FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

föredraget den 26 maj 20051( )

Mål C‑178/03

Europeiska gemenskapernas kommission

mot

Europaparlamentet

och

Europeiska unionens råd

”Export och import av farliga kemikalier – Förordning (EG) nr 304/2003 – Val av rättslig grund – Gemensam handelspolitik, miljöpolitik”

I – Inledning

1. Detta mål rör en tvist mellan, å ena sidan, Europeiska gemenskapernas kommission och, å andra sidan, Europaparlamentet och Europeiska unionens råd om valet av rättslig grund för Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 304/2003 av den 28 januari 2003 om export och import av farliga kemikalier( ) (nedan kallad förordning nr 304/2003 eller förordningen).

2. Enligt kommissionen skall den rättsliga grunden för förordningen vara den gemensamma handelspolitiken (artikel 133 EG), medan parlamentet och rådet, med stöd av tre medlemsstater, försvarar sitt beslut att anta förordningen med stöd av miljöpolitiken (artikel 175.1 EG).

3. I mål C‑94/03( ), som behandlas samtidigt med detta mål, tvistar parterna om valet av rättslig grund för Rotterdamkonventionen om förfarandet med förhandsgodkännande sedan information lämnats för vissa farliga kemikalier och bekämpningsmedel i internationell handel( ) (nedan kallad Rotterdamkonventionen).

II – Tillämpliga bestämmelser

4. Förordning nr 304/2003 har ersatt rådets förordning 2455/92/EEG av den 23 juli 1992 om export och import av vissa farliga kemikalier( ).

A – Utdrag ur förordningens preambel

5. Som framgår av skälen 3 och 4 i förordning nr 304/2003 har denna två syften. Å ena sidan syftar förordningen till att genomföra Rotterdamkonventionen. Å andra sidan innehåller den emellertid uttryckligen också strängare bestämmelser än konventionen. De två skälen har följande lydelse:

”(3) Gemenskapen bör vidta åtgärder för att tillämpa konventionen och, under tiden fram till det att konventionen träder i kraft, det provisoriska PIC‑förfarandet, dock utan att det på något sätt medför en sänkning av den skyddsnivå för miljön och allmänheten i importerande länder som fastställts i förordning (EEG) nr 2455/92/EEG.

(4) Det är också nödvändigt och lämpligt att, med samma målsättning, införa strängare bestämmelser än konventionen i vissa fall. Enligt artikel 15.4 i konventionen får parterna vidta strängare åtgärder för att skydda människors hälsa och miljön än vad som föreskrivs i konventionen, under förutsättning att åtgärderna är förenliga med konventionen och följer internationell rätt.”

B – Sammanfattning av de väsentligaste bestämmelserna i förordningen

6. Artikel 1.1 i förordning nr 304/2003 har följande lydelse:

”1. Syftet med denna förordning är att

a) genomföra Rotterdamkonventionen om förfarandet med förhandsgodkännande sedan information lämnats för vissa farliga kemikalier och bekämpningsmedel i internationell handel,

b) främja delat ansvar och samarbete i fråga om internationell transport av farliga kemikalier, för att skydda människors hälsa och miljön, samt

c) bidra till en miljövänlig användning av sådana kemikalier.

Detta syfte skall uppnås genom att informationsutbytet om sådana kemikaliers egenskaper underlättas, genom att en beslutsprocess inrättas i gemenskapen för import och export av sådana kemikalier och genom att fattade beslut sprids till parterna och andra länder när så är lämpligt.”

7. Enligt artikel 1.2 är syftet med förordning nr 304/2003 vidare att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna( ) om klassificering, förpackning och märkning vid utsläppande på marknaden i Europeiska gemenskapen av kemikalier som kan vara farliga för människors hälsa eller miljön skall gälla även vid export av sådana kemikalier från medlemsstaterna till andra parter i Rotterdamkonventionen eller andra länder, ”förutom i de fall dessa bestämmelser skulle strida mot särskilda krav som uppställs av dessa parter eller länder”.

8. I artikel 2.1 i förordning nr 304/2003 definieras förordningens räckvidd på följande sätt:

”Denna förordning skall tillämpas på

a) vissa farliga kemikalier som omfattas av det förfarande med förhandsgodkännande (PIC) sedan information lämnats som fastställs i Rotterdamkonventionen,

b) vissa farliga kemikalier som är förbjudna eller underkastade stränga restriktioner i gemenskapen eller i en medlemsstat, och

c) alla kemikalier som exporteras vad avser deras klassificering, förpackning eller märkning.”

