STÄLLNINGSTAGANDE AV GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

föredraget den 13 juni 2014 ( 1 )

Förfarande för yttrande 2/13

inlett på begäran av Europeiska kommissionen

”Unionens ingående av internationella avtal — Unionens anslutning till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) — Bevarande av unionens och unionsrättens särdrag — Bevarande av unionens och dess institutioners befogenheter — Unionens deltagande i de myndigheter som inrättas genom det internationella avtalet — Erkännande av domsrätten för Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) — Effektivt domstolsskydd inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken”

Innehållsförteckning

I – Inledning II – Anslutningsprocessens förlopp hittills III – Kommissionens begäran om yttrande IV – Rättslig ram V – Huruvida begäran om yttrande kan upptas till prövning VI – Prövning i sak Inledande anmärkning A – Bevarandet av unionens befogenheter 1. Ingen begränsning av unionens befogenheter till följd av anslutningen 2. Ingen utökning av unionens befogenheter till följd av anslutningen 3. Anslutningen ställer inte krav på nya befogenheter för unionen a) Förfarandet för förhandsgranskning b) Skyldigheten att verkställa Europadomstolens domar c) Domstolsskyddet på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken 4. Slutsats i denna del B – Bevarande av unionsinstitutionernas befogenheter 1. De befogenheter som tillkommer Europeiska unionens domstol a) Unionsdomstolens tvistlösningsmonopol (artikel 344 FEUF) b) Unionsdomstolens befogenheter i fråga om tolkning av unionsrätten och kontroll av unionsrättsakters lagenlighet c) Inverkan av tilläggsprotokoll nr 16 till Europakonventionen på domstolens befogenheter d) Slutsats i denna del 2. Andra unionsinstitutioners befogenheter a) Allmänt b) Unionens institutionella system för beivrande av överträdelser av konkurrensrätten i) Den institutionella roll som kommissionen har i sin egenskap av konkurrensmyndighet ii) Principen om ne bis in idem iii) Principen om skälig handläggningstid iv) Resultat C – Bevarandet av unionens och unionsrättens särdrag 1. Erkännande av Europadomstolens domsrätt a) Allmänna överväganden b) Särskilda bestämmelser i utkastet till anslutningsavtal i syfte att säkerställa autonomin hos unionens rättsordning i) Klargörandet av ansvarsfrågan i förhållandet mellan unionen och dess medlemsstater (artikel 3.7 i utkastet till anslutningsavtal) ii) Bedömning av frågan huruvida det krävs förhandsgranskning av Europeiska unionens domstol iii) Europadomstolens och EU-domstolens respektive befogenheter vad gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken har olika räckvidd c) Slutsats i denna del 2. Principerna om unionsrättens direkta effekt och företräde 3. Mekanismerna för att fastställa vem som är rätt svarande i målen vid Europadomstolen a) Säkerställande av effektiv övervakning i Europakonventionens kontrollsystem b) Säkerställande av ett effektivt försvar för unionsrätten vid Europadomstolen i) Avsaknaden av tillräcklig information om pågående mål vid Europadomstolen ii) Europadomstolens befogenhet att vidta en sannolikhetsprövning när den har mottagit en ansökan om att få inträda som medsvarande c) Resultat 4. Slutsats i denna del D – Nödvändiga åtgärder med avseende på unionens deltagande i kontrollmyndigheterna enligt Europakonventionen 1. Unionens deltagande i Europadomstolen 2. Unionens deltagande i Europarådets ministerkommitté 3. Slutsats i denna del E – Beaktande av medlemsstaternas särskilda situation i förhållande till Europakonventionen 1. Medlemsstaternas särskilda situation i förhållande till Europakonventionens tilläggsprotokoll 2. Medlemsstaternas särskilda situation i förhållande till artikel 15 i Europakonventionen 3. Medlemsstaternas särskilda situation i förhållande till deras folkrättsliga förbehåll med avseende på konventionen a) Principen om svarandens och medsvarandens gemensamma ansvar b) Europakonventionen blir en del av unionens rättsordning och får därmed företräde framför nationell rätt 4. Medlemsstaternas särskilda situation vad gäller medsvarandemekanismen 5. Slutsats i denna del Avslutande anmärkning VII – Ställningstagande

I – Inledning

1. Syftet med Europeiska unionens planerade anslutning till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ( 2 ) (Europakonventionen) är att säkerställa ett effektivare och mer homogent skydd för de grundläggande rättigheterna i Europa. Anslutningen medför dock framför allt att unionen själv underkastar sig en extern kontroll när det gäller iakttagandet av de mest elementära reglerna avseende de grundläggande rättigheterna, vilket är något som under lång tid har efterfrågats från en mängd håll. På detta sätt ålägger unionen sig till sist att iaktta samma regler som dem som den oförtrutet kräver att såväl nuvarande som blivande medlemsstater ska iaktta.

2. Den planerade anslutningen till Europakonventionen är ett projekt av sällsynt stor betydelse, inte endast på grund av den mycket starka politiska signal som sänds utan även på grund av dess konstitutionella dimension. Detta projekt har under årtionden gång på gång sysselsatt unionsinstitutionerna och domstolen själv ska nu för andra gången ta ställning till de rättsliga aspekterna av projektet. ( 3 )

3. Sedan Lissabonfördragets ikraftträdande följer det av artikel 6.2 FEU ( 4 ) att unionen inte endast har befogenhet att ansluta sig till Europakonventionen, utan att medlemsstaterna har ålagt unionen att arbeta i den riktningen. Målet att unionen ansluter sig till Europakonventionen har sedan dess konstitutionell rang inom unionsrätten.

4. Såsom ofta är fallet hänger det dock på detaljerna. Under vilka villkor kan unionen ansluta sig till Europakonventionen och hur kan det säkerställas att anslutningen inte påverkar unionsrättens särdrag eller de befogenheter som tillkommer unionen och dess institutioner? Detta är i grunden de rättsfrågor som domstolen på Europeiska kommissionens begäran ska besvara i förevarande förfarande för yttrande. Det kommer således att bli nödvändigt att ingående granska det ”finstilta”i förslaget till anslutningsavtal för att kontrollera huruvida det är förenligt med de fördrag som ligger till grund för unionen. Underlag för granskningen är det ”Revidera[de] utkast[et] till anslutningsavtal” som förhandlarna i juni 2013 förelade styrkommittén för mänskliga rättigheter i Strasbourg i dess egenskap av behörigt organ vid Europarådet.

II – Anslutningsprocessens förlopp hittills

5. Efter en rekommendation från kommissionen den 17 mars 2010 antog Europeiska unionens råd den 4 juni 2010 ett beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar om unionens anslutning till Europakonventionen. Kommissionen gavs i beslutet mandat att leda förhandlingarna och rådet fastställde även förhandlingsdirektiv.

6. Förhandlingarna ägde rum inom Europarådets institutionella ram, närmare bestämt i två successiva arbetsgrupper, vilka bemyndigats av Europrådets ministerkommitté. I förhandlingarna deltog, utöver kommissionen, även andra berörda medlemsstater i Europarådet, av vilka vissa är medlemmar av unionen och andra inte.

7. I juni 2013 förelades Europarådets styrkommitté för mänskliga rättigheter slutrapporten angående förhandlingarna. ( 5 ) Utöver det reviderade utkastet till anslutningsavtal ( 6 ) bifogades ytterligare ett antal utkast till rättsliga instrument, nämligen ett utkast till förklaring från Europeiska unionen att avge vid anslutningsavtalets undertecknande, ett utkast till regel att foga till Reglerna för ministerkommittén, ett utkast till ett samförståndsavtal mellan Europeiska unionen och X, samt ett utkast till förklarande rapport till anslutningsavtalet. ( 7 ) Förhandlarna enades om att alla texter utgör en helhet och att de alla är nödvändiga för unionens anslutning till konventionen. ( 8 )

III – Kommissionens begäran om yttrande

8. Mot bakgrund av den konstitutionella dimensionen av Europeiska unionens planerade anslutning till Europakonventionen och med beaktande av rättssäkerhetsintresset ombad kommissionen domstolen i begäran av den 4 juli 2013 att i enlighet med artikel 218.11 FEUF avge ett yttrande angående följande fråga: ”Är utkastet till avtal om Europeiska unionens anslutning till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna förenligt med fördragen?”

9. Till kommissionens begäran om yttrande fogades, utöver utkastet till anslutningsavtal, alla de utkast till rättsliga instrument som nämnts ovan i punkt 7. Dessa texter är dock olyckligtvis endast tillgängliga i en fransk respektive engelsk språkversion.

10. Skriftliga yttranden angående kommissionens begäran om yttrande har ingetts till domstolen och den 5 och den 6 maj 2014 hölls muntlig förhandling. Utöver kommissionen som är sökande har skriftliga yttranden avgetts av Europeiska unionens råd och Europaparlamentet, samt Bulgarien, Republiken Tjeckien, Danmark, Tyskland, Estland, Irland, Grekland, Spanien, Frankrike, Cypern, Lettland, Litauen, Ungern, Nederländerna, Österrike, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien, Finland, Sverige och Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland. Med undantag av Bulgarien och Polen yttrade sig dessa deltagare också muntligen vid förhandlingen, vid vilken även Belgien och Italien var företrädda.

IV – Rättslig ram

11. Den rättsliga ramen för unionens anslutning till Europakonventionen utgörs av artikel 6 FEU, protokoll nr 8 till FEU och FEUF (protokoll nr 8) ( 9 ), samt en förklaring till artikel 6.2 FEU ( 10 ) (förklaring nr 2).

12. I artikel 6 FEU föreskrivs följande: ”1. Unionen ska erkänna de rättigheter, friheter och principer som fastställs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna av den 7 december 2000, anpassad den 12 december 2007 i Strasbourg, som ska ha samma rättsliga värde som fördragen. Bestämmelserna i stadgan ska inte på något sätt utöka unionens befogenheter så som de definieras i fördragen. Rättigheterna, friheterna och principerna i stadgan ska tolkas i enlighet med de allmänna bestämmelserna i avdelning VII i stadgan om dess tolkning och tillämpning och med vederbörlig hänsyn till de förklaringar som det hänvisas till i stadgan, där källorna till dessa bestämmelser anges. 2. Unionen ska ansluta sig till europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Denna anslutning ska inte ändra unionens befogenheter såsom de definieras i fördragen. 3. De grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i unionsrätten som allmänna principer.”

13. Protokoll nr 8 har följande lydelse: ”Artikel 1 Avtalet om unionens anslutning till europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen) i enlighet med artikel 6.2 i fördraget om Europeiska unionen ska avspegla nödvändigheten att bevara unionens och unionsrättens särdrag, särskilt när det gäller a) de särskilda bestämmelserna för unionens eventuella deltagande i kontrollmyndigheterna enligt Europakonventionen, b) de mekanismer som är nödvändiga för att säkerställa att talan som väcks av icke-medlemsstater och framställningar från enskilda vederbörligen riktas till medlemsstaterna och/eller unionen, beroende på det enskilda fallet. Artikel 2 Det avtal som avses i artikel 1 ska säkerställa att unionens anslutning inte påverkar vare sig unionens eller dess institutioners befogenheter. Det ska säkerställa att ingen av dess bestämmelser påverkar medlemsstaternas särskilda situation i förhållande till Europakonventionen, särskilt vad gäller dess protokoll, av medlemsstaterna vidtagna åtgärder som avviker från Europakonventionen i enlighet med artikel 15 i denna och medlemsstaternas reservationer mot Europakonventionen i enlighet med artikel 57 i denna. Artikel 3 Ingen av det i artikel 1 avsedda avtalets bestämmelser ska påverka artikel 344 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.”

14. I förklaring nr 2 har den regeringskonferens som antagit Lissabonfördraget dessutom angett följande: ”Konferensen är enig om att unionens anslutning till europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna bör genomföras på villkor som gör det möjligt att bevara särdragen i unionens rättsordning. I detta sammanhang noterar konferensen den regelbundna dialogen mellan Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna; denna dialog kan komma att förstärkas när unionen ansluts till konventionen.”

15. För fullständighetens skull ska det även erinras om att artikel 52.3 i stadgan om de grundläggande rättigheterna innehåller följande föreskrifter: ”I den mån som denna stadga omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna skall de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Denna bestämmelse hindrar inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.”

