Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 1 oktober 1998. - Willi Burstein mot Freistaat Bayern. - Begäran om förhandsavgörande: Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg - Tyskland. - Artikel 100 a.4 i EG-fördraget. - Mål C-127/97.



Rättsfallssamling 1998 s. I-06005



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

Tillnärmning av lagstiftning - Begränsning av användning och utsläppande på marknaden av farliga ämnen och preparat - Direktiv 76/769, i dess lydelse enligt direktiv 91/173 - Gränsvärde för koncentrationer av pentaklorfenol - Tillämpning på produkter som behandlats med ämnen och preparat som framställts av pentaklorfenol - Omfattas inte

(Rådets direktiv 76/769, i dess lydelse enligt direktiv 91/173)

Sammanfattning

Det gränsvärde som fastställs i punkt 23 första meningen i bilaga I till direktiv 76/769 om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar), i dess lydelse enligt direktiv 91/173, är tillämpligt på pentaklorfenol, dess salter och estrar samt på preparat som framställts av dessa ämnen, men inte på produkter som behandlats med dessa ämnen eller preparat. Medlemsstaterna är således fria att fastställa självständiga gränsvärden för de sistnämnda.

Parter

I mål C-127/97,

angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Tyskland), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan

Willi Burstein

och

Freistaat Bayern,

"angående tolkningen av rådets direktiv 76/769/EEG av den 27 juli 1976 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar) (EGT L 262, s. 201; svensk specialutgåva, område 13, volym 5, s. 229), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/173/EEG av den 21 mars 1991 (EGT L 85, s. 34; svensk specialutgåva, område 13, volym 10, s. 76), och av artikel 100a.4 i EG-fördraget,

meddelar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden H. Ragnemalm samt domarna R. Schintgen, G.F. Mancini, P.J.G. Kapteyn (referent) och G. Hirsch,

generaladvokat: A. Saggio,

justitiesekreterare: avdelningsdirektören H.A. Rühl,

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:

- Willi Burstein, genom advokaten B. Weber, Amberg,

- Freistaat Bayern, genom E. Boettcher, Generallandesanwalt bei der Landesanwaltschaft Bayern, München,

- Danmarks regering, genom avdelningschefen P. Biering, utrikesministeriet, i egenskap av ombud,

- Nederländernas regering, genom juridiske rådgivaren A. Bos, utrikesministeriet, i egenskap av ombud,

- Österrikes regering, genom ambassadören F. Cede, utrikesministeriet, i egenskap av ombud,

- Finlands regering, genom juridiske rådgivaren T. Pynnä, utrikesministeriet, i egenskap av ombud,

- Sveriges regering, genom departementsrådet E. Brattgård, utrikesdepartementets handelsavdelning, i egenskap av ombud,

- Europeiska gemenskapernas kommission, genom chefsjuristen R. Wainwright, i egenskap av ombud, biträdd av advokaten B. Wägenbauer, Bryssel,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 12 mars 1998 av: Willi Burstein, företrädd av B. Weber, Freistaat Bayern, företrädd av R. Beer, Oberlandesanwalt bei der Landesanwaltschaft Bayern, München, Frankrikes regering, företrädd av R. Loosli-Surrans, chargé de mission, utrikesministeriets rättsavdelning, i egenskap av ombud, Nederländernas regering, företrädd av biträdande juridiske rådgivaren M. Fierstra, utrikesministeriet, i egenskap av ombud, Österrikes regering, företrädd av Rechtsanwaltsanwärter A. Bernhard, utrikesministeriet, Sveriges regering, företrädd av E. Brattgård och kommissionen, företrädd av R. Wainwright och B. Wägenbaur,

och efter att den 7 maj 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg har genom beslut av den 13 mars 1997, som inkom till domstolens kansli den 28 mars 1997, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget ställt fyra frågor om tolkningen av rådets direktiv 76/769/EEG av den 27 juli 1976 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar) (EGT L 262, s. 201; svensk specialutgåva, område 13, volym 5, s. 229), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/173/EEG av den 21 mars 1991 (EGT L 85, s. 34; svensk specialutgåva, område 13, volym 10, s. 76), och av artikel 100a.4 i EG-fördraget.

2 Frågorna har uppkommit i ett mål där Willi Burstein väckt talan mot Gewerbeaufsichtsamt Regensburg (yrkesinspektionen i Regensburg) och yrkat ogiltigförklaring av ett beslut av denna myndighet avseende bortskaffande av farligt avfall.

Tillämpliga bestämmelser

3 I artikel 1.1 och artikel 1.3 i direktiv 76/769 föreskrivs följande:

"1. Detta direktiv avser begränsningar i fråga om utsläppande på marknaden och användning av de farliga ämnen och preparat som anges i bilagan. Direktivets bestämmelser skall inte inverka på tillämpningen av andra relevanta gemenskapsbestämmelser.

