Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 5 oktober 1999. - Konungariket Nederländerna mot Europeiska kommissionen. - Europeiska regionala utvecklingsfonden - Projekt som delfinansierats av ERUF - Beslut om avslutande. - Mål C-308/95.



Rättsfallssamling 1999 s. I-06513



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

Talan om ogiltigförklaring - Rättsakter mot vilka talan kan väckas - Begrepp - Rättsakter som har tvingande rättsverkningar - Kommissionens tolkning av förordningsbestämmelser som är tillämpliga på projekt som delfinansierats av Europeiska regionala utvecklingsfonden - Omfattas inte

(EG-fördraget, artikel 173 (nu artikel 230 EG i ändrad lydelse); Rådets förordning nr 4254/88, artiklarna 9 och 12)

Sammanfattning

Endast åtgärder som har tvingande rättsverkningar, som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning, utgör rättsakter och beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, i den mening som avses i artikel 173 i fördraget (nu artikel 230 EG i ändrad lydelse).

Detta är inte fallet med en skrivelse som kommissionen sänder till myndigheterna i en medlemsstat, i vilken den endast erinrar om sin tolkning av de förordningsbestämmelser som fastslår principen om regionalt partnerskap respektive automatisk frigörelse, om det inte inom den föreskrivna fristen har ingivits någon ansökan om slutbetalning av de belopp som anslagits för beviljandet av stöd till vissa projekt som delfinansierats av Europeiska regionala utvecklingsfonden, eftersom denna skrivelse enbart utgör en ren upplysning och inte leder till någon tvingande rättsverkan vad beträffar de projekt som avses i talan.

Parter

I mål C-308/95,

Konungariket Nederländerna, företrätt av biträdande juridiska rådgivarna J.S. van den Oosterkamp och M.A. Fierstra, utrikesministeriet, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: Nederländernas ambassad, 5, rue C.M. Spoo, Luxemburg,

sökande,

mot

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske chefsrådgivaren E. Mennens och juridiske rådgivaren P. Oliver, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, C. Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,

svarande,

angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens skrivelse av den 28 juli 1995 om avslutande av vissa projekt som delfinansierats av Europeiska regionala utvecklingsfonden,

meddelar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden P.J.G. Kapteyn samt domarna G. Hirsch, J.L. Murray (referent), H. Ragnemalm och R. Schintgen,

generaladvokat: A. La Pergola,

justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 3 december 1998,

och efter att den 25 februari 1999 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Konungariket Nederländerna har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 27 september 1995, med stöd av artikel 173 första stycket i EG-fördraget (nu artikel 230 första stycket EG i ändrad lydelse) väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens skrivelse av den 28 juli 1995 om avslutande av projekt som delfinansierats av Europeiska regionala utvecklingsfonden (nedan kallad den omtvistade skrivelsen).

2 I artikel 15 i rådets förordning (EEG) nr 2052/88 av den 24 juni 1988 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet samt om samordning av deras verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter (EGT L 185, s. 9), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2081/93 av den 20 juli 1993 (EGT L 193, s. 5, svensk specialutgåva, område 14, volym 1, s. 17), föreskrivs följande:

"Övergångsbestämmelser

1. Den här förordningen skall inte påverka fleråriga verksamheter, inklusive justeringen av ramarna för gemenskapsstöd och stödformer som godkänts av rådet eller av kommissionen på grundval av de bestämmelser som reglerar strukturfonderna och som tillämpades innan denna förordning träder i kraft.

2. Ansökningar om stöd från strukturfonderna för verksamheter som är underkastade de bestämmelser som tillämpades innan den här förordningen träder i kraft skall övervägas och godkännas av kommissionen på grundval av de bestämmelserna.

3. Bestämmelserna i artikel 3.4 och 3.5 skall föreskriva särskilda övergångsbestämmelser beträffande genomförandet av denna artikel, inklusive bestämmelser för att garantera att stödet till en medlemsstat inte avbryts beroende på upprättandet av planer och verksamhetsprogram i enlighet med det nya systemet och att beviljandet av stöd till projekt som beviljats stöd före den 1 januari 1989 skall upphöra helt senast den 30 september 1995."

3 I artikel 12 i rådets förordning (EEG) nr 4254/88 av den 19 december 1988 om genomförandebestämmelser till förordning (EEG) nr 2052/88 vad gäller Europeiska regionala utvecklingsfonden (EGT L 374, s. 15), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2083/93 av den 20 juli 1993 (EGT L 193, s. 34, svensk specialutgåva, område 14, volym 1, s. 43, nedan kallad förordning nr 4254/88), föreskrivs följande:

"Övergångsbestämmelser

Den andel av de belopp som anslås för beviljandet av stöd till projekt som beslutats av kommissionen för Europeiska regionala utvecklingsfonden före den 1 januari 1989 och för vilka man inte ansökt om slutbetalning hos kommissionen senast den 31 mars 1995 skall automatiskt frigöras av kommissionen senast den 30 september 1995, utan att det påverkar de projekt som har suspenderats av juridiska skäl."

