Domstolens dom (femte avdelningen) den 22 oktober 1998. - Raija-Liisa Jokela och Laura Pitkäranta. - Begäran om förhandsavgörande: Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta - Finland. - Begreppet 'nationell domstol' - Jordbruk - Kompensationsbidrag för varaktiga naturbetingade nackdelar - Villkor för beviljande. - Förenade målen C-9/97 och C-118/97.



Rättsfallssamling 1998 s. I-06267



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1 Begäran om förhandsavgörande - Anhängiggörande vid domstolen - Nationell domstol i den mening som avses i artikel 177 i fördraget - Begrepp - Besvärsinstans i fråga om jordbruksstöd

(EG-fördraget, artikel 177)

2 Jordbruk - Gemensam jordbrukspolitik - Strukturreform - Förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet - System för jordbruk i mindre gynnade områden - Kompensationsbidrag för varaktiga naturbetingade nackdelar - Boende på gårdsbruksenheten utgör inte en förutsättning för beviljande - Nationella bestämmelser som föreskriver ett ytterligare krav på boende och, om detta inte är uppfyllt, villkor avseende verksamheten - Åsidosättande av principerna om likabehandling och rättssäkerhet - Föreligger inte

(Rådets förordning nr 2328/91, artiklarna 17 och 18; rådets direktiv 75/268, artikel 1)

Sammanfattning

1 För att bedöma om ett organ är en domstol i den mening som avses i artikel 177 i fördraget, vilket är en rent gemenskapsrättslig fråga, skall det beaktas ett antal omständigheter, nämligen om organet är upprättat enligt lag, dess varaktighet, den tvingande karaktären av dess avgöranden, om förfarandet är kontradiktoriskt, organets tillämpning av rättsregler samt dess oberoende ställning. Landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd i Finland motsvarar dessa kriterier. Den har inrättats enligt en lag och består av medlemmar som utses av den statliga myndigheten och är oavsättliga på samma sätt som domare, den är behörig med stöd av en lag om skötseln av stöduppgifter i fråga om landsbygdsnäringar och grundar sina avgöranden på lag i enlighet med tillämpliga och allmänna processrättsliga regler. Ändring i dess beslut får på vissa villkor sökas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen.

2 Artiklarna 17 och 18 i förordning nr 2328/91 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet och artikel 1 i direktiv 75/268 om jordbruk i bergsområden och i vissa mindre gynnade områden utgör inte hinder för att kompensationsbidrag för varaktiga naturbetingade nackdelar beviljas en jordbrukare när han inte är varaktigt bosatt på sin gårdsbruksenhet. En jordbrukare uppnår nämligen det väsentliga målet med gemenskapslagstiftningen, det vill säga fortsatt jordbruksverksamhet i mindre gynnade områden, när han upprätthåller verksamheten på sin gårdsbruksenhet. Fortsatt jordbruksverksamhet syftar visserligen till att bidra till att målet att bibehålla befolkningen uppnås, men det målet kan inte i sig innefatta ett krav på varaktigt boende.

Medlemsstaterna får enligt den uttryckliga bestämmelsen i artikel 18.3 i den ovannämnda förordningen fastställa ytterligare eller inskränkande villkor för beviljande av bidrag. Med beaktande av denna möjlighet till fri bedömning utgör varken principen om likabehandling eller principen om rättssäkerhet hinder för att det av en jordbrukare som ansöker om kompensationsbidrag och som bor utanför gårdsbruksenheten på ett avstånd av mer än tolv kilometer från dess driftscentrum, mätt längs en väg, krävs att han själv driver den, får minst 50 procent av sin inkomst från jordbruksverksamhet eller liknande verksamhet samt att det dessutom visas att särskilda skäl föreligger.

