FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

POIARES MADURO

föredraget den 8 maj 20071( )

Mål C‑162/06

International Mail Spain SL

mot

Administración del Estado

och

Correos

(begäran om förhandsavgörande från Tribunal Supremo (Spanien))

”Posttjänster – Gränsöverskridande post – Bedömningskriterier – Den ekonomiska balansen hos den som tillhandahåller den samhällsomfattande tjänsten”





1. Tribunal Supremo (Spanien), avdelningen för förvaltningsrättsliga mål, tredje avdelningen i plenum, har ställt en fråga till domstolen angående tolkningen av artikel 7.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna,( ) i dess lydelse innan det ändrades genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002.( )

I – Tillämpliga bestämmelser, bakgrund och tolkningsfrågan

2. Enligt artikel 7.2 i direktiv 97/67 är upprätthållandet av monopol tillåtet enligt följande förutsättningar:

”…

2. I den utsträckning som är nödvändig för att säkerställa att de samhällsomfattande tjänsterna upprätthålls får gränsöverskridande post och direktreklam fortsättningsvis omfattas av monopol inom de pris- och viktgränser som föreskrivs i punkt 1.

…”

3. I artikel 18.1 C i lag 24/1998 av den 13 juli 1998 om samhällsomfattande posttjänster och avreglering av posttjänster,( ) en lag genom vilken direktiv 97/67 har införts och som gällde vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna, föreskrivs följande:

”1. Den operatör som ges i uppdrag att tillhandahålla de samhällsomfattande posttjänsterna skall, med stöd av artikel 128.2 i konstitutionen och på de villkor som anges i följande kapitel, med ensamrätt förbehållas följande tjänster inom dess tillämpningsområde:

…

C) Gränsöverskridande posttjänst avseende in- och utgående brev och vykort, med de gränser för vikt och pris som anges i B. Med gränsöverskridande posttjänst avses i denna lag post som skickas från eller till andra medlemsstater.”

4. I artikel 41.2 b i lag 24/1998 definieras som en mycket allvarlig överträdelse ”att utan motsvarande tillstånd bedriva sådan postbefordran som leverantören av samhällsomfattande posttjänster äger ensamrätt till och som äventyrar dennes tillhandahållande av tjänsterna”. I artikel 41.3 a föreskrivs att ”allvarliga överträdelser är: a) de överträdelser som avses i punkt a–i i artikel 41.2 ovan om de inte har begåtts under sådana omständigheter att de skall anses vara mycket allvarliga”.

5. Sedan år 1988 har International Mail Spain SL (tidigare TNT Express Worldwide Spain SL) tillhandahållit utgående gränsöverskridande posttjänster för vykort som har samlats in på de viktigaste spanska turistorterna. I detta syfte har brevlådor monterats upp i hotell, på campingplatser, i residens, i snabbköp, etc. för att samla in vykort som adresserats till utlandet och som frankerats med självhäftande etiketter som säljs på samma försäljningsställen som vykorten.

6. Secretaría General de Comunicaciones (Ministerio de Fomento) betraktade tillhandahållandet av dessa tjänster som en allvarlig administrativ överträdelse enligt artikel 41 i lag 24/1998. Genom beslut av den 16 juni 1999 ålades International Mail Spain SL att betala böter på 10 miljoner ESP (cirka 60 100 euro), och bolaget förbjöds att erbjuda och tillhandahålla sådana tjänster.

7. Bolaget International Mail Spain SL överklagade beslutet till den administrativa avdelningen vid Tribunal Superior de Justicia de Madrid, som den 6 juni 2002 ogillade talan. Audiencia Nacional de Madrid ansåg bland annat att lag 24/1998 är förenlig med direktiv 97/67. International Mail Spain överklagade domen till Tribunal Supremo, som den 7 mars 2006 ställde följande tolkningsfråga till domstolen:

”Är det enligt artikel 7.2 i direktiv 97/67, enligt vilken medlemsstaterna har rätt att låta gränsöverskridande posttjänster omfattas av monopol, tillåtet för dessa medlemsstater att införa nämnda monopol endast i den utsträckning de styrker att den ekonomiska balansen i den verksamhet som drivs av den som tillhandahåller den samhällsomfattande tjänsten skulle äventyras om monopolet inte fanns eller kan de, omvänt, behålla monopolet även med hänvisning till andra överväganden, däribland lämplighetshänsyn rörande den allmänna situationen inom postsektorn, inbegripet graden av avreglering av nämnda sektor vid den tidpunkt då beslutet om monopolet fattas?”

