Förslag till avgörande av generaladvokat Jacobs föredraget den 15 februari 2001. - Europeiska kommissionen mot Italienska republiken. - Fördragsbrott - Fri rörlighet för arbetstagare - Etableringsfrihet - Frihet att tillhandahålla tjänster - Privat säkerhetsverksamhet - Privata säkerhetsföretag och bevakningsföretag - Villkor avseende nationalitet. - Mål C-283/99.



Rättsfallssamling 2001 s. I-04363



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Detta är det tredje målet i vilket kommissionen har väckt talan om fastställelse av att en medlemsstat har åsidosatt sina skyldigheter enligt fördraget genom att reglera privat säkerhetsverksamhet på ett sätt som medför hinder mot den fria rörligheten för arbetstagare, etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster.(1) De aktuella italienska bestämmelserna föreskriver att privata säkerhetsföretag och bevakningsföretag skall vara av italiensk nationalitet, och frågan tycks endast vara huruvida denna föreskrift är motiverad med hänsyn till att deras verksamhet är förenad med utövande av offentlig makt.

Bakgrund och förfarande

Den italienska lagstiftningen beträffande privat säkerhetsverksamhet

2 De ifrågavarande verksamheterna regleras i Italien av Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (den samlade lagstiftningen avseende allmän säkerhet, nedan kallad lagstiftningen om allmän säkerhet) som antagits genom kungligt dekret av den 18 juni 1931 och dess tillämpnings förordningar. Följande bestämmelser är särskilt betydelsefulla.

3 Artikel 133 i lagstiftningen om allmän säkerhet tillåter att privatpersoner och juridiska personer eller, efter tillstånd från prefekten, sammanslutningar av dessa, anlitar privata säkerhetsvakter för att bevaka eller skydda egendom. Enligt artikel 134 får sådana tjänster inte tillhandahållas utan att ett tillstånd har beviljats av prefekten, och sådana tillstånd får endast beviljas privatpersoner eller juridiska personer som är av italiensk nationalitet. Artikel 134 anger vidare att ett tillstånd inte får beviljas "för verksamhet som innebär tjänsteutövning eller någon form av inskränkning av den personliga friheten". Enligt artikel 136 kan tillstånd vägras eller återkallas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Artikel 138 anger vissa specifika krav för säkerhetsvakter, inbegripet kravet på italienskt medborgarskap. Enligt artikel 139 är säkerhetsföretag och deras personal skyldiga att bistå Sicurezza pubblica (den nationella polisen) och följa varje order från dess tjänstemän eller företrädare samt från Polizia giudiziaria (kriminalpolisen).

4 Enligt artikel 250 i tillämpningsförordningen till lagstiftningen om allmän säkerhet,(2) i dess ändrade lydelse, måste privata säkerhetsvakter avlägga en ed att vara lojala mot Republiken Italien och dess statsöverhuvud, att plikttroget följa dess lagar samt utföra de uppgifter som åläggs dem på ett omsorgsfullt och samvetsgrant sätt och enbart med beaktande av allmänintresset. De kallas av denna anledning guardie particolari giurate (säkerhetsvakter som avlagt ed, nedan kallade säkerhetsvakter med förordnande). Enligt artikel 254 i denna förordning skall sådana säkerhetsvakter som avlagt ed bära en uniform eller bricka som har godkänts av prefekten. Artikel 255 stadgar att de kan avlägga skriftliga rapporter avseende tjänsteutövningen, vilka skall ha bevisande verkan i domstol såvida domstolen inte beslutar att lämna dem utan avseende. Enligt artikel 256 har de rätt att bära vapen efter att ha erhållit ett särskilt tillstånd för detta ändamål.

5 Enligt kungligt dekret av den 26 september 1935 skall privata säkerhetsvakters verksamhet stå direkt under Questores (länspolischefen) tillsyn, vilken måste godkänna, och har rätt att ändra, bestämmelser och instruktioner för utövandet av sådan verksamhet. Sådana bestämmelser och instruktioner är bindande sedan de har godkänts, och Questore kan omedelbart avstänga en säkerhetsvakt som inte följer dem.

