Domstolens dom den 2 mars 1994. - Europaparlamentet mot Europeiska unionens råd. - Talan om ogiltigförklaring - Parlementet - Sakprövningsförutsättningar - Rättsakt som utfärdats av rådet - Lomékonventionen - Budgetförordning - Rättslig grund. - Mål C-316/91.



Rättsfallssamling 1994 s. I-00625

Svensk specialutgåva s. I-00047

Finsk specialutgåva s. I-00055



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1. Talan om ogiltigförklaring - rättsakter mot vilka talan kan föras - begrepp - rättsakter som medför tvingande rättsverkningar - rättsakt som antagits av en institution på en annan grundval än fördraget - saknar relevans

(artikel 173 i EEG-fördraget)

2. Talan om ogiltigförklaring - parlamentets rätt att föra talan - sakprövningsförutsättningar - skydd av parlamentets befogenheter - deltagande i lagstiftningsprocessen - åsidosättande genom rådets val av rättslig grund för en sekundärrättslig rättsakt - upptagande till sakprövning

(artikel 173 i EEG-fördraget)

3. Internationella avtal - dessas ingående - utvecklingsstöd - medlemsstaternas och gemenskapens behörighet - fjärde AVS-EEG-konventionen undertecknad i Lomé - genomförande - finansiellt bistånd

(fjärde AVS-EEG-konventionen undertecknad i Lomé den 15 december 1989)

4. Internationella avtal - fjärde AVS-EEG-konventionen undertecknad i Lomé - finansiellt bistånd - finansieringskällor och finansieringssätt - ad hoc-budgetförordning - antagande - rättslig grund - åsidosättande av parlamentets befogenheter - föreligger inte

(artikel 209 i EEG-fördraget, artikel 231 i fjärde AVS-EEG-konventionen undertecknad i Lomé den 15 december 1989, artikel 1 i det till konventionen bifogade finansprotokollet, artikel 32 i den inbördes överenskommelsen 91/401 om finansieringen av bistånd inom ramen för fjärde AVS-EEG-konventionen, budgetförordning 91/491)

Sammanfattning

1. Det bör vara möjligt att väcka talan om ogiltigförklaring i fråga om alla sådana åtgärder vidtagna av institutionerna - oavsett dessa åtgärders karaktär eller form - vilka är avsedda att ha rättsverkningar. Detta gäller oberoende av om rättsakten i fråga har, eller inte har, antagits av ifrågavarande institution med stöd av fördragsbestämmelser.

Parlamentet har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av en rättsakt från rådet eller kommissionen under förutsättning att denna talan uteslutande syftar till att skydda parlamentets befogenheter och endast grundas på att dessa har kränkts. Detta krav är uppfyllt om parlamentet i tillräcklig grad klargör vilken av dess befogenheter som skall skyddas och i vilket hänseende denna befogenhet enligt dess uppfattning har åsidosatts.

Rätten att höras enligt en bestämmelse i fördraget utgör en sådan befogenhet. Det förhållandet att en rättsakt antas på en rättslig grund vilken inte innehåller något krav på att parlamentet skall höras kan innebära ett åsidosättande av denna befogenhet, även om parlamentet har hörts på frivillig basis. Att Europaparlamentet vederbörligen hörs i de fall som föreskrivs i fördraget gör det nämligen möjligt för parlamentet att effektivt delta i gemenskapens lagstiftningsförfarande.

3. Eftersom gemenskapen inte har exklusiv behörighet på området för utvecklingsbistånd, har medlemsstaterna rätt att själva åta sig förpliktelser gentemot tredje land, såväl gemensamt som individuellt eller tillsammans med gemenskapen.

Genom fjärde AVS-EEG-konventionen från Lomé, som ingicks av gemenskapen och dess medlemsstater å den ena sidan och AVS-staterna å den andra sidan, inrättades ett samarbete mellan "AVS-EEG" av väsentligen bilateral karaktär. Med förbehåll för sådana undantag som uttryckligen anges i konventionen har gemenskapen och dess medlemsstater, i sin egenskap av avtalsparter med AVS-staterna, gemensamt ansvar för fullgörandet av varje förpliktelse som följer av de gjorda åtagandena, inklusive dem som rör det finansiella biståndet.

4. Genomförandet av gemenskapens finansiella bistånd enligt artikel 231 i fjärde AVS-EEG-konventionen från Lomé och artikel 1 i det till konventionen bifogade finansprotokollet omfattas av en behörighet som delas mellan gemenskapen och dess medlemsstater, på vilka det ankommer att välja finansieringskälla och finansieringsformer. Detta val har gjorts genom den inbördes överenskommelsen om finansiering och administration av gemenskapens stöd inom ramen för den fjärde AVS-EEG-konventionen, vars tillämpningsbestämmelser återfinns i en budgetförordning som skall antas av rådet med stöd av artikel 32 i nämnda överenskommelse.