I artikel 32.1 i rådets förordning (EEG) nr 1787/84 av den 19 juni 1984 om Europeiska regionala utvecklingsfonden (EGT L 169, s. 1) föreskrivs följande:

"Om ett projekt som omfattas av stöd från ERUF inte genomförs som planerat eller om de villkor som föreskrivs i de rättsakter som reglerar det inte är uppfyllda, kan stödet från ERUF inskränkas eller upphävas genom beslut av kommissionen efter samråd med ERUF-kommittén.

Medlemsstaterna skall till kommissionen återbetala det av ERUF utbetalade stödet i samtliga de fall då ett nationellt stöd som fungerat som beräkningsgrund för ERUF-stödet har återbetalats till medlemsstaten av investeraren."

4 Konungariket Nederländerna ingav före den 1 januari 1989 ett antal ansökningar i syfte att erhålla ERUF-stöd för finansiering av vissa infrastrukturprojekt.

5 Kommissionen biföll genom flera olika beslut dessa ansökningar, under förutsättning att vissa villkor var uppfyllda, bland annat vad beträffar upphandlingen av projekten.

6 Eftersom de villkor som fastställts av kommissionen hade iakttagits, beviljades stöd från ERUF under ett första skede.

7 Genom skrivelse av den 23 februari 1995, undertecknad av Jaime Garcia-Lombardero, tjänsteman vid generaldirektorat XVI (regionalpolitik), underrättade kommissionen Konungariket Nederländerna om att betalning inte hade erlagts avseende 18 projekt. De nederländska myndigheterna uppmärksammades därvid bland annat på artikel 12 i förordning nr 4254/88.

8 Det nederländska ekonomiministeriet svarade i skrivelse av den 21 mars 1995 att det skulle ske en slutlig utvärdering av tio projekt före den 30 september 1995. Vad beträffar övriga projekt uppgav ministeriet att det av olika skäl för tillfället inte var möjligt att inge någon slutlig utvärdering.

9 Genom skrivelse av den 7 april 1995, undertecknad av Jaime Garcia-Lombardero, underrättade kommissionen det nederländska ekonomiministeriet om att det var omöjligt att ändra fristen den 31 mars 1995 som fastställts i artikel 12 i förordning nr 4254/88 för att inge slutlig utvärdering. Det uppgavs även att de anhängiga ärendena skulle avslutas på grundval av de handlingar som inkommit till kommissionen före den 1 april 1995.

10 I skrivelse av den 28 april 1995 räknade kommissionen, med hänvisning till sin skrivelse av den 7 april 1995, upp åtta projekt för vilka det ERUF-stöd som tidigare hade utbetalats skulle återbetalas. Det var fråga om ERUF-projekt nr 76.07.04.001, 84.07.03.003, 85.07.04.005, 87.07.03.001, 87.07.04.001, 87.07.04.004, 88.07.04.002 och 88.07.04.004.

Denna skrivelse ändrades genom ett telefax av den 4 maj 1995.

11 Därefter sändes räkningar till det nederländska ekonomiministeriet, som mottog dem den 29 juni 1995.

12 Ekonomiministeriet tillkännagav genom skrivelser av den 19 maj och den 11 juli 1995 den nederländska regeringens ståndpunkt, bland annat avseende tolkningen av artikel 12 i förordning nr 4254/88. Den nederländska regeringens synpunkter på denna bestämmelse diskuterades även under ett sammanträde som ägde rum den 26 juni 1995 mellan statssekreteraren vid det nederländska ekonomiministeriet och den kommissionsledamot som var ansvarig för regionalpolitiken samt under ett sammanträde den 10 juli 1995 mellan å ena sidan tjänstemän vid ekonomiministeriet och å andra sidan tjänstemän vid kommissionen.

13 Det nederländska ekonomiministeriet har dessutom, genom skrivelser av den 7 och den 19 juli 1995, inkommit med ytterligare upplysningar om ERUF-projekt nr 76.07.04.001, 87.07.03.001 och 88.07.04.004.

14 Det nederländska ekonomiministeriet har slutligen, genom skrivelse av den 20 juli 1995, erinrat kommissionen om principen om regionalt partnerskap som föreskrivs i artikel 9 i förordning nr 4254/88.

