Förslag till avgörande av generaladvokat Léger föredraget den 20 september 2001. - DaimlerChrysler AG mot Land Baden-Württemberg. - Begäran om förhandsavgörande: Bundesverwaltungsgericht - Tyskland. - Miljö - Avfall - Förordning (EEG) nr 259/93 om avfallstransporter - Förhållanden som motiverar förbud mot eller begränsningar av export av avfall - Nationell lagstiftning om förpliktelse att sända avfall till en godkänd organisation. - Mål C-324/99.



Rättsfallssamling 2001 s. I-09897



Generaladvokatens förslag till avgörande

1. Genom denna begäran anmodar Bundesverwaltungsgericht (Tyskland) domstolen att tolka vissa bestämmelser i förordning (EEG) nr 259/93 för att Bundesverwaltungsgericht skall kunna kontrollera förenligheten mellan gemenskapsrätten och regeringens och miljö- och transportministerns för delstaten Baden-Württemberg dekret av den 12 september 1996 om hantering av visst avfall som skall bortskaffas och som måste övervakas särskilt samt om myndigheten för specialavfall.

2. Genom dekretet har en tvingande ordning införts avseende hantering av visst avfall som skall bortskaffas. I huvudsak tvingar det avfallsproducenterna och innehavarna av avfall, vilka har driftställe i Baden-Württemberg att sända avfallet för förbränning till en hanteringscentral som tillhör delstaten. Aktörerna hindras därmed från att exportera den typen av avfall till en annan medlemsstat för att behandlas där.

3. Eftersom den nationella domstolen inte anser sig kunna avgöra säkert huruvida det omtvistade dekretet i princip är förenligt med gemenskapsrätten och i synnerhet med artikel 29 EG, har den bett domstolen att avgöra frågan huruvida förbudet enligt dekretet är förenligt med gemenskapsrätten.

I - Tillämpliga bestämmelser

A - Gemenskapsrättsliga bestämmelser

Direktiv 75/442/EEG

4. Direktivet syftar till att harmonisera den nationella lagstiftningen vad avser bortskaffande av avfall. Det har antagits på grundval av artiklarna 100 och 235 i EG-fördraget (nu artiklarna 94 EG och 308 EG). Direktivets bestämmelser har ändrats i synnerhet av rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991, vilket grundar sig på artikel 130s i fördraget (nu artikel 175 EG i ändrad lydelse).

5. Enligt artiklarna 3, 4 och 5 i direktivet, syftar det för det första till att förebygga uppkomsten av och minska mängden avfall samt främja återvinning och återanvändning av avfallet. Direktivet syftar för det andra till att skydda människors hälsa och miljön vid behandling av avfall oavsett om det skall bortskaffas eller återvinnas. Direktivet syftar slutligen till att skapa ett nätverk för bortskaffande av avfall på gemenskapsnivå och, om möjligt, på nationell nivå.

6. Artikel 5 i direktivet föreskriver följande:

"1. Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder, genom samarbete mellan medlemsstater när detta är nödvändigt eller tillrådligt, för att upprätta ett gemensamt, ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar eller andra inrättningar för bortskaffandet, med beaktande av bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader. Nätverket måste utformas så att gemenskapen som helhet kan ta hand om sitt avfall och så att medlemsstaterna var för sig närmar sig detta mål, med hänsyn tagen både till geografiska förhållanden och behovet av specialiserade anläggningar för vissa typer av avfall.

2. Nätverket måste även utformas så att det blir möjligt att ta hand om avfallet vid någon av de närmast belägna lämpliga anläggningarna med användning av de bäst anpassade metoderna och den bästa tekniken, så att en hög nivå för miljö- och hälsoskyddet säkerställs."

7. Enligt artikel 7 i direktivet är medlemsstaterna skyldiga att upprätta planer för avfallshanteringen för att uppnå de mål som anges i artiklarna 3, 4 och 5. De får vidta de åtgärder som krävs för att förhindra avfallstransporter som inte överensstämmer med avfallsplanerna.

Förordningen

8. Förordningen reglerar övervakning och kontroll av avfallstransporter mellan medlemsstaterna. Dess rättsliga grund utgörs av artikel 130s i fördraget. Förordningen upphäver och ersätter direktiv 84/631/EEG.

9. Avdelning II i förordningen, med rubriken Transport av avfall mellan medlemsstater, innehåller ett kapitel A om förfarandet för transport av avfall för bortskaffande. Artikel 4.3 a i i kapitel A föreskriver följande:

"För att genomföra principerna om närhet, prioritering av återvinning och tillräcklig egenkapacitet på gemenskapsnivå och nationell nivå i enlighet med direktiv 75/442/EEG får medlemsstaterna i enlighet med fördraget vidta åtgärder för att helt eller delvis förbjuda eller systematiskt invända mot transporter av avfall. Sådana åtgärder skall genast anmälas till kommissionen, som skall underrätta övriga medlemsstater."

