FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

MACIEJ SZPUNAR

föredraget den 9 januari 2019 ( 1 )

Mål C‑620/16

Europeiska kommissionen

mot

Förbundsrepubliken Tyskland

”Fördragsbrott – Artikel 258 FEUF – Rådets beslut 2014/699/EU – Principen om lojalt samarbete – Artikel 4.3 FEU – Upptagande till sakprövning – Tidigare agerande – Vägran av Förbundsrepubliken Tyskland att vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott rösta i enlighet med rådets beslut”

I. Inledning

1. Såväl unionen som 26 av dess medlemsstater har antagit fördraget om internationell järnvägstrafik av den 9 maj 1980, i dess ändrade lydelse enligt Vilniusprotokollet av den 3 juni 1999 (nedan kallat Cotif), som administreras av Mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik (Otif), en internationell organisation belägen i Bern. Som förberedelse inför ett möte i denna organisation antog rådet den 24 juni 2014 beslut 2014/699/EU, ( 2 ) som fastställde fördelningen av befogenheter mellan unionen och medlemsstaterna i fråga om utövande av rösträtt vid nämnda möte.

2. De efterföljande händelserna har gett upphov till två mål vid domstolen, dels en talan om ogiltigförklaring som anhängiggjordes av Förbundsrepubliken Tyskland mot rådet där Tyskland, i huvudsak, gjorde gällande att unionen inte hade befogenhet att anta beslutet (denna talan ogillades av domstolen i domen av den 5 december 2017 i målet Tyskland/rådet), ( 3 ) och dels en fördragsbrottstalan som anhängiggjorts av kommissionen mot Förbundsrepubliken Tyskland, vilken utgör saken i förevarande mål.

3. I förevarande talan har kommissionen med stöd av artikel 258 FEUF yrkat att domstolen ska fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt beslut 2014/699 och artikel 4.3 FEU genom att rösta mot beslutet och offentligt ta avstånd från innehållet i det i samband med detta möte.

4. I förevarande mål uppkommer grundläggande frågor om upptagande till sakprövning av en fördragsbrottstalan i en situation där det påstått felaktiga agerandet ägt rum i det förflutna och rättsverkningarna av agerandet påstås ha upphört. Domstolen har således möjlighet att i detta avseende ytterligare precisera sin praxis avseende upptagande till sakprövning av mål om fördragsbrott.

5. Vidare visar förevarande mål, i materiellt hänseende, på hur viktig den i artikel 4.3 FEU reglerade principen om lojalt samarbete är inom ramen för unionens yttre relationer och, i synnerhet, på situationer där denna princip har andra rättsverkningar än de som följer av andra unionsbestämmelser. I detta avseende belyser förevarande mål det faktum, som har anförts i doktrinen, att det i praktiken inte alltid är lätt att avgränsa principen om tilldelade befogenheter ( 4 ) från andra principer, såsom principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU. ( 5 )

6. Mitt förslag, efter att ha bedömt förevarande mål, kommer att vara att domstolen ska fastställa att kommissionens talan om fördragsbrott är välgrundad och kan upptas till sakprövning.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Internationell rätt

1. Cotif

7. Cotif trädde i kraft den 1 juli 2006. De 49 stater som är parter i Cotif, däribland alla medlemsstater i Europeiska unionen (med undantag av Republiken Cypern och Republiken Malta), är medlemmar i Otif. Europeiska unionen anslöt sig till Cotif med verkan från den 1 juli 2011.

8. Otifs ändamål ska, enligt artikel 2 § 1 Cotif, vara att i alla avseenden främja, förbättra och underlätta internationell järnvägstrafik, i synnerhet genom att skapa enhetliga rättsregler inom olika rättsområden som har samband med internationell järnvägstrafik.

9. Otifs revisionsutskott består i princip av samtliga parter i Cotif. Enligt artikel 17 § 1 a och b Cotif ska Otifs revisionsutskott, inom ramen för sin behörighet, besluta om förslag som syftar till ändring av Cotif och granska förslag som ska inges till generalförsamlingen för beslut. Den behörighet som dessa två instanser har i fråga om ändringar av Cotif fastställs i artikel 33 i detta fördrag.

10. I avdelning VI Cotif, med rubriken ”Ändring av [Cotif]”, anges i artikel 33, som har rubriken ”Behörighet”, följande: ”… § 2 Generalförsamlingen skall besluta om förslag som syftar till ändring av fördraget såvitt ingen annan behörighet anges i

§§ 4–6. … § 4 Utom i de fall då generalförsamlingen har beslutat i enlighet med § 3 första meningen skall revisionsutskottet besluta om förslag som syftar till ändring av a) artikel 9 och artikel 27 §§ 2–5, … d) de enhetliga rättsreglerna CUV, utom artiklarna 1, 4, 5 och 7–12, …”

11. I artikel 35 Cotif (”Beslut av utskotten”) anges följande: ”§1 Generalsekreteraren skall underrätta medlemsstaterna om de ändringar som har beslutats av utskotten. § 2 Ändringar av grundfördraget som har beslutats av revisionsutskottet skall träda i kraft för samtliga medlemsstater första dagen i den tolfte månaden efter den månad då generalsekreteraren underrättade medlemsstaterna om dem. Medlemsstaterna kan göra invändning inom fyra månader från dagen för underrättelsen. Vid invändning från en fjärdedel av medlemsstaterna skall ändringen inte träda i kraft. Om en medlemsstat har gjort invändning mot ett beslut av revisionsutskottet inom fyramånadersfristen och sagt upp fördraget, får uppsägningen verkan vid den tidpunkt då beslutet skulle träda i kraft. § 3 Ändringar av bihangen till fördraget som har beslutats av revisionsutskottet skall träda i kraft för samtliga medlemsstater första dagen i den tolfte månaden efter den månad under vilken generalsekreteraren underrättade medlemsstaterna. Ändringar som har beslutats av fackutskottet RID eller av tekniska expertutskottet skall träda i kraft för samtliga medlemsstater första dagen i den sjätte månaden efter den månad under vilken generalsekreteraren underrättade medlemsstaterna om dem. § 4 Medlemsstaterna kan göra invändning inom en frist av fyra månader från dagen för den underrättelse som avses i § 3. Vid invändning från en fjärdedel av medlemsstaterna skall ändringen inte träda i kraft. I de medlemsstater som har gjort invändning mot ett beslut inom angiven tid skall det ifrågavarande bihanget från och med den tidpunkt då beslutet träder i kraft upphöra att gälla i sin helhet för trafik med och mellan medlemsstaterna. Vid invändning mot validering av en teknisk standard eller mot antagandet av en enhetlig teknisk föreskrift skall dock endast dessa upphöra att gälla för trafik med och mellan medlemsstaterna från och med den tidpunkt då besluten blir gällande; detsamma skall gälla vid partiell invändning. …”

12. Det framgår av artikel 38 § 2 Cotif att Europeiska unionen, i egenskap av en regional organisation som har tillträtt Cotif, får utöva de rättigheter som dess medlemmar åtnjuter enligt Cotif, i den mån de omfattar frågor som hör till dess kompetensområde. Av 38 § 3 framgår att Europeiska unionen, för att utöva rösträtten och rätten att göra invändningar enligt artikel 35 §§ 2 och 4, ska förfoga över ett lika stort antal röster som det antal av dess medlemsstater som även är medlemmar i Otif. De sistnämnda får endast utöva sina rättigheter, särskilt rösträtten, i den mån det är tillåtet enligt § 2 i samma bestämmelse.

2. Anslutningsavtalet

13. Avtalet mellan unionen och [Otif] om Europeiska unionens anslutning till [Cotif] av den 9 maj 1980 i dess ändrade lydelse enligt Vilniusprotokollet av den 3 juni 1999 (EUT L 51, 2013, s. 8) (nedan kallat anslutningsavtalet) undertecknades den 23 juni 2011 i Bern och trädde i kraft, enligt artikel 9 i anslutningsavtalet, den 1 juli 2011.

14. I artikel 6 i detta avtal anges följande: ”1. För beslut i frågor där unionen har exklusiv behörighet ska unionen inneha sina medlemsstaters rösträtt enligt [Cotif]. 2. För beslut i frågor där unionen delar behörighet med sina medlemsstater ska antingen unionen eller dess medlemsstater rösta. 3. Om inte annat föreskrivs i artikel 26.7 i [Cotif], ska unionen förfoga över det antal röster som motsvarar dem som innehas av de medlemsstater som även är parter i [Cotif]. När unionen röstar, får dess medlemsstater inte rösta. 4. Unionen ska i de enskilda fallen informera de övriga parterna om i vilka fall den kommer att utöva sin rösträtt enligt punkterna 1–3, för de olika punkterna på dagordningarna för generalförsamlingen och andra beredande organ. Den skyldigheten ska också gälla när beslut fattas per korrespondens. Den informationen måste tillhandahållas Otifs generalsekreterare tillräckligt tidigt för att möjliggöra spridning av den tillsammans med mötesdokument eller ett beslut per korrespondens.”

