FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

NILS WAHL

föredraget den 15 oktober 2015( )

Mål C‑248/14 P

Schwenk Zement KG

mot

Europeiska kommissionen

”Överklagande – Marknaden för cement och cementprodukter – Artikel 18.3 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 – Kommissionens behörighet att begära upplysningar – Val av rättsinstrument för att begära upplysningar – Proportionalitet – Motivering”

1. Vilka villkor gäller och var går gränsen för kommissionens behörighet att genom beslut kräva att företag ska tillhandahålla information inom ramen för en undersökning rörande eventuella brott mot unionens konkurrenslagstiftning?

2. Detta är i princip huvudfrågorna i det av Schwenk Zement KG (nedan kallat Schwenk Zement eller klaganden) inlämnade överklagandet mot ett avgörande där tribunalen ogillade en ogiltighetstalan mot ett beslut av kommissionen enligt artikel 18.3 i förordning (EG) nr 1/2003,( ) där företaget ombads tillhandahålla en ansenlig mängd information.

3. Till stor del liknande frågor har vidare uppkommit i tre andra överklaganden, vilka andra företag på cementmarknaden har anhängiggjort mot tre avgöranden från tribunalen som också, till övervägande del, ogillade företagens respektive ogiltighetstalan mot beslut från kommissionen vilka motsvarar det som Schwenk Zement har väckt ogiltighetstalan mot. Jag kommer idag även föredra mitt förslag till avgörande i dessa övriga tre mål.( ) Förevarande förslag till avgörande ska följaktligen läsas tillsammans med dessa förslag.

I – Tillämpliga bestämmelser

4. I skäl 23 i förordning nr 1/2003 anges följande:

”Kommissionen bör inom hela gemenskapen ha befogenhet att begära de upplysningar som krävs för att avslöja sådana avtal, beslut eller samordnade förfaranden som är förbjudna enligt [artikel 101 FEUF] eller sådant missbruk av en dominerande ställning som är förbjudet enligt [artikel 102 FEUF]. När företag efterkommer kommissionens beslut, kan de inte tvingas medge att de begått en överträdelse, men de är under alla förhållanden skyldiga att besvara frågor om sakförhållanden och tillhandahålla handlingar, även om dessa upplysningar kan komma att användas emot dem eller mot ett annat företag för att påvisa att en överträdelse ägt rum.”

5. Artikel 18 (”Begäran om upplysningar”) i förordning nr 1/2003 har, i relevanta delar, följande lydelse:

”1. För fullgörandet av de uppgifter som kommissionen tilldelas genom denna förordning får den genom en enkel begäran eller genom beslut begära alla nödvändiga upplysningar från företag och företagssammanslutningar.

2. När kommissionen sänder en enkel begäran om upplysningar till ett företag eller en företagssammanslutning skall den ange den rättsliga grunden och syftet med begäran, precisera vilken information som begärs, fastställa den tidsfrist inom vilken upplysningarna skall lämnas, samt ange de påföljder som föreskrivs i artikel 23 för lämnande av oriktiga eller vilseledande upplysningar.

3. När kommissionen genom beslut kräver att företag eller företagssammanslutningar lämnar upplysningar, skall den ange den rättsliga grunden och syftet med begäran, precisera vilken information som begärs och fastställa den tidsfrist inom vilken upplysningarna skall lämnas. Kommissionen skall också i beslutet ange de påföljder som föreskrivs i artikel 23 samt ange eller förelägga de påföljder som föreskrivs i artikel 24. Kommissionen skall även upplysa om rätten att få beslutet prövat av [EU]-domstolen.

…”

II – Bakgrund till tvisten

6. Under år 2008 och 2009 genomförde kommissionen, i enlighet med artikel 20 i förordning nr 1/2003, ett antal inspektioner av lokaler tillhörande flera företag som var verksamma i cementbranschen. Efter dessa inspektioner översände kommissionen framställningar med begäran om upplysningar enligt artikel 18.2 i förordning nr 1/2003. Schwenk Zements lokaler inspekterades inte och Schwenk Zement tillställdes inte heller någon begäran om upplysningar.

7. Genom skrivelse av den 19 november 2010 informerade kommissionen sökanden om sin avsikt att tillställa sökanden ett beslut om begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning (EG) nr 1/2003 och översände ett utkast till frågeformulär som kommissionen hade för avsikt att bifoga beslutet. Schwenk Zement inkom med yttrande till kommissionen den 6 december 2010.