B - Nationella bestämmelser

Relevanta lagbestämmelser

10. I 41 § 1 i förbundslagen av den 27 september 1994 definieras avfall som skall bortskaffas och som kräver särskild övervakning som "avfall från industriföretag, andra företag eller offentlig förvaltning som på grund av sina egenskaper, sitt tillstånd eller mängd utgör en fara för hälsa, luft och vatten, är särskilt explosiva eller brandfarliga eller innehåller eller kan alstra föroreningar".

11. Enligt 9 § 1 första meningen i Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen und die Behandlung von Altlasten in Baden-Württemberg (Landesabfallgesetzt), i dess lydelse av den 15 oktober 1996, senast ändrad genom 4 § i lag av den 16 juli 1998, skall myndigheterna i delstaten Baden-Württemberg tillsammans med avfallsproducenterna och innehavarna av avfall tillskapa centraler för behandling av avfall som skall bortskaffas och som kräver särskild övervakning.

12. Enligt 9 § 2 andra meningen LAbfG får delstatsregeringen förordna om att avfallsproducenterna och innehavarna av sådant avfall skall lämna det till de ansvariga för behandlingscentralerna eller till myndigheten som inrättats i enlighet med 28a § 1 i samma lag.

13. Enligt 9 § 2 tredje meningen LAbfG skall avfall som inte kan behandlas i behandlingscentralerna sändas till en behandlingsanläggning som föreslås av avfallsproducenten eller innehavaren av avfallet.

Relevanta bestämmelser i dekretet

14. Baden-Württembergs regering har i enlighet med 9 § 2 andra meningen LAbfG antagit dekretet, i dess lydelse enligt dekret av den 26 januari 1998.

15. Enligt 1 § 1 i dekretet utgör företaget SBW Sonderabfallentsorgung Baden-Württemberg GbmH, grundat 1973 och till största delen ägt av delstaten, basen för behandlingscentralerna för avfall som skall bortskaffas och som kräver särskild övervakning.

16. Eftersom det inte finns någon förbränningsanläggning för specialavfall i delstaten Baden-Württemberg, har ett samarbete inletts mellan den delstaten och delstaten Hamburg.

17. Enligt 1 § 2 i dekretet är "inom ramen för gällande leveransförpliktelser" specialdeponin i Billigheim behandlingscentral för avfall som skall lagras och den förbränningsanläggning som tillhör företaget Abfall-Verwertungsgesellschaft mbH i Hamburg behandlingscentral för avfall som skall brännas.

18. Enligt 3 § 1 första meningen i dekretet skall producenterna och innehavarna av avfall som skall bortskaffas och som måste övervakas särskilt och som kommer från delstaten Baden-Württemberg eller skall hanteras, lagras eller förvaras där, överlämna avfallet till myndigheten som sänder det vidare till en behandlingscentral i enlighet med bestämmelserna i 4 § 1 i dekretet.

19. I 3 § 1 andra meningen i dekretet föreskrivs undantag från den förpliktelsen, i synnerhet när mängden avfall som skall hanteras understiger vissa trösklar eller när avfallet bortskaffas under vissa förhållanden i de anläggningar som tillhör producenterna och innehavarna av avfallet.

20. 4 § 1 i dekretet har följande lydelse:

"Myndigheten för specialavfall skall skicka det avfall som den tar emot till företaget [SBW] så att det behandlas i en behandlingsanläggning i enlighet med 1 § 2 när det gäller avfall som kan behandlas i de anläggningarna. Beträffande företaget [AVG:s] särskilda förbränningsanläggning i Hamburg måste förpliktelsen att leverera 20 000 ton om året iakttas. Det avfall som sänds till företaget med tillämpning av första meningen skall sändas till behandlingsanläggningarna."

21. I 4 § 3 i dekretet anges att myndigheten, i enlighet med 4 § 1, skall sända avfall som inte sänds till en av de två ovannämnda centralerna, till den anläggning som avfallsproducenten eller innehavaren av avfallet föreslår, under förutsättning att avfallet där kan behandlas på ett riktigt sätt enligt tysk miljölagstiftning.

22. Förpliktelsen att, enligt 1 § 2 och 4 § 1 i dekretet, leverera 20 000 ton avfall per år till den särskilda förbränningsanläggningen i Hamburg härrör från ett avtal av den 5 maj 1994, slutet för en tid av femton år mellan företagen SBW och AVG.