6 Dessutom innehåller det kungliga dekretet av den 12 november 1936 föreskrifter för privata säkerhetsföretag. Dessa står också under Questores tillsyn, vilken har behörighet att vidta disciplinära åtgärder gentemot privata säkerhetsvakter i säkerhetsföretagens tjänst, såsom avstängning eller återkallelse av vapen i deras besittning.

7 I italiensk rättspraxis har privata säkerhetsvakter med förordnande ansetts ha viss befogenhet att göra gripanden som sträcker sig längre än den rätt som privatpersoner har. Artikel 380 i den italienska lagen om rättegång i brottmål stadgar att varje kriminalpolis är skyldig att gripa en gärningsman som ertappas in flagrante delicto (på bar eller färsk gärning) avseende vissa allvarliga brott, och artikel 383 tillåter var och en att göra gripanden under samma omständigheter men med en skyldighet att omedelbart överlämna gärningsmannen till polisen. I dessa fall tycks säkerhetsvakter med förordnande ha samma befogenhet som en privatperson. Enligt Artikel 381 i denna lag tillåts emellertid, men någon skyldighet uppställs inte, kriminalpoliser göra gripanden in flagrante delicto även avseende vissa mindre allvarliga brott. Under dessa omständigheter har privatpersoner ingen rätt att göra gripanden, men Corte suprema di cassazione har fastställt att privata säkerhetsvakter med förordnande har en sådan befogenhet i samband med deras tjänsteutövning vid bevakning av privat egendom.

Tillämpliga bestämmelser i fördraget

8 I artikel 39 EG föreskrivs att fri rörlighet för arbetstagare skall säkerställas inom gemenskapen och att all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet skall avskaffas vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor. Begränsningar kan vara motiverade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, och bestämmelserna i artikeln skall inte tillämpas på anställning i offentlig tjänst.

9 Enligt artikel 43 EG är inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium förbjudna, vilket även omfattar inskränkningar att upprätta kontor, filialer eller dotterbolag. Etableringsfriheten innefattar rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag på samma villkor som gäller för etableringslandets egna medborgare.

10 Enligt artikel 45 EG omfattar inte förbudet verksamhet som i en medlemsstat, om än endast tillfälligt, är förenad med utövandet av offentlig makt. Enligt artikel 46.1 skall tillämpning av bestämmelser som föreskriver särskild behandling av utländska medborgare som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa inte hindras.

11 I artikel 49 EG föreskrivs slutligen - med förbehåll för artiklarna 45 och 46.1 som blir tillämpliga genom artikel 55 - att inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom gemenskapen skall förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan stat inom gemenskapen än mottagaren av tjänsten.

Domen i målet kommissionen mot Spanien

12 Domstolen fastställde i dom av den 29 oktober 1998 i målet kommissionen mot Spanien(3) att Konungariket Spanien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt vad som nu är artiklarna 39 EG, 43 EG och 49 EG, genom att endast bevilja säkerhetsföretag tillstånd att bedriva privat säkerhetsverksamhet på villkor att dessa var av spansk nationalitet och att deras styrelseledamöter och direktörer var bosatta i Spanien samt att deras säkerhetspersonal var spanska medborgare.

13 Domstolen började med att avfärda idén att privata säkerhetsföretag utgör en del av den offentliga förvaltningen, och den prövade sedan huruvida verksamheten var förenad med utövandet av offentlig makt. Domstolen erinrade om(4) att undantaget beträffande verksamhet som är förenad med utövandet av sådan makt måste begränsas till att endast omfatta vad som är absolut nödvändigt för att säkerställa de hänsyn som denna bestämmelse ger medlemsstaterna rätt att skydda, och att verksamheten i sig måste vara direkt och specifikt förenad med utövandet av offentlig makt. Domstolen påpekade att den verksamhet som säkerhetsföretagen och säkerhetspersonalen bedrev syftade till att säkerställa övervakningsuppdrag och skyddsuppdrag på civilrättslig grund. Säkerhetsföretagen och säkerhetspersonalen hade ingen tvångsmakt, men kunde anmodas att bidra till upprätthållandet av den allmänna säkerheten på samma sätt som varje privatperson. Då de biträdde ordnings- och säkerhetsmakten hade de endast stödfunktioner. Undantaget var således inte tillämpligt.(5)