9. I övrigt kan de huvudsakliga bestämmelserna i förordning nr 304/2003 i förenklad form sammanfattas på följande sätt.

10. I artikel 6 i förordning nr 304/2003 indelas farliga kemikalier i tre kategorier. Kemikalierna är uppräknade i de tre delarna av bilaga I till förordningen och överlappar delvis varandra med avseende på sina respektive rättsverkningar.( )

11. En av dessa kategorier (bilaga I del 3) innehåller en förteckning över vissa som särskilt farliga klassificerade kemikalier vilka omfattas av det i Rotterdamkonventionen föreskrivna förfarandet med förhandsgodkännande sedan information lämnats för vissa farliga kemikalier och bekämpningsmedel i internationell handel (Prior Informed Consent-förfarande, nedan kallat PIC‑förfarandet) (artikel 6.2 tredje stycket i förordning nr 304/2003). Kärnpunkten i nämnda förfarande, som beskrivs närmare i artiklarna 12 och 13 i förordningen( ), utgörs av bestämmelser om ett ömsesidigt utbyte av information mellan gemenskapen och övriga parter i Rotterdamkonventionen om den praxis som de tillämpar beträffande import av ifrågavarande kemikalier. Inom gemenskapen motsvaras detta av information till de berörda ekonomiska aktörerna angående tredje lands importpraxis.( )

12. De kemikalier som omfattas av PIC‑förfarandet får exporteras endast om importlandet har gett sitt medgivande.( ) Rotterdamkonventionens sekretariat skall enligt konventionen regelbundet informera alla parter i konventionen om vilka sådana medgivanden som har lämnats (artikel 13.6 b i förordning nr 304/2003).

13. Medgivande från importlandet krävs också för export av ytterligare en kategori kemikalier, nämligen sådana som visserligen ännu inte omfattas av PIC‑förfarandet men ur gemenskapens synpunkt har anmälts för att bli upptagna i ett PIC‑förfarande i den mening som avses i Rotterdamkonventionen (artikel 6.2 andra meningen jämförd med artikel 13.6 a i förordning nr 304/2003). De berörda kemikalierna är uppräknade i del 2 i bilaga I till förordningen.

14. Vid export av kemikalier som inte omfattas av PIC‑förfarandet är exportören skyldig att göra en exportanmälan (artikel 6.2 andra och tredje styckena jämförda med artikel 7 och bilaga I del 1 och 2 i förordning nr 304/2003).( ) Exportanmälan skall även göras för sådana kemikalier som omfattas av PIC‑förfarandet om importlandet begär detta (artikel 7.5 andra stycket i förordningen).

15. En exportanmälan skall enligt bilaga III till förordningen innehålla information om arten av det ämne som skall exporteras, framför allt om dess fysikalisk-kemiska, toxikologiska och ekotoxikologiska egenskaper, och uppgift om vilka försiktighetsåtgärder som behöver vidtas vid hanteringen av detsamma. Anmälan skall förmedlas av kommissionen till myndigheterna i det tredje land till vilket kemikalien skall exporteras. Kommissionen skall föra in anmälan i en databas som är tillgänglig för allmänheten. I gengäld skall kommissionen i databasen publicera de exportanmälningar avseende import av kemikalier till gemenskapen som den har erhållit från andra länder. Kommissionen skall också underrätta de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna (artikel 8 i förordning nr 304/2003).

16. Enligt artikel 14.2 i förordning nr 304/2003 är det förbjudet att exportera kemikalier och artiklar som inte får användas i gemenskapen på grund av skydd av människors hälsa eller miljön. Dessa kemikalier anges i bilaga V till förordningen.

17. I artikel 16 i förordning nr 304/2003 föreskrivs att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om förpackning och märkning även är tillämpliga på kemikalier som är avsedda för export( ) och att exportörer är skyldiga att låta viss information åtfölja varorna. Kemikalier får enligt artikel 13.7 i förordningen inte exporteras senare än sex månader före sista förbrukningsdag. Exportörer av bekämpningsmedel måste enligt artikel 13.8 i förordningen säkerställa att märkningen innehåller särskild information om lagring och lagringsstabilitet vid de klimatförhållanden som råder i importlandet. De måste vidare se till att exporterade bekämpningsmedel uppfyller gemenskapslagstiftningens renhetsspecifikationer.

18. Enligt artikel 15 i förordning nr 304/2003, som går längre än Rotterdamkonventionen, föreligger också viss skyldighet till information om transitering genom tredje land av kemikalier som omfattas av PIC‑förfarandet.

