Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 15 februari 1996. - Fintan Duff, Liam Finlay, Thomas Julian, James Lyons, Catherine Moloney, Michael McCarthy, Patrick McCarthy, James O'Regan, Patrick O'Donovan mot Minister for Agriculture and Food och Attorney General. - Begäran om förhandsavgörande: Supreme Court - Irland. - Tilläggsavgift på mjölk - Särskilda referenskvantiteter på grund av en utvecklingsplan - Skyldighet eller möjlighet. - Mål C-63/93.



Rättsfallssamling 1996 s. I-00569



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1 Jordbruk - Gemensam organisation av marknaden - Mjölk och mjölkprodukter - Tilläggsavgift på mjölk - Fastställelse av vilken referenskvantitet som är befriad från avgiften - Särskilda regler till förmån för producenter som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan för mjölkproduktion - Medlemsstaterna är skyldiga att bevilja en särskild referenskvantitet - Föreligger inte - Utrymme för skönsmässig bedömning - Gränser

(Rådets förordning nr 857/84, artikel 3.1; rådets direktiv 72/159)

2 Jordbruk - Gemensam organisation av marknaden - Mjölk och mjölkprodukter - Tilläggsavgift på mjölk - Fastställelse av vilken referenskvantitet som är befriad från avgiften - Producenter som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan för mjölkproduktion - Rätt föreligger inte till en särskild referenskvantitet i detta avseende - Principen om skydd för berättigade förväntningar - Icke-diskrimineringsprincipen - Proportionalitetsprincipen och rättssäkerhetsprincipen - Äganderätt - Rätt till fri verksamhetsutövning - Överträdelse - Föreligger inte

(EG-fördraget artikel 40.3; rådets förordning nr 857/84, artikel 3.1; rådets direktiv nr 72/159)

Sammanfattning

3 Artikel 3.1 första strecksatsen i förordning nr 857/84 jämförd med det tredje övervägandet till samma förordning skall tolkas på så sätt att den inte ålägger medlemsstaterna att vid tilldelning av referenskvantiteter bevilja en särskild referenskvantitet till producenter som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan för mjölkproduktion enligt direktiv 72/159 om modernisering av jordbruksföretag.

Även om medlemsstaterna har rätt att skönsmässigt bedöma om de skall bevilja särskilda referenskvantiteter eller ej, är de, som framgår av den första meningen i artikel 3.1 i förordningen, skyldiga att före beslut om referenskvantiteter enligt artikel 2 åtminstone ta hänsyn till situationen för denna kategori av producenter som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan.

4 De krav som följer av skyddet för allmänna rättsprinciper, såsom skyddet för berättigade förväntningar, förbudet mot diskriminering, proportionalitetsprincipen och rättssäkerhetsprincipen samt skyddet för grundläggande rättigheter, såsom äganderätten och rätten till fri verksamhetsutövning, innebär inte att den behöriga nationella myndigheten åläggs någon plikt att i enlighet med artikel 3.1 första strecksatsen i förordning nr 857/84 tilldela de producenter som har förpliktat sig att genomföra utvecklingsplaner särskilda referenskvantiteter, även om dessa planer har godkänts av behöriga myndigheter.

Det kan nämligen, vad gäller principen om skydd för berättigade förväntningar, för det första fastslås att varken bestämmelserna om utvecklingsplanerna, innehållet och syftet med dessa planer eller det sammanhang i vilket kärandena i målet vid den nationella domstolen förpliktat sig att genomföra utvecklingsplanerna har gett upphov till en situation som skulle ge de producenter som har påbörjat en utvecklingsplan anledning till en berättigad förväntning om att bli tilldelade en särskild referenskvantitet i enlighet med artikel 3.1 första strecksatsen i förordning nr 857/84 och på grund därav delvis bli befriade från de restriktioner som systemet med tilläggsavgifter innebär.