8. Samma dag underrättade kommissionen Schwenk Zement om att den hade beslutat att inleda ett förfarande enligt artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 och artikel 2 i förordning (EG) nr 773/2004,( ) mot Schwenk Zement och sju andra företag för misstänkta överträdelser av artikel 101 FEUF, rörande begränsningar av importen till EES från länder utanför EES, marknadsuppdelning, samordning av priser och konkurrensbegränsande åtgärder på marknaden för cement och cementprodukter.

9. Den 30 mars 2011 antog kommissionen beslut K(2011) 2367 slutligt i ett förfarande enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 (ärende COMP/39520 – Cement och cementprodukter) (nedan kallat det omtvistade beslutet).

10. I det omtvistade beslutet angav kommissionen att den enligt artikel 18 i förordning nr 1/2003, för att utföra sina uppgifter enligt denna förordning, genom en enkel begäran eller genom beslut får begära alla nödvändiga upplysningar från företag eller företagssammanslutningar (skäl 3 i det omtvistade beslutet). Kommissionen erinrade först om att Schwenk Zement hade informerats om kommissionens avsikt att anta ett beslut enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 och att klaganden hade yttrat sig över ett utkast till frågeformulär (skälen 4 och 5 i det omtvistade beslutet). Därefter begärde kommissionen genom beslut att klaganden skulle svara på frågeformuläret i bilaga I, vilket bestod av 94 sidor och elva frågeserier. I bilaga II fanns instruktioner för att besvara frågeformuläret och i bilaga III typsvar.

11. Kommissionen erinrade också om beskrivningen av de förmodade överträdelserna, (skäl 2 i det omtvistade beslutet), vilka den beskrev på följande sätt: ”[D]e förmodade överträdelserna rör begränsningar av handelsflödena inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), inklusive begränsningar av import till EES från länder utanför EES, uppdelning av marknader, samordning av priser och liknande konkurrensbegränsande förfaranden på marknaden för cement och marknaderna för cementprodukter”. Med hänvisning till karaktären och omfattningen av de begärda upplysningarna samt allvaret av de förmodade överträdelserna av konkurrensreglerna ansåg kommissionen att det fanns skäl att ge sökanden en svarsfrist på tolv veckor för de första tio frågeserierna och två veckor för den elfte, vilken avsåg ”Kontakter och möten” (skäl 8 i det omtvistade beslutet).

12. Det omtvistade beslutets artikeldel har följande lydelse:

”Artikel 1

Schwenk Zement KG, med dotterbolag inom EU som kontrolleras direkt eller indirekt av sökanden, ska lämna de upplysningar som nämns i bilaga I till detta beslut, i den form som begärs i bilaga II och bilaga III till beslutet, inom en svarsfrist på tolv veckor för frågorna 1–10 och två veckor för fråga 11, vilken börjar löpa den dag då detta beslut delges. Samtliga bilagor är en del av detta beslut.

Artikel 2

Detta beslut riktar sig till Schwenk Zement KG med dotterbolag inom EU som kontrolleras direkt eller indirekt av sökanden.”

13. Efter att ha delgetts det omtvistade beslutet begärde Schwenk Zement förlängning av svarsfristen avseende den elfte frågeserien. Kommissionen avslog begäran.

14. Den 18 april, den 5 maj och den 27 juni 2011 översände Schwenk Zement sina svar på kommissionens frågeformulär.

III – Förfarandet i tribunalen och de överklagade domarna

15. Genom ansökan som inkom till tribunalen den 10 juni 2011, ansökte Schwenk Zement om att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras.

16. Genom dom som meddelades den 14 mars 2014 i målet Schwenk Zement mot kommissionen, T‑306/11 (nedan kallad den överklagade domen),( ) beslutade tribunalen följande: i) Kommissionens beslut K(2011) 2367 slutligt av den 30 mars 2011 om ett förfarande enligt artikel 18.3 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 (ärende COMP/39520 – Cement och cementprodukter) ogiltigförklarades i den del det avsåg den elfte frågeserien i frågeformuläret som utgjorde bilaga I till beslutet. ii) Schwenk Zement KG förpliktades bära två tredjedelar av sina egna rättegångskostnader och ersätta två tredjedelar av Europeiska kommissionens rättegångskostnader, och kommissionen förpliktades bära en tredjedel av sina egna rättegångskostnader och ersätta en tredjedel av Schwenk Zements rättegångskostnader. iii) Talan ogillades i övrigt.