Parter

I de förenade målen C-9/97 och C-118/97,

angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd (Finland), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i de förfaranden som har anhängiggjorts av

Raija-Liisa Jokela (C-9/97)

och

Laura Pitkäranta, företrädd av sin förmyndare Anne Pitkäranta (C-118/97),

"angående tolkningen av artiklarna 17 och 18 i rådets förordning (EEG) nr 2328/91 av den 15 juli 1991 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet (EGT L 218, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 38, s. 120) och artikel 1 i rådets direktiv 76/268/EEG av den 28 april 1975 om jordbruk i bergsområden och i vissa mindre gynnade områden (EGT L 128, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 6, s. 74),

meddelar

DOMSTOLEN

(femte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden J.-P. Puissochet samt domarna P. Jann (referent), J.C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann och M. Wathelet,

generaladvokat: J. Mischo,

justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:

- Raija-Liisa Jokela, personligen,

- Finlands regering, genom statsombudet Holger Rotkirch, chef vid utrikesministeriets rättsavdelning (C-9/97), och lagstiftningsrådet Tuula Pynnä, samma ministerium (C-118/97), båda i egenskap av ombud,

- Frankrikes regering (C-9/97), genom Kareen Rispal-Bellanger, sous-directeur, utrikesministeriets rättsavdelning, och Frédéric Pascal, attaché d'administration centrale, samma avdelning, båda i egenskap av ombud,

- Europeiska gemenskapernas kommission (C-9/97 och C-118/97), genom Esa Paasivirta och James Macdonald Flett, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 10 februari 1998 av: Raija-Liisa Jokela, Finlands regering och kommissionen,

och efter att den 24 mars 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd har genom beslut av den 9 januari (C-9/97) och av den 12 mars 1997 (C-118/97), vilka har inkommit till domstolen den 16 januari respektive den 20 mars samma år, begärt att domstolen enligt artikel 177 i EG-fördraget skall meddela ett förhandsavgörande avseende tolkningen av artiklarna 17 och 18 i rådets förordning (EEG) nr 2328/91 av den 15 juli 1991 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet (EGT L 218, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 38, s. 120) och artikel 1 i rådets direktiv 76/268/EEG av den 28 april 1975 om jordbruk i bergsområden och i vissa mindre gynnade områden (EGT L 128, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 6, s. 74).

2 Dessa frågor har uppkommit inom ramen för två förfaranden som har anhängiggjorts av Raija-Liisa Jokela respektive Laura Pitkäranta, som företräds av sin förmyndare Anne Pitkäranta, på grund av landsbygdsnäringsdistriktens vägran att bevilja dem kompensationsbidrag för de nackdelar som följer av att de idkar jordbruk i mindre gynnade områden.

3 De två målen förenades genom beslut av domstolens ordförande av den 4 november 1997 med avseende på muntligt förfarande och dom.

Tillämpliga bestämmelser

De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

4 Artikel 1 första stycket i direktiv 75/268 bemyndigar medlemsstaterna att, "[i] avsikt att säkerställa fortsatt jordbruksverksamhet och därmed bibehålla ett befolkningsminimum eller bevara landskapet i vissa mindre gynnade områden", införa en särskild stödordning "i syfte att främja jordbruk och höja jordbrukarnas inkomster i dessa områden". Enligt andra stycket i denna bestämmelse "[bör hänsyn] vid tillämpningen av denna ordning ... tas till varje regions speciella situation och utvecklingsmål". I artikel 4 i direktivet anges att denna ordning bland annat omfattar "[b]eviljande av bidrag för att kompensera varaktiga naturbetingade nackdelar".

5 I artikel 17-20 i förordning nr 2328/91 anges de villkor på vilka medlemsstaterna kan vidta särskilda åtgärder till stöd för jordbruk i bergsområden och i vissa mindre gynnade områden.

6 Artikel 17.1 i förordning nr 2328/91 föreskriver följande:

"I de regioner som anges i gemenskapens förteckning över mindre gynnade jordbruksområden enligt direktiv 75/268/EEG får medlemsstaterna bevilja ett årligt kompensationsbidrag för stöd till jordbruksverksamhet, som skall fastställas med hänsyn till de varaktiga naturbetingade nackdelar som beskrivs i artikel 3 i det direktivet och inom de gränser och enligt de villkor som fastställs i artiklarna 18 och 19 i denna förordning."

