte längre hade något "föremål" till följd av den ändring som skedde efter överklagande till högre instans av den hänskjutande domstolens dom.

19 I andra fall än dem då beslutet om hänskjutande upphävs av en högre instans efter överklagande, förefaller principen vara att domstolen är skyldig att fortsätta förfarandet ända till dess begäran återkallas av den domstol som har gett in den.(8) Detta tillvägagångssätt förefaller orimligt när, som i det aktuella fallet, begäran inte längre har något "föremål", eftersom tvisten har lösts utan att den nationella domstolen har återkallat begäran. Det kan i själva verket finnas större anledning att inte uttala sig i ett sådant fall som här föreligger än i ett mål där beslutet om hänskjutande upphävs av en högre instans efter överklagande. I det senare fallet kan den lägre instansen vara tvingad att fortsätta förfarandet utan hjälp av domstolens avgörande, medan det i det aktuella fallet skulle meddelas en dom som förmodligen inte kommer att tillämpas.

20 Gemenskapsrätten hindrar naturligtvis inte att den nationella domstolen återkallar sin begäran om förhandsavgörande.(9) Frågan är huruvida domstolen, om den nationella domstolen inte gör det (till exempel när den är förhindrad därtill på grund av nationella procedurregler, vilket uppenbarligen är fallet här), inte desto mindre borde avskriva målet med motiveringen att ett beslut inte längre är nödvändigt.

21 Det är naturligtvis riskabelt för domstolen att avskriva målet utan att först ta kontakt med den nationella domstolen. Det är inte säkert att domstolen är i stånd att, på grundval av den information som parterna har tillhandahållit, slutgiltigt slå fast att den nationella domstolen inte längre har behov av att fortsätta målets handläggning. Den nationella domstolen kanske är tvingad att göra detta av en anledning som inte är känd för domstolen. På samma sätt vore det inte lämpligt om domstolen endast skulle godkänna den ena partens uppgift om att en uppgörelse har skett. Om den nationella domstolen och parterna emellertid fick möjlighet att särskilt yttra sig skulle domstolen sedan i vederbörlig ordning kunna avskriva målet, om svar uteblev.

22 Allvarliga problem skulle kunna uppstå om domstolen gick vidare med handläggningen av begäran om förhandsavgörande. Om till exempel den tvist som gav upphov till begäran om förhandsavgörande löstes på ett tidigt stadium, skulle samtliga eller några av parterna kanske inte yttra sig och det skulle därför bli svårt för domstolen att besvara frågan. Om det dessutom rörde sig om flera frågor, eller om de frågor som var uppe för bedömning var komplicerade, skulle det naturligtvis vara oproportionerligt om domstolen tvingades svara på frågor som inte längre var relevanta för lösningen av den tvist som givit upphov till dessa frågor.

23 En lösning på problem av det här slaget skulle kunna vara att domstolens kansli inte endast frågade den nationella domstolen om den avsåg att vidhålla sin begäran utan också frågade den nationella domstolen och parterna om det fanns anledning att anta att svaret på en fråga fortfarande var nödvändigt för att avgöra målet vid den nationella domstolen. Om några anledningar av det slaget inte kunde ges skulle målet avskrivas av domstolen ex officio.

24 Denna lösning skulle vara förenlig med den princip som domstolen har utvecklat och som innebär att en begäran om förhandsavgörande, och således även domstolens behörighet, grundar sig på det behov som är knutet till den faktiska lösningen av en tvist och inte på utformningen av rådgivande yttranden i allmänna eller hypotetiska frågor.(10)

Den ställda frågan

25 I det aktuella fallet kan den fråga som har ställts lyckligtvis - om detta visar sig nödvändigt - besvaras kortfattat.

26 Den franska regeringen har anfört att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till prövning, eftersom beslutet om hänskjutande inte innehåller tillräckliga uppgifter. Även om beslutet är tämligen odetaljerat vad avser sakomständigheterna är problemställningen enligt min uppfattning tillräckligt klar för att domstolen skall kunna besvara frågan.

