Förslag till avgörande av generaladvokat La Pergola föredraget den 20 mars 1997. - Europaparlamentet mot Europeiska unionens råd. - Ogiltigförklaring av rådets beslut 95/184/EG - Parlamentets rättigheter. - Mål C-259/95.



Rättsfallssamling 1997 s. I-05303



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 I förevarande mål yrkar parlamentet att rådets beslut 95/184/EG av den 22 maj 1995 om ändring av beslut nr 3092/94/EG om införande av ett gemenskapssystem för information om olyckor i hemmet och på fritiden(1) skall ogiltigförklaras. Parlamentets talan avser det förfarande rådet tillämpade vid utarbetandet av beslutet i fråga, som rådet, utan att höra parlamentet, antog på grundval av artikel 169 i Österrikes, Finlands och Sveriges anslutningsakt.(2) Enligt sökandeinstitutionen borde den ifrågasatta rättsakten i stället ha antagits enligt det så kallade medbeslutandeförfarandet som föreskrivs i artikel 189b i EG-fördraget.

Rådet har yrkat att talan skall ogillas och stöds i det avseendet av kommissionen och Konungariket Sverige som båda har intervenerat i förfarandet.

2 Innan jag påbörjar analysen av parternas argumentation är det lämpligt att nämna de omständigheter som ligger till grund för tvisten.

Genom det ifrågasatta beslutet ändrade rådet beslut 3092/94/EG om införande av ett gemenskapssystem för information om olyckor i hemmet och på fritiden.(3) Bland annat utvaldes genom det systemet 54 sjukhus, fördelade bland medlemsstaterna, i syfte att samla in data. Dessutom föreskrevs att gemenskapen skulle bidra med finansiellt stöd, vilket skulle fördelas mellan medlemsstaterna. Till följd av Österrikes, Finlands och Sveriges anslutning blev det nödvändigt att göra ändringar i beslutet för att göra det möjligt att tillämpa det även med avseende på de nya medlemsstaterna. I det syftet antogs beslut 95/184/EG. Antalet deltagande sjukhus ökades till 65 och gemenskapens finansiella stöd höjdes följaktligen till 2 808 miljoner ecu.

Rådet ansåg sig kunna tillämpa det förenklade förfarande som föreskrivs i artikel 169 i anslutningsakten för att anta den ifrågasatta rättsakten. Sagda artikel har följande lydelse:

"1. Sådana anpassningar av institutionernas rättsakter som behövs inför anslutningen och som inte finns med i denna anslutningsakt eller dess bilagor skall göras enligt förfarandet i punkt 2. De skall träda i kraft vid anslutningen.

2. För detta ändamål skall rådet - med kvalificerad majoritet på förslag från kommissionen - eller kommissionen, beroende på vilken av dessa institutioner som har antagit rättsakten i dess ursprungliga lydelse, utarbeta de texter som behövs."

Parlamentet anser emellertid att villkoren för att tillämpa det förfarandet inte var uppfyllda. Parlamentet har påpekat att det beslut som skulle ändras grundades på artikel 129a i fördraget och hade antagits enligt medbeslutandeförfarandet. Samma förfarande borde således ha följts även för att anta den ifrågasatta rättsakten.

3 Det skall inledningsvis sägas att sökandeinstitutionens rättigheter i förevarande fall kommer att påverkas betydligt av valet av beslutsförfarande: i artikel 169 i anslutningsakten föreskrivs nämligen att rådet ensamt med kvalificerad majoritet skall anta den rättsakt genom vilken en ändring görs, medan det i artikel 189b i fördraget tydligt föreskrivs att parlamentet skall delta i beslutsprocessen. Om det eventuellt fastställs att ett felaktigt förfarande har valts för att anta rättsakten, innebär detta inte endast att ett formfel förklaras föreligga utan att en väsentlig formföreskrift har åsidosatts, vilket medför att rättsakten skall anses rättsstridig.

Talan uppfyller således villkoren för upptagande till sakprövning enligt artikel 173 tredje stycket i fördraget, eftersom parlamentet har väckt den för att skydda sina rättigheter och stödjer sig på påstådda åsidosättanden av dessa.

