Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 5 oktober 1999. - Konungariket Spanien mot Europeiska unionens råd. - Fiske - Förordningar för begränsning och fördelning av fiskemöjligheterna mellan medlemsstaterna - Utbyte av fiskekvoter - Ogiltigförklaring. - Mål C-179/95.



Rättsfallssamling 1999 s. I-06475



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1 Fiske - Bevarande av fiskeresurser - System för fiskekvoter - Fördelning mellan medlemsstaterna av disponibla fångster - Domstolsprövning - Gränser - Ökning av fiskemöjligheterna för ansjovis i zon VIII - Uppenbart oriktig bedömning eller maktmissbruk - Villkor - Hot mot resursernas biologiska jämvikt - Biologiska, socioekonomiska och tekniska analyser saknas eller är inte övertygande - Saknar betydelse

(Rådets förordning nr 3760/92, artiklarna 4.1 och 8.4, nr 3362/94 och nr 746/95, bilaga I, avsnitt 5)

2 Fiske - Bevarande av fiskeresurser - System för fiskekvoter - Fördelning mellan medlemsstaterna av disponibla fångster - Fastställandet av en gemensam total tillåten fångstmängd för zonerna VIII och IX och tillstånd att överlåta kvoter från zon IX till zon VIII - Åsidosättande av skyldigheten att utnyttja resurserna på ett ändamålsenligt och ansvarsfullt sätt - Föreligger inte - Åsidosättande av principen om relativ stabilitet - Föreligger inte

(Rådets förordning nr 3760/92, artiklarna 2.1 och 8.4, nr 685/95, bilaga IV, punkt 1, 1.1 andra stycket, i, och nr 746/95, bilaga I, avsnitt 5)

Sammanfattning

1 När rådet vid genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken skall utvärdera en invecklad ekonomisk situation, omfattar rådets utrymme för skönsmässig bedömning inte uteslutande innehållet i och räckvidden av de bestämmelser som skall antas utan även i viss utsträckning fastställandet av de grundläggande sakförhållandena. Så är fallet när rådet, med stöd av artikel 8.4 i förordning nr 3760/92 om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk, fastställer de totala tillåtna fångstmängderna och fördelar fiskemöjligheterna mellan medlemsstaterna. Domstolskontrollen av denna behörighet skall begränsas till en prövning av om det vid utövandet av denna behörighet förekommit uppenbara fel eller maktmissbruk eller om den ifrågavarande myndigheten uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.

När rådet genom förordning nr 3362/94, som för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd fastställer de totala tillåtna fångstmängderna för år 1995, tilldelade Frankrike och Spanien ansjoviskvoter i zon VIII, agerade det med hänsyn till försiktighet och inte på grundval av beviskraftiga vetenskapliga uppgifter. Under dessa omständigheter kan utökandet av fiskemöjligheterna beträffande ansjovis i denna zon, som framgår av avsnitt 5 i bilaga I till rådets förordning nr 746/95 om ändring av förordning nr 3362/94, anses vara uppenbart fel eller visa på ett maktmissbruk eller ett uppenbart överskridande av gränserna för rådets utrymme för skönsmässig bedömning endast om det finns tillräckliga indicier på att nämnda ökning äventyrar den biologiska jämvikten för resurserna i fråga.

Även om det i artikel 4.1 i förordning nr 3760/92 föreskrivs att gemenskapsbestämmelserna om tillträde till farvatten och fiskeresurser skall bygga på tillgängliga biologiska, socioekonomiska och tekniska analyser, skall den omständigheten att sådana analyser inte finns eller inte är övertygande inte hindra rådet från att vidta de åtgärder som det anser vara nödvändiga för att uppnå den gemensamma fiskeripolitikens mål. Under sådana omständigheter har rådet inte bara rätt att vidta mer långtgående åtgärder för att bevara resurserna, utan det kan även - med nödvändig försiktighet - tillåta en större tillgång till fiskeresurserna.

2 Genom att i punkt 1.1 i bilaga IV till förordning nr 685/95 om administreringen av fiskeinsatsen med avseende på vissa fiskezoner och fiskeresurser i gemenskapen fastställa en gemensam total tillåten fångstmängd för ansjovis i zonerna VIII och IX, och genom att i avsnitt 5 i bilaga I till förordning nr 746/95 tillåta att kvoter överförs från zon IX till zon VIII, har rådet inte åsidosatt skyldigheten enligt artikel 2.1 i förordning nr 3760/92 att utnyttja resurserna på ett ändamålsenligt och ansvarsfullt sätt. Även om ansjovisbestånden i de två berörda zonerna i biologiskt hänseende är olika, saknas det tillräckliga indicier för att de ovan nämnda bestämmelserna skulle äventyra den biologiska jämvikten för resurserna i zon VIII. Rådet hade därför rätt att vidta åtgärder som innebar en gemensam förvaltning av de två bestånden.