7 I artikel 18 anges följande:

"1. Om medlemsstaterna beviljar ett kompensationsbidrag skall ett sådant ges till de jordbrukare med minst tre hektar brukbar jordbruksmark som åtar sig att utöva jordbruksverksamhet enligt målen i artikel 1 i direktiv 75/268/EEG under minst fem år från och med den första utbetalningen av kompensationsbidraget...

...

2. ...

3. Medlemsstaterna får fastställa ytterligare eller inskränkande villkor för beviljande av kompensationsbidrag, inklusive villkor som uppmuntrar till användning av metoder som är förenliga med kraven att skydda miljön och bevara landskapet."

8 Artikel 29 i förordning nr 2328/91 ålägger medlemsstaterna att till kommissionen meddela såväl förslag till alla lagar och andra författningar som de avser att anta enligt denna förordning som texterna till befintliga bestämmelser. Kommissionen skall sedan undersöka om dessa bestämmelser uppfyller villkoren för finansiellt bidrag från gemenskapen. Om villkoren anses uppfyllda, skall medlemsstaterna lämna texterna till de antagna bestämmelserna till kommissionen.

9 Enligt artikel 30 i samma förordning skall kommissionen, efter det att texterna till bestämmelserna har lämnats, med hänsyn till om de är förenliga med nämnda förordning, besluta om villkoren för ett finansiellt bidrag från gemenskapen är uppfyllda.

Den finska lagstiftningen

10 Villkoren för beviljande av kompensationsbidrag för varaktiga naturbetingade nackdelar (nedan kallat kompensationsbidrag) har fastställts genom statsrådets beslut nr 861/1995 av den 15 juni 1995. Kommissionen konstaterade, genom beslut av den 29 augusti 1995, på de villkor som anges i artiklarna 29 och 30 i förordning nr 2328/91 att de bestämmelser som den finska regeringen antagit uppfyllde villkoren för ett finansiellt bidrag från gemenskapen, med undantag av 5 § 3 punkten i beslut nr 861/1995 där det krävdes att bidragstagaren skulle vara varaktigt bosatt i Finland. Statsrådet upphävde denna bestämmelse genom beslut nr 1097/1995 av den 31 augusti 1995.

11 Enligt 2 § i beslut nr 861/1995 är syftet med kompensationsbidraget att säkerställa jordbruksnäringens kontinuitet och därmed bibehålla ett befolkningsminimum och bevara landsbygdens livskraft inom vissa områden som är mindre gynnade med tanke på idkande av jordbruk. I 6 § i beslut nr 861/1995 anges närmare reglerna avseende det boendekrav som skall uppfyllas av bidragstagaren. Enligt 1 mom. kan kompensationsbidrag betalas till en jordbrukare som bor på gårdsbruksenheten eller på ett avstånd av högst tolv kilometer från gårdsbruksenhetens driftscentrum, mätt längs en farbar väg. Enligt 6 § 3 mom. kan kommunens landsbygdsnäringsmyndighet emellertid av "särskilda skäl" besluta att kompensationsbidrag betalas också till en sådan jordbrukare som inte uppfyller boendekravet i 1 mom. En förutsättning är därvid att jordbrukaren självständigt idkar jordbruk eller trädgårdsodling och får minst 50 procent av sin totala inkomst från jord- och skogsbruk eller någon annan av de landsbygdsnäringar som avses i momentet i fråga.

Mål C-9/97

12 Raija-Liisa Jokela äger tillsammans med sin make en gårdsbruksenhet som är belägen i kommunen Laihela (Finland), som har klassificerats som ett mindre gynnat område. Hon är sedan år 1994 bosatt i Bonn (Tyskland) tillsammans med sin make som är tjänsteman vid det finska utrikesministeriet. Makarna skötte gårdsbruksenheten under sin sommarledighet år 1995 med hjälp av sina familjemedlemmar. Raija-Liisa Jokela ansökte den 10 maj 1995 om kompensationsbidrag.