V – Huruvida begäran om yttrande kan upptas till prövning

16. Vissa deltagare i förfarandet har uttryckt tvivel angående möjligheten att pröva begäran om yttrande. Kritiken avser kommissionens redogörelse för de åtgärder som unionen internt behöver vidta för att genomföra anslutningen till Europakonventionen. Medan vissa deltagare har invänt mot att kommissionen över huvud taget har berört dessa frågor anser andra att den har gjort det på ett alltför ytligt sätt.

17. Enligt artikel 218.11 FEUF kan en medlemsstat, Europaparlamentet, rådet eller kommissionen inhämta domstolens yttrande om huruvida ett planerat internationellt avtal är förenligt med fördragen. Förfarandet för yttrande syftar till att förekomma de komplikationer som skulle kunna uppstå till följd av att talan senare väcks vid domstolen avseende huruvida internationella avtal som är bindande för unionen är förenliga med fördragen. ( 11 )

18. Enligt artikel 218.11 FEUF kan en begäran om yttrande tas upp till prövning om den avser ett ”planerat avtal”, vilket förutsätter att domstolen förfogar över tillräckliga uppgifter om innehållet i det planerade avtalet. ( 12 )

19. I förevarande fall har kommissionen i samband med att den framställde sin begäran ingett den fullständiga texten till utkastet till anslutningsavtal jämte tilläggsinstrumenten. Av detta underlag framgår klart och entydigt på vilka villkor det är tänkt att unionen ska ansluta sig till Europakonventionen och särskilt på vilket sätt unionen avser att underkasta sig det system för domstolsprövning som föreskrivs i konventionen. ( 13 ) Dessa uppgifter räcker för att domstolen ska kunna pröva huruvida den planerade anslutningen till Europakonventionen är förenlig med fördragen.

20. Den omständigheten att kommissionen inte har ingett något utkast till de åtgärder som unionen internt behöver vidta för att genomföra anslutningen utgör inte hinder för att begäran om yttrande tas upp till prövning. Begäran om yttrande avser nämligen endast det planerade anslutningsavtalet som sådant och inte de interna genomförandeåtgärder som eventuellt kan visa sig nödvändiga. Det krävs inte några uppgifter om de tilltänkta genomförandeåtgärderna inom unionen för att förstå innehållet i och räckvidden av utkastet till anslutningsavtal.

21. Inte heller den omständigheten att deltagarna i förevarande förfarande ännu inte har kommit överens om de interna genomförandeåtgärdernas rättsliga form eller innehåll utgör hinder för att domstolen prövar huruvida utkastet till anslutningsavtal är förenligt med fördragen. Eftersom domstolen tidigare inte har krävt att det föreligger en slutgiltig överenskommelse mellan berörda institutioner om det konkreta innehållet i ett planerat internationellt avtal ( 14 ), kan den inte i förevarande fall kräva att berörda institutioner har kommit överens om den exakta utformningen av eventuella unionsinterna genomförandeåtgärder för att begäran om yttrande ska kunna tas upp till prövning.

22. Med beaktande av principen om institutionell jämvikt, vilken innebär att varje institution vid utövandet av sina befogenheter ska respektera de övrigas befogenheter ( 15 ) (se även artikel 13.2 FEU), kan det för övrigt inte ankomma på domstolen i förevarande förfarande för yttrande att i nuvarande skede ge behöriga institutioner fullständiga och ingående anvisningar angående innehållet i de unionsinterna åtgärder som behöver vidtas för att genomföra det planerade anslutningsavtalet.

23. För det fall domstolen vid prövningen av innehållet i utkastet till anslutningsavtal finner att det är absolut nödvändigt att anta vissa unionsinterna genomförandeåtgärder för att avtalet ska kunna träda i kraft, kan den i sitt svar på kommissionens begäran om yttrande ange att sådana åtgärder är en förutsättning för att anslutningsavtalet ska vara förenligt med fördragen.

24. Sammanfattningsvis ska det dock anses att kommissionens begäran om yttrande kan tas upp till prövning oberoende av om deltagarna i förfarandet eventuellt är oeniga angående det konkreta innehållet i de unionsinterna genomförandeåtgärder som återstår att anta.

VI – Prövning i sak

A – Inledande anmärkning

25. Genom unionens planerade anslutning till Europakonventionen uppkommer den speciella, eller rentav unika, situationen där en internationell, överstatlig organisation – Europeiska unionen – underkastar sig kontroll av en annan internationell organisation – Europarådet – med avseende på iakttagandet av de mest elementära reglerna avseende de grundläggande rättigheterna. Detta får till följd att det på områden som omfattas av unionsrätten hädanefter inte endast är nationella domstolar och unionsdomstolen som kommer att ha till uppgift att säkerställa iakttagandet av de grundläggande rättigheterna, utan även Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen).

26. Förhandlingsdelegationerna har infört en mängd bestämmelser i utkastet till anslutningsavtal i syfte att säkerställa att anslutningen till Europakonventionen sker i överensstämmelse med unionens gällande primärrätt. Till skillnad från vad vissa har antagit är inte avsikten att ge unionen förmånlig behandling i förhållande till andra fördragsslutande parter i konventionen, utan snarare att ta hänsyn till unionens och medlemsstaternas specifika situation. Denna situation kännetecknas inte minst av att det i frågor som rör unionens verksamhet ofta föreligger ett komplext samspel mellan unionens och medlemsstaternas åtgärder och befogenheter. I synnerhet är medlemsstaterna i regel delaktiga i tillämpningen av unionsrätten.

27. Det är uppenbart att denna specifika och komplexa situation måste beaktas och att lämpliga åtgärder måste vidtas för att de grundläggande rättigheterna ska skyddas. Tre nyskapelser i utkastet till anslutningsavtal ska särskilt framhållas. De rör fastställandet av unionens ansvar, medsvarandemekanismen och domstolens förhandsgranskning.

28. Vad gäller unionens ansvar för eventuella överträdelser av Europakonventionen framgår det av artikel 1.3 första meningen i utkastet till anslutningsavtal att unionen genom sin anslutning till konventionen endast åläggs skyldigheter vad gäller handlingar, åtgärder och underlåtenhet från unionens institutioner, organ, byråer eller från personer som handlar på deras uppdrag. I artikel 1.3 andra meningen i utkastet till anslutningsavtal anges vidare att ingen bestämmelse i konventionen eller dess tilläggsprotokoll får ålägga unionen en skyldighet att utföra handlingar eller vidta åtgärder som den inte har befogenhet till enligt unionsrätten. Slutligen klargörs i artikel 1.4 första meningen i utkastet till anslutningsavtal att en medlemsstat ska hållas ansvarig för handlingar, åtgärder eller underlåtenhet från medlemsstatens organ eller från personer som handlar på medlemsstatens uppdrag, även när handlingen, åtgärden eller underlåtenheten förekommer i samband med att medlemsstaten tillämpar unionsrätten, inbegripet beslut som antas med stöd av EU-fördraget eller EUF-fördraget. Enligt artikel 1.4 andra meningen kan unionen i sådana fall dock hållas ansvarig för eventuella överträdelser av Europakonventionen i egenskap av medsvarande jämte den berörda medlemsstaten eller de berörda medlemsstaterna.

29. Genom den nya medsvarandemekanismen som införts i artikel 3 i utkastet till anslutningsavtal – vilken ibland även benämns mekanismen för ytterligare svarande – kan i vissa fall såväl unionen som en eller flera medlemsstater träda in som medsvarande och därigenom bli likvärdiga parter i ett mål vid Europadomstolen, även då talan endast väckts mot unionen eller mot en eller flera medlemsstater. Enligt artikel 1.4 i andra meningen i utkastet till anslutningsavtal gäller detta särskilt när den rättsakt, åtgärd eller underlåtenhet som en medlemsstats organ kritiseras för har samband med tillämpning av unionsrätten.

30. Förfarandet för förhandsgranskning enligt artikel 3.6 i utkastet till anslutningsavtal har nära samband med medsvarandemekanismen. Detta förfarande, som ibland även benämns ”förfarandet för intern förhandskontroll”, ska göra det möjligt för EU-domstolen att, i ett mål som har sitt ursprung i ett mål vid en nationell domstol och som inte har varit föremål för en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF ( 16 ), uttala sig i frågan om unionsrättens förenlighet med Europakonventionen innan Europadomstolen avgör målet.

31. Frågan huruvida denna och andra nyskapelser som återfinns i utkastet till anslutningsavtal säkerställer att unionens anslutning till Europakonventionen är förenlig med fördragen ska prövas i förevarande förfarande för yttrande. Därvid blir det nödvändigt att i tur och ordning, enligt dispositionen i kommissionens begäran om yttrande, ingående granska de olika rättsliga krav i unionens primärrätt som anslutningsavtalet måste uppfylla. Såväl reglerna om unionens ansvar som medsvarandemekanismen och förfarandet för domstolens förhandsgranskning är därvid relavanta i en mängd olika sammanhang. Prövningen ska särskilt avse följande frågor: — huruvida unionens befogenheter bevaras (avsnitt A) ( 17 ), — huruvida unionsinstitutionernas befogenheter är opåverkade (avsnitt B) ( 18 ), — huruvida unionens och unionsrättens särdrag är opåverkade (avsnitt C) ( 19 ), — huruvida nödvändiga åtgärder har vidtagits med avseende på unionens deltagande i kontrollmyndigheterna enligt Europakonventionen (avsnitt D) ( 20 ), och — huruvida medlemsstaternas särskilda situation i förhållande till Europakonventionen vederbörligen har beaktats (avsnitt E) ( 21 ).

32. Särskild uppmärksamhet ska därvid ägnas frågan huruvida ett erkännande av Europadomstolens domsrätt är förenlig med unionsrättens autonomi ( 22 ) och huruvida domstolsprövningen av unionens agerande inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) uppfyller kraven på ett effektivt domstolsskydd enligt artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen. ( 23 )

A – B – Bevarandet av unionens befogenheter

33. Enligt artikel 6.2 andra meningen ska unionens anslutning till Europakonventionen inte ändra unionens befogenheter såsom de definieras i fördragen.

34. Denna bestämmelse ger uttryck för en av medlemsstaternas grundläggande prioriteringar, vilken löper som en röd tråd genom hela Lissabonfördraget, nämligen att förstärkningen av skyddet för de grundläggande rättigheterna på europeisk nivå – oavsett om det sker genom stadgan om de grundläggande rättigheterna eller genom anslutning till Europakonventionen – inte får leda till någon obalans i det finkalibrerade befogenhetssystem på vilket Europeiska unionen är grundad och vilket utgör en hörnsten i unionens relation med medlemsstaterna. ( 24 )

35. Slutligen har artikel 6.2 andra meningen FEU till syfte att säkerställa att unionens anslutning till Europakonventionen inte leder till att förfarandet för ändring av fördragen (artikel 48 FEU) kringgås och att det därmed görs ingrepp i unionens ”konstitutionella urkund”. ( 25 )

36. Kravet att alla medlemsstater ratificerar anslutningsavtalet (se artikel 218.8 andra stycket sista frasen FEUF) betyder inte på något vis att avtalets bestämmelser får avvika från unionens primärrätt. Tvärtom kan unionen ingå ett internationellt avtal endast om och i den mån avtalet är förenligt med fördragen. Om så inte är fallet krävs en uttrycklig ändring av unionens fördrag innan den kan ingå avtalet. ( 26 ) Unionens institutioner får inte i något fall åsidosätta primärrätten i det tysta (treaty override) ( 27 ), ens om medlemsstaterna ställer sig bakom unionen i samband med förhandlingar och ratificering av det internationella avtalet.

37. Mot denna bakgrund ska domstolen i sitt yttrande pröva huruvida det planerade anslutningsavtalet innebär en begränsning av unionens befogenheter (se nedan avsnitt 1) eller en utökning av nämnda befogenheter (se nedan avsnitt 2) i strid med EU-fördraget eller EUF-fördraget. Domstolen ska därutöver ta ställning till huruvida de skyldigheter som unionen åtar sig genom anslutningsavtalets ingående leder till att unionen måste ges nya befogenheter (se nedan avsnitt 3).