14 Domstolen avfärdade även argumentet att nationalitetskravet kunde motiveras med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Sådana hänsyn kunde enligt domstolen inte motivera ett allmänt undantag från tillträde till vissa yrken. De syftade snarare till att göra det möjligt för medlemsstaterna att neka de personer inresa till eller uppehåll på deras territorium, vars inresa eller uppehåll där i sig skulle utgöra en fara för allmän ordning, säkerhet och hälsa.(6)

15 Domstolen bekräftade därefter sitt ställningstagande beträffande privat säkerhetsverksamhet i domen i målet kommissionen mot Belgien(7), ett mål som rörde begränsningar som grundades indirekt, snarare än direkt, på nationalitet.

Förfarande

16 Under år 1994 begärde kommissionen att de italienska myndigheterna skulle tillhandahålla ytterligare upplysningar om de ifrågavarande bestämmelserna. Efter att ha erhållit svar under år 1995 ansåg kommissionen att dessa bestämmelser stod i strid med gemenskapsrätten och begärde att myndigheterna skulle inkomma med sina synpunkter enligt artikel 169 första stycket i EG-fördraget (nu artikel 226 EG). Då kommissionen inte erhöll något svar på denna skrivelse inom föreskriven tid avgav den ett motiverat yttrande till den italienska regeringen, i enlighet med samma bestämmelse, i vilket den hävdade att nationalitetskravet i den berörda italienska lagstiftningen strider mot gemenskapsrätten och uppmanade den italienska regeringen att inom två månader vidta nödvändiga åtgärder för att följa detsamma. Efter att kommissionen erhållit vad den ansåg vara ett otillfredsställande svar, beslutade den väcka förevarande talan den 29 juli 1999.

17 Kommissionen har i huvudsak gjort gällande att Republiken Italien har åsidosatt artiklarna 39 EG, 43 EG och 49 EG genom att föreskriva att privat säkerhetsverksamhet endast får bedrivas av företag av italiensk nationalitet och att endast italienska medborgare får anställas som privata säkerhetsvakter med förordnande.

Bedömning

Nationalitetskrav som i princip strider mot bestämmelserna i fördraget

18 Republiken Italien har inte bestritt kommissionens påstående att det ifrågavarande nationalitetskravet i princip strider mot de tre aktuella artiklarna i fördraget. Jag anser inte heller att det går att bestrida det påståendet.

19 Det följer av själva lydelsen av artiklarna 39 EG och 43 EG att medlemsstater i princip inte får tillämpa ett nationalitetskrav som en förutsättning för att få utföra en viss typ av arbete antingen som anställd eller som egenföretagare. Dessutom innebär förbudet mot inskränkningar att upprätta kontor, filialer eller dotterbolag i artikel 43 att en medlemsstat är förhindrad att anta bestämmelser som innehåller krav på att företag som är av en nationalitet tillhörande en annan medlemsstat skall upprätta dotterbolag i enlighet med rätten i den förstnämnda medlemsstaten.

20 Onekligen tycks artikel 49 uttryckligen endast förbjuda inskränkningar som grundas på i vilken medlemsstat den som tillhandahåller tjänster respektive den som är mottagare av dem är etablerad, utan hänsyn till nationalitet, men en stunds eftertanke är tillräcklig för att inse att ett villkor avseende nationaliteten hos den som tillhandahåller tjänster skulle medföra en väsentlig begränsning av tillhandahållandet av gränsöverskridande tjänster. Domstolen har för övrigt i sin fasta rättspraxis fastställt att artikel 49 förbjuder diskriminering på grund av nationalitet.(8)

21 De ifrågavarande italienska bestämmelserna, som kommissionen har väckt talan om, föreskriver dessutom att det för säkerhetsföretag och säkerhetsvakter fordras tillstånd som beviljas av de italienska myndigheterna. Domstolen har även fastställt att ett sådant krav i princip utgör en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster.(9) Den omständigheten att säkerhetsvakter måste avlägga ed är av liknande beskaffenhet, och dessutom kan den innebära ett indirekt nationalitetskrav, eftersom eden innehåller ett åtagande att vara lojal mot italienska staten.

