FÖRSLAG TILL YTTRANDE AV GENERALADVOKAT

GERARD HOGAN

föredraget den 11 mars 2021 ( 1 )

Förfarande för yttrande 1/19

Inlett på begäran av Europaparlamentet

”Begäran om yttrande enligt artikel 218.11 FEUF – Konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (Istanbulkonventionen) – Unionens anslutning – Unionens externa befogenheter – Lämpliga rättsliga grunder – Artikel 78.2 FEUF – Artikel 82.2 FEUF – Artikel 83.1 FEUF – Artikel 84 FEUF – Uppdelning av besluten om undertecknande och ingående i två beroende på de tillämpliga rättsliga grunderna – Förenlighet med EU- och EUF-fördragen – Praxis med ”samförstånd” – Förenlighet med EU- och EUF-fördragen – Upptagande till prövning av begäran om yttrande”

I. Inledning

1. Domstolens praxis från senare tid innehåller omfattande belägg för att förhållandet mellan medlemsstaterna och unionen i samband med ingåendet av internationella avtal som binder båda parter är ägnat att ge upphov till några av de svåraste och mest komplicerade unionsrättsliga frågorna. Avgränsningen av medlemsstaternas och unionens respektive befogenheter (och deras samverkan med varandra) innebär alltid svåra frågor om karakteriseringen, som ofta kräver en detaljerad och minutiös analys av ett internationellt avtal som inte alltid har utarbetats med den hårfina komplexitet som kännetecknar Europeiska unionens institutionella arkitektur (och befogenhetsfördelning) i åtanke.

2. Detta gäller dessvärre också det internationella avtal – Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet, som antogs av Europarådets ministerkommitté den 7 april 2011 (Istanbulkonventionen) – som är föremål för förevarande begäran om yttrande, vilken har ingetts i enlighet med artikel 218.11 FEUF. Medan denna konvention syftar till att främja det nobla och angelägna målet att bekämpa våld mot kvinnor och barn, föranleder frågan om huruvida ingåendet av denna konvention är förenligt med EU-fördragen komplexa och delvis nya rättsfrågor, som naturligtvis måste prövas sakligt och objektivt ur ett rättsligt perspektiv. Frågeställningen har uppkommit på följande sätt.

II. Bakgrund till Istanbulkonventionen

3. År 1979 antog Förenta nationerna konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW). Denna konvention har kompletterats genom rekommendationer som har utarbetats av CEDAW-kommittén, inbegripet allmän rekommendation nr 19 (1992) om våld mot kvinnor, som i sin tur har uppdaterats genom allmän rekommendation nr 35 om könsrelaterat våld mot kvinnor (2017). I dessa rekommendationer anges att könsrelaterat våld utgör diskriminering i den mening som avses i CEDAW.

4. Europarådet föreslog i en rekommendation riktad till sina medlemmar, för första gången i Europa, en övergripande strategi för att förebygga våld mot kvinnor och skydda våldsoffer i Europarådets alla medlemsstater.

5. I december 2008 inrättade Europarådet en expertgrupp för bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet (nedan kallad Greviogruppen). Denna grupp, som bestod av företrädare för regeringarna i Europarådets medlemsstater, fick i uppgift att utarbeta ett eller flera bindande rättsliga instrument för att förebygga och bekämpa våld i hemmet, inbegripet särskilda former av våld mot kvinnor, och andra former av våld mot kvinnor samt skydda och stödja offren för sådant våld och lagföra gärningsmännen.

6. Greviogruppen sammanträdde nio gånger och slutförde arbetet med förslaget till konvention i december 2010. Unionen deltog inte i förhandlingarna. ( 2 )

7. Konventionen om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (nedan kallad Istanbulkonventionen) antogs av Europarådets ministerkommitté den 7 april 2011. Den öppnades för undertecknande den 11 maj 2011, i samband med ministerkommitténs 121:a möte i Istanbul. ( 3 )

8. Den 5 och 6 juni 2014 antog Europeiska unionens råd (rättsliga och inrikes frågor) slutsatser, i vilka det anmodade medlemsstaterna att underteckna, ingå och genomföra Istanbulkonventionen.

9. Den 4 mars 2016 ingav kommissionen till Europeiska unionens råd ett förslag till rådets beslut om undertecknande av Istanbulkonventionen på Europeiska unionens vägnar. I förslaget anges att ingåendet av konventionen omfattas av såväl unionens som medlemsstaternas befogenheter. Kommissionen föreslog att Istanbulkonventionen skulle undertecknas på unionens vägnar genom ett enda beslut grundat på artiklarna 82.2 FEUF och 84 FEUF.

10. Tillsammans med detta förslag till ett rådets beslut om bemyndigande att underteckna Istanbulkonventionen på unionens vägnar lämnade kommissionen in ett förslag till rådet om ett enda rådsbeslut om bemyndigande att ingå konventionen på unionens vägnar. Kommissionen föreslog samma rättsliga grund som den som anges i kommissionens förslag om undertecknandet, det vill säga artiklarna 82.2 och 84 FEUF.

11. Under diskussionerna om förslaget till beslut i rådets förberedande organ framgick att på vissa av de områden som kommissionen hade föreslagit skulle unionens ingående av Istanbulkonventionen inte erhålla stöd av den kvalificerade majoritet av rådets medlemmar som krävdes. Det beslutades därför att förslaget om unionens ingående av Istanbulkonventionen skulle inskränkas till att endast avse de befogenheter som dessa förberedande organ ansåg omfattas av unionens exklusiva befogenheter. De rättsliga grunderna för förslaget ändrades följaktligen så, att hänvisningen till artikel 84 FEUF ströks, medan artiklarna 83.1 FEUF och 78.2 FEUF fogades till artikel 82.2 FEUF. Det beslutades också att kommissionens förslag till ett rådets beslut om undertecknande av Istanbulkonventionen skulle delas upp i två delar och att två beslut skulle antas i syfte att beakta Irlands och Förenade kungarikets särskilda ställning enligt protokoll (nr 21), vilket är bifogat FEU och FEUF.

12. Dessa ändringar, som gjordes vid det möte som de ständiga representanternas kommitté (Coreper) höll den 26 april 2017, godkändes av kommissionen.

13. Den 11 maj 2017 antog rådet följande två separata beslut om undertecknande av Istanbulkonventionen: – Rådets beslut (EU) 2017/865 av den 11 maj 2017 om undertecknande på Europeiska unionens vägnar av Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet vad avser frågor som rör straffrättsligt samarbete (EUT L 131, 2017, s. 11). I detta beslut anges artiklarna 82.2 och 83.1 FEUF som rättslig grund. – Rådets beslut (EU) 2017/866 av den 11 maj 2017 om undertecknande på Europeiska unionens vägnar av Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet vad avser asyl och non-refoulement (EUT L 131, 2017, s. 13). I detta beslut anges artikel 78.2 FEUF som rättslig grund.

14. Skälen 5–7 i båda besluten har följande lydelse: ”(5) Både unionen och dess medlemsstater har befogenhet på de områden som [Istanbul]konventionen omfattar. (6) [Istanbulkonventionen] bör undertecknas på unionens vägnar vad gäller frågor som rör straffrättsligt samarbete i den utsträckning [Istanbul]konventionen kan påverka gemensamma regler eller ändra deras räckvidd. Detta gäller särskilt vissa bestämmelser i [Istanbul]konventionen som rör straffrättsligt samarbete och bestämmelser i [Istanbul]konventionen som rör asyl och non-refoulement. Medlemsstaterna behåller sin befogenhet i den utsträckning [Istanbul]konventionen inte påverkar gemensamma regler eller ändrar deras räckvidd. (7) Unionen har även exklusiv befogenhet att godkänna de skyldigheter som fastställs i [Istanbul]konventionen när det gäller egna institutioner och offentlig förvaltning.”

15. I skäl 10 i beslut 2017/865 anges att ”Irland och Förenade kungariket är bundna av [Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU [av den 5 april 2011 om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF (EUT L 101, 2011, s, 1)] och [Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/93/EU av den 13 december 2011 om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering av barn och barnpornografi samt om ersättande av rådets rambeslut 2004/68/RIF (EUT L 335, 2011, s. 1)] och deltar därför i antagandet av detta beslut”.

16. I skäl 10 i beslut 2017/866 anges att ”[i] enlighet med artiklarna 1 och 2 i protokoll (nr 21) om Förenade kungarikets och Irlands ställning med avseende på området med frihet, säkerhet och rättvisa, fogat till EU-fördraget och EUF-fördraget, och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 4 i det protokollet, deltar dessa medlemsstater inte i antagandet av detta beslut som inte är bindande för eller tillämpligt på dem”.

17. I skäl 11 i båda besluten anges att ”[i] enlighet med artiklarna 1 och 2 i protokoll (nr 22) om Danmarks ställning, fogat till EU-fördraget och EUF-fördraget, deltar Danmark inte i antagandet av detta beslut, som inte är bindande för eller tillämpligt på Danmark”.

18. I enlighet med de ovannämnda två besluten om undertecknande av Istanbulkonventionen undertecknades konventionen på unionens vägnar den 13 juni 2017. ( 4 ) Inget beslut antogs emellertid om ingående av Istanbulkonventionen.

19. Den 9 juli 2019 ingav Europaparlamentet i enlighet med artikel 218.11 FEUF en begäran om att domstolen ska yttra sig över Europeiska unionens anslutning till Istanbulkonventionen. Begäran om yttrande har följande lydelse: ( 5 ) ”[1 a] Är artiklarna 82.2 och 84 FEUF adekvata rättsliga grunder för rådets akt om ingående av Istanbulkonventionen på unionens vägnar, eller bör akten grunda sig på artiklarna 78.2, 82.2 och 83.1 FEUF[?] [1 b] Är det nödvändigt eller möjligt att dela upp vart och ett av de båda besluten om undertecknande och om ingående av konventionen med anledning av detta val av rättslig grund? [2.] Är unionens ingående av Istanbulkonventionen i enlighet med artikel 218.6 FEUF förenligt med fördragen i avsaknad av ett samförstånd mellan samtliga medlemsstater, som ger sitt samtycke till att vara bundna av konventionen?”

III. Huruvida Europaparlamentets begäran om yttrande kan tas upp till prövning

20. Det finns två huvudsakliga sätt på vilka internationella avtal som ingås av unionen kan bli föremål för domstolens prövning. Det ena är att domstolen prövar ett internationellt avtal inom ramen för sin allmänna domstolsbehörighet, exempelvis i samband med överklaganden, verkställighetsåtgärder eller förfaranden för förhandsavgörande. Det andra, vilket är relevant i förevarande fall, innebär tillämpning av det förfarande som förskrivs i artikel 218.11 FEUF, enligt vilken domstolen har särskild behörighet att, om en medlemsstat, Europaparlamentet, rådet eller kommissionen begär det, avge ett yttrande om huruvida fördragen är förenliga med ett internationellt avtal som unionen avser att ingå. ( 6 )

21. I artikel 218 FEUF föreskrivs ett förfarande som är allmänt tillämpligt när internationella avtal som unionen har befogenhet att ingå inom sina verksamhetsområden förhandlas fram och ingås. ( 7 ) I den sista punkten – artikel 218.11 FEUF – föreskrivs den viktiga mekanismen för förhandsprövning av huruvida ett föreslaget avtal är författningsenligt. Denna mekanism är viktig i rättsligt hänseende, eftersom internationella avtal som ingås av unionen är bindande för unionsinstitutionerna och medlemsstaterna enligt artikel 216.2 FEUF och således i princip kan avgöra huruvida akter som dessa institutioner antar är lagenliga. I politiskt hänseende är nämnda mekanism viktig, eftersom ingivandet av en begäran om yttrande i sig innebär möjliga hinder för det formella ingåendet av ett avtal. ( 8 )

22. Även om det förfarande som föreskrivs i artikel 218.11 FEUF tillämpas ganska sällan, har domstolens yttranden som grundas på den bestämmelsen ändå i allmänhet haft avsevärd praktisk betydelse, inte minst på grund av de klargöranden som yttrandena har inneburit om omfattningen av unionens befogenheter inom området för internationell rätt, internationella avtal och därmed sammanhängande frågor. I sina yttranden har domstolen formulerat grundläggande principer rörande lagstiftningen om yttre förbindelser som har avsett allt från unionens exklusiva befogenheter till principen om autonomi och dess tillämpning särskilt vid internationell tvistlösning. I en del yttranden har domstolen fastställt betydelsefulla konstitutionella principer som går utöver de omedelbara frågor som ställts eller till och med utöver gränserna för lagstiftningen om unionens yttre förbindelser. ( 9 )

23. Den logiska grunden för detta förfarande förklarades tydligt av domstolen i yttrande 1/75, ( 10 ) nämligen ”att förekomma de komplikationer som skulle kunna uppstå till följd av att talan väcks om huruvida internationella avtal som är bindande för [EU] är förenliga med fördraget. Om man i ett rättsligt avgörande skulle fastställa att ett sådant avtal, med avseende antingen på dess innehåll eller på det förfarande som använts då det ingåtts, är oförenligt med bestämmelserna i fördraget skulle detta leda till allvarliga svårigheter, inte bara på [EU-]nivå utan även beträffande internationella förbindelser, och det skulle finnas risk för skada för alla berörda parter, inklusive tredje land. För att undvika sådana komplikationer föreskrivs i fördraget det exceptionella förfarandet att på förhand lägga fram frågan för domstolen, för att man innan avtalet ingås skall kunna avgöra om det är förenligt med fördraget.”