8. Den nationella domstolen anser att för den händelse artikel 18.1 C i lagen 24/1998 strider mot artikel 7.2 i direktiv 97/67, kan de privata aktörernas åsidosättande av den spanska bestämmelsen inte medföra den administrativa bestraffningen.

9. För att ge en fullständig bild av den ram inom vilken Tribunal Supremos fråga har väckts, kan det vara lämpligt att beakta att artikel 7.2 i det ifrågavarande direktivet har formulerats om (numera artikel 7.1) genom direktiv 2002/39. Bestämmelsen har numera följande lydelse:

”…

I den utsträckning som det är nödvändigt för att säkerställa att de samhällsomfattande tjänsterna tillhandahålls, till exempel när vissa sektorer av postverksamheten redan har liberaliserats eller på grund av postsektorns särskilda egenskaper i en medlemsstat, får utgående gränsöverskridande post även fortsättningsvis omfattas av monopol inom samma pris- och viktgränser.

…”

II – Bedömning

A – Upptagande till sakprövning

10. Konungariket Spanien har uttryckligen åberopat att Tribunal Supremos begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning. Det är möjligt att identifiera två invändningar om rättegångshinder. För det första är begäran om förhandsavgörande felaktigt formulerad då föremålet för frågan verkar avse en bedömning av huruvida en nationell rättsakt är giltig. För det andra är frågan inte nödvändig och den är hypotetiskt formulerad.

11. I sitt yttrande i målet har den spanska regeringen anfört att ”genom att framställa tolkningsfrågan/frågorna till domstolen, har den nationella domstolen bett domstolen att avgöra huruvida artikel 18.1 c i lagen 24/1998 om posttjänster är förenlig med direktiv 97/67/EG eller om lagen går längre än vad direktivets begränsningar tillåter”.

12. Invändningen är inte övertygande. Jag vill helt enkelt erinra om att ”domstolen inom ramen för artikel 234 EG visserligen inte är behörig att vare sig tillämpa gemenskapsrättsliga bestämmelser i ett visst fall eller att bedöma om nationella rättsregler är förenliga med dessa bestämmelser. Domstolen är emellertid behörig att lämna den nationella domstolen alla uppgifter rörande gemenskapsrättens tolkning som kan komma till användning vid den nationella domstolens bedömning av följderna av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna.”( ) Domstolen har en skyldighet att lämna en tolkning av gemenskapsrätten och att ge den nationella domstolen all nödvändig information för att den skall kunna avgöra om den nationella lagstiftningen är förenlig med gemenskapsrätten.

13. Den spanska regeringen har hävdat att frågan – eller, om man vill, de två frågorna – inte skall tas upp till sakprövning eftersom de inte är nödvändiga för att avgöra målet vid den nationella domstolen och är hypotetiskt formulerade. Den spanska regeringen kan inte vinna någon framgång med detta argument.

14. Domstolen har i flera fall erinrat om att ett respektfullt tillvägagångssätt avseende kompetensfördelningen mellan domstolen och de nationella domstolarna förutsätter att det ”inom ramen för det samarbete mellan domstolen och de nationella domstolarna som har inrättats genom artikel 234 EG, uteslutande ankommer på de nationella domstolarna, vid vilka tvisten anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje enskilt mål bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen”.( ) Följaktligen är domstolen i princip skyldig att döma i saken i den mån frågorna som har ställts av den nationella domstolen avser tolkningen av en gemenskapsrättslig bestämmelse.( )

15. Om man skulle godta resonemanget som förts fram av Konungariket Spanien, att den omständigheten att domstolens svar i sig inte kan avgöra det mål som är anhängigt vid den nationella domstolen innebär att frågan inte kan tas upp till sakprövning, då kan man fråga sig i vilka fall en fråga som ställs i en begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning. Det ankommer på den nationella domstolen att lösa tvisten vid den nationella domstolen genom en dom som grundar sig på omständigheterna i målet och de nationella bestämmelserna. Den omständigheten att ett svar från domstolen inte i sig gör det möjligt att lösa tvisten vid den nationella domstolen, betyder inte att svaret inte är nödvändigt eller användbart för att lösa tvisten. Jag anser därför att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning.