B. Unionsrätt

15. Anslutningsavtalet godkändes på unions vägnar genom rådets beslut 2013/103/EU. ( 6 )

16. I artikel 5 i detta beslut anges att ”[d]e interna ordningarna för att förbereda Otifs möten samt för representation och omröstning vid sådana möten framgår av bilaga III till detta beslut”.

17. Bilaga III, som har rubriken ”Intern ordning för rådet, medlemsstaterna och kommissionen i förfaranden enligt Otif” har följande lydelse: ”Med hänsyn till kravet på enhetlighet i unionens och dess medlemsstaters internationella representation i enlighet med fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och Europeiska unionens domstols rättspraxis och även i fasen avseende fullgörandet av internationella skyldigheter kommer rådet, medlemsstaterna och kommissionen att tillämpa följande interna ordning: 1. Räckvidd Denna interna ordning kommer att vara tillämplig på alla möten i alla organ som Otif inrättar. Varje hänvisning till ett ’möte’ i denna interna ordning innefattar i tillämpliga fall en hänvisning till andra förfaranden, såsom ett skriftligt förfarande. 2. Samordningsförfarande 2.1. För att förbereda alla Otifs möten, inklusive men inte begränsat till generalförsamlingens, administrativa kommitténs och andra kommittéers möten, kommer samordningsmöten att hållas – i Bryssel i rådets behöriga arbetsgrupp (normalt arbetsgruppen för landtransporter) så tidigt som möjligt och så många gånger som är nödvändigt före Otif-mötet, och dessutom – på plats, särskilt i början och vid behov under och i slutet av ett Otif-möte. 2.2. Under samordningsmötena ska man enas om ståndpunkter på endast unionens vägnar eller om relevant på unionens och dess medlemsstaters vägnar. Medlemsstaternas ståndpunkter i frågor som rör deras exklusiva behörighet kan bli föremål för samordning vid dessa möten, om medlemsstaterna samtycker till detta. 2.3. Vid samordningsmötena ska man besluta om utövandet av ansvar för uttalanden och omröstningar i samband med varje punkt på dagordningen för Otifs möten där ett uttalande kan göras eller en omröstning förväntas. 2.4. För att förbereda de samordningsmöten som avses i punkt 2.1, inklusive utkast till uttalanden och ståndpunktsdokument, kommer preliminära diskussioner vid behov att hållas i den behöriga kommitté som har inrättats enligt unionens relevanta lagstiftning på järnvägsområdet, enligt följande: – Kommittén för transport av farligt gods för varor som omfattas av tillägg RID till fördraget. Om dessa punkter påverkar järnvägens driftskompatibilitet eller den gemensamma säkerhetsstrategi som utvecklas i enlighet med direktiv 2004/49/EG, bör kommittén för driftskompatibilitet och säkerhet också delta. – Kommittén för utveckling av unionens järnvägar för punkter som omfattas av tilläggen A, B, D eller E till fördraget och för andra system med enhetlig lagstiftning utarbetade av Otif. – Kommittén för järnvägsdriftskompatibilitet och säkerhet för punkter som omfattas av tillägg F eller G till fördraget. 2.5. Före varje möte i Otif kommer kommissionen att ge en indikation om vilka punkter på dagordningen som är föremål för unionssamordning och utarbeta utkast till uttalanden och ståndpunktsdokument som ska diskuteras under samordningsmötena. 2.6. Om kommissionen och medlemsstaterna under samordningsmötena inte kan enas om en gemensam ståndpunkt, bland annat på grund av oenighet om behörighetsfördelningen, kommer frågan att hänvisas till Ständiga representanternas kommitté och/eller rådet. 3. Uttalanden och omröstning vid Otifs möten 3.1. När en punkt på dagordningen rör frågor som faller under unionens exklusiva behörighet, ska kommissionen göra inlägg och rösta för unionen. Efter vederbörlig samordning kan medlemsstaterna också göra inlägg för att stödja och/eller utveckla unionens ståndpunkt. 3.2. När en punkt på dagordningen rör ärenden som faller under exklusiv nationell behörighet, ska medlemsstaterna göra inlägg och rösta. 3.3. När en punkt på dagordningen rör ärenden som innehåller frågor som faller under såväl nationell behörighet som unionens behörighet, ska ordförandeskapet och kommissionen formulera den gemensamma ståndpunkten. Efter vederbörlig samordning kan medlemsstaterna också göra inlägg för att stödja och/eller utveckla den gemensamma ståndpunkten. Medlemsstaterna eller kommissionen ska från fall till fall rösta på unionens och dess medlemsstaters vägnar i enlighet med den gemensamma ståndpunkten. Beslutet om vem som ska rösta ska fattas mot bakgrund av var den huvudsakliga behörigheten ligger (t.ex. antingen främst nationell behörighet eller främst unionsbehörighet). 3.4. När en punkt på dagordningen rör frågor som faller under såväl nationell behörighet som unionens behörighet och kommissionen och medlemsstaterna inte har kunnat enas om en gemensam ståndpunkt i enlighet med punkt 2.6, får medlemsstaterna och kommissionen göra inlägg och rösta i frågor som klart faller inom deras respektive behörighet. 3.5. I frågor där kommissionen och medlemsstaterna inte är eniga om behörighetsfördelningen eller där det inte har varit möjligt att uppnå den majoritet som krävs för en unionsståndpunkt, ska största möjliga ansträngningar göras för att klargöra situationen eller för att nå fram till en unionsståndpunkt. I avvaktan på detta och efter vederbörlig samordning ska medlemsstaterna och/eller kommissionen från fall till fall ha rätt att göra inlägg, på villkor att den uttalade ståndpunkten inte påverkar en framtida unionsståndpunkt, är samstämmig med unionspolitiken och tidigare unionsståndpunkter och stämmer överens med unionsrätten. 3.6. Företrädare för medlemsstaterna och kommissionen kan delta i de av Otifs arbetsgrupper som förbereder Otifs tekniska kommittéer, nämligen expertkommittén för järnvägsbefordran av farligt gods (RID) och kommittén för tekniska experter (TEC). Under deltagandet i dessa arbetsgrupper kan företrädarna för medlemsstaterna och kommissionen lämna tekniska bidrag och fullt ut delta i de tekniska diskussionerna på grundval av sina tekniska kunskaper. Dessa diskussioner är inte bindande för unionen. Företrädare för medlemsstaterna och kommissionen ska göra kraftfulla insatser för att nå en gemensam inställning och försvara denna under diskussionerna i Otifs arbetsgrupper. …”

III. Bakgrund

A. Bakgrund i målet

18. Rådet antog beslut 2014/699 den 24 juni 2014.

19. I artikel 1.1 i det beslutet anges att ”[d]en ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar vid det 25:e mötet i den översynskommitté [revisionsutskott] som inrättats genom [Cotif] ska vara i enlighet med bilagan till detta beslut”. Enligt artikel 1.2 i beslutet får ”[m]indre ändringar av de dokument som anges i bilagan till detta beslut … godkännas av unionens företrädare i översynskommittén [revisionsutskottet] utan något nytt beslut av rådet”.

20. I punkt 3 i bilagan till beslutet anges, i fråga om de olika punkterna på dagordningen till det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, fördelningen av behörigheter mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna, utövande av rösträtt och rekommenderad samordnad ståndpunkt.

21. Punkt 4, delvis, och punkterna 5, 7 och 12 på dagordningen avsåg de omtvistade ändringarna.

22. Vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott lade kommissionen fram unionens ståndpunkt, såsom den beskrivits i bilagan till beslut 2014/699. Förbundsrepubliken Tyskland lade emellertid fram en oberoende ståndpunkt avseende de föreslagna ändringarna i artikel 12 Cotif och bihangen B (CIM), D (CUV) och E (CUI) och krävde att den skulle utöva sin rösträtt avseende dessa frågor själv. Förbundsrepubliken Tyskland röstade mot den ståndpunkt som lagts fram av Europeiska unionen angående de föreslagna ändringarna i artikel 12 Cotif och bihang D (CUV). Eftersom förslaget fick den majoritet som krävdes, antogs de aktuella ändringarna av Otifs revisionsutskott.

B. Det administrativa förfarandet

23. I skrivelse av den 4 augusti 2014 bad kommissionen Förbundsrepubliken Tyskland förklara sitt agerande vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott.

24. I svarsskrivelse av den 12 november 2014 angav Förbundsrepubliken Tyskland att den ansåg sitt agerande vara fullständigt berättigat och lagenligt då de aktuella ändringarna inte omfattades av unionens befogenhet, eftersom denna inte hade utövat sin interna befogenhet på de berörda områdena.

