Domstolens dom (andra avdelningen) den 13 juli 2000. - Europeiska kommissionen mot Portugisiska republiken. - Fördragsbrott - Direktiv 76/464/EEG - Förorening av vatten - Underlåtenhet att införliva. - Mål C-261/98.



Rättsfallssamling 2000 s. I-05905



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

Talan om fördragsbrott - Domstolens prövning av riktigheten - Situation som skall beaktas - Situationen vid utgången av den frist som angivits i det motiverade yttrandet

(EG-fördraget, artikel 169 (nu artikel 226 EG))

Sammanfattning

$$Inom ramen för en talan enligt artikel 169 i fördraget (nu artikel 226 EG) skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet, och domstolen skall inte beakta senare förändringar.

(se punkt 25)

Parter

I mål C-261/98,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av F. de Sousa Fialho, rättstjänsten, i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, C. Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,

sökande,

mot

Republiken Portugal, företrädd av L. Fernandes, chef för rättsavdelningen, utrikesministeriets avdelning för EG-frågor, M. Telles Romão, jurist vid samma avdelning, och J. Lopes Fernandes, direktör för rättsavdelningen vid Nationella vatteninstitutet, samtliga i egenskap av ombud, delgivningsadress: 1, Rua da Cova da Moura, Lissabon,

svarande,

angående en talan om fastställelse av att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt bestämmelserna i artikel 7 i rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö (EGT L 129, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 46) och artikel 189 tredje stycket i EG-fördraget (nu artikel 249 EG tredje stycket) genom att underlåta att upprätta sådana program för begränsning av förorening i vilka kvalitetsmål fastställs vad avser de 99 prioriterade ämnen som avses i första strecksatsen i förteckning II i bilagan till direktiv 76/464 och/eller genom att underlåta att till kommissionen inge sammanfattning av nämnda program och resultatet av deras genomförande,

meddelar

DOMSTOLEN

(andra avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden R. Schintgen samt domarna G. Hirsch och V. Skouris (referent),

generaladvokat: A. Saggio,

justitiesekreterare: R. Grass,

med hänsyn till referentens rapport,

och efter att den 9 mars 2000 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 17 juli 1998, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) väckt talan om fastställelse av att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt bestämmelserna i artikel 7 i rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö (EGT L 129, s. 23, svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 46, nedan kallat direktivet) och enligt artikel 189 tredje stycket i EG-fördraget (nu artikel 249.3 EG) genom att underlåta att upprätta program för begränsning av förorening i vilka kvalitetsmål fastställs vad avser de 99 prioriterade ämnen som avses i första strecksatsen i förteckning II i bilagan till direktivet och/eller genom att underlåta att till kommissionen inge sammanfattning av nämnda program och av resultatet av deras genomförande.

Tillämpliga bestämmelser

2 Direktivet har, enligt första övervägandet, syftet att skydda gemenskapens vattenmiljö mot förorening, särskilt sådan som orsakas av vissa svårnedbrytbara, giftiga och bioackumulerbara ämnen. De familjer och grupper som dessa ämnen tillhör räknas upp i bilaga till direktivet.

3 I direktivet görs i detta avseende skillnad mellan två kategorier av farliga ämnen, vilka återfinns i förteckning I respektive förteckning II i nämnda bilaga.

4 Förteckning I omfattar ämnen som på grund av giftighet, svårnedbrytbarhet och bioackumulerbarhet i den miljö där de släpps ut är särskilt farliga för vattenmiljön.

5 Enligt första strecksatsen i förteckning II omfattar förteckningen i fråga ämnen som tillhör de familjer och grupper av ämnen som räknas upp i förteckning I, men för vilka sådana gränsvärden för utsläpp som avses i artikel 6 i direktivet ännu inte har fastställts av rådet. 99 ämnen som omfattas av förteckning I (nedan kallade de 99 prioriterade ämnena) omfattas för närvarande av förteckning II första strecksatsen.

6 Förteckning II omfattar, enligt andra strecksatsen, dessutom vissa ämnen, vars skadliga inverkan på vattenmiljön kan begränsas till ett givet område och beror på recipientens särskilda egenskaper och belägenhet.

7 Artiklarna 3-6 i direktivet innehåller bestämmelser om de ämnen som ingår i förteckning I. Enligt bestämmelserna i fråga krävs det förhandstillstånd för varje utsläpp av dessa ämnen. I förhandstillståndet skall utsläppsnormer fastställas. Dessa utsläppsnormer får inte överskrida vissa gränsvärden, vilka fastställs av rådet på förslag från kommissionen.