B – Tolkningen av artikel 7.2 i direktiv 97/67

16. Frågan som har ställts av den spanska domstolen avser tolkningen av ordalydelsen i artikel 7.2, särskilt avseende gränsen för möjligheten enligt direktiv 97/67 att upprätthålla vissa monopol, bland annat för ”gränsöverskridande post”, för den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster.

17. Den nationella domstolen undrar om direktiv 97/67 skall tolkas så, att medlemsstaterna får föreskriva att en tjänst skall omfattas av ett monopol endast om det styrks att den ekonomiska balansen i den verksamhet som drivs av den som tillhandahåller den samhällsomfattande tjänsten skulle hotas om denne inte hade ensamrätt, eller kan medlemsstaterna upprätthålla monopolet även med hänsyn till andra överväganden, till exempel lämplighetshänsyn eller den allmänna situationen inom postsektorn, inbegripet graden av avreglering inom den nämnda sektorn vid den tidpunkt när beslutet tas om att införa ett monopol på vissa tjänster.

18. Intervenienternas inställning kan sammanfattas enligt följande. Å ena sidan har klaganden (International Mail Spain SL) och Europeiska gemenskapernas kommission försvarat en strikt tillämpning av artikel 7.2 i direktiv 97/67. Enligt kommissionen skall nämnda artikel 7.2 tolkas så, att ett monopol på tjänster är tillåtet endast i den utsträckning som är nödvändig för att säkerställa att den samhällsomfattande tjänsten fungerar på ekonomiskt balanserade villkor. För att avgöra om detta är nödvändigt skall, bland andra faktorer, beaktas i vilken grad posttjänsterna har blivit avreglerade och postsektorns särskilda egenskaper på nationell nivå.

19. Den spanska och den belgiska regeringen har å andra sidan utgått från en mer extensiv tolkning av artikel 7.2 i direktiv 97/67 och har försvarat möjligheten för medlemsstaterna att kunna låta tjänster omfattas av monopol på grund av överväganden avseende den allmänna situationen på postmarknaden enligt föreskrifterna i direktiv 2002/39, som till exempel graden av sektorns liberalisering eller postsektorns särskilda egenskaper i en medlemsstat. Enligt Konungariket Spanien lämnar direktivet ett utrymme för att inom ramen för en lämplighetsbedömning i staterna (som inte är kopplad endast till upprätthållandet av en ekonomisk balans) välja om de vill tillhandahålla ett monopol på de tjänster som räknas upp i artikel 7 för den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster.

20. Avseende dikotomin mellan den ekonomiska balansen och andra hänsyn, skall det inledningsvis noteras att i motsats till vad frågan låter påskina, är de två aspekterna inte nödvändigtvis varandras motsatser. Vad som är viktigt, och som jag kommer att redogöra för nedan, är att avgöra under vilka villkor som andra hänsyn kan beaktas. Det avgörande är tolkningen av begreppet ”att de samhällsomfattande tjänsterna upprätthålls” och dess samband med begreppet den ekonomiska balansen hos den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster.

Rättslig bedömning

21. Postmarknaden är föremål för en process av gradvis öppning och avreglering. Denna utveckling har för första gången reglerats genom sekundärrättsliga bestämmelser i direktiv 97/67. Möjligheten enligt artikel 7 i direktivet att upprätthålla ett monopol för vissa tjänster, utgör ett undantag från tillämpningen av gemenskapsrättens grundläggande bestämmelser i EG‑fördraget. Dessa undantag skall tolkas restriktivt.( ) Det är vidare uppenbart att det genom direktivet inte får införas en falsk rättslig ram i förhållande till den som följer av fördraget. Det föreskrivs för övrigt i skäl 41 i direktivet i fråga att direktivet ”inte [påverkar] tillämpningen av bestämmelserna i fördraget, särskilt inte konkurrensreglerna och reglerna för friheten att tillhandahålla tjänster”.