25. Den 22 december 2014 väckte Förbundsrepubliken Tyskland talan i domstolen och yrkade att beslut 2014/699 skulle ogiltigförklaras i den del som avsåg de omtvistade ändringarna. Förbundsrepubliken Tysklands grunder rörde påstått åsidosättande av i) principen om tilldelade befogenheter (artikel 5.2 FEU) till följd av unionens bristande befogenhet, ii) motiveringsskyldigheten (artikel 296 FEUF), och iii) principen om lojalt samarbete (artikel 4.3 FEU), i förening med principen om ett effektivt domstolsskydd. ( 7 )

26. Den 29 maj 2015 inledde kommissionen ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258.1 FEUF genom att tillställa Förbundsrepubliken Tyskland en formell underrättelse där den angav att denna medlemsstat, genom sitt agerande vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt beslut 2014/699 och artikel 4.3 FEU. Kommissionen anmärkte vidare att det var troligt att Förbundsrepubliken Tyskland, då den enligt sina egna uttalanden uttryckligen hade framfört uppfattningen att dess agerande var fullständigt berättigat, skulle agera på motsvarande sätt i framtiden vid liknande förhållanden.

27. I sin svarsskrivelse av den 7 juli 2015 bestred Förbundsrepubliken Tyskland kommissionens påståenden.

28. Den 11 december 2015 avgav kommissionen ett motiverat yttrande där den vidhöll sin ståndpunkt såsom den gett uttryck för denna i den formella underrättelsen. I det motiverade yttrandet uppmanades Förbundsrepubliken Tyskland att vidta alla tillgängliga åtgärder för att rätta sig efter yttrandet inom två månader från mottagandet och i synnerhet att upphöra med det påstått fördragsstridiga agerande som beskrevs i yttrandet.

29. Förbundsrepubliken Tyskland besvarade det motiverade yttrandet i skrivelse av den 1 februari 2016 och vidhöll den ståndpunkt man gett uttryck för i sitt svar på den formella underrättelsen.

C. Förfarandet vid domstolen

30. Kommissionen har gjort gällande att Förbundsrepubliken Tyskland inte har vidtagit några åtgärder för att avhjälpa följderna av sitt påstått lagstridiga agerande eller, åtminstone, för att begränsa följderna av det och undanröja eventuella tvivel rörande dess framtida agerande. Kommissionen har också gjort gällande att Förbundsrepubliken Tyskland inte har erkänt att dess agerande gentemot Otif eller kommissionen var lagstridigt utan tvärtom har vidhållit att dess agerande var lagenligt.

31. Då kommissionen inte fann Förbundsrepubliken Tysklands svar av den 1 februari 2016 tillfredsställande, beslutade den att väcka förevarande talan.

32. Den 5 december 2017, efter att det skriftliga förfarandet hade avslutats i förevarande mål, meddelade domstolen dom i målet Tyskland/rådet, ( 8 ) där den ogillade Förbundsrepubliken Tysklands talan på samtliga tre grunder som åberopats av denna medlemsstat.

33. Genom en särskild handling, som inkom till domstolens kansli den 8 februari 2017, framställde Förbundsrepubliken Tyskland en invändning om rättegångshinder. Den 10 maj 2017 beslutade domstolen, efter att ha hört generaladvokaten, att frågan skulle avgöras senare, efter att domstolen prövat saken i målet.

34. Europeiska unionens råd begärde genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 4 december 2017 att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Domstolens ordförande biföll denna ansökan genom beslut av den 3 januari 2018.

35. Den tyska regeringen, kommissionen och Europeiska unionens råd framställde också muntliga yttranden vid förhandlingen den 4 juli 2018.

IV. Bedömning

A. Huruvida talan kan tas upp till prövning

1. Parternas argument

a) Förbundsrepubliken Tyskland

36. Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att talan ska avvisas. Enligt denna medlemsstat hade verkningarna av det agerande som har ifrågasatts i förevarande mål helt upphört vid utgången av det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, det vill säga före utgången av den tidsfrist som angavs i kommissionens motiverade yttrande. Förbundsrepubliken Tyskland observerade följaktligen att kommissionen, enligt domstolens praxis, inte längre får föra talan vid domstolen om den berörda medlemsstaten har upphört med fördragsbrottet innan den frist som anges i det motiverade yttrandet har löpt ut och att en fördragsbrottstalan inte kan upptas till prövning om det handlande som medlemsstatens kritiserats för har upphört före utgången av denna frist. ( 9 )

37. Förbundsrepubliken Tyskland har vidare angett att dess utövande av sin rösträtt saknade betydelse för utgången av de beslut som fattades vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, vilket kommissionen har medgett, samt att det inte lett till någon skada för unionens anseende, trovärdighet eller enhetliga representation inför det internationella samfundet. I alla händelser har Förbundsrepubliken Tyskland anfört att unionen organiserade förfarandet för antagandet av beslut 2014/699 på ett sätt som innebar att Förbundsrepubliken Tyskland inte kunde erhålla ett effektivt domstolsskydd mot det beslutet, vilket bidragit till de olika ståndpunkterna vid detta möte.

38. Slutligen har Förbundsrepubliken Tyskland anfört att den påstådda skadan på Europeiska unionens anseende inte längre kan avhjälpas. Förbundsrepubliken Tyskland har bestritt kommissionens påstående att denna medlemsstat varken vidtagit några åtgärder för att avhjälpa följderna av det i denna talan ifrågasatta agerandet eller för att undanröja alla eventuella tvivel rörande dess framtida agerande. Tvärtom gjorde Förbundsrepubliken Tyskland, vid antagandet av rådets beslut (EU) 2015/1734, ( 10 ) ett uttalande (nedan kallat uttalandet av den 17 september 2015), vilket har intagits i rådets protokoll, där denna medlemsstat angav att även om den ansåg att det beslutet var lagstridigt skulle den, i avvaktan på domen i målet Tyskland/rådet (C‑600/14), inte utöva sin rösträtt på de punkter där den hade en annan ståndpunkt än Europeiska unionen. Således hade denna medlemsstat redan upphört med det agerande som kommissionen invände mot i sitt motiverade yttrande redan innan den i yttrandet fastställda tidsfristen hade börjat löpa.

39. I den mån kommissionen förväntade sig att Förbundsrepubliken Tyskland offentligt skulle framföra en ursäkt och frångå sin rättsliga bedömning, har Förbundsrepubliken inte sett att det finns en grund för att göra så och undrat i vilken utsträckning ett sådant uttalande i efterhand skulle kunna undanröja den påstådda skada som Europeiska unionens anseende och trovärdighet har åsamkats. I alla händelser finns det varken i den formella underrättelsen eller i det motiverade yttrandet något som antyder att Förbundsrepubliken Tyskland har åsidosatt unionsrätten till följd av att inte ha framfört en sådan ursäkt. Det framgår dessutom av domstolens fasta praxis att det, för att en fördragsbrottstalan ska kunna upptas till sakprövning, inte räcker att en medlemsstat och kommissionen har olika uppfattningar om rättsläget, så länge som denna medlemsstat fortfarande agerar i överensstämmelse med kommissionens bedömning. Detta är i ännu högre grad riktigt när den aktuella rättsfrågan redan är föremål för ett förfarande vid domstolen, vilket är fallet i förevarande mål.

40. Jag kan inte avstå från att nämna ordspråket ”pociąg odjechał” ( 11 ) – som sammanfattar Förbundsrepubliken Tysklands argument i en enda mening.

b) Kommissionen

41. Även om kommissionen delar uppfattningen att en talan enligt artikel 258 FEUF som rör ett fördragsbrott vars verkningar har upphört före utgången av fristen i det motiverade yttrandet inte kan upptas till sakprövning, har kommissionen betonat att det finns undantag från denna princip.

42. Enligt kommissionen innebär domen av den 31 mars 1992, kommissionen/Italien, ( 12 ) att även om underlåtenheten att uppfylla skyldigheter inte längre hade några verkningar vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet, kan talan upptas till sakprövning om kommissionen, trots att denna hade handlat i tid, inte haft nödvändig tid att genomföra det administrativa förfarandet innan överträdelsen hade upphört. Under dessa förhållanden är det ett allmänintresse att domstolen klarlägger situationen för att undvika eventuella tvivel hos den berörda medlemsstaten eller andra medlemsstater. Ett sådant allmänintresse är ännu tydligare när det råder delade meningar mellan kommissionen och en medlemsstat om lagenligheten av den senares agerande.

43. Kommissionen har påpekat att de aktuella omständigheterna i förevarande mål innebar att det inte var möjligt att avsluta det administrativa fördragsbrottsförfarandet i tid.

44. Dessutom har kommissionen anfört att det enligt fast rättspraxis inte är nödvändigt att visa att det finns en risk för att det påstådda agerandet kommer att upprepas.