19. I artikel 20 i förordning nr 304/2003 behandlas tekniskt bistånd, framför allt till utvecklingsländer och länder med övergångsekonomi, för att främja utvecklingen av den infrastruktur, kapacitet och fackkunskap som krävs för att kunna hantera kemikalier korrekt under hela livscykeln.

20. Förordningen innehåller dessutom särskilda bestämmelser om förfarandet för gemenskapens deltagande i Rotterdamkonventionen, skyldighet för de behöriga myndigheterna att kontrollera import och export, skyldighet för exportörer att årligen lämna information om hur stora kvantiteter av vissa kemikalier de importerat under föregående år och bestämmelser om allmänhetens rätt att ta del av information om handeln med kemikalier.

III – Bakgrund, yrkanden och förfarande

A – Tvistens bakgrund

21. Rotterdamkonventionen antogs den 10 september 1998 i Rotterdam och undertecknades på gemenskapens vägnar den 11 september 1998.( )

22. Den 24 januari 2002 framlade kommissionen förslag till rådets förordning om export och import av farliga kemikalier. Som rättslig grund för förslaget åberopade kommissionen artikel 133 EG.( )

23. Med frångående av kommissionens förslag beslöt rådet emellertid vid sammanträde den 19 december 2002, enhälligt och efter att fakultativt ha hört parlamentet, att välja artikel 175.1 EG och inte artikel 133 EG som rättslig grund för förordningen. Förordningen antogs slutligen av parlamentet och rådet genom ett medbeslutandeförfarande (artikel 251 EG).

B – Yrkanden och förfarandet vid domstolen

24. I sin ansökan om ogiltigförklaring av den 23 april 2003 har kommissionen med stöd av artikel 230 EG yrkat att domstolen skall

– ogiltigförklara Europaparlamentets och rådets förordning nr (EG) 304/2003 av den 28 januari 2003 om export och import av farliga kemikalier,

– fastställa att förordningen skall gälla till dess att rådet har antagit en ny förordning och

– förplikta Europaparlamentet och rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

25. Europaparlamentet och rådet har yrkat att domstolen skall

– ogilla kommissionens talan och

– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

26. Genom beslut av domstolens ordförande av den 15 september 2003 har Republiken Frankrike, Republiken Finland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland erhållit tillstånd att intervenera till stöd för parlamentets och rådets yrkanden.

27. Samtliga som har deltagit i förfarandet har yttrat sig skriftligt. Kommissionen, parlamentet, rådet och Förenade kungariket har också yttrat sig vid den muntliga förhandlingen den 7 april 2005 då målet behandlades gemensamt med mål C‑94/03.

IV – Bedömning

28. Kommissionen har som enda grund för sin talan om ogiltighet åberopat att förordningen har antagits på en felaktig rättslig grund. Därmed har kommissionen påstått att EG‑fördraget har åsidosatts enligt artikel 230.2 EG.

29. Valet av korrekt rättslig grund är av avsevärd praktisk och institutionell, till och med konstitutionell, betydelse.( ) Den rättsliga grunden är som bekant avgörande inte bara för vilket lagstiftningsförfarande som är tillämpligt (om parlamentet måste medverka, om rådet skall besluta med enhällighet eller kvalificerad majoritet( )), utan också för bedömningen av frågan om gemenskapen har en exklusiv behörighet att lagstifta eller om medlemsstaterna måste medverka( ).

A – Kriterier för valet av rättslig grund

30. Enligt fast rättspraxis skall valet av rättslig grund för en rättsakt ske utifrån objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland kriterierna ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll.( )

31. Om det av bedömningen av en rättsakt framgår att den har ett dubbelt syfte eller har två beståndsdelar och en av beståndsdelarna kan identifieras som huvudsaklig eller avgörande, medan den andra endast är underordnad, skall rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs av den avgörande beståndsdelen eller av det huvudsakliga eller avgörande syftet.( )

32. I enlighet härmed kan en gemenskapsrättsakt antas med stöd av den gemensamma handelspolitiken (artikel 133 EG) även om den utöver sin handelspolitiska tyngdpunkt också vill uppnå andra mål i fråga om till exempel utvecklingspolitik( ), utrikes‑ och säkerhetspolitik( ), miljöskydd( ) eller hälsoskydd( ). Detta gäller så mycket mer som bestämmelserna om den gemensamma handelspolitiken grundas på ett öppet och dynamiskt synsätt som ingalunda inskränker sig till de traditionella aspekterna på utrikeshandeln.( ) Vad särskilt avser miljöskydd och skydd av människors hälsa framgår det redan av artiklarna 6 EG och 152.1 första stycket EG, att dessa intressen är av övergripande natur och skall beaktas i all annan politik i gemenskapen, följaktligen också i den gemensamma handelspolitiken.