8 I artikel 7 i direktivet stadgas följande:

"1. För att begränsa förorening av de vatten som avses i artikel 1 genom ämnena i förteckning 2 skall medlemsstaterna upprätta program, vid vilkas genomförande de metoder som nämns i punkt 2 och 3 skall tillämpas.

2. ...

3. Programmen som avses i punkt 1 skall innehålla kvalitetsmål för vatten, vilka skall överensstämma med befintliga rådsdirektiv.

4. Programmen får även innehålla särskilda bestämmelser om sammansättningen och användningen av ämnen eller grupper av ämnen och varor, varvid hänsyn skall tas till de senaste tekniska framstegen i den utsträckning det framstår som ekonomiskt rimligt.

5. Programmen skall innehålla tidsfrister för genomförandet.

6. Sammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande skall lämnas till kommissionen.

7. För att säkerställa att programmen genomförs på ett samordnat sätt skall kommissionen i samråd med medlemsstaterna tillse att jämförande utvärderingar regelbundet utförs. Om kommissionen anser det lämpligt, skall den tillställa rådet lämpliga förslag i detta syfte."

9 I direktivet anges inte någon tidsfrist för införlivande. I artikel 12.2 stadgas dock att kommissionen, om möjligt inom 27 månader efter anmälan av direktivet, skall överlämna de första förslagen som har utarbetats på grundval av jämförande utvärderingar mellan de program som utarbetats av medlemsstaterna till rådet. Kommissionen, som fann att medlemsstaterna inte var i stånd att förse den med relevanta uppgifter inom denna tidsfrist, föreslog, genom skrivelse av den 3 november 1976, att fristen för upprättande av programmen skulle fastställas till den 15 september 1981 och fristen för genomförande av programmen till den 15 september 1986.

10 Direktivet blev i enlighet med artiklarna 392 och 395 i akten om anslutningsvillkoren för Konungariket Spanien och Portugisiska republiken samt om anpassningarna av fördraget (EGT 1985, L 302, s. 23) tvingande för Republiken Portugal den 1 januari 1986.

Bakgrund till tvisten - Förfarande

11 Kommissionen begärde, genom skrivelser till den portugisiska regeringen av den 26 september 1989 och av den 4 april 1990, upplysningar i form av sammanfattning av programmen för begränsning av föroreningar genom de ämnen som omfattas av förteckning II i bilagan till direktivet.

12 Då dessa skrivelser inte besvarades och eftersom kommissionen inte hade tillgång till andra uppgifter påtalade kommissionen, genom brev av den 2 april 1991, i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 169 i fördraget, att Republiken Portugal inte hade ingivit program för begränsning av förorening genom de 99 prioriterade ämnena, vilka nämndes i bilaga till den skrivelse där ovanstående påtalades, samt anmodade de portugisiska myndigheterna att inom en månad inkomma med yttrande angående detta åsidosättande av artikel 7 i direktivet.

13 Den portugisiska regeringen ingav, i svar av den 25 april 1991, till kommissionen kopia på ett avtal som slöts den 20 november 1990 mellan miljökvalitetsverket och ett privat företag om genomförande på nationell nivå av en utredning om producerade, importerade eller exporterade kemiska produkter. Genom kompletterande skrivelse av den 25 juni 1992 ingav den portugisiska regeringen en handling med titeln "Levantamento nacional dos quantitativos de produção, importação e exportação de produtos químicos" (Nationell utredning avseende utvärdering av den mängd kemiska ämnen som har producerats, importerats och exporterats), vari resultatet av denna utredning framlades, samt en handling med titeln "Directiva 76/464/CEE - Programas de redução de poluição" (Direktiv 76/464/EEG - Program för begränsning av förorening), vilket skulle sammanfatta de program för begränsning av förorening som upprättats i enlighet med direktivet.

14 Kommissionen, som fann att den portugisiska regeringens svar var otillfredsställande, tillställde den 25 maj 1993 Republiken Portugal ett motiverat yttrande varigenom ifrågavarande medlemsstat ombads att vidta de åtgärder som var nödvändiga för att följa direktivet inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet.