22. Liberaliseringens dynamiska karaktär framgår klart av skälen 8 och 19 i direktiv 97/67. Enligt skäl 8 är ”[åtgärder] som syftar till att säkerställa att marknaden liberaliseras gradvis och under kontrollerade former och till att trygga en rimlig balans i genomförandet av dessa åtgärder … nödvändiga för att garantera ett fritt tillhandahållande av tjänster inom postsektorn i hela gemenskapen, samtidigt som rättigheterna och skyldigheterna för dem som tillhandahåller de samhällsomfattande tjänsterna respekteras”. Skäl 19 i direktivet har samma innebörd. ”Det är rimligt att tills vidare tillåta att direktreklam och gränsöverskridande post fortsättningsvis kan få omfattas av monopol inom de föreskrivna pris- och viktgränserna. Som ett ytterligare steg mot fullbordandet av den inre marknaden för posttjänster bör [ett] … beslut [fattas] om fortsatt gradvis liberalisering av postsektorn under kontrollerade former, särskilt i syfte att liberalisera gränsöverskridande post och direktreklam samt om ytterligare en översyn av pris- och viktgränserna.”

23. I artikel 7 i direktiv 97/67 föreskrivs möjligheten att ”[i] den utsträckning som är nödvändig” upprätthålla monopol på vissa tjänster, bland annat, som anges i punkt 2, gränsöverskridande post inom de pris- och viktgränser som föreskrivs i direktivet. I skäl 42 i direktiv 97/67 uttrycks också klart att ”[ingenting] bör hindra medlemsstaterna från att vidmakthålla eller införa åtgärder inom postsektorn, vilka är mer liberala än dem som föreskrivs i detta direktiv, eller om detta direktiv upphör att gälla, från att vidmakthålla åtgärder som de har infört för att genomföra det under förutsättning att sådana åtgärder i varje enskilt fall är förenliga med fördraget”.

24. Av detta kan man sluta sig till att genom direktiv 97/67 dras gränserna för definitionen av de konkurrensbegränsningar som är förenliga med gemenskapsrätten inom postsektorn. Den punkt som skall klarläggas och som domstolen har begärts att bedöma, avser den exakta tolkningen av direktivets uttryck ”som är nödvändig för att säkerställa att de samhällsomfattande tjänsterna upprätthålls”. Det verkar som om svaret framgår av bestämmelserna och skälen i samma direktiv, till förmån för en tolkning som medför att den sekundärrättsliga bestämmelsen tolkas på ett sätt som gör den förenlig med fördragen.( )

25. Direktiv 97/67 utgör en slutlig ram för den allmänna liberaliseringen av postmarknaden, och bestämmelserna i direktivet i dess helhet tillåter inte att medlemsstaterna begränsar tillämpningen av konkurrensreglerna i fördraget. I skäl 16 anges mycket tydligt i detta avseende att ”behålla ett utbud av tjänster som kan omfattas av monopol, i enlighet med bestämmelserna i fördraget och utan att det påverkar tillämpningen av konkurrensreglerna, förefaller berättigat för att de samhällsomfattande tjänsterna fungerar på ekonomiskt balanserade villkor”. Av detta framgår att det enligt direktivet föreligger mycket starka band mellan den samhällsomfattande tjänstens funktion och tillhandahållandet av de tjänster som omfattas av monopolet. Dessa monopol utgör ett stöd för upprätthållandet av den samhällsomfattande tjänsten på ett sätt som gör det möjligt att genomföra den samhällsomfattande tjänsten på ”ekonomiskt balanserade” villkor.( )

