Förslag till avgörande av generaladvokat Jacobs föredraget den 25 september 2001. - Odette Simon mot Europeiska kommissionen. - Överklagande - Tjänstemän - Anspråk på ställning som tillfälligt anställd - För sent ingiven ansökan - Avvisning av talan - Uppenbart att överklagandet i vissa delar inte kan upptas till prövning och i övriga delar är ogrundat. - Mål C-274/00 P.



Rättsfallssamling 2002 s. I-05999



Generaladvokatens förslag till avgörande

1. Odette Simon har överklagat förstainstansrättens dom av den 10 maj 2000 genom vilken hennes talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut att avslå hennes begäran om en reglering av sin administrativa ställning samt hennes begäran om symboliskt skadestånd med en euro för ideell skada ogillades.

2. Odette Simon har i huvudsak begärt att hennes ställning som anställd från maj 1966 till oktober 1995 skall ändras retroaktivt. Under den perioden var hon (med undantag för två korta perioder under åren 1993 och 1994) formellt anställd av en rad självständiga organisationer som kommissionen (inledningsvis dess föregångare Europeiska kol- och stålgemenskapens Höga myndighet) genom successiva avtal hade anlitat för att samordna och till de berörda nationella industrierna sprida resultaten av studier som utfördes av olika experter inom ramen för femåriga forskningsprogram om ergonomi för kol- och stålindustrin som kommissionen genomförde enligt artikel 55 i EKSG-fördraget. Odette Simon har gjort gällande att hon i själva verket var anställd av kommissionen och att hon skall anses ha varit en tillfälligt anställd hos gemenskapen under den berörda perioden.

Bakgrund till den överklagade domen

3. Enligt artikel 55 i EKSG-fördraget skall kommissionen främja teknisk och ekonomisk forskning som har betydelse för produktionen och utvecklingen av kol- och stålkonsumtionen samt arbetssäkerheten inom dessa industrier och skall för detta ändamål organisera ett lämpligt samarbete mellan existerande forskningsorgan.

4. Till och med år 1995 anlitade kommissionen, inom ramen för sitt femåriga forskningsprogram om ergonomi för kol- och stålindustrin enligt den artikeln, genom successiva avtal olika självständiga organisationer för att samordna och till de berörda nationella industrierna sprida resultaten av studier hänförliga till programmet.

5. Dessa organisationer, som av parterna och i förstainstansrättens dom kallas "organismes de tutelle" (nedan kallade övervakningsorgan), anlitades av kommissionen både för att, när så erfordrades, ställa experter inom det specifika forskningsområdet till förfogande på konsultbasis och för att bemanna ett paraplyorgan, Bureau de l'Action Communautaire Ergonomique, (nedan kallad byrån) som tydligen tillhandahöll de successiva forskningsinsatserna löpande logistiksupport.

6. Av den överklagade domen framgår att Odette Simon, som från år 1957 till år 1960 hade varit gemenskapstjänsteman i lönegrad C, från år 1966 till år 1993 var anställd i Luxemburg av flera företag som på detta sätt hade anlitats av kommissionen. Enligt den överklagade domen var Odette Simon från år 1966 till år 1980 i tur och ordning anställd hos Société des Sciences Médicales, Ligue Luxembourgeoise contre la Tuberculose, Société d'Ergonomie de Langue Française och Gesellschaft für Arbeitswissenschaft. Från år 1980 var Odette Simon anställd hos övervakningsorganet Gesellschaft für Sicherheitswissenschaft (nedan kallat GFS). Från och med den 1 mars 1993 till och med den 14 januari 1994, och därefter från och med den 1 juli och den 30 november 1994, var Odette Simon direkt anställd hos kommissionen enligt ett tidsbegränsat anställningsavtal som löd under luxemburgsk lag. Efter ett nytt avtal mellan kommissionen och GFS för perioden från och med den 1 december 1994 till och med den 31 augusti 1995, åtog sig GFS att samordna och sprida resultaten av de studier som utförts under det sjätte ergonomiprogrammet. Odette Simon var åter anställd hos GFS under samma period som den som avsågs i avtalet mellan kommissionen och GFS. Det avtalet, liksom Odette Simons, förlängdes till den 25 oktober 1995. Därefter förnyade inte kommissionen avtalet med GFS och Odette Simons avtal löpte ut.

7. Den 16 januari 1996 väckte Odette Simon talan vid arbetsdomstolen i Luxemburg mot GFS och dess chef om att uppsägning skett utan saklig grund. Genom en skrivelse av den 28 juni 1996 framställde Odette Simon en begäran till kommissionen enligt artikel 90.1 i tjänsteföreskrifterna om att hennes arbete sedan år 1966 skulle betraktas som arbete utfört av en tillfälligt anställd hos gemenskaperna. Till stöd för sitt yrkande åberopade Odette Simon att det enda syftet med anställningsavtalen mellan henne och övervakningsorganen var att kringgå anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska gemenskaperna. Odette Simon yrkade även en euro i skadestånd för att kommissionen hade åsidosatt sin omsorgsplikt gentemot henne.

