Förslag till avgörande av generaladvokat La Pergola föredraget den 18 januari 1996. - Anglo-Irish Beef Processors International m. fl. mot Minister for Agriculture, Food and Forestry. - Begäran om förhandsavgörande: High Court - Irland. - Rörliga exportbidrag - Force majeure - Ökning - Frisläppande av en säkerhet - Resolution från Förenta Nationernas säkerhetsråd. - Mål C-299/94.



Rättsfallssamling 1996 s. I-01925



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 De frågor som High Court of Ireland har ställt genom beslut av den 25 juli 1994 syftar till att utröna hur kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter(1), liksom rådets förordning (EEG) nr 2340/90 av den 8 augusti 1990 om hinder mot gemenskapens handel vad beträffar Irak och Kuwait(2) skall tolkas, liksom huruvida dessa är giltiga.

2 Fallet som givit upphov till de frågor som underställts domstolen beskrivs kortfattat nedan.

Anglo Irish Beef Processors International (nedan kallat Anglo Irish Beef) är en irländsk företagskoncern som bedriver handel med nötkött. Med stöd i förordning nr 3665/87(3) hade denna erhållit förskottsbetalning av ett "rörligt exportbidrag" av den behöriga irländska myndigheten, Minister for Agriculture, Food and Forestry (nedan kallad Minister), för försäljning av ett parti nötkött till Irak. Det bör redan nu påpekas i vilket hänseende bidraget definieras som rörligt i förordningen. Dess belopp beräknas på olika sätt beroende på vilket godsets bestämmelseland är och anpassas således till det pris som tas ut på marknaden i mottagarlandet. Huvudsyftet med bestämmelserna är att underlätta försäljningen av gemenskapsprodukter på marknaderna i tredje land genom att kompensera exportören för den eventuella skillnaden mellan priset på gemenskapsmarknaden och det vanligtvis lägre pris som tas ut annorstädes. Bidraget för produkter exporterade till Irak uppgick till betydande belopp.

I överensstämmelse med gällande gemenskapsreglering hade Anglo Irish Beef ställt en bankgaranti, som motsvarade förskottsbeloppet plus 20 procent, till förmån för Minister. Eftersom exportören uppbär förskottsutbetalning av bidraget föreskrivs att en sådan garanti skall ställas som säkerhet i syfte att garantera den utbetalande myndigheten att den utbetalade summan återbetalas för det fall det senare fastställs att "villkoren för beviljande av bidraget inte uppfylls" (tjugonde övervägandet i ingressen till förordning nr 3665/87) eller att det "endast [fanns] rätt till ett mindre bidrag" (artikel 6 i förordning nr 565/80).

Som sägs i beslutet om hänskjutande hade varorna ännu inte nått sin bestämmelseort utan befann sig i Turkiet när beslut fattades om handelsembargo mot Irak på grund av detta lands invasion av Kuwait. Embargot upprättades genom Förenta nationernas säkerhetsråds resolution nr 661 av den 6 augusti 1990, på vilken följde bestämmelserna i Europeiska gemenskapernas råds förordning (EEG) nr 2340/90, som antogs den 8 augusti 1990 men som var tillämplig retroaktivt från den 7 augusti.

Med anledning av embargot hindrade de turkiska myndigheterna det fartyg som transporterade Anglo Irish Beefs last från att nå irakiskt territorium. Försök att sälja godset i länder för vilka ett exportbidrag motsvarande det som föreskrevs för Irak gav inte något resultat. Lasten såldes slutligen på andra marknader, för vilka exportbidragen var lägre än de som redan hade utbetalats till Anglo Irish Beef. Minister begärde följaktligen att Anglo Irish Beef skulle återbetala den felaktigt utbetalda mellanskillnaden och vägrade att frisläppa bankgarantin tills den berörde hade uppfyllt återbetalningsskyldigheten. Då det emellertid inte var stridigt att den uteblivna leveransen av köttet i Irak berodde på force majeure, begärde Minister, med tillämpning av den ovan nämnda förordningen, inte en ökning av summan med 20 procent.

3 Anglo Irish Beef har således väckt talan vid High Court och därvid bestritt svarandens återbetalningskrav och samtidigt yrkat att garantin skulle frisläppas i sin helhet. Den nationella domstolen har därför vänt sig till domstolen med följande frågor i sin begäran om förhandsavgörande:

- "Skall under ovannämnda omständigheter kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 tolkas så att den säkerhet som ställts av exportören inte skall förverkas, varken på grund av force majeure eller på grund av att ett förverkande av garantin skulle ha oproportionellt stor effekt i förhållande till de omständigheter som åberopats till stöd för ett sådant förverkande, eller av någon annan anledning?