De ovan nämnda bestämmelserna åsidosätter inte heller principen om relativ stabilitet i artikel 8.4 ii i förordning nr 3760/92. I denna artikel föreskrivs att fiskemöjligheterna mellan medlemsstaterna skall fördelas på ett sådant sätt att varje medlemsstat tillförsäkras ett relativt stabilt fiske i fråga om vart och ett av de berörda bestånden. Samtidigt anges dock uttryckligen i denna bestämmelse att det på begäran av de medlemsstater som direkt berörs sedan år 1983 kan företas reguljära kvotutväxlingar, förutsatt att den samlade balansen i fråga om andelarna upprätthålls. Av detta följer att principen om relativ stabilitet, med nämnda förbehåll, kan beröras av sådana utbyten mellan medlemsstaterna som redan hade företagits när nämnda förordning antogs. Det bör under dessa omständigheter också erkännas att denna princip inte utgör hinder för efterföljande byten. Överlåtelsen till Frankrike av 80 procent av Portugals fiskemöjligheter, som bara får fiskas i vatten som står under Frankrikes suveränitet eller jurisdiktion, vilken har företagits inom ramen för en gemensam total tillåten fångstmängd som täcker zonerna VIII och IX, medför dessutom inte utökade fiskemöjligheter i dessa zoner, om man betraktar dem tillsammans. Överlåtelsen har inte heller någon skadlig inverkan på de fiskemöjligheter som, i zon VIII sett för sig, tilldelats de medlemsstater som inte har deltagit i utbytet.

Parter

I mål C-179/95,

Konungariket Spanien, företrätt av A. Navarro González, generaldirektör med ansvar för samordning av gemenskapsrättsliga tvister, och R. Silva de Lapuerta, abogado del Estado, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: Spaniens ambassad, 4-6, boulevard Emmanuel Servais, Luxemburg,

sökande,

mot

Europeiska unionens råd, företrätt av juridiske rådgivaren J. Carbery och G.-L. Ramos Ruano, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: Europeiska investeringsbanken, direktoratet för rättsfrågor, generaldirektören A. Morbilli, 100, boulevard Konrad Adenauer, Luxemburg,

svarande,

med stöd av

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren T. van Rijn och B. Vilá Costa, nationell tjänsteman med förordnande vid rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,

intervenient,

"angående en talan om ogiltigförklaring av punkt 1.1, andra stycket i, sista satsen, i bilaga IV till rådets förordning (EG) nr 685/95 av den 27 mars 1995 om administreringen av fiskeinsatsen med avseende på vissa fiskezoner och -resurser i gemenskapen (EGT L 71, s. 5) samt avsnitt 5 om ansjovis i bilaga I till rådets förordning (EG) nr 746/95 av den 31 mars 1995 om ändring av förordning (EG) nr 3362/94 om fastställande, för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd, av totala tillåtna fångstmängder under 1995 och vissa villkor för fångsten (EGT L 74, s. 1),

meddelar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

sammansatt av ordföranden på andra avdelningen G. Hirsch (referent), tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, samt domarna J.L. Murray och H. Ragnemalm,

generaladvokat: S. Alber,

justitiesekreterare: avdelningsdirektören D. Louterman-Hubeau,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 2 juli 1998 av: Konungariket Spanien, företrätt av R. Silva de Lapuerta, rådet, företrätt av J. Carbery och G.-L. Ramos Ruano, och kommissionen, företrädd av T. Van Rijn och J. Guerra Fernández, rättstjänsten, i egenskap av ombud,

och efter att den 17 september 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Konungariket Spanien har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 9 juni 1995, med stöd av artikel 173 första stycket i EG-fördraget (nu artikel 230 första stycket EG i ändrad lydelse) yrkat ogiltigförklaring av punkt 1.1, andra stycket i, sista satsen, i bilaga IV till rådets förordning (EG) nr 685/95 av den 27 mars 1995 om administreringen av fiskeinsatsen med avseende på vissa fiskezoner och -resurser i gemenskapen (EGT L 71, s. 5) samt avsnitt 5 om ansjovis i bilaga I till rådets förordning (EG) nr 746/95 av den 31 mars 1995 om ändring av förordning (EG) nr 3362/94 om fastställande, för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd, av totala tillåtna fångstmängder under 1995 och vissa villkor för fångsten (EGT L 74, s. 1).

2 Genom beslut av domstolens ordförande av den 15 november 1995 tilläts kommissionen att intervenera i målet till stöd för rådets yrkanden.

Tillämpliga bestämmelser

3 Genom artikel 161.1 f i Akten om anslutningsvillkoren för Konungariket Spanien och Republiken Portugal samt om anpassningarna av fördragen (EGT L 302, 1985, s. 23, nedan kallad anslutningsakten) tilldelades Spanien en kvot på 90 procent av den högsta tillåtna fångstmängden (nedan kallad TAC) för ansjovis i ICES-området VIII, och Frankrike en kvot på resterande 10 procent. I enlighet med principen om relativ stabilitet vad gäller varje medlemsstats fiske i fråga om vart och ett av de berörda bestånden (nedan kallad principen om relativ stabilitet) - som anges i artikel 4.1 i rådets förordning (EEG) nr 170/83 av den 25 januari 1983 om ett gemenskapssystem för att bevara och förvalta fiskeresurser (EGT L 24, s. 1) och som återges i artikel 8.4 i rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av den 20 december 1992 om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk (EGT L 389, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 4, s. 154) - fördelades TAC för ansjovis i ICES-områdena IX och X och i COPACE 34.1.1. mellan Spanien och Portugal, varvid Spanien erhöll 48 procent och Portugal 52 procent.

