FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

föredraget den 7 juli 2011 ( )

Mål C‑197/10

Unió de Pagesos de Catalunya

mot

Administración del Estado

Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos – Iniciativa Rural del Estado Español

(begäran om förhandsavgörande från Tribunal Supremo (Spanien))

”Gemensam jordbrukspolitik – Systemet med samlat gårdsstöd – Nationella reserven – Möjligheten att bevilja referensbelopp till nya jordbrukare – Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning – Begränsning av tilldelningen till unga jordbrukare – Tillåtet”

I – Inledning

1. Till målen för Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik (GJP) hör också att säkerställa en rimlig inkomst för jordbrukarna.( ) För detta ställer unionen medel till förfogande i sin budget ur vilka jordbrukarna kan beviljas direkt inkomststöd. Sedan reformen år 2003 har stödet, som ursprungligen var produktspecifikt, stegvis ”kopplats bort” och sammanfattats till ett ”system med samlat gårdsstöd”. Härigenom skulle man uppnå att jordbrukarna inte inriktade sig på stödet, utan på marknaden, när de valde vilka produkter de skulle odla. Vilket belopp en jordbrukare kan få som samlat gårdsstöd beror( ) bland annat på vilket stödbelopp han fått under tiden före reformen. Det är i detta avseende åren 2000?2002 som är avgörande.

2. För att också nya jordbrukare ska kunna få samlat gårdsstöd kan medlemsstaterna bevilja referensbelopp till dessa ur en så kallad nationell reserv som upprättas särskilt genom att de referensbelopp som beviljades de tidigare stödmottagarna reduceras. I detta sammanhang har den spanska Tribunal Supremo begärt att domstolen ska klargöra om medlemsstaterna har rätt att bland de ”nya” jordbrukarna( ) bara bevilja stöd till ”unga” jordbrukare (under 40 år) som när de etablerade sig redan hade kommit i åtnjutande av en annan stödåtgärd från unionen, nämligen så kallat startstöd( ) som främjar landsbygdsutvecklingen.

II – Tillämpliga bestämmelser

A – Unionslagstiftningen

1. Förordning nr 1782/2003 om samlat gårdsstöd

3. Genom förordning nr 1782/2003( ) har det tidigare direkta inkomststödet för jordbrukare inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken i stor utsträckning slagits samman till ett samlat gårdsstöd.

4. Enligt skäl 29 i förordningen är det ”[f]ör att fastställa det belopp som jordbrukaren bör vara berättigad till i det nya systemet … lämpligt att hänvisa till de belopp som jordbrukaren har beviljats under en referensperiod. För att kunna ta hänsyn till särskilda situationer bör det upprättas en nationell reserv. Denna reserv kan också användas för att underlätta för nya jordbrukare att delta i systemet. Det samlade gårdsstödet bör fastställas på gårdsnivå.”

5. I artikel 33.1, ”Stödberättigande”, i förordning nr 1782/2003 föreskrivs följande:

”Jordbrukare skall ha tillträde till systemet med samlat gårdsstöd om

…

c) de har erhållit stödrättigheter från den nationella reserven eller genom överföring.”

6. I artikel 42, ”Nationell reserv”, i förordningen anges följande:

”1) Medlemsstaterna skall … göra en linjär procentuell minskning av referensbeloppen för att upprätta en nationell reserv. Denna minskning får inte vara större än 3 %.

…

3) Medlemsstaterna får använda den nationella reserven till att, i första hand, bevilja referensbelopp till jordbrukare som inleder sin jordbruksverksamhet efter den 31 december 2002, eller under 2002 om de inte får något direktstöd under det året, i enlighet med objektiva kriterier och på ett sådant sätt att likabehandling av jordbrukare kan garanteras och snedvridning av marknaden och konkurrensen undviks.

4) Medlemsstaterna skall använda den nationella reserven för att i enlighet med objektiva kriterier och på ett sådant sätt att likabehandling av jordbrukare kan garanteras och snedvridning av marknaden och konkurrensen undviks fastställa referensbelopp för jordbrukare som befinner sig en särskild situation som skall fastställas av kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 144.2.

5) Medlemsstaterna får använda den nationella reserven för att, enligt objektiva kriterier och på ett sådant sätt att likabehandling av jordbrukare kan garanteras och snedvridning av marknaden och konkurrensen undviks, fastställa referensbelopp för jordbrukare i de områden som omfattas av omstrukturerings‑ och/eller utvecklingsprogram som rör någon av formerna för offentlig intervention i syfte att undvika nedläggning av jordbruksmark och/eller i syfte att uppväga specifika nackdelar för jordbrukare i de områdena.

…

7) Medlemsstaterna skall genomföra linjära minskningar av stödrättigheterna om den nationella reserven inte är tillräcklig för att omfatta de fall som avses i punkterna 3 och 4.

…”

2. Tillämpningsförordning nr 795/2004

7. Enligt artikel 2 k i kommissionens förordning (EG) nr 795/2004 av den 21 april 2004 om tillämpningsföreskrifter för det system med samlat gårdsstöd som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1782/2003( ) avses med ”jordbrukare som inleder jordbruksverksamhet: vid tillämpning av artiklarna 37.2 och 42.3 i förordning (EG) nr 1782/2003, en fysisk eller juridisk person som inte bedrivit jordbruksverksamhet i eget namn och på egen risk och som inte heller kontrollerat en juridisk person som bedrivit jordbruksverksamhet under fem år innan den nya jordbruksverksamheten inleddes.