1. Ingen begränsning av unionens befogenheter till följd av anslutningen

38. Enligt artikel 6.2 andra meningen FEU måste det säkerställas att unionens befogenheter inte begränsas genom anslutningen till Europakonventionen. Detta krav betonas även i artikel 2 första meningen i protokoll nr 8, i vilken det föreskrivs att anslutningsavtalet ska säkerställa att anslutningen till Europakonventionen ”inte påverkar” unionens befogenheter.

39. Det finns inte några uppgifter vare sig i utkastet till anslutningsavtal eller i de tilläggsinstrument vilka ingetts till domstolen som tyder på att anslutningen till Europakonventionen skulle medföra en begränsning av unionens befogenheter. Inte heller har några sådana uppgifter angetts i de yttranden som ingetts till domstolen.

40. Det råder inte något tvivel om att det förhållandet att Europakonventionen blir folkrättsligt bindande för unionen kommer att medföra begränsningar vid utövandet av unionens befogenheter. I egenskap av ett av unionen ingånget internationellt avtal blir Europakonventionen nämligen bindande för unionens institutioner i och med att anslutningen fullbordas (artikel 216.2 FEUF).

41. Sådana begränsningar vid utövandet av befogenheter är dock en naturlig följd av alla regler som skyddar de grundläggande rättigheterna. De grundläggande rättigheternas mest karakterisktiska funktion är nämligen just att dra gränser för såväl nationella som internationella institutioners handlande i syfte att skydda de enskilda. Den skyldighet att ansluta sig till Europakonventionen som unionen åläggs i artikel 6.2 första meningen FEU skulle förlora allt sitt innehåll om unionen inte fick acceptera de begränsningar som Europakonventionen påkallar vid utövandet av unionens befogenheter.

42. Unionen tillämpar under alla omständigheter redan (det vill säga före den officiella anslutningen) de kriterier för skyddet av de grundläggande rättigheterna som följer av Europakonventionen. De begränsningar vid unionsinstitutionernas utövande av sina befogenheter som anslutningen kommer att innebära gäller således, om man endast ser till deras konkreta innehåll, redan sedan länge (se särskilt artikel 6.3 FEU och artikel 52.3 första meningen i stadgan om de grundläggande rättigheterna). ( 28 )

43. Sammanfattningsvis finns det således inte skäl att befara att anslutningen till Europakonventionen innebär en begränsning av unionens befogenheter i den mening som avses i artikel 6.2 andra meningen FEU och artikel 2 första meningen i protokoll nr 8.

2. Ingen utökning av unionens befogenheter till följd av anslutningen

44. Vidare ska det prövas huruvida den planerade anslutningen till Europakonventionen på något sätt kan leda till att unionens befogenheter utökas, vilket även det är förbjudet enligt artikel 6.2 andra meningen FEU.

45. Syftet med förbudet i artikel 6.2 andra meningen FEU mot en utökning av unionens befogenheter är att säkerställa iakttagandet av principen om tilldelade befogenheter. Som bekant innebär denna princip att unionen endast ska handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där (artikel 5.1 första meningen och 5.2 första meningen FEU), och att varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna (artikel 4.1 FEU och artikel 5.2 andra meningen FEU).

46. Redan i det första yttrandet angående anslutningen till Europakonventionen fastslog domstolen att det inte fanns någon bestämmelse i det dåvarande EG-fördraget genom vilken gemenskapernas institutioner gavs en allmän befogenhet att fastställa regler inom området för mänskliga rättigheter eller ingå internationella överenskommelser inom detta område. ( 29 ) De efterföljande ändringarna av unionens primärrätt, inbegripet Lissabonfördraget, innebär inte någon förändring i det avseendet. Unionen har fortfarande inte någon allmän befogenhet inom området för de grundläggande och de mänskliga rättigheterna. Följaktligen får inte unionen heller erhålla någon sådan befogenhet genom anslutningen till Europakonventionen. ( 30 )

47. Eventuella farhågor om att den planerade anslutningen till Europakonventionen leder till en sådan utökning av unionens befogenheter är dock ogrundade. Många formuleringar i utkastet till anslutningsavtal och i tilläggsinstrumenten visar tvärtom att texternas upphovsmän har bemödat sig om att omedelbart skingra sådana betänkligheter.

48. I synnerhet säkerställs genom såväl artikel 1.3 andra meningen som genom artikel 1.4 i utkastet till anslutningsavtal att den avgränsning mellan unionens och medlemsstaternas befogenheter och skyldigheter som fastställs i unionens primärrätt ska bestå för det fall unionen ansluter sig till Europakonventionen.

49. För det första framhålls i artikel 1.3 andra meningen i utkastet till anslutningsavtal att unionen inte genom någon bestämmelse i konventionen eller dess tilläggsprotokoll får åläggas en skyldighet att utföra handlingar eller vidta åtgärder som den inte har befogenhet till enligt unionsrätten. Genom denna bestämmelse säkerställs att unionen till följd av sin anslutning till Europakonventionen inte åläggs att vidta några som helst åtgärder som den inte har befogenhet till enligt unionsrätten.

50. För det andra följer av artikel 1.4 i utkastet till anslutningsavtal att unionen inte får hållas ansvarig för handlingar, åtgärder eller underlåtenhet från medlemsstaterna ens i samband med att de tillämpar unionsrätten.

51. Vissa har ställt sig frågan huruvida unionens deltagande i Europakonventionens kontrollmyndigheter, såsom detta deltagande har utformats i utkastet till anslutningsavtal, skulle kunna leda till en utökning av unionens befogenheter. Någon sådan utökning kommer emellertid inte att ske. Unionens deltagande i kontrollmyndigheterna enligt Europakonventionen medför inte att unionen på något vis blir tvungen att i sitt handlande överskrida sina befogenheter enligt EU-fördraget eller EUF-fördraget. Tvärtom föreskrivs uttryckligen i unionens primärrätt att den ska medverka i det arbete som utförs i institutionerna i Strasbourg – oavsett om det är fråga om att delta i vissa beslut som fattas av Europarådets parlamentariska församling och ministerkommittén eller om att utse domare till Europadomstolen (se artikel 1 a i protokoll nr 8).

52. Vad gäller ministerkommitténs övervakning av att Europadomstolens slutgiltiga domar verkställs (artikel 46.2–46.5 i Europakonventionen) och att beslutade förlikningar genomförs (artikel 39.4 i Europakonventionen) får unionens deltagande i den kommittén inte begränsas till att endast avse fall som rör unionen själv eller dess medlemsstater när de tillämpar unionsrätten. Tvärtom är syftet med en sådan extern kontroll som den som inrättats genom Europakonventionen att varje fördragsslutande part medverkar i övervakningen av situationer som omfattas av en eller flera fördragsslutande parters ansvarsområde. Att unionen fullt ut deltar i detta system för ömsesidig övervakning ligger helt i linje med principen om extern kontroll som ligger till grund för Europakonventionen och följer således direkt av unionens skyldighet enligt artikel 6.2 första meningen FEU att ansluta sig till konventionen.

53. Slutligen ska det noteras att det planerade anslutningsavtalet inte föregriper frågan om och under vilka omständigheter unionen har befogenhet att ansluta sig till andra internationella avtal om skydd för de grundläggande och de mänskliga rättigheterna, inbegripet befintliga eller framtida tilläggsprotokoll till Europakonventionen. Sett från Europarådets perspektiv ges unionen nämligen genom den i utkastet till anslutningsavtal planerade ändringen av artikel 59.2 i Europakonventionen ( 31 ) – folkrättsligt – endast möjligheten att tillträda andra tilläggsprotokoll än tilläggsprotokoll nr 1 och nr 6, vilka unionen redan är skyldig att tillträda. För ett sådant tillträde krävs dock separata anslutningsintrument ( 32 ), vilkas ratificering inom unionen i sin tur förutsätter att förfarandet i artikel 218.8 andra stycket andra meningen FEUF tillämpas.

54. Man skulle förvisso kunna fråga sig om unionen inte på grundval av den så kallade AETR-doktrinen ( 33 ) kommer att få exklusiv befogenhet att sluta ytterligare internationella avtal på området för de grundläggande och de mänskliga rättigheterna i och med anslutningen till Europakonventionen. Genom anslutningen blir Europakonventionen en del av unionens rättsordning. ( 34 ) Man skulle alltså rent teoretiskt kunna hävda att unionen genom anslutningen till Europakonventionen erhåller en ny exklusiv extern befogenhet i enlighet med det sista alternativet i artikel 216.1 FEUF jämförd med artikel 3.2 FEUF. Detta skulle i så fall vara en extern befogenhet som ger unionen möjlighet att i famtiden ingå internationella avtal endast om de kan komma att påverka Europakonventionens bestämmelser i deras egenskap av ”gemensamma regler” som är i kraft i unionen eller inverka på räckvidden för dem. En sådan AETR-effekt är enligt min mening dock utesluten på grund av att det i artikel 6.2 andra meningen FEU såsom lex specialis föreskrivs att unionens anslutning till Europakonventionen inte ska ändra unionens befogenheter såsom de definieras i fördragen, det vill säga de befogenheter som unionen hade före anslutningen.

55. Mot denna bakgrund kan det inte anses att den planerade anslutningen till Europakonventionen i något avseende leder till en utökning av unionens befogenheter.

3. Anslutningen ställer inte krav på nya befogenheter för unionen

56. Slutligen ska det avgöras huruvida anslutningen till Europakonventionen kräver att medlemsstaterna tilldelar unionen ytterligare befogenheter.

57. Under nuvarande förhållanden står det klart att denna fråga inte kan ges ett slutgiltigt och bindande svar. Det kan nämligen inte uteslutas att Europdomstolen i framtiden tolkar en bestämmelse i Europakonventionen på ett sådant sätt att det blir nödvändigt med en ändring av unionens primärrätt.

58. Ett sådant scenario är dock knappast sannolikt. För det första tillämpar nämligen unionen redan de kriterier för skyddet av de grundläggande rättigheterna som följer av Europakonventionen (se särskilt artikel 6.3 FEU och artikel 52.3 första meningen i stadgan om de grundläggande rättigheterna). För det andra framgår det klart av artikel 1.3 andra meningen i utkastet till anslutningsavtal att Europakonventionen inte ålägger unionen skyldigheter som den enligt unionsrätten inte har befogenhet att fullgöra.

59. Inte desto mindre ankommer det på domstolen att i förevarande förfarande för yttrande säkerställa att unionen genom anslutningen till Europakonventionen inte medvetet åtar sig folkrättsliga förpliktelser som den redan nu är klart oförmögen att uppfylla på grund av dess befintliga institutionella struktur.

60. I detta sammanhang förtjänar följande tre aspekter av unionens planerade anslutning till Europakonventionen att undersökas ingående: för det första, förfarandet för förhandsgranskning (avsnitt a nedan), för det andra, skyldigheten att verkställa Europadomstolens domar i vilka en överträdelse av Europakonventionen fastställs (avsnitt b nedan), och för det tredje domstolsskyddsproblematiken inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (avsnitt c nedan).

a) Förfarandet för förhandsgranskning

61. Föreskrifter om förfarandet för förhandsgranskning ges i artikel 3.6 i utkastet till anslutningsavtal. I bestämmelsen föreskrivs att Europadomstolen i ett mål den har att pröva under vissa förutsättningar kan ge EU-domstolen tillfälle att på förhand pröva huruvida en unionsbestämmelse är förenlig med Europakonventionen.

62. På unionsnivå innebär detta att unionen måste ha de befogenheter som är nödvändiga för att inrätta ett sådant förfarande för förhandsgranskning. Unionen skulle inte kunna ingå anslutningsavtalet om det konstaterades att den rättsliga grunden för att inrätta förfarandet saknades.

63. I den offentliga debatten om unionens anslutning till Europakonventionen har det från vissa håll uttryckts tvivel angående möjligheten att inrätta förfarandet för förhandsgranskning utan att dessförinnan ändra Europeiska unionens grundläggande fördrag. I förevarande förfarande för yttrande har särskilt Polen gett uttryck för ståndpunkten att inrättandet av förfarandet för förhandsgranskning, på unionsrättens nuvarande stadium, inte är förenligt med fördragen.

64. Det är riktigt att förfarandet för förhandsgranskning inte ingår bland de domstolsförfaranden som institutionen Europeiska unionens domstol enligt uttryckliga föreskrifter i EU-fördraget och FEU-fördraget har till uppgift att genomföra (artikel 19.1 första meningen FEU). Den omständigheten motiverar dock inte i sig slutsatsen att primärrätten, på dess nuvarande stadium, utgör hinder för inrättandet av ett förfarande för förhandsgranskning.

