FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

föredraget den 17 november 20051( )

Mål C-470/03

A.G.M.-COS.MET s.r.l.

mot

Republiken Finland

och

Tarmo Lehtinen

(begäran om förhandsavgörande från Tampereen käräjäoikeus, Finland)

”Direktiv 98/37/EG om tillnärmning av medlemsländernas lagstiftning om maskiner – Maskiner med CE-märkning som strider mot en harmoniserad standard – Artikel 28 EG – Åtgärder med motsvarande verkan – Tjänstemans offentligt uttalade varning för fordonslyftar som importeras från en annan medlemsstat – Statens ansvar för en tjänstemans handlande – Tjänstemäns rätt till yttrandefrihet – Proportionalitet – Statens skadeståndsansvar – Tjänstemäns skadeståndsansvar”

I – Inledning

1. Tampereen käräjäoikeus (tingsrätten i Tampere, Finland) har begärt att domstolen skall meddela förhandsavgörande beträffande vissa komplicerade faktiska omständigheter, som i samband med tolkningen av ett direktiv som rör maskinsäkerhet föranleder frågor framför allt om statens ansvar för sina tjänstemäns handlande, begränsning av den fria rörligheten för varor på grund av åsiktsuttalanden och, slutligen, statens skadeståndsansvar.

2. Frågorna har uppkommit i en tvist mellan det italienska företaget A.G.M.-COS.MET s.r.l. (nedan kallat AGM), som tillverkar anordningar för att lyfta fordon (nedan kallade fordonslyftar), och den finska staten samt tjänstemannen Tarmo Lehtinen. AGM har yrkat skadestånd av finska staten och av Tarmo Lehtinen för minskning av företagets omsättning, till följd av att Tarmo Lehtinen offentligt har uttalat att AGM:s fordonslyftar strider mot en harmoniserad standard och är farliga. Den finska regeringen har invänt att Tarmo Lehtinen medvetet har handlat i strid med det ansvariga ministeriets officiella ståndpunkt och att ministeriet tydligt har klargjort detta för allmänheten. Tarmo Lehtinen har bland annat gjort gällande att hans uttalanden omfattas av yttrandefriheten.

3. Mot denna bakgrund har Tampereen käräjäoikeus begärt att domstolen skall meddela förhandsavgörande beträffande ett flertal detaljerade frågor som kan indelas i tre kategorier. För det första har den nationella domstolen, för att kunna fastställa om fordonslyftarna i fråga överensstämmer med standarden, begärt att domstolen skall tolka bestämmelser i ett direktiv om maskiner. För det andra har den nationella domstolen frågat om Tarmo Lehtinens uttalanden skall anses medföra sådana begränsningar av den fria rörligheten och åsidosättande av det lojala samarbetet med gemenskapen som kan tillskrivas staten, och i vilken utsträckning uttalandena i så fall kan rättfärdigas med stöd av yttrandefriheten och med hänvisning till syftet att skydda hälsan. För det tredje har den nationella domstolen, för det fall att artiklarna 28 EG och 30 EG eller artikel 10 EG har åsidosatts, begärt att domstolen skall uttala sig om huruvida villkoren för att staten skall ha ett på gemenskapsrätten grundat skadeståndsansvar har uppfyllts, huruvida gemenskapsrätten kräver att även den handlande tjänstemannen skall ha skadeståndsansvar och i vilken utsträckning villkoren för skadeståndsansvaret i förekommande fall fordrar en gemenskapsrättslig tolkning av den finska lagstiftningen.

II – Tillämpliga bestämmelser

4. De tillämpliga bestämmelserna i målet är artiklarna 10 EG, 28 EG och 30 EG samt direktiv 98/37 EG och den harmoniserade europeiska standarden EN 1493 : 1998.

1. Direktiv 98/37

5. För att undanröja handelshinder till följd av nationell säkerhets- och hälsolagstiftning och för att förebygga risker som är förenade med maskiner, antog gemenskapen direktiv 98/37/EG (nedan även kallat direktivet). I direktivet fastställs tvingande och grundläggande hälso- och säkerhetskrav på maskiner och deras säkerhetskomponenter. Det föreskrivs också ett förfarande för hur det skall fastställas att en maskin uppfyller kraven i direktivet och en skyldighet för tillverkaren att avge en försäkran om sådan överensstämmelse. Maskiner som uppfyller kraven i direktivet skall förses med en CE-märkning.( )

6. Enligt artikel 2.1 i direktivet skall medlemsstaterna vidta

”alla lämpliga åtgärder för att se till att maskiner … som omfattas av detta direktiv får släppas ut på marknaden eller tas i bruk endast om detta inte medför risk för personers hälsa … under förutsättning att maskinerna … används för avsett ändamål”.

7. Enligt artikel 2.2 skall direktivet

”inte vara till förfång för medlemsstaternas rätt att, med vederbörligt beaktande av fördraget, fastställa sådana krav som de anser vara nödvändiga för att se till att personer, och i synnerhet arbetstagare, skyddas när de använder ifrågavarande maskiner eller säkerhetskomponenter, under förutsättning att detta inte innebär att maskinerna eller säkerhetskomponenterna ändras på något sätt som inte specificeras i detta direktiv”.

8. I artikel 3 i direktivet föreskrivs följande:

”Maskiner ... som omfattas av detta direktiv skall uppfylla de grundläggande hälso- och säkerhetskraven i bilaga I.”

9. Enligt artikel 4.1 i direktivet får medlemsstaterna inte

”inom sina territorier förbjuda, begränsa eller förhindra att maskiner … som uppfyller bestämmelserna i detta direktiv släpps ut på marknaden och tas i bruk”.

10. Enligt artikel 5.1 i direktivet skall medlemsstaterna

”anse att följande uppfyller bestämmelserna i detta direktiv, inklusive det förfarande för bedömning av överensstämmelse som avses i kapitel 2:

- Maskiner försedda med CE-märkningen och åtföljda av den EG-försäkran om överensstämmelse som avses i bilaga II A.”

11. Emellertid gäller enligt artikel 7.1 i direktivet följande:

”När en medlemsstat konstaterar att en maskin med CE-märkning … som används på avsett sätt kan äventyra personers … samt, i förekommande fall, husdjurs och egendoms, säkerhet skall den vidta alla lämpliga åtgärder för att avlägsna maskinen från marknaden och förbjuda att den släpps ut på marknaden och tas i bruk samt begränsa dess fria rörlighet.

Medlemsstaten skall omedelbart underrätta kommissionen om sådana åtgärder och om skälen för beslutet samt speciellt om huruvida den bristande överensstämmelsen beror på

a) underlåtenhet att uppfylla de grundläggande krav som avses i artikel 3,

b) felaktig tillämpning av de standarder som avses i artikel 5.2 eller

c) brister i de standarder som avses i artikel 5.2.”

12. Artiklarna 8 och 9 i direktivet innehåller detaljerade föreskrifter om förfarandet för att fastställa att en maskin överensstämmer med säkerhetskraven i direktivet. I artikel 10 föreskrivs att CE-märkningen skall bestå av bokstäverna ”CE”.

13. I bilaga I till direktivet föreskrivs under rubriken Inledning punkt 1 att ”[d]e åligganden som slås fast i de grundläggande hälso- och säkerhetskraven [ … ] endast [skall] gälla när den ifrågavarande risken föreligger då maskinen används under sådana betingelser som tillverkaren förutser”. Dock skall ”[k)raven 1.1.2 … och 1.7.4 … under alla förhållanden gälla för maskiner som omfattas av detta direktiv”.

14. Kraven under punkten 1.1.2, Principer för integration av säkerheten, har i utdrag följande lydelse:

”a) Maskiner skall vara utförda så att de kan fungera på avsett vis samt så att de kan ställas in och underhållas utan att medföra fara för personer som utför dessa uppgifter, när de senare utförs under sådana omständigheter som kan förutses av tillverkaren.

Syftet med åtgärder som vidtas skall vara att undanröja alla olycksrisker … även om olycksriskerna uppstår till följd av onormala situationer som kan förutses.

b) Vid valet av lämpligaste metoder skall tillverkaren tillämpa följande principer, i nedan angiven ordning:

– Risker skall så långt möjligt undanröjas eller minskas (säkerheten integreras redan på konstruktions- och tillverkningsstadierna).

– Nödvändiga skyddsåtgärder skall vidtas för sådana risker som inte kan undanröjas.

– Tillverkaren skall informera om kvarstående risker som beror på brister i de skyddsåtgärder som vidtagits …

c) Vid konstruktion och tillverkning av maskiner, samt utarbetande av bruksanvisningar för dessa, skall tillverkaren inte bara ta hänsyn till normal användning av maskinerna utan även sådan annan användning som skäligen kan befaras.

Maskinen skall vara utförd så att onormal användning förhindras om sådan användning ger upphov till risker. I förekommande fall skall anvisningarna uppmärksamma användaren på hur maskinen inte får användas, eftersom sådana användningssätt erfarenhetsmässigt kan tänkas uppkomma. …”

15. För lyftredskap som används enligt de villkor som tillverkaren föreskriver krävs enligt bilaga I punkt 4.1.2.3 (Mekanisk hållfasthet) följande:

”Maskiner … skall tåla de påfrestningar de utsätts för … under de installations- och arbetsförhållanden som tillverkaren föreskriver … Detta krav måste också vara uppfyllt under transport, montering och demontering …

Maskiner och lyftredskap skall vara konstruerade och tillverkade för att felfritt klara dynamiska prov som utförs vid högsta tillåtna last (maxlast) …

De dynamiska proven skall genomföras … under normala användningsförhållanden. I regel skall proven genomföras vid de nominella hastigheter som angivits av tillverkaren. Om maskinens styrkrets medger flera rörelser samtidigt (t.ex. rotation och flyttning av last), skall proven utföras under de minst gynnsamma förhållandena …”

16. Slutligen skall det också erinras om att det i bilaga IV till direktivet, under rubriken A. Maskiner, finns en uppräkning som under punkt 15 upptar ”fordonslyftar”. Därav framgår att fordonslyftar i vart fall är maskiner som faller inom direktivets tillämpningsområde.

2. Den harmoniserade europeiska standarden EN 1493 : 1998

17. Som framgår av skäl 17 i direktivet

”… definierar [detta direktiv] endast de grundläggande och allmänt tillämpbara hälso- och säkerhetskraven, vilka kompletteras med ett antal mer specifika krav för vissa slag av maskiner. För att underlätta för tillverkarna att visa att maskinerna uppfyller de grundläggande kraven, samt för att möjliggöra kontroll av att maskinerna överensstämmer med dessa krav, är det önskvärt att på europeisk nivå ha harmoniserade standarder för att förebygga sådana risker som kan uppstå till följd av konstruktion och tillverkning av maskiner. Dessa harmoniserade standarder på europeisk nivå utarbetas av privaträttsliga institutioner och bör även fortsättningsvis ha icke bindande status …”

18. Enligt skäl 20 i direktivet bör tillverkarna vidare

”som nu är praxis i medlemsstaterna, även fortsättningsvis ha ansvaret för att intyga att deras maskiner uppfyller de relevanta grundläggande kraven. Genom överensstämmelse med harmoniserade standarder förutsätts att maskinen även uppfyller de grundläggande kraven. …”

19. I enlighet därmed skall enligt artikel 5.2 i direktivet

”… maskiner … som konstruerats och tillverkats i enlighet med denna standard förutsättas uppfylla de relevanta kraven”.