För det andra utgör likabehandlingsprincipen, som kommer till särskilt uttryck i förbudet mot diskriminering i artikel 40.3 som är en av gemenskapsrättens allmänna principer, emellertid inte något hinder mot att producenter som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan, i likhet med andra producenter, endast tilldelas en referenskvantitet som svarar mot deras produktion under referensåret. Med hänsyn till syftet med avgiftssystemet, vilket är att återställa balansen mellan utbud och efterfrågan på mjölkmarknaden, som kännetecknas av strukturella överskott, genom en begränsning av mjölkproduktion till den nivå som gällde för referensåret, är det nämligen referensåret som är det som är avgörande vid jämförelsen mellan de situationer som de båda kategorierna av producenter befinner sig i. I förhållande till detta år kan kärandena i målet vid den nationella domstolen, oberoende av vilken framtida produktion de hade räknat med, inte göra gällande att deras situation skulle skilja sig från andra producenters och att de därför skulle ha rätt till tilldelning av en särskild referenskvantitet.

För det tredje står beslutet att inte tilldela dem särskilda referenskvantiteter inte heller i strid med proportionalitetsprincipen, eftersom gemenskapslagstiftaren och den nationelle lagstiftaren inte har missbrukat det utrymme för skönsmässig bedömning över vilket de förfogar inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken genom att besluta om att det inte skall ske någon tilldelning av särskilda referenskvantiteter. Den omständigheten att en sådan plikt saknas kan nämligen inte anses stå i strid med syftet med systemet med tilläggsavgifter.

Slutligen berör bestämmelserna, som svarar mot det allmänna intresset av att komma till rätta med överskotten på mjölkmarknaden, inte själva kärnan i äganderätten eller rätten till fri verksamhetsutövning. Även om de medför att de nationella myndigheterna kan göra bruk av sitt utrymme för skönsmässig bedömning på ett sådant sätt att de producenter som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan till syvende och sist hindras från att öka sin produktion, innebär de inte desto mindre att dessa producenter kan fortsätta sin mjölkproduktion på samma nivå som de hade under referensåret.

Parter

I mål C-63/93,

angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från Supreme Court, Ireland, att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan

Fintan Duff, Liam Finlay, Thomas Julian, James Lyons, Catherine Moloney, Michael McCarthy, Patrick McCarthy, James O'Regan, Patrick O'Donovan,

och

Minister for Agriculture and Food, Ireland,

Attorney General,

angående tolkningen och giltigheten av artikel 3.1 första strecksatsen i rådets förordning (EEG) nr 857/84 av den 31 mars 1984 om allmänna tillämpningsföreskrifter för den avgift som avses i artikel 5c i förordning (EEG) nr 804/68 inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT nr L 90, s. 13) [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå],

meddelar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden C.N. Kakouris samt domarna G. Hirsch (referent), G.F. Mancini, F.A. Schockweiler och P.J.G. Kapteyn,

generaladvokat: G. Cosmas,

justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:

- Fintan Duff m.fl., genom Frank Clarke, SC, James O'Reilly, SC, och John Gleeson, barrister,

- Minister for Agriculture and Food, Ireland, och Attorney General, genom Michael A. Buckley, Chief State Solicitor, i egenskap av ombud, biträdd av Eoghan Fitzsimons SC, Brian Lenihan, barrister, och juridiska rådgivaren Finola Flanagan, Office of the Attorney General,

- Europeiska unionens råd, genom juridiske rådgivaren Arthur Brautigam och Michael Bishop, vid rättstjänsten, båda i egenskap av ombud,

- Europeiska gemenskapernas kommission, genom Christopher Docksey, vid rättstjänsten, i egenskap av ombud,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 23 mars 1995 av: Fintan Duff m.fl., företrädda av James O'Reilly och John Gleeson, Minister for Agriculture and Food och Attorney General, företrädda av Michael A. Buckley, med biträde av John Cooke, SC, och kommissionen, företrädd av Christopher Docksey,

och efter att den 8 juni 1995 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Supreme Court, Ireland har genom beslut av den 14 januari 1993, som inkommit till domstolen den 11 mars samma år, med tillämpning av artikel 177 i EEG-fördraget begärt ett förhandsavgörande angående tre frågor rörande tolkningen och giltigheten av artikel 3.1 första strecksatsen i rådets förordning (EEG) nr 857/84 av den 31 mars 1984 om allmänna tillämpningsföreskrifter för den avgift som avses i artikel 5c i förordning (EEG) nr 804/68 inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT nr L 90, s. 13).