65. Domstolen har nämligen redan tidigare slagit fast att ett internationellt avtal som ingåtts med tredjeland kan innebära att domstolen tilldelas nya befogenheter, under förutsättning att detta inte innebär att dess funktion enligt EU-fördraget och EUF-fördraget ändrar karaktär. ( 35 )

66. När det gäller det förfarande för förhandsgranskning som föreskrivs i artikel 3.6 i utkastet till anslutningsavtal kan det ifrågasättas huruvida det verkligen rör sig om en ny befogenhet för domstolen. Det kan nämligen helt klart hävdas att förfarandet för förhandsgranskning under ett pågående mål vid Europadomstolen endast är ett nytt sätt för unionsdomstolen att utöva de dömande befogenheter som den redan har anförtrotts enligt artikel 19.1 andra meningen och 19.3 FEU.

67. Även om det antogs att domstolen ges en ny befogenhet genom förfarandet för förhandsgranskning så rör det sig i vart fall inte om en befogenhet som förändrar själva kärnan i det uppdrag den fått enligt fördragen. Tvärtom bidrar förfarandet för förhandsgranskning till att domstolen bättre kan fullgöra det uppdrag som den alltid har haft och dessutom till att den – åtminstone på de gemenskapspolitiska områdena – behåller ensamrätten att kontrollera huruvida rättsakter som antagits av unionsinstitutionerna är lagenliga. ( 36 )

68. I allt väsentligt består domstolens uppdrag i att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen (artikel 19.1 andra meningen FEU). För detta ändamål ankommer det särskilt på den att tolka unionsrätten (artikel 267.1 a och b FEUF) och att granska lagenligheten av rättsakter som antas av unionens institutioner, organ eller byråer (artikel 263.1 FEUF och artikel 267.1 b FEUF).

69. Avsikten är att domstolen i allt väsentligt ska ha samma funktion – tolkning av unionsrätten och granskning av lagenligheten av rättsakter som antas av unionens institutioner, organ eller byråer – inom ramen för förfarandet för förhandsgranskning enligt artikel 3.6 i utkastet till anslutningsavtal.

70. Det är säkerligen möjligt att den processuella ram inom vilken domstolen utövar denna funktion vid en sådan förhandsgranskning blir en annan än när det rör sig om en talan om ogiltigförklaring eller en begäran om förhandsavgörande (artiklarna 263 FEUF och 267 FEUF). Det kan i synnerhet finnas skillnader vad gäller talerätt, förfarandets genomförande, eventuella frister och verkningarna av domstolens avgörande.

71. Sådana skillnader kan inte i sig förändra själva kärnan i domstolens befogenheter och inte heller de befogenheter som tillkommer övriga unionsinstitutioner när de deltar i förfarandet för förhandsgranskning. I vart fall påverkas inte dessa kärnbefogenheter i en sådan omfattning att det motiverar att utkastet till anslutningsavtal ska anses vara oförenligt med fördragen. ( 37 )

72. Såsom domstolen själv har framhållit är ett förfarande för förhandsgranskning tvärtom ett nödvändigt villkor för unionens anslutning till Europakonventionen. ( 38 ) Införandet av ett sådant förfarande bidrar till att bevara unionens och unionsrättens särdrag samt domstolens befogenheter (artiklarna 1 och 2 första meningen i protokoll nr 8). ( 39 )

73. Följaktligen är ett sådant förfarande en nödvändig del av de åtgärder som måste vidtas inför denna anslutning som unionen enligt artikel 6.2 första meningen FEU och protokoll nr 8 inte bara har befogenhet utan även en skyldighet att genomföra. I artikel 1 a i protokoll nr 8 föreskrivs till och med uttryckligen att ”särskilda [bestämmelser] för unionens eventuella deltagande i kontrollmyndigheterna enligt” Europakonventionen ska antas.

74. I samband med den konkreta utformningen av förfarandet för förhandsdeltagande på unionsnivå blir det nödvändigt att ändra domstolens stadga, men detta innebär inte någon ”ändring av konstitutionen” och kan därför genomföras enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet (artikel 281 andra stycket FEUF). Det blir således inte nödvändigt att inleda ett formellt fördragsändringsförfarande (artikel 48 FEU). ( 40 )

75. Enligt min mening skulle det dock inte räcka med att endast överföra relevanta förfaranderegler i rådets beslut om godkännande av det planerade anslutningsavtalet, eftersom detta skulle utgöra ett kringående av det ordinarie lagstiftningsförfarandet i artikel 281 andra stycket FEUF och dessutom medföra att de förfaranderegler som ska antas inte får samma verkningar och ställning som stadgans bestämmelser.

76. Det är först när nödvändiga bestämmelser har införts i domstolens stadga – särskilt bestämmelser om talerätt, förfarandets genomförande och verkningarna av domstolens avgöranden – som förfarandet för förhandsgranskning kan börja tillämpas och höra till ”de övriga fall som föreskrivs i fördragen” då domstolen kan besluta enligt artikel 19.3 c FEU jämförd med artikel 281.1 FEUF och artikel 51 FEU.

b) Skyldigheten att verkställa Europadomstolens domar

77. Skyldigheten enligt artikel 46.1 i Europakonventionen att verkställa domar från Europadomstolen i vilka det konstateras att unionens institutioner, organ eller byråer har åsidosatt Europakonventionen medför inte heller att nya befogenheter behöver överföras till unionen.

78. Sådana domar från Europadomstolen är fastställelsedomar och Europakonventionen innehåller inte några föreskrifter om vilka åtgärder de fördragsslutande parterna konkret ska vidta för att rätta sig efter domar som riktas till dem, utan de har härvid ett visst utrymme för skönsmässig bedömning. ( 41 )

79. På unionsnivå kommer en av Europadomstolen fastställd överträdelse av Europakonventionen i regel att avhjälpas genom att den kritiserade rättsakt som antagits av en unionsinstitution upphävs eller ändras. Det råder inte något tvivel om att unionen har befogenhet att anta en sådan actus contrarius i och med att det rör sig om samma befogenhet som låg till grund för rättsaktens ursprungliga antagande. Dessutom har unionsdomstolen befogenhet att under de förutsättningar som föreskrivs i fördragen (artiklarna 263 FEUF och 267 FEUF) ogiltigförklara unionsrättsakter.

80. Det kan också hända att det för att följa en dom från Europadomstolen först krävs att en unionsrättsakt antas eller att skadestånd betalas. Unionsinstitutionerna kan utan svårighet fullgöra även en sådan skyldighet inom ramen för de befogenheter de tilldelats genom fördraget, eftersom det i artikel 1.3 andra meningen i utkastet till anslutningsavtal anges att Europakonventionen inte ålägger unionen någon skyldighet som inte omfattas av dess befogenheter enligt fördragen.

81. För det fall en av Europadomstolen fastställd överträdelse av Europakonventionen är en följd av ett lagakraftägande avgörande av en instans vid unionsdomstolen kan det i vissa fall bli nödvändigt att återuppta det domstolsförfarande i vilket nämnda avgörande meddelades. Den för detta ändamål nödvändiga kompletteringen av artikel 44 i domstolens stadga ( 42 ), kan enligt artikel 281 andra stycket FEUF göras utan risk för att unionsdomstolens uppdrag ändrar karaktär. I den frågan gäller det som anförts ovan angående förfarandet för förhandsgranskning i tillämpliga delar. ( 43 )

c) Domstolsskyddet på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

82. En fråga som är betydligt mer omstridd än de båda aspekter som analyserats ovan är huruvida unionens nuvarande befogenheter – närmare bestämt de befogenheter som tillkommer institutionen Europeiska unionens domstol (artikel 19.1 första meningen FEU) – räcker för att säkerställa att domstolsskyddet på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken når upp till en nivå som uppfyller kraven i artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen. ( 44 )

83. Å ena sidan får nämligen anslutningen till Europakonventionen otvivelaktigt till följd att unionen måste säkerställa skyddet för de grundläggande rättigheterna enligt Europakonventionen – och därmed även rätten till ett effektivt domstolsskydd enligt artiklarna 6 och 13 i nämnda konvention – inom unionens alla verksamhetsområden, inbegripet den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. ( 45 ) Unionen själv kan inte undandra sig dessa skyldigheter ens genom att göra ett förbehåll vid undertecknandet av konventionen eller vid deponering av ratifikationsinstrumentet, eftersom ”förbehåll av allmän karaktär” ( 46 ) inte är tillåtna enligt artikel 57.1 andra meningen i Europakonventionen. Enligt utkastet till anslutningsavtal är vidare inte några förbehåll med avseende på anslutningsavtalet tillåtna.

84. Å andra sidan gäller inom unionen principen att domstolen inte är behörig vare sig med avseende på de primärrättsliga bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken eller med avseende på akter som antas på grundval av dessa bestämmelser (artikel 24.1 andra stycket sjätte meningen FEU och artikel 275.1 FEUF). Det är endast i undantagsfall som unionsdomstolen i artikel 275.2 FEUF tillerkänts behörighet på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Behörigheten omfattar dels en kontroll av att den så kallade icke-påverkansklausulen (artikel 40 FEU) iakttas, dels talan om ogiltigförklaring som väcks av enskilda (artikel 263.4 FEUF) mot restriktiva åtgärder som beslutats av rådet inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

85. Kan det domstolsskydd som unionens rättsordning garanterar på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, med hänsyn till unionsdomstolens begränsade behörighet på detta område, anses utgöra ett effektivt domstolsskydd i den mening som avses i artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen? Eller skulle unionen, genom sin anslutning till Europakonventionen såsom den utformats i utkastet till anslutningsavtal, vad gäller det rättsliga skyddet på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken komma att åta sig folkrättsliga skyldigheter för vilkas fullgörande unionens institutioner – närmare bestämt Europeiska unionens domstol – saknar befogenheter? Om domstolen fann att så är fallet skulle detta inte endast innebära att unionen är förhindrad att ansluta sig till Europakonventionen utan även att en stor brist i unionens interna system för domstolsskydd skulle komma i dagen. En sådan brist skulle redan nu vara synnerligen problematisk, om så endast vore för kravet på homogenitet i artikel 52.3 första meningen i stadgan om de grundläggande rättigheterna.

86. Kommissionen ( 47 ) har angett att eventuella betänkligheter rörande effektiviteten i enskildas domstolsskydd skulle kunna skingras genom en synnerligen vidsträckt tolkning av det andra alternativet i artikel 275 andra stycket FEUF. Kommissionen har föreslagit att den bestämmelsen ska tolkas så, att Europeiska unionens domstol inte endast är behörig att pröva talan om ogiltigförklaring som väcks av enskilda mot beslut om restriktiva åtgärder, utan dessutom även kan pröva skadeståndstalan och besvara begäran om förhandsavgörande som framställs av nationella domstolar på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Kommissionen har dessutom förespråkat att domstolsskyddet för enskilda på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ska handhas så att det omfattar inte endast akter som har rättsverkan enligt artikel 263 första stycket FEUF utan även enkla materiella akter (Realakte), det vill säga akter som saknar rättsverkan.

87. Kommissionen tillade vid förhandlingen att den kontroll av efterlevnaden av artikel 40 FEUF som föreskrivs i det första alternativet i artikel 275 andra stycket FEUF också gör det möjligt för unionsdomstolen att säkerställa ett lämpligt domstolsskydd på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

88. I likhet med vad flera deltagare i förfarandet har angett ( 48 ) betvivlar jag starkt att den tolkning av de båda alternativen i artikel 275 andra stycket FEUF som kommissionen har förespråkat kan vara ett i juridiskt hänseende möjligt medel för att garantera enskilda ett effektivt domstolsskydd i den mening som avses i artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

89. För det första beaktas i kommissionens tolkning inte det förhållande mellan regel och undantag som ligger till grund för artikel 275 FEUF. Genom kommissionens tolkning vänds principen om unionsdomstolens bristande behörighet inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, såsom den stadgas i artikel 24.1 andra stycket sjätte meningen FEU och artikel 275 FEUF, till sin motsats. I det att kommissionens tolkning innebär att domstolen är behörig att pröva begäran om förhandsavgörande och skadeståndstalan på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken strider den för det andra mot den otvetydiga lydelsen av det andra alternativ som anges i artikel 275 andra stycket FEUF. Enligt det alternativet är domstolen endast behörig att pröva talan om ogiltigförklaring av beslut om restriktiva åtgärder som väcks av enskilda med stöd av artikel 263 fjärde stycket FEUF, men inte andra typer av talan rörande andra frågor och säkerligen inte begäran om förhandsavgörande som framställs av nationella domstolar med stöd av artikel 267 FEUF.