8. De anställningsvillkor som Odette Simon hänvisade till skall tillämpas på all personal som genom avtal är anställda vid gemenskaperna, vare sig de är tillfälligt anställda, extraanställda, lokalt anställda eller särskilda rådgivare. Artikel 90 i tjänsteföreskrifterna är analogt tillämplig på sådana anställda.

9. Artikel 90 i tjänsteföreskrifterna har följande lydelse:

"1) Varje person som omfattas av dessa tjänsteföreskrifter kan begära att tillsättningsmyndigheten fattar beslut i en fråga som rör honom. Myndigheten skall delge berörd person sitt motiverade beslut inom fyra månader från den dag då begäran lämnades in. Om det vid utgången av denna tidsfrist ännu inte lämnats något svar, skall detta anses vara ett tyst avslag, som tjänstemannen kan anföra klagomål mot i enlighet med punkt 2.

2) Varje person som omfattas av dessa tjänsteföreskrifter kan vända sig till tillsättningsmyndigheten med klagomål mot en åtgärd som går honom emot; detta gäller oavsett om myndigheten har fattat ett beslut eller har underlåtit att vidta en åtgärd som föreskrivs i tjänsteföreskrifterna. Klagomål skall anföras inom tre månader..."

10. Fristen löper från tidpunkten för rättsaktens offentliggörande om det är en åtgärd av allmän karaktär, eller från det datum då beslutet delgavs den berörda personen, eller datum för utgången av den period som föreskrivs för svar där klagomålet avser ett underförstått beslut att avslå en begäran enligt föreskrifterna i artikel 90.1.

11. Då kommissionen inte svarade ingav Odette Simon den 2 december 1996 ett klagomål mot det underförstådda beslutet att avslå hennes begäran, enligt artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna.

12. Kommissionen avslog klagomålet genom ett beslut av den 2 april 1997, som delgavs Odette Simon den 8 april 1997.

13. Den 12 mars 1997 avvisade arbetsdomstolen i Luxemburg Odette Simons talan med hänvisning till att hon inte hade bevisat att hon var anställd av GFS eller dess chef.

Förfarandet vid förstainstansrätten

14. Den 11 juni 1997 väckte klaganden talan vid förstainstansrätten och begärde att kommissionens beslut av den 2 april 1997 skulle ogiltigförklaras samt att kommissionen skulle betala en euro i ersättning för det psykiska lidande hon hade åsamkats och för att kommissionen hade åsidosatt sin omsorgsplikt mot henne.

15. Odette Simon gjorde gällande att kommissionen hade gjort sig skyldig till maktmissbruk och förfarandemissbruk. Till stöd för detta påstående hänvisade hon till domen i målet Mulfinger och i målet Deshormes, enligt vilka det är rättsstridigt för kommissionen att ingå anställnings- eller tjänsteavtal enligt en medlemsstats lag när den väljer den avtalsmässiga vägen i syfte att kringgå tillämpningen av tjänsteföreskrifterna eller anställningsvillkoren för övriga anställda.

16. För att visa att hennes uppgifter var permanenta, definitiva uppgifter avseende samhällstjänster inom gemenskapen i den mening som avses i dessa domar, framhöll Odette Simon följande:

i) hon utförde hela tiden sina arbetsuppgifter under direkt ledning av kommissionens tjänstemän vid generaldirektoratet för socialpolitik som ansvarade för ergonomiprogrammen;

ii) hennes anställning bidrog till förverkligandet av ett av de mål som kommissionen tilldelats genom EKSG-fördraget, nämligen säkerheten på arbetsplatsen inom kol- och stålindustrierna och organisationen av samarbetet mellan forskningsorgan för detta ändamål;

iii) hennes lön som ensidigt fastställdes av kommissionen visade att hennes arbete motsvarade det som utförs av kommissionens tjänstemän i lönegrad A5.