13 Kommunens landsbygdsnäringsmyndighet avslog hennes ansökan genom beslut av den 14 december 1995, eftersom hon inte bodde på gårdsbruksenheten eller på ett avstånd av högst tolv kilometer från den och eftersom det inte heller fanns några "särskilda skäl" att bifalla hennes ansökan. Raija-Liisa Jokela anförde besvär över detta beslut hos Sydösterbottens landsbygdsnäringsdistrikt, som avslog besvären genom beslut av den 10 april 1996, och vidare hos landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd som har beslutat att förklara målet vilande och begära att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande beträffande två frågor.

Mål C-118/97

14 Laura Pitkäranta, som är född år 1989, har ärvt en gårdsbruksenhet som är belägen i kommunen Nummi-Pusula (Finland), som har klassificerats som ett mindre gynnat område. Hon har aldrig varit bosatt i denna kommun och är för närvarande bosatt på ett avstånd av ungefär 70 kilometer från gårdsbruksenheten. Det är hennes faders familj som idkar jordbruk med utomståendes hjälp. Laura Pitkärantas förmyndare ansökte den 14 maj 1995 om kompensationsbidrag.

15 Kommunens landsbygdsnäringsmyndighet avslog hennes ansökan genom beslut av den 14 december 1995, eftersom hon inte bodde på gårdsbruksenheten eller på ett avstånd av högst tolv kilometer från den och eftersom hon inte själv var jordbrukare. Hennes förmyndare anförde besvär över detta beslut hos Nylands landsbygdsnäringsdistrikt, som också avslog besvären genom beslut av den 3 juni 1996, och vidare hos landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd som har beslutat att förklara målet vilande och begära att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande beträffande två frågor.

Tolkningsfrågorna

16 Den första frågan i båda målen är likalydande:

"1) Är det förenligt med syftet med bestämmelserna i artiklarna 17 och 18 i rådets förordning (EEG) nr 2328/91 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet och artikel 1 i rådets direktiv 75/268/EEG av den 28 april 1975 om jordbruk i bergsområden och i vissa mindre gynnade områden att på grund av naturbetingade nackdelar bevilja kompensationsbidrag till en jordbrukare, om han inte bor på en i Finland belägen gårdsbruksenhet som han äger eller har i sin besittning och som är belägen i ett mindre gynnat område i den mening som avses i direktivet, utan bor större delen av året utanför nämnda område?

Om den ovanstående frågan besvaras jakande även delvis eller med vissa förbehåll,

a) är det i enlighet med principerna i de ovannämnda artiklarna samt artiklarna 5, 40.3 andra stycket och 42 andra stycket a i EG-fördraget, och då i synnerhet med beaktande av principen om likabehandling av jordbrukare och det därmed förknippade diskrimineringsförbudet, möjligt att i 6 § i det nationella, av statsrådet fattade beslutet om kompensation för varaktiga naturbetingade nackdelar, i en situation där jordbrukaren bor utanför gårdsbruksenheten, på ett avstånd av mer än tolv kilometer från dess driftscentrum, kräva att jordbrukaren, förutom att han får minst 50 procent av sin totala inkomst från jord- och skogsbruk eller någon annan landsbygdsnäring som idkas på gårdsbruksenheten, även självständigt idkar jordbruk på gårdsbruksenheten, samt

b) är det förenligt särskilt med den gemenskapsrättsliga principen om rättssäkerhet att dessutom alltid kräva att 'särskilda skäl' föreligger?"

Den andra frågan varierar däremot:

"2) Är det oförenligt med diskrimineringsförbudet, proportionalitetsprincipen eller med några andra gemenskapsrättsliga principer att vägra att bevilja kompensationsbidrag särskilt i fråga om

- en jordbrukare som bor största delen av året i en annan medlemsstat med sin make som också äger en del av jordbruket och arbetar som diplomatisk representant för finska staten? (mål C-9/97)

- en minderårig person som är varaktigt bosatt hos sin förmyndare på ett avstånd av cirka 70 kilometer från gårdsbruksenhetens driftscentrum och som själv inte kan idka och vars förmyndare inte heller självständigt idkar jordbruk på gårdsbruksenheten? (mål C-118/97)"

Upptagande till sakprövning

17 Innan tolkningsfrågorna besvaras, skall det undersökas om landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd är en domstol i den mening som avses i artikel 177 i fördraget.