15 I den omtvistade skrivelsen, undertecknad av Monika Wulf-Mathies, den kommissionsledamot som var ansvarig för regionalpolitiken, underrättade kommissionen statssekreteraren vid ekonomiministeriet om att det problem som framlagts i skrivelsen av den 19 maj 1995 ånyo hade behandlats och att hänsyn hade tagits till de ytterligare upplysningar som ingetts.

16 I skrivelsen uppgav emellertid kommissionen att i samtliga de fall där undantaget i artikel 12 i förordning nr 4254/88 avseende uppskov på grund av domstolsförfarande inte är tillämpligt eller för vilka kommissionen inte har medgett någon annan frist än den 31 mars 1995 före ikraftträdandet av artikel 12, måste den slutsatsen dras att den fortsatta undersökningen bekräftade att dessa projekt skulle avslutas på grundval av de senaste ansökningar om betalning som kommissionen hade tillgång till den 31 mars 1995. Kommissionen hade nämligen inte befogenhet att avsluta dessa projekt på grundval av ansökningar om betalning som mottagits efter detta datum. Kommissionen ansåg även att artikel 9 i förordning nr 4254/88 inte var tillämplig.

17 I skrivelsen påpekades slutligen att fristen kunde flyttas fram för fyra projekt, antingen på grund av att de var föremål för domstolsförfarande eller på grund av att kommissionen hade medgett framflyttning av fristen innan artikel 12 trädde i kraft, nämligen följande:

- ERUF nr 76.07.04.001, S23 i Kerkrade,

- ERUF nr 87.07.03.001, Zuiderbrug Venlo,

- ERUF nr 88.07.04.004, A2-Maastricht Airport,

- ERUF nr 86.07.03.002, Maastricht Airport,

18 Den 31 juli 1995 skrev den nederländska regeringen till kommissionen för att erinra denna om att en framflyttning av fristen även hade beviljats för ERUF-projekt nr 88.07.03.001. Kommissionen bekräftade per telefon att denna uppgift var korrekt.

19 Den talan som väckts av den nederländska regeringen är riktad mot den omtvistade skrivelsen, i den del den innebär ett avslag på ansökan om ett uppskov med eller framflyttning av fristerna för följande projekt:

- ERUF nr 80.07.03.002: Veendam-Musselkanaal (Oost-Groningen),

- ERUF nr 84.07.03.001: Rijksweg 7 (Groningen),

- ERUF nr 84.07.03.003: Wegproject S13 (Zuid-West Drenthe),

- ERUF nr 84.07.03.004: Weg Veendam (Groningen),

- ERUF nr 85.07.04.005: 5 gegroepeerde Drenste projecten,

- ERUF nr 87.07.04.001: Wegproject Zwart 6 Zuid (Limburg),

- ERUF nr 87.07.04.004: Rondweg Sneek (Zuid-West Friesland),

- ERUF nr 88.07.04.002: Project Gelpenberg (Zuid-Oost Drenthe).

20 Den nederländska regeringen har till stöd för sin talan anfört fem grunder. Den klandrar för det första kommissionen för att ha gjort en oriktig tolkning av artikel 12 i förordning nr 4254/88 genom att anse att fristen den 31 mars 1995 utgjorde en yttersta frist för att inge de slutliga utvärderingarna, vilken inte kunde flyttas fram. Den nederländska regeringen har vidare anmärkt att kommissionen inte på lämpligt sätt har angett skälen till att den inte kunde ta hänsyn till ansökningar om slutbetalning som ingetts efter den 31 mars 1995, i ännu högre grad eftersom denna inte hade avslutat projekten förrän den 15 januari och den 16 februari 1996. Sagda regering anser vidare att kommissionens tillämpning av artikel 12 i förordning nr 4254/88 åsidosätter vissa allmänna gemenskapsrättsliga principer, nämligen principerna om lojalitet inom gemenskapen och om regionalt partnerskap, principen om skydd för berättigade förväntningar och även proportionalitetsprincipen. I andra hand hävdar den nederländska regeringen att, med hänsyn till principen om lojalt samarbete som stadgas i artikel 5 i fördraget, borde kommissionen i vilket fall som helst ha ansett det nederländska ekonomiministeriets skrivelse av den 21 mars 1995 utgöra en ansökan om slutbetalning. Den nederländska regeringen har även gjort gällande att kommissionen har åsidosatt artikel 32.1 i förordning nr 1787/84.