4 Förordning nr 3760/92 antogs på grundval av artikel 43 i EG-fördraget (nu artikel 37 EG i ändrad lydelse). I artikel 3 i denna förordning anges att följande beteckningar används med de betydelser som där anges:

"e) beskattningsgrad: fångsten av ett bestånd under en given period i förhållande till hela beståndet,

f) ett fartygs fiskeansträngning: produkten av dess kapacitet och aktivitet; en fiskeflottas eller ett antal fartygs fiskeansträngning är summan av varje enskilt fartygs fiskeansträngning".

5 I artikel 4 i förordning nr 3760/92 föreskrivs följande:

"1. För att säkerställa att fiskeresurserna utnyttjas på ett hållbart, ändamålsenligt och ansvarsfullt sätt skall rådet, om inte annat fastställts, enligt förfarandet i artikel 43 i fördraget införa gemenskapsbestämmelser om villkor för tillträde till farvatten och fiskeresurser och för utnyttjandet av dem. Dessa bestämmelser skall bygga på tillgängliga biologiska, socioekonomiska och tekniska analyser, särskilt de rapporter som utarbetats av den kommitté som anges i artikel 16.

2. Dessa bestämmelser kan för varje fiske eller grupp av fisken omfatta åtgärder särskilt för att

a) införa zoner inom vilka fiskeaktiviteter är förbjudna eller begränsade,

b) begränsa beskattningsnivåerna,

c) fastställa kvantitativa fångstbegränsningar,

d) begränsa tiden till sjöss, i förekommande fall med beaktande av avståndet till fiskevattnen,

e) fastställa antal och slag av fiskefartyg som har rätt att fiska,

f) fastställa tekniska anvisningar för fiskeredskap och fångstmetoder,

g) fastställa minsta storlek eller vikt för fisk som får fångas,

h) införa incitament, även ekonomiska, för att främja ett mera selektivt fiske."

6 I artikel 8.1 i förordning nr 3760/92 föreskrivs att i enlighet med artikel 4 får beskattningsgraden regleras genom att de tillåtna fångstvolymerna och vid behov fiskeansträngningen begränsas för den berörda perioden. I de fall då det inte är lämpligt att begränsa fångsterna får beskattningsgraden regleras enbart genom en begränsning av fiskeansträngningen.

7 I enlighet med artikel 8.4 i och ii skall rådet med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen fatta beslut om följande. Det skall för varje fiske eller grupp av fisken från fall till fall besluta om högsta tillåtna fångst eller högsta tillåtna fiskeansträngning, om så är lämpligt för flera år. Rådet skall vidare fördela fiskemöjligheterna mellan medlemsstaterna på ett sådant sätt att varje medlemsstat tillförsäkras ett relativt stabilt fiske i fråga om vart och ett av de berörda bestånden. På begäran av de medlemsstater som direkt berörs kan dock hänsyn tas till utvecklingen av minimikvoter och reguljära kvotutväxlingar sedan år 1983, varvid hänsyn på lämpligt sätt bör tas till den samlade balansen i fråga om andelarna.

8 Enligt artikel 9.1 i förordning nr 3760/92 får medlemsstaterna, efter att ha anmält detta till kommissionen, sinsemellan byta alla eller delar av de fiskemöjligheter som tilldelats dem.

9 I artikel 16 i förordning nr 3760/92 anges att kommissionen skall inrätta en vetenskaplig, teknisk och ekonomisk kommitté för fiskerisektorn. Kommittén skall regelbundet rådfrågas och skall utarbeta en årlig rapport om situationen vad gäller fiskeresurserna och utvecklingen av fisket med beaktande av biologiska och tekniska aspekter. Den skall också redovisa de ekonomiska följderna av situationen för fiskeresurserna. Kommittén skall årligen i den utsträckning som anges i artikel 41 a i fördraget (nu artikel 35 a EG) redovisa det arbete som bedrivits inom och det ytterligare behov som finns av vetenskaplig och teknisk forskning inom fiskeri- och vattenbrukssektorn.

10 I rådets förordning (EG) nr 3362/94 av den 20 december 1994 om tillåten totalfångst för år 1995 för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd och om vissa villkor för hur fiske får bedrivas efter dem (EGT L 363, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 8, s. 22), som har antagits särskilt på grundval av artikel 8.4 i förordning nr 3760/92, fastställdes TAC för år 1995. Vad gäller ansjovis fastställdes i förordningen för ICES-området VIII en TAC om 33 000 ton, varvid 29 700 ton tilldelades Spanien och 3 300 ton Frankrike, utan åtskillnad vad gäller fångstområden. För ICES-områdena IX och X och i COPACE 34.1.1. fastställdes en TAC om 12 000 ton, varav 5 740 ton tilldelades Spanien och 6 260 ton Portugal. Dessa sistnämnda kvoter fick bara fångas i vatten som lyder under den berörda medlemsstatens suveränitet eller jurisdiktion eller på internationellt vatten i den berörda zonen.

11 Rådets förordning nr 685/95 antogs på grundval av artikel 43 i fördraget. I artikel 11.1 föreskrivs att de berörda medlemsstaterna, i enlighet med bestämmelsen i artikel 9 i förordning (EEG) nr 3760/92, kan företa ett utbyte av de fiskemöjligheter som tilldelats dem enligt de villkor som anges i bilaga IV punkt 1.