45. Med avseende på påståendet om åsidosättande av principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU, har kommissionen godtagit att den skada som uppkommit inte längre helt kan avhjälpas, även om den kan begränsas genom klargöranden vid ett senare Otif-möte. I alla händelser kan förevarande talan upptas till sakprövning, eftersom det var omöjligt för kommissionen att hindra sådan irreparabel skada genom ett fördragsbrottsförfarande.

46. Med avseende på argumentet att Europiska unionens agerande ledde till en situation som var skadlig för dess trovärdighet och anseende, anser kommissionen att effekterna av Förbundsrepubliken Tysklands agerande är obestridliga, medan effekterna av kommissionens och rådets agerande, på sin höjd, kan kritiseras inom ramen för den materiella prövningen av tvisten. Argumentet är i alla händelser grundlöst. Samma resonemang gäller även för det argument som Förbundsrepubliken Tyskland har framfört enligt vilket denna medlemsstat inte hade tillgång till domstolsskydd.

47. Vidare har kommissionen bestritt Förbundsrepubliken Tysklands argument att denna medlemsstat har vidtagit alla tillgängliga åtgärder för att skingra eventuella tvivel om sitt framtida agerande, och till och med att, i så stor utsträckning som möjligt, motverka följderna av att ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter vad avser skada på Europeiska unionens anseende. I synnerhet har denna medlemsstat inte medgett, i Otifs revisionsutskott, att den hade misstagit sig.

2. Bedömning

48. Frågan i förevarande mål är huruvida kommissionens talan ska avvisas, då verkningarna av det påstådda fördragsbrottet helt hade upphört före utgången av den tidsfrist som kommissionen hade fastställt i sitt motiverade uttalande.

a) Fördragets ordalydelse

49. Utgångspunkten är ordalydelsen i artikel 258 FEUF.

50. Enligt denna bestämmelse ska kommissionen, om den anser att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt fördragen (det vill säga en skyldighet som har sin grund i unionsrätten), avge ett motiverat yttrande i ärendet efter att ha gett den berörda staten tillfälle att inkomma med sina synpunkter. Om den berörda staten inte rättar sig efter yttrandet inom den tid som har angetts av kommissionen, får kommissionen föra ärendet vidare till Europeiska unionens domstol.

51. Det kan vara frestande att tolka ordalydelsen i artikel 258 FEUF så, att denna bestämmelse logiskt förutsätter att det finns ett pågående fördragsbrott som medlemsstaten kan upphöra med under förfarandet. Det skulle kunna hävdas att fördragsbrottet måste vara pågående för att det ska vara möjligt för medlemsstaten att rätta sig efter det motiverade yttrandet, eftersom det annars skulle vara omöjligt för medlemsstaten att göra detta.

52. Men oavsett hur frestande det än är att tolka bestämmelsen på detta kategoriska sätt, är det viktigt att motstå denna frestelse.

b) Relevant rättspraxis

53. Till att börja med stöds ett sådant synsätt inte av domstolens praxis.

54. Det är riktigt att det framgår av domstolens fasta praxis att kommissionen inte kan väcka talan om fördragsbrott när den berörda medlemsstaten har följt det motiverade yttrandet före utgången av den frist som anges i kommissionens motiverade yttrande. ( 13 )

55. Trots detta har domstolen endast i ett fåtal fall faktiskt avvisat en fördragsbrottstalan.

56. I domen i målet kommissionen/Italien, ( 14 ) ett mål om offentlig upphandling, fann domstolen att när verkningarna av en anbudsinfordran hade upphört innan det motiverade yttrandet avgavs hade det ifrågasatta fördragsbrottet upphört att existera vid utgången av den tidsfrist som angavs i det motiverade yttrandet, vilket innebar att kommissionens talan skulle avvisas. ( 15 )

57. Domstolen stödde dock sin bedömning på det faktum att ”kommissionen inte agerade i tid för att, genom de förfaranden som den har till sitt förfogande, förhindra att det påstådda fördragsbrottets verkningar uppkom och inte ens åberopat omständigheter som hindrade den från att slutföra det administrativa förfarandet i artikel [258 FEUF] innan överträdelsen upphörde”. ( 16 ) Därmed ”följde domstolen i huvudsak” ( 17 ) generaladvokaten Lenz förslag till avgörande, enligt vilken det fanns undantag från principen ( 18 ) vid ”’säsongsbetonade’ överträdelser …, när överträdelsen – på grund av dess syfte och rättsliga karaktär – är tidsbegränsad (som exempelvis i fall av säsongsbetonade import- eller exportbegränsningar för att skydda de lokala aktörerna), och det rent tidsmässigt blir svårt, om inte omöjligt att inleda det administrativa förfarandet”. ( 19 )

58. Jag skulle vilja påstå att denna faktor var avgörande för domstolens motivering. Eftersom kommissionen varken hade vidtagit någon åtgärd när den hade möjlighet till detta eller lämnat en tillfredsställande motivering för sin underlåtelse att vidta en sådan åtgärd, borde det inte vara möjligt för kommissionen att väcka en fördragsbrottstalan mot en medlemsstat i ett senare läge om det påstådda fördragsbrottet inte längre var för handen.

59. I denna praxis har domstolen således tillämpat två (kumulativa) kriterier för att fastställa huruvida en talan ska avvisas. För att en fördragsbrottstalan ska kunna avvisas måste, för det första, överträdelsen ha upphört vid utgången av tidsfristen i det motiverade yttrandet och, för det andra, kommissionen ha kunnat vidta åtgärd för att förhindra det påstådda fördragsbrottets verkningar. Om något av dessa kriterier inte är uppfyllda kan talan inte avvisas.

60. Om man tillämpar dessa kriterier på förevarande mål framgår det att kommissionens talan kan upptas till sakprövning, eftersom det var omöjligt för kommissionen att hindra att Tyskland gjorde sig skyldig till det påstådda fördragsbrottet. ( 20 )

61. Vidare, såsom generaladvokaten Mengozzi klart och tydligt har uttryckt det, ska det faktum att kommissionen i princip inte har rätt att vidta åtgärder med avseende på de överträdelser som har upphört ”dock inte innebära att kortvariga fördragsbrott – med avseende på vilka kommissionen, även om den vidtar åtgärder i tid, inte materiellt har tid att avsluta det administrativa förfarandet innan de har upphört … inte kan beivras”. ( 21 ) Vidare anser jag att generaladvokaten Geelhoed framförde ett rimligt argument, när han varnade för att tolka frågan om upptagande till sakprövning alltför strikt, och anförde att ”[o]m man driver ståndpunkten till sin spets innebär den att det blir omöjligt att med stöd av artikel [258 FEUF] vidta åtgärder mot fullbordade och irreversibla åsidosättanden av [unionsrätten]. En sådan situation skulle bädda för systematiska åsidosättanden”. ( 22 )

62. Det tillvägagångssätt som jag har föreslagit ligger helt i linje med domstolens tidigare praxis rörande upptagande till sakprövning av fördragsbrottsmål. Således har domstolen, så tidigt som år 1973, försökt föregripa en medlemsstats dristiga argument avseende upptagande till sakprövning när den fann att ”svaranden inte i något fall kunde tillåtas åberopa ett fullbordat faktum som den själv är upphovsman till för att undgå ett domstolsförfarande”. ( 23 ) Jag finner det inte nödvändigt att närmare förklara varför detta uttalande är av betydelse i förevarande mål.

c) Inget särskilt krav på att kommissionen ska styrka att det finns ett ”specifikt intresse”

63. Avslutningsvis ska läggas till att kommissionen, vid en talan enligt artikel 258 FEUF, inte måste visa att den har ett specifikt berättigat intresse av att få saken prövad. ( 24 ) Tvärtom behöver kommissionen vid utövandet av de befogenheter som den har tilldelats enligt artikel 258 FEUF inte visa att den har ett specifikt berättigat intresse av att få saken prövad. Kommissionen är således, med hänvisning till dess roll som fördragets väktare, ensam behörig att avgöra om det är lämpligt att inleda ett förfarande om fördragsbrott, och på grund av vilken handling eller vilken underlåtenhet av medlemsstaten i fråga detta i så fall ska ske. ( 25 )

d) Artikel 258 FEUF ska inte tolkas restriktivt

64. Vad gäller det mer allmänna och grundläggande argument som den tyska regeringen har framfört, att artikel 258 FEUF, i egenskap av en processuell bestämmelse, ska tolkas restriktivt i syfte att garantera rättssäkerheten i så stor utsträckning som möjligt, räcker det att konstatera att en sådan princip inte kan urskiljas i domstolens praxis. ( 26 )