I artikel 1 i den inbördes överenskommelsen föreskrivs att medlemsstaterna skall upprätta en sjunde Europeisk utvecklingsfond samt anges varje medlemsstats bidrag till denna fond. Härav följer att medlen till de för gemenskapens finansiella bistånd nödvändiga utgifterna anslås direkt av medlemsstaterna. Följaktligen utgör dessa utgifter inte sådana utgifter för gemenskapen som skall tas upp i gemenskapens budget och på vilka artikel 209 i fördraget är tillämplig.

Härav följer att ovannämnda budgetförordning inte skulle antas på grundval av artikel 209 i fördraget och att det för antagandet av densamma inte ställdes något krav på obligatoriskt hörande av parlamentet.

Med anledning härav kan rådet inte anklagas för att ha åsidosatt parlamentets befogenheter genom att endast ha låtit parlamentet yttra sig på frivillig basis.

Parter

Mål C-316/91

Europaparlamentet, inledningsvis företrätt av juridiske rådgivaren Jorge Campinos och därefter av José Luis Rufas Quintana, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, biträdda av professorn i europarätt Roland Bieber, Université de Lausanne, med delgivningsadress vid Europaparlamentets generalsekretariat, Kirchberg,

sökande,

mot

Europeiska unionens råd, företrätt av direktören Arthur Alan Dashwood, rättstjänsten, och juridiske rådgivaren Jürgen Huber, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress hos generaldirektören Bruno Eynard, direktoratet för rättsfrågor vid Europeiska investeringsbanken, 100, boulevard Konrad Adenauer,

svarande,

med stöd av

Spanien, företrätt av Alberto Navarro González, generaldirektör med ansvar för samordning av gemenskapsrättsliga tvister, och Rosario Silva de Lapuerta, abogado del Estado, avdelningen för gemenskapsrättsliga tvister, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg vid Spaniens ambassad, 4-6, boulevard Emmanuel Servais,

intervenient.

Talan avser ogiltigförklaring av rådets budgetförordning 91/491/EEG av den 29 juli 1991 för utvecklingsfinansieringssamarbetet enligt fjärde AVS-EEG-konventionen (EGT L 266, s. 1, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå).

DOMSTOLEN

sammansatt av ordföranden O. Due, avdelningsordförandena G. F. Mancini och J. C. Moithino de Almeida samt domarna C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, G. C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse, M. Zuleeg, P. J. G. Kapteyn (referent) och J. L. Murray,

generaladvokat: F. G. Jacobs,

justitiesekreterare: R. Grass,

som beaktat förhandlingsrapporten,

som hört parternas muntliga yttranden vid sammanträde den 14 september 1993 och

som hört generaladvokatens förslag till avgörande vid sammanträde den 10 november 1993,

meddelar följande

Domskäl

dom

1 Genom en ansökan som kom in till domstolens kansli den 6 december 1991 har parlamentet i enlighet med artikel 173 i EEG-fördraget väckt talan om ogiltigförklaring av rådets budgetförordning 91/491/EEG av den 29 juli 1991 för utvecklingsfinansieringssamarbetet enligt fjärde AVS-EEG-konventionen (EGT L 266, s. 1).

2 Den fjärde AVS-EEG-konventionen undertecknades i Lomé den 15 december 1989 (EGT 1991, L 229, s. 3, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå). Finansieringssamarbetet regleras i del tre, avdelning III, kapitel 2 i konventionen. I artikel 231 hänvisas till det till konventionen bifogade finansprotokollet såvitt avser totalbeloppet för det finansiella biståndet. Detta belopp har fastställts till 12 000 miljoner ecu. Den 16 juli 1990 antog företrädarna för Europeiska ekonomiska gemenskapens medlemsstater, som samlats i rådet, den inbördes överenskommelsen 91/401/EEG om finansiering och administration av gemenskapens stöd inom ramen för fjärde AVS-EEG-konventionen (EGT 1991, L 229, s. 288, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå). Genom denna överenskommelse inrättade medlemsstaterna en sjunde Europeisk utvecklingsfond (1990, hädanefter EUF).