4 Vad beträffar saken i målet hävdar sökanden att rådet inte kunde anta den överklagade rättsakten på grundval av artikel 169 i anslutningsakten. Till stöd för sin ståndpunkt anför den två argument. För det första skulle det endast ha varit möjligt att följa det förfarande som föreskrivs i den artikeln innan anslutningsfördraget trädde i kraft. För det andra skulle det endast vara tillåtet att tillgripa det förfarandet för att ändra rådets och kommissionens rättsakter. I förevarande fall är däremot den rättsakt som skall ändras hänförlig till både rådet och parlamentet och omfattas därför inte av tillämpningsområdet för sagda artikel 169. Låt mig dröja vid en mer detaljerad analys av de båda aspekter som sökanden fört fram i sin argumentation.

5 Den första aspekten av parlamentets argument hänför sig som antytts till att rådet inte var behörigt att använda sig av förfarandet enligt artikel 169 i anslutningsakten när väl anslutningsfördraget trätt i kraft. Detta argument grundar sig huvudsakligen på ordalydelsen av den franska språkversionen av ovannämnda artikel 169, enligt vilken "lorsque les actes des institutions doivent, avant l'adhésion, être adaptés du fait de l'adhésion et que les adaptations nécessaires n'ont pas été prévues dans le présent acte ou ses annexes, ces adaptations sont effectuées, selon la procédure prévue au paragraphe 2 ...". Enligt sökanden införs genom det inskjutna "avant l'adhésion" en precis gräns för när i tiden detta förenklade förfarande kan användas, nämligen före anslutningen och inte efter denna, vilket skett i förevarande fall. Denna slutsats skulle dessutom stödjas av artikel 2 i anslutningsfördraget. Efter att det fastslagits att fördraget träder i kraft den 1 januari 1995, föreskrivs det i artikel 2.3 att "[t]rots vad som föreskrivs i punkt 2 kan unionens institutioner före anslutningen besluta åtgärder enligt anslutningsaktens artiklar ... 169, ...". Av en analys av dessa bestämmelser drar sökandeinstitutionen slutsatsen att syftet med artikel 169 är att möjliggöra en förenklad anpassning av de av gemenskapens rättsakter som förelåg under tiden mellan undertecknandet av anslutningsfördraget och dess ikraftträdande. Efter denna tidpunkt skulle ändringar som blev nödvändiga på grund av att nya medlemsstater anslutit sig göras genom de ordinarie förfaranden som föreskrivs i fördraget.

Jag anser inte att denna ståndpunkt kan godtas. Som rådet, kommissionen och Konungariket Sverige med rätta har påpekat finner parlamentets argument, som grundar sig på bestämmelsens ordalydelse, stöd endast i den franska språkversionen av artikel 169 i anslutningsakten. Alla andra språkversioner har motsatt innebörd. I den italienska språkversionen står att "quando gli atti delle istituzioni precedenti all'adesione richiedono adattamenti ... sono effettuati secondo la procedura di cui al paragrafo 2". På samma sätt sägs i den engelska språkversionen att "where acts of the institutions prior to accession require adaptations by reason of accession, and the necessary adaptations have not been provided for in this Act or its Annexes, those adaptations shall be made in accordance with the procedure laid down by paragraph 2".(4)

Med beaktande av denna bristande överensstämmelse mellan de olika språkversionerna är det lämpligt att erinra om att domstolen vid ett annat tillfälle uteslöt "möjligheten att beakta en av språkversionerna för sig", varpå den klargjorde att tolkningen skall grundas på "lagstiftarens verkliga vilja och det av denne eftersträvade syftet, mot bakgrund av samtliga språkversioner".(5) Med beaktande av detta anser jag att det är av avgörande betydelse att tidsgränsen i alla språkversioner utom den franska inte avser möjligheten att tillämpa artikel 169, utan de rättsakter som skall ändras: det vill säga att de rättsakter som kräver en ändring skall vara från tiden före anslutningen. Jag anser att det skulle vara omotiverat att låta den enda språkversion som skiljer sig från samtliga andra få överhanden.

