FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

MICHAL BOBEK

föredraget den 23 september 2020 ( 1 )

Förenade målen C‑83/19, C‑127/19 och C‑195/19

Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România”

mot

Inspecţia Judiciară

(begäran om förhandsavgörande från Tribunalul Mehedinţi (Regionala domstolen i Mehedinţi, Rumänien))

och

Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România”,

Asociaţia ”Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor”

mot

Consiliul Superior al Magistraturii

(begäran om förhandsavgörande från Curtea de Apel Alba Iulia (Appellationsdomstolen i Alba Iulia, Rumänien))

och

PJ

mot

QK

(begäran om förhandsavgörande från Curtea de Apel Bucureşti (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien))

Mål C‑291/19

SO

mot

TP m.fl.

(begäran om förhandsavgörande från Curtea de Apel Braşov (Appellationsdomstolen i Braşov, Rumänien))

Mål C‑355/19

Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România”,

Asociaţia ”Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor”,

OL

mot

Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României

(begäran om förhandsavgörande från Curtea de Apel Piteşti (Appellationsdomstolen i Piteşti, Rumänien))

”Begäran om förhandsavgörande – Fördraget om Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning till Europeiska unionen – Kommissionens beslut 2006/928/EG om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll – Beskaffenhet och rättsverkningar av samarbets- och kontrollmekanismen och av de rapporter som kommissionen har upprättat på grundval av den – Utnämning av ledningen för Domar- och åklagarinspektionen – Nationella bestämmelser om inrättandet och organisationen av en avdelning vid åklagarmyndigheten för utredning av överträdelser begångna inom domstolsväsendet – Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 19.1 andra stycket FEU – Rättsstatsprincipen – Domstolarnas oavhängighet”

Innehållsförteckning

I. Inledning II. Tillämpliga bestämmelser A. Unionsrätt 1. Primärrätt 2. Beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen B. Rumänsk rätt 1. Den rumänska konstitutionen 2. Bestämmelser om Domar- och åklagarinspektionen a) Lag nr 317/2004 b) Undantagsförordning nr 77/2018 3. Bestämmelser om avdelningen för utredning av överträdelser begångna inom domstolsväsendet a) Lag nr 207/2018 b) Undantagsförordning nr 90/2018 c) Undantagsförordning nr 92/2018 d) Undantagsförordning nr 7/2019 e) Undantagsförordning nr 12/2019 III. Bakgrund, de nationella förfarandena och tolkningsfrågorna A. Mål C‑83/19 B. Mål C‑127/19 C. Mål C‑195/19 D. Mål C‑291/19 E. Mål C‑355/19 F. Förfarandet vid domstolen IV. Bedömning A. Upptagande till prövning 1. C‑83/19 2. C‑127/19 och C‑355/19 3. C‑195/19 och C‑291/19 4. Slutsats om huruvida frågorna kan tas upp till prövning B. Relevant unionsrätt och måttstockar 1. Samarbets- och kontrollmekanismen a) Utgör beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen och de rapporter som har antagits inom ramen för denna mekanism unionsrättsakter? b) Utgör anslutningsfördraget en korrekt rättslig grund? 1) Formell rättslig grund 2) Innehåll och syften 3) Samarbets- och kontrollmekanismens varaktighet 4) Slutsats i denna del c) Samarbets- och kontrollmekanismens rättsverkningar 1) Rättsverkningarna av beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen 2) Rättsverkningarna av de rapporter som upprättas inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen d) Omfattas de nationella åtgärderna i fråga av samarbets- och kontrollmekanismens tillämpningsområde? 2. Principen om domstolarnas oavhängighet: artikel 47 i stadgan och/eller artikel 19.1 FEU a) Artikel 47 i stadgan b) Artikel 19.1 FEU c) Artikel 19.1 FEU och farorna med alltför öppna dörrar 3. Måttstockarna och prövningens karaktär a) Måttstockarna: De externa aspekterna av domstolarnas oavhängighet och ”principen om hur rättegången framstår för en lekman” b) Prövningens karaktär: vad det är som ska fastställas C. Bedömning av de nationella bestämmelserna i fråga 1. Allmän bakgrund 2. Utnämningen av ledningen för Domar- och åklagarinspektionen på tillförordnad basis a) Begäran om förhandsavgörande och parternas ståndpunkter b) Bedömning c) Slutsats i denna del 3. Avdelningen för utredning av överträdelser begångna inom domstolsväsendet a) Begärandena om förhandsavgörande och parternas ståndpunkter b) Bedömning i) Motiveringen – Otvetydig och lättillgänglig motivering? – En riktig motivering? ii) Skyddsåtgärder iii) Sammanhang och praktisk verksamhet iv) Skälig frist c) Slutsats i denna del V. Förslag till avgörande

I. Inledning

1. De förevarande målen avser två institutionella aspekter av domstolssystemet i Rumänien, vilka nyligen har ändrats genom reformen av de så kallade lagarna om domstolsväsendet ( 2 ) i denna medlemsstat. I princip avser de fem begäranden om förhandsavgörande som behandlas tillsammans i detta förslag till avgörande dels utnämningen av en tillförordnad chef för Inspecția Judiciară (Domar- och åklagarinspektionen, Rumänien), dels inrättandet av en särskild avdelning vid åklagarmyndigheten med ansvar för att utreda överträdelser begångna inom domstolsväsendet. ( 3 )

2. Det finns emellertid två prejudicialfrågor som är gemensamma för alla de förevarande målen och som behöver behandlas inledningsvis. För det första: Vilken rättslig beskaffenhet och vilka rättsverkningar har den ”mekanism för samarbete och kontroll” (nedan kallad samarbets- och kontrollmekanismen eller enbart mekanismen) ( 4 ) som har inrättats genom kommissionens beslut 2006/928/EG? ( 5 )

3. Europeiska kommissionen upprättar regelbundet rapporter inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen. I den rapport som offentliggjordes 2018 ( 6 ) identifierade kommissionen flera problematiska aspekter vad gäller de nyligen genomförda reformer av det rumänska domstolssystemet som är föremål för förevarande begäran om förhandsavgörande. Mot denna bakgrund vill de hänskjutande domstolarna få klarhet i den rättsliga beskaffenheten av samarbets- och kontrollmekanismen och av kommissionens rapporter, särskilt för att kunna avgöra huruvida rekommendationerna i kommissionens rapporter är bindande för rumänska myndigheter.

4. De hänskjutna frågorna, vilka avser huruvida ändringarna av den nationella lagstiftningen är förenliga med rättsstatsprincipen, principen om ett effektivt domstolsskydd och principen om domstolarnas oavhängighet, hänvisas vidare till ett antal bestämmelser i primärrätten, särskilt artikel 2 FEU, artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 andra stycket i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). Den andra prejudicialfrågan som inledningsvis behöver klargöras är därför vilka av dessa bestämmelser som är tillämpliga i de förevarande målen, i det särskilda sammanhanget i Rumänien, i vilket samarbets- och kontrollmekanismen fortfarande är tillämplig efter anslutningen.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. Primärrätt

5. Enligt artikel 4.3 i fördraget om Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning till Europeiska unionen (nedan kallat anslutningsfördraget), ( 7 ) får unionens institutioner före anslutningen anta bland annat de åtgärder som avses i artiklarna 37 och 38 i akten om villkoren för Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning (nedan kallad anslutningsakten). ( 8 )

6. I artikel 2 i anslutningsakten föreskrivs att från och med dagen för anslutningen ska bestämmelserna i de grundläggande fördragen och i rättsakter som har antagits av institutionerna före anslutningen vara bindande för Rumänien och ska tillämpas på de villkor som anges i de fördragen och i anslutningsakten.

7. I artikel 37 i anslutningsakten anges följande: ”Om Bulgarien eller Rumänien inte har lyckats genomföra åtaganden som gjorts inom ramen för anslutningsförhandlingarna och därigenom orsakar en allvarlig störning i den inre marknadens funktion, inbegripet åtaganden inom all sektorspolitik som avser ekonomisk verksamhet med gränsöverskridande verkan, eller om det föreligger en överhängande risk för en sådan störning, kan kommissionen, inom tre år efter anslutningen, på grundval av en motiverad begäran från en medlemsstat eller på eget initiativ vidta lämpliga åtgärder. Åtgärderna skall vara proportionella och i första hand väljas så att de stör den inre marknadens funktion så litet som möjligt, i förekommande fall med tillämpning av befintliga sektoriella skyddsmekanismer. Sådana skyddsåtgärder får inte åberopas som ett medel för godtycklig diskriminering eller dolda restriktioner av handeln mellan medlemsstater. Skyddsklausulen kan åberopas redan före anslutningen på grundval av övervakningens resultat och de åtgärder som antas skall träda i kraft från och med dagen för anslutningen om inte något senare datum föreskrivs. Åtgärderna skall inte kvarstå längre än vad som är absolut nödvändigt och skall i vart fall upphävas när det relevanta åtagandet har genomförts. De får dock tillämpas utöver den period som anges i första stycket så länge som de relevanta åtagandena inte har uppfyllts. Med hänsyn till den berörda nya medlemsstatens framsteg med att uppfylla sina åtaganden kan kommissionen anpassa åtgärderna på lämpligt sätt. Kommissionen skall i god tid underrätta rådet innan den återkallar skyddsåtgärder och skall vederbörligen beakta alla synpunkter från rådet i detta avseende.”

8. I artikel 38 i anslutningsakten anges följande: ”Om det i Bulgarien eller Rumänien finns allvarliga brister eller överhängande risk för sådana brister i införlivandet, genomförandet eller tillämpningen av rambeslut eller andra relevanta åtaganden, samarbetsinstrument och beslut som avser ömsesidigt erkännande på det straffrättsliga området enligt avdelning VI i EU‐fördraget eller av direktiv och förordningar som avser ömsesidigt erkännande på det civilrättsliga området enligt avdelning IV i EG‐fördraget, får kommissionen, inom tre år efter anslutningen, på grundval av en motiverad begäran från en medlemsstat eller på eget initiativ och efter samråd med medlemsstaterna, vidta lämpliga åtgärder och ange under vilka förutsättningar och hur dessa åtgärder skall genomföras. Dessa åtgärder får bestå i ett tillfälligt upphävande av tillämpningen av relevanta bestämmelser och beslut i förbindelserna mellan Bulgarien eller Rumänien och en eller flera andra medlemsstater, utan att det påverkar ett fortsatt nära rättsligt samarbete. Skyddsklausulen kan åberopas redan före anslutningen på grundval av övervakningens resultat och de åtgärder som antas skall träda i kraft från och med dagen för anslutningen om inte något senare datum föreskrivs. Åtgärderna skall inte kvarstå längre än vad som är absolut nödvändigt och skall i vart fall upphävas när bristerna har avhjälpts. De får dock tillämpas utöver den period som anges i första stycket så länge dessa brister kvarstår. Med hänsyn till den berörda nya medlemsstatens framsteg med att avhjälpa de brister som fastställts kan kommissionen anpassa åtgärderna på lämpligt sätt efter samråd med medlemsstaterna. Kommissionen skall i god tid underrätta rådet innan den återkallar skyddsåtgärder och skall vederbörligen beakta alla synpunkter från rådet i detta avseende.”

2. Beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen

9. Beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen antogs, såsom det anges i skäl 5 i beslutet, på grundval av artiklarna 37 och 38 i anslutningsakten.

10. I skäl 6 i beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen anges följande: ”Mot bakgrund av de återstående problemen rörande rättsväsendets och de rättsvårdande organens ansvarighet och effektivitet är det befogat att inrätta en mekanism för samarbete och kontroll av Rumäniens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption.”

11. I artikel 1 i beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen anges att Rumänien varje år ska rapportera till kommissionen om de framsteg som har gjorts för att uppfylla vart och ett av de riktmärken som anges i bilagan till beslutet. Enligt artikel 2 ska kommissionen till Europaparlamentet och rådet överlämna sina kommentarer och slutsatser beträffande Rumäniens rapport för första gången i juni 2007, och ska därefter avge rapport vid behov och åtminstone var sjätte månad. I artikel 3 föreskrivs att beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen ”träder i kraft under förutsättning att anslutningsfördraget träder i kraft och då samtidigt med detta”. Enligt artikel 4 riktar sig beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen till medlemsstaterna.