IV – Förfarandet vid domstolen och parternas argument

17. Genom överklagande som inkom till domstolen den 22 maj 2014 har Schwenk Zement yrkat att domstolen ska

– upphäva domen i mål T‑306/11,

– ogiltigförklara kommissionens beslut K(2011) 2367 slutligt i ett förfarande enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 (ärende COMP/39520 – Cement och cementprodukter),

– i andra hand, återförvisa målet till tribunalen för nytt avgörande,

– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i tribunalen och i domstolen.

18. Kommissionen, å sin sida, har yrkat att domstolen ska

– ogilla överklagandet,

– i andra hand, om domstolen skulle ogiltigförklara domen i mål T‑306/11, ogilla talan,

– förplikta Schwenk Zement att ersätta rättegångskostnaderna.

19. Schwenk Zement och kommissionen yttrade sig vid förhandlingen den 3 juni 2015.

V – Bedömning av grunderna

20. Schwenk Zement har åberopat tre grunder till stöd för sin talan. I grova drag rör dessa grunder frågan om tribunalen gjorde en riktig tolkning av kommissionens behörighet att begära upplysningar enligt förordning nr 1/2003.

21. Jag har behandlat viktig lagstiftning och rättspraxis avseende kommissionens behörighet att begära upplysningar i mitt förslag till avgörande i målet HeidelbergCement AG mot kommissionen,( ) som också har föredragits i dag.

22. Mot denna bakgrund ska jag nu bedöma de grunder som klaganden framställt.

A – Proportionalitet vid valet av rättsinstrument

1. Parternas argument

23. Klaganden har, genom sina första två grunder, vilka kan bedömas gemensamt, ifrågasatt tribunalens bedömning att kommissionens antagande av ett beslut om begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 inte innebar ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

24. I den första grunden, som avser punkterna 45–55 i den överklagade domen, har klaganden gjort gällande att tribunalen inte iakttog hierarkin mellan de två typer av rättsinstrument som anges i artikel 18. Kommissionen kan endast använda sig av ett bindande beslut om den har skäliga grunder att anta att en enkel begäran om upplysningar inte skulle uppnå det avsedda målet, eftersom mottagaren kanske inte skulle vara villig att samarbeta.

25. I den andra grunden, som avser punkterna 51–55 i den överklagade domen, har klaganden gjort gällande att tribunalen åsidosatte proportionalitetsprincipen genom att stödja sitt avgörande på allmänna hänvisningar till de marknader och företag som berördes av begäran om upplysningar, istället för att bedöma klagandens särskilda situation. I synnerhet har klaganden gjort gällande att tribunalen inte tog hänsyn till förhållandet att klaganden, redan innan det omtvistade beslutet antogs, hade förklarat för kommissionen att den var beredd att vidta samtliga nödvändiga åtgärder för att besvara frågeformuläret så ingående och så snabbt som möjligt.

26. Kommissionen har gjort gällande att talan inte ska bifallas på dessa grunder.

2. Bedömning

27. Den första grunden ger upphov till frågan om det finns en naturlig hierarki eller kronologisk ordning mellan de två typer av instrument som föreskrivs i artikel 18 i förordning nr 1/2003 och vid vilka förutsättningar kommissionen bör tillämpa den ena eller den andra av dem.

28. Inledningsvis ska det erinras om att förordning (EEG) nr 17/62( ) uttryckligen föreskrev en tvåstegsprocess med avseende på att begära upplysningar enligt nämnda förordning. Kommissionen var tvungen att översända en enkel begäran innan den kunde meddela ett bindande beslut.( )

29. En sådan tvåstegsprocess föreskrivs dock inte i förordning nr 1/2003, som har ersatt förordning (EG) nr 17/62. Artikel 18.1 i den nya förordningen föreskriver till och med att kommissionen ”genom en enkel begäran eller genom beslut” får begära att företag och företagssammanslutningar tillhandahåller alla nödvändiga upplysningar för dess utredningar.

30. Unionslagstiftarens val att ändra lydelsen av den berörda artikeln verkar därför särskilt relevant i detta avseende.( ) Det finns inget i den nya bestämmelsen som antyder att det finns någon form av hierarki eller kronologi mellan de två instrumenten. I synnerhet medför det faktum att konjunktionen ”eller” har använts i artikeln, att det är upp till kommissionen i varje enskilt fall att välja det instrument som den anser mest lämpligt för att kunna genomföra sina undersökningar framgångsrikt, beroende på de särskilda omständigheterna i målet.( )

31. Dessa omständigheter omfattar inte bara företagets villighet att samarbeta med undersökningen, men också – i ännu högre grad – sannolikheten att företaget faktiskt kommer att samarbeta, och att det kommer att göra det inom den tidsfrist som kommissionen har föreskrivit. Det berörda företagets roll (till exempel som misstänkt medlem i en kartell, visselblåsare, någon som fallit offer för kartellen eller tredje part) kan vara av betydelse inom ramen för bedömningen. Om det finns skäl att gå snabbt tillväga kan det också bidra till att kommissionen väljer att fokusera på ett eller flera av de instrument som anges i artikel 18 i förordning nr 1/2003.