Denna lösning är för övrigt den enda som överensstämmer med syftet med artikel 169. Den bestämmelsen är nämligen tillämplig, om inget annat stadgas, när anpassningar är nödvändiga och det saknas andra föreskrifter i fördraget eller anslutningsakten. De fördragsslutande parterna har därför avsett att ge gemenskapsinstitutionerna tillgång till ett smidigt och snabbt förfarande för att genomföra de anpassningar som har "undgått" deras uppmärksamhet under förhandlingarna men som icke desto mindre är nödvändiga för att göra det möjligt för de nyanslutna staterna att tillämpa någon av gemenskapens rättsakter. En sådan situation kan uppenbarligen uppstå även efter det att anslutningsfördraget trätt i kraft. För det fallet har det ansetts lämpligare att genomföra anpassningen enligt det förenklade förfarandet som föreskrivs i artikel 169 i stället för att följa de ordinarie förfaranden som föreskrivs i fördraget för att ändra rättsakten i fråga. Detta val, som är processekonomiskt betingat, gör det således möjligt att omedelbart och utan dröjsmål säkerställa att gemenskapens rättsakter tillämpas enhetligt i samtliga medlemsstater. Det bör å andra sidan påpekas att det förenklade förfarandet i fråga inte kan användas för vilka ändringar som helst i en existerande rättsakt; den avser endast ändringar av tekniskt art och kan inte heller genom att föreskriva undantag påverka en rättsakts räckvidd. Jag anser att detta i hög grad minskar parlamentets farhågor avseende det påstådda åsidosättandet av dess institutionella rättigheter.

6 Likaledes irrelevant är hänvisningen till artikel 2 i anslutningsfördraget, ur vilken parlamentet vill härleda en begränsning av tillämpningen av förfarandet enligt artikel 169 efter samma anslutningsfördrags ikraftträdande. Som rådet och de andra parter som intervenerat i tvisten med rätta har påpekat, har den av sökandeinstitutionen åberopade bestämmelsen nämligen ett helt annat syfte. Fördraget träder visserligen i kraft den 1 januari 1995. Som undantag från den bestämmelsen föreskrivs emellertid att "unionens institutioner före anslutningen [kan] besluta åtgärder enligt anslutningsaktens artiklar ... 169, ...". Bestämmelsen i regeln är tydlig: institutionerna kan men måste inte tillämpa artikel 169 före anslutningen. Det rör sig om ett enkelt bemyndigande av vilket det inte följer något förbud mot att tillämpa det förfarandet efter anslutningen. För övrigt är syftet med ovannämnda artikel 2 enkelt att förstå: fördraget träder i kraft den 1 januari 1995, men man ville göra det möjligt för gemenskapsinstitutionerna att även före det datumet göra nödvändiga anpassningar. Det var därför nödvändigt att föreskriva ett lämpligt undantagssystem för att göra det möjligt att "på förhand" tillämpa det förenklade förfarande som avses i artikel 169. Detta hade annars varit omöjligt, eftersom institutionerna förvisso inte hade kunnat tillämpa ett förfarande som föreskrevs i en bestämmelse som ännu inte hade trätt i kraft.

Således kan inte någon begränsning i tiden av rådets användning av det förenklade anpassningsförfarandet härledas ur sagda artikel 2 eller ur ordalydelsen i artikel 169(6). Frågan är om det i artikel 169 föreskrivna förfarandet kan användas även efter anslutningsfördragets ikraftträdande utan någon begränsning i tiden eller om bestämmelsen endast får tillämpas under en kort tid. Frågan är irrelevant för förevarande tvist, eftersom beslut 95/184/EG antogs den 22 maj 1995, det vill säga inom en rimlig tid efter anslutningsfördragets ikraftträdande. Med beaktande av syftet med artikel 169 och av det faktum att dess räckvidd endast omfattar anpassningar av så att säga teknisk art, anser jag att parlamentets argument inte hade varit motiverat ens om tillämpningen eventuellt skulle ha skett vid en senare tidpunkt.