65. Tvärtom är det snarare det motsatta som gäller. Med undantag för sin generösa praxis rörande upptagande till sakprövning i mål om förhandsavgörande, ( 27 ) är det riktigt att domstolen inte har avstått från att tolka processuella bestämmelser i fördragen rättsstridigt (praeter legem) (för att uttrycka det milt) i syfte att upprätthålla rättsstatsprincipen som underbygger unionens rättssystem ( 28 ) eller för att upprätthålla principen om den institutionella jämvikten. ( 29 ) Med avseende på domen i målet Unión de Pequeños Agricultores/rådet, som den tyska regeringen särskilt åberopat till stöd för sitt argument, valde domstolen i synnerhet att inte tolka artikel 263.4 FEUF alltför extensivt. Till skillnad från förevarande mål rörde det målet emellertid definitionen av begreppet ”personligen berör dem” i den mening som avses i artikel 263 FEUF och således kontrollen av lagenligheten av unionsinstitutionernas rättsakter. Om domstolen skulle ha lättat på dessa kriterier och ändrat sin praxis skulle detta ha påverkat hela systemet med rättsmedel i unionens rättssystem och förhållandet och växelverkan mellan mål om ogiltigförklaring i artikel 263 FEUF och förfarandet med förhandsavgöranden enligt artikel 267 FEUF, vilket är anledningen till att domstolen nämnde möjligheten att ändra fördragen med tillämpning av artikel 48 FEU. ( 30 )

66. Sammanfattningsvis ska denna talan därför upptas till sakprövning.

B. Prövning i sak

1. Underlåtelse att uppfylla skyldigheterna enligt beslut 2014/699

a) Parternas argument

1) Kommissionen

67. Kommissionen har gjort gällande att Förbundsrepubliken Tyskland underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt beslut 2014/699 genom att vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott rösta mot den ståndpunkt som unionen fastställt i detta beslut i fråga om punkterna 4 och 7 på dagordningen för detta revisionsutskott och genom att offentligt ta avstånd från unionens utövande av sin rösträtt.

68. Kommissionen har uppgett att beslut 2014/699, i enlighet med artikel 288 FEUF fjärde stycket, är bindande i sin helhet, såväl för unions institutioner som för medlemsstaterna. Kommissionen har tillagt att det faktum att Förbundsrepubliken Tyskland röstade mot nämnda beslut i rådet och väckte talan om ogiltighet av samma beslut i domstolen inte medför att beslutet och de därmed sammanhängande skyldigheterna inte längre är bindande för medlemsstaterna.

69. Tvärtom framgår det av domstolens fasta praxis att medlemsstaterna inte själva kan vidta korrigerande åtgärder eller skyddsåtgärder för att förhindra att den institution som har antagit den omtvistade rättsakten bortser från unionsrätten. Det följer således att Förbundsrepubliken Tyskland, så länge som domstolen inte har förklarat beslut 2014/699 ogiltigt eller meddelat ett interimistiskt beslut om inhibition av beslutet, är skyldig att följa det. Om detta inte var fallet skulle detta vara ett hot mot en konsekvent och enhetlig tillämpning av unionsrätten, som är en grundläggande princip i unionens rättssystem.

70. Dessutom har kommissionen gjort gällande att det varken var omöjligt eller olämpligt för Förbundsrepubliken Tyskland att begära interimistiska åtgärder. Kommissionen har betonat att det genom fördraget har inrättats ett heltäckande system av rättsmedel som, vilket följer av artiklarna 278 och 279 FEUF, gör det möjligt att hantera nödsituationer. Eventuella svårigheter i detta avseende, såsom de som har åberopats av Förbundsrepubliken Tyskland, innebär inte att en medlemsstat kan agera på egen hand i strid med unionsrätten.

71. I detta sammanhang har kommissionen också påpekat att Förbundsrepubliken Tyskland hade getts möjlighet att begära interimistiska åtgärder i tid. I detta avseende har kommissionen erinrat om att besluten i Otifs revisionsutskott inte i sig själva skapade en lag som var tillämplig från dess antagande. Ytterligare åtgärder krävdes fortfarande innan dessa ändringar trädde i kraft. Hursomhelst skulle Förbundsrepubliken Tyskland, mellan dagen för antagandet av det omtvistade beslutet i Otifs revisionsutskott och ändringarnas ikraftträdande, ha kunnat erhålla interimistiska åtgärder. För det första framgår det, i fråga om ändringen av artikel 12 Cotif, av artikel 33 § 2 och § 4 a Cotif att denna ändring fortfarande skulle behöva antas slutligt av Otifs generalförsamling som inte ägde rum förrän den 30 september 2015. För det andra skulle ändringen av artiklarna 2 och 9 i bilaga D (CUV) inte ha trätt i kraft omedelbart, vilket framgår av artiklarna 35 § 3 och § 4 Cotif. Det skulle alltså ha varit möjligt för Europeiska unionen, om man antar att domstolen hade meddelat ett interimistiskt beslut om inhibition av beslut 2014/699, att framställa en invändning till Otif inom fyra månader från antagandet av den berörda ändringen.

2) Förbundsrepubliken Tyskland

72. Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att ansökan inte uppfyller kravet på tillräckligt tydlig formulering, eftersom kommissionen inte i sina slutsatser specificerat att den ansåg medlemsstaten ansvarig för att ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enbart med avseende på punkterna 4 och 7 i dagordningen till det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott. Enligt den medlemsstaten klargjorde kommissionen inte detta förrän i sitt korta svar.

73. Förbundsrepubliken Tyskland har också antytt att det omtvistade beslutet, till följd av dess påstått allvarliga brister, är en rättsakt som inte längre existerar ( 31 ) och som domstolen måste undersöka ex officio.

74. Förbundsrepubliken Tyskland har medgett att den inte följt beslut 2014/699 i den del det fastställde unionens utövande av rösträtten med avseende på punkterna 5, 7 och 12 på dagordningen för det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott. Förbundsrepubliken Tyskland anser dock att de ifrågavarande bestämmelserna i detta beslut inte kan åberopas mot den, eftersom de är lagstridiga på de grunder som redan har angetts i det mål som ledde till domen av den 5 december 2017 i målet Tyskland/rådet (C‑600/14, EU:C:2017:935). ( 32 )

75. I detta sammanhang har Förbundsrepubliken Tyskland angett att den i detta fördragsbrottsförfarande, i enlighet med artikel 277 FEUF, har rätt att påtala beslutets ogiltighet. I förevarande mål har kommissionen gjort gällande att Förbundsrepubliken Tyskland inte har åsidosatt ett direktiv eller ett beslut som är riktat mot medlemsstaterna, och vars lagstridighet, i enlighet med domstolens praxis, medlemsstaterna inte kan åberopa som försvar i en fördragsbrottstalan som grundar sig på brott mot denna rättsakt, utan ett allmänt beslut som dem som det riktar sig till inte har delgetts i enlighet med artikel 297.2 tredje stycket FEUF. Förbundsrepubliken Tyskland har tillagt att orden ”i en tvist om en akt med allmän giltighet” i den mening som avses i artikel 277 FEUF omfattar en situation där lagenligheten av en akt med allmän giltighet har ifrågasatts inom ramen för en fördragsbrottstalan.

76. Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att den i detta förfarande dessutom får åberopa att beslut 2014/699 är ogiltigt till följd av att det inte uppfyllts, i synnerhet med hänsyn till det faktum att det i praktiken var omöjligt för denna medlemsstat att utverka domstolsskydd mot detta beslut innan det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott inleddes. Eftersom det var unionen som anordnade förfarandet som ledde till att beslut 2014/699 antogs på ett sätt som hindrade att Förbundsrepubliken Tyskland kunde uppnå domstolsskydd för detta beslut, skulle det dessutom strida mot principen om att ingen kan åberopa egen rättsstridig gärning till sitt försvar (nemo auditur turpitudinem opropiam allegans) om denna medlemsstat inte tilläts åberopa beslutets ogiltighet som ytterligare grund i förevarande mål. Enligt denna medlemsstat skulle ett yrkande om en av domstolen beslutad interimistisk åtgärd, såsom kommissionen föreslagit, efter det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, som innebar att rådet tvingades göra en invändning enligt artikel 35 Cotif mot ett beslut fattat vid detta möte, inte ha kunnat upptas till sakprövning. I alla händelser var Förbundsrepubliken Tysklands avsikt inte att hindra att de omtvistade ändringarna antogs, utan snarare att klarlägga befogenhetsfrågan.