Avtalet

23. Enligt ingressen till avtalet skall delstaten Hamburg, inom ramen för ett samarbete med delstaten Baden-Württemberg, ställa en del av förbränningskapaciteten till förfogande för det särskilda avfall som erhålls från företaget SBW, till ett pris av 1 200 DEM per ton förbränt avfall. Förbränningen sker i företaget AVG:s behandlingscentral i Hamburg.

24. Avtalet anger att den högsta mängden särskilt avfall som företaget SBW årligen kan sända för förbränning av företaget AVG är begränsat till 30 000 ton. Företaget SBW har förbundit sig att lämna företaget AVG en minsta volym om 20 000 ton per år. Avtalet anger dessutom att icke-avlämnad volym skall faktureras till samma pris. I vart fall anges att betalning kan krävas för ett belopp motsvarande priset för den garanterade minsta årliga volymen. Delstaten Baden-Württemberg skall ställa en säkerhet motsvarande 180 miljoner DEM för att täcka sina förluster.

II - Bakgrunden och förfarandet

25. Företaget DaimlerChrysler AG har ifrågasatt dekretets lagenlighet och har i ansökan av den 4 december 1996 begärt att Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Tyskland) skall ogiltigförklara det.

26. Inför den domstolen har företaget hävdat att förpliktelsen att sända specialavfall från företagets fabriker i delstaten Baden-Württemberg till en förbränningscentral i Hamburg hindrar företaget från att exportera avfallet till Belgien för att bränna det där till en lägre kostnad. Företaget har anfört att transporterna till anläggningen i Hamburg, eller ett avstånd av i allmänhet mellan 600 och 800 kilometer, medför en årlig extra kostnad på 2,2 miljoner DEM.

27. Till stöd för sina yrkanden har DaimlerChrysler hävdat att skyldigheten att sända avfallet till företaget AVG:s förbränningscentral i Hamburg motsvarar en kvantitativ exportrestriktion som är förbjuden enligt artikel 34 i EG-fördraget (nu artikel 29 EG i ändrad lydelse) samt enligt direktivets och förordningens bestämmelser.

28. Genom dom av den 24 november 1997 ogillade Verwaltungsgerichtshof talan om ogiltigförklaring.

29. Sedan DaimlerChrysler överklagat domen, meddelade Bundesverwaltungsgericht den 14 maj 1998 prövningstillstånd på grund av målets vikt för ledning av rättstillämpningen.

30. Eftersom Bundesverwaltungsgericht hyser tvivel huruvida dekretet är förenligt med gemenskapsrätten har domstolen genom beslut av den 24 juni 1999 förklarat målet vilande samt anmodat EG-domstolen att meddela ett förhandsavgörande beträffande följande frågor:

"1) Skall formuleringen i enlighet med fördraget i artikel 4.3 a i i förordning (EEG) nr 259/93 tolkas så, att det i fråga om ett allmänt exportförbud för särskilt övervakningskrävande avfall för bortskaffande - vilket är förenligt med principerna om närhet, prioritering av återvinning och tillräcklig egenkapacitet - också skall prövas huruvida exportförbudet är förenligt med den primära gemenskapsrätten, i synnerhet förbudet mot kvantitativa handelshinder mellan medlemsstaterna enligt artikel 28 EG och följande artiklar?

2) Om den första frågan skall besvaras jakande, är det då tillräckligt att i fråga om ett lagstadgat, kvantitativt begränsat exportförbud företa en prövning som avser lagbestämmelsen som sådan, eller skall prövningen företas i varje enskilt fall i vilket en planerad export förbjuds i enlighet med nämnda lagreglering? Är det därvid tillåtet att uppställa ett exportförbud för en period på 15 år - i form av en skyldighet att överlämna särskilt övervakningskrävande avfall för bortskaffande till en nationell anläggning - när den eftersträvade säkerheten avseende behandlingen, vid den tidpunkt då skyldigheten att överlämna avfallet infördes, enbart kunde uppnås genom en lika långvarig avtalsförpliktelse gentemot huvudmannen för denna anläggning?

3) Tillåts medlemsstaterna enligt artikel 4.3 i förordning (EEG) nr 259/93 att ha en reglering enligt vilken, inom ramen för en skyldighet att överlämna avfall, transporten av särskilt övervakningskrävande avfall för bortskaffande är beroende av den förutsättningen att det avsedda bortskaffandet är förenligt med de miljörättsliga kraven i avsändarstaten?