90. Att kommissionens ståndpunkt inte kan godtas bekräftas om man beaktar bakgrunden till artikel 275 FEUF. ( 49 ) Denna bestämmelse skulle inledningsvis ha utgjort artikel III-376 i fördraget om upprättande av en konstitution för Europa. Bestämmelsens utformning är i allt väsentligt ett resultat av Europeiska konventets arbeten, vilka i sin tur återspeglades i artikel III-282 i utkastet till fördraget om upprättande av en konstitution för Europa. ( 50 ) Såsom framgår av Europeiska konventets förberedande arbeten diskuterades vid den tiden en utvidgning av unionsdomostolens behörighet på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken men det visade sig svårt att nå enighet om förslagen i den riktningen. ( 51 ) Slutligen bestämde konventet, och de två påföljande regeringskonferenserna om fördraget om upprättande av en konstitution för Europa och om Lissabonfördraget, att de skulle utforma den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken med en huvudsakligen mellanstatlig struktur där unionsdomstolen endast ges en i förväg skarpt avgränsad behörighet.

91. Den tolkning av artikel 275 FEUF som kommissionen har förespråkat skulle dessutom utgöra en med artikel 6.1 andra stycket och 6.2 andra meningen FEU icke förenlig utökning av unionens befogenheter, närmare bestämt en utökning av rättskipningsbefogenheten för Europeiska unionens domstol som unionsinstitution. ( 52 )

92. Den rättspraxis som bygger på domarna i målen Les Verts, Kadi, Gestoras Pro Amnistía och Segi ( 53 ), till vilken kommissionen har hänvisat, utgör inte något stöd för kommissionens ståndpunkt. I de nämnda målen framhöll domstolen visserligen att unionen är en rättslig gemenskap – i dag skulle man säga en rättslig union. På grundval av detta konstaterande erinrade domstolen om att varken medlemsstaterna eller unionsinstitutionerna kan undgå kontroll av om deras rättsakter står i överensstämmelse med fördragen som är unionens konstitutionella urkund. ( 54 ) Av detta grundläggande konstaterande har domstolen däremot på intet sätt dragit slutsatsen att det så att säga på ett icke lagreglerat sätt (praeter legem) ska ges utrymme för nya rättsmedel eller nya förfaranden vid unionsdomstolen som inte föreskrivs i primärrätten.

93. Visserligen har domstolen i nämnda domar förordat en tolkning av primärrätten som i möjligaste mån säkerställer att de förfaranden som uttryckligen föreskrivs i fördragen verkligen är effektiva. Exempelvis i domen Les Verts medgav domstolen att talan om ogiltigförklaring enligt artikel 173 i EEG-fördraget även kan väckas mot rättsakter som antas av parlamentet och som ska ha rättsverkan i förhållande till tredje man. ( 55 ) På liknande sätt tolkade domstolen i domarna Gestoras Pro Amnistía och Segi tillämpningsområdet för förfarandet för förhandsavgörande enligt artikel 35.1 EU ( 56 ) med avseende på den dåvarande ”tredje pelaren” på så sätt att det förfarandet kan tillämpas i fråga om alla åtgärder som antas av rådet och som ska ha rättsverkan i förhållande till tredje man.

94. Vad som synes mig vara mer belysande för den aktuella problematiken är dock den omständigheten att domstolen i domarna Gestoras Pro Amnistía och Segi uttryckligen tillbakavisade möjligheten att det inom den dåvarande ”tredje pelaren”skulle kunna finnas taleformer som inte uttryckligen föreskrevs i EU-fördraget i dess lydelse enligt Amsterdamfördraget. I det sammanhanget angav domstolen särskilt att den inte har behörighet att pröva någon som helst skadeståndstalan. ( 57 ) Denna rättspraxis kan utan vidare tillämpas även på den här aktuella frågan rörande domstolsskyddet inom det som tidigare var den ”andra pelaren”, det vill säga den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken där unionsdomstolens behörighet alltid har varit ännu mer begränsad. ( 58 )

95. Av det ovan anförda följer att kommissionens tolkning av artikel 275 FEUF inte är övertygande. Bortsett från den omständigheten att kommissionens argument inte är välgrundade är det absolut inte nödvändigt att göra en så vidsträckt tolkning av unionsdomstolens behörighet som kommissionen har förespråkat för att garantera enskilda ett effektivt domstolsskydd på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Det helt korrekta konstaterandet att varken medlemsstaterna eller unionsinstitutionerna kan undgå kontroll av om deras rättsakter står i överensstämmelse med fördragen som är unionens konstitutionella urkund måste nämligen inte nödvändigtvis i varje fall leda till slutsatsen att unionsdomstolen är behörig.

96. Såsom särskilt framgår av artikel 19.1 FEU bygger systemet för rättsligt skydd i fördragen på två pelare, av vilka den ena stöder sig på unionsdomstolen och den andra på de nationella domstolarna. ( 59 ) När det inte finns något rättsmedel tillgängligt vid unionsdomstolen – såsom ofta är fallet på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken – är och förblir de nationella domstolarna behöriga. Detta är en följd av principen om tilldelade befogenheter som innebär att varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen tillhör medlemsstaterna (artikel 4.1 FEU jämförd med artikel 5.1 första meningen och 5.2 FEU). ( 60 )

97. Dessutom ska medlemsstaterna enligt artikel 19.1 andra stycket FEU fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, som är ett av de områden som omfattas av unionsrätten. ( 61 )

98. Många aspekter av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken måste genomföras av medlemsstaternas organ (artiklarna 26.3 FEU, 42.3 FEU och 44.1 FEU). I sådana fall är vägen mot de nationella domstolarna under alla omständigheter öppen för enskilda som önskar få till stånd domstolsprövning av handlingar, åtgärder eller underlåtenhet som omfattas av den gemesamma utrikes- och säkerhetspolitiken och som berör dem på ett eller annat sätt. ( 62 )

99. Enskilda har dock rätt att vända sig till nationella domstolar även när det är unionens institutioner, organ eller byråer som genomför den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken på ett sätt som direkt och personligen berör dem, såvitt de inte undantagsvis kan väcka talan direkt vid unionsdomstolen enligt det andra alternativet i artikel 275 andra stycket FEUF. I den mån Europeiska unionens domstol inte är behörig enligt fördragen är nämligen, enligt artikel 274 FEUF, inte ens tvister i vilka unionen är part undantagna från de nationella domstolarnas behörighet. Mot bakgrund av den regel som stadgas i artikel 24.1 andra stycket sjätte meningen FEU och i artikel 275 första stycket FEUF skulle detta kunna vara normalfallet i fråga om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

100. När talan inom området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken sålunda väcks vid nationella domstolar är de skyldiga att tillämpa unionsrätten. Därvid kan de eventuellt behöva pröva huruvida handlingar rörande den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som har utförts av unionens institutioner, organ eller byråer är förenliga med unionsrätt av högre rang och de ska – för det fall de då konstaterar oförenlighet – besluta att de inte ska tillämpas i det aktuella målet. ( 63 ) Till skillnad från vad som gäller inom de områden som omfattas av gemenskapspolitiken har nämligen domstolen, såsom jag redan har angett ovan ( 64 ), inte någon behörighet att meddela förhandsavgöranden avseende bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, vilket framgår av artikel 24.1 andra stycket sjätte meningen FEU och artikel 275 första stycket FEUF. På området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken kan domstolen följaktligen inte göra anspråk på den monopolställning den har på andra områden när det gäller att kontrollera lagenligheten av verksamheten vid unionens institutioner, organ eller byråer. Enligt min mening kan domstolens fasta praxis, vilken bygger på domen i målet Foto-Frost, således inte tillämpas på den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. ( 65 ) I motsats till vad som gäller inom de delar av unionsrätten som har en överstatlig struktur finns det inte någon allmän princip inom den gemensamma uttrikes- och säkerhetspolitiken som innebär att det endast är unionsdomstolen som får kontrollera lagenligheten av handlingar som antas av unionsinstitutionerna.

101. Från integrationspolitisk synpunkt är det otvivelaktigt högst beklagligt att domstolen inte har behörighet att meddela förhandsavgöranden avseende frågor som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och att den inte heller har sådan exklusiv behörighet att utföra lagenlighetsprövning som avses i domen i målet Foto-Frost. Avsaknaden av behörighet medför nämligen att det är omöjligt att säkerställa en enhetlig tolkning och tillämpning av unionsbestämmelserna rörande den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Detta är dock en logisk följd av lagstiftarens val att även fortsättningsvis utforma den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken huvudsakligen som ett mellanstatligt samarbete och att begränsa den överstatliga aspekt som med nödvändighet följer med domstolens behörighet till att avse de undantagsfall som uttömmande anges i artikel 275 andra stycket FEUF.

102. Det är möjligt att säkerställa ett effektivt domstolsskydd för enskilda på så sätt som föreskrivs i artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen även om domstolen inte har behörighet att meddela förhandsavgöranden eller exklusiv behörighet att utföra lagenlighetsprövning.

103. Vad gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken kan det sammanfattningsvis konstateras att unionens planerade anslutning till Europakonventionen kan genomföras utan att det är nödvändigt att skapa nya befogenheter för Europeiska unionens domstol, eftersom enskilda tillförsäkras ett effektivt domstolsskydd på detta område delvis av unionsdomstolens instanser (artikel 275 andra stycket FEUF) och delvis av de nationella domstolarna (artiklarna 19.1 andra stycket FEU och 274 FEUF).

4. Slutsats i denna del

104. Av det ovan anförda följer att det saknas skäl att frukta att utkastet till anslutningsavtal ändrar unionens befogenheter såsom de fastställs i fördragen. Inte heller behöver några nya befogenheter överföras till unionen för att anslutningsavtalet ska kunna genomföras i unionen.

B – C – Bevarande av unionsinstitutionernas befogenheter

105. Av artikel 2 första meningen och artikel 3 i protokoll nr 8 följer dessutom att anslutningen till Europakonventionen inte får påverka unionsinstitutionernas befogenheter. Detta krav ska i första hand analyseras med avseende på de befogenheter som tillkommer Europeiska unionens domstol (artikel 19.1 första meningen FEU) (nedan avsnitt 1). För fullständighetens skull kommer jag därefter även kortfattat att beröra övriga unionsinstitutioners befogenheter (nedan avsnitt 2), varvid särskild uppmärksamhet kommer att ägnas det system för ekonomiska sanktioner som inrättats i unionsrätten på konkurrensrättens område (avsnitt 2 b).

1. De befogenheter som tillkommer Europeiska unionens domstol

106. Europeiska unionens domstol, som har till uppgift att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen (artikel 19.1 FEU), har en grundläggande roll inom den rättsordning som har inrättats genom fördragen. ( 66 ) När det gäller unionens planerade anslutning till Europakonventionen måste särskilt två aspekter undersökas. Det rör sig för det första om unionsdomstolens tvistlösningsmonopol (nedan avsnitt a) och för det andra om unionsdomstolens befogenheter i fråga om tolkning av unionsrätten och kontroll av unionsrättsakters lagenlighet (nedan avsnitt b). Därutöver kommer jag att kortfattat behandla tilläggsprotokoll nr 16 till Europakonventionen.

a) Unionsdomstolens tvistlösningsmonopol (artikel 344 FEUF)

107. I artikel 344 FEUF förbinder sig medlemsstaterna att ”inte lösa tvister om tolkningen eller tillämpningen av fördragen på annat sätt än som bestämts genom fördragen”. Enligt fast rättspraxis innebär denna bestämmelse att Europeiska unionens domstol har exklusiv behörighet att lösa alla rättsliga tvister mellan medlemsstaterna i den mån de rör unionsrätten ( 67 ) (se artikel 259 FEUF). Detsamma måste i ännu högre grad gälla tvister mellan unionen och en eller flera av dess medlemsstater (se särskilt artiklarna 258 FEUF, 263 andra stycket FEUF, 265 första stycket FEUF och 268 FEUF). Med andra ord har medlemsstaterna beviljat unionsdomstolen ett tvistlösningsmonopol som har sin primärrättsliga förankring i artikel 344 FEUF.