7 Parlamentet har emellertid påpekat att möjligheten att tillämpa förfarandet enligt artikel 169 efter det att anslutningsfördraget trätt i kraft skulle strida mot principen att medlemsstaterna genom att gå med i gemenskapen accepterar gemenskapens regelverk sådant det föreligger vid tiden för anslutningen. Enligt den uppfattningen skulle det således inte gå att i det oändliga ändra existerande rättsakter utan att åsidosätta denna grundläggande princip. Jag anser emellertid inte heller det argumentet vara av avgörande betydelse. Det råder ingen tvekan om att de stater som ansluter sig till unionen skall acceptera samtliga redan utfärdade gemenskapsrättsakter.(7) I vårt fall påverkas emellertid inte detta resultat av att det förenklade anpassningsförfarandet eventuellt tillämpas efter det att anslutningsfördraget trätt i kraft. Snarare tvärtom: det är just genom att en sådan möjlighet föreligger som det blir möjligt att tillämpa gemenskapens regelverk fullt ut i de nyanslutna staterna, särskilt när - och det är fallet i förevarande mål - de tidigare föreliggande rättsakterna måste anpassas just för att kunna tillämpas även i dessa stater.

Ett sista påpekande. Det ifrågasatta beslutet antogs den 22 maj 1995, men med retroaktiv verkan från den 1 januari 1995 i enlighet med bestämmelsen i artikel 169. Jag anser, i likhet med kommissionen, inte att detta strider mot rättssäkerhetsprincipen. Domstolen har förvisso fastslagit att den principen i allmänhet utgör hinder för att "en gemenskapsrättsakt börjar gälla vid en tidpunkt som ligger före aktens offentliggörande". Domstolen klargjorde emellertid även att det "undantagsvis kan förhålla sig på annat sätt, när det eftersträvade målet kräver detta och när de berörda personernas berättigade förväntningar vederbörligen respekteras".(8) Jag anser dessa villkor vara uppfyllda i förevarande fall. Dels har inte något åsidosättande av de berördas berättigade förväntningar gjorts gällande, dels var det eftersträvade syftet att säkerställa att gemenskapens regelverk tillämpades enhetligt inom hela unionens territorium från och med anslutningen. Det är av den anledningen som artikel 169 inte utesluter möjligheten att i efterhand anpassa institutionernas rättsakter utan samtidigt föreskriver att den kan få retroaktiv verkan från det att anslutningsfördraget träder i kraft.

8 Parlamentet har därefter ifrågasatt beslut 95/184/EG från en annan utgångspunkt. Enligt parlamentet kunde det förenklade förfarande som föreskrivs i artikel 169 åberopas endast för att anpassa kommissionens eller rådets rättsakter, medan det överklagade beslutet ändrade en rättsakt, beslut 3092/94/EG, som på sin tid hade antagits av rådet och parlamentet. Denna ståndpunkt grundar sig uteslutande på ordalydelsen i artikel 169, vilken inte föreskriver, och därigenom utesluter, att det skulle vara möjligt att enligt det förenklade förfarandet anpassa rättsakter som rådet och parlamentet antagit gemensamt enligt medbeslutandeförfarandet.

Jag anser detta argument vara förbryllande. Som rådet, kommissionen och den svenska regeringen har påpekat, föreskrivs i artikel 169 en möjlighet att anpassa vilken som helst av "institutionernas rättsakter" till de krav som följer av nya staters anslutning. De fördragsslutande parternas ordval kan förvisso förefalla föga lämpligt i det att det i andra punkten i bestämmelsen i fråga föreskrivs att anpassningarna i fråga skall göras av rådet respektive kommissionen beroende på vilken av institutionerna som har antagit den rättsakt som skall ändras. Detta är fallet i den mån som ett beslut som antagits på grundval av artikel 189b i fördraget strikt sett skulle kunna anses utgöra en rättsakt från parlamentet och rådet.(9) Det framgår emellertid varken av ordalydelsen i eller syftet med artikel 169 att de fördragsslutande parterna skulle ha avsett att undanta de rättsakter som antagits enligt ovannämnda förfarande från tillämpningsområdet för artikel 169. Dessa rättsakter har för övrigt antagits av de båda institutionerna gemensamt, men i fördraget hänvisas vid ett flertal tillfällen med avseende på dessa endast till rådet.(10) Därav går det att dra slutsatsen att den egentliga avsikten med att i artikel 169.2 ange rådets rättsakter var att även hänvisa till de rättsakter som den institutionen och parlamentet antar gemensamt. Syftet med regeln i fråga är nämligen att föreskriva ett snabbt anpassningsförfarande för att göra det möjligt att fullt ut och enhetligt tillämpa gemenskapens rättsakter även i de nyanslutna medlemsstaterna. Detta grundläggande krav gäller självfallet även med avseende på rättsakter som antagits enligt medbeslutandeförfarandet.