3 I enlighet med artikel 32 i den inbördes överenskommelsen skall dess tillämpningsbestämmelser fastställas i en budgetförordning som skall antas av rådet med kvalificerad majoritet enligt artikel 21.4 i överenskommelsen, på grundval av ett förslag från kommissionen och efter att yttrande inhämtats från Europeiska investeringsbanken, såvitt avser de bestämmelser som berör denna, och från revisionsrätten. Denna budgetförordning, vilken är den som Europaparlamentet begär att få ogiltigförklarad, antogs av rådet den 29 juli 1991.

4 Parlamentets talan syftar till att få fastställt att de utgifter som är avsedda för utvecklingsbistånd enligt fjärde AVS-EEG-konventionen utgör gemenskapens utgifter och därför skall regleras av budgetförordningar som antas enligt artikel 209 i EEG-fördraget.

5 I en särskild handling har rådet yrkat att domstolen skall avvisa talan och som skäl härför anfört dels att fråga inte är om någon rättsakt som har antagits av rådet i den mening som avses i artikel 173 i fördraget, dels att parlamentet saknar talerätt i förevarande fall. I beslut av den 30 september 1992 har domstolen beslutat att detta yrkande skall prövas i samband med prövningen i saken.

Upptagande till sakprövning

6 Rådet och den spanska regeringen har bestritt att talan kan tas upp till sakprövning och till stöd härför åberopat två grunder.

7 För det första har rådet gjort gällande att budgetförordningen inte är någon rättsakt som kan angripas med stöd av artikel 173 i fördraget. Även om rättsakten i fråga är en rättsakt som har antagits av rådet, utgör den nämligen inte en rättsakt som antagits med stöd av fördragets bestämmelser, utan i enlighet med ett bemyndigande rådet erhållit genom en bestämmelse i en internationell överenskommelse i vilken samtliga medlemsstater är parter.

8 Det skall anmärkas att enligt fast rättspraxis bör det vara möjligt att väcka talan om ogiltigförklaring i fråga om alla sådana åtgärder vidtagna av institutionerna - oavsett dessa åtgärders karaktär eller form - vilka är avsedda att ha rättsverkningar (se dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70 Kommissionen mot rådet, Rec. s. 263, punkt 42).

9 Härav följer att parlamentets talan mot en rättsakt, som antagits av en institution och som är avsedd att ha rättsverkningar, kan tas upp till prövning oberoende av om rättsakten i fråga har, eller inte har, antagits av ifrågavarande institution med stöd av fördragsbestämmelser.

10 För det andra anser rådet att parlamentet inte kan åberopa att dess befogenheter har åsidosatts eftersom parlamentet faktiskt har hörts, även om det skett på frivillig basis.

11 Det skall inledningsvis anmärkas att det av fast rättspraxis (se särskilt dom av den 22 maj 1990 i mål C-70/88 Parlamentet mot rådet, Rec. s. I-2041, punkt 21) framgår att det i fördragen införts ett system för kompetensfördelning mellan gemenskapens olika institutioner, vilka var och en fått egna uppgifter inom gemenskapens institutionella struktur och vid genomförandet av de uppgifter som lagts på gemenskapen.

12 Det ankommer på domstolen att vidmakthålla denna institutionella jämvikt genom säkerställandet av att fördragens bestämmelser om kompetensfördelning tillämpas fullt ut. I ovannämnda dom i målet mellan parlamentet och rådet, punkt 27, förklarade domstolen följaktligen att en av parlamentet väckt talan om ogiltigförklaring av en rättsakt från rådet eller kommissionen kan upptas till sakprövning, under förutsättning att denna talan uteslutande syftar till att skydda parlamentets befogenheter och endast grundas på att dessa har kränkts.

13 Detta krav är uppfyllt om parlamentet i tillräcklig grad klargör vilken av dess befogenheter som skall skyddas och i vilket hänseende denna befogenhet enligt dess uppfattning har åsidosatts.

14 I föreliggande fall har parlamentet gjort gällande att dess befogenhet innebar en skyldighet att höra detsamma vid antagandet av budgetförordningen, vars rättsliga grund skulle ha varit artikel 209 i fördraget, enligt vilken parlamentet skall höras. Rådet har genom att anta denna förordning på grundval av artikel 32 i den inbördes överenskommelsen, vilken inte innehåller någon sådan föreskrift om att parlamentet skall höras, åsidosatt nämnda befogenhet.

15 Det av rådet framförda argumentet att parlamentets befogenheter inte har åsidosatts, eftersom parlamentet i själva verket har hörts, kan inte godtas.

16 Rätten att höras enligt en bestämmelse i fördraget utgör en befogenhet som tillkommer parlamentet. Det förhållandet att en rättsakt antas på en rättslig grund vilken inte innehåller någon föreskrift om att parlamentet skall höras kan innebära ett åsidosättande av denna befogenhet, även om parlamentet har hörts på frivillig basis.