20. Europeiska kommissionen för standardisering (CEN) har för fordonslyftar fastställt den harmoniserade europeiska standarden EN 1493 : 1998 (nedan kallad EN 1493)( ) och Europeiska gemenskapernas kommission har redovisat denna i ett meddelande om harmoniserade standarder.( )

21. När det gäller kraven på fordonslyftars bärande konstruktion föreskrivs i den europeiska standarden under punkt 5.6 (beräkning av bärkraften), närmare bestämt under punkt 5.6.1 (Allmänt), följande:

”Fordonslyftar måste i fråga om material, konstruktion och utrustning vara dimensionerade så att tillräcklig säkerhet är garanterad vid alla former av användning. …”

22. Såvitt avser fördelningen av lasten under ett fordonslyft gäller enligt standarden punkt 5.6.4.2 för fordonslyftar i vilka fordon lyfts inom en ram följande:

”Vid dimensioneringen skall beaktas att fordonet måste kunna köras in i båda färdriktningarna. …

Dimensioneringen skall beräknas med hänsyn till den minst gynnsamma fördelningen av lasten. …”

III – Bakgrund och förfarandet vid den nationella domstolen

AGM:s fordonslyftar

23. Sökanden i målet vid den nationella domstolen är ett italienskt bolag som tillverkar fordonslyftar och säljer dessa i Europa under märket AGM. Förteckningen över företagets olika typer av fordonslyftar omfattar bland annat typerna G 28, G 32 och G 35, alla konstruerade på ungefär samma sätt, av vilka den finska importören sedan år 1996 har sålt omkring 150 exemplar i Finland.

24. Nämnda fordonslyftar består av två pelare mellan vilka det fordon som skall lyftas körs in. Fastsatta i envar av de båda pelarna är en kort och en lång lyftarm som lyfter fordonets chassi underifrån. Om fordonslyftarna är så inställda kan de genom en anordning på pelarna lyftas så högt att arbetet kan utföras av personer som står under fordonet.

25. För användningen av en fordonslyft finns det lastinstruktioner som anger den högsta tillåtna vikten på ett fordon som skall lyftas. Avgörande för den exakta maxvikten är emellertid två omständigheter. Den ena är att den tillåtna maxvikten på fordonet minskar ju större det tvärgående avståndet mellan lyftarmarna är, den andra att den tillåtna maxvikten är lägre för den långa än för den korta lyftarmen. Innan fordonet lyfts måste därför såväl avståndet mellan lyftarmarna som det axeltryck som anges i fordonets registreringsbevis kontrolleras. I instruktionerna föreskrivs därför att fordonet skall köras in mellan pelarna på sådant sätt att den högre axelvikten kommer att vila på den korta och den lägre axelvikten på den långa lyftarmen.

26. Fordonslyften G 35 godkändes år 1997 som förenlig med direktivet och försågs med CE-märkning. Godkännandet gjordes av I.C.E.P.I. s.r.l., ett bolag bildat enligt italiensk rätt som den italienska staten har godkänt som kontrollorgan, vilket kommissionen har underrättats om.

27. Den 22 mars 2000 föll en husbil ner från en fordonslyft av typen AGM G 32 i ett finskt företag på grund av att systemet med säkerhetslås som skall hindra att lyftarmarna vrider sig gav vika, trots att fordonets vikt understeg fordonslyftens högsta tillåtna belastning. Ingen person skadades.

Marknadskontrollförfarandet i ministeriet

28. Social- och hälsovårdsministeriet (nedan kallat ministeriet) erhöll i maj år 2000 en rapport kallad ”övervakning av marknaden”, vilken sammanställts av lokala arbetsskyddsorgan. I rapporten angavs att det vid en inspektion visat sig att säkerhetslåset på en fordonslyft av typen G 35 T/E var otillräckligt. Ministeriets arbetsskyddsavdelning inledde ett marknadskontrollförfarande och uppdrog bland annat åt chefsingenjören Tarmo Lehtinen att i egenskap av sakkunnig handlägga ärendet.

29. Under marknadskontrollförfarandet hördes importören flera gånger. Vidare genomfördes två belastningstester med en fordonslyft av typen G 35 T/E för att pröva om låsanordningen överensstämde med standarden EN 1493. Tarmo Lehtinen utarbetade flera rapporter på finska och engelska. Samtliga hade uttrycken ”social- och hälsovårdsministeriet”, ”arbetsskyddsavdelningen” och ”chefsingenjören Tarmo Lehtinen” i rubriken.

30. I sin första rapport hänvisade Tarmo Lehtinen bland annat till att det första belastningstestet hade visat att låsanordningen inte uppfyllde kraven enligt standarden EN 1493 och att konstruktionen måste förbättras. AGM konstruerade på grund därav en ny låsanordning. I sin andra rapport av december år 2000 tillkännagav Tarmo Lehtinen att den nya låsanordningen vid det andra testet hade visat sig vara tillräcklig och överensstämde med standarden. Vid ett sista möte med importören den 20 december 2000 överenskoms därför att låsanordningarna på de maskiner som redan var i drift skulle ha förbättrats senast den 15 mars 2001. För tiden fram till dess skulle användarna genom en skrivelse informeras om riskerna, den minskade hållfastheten och utbytet av de delar som var bristfälliga.

31. Den centrala kritiken i Tarmo Lehtinens rapporter gällde emellertid den omständigheten att det i bruksanvisningen för fordonslyftarna föreskrevs begränsningar för i vilken riktning fordonet skulle placeras på fordonslyften. Sådana begränsningar är inte tillåtna enligt standarden EN 1493. Det italienska kontrollorganet och AGM hade enligt Tarmo Lehtinen felaktigt tolkat standarden så, att man vid belastningstester skall utgå från den fördelning av lasten som tillverkaren angett. Enligt standarden EN 1493 skall fordonslyften emellertid vid beräkningen av bärkraften klara den högsta tillåtna vikten även under sämsta tänkbara lyftförhållanden. Fordonslyften måste alltså vara dimensionerad så att den kan tåla den högsta tillåtna belastningen även under sämsta tänkbara förhållanden. Den kan i så fall inte lyfta mer än 1 500 kg i stället för angivna 3 500 kg.

32. Av angivna skäl föreslog ansvarigt Ministerialrat (kansliråd) den 20 december 2000 den avdelningschef vid ministeriets arbetsskyddsavdelning som hade befogenhet att fatta beslut att denne skulle förbjuda marknadsföring och försäljning av AGM:s fordonslyftar i Finland. Avdelningschefen skickade emellertid tillbaka ärendet för ytterligare utredning med hänsyn till att det inte fanns tillräckligt bedömningsunderlag för ett sådant beslut.

Tarmo Lehtinens och ministeriets officiella uttalanden

33. Den 9 januari 2001 deltog Tarmo Lehtinen inom ramen för sina arbetsuppgifter och som representant för ministeriet i ett möte med tekniska handelsförbundet. Förbundet omfattar omkring 200 medlemsföretag, bland annat även sådana som levererar utrustning till bilindustrier. Tarmo Lehtinen förklarade vid mötet att ATM:s fordonslyftar av typen G 35 var farliga, stred mot kraven i direktivet och måste avlägsnas från marknaden. Av en skrivelse från förbundet till ministeriet av den 29 januari 2001 kan dock utläsas att förbundet kände till både vilket skede förfarandet befann sig i och att ministeriet inte delade Tarmo Lehtinens åsikt.

34. Den 17 januari 2001 innehöll den nationella TV-kanalen TV 1 i sin huvudnyhetssändning på finska kl. 20.30, som sänds över hela landet, ett inslag om AGM:s fordonslyftar. Inslaget innehöll bland annat en intervju med Tarmo Lehtinen som var inspelad på dennes tjänsterum i ministeriet med tillstånd av det Ministerialrat som var hans närmaste överordnade. Under intervjun uppgav Tarmo Lehtinen att fordonslyftarna i fråga enligt hans uppfattning var förenade med en direkt risk, eftersom människor arbetade under det upplyfta fordonet. Nyhetsuppläsaren uppgav att det för myndigheterna var fråga om det dittills viktigaste ärendet och att fordonslyftarna enligt myndigheternas uppfattning måste kunna tåla den föreskrivna belastningen även om fordonet placerades på dem i fel riktning. Han nämnde vidare att de finska arbetsskyddsmyndigheterna ansåg att den i Italien godkända anordningen inte överensstämde med EU:s standard. Tarmo Lehtinen kommenterade i ett andra inlägg detta med att ifrågavarande kontrollorgan, som hade utvalts av tillverkaren, hade tolkat bestämmelserna felaktigt. Under inslaget nämndes ingenting om att det fanns andra åsikter i ministeriet eller om vilket skede marknadskontrollförfarandet befann sig i.

35. Den 8 februari 2001 sände chefen för arbetsskyddsavdelningen ett fax till industri- och arbetsgivareförbundet. I faxet förklarade han att de påstådda anmärkningarna på fordonslyftarna inte hade bevisats och att han därför inte ville äventyra den inre marknadens funktion genom ett försäljningsförbud. Han påpekade också att grossisthandelsförbundet för tekniska produkter borde allvarligt varnas för de skadliga återverkningar på marknaden som skulle kunna bli följden av att förbundets medlemmar fortsatte att lyssna på Tarmo Lehtinen.

36. Den 12 februari 2001 avgav Tarmo Lehtinen sin tredje rapport. I denna nämnde han för första gången även fordonslyftarna G 28 och G 32, vilka inte hade omfattats av kontrollen av om kraven i direktivet hade uppfyllts. Han upprepade vad han ansåg om begränsningen av den riktning i vilken fordonet skall placeras på fordonslyften.( ) Han åberopade särskilt att dennas lyftarmar var underdimensionerade på grund av en felaktig tolkning av standarden och att ”den stora bristen vid konstruktionen av lyftarmarna kunde leda till olycksfall om konstruktionen i händelse av en oavsiktlig överbelastning av lyftarmarna förlorade hållfasthet och stabilitet”. Tarmo Lehtinen översände denna rapport till det finska metallarbetareförbundet.

37. Den 16 februari 2001 fråntog avdelningschefen Tarmo Lehtinen den fortsatta handläggningen av ärendet, med motiveringen att denne under ett pågående förfarande offentligt hade gett uttryck för en åsikt som inte överensstämde med ministeriets officiella ståndpunkt och därigenom hade handlat i strid med ministeriets anvisningar och informationspolitik. Enligt en senare rapport från arbetsskyddsavdelningen av den 20 mars 2001 hade Tarmo Lehtinen fråntagits handläggningen av ärendet på grund av misstanke om att han genom samarbete med konkurrenter till AGM hade handlat i strid med principen om god förvaltning och i strid med AGM:s intressen.

38. Den 17 februari 2001 publicerades i den regionala tidningen Aamulehti, som utkommer i en stor upplaga, en artikel med rubriken ”En expert varnar för svagheter i vissa fordonslyftar”. I artikeln angavs uttryckligen att det var fråga om AGM:s fordonslyftar och att artikeln skrivits med utgångspunkt i intervjuer med Tarmo Lehtinen och ministeriets avdelningschef. Det framhölls i artikeln att enligt Tarmo Lehtinen, chefsingenjör vid ministeriets arbetsskyddsavdelning, såldes ”extremt farliga fordonslyftar” på den finska marknaden. Artikeln innehöll också citat av uttalanden av Tarmo Lehtinen om att fordonslyftarna entydigt var behäftade med tre eller fyra allvarliga brister. I artikeln påpekades emellertid också att avdelningschefen för ministeriets arbetsskyddsavdelning ansåg att Tarmo Lehtinen hade uttalat sig som privatperson. Det nämndes också att fordonslyften enligt avdelningschefen hade granskats i ministeriet och att det då hade fastställts att den uppfyllde alla krav i direktivet. Fordonslyften var enligt avdelningschefen inte bristfällig och något bevis för att den skulle vara det hade inte förebragts.

39. Den 19 februari 2001 skickade Tarmo Lehtinen, utan sina överordnades tillstånd, den engelska språkversionen av sin rapport till den svenska arbetsskyddsmyndigheten. Rapporten uppfattades där som uttryck för ministeriets ståndpunkt och föranledde en begäran hos de italienska myndigheterna om förklaringar. Tarmo Lehtinen spred dessutom rapporten bland europeiska sakkunniga.

