Domstolens dom den 10 maj 1995. - Europeiska kommissionen mot Förbundsrepubliken Tyskland. - Fördragsbrott - Införlivande av direktiv om avfall, giftigt och farligt avfall samt gränsöverskridande transporter av farligt avfall. - Mål C-422/92.



Rättsfallssamling 1995 s. I-01097



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1 Talan om fördragsbrott - Kommissionens rätt att väcka talan - Väckande av talan som inte är beroende av något specifikt intresse av att agera

(EEG-fördraget, art. 169)

2 Talan om fördragsbrott - Kommissionens rätt att väcka talan - Frist för utövande - Föreligger inte - Frihet att välja tidpunkt för väckande av talan

(EEG-fördraget, art. 169)

3 Tillnärmning av lagstiftning - Avfall - Direktiven 75/442/EEG och 78/319/EEG - Begrepp - Uteslutande av vissa återvinningsbara ämnen - Kan inte prövas

(Rådets direktiv 75/442, art. 1, och 78/319, art. 1)

4 Tillnärmning av lagstiftning - Avfall - Gränsöverskridande transport av farligt avfall - Direktiv 84/631/EEG - Generellt och absolut förbud mot export av avfall - Kan inte prövas - Nationell lagstiftning genom vilken en regel införs som innebär att avfall skall bortskaffas inom det nationella territoriet utan att den utesluter transport över gränser, förutsatt att tillstånd ges - Kan prövas

(EEG-fördraget, art. 130r.2, rådets direktiv 84/631, ändrat genom direktiv 86/279)

Sammanfattning

5 Det krävs inte att kommissionen har något specifikt intresse av att agera för att den skall kunna väcka en talan om fördragsbrott i enlighet med artikel 169 i fördraget. Artikel 169 har nämligen inte som syfte att skydda kommissionens egna rättigheter, utan dess användning utgör ett av medlen med hjälp av vilka denna övervakar medlemsstaternas tillämpning av bestämmelserna i fördraget och de bestämmelser som institutionerna har antagit på grundval av fördraget.

6 Kommissionen är inte bunden av någon bestämd frist för att, i enlighet med artikel 169 i fördraget, väcka en talan om fördragsbrott mot en medlemsstat. Kommissionen har alltså möjligheten att bedöma vid vilken tidpunkt det kan finnas anledning att väcka talan och det är inte domstolens sak att utöva kontroll av denna bedömning.

7 Begreppet avfall - i den betydelse som avses i artikel 1 i direktiven 75/442 och 78/319 - skall inte förstås så att det utesluter ämnen och föremål som kan bli föremål för ekonomisk återanvändning, vilket innebär att en medlemsstat som utesluter vissa typer av återvinningsbart avfall från tillämpningsområdet för dess lagstiftning om bortskaffande av avfall inte genomför nämnda direktiv på ett korrekt sätt.

8 Med direktiv 84/631, ändrat genom direktiv 86/279, om övervakning och kontroll inom Europeiska gemenskapen av gränsöverskridande transporter av farligt avfall, infördes ett fullständigt system som i synnerhet avser gränsöverskridande transport av farligt avfall för bortskaffande vid särskilt angivna inrättningar och grundar sig på en skyldighet för innehavaren av avfallet att inge en detaljerad anmälan i förväg. Inom ramen för detta system har de berörda nationella myndigheterna möjlighet att framföra invändningar och således att förbjuda en viss transport av farligt avfall - för att möta problem avseende dels miljö- och hälsoskydd och dels den allmänna ordningen och säkerheten - men har ingen möjlighet att helt förbjuda dessa transporter.

En nationell lagstiftning där det föreskrivs att avfall skall bortskaffas inom det nationella territoriet strider inte mot detta direktiv då den innehåller tillämpningsvillkor som gör gränsöverskridande transporter av farligt avfall möjliga under vissa angivna omständigheter och om det i detta syfte föreskrivs administrativa förfaranden som motsvarar dem som föreskrivs i direktivet. En sådan bestämmelse - som ger uttryck för en strävan att följa principen om att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan vilken införts genom artikel 130r.2 i fördraget - kan inte ses som ett generellt och absolut förbud mot att exportera farligt avfall, vilket skulle strida mot direktiv 84/631.