12. Bilagan till beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen innehåller ”[d]e riktmärken som enligt artikel 1 skall uppfyllas av Rumänien”. Det första, det tredje och det fjärde riktmärket som anges i bilagan är att ”[s]örja för ett öppnare och effektivare rättsligt förfarande bland annat genom att öka kapaciteten och ansvarigheten hos det högsta rättsrådet. …”, att ”[b]ygga vidare på de framsteg som redan gjorts och fortsätta att genomföra professionella, oberoende undersökningar rörande fall av påstådd korruption på hög nivå” respektive att ”[v]idta ytterligare åtgärder för att förebygga och bekämpa korruption, i synnerhet inom den lokala förvaltningen”.

B. Rumänsk rätt

1. Den rumänska konstitutionen

13. I artikel 115.4 i Constituția României (den rumänska konstitutionen) föreskrivs att ”regeringen kan anta undantagsförordningar endast i undantagsfall där regleringen inte kan skjutas upp och är skyldig att i förordningarna ange skälen till det brådskande antagandet”.

14. I artikel 133.1 i den rumänska konstitutionen anges att ”Högsta rättsrådet är garanten för domstolsväsendets oavhängighet”.

15. I artikel 132.1 i den rumänska konstitutionen anges att ”åklagarna ska bedriva sin verksamhet i enlighet med legalitetsprincipen, principen om opartiskhet och principen om hierarkisk kontroll och är underordnade justitieministern”.

2. Bestämmelser om Domar- och åklagarinspektionen

a) Lag nr 317/2004

16. I artikel 65 i lag nr 317/2004 om Högsta rättsrådet anges följande: ”1. Genom omorganiseringen av Domar- och åklagarinspektionen ska detta organ inrättas som en juridisk person vid Högsta rättsrådet och ska ha sitt säte i Bukarest. 2. Domar- och åklagarinspektionen ska ledas av en generaldirektör, som ska biträdas av en biträdande generaldirektör, vilka båda ska utses genom uttagningsprov som anordnas av Högsta rättsrådet. 3. Domar- och åklagarinspektionen ska agera i linje med principen om yrkesmässig oavhängighet och ska, genom tjänstemän som utses i enlighet med i lag fastställda villkor, utföra analys-, kontroll- och tillsynsuppgifter inom särskilda verksamhetsområden”.

17. I artikel 67 i lag nr 317/2004 anges följande: ”1. Generaldirektören och den biträdande generaldirektören utses av Högsta rättsrådet i plenarsammansättning bland Domar- och åklagarinspektionens tjänstemän i aktiv tjänst. Utnämning sker efter genomförandet av ett uttagningsprov som består i att lägga fram en plan för hur de administrativa befogenheter som är förenade med tjänsten ska utövas, avläggandet av ett skriftligt prov som testar sökandens kunskaper i management, kommunikation, personalfrågor, beslutsfattande, sökandens lämplighet i övrigt att ikläda sig det ansvar som tjänsten medför samt sökandens stresstålighet. I uttagningsprovet ingår även ett psykologtest. 2. Uttagningsprovet anordnas av Högsta rättsrådet i enlighet med de föreskrifter som antagits av Högsta rättsrådets plenarsammansättning och som offentliggjorts i Monitorul Oficial al României, del I. 3. Anordnandet av uttagningsprov för tjänsterna som generaldirektör och biträdande generaldirektör ska utlysas minst tre månader före provet. 4. Förordnandet som generaldirektör och förordnandet som biträdande generaldirektör är på tre år och får förnyas en gång med iakttagande av vad som föreskrivs i punkt 1. 5. Generaldirektören och den biträdande generaldirektören får skiljas från sina tjänster av Högsta rättsrådet i plenarsammansättning om de inte utövar sina befogenheter eller utövar sina befogenheter på ett olämpligt sätt. Beslutet att skilja generaldirektören eller den biträdande generaldirektören från sin tjänst beslutas på grundval av den årliga revisionsrapport som föreskrivs i artikel 68. 6. Högsta rättsrådet i plenarsammansättnings beslut att skilja generaldirektören eller den biträdande generaldirektören från sin tjänst får överklagas inom femton dagar från delgivning av beslutet till Înalta Curte de Casație și Justițies (Högsta domstolen, Rumänien) avdelning för förvaltningsmål. Ett överklagande innebär att Högsta rättsrådets beslut inhiberas. Det beslut som meddelats efter överklagandet är slutgiltigt.”

b) Undantagsförordning nr 77/2018

18. Genom artikel I i regeringens undantagsförordning nr 77/2018 om komplettering av artikel 67 i lag nr 317/2004 om Högsta rättsrådet (nedan kallad undantagsförordning nr 77/2018) ( 9 ) har följande två nya punkter införts efter artikel 67.6 i lag nr 317/2004: ”7. När tjänsten som generaldirektör eller biträdande generaldirektör för Domstols- och åklagarinspektionen är obesatt som en följd av att förordnandet löpt ut, ska den generaldirektör eller den biträdande generaldirektör vars förordnande löpt ut fortsätta som tillförordnad generaldirektör respektive tillförordnad biträdande generaldirektör till dess att tjänsten blivit tillsatt i enlighet med vad som föreskrivs i lag. 8. När generaldirektörens förordnande upphör av ett annat skäl än att det har löpt ut, ska den biträdande generaldirektören tjänstgöra som tillförordnad generaldirektör till dess att tjänsten blivit tillsatt i enlighet med vad som föreskrivs i lag. När den biträdande generaldirektörens förordnande upphör av ett annat skäl än att det har löpt ut, ska generaldirektören utse en tjänsteman att tjänstgöra som tillförordnad generaldirektör till dess att tjänsten blivit tillsatt i enlighet med vad som föreskrivs i lag.”

19. Enligt artikel II i undantagsförordning nr 77/2018 är artikel 67.7 i lag nr 317/2004 ”även tillämplig i de fall då tjänsten som generaldirektör eller, i förekommande fall, biträdande generaldirektör för Domar- och åklagarinspektionen är obesatt den dag då denna undantagsförordning träder i kraft.”

3. Bestämmelser om avdelningen för utredning av överträdelser begångna inom domstolsväsendet

a) Lag nr 207/2018

20. Genom artikel I.45 i lag nr 207/2018 om ändring och komplettering av lag nr 304/2004 om domstolsväsendets organisation (nedan kallad lag nr 207/2018) ( 10 ) har det i lag nr 304/2004, efter artikel 88, införts ett nytt avsnitt som reglerar avdelningen för utredning av överträdelser begångna inom domstolsväsendet (nedan kallad utredningsavdelningen). Det nya avsnittet består av artiklarna 881–889.

21. I artikel 881 i lag nr 304/2004, i dess ändrade lydelse, föreskrivs följande: ”1. Det ska hos Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Åklagarmyndigheten vid Högsta domstolen)] inrättas en avdelning med ansvar för att utreda brott som begåtts inom domstolsväsendet. Avdelningen ska ha exklusiv befogenhet att lagföra domare och åklagare som har begått överträdelser, inbegripet militärdomare och militäråklagare samt åklagare och domare som är ledamöter i Högsta rättsrådet. 2. [Utredningsavdelningen] har befogenhet även i fall där det är fråga om lagföring av andra personer än de som anges i punkt 1. … 4. [Utredningsavdelningen] leds av en chefsåklagare samt en biträdande chefsåklagare. Chefsåklagaren och den biträdande chefsåklagaren utses av Högsta rättsrådet i plenarsammansättning i enlighet med de villkor som är föreskrivna i denna lag. 5. Statsåklagaren vid Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Åklagarmyndigheten vid Högsta domstolen)] avgör befogenhetskonflikter mellan [utredningsavdelningen] och andra avdelningar och enheter inom åklagarmyndigheten. …”

22. I artikel 882 i lag nr 304/2004, i dess ändrade lydelse, föreskrivs följande: ”1. [Utredningsavdelningen] ska bedriva sin verksamhet i enlighet med legalitetsprincipen, principen om opartiskhet samt principen om hierarkisk kontroll. 2. Det är inte tillåtet att ge åklagare som tjänstgör på [utredningsavdelningen] delegerade befogenheter eller låta sådana åklagare tjänstgöra på andra avdelningar. 3. [Utredningsavdelningen] ska bestå av högst femton åklagare. 4. Antalet tjänster på [utredningsavdelningen] får ändras med hänsyn till verksamhetens omfattning genom beslut av statsåklagaren vid åklagarmyndigheten vid Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Åklagarmyndigheten vid Högsta domstolen)]. Statsåklagaren meddelar ett sådant beslut på begäran av chefsåklagaren för avdelningen. Statsåklagarens beslut meddelas efter tillstyrkande från Högsta rättsrådet i plenarsammansättning.”

23. Genom artiklarna 883 och 884 i lag nr 304/2004, i dess ändrade lydelse, regleras förfarandet för att utse chefsåklagaren och biträdande chefsåklagaren vid utredningsavdelningen, inbegripet sammansättningen av den uttagningskommitté som utser chefsåklagaren, respektive kraven för att delta i uttagningsprovet. I artikel 883.1 anges att ”Chefsåklagaren för [utredningsavdelningen] utses av Högsta rättsrådet i plenarsammansättning. Utnämningen sker efter det att personen i fråga genomgått ett uttagningsprov bestående i framläggandet av ett projekt avseende uppfyllandet av de arbetsuppgifter som är specifika för denna chefstjänst. Uttagningsprovet ska utvärdera personens kompetens inom management, effektiv resursanvändning, beslutsförmåga, ledaransvar, kommunikation och stresstålighet. Uttagningsprovet ska även utvärdera den personliga integriteten, personens tidigare verksamhet som åklagare och förhållande till åklagarämbetets yrkesetiska värden, såsom domstolsväsendets oavhängighet och respekten för grundläggande fri- och rättigheter.” I artikel 883.7 föreskrivs vidare att ”Högsta rättsrådet i plenarsammansättning beslutar, på förslag av den kommitté som är föreskriven i punkt 2, om entledigande av chefsåklagaren för [utredningsavdelningen]. Entledigande får ske i fall där chefsåklagaren inte har utfört de arbetsuppgifter som är specifika för hans eller hennes uppdrag eller där chefsåklagaren har varit föremål för en disciplinåtgärd under de senaste tre åren.” I artikel 883.8 anges att ”[c]hefsåklagaren vid [utredningsavdelningen] utses för en period av tre år. Förordnandet kan förnyas en gång.”

24. Genom artikel 885 i lag nr 304/2004, i dess ändrade lydelse, regleras förfarandet för val av åklagare till utredningsavdelningen och föreskrivs regler om uttagningsprovet, vilket inbegriper en intervju inför Högsta rättsrådet i plenarsammansättning och en utvärdering av sökandenas verksamhet. Enligt punkt 1 i denna artikel ska åklagarna, efter att ha genomgått ett uttagningsprov, utses av Högsta rättsrådet i plenarsammansättning för en period av tre år, med möjlighet till förnyande av förordnandet för en sammanlagd period av högst nio år. Enligt punkt 3 ska åklagare, för att kunna ansöka om att få delta i uttagningsprovet, uppfylla följande kumulativa villkor: ”a) inte ha varit föremål för disciplinära åtgärder under de senaste tre åren, b) inneha åtminstone den tjänstegrad som krävs för att tjänstgöra vid en åklagarmyndighet vid en appellationsdomstol, c) ha en faktisk tjänstgöringstid i åklagarämbetet på minst arton år, d) ha en god yrkesutbildning, e) vara av oklanderlig vandel.”

25. I artikel 888.1 anges att utredningsavdelningens befogenheter innefattar a) lagföring för de brott som faller inom avdelningens befogenheter, b) att väcka åtal vid domstol avseende de brott som föreskrivs i punkt a, c) att skapa och uppdatera databasen över de brott som faller inom dess befogenheter och d) att fullgöra andra uppgifter som föreskrivs i lag. I artikel 888.2 anges att ”[v]id förhandlingar i mål som omfattas av avdelningens befogenheter ska avdelningen företrädas av åklagare från Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(Åklagarmyndigheten vid Högsta domstolen)] eller av åklagare från åklagarmyndigheten vid den domstol som prövar målet.”