24. Som domstolen har påpekat ( 11 ) skulle nämligen ett avgörande från domstolen, i vilket det – sedan ett för unionen bindande internationellt avtal ingåtts – eventuellt konstateras att det avtalet med hänsyn till innehållet eller förfarandet för dess ingående är oförenligt med bestämmelserna i fördragen, onekligen orsaka allvarliga rättsliga och praktiska svårigheter, inte bara inom unionen, utan även med avseende på internationella relationer, och innebära risk för skada för alla berörda parter, däribland tredjeland.

25. För att domstolen ska kunna avge ett yttrande i förevarande fall krävs att den prövar några viktiga preliminära frågeställningar rörande huruvida de frågor som har ställts till domstolen inom ramen för detta exceptionella förfarande kan tas upp till prövning.

A. Invändningar som parterna har framställt till stöd för att yttrandet ska avvisas

26. Olika parter har i ett antal avseenden ifrågasatt huruvida begäran om yttrande kan tas upp till prövning.

27. Vad för det första gäller fråga 1 a har rådet samt Irland och den ungerska regeringen vidhållit att denna fråga inte kan tas upp till prövning, eftersom den har ställts för sent. De har hävdat att eftersom parlamentet kunde ha invänt mot besluten om undertecknande av Istanbulkonventionen och därvid kunde ha invänt mot de valda rättsliga grundernas giltighet, kan det inte längre hänskjuta denna fråga till domstolen, eftersom detta innebär ett kringgående av reglerna om fristerna för att väcka talan om ogiltigförklaring och därigenom förvanskar föremålet för förfarandet för yttrande.

28. Vad gäller fråga 1 b har rådet bestritt att den kan tas upp till prövning i den del den rör undertecknandet av Istanbulkonventionen, eftersom besluten om undertecknande har blivit slutgiltiga.

29. Rådet har vidare hävdat att den andra frågan inte kan tas upp till prövning, eftersom den är hypotetisk. Bortsett från den omständigheten att denna fråga är allmänt formulerad grundar den sig också på premissen att rådet har handlat i enlighet med en självpåtagen regel, som innebär att rådet i fall av ett blandat avtal ska vänta tills alla medlemsstater har ingått avtalet innan unionen i sin tur ingår det, utan att en sådan handlingsregel har fastställts av parlamentet.

30. Rådet samt den spanska och den ungerska regeringen har mer allmänt bestritt att begäran som helhet kan tas upp till prövning. De har påpekat att beslutsprocessen fortfarande är i ett förberedande skede och framför allt inte har nått det skede i vilket rådet måste begära parlamentets godkännande. Eftersom parlamentet således fortfarande kommer att ha möjlighet att lämna sina synpunkter på utkastet till beslut att ingå Istanbulkonventionen, kan begäran om yttrande inte tas upp till prövning, eftersom den har ingetts för tidigt.

31. Rådet anser dessutom att parlamentet i realiteten har invänt mot den omständigheten att förfarandet för ingående har varit långsamt. Parlamentet borde således ha väckt en passivitetstalan i enlighet med artikel 265 FEUF. Eftersom förfarandet för yttrande har ett annat syfte och inte kan användas för att förmå en annan institution att vidta åtgärder, bör begäran avvisas även på denna grund. Den spanska, den ungerska och den slovakiska regeringen delar detta synsätt.

32. Rådet samt den bulgariska regeringen, Irland, och den grekiska, den spanska, den ungerska och den polska regeringen har slutligen vidhållit att parlamentet genom sin begäran om yttrande egentligen avser att invända mot rådets beslut att begränsa omfattningen av unionens ingående av Istanbulkonventionen till bestämmelser som omfattas av unionens exklusiva befogenheter och följaktligen mot den exakta fördelningen av befogenheter mellan unionen och medlemsstaterna. Eftersom förfarandet för yttrande endast kan avse huruvida ett beslut om ingående är giltigt, bör begäran om yttrande således avvisas.

B. Bedömning

33. Det ska inledningsvis påpekas att mot bakgrund av den rättsliga och politiska betydelsen av det förfarande som föreskrivs i artikel 218.11 FEUF, såsom det beskrivits ovan, ska förfarandet för yttrande i princip ges ett relativt brett tillämpningsområde. ( 12 )

34. De frågor som kan hänskjutas till domstolen enligt detta förfarande kan således avse såväl den materiella som den formella giltigheten av ett beslut om ingående av ett avtal, ( 13 ) förutsatt, enligt min mening, att tre villkor är uppfyllda, vilkas huvudsakliga syfte är att säkerställa att domstolen inte besvarar en fråga som inte är av konkret intresse för ingåendet av ett visst avtal. ( 14 )

35. För det första krävs att den fråga som ställs avser ett internationellt avtal vars ingående, bortsett från det förfarande som inleds enligt artikel 218.11, är omedelbart och någorlunda förutsägbart. ( 15 ) Detta följer av själva lydelsen i artikel 218.11 FEUF, där det talas om huruvida ett ”planerat avtal” är förenligt med fördragen. Parlamentet (eller för den delen någon annan berättigad sökande som anges i artikel 218.11) har följaktligen inte rätt att åberopa förfarandet enligt artikel 218.11 FEUF för att till exempel anmoda domstolen att på en rent abstrakt eller hypotetisk grund avgöra frågan om huruvida ingåendet av ett visst internationellt avtal strider mot unionsrätten, när ett ingående av avtalet i fråga aldrig har planerats eller unionen har klargjort att den inte kommer att ingå avtalet.

36. De frågor som ställs får emellertid i princip avse vilket möjligt scenario som helst i samband med ingåendet av ett planerat avtal, förutsatt att förfarandets syfte är att förekomma de komplikationer som skulle kunna uppstå till följd av att akten om ingående av ett internationellt avtal ogiltigförklaras. ( 16 ) Eftersom förfarandet för yttrande inte är kontradiktoriskt och äger rum innan unionen ingår det föreslagna avtalet, är den rättspraxis enligt vilken domstolen ska avstå från att avge rådgivande yttranden om allmänna eller hypotetiska frågor naturligtvis inte tillämplig som sådan. ( 17 ) Eftersom denna form av förhandsprövning nödvändigtvis innehåller ett hypotetiskt element, skulle ett konstaterande av det motsatta innebära att artikel 218.11 FEUF fråntogs sin allmänna ändamålsenliga verkan. Enligt min mening är det endast i den särskilda situationen att vissa omständigheter som är nödvändiga för att besvara den fråga som ställts inte ännu är kända som en fråga kan avvisas, inte eftersom den är hypotetisk, utan därför att det är i sak omöjligt för domstolen att besvara den mot bakgrund av det skede som förhandlingarna eller förfarandet befinner sig i.

37. För det andra måste det i begäran om yttrande ifrågasättas huruvida ingåendet av ett sådant avtal är förenligt med fördragen. ( 18 ) Med beaktande av betydelsen av det syfte som eftersträvas med detta förfarande, det vill säga att förekomma de komplikationer som skulle kunna uppstå till följd av att akten om ingående av ett internationellt avtal ogiltigförklaras, måste den fråga som ställs avseende tolkningen av själva bestämmelsen ( 19 ) därför endast avse omständigheter som kan påverka giltigheten hos akten om ingående. ( 20 ) Som domstolen slog fast i yttrande 1/75 (OECD-överenskommelsen om en norm för lokala omkostnader) av den 11 november 1975 (EU:C:1975:145) är det nödvändigt att vid förfarandet för yttrande ”behandla alla frågor …, i den mån dessa frågor är av den arten att de kan framkalla tvivel om [huruvida beslutet om bemyndigande att ingå ett internationellt avtal på unionens vägnar är] materiell[t] eller formell[t] giltig[t] i förhållande till fördraget”. ( 21 ) Även om en begäran om yttrande kan avse huruvida ett avtal bör ingås uteslutande av medlemsstaterna, unionen eller båda, ankommer det emellertid inte på domstolen att inom ramen för ett förfarande för yttrande uttala sig om den exakta avgränsningen av vars och ens befogenheter. I yttrande 2/00 (Cartagenaprotokollet om biosäkerhet) av den 6 december 2001 (EU:C:2001:664) slog domstolen fast att när det väl har visats att unionen och medlemsstaterna har befogenhet inom samma område, kan omfattningen av deras respektive befogenhet som sådan inte ha någon betydelse för unionens befogenhet att ingå ett internationellt avtal eller mer allmänt för frågan huruvida detta avtal är materiellt giltigt eller formellt korrekt enligt EU-fördragen. ( 22 )

38. Utöver dessa båda materiella villkor är det också nödvändigt att beakta ett formellt villkor. När ett förslag till avtal föreligger och domstolen har att yttra sig över huruvida bestämmelserna i det planerade avtalet är förenliga med bestämmelserna i fördraget, är det nödvändigt att domstolen förfogar över tillräckliga uppgifter om själva innehållet i det planerade avtalet för att den ska kunna fullgöra sin roll effektivt. ( 23 ) Om begäran inte innehåller tillräckliga uppgifter om arten av och innehållet i det internationella avtalet, måste den avvisas. ( 24 )

39. De olika invändningar som parterna har framställt till stöd för att begäran ska avvisas kan nu granskas mot bakgrund av dessa principer.

40. Vad gäller de två första invändningarna till stöd för att begäran ska avvisas, vilka avser, å ena sidan, den omständigheten att parlamentet i skedet för undertecknande inte invände mot valet av artiklarna 78.2, 82.2 och 83.1 FEUF som rättsliga grunder och, å andra sidan, möjligheten att ställa en fråga till domstolen om giltigheten av besluten om bemyndigande att underteckna Istanbulkonventionen på unionens vägnar, är de överväganden som låg till grund för domen av den 9 mars 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), enligt min mening analogt tillämpliga på förfarandet för yttrande i den mån de avser den allmänna principen om rättssäkerhet. ( 25 ) Eftersom parlamentet inte bestred giltigheten av besluten om undertecknande, trots att det kunde ha gjort det, och besluten därför har blivit slutgiltiga, kan denna institution följaktligen inte använda sig av förfarandet för yttrande för att kringgå de tillämpliga tidsfristerna för en talan om ogiltigförklaring. Fråga 1 b ska därför enligt min mening avvisas, men endast i den mån den avser besluten om undertecknande av Istanbulkonventionen.

41. Jag har härvid inte förbisett den omständigheten att domstolen i yttrande 2/92 (OECD-rådets tredje reviderade beslut rörande nationell behandling) av den 24 mars 1995 (EU:C:1995:83) slog fast att ”den omständigheten att vissa frågor är sådana att de kan behandlas inom ramen för andra typer av talan, och särskilt en talan om ogiltigförklaring …, inte utgör ett argument som gör det möjligt att utesluta att domstolens yttrande på grundval av [artikel 218.11 FEUF] kan inhämtas på förhand”. ( 26 ) Detta innebär emellertid inte att förfarandet enligt artikel 218.11 FEUF som sådant kan användas som ett substitut för en talan om ogiltigförklaring såvitt avser besluten om undertecknande, eftersom dessa beslut har blivit slutgiltiga och det därför är alldeles för sent att invända mot dem genom en begäran om yttrande.

42. Vad gäller förevarande begäran om yttrande är det, som jag redan har påpekat, emellertid beslutet om undertecknande som det är för sent att invända mot – och inte det eventuella beslutet om ingående av avtalet. Domstolen har tidigare påpekat att det beslut som ger fullmakt att underteckna det internationella avtalet och den rättsakt enligt vilken detta ingås utgör två skilda rättsakter som medför helt olika skyldigheter för de berörda parterna, och den sistnämnda utgör inte på något sätt en bekräftelse av den förstnämnda. ( 27 ) Detta är i varje händelse det som gäller enligt standardprinciperna i internationell traktaträtt. Av detta följer därför att det fortfarande är möjligt att genom en begäran om yttrande invända mot ett eventuellt beslut om bemyndigande att ingå Istanbulkonventionen på unionens vägnar.