77. I alla händelser har Förbundsrepubliken Tyskland, i fråga om ändringarna av artikel 12 Cotif, som omfattas av punkt 4 i dagordningen för Otifs revisionsutskott, gjort gällande att medlemsstaten inte har överträtt beslut 2014/699, eftersom detta beslut innebär att det är medlemsstaten som utövar rösträtten och att beslutet endast definierar en ”rekommenderad samordnad ståndpunkt”. Medlemsstaten har erinrat om att denna rekommendation, i enlighet med artikel 288 FEUF, inte är bindande. Med avseende på ändringarna av artiklarna 2 och 9 i bihang D (CUV), som avses i punkt 7 i dagordningen till Otifs revisionsutskott, har Förbundsrepubliken Tyskland angett att, även om beslut 2014/699 reglerade utövandet av unionens rösträtt hade unionen endast möjlighet att ange rekommendationer till ståndpunkter, som inte var bindande.

78. Vid förhandlingen återkallade Förbundsrepubliken Tyskland formellt grunden rörande undantag för ogiltighet enligt artikel 277 FEUF.

b) Bedömning

79. Med avseende på Förbundsrepubliken Tysklands kritik i fråga om otydligheten av kommissionens yttranden anser jag att det klart och tydligt framgår av kommissionens yttranden att det endast är i fråga om punkterna 4 och 7 på agendan för det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott som Förbundsrepubliken Tyskland har uttryckt en annan ståndpunkt och röstat mot unionens i beslut 2014/699 definierade ståndpunkt. Dessutom hänvisade kommissionen, i sitt yttrande, endast till artikel 1 och bihanget till beslut 2014/699 i den utsträckning detta bihang gäller de ändringar av Cotif som avsågs i punkterna 4 och 7 på agendan för det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott. Det framstår därför för mig som om det inte kan föreligga någon otydlighet i fråga om omfattningen av det påstådda fördragsbrottet, trots den allmänt hållna formuleringen av kommissionens slutsatser i ansökan, som hänvisar till beslut 2014/699 som helhet.

80. Det är inte heller fråga om en icke-existerande rättsakt. ( 33 )

81. Förutom det faktum att hänvisningarna i beslut 2014/699 till ”rekommenderade samordnade ståndpunkter” inte rimligtvis kan tolkas så, att de tillåter att medlemsstaterna frångår unionens ståndpunkt, skulle domstolen förmodligen, om den hade funnit att detta beslut var behäftat med inneboende logiska brister som gjorde att det blev icke-existerande, redan ha gjort en anmärkning om detta i domen av den 5 december 2017, Tyskland/rådet, (C‑600/14, EU:C:2017:935).

82. Med avseende på fördragsbrottet kan bedömningen hållas relativt kort med tanke på att Förbundsrepubliken Tyskland inte har bestritt de faktiska omständigheterna såsom de framställts av kommissionen och då medlemsstaten, dessutom, har återkallat sin grund avseende undantaget för rättsstridighet.

83. Protokollet från det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott är tydligt. Förbundsrepubliken Tyskland uttryckte sin uppfattning i fråga om punkterna 4 och 7 på dagordningen för Otifs revisionsutskott och röstade mot unionens ståndpunkt såsom den definierats i beslut 2014/699. Med avseende på punkt 7 i denna dagordning, har Förbundsrepubliken Tyskland också utövat en rösträtt avseende denna särskilda punkt, som stred mot de omröstningsförfaranden som angavs i beslutet.

84. Det har också klargjorts av domstolen att unionen hade befogenhet att fatta beslutet i fråga. Det är dock inte detta som är föremål för tvist i förevarande mål. När beslut 2014/699 hade antagits, hade Tyskland en skyldighet att respektera och genomföra det. I en Europeisk union som vilar på en rättsstatsprincip, ska institutionernas rättsakter presumeras vara giltiga. Särskilda förfaranden har inrättats för att kontrollera lagenligheten av sådana rättsakter. I detta sammanhang kan Tyskland överklaga en rättsakt, vilken som helst, enligt artikel 263.1 FEUF, utan att behöva styrka ett intresse att handla. Det kan i en sådan situation förväntas att en medlemsstat bara ska bita ihop och följa beslutet – oavsett om denna medlemsstat anser det passande eller inte. Vad en medlemsstat emellertid inte kan göra är att ta lagen i egna händer. Den har inte rätt att vidta en ensidig åtgärd. Det följer av domstolens fasta praxis i detta avseende att en medlemsstat inte kan tillåta sig att ensidigt vidta tillrättaläggande åtgärder eller skyddsåtgärder som syftar till att undanröja en institutions eventuella åsidosättande av unionsrättens regler. ( 34 ) Förbundsrepubliken Tyskland har därför agerat i strid mot och åsidosatt bestämmelserna i beslut 2014/699.

2. Överträdelse av artikel 4.3 FEU

a) Parternas argument

85. Kommissionen har gjort gällande att det faktum att Förbundsrepubliken Tyskland röstade mot unionens ståndpunkt vid det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, distanserade sig från den rösträtt som unionen utövat och försökt att utöva sin egen rösträtt, när denna rätt hade tilldelats unionen, har skapat förvirring i fråga om resultatet av omröstningen och skadat unionens trovärdighet och rykte, enigheten i dess internationella representation och anseende i allmänhet. Detta agerande innebar därför ett åsidosättande av principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU.

86. I motsats till detta har Förbundsrepubliken Tyskland gjort gällande att kommissionen varken har styrkt att unionens trovärdighet och anseende faktiskt skadats eller att dess agerande orsakade sådan skada. Tvärtom anser Förbundsrepubliken Tyskland att det var unionens tillträde till Otif som skapade nya svårigheter för Otif och den brådska med vilken unionens institutioner förberedde det 25:e mötet i Otifs revisionsutskott, som lett till förvirring vid omröstningen i detta organ.

b) Bedömning

87. I artikel 4.3 FEUF föreskrivs att unionen och medlemsstaterna, enligt principen om lojalt samarbete, ska respektera och bistå varandra när de fullgör uppgifter som följer av fördragen. Medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionsinstitutionernas akter. Medlemsstaterna ska hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter, och de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål.

88. Denna bestämmelse är central i unionens rättssystem och syftar till att säkerställa att unionen fungerar verksamt. ( 35 ) Den har beskrivits så, att den utgör det ”inneboende målet för hela det europeiska integrationsprojektet”, ( 36 ) betonar ömsesidigheten i samarbetet mellan unionen och medlemsstaterna och är en allmän standard som har kommit till mer konkret uttryck i en mängd andra bestämmelser i fördraget. ( 37 )

89. Med hänsyn till att varje eventuell överträdelse av unionsrätten, såsom överträdelsen av beslut 2014/699, också åsidosätter principen om lojalt samarbete mellan unionen och medlemsstaterna, ( 38 ) är artikel 4.3 FEU distanserad från detta särskilda brott och ger inte i sig självt upphov till någon rättsverkan. Den är därför, i många avseenden, av fastställande natur. Som exempel har domstolen uttryckligen avstått från att bedöma denna princip i samband med ogiltighetsförfaranden inom ramen för underlåtelse att införliva direktiv när den väl funnit att en medlemsstat har underlåtit att införliva ett direktiv, eftersom den ansett att ”det inte finns behov av” detta. ( 39 )

90. Det finns dock situationer när artikel 4.3 FEU utgör en oberoende grund för skyldigheter. ( 40 )

91. Det finns utrymme för en sådan självständig tillämpning av artikel 4.3 FEU, inte minst när det berörda ärendet gäller området för unionens yttre förbindelser.

92. Framför allt i fråga om blandade avtal, ( 41 ) har domstolen flera gånger betonat att när det är uppenbart att föremålet för ett avtal eller en konvention till viss del omfattas av unionens befogenhet och till viss del av medlemsstaternas befogenhet, är det nödvändigt att säkerställa ett nära samarbete mellan medlemsstaterna och unionens institutioner, såväl när dessa avtal förhandlas fram och ingås som när åtagandena verkställs. Skyldigheten att samarbeta följer av kravet på en enhetlig internationell representation för unionen. ( 42 )

93. Jag skulle vilja påstå att detta uttalande ( 43 ) var lika riktigt om man vände på orsak och verkan och ansåg att kravet på enhetlighet följde av skyldigheten att samarbeta. ( 44 )

94. Domstolen har dessutom funnit att en överenskommelse mellan rådet och kommissionen rörande omröstning i en internationell organisation (Förenta nationernas livsmedels- och jordbruksorganisation) (FAO) är avsedd att fullgöra denna samarbetsskyldighet mellan gemenskapen och dess medlemsstater inom denna internationella organisation. ( 45 )

95. Även om det inte i något av dessa mål särskilt var fråga om ett hot mot unionens internationella trovärdighet och anseende, visar denna rättspraxis att principen om lojalt samarbete har särskild betydelse på området för yttre relationer och att den gäller särskilt i fråga om utövande av rösträtten på området för delade befogenheter. ( 46 )

96. Jag skulle därför påstå att allt domstolen behöver göra i förevarande mål är att gå ett steg längre. Den bör klarlägga att unionens internationella anseende och trovärdighet utgör ett särskilt rättsligt intresse som skyddas av artikel 4.3 FEU och som, i förevarande mål, går längre än syftet med och ordalydelsen i beslut 2014/699.