18 För att bedöma om ett organ är en domstol i den mening som avses i denna bestämmelse, vilket är en rent gemenskapsrättslig fråga, skall EG-domstolen beakta ett antal omständigheter, nämligen om organet är upprättat enligt lag, dess varaktighet, den tvingande karaktären av dess avgöranden, om förfarandet är kontradiktoriskt, organets tillämpning av rättsregler samt dess oberoende ställning (se dom av den 30 juni 1966 i mål 61/65, Vaassen-Göbbels, REG 1966, s. 377, svensk specialutgåva, volym 1, s. 263, av den 17 september 1997 i mål C-54/96, Dorsch Consult, REG 1997, s. I-4961, punkt 23, och av den 16 oktober 1997 i de förenade målen C-69/96-C-76/96, Garofalo m.fl., REG 1997, s. I-5603, punkt 19).

19 Inledningsvis skall anföras att landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd har inrättats genom den finska lagen nr 1203/1992 av den 4 december 1992.

20 Av akten framgår dessutom att nämnden består av tre medlemmar av vilka två har uppgiften som huvudsyssla. Medlemmarna utses av den statliga myndigheten för en mandatperiod på fem år och är oavsättliga på samma sätt som domare.

21 Landsbygdsnäringarnas besvärsnämnds behörighet vad gäller skötseln av stöduppgifter i fråga om landsbygdsnäringar har som rättslig grund lag nr 1336/1992 av den 18 december 1992 om förfarandet på detta område. Lagen föreskriver att ändring i beslut som kommunens landsbygdsnäringsmyndighet har fattat i ett ärende som avser stöd får sökas av den berörda parten genom besvär hos landsbygdsnäringsdistriktet och i förekommande fall hos landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd.

22 Landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd grundar sina avgöranden på lag i enlighet med tillämpliga och allmänna processrättsliga regler.

23 Ändring i dess beslut får på vissa villkor sökas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen.

24 Av vad som anförts ovan följer att landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd skall betraktas som en domstol i den mening som avses i artikel 177 i fördraget, vilket innebär att tolkningsfrågorna kan upptas till sakprövning.

Den första frågans första del

25 Den hänskjutande domstolen vill i huvudsak få klarlagt om förordning nr 2328/91 samt direktiv 75/268 utgör hinder för att kompensationsbidrag beviljas en jordbrukare som inte är varaktigt bosatt på sin gårdsbruksenhet.

26 Samtidigt som den finska regeringen har framhävt vikten av målet avseende bibehållande av en befolkning och betonat medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning för att föreskriva ytterligare villkor, har den medgett att det i vissa fall kan vara förenligt med gemenskapslagstiftningens målsättningar att ge kompensationsbidrag till en jordbrukare som inte bor på den gårdsbruksenhet som han driver.

27 Enligt den franska regeringen följer det av artikel 18 i förordning nr 2328/91 jämförd med artikel 1 i direktiv 75/268 att syftet med kompensationsbidraget är att i det mindre gynnade området bibehålla en jordbrukarbefolkning till vilken särskilda inkomster skall betalas som kompensation för svårigheterna i nämnda område. Denna regering har med stöd av dessa bestämmelser hävdat att gemenskapslagstiftningen underförstått gör beviljandet av bidraget beroende av att jordbrukaren är varaktigt bosatt i det mindre gynnade området.

28 Kommissionen anser för sin del att målet med kompensationsbidraget är att säkerställa fortsatt jordbruksverksamhet, vilket inte nödvändigtvis förutsätter varaktigt boende på gårdsbruksenheten.

29 Raija-Liisa Jokela har hävdat att hennes tillfälliga vistelse på gårdsbruksenheten gör det möjligt för henne att säkerställa fortsatt jordbruksverksamhet, vilket är målet med gemenskapslagstiftningen.