4) Är det förenligt med bestämmelserna i artikel 3 och följande artiklar i förordning (EEG) nr 259/93 att en medlemsstat vad gäller särskilt övervakningskrävande avfall för bortskaffande som är avsett för gränsöverskridande transport föreskriver ett självständigt förfarande för anmälan och fördelning av detta avfall, varvid sistnämnda förfarande föregår anmälningsförfarandet?"

III - Den första tolkningsfrågan

Inledande anmärkningar

31. Innan jag svarar på den första frågan är det lämpligt att framhäva - för att därefter inte återkomma till det - de faktiska och rättsliga uppgifter från den nationella domstolen som är bindande för EG-domstolen och som utgör grunden för övervägandena. Därefter kommer jag att gå igenom vad den nationella domstolen behandlat och de rättsliga problem som den vill ha utredda.

Faktiska och rättsliga uppgifter från den nationella domstolen

32. Begäran om förhandsavgörande anger för det första inte exakt vilket slags avfall som härrör från DaimlerChysler och som det är fråga om i målet. Det anges endast att det är "avfall som skall bortskaffas och som kräver särskild övervakning". Den definitionen används i 41 § 1 i den federala lagen av den 27 september 1994 för "avfall som på grund av sina egenskaper, sitt tillstånd eller mängd utgör en fara för hälsa, luft och vatten, är särskilt explosiva eller brandfarliga eller innehåller eller kan alstra föroreningar". Sådant avfall skall således anses som farligt avfall som skall bortskaffas i den mening som anges i direktiv 78/319/EEG om giftigt och annat farligt avfall, vilket för övrigt inte heller har bestritts.

33. För det andra har principförbudet att exportera avfall till medlemsstater eller tredje land för att detta skall bortskaffas ifrågasatts enligt den nationella domstolen. Enligt 9 § LAbfG skall avfallsproducenterna och innehavarna av avfall i Baden-Württemberg bortskaffa avfallet inom delstaten. Beträffande detta anges i begäran om förhandsavgörande att Baden-Württembergs regering har antagit dekretet med tillämpning av den bestämmelsen i LAbfG. Såväl dekretets ordalydelse som dess målsättning är mot bakgrund av det historiska sammanhanget otvetydiga. Förpliktelsen att bortskaffa sådant farligt avfall som har sitt ursprung i delstaten i behandlingscentraler i Tyskland, syftar enligt den nationella domstolen till att "hindra eller åtminstone begränsa förbränning i utländska anläggningar".

34. För det tredje menar den nationella domstolen att målsättningen för det förbud som föreskrivs såväl i dekretet som i avtalet huvudsakligen är att skydda miljön.

I begäran om förhandsavgörande slår den nationella domstolen fast att det nämnda dekretet syftar till att genomföra principerna i artikel 4.3 a i i förordningen. Dessutom, och tvärtemot vad sökanden hävdar, anger den nationella domstolen att de åtgärder som vidtagits genom att dekretet antagits inte bara är försvarliga ur ekologisk synpunkt, utan även är proportionerliga.

Den nationella domstolen anför även att avtalet syftar till att dels "minska det ökande problemet med att på ett korrekt sätt bortskaffa avfall som produceras i delstaten", dels minska de ekonomiska påfrestningarna vid en tidpunkt när det inte fanns förutsättningar att upprätta nya behandlings- och förbränningscentraler på ekologiskt och ekonomiskt godtagbara villkor i alla delstater.

35. Den nationella domstolen är ensam behörig att å ena sidan bedöma och kvalificera rättsfakta och å den andra tillämpa den gemenskapsrättsliga rättsregeln på förhållandena i det enskilda fallet. Jag tar därför dessa uppgifter för goda.

Innebörden och omfattningen av begäran om förhandsavgörande

36. Bundesverwaltungsgericht anser att det förbud mot export av farligt avfall som skall bortskaffas som införts genom den omtvistade förordningen måste anses vara "ett tvingande miljöskyddshänsyn" i den mening som avses i EG-domstolens rättspraxis. Bundesverwaltungsgericht kommer till slutsatsen att förbudet inte står i strid med artikel 28 EG och följande artiklar.