Nationella bestämmelser i vilka det föreskrivs att tillstånd måste ges för de aktuella transporterna strider inte heller mot direktivet, under förutsättning att detta tillstånd motsvarar det "mottagningsbevis" som omtalas i direktivet och att de skäl som föreskrivs för att vägra tillstånd huvudsakligen grundas på allmänintresset avseende miljö- och hälsoskydd och på så sätt anknyter till just de hänsynstaganden som omfattas av direktivet.

Parter

I mål C-422/92,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Rolf Wägenbaur, juridisk rådgivare, i egenskap av ombud, biträdd av Alexander Böhlke, advokat, Bryssel, med delgivningsadress i Luxemburg hos Georgios Kremlis, vid rättstjänsten, centre Wagner, Kirchberg,

sökande,

mot

Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av Ernst Röder, Ministerialrat vid det federala finansministeriet, i egenskap av ombud, och Ludger-Anselm Versteyl, advokat, Burgwedel, med delgivningsadress i Luxemburg vid Förbundsrepubliken Tysklands ambassad, 20-22 avenue Émile Reuter,

svarande,

angående en talan om att fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland, genom att underlåta att vidta alla nödvändiga åtgärder för att tillförsäkra tillämpningen av rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT nr L 194, s. 39), av rådets direktiv 78/319/EEG av den 20 mars 1978 om giftigt och annat farligt avfall (EGT nr L 84, s. 43), av rådets direktiv 84/631/EEG av den 6 december 1984 om övervakning och kontroll inom Europeiska gemenskapen av gränsöverskridande transporter av farligt avfall (EGT nr L 326, s. 31), och av rådets direktiv 86/279/EEG av den 12 juni 1986 om ändring av direktiv 84/631 (EGT nr L 181, s. 13), har underlåtit att uppfylla sina åligganden enligt EEG-fördraget,

meddelar

DOMSTOLEN

sammansatt av G.C. Rodríguez Iglesias, ordförande, F.A. Schockweiler och C. Gulmann, avdelningsordförande, samt G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, J.L. Murray, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet (referent) och G. Hirsch, domare,

generaladvokat: F.G. Jacobs,

justitiesekreterare: D. Louterman-Hubeau, avdelningsdirektör,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 17 januari 1995,

och efter att den 16 mars 1995 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Genom en ansökan som inlämnats till domstolens kansli den 18 december 1992 har Europeiska gemenskapernas kommission, på grundval av artikel 169 i EEG-fördraget, väckt en talan för fastställande av att Förbundsrepubliken Tyskland, genom att underlåta att vidta alla nödvändiga åtgärder för att tillförsäkra tillämpningen av rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT nr L 194, s. 39, nedan kallat "direktiv 75/442"), av rådets direktiv 78/319/EEG av den 20 mars 1978 om giftigt och annat farligt avfall (EGT nr L 84, s. 43, nedan kallat "direktiv 78/319"), av rådets direktiv 84/631/EEG av den 6 december 1984 om övervakning och kontroll inom Europeiska gemenskapen av gränsöverskridande transporter av farligt avfall (EGT nr L 326, s. 31, nedan kallat "direktiv 84/631"), och av rådets direktiv 86/279/EEG av den 12 juni 1986 om ändring av direktiv 84/631/EEG (EGT nr L 181, s. 13, nedan kallat "direktiv 86/279"), har underlåtit att uppfylla sina åligganden enligt EEG-fördraget.

2 Enligt de yrkanden som talan innehåller anklagar kommissionen Förbundsrepubliken Tyskland i synnerhet för

- att utesluta vissa ämnen som omfattas av begreppet avfall såsom det definieras i direktiven 75/442 och 78/319 från tillämpningsområdet för regleringen av avfall,

- att, i strid med direktiven 84/631 och 86/279, föreskriva att behandlingen av avfall är underställd principen om bortskaffande inom det nationella territoriet,

- att kräva tillstånd för varje gränsöverskridande transport av alla sorters avfall och att fastställa villkor för dessa som avviker från de skäl som berättigar invändningar som avses i direktiv 84/631, enlig ändrad lydelse i direktiv 86/279,

- att inte ha uppfyllt sitt åliggande att upprätta, uppdatera och offentliggöra eller översända planer i enlighet med direktiv 78/319.

3 Direktiv 75/442 syftar till en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftningar beträffande bortskaffandet av avfall och till att denna tillnärmning skall åtföljas av mer långtgående regler för att uppnå en av gemenskapens målsättningar i fråga om skyddet för miljön och en förbättrad livsmiljö. Det definierar bland annat, i artikel 1, att som avfall skall avses "varje föremål, ämne eller substans som innehavaren gör sig av med i enlighet med bestämmelser i gällande nationell lagstiftning" och det föreskriver, i artikel 2.1, att medlemsstaterna kan anta särskilda bestämmelser i fråga om vissa avfallskategorier. I artikel 2.2 räknas också vissa avfallsslag upp som direktivet inte avses omfatta.