33. Omvänt kan emellertid också gemenskapsrättsakter vilkas huvudsakliga beståndsdel är miljöpolitik få sidoeffekter på handeln. Så länge de har en huvudsakligen miljöpolitisk utformning skall de dock grundas på artikel 175.1 EG och inte på artikel 133 EG.( )

34. För att vid valet av rättslig grund för ingående av ett internationellt avtal dra en gräns mellan den gemensamma handelspolitiken (artikel 133 EG) och miljöpolitik (artikel 175 EG), har domstolen myntat kriteriet direkt och omedelbar effekt.( ) Detta kriterium kan tillämpas även på andra slag av gemenskapsrättsakter. Om en gemenskapsrättsakt som har ett miljöpolitiskt syfte inte har en direkt och omedelbar inverkan på handeln skall den grundas på artikel 175 EG. I motsatt fall skall den grundas på artikel 133 EG.( ) Därvid behöver de direkta och omedelbara effekterna på handeln inte nödvändigtvis bestå i att handeln främjas eller underlättas. För att en gemenskapsrättsakt skall kunna hänföras till tillämpningsområdet för artikel 133 EG är det tvärtom tillräckligt att den ”är ett instrument som huvudsakligen avser att främja, underlätta eller reglera handeln”.( )

35. Mot denna bakgrund skall det nu undersökas var den aktuella förordningen med hänsyn till sitt innehåll, syfte och sammanhang har sin tyngdpunkt, och om den har en direkt och omedelbar effekt på handeln (se beträffande detta nedan under B). För fullständighetens skull skall också diskuteras varför förordningen inte kunde antas med stöd av dubbla rättsliga grunder (se nedan under C).

B – Förordningens innehåll, syften och sammanhang

36. Parterna är oense om till vilket politikområde förordningen skall hänföras med hänsyn till sitt innehåll, sina syften och sitt sammanhang. Kommissionen anser att förordningen har sin tyngdpunkt inom den gemensamma handelspolitiken, medan rådet däremot, med stöd av intervenienterna, ser förordningen som ett instrument av huvudsakligen miljöpolitisk natur. Därmed intar parterna i detta mål i huvudsak samma ståndpunkt som de intar i det parallellt behandlade målet C‑94/03.

37. För att förordning nr 304/2003 korrekt skall kunna hänföras till något av de båda berörda politiska områdena måste man först och främst beakta dess nära samband med Rotterdamkonventionen, till vars genomförande förordningen enligt artikel 1.1.a och skäl 3 uttryckligen syftar. Som jag har påpekat i mitt denna dag föredragna förslag till avgörande i mål C‑94/03,( ) ligger konventionens tyngdpunkt inte inom området för den gemensamma handelspolitiken utan inom området för miljöpolitik. Det är fråga om ett miljöavtal med handelspolitiska inslag, inte om ett handelspolitiskt avtal med miljöpolitiska inslag.

38. Av intresse internt inom gemenskapen är också sambandet mellan förordning nr 304/2003 och det sjätte miljöhandlingsprogrammet av den 22 juli 2002.( ) Detta program som på sin tid antogs med stöd av artikel 175 EG har tematiskt ett flertal beröringspunkter med förordningen,( ) och det anger ändring av, den dittills gällande, förordning nr 2455/92 som en prioriterad uppgift för gemenskapens miljöpolitik( ).

39. Redan på grund av detta samband mellan förordning nr 304/2003 och miljöhandlingsprogrammet ligger det alltså nära till hands att dra slutsatsen att förordningen huvudsakligen är ett miljöpolitiskt och inte ett handelspolitiskt instrument. Denna preliminära bedömning bekräftas även vid en närmare granskning av förordningens syften och innehåll.