Utövande av offentlig makt

22 Den italienska regeringens svaromål grundas uteslutande på undantaget i artikel 45 EG avseende verksamhet som "om än endast tillfälligt, är förenad med utövandet av offentlig makt".

23 Den artikeln, jämförd med artikel 55 EG, är tillämplig på inskränkningar av etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster, men inte på inskränkningar av den fria rörligheten för arbetstagare.

- Artikel 39 EG

24 Vid den muntliga förhandlingen uppgav den italienska regeringen, vilket den även bekräftade i ett svar på en fråga, att det inte är möjligt för privata säkerhetsvakter med förordnande att vara egenföretagare utan de måste alltid vara anställda.

25 Det verkar således som om invändningen avseende "offentlig makt" inte kan göras gällande beträffande nationalitetskravet för säkerhetsvakter.

26 Det är riktigt att lydelsen av artikel 39.4 EG i flera domar har tolkats såsom att den motsvarar artikel 45. I domen i målet kommissionen mot Italien,(10) påpekade domstolen till exempel att undantaget var tillämpligt då en medlemsstat "förbehåller sina egna medborgare tjänster som är förenade med deltagande i myndighetsutövning eller skyddandet av statens allmänna intressen". Däremot kvarstår det faktum att artikel 39.4 uttryckligen endast skall tillämpas på "anställning i offentlig tjänst". Domstolen har tolkat det uttrycket som att det inte omfattar alla offentliganställda. Artikeln kan således a fortiori omöjligt omfatta anställning hos en privatperson eller juridisk person, oavsett vilka uppgifter den anställde utför.

27 Det är även riktigt, vilket framgår av artikel 5 i kungligt lagdekret av den 12 november 1936 att privata säkerhetsvakter med förordnande kan vara anställda inte endast av säkerhetsföretag som omfattas av nämnda lagdekret och andra privata företag och föreningar utan även av offentliga organ. Även om befogenheten eller uppgifterna som sådana säkerhetsvakter i offentlig anställning har skulle kunna omfattas av artikel 39.4 EG är det ifrågavarande nationalitetskravet inte begränsat till sådana fall.

28 Mot den bakgrunden anser jag, oavsett vilka befogenheter och uppgifter som säkerhetsvakter med förordnande har, att ett nationalitetskrav som är tillämpligt på sådana säkerhetsvakter i privat anställning strider mot artikel 39 EG.

- Artiklarna 43 EG och 49 EG

29 Även om så inte skulle vara fallet, och även om det skulle visa sig att guardie particolari giurate kan vara egenföretagare, anser jag ändå inte att de grunder som den italienska regeringen har gjort gällande har kunnat påvisa att det förekommit något "utövande av offentlig makt" i den mening som avses i någon av de ifrågavarande bestämmelserna i fördraget.

30 Den italienska regeringen har för det första framhävt de offentliga myndigheternas långtgående tillsyn över privata säkerhetsvakter. Ett tillstånd måste beviljas av prefekten, vilket kan vägras eller återkallas med hänsyn till allmän säkerhet eller ordning. Säkerhetsföretag som anställer privata säkerhetsvakter står under Questores tillsyn. Säkerhetsvakterna själva står under Questores tillsyn och de måste avlägga ed att vara lojala mot Republiken Italien.

31 För det andra har säkerhetsvakter med förordnande av Corte suprema di cassazione ansetts ha särskilda polisiära befogenheter vid brottsförebyggande åtgärder och gripande av brottslingar i samband med skyddande av egendom som de är ansvariga för, vilka omfattar befogenhet att gripa brottslingar in flagrante delicto, avläggande av skriftliga rapporter som kan ha bevisande verkan i domstol samt skyldighet att samarbeta med polisen.