4 Direktiv 78/319 har samma syfte beträffande bortskaffandet av giftiga och farliga avfall. I artikel 1 i direktivet upprepas den definition av avfall som ges i direktiv 75/442 och preciseras definitionen av giftigt och farligt avfall. Medlemsstaterna är enligt artikel 5 i direktivet skyldiga att vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att giftigt och annat farligt avfall bortskaffas utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön. De behöriga myndigheterna är dessutom enligt artikel 12 i direktivet skyldiga att upprätta, offentliggöra och uppdatera planer för bortskaffande av giftigt och annat farligt avfall, vilka skall sändas till kommissionen.

5 Direktiv 84/631 syftar till att inrätta ett system för övervakning och kontroll av gränsöverskridande transporter av farligt avfall tills det behandlas eller slutligt bortskaffas på ett säkert sätt. Det farliga avfallets innehavare, som har för avsikt att transportera eller låta transportera detta från en medlemsstat till en annan eller att transportera dem genom en eller flera medlemsstater, är enligt artikel 3 i direktivet i synnerhet skyldig att meddela de behöriga myndigheterna i dessa stater. I direktivets artikel 4 föreskrivs att den gränsöverskridande transporten endast kan genomföras efter att de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som är destinationen, eller i den sista medlemsstaten genom vilken transitering sker vid transport till tredje land, har utfärdat ett mottagningsbevis avseende detta meddelande. Den ger, under vissa omständigheter, de nationella myndigheterna möjlighet att framföra motiverade invändningar på grundval av lagbestämmelser och föreskrifter angående miljöskydd, allmän ordning och allmän säkerhet eller hälsoskydd i enlighet med direktivet, andra rättsakter från gemenskapen eller internationella avtal som slutits av den berörda medlemsstaten innan direktivet meddelades.

6 Direktiv 86/279 syftar till att komplettera systemet för övervakning och kontroll av gränsöverskridande transporter av farligt avfall i beaktande av de risker för förorening som kan uppstå utanför gemenskapen. Direktivet ändrar i synnerhet artiklarna 3 och 4 i direktiv 84/631 genom att föreskriva strängare villkor för transport av avfall till tredje land. Direktivet kräver därför av avfallsinnehavaren att denne skall erhålla ett tillstånd från det tredje land som är destinationen innan denne påbörjar meddelandeförfarandet och det ger avsändarstaten eller, i undantagsfall och under vissa omständigheter, den sista medlemsstaten genom vilken transitering sker en rätt att utfärda mottagningsbevis eller framföra invändningar.

7 Det bör påpekas att direktiv 75/442 har ändrats helt genom rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT nr L 78, s. 32, nedan kallat "direktiv 91/156"). Direktiv 78/319 har upphävts med verkan från den 12 december 1993 genom rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall (EGT nr L 377, s. 20, nedan kallat "direktiv 91/689"), vilket i sin tur har ändrats genom rådets direktiv 94/31/EG av den 27 juni 1994 (EGT nr L 168, s. 28), vilket sköt upp upphävandet av direktiv 78/319 till den 27 juni 1995. Slutligen har direktiv 84/631, ändrat genom direktiv 86/279, upphävts den dag man började tillämpa rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av transport av avfall till eller från Europeiska gemenskapen (EGT nr L 30, s. 1, nedan kallad "förordning nr 259/93").

8 I tysk rätt utgörs den grundläggande lagstiftningen på det område som omfattas av de ovan nämnda direktiven av Abfallgesetz av den 27 augusti 1986 (lag om förebyggande och bortskaffande av avfall, BGB1.I 2126, nedan kallad "AbfG"). Flera av bestämmelserna i denna lag är relevanta i detta mål.