26. I artikel III i lag nr 207/2018 föreskrivs följande: ”1. [Utredningsavdelningen] ska påbörja sin verksamhet inom tre månader från ikraftträdandet av denna lag. 2. Ärenden som omfattas av avdelningens befogenhet, vilka är pågående vid andra delar av åklagarmyndigheten och som inte blivit avgjorda den dag då avdelningen påbörjar sin verksamhet, ska överlämnas till avdelningen.”

b) Undantagsförordning nr 90/2018

27. Regeringens undantagsförordning nr 90/2018 om närmare bestämmelser om [utredningsavdelningens] verksamhet (nedan kallad undantagsförordning nr 90/2018) ( 11 ) antogs för att utredningsavdelningen skulle kunna inleda sin verksamhet på det datum som fastställs i artikel III.1 i lag nr 207/2018. I ingressen anges att eftersom Högsta rättsrådet den dag då undantagsförordningen antogs inte hade avslutat förfarandet för att utredningsavdelningen skulle kunna inleda sin verksamhet, ansåg regeringen att det var nödvändigt att genom undantag från de nya artiklarna 883–885 i lag nr 304/2004 skyndsamt vidta lagstiftningsåtgärder för att inrätta ett förenklat förfarande för att på tillförordnad basis utse en chefsåklagare, en biträdande chefsåklagare och minst en tredjedel av åklagarna.

28. Genom artikel I i undantagsförordning nr 90/2018 har artikel 882.3 i lag nr 304/2004 ändrats så, att den har följande lydelse: ”Utredningsavdelningen ska bestå av femton åklagare.”

29. Genom artikel II i undantagsförordning nr 90/2018 har ett förfarande för undantag från artiklarna 883–885 i lag nr 304/2004 inrättats i syfte att tillsätta tjänsten som chefsåklagare samt minst en tredjedel av åklagartjänsterna på utredningsavdelningen på tillförordnad basis. I punkt 1 i den bestämmelsen anges särskilt att fram till dess att de uttagningsprov som anordnas för att tillsätta tjänsten som chefsåklagare och tjänsterna som utredande åklagare vid utredningsavdelningen har slutförts ska chefsåklagarens funktioner och åtminstone en tredjedel av de utredande åklagarnas funktioner tillfälligt utföras av åklagare som uppfyller de i lag fastställda villkoren för att utnämnas till dessa tjänster. De ska väljas ut av den uttagningskommitté som ansvarar för att anordna uttagningsprovet, vilken ska vara sammansatt i enlighet med artikel 883.2 i lag nr 304/2004. Enligt punkt 2 ska kandidaterna väljas ut av den uttagningskommitté som ansvarar för anordnandet av uttagningsprovet, vilken ska vara beslutsför med minst tre ledamöter, enligt ett förfarande som ska genomföras fem dagar från och med den dag då det inletts av ordföranden för Högsta rättsrådet. I punkt 11 anges att ”[Utredningsavdelningen] ska från och med dagen då avdelningen inleder sin verksamhet ta över de ärenden som omfattas av dess behörighet och som pågår vid Direcţia Naţională Anticorupţie [(Nationella korruptionsbekämpningsdirektoratet, DNA)] eller andra delar av åklagarmyndigheten samt akterna i de ärenden som avser de överträdelser som är angivna i artikel 881.1 i lag nr 304/2004, nyutfärdad och i ändrad och kompletterad lydelse, vilka avslutats före det datum då avdelningen inledde sin verksamhet.”

c) Undantagsförordning nr 92/2018

30. Genom regeringens undantagsförordning nr 92 av den 15 oktober 2018 om ändring och komplettering av vissa normativa akter på det rättsliga området (nedan kallad undantagsförordning nr 92/2018) ( 12 ) har bland annat lag nr 304/2004 ändrats genom att det införts en ny punkt 5 i artikel 882, i vilken det anges att åklagarna vid utredningsavdelningen har ställning som utstationerade åklagare under den tid de fullgör sina tjänster vid den avdelningen. Artikel 885.5 har ändrats så, att det anges att intervjun i samband med urvalsförfarandet för åklagare till utredningsavdelningen ska ske inför uttagningskommittén och inte inför Högsta rättsrådet i plenarsammansättning.

d) Undantagsförordning nr 7/2019

31. Genom regeringens undantagsförordning nr 7 av den 20 februari 2019 om vissa tillfälliga åtgärder avseende uttagningsprov till the Institutul Național al Magistraturii [(Nationella domarinstitutet, Rumänien)], grundutbildningen för domare och åklagare, examen från Nationella domarinstitutet samt praktik och kapacitetsexamen för praktikanter till domar- och åklagarämbetena samt om ändring och komplettering av lag nr 303/2004, lag nr 304/2004 och lag nr 317/2004 ( 13 ) har bland annat Legea nr. 304/2004 ändrats och kompletterats. En ny punkt 6 har lagts till i artikel 881, i vilken det anges att när det i Codul de procedură penală [(straffprocesslagen)] eller någon annan särskild lag hänvisas till ”den hierarkiskt överordnade åklagaren” i ärenden som avser överträdelser som omfattas av utredningsavdelningens befogenhetsområde, ska detta uttryck förstås så, att det avser chefsåklagaren vid utredningsavdelningen, inbegripet när det gäller beslut som antogs innan avdelningen inledde sin verksamhet.

32. Genom denna undantagsförordning har det efter artikel 885.11 även lagts till två nya punkter, (111 och 112), genom vilka det utnämningsförfarande som föreskrivs i den bestämmelsen har ändrats. Enligt punkt 111 behåller ledamöterna av den uttagningskommitté som anges i artikel 885 sin rösträtt i Högsta rättsrådet i plenarsammansättning. I punkt 112 föreskrivs att de uttagningskommittéer som anges i artiklarna 883 respektive 885 är beslutsföra om åtminstone tre av ledamöterna är närvarande.

33. Genom denna undantagsförordning har även artikel 888 ändrats genom att det i punkt 1 d föreskrivs att utredningsavdelningen ges nya befogenheter att besluta huruvida överklaganden ska ske i mål som faller inom dess behörighet, även i pågående mål vid domstol eller i mål som slutligt avgjorts innan avdelningen påbörjat sin verksamhet.

e) Undantagsförordning nr 12/2019

34. Genom regeringens undantagsförordning nr 12 av den 5 mars 2019 om ändring och komplettering av vissa normativa rättsakter på det rättsliga området (nedan kallad undantagsförordning nr 12/2019) ( 14 ) har lag nr 303/2004 om domares och åklagares ställning ändrats genom införande av artiklarna 8810 och 8811. I artikel 8810 föreskrivs att brottsutredande poliser kan stationeras på utredningsavdelningen på begäran av avdelningens chefsåklagare och efter beslut av inrikesministern. Stationeringen kan vara i upp till tre år och kan förnyas för ytterligare tre år.

III. Bakgrund, de nationella förfarandena och tolkningsfrågorna

A. Mål C‑83/19

35. Den 27 augusti 2018 lämnade Asociația ”Forumul Judecătorilor din România” (föreningen ”Rumäniens domarforum”) (nedan kallad föreningen för domarforum eller klaganden) in en ansökan om utlämnande av information av allmänintresse till Domar- och åklagarinspektionen (nedan kallad motparten). Den begärda informationen avsåg Domar- och åklagarinspektionens verksamhet under perioden 2014–2018. Begäran avsåg särskilt statistikuppgifter om de ärenden som detta organ hade behandlat samt information om upphovet till och resultatet av disciplinära åtgärder, om det protokoll som ingåtts mellan Serviciul Român de Informații (rumänska underrättelsetjänsten) och Domar- och åklagarinspektionen och om underrättelsetjänstens deltagande i utredningarna.

36. Den 24 september 2018 väckte klaganden talan mot motparten vid Tribunalul Olt (Regionala domstolen i Olt, Rumänien), eftersom klaganden ansåg att motparten i sitt svar endast delvis hade efterkommit begäran. Klaganden yrkade att motparten skulle föreläggas att lämna ut viss information som varit föremål för ansökan av den 27 augusti 2018.

37. I sitt svaromål, som ingavs den 26 oktober 2018, vidhöll motparten att klagandens rättigheter som enskild inte hade åsidosatts och att talan skulle ogillas. Svaromålet var undertecknat av domaren Lucian Netejoru.

38. Domare Netejoru hade utnämnts till generaldirektör för Domar- och åklagarinspektionen för en period av tre år (från den 1 september 2015 till den 1 september 2018) genom Högsta rättsrådets (plenarsammansättning) beslut nr 702/2015 av den 30 juni 2015. Vid den tidpunkt då svaromålet i det nationella målet ingavs agerade domare Netejoru i egenskap av tillförordnad generaldirektör i enlighet med undantagsförordning nr 77/2018, som hade antagits den 5 september 2018.

39. I sin replik framställde klaganden en invändning, genom vilken det gjordes gällande att det inte var bevisat att den som hade undertecknat svaromålet, domare Netejoru, hade befogenhet att företräda motparten och detta av två skäl. För det första hade den myndighet som är behörig att utse generaldirektören för Domar- och åklagarinspektionen (Högsta rättsrådet i plenarsammansättning) inte utfärdat någon administrativ rättsakt som styrkte att de lagstadgade kraven för att som tillförordnad agera i den tjänsten hade iakttagits.

40. För det andra strider bestämmelserna i undantagsförordning nr 77/2018 mot konstitutionen. Klaganden hävdade att regeringen, genom att förlänga förordnandena för Domar- och åklagarinspektionens ledning genom undantagsförordning nr 77/2018, hade inkräktat på Högsta rättsrådets konstitutionella befogenheter. Klaganden grundade sin invändning på konstaterandena i kommissionens rapport från 2018 om samarbets- och kontrollmekanismen, där det anges att ”den omständigheten att justitieministern beslutade att ingripa för att förlänga den befintliga ledningens förordnanden, kan betraktas som ett intrång i Högsta rättsrådets befogenheter”, och hävdade att undantagsförordning nr 77/2018 strider mot den garanti för oavhängighet som stadfästs i artikel 19.1 andra stycket FEU. Klaganden hävdade att om det konstateras att samarbets- och kontrollmekanismen samt artikel 19.1 andra stycket FEU ålägger Rumänien bindande skyldigheter och att Rumänien har underlåtit att fullgöra dessa skyldigheter, innebär detta att Lucian Netejoru inte har rätt att agera som legal företrädare, vilket innebär att svaromålet i ärendeakten (inbegripet motpartens yrkanden, anförda bevisning och invändningar) ska lämnas utan avseende.

41. Motparten hävdade att Högsta rättsrådets beslut nr 702/2015, genom vilket domare Netejoru utnämnts till generaldirektör, finns på Domar- och åklagarinspektionens webbplats. Motparten hänvisade vidare till undantagsförordning nr 77/2018. På denna grundval hävdade motparten att klagandens invändning skulle ogillas.

42. Mot denna bakgrund beslutade Tribunalul Olt (Regionala domstolen i Olt, Rumänien) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen: ”1. Ska [samarbets- och kontrollmekanismen], vilken inrättats genom [beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen], anses vara en rättsakt som beslutats av en unionsinstitution, i den mening som avses i artikel 267 FEUF, vilken kan tolkas av [EU-domstolen]? 2. Omfattas den tidslängd under vilken [samarbets- och kontrollmekanismen] ska tillämpas samt mekanismens innehåll och beskaffenhet av tillämpningsområdet för [anslutningsfördraget]? Är de krav som uttrycks i de rapporter som upprättas inom ramen för mekanismen bindande för Rumänien? 3. Ska artikel 19.1 andra stycket [FEU] tolkas så, att medlemsstaterna enligt den bestämmelsen är skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten, det vill säga garantier för att disciplinförfarandena för rumänska domare är oavhängiga genom att fjärma riskerna för politiskt inflytande över sådana förfaranden, såsom den risk som härrör från att ledningen för Inspecția Judiciară (Domar- och åklagarinspektionen, Rumänien) utses direkt av regeringen, även på tillförordnad basis? 4. Ska artikel 2 [FEU] tolkas så, att medlemsstaterna är skyldiga att iaktta rättsstatskriterierna, något som även krävs i de rapporter som upprättats inom ramen för [samarbets- och kontrollmekanismen], när regeringen direkt utser ledningen för Inspecția Judiciară, även på tillförordnad basis?”