40. Den 22 februari 2001 skickade metallarbetareförbundet ett meddelande till sina fackavdelningar inom sektorn för fordonsreparationer och mekaniska reparationer samt till de säkerhetsansvariga inom företagen. I meddelandet påpekade förbundet att AGM:s fordonslyftar G 28, G 32 och G 35 otvetydigt hade visat sig vara farliga och uppmanade adressaterna att omgående ta itu med ärendet. Förbundet bifogade Tarmo Lethinens rapport av den 12 februari 2001 som denne hade skickat över till förbundet.( )

41. Den 13 juni 2001 publicerades i den regionala tidningen Etalä-Saima, som har en stor upplaga, en artikel med rubriken ”Metallarbetareförbundet kräver förbud mot farliga fordonslyftar”. Artikeln hade underrubriken ”Varje dag utsätts 150 mekaniker för fara”. I artikeln uppgavs att ministeriets arbetsskyddsavdelning hade konstaterat att AGM:s fordonslyftar uppvisade stora brister när det gällde driftssäkerheten. Den chefsingenjör som var specialist på detta slags maskiner hade enligt artikeln redan på ett tidigt stadium föreslagit att användningen av de italienska AGM-fordonslyftar som var i bruk skulle begränsas och att nya sådana lyftar skulle förbjudas. I artikeln förklarades emellertid också både att chefen för arbetsskyddsavdelningen ansåg att det inte fanns tillräckligt bedömningsunderlag och att ärendet ännu var föremål för utredning.

Ministeriets beslut och åtgärder

42. Den 14 juni 2001 fattade ministeriets arbetsskyddsavdelning beslut i ärendet. I beslutet konstaterades bland annat att det i ärendet inte hade framkommit något som kunde föranleda ministeriet att vidta åtgärder gentemot tillverkaren eller importören av fordonslyftarna för att kontrollera marknaden, eftersom tillverkaren hade åtgärdat fastställda brister på de nya fordonslyftarna och importören hade gjort detsamma beträffande de fordonslyftar som redan var i drift.

43. Den 1 oktober 2001 delgav ministeriet Tarmo Lehtinen en varning med anledning av att denne i en nyhetssändning och i en promemoria till lokala arbetsskyddsavdelningar hade spridit vilseledande uppgifter om ministeriets ståndpunkt och brutit mot ministeriets informationspolitik. Statstjänstemännens besvärskommitté bekräftade ministeriets beslut genom att konstatera att Tarmo Lehtinen inte bara hade ignorerat sina överordnades instruktioner, utan också hade fortsatt att behandla ärendet även efter det att han den 16 februari 2001 fråntagits handläggningen av detta. Däremot ansåg besvärskommittén inte att TV-intervjun av den 17 januari 2001 var så olämplig att den förtjänade en skriftlig varning. Högsta förvaltningsdomstolen fastställde besvärskommitténs beslut.

Målet vid den nationella domstolen

44. AGM har vid Tampereen käräjäoikeus väckt talan mot finska staten och Tarmo Lehtinen. AGM har yrkat att tingsrätten skall fastställa att finska staten och Tarmo Lehtinen skall förpliktas att solidariskt ersätta AGM de skador som uppkommit i form av minskad omsättning och minskat bolagsvärde i Finland och på andra ställen i Europa.

45. Som grund för yrkandet har AGM åberopat följande. Dess andel av marknaden för fordonslyftar i Finland uppgick under åren 2000 och 2001 till mellan 10 och 15 procent. Till följd av Tarmo Lehtinens och ministeriets handlande sjönk omsättningen för lyftarna från omkring 135 000 euro år 2000 till 1 070 euro år 2002. Efter år 2001 konstaterades dessutom en väsentlig minskning i andra europeiska länder. Enbart nedgången av vinsten kan för år 2001 beräknas till omkring 300 000 euro för år 2001 och till omkring 750 000 euro för år 2002.

46. Enligt AGM har dessa och ytterligare skador uppkommit till följd av att Tarmo Lehtinen offentligt har gett spridning åt ensidiga, falska och vilseledande uppgifter om företagets fordonslyftar och att ministeriet inte vid någon tidpunkt, till exempel genom en offentlig kommuniké, har beriktigat denna falska och vilseledande information.

IV – Begäran om förhandsavgörande och förfarandet vid domstolen

47. Genom beslut av den 7 november 2003 förklarade den nationella domstolen målet vilande och begärde att domstolen skulle meddela förhandsavgörande beträffande följande frågor:

”1) Är det fråga om åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner i den mening som avses i artikel 28 EG eller om en åtgärd som det enligt artikel 10 andra stycket EG skall avstås ifrån, när en tjänsteman, som i egenskap av sakkunnig är handläggare på en statlig myndighet för arbetsskydd men saknar beslutsbefogenhet, i ett pågående marknadskontrollärende, där ett beslut i ärendet ännu inte har fattats, i huvudnyhetssändningen på en statlig TV-kanal samt i dagstidningar som utkommer i stor upplaga och direkt till handels- och arbetsmarknadsorganisationer framför åsikter, som han själv har kommit fram till eller som framförts av andra personer, om att maskiner som tillverkas och saluförs av ett bestämt företag och som är föremål för marknadskontrollförfarandet anses farliga för människors hälsa och liv och därigenom ger företagets maskiner negativ publicitet och skadar företagets möjlighet att saluföra maskinerna?

2) Skall direktiv 98/37 tolkas så, att fordonslyftar som inte har konstruerats i enlighet med den europeiska standarden SFS EN 1493 inte uppfyller de grundläggande säkerhetskrav som uppställs i direktivet på grund av att det när de konstruerades inte togs hänsyn vare sig till att fordonet skall kunna placeras på fordonslyften i båda färdriktningarna eller till att beräkningen av lyftförmågan för respektive lyftarm skall utgå från sämsta tänkbara lyftförhållanden?

3) a) Om den första frågan skall besvaras jakande, skall då sådana i den angivna handlingar som har begåtts av en tjänsteman, även om de har det lovvärda syftet att skydda människors hälsa och liv, anses vara oproportionella och strida mot EG-fördraget, och detta även vid ett jakande svar på den andra frågan, om man tar hänsyn till handlingarnas art och särskilt till det förhållandet att det hade varit möjligt att även med andra medel än dem som anges i den första frågan informera om de tänkbara olycksriskerna och om hur dessa skulle förhindras, att de berörda handlingarna företagits innan ett beslut fattats av den behöriga myndigheten i marknadskontrollärendet och att saluförandet av en viss bestämd produkt därmed kunde skadas, eftersom handlingarna riktade sig direkt mot denna produkt?

b) Om den under a) angivna frågan om proportionalitet skall avgöras av den nationella domstolen, vad skall då tillmätas störst betydelse: att fordonslyften i fråga eventuellt inte uppfyllde de europeiska säkerhetskraven, eller offentliggörandet av att så var fallet?

4) Kan sådana i den första frågan angivna handlingar som har begåtts av en tjänsteman under de i den tredje frågan a) angivna förutsättningarna anses rättfärdigade med stöd av den yttrandefrihet som garanteras i artikel 10 i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, trots att de strider mot artiklarna 28 EG och 30 EG eller artikel 10 EG?

5) a) Om de i den första frågan angivna handlingar som har begåtts av en tjänsteman strider mot artiklarna 28 EG och 30 EG eller mot artikel 10 EG, är då denna överträdelse tillräckligt uppenbar och allvarlig för att staten, såvida övriga villkor för skadeståndsansvar är uppfyllda, skall vara skyldig att ersätta skador som till följd av dessa handlingar har orsakats ett företags saluförande av maskiner?

b) Anses en överträdelse såsom den under a) angivna även vara uppenbar och allvarlig om den myndighet eller den tjänsteman som har beslutsbefogenhet inte har gjort sig skyldig till något fel eller någon försumlighet och myndigheten eller tjänstemannen inte på något sätt har godkänt de ifrågavarande handlingarna eller medverkat till uppkomsten av de konkreta förutsättningarna?

c) Kan artikel 10 EG, särskilt andra stycket, medföra rättigheter för enskilda under de i den första frågan angivna förutsättningarna?

d) Kan en tjänsteman, jämte staten och på samma villkor som denna, enligt gemenskapsrätten bli skadeståndsskyldig för de i den första frågan angivna handlingarna, under förutsättning att dessa strider mot gemenskapsrätten?

e) Är det i praktiken omöjligt eller oproportionerligt svårt att erhålla skadestånd enligt gemenskapsrätten om ett villkor för att skadestånd skall utgå för andra skador än person- och sakskada, enligt den nationella lagstiftningen är att skadorna har orsakats av i lag straffbelagda handlingar eller genom myndighetsutövning eller det i övrigt måste föreligga särskilt tungt vägande skäl för att bevilja skadestånd?

6) a) Om skadestånd enligt den nationella lagstiftningen skall beviljas till följd av att bestämmelserna om fri rörlighet för varor har åsidosatts, även när åsidosättandet har skett genom försumlighet, är det då ett gemenskapsrättsligt krav att skadeståndet skall utgöra en effektiv och avskräckande sanktion? Är det oförenligt med gemenskapens bestämmelser om skadeståndsansvar att en tjänsteman som har gjort sig skyldig till överträdelser eller försumlighet enligt den nationella lagstiftningen är ansvarig för endast en rimlig del, vilken inte nödvändigtvis behöver motsvara hela skadan, eller är helt undantagen från ansvar om han endast har gjort sig skyldig till ringa försumlighet? Är det även oförenligt med nämnda gemenskapsrättsliga regler att en tjänsteman och staten som är skadeståndsskyldig för hans fel eller försumlighet är skyldiga att ersätta andra ekonomiska skador än person- och sakskada endast om skadorna har orsakats av i lag straffbelagda handlingar eller genom myndighetsutövning eller det i övrigt föreligger särskilt tungt vägande skäl för att bevilja skadestånd?

b) Om de under a) beskrivna skadeståndsbegränsningar som föreskrivs i den nationella lagstiftningen är oförenliga med gemenskapsrätten, skall de då inte tillämpas mot den berörda tjänstemannen vid ett beslut att bevilja skadestånd, även om detta innebär att denne får ett striktare och ett utökat skadeståndsansvar i förhållande till det som föreskrivs i den nationella lagstiftningen?”

48. I förfarandet vid domstolen har AGM, den finska regeringen, Tarmo Lehtinen, kommissionen och den svenska regeringen yttrat sig skriftligen och muntligen. Den nederländska regeringen har yttrat sig skriftligen.

V – Bedömning

A – Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning

49. Tarmo Lehtinen har gjort gällande att den nationella domstolens begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till prövning och anfört följande. Förfarandet vid den nationella domstolen befinner sig i ett så tidigt skede att föremålet för tvisten ännu inte har preciserats. Eftersom det inte gjorts någon bevisupptagning, är de omständigheter som den nationella domstolen redovisat ännu inte fastställda. Det är därför inte säkert att tolkningsfrågorna behövs för att målet skall kunna avgöras. För övrigt finns det under alla förhållanden inte något på gemenskapsrätten grundat skadeståndsansvar för nationella tjänstemän, varför i vart fall de frågor som rör detta inte kan tas upp till prövning.

