Förslag till avgörande av generaladvokat La Pergola föredraget den 4 juli 1996. - Woodspring District Council mot Bakers of Nailsea Ltd. - Begäran om förhandsavgörande: High Court of Justice, Bristol Mercantile Court - Förenade kungariket. - Veterinärbesiktning före slakt - Giltighet - Officiella veterinärers roll - Kostnader som bärs av slakterierna. - Mål C-27/95.



Rättsfallssamling 1997 s. I-01847



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 De frågor som High Court of Justice (Bristol Mercantile Court) har ställt genom beslut av den 20 januari 1995 syftar till att utröna huruvida vissa bestämmelser i gemenskapslagstiftningen i fråga om hygienkontroll av nötkött är giltiga.

2 Det fall som har givit upphov till de frågor som har hänskjutits till domstolen beskrivs i stora drag nedan.

Woodspring District Council (nedan kallat Woodspring), kärande i målet vid den nationella domstolen, är en lokal myndighet i sydvästra Förenade kungariket. Bakers of Nailsea Limited (nedan kallat Bakers), svarande i samma mål, är ett bolag som äger ett slakteri i Nailsea, en ort i distriktet Woodspring.

En veterinär hade i enlighet med gemenskapslagstiftningen(1) regelbundet begivit sig till svarandens anläggning för att utföra de föreskrivna besiktningarna. Kostnaderna för tjänsten fakturerades käranden, som därefter i sin tur debiterade svaranden samma belopp. Bakers vägrade emellertid att betala beloppen och gjorde vid den nationella domstolen gällande att gemenskapsbestämmelserna som reglerar föreliggande fall var ogiltiga. Närmare bestämt ifrågasatte svaranden giltigheten av den bestämmelse i vilken föreskrivs att kontrollerna i fråga skall utföras av en veterinär och de andra bestämmelser i vilka det föreskrivs att besiktning skall göras före slakt, samt att kostnaderna skall vidarebefordras till den som driver slakteriet och bäras av denne. Den nationella domstolen har därför hänskjutit följande tolkningsfrågor till EG-domstolen.

"1) Kan en enskild fysisk eller juridisk person, under de i målet aktuella omständigheterna, åberopa artiklarna 39 och 40.3 i EG-fördraget och/eller de allmänna proportionalitets- och likabehandlingsprinciperna som grund för att vid den nationella domstolen ifrågasätta giltigheten av viss gemenskapslagstiftning?

2) Är, med hänsyn till artiklarna 39 och 40.3 i EG-fördraget och den allmänna proportionalitetsprincipen, direktiv 64/443/EEG i dess lydelse enligt direktiv 91/497/EEG ogiltigt i den del medlemsstaterna i direktivet åläggs skyldigheten och/eller tillåts att föreskriva att hälsoundersökningar vid slakterier skall utföras av veterinärer och/eller i den del det i direktivet föreskrivs en skyldighet att utföra besiktningar före slakt?

3) Om fråga 2 besvaras jakande:

a) Vilken, om någon, begränsning i tiden skall gälla för ogiltigheten eller dess verkan?

b) Strider det, under de i målet aktuella omständigheterna, mot gemenskapslagstiftningen att en behörig nationell myndighet tillämpar en bestämmelse i den egna nationella lagstiftningen i vilken det krävs att besiktningar vid slakterierna skall utföras av, eller ske under överinseende av, en veterinär, när denna bestämmelse uttryckligen syftar till att genomföra det ändrade direktivet 64/433/EEG, men har, eller anses ha, en annan autonom rättslig grund i den nationella rätten?

4) Strider det mot artiklarna 39 och/eller 40.3 i EG-fördraget eller mot de allmänna likabehandlings- och/eller proportionalitetsprinciperna att kostnaderna för besiktningar av slaktdjur som utförs av veterinärer bärs av slakteriet där djuren slaktas?"

Den första frågan

3 Den första frågan syftar huvudsakligen till att utröna huruvida en enskild som ifrågasätter en gemenskapsbestämmelses giltighet kan åberopa att artiklarna 39 och 40 i fördraget samt de allmänna proportionalitets- och likabehandlingsprinciperna har åsidosatts.

Svaret måste enligt min mening vara jakande. Jag ser nämligen inte vilka skäl som skulle kunna förhindra domstolen från att bedöma giltigheten av en gemenskapsbestämmelse som direkt påverkar den berördes verksamhetsområde på samma sätt som de ovan nämnda grundläggande bestämmelserna. Frågan behöver inte undersökas närmare.