108. För att skydda denna grundläggande funktion hos unionsdomstolen föreskrivs i artikel 3 i protokoll nr 8 att ingen av det planerade anslutningsavtalets bestämmelser ska påverka artikel 344 FEUF.

109. I detta sammanhang ska särskilt det förfarande som föreskrivs i artikel 33 i Europakonventionen angående mellanstatliga mål uppmärksammas. ( 68 ) Enligt den bestämmelsen får en fördragsslutande part hänskjuta till Europadomstolen ett påstående om brott mot bestämmelserna i konventionen och i protokollen till denna begånget av en annan fördragsslutande part. ( 69 ) Bestämmelsen ska tolkas i förening med artikel 55 i Europakonventionen enligt vilken de fördragsslutande parterna, i allt väsentligt, avstår från att hänskjuta en tvist rörande tolkningen eller tillämpningen av konventionen till reglering i annan ordning än vad som föreskrivs däri.

110. Det är uppenbart att det råder en motsättning mellan den skyldighet som enligt artikel 344 FEUF åligger medlemsstaterna att uteslutande hänskjuta tvister dem emellan rörande unionsrätten till EU-domstolen och den skyldighet som enligt artikel 55 i Europakonventionen åligger de fördragsslutande staterna att hänskjuta tvister dem emellan rörande nämnda konvention till Europadomstolen. Genom anslutningen blir Europakonventionen nämligen en del av unionens rättsordning ( 70 ) (se även artikel 216.2 FEUF). I motsats till vad kommissionen något oväntat har hävdat kan det således mycket väl hända att det efter anslutningen, inom unionsrättens tillämpningsområde, uppstår tvister mellan medlemsstaterna eller mellan medlemsstater och unionen angående tolkningen och tillämpningen av Europakonventionen.

111. Om en sådan tvist hänsköts till Europadomstolen enligt förfarandet för mellanstatliga mål i artikel 33 i Europakonventionen skulle det utgöra ett åsidosättande av EU-domstolens exklusiva behörighet och följaktligen av artikel 344 FEUF.

112. Detta problem identifierades helt klart under förhandlingarna om unionens planerade anslutning till Europakonventionen. För att komma till rätta med det infördes artikel 5 i utkastet till anslutningsavtal enligt vilken förfarandena vid Europeiska unionens domstol ”inte ska anses utgöra reglering av tvister i annan ordning i den mening som avses i artikel 55 i [Europakonventionen]”. I den förklarande rapporten preciseras denna bestämmelse i utkastet så, att ”artikel 55 i [Europakonventionen] inte utgör hinder för tillämpningen av artikel 344 FEUF”. ( 71 )

113. Artikel 5 i utkastet till anslutningsavtal, såsom den tolkas i den förklarande rapporten, löser följaktligen den tänkbara motsättningen mellan artikel 55 i Europakonventionen och artikel 344 FEUF på så sätt att unionen och dess medlemsstater även i fortsättningen kan hänskjuta eventuella tvister som kan uppstå dem emellan rörande tolkningen och tillämpningen av Europakonventionen till unionsdomstolen och de är inte skyldiga att inleda förfaranden för mellanstatliga mål vid Europadomstolen enligt artikel 33 i Europakonventionen.

114. Det finns dock inte några bestämmelser i utkastet till anslutningsavtal eller dess tilläggsinstrument som i praktiken hindrar att unionens medlemsstater ändå söker lösa en unionsrättslig tvist som har uppstått dem emellan rörande tolkningen och tillämpningen av Europakonventionen genom att inleda det förfarande för mellanstatliga mål som föreskrivs i artikel 33 i konventionen, och detta trots att de i enlighet med artikel 55 i Europakonventionen jämförd med artikel 5 i utkastet inte har någon folkrättslig skyldighet att förfara på det sättet.

115. Om man ville säkerställa att medlemsstaterna i unionsrättsliga tvister rörande Europakonventionen inte under några omständigheter åsidosätter domstolens exklusiva behörighet skulle det behövas en bestämmelse i det planerade anslutningsavtalet som – med artikel 282 i Förenta nationernas havsrättskonvention som förebild ( 72 ) – är mer långtgående än artikel 5 i utkastet till anslutningsavtal och som, utöver den omständigheten att den inte påverkar artikel 344 FEUF, dessutom föreskriver att artikel 344 FEUF har företräde framför artikel 33 i Europakonventionen. I så fall skulle en invändning om rättegångshinder kunna framföras mot varje mellanstatligt mål som anhängiggjordes vid Europadomstolen. Innan Europadomstolen prövar ett sådant mål mellan medlemsstaterna skulle den dessutom vara tvungen att, åtminstone i tveksamma fall, bereda EU-domstolen tillfälle att i enlighet med förfarandet för förhandsgranskning pröva huruvida målet rör en unionsrättslig tvist i den mening som avses i artikel 344 FEUF.

116. Så långtgående bestämmelser, vilka dessutom inte motsvarar gängse praxis i internationella avtal, är dock enligt min mening inte nödvändiga för att säkerställa den ändamålsenliga verkan av artikel 344 FEUF och sålunda bevara domstolens tvistlösningsmonopol.

117. Inte nog med det. Om man i förevarande fall som en förutsättning för det planerade anslutningsavtalets förenlighet med unionens primärrätt ville införa uttryckliga bestämmelser om avvisning av mellanstatliga mål vid Europadomstolen och om företräde för artikel 344 FEUF skulle detta underförstått innebära att många internationella avtal som unionen tidigare har ingått är behäftade med fel, eftersom de inte innehåller någon motsvarande bestämmelse.

118. Enligt min mening kan den ändamålsenliga verkan av artikel 344 FEUF säkerställas genom möjligheten att inleda fördragsbrottsförfarande (artiklarna 258 FEUF–260 FEUF) ( 73 ) mot medlemsstater som hänskjuter sina unionsrättsliga tvister till andra internationella instanser än Europeiska unionens domstol, varvid domstolen vid behov kan föreskriva interimistiska åtgärder (artikel 279 FEUF) ( 74 ).

119. Sammanfattningsvis anser jag således att utkastet till anslutningsavtal inte ger upphov till några rättsliga problem vad gäller artikel 344 FEUF jämförd med artikel 3 i protokoll nr 8.

120. För det fall domstolen ändå fann att det behövs starkare garantier för att bevara den ändamålsenliga verkan av artikel 344 FEUF än vad som för närvarande följer av utkastet till aanslutningsavtal skulle den som villkor för unionens anslutning till Europakonventionen kunna kräva att unionen och dess medlemsstater avger en förklaring i samband med anslutningen. I en sådan förklaring skulle unionen och medlemsstaterna behöva på ett folkrättsligt bindande sätt gentemot övriga avtalsslutande parter i Europakonventionen tillkännage sin avsikt att inte hänskjuta mål med stöd av artikel 33 i Europakonventionen till Europadomstolen vad gäller eventuella överträdelser av Europakonventionen i den mån tvisten rör unionsrättens tillämpningsområde. ( 75 )

b) Unionsdomstolens befogenheter i fråga om tolkning av unionsrätten och kontroll av unionsrättsakters lagenlighet

121. Utöver unionsdomstolens ovan berörda tvistlösningsmonopol enligt artikel 344 FEUF har den i Europeiska unionens domstolssystem till uppgift att i sista instans på ett bindande sätt tolka unionsrätten och den har ensamrätt ( 76 ) att kontrollera lagenligheten av rättsakter som antas av unionens institutioner, organ eller byråer. ( 77 )

122. I princip förändras inte denna situation genom unionens planerade anslutning till Europakonventionen. Europadomstolens domar varigenom en överträdelse av Europakonventionen konstateras är nämligen rena fastställelsedomar och varje berörd fördragsslutande part har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att verkställa domarna (artikel 46.1 i Europakonventionen). ( 78 ) Dessutom uttalar sig inte Europadomstolen i sina domar angående den bindande tolkningen eller lagenligheten av de berörda fördragsslutande parternas rättsregler. ( 79 ) Europadomstolen begränsar sig till att tolka Europakonventionen och att fastställa eventuella kränkningar av de i konventionen stadgade grundläggande rättigheterna.

123. Europadomstolen kan dock inte undgå att i sina domar undersöka berörda fördragsslutande parters nationella rätt i den mån det är nödvändigt för att avgöra huruvida det har skett en kränkning av de grundläggande rättigheter som skyddas enligt Europakonventionen. Europadomstolen grundar med nödvändighet sina domar på en viss tolkning av innehållet i och tillämpningsområdet för nationella bestämmelser. Det är endast så som den på ett ändamålsenligt sätt kan pröva om de rättsmedel som föreskrivs i nationell rätt uppfyller de krav som ställs på ett ”effektivt rättsmedel”(artikel 13 i Europakonventionen), eller om ett ingrepp i de grundläggande rättigheterna enligt Europakonventionen har skett ”med stöd av lag” (artiklarna 5.1, 8.2, 9.2, 10.2 och 11.2 i Europakonventionen). ( 80 ) Europadomstolen har sålunda redan tidigare i sina avgöranden tagit ställning till unionsrätten, inbegripet EU-domstolens praxis. ( 81 )

124. Det är i syfte att säkerställa att unionsdomstolens befogenheter bevaras i sådana fall och att subsidiaritetsprincipens krav iakttas inom Europakonventionens kontrollsystem som artikel 3.6 i utkastet till anslutningsavtal innehåller föreskrifter om förfarandet för förhandsgranskning. När unionen är medsvarande i ett mål vid Europadomstolen och EU-domstolen ännu inte har prövat huruvida en unionsrättslig bestämmelse är förenlig med Europakonventionen krävs enligt nämnda artikel 3.6 att Europadomstolen medger EU-domstolen den tid som behövs för att göra en sådan prövning.

125. Domstolen har själv i sitt diskussionsunderlag ( 82 ) konstaterat att ett sådant förfarande för förhandsgranskning rent principiellt är ägnat att bevara unionsdomstolens befogenheter inför unionens anslutning till Europakonventionen och att ett sådant förfarande dessutom är nödvändigt i detta avseende.

126. Det återstår emellertid att undersöka huruvida villkoren för förfarandet för förhandsgranskning såsom de fastställs i artikel 3.6 i utkastet till anslutningsavtal inte är för restriktiva och huruvida det därmed finns risk för att unionsdomstolens befogenheter påverkas. Det rör sig om följande tre villkor: — Tillämpningen av förfarandet för förhandsgranskning är oupplösligen knuten till ställningen som medsvarande, vilket innebär att en förhandsgranskning av EU-domstolen endast kan komma i fråga när unionen är medsvarande vid Europadomstolen. — Förhandsgranskning föreskrivs endast för det fall att EU-domstolen ännu inte har prövat huruvida den omtvistade unionsrättsliga bestämmelsen är förenlig med Europakonventionen. — Förhandsgranskningen ska avse unionsrättens förenlighet med de grundläggande rättigheter enligt Europakonventionen vilkas kränkning har gjorts gällande vid Europadomstolen.

127. Det synes mig att kopplingen mellan tillämpningsområdet för förfarandet för förhandsgranskning och unionens ställning som medsvarande är lämplig för att bevara unionsdomstolens befogenheter. Av denna koppling följer visserligen e contrario att EU-domstolens förhandsgranskning inte är möjlig när en talan vid Europadomstolen är riktad mot unionen själv i egenskap av svarande eller när unionen inte är part i målet vid Europadomstolen, antingen som svarande eller som medsvarande. Inte i något av de sistnämnda fallen medför dock den omständigheten att förhandsgranskning inte är möjlig att unionsdomstolens befogenheter påverkas.

128. När unionen själv är svarande säkerställs nämligen redan genom skyldigheten att uttömma alla nationella rättsmedel (artikel 35.1 i Europakonventionen) att tvisten inte kan hänskjutas till Europadomstolen innan unionsdomstolen har haft möjlighet att, inom ramen för sina befogenheter, uttala sig om tolkningen och lagenligheten av den aktuella unionsbestämmelsen. När unionen däremot varken är svarande eller medsvarande – och därmed inte är part i målet vid Europadomstolen – finns det inte under några omständigheter någon risk för att unionsdomstolens befogenheter påverkas, eftersom Europadomstolens kommande dom inte är bindande för unionen, inte ens när den innehåller kommentarer angående unionsrätten (se artikel 46.1 i Europakonventionen).