9 Artikel 1.1 i denna lag definierar avfall som "all lös egendom som innehavaren har för avsikt att göra sig av med eller vars regelmässiga bortskaffande är nödvändigt för att tillvarata det allmänna intresset, och särskilt miljöskyddet". I samma paragraf anges att "all lös egendom utgör avfall som har lämnats av dess innehavare till den institution som har givits till uppgift att bortskaffa det, eller till den tredje man som i sin tur har givits detta i uppgift av organisationen, även om den ges ett värde, till dess att denna eller de ämnen eller den energi som kan utvinnas av den går in i det ekonomiska kretsloppet". Artikel 1.3 utesluter dock ett visst antal ämnen från lagens tillämpningsområde, bland vilka man, med vissa undantag, i punkt 7 räknar upp de ämnen "som utgör föremål för en värdering i enlighet med reglerna inom ramen för en industriell uppsamling, om beviset för denna värdering inlämnas till de institutioner som har givits till uppgift att bortskaffa dem och på villkor att offentliga intressen av större betydelse inte står i motsättning till detta".

10 Enligt artikel 2 skall i synnerhet avfall som har producerats på det område där den tyska lagen tillämpas bortskaffas där, om inte något annat föreskrivs av artikel 13. Denna artikel anger även att bortskaffandet bör utföras på ett sådant sätt att det inte skadar det allmänna intresset, under det att man tar hänsyn till skyddet av människors hälsa och miljöskyddet.

11 På grundval av artikel 6 i AbfG upprättar delstaterna planer för bortskaffande av avfall vilka skall harmoniseras.

12 Artikel 13 i denna lag reglerar transport av avfall inom och utom det tyska territoriet. Den ålägger i synnerhet varje person som önskar transportera avfall att utverka ett tillstånd som endast kan ges om transporten, handhavandet, lagringen eller förvaringen av avfallet inte medför någon risk för skada av det allmänna intresset och om det inte finns några tvivel beträffande sökandens tillförlitlighet. Vad gäller importen och exporten av avfall ställer denna artikel dessutom andra krav för att tillstånd skall meddelas, vilka kan variera beroende på avfallets destinationsort.

13 Slutligen föreskrivs det i artikel 13 c på vilka villkor som bestämmelserna i direktiv 84/631 skall överföras genom förordningar. Denna överföring genomfördes med Abfallverbringungsverordnung av den 18 november 1988 (förordning om gränsöverskridande transport av avfall, BGB1.I 2126, nedan kallad "AbfVerbrV"), vilken i synnerhet anger de samband som skall upprättas mellan det administrativa förfarande som fastställs i lagen och det som föreskrivs i direktivet.

14 Eftersom kommissionen ansåg att de nationella bestämmelserna på flera punkter inte överensstämde med direktiven 75/442, 78/319, 84/631 och 86/279, riktade densamma, den 30 januari 1990, ett föreläggande till den tyska regeringen på vilket de tyska myndigheterna den 2 maj 1990 svarade genom ett meddelande. Kommissionen avgav den 25 september 1991 ett motiverat yttrande i vilket den påstod att Förbundsrepubliken Tyskland hade underlåtit att fullgöra sina åligganden samt ålade densamma att inom två månader vidta nödvändiga åtgärder. Eftersom den inte ansåg att den federala regeringens svar av den 20 mars 1992 var tillfredsställande, väckte kommissionen denna talan.

Angående frågan om talan kan tas upp till prövning

15 Förbundsrepubliken Tyskland har anfört en invändning om att talan inte kan prövas grundad på att kommissionen inte har något intresse av att agera och på att talan om underlåtenhet har väckts så sent. För det första hade kommissionen, enligt den federala regeringen, då talan väcktes inte upprättat den lista över avfall som den skall göra enligt direktiv 75/442 enligt ändrad lydelse genom direktiv 91/156, som villkorade tillämpningen av detta uppdaterade direktiv. För det andra väckte kommissionen talan en mycket lång tid efter att de stridiga nationella bestämmelserna hade offentliggjorts, och detta under det att utvecklingen av miljörätten och miljöpolitiken inom gemenskapen gav intrycket att en sådan talan inte var att vänta.

16 Det krävs inte att kommissionen skall ha något specifikt intresse av att agera för att den skall kunna väcka en talan om underlåtenhet i enlighet med artikel 169 i fördraget. Artikel 169 har nämligen inte som syfte att skydda kommissionens egna rättigheter, utan dess användning utgör ett av medlen med hjälp av vilka denna övervakar medlemsstaternas tillämpning av fördragsbestämmelser och bestämmelser som institutionerna har utformat på grundval av fördraget. I varje fall är det faktum att ändringsdirektivet inte kunde överföras på intern rätt så länge kommissionen inte hade upprättat den lista som villkorade denna tillämpning inte av någon betydelse för frågan om talan kan tas upp till prövning, eftersom denna grundas på underlåtenhet att uppfylla åligganden som följer av de första bestämmelserna som då gällde i direktiv 75/442.