26. Av ordalydelsen i direktiv 97/67 är det klart att behovet att garantera en ekonomisk och finansiell balans för tillhandahållandet av den samhällsomfattande tjänsten skall utvärderas först. Jag vill klargöra att det inte är nödvändigt att lönsamheten är hotad för det företag som anförtrotts en uppgift av allmänintresse för att det skall vara möjligt att ge den som tillhandahåller en samhällsomfattande tjänst ensamrätt, om monopolet visar sig vara nödvändigt för att säkerställa att den samhällsomfattande tjänsten tillhandahålls på ekonomiskt och finansiellt balanserade villkor. Det handlar endast om att göra det möjligt för det företag som anförtrotts den samhällsomfattande tjänsten att utföra sitt uppdrag och uppfylla sina skyldigheter på ekonomiskt acceptabla villkor för att garantera upprätthållandet av den samhällsomfattande tjänsten. Ett monopol skall beviljas endast i förhållande till behoven i den samhällsomfattande tjänsten. Begreppet ekonomiskt balanserad skall endast hänföras till upprätthållandet av den samhällsomfattande tjänsten som sådan och inte – som det även skett i begäran om förhandsavgörande – till den som tillhandahåller tjänsten.

27. De skyldigheter som den samhällsomfattande tjänsten medför och som föranleder kostnader för den som tillhandahåller tjänsten skall, i det fall som avses i artikel 7 i direktiv 97/67, motsvaras av de tjänster som garanteras genom de exklusiva rättigheterna i form av ett monopol för den som tillhandahåller tjänsten. Enligt denna föreställning kan det visa sig vara nödvändigt och acceptabelt att tillåta en utjämning av lönsamma och mindre lönsamma sektorer för den som anförtrotts den samhällsomfattande tjänsten.( ) Målet är att undvika att konkurrenter som inte omfattas av skyldigheterna i den samhällsomfattande tjänsten ”plockar russinen ur kakan”, det vill säga koncentrerar sin verksamhet till de sektorer av den samhällsomfattande tjänsten där ekonomisk verksamhet är lönsam. Konkurrenterna till den som tillhandahåller den samhällsomfattande tjänsten kan använda sig av en mer konkurrenskraftig prissättning av den enkla anledningen att de, till skillnad från den som tillhandahåller den samhällsomfattande tjänsten, inte måste utnyttja sin vinst från de lönsamma sektorerna för att helt eller delvis kompensera förluster som de drabbas av inom de sektorer som inte är lönsamma.( )

28. Genom att låta tjänster omfattas av monopol säkerställer medlemsstaterna att företaget som tillhandahåller den samhällsomfattande tjänsten får en möjlighet att utföra sitt uppdrag under acceptabla ekonomiska villkor (endast med hänsyn till de skyldigheter som följer av den samhällsomfattande tjänsten). Detta innebär att det är tillåtet att låta tjänster omfattas av monopol endast i de fall där ett monopol på den lönsamma verksamheten är nödvändigt för att kompensera kostnaderna för utförandet av den verksamhet som inte är lönsam och därigenom säkerställa ekonomiskt balanserade villkor. Att låta tjänster omfattas av monopol får ”inte [påverka] … områdets konkurrensvillkor”, vilket framgår av skäl 28 i direktiv 97/67. Detta betyder att korssubventionering från det monopoliserade till det icke-monopoliserade området inte får påverka konkurrensvillkoren negativt för de företag som inte åtnjuter särskilda rättigheter inom det sistnämnda området.

29. Att den omständigheten att man låter tjänster omfattas av monopol kopplas till upprätthållandet av en samhällsomfattande tjänst och inte till den ekonomiska balansen i företaget som tillhandahåller tjänsten, innebär en garanti för att särskilda rättigheter beviljas enligt ett objektivt kriterium som är strängt sammanbundet med kostnaderna som den samhällsomfattande tjänsten medför. En tillämpning av detta objektiva kriterium leder antingen till att man låter tjänster omfattas av monopol som kompensation för kostnader för utförandet av den samhällsomfattande tjänsten, även om denna kompensation inte är nödvändig för tjänsteföretagets ekonomiska överlevnad, eller, tvärtom, till att man i princip förhindrar att tjänster, som inte är absolut nödvändiga för att utgöra ekonomisk kompensation för kostnaden för att utföra den samhällsomfattande tjänsten, utan som syftar till att säkerställa tjänsteföretagets ekonomiska livskraft, omfattas av monopol.