129. Inte heller hotas unionsdomstolens befogenheter av att förfarandet för förhandsgranskning begränsas till fall där unionsdomstolen ännu inte har prövat huruvida den omtvistade unionsrättsliga bestämmelsen är förenlig med Europakonventionen. När unionsdomstolen i ett rättskraftigt avgörande har uttalat sig om den konkreta rättsfråga som senare blir föremål för en talan vid Europadomstolen har unionsdomstolen nämligen redan utövat sin behörighet. ( 83 ) När det sålunda föreligger en acte éclairé är inte ens medlemsstaternas domstolar i sista instans skyldiga att vända sig till EU-domstolen. Detta bör gälla även för förhållandet mellan Europadomstolen och unionsdomstolen.

130. Vad som däremot är problematiskt är att förhandsgranskningen enligt artikel 3.6 i utkastet till anslutningsavtal begränsas till att avse frågor rörande unionsrättens förenlighet (franska: compatibilité, engelska: compatibility) med de grundläggande rättigheter enligt Europakonventionen vilkas kränkning har gjorts gällande vid Europadomstolen. Såsom jag har angett ovan ( 84 ) inskränker sig inte unionsdomstolens befogenheter till en prövning av unionsrättsliga bestämmelsers lagenlighet utan omfattar även tolkningen av dessa bestämmelser, vilket är av avgörande betydelse. Det är just med avseende på frågor rörande de grundläggande rättigheterna som unionsdomstolens tolkningsbefogenhet är av särskild vikt, eftersom det i de flesta fall är möjligt att redan genom tolkning säkerställa att en omtvistad unionsrättslig bestämmelse inte kommer i konflikt med de grundläggande rättigheterna. ( 85 ) Detta gäller bestämmelser såväl i unionens primärrätt som i sekundärrätten.

131. I motsats till vad kommissionen synes anse ( 86 ) skulle en begränsning av förhandsgranskningen till att avse endast lagenlighets- och giltighetsfrågor innebära ett grovt åsidosättande av unionsdomstolens befogenheter, som om den endast hade möjlighet att välja mellan svart och vitt.

132. Lyckligtvis är hänvisningen till ”prövningen av förenligheten” i artikel 3.6 i utkastet till anslutningsavtal i sig tillräckligt bred för att innefatta frågor rörande tolkningen av unionsrätten och möjliggöra domstolens förhandsgranskning i syfte att säkerställa en tolkning av unionsrättsliga bestämmelser som överensstämmer med Europakonventionen.

133. Av den förklarande rapporten framgår dock att ”prövningen av förenligheten”enligt artikel 3.6 i utkastet till anslutningsavtal när det gäller unionens sekundärrätt endast innebär att domstolen prövar ”giltigheten” av bestämmelser i rättsakter som antas av unionens institutioner, organ eller byråer. ( 87 )

134. Mot bakgrund av att frågor om sekundärrättens ”giltighet”och frågor om dess ”förenlighet” likställs i slutrapporten är det högst tveksamt om förhandsgranskningens materiella tillämpningsområde, såsom det fastställs i artikel 3.6 i utkastet till anslutningsavtal, verkligen räcker för att bevara unionsdomstolens befogenheter. Vissa deltagare i förfarandet har visserligen försökt förringa den förklarande rapportens betydelse för tolkningen av artikel 3.6. Detta synsätt är dock inte övertygande, eftersom den förklarande rapporten utgör en del av alla de rättsliga instrument som förhandlats inför unionens anslutning till Europakonventionen och den ska, i enlighet med upphovsmännens avsikt, ges samma vikt som avtalet självt. ( 88 )

135. De tvivel rörande räckvidden av förfarandet för förhandsgranskning som nämnts ovan kan i själva verket endast skingras om det klargörs att domstolens prövning av unionsrättens förenlighet med Europakonventionen – vilken domstolen ska ges möjlighet att utföra enligt det förfarande för förhandsgranskning som föreskrivs i artikel 3.6 i utkastet till anslutningsavtal – även omfattar tolkning av inte bara unionens primärrätt utan även av sekundärrätten. Enligt min mening måste ett sådant klargörande göras för att garantera rättssäkerheten. Därför anser jag att utkastet till anslutningsavtal ska anses förenligt med fördragen endast under förutsättning att det görs ett sådant klargörande.

c) Inverkan av tilläggsprotokoll nr 16 till Europakonventionen på domstolens befogenheter

136. Slutligen ska jag kortfattat behandla tilläggsprotokoll nr 16 till Europakonventionen. Dess eventuella inverkan på domstolens befogenheter diskuterades kort under förhandlingen med övriga deltagare i förfarandet som svar på domstolens frågor.

137. Enligt tilläggsprotokoll nr 16 – som hittills ( 89 ) endast har undertecknats av sju av unionens medlemsstater och inte har ratificerats av en enda – inrättas ett fakultativt ”förfarande för förhandsavgörande” i Europakonventionens system. Förfarandet innebär att vissa domstolar i sista instans i de fördragsslutande staterna kan begära att Europadomstolen avger ett icke bindande yttrande angående tolkningen av Europakonventionen.

138. Det ska inledningsvis påpekas att tilläggsprotokoll nr 16 i sig inte är föremål för bedömning i detta förfarande för yttrande, eftersom det inte ingår bland de rättsliga instrument till vilka unionen ska ansluta sig enligt utkastet till anslutningsavtal.

139. Det kan ändå inte uteslutas att domstolens roll indirekt kan kringskäras genom tilläggsprotokoll nr 16, även om unionen själv inte undertecknar det och även om endast ett fåtal av medlemsstaterna ansluter sig till det. Såsom jag har angett ovan blir nämligen Europakonventionen till följd av anslutningen en del av unionens rättsordning, vilket innebär att domstolen får behörighet att tolka konventionen enligt förfarandet för förhandsavgörande (artikel 267 FEUF). ( 90 ) Domstolens roll vad gäller tolkningen av Europakonventionen inom unionen skulle dock kunna äventyras på grund av att de högsta domstolarna i de medlemsstater som har ratificerat tilläggsprotokoll nr 16 till Europakonventionen skulle kunna frestas att, i enlighet med protkollets bestämmelser, hellre framställa frågor om tolkningen av Europakonventionen till Europadomstolen än till EU-domstolen.

140. Det fenomenet är dock när allt kommer omkring inte en följd av unionens anslutning till Europakonventionen. Även om unionen inte hade för avsikt att ansluta sig till Europakonventionen skulle domstolar i de medlemsstater som ratificerat tilläggsprotokoll nr 16 kunna vända sig till Europadomstolen med frågor om tolkningen av Europakonventionen vad gäller grundläggande rättigheter i stället för att hänskjuta – i materiellt hänseende identiska – frågor om tolkningen av stadgan om de grundläggande rättigheterna till EU-domstolen.

141. För att komma till rätta med detta problem räcker det att hänvisa till artikel 267 tredje stycket FEUF. Enligt den bestämmelsen ska en domstol i en medlemsstat, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel, begära förhandsavgörande från domstolen. Artikel 267 tredje stycket har företräde framför nationell rätt och följaktligen framför ett internationellt avtal som vissa av unionens medlemsstater eventuellt har ratificerat, såsom tilläggsprotkoll nr 16 till Europakonventionen. Av detta följer att medlemsstaternas domstolar i sista instans som ska avgöra ett mål som rör tillämpning av unionsrätten är skyldiga att i första hand ställa sina frågor angående de grundläggande rättigheterna till domstolen och i första hand följa dess avgöranden.

d) Slutsats i denna del

142. Sammanfattningsvis kan det konstateras att utkastet till anslutningsavtal inte påverkar de befogenheter som tillkommer Europeiska unionens domstol på ett sätt som är oförenligt med artikel 2 första meningen i protokoll nr 8, förutsatt att tillämpningsområdet för förfarandet för förhandsgranskning klargörs på det sätt som angetts ovan i punkt 135.

2. Andra unionsinstitutioners befogenheter

143. När det gäller andra unionsinstitutioners befogenheter och då särskilt parlamentets, Europeiska rådets, rådets och kommissionens befogenheter, är det svårt att se på vilket sätt de skulle kunna påverkas genom unionens anslutning till Europakonventionen. Det har inte framkommit några omständigheter i förfarandet för yttrande vid domstolen som pekar på en möjlig begränsning av dessa befogenheter.

e) Allmänt

144. Rent allmänt ska det påpekas att unionens anslutning till Europakonventionen får till följd att alla unionsinstitutioner är skyldiga att, vid utövandet av sina respektive befogenheter, iaktta de mänskliga rättigheter och grundläggande friheter som stadgas i konventionen. Såsom jag redan har angett ( 91 ) är detta en nödvändig och avsiktlig följd av anslutningen som inte ska förväxlas med en påverkan på institutionernas befogenheter i den mening som avses i artikel 2 första meningen i protokoll nr 8.

145. I den mån de unionsinstitutioner som deltagit i förfarandet och medlemsstaterna har diskuterat frågan om vem som, i framtiden, ska fastställa unionens ställning i kontrollmyndigheterna enligt Europakonventionen eller i Europarådet och vem som ska företräda unionen där, ska det konstateras att det rör sig om frågor som ska få en lösning när det blir aktuellt att konkret utforma de åtgärder som ska vidtas inom unionen för att genomföra det planerade anslutningsavtalet. All eventuell påverkan på någon av dessa institutioners befogenheter i det sammanhanget är nämligen inte en följd av anslutningsavtalet i sig utan endast av genomförandeåtgärderna. Därmed sammanhängande rättsfrågor ska följaktligen behandlas i framtida domstolsförfaranden ( 92 ) och kan inte – ens som en försiktighetsåtgärd – behandlas inom ramen för förevarande förfarande för yttrande, där dessa frågor skulle vara rent hypotetiska.

f) Unionens institutionella system för beivrande av överträdelser av konkurrensrätten

146. Vid förhandlingen berörde deltagarna i förfarandet och domstolen kort frågan huruvida unionens planerade anslutning till Europakonventionen medför att det är nödvändigt att modifiera unionsinstitutionernas nuvarande befogenheter eller om andra systemanpassningar är nödvändiga på konkurrensrättens område, närmare bestämt i fråga om åläggande av ekonomiska sanktioner vid överträdelse av artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF. Därvid berördes den institutionella roll som kommissionen har i sin egenskap av konkurrensmyndighet, principen om ne bis in idem och slutligen principen om skälig handläggningstid.

i) Den institutionella roll som kommissionen har i sin egenskap av konkurrensmyndighet

147. När artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF tillämpas på unionsnivå fungerar kommissionen som konkurrensmyndighet och har befogenhet att ålägga företag och företagssammanslutningar kännbara ekonomiska sanktioner (böter och viten) utan att dessförinnan hänskjuta ärendet till domstol (artiklarna 103.2 a FEUF och 105 FEUF samt artiklarna 23 och 24 i förordning (EG) nr 1/2003 ( 93 )). Denna kommissionens institutionella roll ( 94 ) har inom systemet av grundläggande fördrag särskild betydelse som är nära sammanhängande med den grundläggande uppgiften att säkerställa den inre marknadens funktion.

148. Vissa hävdar att ett sådant system, som bygger på att en myndighet ålägger administrativa sanktioner, är problematiskt med avseende på rätten till en rättvis rättegång som skyddas i artikel 6 i Europakonventionen.

149. Den invändningen är grundlös med beaktande av Europadomstolens nuvarande praxis. Europadomstolen har nämligen klargjort att administrativa sanktioner, inbegripet sådana som åläggs på konkurrensrättens område, förvisso omfattas av de processuella skyddsregler som stadgas i artikel 6 i Europakonventionen på straffrättens område. Däremot ingår sådana sanktioner inte i straffrättens ”innersta kärna” och man kan till och med säga att de endast har straffrättsliknande karaktär ( 95 ), vilket får till följd att de straffrättsliga skyddsregler som stadgas i artikel 6 i Europakonventionen inte nödvändigtvis måste tillämpas strikt. ( 96 )

150. Europadomstolen har nyligen uttryckligt medgett att en konkurrensmyndighet får ålägga böter för överträdelser av förbudet mot konkurrensbegränsande samverkan såvida det berörda företaget kan angripa varje beslut om böter i konkurrensärenden som avser företaget vid ett rättskipande organ med full prövningsrätt (franska: pleine juridiction, engelska: full jurisdiction. Såväl EU-domstolens ( 97 ) som Europadomstolens ( 98 ) praxis bekräftar att detta krav är uppfyllt i unionens system för rättsligt skydd.