2 Frågorna har uppkommit i samband med en tvist mellan å ena sidan Fintan Duff m. fl. (nedan kallade "kärandena i målet vid den nationella domstolen"), ägare till lantbruksegendomar och mjölkproducenter, och å andra sidan Minister for Agriculture and Food och Attorney General rörande en särskild referenskvantitet som de förra gör anspråk på, med hänvisning till artikel 3.1 första strecksatsen i förordning nr 857/84, med anledning av de utvecklingsplaner som de har förpliktat sig att genomföra i enlighet med rådets direktiv 72/159/EEG av den 17 april 1972 om modernisering av jordbruksföretag (EGT nr L 96, s. 1).

3 Efter införandet av systemet med mjölkkvoter har kärandena, med undantag för två av dem, tilldelats referenskvantiteter som enbart grundats på deras mjölkleverenser för år 1983. Vid tilldelningen av dessa kvantiteter har emellertid inte någon hänsyn tagits till den ökning av mjölkproduktionskapaciteten som var förutsedd i deras utvecklingsplaner. Den behöriga nationella myndigheten har alltså inte tilldelat dem någon särskild referenskvantitet enligt artikel 3.1 första strecksatsen i förordning nr 857/84. Kärandena i målet vid den nationella domstolen måste således betala en tilläggsavgift för varje mjölkkvantitet som de producerar i enlighet med utvecklingsplanen från och med att deras produktion överskrider de referenskvantiteter som de blivit tilldelade på grundval av sin produktion för år 1983.

4 I enlighet med planerna, som ingivits före den 1 mars 1984 och godkänts av den behöriga nationella myndigheten, skulle personliga ekonomiska investeringar genomföras, vilket till en del har skett. En del av investeringarna har ersatts av de behöriga nationella myndigheterna. Ingen av planerna, som skulle genomföras gradvis under flera år, hade fullbordats vid den tidpunkt då systemet med mjölkkvoter infördes.

5 I syfte att bli tilldelade de referenskvantiteter som motsvarar de mål som uppställts i deras utvecklingsplaner, väckte kärandena i målet vid den nationella domstolen talan vid High Court of Ireland. Då de inte hade framgång med sin talan, överklagade de avgörandet.

6 Supreme Court, dit målet överklagats, anser att utgången av målet beror på tolkningen och giltigheten av artikel 3.1 första strecksatsen i förordning nr 857/84 och har vilandeförklarat målet och hänskjutit följande frågor till domstolen:

"1) Skall ovan nämnda artikel 3.1 första strecksatsen i rådets förordning nr 857/84 (EEG) med hänsyn till det tredje övervägandet i ingressen till rådets förordning (EEG) nr 857/84 och artikel 40.3 i fördraget om upprättande av Europeiska ekonomiska gemenskapen tolkas på så sätt att medlemsstaterna åläggs att vid tilldelning av referenskvantiteter bevilja en särskild referenskvantitet till producenter som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan för mjölkproduktion i enlighet med rådets direktiv 72/159/EEG och som har investerat avsevärda belopp med lånade medel för att genomföra dessa planer?

2) Alternativt önskas svar på frågan om det utrymme för skönsmässig bedömning som tillagts den behöriga myndigheten i Irland genom artikel 3.1 första strecksatsen i rådets förordning (EEG) nr 857/84 med hänsyn till de grundläggande gemenskapsrättsliga principerna, särskilt principen om skydd för berättigade förväntningar, icke-diskrimineringsprincipen, proportionalitetsprincipen, rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd av grundläggande rättigheter, skall tolkas på så sätt att en skyldighet föreligger att tilldela klagandena en särskild referenskvantitet med hänsyn till att deras utvecklingsplaner för mjölkproduktion har godkänts av den behöriga myndigheten i Irland?