40. Vad först angår förordningens syften kan det konstateras att det av artikel 1.1 b och artikel 1.1 c framgår att miljöpolitiska intressen, nämligen delat ansvar och samarbete för att skydda miljön (och även människors hälsa) för potentiella skador genom farliga kemikalier samt bidrag till en miljövänlig användning av dessa kemikalier, står i förgrunden. Handeln( ) med farliga kemikalier omnämns i artikel 1 i förordningen mindre som en självständig beståndsdel än som en anknytningspunkt för förordningens egentliga miljöpolitiska syften. Det är fråga om ett miljöpolitiskt instrument med handelspolitiska inslag, inte om ett handelspolitiskt instrument med miljöpolitiska inslag. Detta intryck förstärks genom att gemenskapslagstiftaren har funnit det angeläget att inte göra något avkall på den existerande nivån på miljöskyddet och att, för att skydda miljön och människors hälsa, utfärda bestämmelser som går längre än Rotterdamkonventionen.( )

41. Det är visserligen riktigt att det i förordningen enligt dess ordalydelse – även utöver vad som anges i artikel 1 beträffande dess syften – inte saknas hänvisningar till handelspolitiken. Såväl i rubriken och preambeln( ) som i flera artiklar i förordningen används begrepp som import och export, exportörer och importörer och internationell handel. Förordningen har enligt ordalydelsen emellertid minst lika stark anknytning till miljöpolitiken. Sålunda behandlar preambeln,( ) och särskilt artikel 1 i förordningen, miljöskydd och skydd för människors hälsa. På annan plats( ) talas också om främjande av en korrekt hantering av kemikalier under hela livscykeln.

42. Såvitt avser innehållet i förordningen har kommissionen visserligen rätt i att artiklarna 6–17, genom vilka framför allt PIC‑förfarandet och förfarandet med exportanmälan genomförs i gemenskapsrätten, är det centrala i förordningen. Till skillnad från vad kommissionen anser är ett PIC‑förfarande emellertid ingalunda primärt ett instrument för handelspolitik, utan tvärtom ett typiskt miljöpolitiskt instrument,( ) vilket domstolen har fastslagit redan i yttrandet 2/00. Tvärtemot vad kommissionen påstår kan den bedömning av värderingen av PIC‑förfarandet i Cartagenaprotokollet som domstolen gjorde i yttrandet 2/00 tillämpas på PIC‑förfarandet i förevarande fall. Även beträffande de här relevanta farliga kemikalierna syftar nämligen ”följande åtgärder [, främst PIC‑förfarandet], till utbyte av information om de fördelar och risker som är förknippade med användning av kemikalier till bättre hantering av giftiga kemikalier genom utbyte av information av vetenskaplig, teknisk, ekonomisk och juridisk karaktär.”( )

43. Den internationella handeln med vissa kemikalier som i Rotterdamkonventionen har klassificerats som farliga( ) är sålunda endast den yttre anknytningspunkten för PIC‑förfarandet. Det egentliga syftet med detta i Rotterdamkonventionen fastställda förfarande är inte i första hand främjande, underlättande eller enbart reglerande av handeln med farliga kemikalier, utan parternas ömsesidiga utbyte av information om sin rådande importpraxis (artikel 10.7 och 10.10 i Rotterdamkonventionen( )) och vidarebefordran av den information som de har erhållit till de berörda ekonomiska aktörerna (artikel 11.1 a i Rotterdamkonventionen samt artikel 13.1 och 13.3 i förordningen).

44. Genom PIC‑förfarandet och kravet på exportanmälan för vissa kemikalier (artikel 12 i Rotterdamkonventionen och artikel 7 i förordningen) skall det framför allt förhindras att ett tredje land – särskilt ett utvecklingsland – konfronteras med import av farliga kemikalier utan att dessförinnan ha haft tillfälle att vidta nödvändiga åtgärder för att skydda miljön och människors hälsa.( )

45. Det genom förordning nr 304/2003 införda PIC‑förfarandet kan redan till följd av nämnda information till de berörda inom respektive medlemsstats jurisdiktion (artikel 11.1 a i Rotterdamkonventionen och artikel 13.1 och 13.3 i förordningen) i bästa fall indirekt bidra till en ökad insyn i de bestämmelser som gäller i de olika länderna och därigenom eventuellt underlätta utrikeshandeln med farliga kemikalier. Å andra sidan kan förordningen också medföra att handeln fördyras för den berörde exportören, till exempel om denne tvingas att uppfylla erforderliga formaliteter för en exportanmälan (artikel 7 jämförd med bilaga III till förordningen).