12 Punkt 1.1 i nämnda bilaga har följande lydelse:

"Utbytena mellan Frankrike och Portugal kan förnyas genom tyst samförstånd för perioden 1995 till 2002 under förbehåll av att varje medlemsstat har möjlighet att ändra villkoren varje år vid det årliga fastställandet av totala tillåtna fångstmängder (TAC) och kvoter.

Utbytena avser följande totala tillåtna fångstmängder:

i) Eftersom en gemensam total tillåten fångstmängd för ansjovis fastställs för ICES-områdena VIII och IX kommer 80 % av Portugals fiskemöjligheter varje år att överlåtas till Frankrike, då dessa fiskemöjligheter får utnyttjas endast i vatten som står under Frankrikes suveränitet eller jurisdiktion.

..."

13 Förordning nr 746/95 antogs på grundval av artikel 8.4 i förordning nr 3760/92. Av tredje och fjärde övervägandena framgår att förordningen särskilt syftar till att underlätta för vissa medlemsstater att utbyta sina fiskemöjligheter samt, vad gäller fiskemöjligheterna för ansjovis, att tillåta överföringar av en kvotdel från en zon som tilldelats till en angränsande zon.

14 Det följer av avsnitt 5 i bilaga I till rådets förordning nr 746/95 att av den ansjoviskvot om 6 260 ton som har tilldelats Portugal i ICES-områdena IX och X och i COPACE 34.1.1. upp till 5 008 ton får fångas i vatten i ICES-området VIII som står under Frankrikes suveränitet eller jurisdiktion.

15 Under rådets möte den 27 mars 1995, då rådet antog förordning nr 685/95, lät den spanska delegationen i protokollet inskriva en ensidig förklaring i vilken den gjorde gällande att bestämmelserna om administreringen av TAC för ansjovis i ICES-områdena VIII och IX skulle ta hänsyn till den biologiska differentieringen av ansjovisbestånden och inte leda till förändringar av den befintliga jämvikten.

16 Till stöd för sin talan har Konungariket Spanien åberopat två grunder, nämligen att såväl artikel 39 i EG-fördraget (nu artikel 33 EG) som förordning nr 3760/92 har åsidosatts.

sidosättandet av artikel 39 i EG-fördraget

17 Som första grund har den spanska regeringen gjort gällande att de ifrågasatta bestämmelserna åsidosätter den gemensamma fiskeripolitikens mål, som anges i artikel 39 i EG-fördraget, och i synnerhet målen att optimalt utnyttja produktionsfaktorerna och att stabilisera marknaderna.

18 Den spanska regeringen har för det första framhållit att en av de mekanismer som föreskrivs i förordning nr 3760/92 för att säkerställa bevarandet av fiskeresurserna består i att begränsa fångsten av hotade arter och fördela de i detta syfte fastställda TAC mellan medlemsstaterna (som dock kan företa ett utbyte av de fiskemöjligheter som tilldelats dem). Därvid skall principen om relativ stabilitet beaktas. Förvaltningen av fångsterna sker alltså på grundval av nationella kvoter, varvid medlemsstaterna är fria att vidta de relevanta åtgärderna vad gäller kvoternas fördelning och användning, förutsatt att nämnda åtgärder är förenliga med gemenskapsbestämmelserna och den gemensamma fiskeripolitiken (se dom av den 16 juni 1987 i mål 46/86, Romkes, REG 1987, s. 2671, och av den 7 maj 1992 i de förenade målen C-251/90 och C-252/90, Wood och Cowie, REG 1992, s. I-2873).

19 Den spanska regeringen har för det andra hävdat att rådet när den utfärdade bestämmelserna i förordning nr 3362/94, i vilken TAC för ansjovis i ICES-området VIII fastställdes till 33 000 ton för år 1995, tog hänsyn till de vetenskapliga uppgifter som det hade tillgång till - särskilt uppgifterna från den vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fiskerisektorn - och att rådet ansåg nämnda TAC vara den enda TAC som kunde garantera att resurserna utnyttjades på ett ändamålsenligt och ansvarsfullt sätt. Denna TAC hade som mål att stabilisera fiskeansträngningen och utnyttjandet av resurserna, samtidigt som den bekräftade och kvantifierade vissa av Spaniens historiska fiskerättigheter för att på ett vetenskapligt sätt säkerställa ett varaktigt utnyttjande. Varje åtgärd som innebär att denna TAC överskrids äventyrar därför bevarandet av denna art och bryter mot artikel 39 i fördraget.

20 Enligt den spanska regeringen utgör de ifrågasatta bestämmelserna en sådan åtgärd. Genom att tillåta att en del av den ansjoviskvot som tilldelats Portugal genom förordning nr 3362/94 i ICES-området IX inte fångas i denna zon, utan i stället i ICES-området VIII, tillåter bestämmelserna i fråga nämligen att den TAC för ansjovis som fastställts för den sistnämnda zonen höjs från 33 000 ton till 38 008 ton, och detta utan att nya vetenskapliga uppgifter motiverar denna höjning.