3) För det fall de båda första frågorna besvaras nekande önskas svar på frågan om rådets förordning (EEG) nr 857/84 är ogiltig av det skälet att den strider mot gemenskapsrätten, särskilt mot en eller flera av följande principer:

a) proportionalitetsprincipen, b) principen om skydd för berättigade förväntningar,

c) icke-diskrimineringsprincipen i artikel 40.3 i fördraget om upprättande av Europeiska ekonomiska gemenskapen,

d) rättssäkerhetsprincipen och e) principen om skydd av grundläggande rättigheter,

genom att det i förordningen inte krävs att medlemsstaterna vid tilldelning av referenskvantiteter skall ta hänsyn till den särskilda situation som de producenter som har förpliktat sig att följa en utvecklingsplan för mjölkproduktion i enlighet med rådets direktiv 72/159/EEG befinner sig i?"

7 För att kunna ge ett ändamålsenligt svar på frågan om tolkningen och giltigheten av artikel 3.1 första strecksatsen i rådets förordning nr 857/84, skall först redogöras för det regelverk i vilket bestämmelsen ingår.

Relevanta bestämmelser

8 Genom rådets förordning (EEG) nr 856/84 av den 31 mars 1984 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT nr L 90, s. 10) har en tilläggsavgift införts när de producerade kvantiteterna mjölk överstiger en viss bestämd referenskvantitet. Systemet innehåller två metoder för beräkning av denna kvantitet. Enligt metod A (producentmetoden) är den referenskvantitet som är befriad från tilläggsavgift i princip lika med den kvantitet mjölk som en producent har levererat under referensåret, medan referenskvantiteten enligt metod B (uppköparmetoden) är lika med den kvantitet mjölk som köpts in under referensåret av en uppköpare, dvs. ett mejeri. Irland har valt metod B och angivit år 1983 som referensår. Enligt denna metod måste den uppköpare som skall erlägga avgiften övervältra densamma endast på de producenter som har ökat sina leveranser i proportion till deras andel i överskridandet av uppköparens referenskvantitet.

9 För att kunna bemästra vissa undantagssituationer har gemenskapslagstiftaren infört vissa undantag från avgiftssystemet, däribland artikel 3.1 första strecksatsen i förordning nr 857/84. Genom denna artikel ges bland andra de producenter som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan för mjölkproduktion möjlighet att genom tilldelning av en särskild referenskvantitet få den kvantitet mjölk som är befriad från tilläggsavgift förhöjd. Artikel 3.1 första strecksatsen i rådets förordning nr 857/84 lyder sålunda:

"Vid bestämmandet av de i artikel 2 omnämnda referenskvantiteterna och i samband med tillämpningen av metoderna A och B kan hänsyn tas till vissa särskilda förhållanden på följande villkor:

1) De producenter som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan för mjölkproduktion i enlighet med direktiv 72/159/EEG, vilken ingetts före den 1 mars 1984, kan, efter beslut från medlemsstaten,

- om planen är under genomförande, erhålla en särskild referenskvantitet med beaktande av den kvantitet mjölk och mejeriprodukter som fastställts i utvecklingsplanen,

- om planen har genomförts efter den 1 januari 1981, erhålla en särskild referenskvantitet med beaktande av den kvantitet mjölk och mejeriprodukter som levererats det år då planen blev fullt genomförd.

Om medlemsstaten har tillräckliga upplysningar därom, kan hänsyn även tas till investeringar som gjorts utan utvecklingsplan."

10 Det är mot denna bakgrund som de tre frågor som hänskjutits av den nationella domstolen skall ses. Med dessa tre frågor, som bör behandlas i ett sammanhang, önskar den nationella domstolen i huvudsak få klarhet i om artikel 3.1 första strecksatsen i förordning nr 857/84, jämförd med det tredje övervägandet i förordningen eller, i andra hand, mot bakgrund av vissa allmänna principer och grundläggande rättigheter som den nationella domstolen har hänvisat till, ålägger medlemsstaterna en plikt att tilldela de producenter som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan en särskild referenskvantitet.

Tolkningen av artikel 3.1 första strecksatsen i förordning nr 857/84 jämförd med det tredje övervägandet i förordningen

11 Det kan erinras om att artikel 3.1 i förordning nr 857/84 redan har blivit föremål för tolkning i domarna av den 11 juli 1989, Cornée m. fl. (196/88, 197/88 och 198/88, Rec. s. 2309) och av den 12 juli 1990, Spronk (C-16/89, Rec. s. I-3185). Vad beträffar den situation som behandlas i första strecksatsen i denna bestämmelse, fastslås bland annat i punkt 13 i den ovan nämnda domen i målet Cornée m. fl., att det redan av bestämmelsens ordalydelse framgår att medlemsstaterna har rätt att skönsmässigt bedöma om de i bestämmelsen omnämnda producenterna skall tilldelas särskilda referenskvantiteter eller ej och, i förekommande fall, storleken av denna tilldelning.