46. Bortsett från sådana indirekta effekter på handeln innehåller förordning nr 304/2003 emellertid inte några egentliga handelspolitiska bestämmelser. Framför allt framgår det inte av förordningen om och i förekommande fall på vilka villkor det är tillåtet eller förbjudet att till gemenskapen importera en viss kemikalie. Förordningen innehåller inte några bestämmelser i detta hänseende. Gemenskapens materiella beslut avseende frågan om det är tillåtet eller inte att importera farliga kemikalier som skall vidarebefordras till parterna i Rotterdamkonventionen fattas tvärtom inom ramen för PIC‑förfarandet ”i enlighet med befintlig gemenskapslagstiftning”( ). I artikel 12 i förordning nr 304/2003 fastställs endast att kommissionen är behörig att fatta sådana beslut och att vidarebefordra dessa till Rotterdamkonventionens sekretariat. Enligt artikel 24.2 i förordningen skall kommissionen därvid biträdas av en rådgivande kommitté.( )

47. Förordningen innehåller inte heller några självständiga bestämmelser om och i förekommande fall på vilka villkor en kemikalie får exporteras från gemenskapen. Genom förordningen hjälper gemenskapen i överensstämmelse med artikel 11.1 b i Rotterdamkonventionen endast övriga parter i konventionen att genomföra sin politik avseende import av de kemikalier som omfattas av PIC‑förfarandet. Exportörer som vill exportera sådana kemikalier från gemenskapen till andra länder åläggs också att följa de berörda importländernas bestämmelser och att framför allt invänta ett uttryckligt medgivande från dessa (artikel 13.4 och 13.6 i förordningen( )).

48. Ett gemenskapsrättligt självständigt exportförbud finns endast i artikel 14.2 i förordningen. Det avser kemikalier vilkas användning inom gemenskapen är förbjuden för att skydda människors hälsa eller miljön. Denna bestämmelse gör alltså gemenskapsinterna hälso- och miljöskyddsrättsliga bestämmelser tillämpliga utanför gemenskapen för att förhindra att produkter som är förbjudna inom gemenskapen orsakar skador utanför denna. Såväl förbudet inom gemenskapen som utsträckandet av detta till export från gemenskapen är i grunden av miljöpolitisk natur.

49. En granskning även av övriga bestämmelser i förordningen bekräftar intrycket att det huvudsakligen är fråga om ett miljöpolitiskt, inte ett handelspolitiskt, instrument. Varken informationsutbytet med andra länder (artikel 19 i förordningen), det ömsesidiga tekniska biståndet (artikel 20 i förordningen) eller tillgängligheten för allmänheten (artiklarna 6.3, 7.1 fjärde stycket, 8.1, 9.3 andra meningen, 13.1 andra meningen och 21.2 andra meningen i förordningen) syftar till att främja, underlätta eller enbart reglera handeln med farliga kemikalier. Som framgår redan av ordalydelsen i angivna bestämmelser är målet för dessa tvärtom i första hand att skydda miljön och dessutom även människors hälsa.

50. Tvärtemot vad man kan tro vid första anblicken är bestämmelserna i artikel 16 i förordningen om märkning och information som skall åtfölja kemikalier inte heller i första hand handelspolitiska, utan miljöpolitiska. Visserligen kan de direktiv till vilka det hänvisas i artiklarna 16.1 och 1.2 i förordningen föranleda en tillnärmning av lagstiftningen inom gemenskapen och ett ömsesidigt erkännande av produktförpackningar och åtföljande information i handeln mellan medlemsstaterna. Annorlunda ter det sig emellertid i gemenskapens förhållande till andra länder. I det fallet är det just inte fråga om tillnärmning av lagstiftning eller ömsesidigt erkännande av produkter för att förbättra möjligheterna att handla med kemikalier eller underlätta deras tillträde till marknaden.( ) Detta framgår också av artikel 16.1 andra meningen och artikel 1.2 slutet av sista meningen i förordningen( ). Där föreskrivs det att den importerande partens eventuella särskilda krav på produktens förpackning och åtföljande information inte skall påverkas. Syftet med artikel 16.1 förordningen är tvärtom endast att tillgodose allmänhetens behov av information om risker vid hanteringen av berörda kemikalier. Bestämmelsen innebär i huvudsak endast att de befintliga gemenskapsrättsliga bestämmelserna om märkning skall tillämpas även vid exporter. Den bidrar däremot inte till en tillnärmning av lagstiftningen mellan gemenskapen och andra länder eller till något ömsesidigt erkännande av produkter.