Den andra frågan

4 Med sin andra fråga begär den nationella domstolen att EG-domstolen skall uttala sig om giltigheten av de gemenskapsbestämmelser i vilka föreskrivs att en veterinär skall delta under besiktningarna liksom om giltigheten av de bestämmelser i vilka föreskrivs att slaktdjuret skall besiktigas före slakt.(2)

Bakers ståndpunkt går ut på att bestämmelserna i fråga är ogiltiga, eftersom rådet när det antog dem missbrukade sin befogenhet att göra en skönsmässig bedömning. Följaktligen skulle varken kravet på veterinärutbildning eller skyldigheten att utföra en besiktning före slakt syfta till att uppfylla målsättningarna i artikel 39 i fördraget i fråga om den gemensamma jordbrukspolitiken.

Jag anser inte resonemanget vara övertygande. För det första vill jag påpeka att det, som domstolen har påpekat vid andra tillfällen,(3) inte går att bortse från sådana krav av allmänintresse, som konsument- och hälsoskydd, skydd av människoliv och även av djurens liv när målsättningarna för den gemensamma jordbrukspolitiken skall genomföras. De här bedömda rättsreglerna fyller just en sådan funktion. Båda bestämmelserna syftar till att säkerställa att en korrekt och snabb diagnos görs av eventuella sjukdomar som gör köttet otjänligt som livsmedel, just för att upprätthålla de oeftergivliga värdena folkhälsa och konsumentskydd. Att ha upprättat ett fullgott system för hygienisk och sanitär kontroll av kött bidrar även på ett avgörande sätt till att öka förtroendet på marknaden för varans kvalitet och sundhet. För det andra kan detta inte annat än leda till en ökning av konsumtionen och således av handelsvolymen och produktionen. Därigenom förverkligas de grundläggande målsättningarna i artikel 39, det vill säga att produktiviteten höjs, att produktionen utvecklas rationellt, att en skälig levnadsstandard tillförsäkras jordbruksbefolkningen samt att försörjningen tryggas.

5 Bakers har dessutom gjort gällande att de omtvistade rättsreglerna strider mot proportionalitetsprincipen. Att vända sig till en veterinär är enligt företaget både obefogat och överdrivet, eftersom sjukdom hos slaktdjuret effektivt kan diagnostiseras även av andra personer, om dessa har tillräcklig erfarenhet inom området. Dessutom skulle skyldigheten att utföra en undersökning före slakt vara oproportionerlig, eftersom köttets hygieniska och sanitära kvalitet framgår tillräckligt tydligt vid besiktning efter slakt.

Det framgår inte tydligt hur den kritiken skiljer sig från den som har bedömts ovan. Även i det här fallet vill Bakers, genom att åberopa att de föreskrivna åtgärderna är oproportionerliga, hävda att gemenskapslagstiftaren har överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt fördraget. Inte heller denna kritik kan vinna stöd, även om den anses vara fristående [från ovannämnda kritik]. Jag har sagt ovan att föreskrifterna i direktivet motiveras av målsättningen att säkerställa folkhälsan och att underlätta handel med och konsumtion av kött. I det syftet föreskrivs att besiktningar av djuren skall utföras av den som inte bara är fullt kvalificerad utan framför allt, vill jag påstå, är naturligt kvalificerad att utföra dem, det vill säga en veterinär. Uppriktigt sagt förstår jag inte hur ett sådant val kan kritiseras. I synnerhet som den här bedömda lagstiftningen ligger inom ramen för avvecklingen av veterinära kontroller vid gränserna, vilka numera skall utföras i avsändarlandet och inte kan göras om i mottagarlandet. Även av den anledningen är det av grundläggande betydelse att särskilt kvalificerade personer anförtros uppgiften att utföra kontrollerna. I sjätte övervägandet i ingressen till direktiv 64/433/EEG sägs att "[u]tfärdandet av ett hälsointyg som förbereds av en besiktningsveterinär i avsändarlandet är det bästa sättet att försäkra de behöriga myndigheterna i mottagarlandet om att en köttförsändelse följer bestämmelserna i detta direktiv".