32. Jag delar därför inte klagandens uppfattning att kommissionen endast kan välja att fatta ett bindande beslut om den har skäliga grunder att anta att en enkel begäran om upplysningar inte skulle uppnå det avsedda målet, eftersom mottagaren kanske inte skulle vara villig att samarbeta. Det kan finnas andra skäl som föranleder kommissionen att fatta beslut direkt enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003. Kommissionen åtnjuter ett stort utrymme för skön i detta avseende.( )

33. Trots detta är det i princip tänkbart att det under vissa omständigheter skulle strida mot proportionalitetsprincipen för kommissionen att använda sig av ett bindande beslut (som också innebär större risk för påföljder) istället för en enkel begäran.( ) Proportionalitetsprincipen innebär, såsom framhölls av tribunalen, att institutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med dem. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.( )

34. I förevarande mål anser jag dock inte att kommissionen hade ett val mellan två olika rättsinstrument (en enkel begäran och ett bindande beslut) som var lika ändamålsenliga för att uppnå det eftersträvade målet.

35. För det första har klaganden inte åberopat några omständigheter som medför att det kan ifrågasättas att kommissionens beslut att begära upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 var proportionerligt. Enbart det faktum att klaganden, innan det omtvistade beslutet fattades, hade informerat kommissionen om att den var beredd att vidta samtliga nödvändiga åtgärder för att besvara frågorna så ingående och snabbt som möjligt, eller det faktum att Schwenk Zement (till skillnad från de övriga företag som omfattades av undersökningarna) inte hade erhållit någon tidigare begäran om upplysningar enligt artikel 18.2 i förordning nr 1/2003, är inte tillräckligt för att styrka att proportionalitetsprincipen har åsidosatts.

36. För det andra hade kommissionen, såsom den förklarade vid förhandlingen, särskilda skäl för att besluta att samtidigt skicka en i stort sett identisk begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 till samtliga företag som misstänktes delta i de påstådda överträdelserna. Huvuddelen av upplysningarna som begärdes i det omtvistade beslutet bestod av uppgifter som kommissionen hade ombett samtliga dessa företag att tillhandahålla i syfte att göra en jämförelse mellan dessa uppgifter.( ) Det skulle endast vara möjligt för kommissionen att göra en sådan jämförelse om de begärda upplysningarna tillhandahölls ungefär vid samma tidpunkt samt var riktiga och fullständiga. Fel eller förseningar, till och med från ett enda företags sida, skulle medföra att kommissionen inte kunde genomföra den tilltänkta jämförelsen. Åtminstone inte med tillräcklig vederhäftighet.

37. Under dessa omständigheter var det berättigat för kommissionen att anse att ett bindande beslut enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 var det bästa sättet att säkerställa att den begärda informationen var så fullständig och korrekt som möjligt och att den skulle tillhandahållas inom den önskade tidsfristen.

38. Jag anser inte heller att tribunalen kan kritiseras för att ha grundat sin bedömning i detta avseende på allmänna hänvisningar snarare än klagandens särskilda situation. Faktum är att tribunalen vid sin bedömning beaktade såväl vilken form av undersökning kommissionen hade genomfört och hur många företag som var inblandade,( ) som mängden upplysningar som begärdes av klaganden.( )

39. Till följd av allt det som angetts ovan, är det min uppfattning att tribunalen inte gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att kommissionen inte åsidosatte proportionalitetsprincipen genom att anta ett beslut enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 istället för en enkel begäran enligt artikel 18.2 i samma förordning.

40. Talan ska därför inte bifallas på klagandens första och andra grund.

B – Motivering

1. Parternas argument

41. Genom den tredje grunden, som riktar sig mot punkterna 18–44 i den överklagade domen, har Schwenk Zement gjort gällande att principen om att unionsrättsakter måste innehålla en tillräcklig motivering har åsidosatts på två sätt. Å ena sidan åsidosatte tribunalen såväl artikel 18 i förordning nr 1/2003 som artikel 296 FEUF då den fann att det omtvistade beslutet innehöll tillräcklig motivering. Detta ledde i sin tur till att proportionalitetsprincipen åsidosattes, eftersom det utan en mer ingående beskrivning av utredningens syfte inte var möjligt att fastställa huruvida begäran om upplysningar var proportionerlig. Å andra sidan är den överklagade domen behäftad med ett rättsligt fel på grund av den bristande motiveringen. Skälen för att inte bifalla talan på de grunder som klaganden gjorde gällande i detta avseende har endast belysts knapphändigt.