17 Det är däremot riktigt, och ganska förvånande, att kommissionen har väckt sin talan mer än sex år efter att den tyska grundläggande lagstiftningen om transport av avfall trädde i kraft och vid en tidpunkt när kommissionen just hade ändrat sin politik på detta område i en riktning som motsvarar den som lagstiftningen i fråga följer. Som generaladvokaten påpekar i punkterna 18 och 79 i sitt förslag till avgörande kan man fråga sig varför kommissionen har ansett sig tvungen att väcka och fullfölja denna talan under sådana omständigheter.

18 Enligt en fast rättspraxis från domstolen skall reglerna i artikel 169 i fördraget likväl tillämpas utan att kommissionen skulle vara bunden av någon bestämd frist (se i synnerhet dom av den 16 maj 1991, mål C-96/89, kommissionen mot Nederländerna, Rec. s. I-2461, p. 15). Kommissionen har alltså möjligheten att bedöma vid vilken tidpunkt det kan finnas anledning att väcka talan och det är inte domstolens sak att kontrollera denna bedömning. Invändningen om att talan inte kan tas upp till prövning kan därför inte beaktas.

Angående saken

19 Kommissionens fyra klagopunkter berör uteslutandet av vissa återvinningsbara ämnen från AbfG:s tillämpningsområde, regeln om bortskaffande av avfall inom det nationella territoriet, kravet på tillstånd för gränsöverskridande transporter av farligt avfall respektive organisationen av planer för bortskaffande av avfall.

Angående den första klagopunkten

20 Kommissionen anser att uteslutandet enligt artikel 1.3 punkt 7 i AbfG av vissa återvinningsbara ämnen som inte betraktas som avfall utan som "restprodukter", på vilka den tyska lagstiftningen om avfall inte är tillämplig är oförenligt med direktiven 75/442 och 78/319 vilka ger en vid definition av avfall och inte utesluter återvinningsbart avfall från sitt tillämpningsområde.

21 Den tyska regeringen vidhåller att den av kommissionen påstådda skillnaden mellan betydelsen av begreppet avfall i gemenskapsrätten och detta begrepps betydelse enligt tysk rätt inte existerar eller har försvunnit. Den anser dock att begreppet avfall skall särskiljas från begreppet begagnad produkt som kan bli kvar i det ekonomiska kretsloppet när dess innehavare vill bli av med den på grund av en företagsverksamhet eller ett kommersiellt förfarande.

22 Liksom domstolen redan har uttalat i en dom skall begreppet avfall, i den betydelse som avses i artikel 1 i direktiven 75/442 och 78/319, inte förstås som om det skulle utesluta föremål som kan bli föremål för ekonomisk återanvändning. En nationell lagstiftning som antar en definition av begreppet avfall som utesluter de ämnen och föremål som kan bli föremål för ekonomisk återanvändning är således inte förenlig med dessa direktiv (se dom av den 28 mars 1990, mål C-359/88 Zanetti m.fl. Rec. s. I-1509, punkterna 12 och 13).

23 Detta konstaterande ifrågasätts inte vare sig av de ändringar som gjorts av det första av dessa direktiv genom direktiv 91/156, för vilket den sista dagen för genomförande inföll efter att denna talan hade väckts, eller av upphävandet av det andra genom direktiv 91/689, vilket slagit fast upphävandet till en dag som även den kommer efter att talan hade väckts.

24 Beträffande den tyska regeringens bevisföring avseende avsaknaden av olikheter i detta avseende mellan gemenskapsrätten och den nationella lagstiftningen är det tillräckligt att betona denna regerings bekräftelse enligt vilken den avsedda utvidgningen av tillämpningsområdet för den tyska lagen skulle göra det möjligt att avskaffa denna olikhet. Denna bekräftelse visar nämligen att olikheten kvarstår så länge den nya nationella lagstiftningen inte har antagits.

25 Det finns alltså anledning att konstatera att Förbundsrepubliken Tyskland, genom att utesluta vissa typer av återvinningsbart avfall från tillämpningsområdet för dess lagstiftning om bortskaffande av avfall, har underlåtit att uppfylla sina åligganden som följer av direktiven 75/442 och 78/319.

Angående den andra och tredje klagopunkten

26 Enligt kommissionen är den tyska lagstiftningen oförenlig med direktiven 84/631 och 86/279, eftersom den å ena sidan slår fast regeln om bortskaffande av avfall inom det nationella territoriet och å andra sidan gör gränsöverskridande transporter av farligt avfall beroende av tillstånd.