12 Även om denna tolkning företagits inom ramen för ett antal mål, där - i motsats till den föreliggande situationen - medlemsstaterna faktiskt hade gjort bruk av bemyndigandet, kan den med hänsyn till syftet med artikel 3.1 i förordning nr 857/84 inte ifrågasättas i förevarande fall.

13 Det heter nämligen i det tredje övervägandet i förordningen att "medlemsstaterna bör tillåtas att anpassa referenskvantiteterna för att kunna ta hänsyn till vissa producenters särskilda situation och med hänsyn till detta syfte, i mån av behov, upprätta en reserv inom den ovan nämnda garantikvantiteten".

14 Reglerna syftar således till att göra det möjligt för medlemsstaterna att bemästra de undantagssituationer som omnämns i artikel 3.1 i förordning nr 857/84, som gör sig gällande för vissa producenter. Däremot kan man inte därav dra slutsatsen att gemenskapslagstiftaren har velat ålägga den berörda medlemsstaten en plikt att bevilja särskilda referenskvantiteter i den mening att producenter som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan har rätt att kräva sådana kvantiteter.

15 Såsom kommissionen med rätta har påpekat, framgår det av den första meningen i artikel 3.1 i förordning nr 857/84 att medlemsstaterna - även om de har rätt att skönsmässigt bedöma om de skall bevilja särskilda referenskvantiteter eller ej - är skyldiga att före beslut om referenskvantiteter enligt artikel 2 åtminstone ta hänsyn till den situation denna kategori av producenter, som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan, befinner sig i.

16 I förevarande fall framgår det av den irländska regeringens yttrande, i vilket redogörs för diskussionerna mellan de olika ekonomiska sektorerna som föregick beslutet, att regeringen tog hänsyn till den situation som de producenter som förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan befann sig i, när den, inom ramen för artikel 2 i förordning nr 857/84, gjorde en avvägning mellan de intressen som olika kategorier av producenter hade.

17 Artikel 3.1 första strecksatsen i rådets förordning nr 857/84 jämförd med det tredje övervägandet i förordningen skall således tolkas på så sätt att den inte ålägger medlemsstaterna någon plikt att tilldela de producenter som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan för mjölkproduktion i enlighet med rådets direktiv 72/159/EEG en särskild referenskvantitet.

Allmänna gemenskapsrättsliga principer och grundläggande rättigheter

18 Kärandena i målet vid den nationella domstolen och rådet har bland de allmänna gemenskapsrättsliga principerna i första hand åberopat principen om skydd för berättigade förväntningar. De anser sålunda att det är oförenligt med denna princip att utesluta producenter, vars utvecklingsplaner har godkänts av den behöriga nationella myndigheten utan att några villkor eller inskränkningar uppställts, från tilldelning av en särskild referenskvantitet. Kärandena i målet vid den nationella domstolen har bland annat dragit en parallell mellan den situation som de själva befinner sig i och situationen för de producenter som på grund av deltagande i programmet för avstående från saluförande i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 1078/77 av den 17 maj 1977 om införande av ett bidragssystem för avstående från saluförande av mjölk och mjölkprodukter och för omställning av mjölkkobesättningar (EGT nr L 131, s. 1) ursprungligen var helt uteslutna från tilldelning av någon som helst referenskvantitet. De har därvid anfört att domstolen har fastslagit att denna situation strider mot principen om skydd för berättigade förväntningar (se särskilt domarna av den 28 april 1988, Mulder, 120/86, Rec. s. 2321 och Von Deetzen, 170/86, Rec. s. 2355).

19 Argumenten om att det skulle ha skett ett brott mot principen om skydd för berättigade förväntningar som framlagts av kärandena i målet vid den nationella domstolen och av rådet, kan inte godtas.