- Om kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 inte kan tolkas på ovan angivet sätt, är den då helt eller delvis ogiltig på grund av detta?

- Kan rådets förordning (EEG) nr 2340/90 tolkas så att varor som är under transport till Irak omfattas av förordningen och är den under föreliggande omständigheter, i så fall, helt eller delvis ogiltig på grund av det sätt på vilket varor behandlas som är under transport?"

Den första frågan

4 För att kunna besvara den första frågan måste uppenbarligen hänvisas till de omständigheter som den nationella domstolen har anfört då den framlagt målet för domstolen och som måste anses omfattas av domstolens prövning. En första uppgift som bör beaktas är att de varor för vilka exportbidraget hade beviljats inte nådde den bestämmelseort som hade angivits i ansökan utan såldes i andra länder, för vilka ett lägre exportbidrag skulle ha utbetalats. Exportören har således erhållit en högre summa än den han skulle ha haft rätt till enligt förordningen. Det framgår dessutom av beslutet om hänskjutande att händelsen, som förhindrade varorna att nå den ursprungliga faktiska bestämmelseorten, utan tvivel utgör ett fall av force majeure.

Så ter sig föreliggande fall. Den nationella domstolen frågar huruvida den utbetalande myndigheten kan behålla den del av säkerheten som motsvarar den summa som förmånstagaren inte hade rätt till, med hänsyn till att varorna på grund av ett fall av force majeure exporterades till en annan ort än den som ursprungligen var deras bestämmelseort.

Lösningen på frågan står enligt min åsikt att finna i följande bestämmelse i artikel 33.5 i förordning nr 3665/87: "Om (det faktiska) bidragsbeloppet på grund av force majeure är mindre än förskottsbeloppet skall den förverkade säkerheten vara lika med skillnaden mellan förskottsbeloppet, och det faktiska bidraget ..."(4) Om det emellertid inte föreligger sådana extrema omständigheter som "force majeure", är den relevanta bestämmelsen artikel 33.3 d enligt vilken "den förverkade säkerheten [skall] vara lika med förskottsbeloppet, plus 20 procent av skillnaden mellan dessa belopp".

Således kan interventionsorganet, i det fall som beskrivs i beslutet om hänskjutande, driva in den garanti som har ställts till dess förmån av exportören upp till det belopp som fastslås i artikel 33.5. Då det rör sig om force majeure är det emellertid uteslutet att öka detta belopp med 20 procent.

Att varorna inte når den angivna bestämmelseorten på grund av force majeure eller av en anledning som kan hänföras till den berörde har i det här sammanhanget ingen som helst betydelse: exportören skall hur som helst återbetala den del av bidraget som han inte hade rätt till, samtidigt som han - såvida force majeure inte föreligger, vilket emellertid är fallet i föreliggande mål - även skall betala ett tilläggsbelopp om 20 procent som föreskrivits för att motverka eventuellt missbruk. Domstolen har fastställt att den ekonomiske operatören inte har någon rätt till "ett rörligt exportbidrag för export av nötkött ... till ett tredje land, när den exporterade produkten på grund av force majeure har förstörts efter att ha lämnat gemenskapens tullområde men innan den importerats till bestämmelselandet"(5).

5 Vi kommer nu till den andra aspekten av den nationella domstolens första fråga. Det gäller att utröna huruvida förordning nr 3665/87 under ovan beskrivna omständigheter kan tolkas så att den utbetalande myndigheten förbjuds att förverka garantin med hänsyn tagen till att exportören annars skulle missgynnas på ett oproportionerligt sätt.