27 Beträffande den första punkten anser kommissionen att dessa direktiv framställer möjligheten att transportera farligt avfall till andra medlemsstater och till tredje land som en grundläggande utgångspunkt och alltså inte utgör grund för en allmän princip om bortskaffande av detta avfall inom det nationella territoriet.

28 Den federala regeringen gör för sin del gällande att denna princip innebär ett företräde för och inte ett förbud mot export, vilket både de bestämmelser som tillåter gränsöverskridande transporter och den faktiska omfattningen av exporten av avfall visar. Den påstår dessutom att direktiven i fråga inte kan tolkas tvärtemot den regel av högre dignitet som framgår av artikel 130r.2 i fördraget som bland annat uttrycker principen om att miljöskador företrädesvis bör hejdas vid sin källa; på denna grundar sig för övrigt den nya gemenskapsrättsliga lagstiftningen i fråga om avfall samt Baselkonventionen av den 22 mars 1989 om kontrollen av gränsöverskridande förflyttning av avfall och om dess bortskaffande, vilken gemenskapen undertecknat (International environmental Law, Kluwer, Deventer-Boston, 1991, s. 546).

29 Beträffande den andra punkten anser kommissionen att kravet på tillstånd före varje transport överskrider kraven i det kontrollsystem som inrättats med dessa direktiv. Enligt kommissionen överskrider de särskilda villkor som föreskrivs i den tyska lagstiftningen för transport av avfall till andra medlemsstater de möjligheter som ges till de behöriga myndigheterna i den avsändande medlemsstaten genom artikel 4.6 i direktiv 84/631, vars ordalydelse har upprepats i direktiv 86/279, som innebär att myndigheterna endast kan slå fast villkor avseende transporten av avfall inom sitt territorium och framföra invändningar baserade på vissa grunder. På samma sätt överskrider de villkor som föreskrivs för transporten till tredje land föreskrifterna i artikel 3.4 i samma direktiv, i dess genom direktiv 86/279 ändrade formulering, som endast föreskriver att avfallsinnehavaren för den här typen av transporter skall erhålla tillstånd från det tredje land som utgör destinationen innan denne påbörjar meddelandeförfarandet.

30 Den tyska regeringen påstår tvärtom att bestämmelserna i dess reglering av gränsöverskridande transporter av avfall står i överensstämmelse med direktiv 84/631, ändrat av direktiv 86/279, vars tillämpning de har tillförsäkrat. Särskilt beträffande begränsningarna av exporten av avfall till tredje land är dessa inte motiverade endast av hänsyn till det allmännas väl i Tyskland utan också av skyddet för den lokala befolkningen i destinationsstaten. Enligt den federala regeringen rör det sig i det fallet om ett av syftena med förordning nr 259/93 som underkastar export av avfall till tredje land särskilt restriktiva villkor just för att skydda miljön i det landet.

31 Hänvisningen till denna förordning är inte av någon betydelse i detta fall, eftersom den dag den träder i kraft, från och med vilken direktiv 84/631, ändrat av direktiv 86/279 upphävs, inträffar efter den dag då talan väcktes. Kommissionens klagopunkter bör alltså endast bedömas med hänsyn till dessa två direktiv.

32 I samband med detta bör det erinras om att man med direktiv 84/631 inrättade ett fullständigt system som i synnerhet gäller gränsöverskridande transporter av farligt avfall för bortskaffande av det i konkret angivna anläggningar och som grundas på avfallsinnehavarens plikt att avge ett detaljerat förhandsmeddelande. De berörda nationella myndigheterna har befogenhet att framföra invändningar och således förbjuda en viss transport av farligt avfall (till skillnad från transporter av farligt avfall i allmänhet) för att handha problemen avseende, å ena sidan, miljö- och hälsoskyddet och, å andra sidan, den allmänna ordningen och säkerheten. Detta system lämnar således inte något utrymme för medlemsstaterna att generellt förbjuda dessa rörelser (se mål C-2/90, kommissionen mot Belgien av den 9 juli 1992, Rec. s. I-4431, p. 20).