37. Bundesverwaltungsgericht anser sig dock inte vara i stånd att kategoriskt slå fast detta. Rätten menar att tvekan kvarstår eftersom de åtgärder som medlemsstaterna skall vidta enligt artikel 4.3 a i i förordningen skall vara "i enlighet med fördraget". Betydelsen och vidden av uttrycket "i enlighet med fördraget" i den nämnda artikeln i förordningen är oklara för den nationella domstolen. Vidare har frågan uppkommit huruvida det uttrycket betyder att en åtgärd som motiveras av principerna om närhet, prioritering av återvinning och tillräcklig egenkapacitet dessutom måste vara förenlig med förbudet mot kvantitativa restriktioner i artikel 28 EG och följande artiklar. Den nationella domstolen vill med andra ord veta om den, efter att ha kontrollerat att det omtvistade dekretet överensstämmer med gemenskapernas miljörättsprinciper enligt artikel 4.3 a i i förordningen och att åtgärden är proportionerlig, dessutom skall kontrollera att bestämmelserna i artikel 28 EG och följande artiklar har respekterats.

Svar

38. Svaret på den första frågan är avhängigt av om förordningen inför ett harmoniserat system för avfallstransporter på gemenskapsnivå. Gemenskapslagstiftningen syftar till att de olika ländernas nationella lagstiftning skall närma sig varandra och dess mål är just att säkerställa att en gemensam marknad införs och fungerar. När en harmonisering har genomförts genom en sekundärrättsakt är, i enlighet med domstolens fasta rättspraxis, frågan huruvida en nationell bestämmelse som antagits med tillämpning av den sekundärrättsakten är förenlig med artikel 28 EG inte längre aktuell.

39. I dom av den 12 oktober 1993 i målet Vanacker och Lesage var det fråga om att utreda huruvida bedömningen av om en fransk åtgärd som vidtagits med tillämpning av direktiv 75/439/EEG om omhändertagande av spilloljor var förenlig med gemenskapsrätten enbart skulle ske mot bakgrund av det direktivet eller om även fördragets bestämmelser om principen om den fria rörligheten för varor skulle beaktas.

40. Det framgår klart av domstolens dom att "eftersom frågan om uppsamling av spillolja genom direktivet har blivit föremål för en harmoniserad reglering på gemenskapsnivå, måste varje nationell åtgärd därom bedömas mot bakgrund av bestämmelserna i det direktivet och inte mot bakgrund av artiklarna 30-36 i fördraget".

41. Frågan hurvida förordningen inför ett harmoniserat system för avfallstransporter på gemenskapsnivå har avgjorts genom dom av den 28 juni 1994 i målet parlamentet mot rådet.

42. I det målet anmodades domstolen att yttra sig över rådets val av rättslig grund. Parlamentet hävdade att målsättningen och ändamålet med förordningen var rörligheten för avfall inom gemenskapen och handeln med avfall mellan gemenskapen och tredje land. Förordningen borde därför ha antagits med artiklarna 100a och 113 i EG-fördraget (nu artiklarna 95 EG och 133 EG i ändrad lydelse) som grund och inte artikel 130s i fördraget.

43. Efter att ha gjort en fullständig analys av förordningen och dess målsättning fann domstolen att villkoren för transporter av avfall mellan medlemsstaterna och de förfaranden som måste följas vid tillståndsgivning för att säkerställa miljöskyddet och ta hänsyn till målsättningarna för miljöpolitiken regleras uttömmande i förordningen. Valet av artikel 130s i fördraget var således välgrundat.

Förordningen syftar enligt domstolen till att tillhandahålla "ett harmoniserat system av förfaranden genom vilka avfallstransporterna kan begränsas för att säkerställa skyddet av miljön».

44. Av det ovan anförda framgår att det omtvistade dekretet skall bedömas mot bakgrund av förordningens bestämmelser och inte artikel 28 EG och följande artiklar.

45. Enligt artikel 4.3 a i i förordningen får medlemsstaterna vidta åtgärder för att förbjuda avfallstransporter i syfte att genomföra principerna om närhet och tillräcklig egenkapacitet.

46. Uttrycket "i enlighet med fördraget" i artikel 4.3 a i i förordningen får enligt min mening förstås som "utan att medlemsstater som utnyttjar den möjligheten att inskränka den fria rörligheten för varor kan anklagas för att åsidosätta fördraget".

47. Avfall som skall bortskaffas är en vara. Det skall därför i princip kunna röra sig fritt. Åtgärder som begränsar eller förbjuder dess rörelser kan emellertid vara berättigade, då de motiveras av att de principer som föreskrivs i artikel 174.2 EG skall genomföras.

48. Principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet är definitionsmässigt svårförenliga med principen om fri rörlighet för varor. I domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien har domstolen bestämt principernas innebörd enligt följande: "Enligt principen att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan, som uppställs för gemenskapens miljöpolitik i artikel 130r.2 i fördraget, åligger det varje region, kommun eller annan lokal enhet att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de kan ta emot, behandla och slutligt omhänderta sitt eget avfall [principen om tillräcklig egenkapacitet]. Avfallet skall således omhändertas slutligt så nära den plats där det producerats som möjligt, så att transporterna begränsas i största möjliga mån [närhetsprincipen]".