42. Kommissionen har gjort gällande att talan inte bör bifallas såvitt avser denna grund. Kommissionen har betonat att undersökningen fortfarande befann sig på ett tidigt stadium när det omtvistade beslutet antogs. En begäran om upplysningar kan inte innehålla lika ingående uppgifter som krävs för beslut som antas i slutet av undersökningen, såsom ett meddelande om invändningar. Kommissionen har vidare gjort gällande att talan inte kan upptas till prövning såvitt avser grundens andra del i den mån klaganden inte tydligt förklarar vilka delar av tribunalens motivering som saknar tillräckligt ingående uppgifter.

2. Bedömning

43. Till att börja med måste jag påpeka att jag finner kommissionens invändningar mot förevarande grunds andra del välgrundade. I nämnda del av grunden har klaganden gjort gällande att den överklagade domen inte har motiverats tillräckligt. Trots detta har klaganden varken i sin överklagandeskrift eller i sitt muntliga yttrande med tillräcklig noggrannhet angett vilka delar av den överklagade domen som är bristfälliga och varför så är fallet. Klaganden har endast hävdat att den överklagade domen är alltför ”knapphändig” i behandlingen av dess yrkande rörande motiveringen av det omtvistade beslutet.

44. Ett sådant argument är uppenbarligen inte tillräckligt för att domstolen ska kunna granska den överklagade domens lagenlighet. Det är nästan ironiskt att klaganden har invänt mot den överklagade domens knapphändighet när dess egen överklagandeskrift lider av samma problem på denna punkt.

45. Under alla förhållanden är det min uppfattning att den överklagade domen, i punkterna 18–44, innehåller en tillräcklig förklaring av skälen för tribunalens bedömning att det omtvistade beslutet innehöll en tillräcklig motivering.

46. Omvänt är det min uppfattning att Schwenk Zements tredje grunds första del, som gäller det omtvistade beslutets motivering, är välgrundad.

47. Till att börja med ska erinras om att det följer av fast rättspraxis att den i artikel 296 FEUF föreskrivna motiveringen av de rättsakter som antas av unionens institutioner ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Kravet på motivering ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av huruvida en motivering är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området.( )

48. Med avseende på beslut om inspektion enligt artikel 20 i förordning nr 1/2003 har domstolen nyligen fastställt att kommissionen i ett sådant beslut inte är skyldig att ange samtliga uppgifter om de förmodade överträdelser som den avser att undersöka och inte heller att göra en noggrann rättslig kvalificering av dessa överträdelser, under förutsättning att den tydligt angett de misstankar som den avser kontrollera. Det ankommer visserligen på kommissionen att så precist som möjligt ange vad den söker och de omständigheter som ska kontrolleras, men det är däremot inte nödvändigt att i ett beslut om inspektion exakt fastställa den aktuella marknaden, den exakta rättsliga kvalificeringen av de förmodade överträdelserna eller den period under vilken dessa överträdelser ska ha pågått, under förutsättning att beslutet innehåller de nödvändiga uppgifter som tidigare angetts. Faktum är att inspektioner vanligen sker vid inledningen av en undersökning och kommissionen, följaktligen, i detta skede inte har tillräcklig information om dessa förhållanden. Det är själva syftet med inspektionen att samla bevis kring en misstänkt överträdelse, så att kommissionen har möjlighet att kontrollera sina misstankar och göra en mer specifik rättslig bedömning.( )

49. Enligt min uppfattning bör dessa principer, med vederbörliga ändringar, även vara tillämpliga på beslut att begära upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003. Det är uppenbart att båda dessa rättsinstrument eftersträvar samma mål och syftar till att samla in fakta. Även om de inte har exakt samma lydelse, verkar den relativa likheten mellan bestämmelserna stödja en enhetlig tolkning av dem.( )

50. Mot denna bakgrund är den avgörande frågan huruvida tribunalen gjorde en riktig bedömning av om motiveringen i det överklagade beslutet var tillräcklig. Med andra ord kan frågan formuleras på följande sätt: Med hänsyn till det stadium som förfarandet befann sig på när beslutet antogs, var motiveringen i fråga tillräckligt tydlig för att, dels göra det möjligt för de som berördes av beslutet att utöva sin rätt till försvar och bedöma sin skyldighet att samarbeta med kommissionen, dels för göra det möjligt för EU-domstolen att utföra sin prövning.