51. Sammanfattningsvis gäller alltså följande. Vid beaktande av det sammanhang som förordning nr 304/2003 står i, samt dess innehåll och syfte, kan det konstateras att tyngdpunkten i förordningen ligger på miljöpolitiken, inte på den gemensamma handelspolitiken. Förordningen kan visserligen mycket väl tänkas få inverka på den internationella handeln med farliga kemikalier, men denna inverkan är i så fall av indirekt snarare än direkt natur.( ) Med hänsyn därtill delar jag i detta avseende rådets, parlamentets och intervenienternas uppfattning att den rättsliga grunden för förordningen skall vara artikel 175.1 EG, inte artikel 133 EG.( )

52. Den omständigheten att tillämpningsområdet för förordning nr 304/2003 enligt skäl 4 i densamma uttryckligen är vidare än Rotterdamkonventionens( ) ändrar inte denna bedömning. Detta innebär nämligen i huvudsak endast att förordningens bestämmelser avseende Rotterdamkonventionens tillämpningsområde utvidgas till att gälla även inom övriga områden som omfattas av den. Därmed vill förordningen uppnå samma, huvudsakligen miljöpolitiska, mål. Vad jag har anfört i det föregående är alltså tillämpligt i full utsträckning.

53. Kommissionen har invänt att en stor negativ inverkan på den inre marknaden och en snedvridning av handeln kan befaras om artikel 175.1 EG och inte artikel 133 EG används som rättslig grund. I så fall skulle medlemsstaterna enligt kommissionen nämligen, i avsaknad av en exklusiv behörighet för gemenskapen, ensidigt kunna utfärda strängare bestämmelser om export och import av farliga kemikalier. De skulle också kunna kringgå de redan befintliga gemenskapsrättsliga bestämmelserna om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen.

54. Det skall till en början konstateras att gemenskapen enligt rättspraxis i domen i målet AETR mycket väl kan ha en exklusiv behörighet i fråga om yttre förbindelser inom området för miljöpolitik.( ) Frågan huruvida den hade en sådan när nu ifrågavarande förordning antogs kan emellertid i slutändan lämnas därhän. Även vid delad behörighet måste medlemsstaterna nämligen iaktta gällande gemenskapsrätt när de utövar den behörighet som fortfarande tillkommer dem. De får därvid inte åsidosätta vare sig befintlig sekundärrätt eller primärrätt, särskilt inte de grundläggande friheterna i EG‑fördraget eller artiklarna 95.4–95.10 EG. Detta följer av principen om gemenskapsrättens företräde. Kommissionens invändning kan följaktligen inte godtas.

55. Slutsatsen av det anförda blir alltså att kommissionens talan inte kan vinna bifall och därför skall ogillas.

C – Inga dubbla rättsliga grunder

56. Det skall tilläggas att de två tänkbara rättsliga grunderna, det vill säga artikel 133 EG och artikel 175 EG, i förevarande fall inte skulle kunna kumuleras ens om handelspolitik och miljöpolitik skulle antas utgöra lika stora beståndsdelar i förordningen och denna följaktligen – tvärtemot den uppfattning som jag har gett uttryck för i det föregående – inte entydigt kunde hänföras till vare sig det ena eller det andra politikområdet.

57. Det är visserligen i realiteten möjligt att anta en rättsakt på flera relevanta rättsliga grunder. Så kan ske när det undantagsvis kan visas att en rättsakt samtidigt har flera syften vilka har ett sådant samband att de inte kan åtskiljas, utan att något av syftena i förhållande till det andra är sekundärt och indirekt.( )

58. En kumulation av olika rättsliga grunder är emellertid utesluten om de förfaranden som föreskrivs för de båda grunderna inte är förenliga med varandra.( )

59. Detta gäller i fråga om förfarandena i förevarande fall. Medan parlamentet, utan att enligt fördraget ha någon formell beslutanderätt (artikel 133.4 EG( )) i bästa fall hörs fakultativt inom den gemensamma handelspolitikens område, utövar det, i miljöpolitiken, lagstiftningsmakten gemensamt med rådet, på grund av medbeslutandeförfarandet (artikel 175.1 EG jämförd med artikel 251 EG). Även om rådet inom både den gemensamma handelspolitikens och miljöpolitikens område som regel beslutar med kvalificerad majoritet (artikel 133.4 EG och, i medbeslutandeförfarandet, artikel 251 EG( )), visar de fundamentala skillnaderna med avseende på parlamentets rätt till medbeslutande att de lagstiftningsförfaranden som föreskrivs i artiklarna 133 EG och 175 EG inte är förenliga med varandra och därför inte heller kan kombineras.( )