...

3. I detta direktiv avses med

a) ämnen: kemiska grundämnen och deras föreningar i naturlig eller industriellt framställd form,

b) preparat: blandningar eller lösningar som består av två eller flera ämnen."

4 I artikel 2 i direktiv 76/769 föreskrivs vidare följande:

"Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de farliga ämnen och preparat som anges i bilagan endast släpps ut på marknaden och används enligt de villkor som anges i bilagan. Vad som nu sagts gäller inte utsläppande på marknaden eller användning för forskning och utveckling eller för analysändamål."

5 I den ursprungliga versionen av bilagan till direktiv 76/769 nämndes inte pentaklorfenol (nedan kallat PCP).

6 Den 17 december 1989 antog Förbundsrepubliken Tyskland Pentachlorphenolverbotsverordnung (förordningen om förbud mot pentaklorfenol, BGBl. 1989, s. 2235, nedan kallad PCP-förordningen). Enligt 1 § första stycket i förordningen är den tillämplig på PCP, på natriumpentaklorfenol, övriga salter och föreningar av PCP, preparat som totalt innehåller mer än 0,01 procent av dessa ämnen samt på produkter som, till följd av att de behandlats med dessa preparat, innehåller mer än 5 milligram per kilo (ppm) av dessa. Enligt 2 § första stycket i PCP-förordningen är det förbjudet att yrkesmässigt, inom ramen för övrig näringsverksamhet eller i övrigt genom sysselsättning av löntagare tillverka, föra ut på marknaden eller använda de ämnen som avses i 1 § första stycket i förordningen.

7 Den 21 mars 1991 antog rådet med stöd av 100a i EG-fördraget direktiv 91/173, som ändrade direktiv 76/769 genom att det infördes en reglering avseende PCP.

8 I artikel 1 i direktiv 91/173 stadgas följande:

"Följande punkt skall läggas till i bilaga 1 till direktiv 76/769/EEG:

'23. Pentaklorfenol (CAS nr 87-86-5) och dess salter och estrar får inte användas i koncentrationer som uppgår till 0,1 viktprocent eller högre i ämnen och preparat som släpps ut på marknaden.

Vad som sägs i föregående stycke gäller inte i följande fall beträffande ämnen och preparat avsedda att användas i industrianläggningar, om anläggningarna är så utformade att pentaklorfenol (PCP) inte kan släppas ut i större mängder än som tillåts i gällande lagstiftning:

a) Vid behandling av trä.

Behandlat trä får dock inte användas

- inuti byggnader (bostäder, arbetsplatser, fritidslokaler), vare sig för dekorativa eller andra ändamål,

- vid tillverkning av behållare för odlingsändamål, inklusive varje form av förnyad behandling, eller vid tillverkning av förpackningar som kan komma i kontakt med eller andra material som kan förorena obearbetade, bearbetade eller färdiga produkter avsedda att förtäras av människor eller djur, inklusive varje förnyad behandling.

b) Vid impregnering av fibrer eller grova textilier ...

c) Vid användning som syntes eller processråvara i industriella processer.

d) Medlemsstaterna får om särskilda skäl föreligger och efter beslut i varje enskilt fall ...

I samtliga fall gäller följande:

a) Pentaklorfenol, ensamt eller som beståndsdel i preparat vilken används med stöd av undantagen ovan skall innehålla mindre än fyra miljondelar (ppm hexaklordibenzoparadioxin (H6CDD).

...

Denna bestämmelse skall inte tillämpas för sådant avfall som omfattas av direktiven 75/442/EEG och 78/319/EEG'."

9 I artikel 2.2 i direktiv 91/173 föreskrivs att medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet före den 1 juli 1992.

10 Fjärde och femte övervägandena i direktiv 91/173 har följande lydelse:

"Kommissionen kommer att utarbeta en samordnad gemenskapsstrategi som avser rätten att släppa ut på marknaden och använda kemiska produkter för träskyddsändamål. Denna strategi utarbetas på grundval av uppgifter som medlemsstaterna lämnar, särskilt om hälso- och miljörisker, och med beaktande av de svårigheter som finns i medlemsstaterna på detta område.

Den gällande gemenskapslagstiftning som avser medlemsstaternas rätt att besluta om mer långtgående begränsningar för användningen av de aktuella ämnena och preparaten i arbetsmiljön berörs inte av detta direktiv."

11 I artikel 100a.4 i fördraget stadgas följande:

"Om en medlemsstat efter det att rådet med kvalificerad majoritet har beslutat om en harmoniseringsåtgärd anser det nödvändigt att tillämpa nationella bestämmelser som grundar sig på väsentliga behov enligt artikel 36 eller som avser miljö- eller arbetsmiljöskydd, skall den anmäla dessa bestämmelser till kommissionen.