51. Denna fråga måste enligt min åsikt besvaras nekande.

52. I punkt 37 i den överklagade domen fann tribunalen att motiveringen i det omtvistade beslutet var ”mycket allmänt formulerad och borde ha preciserats. Beslutet förtjäna[de] därför kritik i denna del.” Såsom jag ser saken kan detta knappast ifrågasättas. Tre viktiga aspekter saknar en tillräckligt ingående beskrivning i motiveringen. Jag hänvisar särskilt till beskrivningen av de förmodade överträdelserna, den geografiska omfattningen av dem och de produkter som överträdelserna avsåg.

53. Med avseende på de förmodade överträdelserna anges följande i skäl 2 i det omtvistade beslutet: ”[D]e förmodade överträdelserna rör begränsningar av handelsflödena …, inklusive begränsningar av import …, uppdelning av marknader, samordning av priser och liknande konkurrensbegränsande förfaranden”. Denna beskrivning av de förmodade överträdelserna framstår inte bara som relativt vag (”begränsningar av handelsflödena”, ”inklusive begränsningar av import”), utan också som allomfattande (”liknande konkurrensbegränsande förfaranden”). Hänvisningen till ”uppdelning av marknader” och ”samordning av priser” gör – på grund av sin allmänt hållna art – inte mycket för att närmare avgränsa arten av det av kommissionen misstänkta agerandet. De flesta karteller kännetecknas till viss del av marknadsuppdelning och prissamarbete. I praktiken förefaller en klart övervägande del av de olika typer av avtal som förbjuds enligt artikel 101 FEUF omfattas av denna beskrivning.

54. Med avseende på den geografiska utbredningen av de förmodade överträdelserna nämner det omtvistade beslutet begränsningar av handelsflödena inom EES, inklusive begränsningar av import till EES från länder utanför EES. Det är riktigt att den geografiska aspekten av den relevanta marknaden inte uttryckligen måste anges i ett beslut som fattas i enlighet med artikel 18,( ) men det torde åtminstone ha varit möjligt att ange några av de länder som berördes. I synnerhet är det oklart huruvida den marknad som eventuellt påverkades var hela EES eller endast delar av det och i sådana fall, vilka delar.

55. Till sist är det omtvistade beslutet ännu mer otydligt när det kommer till att förklara vilka produkter som omfattas av utredningen. I praktiken har endast cement identifierats som en relevant produkt eftersom beslutet – i övrigt – hänvisar till ”marknaden för [cement]produkter”. Denna beskrivning är inte bara extremt vag (hur lika cement måste produkterna vara?), utan omfattar eventuellt också alla typer av produkter inom klagandens verksamhetsområde (både som säljare och köpare).

56. Enligt tribunalen( ) motverkas bristen på detaljer i det omtvistade beslutet till viss del av förhållandet att det uttryckligen hänvisar till kommissionens beslut att inleda förfarandet, som innehöll kompletterande uppgifter om den geografiska utbredningen av de förmodade överträdelserna samt om den typ av produkter som avsågs.

57. I detta läge kan det ifrågasättas huruvida det verkligen bör vara tillåtet med en sådan gemensam läsning av de två besluten.

58. Enligt min uppfattning ska unionsrättsakter som uppställer skyldigheter som inkräktar på personers och företags privata sfär och leder till påföljder om de inte uppfylls av princip ha en motivering som står för sig själv.( ) Det är viktigt att privatpersoner och företag kan tillgodogöra sig motiven för en sådan rättsakt utan alltför stora tolkningsinsatser,( ) så att de kan utöva sina rättigheter effektivt och i god tid. Detta är i ännu högre grad riktigt i fråga om rättsakter som uttryckligen hänvisar till tidigare rättsakter som har en oliklydande motivering. Varje skillnad av betydelse mellan de två rättsakterna kan innebära osäkerhet för de som berörs av dem.