30 Inledningsvis skall det erinras om att domstolen, inom ramen för artikel 177 i fördraget, inte är behörig att tillämpa regler i gemenskapsrätten på ett visst fall utan endast att ta ställning till tolkningen av fördraget och de rättsakter som gemenskapens institutioner har antagit (se bland annat dom av den 15 juli 1964 i mål 100/63, Van der Veen, REG 1964, s. 1105, 1121, och av den 11 juli 1985 i mål 137/84, Mutsch, REG 1985, s. 2681, punkt 6, svensk specialutgåva, volym 8).

31 När förevarande fråga undersöks skall det påpekas att det i artikel 18 i förordning nr 2328/91 endast anges att bidragstagare är "de jordbrukare som ... åtar sig att utöva jordbruksverksamhet enligt målen i artikel 1 i direktiv 75/268/EEG", vilken är en bestämmelse som syftar till att "säkerställa fortsatt jordbruksverksamhet och därmed bibehålla ett befolkningsminimum eller bevara landskapet i vissa mindre gynnade områden". I femte övervägandet i direktiv 75/268, vilket den franska regeringen även har åberopat till stöd för sin bedömning, anges att den ordning som skall inrättas skall användas i kampen mot "[d]en stadiga minskningen av inkomster från jordbruket" och "de synnerligen svåra arbetsförhållanden" som råder i de mindre gynnade områdena, vilka "medför betydande avfolkning av landsbygden, vilket på sikt kommer att leda till att tidigare brukad mark överges, och dessutom hotas livskraften och ett fortsatt boende i dessa områden där befolkningen till övervägande del är beroende av jordbruksekonomin".

32 Av dessa bestämmelser följer, såsom generaladvokaten anförde i punkt 33 i sitt förslag till avgörande, att målet med gemenskapens regelverk väsentligen är att understödja fortsatt jordbruksverksamhet i områden där denna skulle hotas utan detta stöd, med alla de negativa följder som detta skulle medföra för befolkningen och bevarandet av landskapet i områdena i fråga.

33 Av detta följer att en jordbrukare uppnår det väsentliga målet med gemenskapslagstiftningen när han upprätthåller verksamheten på sin gårdsbruksenhet. Fortsatt jordbruksverksamhet syftar visserligen till att bidra till att målet att bibehålla befolkningen uppnås, men det målet kan däremot - i motsats till vad den franska regeringen har hävdat - inte i sig innefatta ett krav på varaktigt boende.

34 Den första frågans första del skall följaktligen besvaras så, att artiklarna 17 och 18 i förordning nr 2328/91 och artikel 1 i direktiv 75/268 inte utgör hinder för att kompensationsbidrag beviljas en jordbrukare när han inte är varaktigt bosatt på sin gårdsbruksenhet.

Den första frågans andra del, punkterna a och b

35 Den hänskjutande domstolen har vidare frågat om gemenskapsrätten, i synnerhet principen om likabehandling och principen om rättssäkerhet, utgör hinder för att tillämpa en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen.

36 Inledningsvis skall det erinras om att medlemsstaterna enligt den uttryckliga bestämmelsen i artikel 18.3 i förordning nr 2328/91 får fastställa ytterligare eller inskränkande villkor för beviljande av kompensationsbidrag.

37 Det är således med beaktande av denna möjlighet till fri bedömning som det skall avgöras om 6 § i statsrådets beslut nr 861/1995 är förenlig med gemenskapsrätten. Enligt den allmänna regeln i 6 § 1 mom. krävs att en jordbrukare som ansöker om kompensationsbidrag skall bo på gårdsbruksenheten eller på ett avstånd av högst tolv kilometer från den. Som ett undantag från den allmänna regeln kan en person som inte uppfyller boendekravet enligt 6 § 3 mom. likväl erhålla kompensationsbidrag när han i övrigt uppfyller andra krav som säkerställer ett minimisamband med gårdsbruksenheten.