32 Den italienska regeringen har hävdat att den ed som privata säkerhetsvakter avlägger innehåller ett åtagande att utföra sina uppgifter endast med beaktande av allmänintresset, att deras arbetsgivare inte får ålägga dem uppgifter i strid mot detta samt att Questore kan ålägga dem sådana plikter som är nödvändiga med hänsyn till allmänintresset. En avgränsning måste således göras mellan säkerhetsvakter som utför uppgifter inom ramen för ett civilrättsligt avtal och de säkerhetsvakter och företag som är aktuella i målet, vilka står under offentliga myndigheters tillsyn.

33 Den italienska regeringen anser följaktligen att omständigheterna i det förevarande målet måste särskiljas från de i målet kommissionen mot Spanien,(11) i vilket det stod klart att den ifrågavarande säkerhetspersonalen endast bidrog till upprätthållandet av allmän säkerhet i enlighet med deras skyldighet, som även gäller varje privatperson, att bistå polisen. Privata säkerhetsvakter med förordnande har i Italien särskilda polisiära befogenheter som sträcker sig längre än denna allmänna skyldighet.

34 Kommissionen har för det första påpekat att näringsidkare inom olika ekonomiska sektorer ofta står under en noggrann tillsyn av offentliga myndigheter utan att de för den skull utövar offentlig makt. Den har särskilt nämnt verksamheter inom bank-, försäkrings-,(12) finans- och juristområdet.(13) Enligt kommissionen bör samma sak gälla privat säkerhetsverksamhet, vilket har bekräftats av domstolen i målet kommissionen mot Spanien.

35 Beträffande privata säkerhetsvakters befogenheter och uppgifter har kommissionen påpekat att definitionen av polisiära befogenheter varierar från stat till stat och att den begränsning som föreskrivs i artikel 45 EG angående undantag från principen om etableringsfrihet skall ges en oberoende tolkning enligt gemenskapsrätten.(14)

36 Den skyldighet att bistå polisen som privata säkerhetsvakter i Italien är ålagda motsvarar enligt kommissionen fullständigt den skyldighet som var aktuell i målet kommissionen mot Spanien, vilken domstolen inte ansåg var ett utövande av offentlig makt utan snarare en stödfunktion som kan åläggas varje privatperson.

37 Kommissionen har gjort gällande att behörigheten att avlägga skriftliga rapporter som har bevisande verkan i domstol inte är jämförbar med den behörighet som statstjänstemän och andra tjänstemän har att upprätta offentliga eller bestyrkta handlingar. Rapporternas bevisande verkan är dessutom relativ, eftersom de kan ifrågasättas vid ett domstolsförfarande.

38 Slutligen har kommissionen beträffande befogenheten att göra gripanden hänvisat till domen i målet Reyners,(15) och gjort gällande att undantagen i artikel 45 EG inte får ges en räckvidd som sträcker sig längre än det avsedda ändamålet. Undantaget avseende uteslutande av utländska medborgare måste begränsas till sådan verksamhet som i sig själv är direkt och specifikt förenad med utövande av offentlig makt, och kan inte utvidgas till ett yrke i sin helhet, såvida den ifrågavarande verksamheten inte är på så sätt förenad med yrket att den fria etableringsrätten skulle tvinga den berörda medlemsstaten att tillåta utlänningar att, om än tillfälligt, utöva funktioner som innebär utövande av offentlig makt. En sådan utvidgning är däremot inte möjlig om den verksamhet som är förenad med utövande av offentlig makt går att särskilja från förvärvsverksamheten i sin helhet. I det förevarande målet utgör den diskretionära befogenheten att göra gripanden, som har erkänts av italienska domstolar (och som inte är fastlagd i lag), en beståndsdel som går att särskilja från yrket som privat säkerhetsvakt, och det skulle vara oproportionerligt att utesluta andra gemenskapsmedborgare från det yrket endast på den grunden.