Anglo Irish Beef hävdar att svaret på frågan måste vara jakande. Jag är för egen del av motsatt åsikt. Jag vill inledningsvis understryka, som påpekas i beslutet om hänskjutande, att begäran om indrivning av garantin begränsas till det belopp som har erhållits felaktigt och således inte omfattar hela förskottsbeloppet, vilket Anglo Irish Beef förefaller hävda. Förhåller det sig så, är det omöjligt att förstå vari den oproportionerliga verkan skulle bestå. Som jag konstaterat ovan syftar exportbidraget till att underlätta försäljningen av gemenskapsprodukter på världsmarknaden, vilket domstolen har betonat i andra domar(6). För det ändamålet utbetalas en penningsumma till exportören som uteslutande är ämnad att kompensera den eventuella skillnaden mellan gemenskapspriset och det pris som råder på andra marknader. Bidragsbeloppet är "rörligt" just genom att det beräknas med hänvisning till de olika priser som gäller på bestämmelsemarknaden. Det är därför som det är av grundläggande betydelse att varorna faktiskt når den angivna bestämmelseorten.(7) Om de skulle säljas på en annan marknad, där priset är högre och bidragsbeloppet således lägre, skulle den berörde operatören göra en obehörig vinst. Han skulle alltså komma i åtnjutande av ett högre försäljningspris och samtidigt behålla det högre bidraget som han emellertid inte hade rätt till. Med beaktande av detta ser man tydligt hur den rättsliga utformningen av bidraget alls inte strider mot proportionalitetsprincipen utan tillägnar sig den. Den summa som utges av den utbetalande myndigheten är anpassad till skillnaden mellan den exporterade varans pris på gemenskapsmarknaden och det pris som tas ut på bestämmelsemarknaden. Det finns således en berättigad proportion mellan den vidtagna åtgärden, det vill säga det rörliga förskottsbidraget, och den målsättning som lagstiftaren har ämnat verka för. Då ett fall av force majeure inträffar och den berörde ser sig tvingad att exportera varan till en annan ort än den ursprungliga bestämmelsen, kvarstår exportörens rätt till bidraget ograverad och beläggs inte med någon straffavgift. Vid beräkningen av bidraget tas emellertid hänsyn till skillnaden mellan gemenskapspriset och det pris som gäller på den marknad dit produkten faktiskt har exporterats. Detta, och inget annat, är förordningens syfte. De föreskrivna reglerna uppfyller detta fullständigt och rationellt.

6 Anglo Irish Beef åberopar även en påstådd allmän princip, enligt vilken exportören skulle ha rätt att behålla hela förskottsbeloppet när det fall av force majeure som har hindrat varorna från att nå den angivna bestämmelsen har föranletts av gemenskapens egna åtgärder. Resonemanget är inte övertygande. För det första utgår det från den felaktiga förutsättningen att varorna inte har nått bestämmelsen på grund av det embargo som infördes av gemenskapsinstitutionerna genom förordning nr 2340/90. Det framgår emellertid tydligt av beslutet om hänskjutande att lasten blockerades i Turkiet av det landets myndigheter, vilka får anses ha agerat för att upprätthålla Förenta nationernas embargo och i varje fall inte i enlighet med ovan nämnda förordning. Det är således felaktigt att anse att force majeure i föreliggande fall beror på gemenskapsinstitutionernas handlande. Anglo Irish Beef försummar dessutom att beakta den verkliga beskaffenheten av den skyldighet som åligger exportören och som består i att återbetala mellanskillnaden mellan den summa han har erhållit och den han rätteligen kan begära. Skyldigheten föreskrivs inte som en sanktion av ett rättsstridigt förfarande utan helt enkelt som en återbetalning av en summa som inte skulle ha betalats ut. Med andra ord är skyldigheten rent restitutiv till sin natur. Den föreskrivs oberoende av all skuldbedömning eller av om den berörde kan åtalas i frågan, och skyldigheten skall således uppfyllas även om den uteblivna leveransen av varorna till den i ansökan angivna orten beror på force majeure. Om fallet med force majeure för övrigt regleras i förordningen är det för att uteslutande i det fallet frita exportören själv från det ansvar som denne åtar sig varje gång han säljer sina produkter på andra marknader än den som ursprungligen angivits. I fall av force majeure tillämpas nämligen som sagt inte den ökning med 20 procent av summan som skall återbetalas till interventionsorganet. Exportören undantas således från den åtgärden, som även kan anses vara beivrande till sin karaktär. Detta innebär emellertid inte att exportören har rätt att behålla hela den summa som utbetalats till honom i förskott. En sådan rätt återfinns inte i gemenskapens rättsordning, och så skulle heller inte kunna vara fallet, mot bakgrund av ordningen för bidraget och det grundläggande syftet med detsamma. När varan inte exporteras till den ort som den berörde har angivit, kan "restitutionen" inte röra annat än skillnaden mellan gemenskapspriset och det som tas ut där varan faktiskt har sålts. Det finns således ingen anledning att anse att gemenskapsregleringen, då den reglerar fallet med force majeure, skulle tillerkänna den berörde rätten att behålla hela summan. Ett sådant resultat skulle vara oförenligt med logiken bakom de bestämmelser som här betraktas.