151. Unionens planerade anslutning till Europakonventionen ställer följaktligen inte krav på några institutionella ändringar i systemet för ekonomiska sanktioner vid överträdelser av konkurrensrätten när det gäller artikel 6 i Europakonventionen.

ii) Principen om ne bis in idem

152. Inte heller när det gäller förbudet mot dubbelbestraffning (ne bis in idem) som stadgas i artikel 4.1 i tilläggsprotokoll nr 7 till Europakonventionen innebär unionens planerade anslutning att ändringar behöver göras i systemet för tillämpning av artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF. Utkastet till anslutningsavtal omfattar nämligen inte det protokollet. Unionen åtar sig således inte några folkrättsliga skyldigheter rörande principen om ne bis in idem genom anslutningen till Europakonventionen. Vad beträffar den nu planerade anslutningen till Europakonventionen behöver följaktligen inte några åtgärder vidtas i förhållande till principen om ne bis in idem, även om man – i motsats till den ståndpunkt jag har förespråkat ( 99 ) – skulle utgå från att den rådande föreställningen i unionens konkurrensrätt om vad denna rättsprincip innebär (ännu) inte helt överensstämmer med den föreställning som Europadomstolen har utgått från i brottmål.

iii) Principen om skälig handläggningstid

153. Principen om skälig handläggningstid, som också kan härledas ur artikel 6 i Europakonventionen, är allmänt erkänd i unionsrätten (se artiklarna 41.1 och 47.2 i stadgan om de grundläggande rättigheterna) och domstolen har redan – särskilt i konkurrensrättsliga mål – ofta haft att kontrollera dess efterlevnad.

154. Blott den omständigheten att domstolen i flera fall har funnit att kommissionen i sin egenskap av konkurrensmyndighet ( 100 ) respektive tribunalen som utför domstolsprövning i första instans ( 101 ) hade åsidosatt denna princip medger inte i sig slutsatsen att institutionella förändringar måste genomföras i unionen inför den planerade anslutningen till Europakonventionen.

155. Avgörande är i stället, enligt min mening, att unionsinstitutionerna vidtar alla nödvändiga åtgärder för att förebygga eventuella åsidosättanden av principen om skälig handläggningstid och föreskriver verksamma sanktionsåtgärder för alla sådana överträdelser. Jag kan inte se att det finns några konkreta uppgifter som pekar på att sådana åtgärder inte kommer att vidtas. ( 102 )

iv) Resultat

156. I likhet med kommissionen och rådet kommer jag därför till den slutsatsen att unionen kan ansluta sig till Europakonventionen utan att behöva ändra unionsinsitutionernas nuvarande befogenheter eller vidta andra systemanpassningar på det konkurrensrättsliga området.

C – D – Bevarandet av unionens och unionsrättens särdrag

157. Enligt artikel 1 i protokoll nr 8 ska anslutningsavtalet dessutom ”avspegla nödvändigheten att bevara unionens och unionsrättens särdrag”. Första meningen i förklaring nr 2 ger också den uttryck för den grundläggande avsikten att ”bevara särdragen i unionens rättsordning”.

158. De särdrag som nämns i protokoll nr 8 och förklaring nr 2 avser särskilt två aspekter. För det första får unionens anslutning till Europakonventionen inte äventyra autonomin hos unionens rättsordning. För det andra måste anslutningen ske med iakttagande av unionens egenart i det att den är ett system med flernivåstyrning.

159. När det gäller autonomin hos unionens rättsordning ska det noteras att det genom Europeiska unionens grundläggande fördrag har inrättats en rättsordning av sitt eget slag (sui generis), med andra ord en självständig rättsordning. Skyddet av denna rättsordning är sedan mer än 50 år tillbaka en av hörnstenarna i domstolens praxis ( 103 ) och är numera allmänt erkänt. Denna autonomi är inte endast kännetecknande för unionsrättens förhållande till medlemsstaternas rättsordningar, utan den ska även iakttas i relationerna med tredjeland och internationella organisationer. När unionen ingår ett internationellt avtal måste det således säkerställas att avtalet inte inkräktar på autonomin hos unionens rättsordning. ( 104 )

160. Unionens egenart i det att den är ett system med flernivåstyrning yttrar sig särskilt – i det här aktuella sammanhanget – på så sätt att befogenheter och ansvarsområden inom unionen fördelas mellan nationella myndigheter och unionens myndigheter enligt en lång rad bestämmelser i primär- och sekundärrätten.

161. Bedömningen kommer i det följande att avse frågan huruvida utkastet till anslutningsavtal tar vederbörlig hänsyn till unionens och unionsrättens särdrag. I enlighet med artikel 1 i protokoll nr 8 ska särskilt följande tre aspekter beaktas: — unionens erkännande av Europadomstolens domsrätt (avsnitt 1) ( 105 ), — principerna om unionsrättens direkta effekt och företräde (avsnitt 2) ( 106 ) och — mekanismerna för att fastställa vem som är rätt svarande i målen vid Europadomstolen (avsnitt 3) ( 107 ).

1. Erkännande av Europadomstolens domsrätt

162. Inledningsvis kommer jag att undersöka huruvida unionens planerade erkännande av Europadomstolens domsrätt kan komma att påverka unionens och unionsrättens särdrag (artikel 1 i protokoll nr 8). Förvånansvärt nog har kommissionen inte berört denna fråga med ett ord i sin begäran om yttrande trots att det är en fråga av yttersta vikt vid den rättsliga bedömningen av utkastet till anslutningsavtal. Vid förhandlingen var frågan dock föremål för en ingående diskussion med deltagarna i förfarandet.

a) Allmänna överväganden

163. Det anges inte någonstans i utkastet till anslutningsavtal uttryckligen att unionen kommer att bli underställd Europadomstolens domsrätt. Utkastet innebär dock med nödvändighet underförstått att unionen, i likhet med alla andra fördragsslutande parter i Europakonventionen, genom anslutningen erkänner Europadomstolens domsrätt. ( 108 )

164. Såsom ett flertal av deltagarna i förfarandet har framhållit är det denna externa kontroll när det gäller iakttagandet av de mest elementära reglerna avseende de grundläggande rättigheterna som utgör den största förändringen i förhållande till nuvarande rättsläge och den anses allmänt utgöra det egentliga mervärdet med unionens planerade anslutning till Europakonventionen. ( 109 ) Unionens erkännande av Europadomstolens domsrätt ska inte betraktas som ren underkastelse ( 110 ) utan som en möjlighet att förstärka den dialog avseende grundläggande rättigheter som redan pågår mellan EU-domstolen och Europadomstolen, vilka är två genuint europeiska domstolar (se, för ett liknande resonemang, även andra meningen i förklaring nr 2). Idealiskt leder detta samarbete till ett förstärkt skydd för de grundläggande rättigheterna i Europa och bidrar därmed även till att förverkliga de grundläggande värden som unionen bygger på (artikel 2 FEU).

165. Av den uttryckliga hänvisningen i artikel 1 a i protokoll nr 8 till ”de särskilda bestämmelserna för unionens eventuella deltagande i kontrollmyndigheterna enligt Europakonventionen” framgår att Lissabonfördragets upphovsmän utgick från att unionen ska erkänna Europadomstolens domsrätt förutsatt att anslutningsavtalet innehåller bestämmelser som säkerställer att unionens och unionsrättens särdrag bevaras.

166. I samma anda har domstolen redan tidigare slagit fast att det i princip inte är oförenligt med unionsrätten om unionen genom att ingå ett internationellt avtal åtar sig att följa avgöranden som meddelas av en domstol med befogenhet att tolka och tillämpa avtalets bestämmelser. ( 111 )

167. Med hänsyn till att Europadomstolens och unionsdomstolens praxis rörande grundläggande rättigheter i stor utsträckning redan överensstämmer torde det formella erkännandet av Europadomstolens praxis som en följd av unionens anslutning till Europakonventionen i de allra flesta fall inte innebära några praktiska problem. Det ska dock framhållas att unionen i och med anslutningen också måste vara beredd att erkänna avgöranden från Europadomstolen i vilka den konstaterar att unionsrätten är oförenlig med konventionen eller att unionen i ett enskilt fall har åsidosatt densamma. ( 112 )

168. Under förhandlingen dryftades utförligt frågan huruvida domstolen borde förbehålla sig rätten att inte erkänna Europadomstolens avgöranden om de står i konflikt med unionens konstitutionella identitet – ett slags unionsrättslig ordre public – eller om domstolen i Strasbourg på ett uppenbart sätt har överskridit sina befogenheter (ultra vires).

169. Enligt min mening finns det för närvarande inte något skäl till att domstolen framställer ett sådant förbehåll med hänvisning till konstitutionella överväganden.

170. Det är förvisso riktigt att författningsdomstolar i vissa medlemsstater har uttryckt sådana förbehåll rörande förhållandet mellan unionsrätten och nationell rätt. ( 113 ) Enligt min mening finns det dock inte några övertygande skäl till att tillämpa samma metod på förhållandet mellan unionsrätten och Europakonventionen och mellan EU-domstolen och Europadomstolen, oavsett om man anser att nämnda förbehåll i princip är berättigade eller ej. Genom Europakonventionen inrättas nämligen inte en överstatlig rättsordning som är jämförbar med unionens rättsordning och som av egen kraft har företräde framför de fördragsslutande parternas nationella rättsordningar och har direkt effekt i dessa. Dessutom har de fördragsslutande parterna i Europakonventionen betydligt större handlingsutrymme när de genomför Europadomstolens domar än vad unionens medlemsstater i allmänhet har med avseende på unionsdomstolens avgöranden.

171. Om det ändå, mot all förmodan, skulle uppstå tvivel om huruvida en dom av Europadomstolen är förenlig med de grundläggande principerna i unionens rättsordning eller med grunddragen i unionens institutionella struktur åligger det inte bara EU-domstolen utan även unionens politiska organ och medlemsstaterna att finna en lämplig lösning. ( 114 ) Spektrumet av tänkbara alternativ sträcker sig därvid från en ändring av unionsrätten, inbegripet primärrätten, till uppsägning av unionens medlemskap i Europakonventionens system (artikel 58 i Europakonventionen). ( 115 )

b) Särskilda bestämmelser i utkastet till anslutningsavtal i syfte att säkerställa autonomin hos unionens rättsordning

172. Mer specifikt måste det, för att bevara autonomin hos unionens rättsordning, enligt domstolens praxis säkerställas i det internationella avtalet att unionens och unionsinstitutionernas befogenheter inte påverkas och att den internationella domstolens tolkning av unionsrätten inte blir bindande för unionen och dess institutioner. ( 116 )

173. Den första aspekten, det vill säga bevarandet av unionens och unionsinstitutionernas befogenheter, har jag redan behandlat i samband med genomgången av artikel 6.2 andra meningen FEU och artikel 2 första meningen i protokoll nr 8. ( 117 ) Återstår att med avseende på den andra aspekten undersöka huruvida det i utkastet till anslutningsavtal säkerställs att Europadomstolen varken direkt eller indirekt kommer att tolka unionsrätten på ett för unionen och dess institutioner bindande sätt.

174. Genom bestämmelserna i det planerade anslutningsavtalet rörande ansvaret för handlingar, åtgärder och underlåtenhet (artikel 1.3 första meningen och artikel 1.4 första meningen i utkastet till anslutningsavtal), samt genom medsvarandemekanismen och förfarandet för förhandsgranskning (artikel 3 i utkastet till anslutningsavtal) vidtas i princip åtgärder som säkerställer att Europadomstolen inte gör en tolkning av unionsrätten som är bindande för unionens institutioner eller medlemsstater. Huruvida dessa åtgärder räcker för att ge autonomin hos unionens rättsordning ett effektivt skydd beror dock på åtgärdernas konkreta utformning. I det avseendet anser jag att anslutni