39 Jag anser att kommissionens argument är fullständigt övertygande.

40 Beträffande frågan om offentliga myndigheters tillsyn står det klart att det är högst önskvärt att privata säkerhetsvakter och säkerhetsföretag skall stå under vederbörlig offentlig tillsyn, i synnerhet avseende bärande av vapen. Denna omständighet erkändes av domstolen i målet kommissionen mot Spanien(16) och i målet kommissionen mot Belgien(17).

41 Den omständigheten att Questore kan tilldela säkerhetsvakter och säkerhetsföretag vissa uppgifter innebär inte att de utövar offentlig makt vid genomförandet av dessa uppgifter. Domstolen har inte erhållit några uppgifter som pekar på att de skulle ha en mer vidsträckt befogenhet när de bistår polisen än vad en privatperson skulle ha under sådana omständigheter, och den omständigheten att deras skyldighet att lämna sådant bistånd är mer specifikt reglerad saknar betydelse. Kort sagt, att vara underställd en offentlig myndighets tillsyn är inte samma sak som att utöva offentlig makt.

42 Den ed som privata säkerhetsvakter är skyldiga att avlägga synes inte medföra någon rätt att utöva offentlig makt. I vart fall har ingen sådan bevisning framförts. Det rör sig igen om en formalitet som synes ålägga förpliktelser snarare än medge befogenheter. Inte heller dessa förpliktelser tycks särskilja säkerhetsvakter med förordnande från vanliga privatpersoner. En skyldighet att följa lagar och att handla på ett omsorgsfullt och samvetsgrant sätt med beaktande av allmänintresset antar jag bör gälla för alla säkerhetsvakter. Skyldigheten att handla "enbart" med beaktande av allmänintresset måste läsas i sitt sammanhang. Varje säkerhetsvakt som har till uppgift att skydda privat egendom måste handla åtminstone delvis i ägarens intresse och kommer med säkerhet att bryta mot lagen - oavsett om denne avlagt ed eller inte - om denne utför sin uppgift i strid med allmänintresset.

43 Enligt min mening utgör inte den omständigheten att vissa rapporter som upprättats av säkerhetsvakter med förordnande kan ha bevisande verkan i domstol ett bevis för utövande av offentlig makt. Enligt lagstiftningens ordalydelse tycks rapporternas bevisande verkan endast vara relativ, eftersom de är beroende av att domstolen inte lämnar dem utan avseende. Enligt min mening skiljer det sig betydligt från den status som en bestyrkt handling har, vars innehåll skall anses vara rättsligt styrkt såvida det inte fastställs att handlingen har blivit förfalskad eller framställd på oriktig väg. Upprättandet av den senare typen av handlingar kan utgöra ett utövande av offentlig makt, men den ifrågavarande typen av rapport synes ha föga mer än normalt bevisvärde.

44 Slutligen, beträffande befogenhet att göra gripanden som tillkommer säkerhetsvakter med förordnande, noterar jag att den allmänna rätten att göra gripanden in flagrante delicto avseende allvarliga brott, enligt italiensk rätt, tillkommer "varje person" ("ogni persona") och således inte är en rätt som endast är förbehållen italienska medborgare. Denna rätt omfattar även en skyldighet att omedelbart överlämna gärningsmannen till kriminalpolisen. Befogenheten att hålla gärningsmannen i förvar och vidta sådana ytterligare åtgärder som är nödvändiga för att hantera lagöverträdelsen i enlighet med straffrätten, vilket mycket väl kan anses utgöra utövande av offentlig makt, är således förbehållen polisen och de rättsliga myndigheterna. Befogenheten att göra gripanden synes emellertid tydligt kunna hänföras till kategorin "stödfunktioner" i enlighet med domstolens dom i målet kommissionen mot Spanien.(18)

45 Då en säkerhetsvakt med förordnande gör ett gripande under dessa omständigheter har denne inte större befogenhet än vad varje privatperson har, och det finns ingen anledning enligt italiensk rätt att tillämpa ett nationalitetskrav. Det har inte gjorts gällande att befogenheten för säkerhetsvakter med förordnande att göra gripanden in flagrante delicto avseende mindre allvarliga brott(19) skulle vara mer omfattande, och det anser jag dessutom inte vara troligt. Med hänsyn till dels att befogenheten är begränsad till fall där brottsligheten riktar sig mot den egendom som bevakas och gärningsmannen grips på bar gärning, dels att säkerhetsvakten omedelbart måste överlämna gärningsmannen till polisen, kan jag inte se någon anledning till att det skulle utgöra ett utövande av offentlig makt.