När det gäller en juridisk person får den fysiska person som ansvarar för den juridiska personen inte ha bedrivit jordbruksverksamhet i sitt eget namn och på egen risk under fem år innan den juridiska personens jordbruksverksamhet inleddes.”

Artikel 6.1 i tillämpningsförordningen har följande lydelse:

”Om en medlemsstat tillämpar artikel 42.3 och 42.5 i förordning (EG) nr 1782/2003 får jordbrukarna, i enlighet med villkoren i detta avsnitt och i enlighet med de objektiva kriterier som medlemsstaten i fråga fastställer, ges stödrättigheter ur den nationella reserven.”

3. Förordning nr 1698/2005 för landsbygdsutveckling

8. I artikel 20 i förordning nr 1698/2005( ), som hör till avdelning IV, ”Stöd för landsbygdsutvecklingen”, föreskrivs följande:

”Stöd för bättre konkurrenskraft inom jord- och skogsbruket skall avse

a) åtgärder för att främja kunskap och höja den mänskliga potentialen genom

…

startstöd för unga jordbrukare,

…”

9. Första stycket i artikel 22, ”Startstöd för unga jordbrukare”, har följande lydelse:

”Stöd enligt artikel 20 a ii skall beviljas personer som

a) är under 40 år och som för första gången etablerar sig som ägare till ett jordbruksföretag,

b) har tillräcklig yrkeskunskap och yrkesskicklighet för detta,

c) lämnar in en affärsplan för hur de vill utveckla sitt jordbruk.”

B – Den spanska lagstiftningen

10. Syftet med kungligt dekret 1470/2007 av den 2 november 2007 om tillämpning av direktstöd till jordbrukssektorn( ), vilket antagits av det spanska ministerrådet på förslag av ministern för jordbruk, fiske och livsmedel, är enligt artikel 1.1 att utfärda grundregler bland annat för det samlade gårdsstöd som föreskrivs i förordning nr 1782/2003.

Artikel 9.2 i samma kungliga dekret har följande lydelse:

”Följande är berättigade till samlat gårdsstöd från den nationella reserven om de uppfyller de fastställda villkoren:

…

b) unga jordbrukare som för första gången har etablerat sig inom ramen för ett landsbygdsutvecklingsprogram som har inrättats med stöd av rådets förordning nr 1698/2005 [om stöd för landsbygdsutveckling] inom någon av de sektorer som anges i bilaga VI till rådets förordning (EG) nr 1782/2003 …, med undantag av utsädesproduktion, och som inte redan har varit berättigade till samlat gårdsstöd från den nationella reserven.”

11. Kungligt dekret 1470/2007 upphävdes genom kungligt dekret 1612/2008 av den 3 oktober 2008, vilket i sin tur upphävdes genom kungligt dekret 1680/2009 av den 13 november 2009. Innehållet har dock tagits över i dessa båda senare dekret.

III – Bakgrund och tolkningsfråga

12. Enligt den hänskjutande domstolen är Unió de Pagesos de Catalunya den mest representativa jordbrukarorganisationen i Katalonien.

13. Unió de Pagesos de Catalunya väckte( ) den 27 oktober 2008 talan vid Tribunal Supremo om ogiltigförklaring av bland annat artikel 9.2 b i kungligt dekret 1470/2007, eftersom det genom denna för unga jordbrukare som ville komma i åtnjutande av det samlade gårdsstödet infördes ett nytt villkor som inte anges i den direkt tillämpliga artikeln 42.3 i förordning nr 1782/2003. Där ställs nämligen inte som villkor för att unga jordbrukare ska få samlat gårdsstöd att startstöd har beviljats.

14. Tribunal Supremo fann, liksom Unió Pagesos de Catalunya, att det genom artikel 9.2 b i kungligt dekret 1470/2007 skapas en ojämlik situation bland unga jordbrukare som är diskriminerande och strider mot principen om unionsrättens företräde.

15. Eftersom Tribunal Supremo ansåg att EU-domstolens tolkning av artikel 42.3 i förordning 1782/2003 är nödvändig för att avgöra tvisten vilandeförklarade den målet och hänsköt följande fråga till domstolen för förhandsavgörande:

”Är artikel 9.2 b i kungligt dekret 1470/2007 av den 2 november 2007, enligt vilken rätt till samlat gårdsstöd från den nationella reserven endast får beviljas unga jordbrukare som för första gången har etablerat sig inom ramen för ett landsbygdsutvecklingsprogram som har inrättats med stöd av rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005, förenlig med artikel 42.3 i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003?”

16. Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos – Iniciativa Rural del Estado Español (nedan kallad Coordinadora), den spanska, den tyska, den grekiska och den österrikiska regeringen samt kommissionen har deltagit i förfarandet vid domstolen. Den österrikiska regeringen har bara avgett skriftliga yttranden, medan de andra deltagarna har yttrat sig både skriftligen och muntligen.