27 Domstolen har slagit fast att artikel 39 i avtalet har direkt effekt, vilket innebär att enskilda som denna bestämmelse gäller har rätt att åberopa den inför de nationella domstolarna.(11)

28 Det framgår inte av handlingarna i målet om Ourdia Djabalis make är eller var(12) anställd i Frankrike, även om det av ett dokument bland handlingarna i det nationella målet synes framgå att han arbetar. Under förutsättning att han på detta sätt är eller var anställd, är artikel 39.1 helt klart tillämplig, och Ourdia Djabali, i egenskap av familjemedlem som bor tillsammans med honom, har rätt till ersättning.

Förslag till avgörande

29 Om det av vidare kontakter med den nationella domstolen och parterna, samt med hänsyn till de svar som domstolen ges, framgår att den tvist som gav upphov till begäran om förhandsavgörande faktiskt har lösts, och det inte finns anledning att anse det nödvändigt att besvara den fråga som har ställts för att den nationella domstolen skall kunna avgöra målet, är det min uppfattning att domstolen antingen skall besluta att den saknar behörighet att avge förhandsavgörande beträffande den fråga som har ställts eller ex officio avskriva målet.

30 Om det skulle visa sig att ett avgörande är nödvändigt, skall den fråga som Tribunal des affaires de sécurité sociale d'Evry har ställt besvaras på följande sätt:

Artikel 39.1 i Samarbetsavtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Folkrepubliken Algeriet, undertecknat i Alger den 26 april 1976 och godkänt för gemenskapens räkning genom rådets förordning (EEG) nr 2210/78 av den 26 september 1978, hindrar en medlemsstat från att vägra beviljande av en sådan förmån som ersättning till handikappade vuxna, vilken enligt dess lagstiftning föreskrivs för dess egna medborgare, till hustrun till en algerier, som är eller har varit anställd i den aktuella medlemsstaten och med vilken hon bor tillsammans i den medlemsstaten, på den grunden att hon är algerisk medborgare.

(1) - Rådets förordning (EEG) nr 2210/78 av den 26 september 1978 om slutande av samarbetsavtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Folkrepubliken Algeriet (EGT L 263, 1978, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 5, s. 57).

(2) - Artikel 1.

(3) - Undertecknat i Rabat den 27 april 1976 och godkänd på gemenskapens vägnar genom rådets förordning (EEG) nr 2211/78 av den 26 september 1978 (EGT L 264, 1978, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 5, s. 181).

(4) - Beträffande den konsoliderade version som var tillämplig vid den aktuella tiden, se bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2001/83 (EGT L 230, 1983, s. 6; svensk specialutgåva, område 5, volym 3, s. 13). Den senaste konsoliderade versionen finns publicerad som avdelning I i bilaga A till rådets förordning (EEG) nr 118/97 av den 2 december 1996 (EGT L 28, 1997, s. 1). För frågan huruvida den franska handikappersättningen till vuxna faller inom tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71, se i synnerhet artiklarna 4.2 a och 10 a samt bilaga II a.

(5) - Dom av den 20 april 1994 i mål C-58/93, Yousfi (REG 1994, s. I-1353, punkt 28).

(6) - Artikel 821.1 första stycket.

(7) - Beslut av den 3 juni 1969 i mål 31/68 (REG 1970, s. 403).

(8) - Se dom av den 14 december 1971 i mål 43/71, Politi (REG 1971, s. 1039), i synnerhet generaladvokaten Dutheillet de Lamothes förslag till avgörande i detta mål, s. 1054, och dom av den 9 mars 1978 i mål 106/77, Simmenthal (REG 1978, s. 629; svensk specialutgåva, häfte 4), punkt 10.

(9) - Se dom av den 15 juni 1995 i de förenade målen C-422/93, C-423/93 och C-424/93, Zabala Erasun m.fl. (REG 1995, s. I-1567).

(10) - Dom av den 16 december 1981 i mål 244/80, Foglia (REG 1981, s. 3045; svensk specialutgåva, häfte 6), punkt 19, och den i fotnot 9 ovannämnda domen i de förenade målen Zabala Erasun m.fl., punkt 29.

(11) - Dom av den 5 april 1995 i mål C-103/94, Krid (REG 1995, s. I-719), punkt 24.

(12) - Begreppet "arbetare" i den likalydande bestämmelsen i samarbetsavtalet EEG-Marocko inkluderar före detta arbetare; se dom av den 31 januari 1991 i mål C-18/90, Kziber (REG 1991, s. I-199; svensk specialutgåva, häfte 11), punkt 27.