21 Den spanska regeringen har för det tredje gjort gällande att den omständigheten att rådet, när det fastställde den TAC för ansjovis som skulle fångas i ICES-området VIII, iakttog försiktighetsprincipen inte på något sätt berättigar de ifrågasatta bestämmelserna. En TAC som fastställs med hänsyn till försiktighetsprincipen är nämligen en åtgärd för att bevara resurserna som har bindande verkan, då den berörda medlemsstaten, från det att nämnda TAC har uppnåtts, omedelbart skall förbjuda fiske av beståndet. Dessutom sker fastställandet av en TAC med hänsyn till försiktighetsprincipen på grundval av historiska fångster och vetenskapliga rön. Domen av den 24 november 1993 i mål C-405/92, Mondiet (REG 1993, s. I-6133), innebär inte att vetenskapliga och tekniska uppgifter är helt utan värde eller att rådet får välja helt fritt, utan att rådet kan vidta mer långtgående åtgärder för att bevara resurserna när sådana uppgifter inte finns eller inte är övertygande. I förevarande fall skulle rådets påstående däremot leda till att inga åtgärder för att bevara resurserna vidtas trots att uppgifterna rekommenderar detta.

22 Slutligen har den spanska regeringen gjort gällande att kommissionens argument avseende utbyten av fiskemöjligheter mellan Spanien och Frankrike och domen av den 7 december 1995 i mål C-52/95, kommissionen mot Frankrike (REG 1995, s. I-4443), inte är relevanta i det föreliggande målet. Utbyten av kvoter mellan Spanien och Frankrike har nämligen alltid företagits i överensstämmelse med gemenskapsreglerna, i motsats till vad som skett i förevarande fall. Att Frankrike har överskridit sin ansjoviskvot, vilket har fastställts i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, visar endast att denna stat inte uppfyller sina skyldigheter inom fiskeområdet, men berättigar inte att rådet åsidosätter gemenskapsrätten rörande fiske.

23 Rådet har till en början erinrat om att Konungariket Spaniens och Republiken Portugals anslutning till gemenskapen år 1986 medförde stora anpassningsproblem på fiskeområdet, att integrationsprocessen av dessa två medlemsstater i den gemensamma fiskepolitiken har varit gradvis och att de ifrågasatta bestämmelserna ingår i en kompromiss som rådet har utarbetat med stor möda. Rådet har betonat att det finns stora problem i samband med ansjovisfisket i ICES-området VIII och har gjort gällande att kvotöverlåtelsen mellan Portugal och Frankrike syftar till att främja integrationen av Portugal och Spanien.

24 Rådet har vidare påpekat att ansjovisbeståndet i ICES-området VIII inte är biologiskt hotat och att den nuvarande TAC, som har fastställts med hänsyn till försiktighetsprincipen, inte bygger på en exakt vetenskaplig prognos. Den avgörande skillnaden mellan så kallade försiktighets-TAC och analytiska TAC består i att de första tillämpas på bestånd för vilka det inte finns fångstprognoser som är grundade på en analytisk bedömning. I det fall där rådet har tillgång till en analytisk beståndsbedömning bestämmer rådet en analytisk TAC som motsvarar ett visst förvaltningsmål. Försiktighets-TAC fastställs däremot för bestånd vars exploateringsgrad inte låter sig exakt uppskattas och motsvarar inte nödvändigtvis krav avseende bevarandet av resurser. Trots att sistnämnda TAC som regel fastställs till nivåer som anses vara biologiskt säkra, grundas de oftast på andra mål.

25 Det är inte fråga om någon överfiskning av ansjovisbeståndet i ICES-området VIII, men för att uppnå en höjning av Frankrikes kvot skulle rådet ha behövt höja TAC tio gånger mer för att uppfylla artikel 161 i anslutningsakten, enligt vilken 90 procent av denna TAC tilldelas Spanien och 10 procent Frankrike. Då en sådan lösning riskerade leda till en överexploatering av beståndet, tillät rådet och kommissionen överlåtelsen av fiskemöjligheterna beträffande ansjovis från vattnen väster om den iberiska halvön (ICES-områdena IX, X, COPACE 34.1.1) till Biskayabukten, norr om Spanien (ICES-området VIII). Rådet har därigenom varken överskridit sina befogenheter eller åsidosatt de grundläggande principerna i den gemensamma fiskeripolitiken såsom dessa anges i fördragen.

26 Rådet har erkänt att rådet och kommissionen uppfyllde Republiken Frankrikes och Republiken Portugals önskemål när de fastställde en gemensam TAC för ansjovisbestånden i ICES-området VIII och ICES-områdena IX och X. Det är nämligen medlemsstaterna som enligt artikel 9 i förordning nr 3760/92 har befogenhet att byta fiskemöjligheter. Rådet har emellertid inte brutit mot artikel 39 i fördraget, eftersom det inte har äventyrat ansjovisbeståndet i ICES-området VIII genom att godkänna medlemsstaternas överenskommelse.

27 Kommissionen har särskilt framhållit att Konungariket Spanien har för vana att byta fiskemöjligheter beträffande ansjovis med Frankrike, inom ramen för den legitima befogenhet som ges Spanien enligt artikel 9 i förordning nr 3760/92, och att fiskesektorn vad gäller ansjovis i ICES-området VIII kännetecknas av speciella socioekonomiska problem, såsom framgår av domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike.