IV – Rättslig bedömning

A – Upptagande till sakprövning

17. I beslutet om hänskjutande förklarade Tribunal Supremo å ena sidan att den inte hyste minsta tvivel om att tolkningen av förordning nr 1782/2003 har betydelse för utgången i målet vid den nationella domstolen. Å andra sidan påpekade den att det ifrågasatta kungliga dekretet 1470/2007 numera har upphävts och att innehållet tagits över i senare kungliga dekret, varför den ifrågasatta bestämmelsen fortfarande har betydelse för framtida förfaranden där Tribunal Supremo kan få samma fråga att avgöra.

18. Redan detta ger anledning att fråga sig huruvida domstolens svar på tolkningsfrågan verkligen är nödvändigt för att avgöra målet vid den nationella domstolen eller om svaret enbart kan ha betydelse för framtida förfaranden.

19. Dessa tvivel förstärks ytterligare genom den spanska regeringens uttalanden. Denna har gjort gällande att eftersom kungligt dekret 1470/2007 numera har upphävts är tolkningsfrågan inte längre relevant för att avgöra det mål i vilket Unió de Pagesos de Catalunya har väckt talan om ogiltigförklaring av dekretet och att frågan kan därför inte tas upp till sakprövning.

20. Enligt Tribunal Supremos fasta praxis är nämligen syftet med direkt talan mot allmänna bestämmelser att avföra av lagstiftaren utfärdade, rättsstridiga bestämmelser från rättsordningen, och inte att fatta beslut angående individuella anspråk. Direkt talan är därför enligt rättspraxis inte meningsfull om den ifrågasatta bestämmelsen redan har avförts från rättsordningen på annat sätt när målet ska avgöras.

21. Helt i linje med ovannämnda praxis avskrev Tribunal Supremo ett tidigare förfarande, i vilket Unió de Pagesos de Catalunya hade väckt talan mot det kungliga dekret som föregick det omtvistade kungliga dekretet 1470/2007 och som hade upphävts genom det senare, efter att ha fastslagit att det inte fanns någon anledning att pröva talan i fråga. Dessutom avskrev Tribunal Supremo ett mål om ogiltigförklaring som hade inletts av en annan jordbrukarorganisation mot kungligt dekret 1470/2007 med motiveringen att dekretet hade upphävts genom kungligt dekret 1612/2008. Enligt den spanska regeringen har målet vid den nationella domstolen således inte längre något föremål och ska avskrivas.

22. EU-domstolen anmodade av detta skäl Tribunal Supremo att klarlägga( ) i vad mån ett svar på tolkningsfrågan är nödvändigt för att avgöra målet vid den nationella domstolen.

23. I sitt svar förklarade Tribunal Supremo att den omständigheten att kungligt dekret 1470/2007 har upphävts inte medför att tolkningsfrågan inte kan tas upp till sakprövning. För det första upprepade nämnda domstol att de senare dekreten innehåller samma bestämmelse, och för det andra anförde den att den praxis från Tribunal Supremo som den spanska regeringen har hänvisat till inte är relevant i det aktuella fallet, eftersom dekretet inte har upphävts under förfarandets gång. Unió de Pagesos de Catalunyas talan är därför fortfarande aktuell.

24. Förfarandet för förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF utgör enligt fast rättspraxis ett medel för samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna, genom vilket EU‑domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna de uppgifter om tolkningen av unionsrätten som är nödvändiga för att döma i anhängiga mål.( )

25. En fråga som hänskjuts till domstolen för förhandsavgörande presumeras i princip vara relevant för utgången i målet vid den nationella domstolen.( )

26. En begäran från en nationell domstol kan emellertid avvisas av unionsdomstolen då (och bara då) det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen eller då frågorna är hypotetiska eller unionsdomstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att den ska kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den.( )

27. Domstolens uppgift i samband med begäran om förhandsavgörande är nämligen att bidra till rättskipningen i medlemsstaterna och inte att avge rådgivande yttranden i allmänna eller hypotetiska frågor.( )

28. Om Tribunal Supremo, i sitt svar på domstolens begäran om klarläggande, som motivering för att tolkningsfrågan har betydelse för utgången i målet anför att den materiella bestämmelsen i den omtvistade, numera upphävda artikeln 9.2 b i kungligt dekret 1470/2007 har införts även i de senare dekreten, bekräftas snarast det första intrycket att svaret på frågan inte är nödvändigt för att avgöra målet vid den nationella domstolen, utan bara skulle kunna bli nödvändigt för att avgöra eventuell talan i framtiden mot de senare dekreten. Tolkningsfrågan är i så fall hypotetisk och kan följaktligen inte tas upp till sakprövning.

29. Tribunal Supremo har emellertid också förklarat att den praxis enligt vilken talan om ogiltigförklaring av dekret som under tiden har upphävts på annat sätt inte längre har något föremål inte är relevant i det aktuella fallet, eftersom det ifrågasatta dekretet 1470/2007 inte har upphävts under förfarandets gång och att talan således fortfarande är aktuell i det pågående nationella målet. Det skulle dock ha varit önskvärt att få en detaljerad redogörelse beträffande den omständigheten att dekret som har upphävts redan innan talan har väckts kan ogiltigförklaras enligt spansk rätt, men att detta inte är möjligt om de upphävs först under förfarandets gång. Eftersom Tribunal Supremo tydligt har förklarat att talan som har väckts av Unió de Pagesos de Catalunya fortfarande är aktuell, bör tolkningsfrågan dock anses vara relevant för utgången i målet och följaktligen kunna tas upp till sakprövning.