50. Av artikel 234 andra stycket EG framgår det klart att den nationella domstolen avgör i vilket skede av ett förfarande den skall hänskjuta en fråga för förhandsavgörande. Endast den nationella domstolen har kunskap om de faktiska förhållandena. Den har därmed de bästa förutsättningarna för att bedöma i vilket skede av förfarandet en begäran om förhandsavgörande erfordras.( )

51. För övrigt ankommer det enligt domstolens fasta rättspraxis på den nationella domstolen att med hänsyn till omständigheterna i målet bedöma både behovet av att begära ett förhandsavgörande för att avkunna dom och relevansen av de frågor som den ställer till domstolen. Domstolen kan endast underlåta att besvara en tolkningsfråga när det är uppenbart att den begärda tolkningen inte har något samband med omständigheterna eller föremålet för talan i målet vid den nationella domstolen, när frågan är hypotetisk eller domstolen inte har tillgång till de faktiska och rättsliga omständigheter i målet som krävs för att den skall kunna ge ett användbart svar på den fråga som ställts till den.( )

52. Den nationella domstolen har utförligt beskrivit de rättsliga och faktiska omständigheterna i det där anhängiga målet. Parterna har i sina yttranden i huvudsak bekräftat den faktiska bakgrund som den nationella domstolen har beskrivit. Den nationella domstolen har ingående motiverat varför den begär tolkning av bestämmelserna i gemenskapsrätten, varför den hyser tvekan inför tolkningen och varför den anser att en tolkning av bestämmelserna är nödvändig för att den skall kunna avgöra målet. Med ledning av domstolens uppgifter har parterna haft tillfälle att ge in ändamålsenliga yttranden. Mot bakgrund av dessa omständigheter kunde den nationella domstolen utgå från att hänskjutandet av frågorna var av betydelse för avgörandet.

53. Frågan huruvida gemenskapsrätten kräver eller möjliggör ett skadeståndsansvar för nationella tjänstemän erfordrar en tolkning av den materiella gemenskapsrätten. Den skall därför beaktas vid den sakliga bedömningen av tolkningsfrågorna.

54. Av det anförda följer att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning.

B – Tolkningsfrågorna

55. Eftersom svaret på den andra frågan kan påverka bedömningen av den första frågan skall den andra frågan behandlas först. Dessutom skall de övriga frågorna besvaras gemensamt i den mån de har ett inbördes samband.

1. Tolkning av direktiv 98/37 (den andra frågan)

56. För att kunna avgöra om fordonslyftarna uppfyller gemenskapsrättens krav har den nationella domstolen begärt att domstolen skall uttala sig om hur direktivet om maskiner skall tolkas. I sak har den nationella domstolen frågat om direktivet kräver att fordon måste kunna placeras på en fordonslyft oberoende av färdriktning vid inkörningen, utan att den av tillverkaren angivna högsta belastningen därigenom påverkas.

57. Enligt den harmoniserade europeiska standarden EN 1493 skall beräkningen av fordonslyftars maximala belastning göras under sämsta tänkbara belastningsförhållanden. Standarden tillåter inte att färdriktningen begränsas åt ett håll. Enligt punkt 5.4.6.2. i standarden( ) skall tvärtom den högsta tillåtna belastningen på sådana fordonslyftar som de som är aktuella i målet vid den nationella domstolen beräknas med utgångspunkt i att fordonet körs in i den minst gynnsamma av de båda färdriktningarna och fastställas till motsvarande lägre vikt än den som skulle vara möjlig vid en infart i den mera gynnsamma färdriktningen.

58. Enligt skäl 17 och skäl 20 skäl samt artikel 5.2 i direktivet( ) innebär den omständigheten att en maskin överensstämmer med den harmoniserade standarden emellertid inte mer än att maskinen presumeras uppfylla kraven i direktivet. Standarden gör det därmed endast lättare att bevisa att en maskin uppfyller kraven i direktivet. Även annan bevisning om detta kan emellertid föras. Som den finska regeringen med rätta har påpekat föreskrivs till exempel i artikel 8.2 b en typkontroll som kan vara sådan annan bevisning. Att bestämmelserna i standarden EN 1493 har uppfyllts innebär alltså inte nödvändigtvis att en maskin uppfyller kraven i direktivet.

59. Det italienska kontrollorganet har grundat sin bedömning av om fordonslyftarna uppfyller säkerhetskraven i direktivet på tillverkarens bruksanvisningar. I praktiken krävs enligt direktivet också att maskiner skall anses utesluta olycksrisker endast ”om de används för sitt ändamål och under sådana omständigheter som förutses av tillverkaren”, ”vid ändamålsenlig användning” och vid användning ”under sådana omständigheter som förutses av tillverkaren”.( ) I princip har AGM alltså rätt i påståendet att bedömningen skall grundas på tillverkarens bruksanvisningar.

60. När det gäller att undanröja handelshinder för den inre marknaden tar direktivet emellertid särskilt sikte på de ”sociala kostnaderna” för olycksfall som orsakas av maskinerna I direktivet understryks sålunda att olycksfallsrisken kan minskas genom att säkerheten integreras redan på maskinernas konstruktions- och tillverkningsstadier. Syftet med direktivet är en tillnärmning av säkerhetsbestämmelserna, utan att skyddsnivån minskas. Att bibehålla och förbättra säkerhetsnivån är tvärtom ett av direktivets huvudsyften.( )

61. Mot bakgrund av dessa syften skall de krav som anges i bilaga I punkt 1.1.2 tillmätas särskild betydelse.( ) I bilaga I föreskrivs under Inledning 1 i punkt 1 andra satsen att nämnda krav skall gälla för alla maskiner som omfattas av direktivet, oberoende av tillverkarens anvisningar. Enligt punkt 1.1.2 a skall maskiner vara konstruerade så, att de kan fungera på avsett vis utan att medföra fara för personer som utför dessa uppgifter. Säkerhetsåtgärder måste syfta till att undanröja risker för olycksfall även om riskerna uppstår till följd av onormala situationer som kan förutses. Enligt punkt 1.1.2 c skall tillverkaren vid konstruktion av maskiner för att undanröja risker ta hänsyn även till sådan användning som skäligen kan befaras.

62. Vid valet av lämpligaste metoder skall tillverkaren enligt punkt 1.1.2 b se till att risker så långt möjligt undanröjs eller minskas genom att integrera säkerheten redan på konstruktions- och tillverkningsstadierna. Nödvändiga säkerhetsåtgärder skall vidtas bara för sådana risker som inte kan undanröjas. Endast om inte heller detta går att helt genomföra skall användarna informeras om kvarstående risker.

63. Därmed kan det konstateras att skyddet av hälsa ges mycket stor betydelse i direktivet och att det krävs att skyddsnivån, med bibehållen proportionalitet, blir så hög som de tekniska och ekonomiska möjligheterna medger. I enlighet därmed skall risker undanröjas redan vid konstruktionen av maskinerna, i andra hand genom lämpliga skyddsåtgärder. Endast om ingen av dessa två åtgärder är möjlig skall riskerna minskas genom information till användarna.

64. Som kommissionen, utan att bli motsagd, har anfört framgår det av praxis att det på teknikens nuvarande stadium är möjligt att konstruera fordonslyftar så att de tål den maximala belastningen oberoende av fordonets färdriktning och fördelningen av belastningen. Det finns särskilt anledning att anta att lyftarmarna på sådana fordonslyftar som det är fråga om i målet vid den nationella domstolen kan dimensioneras så att den angivna högsta vikten kan tålas i varje belastningssituation. Ingenting tyder på vare sig tekniska eller oövervinneliga ekonomiska hinder mot detta.

65. Alternativt skulle också en skyddsåtgärd kunna garantera säkerheten, till exempel i form av en automatisk varningsmekanism som hindrar olycksrisker genom att avge varningssignaler och blockera lyftmekanismen om belastningsgränserna överskrids.

66. Den tredje möjliga åtgärden skulle vara att utforma bruksanvisningar som gör risken för en felaktig användning, och därmed följande risker, så liten som möjligt. Denna lösning kan emellertid till skillnad från de båda föregående alternativen i stället lätt leda till att maskinen används felaktigt, även om anvisningarna till synes verkar enkla. Den erbjuder följaktligen inte någon jämförbar skyddsnivå. Kommittéerna för koordinering av kontrollorganen har därför med rätta rekommenderat tolkningen att begränsning av färdriktningen och användning av belastningstabeller inte är förenliga med direktivets säkerhetskrav.

Slutsats i denna del

67. Direktivet skall tolkas så, att sådana fordonslyftar som det är fråga om i målet vid den nationella domstolen uppfyller säkerhetskraven i direktivet endast om de kan bära ett fordon med dess högsta tillåtna vikt oavsett i vilken färdriktning fordonet körs in, eller det åtminstone genom effektiva skyddsåtgärder är säkerställt att eventuella fel- och överbelastningar inte kan komma i fråga.

2. Påverkan på den fria rörligheten för varor och åsidosättande av det lojala samarbetet med gemenskapen (den första, den tredje och den fjärde frågan)

68. Den nationella domstolen har ställt den första, den tredje och den fjärde frågan för att i huvudsak få klarhet i om, under de omständigheter som är aktuella i målet vid den nationella domstolen, sådana offentliga uttalanden som Tarmo Lehtinen har gjort skall anses vara ett handlande som skall tillskrivas staten och innebära en begränsning av den fria rörligheten (b) eller ett åsidosättande av det lojala samarbetet med gemenskapen (c) och i vilken utsträckning detta i förekommande fall kan rättfärdigas med stöd av yttrandefriheten eller på grund av syftet att skydda hälsa (d). Först måste dock utredas enligt vilken bestämmelse bedömningen skall ske (a).

a) Prövningskriterium: direktivet i stället för artikel 28 EG

69. Den nationella domstolen har i första hand frågat om Tarmo Lehtinens och ministeriets handlande är förenligt med artikel 28 EG. Artikel 28 EG kan emellertid inte läggas till grund för bedömningen i den mån som området är fullständigt harmoniserat genom sekundärrätt. När en fråga omfattas av harmoniserad lagstiftning på gemenskapsnivå skall sålunda all nationell lagstiftning i denna fråga bedömas mot bakgrund av harmoniseringsåtgärdens bestämmelser och inte mot bakgrund av de grundläggande friheterna. Huruvida en harmoniserad lagstiftning föreligger skall framför allt prövas med ledning av åtgärdens syften och innehåll.( )

70. Som framgår av artikel 1 i direktivet jämförd med bilaga IV till direktivet punkt A 15 omfattas fordonslyftar av direktivets tillämpningsområde. I artikel 3 med därtill hörande Bilaga I föreskrivs omfattande och specifika säkerhetsanordningar för maskiner. Artikel 8 innehåller i detalj preciserade regler för prövningen av dessa anordningar, och i artikel 10 föreskrivs att maskiner som uppfyller kraven i direktivet skall förses med en CE-märkning. Enligt artikel 2.1 och artikel 3 är det förbjudet att släppa ut maskiner som inte uppfyller kraven på marknaden. Enligt artikel 4.1 får medlemsstaterna inte hindra att maskiner som uppfyller bestämmelserna i direktivet släpps ut på marknaden. Dessa bestämmelser återspeglar direktivets syften vilka också har kommit till uttryck i skäl 6 och skäl 7 i direktivet, nämligen att harmonisera nationella säkerhetsstandarder och förfaranden för att därigenom undanröja hinder för den fria handeln med maskiner. Harmoniseringen bekräftas genom bestämmelsen i artikel 2.2 att medlemsstaterna inte får fastställa säkerhetskrav som innebär att maskinerna ändras på något sätt som inte specificeras i direktivet. Enligt artikel 7 vidtar medlemsstaterna endast lämpliga åtgärder om risker uppstår senare.

71. De till maskiner anknutna säkerhetskrav som är relevanta för den fria rörligheten för varor har sålunda fullständigt harmoniserats.( ) Följaktligen skall, som Tarmo Lehtinen med rätta gjorde gällande vid den muntliga förhandlingen, endast direktivet läggas till grund för prövningen. Artikel 28 EG kan inte åberopas, inte ens i andra hand.

b) Åsidosättande av artikel 4.1 i direktivet (den första frågan)

72. Den nationella domstolen har visserligen begärt att domstolen skall klargöra om det, under de omständigheter som är aktuella i det där anhängiga målet, har förekommit ett statligt handlande som begränsar den fria rörligheten för varor enligt artikel 28 EG. För att den nationella domstolen skall kunna få ett ändamålsenligt svar,( ) måste det emellertid mot bakgrund av vad jag ovan har anfört undersökas om direktivet har åsidosatts.( ) Frågan blir då om sådana uttalanden som har gjorts av Tarmo Lehtinen och ministeriet innebär ett åsidosättande av artikel 4.1 i direktivet.