33 I motsats till vad kommissionen verkar anse då den stöder sig på det ovan nämnda målet kommissionen mot Belgien är den tyska lagstiftningen inte jämförbar med regleringen i Vallonien vilken domstolen i punkt 21 i nämnda dom förklarade oförenlig med direktiv 84/631, eftersom denna införde ett absolut förbud mot import av farligt avfall till Vallonien i stället för det förfarande som slagits fast i direktivet. Även om artikel 2 i AbfG anger den princip enligt vilken det avfall som producerats inom tyskt territorium skall bortskaffas, är denna princip inte tillämplig "annat än om inget annat föreskrivs i artikel 13". Denna artikel 13 slår dock fast de villkor under vilka gränsöverskridande transporter av avfall är tillåtna och bör jämföras med artikel 13c, vars syfte just är att göra det möjligt att genom en förordning överföra bestämmelserna i direktiv 84/631.

34 Med beaktande av dessa tillämpningsvillkor kan regeln om bortskaffande inom det nationella territoriet som anges i den tyska lagen, och som definitionsmässigt inte angår import av avfall, inte betraktas som ett generellt förbud att exportera farligt avfall, vilket skulle strida mot direktiven 84/631 och 86/279. Liksom den federala regeringen gör gällande utgör denna regel ett uttryck för en strävan som överensstämmer med principen om att miljöskador företrädesvis bör hejdas vid sin källa som slås fast i artikel 130r.2 i fördraget.

35 Beträffande den i samma lag föreskrivna skyldigheten att erhålla tillstånd för gränsöverskridande transporter av avfall blev denna föremål för en anpassning genom en förordning. Liksom har angetts i punkt 13 i denna dom har AbfVerbrV i synnerhet angivit sambanden mellan de i lagen fastslagna administrativa förfarandena och de som föreskrivs i direktiv 84/631. Begreppen "meddelande", "mottagningsbevis" och "invändning" som förekommer i direktivet motsvarar en begäran om tillstånd, ett tillstånd respektive ett beslut om avslag eller uppskov som förekommer i den tyska lagstiftningen.

36 Enligt denna lagstiftning är den behöriga myndigheten bland annat skyldig att vägra att ge tillstånd för en gränsöverskridande transport av avfall om denna medför en risk för att det allmänna intresset skadas, om det förekommer tvivel avseende tillförlitligheten av de personer som är ansvariga för transporten, om planerna för bortskaffande av avfallet hindrar en sådan transport, och om - förutom då dessa planer föreskrivit något annat - det finns lämpliga installationer för bortskaffande av avfall i den delstat där detta har producerats eller om användning av installationer i en annan delstat är möjlig.

37 I motsats till vad kommissionen framhåller strider dessa bestämmelser inte mot det ändrade direktivet 84/631 vilken sorts gränsöverskridande förflyttning det än är fråga om.

38 Beträffande såväl importen av farligt avfall som exporten av detta avfall för bortskaffande utanför gemenskapen framgår det av artikel 4.1 och 4.2 i detta direktiv, med den lydelse som följer av direktiv 86/279, att de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som utgör destinationen och - för transporter till tredje land - myndigheterna i den avsändande medlemsstaten, har befogenhet att utge ett mottagningsbevis som möjliggör transporten eller tvärtom att framföra invändningar som resulterar i att det vägras. I enlighet med punkt 3 i denna artikel skall dessa invändningar vara motiverade på grundval av bestämmelser i lagar och förordningar som angår miljö- och hälsoskydd eller den allmänna ordningen och säkerheten och som överensstämmer med direktivet, andra gemenskapsrättsakter eller internationella konventioner.

39 De skäl som den tyska lagstiftningen anger för att förhindra vissa gränsöverskridande transporter av avfall, vilka huvudsakligen är grundade på det allmänna intresset i samband med hälso- och miljöskyddet som detta framgår av de två första artiklarna i AbfG, anknyter just till de hänsynstaganden som ryms inom de ovan nämnda bestämmelserna i direktivet.

40 Vad gäller transporter av farligt avfall till andra medlemsstater har de behöriga myndigheterna i den avsändande medlemsstaten, enligt artikel 4.6 första stycket i det ändrade direktivet 84/631, befogenhet att slå fast villkor avseende transporten av avfall inom sitt nationella territorium. De kan även, i överensstämmelse med andra stycket i samma punkt, framföra invändningar med hänvisning till att transporten hindrar genomförandet av planer som inrättats i enlighet med artikel 12 i direktiv 78/319 eller att denna strider mot de åligganden som följer av internationella avtal som slutits före tillkännagivandet av direktivet.