B – Prövning i sak

30. Med frågan önskar den hänskjutande domstolen framför allt få klarhet i huruvida det är förenligt med artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003 att möjligheten enligt denna förordning för nya jordbrukare att få samlat gårdsstöd ur den nationella reserven av en medlemsstat begränsas till unga jordbrukare vilka för första gången har etablerat sig inom ramen för ett landsbygdsutvecklingsprogram som har inrättats med stöd av förordning nr 1698/2005.

1. Parternas yrkanden

31. Coordinadora samt den spanska, den tyska och den österrikiska regeringen har föreslagit att frågan ska besvaras jakande.

32. Enligt artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003 får medlemsstaterna efter eget skön avgöra om de ska bevilja nya jordbrukare samlat gårdsstöd ur den nationella reserven. Om en medlemsstat utnyttjar denna möjlighet är utrymmet för skönsmässig bedömning bara begränsat såtillvida att den måste tillämpa objektiva kriterier, garantera likabehandling av jordbrukarna och undvika snedvridning av marknaden och konkurrensen. Eftersom Spanien tillämpar kriterierna i artikel 22.1 i förordning nr 1698/2005 för beviljande av startstöd till unga jordbrukare är kraven uppfyllda. I domen i målet Elbertsen( ) har domstolen redan fastslagit medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning när den nationella reserven utnyttjas.

33. Den spanska regeringen har dessutom hävdat att hänsyn ska tas till omläggningen av den gemensamma jordbrukspolitiken genom reformen år 2003 när förordning nr 1782/2003 tolkas. Sedan omläggningen är de båda hittillsvarande pelarna i den gemensamma jordbrukspolitiken, nämligen stöd för marknadspriserna och inkomsterna å ena sidan och stöd för landsbygdsutvecklingen å den andra, inte längre klart åtskilda. De kompletterar och överlappar snarare varandra, och en tydlig förskjutning av tonvikten till landsbygdsutvecklingen kan konstateras.( ) Sammankopplingen i den omtvistade bestämmelsen överensstämmer med denna verklighet.

34. Vad beträffar likabehandlingsprincipen har den österrikiska regeringen påpekat att unga jordbrukare i den mening som avses i artikel 22.1 i förordning nr 1698/2005 är särskilt värda att understödjas och därför inte befinner sig i samma situation som andra nya jordbrukare. Hur som helst skulle en skillnad i behandling vara objektivt motiverad även i en jämförbar situation, särskilt genom målet att främja landsbygdsutvecklingen. Den tyska regeringen kan inte heller se att det sker någon diskriminering, men anser att det i sista hand ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva detta.

35. Den tyska regeringen har dessutom påpekat att artikel 2 k i tillämpningsförordning nr 795/2004 bara innehåller en minimidefinition av nya jordbrukare, bland vilka medlemsstaterna får välja enligt objektiva kriterier. Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning när de fastställer kriterierna betonas också i artikel 6.1 i tillämpningsförordning nr 795/2004.

36. Den grekiska regeringen har i princip samma uppfattning som Coordinadora och de andra regeringarna, men anser att den spanska bestämmelsen inte är förenlig med artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003, eftersom bara sådana unga jordbrukare ska komma i fråga som beviljades stöd inom ramen för förordning nr 1698/2005 när de etablerade sig, och det inte går att finna objektiva skäl till att sådana unga jordbrukare inte beviljas stöd som erhöll stöd inom ramen för den föregående förordningen nr 1257/1999 när de etablerade sig.

37. Kommissionen anser att artikel 9.2 b i kungligt dekret 1470/2007 inte är förenlig med artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003, eftersom den strider mot likabehandlingsprincipen. För det första kommer nämligen bara sådana nya jordbrukare i fråga som samtidigt är unga jordbrukare, för det andra sker det också diskriminering bland de unga jordbrukarna genom att det krävs att de har etablerat sig inom ramen för ett program för landsbygdsutveckling och att de är verksamma inom vissa sektorer.

2. Diskussion

a) Inledande anmärkningar

38. I artikel 9.2 b i kungligt dekret 1470/2007 uppställs fyra villkor för att samlat gårdsstöd ur den nationella reserven ska beviljas.

39. För det första ska det vara fråga om unga jordbrukare, och för det andra ska de för första gången ha etablerat sig inom ramen för ett landsbygdsutvecklingsprogram som har inrättats med stöd av förordning nr 1698/2005. Såsom framgår av beslutet om förhandsavgörande hänvisas i samband med dessa båda villkor till artikel 22 i förordning nr 1698/2005, enligt vilken det startstöd för unga jordbrukare( ) som anges i artikel 20 a ii i samma förordning beviljas personer som a) är under 40 år och som för första gången etablerar sig som ägare till ett jordbruksföretag, b) har tillräcklig yrkeskunskap och yrkesskicklighet och c) lämnar in en affärsplan för hur de vill utveckla sitt jordbruk.

40. För det tredje krävs det i artikel 9.2 b i kungligt dekret 1470/2007 att den unge jordbrukaren är verksam inom en viss sektor, nämligen i någon av de sektorer som nämns i bilaga VI till förordning nr 1782/2003, med undantag av utsädesproduktion. För det fjärde får den unge jordbrukaren ännu inte ha erhållit samlat gårdsstöd ur den nationella reserven.