49. Det är därför orimligt att tvinga medlemsstaterna att respektera principen om varors fria rörlighet när de vidtar åtgärder för att genomföra sekundärrättstexter som grundas på de ovannämnda principerna, för så vitt dessa åtgärder uppfyller proportionalitetspricipens krav.

50. Genom ordalydelsen i artikel 4.3 a i i förordningen och valet av uttrycket "i enlighet med fördraget" har gemenskapslagstiftaren visat sin vilja att ge företräde åt miljöskyddet, av domstolen benämnt "tvingande miljöskyddshänsyn", med undantag av principen om den fria rörligheten för varor.

51. Den föreslagna tolkningen av uttrycket "i enlighet med fördraget" i artikel 4.3 a i i förordningen stöds av domstolens rättspraxis.

52. Vid utövandet av sin behörighet har den nationella domstolen bedömt innebörden av de nationella bestämmelserna, i vilket sammanhang de antagits, vilken målsättning de följer och vilka medel som använts för att nå målen. Den har funnit att det omtvistade dekretet har införlivat förordningens regler i den egna rättsordningen genom att det uppställer principen att farligt avfall skall bortskaffas på det egna territoriet. Den har även bedömt att proportionalitetsprincipen respekterats. Eftersom frågan huruvida det omtvistade dekretet är förenligt med förordningen redan har utretts, är det inte nödvändigt att utreda om det är förenligt med artikel 28 EG och följande artiklar.

53. Det följer av vad som utvecklats ovan att en medlemsstat handlar inom ramen för sin behörighet enligt förordningen när den antar nationella bestämmelser som innebär att export av farligt avfall förbjuds för att, i enlighet med bestämmelserna i artikel 4.3 a i i förordningen, sätta i kraft principen om tillräcklig egenkapacitet och närhetsprincipen.

54. Vissa parter har ifrågasatt om det omtvistade dekretet är förenligt med artikel 176 EG.

55. Enligt artikel 176 EG får medlemsstaterna införa strängare skyddsåtgärder än dem som föreskrivs enligt gemenskapsrätten. I dom av den 25 juni 1998 i målet Dusseldorp m.fl., har domstolen emellertid preciserat att medlemsstaterna skall respektera bestämmelserna i artikel 28 EG och följande artiklar när de gör bruk av möjligheten i artikel 176 EG.

56. I förevarande fall har de behöriga tyska myndigheterna endast gjort sin rätt enligt artikel 4.3 a i i förordningen gällande, och det omtvistade dekretet kan således inte anses vara en sådan strängare skyddsåtgärd som avses i artikel 176 EG. Att utreda huruvida det omtvistade dekretet är förenligt med artikel 176 EG har därför inte längre något föremål.

57. Jag föreslår att domstolen svarar på den nationella domstolens första fråga på så sätt att en nationell åtgärds lagenlighet när den har antagits på grundval av artikel 4.3 a i i förordningen, skall bedömas med ledning endast av förordningens bestämmelser och inte av artikel 28 EG och följande artiklar. Uttrycket "i enlighet med fördraget" i sagda artikel 4 skall tolkas som en uttrycklig tillåtelse, förenlig med fördragets bestämmelser om inskränkningar i den fria rörligheten för varor, att anta nationella bestämmelser på grundval av principen om tillräcklig egenkapacitet och närhetsprincipen, som båda hänför sig till skyddet för miljön.

IV - Den andra tolkningsfrågan

58. Den andra frågan har ställts för det fall den första frågan besvaras jakande. Med hänsyn till svaret på den första frågan har den andra frågan inte längre något föremål.

V - Den tredje tolkningsfrågan

Inledande anmärkningar

59. I sin tredje fråga frågar den nationella domstolen om artikel 4.3 i förordningen skall förstås så att medlemsstaterna tillåts vidta nationella åtgärder som ställer som villkor för att få transportera farligt avfall som skall bortskaffas i en annan medlemsstat, att det avsedda bortskaffandet i mottagarmedlemsstaten sker med respekt för avsändarmedlemsstatens miljöskyddskriterier.

60. Den nationella domstolen understryker att myndigheten enligt ifrågavarande nationella lagstiftning får förbjuda avfallstransporter till en behandlingscentral i en annan medlemsstat även när

- den centralen uppfyller de kriterier som uppställs i mottagarmedlemsstatens nationella miljölagstiftning och de kriterier som i förekommande fall fastställs enligt gemenskapens miljölagstiftning, och

- myndigheten inte kan sända avfallet till en central i Tyskland,

när de kriterier som mottagarmedlemsstaten iakttar beträffande avfallshantering inte är desamma som i Tyskland.