43. Den tredje av de framställda invändningarna avser att den andra frågan grundar sig på den outtalade premissen att rådet felaktigt ansåg att det var skyldigt att vänta tills alla medlemsstater har ingått Istanbulkonventionen innan rådet får göra det. Det har hävdats att åberopandet av förfarandet enligt artikel 218.11 FEUF i detta hänseende således grundar sig på ett ej underbyggt antagande och att begäran följaktligen ska avvisas.

44. Det ska påpekas att frågor som ställs till domstolen inom ramen för en begäran om yttrande, som jag har förklarat ovan, får avse vilket möjligt scenario som helst i samband med ingåendet av ett planerat avtal, förutsatt att förfarandets syfte är att förekomma de komplikationer som skulle kunna uppstå till följd av att akten om ingående av ett internationellt avtal ogiltigförklaras.

45. Inom ramen för en talan om ogiltigförklaring kan en grund som avser ett fördragsbrott som har föranletts av viss praxis visserligen leda till ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet endast om sökanden kan visa att upphovsmannen till beslutet kände sig bunden av den påstådda praxisen eller alternativt ansåg att den var bindande och att praxisen följaktligen var skälet till eller utgjorde grunden för beslutet. ( 28 ) I samband med en begäran om yttrande är den medlemsstat eller institution som begär yttrandet emellertid inte ålagd någon bevisbörda och vilken fråga som helst kan ställas förutsatt att den avser situationer som kan ha inträffat. ( 29 ) Förfarandet för yttrande är till själva sin natur utformat för att utröna domstolens ståndpunkt rörande hypotetiska situationer, eftersom det i princip endast kan avse ett beslut om ingående av ett avtal som inte ännu har antagits. Den omständigheten att parlamentet inte har visat att rådet kände sig bundet av praxisen i fråga är inte ett skäl för att avvisa den andra frågan.

46. Vad gäller den fjärde invändningen, avseende att begäran om yttrande har ingetts för tidigt, ska det erinras om att det i artikel 218.11 FEUF inte fastställs någon tidsgräns i detta hänseende. ( 30 ) Det enda tidsvillkor som anges i den bestämmelsen är att ingåendet av avtalet i fråga måste vara planerat. Av detta följer att en medlemsstat, parlamentet, rådet eller kommissionen får inhämta domstolens yttrande om varje fråga som avser huruvida det beslut som kommer att antas i syfte att ingå ett internationellt avtal är förenligt med fördragen, i den mån unionen planerar att ingå avtalet ( 31 ) och så länge avtalet inte ännu har ingåtts av unionen. Eftersom det måste anses att en begäran om yttrande kan tas upp till prövning även om processen för antagande av beslutet om ingående av avtalet fortfarande är i ett förberedande skede, kan denna invändning till stöd för att begäran ska avvisas inte godtas.

47. Vad gäller den femte invändningen – rådets argument att parlamentet borde ha väckt en passivitetstalan i stället för att inge en begäran om yttrande – ska det betonas att det förfarande som föreskrivs i artikel 265 FEUF syftar till att få en unionsinstitution fälld för en olaglig underlåtenhet med avseende på unionsrätten. Även om domstolens ärendeakt i förevarande fall innehåller uppgifter som tyder på att parlamentet vill påskynda processen för ingående av Istanbulkonventionen, kvarstår den omständigheten att ingen av de frågor som parlamentet har ställt avser en potentiell underlåtenhet att vidta åtgärder. Begäran om yttrande kan därför inte avvisas på en sådan grund. ( 32 )

48. Vad för det sjätte gäller den invändning till stöd för att begäran ska avvisas som grundar sig på att de ställda frågorna egentligen avser avgränsningen av befogenheter mellan unionen och medlemsstaterna, ska det påpekas att denna särskilda invändning på sin höjd rör fråga 1 a. Den grundar sig på premissen att eftersom domstolens svar på den första frågan omöjligen kan avse giltigheten av beslutet att ingå konventionen, syftar denna fråga egentligen till ett fastställande av den exakta befogenhetsfördelningen mellan medlemsstaterna och unionen.

49. Det ska härvid erinras om att som domstolen upprepade gånger har betonat leder vissa felaktigheter i valet av den relevanta rättsliga grunden inte nödvändigtvis till att akten i fråga är ogiltig. Det måste i stället visas att felaktigheterna i fråga kan påverka det tillämpliga lagstiftningsförfarandet ( 33 ) eller unionens befogenheter. ( 34 )

50. I exempelvis dom av den 18 december 2014, Förenade kungariket mot rådet (C‑81/13, EU:C:2014:2449, punkt 67), slog domstolen fast att en ”felaktighet i beaktandeleden i det angripna beslutet” (utelämnandet av en rättslig grund bland övriga grunder som nämndes) utgjorde ett rent formfel, som inte påverkade giltigheten av beslutet i fråga. På liknande sätt betonade domstolen i domen av den 25 oktober 2017, kommissionen/rådet (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803), visserligen den konstitutionella betydelsen av rättsliga grunder, ( 35 ) men vinnlade sig också om att slå fast att under omständigheterna i det målet kunde felaktigheten i fråga påverka kommissionens och rådets befogenheter och deras respektive roll i förfarandet för antagande av den omtvistade rättsakten. ( 36 ) Särskilt ska påpekas att även om domstolen i punkterna 55 och 56 i den domen slog fast att underlåtelse att hänvisa till en rättslig grund räcker som skäl för att ogiltigförklara rättsakten i fråga på grund av att motivering saknas, påpekade den emellertid att underlåtelse att hänvisa till en konkret bestämmelse i fördraget – när andra bestämmelser anges – i vissa fall kanske inte utgör ett väsentligt fel.

51. I förevarande fall föreskrivs i de olika rättsliga grunder som det hänvisas till i fråga 1 a, det vill säga artiklarna 78.2, 82.2, 83.1 och 84 FEUF, om tillämpning av det ordinarie lagstiftningsförfarandet och alla dessa grunder kommer att leda till antagande av ett beslut om ingående av ett avtal som grundas på samma förfarande, nämligen det som föreskrivs i artikel 218.6 a v och 218.8 FEUF.

52. I artiklarna 82.3 och 83.3 FEUF föreskrivs visserligen att en medlemsstat som anser att en rättsakt som omfattas av dessa rättsliga grunder påverkar grundläggande aspekter av dess straffrättsliga system har möjlighet att hänskjuta ärendet till Europeiska rådet. Vidare omfattas dessa grunder av det område för vilket protokollen (nr 21) och (nr 22) till FEU och FEUF kan tillämpas.

53. Eftersom ett hänskjutande till Europeiska rådet endast resulterar i att lagstiftningsförfarandet tillfälligt upphävs, är denna möjlighet som erbjuds medlemsstaterna att hänskjuta ärendet till Europeiska rådet emellertid inte av en sådan art att den är oförenlig med de förfaranden som föreskrivs i artiklarna 78 och 84 FEUF. Vidare har domstolen tidigare slagit fast att protokollen (nr 21) och (nr 22) inte kan ha någon som helst påverkan på frågan om den korrekta rättsliga grunden som ska tillämpas. ( 37 ) Domstolen har nyligen, i yttrande 1/15 (PNR-avtalet mellan EU och Kanada) av den 26 juli 2017 (EU:C:2017:592), ( 38 ) bekräftat detta synsätt med avseende på protokoll (nr 22).

54. Även om dessa protokoll således förvisso kan påverka de omröstningsregler som ska följas i rådet för antagande av rättsakten i fråga, påverkar de inte valet av rättsliga grunder. ( 39 ) Den omständigheten att en del av en rättsakt omfattas av avdelning V i tredje delen FEUF innebär visserligen att de relevanta bestämmelserna i den rättsakten inte är bindande för vare sig Irland eller Kungariket Danmark, utom i särskilda fall. Detta innebär emellertid inte i sig att det område som berörs av de bestämmelser i rättsakten som omfattas av avdelning V i tredje delen FEUF måste betraktas som dominerande och att det därför är obligatoriskt att nämna motsvarande rättsliga grunder. Detta innebär endast att de omröstningsregler i rådet som föreskrivs i dessa protokoll måste följas när de berörda bestämmelserna antas, även om det inte hänvisas till en rättslig grund som ingår i avdelning V i tredje delen FEUF.

55. I detta sammanhang kan man således med rätta undra huruvida fråga 1 a egentligen syftar till att erhålla ett klargörande av den exakta avgränsningen mellan unionens och medlemsstaternas befogenheter. I så fall faller denna delfråga utanför tillämpningsområdet för det förfarande för yttrande som föreskrivs i artikel 218.11 FEUF.

56. Det ska emellertid påpekas att för att besvara fråga 1 a måste inte endast de rättsliga grunder som parlamentet har nämnt i sin fråga prövas, utan även huruvida någon annan rättslig grund ska infogas i beslutet om ingående av konventionen. Eftersom det inte kan uteslutas att en annan rättslig grund än dem som parlamentet nämnt kan vara relevant, kan det inte heller uteslutas att domstolens svar på de ställda frågorna kan påverka giltigheten av beslutet om bemyndigande av unionen att ingå Istanbulkonventionen. ( 40 ) Det finns därför enligt min mening inget skäl att avvisa fråga 1 a med motiveringen att den avser aspekter som saknar koppling till giltigheten av beslutet att ingå Istanbulkonventionen.

57. Gällande fråga 1 b och fråga 2, även om dessa frågor inte har något att göra med befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna, anser jag under alla förhållanden att eftersom domstolen aldrig har gjort någon ingående prövning av huruvida dessa skyldigheter kan påverka innehållet i ett beslut om ingående av ett internationellt avtal, bör dessa frågor besvaras, just för att avgöra dessa frågor. ( 41 )

58. Under dessa omständigheter kan den andra frågan, i motsats till vad vissa parter har hävdat, inte omtolkas så, att den enbart avser huruvida rådet har rätt att vänta till dess att alla medlemsstater har ingått Istanbulkonventionen. ( 42 ) Även om en sådan praxis skulle anses oförenlig med fördragen kan denna omständighet inte leda till en ogiltigförklaring av beslutet om ingående av konventionen, eftersom – vilket ska upprepas – senfärdighet i denna fråga i princip inte är en orsak till ogiltigförklaring. När det gäller uppfyllandet av kriteriet för upptagande till prövning ska denna fråga nödvändigtvis förstås exakt som den är formulerad, det vill säga så, att den avser huruvida beslutet att ingå Istanbulkonventionen är förenligt med fördragen, om det antas innan konventionen har ingåtts av alla medlemsstater.

59. Jag anser därför att alla de frågor som parlamentet har ställt till domstolen kan tas upp till prövning, förutom fråga 1 b, men endast i den del den avser beslutet om undertecknande av Istanbulkonventionen.

IV. Fråga 1 a: Korrekta rättsliga grunder för ingåendet av Istanbulkonventionen

60. Genom fråga 1 a vill parlamentet att domstolen ska klargöra huruvida artiklarna 82.2 och 84 FEUF utgör korrekta rättsliga grunder för rådets beslut om ingående av Istanbulkonventionen på unionens vägnar, eller om denna rättsakt måste grundas på artiklarna 78.2, 82.2 och 83.1 FEUF.

61. Parlamentet har påpekat att i kommissionens förslag till beslut om bemyndigande att underteckna Istanbulkonventionen på unionens vägnar och dess förslag till beslut om bemyndigande av unionens ingående av Istanbulkonventionen anges artikel 218 FEUF som rättslig grund för förfarandet och artiklarna 82.2 FEUF och 84 FEUF som materiella rättsliga grunder. När rådet antog beslutet om bemyndigande att underteckna Istanbulkonventionen ändrade det emellertid de materiella rättsliga grunderna, så att det hänvisas till artiklarna 78.2 FEUF, 82.2 FEUF och 83.1 FEUF.

62. Mot bakgrund av Istanbulkonventionens syften, vilka – som det framgår av bestämmelserna i artiklarna 1, 5 och 7 samt kapitlen III och IV i konventionen – är att skydda kvinnor som utsätts för våld och att förebygga sådant våld, vill parlamentet få klarhet i huruvida det var korrekt av kommissionen att anse att artiklarna 82.2 FEUF och 84 FEUF motsvarar de två dominerande delarna av konventionen. Parlamentet vill således få klarhet i huruvida rådet har rätt att frångå artikel 84 FEUF som materiell rättslig grund och i stället infogar artiklarna 78.2 FEUF och 83.1 FEUF, liksom det gjorde när det antog beslutet om bemyndigande att underteckna Istanbulkonventionen.