28 I detta avseende påminner domstolen om att enligt fast rättspraxis skall gemenskapsinstitutionerna för att försöka uppnå målen för den gemensamma jordbrukspolitiken alltid sträva efter att förena sinsemellan motstridiga mål och i förekommande fall tillfälligt ge något av målen företräde med hänsyn till ekonomiska faktorer eller förhållanden mot bakgrund av vilka de skall fatta sitt beslut (se domstolens dom av den 20 oktober 1977 i mål 29/77, Roquette Frères, REG 1977, s. 1835, punkt 30, av den 19 mars 1992 i mål C-311/90, Hierl, REG 1992, s. I-2061, punkt 13, domen i det ovannämnda målet Mondiet, punkt 51, samt dom av den 5 oktober 1994 i mål C-280/93, Tyskland mot rådet, REG 1994, s. I-4973, punkt 47; svensk specialutgåva, volym 16).

29 Det är likaså fast rättspraxis att rådet, då det med stöd av artikel 8.4 i förordning nr 3760/92 fastställer TAC och fördelar fiskemöjligheterna mellan medlemsstaterna, skall utvärdera en invecklad ekonomisk situation. Under sådana omständigheter omfattar rådets utrymme för skönsmässig bedömning inte uteslutande innehållet i och räckvidden av de bestämmelser som skall antas utan även i viss utsträckning fastställandet av de grundläggande sakförhållandena. Domstolskontrollen av denna behörighet skall begränsas till en prövning av om det vid utövandet av denna behörighet förekommit uppenbara fel eller maktmissbruk eller om den ifrågavarande myndigheten uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning (se dom av den 19 februari 1998 i mål C-4/96, NIFPO och Northern Ireland Fishermen's Federation, REG 1998, s. I-681, punkterna 41 och 42).

30 Vad gäller förevarande fall påpekar domstolen inledningsvis att, såsom rådet och kommissionen har anfört utan att ha blivit emotsagda, de ifrågasatta bestämmelserna antogs för att möta de allvarliga problemen beträffande ansjovisfisket i ICES-området VIII.

31 När rådet fastställde en TAC om 33 000 ton ansjovis för ICES-området VIII agerade det med hänsyn till försiktighet och inte på grundval av beviskraftiga vetenskapliga uppgifter. Ett utökande av fiskemöjligheterna med 5 008 ton beträffande ansjovis i nämnda zon, som framgår av avsnitt 5 i bilaga I till rådets förordning nr 746/95, kan anses vara uppenbart fel eller visa på ett maktmissbruk eller ett uppenbart överskridande av gränserna för rådets utrymme för skönsmässig bedömning endast om det finns tillräckliga indicier på att nämnda höjning äventyrar den biologiska jämvikten för resurserna i fråga. Den spanska regeringen har emellertid inte framlagt sådana indicier.

32 Även om det i artikel 4.1 i förordning nr 3760/92 föreskrivs att gemenskapsbestämmelserna om tillträde till farvatten och fiskeresurser skall bygga på tillgängliga biologiska, socioekonomiska och tekniska analyser, skall den omständigheten att sådana analyser inte finns eller inte är övertygande inte hindra rådet från att vidta de åtgärder som det anser vara nödvändiga för att uppnå den gemensamma fiskeripolitikens mål (se, beträffande artikel 2.1 i förordning nr 170/83, som i huvudsak återfinns i artikel 4.1 i förordning nr 3760/92, domen i det ovannämnda målet Mondiet, punkt 31). I motsats till vad den spanska regeringen har hävdat har rådet inte bara rätt att vidta mer långtgående åtgärder för att bevara resurserna, utan det kan även - med nödvändig försiktighet - tillåta en större tillgång till fiskeresurserna.

33 Vad slutligen gäller kritiken att rådet åsidosatte principen om relativ stabilitet när det fördelade fiskekvoterna mellan medlemsstaterna, sammanblandas den spanska regeringens första grund med dess andra grunds andra del och skall därför undersökas tillsammans med den senare.

34 Talan kan således inte vinna bifall på den grunden att artikel 39 i fördraget har åsidosatts.

sidosättandet av förordning nr 3760/92

35 Genom sin andra grund, som kan delas upp i två delgrunder, har den spanska regeringen gjort gällande att rådet genom att utfärda de ifrågasatta bestämmelserna har åsidosatt förordning nr 3760/92. Den spanska regeringen har anklagat rådet dels för att inte ha beaktat den gemensamma fiskeripolitikens allmänna mål som anges i artikel 2.1 i denna förordning, nämligen att utnyttja de levande marina akvatiska resurserna på ett ändamålsenligt och ansvarsfullt sätt. Den spanska regeringen har vidare gjort gällande att rådet har åsidosatt principen om relativ stabilitet i artikel 8.4 ii i samma förordning.

sidosättandet av skyldigheten att se till att de levande marina akvatiska resurserna utnyttjas på ett ändamålsenligt och ansvarsfullt sätt

36 Den spanska regeringen har för det första hävdat att TAC för ansjovis för år 1995, som ursprungligen hade fastställts till 33 000 ton för ICES-området VIII och till 12 000 ton för ICES-områdena IX och X och i COPACE 34.1.1., genom de ifrågasatta bestämmelserna ändrades till 38 008 ton för ICES-området VIII, utan att det fanns minsta vetenskapliga underlag för en sådan ändring. Denna ändring utgör ett åsidosättande av förordning nr 3760/92, eftersom den strider mot målet att utnyttja resurserna på ett ändamålsenligt och ansvarsfullt sätt. I stället leder ändringen till överfiskning av ansjovisresurserna i ICES-området VIII. Dessutom skedde denna faktiska ändring av TAC enligt den spanska regeringen utanför det förfarande som föreskrivs i detta avseende i förordning nr 3760/92.