15 Den portugisiska regeringen besvarade det motiverade yttrandet genom skrivelse av den 9 juni 1993, i samband med vilken bland annat ingavs en handling med titeln "Programas de redução de poluição" (Program för begränsning av förorening), vilket innehöll en ny förteckning över pågående eller planerade program för begränsning av förorening av vatten. Kompletterande svarsuppgifter inkom genom skrivelser av den 26 augusti 1993, av den 21 juni 1994, av den 12 december 1994 och av den 29 maj 1995, vilka bland annat innehöll ett program avseende regionen Alcanena och en tidigare genomförd utredning om systemet för behandling av och slutdestination för restvatten från Matosinhos. Dessutom tillkännagav den portugisiska regeringen att en utredning om utsläpp av farliga ämnen i Portugal samt en utredning med syftet att insamla och granska föreliggande uppgifter om förekomsten av farliga ämnen i vattenmiljön skulle komma att genomföras.

16 Genom skrivelse av den 30 maj 1996 tillkännagav den portugisiska regeringen att den ämnade genomföra ett externt anbudsförfarande avseende en utredning om förorening av Portugals vatten genom pesticider och andra farliga ämnen. Regeringen i fråga har även till kommissionen ingivit en handling med titeln "Implementação do artigo 7_ da directiva 76/464/CEE - Ponto da situação em Março 1996 - Relatório para a Comissão europeia" (Tillämpning av artikel 7 i direktiv 76/464/EEG - Läget i mars 1996 - Rapport till Europeiska gemenskapernas kommission). Handlingen innehöll en tidtabell för åtgärderna för genomförande av artikel 7 i direktivet. Av denna tidtabell framgår att de projekt för begränsning av förorening som skulle genomföras skulle vara avslutade i slutet av år 1997 vad gäller krom och kromföreningar, i slutet av år 1998 vad gäller metaller och i slutet av år 2000 vad gäller "olika industrisektorer".

17 Genom skrivelse av den 5 december 1996 ingav den portugisiska regeringen till kommissionen program för borttagande av föroreningar i rio Guadiana, protokoll för samarbete i fråga om utredningen avseende vattenresurserna i Alentejo, promemoria om sanering och rensning av rio Alviela, program för kontroll av underjordiskt vatten och förslag om omstrukturering av övervakningssystemet för vattenresurser.

18 Kommissionen, som inte fann att något av dessa svar var till fullo tillfredsställande, väckte därefter den i målet aktuella talan.

Prövning i sak

19 I analys av den aktuella situationen i Portugal vad beträffar uppfyllelse av skyldigheterna enligt artikel 7 i direktivet, har kommissionen anfört att de portugisiska myndigheterna har beslutat att tillämpa en integrerad strategi per område/hydrografiskt vattensystem och/eller specifik sektor i stället för en strategi för varje ämne, vilket är vad som föreskrivs i direktivet.

20 Enligt kommissionen har de portugisiska myndigheterna, till följd av de utredningar de har genomfört, medgivit att 26 ämnen, producerade i landet eller importerade, av de 99 prioriterade ämnen som kommissionens motiverade yttrande avser, förekommer i Portugal. I den tidtabell för åtgärder för begränsning av förorening som utarbetades i mars 1996 och som återfinns i handlingen "Tillämpning av artikel 7 i direktiv 76/464/EEG - Läget i mars 1996 - Rapport till Europeiska gemenskapernas kommission" bekräftas dock att kartläggningen av de farliga ämnen som förekommer i Portugal inte är avslutad, att planerna för begränsning av förorening genom de 99 prioriterade ämnena inte hade antagits vid denna tidpunkt, att föroreningarna härrör från de industriella sektorerna eller från obestämda källor samt att samtliga kvalitetsmål inte har fastställts.

21 Kommissionen har dessutom anfört att kvalitetsmål endast har fastställts för 18 av de 26 ämnen som enligt den portugisiska regeringen förekommer i Portugal. Det föreligger inga uppgifter om fastställelse av utsläppsnormer för dessa 18 ämnen. För övrigt innebär det fåtal åtgärder för begränsning av förorening som har vidtagits, vilka på ett oordnat sätt har intagits i olika frivilliga avtal mellan myndigheterna och industriella sammanslutningar, inte heller att några kvalitetsmål har uppställts.

22 Enligt kommissionens mening gäller för det fåtal program som utarbetats av de portugisiska myndigheterna för vissa vattensystem/områden att de antingen befinner sig på planeringsstadiet (Matosinhos) eller saknar såväl kvalitetsmål (Alviela, Agueda) som utsläppsnormer (Alcanena) eller inte avser något av de 99 prioriterade ämnena. Genomförandet av dessa program har dessutom aldrig planerats på vederbörligt sätt.