Kommissionen skall bekräfta bestämmelserna sedan den konstaterat att dessa inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna."

12 Den 2 augusti 1991 anmälde Förbundsrepubliken Tyskland, med stöd av denna bestämmelse, till kommissionen sitt beslut att fortsätta att tillämpa PCP-förordningen i stället för direktiv 91/173.

13 Genom beslut av den 2 december 1992 bekräftade kommissionen i enlighet med artikel 100a.4 i fördraget bestämmelserna i PCP-förordningen (kommissionens meddelande, EGT C 334, s. 8).

14 Genom dom av den 17 maj 1994 i mål C-41/93, Frankrike mot kommissionen (REG 1994, s. I-1829), ogiltigförklarade domstolen detta beslut av kommissionen med motiveringen att den inte uppfyllt sin motiveringsskyldighet enligt artikel 190 i EG-fördraget.

15 Genom skrivelse av den 18 maj 1994 till kommissionen bekräftade Förbundsrepubliken Tyskland sin avsikt att fortsätta tillämpa PCP-förordningen.

16 Genom beslut 94/783/EG av den 14 september 1994 om förbud mot pentaklorfenol (PCP) som anmälts av Förbundsrepubliken Tyskland (EGT L 316, s. 43) bekräftade kommissionen ånyo bestämmelserna i PCP-förordningen.

Bakgrund

17 Genom beslut av den 17 september 1992 anmodade Gewerbeaufsichtsamt Regensburg Willi Burstein att såsom farligt avfall bortskaffa ungefär 120 000 lådor ammunition som lagrats på hans mark i avvaktan på vidareförsäljning och vilka kom från den amerikanska arméns och den nationella folkarméns lager, med motiveringen att det var fråga om produkter som behandlats med PCP till en grad som översteg gränsvärdet 5 milligram per kilo som stadgas i PCP-förordningen.

18 Willi Burstein väckte talan vid Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg gentemot detta beslut och gjorde därvid bland annat gällande att det var oförenligt med direktiv 91/173.

19 Eftersom Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg hyste tvivel om vilken tolkning detta direktiv skulle ges har den beslutat att vilandeförklara målet och att ställa domstolen följande frågor:

"1. Skall rådets direktiv 91/173/EEG av den 21 mars 1991 tolkas så, att medlemsstaterna är bundna av förbudet mot att använda pentaklorfenol och dess salter och estrar i koncentrationer som uppgår till 0,1 viktprocent eller högre i ämnen och preparat som släpps ut på marknaden, men att medlemsstaterna däremot är fria att fastställa självständiga gränsvärden för produkter som behandlats med pentaklorfenol?

2. Om den första frågan besvaras nekande:

Hindrar det, under den första frågan, nämnda direktivet tillämpningen av den nationella reglering som gällde före direktivets ikraftträdande, och som var strängare än direktivet, till dess att kommissionen har fattat ett beslut enligt artikel 100a.4 i EG-fördraget?

3. Om den andra frågan besvaras jakande:

Kan denna nationella reglering tillämpas från den tidpunkt då kommissionen har bekräftat densamma, även om detta beslut senare har ifrågasatts i ett mål vid Europeiska gemenskapernas domstol och därvid har ogiltigförklarats?

Gör det någon skillnad om kommissionens beslut har ogiltigförklarats endast på formella grunder och senare meddelats på nytt? Har kommissionens senare beslut retroaktiv verkan?

4. Om den tredje frågan besvaras nekande:

Är det nämnda direktivet bindande rätt i medlemsstaten till dess att det slutgiltigt har avgjorts huruvida den nationella lagstiftningen är tillämplig?"

Den första frågan

20 Genom sin första fråga önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i om det gränsvärde som fastställs i punkt 23 första stycket i bilaga I till direktiv 76/769, och som infördes genom artikel 1 i direktiv 91/173, endast är tillämpligt på PCP och dess salter och estrar samt preparat som framställts av dessa ämnen, eller om detta värde även är tillämpligt på produkter som behandlats med dessa ämnen eller preparat.

21 Käranden i målet vid den nationella domstolen hävdar att det i direktiven 76/769 och 91/173 inte görs någon skillnad mellan dels begreppen ämnen och preparat, dels begreppet produkter som behandlats med dessa. För det första är definitionerna av ämnen och preparat i artikel 1.3 i direktiv 76/769 så vitt formulerade att de även omfattar produkter som behandlats med ämnena och preparaten i fråga. Vidare innehåller punkt 23 andra stycket a ett förbud mot användning av trä behandlat med PCP. Slutligen gäller flera andra direktiv som rör ändringar av direktiv 76/769 såväl själva ämnena och preparaten som produkter som behandlats med sådana ämnen och preparat.