61. För att ge den nationella domstolen ett användbart svar skall jag utreda frågan i ovannämnda sammanhang.

Svar

62. Som vi har sett är de villkor och förfaranden som tillåter medlemsstaterna att begränsa eller förbjuda avfallstransporter inom gemenskapen harmoniserade. Avfallstransporter inom gemenskapen kan därför bara förbjudas eller begränsas av skäl som uttryckligen anges i förordningen.

63. Enligt artikel 4.2 b och 4.2 c i förordningen skall invändningar mot planerade transporter grundas på punkt 3 i samma artikel.

64. Enligt ordalydelsen i artikel 4.3 i förordningen får de behöriga myndigheterna i en medlemsstat resa invändningar mot planerade transporter

- för att genomföra principerna om närhet, prioritering av återvinning och tillräcklig egenkapacitet,

- om anläggningen skall omhänderta avfall från en mer närliggande källa och den behöriga myndigheten har prioriterat detta avfall,

- för att säkerställa att transporterna sker i enlighet med avfallsplanerna,

- om transporten inte sker i enlighet med nationella lagar och andra författningar om miljöskydd, allmän ordning, allmän säkerhet eller hälsoskydd eller om den strider mot förpliktelser som följer av internationella konventioner som den berörda medlemsstaten eller de berörda medlemsstaterna har ingått,

- om anmälaren eller mottagaren tidigare har gjort sig skyldig till illegal handel. I detta fall får den behöriga avsändarmyndigheten, i enlighet med nationell lagstiftning, vägra godkänna alla transporter i vilka den aktuella personen är involverad.

65. Det framgår av såväl ordalydelsen i de relevanta bestämmelserna i förordningen som dess systematik och ändamål att invändningar mot avfallstransporter inom gemenskapen främst avser att ge medlemsstaterna möjlighet att säkerställa att transporter och bortskaffande av avfall kan ske på ett för människor och miljö säkert sätt.

66. Det framgår av motiven för förbud mot planerade transporter, som de stadgats i det omtvistade dekretet, att de villkoren inte respekterats. Den nationella åtgärden förbjuder planerade transporter även när transporten eller förutsättningarna för bortskaffande av avfallet är förenliga med gemenskapsbestämmelserna på området. Enligt den omtvistade nationella texten får myndigheten likaledes invända mot transporter när den inte kan styra avfallet i fråga till en behandlingscentral i Tyskland och det inte har riktats anmärkningar mot att anläggningen i mottagarmedlemsstaten skulle bortskaffa avfall på ett sätt som utgör en fara för hälsan eller skadar miljön.

67. Det verkar heller inte gå att tolka in strängare skyddsåtgärder i enlighet med artikel 176 EG i den nationella bestämmelsen. Delstatsregeringen i Baden-Württemberg får endast göra bruk av de möjligheter som den artikeln ger om de följer de villkor som ställs upp i texten. Som vi har sett förutsätter det att bestämmelserna i artikel 28 EG och följande artiklar samt proportionalitetsprincipen har respekterats. I förevarande fall är det uppenbarligen inte så, eftersom det omtvistade dekretet i princip förbjuder export till andra medlemsstater av avfall som skall bortskaffas.

68. Med hänsyn till vad som utvecklats ovan, föreslår jag att den tredje frågan besvaras enligt följande: Artikel 4.3 i förordningen skall tolkas så att den utgör hinder för en nationell åtgärd som ställer som villkor för att få transportera avfall till andra medlemsstater att bortskaffandet är förenligt med avsändarmedlemsstatens miljöskyddskriterier, så länge kriterierna i mottagarstatens lagstiftning på området inte medför fara för människors hälsa och för miljön.

IV - Den fjärde tolkningsfrågan

Inledande anmärkningar

69. Den nationella domstolen vill ha en uttolkning av artikel 3 och följande artiklar i förordningen. Mer specifikt vill man veta om en medlemsstat enligt de artiklarna, före det föreskrivna anmälningsförfarandet för internationella transporter, får tillämpa ett eget förfarande beträffande avfallets slutmål och vad det är avsett för.

70. Enligt den nationella domstolen kan inte det förfarande som införts genom dekretet passas in i gemenskapens anmälningsförfarande. Enligt den domstolen är ekonomiska aktörer som vill transportera avfall till andra medlemsstater för bortskaffande, genom det förfarande som införts genom dekretet, förpliktade att följa det nationella förfarandet enligt dekretet. Det är endast om avfallet inte hänvisas till en nationell anläggning avsedd för det ändamålet som aktörerna får följa gemenskapsförfarandet med anmälning enligt artikel 3 och följande artiklar i förordningen.