B. Mål C‑127/19

43. Klagandena i förevarande mål är föreningen för domarforum och Asociația ”Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor” (föreningen ”Rörelsen för värnande av åklagarnas ställning”) (nedan kallad åklagarföreningen). Den 13 december 2018 väckte klagandena talan vid Curtea de Apel Pitești (Appellationsdomstolen i Pitești, Rumänien), med yrkande om ogiltigförklaring av två beslut som meddelats av Högsta rättsrådet i plenarsammansättning: beslut nr 910 av den 19 september 2018 om godkännande av föreskrifterna för utnämning och entledigande av åklagare med ledande funktioner på utredningsavdelningen ( 15 ) och beslut nr 911 av den 19 september 2018 om godkännande av föreskrifterna för utnämning, tjänsteutövning och entledigande av åklagare med utredningsansvar på utredningsavdelningen. ( 16 )

44. Dessa beslut hade antagits i enlighet med lag nr 207/2018. Genom artikel 1.45 i den lagen har det i lag nr 304/2004, efter artikel 88, införts de nya artiklarna 881–889, vilka avser inrättandet av utredningsavdelningen och dess verksamhet. I artikel 885.12 anges att ”de förfaranden för utnämning, tjänsteutövning och entledigande (från ledningstjänster respektive utredningstjänster) som ska gälla på avdelningen, ska fastställas i föreskrifter som godkänns av Högsta rättsrådet i plenarsammansättning”. De båda beslut som yrkandena om ogiltigförklaring avsåg hade antagits på grundval av den bestämmelsen.

45. Klagandena hävdade att dessa båda beslut strider mot konstitutionen och hänvisade till den bestämmelse i den rumänska konstitutionen där det anges att denna medlemsstat är skyldig att fullgöra sina skyldigheter enligt de fördrag som den är part i (artiklarna 11 och 148.2 i den rumänska konstitutionen). Klagandena hävdade också att vissa bestämmelser i de omtvistade lagstiftningsakterna strider mot överordnade rättsakter, inbegripet lagstiftningen, konstitutionen och FEUF. Klagandena hänvisade också till samarbets- och kontrollmekanismen. De anförde att inrättandet av utredningsavdelningen direkt påverkar befogenheterna för Nationella korruptionsbekämpningsdirektoratet (DNA), vilket är en enhet som enligt kommissionens rapporter har uppnått betydande resultat inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen. Inrättandet av utredningsavdelningen innebär att dussintals viktiga korruptionsärenden som pågår vid DNA kan komma att överföras till utredningsavdelningen enbart på grund av att fiktiva anmälningar inges mot domare, vilket kommer att leda till att en stor andel av direktoratets verksamhet helt kommer att upphöra.

46. I dom nr 33 av den 23 januari 2018 prövade Curtea Constituțională a României (Rumäniens författningsdomstol) bestämmelserna i lag nr 207/2018 inom ramen för den föregående kontrollen av dess grundlagsenlighet. Den slog fast att invändningarna avseende verkningarna av utredningsavdelningens inrättande på DNA:s befogenheter var ogrundade och att det inte fanns någon bindande unionsrättsakt som kunde anföras till stöd för de invändningar om grundlagsstridighet som grundats på artikel 148.2 och 148.4 i konstitutionen.

47. Den hänskjutande domstolen har påpekat att inrättandet av utredningsavdelningen har kritiserats i rapporter från Europarådets grupp av stater mot korruption (Greco) och Europeiska kommissionen för demokrati genom lag (Venedigkommissionen). EU-kommissionen har hänvisat till deras rapporter i anslutning till de rapporter som den upprättat inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen. Den hänskjutande domstolen har konstaterat att staten är skyldig att iaktta beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen och de rapporter som upprättas inom ramen för den och att denna skyldighet inte endast är ålagd statens lagstiftande myndigheter utan också förvaltningsmyndigheterna (i förevarande fall Högsta rättsrådet, som antar den sekundära genomförandelagstiftningen) och domstolarna.

48. Den hänskjutande domstolen har vidare påpekat att Curtea Constituțională (Författningsdomstolen) i dom nr 104 av den 6 mars 2018 konstaterade att innebörden av beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen inte har tolkats av EU-domstolen vad gäller dess innehåll, beskaffenhet och varaktighet eller huruvida dessa aspekter omfattas av anslutningsfördragets tillämpningsområde. Den hänskjutande domstolen anser därför att det behövs ett klargörande av dessa rättsakters beskaffenhet och rättsverkningar för att den ska kunna avgöra målet.

49. Mot denna bakgrund beslutade Curtea de Apel Pitești (Appellationsdomstolen i Pitești, Rumänien) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen: ”1. Ska [samarbets- och kontrollmekanismen], vilken inrättats genom [beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen] anses vara en rättsakt som beslutats av en unionsinstitution, i den mening som avses i artikel 267 FEUF, vilken kan tolkas av [EU-domstolen]? 2. Omfattas den tidslängd under vilken [samarbets- och kontrollmekanismen] ska tillämpas samt mekanismens innehåll och beskaffenhet av tillämpningsområdet för [anslutningsfördraget]? Är de krav som uttrycks i de rapporter som upprättas inom ramen för mekanismen bindande för Rumänien? 3. Ska artikel 2 FEU, jämförd med artikel 4.3 FEU, tolkas så, att Rumäniens skyldighet att följa de krav som åläggs i de rapporter som upprättats inom ramen för [samarbets- och kontrollmekanism], vilken inrättats genom [beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen], ingår i medlemsstatens skyldighet att respektera rättsstatens principer? 4. Utgör artikel 2 FEU, särskilt skyldigheten att respektera rättsstatens värden, hinder – på grund av möjligheten att utöva indirekta påtryckningar på domare och åklagare – för en nationell lagstiftning om att hos Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (Åklagarmyndigheten vid Högsta domstolen, Rumänien) inrätta och organisera en avdelning för utredning av överträdelser begångna inom domstolsväsendet? 5. Utgör principen om domarnas oavhängighet, vilken är stadfäst i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i [stadgan], såsom den principen tolkats av [EU-domstolen] (dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), hinder för att det hos Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (Åklagarmyndigheten vid Högsta domstolen) inrättas en avdelning för utredning av överträdelser begångna inom domstolsväsendet, med hänsyn till reglerna för utnämning/entledigande av åklagarna på den avdelningen, till reglerna för tjänsteutövning på den avdelningen, till det sätt på vilket avdelningens befogenhet bestäms samt till det begränsade antalet tjänster på den avdelningen?”

C. Mål C‑195/19

50. Klaganden, PJ, väckte talan i samband med en skattetvist, vilken motparten, som var domare i det målet, ogillade. Klaganden ansåg att motparten inte hade uppfyllt sin lagstadgade skyldighet att motivera sitt avgörande inom den lagstadgade fristen av 30 dagar och därigenom hade hindrat den skadelidandes utövande av de rättsmedel som erbjuds i lag. Klaganden gjorde därför en brottsanmälan vid Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Åklagarmyndigheten vid Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien) och begärde att motparten skulle hållas straffrättsligt ansvarig för brottet missbruk av tjänsteställning.

51. Den åklagare som tilldelades målet vid Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Åklagarmyndigheten vid Appellationsdomstolen i Bukarest) beslutade att väcka åtal, vilket senare lades ned på grund av att det missbruk som domaren anklagats för inte hade förelegat. Klaganden begärde omprövningen beslutet att lägga ned åtalet hos en överordnad åklagare.

52. Efter det att lag nr 207/2018 hade trätt i kraft överlämnade Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Åklagarmyndigheten vid Appellationsdomstolen i Bukarest), i enlighet med artikel III i den lagen och i enlighet med den nya artikel 881 i lag nr 304/2004, klagomålet till utredningsavdelningen, eftersom det avsåg en domare. Även biträdande chefsåklagaren vid utredningsavdelningen avslog klagomålet som ogrundat. Klaganden väckte talan vid Curtea de Apel București (Appellationsdomstolen i Bukarest) (den hänskjutande domstolen) mot det ursprungliga beslutet som hade meddelats av åklagarmyndigheten vid den domstolen och som hade fastställts genom beslut av den biträdande chefsåklagaren vid utredningsavdelningen.

53. Den hänskjutande domstolen har förklarat att den antingen kan avslå överklagandet eller bifalla det. I sistnämnda fall kommer dess beslut att få till verkan att de beslut som har fattats av åklagarna blir ogiltiga och att ärendet återförvisas. I enlighet med avsnitt 21 i lag nr 304/2004 var den överordnade åklagare som kontrollerade lagenligheten och den materiella riktigheten hos det beslut som hade fattats av den åklagare som tilldelats ärendet anställd vid utredningsavdelningen. Om överklagandet bifalls kommer därför både den åklagare som tilldelades ärendet och den åklagare som är överordnad denna åklagare att vara anställda vid samma särskilda utredningsavdelning.

54. Under dessa omständigheter anser den hänskjutande domstolen att den är skyldig att undersöka huruvida unionsrätten utgör hinder för den nationella lagstiftningen om inrättande av utredningsavdelningen. Den nationella domstolen har erinrat om att kommissionen i 2018 års rapport inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen rekommenderade Rumänien att ”omedelbart avbryta genomförandet av lagarna om rättsväsendet och efterföljande undantagsförordningar” och att ”se över lagarna om rättsväsendet med fullt beaktande av de rekommendationer som utfärdats inom mekanismen samt av Venedigkommissionen och Greco”.

55. Den nationella domstolen har påpekat att om det konstateras att artikel 67.1 FEUF samt första meningen i artikel 2 FEU respektive artikel 9 FEU utgör hinder för den nationella lagstiftningen i fråga, innebär detta att den måste ogiltigförklara samtliga ärendehandlingar som upprättats av utredningsavdelningen i det nationella målet. Den hänskjutande domstolen kommer också att behöva beakta EU-domstolens svar när den utser den behöriga avdelningen vid åklagarmyndigheten, för det fallet att överklagandet bifalls.

56. Mot denna bakgrund beslutade Curtea de Apel București (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen: ”1. Är den [samarbets- och kontrollmekanism] som inrättas genom kommissionens beslut 2006/928/EG av den 13 december 2006 och de krav som uttrycks i de rapporter som upprättas inom ramen för mekanismen bindande för Rumänien? 2. Utgör artikel 67.1 FEUF, artikel 2 första meningen och artikel 9 första meningen FEU hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken det inrättas en avdelning av åklagarmyndigheten som har exklusiv behörighet att utreda samtliga överträdelser som begåtts av domare eller åklagare? 3. Utgör principen om europarättens företräde, som slogs fast i domen av den 15 juli 1964, Costa, 6/64, EU:C:1964:66, och som bekräftats i EU-domstolens senare praxis, hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken det är tillåtet för en politiskt/judiciell institution som Curtea Constituțională a României (Författningsdomstolen, Rumänien) att undergräva ovannämnda princip genom avgöranden som inte kan överklagas?”

D. Mål C‑291/19

57. Genom fyra brottsanmälningar som ingavs i december 2015 och februari 2016 anmälde SO, klaganden, att fyra åklagare hade gjort sig skyldiga till brottet missbruk av tjänsteställning och att en advokat, som är medlem i advokatsamfundet i Brașov, hade gjort sig skyldig till brottet bestickning. Klaganden ingav senare en brottsanmälan mot två domare vid Judecătoria Brașov (Förstainstansdomstolen i Brașov, Rumänien) och vid Tribunalul Brașov (Regionala domstolen i Brașov, Rumänien), i vilken det hävdades att de var medlemmar i en brottsorganisation och att de i olika processer hade meddelat för honom ofördelaktiga avgöranden.

58. Genom beslut av den 8 september 2017 beslutade DNA:s avdelning för bekämpning av brott som är likställda med korruption att ärendet skulle läggas ner.

59. Klaganden ingav ett klagomål mot beslutet av den 8 september 2017 till den hierarkiskt överordnade åklagaren, det vill säga chefsåklagaren på DNA:s avdelning för bekämpning av brott som är likställda med korruption. Denne avslog överklagandet som ogrundat genom beslut av den 20 oktober 2017.

60. Den 11 september 2018 överklagade klaganden det ursprungliga beslutet, vilket fastställdes den 20 oktober 2017 vid Curtea de Apel Brașov (Appellationsdomstolen i Brașov, Rumänien), den hänskjutande domstolen.

61. Den hänskjutande domstolen har angett att eftersom förfarandet vid den kräver att en åklagare deltar vid förhandlingarna, närvarade en åklagare från DNA inledningsvis vid förhandlingarna. Efter det att ändringarna i lag nr 304/2004 hade trätt i kraft och Înalta Curte de Casație și Justiție (Högsta domstolen, Rumänien) hade meddelat dom nr 3 av den 26 februari 2019 ersattes åklagaren från DNA under pågående förhandling av en åklagare från Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Brașov (Åklagarmyndigheten vid Appellationsdomstolen i Brașov, Rumänien).