Den andra frågan

7 Den andra frågan syftar till att få klarhet i huruvida gemenskapsrättsakten i fråga skall anses vara ogiltig, eftersom det visat sig vara omöjligt att tolka förordning nr 3665/87 på så sätt att förverkande av garantin vid fall av force majeure utesluts. Anglo Irish Beef har anfört två argument till stöd för den ståndpunkten: att proportionalitetsprincipen har åsidosatts och att exportörens berättigade förväntningar har kränkts. Jag har redan haft tillfälle att förklara varför det första argumentet inte skall vinna gehör. Vad beträffar den påstådda kränkningen av de berättigade förväntningarna motiveras den med att den som exporterar skulle förlita sig på möjligheten att i varje fall - särskilt i fall av force majeure - kunna behålla det förskottsbetalade bidraget.(8) Det går emellertid inte att se vad en sådan ståndpunkt grundar sig på. Varje genomsnittligt informerad ekonomisk operatör är i stånd att veta, bara han läser förordningen, att rätten att behålla hela det bidrag som utbetalats i förskott och att därefter få garantin frisläppt med nödvändighet förutsätter att varorna faktiskt når den angivna bestämmelseorten. I artikel 33.2 i förordning nr 3665/87 stadgas nämligen: "Hela den ställda säkerheten skall frisläppas när det styrkts ... att de berörda produkterna ger rätt till ett bidrag som är lika med eller större än det belopp som fastställts enligt artikel 29.3." För övrigt sägs i det femte övervägandet i ingressen till förordning nr 565/80 uttryckligen att ställandet av säkerhet är till just för att "[garantera] att minst det utbetalade beloppet kan återbetalas, om det senare visar sig att det inte fanns någon rätt till exportbidrag eller att de berörda produkterna eller varorna inte har exporterats från gemenskapen inom den fastställda tiden". Reglerna är de som här har åberopats och kan inte ge upphov till någon annan förväntning än att rätten till bidraget kan utnyttjas, självfallet inom de gränser inom vilka detta har föreskrivits.

Den tredje frågan

8 Den nationella domstolen ber i den tredje frågan domstolen att fastslå huruvida förordning (EEG) nr 2340/90, genom vilken embargot fastslogs, gäller även varor som redan har sänts och som transiteras till Irak. För det fall svaret är jakande, frågar den nationella domstolen huruvida förordningen är helt eller delvis ogiltig just på grund av att regleringen som föreskrivs i den tillämpas inte enbart på exportprodukter utan även på sådana produkter som håller på att exporteras.

Anglo Irish Beefs försvar grundar sitt krav på att få behålla hela bidraget på uppfattningen att Förenta nationernas resolution lämnade gemenskapen friheten att från embargot undanta varor som redan höll på att transiteras till Irak. Därav följer slutsatsen att förordning nr 2340/90 skulle vara rättsstridig just för att ministerrådet, när det genom sin egen förordning antog den ordning som fastslagits av Förenta nationerna, inte utnyttjade det utrymme för skön som förelåg för att uppnå ett rättvist erkännande av exportörernas anspråk. Närmare bestämt skulle gemenskapens reglering vara ogiltig, eftersom den är diskriminerande. Anglo Irish Beef hävdar att så är fallet, eftersom varor från Irak som transiteras och de personer som importerar dessa omotiverat särbehandlas i jämförelse med exportörerna och de varor som dessa redan har sänt till det landet, eftersom det endast är de senare som drabbas av embargot. Det argumentet framförs för att leda i bevis att om förordningen hade varit utformad på ett sätt som tillgodosett de anspråk som gjorts av Anglo Irish Beef, och av övriga exportörer som befinner sig i samma situation, skulle inte Minister i dag ha fog för att erhålla den här omtvistade återbetalningen.

Rådet, kommissionen, den irländska och den brittiska regeringen har samstämmigt ifrågasatt att ett sådant anspråk skulle vara grundat genom att, i korta ordalag, göra gällande att förordning nr 2340/90 troget återger bestämmelserna i Förenta nationernas resolution, vilken gemenskapen och dess medlemmar hade att rätta sig efter.