41. Inget av dessa fyra villkor nämns i artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003, i vilken föreskrivs att medlemsstaterna får använda den nationella reserven till att, i första hand, bevilja referensbelopp till jordbrukare som inleder sin jordbruksverksamhet efter den 31 december 2002, eller under 2002 om de inte får något direktstöd under det året, i enlighet med objektiva kriterier och på ett sådant sätt att likabehandling av jordbrukare kan garanteras och snedvridning av marknaden och konkurrensen undviks.

42. Även om den hänskjutande domstolen har berört alla fyra villkoren i den spanska bestämmelsen i beslutet om förhandsavgörande har den bara tagit upp de båda första villkoren i tolkningsfrågan. Jag kommer därför huvudsakligen att koncentrera mig på de båda första villkoren, nämligen att det ska röra sig om en ung jordbrukare som redan har fått startstöd inom ramen för förordning nr 1698/2005 för landsbygdsutveckling. Beroende på svaret på denna fråga kan det bli antingen lämpligt eller överflödigt att lämna kompletterande redogörelser angående de båda andra villkoren.

b) Utrymme för skönsmässig bedömning beträffande ”om”

43. Det ska till att börja med fastslås att medlemsstaterna enligt artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003 efter eget skön får avgöra om de över huvud taget vill utnyttja möjligheten. I bestämmelsen anges nämligen uttryckligen att medlemsstaterna ”får” använda den nationella reserven till att i första hand bevilja referensbelopp till nya jordbrukare.( ) Detta bekräftas dessutom av artikel 6.1 i tillämpningsförordning nr 795/2004, som har följande lydelse: ”Om en medlemsstat tillämpar artikel 42.3 och 42.5 i förordning (EG) nr 1782/2003 …”.

44. Därmed är dock ännu inte klarlagt om och i så fall i vilken utsträckning medlemsstaterna också efter eget skön får avgöra hur systemet för sådan tilldelning av referensbelopp ska vara utformat, särskilt vad gäller vilka jordbrukare som ska beviljas stöd.

c) Tillämpningsområdet för artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003

45. Innan frågan om skönsmässig bedömning när det gäller ”hur” kan klargöras ska till att börja med tillämpningsområdet för artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003 definieras närmare. Såsom framgår av beslutet om förhandsavgörande hävdade Ministerio Fiscal( ) i målet vid den nationella domstolen nämligen att medlemsstaternas möjlighet enligt artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003 att bevilja stöd ur den nationella reserven inte är begränsad till den i förordningen nämnda målgruppen nya jordbrukare, utan denna grupp ska bara prioriteras.

46. Både den nationella reservens syfte och systematiken i artikel 42 i förordning nr 1782/2003 talar emot ovanstående synsätt.

47. Såsom framgår av skäl 29 i denna förordning är den nationella reserven avsedd för att ta hänsyn till särskilda situationer, varvid reserven också kan användas för att underlätta för nya jordbrukare att delta i systemet med samlat gårdsstöd. Om det vore så att artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003 inte endast avsåg nya jordbrukare, utan alla jordbrukare, och nya jordbrukare bara skulle komma i fråga i första hand, skulle syftet med den nationella reserven inte beaktas. Till skillnad från vad som är fallet i artikel 42.4 och 42.5 skulle målgruppen över huvud taget inte definieras i artikel 42.3. Såsom den grekiska regeringen har påpekat skulle den nationella reserven emellertid förlora sitt syfte om den först inrättades genom en linjär minskning av alla jordbrukares referensbelopp och därefter åter delades ut till alla jordbrukare.

48. Med uttrycket ”i första hand” avses i stället, såsom den tyska regeringen har förklarat, förhållandet mellan bestämmelserna i artikel 42.3?42.5 i förordning nr 1782/2003. Medan artikel 42.4 med bindande verkan ålägger medlemsstaterna att använda den nationella reserven för jordbrukare som befinner sig i en särskild situation är bestämmelserna i artikel 42.3 och 42.5 nämligen fakultativa. Möjligheten enligt artikel 42.3 har företräde framför möjligheterna enligt artikel 42.5, vilka avser jordbrukare inom vissa områden. I artikel 42.7 föreskrivs att rätten till stöd ur den nationella reserven ska minskas linjärt om den inte räcker till för att ta hänsyn till situationerna i artikel 42.3 och 42.4. Detta gäller däremot inte för situationerna i artikel 42.5. De kan bara komma i fråga om den nationella reserven räcker till för situationerna i artikel 42.3 och 42.4.

49. Artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003 avser följaktligen endast nya jordbrukare i den mening som där beskrivs närmare. Det är denna grupp av personer som begränsas ytterligare genom artikel 9.2 b i kungligt dekret 1470/2007 genom att denna nationella bestämmelse omfattar enbart unga jordbrukare som redan har fått stöd för sin första etablering inom ramen för förordning nr 1698/2005 för landsbygdsutveckling.

d) Utrymme för skönsmässig bedömning beträffande ”hur”

50. Angående frågan huruvida gruppen berättigade personer får begränsas på nationell nivå kan det till att börja med fastställas att artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003 ger medlemsstaterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning också när det gäller hur systemet för tilldelning av referensbelopp ur den nationella reserven rent konkret ska utformas. Detta följer av den omständigheten att artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003 uppenbarligen kräver utfyllnad, vilket är en uppgift som åtminstone till en del ankommer på medlemsstaterna.