63. Parlamentet är i synnerhet tveksamt till artikel 78.2 FEUF, eftersom denna rättsliga grund endast täcker artiklarna 60 och 61 i Istanbulkonventionen. Det vill få klarhet i huruvida artiklarna 60 och 61 i konventionen kan betraktas som en självständig och dominerande del av konventionen, eller huruvida dessa båda bestämmelser endast utgör en transponering av det allmänna intresset av att skydda alla kvinnor som har utsatts för våld till det särskilda området för asyl. Om så är fallet är dessa båda bestämmelser i Istanbulkonventionen av underordnad natur och kräver inte att en särskild rättslig grund infogas.

64. Vad gäller artikel 83.1 FEUF har parlamentet påpekat att denna bestämmelse ger unionen befogenhet endast inom vissa områden av brottslighet som inte innefattar våld mot kvinnor som sådant. Våld mot kvinnor kan straffbeläggas på unionsnivå när det har samband med människohandel, sexuellt utnyttjande av kvinnor och barn samt organiserad brottslighet, vilka utgör det primära fokuset för Istanbulkonventionen som sådan. Eftersom medlemsstaterna har behållit sina befogenheter när det gäller den största delen av den materiella straffrätt som täcks av Istanbulkonventionen och de delar där unionen har befogenhet är av sekundär natur, är det inte nödvändigt att infoga en särskild rättslig grund som avser straffrätt.

65. Av det ovan anförda följer således att den första frågan avser valet av rättsliga grunder och inte, som vissa av de argument som några av parterna har anfört kan antyda, huruvida unionen har exklusiv befogenhet att ingå Istanbulkonventionen. Huruvida vissa befogenheter är exklusiva eller inte ska obestridligen prövas, men endast i den mån det är nödvändigt för att besvara den frågan. Härvid kan det vara lämpligt att göra vissa anmärkningar rörande valet av metoder innan jag granskar innehållet i Istanbulkonventionen.

A. Anmärkningar om metodiken

66. Enligt domstolens fasta praxis ska valet av rättsliga grunder för en unionsrättsakt, inbegripet en rättsakt som antas i syfte att ingå ett internationellt avtal, grundas på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning, däribland rättsaktens syfte och innehåll. ( 43 )

67. Om prövningen av en unionsrättsakt visar att den har två syften eller två beståndsdelar, och om ett av dessa syften eller en av dessa beståndsdelar kan identifieras som det – eller den – huvudsakliga, medan det – eller den – andra endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till det huvudsakliga syftet eller den huvudsakliga beståndsdelen. ( 44 )

68. Om det fastställs att rättsakten samtidigt har flera syften eller flera beståndsdelar, vilka är oskiljaktigt förbundna med varandra, utan att den ena är underordnad i förhållande till den andra och olika fördragsbestämmelser således är tillämpliga, ska en sådan rättsakt i undantagsfall antas med stöd av de däremot svarande olika rättsliga grunderna. ( 45 ) Det är emellertid uteslutet att använda två rättsliga grunder, om de förfaranden som föreskrivs för de båda grunderna är oförenliga med varandra. ( 46 )

69. Det är således en rättsakts syften och beståndsdelar som avgör dess rättsliga grund – eller i vissa fall dess olika rättsliga grunder – och inte huruvida unionen innehar exklusiva eller delade befogenheter med avseende på rättsakten i fråga. ( 47 ) Huruvida befogenheterna är exklusiva eller delade kan, som jag förklarar nedan, ur ett unionsrättsligt perspektiv förvisso ha inflytande på i vilken omfattning ett internationellt avtal ingås och kommer därför att begränsa tillgängliga rättsliga grunder. Valet av rättslig grund bland de rättsliga grunder som svarar mot den utövade befogenheten kommer endast att vara beroende av syftet och innehållet i den aktuella rättsakten.

70. Som generaladvokaten Kokott har påpekat ska ett sådant tillvägagångssätt inte tillämpas på avgränsningen av de befogenheter som unionen respektive medlemsstaterna innehar. ”Om [unionen] … endast är behörig för enskilda komponenter av en åtgärd som den avser att vidta, [medan] andra komponenter emellertid omfattas av medlemsstaternas behörighet …, så kan [unionen] inte efter en bedömning av var tyngdpunkten ligger utan vidare förklara sig behörig för alla komponenter. I annat fall skulle principen om tilldelning av behörighet undergrävas …” ( 48 )

71. Liknande påpekanden kan göras med avseende på fastställandet av vilka av unionens befogenheter som antagandet av en rättsakt måste grunda sig på och därför med avseende på fastställandet av de relevanta rättsliga grunderna för antagandet av en rättsakt. Ett test för att fastställa var tyngdpunkten ligger innebär att det tillämpliga förfarandet för att anta en rättsakt enbart fastställs utifrån huvudsakliga rättsliga grunder. Detta tillvägagångssätt innebär därför per definition att endast den väsentliga befogenhet som utövas ska beaktas. Det är således viktigt att väsentliga förfarandegarantier som är nära förbundna med utövandet av vissa andra befogenheter – såsom enhällig omröstning i rådet – inte därigenom kringgås. Medan en lagbestämmelse med nödvändighet kan ha behövt antas med stöd av en viss rättslig grund om nämnda bestämmelse antas isolerat kan den – när den infogas i en annan rättsakt som innehåller andra bestämmelser – följaktligen behöva antas på en annan rättslig grund, som exempelvis kan föreskriva en annan omröstningsregel. Detta kan i praktiken leda till strategier som syftar till att införa en tilläggsklausul (cavalier législatif). ( 49 )

72. Domstolen har emellertid systematiskt hänvisat till testet för att avgöra en rättsakts ”avgörande målsättning eller beståndsdel” (även kallat tyngdpunktstestet) i rättspraxis. Exempelvis påpekade domstolen i sin dom av den 4 september 2018, kommissionen/rådet (Avtal med Kazakstan) (C‑244/17, EU:C:2018:662, punkt 38), återigen att om ”ett … beslut däremot innehåller flera beståndsdelar eller har flera målsättningar, varav vissa avser [den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken], ska den tillämpliga omröstningsregeln för beslutets antagande bestämmas med hänsyn till dess huvudsakliga eller avgörande målsättning eller beståndsdel”. Medan en rättsakt kan ha flera syften och kräva ”mobilisering” av olika befogenheter, speglar följaktligen den rättsliga grund med stöd av vilken den har antagits inte alla de befogenheter som har utövats för att anta rättsakten i fråga, utan endast den eller de som motsvarar rättsaktens huvudsakliga syfte(n) och beståndsdel(ar). ( 50 ) Den risk för kringgående av vissa förfaranderegler som nämns ovan har dessutom minskat efter ikraftträdandet av Lissabonfördraget, vilket avsevärt har minskat särdragen hos vissa förfaranden.

73. I vissa domar, med början i domen av den 10 januari 2006, kommissionen/rådet (C‑94/03, EU:C:2006:2, punkt 55), har domstolen visserligen betonat att en rättslig grund kan tjäna inte endast till att fastställa det tillämpliga förfarandet och kontrollera att unionen faktiskt, åtminstone delvis, hade befogenhet att underteckna avtalet i fråga, utan också till att informera tredje parter om omfattningen av den unionsbefogenhet som utövats ( 51 ) och den ifrågavarande rättsaktens räckvidd. ( 52 ) Det kan därför vara lockande att av denna linje i rättspraxis dra slutsatsen att för att fullgöra en sådan roll måste den eller de rättsliga grunderna för en rättsakt spegla alla de befogenheter som utövats av unionen vid antagandet av rättsakten i fråga. Ett sådant synsätt kan särskilt tyckas motiverat när ett internationellt avtal omfattar flera områden där befogenheterna är delade mellan unionen och medlemsstaterna, eftersom unionen kan besluta att inte utöva vissa av sina befogenheter, vilket följaktligen innebär att det ankommer på medlemsstaterna att genomföra den eller de motsvarande bestämmelserna i avtalet i fråga. ( 53 )

74. Ett sådant synsätt skulle emellertid vara oförenligt med det synsätt som domstolen hittills har tillämpat för att undvika eventuella konflikter mellan rättsliga grunder. ( 54 ) I exempelvis yttrande 1/15 (PNR-avtalet mellan EU och Kanada) av den 26 juli 2017 (EU:C:2017:592) – i vilket domstolen slog fast att beslutet om unionens ingående av det internationella avtalet i fråga skulle ha två rättsliga grunder – hänvisade domstolen återigen till ovannämnda rättspraxis. ( 55 )

75. Medan dessa frågeställningar självklart är av grundläggande betydelse för unionens interna ordning (och dess uppdelning av befogenheter mellan unionen och dess medlemsstater) har de vidare inte någon direkt betydelse för tredjestater. Enligt artikel 27 i Wienkonventionen om traktaträtten av den 23 maj 1969 (United Nations Treaty Series, vol. 1155, s. 331) – en konvention som i sig innebär en kodifiering av sedvanerätt med avseende på internationella avtal och är bindande för Europeiska unionen ( 56 ) ‐, får parter i ett internationellt avtal, oberoende om de är stater eller en internationell organisation, inte åberopa bestämmelser i sin interna rätt för att rättfärdiga sin underlåtenhet att fullgöra en traktat. ( 57 )

76. Vad beträffar medlemsstaterna kan det förvisso vara av intresse för dem, att ha full vetskap om omfattningen av de befogenheter som unionen utövat när den ingått ett avtal, men de rättsliga grunderna för en rättsakt är inte det enda medlet att förmedla denna information. Enligt fast rättspraxis ska för övrigt motiveringsskyldigheten, vilken föreskrivs i artikel 296 andra stycket FEUF, bedömas särskilt mot bakgrund av innehållet i rättsakten som helhet, ( 58 ) särskilt dess skäl. ( 59 ) Även om det är viktigt att medlemsstaterna kan avgöra vilka befogenheter unionen har utövat när den har ingick ett visst avtal, är den omständigheten, att det inte är möjligt att sluta sig till denna information utifrån de rättsliga grunder som faktiskt har valts som grund för antagandet av beslutet om ingående av ett sådant avtal, följaktligen inte avgörande.

77. Även om det i detta sammanhang finns mycket som talar för påståendet att den rättsliga grunden för en rättsakt troget bör spegla de befogenheter som unionen har utövat för att anta rättsakten, finns det inte desto mindre anledning att påpeka att ett sådant synsätt inte skulle vara fullständigt förenligt med nuvarande rättspraxis. ( 60 )

78. I återstoden av detta förslag till yttrande avser jag följaktligen att följa domstolens linje i praxis, enligt vilken en rättsakt som har flera syften eller flera beståndsdelar i princip ska antas med stöd av en enda rättslig grund och i undantagsfall med stöd av flera rättsliga grunder. Dessa rättsliga grunder måste vara dem som krävs med hänsyn till det dominerande eller åtminstone huvudsakliga syftet eller beståndsdelen i det internationella avtalet. Av detta följer att det är oväsentligt huruvida andra befogenheter har utövats i samband med antagandet av rättsakten i fråga, så länge som dessa andra befogenheter rör syften eller beståndsdelar som är underordnade eller väsentliga.

79. Det ska också påpekas att de syften och beståndsdelar som ska beaktas enligt domstolens praxis som det hänvisas till ovan är den ifrågavarande unionsrättsaktens syften och beståndsdelar. Med avseende på ingåendet av ett internationellt avtal är det därför syftena med och innehållet i beslutet om bemyndigande att ingå avtalet som är avgörande för att fastställa de rättsliga grunder som ska väljas, och inte själva det internationella avtalet.

80. Det är riktigt att ett beslut om ingående i praktiken till största delen har samma syfte och innehåll som det planerade avtalet, eftersom en sådan rättsakt genom själva sin natur är avsedd att markera unionens samtycke till att bindas av avtalet i fråga. ( 61 ) Detta är emellertid inte alltid fallet. Det är viktigt att ha i åtanke att det finns en betydande skillnad i perspektiv mellan internationell rätt och unionsrätten i detta hänseende, vilket är avgörande i förevarande fall.