20 Denna princip, som utgör en del av gemenskapens rättsordning (se dom av den 21 september 1983, Deutsche Milchkontor m.fl., 205/82-215/82, Rec. s. 2633, punkt 30) är en naturlig följd av rättssäkerhetsprincipen som kräver att rättsregler skall vara klara och precisa och som syftar till att säkerställa förutsebarheten rörande de situationer och rättsliga relationer som omfattas av gemenskapsrätten. Härvid bör först och främst erinras om att det av fast rättspraxis följer att ekonomiska aktörer som är verksamma på ett område med en gemensam marknadsorganisation, vars målsättning medför en fortlöpande anpassning till förändringarna i den ekonomiska situationen, inte har någon berättigad förväntning att de inte kommer att underkastas inskränkningar som följer av eventuella marknadspolitiska eller strukturpolitiska bestämmelser (se bland annat dom av den 10 januari 1992, Kühn, C-177/90, Rec. s. I-35, punkt 13). Enligt denna dom, punkt 14, kan principen om skydd för berättigade förväntningar endast göras gällande mot gemenskapsrättsliga bestämmelser i den utsträckning som gemenskapen själv tidigare har skapat en situation som kan ge upphov till en berättigad förväntning.

21 Det kan emellertid fastslås att varken gemenskapsrättsbestämmelserna om utvecklingsplanerna, innehållet och syftet med dessa planer eller det sammanhang i vilket kärandena i målet vid den nationella domstolen förpliktat sig att genomföra utvecklingsplanerna har givit upphov till en situation som skulle ge de producenter som har påbörjat en utvecklingsplan anledning till en berättigad förväntning om att bli tilldelad en särskild referenskvantitet i enlighet med artikel 3.1 första strecksatsen i förordning nr 857/84 och på grund därav delvis bli befriade från de restriktioner som systemet med tilläggsavgifter innebär.

22 Domstolen har således, i punkt 26 i den ovan nämnda Cornée-domen, fastslagit att genomförandet av en utvecklingsplan för mjölkproduktion som har godkänts av behöriga nationella myndigheter inte ger den berörde producenten rätt att producera den kvantitet mjölk som svarar mot målet för denna plan utan att underkastas de eventuella restriktioner som följer av gemenskapsrättsliga bestämmelser som beslutats efter godkännandet av planen, vilket innebär, se punkt 27, att producenter som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan inte kan åberopa sig på någon som helst berättigad förväntning med stöd av genomförandet av planen för att motsätta sig eventuella nedskärningar av referenskvantiteterna, och detta även om planen har godkänts innan systemet trätt i kraft. Domen har bekräftats och preciserats genom den ovan nämnda domen i målet Spronk, punkt 29, i vilken domstolen underströk att genomförandet av investeringar, även inom ramen för en utvecklingsplan, inte ger ekonomiska aktörer rätt att åberopa sig på någon som helst berättigad förväntning med stöd av genomförandet av dessa investeringar för att kunna kräva att en särskild referenskvantitet skall tilldelas just på grund av dessa investeringar.

23 Dessutom kunde kärandena i målet vid den nationella domstolen vid den tidpunkt då de förpliktade sig att genomföra sina utvecklingsplaner, vars genomförande enligt de svar som gavs på en fråga från domstolen vid förhandlingen tidigast påbörjades år 1981, inte ha varit okunniga om att gemenskapslagstiftaren redan innan denna tidpunkt försökt komma till rätta med de strukturella överskotten på mjölkmarknaden genom att vidta olika åtgärder, däribland det ovan nämnda programmet för avstående från saluförande av mjölk i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 1078/77 som omtalats ovan.

24 I den mån kärandena i målet vid den nationella domstolen, under åberopande av att det skett ett åsidosättande av deras berättigade förväntningar, kräver samma behandling från domstolens sida som de producenter som har förpliktat sig att avstå från saluförande i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 1078/77, kan anmärkas att situationen för de båda kategorierna inte är identisk. I motsats till vad som gäller för den kategori producenter som har förpliktat sig att avstå från saluförande, har gemenskapslagstiftaren inte ålagt de producenter som har förpliktat sig att följa en utvecklingsplan någon särskild begränsning beträffande genomförandet av planen. För det fall medlemsstaten, såsom i föreliggande fall, inte skulle göra bruk av bemyndigandet i artikel 3.1 första strecksatsen i förordning nr 857/84, är en producent som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan underkastad samma begränsningar som andra producenter. I motsats till vad som gäller för producenter som är fullständigt uteslutna från varje referenskvantitet och därmed, som en följd av deras förpliktelse enligt förordning nr 1078/77, från all slags mjölkproduktion, är producenter som har förpliktat sig att följa en utvecklingsplan således - i likhet med andra producenter - garanterade en möjlighet att upprätthålla mjölkproduktionen på samma nivå som för referensåret.