Det förefaller mig emellertid som om det finns en viktig inledande aspekt i den således framlagda frågan. För att förtydliga vill jag påminna om att den nationella domstolen har framlagt två förordningar för domstolens bedömning: förordning nr 2340/90, som rör embargot, är i den vid den nationella domstolen anhängiga tvisten av betydelse uteslutande med anledning av att den reglerar ett fall som i enlighet med den andra förordningen (nr 3665/87) omfattar extremfallet force majeure. Det är den senare förordningen som reglerar fallet vid den nationella domstolen. Den ovillkorliga förutsättning som krävs enligt förordning nr 3665/87 för att de rättigheter skall erkännas som Anglo Irish Beef har åberopat i målet vid den nationella domstolen är att varorna har nått den bestämmelse för vilken den berörde har uppburit förskottsbidraget. Den förutsättningen är inte uppfylld i föreliggande fall och de anspråk som har framförts av Anglo Irish Beef framstår av denna överskuggande anledning som ogrundade ur ett gemenskapsrättsligt perspektiv. Vi står emellertid inför ett fall av force majeure, för vilket de därtill avsedda bestämmelserna i den relevanta förordningen gäller. Vi känner redan till dem. Bidragsbeloppet som Anglo Irish Beef har rätt till är inte fast utan rörligt. För att garantin skall frisläppas skall dessutom den berörde till den utbetalande myndigheten erlägga den skillnad som kan finnas mellan det pris som fastställts med avseende på varornas ursprungliga bestämmelseort och det som gäller på den marknad dit varorna faktiskt har nått. Vad beträffar målet vid den nationella domstolen är det således endast fallet med force majeure som objektivt har hindrat varorna från att nå den angivna bestämmelseorten som har betydelse. Det är utan förbehåll embargot som är av vikt för lösningen av den hänskjutna tvisten och inte bestämmelserna i gemenskapsförordning nr 2340/90, vilka dessa än är. Vi kan nämligen ställa oss frågan om vilket resultatet i praktiken hade blivit om gemenskapen genom sagda förordning hade gjort undantag från FN-resolutionen för att, som Anglo Irish Beef önskar, från embargot undanta redan exporterade varor som var under transitering. En sådan ordning skulle inte kunna göras gällande mot tredje land, som för att efterleva Förenta nationernas resolution, eller ett eget självständigt beslut, likväl skulle vilja hindra transiteringen av produkter avsedda för Irak. Det är i själva verket vad som hänt i vårt fall. Anglo Irish Beefs last blockerades genom en åtgärd av de turkiska myndigheterna som var helt oavhängig de bestämmelser om embargot som hade antagits inom gemenskapen. Den slutsats som bör dras av detta är således uppenbar. En granskning av den förespeglade rättsstridigheten av förordning nr 2340/90 skulle inte vara av någon som helst betydelse vad beträffar tillämpningen i föreliggande fall av de regler som föreskrivs i förordning nr 3665/87 för fall av force majeure. Den tredje frågan som har ställts av den nationella domstolen är när allt kommer omkring enbart teoretisk. Domstolen har alltid vägrat besvara sådana frågor om tolkning och giltighet.(9) Denna kloka och fasta princip i rättspraxis skall enligt min uppfattning följas även i föreliggande mål.

Förslag till avgörande

Med beaktande av det ovan sagda föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som har ställts av High Court of Ireland på följande sätt:

1) Då en exportör erhåller ett exportbidrag och varorna på grund av force majeure inte säljs i den angivna bestämmelseorten utan i länder där det fastställda bidraget är lägre, är den förverkade garantin, med stöd av artikel 33.5 i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter lika med skillnaden mellan förskottsbeloppet och det faktiska beloppet.

2) Av granskningen av förordning (EEG) nr 3665/87, som utförts på grundval av de uppgifter som givits i beslutet om hänskjutande, framkommer inga uppgifter som skulle kunna vederlägga dess rättsenlighet.

(1) - EGT nr L 351, s. 1.

(2) - EGT nr L 213, s. 1.

(3) - Föreliggande fall regleras genom bestämmelserna i den i texten nämnda förordningen, senast ändrad genom kommissionens förordning (EEG) nr 354/90 av den 9 februari 1990 (EGT nr L 38, s. 34) och genom rådets förordning (EEG) nr 565/80 av den 4 mars 1980 om förskottsbetalning av exportbidrag för jordbruksprodukter (EGT nr L 62, s. 5), ändrad genom rådets förordning (EEG) nr 2026/83 av den 18 juli 1983 (EGT nr L 199, s. 12).

(4) - Min kursivering.

(5) - Dom av den 25 maj 1993, Tara Meat Packers (C-321/91, Rec. s. I-2811, punkt 19).

(6) - Dom av den 11 juli 1984, Dimex (89/83, Rec. s. 2815, punkterna 8 och 9).

(7) - Se den i föregående not nämnda domen, punkt 16.

(8) - Anglo Irish Beef hävdar att den slutsatsen i än högre grad skall dras då det är gemenskapen själv som har hindrat varorna från att nå sin bestämmelse. Vad den saken beträffar kan jag emellertid inte annat än upprepa vad som redan sagts ovan: den nationella domstolen säger klart och tydligt att produkterna blockerades i Turkiet av de turkiska myndigheterna med anledning av det embargo som upprättades av Förenta nationerna. Förordning nr 2340/90 är i det avseendet irrelevant.

(9) - Se dom av den 17 maj 1994, Corsica Ferries (C-18/93, Rec. s. I-1783, punkt 14), och i denna dom nämnda praxis.