81. Enligt internationell rätt anses Europeiska unionen och medlemsstaterna i fall av blandade avtal ansluta sig till dem gemensamt och inte parallellt. ( 62 ) Om det inte görs ett förbehåll avseende befogenhetsfördelningen, vilket förutsätter att avtalet inte utesluter en sådan möjlighet, medför unionens ingående av ett avtal följaktligen en skyldighet för unionen att tillämpa det i dess helhet. ( 63 ) Frågor såsom de rättsliga grunder som har valts för ingåendet av ett sådant avtal eller den omständigheten att det rör sig om ett blandat avtal betraktas som interna frågor för Europeiska unionens rättsordning, ( 64 ) vilka i sig inte kan utesluta ansvar på internationell nivå i händelse av orättfärdig underlåtenhet att fullgöra avtalet. ( 65 )

82. Enligt unionsrätten anses emellertid unionen, när den ansluter sig till en internationell konvention, göra detta i den mån det motsvarar de befogenheter som utövats för att anta beslutet om ingående av avtalet i fråga. ( 66 ) Den måste visserligen utöva sin exklusiva externa befogenhet, men enligt domstolens fasta praxis är unionen inte skyldig att utöva sina delade befogenheter när den ingår ett avtal. ( 67 ) Beroende på de delade befogenheter som unionen väljer att utöva vid detta tillfälle, kan ”tyngdpunkten” för beslutet om ingående av avtalet följaktligen förskjutas, vilket innebär att de tillämpliga rättsliga grunderna ändras. En rättslig grund som exempelvis speglar en exklusiv befogenhet kan således få stå tillbaka för en annan viktigare rättslig grund som speglar en delad befogenhet som unionen har valt att utöva.

83. Eftersom ett beslut om bemyndigande att ingå ett internationellt avtal på unionens vägnar kan ha ett mer restriktivt syfte och innehåll än avtalet, kan beslutet behöva antas med stöd av en enda rättslig grund, medan användning av två eller flera rättsliga grunder däremot hade varit nödvändigt om unionen till exempel hade utövat alla de befogenheter som den hittills delar med medlemsstaterna, eftersom beslutet i fråga då kan omfatta andra viktiga syften och beståndsdelar.

84. När unionen väljer att inte utöva den befogenhet som skulle ha omfattat det ifrågavarande internationella avtalets huvudsakliga syften och beståndsdelar, kan detta vidare innebära att vissa syften och beståndsdelar som annars skulle ha varit av underordnad betydelse blir dominerande i beslutet om bemyndigande av ingåendet. Det är därför som det enligt min mening är viktigt att göra åtskillnad mellan avtalets syfte och beståndsdelar från dem som är hänförliga till beslutet om bemyndigande att ingå ett internationellt avtal som kan vara mer begränsade.

85. Detta utgör den centrala frågan i förevarande mål. Det framgår nämligen att det är rådets avsikt att unionen endast delvis ska ingå Istanbulkonventionen. Det är därför lämpligt att inte beakta hela Istanbulkonventionen, utan endast de delar av konventionen som enligt unionsrätten kommer att vara bindande för unionen.

86. Inom ramen för en talan om ogiltigförklaring orsakar detta inga särskilda svårigheter, eftersom domstolen utför sin prövning i efterhand när lagstiftningsakten i fråga redan har antagits och de utövade befogenheterna således är kända.

87. Inom ramen för en begäran om yttrande, där det såsom i förevarande fall inte ännu föreligger något förslag till beslut, kan den omständigheten att rådet kan utöva ett större eller mindre antal delade befogenheter emellertid göra det något mer komplicerat eller till och med omöjligt att fastställa de rättsliga grunderna, eftersom domstolen har att göra en framåtblickande prövning av denna fråga.

88. Det kanske kan tyckas lämpligt att inleda genom att för varje del av avtalet undersöka huruvida det omfattas av unionens exklusiva befogenhet, i den mån som unionen ovillkorligen måste utöva dessa befogenheter. Men när denna bedömning väl har genomförts, hur kan det då avgöras var tyngdpunkten för beslutet om ingående av avtalet ligger, eftersom tyngdpunkten, som jag förklarat ovan, också är beroende av de modifierade delade befogenheter som unionen frivilligt väljer att utöva? Om rådet inte redan har röstat om ett förslag till beslut och en fråga ställs till domstolen parallellt med att förslaget lämnas till parlamentet, kan omfattningen av de delade befogenheter som kommer att utövas inte tas för given. ( 68 )

89. Enligt min mening är det i denna mycket specifika situation – som involverar en frågeställning som aldrig tidigare har prövats av domstolen – nödvändigt att av begäran (eller åtminstone av omständigheterna i fallet) sluta sig till vilka särskilda delade befogenheter som unionen mest sannolikt kommer att utöva. Som jag har förklarat ovan i avsnittet om upptagande till prövning kan jag inte se hur domstolen i annat fall, såsom parlamentet har begärt, ska kunna avgöra med stöd av vilken rättslig grund som beslutet om ingående av Istanbulkonventionen måste antas. ( 69 ) Under dessa omständigheter kommer emellertid det svar som domstolen avger att vara giltigt endast om det förutsedda scenariot faktiskt förverkligas.

90. I förevarande fall framgår det av lydelsen i den fråga som parlamentet har ställt att den grundar sig på premissen att unionen vid antagandet av beslutet om bemyndigande att ingå Istanbulkonventionen på unionens vägnar kommer att utöva åtminstone befogenheter avseende dels straffrättsligt samarbete, dels asyl och invandring. Relevansen av denna premiss bekräftas av innehållet i besluten om bemyndigande att underteckna Istanbulkonventionen på unionens vägnar, vilket trots den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 42 ovan i viss mån kan anses på förhand ange vilka befogenheter som kommer att utövas vid nämnda ingående.

91. En sådan premiss måste emellertid vara förenlig åtminstone med den nuvarande befogenhetsfördelningen. Härvid krävs en bedömning av huruvida avtalet, utöver dessa befogenheter, omfattar andra områden där unionen måste utöva sina befogenheter, eftersom de är exklusiva. Som jag har förklarat innebär detta att man måste beakta inte endast de befogenheter som unionen avser att utöva, utan också de befogenheter som den ovillkorligen måste utöva om den vill ingå avtalet, eftersom de uteslutande tillfaller unionen.

92. Härvid ska det erinras om att de områden inom vilka unionen har exklusiv befogenhet förtecknas i artikel 3.1 FEUF. Vidare anges i artikel 3.2 FEUF att ”Unionen ska också ha exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal, om ingåendet av avtalet föreskrivs i en unionslagstiftningsakt eller om ingåendet är nödvändigt för att unionen ska kunna utöva sin befogenhet internt eller i den mån ingåendet kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa”. ( 70 )

93. Som det framgår av domstolens praxis finns det en risk för att internationella åtaganden kan påverka unionens gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa, vilket kan motivera att unionen har exklusiv extern befogenhet, om dessa åtaganden omfattas av tillämpningsområdet för nämnda regler. ( 71 )

94. För att en sådan risk ska anses föreligga krävs emellertid inte att det föreligger en fullständig överensstämmelse mellan det område som omfattas av de internationella åtagandena och det som omfattas av unionslagstiftningen. ( 72 ) I synnerhet kan sådana internationella åtaganden påverka unionsreglerna eller ändra räckvidden för dessa när de ingår i ett område som i stora delar redan regleras av sådana regler. ( 73 )

95. I motsats till vad kommissionen har hävdat kan man av domstolens praxis inte dra slutsatsen att ett holistiskt synsätt ska tillämpas för att fastställa huruvida unionen har exklusiv eller delad befogenhet inom de områden som omfattas av ett avtal. Eftersom unionen endast har tilldelade befogenheter, måste en befogenhet, och i synnerhet en exklusiv befogenhet, tvärtom grunda sig på en konkret helhetsbedömning av förhållandet mellan det planerade internationella avtalet och gällande unionsrätt. ( 74 )

96. För att fastställa huruvida avtalet kan undergräva en enhetlig och konsekvent tillämpning av vissa av unionens gemensamma regler och funktionen hos det system som har inrättats genom dem, måste man vid bedömningen beakta de områden som omfattas av unionsreglerna och av de bestämmelser i det planerade avtalet som kommer att vara bindande för unionen, eftersom de motsvarar befogenheter som unionen har valt att utöva vid tidpunkten för antagandet av beslutet om ingående av nämnda konvention, samt den möjliga utveckling av dessa regler och bestämmelser som kan förutses. ( 75 )

97. Irland har i detta hänseende anfört att parlamentet i sin begäran inte gjorde en helhetsbedömning av Istanbulkonventionens påverkan på unionens sekundärrätt. ( 76 ) Domstolen har nämligen slagit fast att vid en sådan bedömning ankommer det på den aktuella parten att anföra de omständigheter som kan visa att unionens externa behörighet, som parten avser att göra gällande, är exklusiv. ( 77 )

98. Det är emellertid talande att resonemanget i denna linje i rättspraxis återfinns i domar som har meddelats inom ramen för en talan om ogiltigförklaring. I sådana mål har domstolen att avgöra målet på basen av olika parters yttranden. Detta krav gäller inte inom ramen för förfarandet för yttrande, som kännetecknas av en anda av samarbete mellan domstolen, de övriga unionsinstitutionerna och medlemsstaterna och syftar till att undvika att komplikationer uppkommer i ett senare skede. ( 78 ) Eftersom förfarandet för yttrande dels innebär en prövning i förhand, dels är icke-kontradiktoriskt, har argument som grundar sig på det kontradiktoriska system för prövning i efterhand som är tillämpligt vid en talan om ogiltigförklaring liten relevans i detta sammanhang. Jag anser följaktligen att den omständigheten att parlamentet inte har gjort en konkret helhetsbedömning av konventionens påverkan på unionens sekundärrätt inte i sig är väsentlig och att det ankommer på domstolen att göra en sådan bedömning.

99. Det finns dock anledning att påpeka att enligt domstolens praxis påverkar dessutom antagandet av ett internationellt avtal inte gemensamma regler när såväl bestämmelserna i unionsrätten som bestämmelserna i det internationella avtalet i fråga har karaktären av minimikrav. ( 79 ) Av denna praxis följer att även om ett internationellt avtal omfattar samma områden som gemensamma unionsregler kommer domstolen inte att finna att unionsreglerna – och således de delade befogenheterna – påverkas när minimikrav föreskrivs i båda. ( 80 )

100. Vad gäller Istanbulkonventionen föreskrivs i artikel 73 att ”[d]enna konventions bestämmelser ska inte hindra tillämpningen av bestämmelser i nationell rätt och bindande internationella instrument som är eller kan komma att träda i kraft enligt vilka mer förmånliga rättigheter tillerkänns eller kommer att tillerkännas den enskilde när det gäller att förebygga och bekämpa våld mot kvinnor och våld i hemmet”.

101. För att en befogenhet som unionen delar med medlemsstaterna ska anses utgöra en exklusiv befogenhet i detta sammanhang (det vill säga en befogenhet som rådet är skyldigt att utöva) är det därför nödvändigt att fastställa att unionen redan har antagit gemensamma regler inom detta område, vilka dels inte har karaktären av minimikrav, dels kan påverkas av ingåendet av Istanbulkonventionen.

102. Vad gäller de båda besluten om bemyndigande att underteckna Istanbulkonventionen på unionens vägnar kan det betvivlas huruvida det var korrekt av rådet att anse att unionen kommer att vara skyldig att utöva dessa befogenheter på grund av den tredje av de situationer som nämns i artikel 3.2 FEUF.

103. Vad å ena sidan gäller artiklarna 82.2 och 83.1 FEUF, vilka avser straffrättsligt samarbete, föreskrivs i dem, såsom Republiken Polen har betonat, endast om antagande av minimiregler. Lagenligt antagna gemensamma regler inom detta område kan därför endast innehålla minimikrav.

104. Vad å andra sidan gäller artikel 78.2 FEUF – som ger unionen befogenhet på området asyl och invandring – förefaller det vid första anblicken som om de gemensamma regler som unionen har antagit inom området för asyl- och invandringspolitik endast utgör minimiregler eller att det, när så inte är fallet, enligt min mening är föga troligt att de kommer att påverkas av bestämmelserna i Istanbulkonventionen.

105. Härvid finns det all anledning att påpeka att Istanbulkonventionen innehåller tre bestämmelser som kan vara relevanta för asyl- och invandringspolitiken, nämligen artiklarna 59–61, som utgör kapitel VII i konventionen.

106. Vad gäller artikel 59 i Istanbulkonventionen, om uppehållstillstånd för kvinnor som har utsatts för våld, ska det påpekas att de regler som unionen har fastställt om uppehållstillstånd endast innehåller minimikrav. ( 81 ) Som generaladvokaten Bot nämnde i förslaget till avgörande i målet Rahman m.fl. (C‑83/11, EU:C:2012:174, punkt 64) har det genom direktiv 2004/38 ( 82 ) införts en lägsta grad av harmonisering, eftersom det särskilt syftar till att tillerkänna familjemedlemmar till unionsmedborgare en uppehållsrätt i vissa situationer, utan att det utesluts att uppehållsrätt kan beviljas i andra fall.