37 Ansjovisbeståndet i ICES-området VIII skiljer sig enligt den spanska regeringen i biologiskt avseende klart från ansjovisbeståndet i ICES-området IX. Detta framkommer såväl i rapporter av ICES-arbetsgruppen avseende utvärderingen av makrill-, sill-, sardin- och ansjovisbestånden som i vetenskapliga arbeten rörande kartläggningen av ansjovisbestånden vilka utfördes år 1986 och år 1992. För övrigt ligger mellan de två bestånden en mycket stor geografisk zon, i vilken fiskeflottorna inte bedriver ansjovis- utan endast sardinfångst, vilket i ekonomiskt hänseende är mindre lönsamt. De två bestånden kan under dessa omständigheter inte förvaltas tillsammans.

38 Den spanska regeringen har vidare anfört att inget av de exempel på kvotbyten som rådet har nämnt har något samband med förevarande fall, eftersom de företogs mellan angränsande zoner avseende samma bestånd, medan de ifrågasatta bestämmelserna innebär ett byte mellan olika bestånd och därför medför en oberättigad höjning av TAC för ett bestämt bestånd. I de angivna exemplen ändrar utbyten mellan olika förvaltningszoner avseende samma bestånd alltså inte den TAC som fastställts för ett bestämt bestånd. Vad gäller bestämmelserna i fråga ändras däremot TAC för ett bestämt bestånd, nämligen för ansjovisbeståndet i ICES-området VIII, då nämnda bestämmelser tillåter ett byte med en kvot som har tilldelats för ett annat bestånd.

39 Enligt rådet är det riktigt att det byte som företagits i förevarande fall avser två i biologiskt hänseende olika bestånd och att ett sådant förfaringssätt är ovanligt. Det har dock förekommit även tidigare. Jämförbara situationer har förekommit beträffande andra bestånd, även om det har hänt ganska sällan och aldrig har givit upphov till bestridande.

40 Enligt rådets uppfattning finns det inget som tillåter påståendet att rådet har brutit mot förordning nr 3760/92 genom att fastställa en gemensam TAC beträffande ansjovis för ICES-områdena VIII och IX, då det inte är nödvändigt att fastställa olika TAC för att bevara de berörda bestånden. Beståndens tillstånd är nämligen utan tvekan tillfredsställande. Det var därför möjligt att överlåta kvoten för en zon på en annan zon utan att därigenom skapa en fara för ett särskilt bestånd.

41 Domstolen påpekar i detta hänseende endast att även om ansjovisbestånden i de två berörda zonerna i biologiskt hänseende är olika, har det angivits i punkt 31 i den föreliggande domen att den spanska regeringen inte har framlagt tillräckliga indicier för att de ifrågasatta bestämmelserna skulle äventyra den biologiska jämvikten för resurserna i ICES-området VIII. Rådet hade därför rätt att vidta åtgärder som innebar en gemensam förvaltning av de två bestånden.

42 Förordning nr 685/95 antogs dessutom i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 43 i fördraget, och förordning nr 746/95 utfärdades enligt det i artikel 8.4 i förordning nr 3760/92 föreskrivna förfarandet. Den spanska regeringen kan därför inte hävda att de ifrågasatta bestämmelserna ändrade TAC beträffande ansjovis för ICES-området VIII utanför de föreskrivna förfarandena.

43 Den andra grundens första del skall därför underkännas, utan att det behöver undersökas huruvida de exempel på byte av fiskemöjligheter som parterna har anfört kan jämföras med utbytet i förevarande fall.

sidosättandet av principen om relativ stabilitet

44 Den spanska regeringen har för det andra hävdat att rådet genom att anta de ifrågasatta bestämmelserna har genomfört en höjning av TAC och en ny fördelning av ansjoviskvoten i ICES-området VIII utan att ha tagit hänsyn till principen om relativ stabilitet. En ny ansjoviskvot om 5 008 ton har nämligen tilldelats för ICES-området VIII till ett land - det vill säga Portugal - som aldrig har haft någon kvot där. Detta innebär ett klart åsidosättande av skyldigheten att upprätthålla den procentandel som har fastställts för var och en av de två medlemsstater mellan vilka detta bestånd hade fördelats, nämligen Spanien och Frankrike.

45 Om rådet hade höjt ansjoviskvoten för ICES-området VIII på vanligt sätt, nämligen genom att anta en ny TAC på grundval av nya vetenskapliga och tekniska studier, skulle fördelningen av den nya TAC ha skett på grundval av de procentandelar som varje medlemsstat har garanterats med iakttagande av principen om relativ stabilitet, så att Spanien vad gäller den nya TAC skulle ha fått den kvot som det skulle haft rätt till om dess procentandel hade upprätthållits.