51. I artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003 åläggs nämligen de medlemsstater som utnyttjar möjligheten i denna artikel att när referensbeloppen beviljas tillämpa objektiva kriterier som garanterar att jordbrukarna behandlas lika och att snedvridning av marknaden och konkurrensen undviks. I artikel 6 i tillämpningsförordning nr 795/2004 finns visserligen bestämda regler för beräkningen av antalet och värdet av de rättigheter som ska tilldelas, men också i denna bestämmelse hänvisas till de objektiva kriterier som ska fastställas av medlemsstaterna.

52. Om medlemsstaterna alltså får i uppgift att fastställa kriterier för tilldelningen av referensbelopp ur den nationella reserven till nya jordbrukare får de logiskt sett ett visst utrymme för skönsmässig bedömning. Detta klargörs också uttryckligen i skäl 5 i tillämpningsförordning nr 795/2004.

53. Därefter kan det konstateras att det i artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003 inte finns något som tyder på att det redan från början är förbjudet för medlemsstaterna att göra ett närmare urval bland de nya jordbrukarna. Den omständigheten att det i punkt k i artikel 2 ”Definitioner” i tillämpningsförordning nr 795/2004 definieras vem som ska anses vara en ”jordbrukare som inleder jordbruksverksamhet” utesluter inte heller att medlemsstaterna också efter eget skön får bestämma sig för att inte låta alla nya jordbrukare få del av den nationella reserven.

54. När medlemsstaterna utövar sitt utrymme för skönsmässig bedömning måste de emellertid följa, för det första, de ovan beskrivna bestämmelserna och reglerna i förordningarna nr 1782/2003 och nr 795/04, och, för det andra, relevant rättspraxis. Enligt denna ska medlemsstaterna, när de vidtar åtgärder för tillämpning av unionsbestämmelser, utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning på ett sådant sätt att de allmänna principerna i unionsrätten iakttas, bland annat proportionalitetsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen.( ) Dessutom ska de grundläggande rättigheterna respekteras.( ) Vidare får nationella bestämmelser som har införts inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken inte utformas eller tillämpas på ett sätt som äventyrar de mål som eftersträvas genom den gemensamma jordbrukspolitiken.( )

i) Huruvida kriterierna är objektiva

55. Kriterierna i artikel 22 i förordning nr 1698/2005, vilka den omtvistade spanska bestämmelsen är baserad på, nämligen att det ska vara fråga om personer som a) är under 40 år och för första gången etablerar sig som ägare till ett jordbruksföretag, b) har tillräcklig yrkeskunskap och yrkesskicklighet för detta och c) lämnar in en affärsplan för hur de vill utveckla sitt jordbruk, är utan tvivel objektiva kriterier, varför det första kravet i artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003 kan anses vara uppfyllt.

ii) Likabehandlingsprincipen

56. Det är svårare att bedöma frågan huruvida även det andra kravet i artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003 beaktas tillräckligt, nämligen att likabehandling av jordbrukarna garanteras.

57. Det ska i detta sammanhang särskilt erinras om att förbudet mot diskriminering på grund av ålder enligt artikel 21.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan om de grundläggande rättigheterna) är en grundläggande rättighet( ) som medlemsstaterna enligt artikel 51.1 i denna stadga ska respektera när de tillämpar unionsrätten.( )

58. Enligt fast rättspraxis( ) innebär likabehandlingsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen, som förbudet mot diskriminering på grund av ålder bara är en specifik tillämpning av,( ) att lika situationer inte får behandlas olika och olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. De omständigheter som kännetecknar de olika situationerna och därigenom deras jämförbarhet bör bland annat bestämmas och bedömas utifrån föremålet för och syftet med den rättsakt som medför den ifrågavarande skillnaden i behandling.( ) Bland annat måste principerna och målsättningarna för det område rättsakten härrör ifrån beaktas.( )

– Jämförbara situationer

59. Syftet med systemet med samlat gårdsstöd som infördes med förordning nr 1782/2003 är liksom med de produktspecifika stöden, vilka slagits samman genom det samlade gårdsstödet, framför allt att säkerställa en rimlig inkomst för jordbruksbefolkningen,( ) vilket enligt artikel 39.1 b FEUF (tidigare artikel 33 EG) hör till målen för den gemensamma jordbrukspolitiken.

60. Mot bakgrund av syftet med artikel 42.3 i denna förordning, nämligen att låta nya jordbrukare få del av det samlade gårdsstödet och på så sätt säkerställa en rimlig inkomst för dessa, skiljer sig inte situationen för unga jordbrukare som har etablerat sig inom ramen för ett program för landsbygdsutveckling som har inrättats med stöd av förordning nr 1698/2005 från den situation som andra nya jordbrukare befinner sig i.

61. Artikel 9.2 b i kungligt dekret 1470/2007 är avsedd att införliva artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003 och måste följaktligen i princip ha samma mål.