62. Den hänskjutande domstolen har förklarat att den fortsatta handläggningen i det nationella målet innebär att åklagarna från utredningsavdelningen kommer att delta. Om överklagandet skulle bifallas måste den hänskjutande domstolen dessutom överlämna målet till utredningsavdelningen för väckande av åtal. Under dessa omständigheter anser den hänskjutande domstolen att det är nödvändigt att fastställa huruvida unionsrätten utgör hinder för den nationella lagstiftningen om inrättande av utredningsavdelningen, med hänsyn till kommissionens rapport från 2018 om samarbets- och kontrollmekanismen. För det fallet att EU-domstolen skulle anse att rapporterna om samarbets- och kontrollmekanismen är bindande vill den nationella domstolen närmare bestämt få klarhet i denna skyldighets räckvidd och huruvida den endast omfattar slutsatserna i rapporterna eller huruvida den nationella domstolen också behöver beakta andra konstateranden i rapporten, inbegripet de som grundar sig på handlingar som härrör från Venedigkommissionen och Greco.

63. Mot denna bakgrund beslutade Curtea de Apel Brașov (Appellationsdomstolen i Brașov) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen: ”1. Ska [samarbets- och kontrollmekanismen], vilken inrättats genom [beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen], anses vara en rättsakt som beslutats av en unionsinstitution, i den mening som avses i artikel 267 FEUF, vilken kan tolkas av [EU-domstolen]? 2. Är de krav som åläggs i de rapporter som upprättats inom ramen för mekanismen för samarbete och kontroll bindande för Rumänien, särskilt (men inte enbart) kravet att ändringar i lagstiftningen ska vara förenliga med de slutsatser som utfärdats enligt [samarbets- och kontrollmekanismen] och med de rekommendationer som utfärdats av Venedigkommissionen och [Greco]? 3. Ska artikel 2 FEU, jämförd med artikel 4.3 FEU, tolkas så, att Rumäniens skyldighet att följa de krav som åläggs i de rapporter som upprättats inom ramen för [samarbets- och kontrollmekanismen], vilken inrättats genom [beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen], ingår i medlemsstatens skyldighet att respektera rättsstatens principer? 4. Utgör principen om domarnas oavhängighet, vilken är stadfäst i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i [stadgan], såsom den principen tolkats av [EU-domstolen] (dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), hinder för att det hos Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (Åklagarmyndigheten vid Högsta domstolen) inrättas en [utredningsavdelning], med hänsyn till reglerna för utnämning/entledigande av åklagarna på den avdelningen, till reglerna för tjänsteutövning på den avdelningen, till det sätt på vilket avdelningens befogenhet bestäms samt till det begränsade antalet tjänster på den avdelningen? 5. Utgör artikel 47 [andra stycket] i [stadgan] angående rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid hinder för att det hos Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (Åklagarmyndigheten vid Högsta domstolen) inrättas en [utredningsavdelning], med hänsyn till reglerna för tjänsteutövning på den avdelningen, till det sätt på vilket avdelningens befogenhet bestäms samt till det begränsade antalet tjänster på den avdelningen?”

E. Mål C‑355/19

64. Klagandena i detta mål är föreningen för domarforum, åklagarföreningen och OL, som är en fysisk person (nedan kallade klagandena).

65. Den 23 januari 2019 väckte klagandena talan vid Curtea de Apel Pitești (Appellationsdomstolen i Pitești, Rumänien) om ogiltigförklaring av beslut nr 252 av den 23 oktober 2018, vilket har utfärdats av Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (statsåklagaren vid åklagarmyndigheten vid Högsta domstolen, nedan kallad motparten). ( 17 ) Beslutet avser utredningsavdelningens organisation och verksamhet. Det har utfärdats på grundval av lag nr 207/2018, genom vilken utredningsavdelningen inrättades i enlighet med artikel II.10 och II.11 i undantagsförordning nr 90/2018.

66. Klagandena hävdade för det första att beslutet strider mot konstitutionen och hänvisade till den bestämmelse i den rumänska konstitutionen enligt vilken denna medlemsstat är skyldig att fullgöra sina skyldigheter enligt de fördrag som den är part i (artiklarna 11 och 148.2 i den rumänska konstitutionen). De invände för det andra mot ordalydelsen i beslutet med anledning av att några av dess bestämmelser strider mot vissa överordnade lagstiftningsakter (lagstiftningen, konstitutionen och fördraget om Europeiska unionen). Närmare bestämt hävdade de att beslutet i fråga inte beaktar de rekommendationer som anges i de rapporter som kommissionen har upprättat inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen.

67. Mot denna bakgrund, och enligt ett liknande resonemang som det som anförts av den hänskjutande domstolen i mål C‑127/19, beslutade Curtea de Apel Pitești (Appellationsdomstolen i Pitești) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen: ”1. Ska den [samarbets- och kontrollmekanism], vilken inrättats genom [beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen] anses vara en rättsakt som beslutats av en unionsinstitution, i den mening som avses i artikel 267 FEUF, vilken kan tolkas av [EU-domstolen]? 2. Omfattas den tidslängd under vilken [samarbets- och kontrollmekanismen] ska tillämpas samt mekanismens innehåll och beskaffenhet av tillämpningsområdet för [anslutningsfördraget]? Är de krav som uttrycks i de rapporter som upprättas inom ramen för mekanismen bindande för Rumänien? 3. Ska artikel 2 FEU tolkas så, att medlemsstaterna är skyldiga att respektera rättsstatskriterierna, vilket är något som även krävs i de rapporter som upprättats inom ramen för den [samarbets- och kontrollmekanism] som inrättats genom [beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen], i ett fall där det brådskande inrättats en avdelning inom åklagarmyndigheten med exklusiv behörighet att utreda överträdelser begångna av domare och åklagare och inrättandet av nämnda avdelning ger upphov till konkreta farhågor beträffande bekämpningen av korruption samt nämnda avdelning skulle kunna tjäna som ett ytterligare instrument för att utöva påtryckningar mot och skrämma domare och åklagare? 4. Ska artikel 19.1 andra stycke [FEU] tolkas så, att medlemsstaterna enligt den bestämmelsen är skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten, det vill säga garantier för att straffrättsliga förfaranden mot domare och åklagare är fjärmade från riskerna för politiskt inflytande, i ett fall där det brådskande inrättats en avdelning inom åklagarmyndigheten med exklusiv behörighet att utreda överträdelser begångna av domare och åklagare och inrättandet av nämnda avdelning ger upphov till konkreta farhågor beträffande bekämpningen av korruption samt nämnda avdelning skulle kunna tjäna som ett ytterligare instrument för att utöva påtryckningar mot och skrämma domare och åklagare?”

F. Förfarandet vid domstolen

68. Domstolens ordförande har genom beslut av den 21 mars 2019 förenat målen C‑83/19, C‑127/19 och C‑195/19. Genom detta beslut avslogs även de hänskjutande domstolarnas begäran om att dessa mål ska handläggas skyndsamt i enlighet med artikel 105.1 i domstolens rättegångsregler, men beviljades att alla tre målen ska avgöras med förtur i enlighet med artikel 53.3 i rättegångsreglerna.

69. Genom skrivelser av den 11 och den 20 februari 2019 ansökte klagandena i målen C‑83/19 respektive C‑127/19 om interimistiska åtgärder enligt artikel 279 FEUF och artikel 160.2 och 160.7 i rättegångsreglerna. Domstolen svarade att den saknar behörighet att vidta sådana åtgärder inom ramen för förhandsavgöranden.

70. Till följd av det beslut som Curtea de Apel Craiova (Appellationsdomstolen i Craiova, Rumänien) meddelade den 8 februari 2019 har Tribunalul Olt (Regiondomstolen i Olt) genom beslut av den 12 februari 2019 överlämnat det nationella mål som avses i mål C‑83/19 till Tribunalul Mehedinţi (Regiondomstolen i Mehedinţi, Rumänien). Tribunalul Olt (Regiondomstolen i Olt) har dock informerat domstolen om att alla ärendehandlingar, inbegripet begäran om förhandsavgörande, har vidhållits. Till följd av det beslut som Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Högsta domstolen) meddelade den 10 juni 2020 har Curtea de Apel Pitești (Appellationsdomstolen i Pitești) överlämnat det nationella mål som avses i mål C‑127/19 till Curtea de Apel Alba Iulia (Appellationsdomstolen i Alba Iulia, Rumänien). Curtea de Apel Pitești (Appellationsdomstolen i Pitești) har informerat domstolen om att alla ärendehandlingar har vidhållits.

71. Den hänskjutande domstolen i mål C‑355/19 har också ansökt om skyndsam handläggning. Den ansökan avslogs av domstolens ordförande genom beslut av den 27 juni 2019. Genom beslut av domstolens ordförande av den 18 september 2019 förordnades att det målet samt mål C‑291/19 skulle avgöras med förtur.

72. I målen C‑83/19, C‑127/19 och C‑195/19 har skriftliga yttranden ingetts av Domar- och åklagarinspektionen, den belgiska, den nederländska, den polska och den rumänska regeringen samt av kommissionen. Den svenska regeringen har ingett skriftliga yttranden i målen C‑83/19 och C‑127/19. Högsta rättsrådet och åklagarföreningen har ingett skriftliga yttranden i mål C‑127/19.

73. I mål C‑291/19 har skriftliga yttranden ingetts av den nederländska, den polska, den rumänska och den svenska regeringen samt av kommissionen.

74. I mål C‑355/19 har skriftliga yttranden ingetts av föreningen för domarforum, statsåklagaren vid åklagarmyndigheten vid Högsta domstolen (nedan kallad statsåklagaren), den nederländska, den polska, den rumänska och den svenska regeringen samt kommissionen.

75. En gemensam förhandling hölls den 20 och 21 januari 2020, vid vilken följande berörda yttrade sig muntligen: föreningen för domarforum, åklagarföreningen, Högsta rättsrådet, OL, statsåklagaren, den belgiska, den danska, den nederländska, den rumänska och den svenska regeringen samt Europeiska kommissionen.

IV. Bedömning

76. Detta förslag till avgörande är indelat på följande sätt. Först behandlar jag de yrkanden om avvisning som har framställts i de olika målen vid EU-domstolen (A). Därefter redogör jag för den tillämpliga unionslagstiftningen och de måttstockar som bedömningen i de förevarande målen bör grunda sig på (B). Slutligen gör jag en bedömning av de nationella bestämmelserna i fråga (C).

A. Upptagande till prövning

77. De olika berörda som har inkommit med yttranden i de olika målen har hävdat att domstolen bör låta bli att svara på vissa eller alla de frågor som har hänskjutits för förhandsavgörande i de förevarande målen. De invändningar som har anförts med avseende på de olika målen kan ”omgrupperas” efter olika huvudsakliga ”teman” som avser att unionen saknar befogenheter inom de områden som omfattas av de hänskjutna frågorna. Invändningarna avser särskilt i) att domstolarna organiseras på nationell nivå, ii) att domstolen saknar behörighet att tolka beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen, iii) att domstolens svar inte är relevanta för avgörandet av de mål som är anhängiga vid de hänskjutande domstolarna och iv) att vissa av tolkningsfrågorna inte längre har något föremål.

78. Samtliga dessa invändningar har framställts som invändningar mot att de hänskjutna frågorna tas upp till prövning. Jag anser emellertid att argumenten avseende i) avsaknad av unionsbefogenheter vad gäller organisationen av domstolarna i medlemsstaterna och ii) samarbets- och kontrollmekanismens rättsliga beskaffenhet egentligen avser EU-domstolens behörighet.

79. Frågorna avseende behörigheten överlappar dessutom till stor del den materiella prövningen av bestämmelserna i fråga. Frågan huruvida de nationella bestämmelser om domstolsorganisationen som avses i de förevarande målen omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, är oupplösligt förbunden med svaren på de hänskjutna frågorna, vilka just handlar om tillämpningsområdet för artiklarna 2 och 19.1 FEU och artikel 47 i stadgan samt de krav och verkningar som följer av dessa artiklar. ( 18 ) Som domstolen konstaterade i domen A.K. m.fl. med avseende på liknande argument avser de ställda frågorna tolkningen av bestämmelserna i fråga och omfattas därför av domstolens behörighet enligt artikel 267 FEUF. ( 19 )

80. Av dessa skäl behandlar jag de båda invändningarna avseende domstolens behörighet i avsnitt B nedan, där jag redogör för vilka bestämmelser som faktiskt är tillämpliga i de förevarande målen och vilket slag av prövning de kräver. I detta avsnitt, avsnitt A i detta förslag till avgörande, kommer jag endast behandla de yrkanden som, i själva verket, avser avvisning, vilka framställts av olika berörda med avseende på enskilda frågor i respektive mål.