23 Kommissionen har mot bakgrund av ovanstående funnit att Republiken Portugal ännu inte har upprättat sådana program för begränsning av förorening av vatten vilka innefattar kvalitetsmål för de 99 prioriterade ämnena. I andra hand har kommissionen anfört att Republiken Portugal inte har underrättat kommissionen om dessa program och om resultatet av deras tillämpning. Medlemsstaten i fråga har, enligt kommissionens uppfattning, härigenom åsidosatt bestämmelserna i artikel 7 i direktivet och därmed även underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget.

24 Den portugisiska regeringen har, med hänvisning till de uppgifter som ingivits till kommissionen under förfarandets gång och till de olika åtgärder som vidtagits sedan dess, medgivit att de ansträngningar som gjorts ännu inte är tillräckliga för att skyldigheterna i bestämmelserna i artikel 7 i direktivet skall kunna anses vara till fullo uppfyllda. Regeringen i fråga har dock anfört att dessa åtgärder visar att Republiken Portugal har gjort allvarliga ansträngningar för att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet samt understrukit att de olika åtgärder som möjliggör genomförande av direktivet har vidtagits eller håller på att fastställas.

25 Domstolen erinrar inledningsvis om att det framgår av fast rättspraxis att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet och att domstolen inte skall beakta senare förändringar (se bland annat dom av den 17 september 1996 i mål C-289/94, kommissionen mot Italien, REG 1996, s. I-4405, punkt 20 och dom av den 3 juli 1997 i mål C-60/96, kommissionen mot Frankrike, REG 1997, s. I-3827, punkt 15).

26 I förevarande mål löpte den frist som angavs i det motiverade yttrandet ut den 25 juli 1993.

27 För det första framgår resultatet av den tekniska utredningen på nationell nivå om kemiska ämnen som producerats, importerats eller exporterats av de handlingar som den portugisiska regeringen har ingivit till kommissionen den 25 juni 1992. Som den portugisiska regeringen själv har medgivit i skrivelse av den 25 juni 1992 utgör denna utredning dock endast en förberedande handling av generell karaktär. Utredningen kan följaktligen inte anses vara ett program i den mening som avses i artikel 7 i direktivet.

28 För det andra finns det beträffande handlingen med titeln "Direktiv 76/464/EEG - Program för begränsning av förorening", vilken också ingavs till kommissionen den 25 juni 1992, skäl att erinra om att de program som avses i artikel 7.3 och 7.5 i direktivet enligt nämnda bestämmelser dels skall innehålla kvalitetsmål för vatten, dels skall innehålla tidsfrister för genomförande.

29 Domstolen konstaterar att de fem program som denna handling innehåller, förutom att de endast berör vissa områden, på ett mycket generellt sätt beskriver de projekt som skall genomföras utan att ge några uppgifter vare sig om de kvalitetsmål som uppställts för de ämnen som avses i första strecksatsen i förteckning II eller om tidsfristerna för genomförande av dessa projekt.

30 Följaktligen utgör inte heller denna handling något program i den mening som avses i artikel 7 i direktivet.

31 För det tredje gäller detsamma beträffande handlingen med titeln "Program för begränsning av förorening", som ingavs till kommissionen den 9 juni 1993. Som generaladvokaten har anfört i punkt 16 i sitt förslag till avgörande är denna handling en ren uppräkning, vari endast anges titeln, det vattensystem som avses, den berörda kommunen samt uppskattning av kostnaderna för projekten, utan att någonting om deras innehåll, målsättning och varaktighet anges.

32 Domstolen konstaterar dessutom att, även om de åtgärder som den portugisiska regeringen har redovisat för kommissionen efter det att den frist som fastställdes i det motiverade yttrandet faktiskt skulle ha vidtagits, den portugisiska regeringen i svaromål har medgivit att de ansträngningar som gjorts ännu inte är tillräckliga för att till fullo uppfylla de krav som uppställs i artikel 7 i direktivet.

33 Domstolen finner följaktligen att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7 i direktivet genom att inte upprätta sådana program för begränsning av förorening av vatten, vilka innehåller kvalitetsmål, genom de ämnen som omfattas av första strecksatsen i förteckning II i bilagan till sagda direktiv.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

34 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Portugal skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Portugal har tappat målet, skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(andra avdelningen)

följande dom:

35 Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7 i rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö genom att inte upprätta program för begränsning av förorening av vatten, vilka innehåller kvalitetsmål, genom de ämnen som är hänförliga till första strecksatsen i förteckning II i bilagan till nämnda direktiv.

36 Republiken Portugal skall ersätta rättegångskostnaderna.