30. I det första fallet, där tjänsteföretagets lönsamhet inte är äventyrad, säkerställer en ersättning som beviljas genom ett monopol att detta företag inte ges en konkurrensnackdel i förhållande till andra företag som inte måste uppfylla de skyldigheter som följer av den samhällsomfattande tjänsten. Om tillhandahållandet av en olönsam tjänst som omfattas av den samhällsomfattande tjänsten inte kompenserades, skulle företagen nämligen inte ha något ekonomiskt incitament att åta sig att tillhandahålla nämnda tjänst, vilket följaktligen skulle äventyra den samhällsomfattande tjänstens överlevnad i sig.

31. Med det andra fallet avses att staterna skall förbjudas att indirekt finansiera ineffektiva företag och, därmed, snedvrida konkurrensen på marknaden, eftersom dessa företag, som omfattas av de monopoliserade tjänsterna, även konkurrerar med andra företag inom sektorer som har öppnats för konkurrens. Även om det i princip följaktligen skall göras åtskillnad mellan den samhällsomfattande tjänstens ekonomiska balans och tjänsteföretagets ekonomiska balans, kan det emellertid inte uteslutas att syftena med att upprätthålla den samhällsomfattande tjänsten i vissa fall kan vara intimt förknippade med garantin för att den som tillhandahåller den samhällsomfattande tjänsten överlever. En sådan oro kan för övrigt förklara den progressiva karaktären av avregleringen i den här sektorn. I detta fall måste ett monopol på vissa tjänster vara möjligt på grund av det nödvändiga i att garantera lönsamheten för ett bestämt tjänsteföretag, oavsett om det finns ett nära samband med de kostnader som följer av tillhandahållandet av den samhällsomfattande tjänsten.

32. För att göra det möjligt att verifiera sambandet mellan den omständigheten att det tillåts att tjänster omfattas av monopol och den samhällsomfattande tjänstens ekonomiska balans förutsätts, enligt direktiv 97/67, att sådant tillstånd beviljas på villkor att det råder fullständig ekonomisk transparens. Det skall vid varje tidpunkt vara möjligt att verifiera att tilldelningen av särskilda rättigheter är nödvändig och att det är nödvändigt att göra ett undantag från bestämmelserna i fördraget. Dessutom bekräftas detta synsätt av bestämmelserna om insyn i redovisningen (artiklarna 12–15). I dessa bestämmelser föreskrivs en strikt åtskillnad i redovisningen mellan de belopp som avser tjänster som omfattas av monopolet och dem som inte omfattas av monopolet och, i de fall tjänsterna inte omfattas av monopolet, mellan de tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och tjänster som inte gör det.

33. Denna tolkning av artikel 7 i direktiv 97/67, avseende möjligheten att upprätthålla ett monopol på utgående gränsöverskridande post, ändras inte med artikelns nya lydelse (med undantag för att möjligheten blir snävare) enligt direktiv 2002/39. Enligt den genom nämnda direktiv företagna omformuleringen är det möjligt att även fortsättningsvis upprätthålla monopol för gränsöverskridande post ”i den utsträckning som det är nödvändigt”, till exempel ”när vissa sektorer av postverksamheten redan har liberaliserats eller på grund av postsektorns särskilda egenskaper i en medlemsstat”. Denna bestämmelse ger faktiskt endast exempel avseende de omständigheter som kan påverka uppfyllandet av tjänsten av allmänintresse på villkor att det råder en ekonomisk balans. Det rör sig om omständigheter som är användbara vid en utvärdering av tilldelningen av särskilda rättigheter, såsom ett monopol. Man skall beakta dessa omständigheter i den mån som de påverkar den samhällsomfattande tjänstens lönsamhet.

34. Hänvisningen till senare omständigheter – i syfte att utvärdera monopolets förenlighet med gemenskapsrätten – kan också förklaras mot bakgrund av skäl 16 i direktiv 2002/39 och processen för att anta direktivet.