9 Avslutningsvis anser jag att tre villkor måste vara uppfyllda för att det förenklade förfarandet skall kunna tillämpas. Det första är att de rättsakter som skall anpassas hänför sig till tiden före anslutningen. Det andra är att de nödvändiga anpassningarna inte anges i anslutningsakten eller i dess bilagor. Det tredje, slutligen, är att förfarandet i fråga syftar till att garantera att rättsakten anpassas för att göra det möjligt att tillämpa den i de nyanslutna staterna. Som jag förklarat ovan krävs det således att det inte rör sig om en väsentlig ändring som rör innehållet i rättsakten, utan en begränsad, enkel anpassning av rättsakten i efterhand som krävs för att uppfylla de krav som uppstår till följd av nya anslutningar.

Jag anser samtliga dessa villkor vara uppfyllda i förevarande fall. Det omtvistade beslutet var nämligen avsett att anpassa en gemenskapsrättsakt som hänförde sig till tiden före anslutningen. Ingen föreskrift av den innebörden fanns i anslutningsakten eller i dess bilagor. Innehållet i den ifrågasatta rättsakten var vidare uteslutande begränsad till ändringar som var nödvändiga för att tillämpa den i praktiken i de nya medlemsstaterna. Sistnämnda faktum, som jag anser vara av avgörande betydelse, har parlamentet heller inte bemött med övertygande argument. Under förhandlingen har parlamentet endast påpekat att rådet, då det antog det omtvistade beslutet, förfogade över ett utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om valet av kriterier för anpassning av beslut 3092/94/EG. Vid valet av dessa kriterier borde därför även parlamentet ha deltagit i enlighet med medbeslutandeförfarandet. Det förhåller sig emellertid inte så. Det faktum att det var nödvändigt att tillämpa sistnämnda beslut även i de nyanslutna staterna medförde ett krav på anpassning i endast i två avseenden: dels skulle antalet sjukhus som deltog i insamlandet av data höjas från 54 till 65, dels skulle gemenskapsbidragets belopp som en följd av detta höjas till 2 808 miljoner ecu. Som kommissionen har påpekat, höll sig rådet till kriterierna i beslut 3092/94/EG då det vidtog den ifrågasatta anpassningen genom att fastslå antalet sjukhus i de nya medlemsstaterna i förhållande till befolkningsstorleken och genom att göra en proportionell anpassning av det finansiella bidraget. Dessa kriterier har för övrigt godkänts av parlamentet, eftersom beslut 3092/94/EG ursprungligen antogs enligt medbeslutandeförfarandet. Jag anser därför inte att det finns skäl att hävda att den omtvistade åtgärden utgör något annat än en enkel anpassning i den mening som avses i artikel 169 och att den således inte innebär sådana val av skönsmässig art vilka på grund av sitt förnyande innehåll skulle göra det nödvändigt att tillämpa medbeslutandeförfarandet. Jag anser därför att rådet, då det tillämpade det förfarande som föreskrivs i artikel 169, i allt väsentligt höll sig inom de ramar som föreskrivs i den bestämmelsen.

10 Rådet, kommissionen och Konungariket Sverige har därefter yrkat att domstolen, för det fall att det omtvistade direktivet skulle ogiltigförklaras, i varje fall skall förklara att verkningarna skall bestå av de eventuella beslut som kommissionen har antagit i enlighet med artikel 7 i beslut 3092/94 om finansiellt stöd till sjukhus i de nya medlemsstaterna. Utöver de praktiska svårigheter som skulle uppstå till följd av en ogiltigförklaring med retroaktiv verkan, har de i det avseendet åberopat att vissa belopp redan har utbetalats till fyra svenska och tre finska sjukhus på grundval av det ifrågasatta beslutet.

Parlamentet för sin del "förlitar sig på domstolens vishet" samtidigt som det har uttryckt sitt principiella motstånd mot tillämpningen av artikel 174.