Upptagande till sakprövning

21 Kommissionen har genom särskild handling, som ingavs till domstolens kansli den 23 oktober 1995, gjort en invändning om rättegångshinder i enlighet med artikel 91.1 i rättegångsreglerna på grund av att den omtvistade skrivelsen i själva verket enbart utgör en bekräftelse av en skrivelse som Jaime Garcia-Lombardero den 7 april 1995 sände till de nederländska myndigheterna.

22 Kommissionen har i sitt svaromål i första hand hävdat att talan skall avvisas på grund av att den omtvistade skrivelsen enbart upplyste de nederländska myndigheterna om kommissionens tolkning av artikel 12 i förordning nr 4254/88 och angav de praktiska konsekvenser som denna tolkning oundvikligen har. Enligt kommissionen utgör denna skrivelse således inte en självständig rättsakt som leder till nya rättsverkningar eller andra rättsverkningar än dem som följer av artikel 12.

23 I andra hand har kommissionen under alla omständigheter hävdat att skrivelsen från Monika Wulf-Mathies utgör en rent bekräftande rättsakt mot vilken talan följaktligen inte kan föras.

24 Den nederländska regeringen anser däremot att den omtvistade skrivelsen, på samma sätt som skrivelsen av den 7 april 1995, utgör ett beslut som har rättsverkningar och mot vilket talan kan föras. Enligt regeringen är nämligen dessa två skrivelser bindande för kommissionen vad beträffar avslutandet av projekten, eftersom kommissionen där anger att den inte kan ta hänsyn till uppgifter som den fått kännedom om efter den 1 april 1995.

25 Avseende den påstått bekräftande karaktären av skrivelsen av den 28 juli 1995, anser den nederländska regeringen att det klart framgår av dess lydelse att kommissionen har omprövat sin inställning och därvid tagit hänsyn till regeringens tolkning av artikel 12 i förordning nr 4254/88 samt till de ytterligare upplysningar som översänts till kommissionen. Följaktligen anser den nederländska regeringen att den omtvistade skrivelsen inte utgör en bekräftande rättsakt.

26 Inledningsvis erinrar domstolen om att enligt dess fasta rättspraxis utgör endast åtgärder som har tvingande rättsverkningar, som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning, rättsakter och beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, i den mening som avses i artikel 173 i fördraget (se bland annat beslut av den 8 mars 1991 i mål C-66/91 och C-66/91 R, Emerald Meats mot kommissionen, REG 1991, s. I-1143, punkt 26, och av den 13 juni 1991 i mål C-50/90, Sunzest mot kommissionen, REG 1991, s. I-2917, punkt 12).

27 Det är dessutom ostridigt att en gemenskapsinstitutions skriftliga meningsyttring inte kan utgöra ett beslut som är av den karaktären att det kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, eftersom det inte är ägnat att medföra några rättsverkningar och inte heller är avsett att medföra sådana verkningar (se domstolens dom av den 27 mars 1980 i mål 133/79, Sucrimex och Westzucker mot kommissionen, REG 1980, s. 1299, samt domstolens beslut av den 17 maj 1989 i mål 151/88, Italien mot kommissionen, REG 1989, s. 1255, punkt 22).

28 I det förevarande fallet har kommissionen i den första delen av den omtvistade skrivelsen endast erinrat om sin tolkning av artiklarna 9 och 12 i förordning nr 4254/88. I den andra delen av denna skrivelse har den konstaterat dels att den före ikraftträdandet av artikel 12 hade medgett en frist efter den 31 mars 1995 för ERUF-projekt nr 86.07.03.002 och 88.07.04.004, dels att ERUF-projekt nr 87.07.03.001 och 76.07.04.001 kunde åtnjuta uppskov av juridiska skäl [på grund av domstolsförfarande] enligt artikel 12 i förordning nr 4254/88.

29 Domstolen konstaterar att under dessa förhållanden har den omtvistade skrivelsen inte på något sätt ändrat Konungariket Nederländernas rättsställning vad beträffar ERUF-projekt nr 80.07.03.002, 84.07.03.001, 84.07.03.004, 85.07.04.005, 87.07.04.001, 87.07.04.004 och 88.07.04.002 och att den i själva verket enbart utgjorde en ren upplysning om kommissionens sätt att tolka artiklarna 9 och 12 i förordning nr 4254/88.

30 Eftersom den omtvistade skrivelsen inte har lett till någon tvingande rättsverkan vad beträffar de ovannämnda projekten utgör den inte en rättsakt mot vilken talan kan föras enligt den rättspraxis som nämns i punkt 26 i förevarande dom.

31 Av detta följer att talan skall avvisas.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

32 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Nederländerna skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Nederländerna har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

följande dom:

1) Talan avvisas.

2) Konungariket Nederländerna förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.