97. En underlåtelse att uppfylla detta beslut, i förening med ett konkret uttryck för en skiljaktig mening i fråga om innehållet i det, skadar unionens internationella anseende. Det ger intryck av att Europeiska unionen inte arbetar tillräckligt effektivt som en enhet för att förbereda ett möte i en internationell organisation.

98. Såsom kommissionen riktigt har angett påverkas denna slutsats inte av att Förbundsrepubliken Tysklands röst saknade betydelse för mötets utgång.

V. Förslag till avgörande

99. Mot bakgrund av det ovanstående anser jag därför att domstolen ska – fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets beslut 2014/699/EU av den 24 juni 2014 om fastställande av den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar vid det 25:e mötet i Otifs översynskommitté [revisionsutskott] när det gäller vissa ändringar av fördraget om internationell järnvägstrafik (Cotif) och dess bihang och artikel 4.3 FEU genom att vid det 25:e mötet i revisionsutskottet för Mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik (Otif) rösta mot den ståndpunkt som fastställts i detta beslut och genom att offentligt ta avstånd både från denna ståndpunkt och från det i beslutet fastslagna utövandet av rösträtten från EU:s sida, och – förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna.

( 1 ) Originalspråk: engelska.

( 2 ) Rådets beslut om fastställande av den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar vid det 25:e mötet i Otifs översynskommitté [revisionsutskott] när det gäller vissa ändringar av fördraget om internationell järnvägstrafik (Cotif) och dess bihang (EUT L 293, 2014, s. 26).

( 3 ) C‑600/14, EU:C:2017:935.

( 4 )

( 5 ) Se Govaere, Inge, ”To Give or To Grab: The Principle of Full, Crippled and Split Conferral of Powers Post-Lisbon”, i Cremona, Marise, Structural Principles in EU External Relations Law, Hart Publishing, Oxford och Portland, Oregon, 2018, s. 71–91, på s. 73.

( 6 ) Beslut av den 16 juni 2011 om undertecknande och ingående av avtalet mellan Europeiska unionen och den mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik om Europeiska unionens anslutning till fördraget om internationell järnvägstrafik (Cotif) av den 9 maj 1980, i dess ändrade lydelse enligt Vilniusprotokollet av den 3 juni 1999 (EUT L 51, 2013, s. 1).

( 7 ) Domstolen ogillade Förbundsrepubliken Tysklands talan i dess helhet i dom av den 5 december 2017, Tyskland/rådet (C‑600/14, EU:C:2017:935).

( 8 ) Dom av den 5 december 2017, Tyskland/rådet (C‑600/14, EU:C:2017:935).

( 9 ) Förbundsrepubliken Tyskland har hänvisat till dom av den 5 juni 2003, kommissionen/Italien (C‑145/01, EU:C:2003:324, punkt 15), dom av den 27 oktober 2005, kommissionen/Italien (C‑525/03, EU:C:2005:648, punkt 15), och dom av den 11 oktober 2007, kommissionen/Grekland (C‑237/05, EU:C:2007:592, punkt 29).

( 10 ) Beslut av den 18 september 2015 om fastställande av den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar vid den 12:e generalförsamlingen i den mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik (Otif) när det gäller vissa ändringar av fördraget om internationell järnvägstrafik (Cotif) och dess bihang (EUT L 252, 2015, s. 43).

( 11 ) Ordagrant att ”tåget har gått”, det vill säga att saken är utagerad.

( 12 ) C‑362/90, EU:C:1992:158, punkterna 11–13.

( 13 ) Se, exempelvis, dom av den 24 mars 1988, kommissionen/Grekland (240/86, EU:C:1988:173, punkterna 15 och 16), och dom av den 15 januari 2002, kommissionen/Italien (C‑439/99, EU:C:2002:14, punkterna 16 och 17). För en heltäckande översikt över domstolens praxis rörande tidigare fördragsbrott, se Prete Luca, Infringement proceedings in EU law, Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2017, s. 151–154.

( 14 ) Se dom av den 31 mars 1992 (C‑362/90, EU:C:1992:158).

( 15 ) Se dom av den 31 mars 1992, kommissionen/Italien (C‑362/90, EU:C:1992:158, punkterna 11 och 12). I ett annat mål på området för offentlig upphandling, som avsåg tilldelning av upphandlingsavtal, fann domstolen att en fördragsbrottstalan inte kunde upptas till sakprövning om verkningarna av det ifrågavarande avtalet redan hade upphört vid den tidpunkt då den frist som fastställts i det motiverade yttrandet hade löpt ut, se dom av den 2 juni 2005, kommissionen/Grekland (C‑394/02, EU:C:2005:336, punkt 18). Här hade verkningarna av avtalet emellertid inte helt upphört med hänsyn till att arbetena endast hade slutförts till 85 procent när tidsfristen i det motiverade yttrandet löpte ut. Se, även, dom av den 29 oktober 2009, kommissionen/Tyskland (C‑536/07, EU:C:2009:664, punkt 23). Även här: Verkningarna av det aktuella avtalet, det vill säga den omtvistade transaktionen i sin helhet, hade således inte upphört vid utgången av den frist som angetts i det motiverade yttrandet, enbart av den anledningen att byggnaderna i fråga hade uppförts. ”Hyresdelen” av transaktionen hade nämligen fortfarande verkan vid den tidpunkten.

( 16 ) Se dom av den 31 mars 1992, kommissionen/Italien (C‑362/90, EU:C:1992:158, punkt 12). Denna ståndpunkt upprepades i dom av den 25 oktober 2001, Tyskland/kommissionen (C‑276/99, EU:C:2001:576, punkt 32). Den sistnämnda domen rörde artikel 88 i det nu ej längre gällande Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen. Fördragsbrottsförfaranden enligt det förfarandet var annorlunda såtillvida att rollerna i slutet av det administrativa förfarandet var ombytta jämfört med artikel 258 FEUF. I stället för ett motiverat yttrande antog kommissionen ett beslut (artikel 14 EKSG, vilken i detta fall är jämförbar med artikel 288 FEUF) som en medlemsstat sedan kunde överklaga till domstolen.

( 17 ) Se förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet kommissionen/Grekland (C‑237/05, EU:C:2007:98, punkt 42, fotnot 11).

( 18 ) Varvid principen var att ”när fördragsbrottet har upphört före [utgången av den tidsfrist som fastställts i det motiverade yttrandet] finns det i princip ingen grund att anse att det finns ett intresse i att fullfölja talan”, se förslag till avgörande av generaladvokaten Lenz i målet kommissionen/Italien (C‑362/90, EU:C:1992:95, punkt 12).

( 19 ) Se förslag till avgörande av generaladvokaten Lenz i målet kommissionen/Italien (C‑362/90, EU:C:1992:95, punkt 13).

( 20 ) Jag vill här betona att det i detta läge fortfarande är målets upptagande till sakprövning som behandlas. Frågan huruvida det faktiskt förelåg ett fördragsbrott vid den aktuella tidpunkten rör saken i målet. Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Alber i målet kommissionen/Österrike (C‑328/96, EU:C:1999:5, punkt 30).

( 21 ) Se förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet kommissionen/Grekland (C‑237/05, EU:C:2007:98, punkt 66).

( 22 ) Se förslag till avgörande av generaladvokaten Geelhoed i förenade målen kommissionen/Italien (C‑20/01 och C‑28/01, EU:C:2002:717, punkt 53). För fullständighetens skull ska nämnas att citatet avslutas med ”av direktiv 92/50 genom avtal med lång giltighetstid som inte kan anfäktas” (målet rörde ett upphandlingsförfarande).

( 23 ) Se dom av den 7 februari 1973, kommissionen/Italien (39/72, EU:C:1973:13, punkt 10).

( 24 ) Se förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet kommissionen/Italien (C‑385/02, EU:C:2004:276, punkt 15). Se även Nowak, Carsten, ”§ 10 Vertragsverletzungsverfahren”, punkt 44, i St. Leible, Jörg Philipp Terhechte, Europäisches Rechtsschutz- und Verfahrensrecht (Enzyklopädie Europarecht, Band 3), Nomos, Baden-Baden, 2014, som också skiljer mellan begreppen ”Rechtsschutzinteresse”, ”Rechtsschutzbedürfnis” och ”Klageerhebungsinteresse”. Se även Półtorak, N., kommentar om artikel 258 FEUF i: A. Wróbel (ed.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz Lex, Vol. II, Warszawa, 2012, s. 269.