46 Enligt den spanska regeringen har det till dags dato inte hänt att bytet av kvoter mellan medlemsstaterna har medfört någon ändring av TAC eller ändrat den ursprungliga fördelning som gjorts i enlighet med principen om relativ stabilitet, och varje medlemsstat har alltså haft kvar den fasta procentandel som tilldelats den. I förevarande fall däremot har Portugal, som har en ansjoviskvot i ICES-området IX, fått tillstånd att i fortsättningen fånga en del av denna kvot - nämligen upp till 5 008 ton - i vatten i ICES-området VIII som står under Frankrikes suveränitet eller jurisdiktion. Om Portugal överlät denna kvot till Frankrike, skulle de fiskefartyg som för fransk flagg inte kunna fiska den i ICES-området IX, utan enbart i ICES-området VIII. Detta skulle innebära en höjning av TAC beträffande ansjovis i denna zon, i strid med den tidigare fördelning som hade företagits i enlighet med principen om relativ stabilitet, och utan att Spanien skulle garanteras att få behålla sin procentandel.

47 Rådet har hävdat att det genom att tilldela Spanien 90 procent av TAC beträffande ansjovis för ICES-området VIII har beaktat artikel 161 i anslutningsakten och principen om relativ stabilitet. Det är uppenbart att den extra mängd ansjovis som Portugal kan byta med Frankrike inte är del av den TAC som fastställts för ICES-området VIII. Rådet har erkänt att denna situation möjligen inte är förenlig med en snäv tolkning av principen om relativ stabilitet men har gjort gällande att det i förevarande fall har intagit en vidare ståndpunkt genom att sträva efter att bevara den allmänna jämvikten mellan kvotandelarna beträffande den ansjovis som fångas utanför den iberiska halvön. Rådets tolkning måste förstås i det mer allmänna sammanhanget rörande Spaniens integration i den gemensamma fiskeripolitiken.

48 I detta avseende vill domstolen inledningsvis erinra om att det i artikel 8.4 ii i förordning nr 3760/92 föreskrivs att fiskemöjligheterna mellan medlemsstaterna skall fördelas på ett sådant sätt att varje medlemsstat tillförsäkras ett relativt stabilt fiske i fråga om vart och ett av de berörda bestånden. Samtidigt anges dock uttryckligen i denna bestämmelse att det på begäran av de medlemsstater som direkt berörs kan tas hänsyn till utvecklingen av minimikvoter och reguljära kvotutväxlingar sedan år 1983, varvid hänsyn på lämpligt sätt bör tas till den samlade balansen i fråga om andelarna.

49 Av detta följer att principen om relativ stabilitet kan beröras av sådana utbyten mellan medlemsstaterna som redan hade företagits när förordning nr 3760/92 antogs. Det bör under dessa omständigheter också erkännas att denna princip inte utgör hinder för efterföljande byten, förutsatt att hänsyn tas till den samlade balansen i fråga om andelarna.

50 Artikel 9.1 i förordning nr 3760/92 tillåter uttryckligen att medlemsstaterna, efter att ha anmält detta till kommissionen, sinsemellan byter de fiskemöjligheter som tilldelats dem.

51 Utbytet har i förevarande fall inte skett genom en enkel överenskommelse mellan de berörda medlemsstaterna, efter anmälan till kommissionen, utan på grundval av två förordningar av rådet, varav den första, förordning nr 685/95, antogs på grundval av artikel 43 i fördraget, precis som förordning nr 3760/92, vars bestämmelser har åberopats av den spanska regeringen. Rådet har alltså på ett uttryckligt och specifikt sätt tillåtit utbytet i fråga och preciserat att det har företagits inom ramen för en TAC som, i motsats till vad som var fallet tidigare, var gemensam för ICES-områdena VIII och IX.

52 Vad gäller de villkor på vilka detta utbyte har tillåtits skall anmärkas, för det första, att överlåtelsen till Frankrike av 80 procent av Portugals fiskemöjligheter, som bara får fiskas i vatten som står under Frankrikes suveränitet eller jurisdiktion, vilken har företagits inom ramen för en gemensam TAC som täcker ICES-områdena VIII och IX, inte medför någon utökning av fiskemöjligheterna i dessa zoner, om man betraktar dem tillsammans, och att nämnda överlåtelse inte inkräktar på den totala kvotandel som tilldelats Spanien i nämnda zoner.

53 Detta utbyte har, för det andra, ingen skadlig inverkan på de fiskemöjligheter som, i ICES-området VIII sett för sig, tilldelats de medlemsstater som inte har deltagit i utbytet. Spanien åtnjuter nämligen fortfarande en kvot om 29 700 ton i ICES-området VIII.

54 Det har slutligen inte visats att utbytet i fråga utgör ett hot mot resurserna i de berörda zonerna och följaktligen inte heller att det kränker rättigheter som tillkommer medlemsstater, såsom Spanien, som har kvoter i dessa zoner.

55 Under dessa omständigheter kan man inte anse att de ifrågasatta bestämmelserna åsidosätter principen om relativ stabilitet, såsom den anges i artikel 8.4 ii i förordning nr 3760/92. Talan kan därför inte heller bifallas på den andra grundens andra del.

56 Då ingen av de åberopade grunderna kunnat godtas, skall talan ogillas i sin helhet.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

57 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att Konungariket Spanien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, skall rådets yrkande bifallas. I enlighet med artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall kommissionen, som intervenerat i målet, bära sin egen rättegångskostnad.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

följande dom:

1) Talan ogillas.

2) Konungariket Spanien skall ersätta rättegångskostnaderna.

3) Europeiska gemenskapernas kommission skall bära sin egen rättegångskostnad.