73. Artikel 4.1 i direktivet åsidosätts om en medlemsstat vidtar en åtgärd som begränsar eller hindrar att en maskin som uppfyller bestämmelserna i direktivet släpps ut på marknaden.

i) Huruvida fordonslyftarna uppfyller kraven i direktivet

74. Begränsningsförbudet i artikel 4.1 i direktivet gäller följaktligen endast när en maskin uppfyller kraven i direktivet. De uppgifter som är tillgängliga ger emellertid vid handen att en sådan fordonslyft som den som tillverkas av AGM objektivt inte uppfyller de säkerhetskrav som har redovisats i det föregående.

75. Visserligen gäller här den presumtion för att en maskin uppfyller kraven som föreligger enligt artikel 5.1 i direktivet. Fordonslyften har nämligen godkänts som förenlig med direktivet och försetts med CE-märkning enligt artikel 10 i direktivet. Detta innebär emellertid inte att medlemsstaterna är förhindrade att vidta åtgärder om risker konstateras. En medlemsstat skall enligt artikel 7.1 första meningen i direktivet tvärtom vidta alla lämpliga åtgärder för att avlägsna maskinen från marknaden när staten konstaterar att en maskin när den används på avsett sätt kan äventyra personers eller egendoms säkerhet. Enligt artikel 7.1 andra meningen skall medlemsstaten omedelbart underrätta kommissionen om en sådan åtgärd och om skälet för beslutet. När en olycksrisk konstateras upphör sålunda den presumtion för att maskinen uppfyller kraven i direktivet som föreligger enligt artikel 5.1 i direktivet att gälla.

76. Enligt den nationella domstolens uppgifter har emellertid det behöriga ministeriet varken gjort ett sådant konstaterande eller vidtagit åtgärder för att avlägsna fordonslyftarna från marknaden. Någon motiverad underrättelse till kommissionen enligt artikel 7.1 andra meningen i direktivet har inte heller gjorts. Omständigheterna i målet vid den nationella domstolen talar därför för att presumtionen för att AGM:s fordonslyftar uppfyllde kraven i direktivet fortfarande gällde vid den i målet aktuella tidpunkten och att det därmed också enligt artikel 4.1 i direktivet var förbjudet att begränsa deras utsläppande på marknaden.

ii) Huruvida det föreligger ett handlande medlemsstaterna emellan

77. Enligt den nationella domstolen är det möjligt att Tarmo Lehtinens offentliga beskrivning av AGM:s fordonslyft som stridande mot standarden och farlig innebär en begränsning av fordonslyftens utsläppande på marknaden inom medlemsstaterna. Det måste följaktligen utredas om en tjänstemans offentligt uttalade varningar för en produkt skall anses vara ett handlande av en medlemsstat. Kan med andra ord sådana uttalanden som de Tarmo Lehtinen har gjort tillskrivas medlemsstaten?

78. Det skall först konstateras att domstolen ännu inte har behandlat något sådant fall som det här aktuella. Domstolen har hittills för det första (självklart) ansett att staten skall tillskrivas tjänstemäns handlande i normalfallet, då dessa har handlat enligt direktiv av sina överordnade eller enligt den nationella lagstiftningen. För det andra har domstolen tillskrivit medlemsstaterna privatpersoners agerande när dessa har handlat enligt direktiv utfärdade av medlemsstaternas myndigheter.( ) För det tredje har domstolen slutligen tillskrivit en medlemsstat privatpersoners handlande även när dessa har handlat utan statliga instruktioner men det likväl har förelegat en positiv skyldighet för medlemsstaten att förbjuda ett sådant privat handlande.( )

79. Med undantag av AGM anser alla parter i målet att Tarmo Lehtinen skall anses ha handlat som privatperson. De grundar sin uppfattning på att Tarmo Lehtinen saknade befogenhet att fatta beslut och på ministeriets offentliga förklaring att Tarmo Lehtinen inte företrädde dess officiella ståndpunkt. De anser följaktligen att endast avdelningschefens agerande är ett statligt handlande. Ett skadeståndsansvar för den finska staten kommer då i fråga endast om avdelningschefen genom att inte inskrida mot Tarmo Lehtinen har åsidosatt sin skyldighet att säkerställa att den fria marknaden fungerar väl enligt kriterierna i domen i målet kommissionen mot Frankrike( ) och i förordning nr 2679/98( ). Dessa kriterier är dock tillämpliga endast när staten är skyldig att reagera på privatpersoners handlande, däremot inte när staten själv har handlat, bland annat genom sina tjänstemän.( ) Det måste följaktligen till en början utredas om Tarmo Lehtinen har handlat på statens vägnar eller i egenskap av privatperson.

80. Därvid skall det beaktas att (statliga) varningar för produkter, till skillnad från vad som gäller vid produktförbud, inte i sig medför en marknadsbegränsande effekt. Det är i stället först relevanta marknadsaktörers reaktioner på varningarna som kan ge sådana effekter. Avgörande för om en tjänstemans uttalanden skall tillskrivas arbetsgivaren blir därför hur de relevanta marknadsaktörerna reagerar.( ) Om marknadsaktörerna med hänsyn till omständigheterna måste utgå från att uttalandena innebär en statlig produktvarning påverkar dessa nämligen deras beteende med samma tyngd som om det vore en äkta statlig varning. Sådana uttalanden kan då mycket väl få samma effekter som ett statligt förbud.

81. Som den nationella domstolen har anfört kan man i förevarande fall inte heller undgå att anta att den omständigheten att försäljningssiffrorna minskat till närmast noll kronor måste hänföras till Tarmo Lehtinens uttalanden. När en minskning är så stor motsvarar effekten av uttalandena ett försäljningsförbud. Av domstolens rättspraxis i fråga om gemenskapsrättens bestämmelser om skadeståndsansvar för tjänstemän följer för övrigt att, förutom formella förvaltningsbeslut, även faktiskt handlande,( ) bland annat offentliga uttalanden( ) eller offentliggörande av informationer som omfattas av tystnadsplikt( ) kan utlösa ett skadeståndsansvar för gemenskapen. Det samband mellan uttalandena och ämbetsutövningen som i så fall också erfordras skulle föreligga under sådana omständigheter som är aktuella i detta mål.

82. Det ankommer på medlemsstaterna att säkerställa att deras tjänstemän inte uttalar åsikter som strider mot den officiella statliga ståndpunkten. Om det ändå ges ett intryck av att en tjänsteman har uttalat sig på tjänstens vägnar måste detta intryck omedelbart undanröjas genom lämplig information. I annat fall tillskrivs staten ansvaret, såvida inte tjänstemannen är uppenbart obehörig.

83. Till skillnad från vad de nederländska och svenska regeringarna anser kan en medlemsstat inte undandra sig detta ansvar genom att hänvisa till (ministeriets) interna kompetensfördelning.( ) Avgörande för effekterna av de offentliga uttalandena är nämligen endast hur dessa uppfattas av adressaterna.

84. Detta överensstämmer med den internationella rätten som domstolen har hänvisat till.( ) Enligt denna tillskrivs staten ett handlande endast om och i den mån som detta juridiskt ter sig som utövande av ett statligt ämbete.( ) Även övriga situationer i vilka staten tillskrivs ett handlande liknar varandra i folkrätten och gemenskapsrätten. Så är fallet med till exempel statliga organs handlande,( ) handlande enligt direktiv( ) eller utan att staten ingriper samt underlåtenhet att iaktta en skyldighet att ingripa.( )

85. I överensstämmelse med dessa principer har också den europeiska kommissionen för mänskliga rättigheter och Europadomstolen fastslagit att tjänstemän på alla nivåer, även de lägsta, kan åsidosätta den europeiska konventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter (nedan kallad Europakonventionen). Detta gäller även om tjänstemännen handlar utan bemyndigande, till och med om de handlar utom ramen för eller i strid med givna direktiv.( )

86. Det ankommer visserligen på de nationella domstolarna att tillämpa de gemenskapsrättsliga kriterierna på varje enskilt fall.( ) Domstolen kan emellertid med ledning av de faktiska omständigheterna i målet ge den nationella domstolen vägledning och riktlinjer.( )

87. Som jag har konstaterat i det föregående( ) är det avgörande för om en tjänstemans uttalanden kan tillskrivas arbetsgivaren huruvida adressaterna på grund av omständigheterna antar att det är fråga om statliga uttalanden som den behörige tjänstemannen gör på tjänstens vägnar eller om de inser att uttalandena är uttryck för tjänstemannens personliga åsikt. Vid bedömningen av denna fråga skall den nationella domstolen beakta samtliga omständigheter.

88. Vissa omständigheter i målet vid den nationella domstolen, som gav adressaterna en klar fingervisning om att Tarmo Lehtinen endast uttalade sin personliga åsikt, talar mot att ansvaret tillskrivs den finska staten.

89. Sålunda visar till exempel tekniska handelsförbundets brev till ministeriet av den 29 januari 2001 med anledning av Tarmo Lehtinens uttalanden den 9 januari 2001 under ett möte med förbundet att det stod fullt klart för åhörarna att ministeriet inte delade Tarmo Lehtinens åsikt.( )

90. Detsamma gäller beträffande artiklarna i de regionala tidningarna den 17 februari 2001 och den 13 juni 2001. Enligt tillgängliga uppgifter redovisades Tarmo Lehtinens och avdelningschefens olika åsikter i artiklarna och det framgick också av dessa att avdelningschefen var Tarmo Lehtinens överordnade och den som hade befogenhet att besluta.( )

91. Andra omständigheter i målet vid den nationella domstolen, som gav adressaterna anledning att anta att Tarmo Lehtinen i egenskap av behörig tjänsteman företrädde ministeriets officiella ståndpunkt, talar däremot för att den finska staten skall vara ansvarig för hans handlande.

92. Sålunda ger till exempel den nationella domstolens uppgifter om TV-utsändningen den 17 januari 2001 vid handen att tittarna kunde få intrycket att Tarmo Lehtinen företrädde ministeriets åsikt i egenskap av behörig tjänsteman. I inslaget om fordonslyftar sades Tarmo Lehtinens uppfattning nämligen vara de finska myndigheternas, och Tarmo Lehtinen intervjuades som företrädare för ministeriet i en inspelning som gjorts på hans tjänsterum med tillstånd av det Ministeralrat som var hans närmaste överordnade.( )

93. Vad den nationella domstolen har anfört tyder också på att metallarbetareförbundet och de säkerhetsansvariga inom företagen (det vill säga målgrupperna för köp av fordonslyftar) kunde få intrycket att Tarmo Lehtinen gav uttryckt för det behöriga ministeriets åsikt. Dessa målgrupper hade nämligen fått Tarmo Lehtinens rapport av den 12 februari 2001 som i rubriken hade uttrycken ”social- och hälsovårdsministeriet”, ”arbetsskyddsavdelningen” och ”chefsingenjören Tarmo Lehtinen”.( )

94. Enligt den nationella domstolen uppfattade dessutom de svenska arbetsskyddsmyndigheterna Tarmo Lehtinens engelskspråkiga rapport av den 19 februari 2001 som ministeriets ståndpunkt.( ) Sakkunniga i andra länder i Europa uppfattade enligt den nationella domstolen också rapporten så, att den återgav ministeriets ståndpunkt.( )

95. När det gäller Tarmo Lehtinens uttalanden har den nationella domstolen i sina skäl för begäran om förhandsavgörande för övrigt också anfört att Tarmo Lehtinen vid samtliga aktuella tillfällen uppträdde som tjänsteman i ministeriet och aldrig lät förstå att den åsikt han uttalade var hans personliga. Enligt den nationella domstolen hade allmänheten inte heller anledning att uppfatta Tarmo Lehtinen som uppenbart obehörig. Dessutom hade Tarmo Lehtinen hand om marknadskontrollförfarandet till dess att avdelningschefen den 16 februari 2001 fråntog honom handläggningen av ärendet.