( 25 ) Se, dom av den 10 april 2003, kommissionen/Tyskland (C‑20/01 och C‑28/01, EU:C:2003:220, punkterna 29 och 30 och där angiven rättspraxis). Se, även, förslag till avgörande av generaladvokaten Jacobs i målet kommissionen/Grekland (C‑394/02, EU:C:2005:105, punkt 15). Se, vidare, Taborowski, M., Konsekwencje naruszania prawa Unii Europejskiej przez sądy krajowe, Lex – Wolters Kluwer, Warszawa, 2012, s. 265 och följande sidor.

( 26 ) Intressant nog har Förbundsrepubliken Tyskland, inom ramen för sitt argument om ett undantag för rättsstridighet (se nedan i detta förslag till avgörande), för att motivera ett sådant undantag i samband med en fördragsbrottstalan, i sin svarsskrivelse själv erkänt att domstolen, i mål där det fanns en risk för en lucka i systemet med domstolsskydd, tolkat de relevanta fördragsbestämmelserna extensivt och till och med vidare än ordalydelsen ger stöd för.

( 27 ) Se, exempelvis, dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punkterna 19–26), och dom av den 25 juli 2018, AY (Arrest warrant – Witness) (C‑268/17, EU:C:2018:602, punkterna 23–31).

( 28 ) Se dom av den 23 april 1986, Les Verts/parlamentet (294/83, EU:C:1986:166, punkt 24).

( 29 ) Se dom av den 22 maj 1990, parlamentet/rådet (C‑70/88, EU:C:1990:217, punkt 26).

( 30 ) Se dom av den 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/rådet (C‑50/00 P, EU:C:2002:462, punkt 45).

( 31 ) När den medlemsstaten vid förhandlingen tillfrågades varför den inte hade gjort gällande en ”icke-existerande rättsakt” i mål C‑600/14, Tyskland/rådet, svarade den att den endast hade uppmärksammat frågan vid ett senare tillfälle.

( 32 ) Förbundsrepubliken Tyskland gjorde i det målet gällande att beslut 2014/699 åsidosatte principen om tilldelade befogenheter (artikel 5.2 FEU), var bristfälligt motiverat och åsidosatte principen om lojalt samarbete i förening med principen om ett effektivt domstolsskydd.

( 33 ) Även om det skulle verka rimligt att inte tillåta att en medlemsstat som redan har invänt mot en rättsakt som den förutsatte existerade inom ramen för en talan om ogiltigförklaring från att senare åberopa att rättsakten inte existerar, ankommer det naturligtvis på domstolen att pröva frågan om en icke-existerande rättsakt ex officio.

( 34 ) Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 12 februari 2009, kommissionen/Grekland (C‑45/07, EU:C:2009:81, punkt 26). Detsamma gäller ett fördragsbrott som begåtts av en annan medlemsstat. Se dom av den 23 maj 1996, Hedley Lomas (C‑5/94, EU:C:1996:205, punkt 20 och där angiven rättspraxis).

( 35 ) Se Obwexer, Walter, i von der Groeben, Hans, Schwarze, Jürgen, Hatje Armin (red.), Europäisches Unionsrecht (Kommentar), 7:e upplagan, Nomos, Baden-Baden, 2015, Artikel 4 EUV, punkt 67.

( 36 ) Se Kahl, Wolfgang, i Calliess, Christian, Ruffert, Matthias (red.), EUV/AEUV, 5:e upplagan, C. H. Beck, München, 2016, Artikel 4 EUV, punkt 35: ”Geschäftsgrundlage des gesamten europäischen Integrationsprojekts.” Se även Sikora, A., Sankcje finansowe w razie niewykonania wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Lex – Wolters Kluwer, Warszawa, 2011, s. 38 och följande sidor.

( 37 ) Exempelvis artikel 344 FEUF, se dom av den 30 maj 2006, kommissionen/Irland (C‑459/03, EU:C:2006:345, punkt 169).

( 38 ) Se, exempelvis, i Franzius, Claudio, i Pechstein, Matthias, Nowak, Carsten, Häde, Ulrich (redaktörer), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, Band II, Mohr Siebeck, Tübingen, 2017, Artikel 4 EUV, punkt 101.

( 39 ) Se dom av den 13 oktober 1993, kommissionen/Spanien (C‑378/92, EU:C:1993:843 punkt 6), och dom av den 19 januari 1995, kommissionen/Belgien (C‑66/94, EU:C:1995:13, punkt 6).

( 40 ) Se Lenz, Carl Otto, i Lenz, Carl Otto, Borchardt, Klaus-Dieter, EU-Verträge Kommentar, Bundesanzeiger Verlag, 6:e upplagan, Köln, 2013, Artikel 4 EUV, punkt 17 och följande punkter, Streinz, Rudolf, i Streinz, Rudolf (red.), EUV/AEUV (Kommentar), 2:a upplagan, C. H. Beck, München, 2012., Artikel 4 EUV, punkt 27.

( 41 ) Se, med avseende på kravet på lojalt samarbete i blandade avtal, Heliskoski, Joni, Mixed Agreements as a Technique for Organizing the International Relations of the European Community and its Member States, Kluwer Law International, Haag, 2001, s. 61–67, och Cremona, Marise, ”Defending the Community Interest: the Duties of Cooperation and Compliance”, i de Witte, Bruno, Cremona, Marise (redaktörer), EU Foreign Relations Law, Hart Publishing, Oxford och Portland, Oregon, 2008, s. 158–161.

( 42 ) Se, även, domstolens avgörande (1/78 av den 14 november 1978, EU:C:1978:202, punkterna 34–36) (analogt med Euratomfördraget), yttrande 2/91 (Internationella arbetsorganisationens konvention nr 170), av den 19 mars 1993 (EU:C:1993:106, punkt 36), yttrande 1/94 (avtal bilagda till WTO-avtalet) av den 15 november 1994 (EU:C:1994:384, punkt 108), och yttrande 2/00 (Cartagenaprotokollet om biosäkerhet), av den 6 december 2001 (EU:C:2001:664, punkt 18). Se, även, yttrande 1/08 (avtal om ändring av listorna över särskilda åtaganden enligt GATS) av den 30 november 2009 (EU:C:2009:739, punkt 136), och dom av den 20 april 2010, kommissionen/Sverige (C‑246/07, EU:C:2010:203, punkt 73).

( 43 ) Det framgår att domstolen sedermera har slutat att hänvisa till kravet på enhetlighet, se dom av den 28 april 2015, kommissionen/rådet (C‑28/12, EU:C:2015:282, punkt 54).

( 44 ) Se, i linje med detta, Hillion, Christophe, ”Mixity and Coherence in EU External Relations: The Significance of the ’Duty of Cooperation’”, i Hillion, Christophe, Koutrakos, Panos, Mixed agreements revisited, Hart Publishing, Oxford och Portland, Oregon, 2010, s. 87–115, på s. 89, där denne har gjort gällande att den rättsliga grunden för skyldigheten att samarbeta utgår från artikel 4.3 FEU. Samma författare, anfört arbete på s. 91, har på ett övertygande sätt gjort gällande att ”kravet sågs inte ursprungligen som en grund för skyldigheten att samarbeta, utan som ett sätt att tillämpa den inom ramen för EEG, varvid dess grund var densamma som inom ramen för Euratom, nämligen den allmänna principen om lojalt samarbete”.

( 45 ) Se, dom av den 19 mars 1996, kommissionen/rådet (C‑25/94, EU:C:1996:114, punkt 49). Se, angående de händelser som föregick denna tvist, Heliskoski, Joni, ”Internal struggle for international presence: the exercise of voting rights within the FAO” i Dashwood, Alan, Hillion, Christophe, The general law of E.C. external relations, Sweet&Maxwell, London, 2000, s. 79–99.

( 46 ) För att undvika eventuella missförstånd ska nämnas att principen om lojalt samarbete enligt artikel 4.3 FEU, såvitt jag förstår, omfattar ”skyldigheten att samarbeta” som domstolen tidigare har hänvisat i de mål som angetts ovan. Jag har också förstått förslaget till avgörande av generaladvokaten Sharpston i yttrande 2/15 (frihandelsavtal mellan Europeiska unionen och Republiken Singapore (EU:C:2016:992, punkt 569) på samma sätt. Detta är dessutom särskilt tydligt efter domen i målet avseende MOX-anläggningen, där domstolen för första gången särskilt hänvisade till den tidigare fördragsbestämmelsen i artikel 10 EG i detta sammanhang (trots att målet i praktiken handlade mer om den särskilda bestämmelsen i artikel 344 FEUF), se dom av den 30 maj 2006, kommissionen/Irland (C‑459/03, EU:C:2006:345, punkt 114). Se även, i detta sammanhang, Hillion, Christophe ”Mixity and Coherence in EU External Relations: The Significance of the ’Duty of Cooperation’”, i Hillion, Christophe, Koutrakos, Panos, Mixed agreements revisited, Hart Publishing, Oxford och Portland, Oregon, 2010, s. 87–115, på s. 90–91.