Det allmänna boendekravet

38 Den finska regeringen har i detta avseende gjort gällande att särprägeln hos Finlands geografiska läge och den ringa befolkningstätheten berättigar att det bland de ytterligare villkor som det enligt artikel 18.3 i förordning nr 2328/91 uttryckligen är möjligt att föreskriva för beviljande av kompensationsbidrag intas ett allmänt krav på boende på gårdsbruksenheten eller i dess omedelbara närhet.

39 Såsom redan har angetts i punkt 31-33 i förevarande dom, har stödordningen i fråga även till syfte att säkerställa att ett visst befolkningsminimum bibehålls i vissa mindre gynnade områden. Enligt artikel 1 andra stycket i direktiv 75/268 bör genom ordningen "hänsyn tas till varje regions speciella situation och utvecklingsmål". Av detta följer att bestämmelserna i den finska lagstiftningen rörande boende som villkor för beviljande av kompensationsbidrag ingår bland de mål som eftersträvas genom stödordningen och omfattas således av den möjlighet att företa skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har, med stöd av artikel 18.3 i förordning nr 2328/91, genom att de bidrar till att bibehålla ett befolkningsminimum, vilket - såsom den finska regeringen har gjort gällande - är en förutsättning för bibehållandet av väsentliga tjänster för befolkningen i områden som annars utsätts för avfolkning.

40 Raija-Liisa Jokela har emellertid gjort gällande att statsrådet genom att i 6 § 1 mom. i beslut nr 861/1995 uppställa ett krav på boende inom en radie av högst tolv kilometer från gårdsbruksenheten underförstått har återinfört kravet på stadigvarande hemvist i Finland, vilket ursprungligen föreskrevs i 5 § 3 punkten i nämnda beslut och upphävdes till följd av kommissionens invändningar.

41 Raija-Liisa Jokela har även gjort gällande att boendekravet enligt den finska lagstiftningen strider mot principen om fri rörlighet för personer.

42 Denna slutsats kan inte godtas. Såsom såväl den finska regeringen som kommissionen har framhållit, befinner sig en jordbrukare som är bosatt i Finland på ett avstånd av mer än tolv kilometer från sin gårdsbruksenhet nämligen i samma situation som en jordbrukare som är bosatt i en annan medlemsstat, eftersom båda två måste uppfylla de särskilda villkoren enligt 6 § 3 mom. i beslut nr 861/1995 för att erhålla kompensationsbidrag.

Undantaget från det allmänna boendekravet

43 Enligt den finska lagstiftningen är en jordbruksföretagare som ansöker om kompensationsbidrag befriad från boendekravet, om han visar - förutom att särskilda skäl föreligger - att han självständigt idkar jordbruk på gårdsbruksenheten och får minst 50 procent av sin inkomst från jord- och skogsbruk eller motsvarande verksamhet.

44 Den hänskjutande domstolen har uttryckt sig tvivlande vad beträffar denna ordnings förenlighet med principen om likabehandling.

45 Det skall erinras om att denna princip innebär att jämförbara situationer inte får behandlas olika såvida det inte finns särskilda skäl för särbehandling (dom av den 15 februari 1996 i mål C-63/93, Duff m.fl., REG 1996, s. I-569, punkt 26).

46 Det är i detta avseende tillräckligt att påpeka att det bland de jordbrukare som kan ansöka om kompensationsbidrag, det vill säga de vilkas gårdsbruksenhet är belägen i ett mindre gynnat område i Finland, är det den jordbrukare som bor på gårdsbruksenheten eller i dess omedelbara närhet som alltid och direkt medverkar till genomföra bidragets mål, däribland att bibehålla ett befolkningsminimum i det mindre gynnade området, såsom den finska regeringen har angett. Så är inte fallet med en jordbrukare som under en stor del av året bor på ett längre avstånd, vilket berättigar att det för honom uppställs villkor som är avsedda att säkerställa att det finns ett minimisamband mellan honom och hans gårdsbruksenhet, såsom att han självständigt skall idka jordbruk på gårdsbruksenheten och få minst 50 procent av sin inkomst av jord- och skogsbruk eller motsvarande verksamhet.