62. Den spanska regeringen har i detta sammanhang gjort gällande att det genom artikel 9.2 b i kungligt dekret 1470/2007 ska tas hänsyn till att den nationella reserven är begränsad, varför det är nödvändigt att hålla nere antalet stödmottagare. Genom att det i det kungliga dekretet görs en sådan begränsning genom tillämpning av kriterierna i artikel 22 i förordning nr 1698/2005 står dekretet i överensstämmelse med omläggningen av den gemensamma jordbrukspolitiken, enligt vilken de båda tidigare pelarna i den gemensamma jordbrukspolitiken, nämligen stöd för marknadspriserna och inkomsterna å ena sidan och stöd för landsbygdsutvecklingen å den andra, inte längre är tydligt åtskilda, utan kompletterar och överlappar varandra, och en tydlig förskjutning av tonvikten till landsbygdsutvecklingen kan konstateras.

63. Den omständigheten att hänsyn tas till landsbygdsutvecklingens mål kan dock inte leda till att situationen för unga jordbrukare, vilka har etablerat sig inom ramen för ett program för landsbygdsutveckling som har inrättats med stöd av förordning nr 1698/2005, skiljer sig från den situation som andra nya jordbrukare befinner sig i när det gäller behovet av att få inkomststöd, vilket står i fokus i förordning nr 1782/2003. Till dessa mål ska hänsyn tas först i samband med den fråga som ska undersökas i det följande, nämligen huruvida det finns en saklig grund för att behandla jordbrukarna olika.

– Huruvida det finns en saklig grund för skillnad i behandling

64. Den spanska och den tyska regeringen har helt riktigt hävdat att den nationella reserven är begränsad. Av artikel 42.1 och 42.2 i förordning nr 1782/2003 följer att de medel som står till förfogande för denna inte får överstiga en bestämd övre gräns. Användningen är dessutom inte begränsad till stöd för nya jordbrukare, vilket framgår av artikel 42.4 och 42.5. Det kan därför, oberoende av reglerna för prioritering och minskning i denna artikel, vara lämpligt att möjligheten enligt artikel 42.3 för nya jordbrukare att få del av det samlade gårdsstödet begränsas till en utvald grupp personer.

65. Såsom den österrikiska regeringen har förklarat är de jordbrukare som redan har fått startstöd enligt artiklarna 20 a ii och 22 i förordning nr 1698/2005 särskilt värda att understödjas, eftersom de personligen och som företagare har förutsättningar för att bedriva ett seriöst och hållbart jordbruk.

66. Till dessa förutsättningar hör också deras ålder. Man kan utgå från att unga jordbrukare kommer att driva sitt nystartade jordbruksföretag länge nog för att de stora investeringarna i samband med detta ska betala sig och att jordbruket faktiskt ska kunna bedrivas varaktigt.

67. Vad beträffar den faktiska åldersgränsen 40 år måste lagstiftaren precis som när det gäller arbetsmarknads- och socialpolitiken( ) ha ett bedömningsföreträde som bara ska prövas såvitt avser frågan huruvida den fastställda åldersgränsen är uppenbart olämplig. Någon sådan uppenbar olämplighet är det dock inte fråga om här. Man kan nämligen utgå från att en person som är under 40 år kommer att driva sitt jordbruksföretag länge nog för att kunna bidra till ett hållbart jordbruk och utveckling av landsbygden.

68. Att artikel 9.2 b i kungligt dekret 1470/2007 anknyter till kriterierna för stödberättigande i artikel 22 i förordning nr 1698/2005 för landsbygdsutveckling överensstämmer dessutom, vilket den spanska, den tyska och den österrikiska regeringen har hävdat, med den gemensamma jordbrukspolitikens nyare inriktning. Såsom framgår av skäl 21 i förordning nr 1782/2003 är målet att säkerställa en rimlig inkomst för jordbruksbefolkningen nära förknippat med målet att bibehålla landsbygdsområden. I förordningen föreskrivs dessutom att stödet ska inriktas mer på jordbruksutvecklingen. Genom förordningen införs nämligen ett system för obligatorisk progressiv reducering av direktstödet (så kallad modulering), för att göra besparingar med vilka åtgärder för landsbygdsutveckling kan finansieras.( )

69. Eftersom den spanska bestämmelsen bara gör det möjligt för unga jordbrukare som redan har beviljats startstöd inom ramen för förordning nr 1698/2005 att ta del av den nationella reserven bidrar den följaktligen ytterligare till landsbygdsutvecklingen i enlighet med de allmänna målen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Möjligheterna att lyckas ökar härigenom ytterligare för de stödberättigade jordbrukare som redan har beviljats startstöd, och samtidigt säkerställs att EU‑medlen används på ett meningsfullt och konsekvent sätt.

70. Det finns följaktligen en saklig grund som ska godtas och som i princip kan motivera att jordbrukare som har etablerat sig inom ramen för ett program för landsbygdsutveckling vilket har inrättats med stöd av förordning nr 1698/2005 behandlas på ett annat sätt än andra nya jordbrukare.

71. Den grekiska regeringen anser dock att det rör sig om otillåten skillnad i behandling när enligt artikel 9.2 b i kungligt dekret 1470/2007 sådana unga jordbrukare kommer i fråga som för första gången har etablerat sig inom ramen för ett program för landsbygdsutveckling vilket har inrättats med stöd av förordning nr 1698/2005, men däremot inte sådana som har etablerat sig i enlighet med förordning nr 1257/1999, som innehåller samma villkor. Kommissionen anslöt sig till denna uppfattning vid den muntliga förhandlingen.