107. Det är riktigt att vissa domar som avser direktiv 2004/38, såsom domen NA ( 83 ) eller domen Diallo, ( 84 ) kan ha gett upphov till tveksamhet om huruvida vissa av de krav som anges i detta direktiv är av minimikaraktär. Dessa domar måste emellertid ses i sitt sammanhang. Eftersom domstolen i ett förfarande för förhandsavgörande inte är behörig att vare sig tolka nationell rätt eller tillämpa unionsrätten på ett givet fall, meddelar den alltid sitt avgörande med hänvisning till den situation som avses i den eller de frågor som ställts och som kanske endast täcker vissa aspekter av tvisten. När domstolen har anmodats att tolka en viss bestämmelse i ett direktiv, även om det i direktivet i fråga anges att det endast föreskriver minimikrav, kommer domstolen oftast att inta en ståndpunkt beroende på hur frågan ställts, om hur bestämmelsen i fråga ska tolkas oberoende av medlemsstaternas möjlighet att anta striktare regler. ( 85 ) Det svar som ges i denna typ av situation påverkar därför inte medlemsstaternas möjlighet att enbart på grundval av nationell rätt bevilja rätt till inresa och vistelse på förmånligare villkor. ( 86 ) Tolkningarna i domen NA ( 87 ) eller domen Diallo, ( 88 ) vilka gjordes inom ramen för förfarandet för förhandsavgörande, ska följaktligen inte förstås så, att medlemsstaterna är förbjudna att utfärda uppehållstillstånd i de fall som avsågs, utan i stället så att det inte krävs att de gör det. ( 89 )

108. Vad gäller artikel 60 i Istanbulkonventionen föreskrivs i den att de undertecknande parterna måste erkänna att könsrelaterat våld mot kvinnor kan betraktas som en form av förföljelse i den mening som avses i 1951 år konvention om flyktingars rättsliga ställning och som en form av allvarligt hot som kan ge rätt till alternativt eller subsidiärt skydd.

109. Även här anges i vissa direktiv, framför allt dem som benämns ”första generationens direktiv”, att de regler som föreskrivs i dem endast utgör minimiregler. ( 90 ) I vissa andra senare direktiv anges visserligen att medlemsstaterna får införa eller behålla mer förmånliga normer endast ”förutsatt att de är förenliga med de[ss]a direktiv”, vilket skulle kunna antyda att mer förmånliga normer inte får antas med avseende på vissa bestämmelser. ( 91 ) I dessa direktiv beviljas emellertid processuella rättigheter eller skyddsåtgärder, alternativt förpliktas medlemsstaterna att beakta vissa omständigheter utan att det utesluts att andra omständigheter kan beviljas eller beaktas. Framför allt förefaller det inte som om någon av de grunder för undantag från flyktingstatus eller för upphörande eller återkallande av subsidiärt skydd som fastställs i dessa instrument kan strida mot bestämmelserna i Istanbulkonventionen.

110. Genom unionsrätten harmoniseras naturligtvis i viss mån villkoren för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses uppfylla kraven för att erhålla flyktingstatus eller status som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt innebörden av sådan status. ( 92 ) Dessa villkor är emellertid sådana att det verkar vara möjligt att tillämpa dem i överenstämmelse med artikel 60 i Istanbulkonventionen. Vad särskilt gäller flyktingstatus kan det påpekas att begreppet flykting i artikel 2 d i direktiv 2011/95 ( 93 ) definieras så, att det avser en tredjelandsmedborgare som befinner sig utanför det land där han eller hon är medborgare och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av det landets skydd och som hyser välgrundad fruktan för förföljelse på grund av bland annat ”tillhörighet till viss samhällsgrupp”, vilket i artikel 10 i samma direktiv närmare definieras så, att ”gruppens medlemmar har en gemensam väsentlig egenskap”. ( 94 ) I samma artikel anges vidare att ”[v]id bedömningen av om en person ska anses tillhöra en viss samhällsgrupp eller när ett karakteristiskt drag hos en sådan grupp ska fastställas ska vederbörlig hänsyn tas till könsrelaterade aspekter, inbegripet könsidentitet”.

111. Vad slutligen gäller artikel 61 i Istanbulkonventionen föreskrivs i den att parterna ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder för att respektera principen om non-refoulement, vilket är en skyldighet som redan föreskrivs i unionsrätten. ( 95 )

112. I förevarande fall verkar det emellertid inte enligt min mening nödvändigt att slutgiltigt avgöra huruvida unionen, såsom rådet anser, har exklusiv befogenhet enligt artikel 3.2 FEUF att ingå Istanbulkonventionen inom dessa båda områden och följaktligen huruvida unionen är skyldig att utöva nämnda befogenheter. Även om det visar sig att befogenheterna förblir delade, i avsaknad av en risk för att ingåendet av Istanbulkonventionen kan påverka unionens gemensamma regler inom detta område, kan rådet nämligen ändå fritt utöva dem, vilket i princip kommer att vara fallet. ( 96 ) Såsom jag har förklarat ovan grundas parlamentets fråga underförstått på antagandet att unionen kommer att utöva, åtminstone, de befogenheter unionen har på området för asyl, invandring och straffrättsligt samarbete.

B. Bedömning av Istanbulkonventionens syften och beståndsdelar

113. Enligt Istanbulkonventionens ingress är konventionens syfte att ”skapa ett Europa där det inte förekommer något våld mot kvinnor eller våld i hemmet”. Som det framgår av artikel 1 i konventionen eftersträvas detta syfte genom fem delsyften, nämligen – ”att skydda kvinnor mot alla former av våld och att förebygga, lagföra och avskaffa våld mot kvinnor och våld i hemmet, – att bidra till att avskaffa alla former av diskriminering av kvinnor och att främja faktisk jämställdhet mellan kvinnor och män, bland annat genom att stärka kvinnors ställning, – att utarbeta ett omfattande system, principer och åtgärder för att skydda och hjälpa alla kvinnor som utsätts för våld och alla som utsätts för våld i hemmet, – att främja internationellt samarbete som syftar till att avskaffa våld mot kvinnor och våld i hemmet, – att organisationer och brottsbekämpande myndigheter ska få stöd och hjälp så att de kan samarbeta effektivt och ta ett helhetsgrepp för att få ett slut på våldet mot kvinnor och våldet i hemmet.”

114. Istanbulkonventionen innehåller 81 artiklar som är fördelade på följande 12 kapitel: – Kapitel I – Syfte, definitioner, jämställdhet och icke-diskriminering samt allmänna skyldigheter. – Kapitel II – Integrerad politik och datainsamling. – Kapitel III – Förebyggande. – Kapitel IV – Skydd och stöd. – Kapitel V – Materiell rätt. – Kapitel VI – Utredning, lagföring, processrätt och skyddsåtgärder. – Kapitel VII – Migration och asyl. – Kapitel VIII – Internationellt samarbete. – Kapitel IX – Övervakningsmekanism. – Kapitel X – Förhållande till andra internationella instrument. – Kapitel XI – Ändringar i konventionen. – Kapitel XII – Slutbestämmelser.

115. Kapitel I i Istanbulkonventionen innehåller syften och definitioner samt bestämmelser om jämställdhet och icke-diskriminering och allmänna skyldigheter. Särskilt definieras de nyckelbegrepp som används i texten ( 97 ) och förpliktas parterna att fördöma alla former av diskriminering genom att säkerställa att principen om jämställdhet mellan kvinnor och män tillämpas i deras rättsordningar samt klargörs att positiv särbehandling får tillämpas. ( 98 ) Alla parter förpliktas också att säkerställa att statliga aktörer inte medverkar till några som helst våldshandlingar samt att vidta åtgärder för att med tillbörlig aktsamhet förebygga, utreda, straffa och gottgöra våldshandlingar som begås av icke-statliga aktörer. ( 99 ) Slutligen anges i detta kapitel att parterna bland annat ska främja principer om jämställdhet mellan kvinnor och män och stärka kvinnors ställning. ( 100 )

116. Genom kapitel II förpliktas parterna att genomföra en omfattande politik för att motverka våld mot kvinnor genom att inrätta ett effektivt samarbete mellan alla berörda myndigheter, institutioner och organisationer, vilket där så är lämpligt även omfattar alla berörda aktörer, såsom regeringsorgan, de nationella, regionala och lokala beslutande församlingarna och myndigheterna, nationella människorättsinstitutioner och organisationer i det civila samhället. ( 101 ) Parterna ska också samla in uppdelade relevanta statistiska uppgifter och sträva efter att regelbundet utföra befolkningsbaserade undersökningar av alla former av våld som faller inom ramen för Istanbulkonventionen. ( 102 )

117. I kapitel III anges närmare parternas skyldigheter på det förebyggande området. Parterna är huvudsakligen skyldiga att vidta en mångfacetterad strategi för att öka medvetenheten och för att genom lämpligt utbildningsmaterial och lämpliga läroplaner inkludera frågor som rör jämställdhet och våld i den formella utbildningen på alla nivåer samt för att främja principerna om icke-våld och jämställdhet mellan könen även i informella utbildningssammanhang samt i idrotts-, kultur- och fritidsaktiviteter och i media. ( 103 ) Parterna måste säkerställa att lämplig utbildning tillhandahålls för yrkesgrupper som kommer i kontakt med brottsoffer eller förövare. ( 104 ) Åtgärder måste också vidtas för att tillhandahålla förebyggande ingripanden och behandlingsprogram ( 105 ) och för att uppmuntra den privata sektorn att delta i utvecklingen och genomförandet av denna politik och i utarbetandet av material och frivilliga normer. ( 106 )

118. I kapitel IV anges parternas skyldigheter i fråga om skydd och stöd till brottsoffer. ( 107 ) Dessa skyldigheter inbegriper att skyndsamt och på ett språk som de förstår tillhandahålla brottsoffer adekvat information om vilka stödtjänster och rättsliga åtgärder som finns ( 108 ) och att säkerställa tillgången till allmänna stödtjänster, såsom hälso- och sjukvård och socialtjänst, juridisk och psykologisk rådgivning, ekonomiskt bistånd, boende, utbildning, fortbildning och hjälp med att hitta en anställning, ( 109 ) och specialiserade tjänster, inbegripet skyddat boende, hjälptelefoner som är gratis och bemannade dygnet runt, särskilt medicinskt och rättsmedicinskt stöd för personer som har utsatts för sexuellt våld, samt att ta hänsyn till behoven hos barn som har bevittnat våld. ( 110 ) Dessutom ska åtgärder vidtas för att uppmuntra personer som har bevittnat en våldshandling eller som har rimlig anledning att anta att en sådan handling kan komma att begås eller att ytterligare våldshandlingar kan förväntas, att anmäla detta, och regler införas om under vilka omständigheter vissa yrkesgrupper, utan att bryta mot sin tystnadsplikt, kan anmäla våldshandlingar som har begåtts eller som kan förväntas. ( 111 )

119. Kapitel V om materiell rätt innehåller de mest detaljerade bestämmelserna. För det första krävs det att parterna ska ge brottsoffer tillgång till adekvata civilrättsliga medel mot förövare av fysiskt eller psykiskt våld, inbegripet ersättning, säkerställa att tvångsäktenskap ska kunna upphävas, ogiltigförklaras eller upplösas utan att detta blir oskäligt ekonomiskt och administrativt betungande för brottsoffret samt att det ska säkerställas att förekomsten av sådant våld som faller inom ramen för Istanbulkonventionen beaktas när frågor om vårdnad av barn och barns umgängesrätt ska avgöras. ( 112 ) I detta kapitel förtecknas, för det andra, gärningar som kräver vidtagande av straffrättsliga åtgärder, nämligen psykiskt våld genom hot eller tvång, stalkning, fysiskt våld, sexuellt våld, inbegripet våldtäkt, tvångsäktenskap, kvinnlig könsstympning, tvångsaborter och tvångssterilisering samt sexuella trakasserier. ( 113 ) Enligt detta kapitel är parterna också skyldiga att straffbelägga medhjälp och försök till nämnda gärningar samt anstiftan för att förmå tredje man att begå dessa brott. ( 114 ) I kapitel V anges, för det tredje, att parterna måste vidta åtgärder för att säkerställa att ”heder” inte kan åberopas för att rättfärdiga något av dessa brott ( 115 ) och att de gärningar som är straffbelagda i enlighet med konventionen ska utgöra brott oavsett vilket slags förhållande brottsoffret och förövaren har till varandra. ( 116 ) Enligt detta kapitel är parterna, för det fjärde, skyldiga att vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att fastställa jurisdiktion beträffande någon av de gärningar som är straffbelagda i enlighet med konventionen, när gärningen har en koppling till deras territorium eller deras medborgare. ( 117 ) För det femte är parterna enligt detta kapitel skyldiga att föreskriva om adekvata och avskräckande påföljder ( 118 ) samt att behandla en rad situationer som försvårande omständigheter. ( 119 ) Slutligen tillåter kapitel V att parterna beaktar domar som har meddelats av en annan part och som avser gärningar som är straffbelagda i enlighet med konventionen när påföljden ska bestämmas ( 120 ) samt förbjuder inrättandet av tvingande alternativa tvistlösningsprocesser. ( 121 )