59. Trots det ovanstående är det min uppfattning att det i förevarande mål var riktigt av tribunalen, som ett undantag från det ovanstående, att finna att motiveringen i det omtvistade beslutet ska tolkas i anslutning till motiveringen i beslutet att inleda ett förfarande. Båda besluten antogs inom ramen för samma undersökning och avsåg uppenbarligen samma förmodade överträdelser. De antogs vidare inom en kort tidsperiod. Än viktigare är att det inte förefaller finnas någon skillnad av betydelse mellan motiveringarna i de två besluten. Jag anser därför, när det gäller förevarande mål, att det första beslutet kan betraktas som ”sammanhang” till det andra beslutet, vilket de som berörs av beslutet inte kunde undgå att känna till.( )

60. Likväl var det första beslutet – även om det är riktigt att det innehöll mer ingående uppgifter om den geografiska utbredningen av de förmodade överträdelserna (en uppräkning av de medlemsstater som eventuellt berördes därav) – inte lika detaljerat i fråga om överträdelsernas art och de produkter som avsågs. I synnerhet var förklaringen av begreppet ”cement och cementprodukter”, i en fotnot på sidan 4 i beslutet, ägnad att omfatta en mycket bred och varierad uppsättning produkter.

61. Icke desto mindre anser jag att det faktum att en motivering kanske är för allmänt hållen eller något vag på vissa punkter inte medför att beslutet är ogiltigt om övriga delar av beslutet gör att de som berörs av det samt unionsdomstolarna med tillräcklig precision kan förstå vilka uppgifter kommissionen önskar och skälen för detta.( ) Förvisso kan frågornas innehåll, om än endast implicit eller indirekt, ge viss ytterligare ledning i fråga om en motivering som inte har formulerats tillräckligt noggrant. Trots allt är det ofrånkomligt att frågor som är mycket detaljerade och fokuserade avslöjar omfattningen av kommissionens utredning. Detta förefaller särskilt vara fallet i fråga om rättsakter som antagits tidigt i förfarandet, när utredningens omfattning inte är helt och slutligt fastställd, utan till och med kan komma att begränsas eller utökas längre fram i tiden till följd av de upplysningar som inhämtas.

62. I förevarande mål gäller dock motsatsen. En mycket stor mängd frågor har framställts till Schwenk Zement och de omfattar många olika sorters uppgifter. Enligt min uppfattning är det mycket svårt att se någon röd tråd mellan många av frågorna i formuläret.( ) Vidare förefaller en del av frågorna avvika från vad som angavs i det tidigare beslutet att inleda ett förfarande. Exempelvis har frågorna 3 och 4 (som kräver en särskilt omfattande mängd upplysningar som spänner över en 10-årsperiod) inte begränsats till de medlemsstater som identifierades som de som eventuellt berördes av beslutet att inleda ett förfarande.

63. För övrigt, om den röda tråd som knyter samman vissa av frågorna skulle vara en fullständig kartläggning av företagets intäkts- och kostnadsstruktur för att möjliggöra för kommissionen att analysera den ekonometriskt (jämföra den med andra branschföretags intäkts- och kostnadsstruktur), skulle det kunna ifrågasättas om en sådan vidsträckt och allomfattande begäran om upplysningar över huvud taget är lämplig enligt artikel 18. Om inte kommissionen har tillgång till konkreta indicier som pekar på ett betänkligt beteende som skulle kunna vinna stöd av en sådan analys, skulle en sådan begäran lämpa sig mer för en branschutredning enligt artikel 17 i förordning nr 1/2003.

64. Under dessa förhållanden delar jag klagandens uppfattning att syftet med kommissionens begäran om information inte var tillräckligt klart och tydligt. Det var följaktligen alltför svårt för företaget att skapa sig en förståelse för de förmodade överträdelserna och därmed kunna bedöma omfattningen av sin plikt att samarbeta med kommissionen och, om nödvändigt, utöva sin rätt till försvar, exempelvis genom att vägra svara på frågor som företaget inte ansåg var lagenliga. Detta är i ännu högre grad riktigt då vissa frågor avsåg upplysningar som inte enbart bestod av fakta utan omfattade ett värdeomdöme( ) och då andra frågor var relativt vaga.( ) Då detta var fallet kunde klaganden, med avseende på dessa frågor, inte med enkelhet utesluta en risk för att tillhandahålla svar som skulle kunna användas mot klaganden själv.( )

65. Denna brist på detaljerade uppgifter kan inte – såsom kommissionen har gjort gällande – motiveras av att det omtvistade beslutet antogs på ett tidigt stadium i undersökningen. I själva verket meddelades beslutet nästan tre år efter det att utredningen hade inletts. Under denna tid hade flera inspektioner ägt rum och flera frågeformulär med detaljerade frågor redan skickats ut av kommissionen och besvarats av de berörda företagen. Även om dessa inspektioner och frågeformulär inte avsåg Schwenk Zement, var utredningen sannolikt relativt långt framskriden när kommissionen antog det omtvistade beslutet. Faktum är att kommissionen, några månader innan det omtvistade beslutet antogs, ansåg att den hade samlat in tillräckligt med information för att inleda ett förfarande enligt artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 och artikel 2 i förordning nr 773/2004 även i fråga om Schwenk Zement. Denna information skulle ha gjort det möjligt för kommissionen att tillhandahålla en mer ingående motivering i det omtvistade beslutet.