72. Stödsystemet enligt förordning nr 1698/2005 har ersatt systemet enligt förordning nr 1257/1999 med verkan från den 1 januari 2007.( ) År 2007 fanns det således jordbrukare som var både nya och unga och som hade fått startstöd inom ramen för EU:s stödsystem för landsbygdsutveckling, men inte enligt förordning nr 1698/2005, vilket krävs i artikel 9.2 b i det kungliga dekretet, utan enligt den tidigare förordningen nr 1257/1999, som i stor utsträckning innehöll samma kriterier. Man måste hålla med den grekiska regeringen om att det inte är tydligt om tidpunkten för etableringen kan utgöra en saklig grund för att inte låta sådana jordbrukare få del av den nationella reserven.

73. På förfrågan förklarade den spanska regeringen vid den muntliga förhandlingen att den spanska lagstiftaren enligt spansk rätt är skyldig att hänvisa till den aktuella EU-förordningen, men att ingen skillnad i behandling föreligger vad gäller tidpunkten för etableringen. Detta har Coordinadora också bekräftat.

74. Det ankommer på den nationella domstolen att pröva om artikel 9.2 b i kungligt dekret 1470/2007 leder till den ifrågavarande skillnaden i behandling. För det första är det tänkbart att hänsyn redan har tagits till de relevanta situationerna genom tidigare dekret, för det andra kan det inte uteslutas att bestämmelsen används på sådant sätt att hänvisningen till förordning nr 1698/2005 också tolkas som en hänvisning till förordning nr 1257/1999.

75. Oberoende av ovanstående ankommer det också på den hänskjutande domstolen att pröva om det finns omständigheter som innebär att det är oproportionerligt att nya jordbrukares tillgång till den nationella reserven begränsas till unga jordbrukare som för första gången har etablerat sig inom ramen för ett program för landsbygdsutveckling vilket har inrättats med stöd av förordning nr 1698/2005 (eller möjligtvis förordning nr 1257/1999). Handlingarna i målet ger inga ledtrådar i detta avseende.

76. Med reservation för den hänskjutande domstolens prövning kan därför fastslås att artikel 9.2 b i kungligt dekret 1470/2007 inte strider mot likabehandlingsprincipen.

iii) Undvikande av snedvridning av marknaden och konkurrensen

77. Vad slutligen beträffar det tredje kravet i artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003, nämligen att snedvridning av marknaden och konkurrensen ska undvikas, går det inte att se, och det har inte heller anförts, att artikel 9.2 b i kungligt dekret 1470/2007 leder till sådan snedvridning.

e) Förslag till avgörande

78. Eftersom jag i samband med den ovanstående diskussionen redan har behandlat de övriga krav som har införts genom rättspraxis vad gäller medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning när de tillämpar unionslagstiftningen, kan det följaktligen fastställas att det, med reservation för den hänskjutande domstolens prövning, är förenligt med artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003 att möjligheten enligt denna förordning att bevilja nya jordbrukare samlat gårdsstöd ur den nationella reserven av en medlemsstat begränsas till unga jordbrukare som för första gången har etablerat sig inom ramen för ett program för landsbygdsutveckling vilket har inrättats med stöd av förordning nr 1698/2005.

f) De övriga villkoren i artikel 9.2 b i kungligt dekret 1470/2007

79. Såsom har nämnts ovan krävs det enligt artikel 9.2 b i kungligt dekret 1470/2007 också att den unge jordbrukaren är verksam inom en viss sektor, nämligen en sektor som nämns i bilaga VI till förordning nr 1782/2003, med undantag av utsädesproduktion. Dessutom får den unge jordbrukaren ännu inte ha erhållit samlat gårdsstöd ur den nationella reserven.

80. Bedömningen har hittills visat att medlemsstaterna enligt artikel 42.3 i förordning nr 1782/2003 efter eget skön får avgöra hur de rent konkret vill utforma systemet för tilldelning av samlat gårdsstöd ur den nationella reserven till nya jordbrukare. Mot denna bakgrund finns det vid en första anblick inget som talar emot att en medlemsstat bestämmer sig för att bara vissa jordbrukssektorer ska komma i fråga. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att i förekommande fall i synnerhet pröva om likabehandlingsprincipen åsidosätts. I handlingarna i målet går det inte att finna några anvisningar i detta avseende.

81. Vad gäller det andra kravet, nämligen att den unge jordbrukaren ännu inte får ha erhållit samlat gårdsstöd ur den nationella reserven, tycks det stå i överensstämmelse med syftet med den nationella reserven att en sådan jordbrukare som redan deltar i systemet med samlat gårdsstöd inte kan få ytterligare stöd ur den nationella reserven i egenskap av ”ny” jordbrukare.

V – Förslag till avgörande

82. Jag föreslår därför att domstolen besvarar tolkningsfrågan från Tribunal Supremo på följande sätt:

Med reservation för den hänskjutande domstolens prövning är det förenligt med artikel 42.3 i förordning (EG) nr 1782/2003 att möjligheten enligt denna förordning att bevilja nya jordbrukare samlat gårdsstöd ur den nationella reserven av en medlemsstat begränsas till unga jordbrukare som för första gången har etablerat sig inom ramen för ett program för landsbygdsutveckling vilket har inrättats med stöd av förordning (EG) nr 1698/2005.