120. Kapitel VI handlar om processrätt och skyddsåtgärder under utredningar och rättsliga förfaranden. ( 122 ) Parterna måste bland annat säkerställa att de brottsbekämpande myndigheterna skyndsamt erbjuder brottsoffer skydd, inbegripet genom att samla in bevis, ( 123 ) och gör en bedömning av om liv riskeras och av hur allvarlig situationen är. ( 124 ) Särskild hänsyn ska tas till huruvida förövare har tillgång till skjutvapen. I rättsordningarna måste föreskrivas en möjlighet att besluta om akuta förbudsåtgärder och besöksförbud, utan att det är oskäligt ekonomiskt eller administrativt betungande för brottsoffret. ( 125 ) Överträdelser av besöksförbud ska vara föremål för effektiva, proportionerliga och avskräckande straffrättsliga eller andra rättsliga sanktioner. Parterna ska säkerställa att bevis som hänför sig till brottsoffrets tidigare sexuella erfarenheter och beteende endast är tillåtet när det är av betydelse och nödvändigt ( 126 ) och att lagföring av de grövsta brotten inte förutsätter att brottsoffret anmäler det eller anger brottet till åtal. ( 127 ) Parterna måste också säkerställa att statliga och icke-statliga organisationer och rådgivare i frågor som rör våld i hemmet ges möjlighet att hjälpa och/eller stödja brottsoffer, om de så önskar, under utredningar och rättsliga förfaranden som avser de brott som faller inom ramen för Istanbulkonventionen. Detta kapitel innehåller en öppen förteckning över åtgärder för att skydda brottsoffers rättigheter och intressen, inbegripet deras behov i egenskap av vittnen i alla skeden av utredningen och rättsprocessen. De särskilda behoven hos barn som är brottsoffer och hos vittnen behöver beaktas särskilt. ( 128 ) Slutligen måste parterna föreskriva om rätt till rättshjälp ( 129 ) och för de grövsta brotten måste preskriptionsreglerna utformas så att rättegången kan inledas på ett effektivt sätt efter det att brottsoffret har uppnått myndighetsålder. ( 130 )

121. I kapitel VII föreskrivs att parterna också ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder för att förhindra att uppehållsrätten för brottsoffer påverkas av brottsbekämpande åtgärder ( 131 ) samt för att se till att könsrelaterat våld mot kvinnor kan betraktas som en form av förföljelse och som en form av allvarligt hot som kan ge rätt till alternativt/subsidiärt skydd i den mening som avses i konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, undertecknad i Genève den 28 juli 1951. ( 132 ) Dessutom ska parterna inrätta asylförfaranden där hänsyn tas till genusperspektivet. Detta kapitel syftar också till att säkerställa att principen om non-refoulement under alla omständigheter tillämpas på kvinnor som har utsatts för våld. ( 133 )

122. Kapitel VIII syftar till att säkerställa internationellt samarbete mellan parterna vid genomförandet av Istanbulkonventionen. Parterna ska särskilt säkerställa att anmälan av brott kan göras i brottsoffrets bosättningsstat även om brottet har begåtts inom en annan konventionsparts territorium. ( 134 ) I situationer där det finns en omedelbar risk för att en person kan komma att utsättas för våld bör parterna informera varandra, så att skyddsåtgärder kan vidtas. ( 135 ) Enligt detta kapitel har den begärande parten i synnerhet rätt att informeras om det slutliga resultatet av åtgärder som vidtagits enligt detta kapitel genom att utbyta information i ärendet mellan konventionsparter. ( 136 )

123. I kapitel IX fastställs en mekanism för övervakning av tillämpningen av Istanbulkonventionen och vars verkställande har anförtrotts Greviogruppen.

124. I kapitel X förtydligas att Istanbulkonventionen inte påverkar parternas skyldigheter enligt andra internationella instrument och att parterna är fria att ingå andra internationella avtal i frågor som omfattas av konventionen, i syfte att komplettera eller förstärka dess bestämmelser.

125. I kapitel XI anges förfarandet för att göra ändringar i Istanbulkonventionen.

126. Kapitel XII innehåller slutbestämmelser. Där anges särskilt att Istanbulkonventionen uttryckligen är öppen för undertecknande av Europeiska unionen. ( 137 ) I detta kapitel anges också att förbehåll är möjliga endast i begränsade fall och under vissa förhållanden. ( 138 )

127. Som kommissionen påpekade i sitt förslag till rådets beslut om undertecknande på Europeiska unionens vägnar av Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet ( 139 ) kan unionens ingående av Istanbulkonventionen beröra ett stort antal befogenheter som den innehar ensam eller tillsammans med medlemsstaterna. Följaktligen kan ett stort antal av de rättsliga grunderna i FEUF i teorin vara relevanta, såsom ”artikel 16 (skydd av personuppgifter), artikel 19.1 (könsdiskriminering), artikel 23 (konsulärt skydd för medborgare i en annan medlemsstat), artiklarna 18, 21, 46 och 50 (fri rörlighet för personer, fri rörlighet för arbetstagare och etableringsfrihet), artikel 78 (asyl, subsidiärt skydd och tillfälligt skydd), artikel 79 (invandring), artikel 81 (civilrättsligt samarbete), artikel 82 (straffrättsligt samarbete), artikel 83 (brottsrekvisit och påföljder inom områden med särskilt allvarlig brottslighet med ett gränsöverskridande inslag), artikel 84 (icke harmoniserande brottsförebyggande åtgärder) och artikel 157 (lika möjligheter och lika behandling av kvinnor och män i frågor som rör anställning och yrke)”. Till dessa grunder kan tilläggas – även om de inte nämndes av kommissionen – artikel 165 FEUF (utveckling av utbildning av god kvalitet), artikel 166 FEUF (genomförande av en yrkesutbildningspolitik) och artikel 336 FEUF (anställningsvillkor för unionens tjänstemän och övriga anställda vid unionen). ( 140 )

128. Som jag har förklarat förväntas emellertid den eller de rättsliga grunderna för en rättsakt inte spegla alla de befogenheter som utövats för dess antagande. Beslutet om bemyndigande av unionens ingående av Istanbulkonventionen bör endast baseras på den eller de rättsliga grunder som motsvarar var beslutets tyngdpunkt kommer att ligga.

C. Fastställande av de huvudsakliga syftena med och beståndsdelarna i beslutet om bemyndigande att ingå Istanbulkonventionen på unionens vägnar

129. Om svaret på fråga 1 a endast skulle bero på Istanbulkonventionens syften och innehåll, vore det tillräckligt att påpeka att avskaffandet av könsdiskriminering helt klart utgör konventionens huvudsakliga syfte och huvudsakliga beståndsdel, även om den har flera beståndsdelar. ( 141 ) Som det anges i den förklarande rapporten till Istanbulkonventionen syftar konventionen, som följer av dess ingress, till ett erkännande av att det finns ett samband mellan avskaffandet av våld mot kvinnor och uppnåendet av jämställdhet mellan könen i rättsligt såväl som faktiskt hänseende. ( 142 ) I denna rapport anges vidare att det av definitionen av begreppet våld mot kvinnor tydligt framgår att detta begrepp, i den mening som avses i konventionen, ska förstås så, att våld mot kvinnor utgör ett brott mot de mänskliga rättigheterna och en form av diskriminering. ( 143 ) I avsaknad av en mer specifik rättslig grund förefaller den relevanta rättsliga grunden följaktligen utgöras av artikel 3.3 FEU, vilken jämförd med artikel 19 FEUF ger unionen befogenhet att ”vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön”.

130. För att fastställa den rättsliga grunden för beslutet om bemyndigande att ingå Istanbulkonventionen på unionens vägnar är det emellertid som jag nämnt ovan nödvändigt att beakta inte endast konventionens syften och beståndsdelar, utan även de syften och beståndsdelar som är mer specifika för själva beslutet.

131. I förevarande fall tas det mer eller mindre för givet att rådet inte vill att unionen ska utöva andra befogenheter än de som motsvarar de bestämmelser som det hänvisas till i parlamentets fråga, där artikel 3.3 FEU eller artikel 19 FEUF inte nämns.

132. Beslutet om bemyndigande att ingå Istanbulkonventionen på unionens vägnar kan följaktligen grundas på de bestämmelserna endast om det som ett minikrav visar sig att unionen ovillkorligen måste utöva motsvarande externa befogenhet.

133. Det bör härvid påpekas att avskaffande av könsdiskriminering inte är ett av de områden som anges i artikel 3.1 FEUF, inom vilka unionen uttryckligen har getts exklusiv befogenhet. Vad gäller de olika fall av exklusiv extern befogenhet som avses i artikel 3.2 FEUF förefaller endast den tredje av de situationer som anges i den bestämmelsen vara relevant (nämligen att unionen har exklusiv extern befogenhet att ingå ett internationellt avtal, om ingåendet kan påverka gemensamma unionsregler).

134. Eftersom det i Istanbulkonventionen endast fastställs minimiregler, krävs det för att unionen ska ges exklusiv befogenhet på grund av förekomsten av gemensamma regler som kan påverkas av ingåendet av denna konvention, som jag har förklarat ovan, att dessa gemensamma regler inte är begränsade till att fastställa minimikrav. De gemensamma regler som har antagits inom området för bekämpning av könsdiskriminering och som följer av direktiv 2000/78, ( 144 ) direktiv 2004/113, ( 145 ) direktiv 2006/54 ( 146 ) eller direktiv 2010/41 ( 147 ) utgör emellertid endast minimiregler, eftersom det i samtliga dessa direktiv anges att medlemsstaterna får införa eller behålla mer förmånliga bestämmelser.

135. Med beaktande av det nuvarande innehållet i de gemensamma reglerna om bekämpning av könsdiskriminering måste det påpekas att unionen inte har extern exklusiv befogenhet inom detta område. Unionen är därför inte skyldig att utöva sin befogenhet inom området för bekämpning av könsdiskriminering vid ingåendet av Istanbulkonventionen. ( 148 ) I den mån den fråga som har ställts grundar sig på premissen att unionen i princip inte kommer att utöva andra befogenheter än de som avser asyl och straffrättsligt samarbete, utgör artikel 3.3 FEU eller artikel 19 FEUF inte lämpliga rättsliga grunder för antagandet av beslutet om ingående av Istanbulkonventionen på unionens vägnar.

136. Mot bakgrund av det ovan anförda kommer jag nu att undersöka huruvida det finns rättsliga grunder som, även om de inte helt täcker Istanbulkonventionen ändå kan täcka viktiga delar av den, samtidigt som de motsvarar de befogenheter som unionen kommer att ha eller avser att utöva vid ingåendet av denna konvention. Det förhållandet att unionen måste utöva andra befogenheter än dem som motsvarar de rättsliga grunder parlamentet nämnt i sina frågor är inte i sig tillräckligt för att de ska beaktas i detta avseende. Det är också nödvändigt att dessa befogenheter täcker områden i Istanbulkonventionen som är av åtminstone samma vikt som dem som täcks av de rättsliga grunder som parlamentet tagit upp.

137. Jag kommer att inleda min undersökning med att granska huruvida det utöver de befogenheter som parlamentet har angett i sin fråga finns andra befogenheter som verkar tillräckligt relevanta och som unionen kommer att vara skyldig att utöva för att ingå Istanbulkonventionen.

D. Huruvida det finns andra rättsliga grunder än dem som parlamentet har nämnt i sin fråga och som motsvarar dels befogenheter som unionen är skyldig att utöva, dels syften och beståndsdelar i Istanbulkonventionen som det är troligt kan anses som åtminstone lika viktiga som de grunder parlamentet angett i sin fråga

138. Av de olika befogenheter som anges i punkt 127 ovan och som kan beröras av Istanbulkonventionen förefaller endast fyra vara tillräckligt relevanta för att motivera en mer djupgående prövning, nämligen artikel 165 FEUF (utveckling av utbildning av god kvalitet), artikel 166 FEUF (genomförande av en yrkesutbildningspolitik), artikel 81 FEUF (civilrättsligt samarbete) och artikel 336 FEUF (anställningsvillkor för unionens tjänstemän och övriga anställda vid unionen). De aspekter av Istanbulkonventionen som avser utbildning och yrkesutbildning

139. Enligt artikel 6 FEUF har unionen endast en stödjande befogenhet i frågor som avser utbildning och yrkesutbildning. En sådan befogenhet kan på grund av själva sin natur inte utövas med företrädesrätt av unionen och av detta följer att unionen aldrig är skyldig att utöva den. De aspekter av Istanbulkonventionen som avser civilrättsligt samarbete

140. Enligt artikel 81.1 FEUF omfattas civilrättsligt samarbete som har gränsöverskridande följder av de befogenheter som unionen delar med medlemsstaterna. I den andra meningen i denna bestämmelse anges att detta samarbete får inbegripa beslut om åtgärder om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar. ( 149 ) Artikel 81.2 FEUF innehåller en uttömmande förteckning över de syften som kan eftersträvas genom de åtgärder som unionen får anta.