81. Det ska påpekas att den rumänska regeringen i sina skriftliga yttranden yrkade att de flesta av de hänskjutna frågorna i de förevarande målen vid domstolen skulle avvisas. ( 20 ) Vid förhandlingen ändrade den rumänska regeringen emellertid avsevärt sin ståndpunkt, vilket vad jag förstår beror på att Rumänien i mellantiden har fått en ny regering och att denna regering också har en ny politik. ( 21 )

82. Den rumänska regeringen drog vid förhandlingen emellertid inte uttryckligen tillbaka sina skriftliga yttranden och inte heller de argument som hade anförts i dessa avseende upptagandet till prövning. Jag antar därför att domstolen fortfarande är skyldig att svara på de argument avseende upptagandet till prövning som den rumänska regeringen anförde i sina skriftliga yttranden.

83. Som en gemensam inledning till de enskilda målen i detta avsnitt ska det erinras om att enligt fast rättspraxis ankommer det uteslutande på den nationella domstolen, vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt som tolkningsfrågornas relevans. Domstolen är i princip skyldig att meddela ett avgörande när frågorna rör tolkningen av unionsbestämmelser. Tolkningsfrågor presumeras vara relevanta. Domstolen kan avvisa en tolkningsfråga endast under begränsade omständigheter, exempelvis då kraven i artikel 94 i rättegångsreglerna inte är uppfyllda eller då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller då frågorna är hypotetiska. ( 22 ) Det är mot bakgrund av dessa principer som jag kommer att bedöma invändningarna mot att tolkningsfrågorna i de förevarande målen tas upp till prövning.

1. C‑83/19

84. Två grupper av argument har anförts mot att detta mål kan tas upp till prövning. Den första avser att frågorna inte är nödvändiga eller relevanta för det nationella målet. Den andra avser att målet inte längre har något föremål.

85. Domar- och åklagarinspektionen har hävdat att de frågor som ställts i mål C‑83/19 inte är relevanta för avgörandet av det nationella målet. Även den rumänska regeringen anförde detta argument i sina skriftliga yttranden avseende den första och den andra frågan. Den rumänska regeringen har dessutom påpekat att den hänskjutande domstolen inte har förklarat varför den anser att en begäran om förhandsavgörande är nödvändig.

86. Kommissionen har å sin sida hävdat att frågorna inte längre är relevanta, eftersom det nationella målet inte längre har något föremål. Kommissionen har anfört att Högsta rättsrådet i plenarsammansättning den 15 maj 2019 utsåg domare Netejoru som generaldirektör för Domar- och åklagarinspektionen för ytterligare tre år, i enlighet med bestämmelserna i lag nr 317/2004. Kommissionen anser att tolkningsfrågorna därför inte längre är relevanta. Att samma person i efterhand utnämns efter ett lagenligt anordnat uttagningsprov sätter punkt för ett eventuellt ingripande i domstolarnas oavhängighet från den verkställande maktens sida.

87. Beträffande att domare Netejoru före den 15 maj 2019 inte hade befogenhet att företräda Domar- och åklagarinspektionen och således inte hade denna befogenhet då han ingav inlagor på Domar- och åklagarinspektionens vägnar anser kommissionen att denna situation kan avhjälpas genom tillämpning av artikel 82.1 i Codul de procedură civilă al României (rumänska civilprocesslagen). I den bestämmelsen anges att ”[n]är domstolen konstaterar att det saknas bevis för att en person som handlat för en parts räkning är behörig att företräda parten, ska domstolen förelägga parten att avhjälpa bristen….” De frågor som hänskjutits för förhandsavgörande är följaktligen hypotetiska och bör avvisas.

88. Ingen av de ovanstående invändningarna mot upptagandet till prövning är enligt min mening övertygande.

89. För det första har den hänskjutande domstolen förklarat på vilket sätt de hänskjutna frågorna är relevanta för det nationella målet. Enligt begäran om förhandsavgörande måste den nationella domstolen enligt nationella processuella bestämmelser som en prejudicialfråga pröva de processinvändningar som kan göra det onödigt att pröva bevisningen eller saken. ( 23 ) Det nationella målet har vilandeförklarats i detta skede just på grund av processinvändningen avseende att domare Netejoru, som i egenskap av generaldirektör i enlighet med undantagsförordning nr 77/2018 undertecknade svaromålet som företrädare för Domar- och åklagarinspektionen, inte hade behörighet att företräda inspektionen.

90. Det är ganska tydligt vilken ”dominoeffekt” ett svar från EU-domstolen skulle kunna få på det nationella förfarandet. Om processinvändningen skulle bifallas av den hänskjutande domstolen, innebär detta att svaromålet måste lämnas utan avseende och således även den bevisning och de invändningar som anförts i det. Ett sådant bifall skulle helt klart få återverkningar på avgörandet av det nationella målet, vilket avser en ansökan från föreningen för domarforum om att motparten ska föreläggas att lämna ut information som innehas av Domar- och åklagarinspektionen.

91. Jag medger att innehållet i de frågor som har hänskjutits i detta mål ligger ganska långt från saken i det nationella målet, vilket avser den talan som väckts med avseende på begäran om information. Att i ett sådant nationellt mål i materiellt hänseende öppna upp hela frågan om en eventuellt problematisk utnämning av generaldirektören kan dessutom tyckas vara ganska konstlat.

92. Det som den hänskjutande domstolen vill få klarhet i är emellertid prejudicalfrågan om huruvida domare Netejoru kan agera som företrädare, vilken har anförts som en rättegångsfråga i det nationella målet. Den omständigheten att begäran om förhandsavgörande avser en prejudicialfråga i det nationella målet innebär inte att frågan saknar relevans och att begäran om förhandsavgörande således inte kan tas upp till prövning. Domstolen har nämligen, vid bedömningen av huruvida en fråga som hänskjutits är nödvändig för att en hänskjutande domstol ska kunna ”döma i saken” i den mening som avses i artikel 267 andra stycket FEUF, antagit en vid tolkning av detta begrepp. Detta begrepp omfattar ”hela det förfarande som leder fram till den hänskjutande domstolens dom, så att EU-domstolen kan tolka alla processuella bestämmelser i unionsrätten som den hänskjutande domstolen måste tillämpa för att meddela sin dom.” ( 24 ) Denna tolkning har gjort det möjligt att anse att processuella frågor rörande hela processen fram till meddelandet av domen kan tas upp till prövning, inbegripet alla frågor som rör vem som ska bära rättegångskostnaderna eller rörande bevisupptagningen. ( 25 ) Dessutom har EU-domstolen tidigare traditionellt visat sig vara ganska frikostig genom att inte alltför noggrant pröva huruvida de ställda frågorna i materiellt hänseende har ett nära samband med det nationella målet. ( 26 )

93. För det andra ska även den invändning som har framställts av kommissionen ogillas. Det måste medges att enligt fast rättspraxis förutsätter förfarandet med förhandsavgörande att ett mål faktiskt är anhängigt vid den nationella domstolen. ( 27 ) Detta innebär att om föremålet för tvisten inte längre föreligger, så att de ställda frågorna således blir hypotetiska eller utan samband med en faktisk tvist, ska EU-domstolen besluta att ett avgörande avseende begäran om förhandsavgörande inte behöver meddelas. ( 28 )

94. I förevarande mål finns det emellertid inget i handlingarna i målet vid EU-domstolen som visar att antingen processinvändningen i det nationella målet eller det nationella målet i sig inte längre har något föremål. Det har inte bekräftats att den efterföljande lagliga utnämningen av domare Netejoru på tjänsten som generaldirektör påverkar giltigheten av handlingar utförda som ställföreträdare före utnämningen i fråga.

95. Även om domstolen värdesätter kommissionens bistånd med att identifiera den eventuellt tillämpliga nationella lagstiftningen avseende denna fråga, ankommer det inte på domstolen att tolka sådana bestämmelser. Av begäran om förhandsavgörande framgår det dessutom att den hänskjutande domstolen anser att den är skyldig att pröva den processinvändning som har framställts av klaganden, och att den måste bedöma huruvida företrädandet av Domar- och åklagarinspektionen var lagenligt vid den tidpunkt då svaromålet ingavs. ( 29 ) Enligt detta synsätt, som det ankommer på den nationella domstolen att bedöma huruvida det är korrekt, kan den omständigheten att en viss person utnämnts till samma tjänst efter den tidpunkten inte avhjälpa den tidigare avsaknaden av befogenhet att företräda Domar- och åklagarinspektionen.

96. Mot bakgrund av ovanstående överväganden anser jag att tolkningsfrågorna i mål C‑83/19 kan tas upp till prövning.

2. C‑127/19 och C‑355/19

97. I mål C‑127/19 hävdade den rumänska regeringen i sina skriftliga yttranden att den första, den andra och den tredje frågan, rörande samarbets- och kontrollmekanismens rättsliga beskaffenhet och verkningar, inte har något samband med föremålet för det nationella målet. På liknande sätt, men genom en generell invändning avseende att ingen av de frågor som hänskjutits i mål C‑127/19 kan tas upp till prövning, har Högsta rättsrådet hävdat att den hänskjutande domstolens frågor inte avser tolkningen av unionsrätten, utan att den hänskjutande domstolen i stället vill att EU-domstolen ska tillämpa unionsrätten på det aktuella målet och vill ha ett rådgivande yttrande om nationella bestämmelser. Vid förhandlingen tillade Högsta rättsrådet att frågorna är irrelevanta för saken i det nationella målet, vilket avser rättsenligheten av de båda administrativa rättsakter som antagits av Högsta rättsrådet och inte av den lag genom vilken utredningsavdelningen inrättades. Eftersom den hänskjutande domstolen inte är behörig att pröva den nationella lagstiftningen, vilket är en fråga som är anhängig vid Curtea Constituțională a României (Författningsdomstolen), ska frågorna enligt Högsta rättsrådet avvisas.

98. I mål C‑355/19 hävdade den rumänska regeringen i sina skriftliga yttranden att den hänskjutande domstolen inte har visat att den första, den andra och den fjärde frågan är relevanta med avseende på det nationella målet.

99. Mål C‑127/19 avser en ogiltigförklaring av besluten nr 910 och nr 911, vilka Högsta rättsrådet i plenarsammansättning meddelade den 19 september 2018. Den hänskjutande domstolen har förklarat att dessa rättsakter antogs i syfte att tillämpa de ändringar som införts genom lag nr 207/2018 och att de därför syftar till att underlätta utredningsavdelningens verksamhet. Den hänskjutande domstolen anser att det i detta sammanhang är nödvändigt att klargöra hur samarbets- och kontrollmekanismen samt artikel 2, artikel 4.3 och artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan ska tolkas, så att den kan avgöra huruvida utredningsavdelningens inrättande genom lag nr 207/2018 är förenlig med dessa bestämmelser. Denna lag utgör den rättsliga grunden för de rättsakter vilkas ogiltigförklaring har yrkats i det nationella målet.

100. Dessa förklaringar visar att det finns ett tydligt funktionellt samband mellan de rättsakter som avses i det nationella målet och lag nr 207/2018, genom vilken utredningsavdelningen inrättats. Ett konstaterande av att inrättandet av utredningsavdelningen är oförenligt med unionsrätten skulle oundvikligen inverka på prövningen av de administrativa rättsakter som utgör föremålet för det nationella målet. För att uttrycka det enkelt: om den grundläggande rättsakten konstateras vara oförenlig, är även de senare rättsakter som antagits för tillämpning av den rättsakten oförenliga.

101. Detta visar enligt min mening tydligt på vilket sätt de frågor som har hänskjutits i mål C‑127/19 är relevanta för den talan om ogiltigförklaring som är anhängig i det nationella målet vid den hänskjutande domstolen. De yrkanden om avvisning som har framställts i detta mål ska därför ogillas.

102. På liknande sätt avser mål C‑355/19 ogiltigförklaring av en administrativ rättsakt som har antagits i syfte att tillämpa de ändringar som har införts genom lag nr 207/2018 och underlätta utredningsavdelningens verksamhet. Den hänskjutande domstolen anser att det i detta sammanhang är nödvändigt att klargöra hur samarbets- och kontrollmekanismen samt artikel 2, artikel 4.3 och artikel 19.1 FEU och artikel 47 i stadgan ska tolkas, så att det kan avgöras huruvida utredningsavdelningens inrättande genom lag nr 207/2018 är förenlig med dessa bestämmelser. Nämnda lag utgör den rättsliga grunden för antagandet av de rättsakter vilkas ogiltigförklaring har yrkats i det nationella målet.