41 Som generaladvokaten har framhållit i punkt 56 i sitt förslag till avgörande, utgör införandet av de i artikel 12 i direktiv 78/319 föreskrivna planerna ett specifikt exempel på den genom artikel 5 i samma direktiv föreskrivna generella plikten att vidta nödvändiga åtgärder för att tillförsäkra att giftigt och farligt avfall bortskaffas utan att riskera den mänskliga hälsan och utan att skada miljön. De tvistiga bestämmelserna i den tyska lagstiftningen grundar sig just på sådana hänsynstaganden och, som generaladvokaten mycket riktigt understryker i punkt 57 i sitt förslag, bortskaffande av farligt avfall i en annan medlemsstat - särskilt i en grannstat - kan få allvarliga följder för miljön i Tyskland och berättiga avslag för en transport till den staten.

42 Kommissionens andra och tredje klagopunkt skall alltså ogillas.

Angående den fjärde klagopunkten

43 Slutligen påstår kommissionen att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla ett visst antal punkter som föreskrivs i artikel 12 i direktiv 78/319, i vilket det föreskrivs upprättande, uppdatering, offentliggörande och sändande till kommissionen av planer för bortskaffande av giftiga och farliga avfall.

44 För att svara på den senaste klagopunkten har den tyska regeringen lagt fram handlingar som redogör för alla planer som framtagits av delstaterna i enlighet med artikel 6 i AbfG.

45 När kommissionen ålades att vid det muntliga sammanträdet redogöra för sina åsikter efter att densamma hade fått vetskap om dessa handlingar, uppgav denna att den stod fast vid sina tidigare yrkanden på denna punkt.

46 Med beaktande av de synpunkter som således har utbytts är kommissionens klagopunkt välgrundad.

47 Skyldigheten att upprätta, uppdatera, offentliggöra och sända till kommissionen planer för bortskaffande av giftiga och farliga avfall borde nämligen ha uppfyllts av medlemsstaterna inom de två år som föreskrivits för tillämpningen av direktiv 78/319.

48 Det framgår dock av de ovan nämnda handlingarna att även om det är sant att den tyska regeringen i stor utsträckning hade uppfyllt sina skyldigheter, hade genomförandet av dessa varit otillräckligt vid utgången av den frist som kommissionen hade slagit fast i sitt motiverade yttrande, det vill säga den 25 november 1991. I synnerhet hade vissa planer i Rheinland-Westfalen ännu varken upprättats eller sänts till kommissionen, planerna i Baden-Württemberg hade ännu inte antagits och vissa andra planer hade varken uppdaterats eller offentliggjorts.

49 Det finns därmed anledning att konstatera att eftersom Förbundsrepubliken Tyskland inte upprättat, uppdaterat, offentliggjort eller sänt till kommissionen planerna för bortskaffande av giftigt och farligt avfall för vissa regioner inom den föreskrivna tidsfristen, har denna underlåtit att uppfylla det som åligger den enligt direktiv 78/319.

50 Vid en samlad bedömning av de föregående övervägandena följer att Förbundsrepubliken Tyskland genom att utesluta vissa typer av återvinningsbart avfall från tillämpningsområdet för dess lagstiftning om bortskaffande av avfall och genom att inte inom den föreskrivna tidsfristen ha upprättat, uppdaterat, offentliggjort eller sänt till kommissionen planerna för bortskaffande av giftigt och farligt avfall för vissa regioner, har underlåtit att uppfylla sina åligganden enligt direktiven 75/442 och 78/319.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

51 Enligt artikel 69.3 i rättegångsreglerna kan domstolen fördela rättegångskostnaderna eller besluta att var part skall bära sina rättegångskostnader om parterna ömsom vinner och tappar på en eller flera punkter. Eftersom kommissionen har tappat avseende två av sina klagopunkter och Förbundsrepubliken Tyskland har tappat avseende de två andra, bör vardera parten bära sina egna rättegångskostnader.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

följande dom:

52 Förbundsrepubliken Tyskland har, genom att utesluta vissa typer av återvinningsbart avfall från tillämpningsområdet för sin lagstiftning om bortskaffande av avfall och genom att inte inom den föreskrivna tidsfristen ha upprättat, uppdaterat, offentliggjort eller sänt till kommissionen planerna för bortskaffande av giftigt och farligt avfall för vissa regioner, underlåtit att uppfylla sina åligganden enligt rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall och rådets direktiv 78/319/EEG av den 20 mars 1978 om giftigt och annat farligt avfall.

53 Talan ogillas i övrigt.

54 Parterna skall bära sina egna rättegångskostnader.