96. Om adressaterna får intrycket att uttalanden görs med en statlig auktoritet som inte existerar kan en medlemsstat emellertid undgå ansvar för uttalandena genom att omgående ge adekvat information om det rätta förhållandet.( )

97. Enligt den nationella domstolen har ministeriet emellertid inte vid något tillfälle informerat de adressater som Tarmo Lehtinens uttalanden av den 17 januari, den 12 februari och den 19 februari 2001 riktade sig till om att ministeriet hade en annan uppfattning. Det finns därför ingenting som tyder på att ministeriet på grund av uttalandena med föreskriven skyndsamhet sörjde för att det erhållna intrycket undanröjdes. Tarmo Lehtinen hade en officiell position. De båda regionala tidningsartiklarna torde för övrigt inte ha samma vidsträckta effekt som TV-intervjun och inte heller samma adressater som Tarmo Lehtinens uttalanden.

98. Sammantaget talar omständigheterna i målet vid den nationella domstolen såvitt avser Tarmo Lehtinens uttalanden den 9 januari, den 17 februari och den 13 juni 2001 snarast för att Tarmo Lehtinen uppträdde helt som privatperson. När det gäller uttalandena den 17 januari, den 12 februari och den 19 februari 2001 talar omständigheterna däremot snarare för att ansvaret för hans handlande skall tillskrivas den finska staten och att det således föreligger ett handlande medlemsstaterna emellan.( )

99. För en slutlig bedömning av ansvarsfördelningen måste den nationella domstolen emellertid utreda de närmare omständigheterna ytterligare. På fråga av domstolen uppgav den finska regeringen och Tarmo Lehtinen nämligen först vid den muntliga förhandlingen inför domstolen att även ministeriets ståndpunkt senare redovisats i TV-inslaget i TV 1. De uppgav också att avdelningschefen kort tid därefter i beriktigande syfte hade underrättat metallarbetareförbundet och den svenska regeringen om att Tarmo Lehtinen hade uttalat sin personliga åsikt. Den nationella domstolen måste därför närmare utreda i vilken utsträckning de åtgärder som ministeriet vidtagit tillräckligt snabbt nådde de adressater som Tarmo Lehtinens uttalanden riktade sig till och undanröjde intrycket av att det var fråga om officiella uttalanden av ministeriet.( )

iii) Huruvida fordonslyftarnas utsläppande på marknaden har begränsats eller förhindrats

100. Det återstår att utreda om Tarmo Lehtinens handlande har begränsat eller förhindrat att fordonslyftarna släpptes ut på marknaden.

101. I artikel 4.1 i direktivet som sekundärrättsligt uttrycker den fria rörligheten för varor föreskrivs, enligt kriterierna för den så kallade Dassonville-regeln, förbud mot varje åtgärd som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen med maskiner som omfattas av direktivets tillämpningsområde.( )

– Begränsningar genom handlande som kan tillskrivas staten

102. Om Tarmo Lehtinens offentliga uttalanden den 17 januari, den 12 februari och den 19 februari 2001 skall tillskrivas den finska staten uppkommer frågan huruvida artikel 4 i direktivet har åsidosatts genom dessa uttalanden, som i så fall skall behandlas som statliga.

103. I Buy Irish-målet fann domstolen att redan en reklamkampanj för inhemska produkter, som inte på något sätt nedvärderade konkurrerande produkter som importerats från utlandet, innebar en begränsning av den fria rörligheten.( ) När det i en nyhetsutsändning i TV, vitt spridda rapporter och tidningsintervjuer görs uttalanden om att en maskin strider mot standarden och är farlig är detta i ännu högre grad, åtminstone indirekt och potentiellt, ägnat att hindra att maskinen släpps ut på marknaden.

104. Omständigheterna i målet vid den nationella domstolen talar därför för att dessa uttalanden av Tarmo Lehtinen är åtgärder, vidtagna inom medlemsstaterna, som begränsar eller hindrar att en maskin som har godkänts som förenlig med direktivet släpps ut på marknaden och att artikel 4.1 i direktivet därigenom har åsidosatts.

105. Den första frågan skall därför besvaras på följande sätt:

Icke auktoriserade uttalanden av en tjänsteman i vilka det påstås att en maskin som har godkänts som förenlig med direktivet strider mot standarden och är farlig innebär ett åsidosättande av artikel4.1 i direktivet när tjänstemannens handlande kan tillskrivas medlemsstaten. Sådana uttalanden skall tillskrivas medlemsstaten när adressaterna på grund av uttalandenas form och omständigheterna i övrigt ges intrycket att det är fråga om officiella statliga upplysningar och inte om tjänstemannens personliga uppfattning. Av betydelse kan därvid särskilt vara

– att tjänstemannen i allmänhet är ansvarig för det berörda området,

– att tjänstemannen gör sina skriftliga uttalanden på den behöriga myndighetens officiella brevpapper,

– att tjänstemannen ger TV-intervjuer på sitt tjänsterum,

– att tjänstemannen inte klargör att hans uttalanden är personliga och inte heller att de avviker från den behöriga myndighetens ståndpunkt, och

– att de behöriga statliga myndigheterna inte omedelbart vidtar nödvändiga åtgärder för att undanröja intrycket hos de adressater som tjänstemännens uttalanden riktar sig till att det är fråga om officiella statliga uttalanden.

– Begränsningar genom handlande som inte kan tillskrivas staten

106. Om den nationella domstolen i enlighet med ovan angivna kriterier finner att Tarmo Lehtinens uttalanden återger hans personliga åsikt och därför inte kan tillskrivas staten, uppkommer frågan huruvida artikel 4 i direktivet har åsidosatts genom att den finska staten i strid med sina skyldigheter har underlåtit att ingripa.

107. Domstolen har sålunda fastslagit att medlemsstaterna enligt artiklarna 28 EG och 10 EG är skyldiga att vidta alla nödvändiga och lämpliga åtgärder för att säkerställa att de grundläggande friheterna iakttas inom deras territorium. Medlemsstaterna är också skyldiga att vidta tillräckliga åtgärder för att undanröja sådana restriktioner för den fria rörligheten för varor som särskilt har orsakats av privatpersoner inom deras territorier och riktar sig mot produkter från andra medlemsstater.( ) De har dock visst utrymme för att göra en skönsmässig bedömning av vilka åtgärder som är nödvändiga och lämpliga i varje enskilt fall. Det ankommer inte på gemenskapsinstitutionerna att sätta sig i medlemsstaternas ställe och föreskriva vilka åtgärder dessa skall vidta och faktiskt tillämpa.( ) Det ankommer emellertid på domstolen att, med hänsyn till det nämnda utrymmet för skönsmässig bedömning, pröva om den berörda medlemsstaten har vidtagit lämpliga åtgärder för att säkerställa den fria rörligheten för varor.( )

108. Enligt den nationella domstolen informerades ministeriet när det gäller Tarmo Lehtinens uttalande av den 9 januari 2001 genom den senare inkomna skrivelsen från det tekniska handelsförbundet om att förbundet kände till att ministeriet inte delade Tarmo Lehtinens uppfattning. Avdelningschefen sände dessutom den 8 februari 2001 ett fax till ordföranden för industri- och handelsförbundet i vilket han tog avstånd från Tarmo Lehtinens uttalanden. I tidningsartiklarna den 17 februari 2001 och den 13 juni 2001( ) framhölls att marknadskontrollförfarandet ännu inte var avslutat, att ministeriet vid den tidpunkten utgick ifrån att maskinen uppfyllde kraven i direktivet och att ministeriet inte kunde se att maskinen var förenad med några risker.( )

109. Dessa omständigheter ger vid handen att ministeriet kunde utgå från att några ytterligare åtgärder inte erfordrades. Den finska staten har följaktligen uppfyllt sin skyldighet att säkerställa skydd för den fria rörligheten när privatpersoner gör intrång i denna. I detta hänseende har det då inte varit fråga om några medlemsstatliga begränsningar i den mening som avses i artikel 4 i direktivet.

c) Artikel 10 andra stycket EG

110. Den nationella domstolen har ställt sin första fråga för att få klarhet också i om Tarmo Lehtinens och ministeriets handlande innebär ett åsidosättande av de skyldigheter som följer av artikel 10 andra stycket i EG-fördraget. Som lex generalis skall artikel 10 andra stycket EG dock stå tillbaka när mera konkreta bestämmelser har åsidosatts.( ) Artikel 10 andra stycket EG kan tillämpas självständigt endast om det kan fastställas att det också föreligger ett åsidosättande av någon fördragsenlig skyldighet utöver den som gäller enligt den konkreta bestämmelse som har åsidosatts.( ) Det finns inte något i målet vid den nationella domstolen som ger stöd för att det är fråga om ett sådant fall.

d) Rättfärdigande (den tredje och den fjärde frågan)

111. Med beaktande av bedömningskriteriet och mot bakgrund av de slutsatser som hittills har dragits har den nationella domstolen ställt den tredje och den fjärde frågan för att i huvudsak få klarhet i om det åsidosättande av artikel 4.1 i direktivet som har skett på grund av Tarmo Lehtinens handlande kan rättfärdigas med hänvisning till syftet att skydda hälsa eller med stöd av yttrandefriheten.

i) Rättfärdigande med hänvisning till skyddet för hälsan (den tredje frågan)

112. I direktivet regleras just skyddet av personers hälsa när det gäller de maskiner som omfattas av det. När en maskin uppfyller kraven i direktivet kan därför begränsningar av utsläppande av maskinen på marknaden av hälsoskyddsskäl endast komma i fråga enligt artikel 7.1.

113. Enligt den nationella domstolen har ministeriet inte vidtagit någon åtgärd enligt artikel 7 i direktivet. Vid den tidpunkt då Tarmo Lehtinen gjorde sina uttalanden pågick ännu marknadskontrollförfarandet och så som den beslutsbehöriga avdelningschefen såg det hade någon risk för personers hälsa i den mening som avses i artikel 7 inte konstaterats. Inte heller underrättades kommissionen enligt artikel 7.1 andra meningen. Att rättfärdiga uttalandena med åberopande av syftet att skydda personers hälsa är därför svårt redan med hänsyn till att medlemsstaten inte gjorde något för att försöka uppnå detta mål.

114. Den nationella domstolens uppgifter innehåller för övrigt inte heller något som tyder på att det här föreligger en objektiv risk. Även om en risk skulle kunna tänkas föreligga skulle den emellertid inte stå i proportion till de olägenheter som Tarmo Lehtinens uttalanden har medfört.

115. Av domstolens fasta rättspraxis följer att det enligt proportionalitetsprincipen, som är en av gemenskapsrättens allmänna principer, krävs att de åtgärder som vidtas inte går utöver gränserna för vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas med bestämmelserna. Om det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan skall man därför använda sig av den åtgärd som är den minst betungande. Vidare får vållade olägenheter inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.( )

116. Sådana offentliga varningar för riskerna med av AGM:s fordonslyftar som Tarmo Lehtinen har uttalat kan visserligen vara ägnade att minska risken. Det är däremot tveksamt om de är nödvändiga. En lika lämplig men mindre ingripande åtgärd skulle till exempel kunna vara en skrivelse till användarna av fordonslyftarna som på ett ändamålsenligt sätt informerade dessa om de kvarstående risker som Tarmo Lahtinen ansåg föreligga. Inte för inte hade denna åtgärd redan valts i fråga om de bristfälliga säkerhetslåsen.