103. Dessa frågor kan tas upp till prövning av samma skäl som frågorna i mål C‑127/19: Det handlar ännu en gång om logiken kring rättslig grund. Om den grundläggande rättsakten, lag nr 207/2018 genom vilken utredningsavdelningen inrättats, konstateras vara oförenlig, måste samma öde tillkomma den administrativa rättsakt som avses i det nationella målet och som har antagits för tillämpning av grundrättsakten.

104. Följaktligen kan även den första, den andra och den fjärde frågan i mål C‑355/19 tas upp till prövning.

3. C‑195/19 och C‑291/19

105. Den rumänska regeringen invände i sina skriftliga yttranden mot att den första frågan i mål C‑195/19 och den första, den andra och den tredje frågan i mål C‑291/19 kan tas upp till prövning. Enligt den rumänska regeringen är dessa frågor, som rör den rättsliga beskaffenheten hos beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen och kommissionens rapporter, inte relevanta för de nationella målen i fråga.

106. Mål C‑195/19 avser ett pågående mål avseende en domares straffrättsliga ansvar. Den hänskjutande domstolen har förklarat att om överklagandet bifalls kommer både den åklagare som tilldelats ärendet och den överordnade åklagaren som utövar tillsyn över förstnämnda åklagare att vara anställda vid samma särskilda utredningsavdelning. Mot denna bakgrund anser den hänskjutande domstolen att den är skyldig att pröva huruvida unionsrätten utgör hinder för den nationella lagstiftningen om inrättande av utredningsavdelningen. Den har därför ställt frågor om huruvida den nationella lagstiftningen är förenlig med samarbets- och kontrollmekanismen och – i den andra frågan i mål C‑195/19 – även med artikel 2 FEU. Den nationella domstolen har påpekat att om det konstateras att unionsrätten utgör hinder för den nationella lagstiftningen om inrättande av utredningsavdelningen, innebär detta att den måste ogiltigförklara samtliga ärendehandlingar som upprättats av utredningsavdelningen i det nationella målet. Den hänskjutande domstolen kommer också att behöva beakta EU-domstolens svar när den utser den behöriga avdelningen vid åklagarmyndigheten, för det fallet att överklagandet bifalls.

107. Denna motivering visar tydligt att den första och den andra frågan i mål C‑195/19 – i den del den andra frågan avser artikel 2 FEU – är relevanta för det nationella målet.

108. När det gäller huruvida den första, den andra och den tredje frågan i mål C‑291/19 kan tas upp till prövning har den hänskjutande domstolen som motivering till att de frågor som hänskjutits i detta mål är relevanta angett att den fortsatta handläggningen i det nationella målet innebär att åklagarna från utredningsavdelningen kommer att delta. Det är därför nödvändigt att fastställa huruvida unionsrätten utgör hinder för den nationella lagstiftningen om inrättande av utredningsavdelningen. Om den hänskjutande domstolen skulle bifalla överklagandet måste den överlämna målet till utredningsavdelningen för väckande av åtal.

109. Mot bakgrund av dessa klargöranden anser jag, av samma skäl som de som just angetts avseende den första frågan och delvis den andra frågan i mål C‑195/19, att även den första, den andra och den tredje frågan i mål C‑291/19 kan tas upp till prövning.

110. Jag instämmer emellertid med den rumänska regeringen i att den andra frågan i mål C‑195/19 – i den del det hänvisas till artikel 9 FEU och artikel 67.1 FEUF – och den tredje frågan i samma mål ska avvisas. Vad gäller den tredje frågan i mål C‑195/19 har den rumänska regeringen hävdat att en fråga som ställs för att få klarhet i huruvida principen om företräde utgör hinder för nationell lagstiftning, enligt vilken Curtea Constituțională (Författningsdomstolen) får underlåta att beakta denna princip genom beslut som inte kan överklagas, är av en ”teoretisk och allmän” karaktär och som sådan inte har något samband med saken i det nationella målet.

111. Vad gäller den andra frågan i mål C‑195/19 innehåller begäran om förhandsavgörande inte någon förklaring som visar på vilket sätt just artikel 9 FEU (i vilken principen om jämlikhet mellan unionsmedborgarna stadfästs) och artikel 67.1 FEUF (i vilken det anges att unionen ska utgöra ett område med frihet, säkerhet och rättvisa) skulle vara relevanta för det aktuella målet. I den del det i denna fråga hänvisas till dessa bestämmelser uppfyller den inte kraven i artikel 94 i domstolens rättegångsregler. Enligt fast rättspraxis är det nämligen nödvändigt att den nationella domstolen åtminstone i viss mån förklarar varför den begär tolkning av just de angivna unionsbestämmelserna och varför den anser att det finns ett samband mellan de bestämmelserna och den nationella lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet. ( 30 )

112. Den tredje frågan i mål C‑195/19 innehåller enligt min mening samma fel, men dessutom även ett ytterligare fel. Som den rumänska regeringen har påpekat uppfyller även denna fråga långt ifrån kraven i artikel 94 i rättegångsreglerna. Genom denna fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida principen om företräde utgör hinder för nationell lagstiftning, enligt vilken Curtea Constituțională (Författningsdomstolen) får underlåta att beakta denna princip genom beslut som inte kan överklagas. Inte på något ställe i begäran om förhandsavgörande nämns emellertid vilka specifika bestämmelser som avses och varför de är problematiska. Den hänskjutande domstolen har endast citerat vissa utdrag ur domar från Curtea Constituțională (Författningsdomstolen), i vilken denna tagit ställning till samarbets- och kontrollmekanismen i olika mål, dock utan att tillhandahålla något sammanhang eller någon förklaring av huruvida dessa domar avser nationella bestämmelser som har samband med det nationella målet.

113. Denna fråga innehåller vidare såsom den är utformad även en (inte särskilt smickrande) implicit bedömning av Curtea Constituționalăs (Författningsdomstolen) praxis, varigenom EU-domstolen uppmanas att instämma i en viss tolkning av den praxisen i olika icke-relaterade mål, om vilka endast väldigt litet information (selektivt) tillhandahålls, och således ifrågasätta en högre nationell domstols institutionella auktoritet. Detta är emellertid inte EU-domstolens roll inom ramen för ett förhandsavgörande. ( 31 )

114. Mot denna bakgrund anser jag att varken den andra fråga som hänskjutits i mål C‑195/19 – i den del den avser artikel 9 FEU och artikel 67.1 FEUF – eller den tredje frågan som hänskjutits i samma mål kan tas upp till prövning.

4. Slutsats om huruvida frågorna kan tas upp till prövning

115. Jag anser att den andra tolkningsfrågan i mål C‑195/19 – såvitt den avser artikel 9 FEU och artikel 67.1 FEUF – och den tredje tolkningsfrågan i samma mål ska avvisas. Övriga frågor som har hänskjutits i de förevarande fem målen kan enligt min mening tas upp till prövning.

116. För tydlighetens skull kommer jag emellertid att omgruppera alla de frågor som har ställts i de förevarande målen efter den tillämpliga lagstiftning som avses. När frågan om tillämplig lagstiftning har avgjorts kommer detta att utgöra ramen för de två sakfrågor som avses i de förevarande målen.

117. De hänskjutande domstolarna i de förevarande målen har i sina frågor hänvisat till ett antal olika unionsrättsakter. Dels har de frågat om samarbets- och kontrollmekanismens beskaffenhet, rättsliga värde och verkningar ( 32 ) samt om huruvida de nationella bestämmelserna i fråga omfattas av denna mekanisms tillämpningsområde. ( 33 ) Dels har de också frågat om tolkningen av artikel 47 i stadgan samt artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 2 och artikel 4.3 FEU. ( 34 )

118. De frågor som avser vilken som är den lagstiftning som är lämplig att tillämpa vid prövningen har vidare ställts i syfte att erhålla en tolkning av unionsrätten, för att göra det möjligt för de nationella domstolarna att bedöma huruvida de nationella bestämmelserna i fråga, rörande utnämningen av ledningen för Domar- och åklagarinspektionen på tillförordnad basis ( 35 ) och inrättandet av utredningsavdelningen ( 36 ) är förenliga med nämnda unionsbestämmelser.

119. I återstoden av detta förslag till avgörande kommer jag därför att först granska de relevanta bestämmelserna i unionsrätten (beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen, artikel 47 i stadgan och artikel 2 och artikel 19.1 FEU) och de måttstockar som anges i dessa med avseende på de förevarande målen (B). Därefter kommer jag att tillämpa de krav som följer av unionsbestämmelserna på de nationella bestämmelserna i fråga, i syfte att ge de hänskjutande domstolarna vägledning i de sakfrågor som de har att avgöra (C).

B. Relevant unionsrätt och måttstockar

1. Samarbets- och kontrollmekanismen

120. I de olika begärandena om förhandsavgörande i de mål som avses i detta förslag till avgörande har flera frågor ställts om beskaffenheten, det rättsliga värdet och verkningarna av beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen och av de rapporter som har antagits på grundval av det beslutet.

121. De hänskjutande domstolarna vill för det första få klarhet i huruvida beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen och de rapporter som kommissionen har antagit på grundval av det utgör rättsakter som beslutats av unionens institutioner i den mening som avses i artikel 267 FEUF och huruvida domstolen får tolka dem. ( 37 ) För det andra, omfattas samarbets- och kontrollmekanismens innehåll, beskaffenhet och varaktighet av anslutningsfördragets tillämpningsområde? ( 38 ) De hänskjutande domstolarna vill för det tredje få klarhet i huruvida de krav som fastställts inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen ( 39 ) och i de rapporter som kommissionen upprättat inom ramen för denna mekanism är bindande. ( 40 ) De har för det fjärde också frågat huruvida artikel 2 FEU jämförd med artikel 4.3 FEU ska tolkas så, att Rumäniens skyldighet att uppfylla de krav som fastställs i rapporterna om samarbets- och kontrollmekanismen utgör en del av skyldigheten att iaktta rättsstatsprincipen ( 41 ) och huruvida denna skyldighet omfattar utnämningen av ledningen för Domar- och åklagarinspektionen på tillförordnad basis ( 42 ) och inrättandet av utredningsavdelningen. ( 43 )

122. Jag kommer att behandla samtliga dessa frågor i tur och ordning på följande sätt. Först kommer jag att bekräfta att beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen och de rapporter som kommissionen har antagit på grundval av det beslutet faktiskt utgör unionsrättsakter (a). Därefter kommer jag att undersöka huruvida anslutningsfördraget utgör den korrekta rättsliga grunden för beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen (b). För det tredje kommer jag att behandla frågan om det rättsliga värdet och verkningarna av samarbets- och kontrollmekanismen och av de rapporter som kommissionen har antagit inom ramarna för den (c). För det fjärde kommer jag att avsluta detta avsnitt med att undersöka huruvida de nationella åtgärder som avses i de förevarande målen omfattas av samarbets- och kontrollmekanismens tillämpningsområde (d).

a) Utgör beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen och de rapporter som har antagits inom ramen för denna mekanism unionsrättsakter?

123. Alla de berörda som har yttrat sig på denna punkt ( 44 ) är, med undantag för Högsta rättsrådet, eniga om att denna fråga ska besvaras jakande. Högsta rättsrådet har i sina skriftliga yttranden hävdat att beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen är ett samarbetsinstrument som har inrättats av kommissionen och inte en lagstiftningsakt som kan omfattas av EU-domstolens behörighet enligt artikel 267 FEUF. Vid förhandlingen ansåg detta organ emellertid att beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen är en bindande rättsakt, men att rekommendationerna i det inte är bindande.

124. Enligt min mening råder det, oberoende av frågan om huruvida beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen och de rapporter som har antagits på grundval av det eventuellt är bindande, ingen tvekan om att båda dessa är unionsrättsakter och att domstolen enligt artikel 267 FEUF är behörig att tolka dem inom ramen för förfarandet för förhandsavgörande.

125. Beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen utgör ett beslut i den mening som avses i artikel 288 fjärde stycket FEUF. Det har antagits av kommissionen i enlighet med artiklarna 37 och 38 i anslutningsakten. Jag kan därför inte se varför det inte skulle vara en ”rättsakt som beslutats av unionens institutioner” i den mening som avses i artikel 267 FEUF.