141. Med stöd av den bestämmelsen har unionen antagit ett antal olika regler. I vissa, såsom rådets direktiv 2003/8/EG, som syftar till att förbättra möjligheterna till rättslig prövning i gränsöverskridande tvister, fastställs endast minimikrav. ( 150 ) På liknande sätt anges i artikel 1.2 i direktiv 2008/52 ( 151 ) att det inte ska tillämpas på rättigheter och skyldigheter som parterna inte förfogar över enligt relevant tillämplig lagstiftning. Detta direktiv hindrar därför inte möjligheten att medlemsstaterna kan förbjuda användning av medling inom vissa områden. ( 152 )

142. Andra instrument innehåller emellertid regler som uppenbart inte fastställer endast minimikrav. ( 153 ) Domstolen har tidigare särskilt fastslagit att unionen har förvärvat extern befogenhet när det gäller att inrätta mekanismer för erkännande av domstolsavgöranden. ( 154 )

143. I den del det i artikel 62 i Istanbulkonventionen föreskrivs att de undertecknande parterna ska samarbeta för att verkställa relevanta civil- och straffrättsliga avgöranden som har meddelats av parternas rättsliga myndigheter, inbegripet beslut om besöksförbud, kommer unionen att vara skyldig att utöva sin exklusiva externa befogenhet inom området civilrättsligt samarbete med avseende på vissa bestämmelser i konventionen, såsom artikel 62.1 a. De aspekter av konventionen som avser fastställandet av anställningsvillkor för unionens tjänstemän och övriga anställda vid unionen

144. Enligt artikel 336 FEUF ska Europaparlamentet och rådet genom förordningar, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört övriga berörda institutioner, fastställa tjänsteföreskrifter för tjänstemännen vid Europeiska unionen och anställningsvillkor för övriga anställda vid unionen.

145. Anställningsvillkoren för hela unionens personal rör visserligen inte de områden som avses i artiklarna 3 och 6 FEUF. Enligt artikel 4.1 FEUF ska unionen följaktligen dela denna befogenhet med medlemsstaterna. Det ska emellertid påpekas att unionen har utövat denna befogenhet med företrädesrätt genom antagandet av förordning nr 31 (EEG), nr 11 (EKSG) om tjänsteföreskrifter för tjänstemän och anställningsvillkor för övriga anställda i Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen ( 155 ) och att unionen därför ska anses ha förvärvat exklusiv extern befogenhet på området i enlighet med artikel 3.2 FEU.

146. Av detta följer att utöver de rättsliga grunder som parlamentet har nämnt är det också nödvändigt att pröva artiklarna 81 och 336 FEUF för att avgöra på vilken eller vilka rättsliga grunder beslutet om bemyndigande av att ingå Istanbulkonventionen på unionens vägnar ska antas.

147. Vad gäller andra befogenheter än de fyra som granskats ovan eller de som parlamentet nämnde i sin fråga anser jag att även om vissa bestämmelser i Istanbulkonventionen faller under sådana befogenheter, kan dessa bestämmelser inte påverka tyngdpunkten i unionens eventuella beslut om ingående av konventionen och detta av de skäl som jag just har angett. Detta beror dels på att unionen inte är skyldig att utöva dessa befogenheter, dels på att de ifrågavarande bestämmelserna under förevarande omständigheter kan anses vara av underordnad betydelse.

E. Slutlig bedömning: Relevansen av de rättsliga grunder som parlamentet angett och av de grunder som nämnts tidigare såsom motsvarande såväl de befogenheter som kommer att utövas som omfattande tillräckligt relevanta syften och beståndsdelar i Istanbulkonventionen

148. Även här är det viktigt att inledningsvis betona det som gör detta mål så speciellt, nämligen att unionen inte kommer att utöva alla de befogenheter som den delar med medlemsstaterna. Framför allt verkar det som om unionen inte kommer att vara skyldig att utöva den befogenhet som kan anses täcka Istanbulkonventionens syften och dominerande beståndsdelar, nämligen bekämpningen av könsdiskriminering. ( 156 )

149. Som en följd av detta kan andra rättsliga grunder – som i annat fall hade varit av underordnad betydelse – bli relevanta. Det ska emellertid erinras om att dessa grunder endast delvis täcker Istanbulkonventionens syften och beståndsdelar. Det är därför som det, som jag har förklarat ovan, är nödvändigt att genom en jämförelse med andra möjliga grunder, och inte på ett absolut sätt, fastställa vilken eller vilka de relevanta rättsliga grunderna är.

150. Parlamentet har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 82.2 och 84 FEUF kan utgöra giltiga grunder för beslutet om bemyndigande att ingå Istanbulkonventionen, såsom rådet anser, eller huruvida det i stället bör grundas på artiklarna 78.2, 82.2 och 83.1 FEUF. Utöver dessa rättsliga grunder, vilka måste antas motsvara befogenheter som unionen har valt att utöva, är det av de skäl som anges ovan också nödvändigt att beakta artiklarna 81 och 336 FEUF. Jag kommer att inleda min bedömning med artiklarna 82.2, 83.1 och 84 FEUF, vilka alla ingår i kapitel 4 i avdelning V i tredje delen FEUF och avser straffrättsligt samarbete, samt artikel 81.1 FEUF.

151. Det kan för det första påpekas att artikel 82.2 FEUF ger unionen befogenhet att fastställa minimiregler i syfte att underlätta det ömsesidiga erkännandet av domar och rättsliga avgöranden samt polissamarbete och rättsligt samarbete i sådana straffrättsliga frågor som har en gränsöverskridande dimension. I det andra stycket i denna bestämmelse specificeras emellertid att dessa åtgärder i avsaknad av ett föregående beslut genom vilket rådet i förväg har identifierat eventuella andra specifika delar av det straffrättsliga förfarandet ska omfatta ömsesidig tillåtlighet av bevis mellan medlemsstaterna, personers rättigheter vid det straffrättsliga förfarandet och brottsoffers rättigheter. ( 157 )

152. Som jag har angett ovan syftar kapitel VIII i Istanbulkonventionen till att inrätta ett internationellt straffrättsligt samarbete. Bestämmelserna i detta kapitel kan därför omfattas av tillämpningsområdet för artikel 82.2 FEUF. ( 158 ) Mot bakgrund av att medlemsstaterna i stor utsträckning har behållit en exklusiv befogenhet i straffrättsliga frågor anser jag att bland de möjliga rättsliga grunderna utgör artikel 82.2 FEUF, jämförelsevis sett och i avsaknad av en eventuell vilja från unionens sida att utöva den befogenhet den innehar i frågor avseende likabehandling, en rättslig grund som sannolikt kan täcka den rättsliga tyngdpunkten i vad som kommer att bli beslutet om bemyndigande att ingå Istanbulkonventionen på unionens vägnar. Det är härvid kanske talande att de tre institutioner som har ingett skriftliga yttranden – Europaparlamentet, rådet och kommissionen – är eniga i åsikten att artikel 82.2 FEUF är en av de lämpliga materiella rättsliga grunderna för antagande av beslutet om bemyndigande av unionen att ingå Istanbulkonventionen.

153. Under dessa omständigheter kan artikel 81.1 FEUF enligt min mening inte utgöra en av de rättsliga grunderna för beslutet om bemyndigande att ingå Istanbulkonventionen på unionens vägnar. Av konventionens allmänna systematik framgår nämligen att de av konventions syften och beståndsdelar som kan omfattas av civilrättsligt samarbete är av underordnad betydelse i förhållande till inrättandet av ett internationellt samarbete i straffrättsliga frågor. Av bestämmelserna i kapitel VIII (artiklarna 62–65) samt av den allmänna systematiken i konventionen framgår de facto att den syftar till att prioritera straffrättsliga insatser mot våld mot kvinnor och att det förutsedda internationella samarbetet framför allt är av straffrättslig karaktär. Under dessa omständigheter anser jag att Istanbulkonventionens bestämmelser om inrättande av ett civilrättsligt samarbete är väsentligen underordnade i förhållande till det straffrättsliga samarbete som eftersträvas med denna konvention.

154. Vad gäller artikel 83.1 FEUF ges unionen genom denna bestämmelse befogenhet att fastställa minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder inom områden med särskilt allvarlig brottslighet med ett gränsöverskridande inslag till följd av brottens karaktär eller effekter eller av ett särskilt behov av att bekämpa dem på gemensamma grunder. I det andra stycket förtecknas uttömmande vilka områden som berörs, nämligen terrorism, människohandel och sexuellt utnyttjande av kvinnor och barn, olaglig narkotikahandel, olaglig handel med vapen, penningtvätt, korruption, förfalskning av betalningsmedel, it-brottslighet och organiserad brottslighet. I det tredje stycket föreskrivs att rådet får anta ett beslut för att utvidga denna förteckning, men det verkar inte som om rådet hittills har använt sig av denna möjlighet. ( 159 )

155. Mot bakgrund av den förteckning över områden som för närvarande omfattas av artikel 83.1 FEUF, verkar det som om de materiella straffrättsliga bestämmelserna i Istanbulkonventionen inte omfattas av unionens befogenhet, utan i stället av de befogenheter som behållits av medlemsstaterna. Enligt min mening är enbart den omständigheten att det våld som konventionen omfattar i vissa fall kan sorteras in under människohandel eller sexuellt utnyttjande av kvinnor och barn inte i sig tillräcklig för att dra slutsatsen att vissa bestämmelser i Istanbulkonventionen kan omfattas av den befogenhet för unionen som följer av artikel 83.1 FEUF. Eventuell användning av denna rättsliga grund är således enligt min mening under alla omständigheter utesluten.

156. Vad gäller artikel 84 FEUF är syftet med denna bestämmelse att ge unionen möjlighet att föreskriva åtgärder för att uppmuntra och stödja medlemsstaternas åtgärder när det gäller att förebygga brottslighet; dessa får dock inte omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar och andra författningar. Den fråga som ska ställas är därför huruvida det enligt Istanbulkonventionen kommer att krävas att unionen vidtar stödjande åtgärder, om den ingår konventionen.

157. I konventionen föreskrivs flera skyldigheter för de undertecknande parterna att vidta ett visst antal förebyggande och skyddande åtgärder som direkt åligger de undertecknande parterna. Enligt min mening ska artikel 84 FEUF emellertid inte läsas i en alltför strikt mening, så att den endast tillåter vidtagande av åtgärder som riktar sig till medlemsstaterna, utan i stället så att den, såsom det framgår av dess lydelse, även tillåter vidtagande av åtgärder för att stödja statliga åtgärder, det vill säga som kompletterar de åtgärder som vidtas av medlemsstaterna, men utan att det utesluts att åtgärderna direkt kan beröra fysiska personer.

158. Vad gäller vikten av de syften och beståndsdelar i Istanbulkonventionen som avser förebyggandet av brottslighet kommer unionen, som jag redan har förklarat, inte att utöva alla sina befogenheter, och särskilt inte sin befogenhet inom området bekämpning av könsdiskriminering. Bedömningen av huruvida en rättslig grund är dominerande eller huvudsaklig eller är av underordnad karaktär blir under dessa omständigheter relativ. Huruvida vissa av de berörda syftena och beståndsdelarna är dominerande eller huvudsakliga måste med andra ord bedömas i jämförelse med Istanbulkonventionens övriga syften och beståndsdelar som kommer att vara bindande för unionen, eftersom den har valt att utöva motsvarande befogenheter.

159. Eftersom rådet avser att begränsa omfattningen av de rättsliga skyldigheter som unionen åtar sig vid ingåendet av Istanbulkonventionen, är de syften och beståndsdelar i beslutet om bemyndigande av unionen att ingå konventionen som kan omfattas av artikel 84 FEUF under dessa omständigheter enligt min mening lika dominerande som de som omfattas av artikel 82.2 FEUF. Såväl straffrättsligt samarbete som förebyggande av våld mot kvinnor ägnas för övrigt ett helt kapitel vardera i konventionen.

160. Vad gäller artikel 78.2 FEUF avser den unionens befogenhet att inrätta ett gemensamt asylsystem. Som parlamentet har påpekat innehåller Istanbulkonventionen endast tre artiklar som handlar om migration och asyl. Enligt artikel 59 i konventionen är parterna skyldiga att i sin nationella lagstiftning fö