66. Jag delar kommissionens uppfattning att frågan hur ingående motiveringen ska vara bland annat beror på vilken information kommissionen har till sitt förfogande när den fattar ett beslut enligt artikel 18.( ) Detta innebär dock enligt min uppfattning att en motivering som kanske är godtagbar när det gäller ett beslut som antas i början av en utredning (det vill säga, ett beslut som kräver att ett företag ska ge tillträde till inspektion enligt artikel 20 eller det allra första beslutet att begära upplysningar enligt artikel 18.3) kanske inte i samma mån är godtagbart vid en senare tidpunkt i utredningen, när kommissionen har mer utförlig information om de förmodade överträdelserna.

67. Under dessa förhållanden anser jag att det inte fanns någon ursäkt för att hålla Schwenk Zement ovetande om det exakta omfånget av kommissionens undersökning, trots all den information som kommissionen hade samlat in under de första åren av undersökningen och de betydande insatser som efterfrågades i det omtvistade beslutet.

68. Jag delar vidare klagandens uppfattning att EU-domstolens granskning av det omtvistade beslutets lagenlighet har försvårats i betydande utsträckning. Som jag har förklarat närmare i mitt förslag till avgörande i HeidelbergCement,( ) blir det, mot bakgrund av de knapphändiga uppgifterna i det omtvistade beslutet (även om det tolkas mot bakgrund av beslutet att inleda ett förfarande), svårt för domstolen att fastställa huruvida begäran om upplysningar uppfyller kraven på nödvändighet och proportionalitet.( ) Med avseende på den första aspekten har domstolen en uppgift att bedöma huruvida förhållandet mellan den misstänkta överträdelsen och de efterfrågade upplysningarna är tillräckligt nära för att motivera kommissionens begäran. Med avseende på den senare aspekten måste domstolen avgöra huruvida de insatser som krävs från ett företags sida är motiverade av allmänintresse och inte överdrivna.

69. Av dessa skäl är det min uppfattning att tribunalens tolkning och tillämpning av artikel 296 FEUF och artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 var felaktig med avseende på motiveringen i beslutet. Den överklagade domen ska således upphävas i den utsträckning tribunalen fann, av de skäl som har angetts i punkterna 18–44, att motiveringen i det omtvistade beslutet var tillräcklig.

VI – Följderna av bedömningen

70. Enligt artikel 61 första stycket i domstolens stadga ska domstolen upphäva tribunalens dom om överklagandet är välgrundat. Om målet är färdigt för avgörande kan domstolen själv slutligt avgöra målet. Den kan även återförvisa målet till tribunalen.

71. Jag anser att överklagandet ska vinna bifall på den tredje grunden och att den överklagade domen ska upphävas i enlighet därmed.

72. Mot bakgrund av tillgängliga fakta, samt yttrandena i tribunalen och domstolen, anser jag att domstolen slutligt kan avgöra målet.

73. I ansökan till tribunalen framställde klaganden fem argument till stöd för sin talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.

74. I enlighet med övervägandena ovan var det omtvistade beslutet lagstridigt, eftersom det inte innehöll en motivering som uppfyllde kraven i artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 (se punkterna 41–69 i förevarande förslag). Denna felaktiga rättstillämpning utgör i sig tillräcklig grund för att ogiltigförklara beslutet i sin helhet. Därför anser jag inte att det är nödvändigt att undersöka huruvida de övriga grunder som klaganden framförde i tribunalen var välgrundade.

VII – Rättegångskostnader

75. Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska den tappande parten förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om den vinnande parten har yrkat det.

76. Om domstolen delar min uppfattning i fråga om överklagandet ska kommissionen, enligt artiklarna 137, 138 och 184 i domstolens rättegångsregler, förpliktas ersätta rättegångskostnaderna, både i första instans och i överklagandet.

VIII – Förslag till avgörande

77. Mot bakgrund av samtliga ovan anförda omständigheter föreslår jag att domstolen

– upphäver tribunalens dom av den 14 mars 2014 i målet Schwenk Zement KG mot kommissionen (T‑306/11),

– ogiltigförklarar kommissionens beslut K(2011) 2367 slutligt av den 30 mars 2011 i ett förfarande enligt artikel 18.3 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 (ärende COMP/39520 – Cement och cementprodukter),

– förpliktar kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i första instans och i överklagandet.