126. Det samma gäller de rapporter som kommissionen har antagit på grundval av beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen. Om man även här bortser från frågan om huruvida de är bindande eller inte, vilket är en helt annan fråga, tillerkänner artikel 267 FEUF domstolen behörighet, utan undantag, att meddela förhandsavgöranden om giltigheten och tolkningen av rättsakter som beslutats av unionens institutioner. ( 45 ) Domstolens behörighet är därför inte begränsad till rättsakter som har bindande verkan, ( 46 ) såsom det har fastställts vid de olika tillfällen då domstolen inom ramen för förhandsavgöranden har prövat tolkningen av rekommendationer eller andra atypiska, icke-bindande rättsakter. ( 47 )

127. Den första frågan i målen C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19 och C‑355/19 bör följaktligen besvaras så, att beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen och de rapporter som kommissionen har upprättat inom ramen för den mekanismen är rättsakter som beslutats av unionens institutioner i den mening som avses i artikel 267 FEUF och kan därför tolkas av domstolen enligt den bestämmelsen.

b) Utgör anslutningsfördraget en korrekt rättslig grund?

128. I flera av tolkningsfrågorna frågas det huruvida ”den tidslängd under vilken samarbets- och kontrollmekanismen ska tillämpas samt mekanismens innehåll och beskaffenhet” omfattas av ”tillämpningsområdet för anslutningsfördraget”. ( 48 ) Enligt min mening syftar dessa frågor till ett klargörande av huruvida beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen, med nuvarande beskaffenhet, räckvidd och form, med giltig verkan kunde grunda sig på anslutningsfördraget. Uttryckta på detta sätt närmar dessa frågor sig en underförstådd invändning mot en unionsrättsakts giltighet. ( 49 )

129. Mot bakgrund av de argument som har anförts inom ramen för förevarande förfarande ser jag inget skäl till att det nuvarande beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen inte kunde ha antagits på basen av anslutningsfördraget och anslutningsakten för Rumänien och Bulgarien. Detta gäller med avseende på dess formella rättsliga grund (1), dess innehåll och syften (2) samt dess varaktighet (3).

1) Formell rättslig grund

130. Vad gäller den formella rättsliga grunden för beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen antogs beslutet som en skyddsåtgärd i enlighet med artiklarna 37 och 38 i anslutningsakten. I artikel 4.3 i anslutningsfördraget anges att unionens institutioner före den berörda medlemsstatens anslutning får anta de åtgärder som anges i bland annat artiklarna 37 och 38 i anslutningsakten. Enligt dessa bestämmelser, vilka utgör så kallade skyddsklausuler, ska de åtgärder som antas träda i kraft endast om anslutningsfördraget träder i kraft och då samtidigt med fördraget. I artikel 2.2 i anslutningsfördraget anges att bestämmelserna i anslutningsakten ska utgöra en integrerad del av anslutningsfördraget.

2) Innehåll och syften

131. Vad gäller innehållet i de åtgärder som kan vidtas i enlighet med artiklarna 37 och 38 i anslutningsakten har kommissionen enligt dessa bestämmelser befogenhet att på grundval av en begäran från en medlemsstat respektive på eget initiativ vidta ”lämpliga åtgärder” i två situationer.

132. Artikel 37, som är en ”skyddsklausul för den inre marknaden”, kan tillämpas om Rumänien inte har lyckats genomföra de åtaganden som gjorts inom ramen för anslutningsförhandlingarna och därigenom orsakar en allvarlig störning i den inre marknadens funktion eller en överhängande risk för en sådan störning. Artikel 38, som är en ”skyddsklausul för området med frihet, säkerhet och rättvisa”, kan tillämpas om det finns allvarliga brister eller överhängande risk för sådana brister i införlivandet, genomförandet eller tillämpningen av samarbetsinstrument och beslut som avser ömsesidigt erkännande inom området med frihet, säkerhet och rättvisa. ( 50 )

133. En granskning av syftena med och innehållet i beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen visar att beslutet enkelt kan inordnas under det slag av åtgärder som förutses i artiklarna 37 och 38 i anslutningsakten.

134. Vad gäller syftena med beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen hänvisas i skäl 4 i beslutet till de brister som motiverar vidtagande av skyddsåtgärder enligt artiklarna 37 och 38 i anslutningsakten. I detta skäl noteras de ansträngningar som Rumänien gjort för att fullborda förberedelserna för medlemskap i unionen, men konstateras samtidigt också att kommissionen i sin rapport av den 26 september 2006 ( 51 ) påpekade ”att vissa problem återstår”, särskilt rörande rättsväsendets och de rättsvårdande organens ansvarighet och effektivitet. Ytterligare förbättringar bedömdes vara nödvändiga för att säkerställa deras kapacitet att ”genomföra och tillämpa de bestämmelser som antagits för att förverkliga den inre marknaden och området av frihet, säkerhet och rättvisa”. Efter att i skäl 5 ha erinrat om att åtgärderna i artiklarna 37 och 38 i anslutningsakten kan vidtas vid ”överhängande risker” konstaterade kommissionen att sådana risker föreligger. I skäl 6 förklaras således att de ”återstående problemen” rörande rättsväsendets och de rättsvårdande organens ansvarighet och effektivitet gör det befogat att inrätta en samarbets- och kontrollmekanism i syfte att bedöma Rumäniens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption.

135. Anledningen till samarbets- och kontrollmekanismen är således att det föreligger överhängande risker för den inre marknadens funktion och området med frihet, säkerhet och rättvisa på grund av de brister som konstaterats inom rättsväsendet och i kampen mot korruption i Rumänien. Detta syfte är fullständigt i linje med artiklarna 37 och 38 i anslutningsakten.

136. Vad för det andra gäller innehållet i de åtgärder som får vidtas i enlighet med dessa bestämmelser framgår det av ordalydelsen i både artikel 37 och artikel 38 i anslutningsakten att begreppet ”åtgärder” är tillräckligt brett för att omfatta en sådan rättsakt som beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen. Ingendera bestämmelsen innehåller någon uttömmande förteckning över det slag av åtgärder som får vidtas i enlighet med dem. Den enda åtgärd som uttryckligen nämns är ett tillfälligt upphävande av ömsesidiga erkännanden, vilket nämns i artikel 38 i anslutningsakten. I artiklarna 37 och 38 i anslutningsakten fastställs således enbart negativt formulerade begränsningar som åtgärderna måste iaktta – åtgärderna måste vara förenliga med proportionalitetsprincipen och får inte var diskriminerande.

137. Eftersom både artikel 37 och artikel 38 i anslutningsakten legitimt kan användas för att (i sista hand) tillfälligt upphäva ömsesidiga erkännanden eller vissa delar av den inre marknaden och ingen av dem innehåller en uttömmande förteckning över det slag av åtgärder som får vidtas i enlighet med dem, är det inte endast en åtgärd som är möjlig, utan en rad av olika åtgärder. Med andra ord, om tillfälligt upphävande är möjligt, måste det också med desto större skäl, i linje med den proportionalitet som uttryckligen föreskrivs i den bestämmelsen, vara möjligt att vidta en mycket mildare och i den meningen mycket mer proportionell åtgärd i form av en samarbets- och kontrollmekanism. Den omständigheten att ytterligare och mer begränsande åtgärder kan vidtas i enlighet med artiklarna 37 och 38 påverkar inte den omständigheten att mindre stränga åtgärder, såsom samarbets- och kontrollmekanismen, kan vidtas i enlighet med dessa bestämmelser och i enlighet med proportionalitetsprincipen.

3) Samarbets- och kontrollmekanismens varaktighet

138. I artiklarna 37 och 38 i anslutningsakten anges samma tidsgränser. I båda bestämmelserna anges för det första att åtgärderna i princip får vidtas inom tre år efter anslutningen. I båda bestämmelserna fastställs emellertid också i) att skyddsklausulerna kan åberopas redan före anslutningen på grundval av övervakningens resultat och att de åtgärder som antas ska träda i kraft från och med dagen för anslutningen om inte något senare datum föreskrivs samt ii) att åtgärderna får tillämpas utöver perioden på tre år så länge bristerna kvarstår. Trots möjligheten att upprätthålla åtgärderna under obestämd tid, anges i både artikel 37 och artikel 38 i anslutningsakten uttryckligen iii) att åtgärderna inte ska kvarstå längre än vad som är absolut nödvändigt och i vart fall ska upphävas när det relevanta åtagandet har genomförts.

139. Inte heller på denna punkt har det inom ramen förevarande mål anförts något argument som påstår att beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen inte skulle uppfylla dessa krav. För det första antogs beslutet flera dagar före anslutningen, den 13 december 2006, på grund av slutsatserna i rapporten av den 26 september 2006, såsom det påpekas i skäl 4 i beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen i). För det andra har åtgärderna upprätthållits under längre tid än perioden på tre år efter anslutningen på grund av att det har konstaterats att de brister som motiverade antagandet av beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen fortfarande bestod ii). För det tredje påpekas i skäl 9 att beslutet bör upphävas när alla riktmärken har uppfyllts på ett tillfredsställande sätt. Det är härvid värt att påpeka att det i 2017 års rapport ansågs att samarbets- och kontrollmekanismen skulle kunna avslutas, men att detta avbröts efter de negativa slutsatserna i rapporten av den 13 november 2018, vilken avses i de förevarande målen iii).

140. Jag anser att min bedömning i detta avsnitt ska avslutas här. Det finns naturligtvis den bakomliggande, mer djupgående frågan om proportionaliteten, som ibland kommit upp till ytan i argumenten avseende i vilken utsträckning det är lämpligt och/eller nödvändigt att ännu tretton år efter anslutningen fortsätta att upprätthålla vad som skulle vara ett tillfälligt system. Men just detta ormbo kan utan problem lämnas orört i samband med de förevarande målen, eftersom ingen av parterna har påstått att de materiella villkor för den fortsatta tillämpningen av beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen som anges i de båda ovanstående punkterna inte längre är uppfyllda.

4) Slutsats i denna del

141. Vid bedömningen av den första delen av den andra frågan i målen C‑83/19, C‑127/19 och C‑355/19 har det inte framkommit några omständigheter som kan kasta tvivel över att beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen, i dess nuvarande lydelse, har antagits med giltig verkan och kan upprätthållas på grundval av anslutningsfördraget.

c) Samarbets- och kontrollmekanismens rättsverkningar

142. Ytterligare en fråga som har ställts av de hänskjutande domstolarna i de förevarande målen avser huruvida beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen (1) och de rapporter som kommissionen antar i enlighet med beslutet (2) är bindande för Rumänien.

1) Rättsverkningarna av beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen

143. Den belgiska och den nederländska regeringen har hävdat att beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen är bindande i alla dess delar. Den svenska regeringen, i sina skriftliga yttranden, och föreningen för domarforum och statsåklagaren, vid förhandlingen, har likaledes hävdat att beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen och riktmärkena i bilagan till det är rättsligt bindande för Rumänien.

144. Den rumänska regeringen hävdade i sina skriftliga yttranden att den enda skyldighet som Rumänien åläggs genom beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen är att regelbundet rapportera till kommissionen om de framsteg som görs med avseende på riktmärkena i bilagan till beslutet. Vid förhandlingen ändrade den sin ståndpunkt och hävdade att riktmärkena i bilagan till beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen konkretiserar villkoren i anslutningsfördraget, i enlighet med de värden och principer som anges i artiklarna 2 och 19 FEU.

145. Beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen är ett beslut i den mening som avses i artikel 288 fjärde stycket FEUF. Som det anges i den bestämmelsen är beslut till alla delar bindande för dem till vilka det riktar sig. Enligt artikel 4 i beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen riktar beslutet sig till medlemsstaterna. Vid den tidpunkt då beslutet antogs var Rumänien visserligen inte ännu medlem, men i det särskilda sammanhanget följer det (även) av artikel 2 i anslutningsakten att unionsrättsakter som har antagits före anslutningen är bindande: ”Från och med dagen för anslutningen skall bestämmelserna i de grundläggande fördragen och i rättsakter som har antagits av institutionerna och Europeiska centralbanken före anslutningen vara bindande för Bulgarien och Rumänien och skall tillämpas i dessa stater på de villkor som anges i de fördragen och i denna akt.”

146. Det står således klart att beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen är bindande. Den verkliga frågan är snarare exakt vilka skyldigheter detta beslut ålägger Rumä