25 Den nationella domstolen har för det andra väckt frågan om det eventuellt har skett ett brott mot artikel 40.3 i EG-fördraget och det allmänna förbudet mot diskriminering. Det saknas emellertid stöd för en sådan ståndpunkt.

26 Förbudet mot diskriminering i artikel 40.3 är endast ett särskilt uttryck för den likabehandlingsprincip som är en av gemenskapsrättens allmänna principer. Principen, som innebär att olika slags situationer inte får behandlas lika såvida inte en sådan behandling är objektivt motiverad (dom av den 13 december 1984, Sermide, 106/83, Rec. s. 4209, punkt 28), hindrar emellertid inte att producenter som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan - i likhet med andra producenter - endast tilldelas en referenskvantitet som svarar mot deras produktion under referensåret. Med hänsyn till syftet med avgiftssystemet, vilket är att återställa balansen mellan utbud och efterfrågan på mjölkmarknaden, som kännetecknas av strukturella överskott, genom en begränsning av mjölkproduktion till den nivå som gällde för referensåret, är det nämligen referensåret som är det som är avgörande vid jämförelsen mellan de situationer som de båda kategorierna av producenter befinner sig i. I förhållande till detta år kan kärandena i målet vid den nationella domstolen, oberoende av vilken framtida produktion de hade räknat med, emellertid inte göra gällande att deras situation skulle skilja sig från andra producenters och att de därför skulle ha rätt till tilldelning av en särskild referenskvantitet.

27 För det tredje står beslutet att inte tilldela dem särskilda referenskvantiteter, i motsats till vad kärandena i målet vid den nationella domstolen har hävdat, inte heller i strid med proportionalitetsprincipen. Gemenskapslagstiftaren och den nationelle lagstiftaren har inte gjort något felaktigt bruk av det utrymme för skönsmässig bedömning över vilket de förfogar inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken genom att besluta att det inte skall ske någon tilldelning av särskilda referenskvantiteter. Den omständigheten att en sådan plikt saknas, kan nämligen inte anses stå i strid med syftet med systemet med tilläggsavgifter såsom det har beskrivits i punkt 26.

28 Slutligen har den nationella domstolen hänvisat till skyddet för grundläggande rättigheter. I detta avseende framgår bland annat av vad kärandena i målet vid den nationella domstolen anfört att det här endast är fråga om äganderätten och rätten till fri verksamhetsutövning som erkänts av gemenskapsrätten (se bland annat dom av den 13 december 1994, SMW Winzersekt, C-306/93, Rec. s. I-5555, punkt 22).

29 Såsom framgår av domen av den 13 juli 1989, Wachauf (5/88, Rec. s. 2609, punkt 19), är de i gemenskapsrätten gällande principerna om skydd för grundläggande rättigheter även bindande för medlemsstaterna när de genomför gemenskapsbestämmelserna.

30 Det kan emellertid fastslås att tillämpningen av de ifrågavarande bestämmelserna inte strider mot någon av de båda grundläggande rättigheter som den nationella domstolen har hänvisat till. Bestämmelserna, som svarar mot det allmänna intresset av att komma till rätta med överskotten på mjölkmarknaden, berör inte själva kärnan i äganderätten eller rätten till fri verksamhetsutövning. Även om de medför att de nationella myndigheterna kan göra bruk av sitt utrymme för skönsmässig bedömning på ett sådant sätt att de producenter som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan till syvende och sist hindras från att öka sin produktion, innebär de inte desto mindre att dessa producenter kan fortsätta sin mjölkproduktion på samma nivå som de hade år 1983.