117. I varje fall synes uttalandena inte vara rimliga. Enligt den nationella domstolens uppgifter kan nämligen den risk som Tarmo Lehtinen såg i begränsningen av fordonens färdriktning inte ha varit särskilt stor. Maskinen och belastningstabellerna var enligt uppgifterna enkla att använda. Trots det ganska stora antalet sålda fordonslyftar har det veterligen inte heller inträffat något olycksfall till följd av begränsningen av färdriktningen.( ) Vid detta förhållande torde offentliga uttalanden av det slag och i den form som förekom i Tarmo Lehtinens uttalanden kunna avsevärt påverka den fria rörligheten för varor.

ii) Rättfärdigande med stöd av yttrandefriheten (den fjärde frågan)

118. Med rätta har framför allt den svenska regeringen framhållit betydelsen av den grundläggande yttrandefriheten som garanteras i artikel 12 i den finska grundlagen, i artikel 10 i Europakonventionen och som en allmän rättsprincip i gemenskapsrätten. Yttrandefriheten utgör en av de viktigaste grunderna för ett demokratiskt samhälle och tillkommer tjänstemännen i medlemsstaterna lika väl som gemenskapens tjänstemän.( )

119. Medlemsstaten själv har däremot ingen yttrandefrihet. Staten omfattas tvärtom likaväl som gemenskapens institutioner av skyldigheten att garantera yttrandefriheten. Medlemsstaten skall garantera sina underordnade rättssubjekt yttrandefrihet och får inte vända denna mot dem.

– Rättfärdigande på grund av ett handlande som kan tillskrivas den finska staten

120. I den mån som Tarmo Lehtinens handlande skall tillskrivas den finska staten kan därför ett rättfärdigande med stöd av yttrandefriheten inte komma i fråga. Om Tarmo Lehtinens uttalanden av den 17 januari, den 12 februari och den 19 februari 2001 skall tillskrivas staten är de nämligen statligauttalanden, inte uttalanden av en privatperson. Den finska staten kan emellertid inte för egen del göra anspråk på yttrandefrihet och åberopa denna mot AGM. Den hade i detta hänseende inte heller varit skyldig att acceptera yttrandefrihet för sin tjänsteman Tarmo Lehtinen. Yttrandefriheten ger nämligen förvisso Tarmo Lehtinen rätt att uttala sig i sitt eget namn, men den medför däremot inte rätt för honom att inför allmänheten uttala sig som företrädare för den finska staten.

– Rättfärdigande på grund av ett handlande som inte kan tillskrivas den finska staten

121. Ett rättfärdigande med stöd av yttrandefriheten kan däremot i princip mycket väl tänkas om Tarmo Lehtinens handlande inte kan tillskrivas den finska staten. Om en tjänsteman uttalar sig i sitt eget namn tar han nämligen sin rätt till yttrandefrihet i anspråk i förhållande till sin egen medlemsstat. Medlemsstaten är skyldig att respektera denna grundläggande rättighet. Samtidigt är medlemsstaten emellertid skyldig att säkerställa den fria rörligheten för varor och kan av den anledningen bli skyldig att ingripa,( ) vilket kan leda till en konfliktsituation.

122. Om en sådan konflikt uppkommer måste en medlemsstat kunna åberopa sin tjänstemans yttrandefrihet så långt som staten är skyldig att respektera denna enligt de konkreta omständigheterna. Följaktligen måste det ske en intresseavvägning med ledning av alla omständigheter i det enskilda fallet. Därvid har medlemsstaten stort utrymme för en skönsmässig bedömning. Det ankommer emellertid på domstolen att pröva om begränsningarna av grundläggande friheter står i rimlig proportion till skyddet av de grundläggande rättigheterna.( )

123. Enligt den nationella domstolen uttalade Tarmo Lehtinen sin åsikt innan ministeriet hade fattat ett beslut. Hans kritik var rätt frän och riktade sig endast mot maskiner av ett enda märke. Som grund för sin ståndpunkt åberopade han dock sakliga överväganden beträffande den typen av fordonslyftar, och han gjorde därutöver inte några onödiga misskrediteranden. Hans uttalanden syftade i varje fall också till att skydda personers hälsa. Tarmo Lehtinen använde följaktligen sin yttrandefrihet på ett område inom vilket han hade särskild sakkunskap, och han ville med sina uttalanden uppnå viktiga mål i det allmännas intresse.

124. Ministeriet klargjorde dessutom tydligt just för de läsare av tidningsartiklarna som behövde informeras att Tarmo Lehtinen uttalade sin personliga åsikt, att marknadskontrollförfarandet ännu pågick och att det inte förelåg några bevis vare sig för att fordonslyften var förenad med någon risk eller för att den stred mot den harmoniserade standarden. Ministeriet har därmed vidtagit åtgärder för att Tarmo Lehtinens uttalande skulle påverka den fria rörligheten för varor så litet som möjligt.

125. Under sådana förhållanden kan det antas att ministeriet inom ramen för sin skönsmässiga bedömning kunde utgå från att de begränsningar av den fria rörligheten för varor på grund av Tarmo Lehtinens personliga uttalanden som kvarstod måste tålas, eftersom det inte var möjligt att åstadkomma ett längre gående skydd för denna utan oproportionerliga inskränkningar i Tarmo Lehtinens yttrandefrihet.

126. Det kan framför allt inte komma i fråga att ministeriet skulle ha gett Tarmo Lehtinen ett preventivt yttrandeförbud. Preventiva yttrandeförbud upphäver i enstaka fall yttrandefriheten och kan därför inte rättfärdigas annat än under exceptionella omständigheter. I den mån som den finska (tjänstemanna-) lagstiftningen över huvud taget skulle möjliggöra ett preventivt förbud kan gemenskapsrätten under förhandenvarande omständigheter absolut inte kräva detta för att skydda den fria rörligheten för varor. Uttalandenas form och tidpunkten för när de avgavs ger inte heller vid handen att det hade erfordrats ett mera rigoröst ingripande eller att de faktiskt vidtagna åtgärderna överskred den finska statens utrymme för skönsmässig bedömning.

iii) Slutsats i denna del

127. Under de omständigheter som är aktuella i målet vid den nationella domstolen kan ett åsidosättande av artikel 4.1 i direktivet genom uttalanden av en tjänsteman vilka skall tillskrivas dennes medlemsstat inte rättfärdigas vare sig med hänvisning till syftet att skydda hälsa eller med stöd av tjänstemannens yttrandefrihet. En medlemsstat är emellertid under ifrågavarande omständigheter inte skyldig att förbjuda en tjänsteman att göra personliga uttalanden som kan påverka den fria rörligheten för varor.

3. Statens och tjänstemäns skadeståndsansvar (den femte och den sjätte frågan)

128. För det fall att det under de omständigheter som är aktuella i målet vid den nationella domstolen skulle föreligga ett åsidosättande av artiklarna 28 EG och 30 EG eller artikel 10 EG har den nationella domstolen även ställt frågor för att få klarhet i om villkoren för ett gemenskapligt grundat skadeståndsansvar för staten är uppfyllda, om gemenskapsrätten möjliggör eller kräver skadeståndsansvar även för den handlande tjänstemannen och i vilken utsträckning villkoren för sådant skadeståndsansvar eventuellt kräver att den finska lagstiftningen tolkas i enlighet med gemenskapsrätten.

129. Mot hänsyn till resultatet av min prövning i det föregående skall den nationella domstolens frågor emellertid besvaras med utgångspunkt i att artikel 4.1 i direktivet har åsidosatts genom Tarmo Lehtinens uttalanden av den 17 januari, den 12 februari och den 19 februari 2001. Omständigheterna i målet vid den nationella domstolen talar därvid för att dessa uttalanden skall tillskrivas den finska staten och följaktligen är att anse som en medlemsstatlig åtgärd som har begränsat eller hindrat att fordonslyftarna släpptes ut på marknaden.

a) Statens skadeståndsansvar

130. Av domstolens rättspraxis följer att en medlemsstat blir skadeståndsskyldig för skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av gemenskapsrätten som kan tillskrivas medlemsstaten, under följande tre förutsättningar, nämligen att den rättsregel som har överträtts har till syfte att ge enskilda rättigheter, att överträdelsen är tillräckligt klar och att det finns ett direkt orsakssamband mellan åsidosättandet av medlemsstatens skyldighet och den skada som de drabbade personerna har lidit.( )

131. Dessa tre förutsättningar måste vara uppfyllda såväl när den skada som orsakats beror på att medlemsstaten har underlåtit att agera som när skadan orsakats av lagstiftning eller ett förvaltningsbeslut som strider mot gemenskapsrätten, oavsett om nämnda lagstiftning eller förvaltningsbeslut har antagits av medlemsstaten själv eller av ett offentligrättsligt organ som i juridisk mening är oberoende av staten.( )

i) Skydd för enskildas rättigheter (den femte frågan punkt c)

132. Den nationella domstolen har ställt den femte frågan punkt c väsentligen för att få klarhet i om artikel 10 EG, särskilt bestämmelsen i dess andra stycke, under förhandenvarande omständigheter kan motivera rättigheter för enskilda.

133. Eftersom direktivet har företräde vid tolkningen kan artikel 10 EG i detta fall inte motivera någon självständig rättighet för enskilda.( ) I artikel 4.1 i direktivet tillerkänns nämligen de enskilda marknadsaktörerna rättigheter som de kan göra gällande gentemot medlemsstaterna.( )

ii) Huruvida överträdelsen är tillräckligt klar (den femte frågan punkterna a och b)

134. Den nationella domstolen har ställt den femte frågan punkterna a och b väsentligen för att få klarhet i om överträdelsen av gemenskapsrätten under förhandenvarande omständigheter är tillräckligt klar för att kunna medföra skadeståndsskyldighet för staten.

135. Det avgörande kriteriet för att avgöra om en överträdelse av gemenskapsrätten är tillräckligt klar för att grunda skadeståndsskyldighet för staten är om en medlemsstat uppenbart och allvarligt har missbedömt gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Bland de omständigheter som den behöriga domstolen därvid bland annat kan behöva ta hänsyn till är den överträdda regelns grad av klarhet och precision, omfattningen av utrymmet för skönsmässig bedömning samt i förekommande fall den begångna överträdelsens eller den vållade skadans avsiktliga eller oavsiktliga karaktär och den ursäktliga eller oursäktliga karaktär som en eventuell rättsvillfarelse har.( )

136. Om en medlemsstat emellertid vid den tidpunkt då den begick överträdelsen inte stod inför något normativt val och förfogade över ett i hög grad begränsat, eller till och med obefintligt, utrymme för skönsmässig bedömning kan redan en mindre överträdelse av gemenskapsrätten vara tillräcklig.( )

137. Enligt artikel 4.1 i direktivet har medlemsstaterna inte något utrymme för skönsmässig bedömning ens när det endast presumeras att maskiner uppfyller kraven i direktivet. Om det senare uppkommer tvivel om huruvida en maskin uppfyller dessa krav föreskrivs i direktivet nämligen endast åtgärder enligt artikel 7. Enligt den nationella domstolen har det behöriga ministeriet emellertid underlåtit att utnyttja denna möjlighet och låtit Tarmo Lehtinen hållas.( ) Omständigheterna i målet vid den nationella domstolen talar därför för att den överträdelse som på grund av Tarmo Lehtinens uttalanden skall tillskrivas medlemsstaten är tillräckligt klar för att motivera en skadeståndsskyldighet

iii) Tilläggsvillkor i den nationella lagstiftningen (den femte frågan punkt e och den sjätte frågan punkt a första och tredje meningarna)

138. Den nationella domstolen har ställt den femte frågan punkt e och den sjätte frågan punkt a första och tredje meningarna för att i huvudsak få klarhet i om det i nationell lagstiftning får föreskrivas ytterligare villkor för statens skadeståndsansvar, särskilt för andra ekonomiska skador än person- och sakskador, och om skadeståndet skall vara en effektiv och avskräckande sanktion.