Allmän ordning och säkerhet

46 Den italienska regeringen har inte uttryckligen åberopat undantagen avseende allmän ordning och säkerhet som gäller för samtliga tre artiklar i fördraget som påstås ha åsidosatts. I den utsträckning något av dess argument skulle kunna tolkas som att ett sådant åberopande har skett, står det emellertid klart att det inte kan godtas.

47 Domstolen har fastställt att dessa undantag måste tolkas restriktivt, inte endast i allmänhet utan i det specifika sammanhanget avseende privata säkerhetsvakter, och att de inte syftar till att låta medlemsstater undanta ekonomiska sektorer från principerna om fri rörlighet, etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster, utan till att göra det möjligt för medlemsstaterna att avvärja verkliga och allvarliga hot mot den allmänna ordningen eller samhällets grundläggande intressen.(20) Något sådant hot har inte påvisats i det förevarande målet.

48 Det kan även påpekas att det inte är nödvändigt för säkerhetsvakter och säkerhetsföretag som är verksamma i Italien att vara av italiensk nationalitet för att de skall vara skyldiga att följa italiensk lagstiftning eller stå under relevanta polismyndigheters eller andra myndigheters tillsyn, att lojalitet till den italienska staten inte är nödvändig för att säkerhetsvakter skall kunna utföra sina uppgifter och att en befogenhet att göra gripanden in flagrante delicto för vissa typer av brott enligt italiensk rätt gäller alla privatpersoner oberoende av nationalitet.

Rådets direktiv 67/43/EEG

49 Slutligen kan direktiv 67/43(21) nämnas som rör genomförandet av allmänna handlingsprogram för upphävande av begränsningar av etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster under övergångsfasen. I artikel 4 undantogs "former av verksamhet ... som ... är förenade med utövande av offentlig myndighet ... b) i Italien: verksamhet som edsvuren väktare (guardia giurata)". Den italienska regeringen hänvisade till denna bestämmelse under det administrativa förfarandet, men eftersom den inte har åberopats vid domstolen skall jag endast kortfattat beröra den här.

50 Direktivet gällde, såsom kommissionen har påpekat, endast övergångsperioden, och det kan inte göras gällande nu när de ifrågavarande artiklarna i fördraget gäller med direkt effekt. För övrigt har direktivet upphävts,(22) men detta skedde emellertid efter att det motiverade yttrandet hade avgivits i det aktuella målet. Även om direktivet studerades noggrant, skulle det ändå behöva bedömas mot bakgrund av domstolens fasta rättspraxis avseende tolkningen av begreppet utövande av offentlig makt, och resultatet av en sådan bedömning skulle motsvara det som jag har kommit fram till ovan.

Förslag till avgörande

51 Mot bakgrund av ovan gjorda överväganden, anser jag att domstolen skall bifalla kommissionens yrkanden och därvid:

1. fastställa att Republiken Italien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 39 EG, 43 EG och 49 EG genom att föreskriva

- att privat säkerhetsverksamhet (inbegripet bevakning eller skyddande av lös och fast egendom), efter erhållande av tillstånd, i Italien endast får utföras av privata säkerhetsföretag av italiensk nationalitet,

- att endast italienska medborgare som erhållit erforderligt tillstånd får anställas som privata säkerhetsvakter med förordnande,

2. förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - De två tidigare fallen avser dom av den 29 oktober 1998 i mål C-114/97, kommissionen mot Spanien (REG 1998, s. I-6717) och dom av den 9 mars 2000 i mål C-355/98, kommissionen mot Belgien (REG 2000, s. I-1221).