31 Härav följer att skyddet för allmänna rättsprinciper, såsom skyddet för berättigade förväntningar, icke-diskrimineringsprincipen, proportionalitetsprincipen, rättssäkerhetsprincipen samt skyddet för grundläggande rättigheter inte innebär att den behöriga nationella myndigheten åläggs någon plikt att i enlighet med artikel 3.1 första strecksatsen i förordning nr 857/84 tilldela de producenter som har förpliktat sig att genomföra utvecklingsplaner särskilda referenskvantiteter, även om dessa planer har godkänts av behöriga myndigheter.

32 Eftersom de ovan nämnda allmänna principerna och grundläggande rättigheterna inte innebär någon plikt att bevilja särskilda referenskvantiteter till de producenter som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan, följer även att dessa principer inte påverkar giltigheten av artikel 3.1 första strecksatsen i förordning nr 857/84.

33 Det kan följaktligen fastslås att det vid genomgången av de allmänna principerna och grundläggande rättigheterna som erkänts av gemenskapsrätten inte framkommit något som kan påverka giltigheten av artikel 3.1 första strecksatsen i förordning nr 857/84.

34 De frågor som hänskjutits av den nationella domstolen skall med hänsyn till ovan nämnda överväganden besvaras sålunda:

- Artikel 3.1 första strecksatsen i förordning nr 857/84, jämförd med det tredje övervägandet till samma förordning, skall tolkas på så sätt att den inte ålägger medlemsstaterna att vid tilldelning av referenskvantiteter bevilja en särskild referenskvantitet till producenter som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan för mjölkproduktion enligt direktiv 72/159.

- Härav följer att skyddet för allmänna rättsprinciper, såsom skyddet för berättigade förväntningar, icke-diskrimineringsprincipen, proportionalitetsprincipen, rättssäkerhetsprincipen samt skyddet för grundläggande rättigheter, såsom äganderätten och rätten till fri verksamhetsutövning, inte innebär att den behöriga nationella myndigheten åläggs någon plikt att i enlighet med artikel 3.1 första strecksatsen i förordning nr 857/84 tilldela de producenter som har förpliktat sig att genomföra utvecklingsplaner särskilda referenskvantiteter, även om dessa planer har godkänts av behöriga myndigheter.

- Det har vid genomgången av de allmänna principerna och grundläggande rättigheterna som erkänts av gemenskapsrätten inte framkommit något som kan påverka giltigheten av artikel 3.1 första strecksatsen i förordning nr 857/84.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

35 De kostnader som har förorsakats den irländska regeringen, Europeiska unionens råd och Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

- angående de tre frågor som genom beslut av den 14 januari 1993 förts vidare av Supreme Court, Ireland - följande dom:

36 Artikel 3.1 första strecksatsen i rådets förordning (EEG) nr 857/84 av den 31 mars 1984 om allmänna tillämpningsföreskrifter för den avgift som avses i artikel 5c i förordning (EEG) nr 804/68 inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter, jämförd med det tredje övervägandet till förordning nr 857/84, skall tolkas på så sätt att den inte ålägger medlemsstaterna att vid tilldelning av referenskvantiteter bevilja en särskild referenskvantitet till producenter som har förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan för mjölkproduktion enligt rådets direktiv 72/159/EEG av den 17 april 1972 om modernisering av jordbruksföretag.

37 Härav följer att skyddet för allmänna rättsprinciper, såsom skyddet för berättigade förväntningar, icke-diskrimineringsprincipen, proportionalitetsprincipen, rättssäkerhetsprincipen samt skyddet för grundläggande rättigheter, såsom äganderätten och rätten till fri verksamhetsutövning, inte innebär att den behöriga nationella myndigheten åläggs någon plikt att i enlighet med artikel 3.1 första strecksatsen i förordning nr 857/84 tilldela de producenter som har förpliktat sig att genomföra utvecklingsplaner särskilda referenskvantiteter, även om dessa planer har godkänts av behöriga myndigheter.

38 Det har vid genomgången av de allmänna principerna och grundläggande rättigheterna som erkänts av gemenskapsrätten inte framkommit något som kan påverka giltigheten av artikel 3.1 första strecksatsen i förordning nr 857/84.