För min del anser jag att parternas yrkande skall bifallas. Jag anser nämligen att en ogiltigförklaring med retroaktiv verkan av beslutet i fråga skulle få allvarliga följder för de åtgärder som kommissionen redan har vidtagit i fråga om de nya medlemsstaterna, åtgärder som för övrigt huvudsakligen syftar till att skydda konsumenter. Jag föreslår därför att domstolen i enlighet med artikel 174 andra stycket beslutar att verkningarna av de beslut som kommissionen har antagit med stöd av artikel 7 i beslut 3092/94/EG, ändrat genom det här ifrågasatta beslutet, skall förklaras bestå.

Förslag till avgörande

Med beaktande av det ovan anförda föreslår jag att domstolen

- ogillar parlamentets talan,

- för det fall beslut 95/184/EG skulle ogiltigförklaras, förklarar att verkningarna skall bestå av de beslut som kommissionen har antagit på grundval av artikel 7 i beslut 3092/94/EG,

- förpliktar parlamentet att ersätta rättegångskostnaderna, med undantag för de kostnader som orsakats av kommissionen och Konungariket Sverige.

(1) - EGT L 120, 1995, s. 36.

(2) - EGT C 241, 1994, s. 21

(3) - EGT L 331, 1994, s. 1.

(4) - Som exempel går det att på samma sätt anföra den spanska versionen: "1. En caso de que los actos de las instituciones previos a la adhesión requieran una adaptación como consecuencia de ésta y no se hayan previsto en la presente Acta o en sus Anexos las necesarias adaptaciones, dichas adaptaciones se harán con arreglo al procedimiento establecido en el apartado 2. ..." samt den portugisiska versionen: "1. Quando os actos das Instituições, anteriores à adesão, devam ser adaptados em virtude da adesão, e as adaptações necessárias não estiverem previstas no presente Acto ou nos Anexos, estas serão efectuadas nos termos do procedimento previsto no nº 2 ... ."

(5) - Se dom av den 7 juli 1988 i mål 55/87, Moksel (Rec. 1988, s. 3845, punkt 15).

(6) - Tvärtom skulle det gå att hävda att ordalydelsen i artikel 169 talar mot den tolkning som parlamentet har föreslagit. I regeln föreskrivs nämligen en möjlighet att göra anpassningar "[till följd av anslutningen]" och inte "inför" denna. Det uttryck som använts låter uppenbarligen förstå att anslutningen redan har ägt rum och att anslutningsfördraget således redan har trätt i kraft. Inom bestämmelsens systematik förutses med andra ord en möjlighet för att anpassningarna skall vara just en följd av anslutningen och att förfarandet i fråga således tillämpas efter anslutningen. [Översättarens anmärkning: den svenska språkversionen av fördraget skiljer sig i detta avseende från bland annat den italienska språkversionen.]

(7) - Denna princip har domstolen klart fastslagit i målet Halyvourgiki mot kommissionen (dom av den 16 februari 1982 i de förenade målen 39/81, 43/81, 85/81 och 88/81, Rec. 1982, s. 593), punkt 12: "... den stat som ansluter sig accepterar samtliga rättsakter som institutionerna har utfärdat fram till det att dess anslutning träder i kraft...". Som kommissionen med rätta har understrukit, hänför sig emellertid den princip som domstolen slår fast i det målet uppenbarligen till det fall då villkoren för att konkret tillämpa rättsakten i fråga redan framgår med tillräcklig tydlighet i själva rättsakten. I den domen berörs däremot inte alls det nu aktuella problemet, det vill säga möjligheten att anpassa existerande rättsakter även efter det att anslutningsfördraget trätt i kraft.

(8) - Se dom av den 30 november 1983 i mål 235/82, Ferriere San Carlo mot kommissionen (Rec. 1983, s. 3949), punkt 9.

(9) - Se exempelvis avfattningen av artikel 173 första stycket: "Domstolen skall granska lagenligheten av de rättsakter som antas av Europaparlamentet och rådet gemensamt, av rådet, av kommissionen eller av ECB och som inte är rekommendationer och yttranden, samt sådana rättsakter som antas av Europaparlamentet och som skall ha rättsverkan i förhållande till tredje man."

(10) - Se exempelvis artiklarna 129a.2, 54.2, 56.2 samt 100a i EG-fördraget.