35. Det första förslaget som hade utarbetats av kommissionen innehöll inga bestämmelser om möjlighet att upprätthålla monopol på utgående gränsöverskridande post, utan avsåg en fullständig liberalisering av tjänsten. Det var först efter det att Europaparlamentet hade ingripit( ) som det enligt texten i förslaget till ändring av direktivet bedömdes vara rimligt med ett monopol på gränsöverskridande posttjänster.

36. Av skäl 16 i direktiv 2002/39 framgår det tydligt att ett monopol på gränsöverskridande post utgör ett undantag. I skäl 16 i direktivet anges att ”en fullständig konkurrensutsättning av marknaderna för utgående gränsöverskridande post, med möjlighet till undantag i den utsträckning detta behövs, för att säkerställa tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster, innebär relativt enkla och kontrollerade kommande faser som ändå är betydande”. För att bättre betona att ett monopol på gränsöverskridande post skall betraktas som ett undantag – som endast kan vara berättigat för att säkerställa den samhällsomfattande tjänstens ekonomiska balans – räknas i den citerade bestämmelsen omständigheter upp som skall beaktas vid tidpunkten för bedömningen av om ett monopol på gränsöverskridande posttjänster är nödvändigt.

37. Det är tydligt att säkerställandet av en ekonomisk balans för den samhällsomfattande tjänsten i perspektivet av en gradvis avreglering av postmarknaden skall betraktas på ett dynamiskt sätt och att de olika graderna av avreglering motsvaras av olika sammanhang och olika ekonomiska omständigheter för de företag som har anförtrotts den samhällsomfattande tjänsten. Begränsningen av områden på vilka det råder ett monopol och öppnandet för konkurrens kan, i teorin, medföra att koncessionerna på monopol vinner i betydelse inom vissa sektorer för att säkerställa en ekonomisk balans i den samhällsomfattande tjänsten. En ökning av det område som är utsatt för konkurrens kan nämligen medföra en ökad risk för ekonomisk obalans i tillhandahållandet av den samhällsomfattande tjänsten. Å andra sidan är hänvisningen till postsektorns särskilda egenskaper i en medlemsstat förståelig av det skälet att en gränsöverskridande tjänsts egenskaper skiftar märkbart mellan de olika medlemsstaterna som ett resultat av den utgående gränsöverskridande postens varierande ekonomiska effekt och dess kostnader. Dessa skillnader i de nationella posttjänsternas strukturella och ekonomiska karaktär kräver därför utvärderingar avseende nödvändigheten av ett monopol för att bevara den ekonomiska balansen, som skiljer sig mycket mellan medlemsstaterna.

38. Av detta följer att det är möjligt att dra den slutsatsen att artikel 7.2 i direktiv 97/67 skall tolkas på så sätt att de förutsättningar som skall uppfyllas för ett monopol skall förstås så att det har till syfte att säkerställa den ekonomiska balansen i det uppdrag som avser den samhällsomfattande tjänsten såsom det definieras i nämnda direktiv. Överväganden avseende den allmänna situationen inom postsektorn, inbegripet graden av avreglering, kan tas med i bedömningen i den mån som de kan vara relevanta för att avgöra nödvändigheten av monopolet i syfte att säkerställa att den samhällsomfattande tjänsten tillhandahålls på ekonomiskt balanserade villkor. Statens utrymme för skönsmässig bedömning, vad beträffar införandet av monopol, är begränsat till kravet på dem att bevisa att monopolet är nödvändigt för att säkerställa den ekonomiska balansen i fullgörandet av de tjänster som omfattas av den samhällsomfattande tjänsten.

III – Förslag till avgörande

39. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågan på följande sätt:

Artikel 7.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, i dess ursprungliga lydelse och i dess ändrade lydelse enligt artikel 1.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002, skall tolkas så, att medlemsstaterna har rätt att ge monopol på gränsöverskridande post till ett eller flera företag som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster i den utsträckning som är nödvändig för att säkerställa att den samhällsomfattande tjänsten fungerar på ekonomiskt balanserade villkor.