47 Vad beträffar villkoret att särskilda skäl skall föreligga har den hänskjutande domstolen hänvisat till att principen om rättssäkerhet eventuellt åsidosätts.

48 I detta avseende skall det anföras att denna princip kräver att rättsregler skall vara klara och precisa och syftar till att säkerställa förutsebarheten rörande de situationer och rättsliga relationer som omfattas av gemenskapsrätten (se domen i det ovannämnda målet Duff m.fl., punkt 20).

49 Begreppet särskilda skäl är visserligen inte precist och de rättsliga situationer som det kan omfatta har inte klart avgränsats. Denna brist på precision svarar likväl mot den finske lagstiftarens avsikt att ge den behöriga myndigheten ett medel som är tillräckligt flexibelt för att den efter en objektiv och fullständig undersökning av varje enskilt fall skall kunna lösa särskilda problem som kan vara så olika att det är omöjligt att förutse dem. Dessutom kommer denna brist på precision att avsevärt minska i och med att det uppstår en samling av avgjorda fall som gör det möjligt att identifiera och systematisera, och således förutse, vilka kriterier som beaktas.

50 Under dessa omständigheter skall den första frågans andra del, punkterna a och b, besvaras så, att varken principen om likabehandling eller principen om rättssäkerhet utgör hinder för att det av en jordbrukare som ansöker om kompensationsbidrag och som bor utanför gårdsbruksenheten på ett avstånd av mer än tolv kilometer från dess driftscentrum, mätt längs en väg, krävs att han själv driver den, får minst 50 procent av sin inkomst från jordbruksverksamhet eller liknande verksamhet samt att det dessutom visas att särskilda skäl föreligger.

Den andra frågan

51 I mål C-9/97 har den hänskjutande domstolen i huvudsak frågat om principen om icke-diskriminering och proportionalitetsprincipen eller några andra gemenskapsrättsliga principer utgör hinder för att kompensationsbidrag inte betalas till en jordbrukare som under största delen av året är bosatt i en annan medlemsstat där hennes make, som äger en del av gårdsbruksenheten i fråga, arbetar som diplomat.

52 I mål C-118/97 har den hänskjutande domstolen frågat om samma principer utgör hinder för att kompensationsbidrag inte betalas till en minderårig som är varaktigt bosatt hos sin förmyndare på ett avstånd av ungefär 70 kilometer från gårdsbruksenheten, på vilken varken hon själv eller hennes förmyndare idkar jordbruk.

53 Eftersom den andra frågan rör tillämpningen på ett bestämt fall av gemenskapsrättsliga regler som har varit föremål för tolkning inom ramen för den första frågan, ankommer det - såsom domstolen har påpekat i punkt 30 i förevarande dom - på den hänskjutande domstolen att, mot bakgrund av de upplysningar om hur gemenskapsrätten skall tolkas som den erhållit som svar på denna fråga, bedöma verkningarna av de bestämmelser i nationell rätt som den har att tillämpa.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

54 De kostnader som har förorsakats den finska och den franska regeringen samt kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(femte avdelningen)

- angående de frågor som genom beslut av den 9 januari och den 12 mars 1997 har ställts av landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd - följande dom:

55 Artiklarna 17 och 18 i rådets förordning (EEG) nr 2328/91 av den 15 juli 1991 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet och artikel 1 i rådets direktiv 76/268/EEG av den 28 april 1975 om jordbruk i bergsområden och i vissa mindre gynnade områden utgör inte hinder för att kompensationsbidrag för varaktiga naturbetingade nackdelar beviljas en jordbrukare när han inte är varaktigt bosatt på sin gårdsbruksenhet.

56 Varken principen om likabehandling eller principen om rättssäkerhet utgör hinder för att det av en jordbrukare som ansöker om kompensationsbidrag och som bor utanför gårdsbruksenheten på ett avstånd av mer än tolv kilometer från dess driftscentrum, mätt längs en väg, krävs att han självständigt idkar jordbruk på gårdsbruksenheten, får minst 50 procent av sin inkomst av jord- och skogsbruk eller motsvarande verksamhet samt att det dessutom visas att särskilda skäl föreligger.