17 Att parlamentet vederbörligen hörs i de fall som föreskrivs i fördraget gör det nämligen möjligt för parlamentet att effektivt delta i gemenskapens lagstiftningsförfarande (se domar av den 29 oktober 1980 i de s.k. Isoglukos-målen, mål 138/79 Roquette Frères mot rådet, Rec. s. 3333, punkt 33, och mål 139/79 Maizena mot rådet, Rec. s. 3393, punkt 34).

18 För övrigt skulle en särskild bestämmelse vara tillämplig för det fall parlamentet skulle höras med stöd av artikel 209 i fördraget. Enligt artikel 127 i rådets budgetförordning av den 21 december 1977 för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 356, s.1, och EGT 1991, C 80, s. 1 - offentliggjord i dess uppdaterade lydelse-, franska versioner; vid översättningen fanns inga svenska versioner att tillgå) skall varje budgetförordning som antas av rådet och som innebär ändring av denna budgetförordning föregås av en tillämpning av samrådsförfarandet om Europaparlamentet så begär.

19 Följaktligen skall slås fast att parlamentets talan kan tas upp till prövning.

Saken

20 I del tre, avdelning III i konventionen regleras samarbetet i fråga om finansieringen av utvecklingsbiståndet. För de i nämnda avdelning angivna ändamålen fastställs totalbeloppet för "gemenskapens finansiella bistånd" enligt artikel 231 i konventionen i det till denna konvention bifogade finansprotokollet.

21 Parlamentet har gjort gällande att det av själva ordalydelsen i artikel 231 i konventionen, vilken även återfinns i artikel 1 i finansprotokollet, framgår att gemenskapen som sådan inom ramen för utvecklingsfinansieringssamarbetet, gentemot AVS-staterna har påtagit sig en folkrättslig förpliktelse som är självständig i förhållande till medlemsstaternas förpliktelser.

22 De finansiella medel som skall beviljas skulle därmed utgöra sådana utgifter för gemenskapen som skall tas upp i gemenskapens budget och på vilka fördragets bestämmelser om dessas genomförande, särskilt artikel 209, är tillämpliga.

23 Detta argument kan inte godtas.

24 Det är viktigt att skilja mellan å ena sidan frågan om vem som har åtagit sig en förpliktelse gentemot AVS-staterna och å andra sidan frågan om huruvida det ankommer på gemenskapen eller dess medlemsstater att infria det gjorda åtagandet. Svaret på den första frågan är beroende av en tolkning av konventionen och kompetensfördelningen mellan gemenskapen och dess medlemsstater på det berörda området i enlighet med gemenskapsrätten, medan svaret på den andra frågan endast är avhängigt av denna kompetensfördelning.

25 Först skall kompetensfördelningen mellan gemenskapen och dess medlemsstater på området för utvecklingsbistånd granskas.

26 Gemenskapen har inte exklusiv behörighet på detta område. Medlemsstaterna har således rätt att själva åta sig förpliktelser gentemot tredje land, såväl gemensamt som individuellt eller tillsammans med gemenskapen.

27 Som den spanska regeringen har låtit påpeka stöds detta konstaterande av nya avdelning XVII i EG-fördraget, vilken införts genom fördraget om Europeiska unionen och vars artikel 130x bl.a. föreskriver att gemenskapen och medlemsstaterna skall samordna sin politik inom området för utvecklingssamarbete och samråda med varandra om sina biståndsprogram samt att gemenskapen och medlemsstaterna kan vidta gemensamma åtgärder.

28 Därefter skall en tolkning av konventionen ske i syfte att avgöra vem ifrågavarande förpliktelse åvilar.

29 Enligt ingressen till och artikel 1 i konventionen har denna ingåtts av gemenskapen och dess medlemsstater å den ena sidan och AVS-staterna å den andra sidan. Genom konventionen har det inrättats ett samarbete mellan "AVS-EEG" av väsentligen bilateral karaktär. Under dessa förhållanden och med förbehåll för sådana undantag som uttryckligen anges i konventionen har gemenskapen och dess medlemsstater, i sin egenskap av avtalsparter med AVS-staterna, gemensamt ansvar för fullgörandet av varje förpliktelse som följer av de gjorda åtagandena, inklusive dem som rör det finansiella biståndet.

30 Visserligen används uttrycket "gemenskapens finansiella bistånd" såväl i artikel 231 i konventionen som i artikel 1 i finansprotokollet, men åtskilliga andra bestämmelser använder begreppet "gemenskapen" för att beteckna gemenskapen och dess medlemsstater gemensamt.