Svar

71. Som nämnts ovan är det i förevarande fall fråga om en begäran att få transportera farligt avfall för bortskaffande i en annan medlemsstat.

72. Jag vill för övrigt påminna om att förordningen uttömmande reglerar det förfarande som skall tillämpas på avfallstransporter inom gemenskapen.

73. I artiklarna 3-5 i förordningen anges olika formaliteter som måste fullgöras av sökanden och de behöriga myndigheterna inför en transport till en medlemsstat av avfall som skall bortskaffas.

74. Enligt artikel 3 i förordningen skall anmälaren först vända sig till myndigheterna i mottagarlandet och meddela myndigheterna i avsändarstaten. Han skall inkomma med en rad upplysningar om avfallets egenskaper, transportväg, transporten i sig, mottagare, bortskaffningsförfarande och upplysningar om det avtal han slutit med mottagaren.

75. I artikel 4 i förordningen anges det förfarande och de villkor enligt vilka de behöriga myndigheterna i mottagar- och avsändarstaterna får invända mot planerade transporter.

76. I artikel 5.1 i förordningen anges slutligen att "[t]ransporten [inte får] ske förrän anmälaren har beviljats tillstånd av den behöriga destinationsmyndigheten".

77. Det framgår av ordalydelsen i bestämmelserna att gemenskapslagstiftaren har inrättat ett fullständigt och harmoniserat system beträffande såväl de villkor som skall uppfyllas som det förfarande som skall följas vad gäller transport av avfall till andra medlemsstater. Avsikten är således att undvika att myndigheterna i avsändar- och mottagarstaterna inför parallella förfaranden eller föreskriver ytterligare villkor.

78. Det framgår dessutom både av bestämmelsernas systematik och av deras ordalydelse att gemenskapslagstiftaren har velat förena principen om rätt att transportera med ett antal villkor som skall vara uppfyllda. Möjligheten att invända mot transporter har införts som ett undantag från den regeln.

79. Genom det omtvistade dekretet har dock en motsatt ordning införts. Enligt bestämmelsernas ordalydelse måste avfallsproducenter som vill transportera avfall till en annan medlemsstat för bortskaffande, i förväg vända sig till en myndighet i avsändarstaten för att avfallet skall hänvisas till en nationell anläggning. Det är endast om producenterna vägras tillgång till en nationell anläggning som de har rätt att transportera avfallet.

80. En sådan ordning är av denna anledning uppenbart oförenlig med det harmoniserade gemenskapsförfarandet.

81. Jag föreslår därför att den fjärde frågan besvaras med att artikel 3 och följande artiklar i förordningen tolkas så att de utgör hinder för en nationell åtgärd som åsidosätter det förfarande för anmälning av avfalltransporter till medlemsstaterna som införts genom förordningen, till förmån för ett eget nationellt förhandsförfarande som rör utbud och hänvisning av avfall som skall bortskaffas.

Förslag till avgörande

82. Av ovan anförda skäl föreslår jag att domstolen besvarar Bundesverwaltungsgerichts frågor enligt följande:

1) En nationell åtgärds lagenlighet skall, när den har antagits på grundval av artikel 4.3 a i i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen, bedömas med ledning endast av den förordningens bestämmelser och inte av artiklarna 28 EG och följande artiklar. Uttrycket "i enlighet med fördraget" i sagda artikel 4 skall tolkas som en uttrycklig tillåtelse, förenlig med EG-fördragets bestämmelser om inskränkningar i den fria rörligheten för varor, att anta nationella bestämmelser på grundval av principen om tillräcklig egenkapacitet och närhetsprincipen.

2) Artikel 4.3 i förordning nr 259/93 skall tolkas så att den utgör hinder för en nationell åtgärd, där det ställs som villkor för att få transportera avfall till andra medlemsstater att bortskaffandet är förenligt med avsändarmedlemsstatens miljöskyddskriterier, så länge kriterierna i mottagarstatens lagstiftning på området inte medför fara för människors hälsa och för miljön.

3) Artiklarna 3 och följande artiklar i förordning nr 259/93 skall tolkas så att de utgör hinder för en nationell åtgärd som åsidosätter det förfarande för anmälning av avfallstransporter till medlemsstaterna som införts genom förordningen, till förmån för ett eget nationellt förhandsförfarande som rör utbud och hänvisning av avfall som skall bortskaffas.