Vad sedan besiktningen före slakt beträffar, fyller även den en funktion som är av grundläggande betydelse. Det kan räcka med att påpeka att vissa sjukdomar endast kan diagnostiseras medan djuret lever.(4)

Då detta har sagts, är det tydligt att det regelverk som har upprättats genom direktivet alls inte strider mot proportionalitetsprincipen utan utgör ett uttryck för densamma; inspektionerna utförs av den som är mest lämpad för uppgiften och äger rum både före och efter det att djuret slaktats. I gemenskapsdirektivet föreskrivs ett enhetligt kriterium enligt vilket kontrollen i avsändarlandet utförs av den som genom sin utbildning och yrkeserfarenhet skäligen kan anses vara kvalificerad att utföra den. Att föreskriva någonting annat skulle innebära att man inte levde upp till de krav som i vårt fall skulle uppfyllas just med anledning av den proportionalitetsprincip som Bakers har åberopat. Det kritiserade medlet står i det här fallet i rimlig proportion till det mål som lagstiftaren har velat uppnå.

6 Jag anser således att det i föreliggande fall inte kan konstateras att rådet har missbrukat sin befogenhet att göra en skönsmässig bedömning. Särskilt inte som det utrymme för skönsmässig bedömning som gemenskapslagstiftaren förfogar över i fråga om den gemensamma jordbrukspolitiken är vidsträckt, vilket domstolen har påpekat ett flertal gånger, och rådets bedömning endast kan kritiseras då den "framstår som uppenbart oriktig mot bakgrund av de uppgifter som det förfogade över när bestämmelserna i fråga antogs".(5) Det är uppenbart att så inte är fallet i föreliggande mål.

Den tredje frågan

7 Den tredje frågan behöver besvaras endast om svaret på den andra frågan är jakande och kommer därför inte att utredas.

Den fjärde frågan

8 Den fjärde tolkningsfrågan syftar till att utröna huruvida gemenskapsbestämmelserna i fråga om skyldigheten att bära kostnaderna för veterinärinspektionerna är giltiga. Bakers ståndpunkt är att bestämmelserna är ogiltiga, eftersom kostnaderna i fråga skall bäras av den som driver slakteriet. Detta skulle enligt Bakers strida mot domstolens fast etablerade rättspraxis,(6) enligt vilken de i stället skall bäras av allmänheten, som kommer i åtnjutande av fördelarna med den fria rörligheten för varor.

Argumentet är ogrundat. För det första bör konstateras att den nationella domstolen då den formulerade frågan förutsatte att gemenskapsbestämmelserna i fråga skall tolkas så, att det i dem föreskrivs en skyldighet för slakterierna att bära kostnaderna. Detta är emellertid inte fallet. I artikel 4 i direktiv 85/73/EEG, i dess lydelse enligt direktiv 93/118/EG, fastslås nämligen att "[a]vgifterna skall betalas av den som driver eller äger den inrättning som utför de åtgärder ... och denne skall ha möjligheten att vidarebefordra kostnaden för den berörda verksamheten till den fysiska eller juridiska person på vars uppdrag nämnda verksamhet utförs".(7) För det andra är det, såsom den brittiska regeringen har påpekat i sin inlaga, enligt den i målet vid den nationella domstolen tillämpliga inhemska lagstiftningen inte uteslutet att kostnaderna för veterinärbesiktningarna vidarebefordras från den som driver slakteriet till dem som begär att slakten skall utföras. Således bortfaller den förutsättning som Bakers önskar anföra som grund för att bestämmelserna i fråga är ogiltiga.

Jag anser således att de här bedömda rättsreglerna inte på något sätt är ogiltiga. Kostnaderna för veterinärinspektionerna bärs inledningsvis av den som driver slakteriet och vidarebefordras därefter till dem som begär att slakten skall utföras. Avslutningsvis skall sägas att kostnaderna - det bör återigen påpekas att de är nödvändiga för att säkerställa varans sundhet och kvalitet - bärs av den ekonomiska aktör som för ut varan på marknaden. Det rör sig kort och gott om en rättvis lösning som inte strider mot någon av den gemensamma jordbrukspolitikens målsättningar. Jag anser inte att det finns fog för att ifrågasätta denna.

Förslag till avgörande

Med beaktande av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som High Court of Justice (Bristol Mercantile Court) har ställt på följande sätt:

1) En enskild som ifrågasätter en gemenskapsrättslig bestämmelses giltighet kan åberopa att artiklarna 39 och 40 i fördraget, eller de allmänna proportionalitets- och likabehandlingsprinciperna, har åsidosatts.

2) Med beaktande av de omständigheter som framgår av beslutet om hänskjutande kan direktiven 91/497/EEG och 93/118/EG inte anses innehålla några bestämmelser som gör det möjligt att ifrågasätta rättsakternas giltighet med anledning av att det föreskrivs att besiktningarna skall utföras av en veterinär, att slaktdjuret skall besiktigas före slakt och att kostnaden för dessa besiktningar i ett första skede skall bäras av ägaren till och/eller den som driver det slakteri där slakten utförs.