22 Det skall anmärkas att enligt artikel 1.1 i direktiv 76/769 avser direktivet begränsningar i fråga om utsläppande på marknaden och användning inom medlemsstaterna av de farliga ämnen och preparat som anges i dess bilaga.

23 Enligt artikel 1.3 a och 1.3 b i direktiv 76/769 avses med "ämnen" "kemiska grundämnen och deras föreningar i naturlig eller industriellt framställd form" och med "preparat" "blandningar eller lösningar som består av två eller flera ämnen".

24 Av detta följer att de begränsningar som införts genom direktiv 76/769 i fråga om utsläppande på marknaden och användning inom medlemsstaterna av de farliga ämnen och preparat som anges i dess bilaga inte är tillämpliga på produkter som behandlats med sådana ämnen och preparat, om inget annat stadgas.

25 Denna tolkning stöds av punkt 23 första stycket i bilaga I till direktiv 76/769, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/173/EEG, enligt vilken PCP (CAS nr 87-86-5) och dess salter och estrar inte får användas i koncentrationer som uppgår till 0,1 viktprocent eller högre i ämnen och preparat som släpps ut på marknaden.

26 Käranden i målet vid den nationella domstolen kan inte mot denna tolkning invända att punkt 23 andra stycket a i bilaga I till direktiv 76/769, i ändrad lydelse, innehåller ett förbud mot användning av trä behandlat med PCP.

27 Det framgår nämligen av själva lydelsen av punkt 23 att förbudet mot användning av trä behandlat med PCP i sådana fall som avses i punkt 23 andra stycket a första och andra strecksatsen utgör ett undantag från den undantagsbestämmelse som stadgas i punkt 23 andra stycket för ämnen och preparat avsedda att användas i industrianläggningar. Det är inom ramen för detta undantag som det är förbjudet att använda trä behandlat med PCP i koncentrationer som är högre än den föreskrivna till vissa ändamål som anses särskilt farliga.

28 Dessutom kommer kommissionen, enligt fjärde övervägandet i direktiv 91/173, att utarbeta en samordnad gemenskapsstrategi som avser rätten att släppa ut kemiska produkter för träskyddsändamål på marknaden och använda dessa. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 13 i sitt förslag till avgörande, framgår av detta att gemenskapslagstiftaren enbart har ingripit avseende vissa bestämda former av användning av trä, samtidigt som han vad beträffar allmänna åtgärder har hänvisat till en framtida reglering.

29 Av detta följer att punkt 23 andra stycket a i bilaga I till direktiv 76/769, i ändrad lydelse, inte har till verkan att utsträcka tillämpningsområdet för det förbud som föreskrivs i punkt 23 första stycket till produkter som behandlats med de ämnen och preparat som anges där.

30 Vad beträffar de ändringsdirektiv som Willi Burstein har åberopat är det tillräckligt att konstatera att de, såsom kommissionen har anmärkt, är tillämpliga på produkter som behandlats med sådana farliga ämnen och preparat som anges i bilaga I till direktiv 76/769 enbart om det finns uttryckliga bestämmelser.

31 Av det ovan anförda följer att artikel 1.1 i direktiv 76/769, i dess lydelse enligt direktiv 91/173, inte är tillämplig på produkter som har behandlats med PCP, dess salter och estrar eller med ett preparat som framställts av dessa ämnen, och att medlemsstaterna således är fria att fastställa självständiga gränsvärden för sådana produkter.

32 Den första frågan skall således besvaras så, att det gränsvärde som fastställs i punkt 23 första meningen i bilaga I till direktiv 76/769, i dess lydelse enligt direktiv 91/173, är tillämpligt på PCP, dess salter och estrar samt på preparat som framställts av dessa ämnen, men inte på produkter som behandlats med dessa ämnen eller preparat.

Den andra, tredje och fjärde frågan

33 Med hänsyn till det svar som givits på den första frågan saknas skäl att svara på den andra, tredje och fjärde frågan.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

34 De kostnader som har förorsakats den danska, den franska, den nederländska, den österrikiska, den finska och den svenska regeringen samt kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

- angående de frågor som genom beslut av den 13 mars 1997 har ställts av Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg - följande dom:

Det gränsvärde som fastställs i punkt 23 första meningen i bilaga I till rådets direktiv 76/769/EEG av den 27 juli 1976 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/173/EEG av den 21 mars 1991, är tillämpligt på PCP, dess salter och estrar samt på preparat som framställts av dessa ämnen, men inte på produkter som behandlats med dessa ämnen eller preparat.