139. Om villkoren för en direkt på gemenskapsrätten grundad rätt till skadestånd är uppfyllda ankommer det enligt domstolens rättspraxis på medlemsstaten att gottgöra följderna av den vållade skadan. Förutsättningarna för att erhålla skadestånd får därvid inte vara mindre förmånliga än dem som avser liknande nationella anspråk. De får inte heller vara utformade på ett sådant sätt att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få ersättning för skadan.( ) Det kan därför inte heller tillåtas att till exempel utebliven vinst eller andra typer av skadestånd helt utesluts som ersättningsgill skada. Det skulle nämligen innebära att det i vissa tvister i praktiken blir helt omöjligt att få ersättning för skadan.( )

140. Gemenskapsrätten kräver följaktligen en effektiv kompensation och tillåter inte att det i den nationella lagstiftningen föreskrivs andra tilläggsvillkor än sådana som endast obetydligt försvårar möjligheten att erhålla skadestånd eller vissa typer av skadestånd.

141. Enligt den nationella domstolen föreskrivs emellertid i den finska lagstiftningen att skadestånd för rent ekonomisk skada skall utgå endast om skadan har orsakats av en straffbelagd handling eller vid myndighetsutövning eller om det eljest finns tungt vägande skäl. Sådana tilläggsvillkor för skadeståndsskyldighet skall tolkas så, att de endast obetydligt försvårar möjligheten att erhålla skadestånd för rent ekonomiska skador. I vart fall skulle gemenskapsrättens krav vara uppfyllda om den nationella lagstiftningen enligt gemenskapsrätten kan tolkas så, att orimliga svårigheter att erhålla skadestånd är uteslutna. Så skulle bland annat vara fallet om överträdelser av gemenskapsrätten alltid anses som tungt vägande skäl.

142. Av domstolens rättspraxis följer också att det på gemenskapsrätten grundade skadeståndsansvaret för en medlemsstat inte har till syfte att vara avskräckande och utgöra en sanktion, utan skall vara ersättning för skador som enskilda orsakas av att medlemsstaterna har åsidosatt gemenskapsrätten.

iv) Slutsats i denna del

143. I artikel 4.1 i direktivet tillerkänns enskilda rättigheter som de kan göra gällande gentemot medlemsstaterna. Artikel 10 EG kan då inte tillämpas samtidigt. Enligt artikel 4.1 i direktivet har medlemsstaterna inte något utrymme för skönsmässig bedömning ens när maskiner endast presumeras uppfylla kraven i direktivet. Ett åsidosättande av artikel 4.1 är en tillräckligt klar överträdelse i den mening som avses i fråga om det på gemenskapsrätten grundande skadeståndsansvaret för staten. Gemenskapsrätten tillåter inte att det i den nationella lagstiftningen föreskrivs andra tilläggsvillkor än sådana som endast obetydligt försvårar möjligheten att erhålla ett allmänt skadestånd eller skadestånd av viss typ.

b) Tjänstemäns skadeståndsansvar

i) Den gemenskapsrättsliga möjligheten till ett kompletterande skadeståndsansvar för tjänstemän (den femte frågan punkt d)

144. Den nationella domstolen har ställt den femte frågan punkt d för att få klarhet i om, förutom staten, även en tjänsteman kan bli skadeståndsskyldig när han har åsidosatt gemenskapsrätten.

145. Gemenskapsrätten överlåter utformningen av skadeståndsansvaret till den nationella lagstiftningen så länge det faktiska genomdrivandet av gemenskapsrättsliga rättigheter inte blir orimligt svårt och det är effektivt säkerställt att skadestånd kan erhållas. Domstolen har till exempel också fastställt att det ur gemenskapsrättslig synpunkt är godtagbart att skadeståndsansvar för ett offentligrättsligt organ kan göras gällande vid sidan av medlemsstatens ansvar.( )

146. Förutsatt att det verkligen är effektivt säkerställt att skadestånd kan erhållas för skada som har orsakats genom att en medlemsstatlig myndighet har åsidosatt gemenskapsrätten föreligger det inte något gemenskapsrättsligt hinder mot att någon annan förutom medlemsstaten har skadeståndsansvar. Ur gemenskapsrättslig synpunkt möter det alltså inte något hinder att även den tjänsteman som har begått handlingen blir skadeståndsskyldig.

ii) Huruvida gemenskapsrätten föreskriver införande av skadeståndsansvar för tjänstemän (den sjätte frågan punkt a första och andra meningarna)

147. Den nationella domstolen har ställt den sjätte frågan punkt a första och andra meningarna för att till en början få klarhet i om medlemsstaterna enligt gemenskapsrätten är skyldiga att föreskriva skadeståndsansvar för tjänstemän som har åsidosatt gemenskapsrätten.

148. Av domstolens rättspraxis( ) kan inte utläsas att gemenskapsrätten kräver att medlemsstaterna skall införa ett personligt skadeståndsansvar för sina tjänstemän. De gemenskapsrättsliga bestämmelserna om skadeståndsansvar ingriper tvärtom inte i medlemsstaternas statsfunktioner utan överlåter fastmer åt medlemsstaterna att avgöra på vilket sätt de gemenskapsrättsliga rättigheterna skall genomföras. Därvid får emellertid det faktiska genomdrivandet av de rättigheter som garanteras av gemenskapsrätten inte orimligt försvåras, och det måste effektivt säkerställas att skadestånd kan erhållas. Det avgörande är följaktligen att det enligt den nationella lagstiftningen finns åtminstone ett med staten jämförbart subjekt med skadeståndsansvar som kan utge skadeståndet, inte vilket detta subjekt är. Om den nationella lagstiftningen redan innehåller bestämmelser om skadeståndsansvar för staten som uppfyller de gemenskapsrättsliga kraven föreligger det alltså inte någon gemenskapsrättslig skyldighet att införa skadeståndsansvar även för tjänstemän.

iii) Tilläggsvillkor för tjänstemäns skadeståndsansvar eller begränsningar av detta (den sjätte frågan punkten b)

149. Den nationella domstolen har slutligen ställt den sjätte frågan punkt b för att få klarhet i om medlemsstaterna har rätt att föreskriva tilläggsvillkor för tjänstemäns skadeståndsansvar eller att begränsa detta.

150. Av den rättspraxis som har redovisats( ) framgår att det är möjligt att, utöver de villkor som gäller för ett gemenskapsrättsligt grundat skadeståndsansvar för staten på grund av en överträdelse av gemenskapsrätten, föreskriva tilläggsvillkor för skadeståndsansvar för tjänstemän eller att begränsa ett sådant ansvar i den mån det är fråga om ett kompletterande skadeståndsansvar för tjänstemän. Då utgör nämligen redan statens skadeståndsansvar en garanti för att skadestånd kan erhållas.

151. Om statens skadeståndsansvar däremot i den nationella lagstiftningen har reglerats på så sätt att det enbart föreskrivs ett skadeståndsansvar för tjänstemän, som staten övertar om skadeståndet inte betalas eller om det överflyttas till staten, måste gemenskapsrättens krav på ett effektivt skydd för den enskildes rättigheter beaktas även när tjänstemännens skadeståndsansvar regleras. Om statens skadeståndsansvar inträder som en följd av tjänstemännens skadeståndsskyldighet får det nämligen inte i den nationella lagstiftningen föreskrivas andra tilläggsvillkor än sådana som endast obetydligt försvårar möjligheten att erhålla skadestånd.

iv) Slutsats i denna del

152. Det är gemenskapsrättsligt möjligt men inte nödvändigt att införa ett kompletterande skadeståndsansvar för tjänstemän. Ett sådant kan förenas med tilläggsvillkor eller begränsningar i förhållande till kriterierna för ett gemenskapsrättligt grundat skadeståndsansvar för staten. När statens skadeståndsansvar däremot inträder först som följd av en tjänstemans skadeståndsskyldighet kan gemenskapsrätten, för att säkerställa ett effektivt skydd för enskilda, inte tillåta att det i den nationella lagstiftningen föreskrivs andra tilläggsvillkor än sådana som endast obetydligt försvårar möjligheten att erhålla skadestånd.

VI – Förslag till avgörande

153. På grund av vad som anförts i det föregående föreslår jag att domstolen skall besvara frågorna från Tampereen käräjäoikeus på följande sätt:

1) Europaparlamentets och rådets direktiv 98/37/EG av den 22 juni 1998 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om maskiner skall tolkas så, att fordonslyftar av det slag som är aktuellt i målet vid den nationella domstolen uppfyller direktivets säkerhetskrav endast om de kan klara fordon som med sin högsta tillåtna vikt körs in i båda riktningarna eller det åtminstone genom effektiva skyddsåtgärder är säkerställt att eventuella fel- och överbelastningar effektivt hindras.

2) Icke auktoriserade uttalanden av en tjänsteman om att en maskin, som har godkänts som förenlig med direktivet, strider mot den harmoniserade standarden och är farlig innebär ett åsidosättande av artikel 4.1 i direktivet när tjänstemannens handlande kan tillskrivas staten. Ett sådant uttalande skall tillskrivas staten om adressaterna på grund av dess form och omständigheterna vid dess avgivande förmedlas intrycket att det är fråga om officiella statliga uttalanden och inte om tjänstemannens personliga åsikt. Därvid kan särskilt följande omständigheter vara av betydelse:

– att tjänstemannen i allmänhet är ansvarig för det berörda området,

– att tjänstemannen gör sina skriftliga uttalanden på den behöriga myndighetens officiella brevpapper,

– att tjänstemannen ger TV-intervjuer på sitt tjänsterum,

– att tjänstemannen inte klargör att hans uttalanden är personliga och inte heller att de avviker från den behöriga myndighetens ståndpunkt, och

– att de behöriga statliga myndigheterna inte omedelbart vidtar nödvändiga åtgärder för att undanröja intrycket för dem som tjänstemännens uttalanden riktar sig till att det är fråga om officiella statliga uttalanden.

3) Under sådana omständigheter som de som är aktuella i målet vid den nationella domstolen kan ett åsidosättande av artikel 4.1 i direktivet som har skett på grund av en tjänstemans uttalanden och som skall tillskrivas staten inte rättfärdigas vare sig med hänvisning till syftet att skydda hälsa eller med stöd av tjänstemannens yttrandefrihet. Under ifrågavarande omständigheter är en medlemsstat dock inte skyldig att förbjuda en tjänsteman att uttala åsikter som skulle kunna påverka den fria rörligheten för varor.

4) I artikel 4.1 i direktivet tillerkänns enskilda rättigheter som de kan göra gällande gentemot staten. Artikel 10 EG kan inte tillämpas samtidigt. När maskiner uppfyller kraven i direktivet (även när de endast presumeras göra detta) lämnar artikel 4.1 inte något utrymme för medlemsstaterna att göra en skönsmässig bedömning. Ett åsidosättande av artikel 4.1 utgör en tillräckligt klar överträdelse i den mening som avses i fråga om det gemenskapsrättsligt grundade skadeståndsansvaret för staten. Gemenskapsrätten tillåter inte att det i nationell lagstiftning föreskrivs andra tilläggsvillkor än sådana som endast obetydligt försvårar möjligheten att erhålla allmänt skadestånd eller vissa typer av skadestånd.

5) Ett kompletterande skadeståndsansvar för tjänstemän är gemenskapsrättsligt möjligt men inte nödvändigt. Ett sådant kan förenas med tilläggsvillkor eller begränsningar i förhållande till villkoren för det gemenskapsrättsligt grundade skadeståndsansvaret. Om statens skadeståndsansvar däremot inträder först på grund av tjänstemannens skadeståndsskyldighet kan gemenskapsrätten, för att effektivt skydda enskildas rättigheter, inte tillåta att det i nationell lagstiftning föreskrivs andra tilläggsvillkor än sådana som endast obetydligt försvårar möjligheten att erhålla skadestånd.