(2) - Godkänd genom kungligt dekret av den 6 maj 1940.

(3) - Ovan fotnot 1.

(4) - Enligt följande fasta rättspraxis: dom av den 21 juni 1974 i mål 2/74, Reyners (REG 1974, s. 631; svensk specialutgåva, volym 2, s. 309), punkt 45, av den 15 mars 1988 i mål 147/86, kommissionen mot Grekland (REG 1988, s. 1637; svensk specialutgåva, volym 9, s. 439), punkt 7, och av den 13 juli 1993 i mål C-42/92, Thijssen (REG 1993, s. I-4047), punkt 8.

(5) - Se punkterna 33-39 i domen.

(6) - Se punkterna 40-43 i domen.

(7) - Ovan fotnot 1.

(8) - Se exempelvis dom av den 3 december 1974 i mål 33/74, Van Binsbergen (REG 1974, s. 1299, svensk specialutgåva, volym 2, s. 379), punkt 25, och domar av den 4 december 1986 i de så kallade koassurans-målen, mål 220/83, kommissionen mot Frankrike (REG 1986, s. 3663), punkt 16, i mål 252/83, kommissionen mot Danmark (REG 1986, s. 3713), punkt 16, i mål 205/84, kommissionen mot Tyskland (REG 1986, s. 3755; svensk specialutgåva, volym 8, s. 741), punkt 25, och i mål 206/84, kommissionen mot Irland (REG 1986, s. 3817), punkt 16.

(9) - Se till exempel dom av den 9 augusti 1994 i mål C-43/93, Vander Elst (REG 1994, s. I-3803), punkt 15, och domen i det ovan i fotnot 1 nämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 35.

(10) - Dom av den 16 juni 1987 i mål 225/85, kommissionen mot Italien (REG 1987, s. 2625; svensk specialutgåva, volym 9, s. 121), punkt 10. Se även dom av den 17 december 1980 i mål 149/79, kommissionen mot Belgien (REG 1980, s. 3881; svensk specialutgåva, volym 5, s. 427), punkterna 10 och 11.

(11) - Se ovan fotnot 1, punkterna 36-38.

(12) - Se domen i det ovan i fotnot 4 nämnda målet Thijssen, i vilken domstolen inte godtog att kravet på att avlägga ed och att utföra särskilda uppgifter utgjorde ett utövande av offentlig makt.

(13) - Se domen i det ovan i fotnot 4 nämnda målet Reyners.

(14) - Se domen i det ovan i fotnot 4 nämnda målet kommissionen mot Grekland, punkt 8.

(15) - Ovan fotnot 4, punkterna 43-47 i domen.

(16) - Ovan fotnot 1, punkt 47 i domen.

(17) - Ibidem, punkterna 32-34 och 36 i domen.

(18) - Ovan fotnot 1, punkt 38 i domen.

(19) - De brott som avses behöver inte räknas upp, men trots att de är mindre allvarliga än de brott som ger varje privatperson rätt att göra gripanden är de på intet sätt obetydliga.

(20) - Se de ovan i fotnot 1 nämnda domarna i målet kommissionen mot Spanien, punkterna 41 och 42, och i målet kommissionen mot Belgien, punkterna 28 och 29.

(21) - Rådets direktiv 67/43/EEG av den 12 januari 1967 om att uppnå etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster som egenföretagare inom 1. handel med och förvaltning av fast egendom (exklusive 6401) (ur ISIC-grupp 640) 2. vissa tjänster som inte finns klassificerade på annat håll (ISIC-grupp 839) (EGT 10, s. 140-143; svensk specialutgåva, område 6, volym 1, s. 47).

(22) - Genom Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/42/EG av den 7 juni 1999 om införande av en ordning för erkännande av kvalifikationer för de former av yrkesverksamhet som omfattas av direktiven om liberalisering och övergångsåtgärder samt om komplettering av den allmänna ordningen för erkännande av kvalifikationer (EGT L 201, s. 77).