31 I artikel 338 i konventionen föreskrivs sålunda, utan att det görs någon som helst åtskillnad beroende på föremålet för beslutsfattandet, att ministerrådet skall verka genom överenskommelser mellan gemenskapen å den ena sidan och AVS-staterna å den andra. Dessutom föreskrivs i artikel 367 i konventionen att denna får sägas upp av gemenskapen, utan någon precisering därvidlag.

32 Slutligen anges i artikel 223 i konventionen, i fråga om själva utvecklingsfinansieringssamarbetet, att om ej annat föreskrivs i konventionen skall alla beslut som kräver godkännande från endera partens sida godkännas eller anses godkända inom 60 dagar från underrättelse från andra partens sida.

33 Av dessa överväganden följer att förpliktelsen att bevilja "gemenskapens finansiella bistånd", i enlighet med samarbetets väsentligen bilaterala karaktär, åvilar gemenskapen och dess medlemsstater gemensamt.

34 Då det gäller frågan om huruvida det ankommer på gemenskapen eller på dess medlemsstater att fullgöra denna förpliktelse skall det erinras om att gemenskapen som konstaterats ovan i punkt 26 inte har exklusiv behörighet i frågor om utvecklingsbistånd, varför medlemsstaterna i detta avseende gemensamt kan utöva sina befogenheter i syfte att bestrida det finansiella bistånd som skall beviljas AVS-staterna.

35 Följaktligen omfattas genomförandet av gemenskapens finansiella bistånd enligt artikel 231 i konventionen och artikel 1 i finansprotokollet av en behörighet som delas mellan gemenskapen och dess medlemsstater och ankommer det på dessa att välja finansieringskälla och finansieringsformer.

36 Detta val har gjorts genom ovannämnda inbördes överenskommelse om finansiering och administration av gemenskapens stöd inom ramen för fjärde AVS-EEG-konventionen, vars tillämpningsbestämmelser återfinns i den angripna budgetförordningen, som antogs av rådet med stöd av artikel 32 i nämnda överenskommelse.

37 I artikel 1 i den inbördes överenskommelsen föreskrivs att medlemsstaterna skall upprätta EUF samt anges varje medlemsstats bidrag till denna fond. Enligt artikel 10 är det kommissionen som skall förvalta fonden, medan artikel 33.2 föreskriver att revisionsrätten skall utöva sina befogenheter även med avseende på EUF:s transaktioner och artikel 33.3 föreskriver att parlamentet på rekommendation av rådet skall bevilja kommissionen ansvarsfrihet för den finansiella förvaltningen av EUF.

38 Härav följer att medlen till de utgifter som är nödvändiga för gemenskapens finansiella bistånd enligt artikel 231 i konventionen och artikel 1 i finansprotokollet anslås direkt av medlemsstaterna och att dessa medel fördelas genom en fond som medlemsstaterna upprättat genom en gemensam överenskommelse och som förvaltas av gemenskapens institutioner i enlighet med denna överenskommelse.

39 Följaktligen utgör dessa utgifter inte sådana utgifter för gemenskapen som skall tas upp i gemenskapens budget och på vilka artikel 209 i fördraget är tillämplig.

40 Parlamentet har vid domstolen även gjort gällande att det förhållandet att utgifterna är gemenskapens framgår av samtliga de procedurregler som fastställts i fråga om utgifternas administration och användning. Det framgår således av budgetförordningens förarbeten samt dennas utformning, regler för beslutsförfarandet och innehåll att den har ett mycket nära samband med gemenskapsrättsakterna.

41 Detta argument kan inte godtas. Det finns ingen bestämmelse i fördraget som utgör hinder mot att medlemsstaterna utanför ramarna för fördraget använder processuella kriterier som stödjer sig på de i fråga om gemenskapens utgifter tillämpliga reglerna och gör gemenskapsinstitutionerna delaktiga i det sålunda inrättade förfarandet (se dom av den 30 juni 1993 i mål C-181/91 och C-248/91 Parlamentet mot rådet och kommissionen, Rec. s. I-3685).

42 Av det ovan anförda framgår att budgetförordningen inte skulle antas på grundval av artikel 209 i fördraget. Således har ingen av parlamentets befogenheter åsidosatts. Talan skall följaktligen anses sakna grund och därför ogillas.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

43 I enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Parlamentet har tappat målet och skall därför ersätta rättegångskostnaderna. Spanien, intervenienten, skall bära sina rättegångskostnader i enlighet med artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

följande dom:

1) Talan ogillas.

2) Europaparlamentet skall ersätta rättegångskostnaderna. Spanien, intervenienten, skall bära sina rättegångskostnader.