60. Det säger sig å ena sidan nämligen av sig självt att parlamentets rätt till medbeslutande inom området för artikel 175 EG inte kan frångås. Medbeslutandeförfarandet utgör efter Maastrichtfördragets tillkomst en av parlamentets viktigaste rättigheter när det gäller medbestämmande och bidrar till att legitimera gemenskapslagstiftningen ur demokratisk synpunkt. Å andra sidan kan emellertid inte heller förfarandet enligt artikel 133.4 EG utan vidare kompletteras med en rätt till medbeslutande för parlamentet som inte är föreskriven i bestämmelsen. I båda fallen finns det risk för att det förfarande som föreskrivs i den rättsliga grunden, och därmed också den i fördraget föreskrivna institutionella balansen, snedvrids. En ändring av lagstiftningsförfarandet kan nämligen alltid påverka innehållet i den antagna rättsakten.( )

61. I detta avseende skiljer sig förevarande mål också från det samtidigt behandlade målet C‑94/03.( ) I sistnämnda mål skulle nämligen en kumulation av de två rättsliga grunder som kommer i fråga (artikel 133 EG och artikel 175.1 EG, var för sig jämförd med artikel 300 EG) endast medföra att parlamentet alltid skulle höras även inom ramen för den gemensamma handelspolitiken, vilket i och för sig skulle vara oproblematiskt. Resultatet av ett sådant hörande av parlamentet är nämligen som bekant inte bindande för rådet. Om medbeslutandeförfarandet i förevarande fall skulle utsträckas till tillämpningsområdet för artikel 133 EG skulle rådet däremot fråntas sin behörighet att ensamt lagstifta och tvingas att dela denna behörighet med parlamentet. Ett sådant resultat skulle strida mot vad medlemsstaterna har fastslagit, och vid flera regeringskonferenser bekräftat, avseende lagstiftningsförfarandet i den gemensamma handelspolitiken.( )

62. Något annat kan för övrigt inte heller utläsas av domarna i målen Swedish Match( ) och British American Tobacco( ). Inte i någon av de två domarna behandlade domstolen närmare den behörighetsfördelning mellan institutionerna som föreskrivs i fördraget och den institutionella balansen inom ramen för medbeslutandeförfarandet, å ena sidan, och förfarandet enligt artikel 133 EG, å andra sidan.( )

63. I och med att de två lagstiftningsförfaranden som föreskrivs i artiklarna 133 EG och 175 EG är oförenliga hade gemenskapslagstiftaren alltså varit skyldig att ge den ena av de två rättsliga grunderna företräde, även om den handelspolitiska och den miljöpolitiska beståndsdelen i förordningen presumerades vara av lika stor vikt. Eftersom de två förfarandena inte överensstämmer kunde lagstiftaren följaktligen inte grunda förordningen på både den gemensamma handelspolitiken och miljöpolitiken.

64. I en sådan situation skulle miljöpolitiken med artikel 175 EG som rättslig grund tillerkännas företräde. Såvitt avser lagstiftningsförfarandet är nämligen parlamentets rätt till medbeslutande det normala inom miljöpolitikens område medan den utgör undantag i fråga om sådana rättsliga grunder, till exempel artikel 133 EG, i vilka det formellt inte föreskrivs någon parlamentarisk medverkan. För övrigt motsvarar det även principerna om insyn (artikel 1.2 EU)( ) och demokrati (artikel 6.1 EU) att, när två rättsliga grunder som båda kan komma i fråga är av lika vikt men oförenliga med varandra, i tveksamma fall välja den rättsliga grund som ger parlamentet den största rätten till medbeslutande.

65. Även om man alltså antar att handelspolitik och miljöpolitik utgör lika stora beståndsdelar i den omtvistade förordningen skulle förfarandetekniska skäl tala emot valet av dubbla rättsliga grunder och för ett val av en miljöpolitisk bestämmelse som enda rättsliga grund. Rådets och parlamentets beslut att genom ett medbeslutandeförfarande anta förordningen med stöd av artikel 175.1 EG skulle alltså inte heller ur denna synpunkt kunna kritiseras.

V – Rättegångskostnader

66. Enligt artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Europaparlamentet och rådet har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet skall yrkandet bifallas.

67. I enlighet med artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall däremot de tre medlemsstater som har intervenerat bära sina egna kostnader.

VI – Förslag till avgörande

68. På grund av vad jag har anfört i det föregående föreslår jag att domstolen skall

1) ogilla kommissionens talan,

2) förordna att Republiken Frankrike, Republiken Finland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland skall bära sina kostnader och förplikta Europeiska gemenskapernas kommission att ersätta övriga rättegångskostnader.