(1) - Föreliggande fall regleras av rådets direktiv 64/433/EEG av den 26 juni 1964 om hygienproblem som påverkar handeln med färskt kött inom gemenskapen (EGT L 121, 1964, s. 2012), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/497/EEG av den 29 juli 1991, som ändrar och konsoliderar direktiv 64/433/EEG om hygienproblem som påverkar handeln med färskt kött inom gemenskapen och utvidgar det till att även avse produktion och saluhållande av färskt kött (EGT L 268, s. 69). Finansieringen av besiktningarna regleras genom rådets direktiv 85/73/EEG av den 29 januari 1985 om finansiering av hygienundersökningar och kontroller av färskt kött och fjäderfäkött (EGT L 32, s. 14), i dess lydelse enligt rådets direktiv 88/409/EEG av den 15 juni 1988 om fastställande av hygienregler som skall tillämpas på kött som är avsett för den inhemska marknaden och om storleken på de avgifter som skall tas ut i enlighet med direktiv 85/73/EEG om besiktning av sådant kött (EGT L 194, s. 28), och genom rådets beslut 88/408/EEG av den 15 juni 1988 om fastställande av nivåerna på det bidrag som skall uppbäras för de kostnader som orsakas av hygienundersökningar och kontroller av färskt kött i enlighet med direktiv 85/73/EEG (EGT L 194, s. 24; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) samt genom rådets direktiv 93/118/EEG av den 22 december 1993 om ändring av direktiv 85/73/EEG om finansiering av hygienundersökningar och kontroller av färskt kött och fjäderfäkött (EGT L 340, s. 15).

(2) - Se artikel 3.1.A b och 3.1.A d, kapitlen VI och VIII i bilaga I, samt artikel 9 i direktiv 64/433/EEG i dess lydelse enligt direktiv 91/497/EEG.

(3) - Se dom av den 23 februari 1988, 131/86, Förenade kungariket mot rådet (Rec. 1988, s. 905).

(4) - Enligt bestämmelse nr 27 c i bilaga 1 till direktiv 64/433/EEG i dess lydelse enligt direktiv 91/497/EEG skall besiktning före slakt även göra det möjligt att fastställa om djuren "är utmattade, upphetsade eller skadade". Om så är fallet föreskrivs att slakten skall skjutas upp en tillräckligt lång tid för att slaktdjuret skall kunna vila ut. Det är uppenbart att undersökningen endast kan utföras då djuret lever: tillstånd av "trötthet" eller "upphetsning" kan nämligen inte noteras i en slaktad djurkropp.

(5) - Se dom av den 17 december 1981, Ludwigshafener Walzmühle mot rådet och kommissionen (förenade målen 197-200, 243, 245 och 247/80, Rec. s. 3211) och av den 21 februari 1990, Wuidart, (förenade målen C-267/88 till C-285/88, Rec. s. I-435, punkt 14). Min kursivering.

(6) - Se domarna av den 5 februari 1976, Bresciani (87/75, Rec. s. 129) och av den 15 december 1993, Ligur Carni (förenade målen C-277/91, C-318/91 och C-319/91, Rec. s. I-6621). Det behöver knappast påpekas att de domarna, som Bakers har åberopat till stöd för sin ståndpunkt, inte alls är relevanta för föreliggande fall. I de målen rörde det sig nämligen om pålagor som en medlemsstat ensidigt hade ålagt för att finansiera veterinärbesiktningar. Domstolen hade således att avgöra huruvida de avgifterna utgjorde hinder för den fria rörligheten för varor, som är förbjudna enligt fördraget. Här rör det sig istället om en reglering som gemenskapen har fastslagit och som skall tillämpas enhetligt i alla medlemsstaterna. Dessutom, som jag kommer att konstatera nedan, bärs kostnaderna för veterinärbesiktningarna inledningsvis av de som driver slakteriet och därefter kan dessa vidarebefordra dem till den som har begärt slakten. Som den brittiska regeringen och Woodspring med rätta har påpekat, bärs kostnaderna i slutänden av köttkonsumenten och blir således en komponent i varans pris. Således uppfylls kravet, som domstolen erinrade om i de ovan nämnda domarna, att kostnaderna skall bäras av allmänheten som drar nytta av de fördelar som följer av besiktningarna.

(7) - Min kursivering.