Den överklagade domen

17. Förstainstansrätten (ensamdomare) ogillade talan.

18. Förstainstansrätten påpekade att artikel 1 i anställningsvillkoren för övriga anställda hänvisar till "personal som genom avtal är anställda vid gemenskaperna". I artikel 6 föreskrivs att varje institution skall fastställa vem som skall ha befogenhet att sluta de anställningsavtal som anges i artikel 1. Det följer av domstolens rättspraxis att en person vars arbetsgivare inte är en gemenskapsinstitution utan en juridisk person som lyder under lagstiftningen i en medlemsstat, som inte kan behandlas som en administrativ enhet av institutionen i fråga, inte kan anses vara en tjänsteman vid gemenskaperna. Odette Simons arbete utfördes på grund av anställnings- eller tjänsteavtal mellan henne och de berörda övervakningsorganen. Dessa organ var juridiska personer som löd under tysk eller luxemburgsk lag och avtalen med Odette Simon reglerades av luxemburgsk lag. Förstainstansrätten slog således fast att under perioden från år 1966 till år 1993, och från och med den 1 december 1994 till och med den 25 oktober 1995, hade Odette Simon i tur och ordning varit anställd av dessa organ och inte av kommissionen.

19. Förstainstansrätten godtog inte argumenten att kommissionen hade efterfrågat Odette Simons anställning och hade fastställt nivån på hennes lön. Den förklarade för det första att avtalen mellan Odette Simon och övervakningsorganen endast föreskrev att kommissionen skulle godkänna hennes tillsättning och slog därför fast att detta, enligt domstolens rättspraxis, inte hindrade att hennes arbetsgivare, och inte en gemenskapsinstitution, var den andra avtalsparten. Förstainstansrätten slog för det andra fast att Odette Simons lön inte hade fastställts av kommissionen, utan endast godkänts av denna. Förstainstansrätten fäste inte heller något avseende vid argumenten avseende likheten mellan Odette Simons anställning och anställningen av tillfälliga tjänstemän vid kommissionen eller på avgörandet från arbetsdomstolen i Luxemburg.

20. Slutligen fastslog förstainstansrätten att domarna i målen Mulfinger och Deshormes saknade betydelse för påståendet om maktmissbruk, eftersom de målen behandlade avtal som ingåtts mellan en anställd och kommissionen. Eftersom kommissionen inte var part i Odette Simons anställningsavtal, kunde den inte vara ansvarig för ett eventuellt maktmissbruk eller förfarandemissbruk i det sammanhanget.

21. Förstainstansrätten ogillade således ansökan om ogiltigförklaring.

Överklagandet

22. Odette Simon har i sitt överklagande yrkat att domstolen skall:

upphäva förstainstansrättens dom,

ogiltigförklara kommissionens beslut av den 2 april 1997,

fastställa att det arbete hon utförde från och med den 15 maj 1966 till och med den 25 oktober 1995 skall anses vara utfört av en tillfälligt anställd vid kommissionen,

förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.

23. Kommissionen har yrkat att domstolen:

skall slå fast att överklagandet inte kan tas upp till prövning på grund av att det innebär ett ifrågasättande av förstainstansrättens bedömning av de faktiska omständigheterna och en begäran att domstolen skall göra en fastställelse för vilken den saknar behörighet och som under alla omständigheter inte yrkades vid förstainstansrätten,

i andra hand skall ogilla talan som ogrundad,

i tredje hand, för det fall att domstolen "fastslår det omöjliga" och upphäver förstainstansrättens dom, skall återförvisa målet till förstainstansrätten,

skall förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.

Sammanfattning av parternas argument

24. Av överklagandet framgår även om frågan inte är helt klar att Odette Simon har åberopat två huvudargument som enligt hennes uppfattning visar att förstainstansrättens fastställelse av att maktmissbruk från kommissionens sida inte förekommit var rättsligt felaktigt och skall upphävas.

25. Hon har för det första gjort gällande att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att, på grund av att hennes arbete hade utförts i enlighet med avtal som ingåtts med utomstående parter, inte godta hennes argument avseende maktmissbruk. Domstolen skulle i stället ha prövat lagligheten i avtalen mellan kommissionen och de successiva övervakningsorganen.

26. I det sammanhanget borde förstainstansrätten ha granskat kommissionens verkliga avsikt när den anförtrodde den officiella ledningen av byrån åt övervakningsorgan som inte hade någon erkänd specialkompetens vare sig i fråga om ledning av gemenskapsprogram eller inom de berörda sakområdena. Övervakningsorganen hade, som deras beteckning antyder, endast till uppgift att övervaka en enhet som faktiskt upprättades och leddes av gemenskapstjänstemän på hög nivå för att göra det möjligt för gemenskapen att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 55 EKSG. Domstolen prövade dock inte all bevisning som anfördes för att fastställa huruvida det utgjorde tillräckligt objektiv, relevant och konsekvent bevisning för att kommissionens enda avsikt med att anlita övervakningsorganen var att finansiera byrån och särskilt att täcka lönerna för de där anställda och inte, som kommissionen har gjort gällande, att utföra de informations- och samordningsuppgifter som åläggs enligt artikel 55 EKSG. Inte heller gjorde förstainstansrätten en korrekt bedömning av den bevisning kommissionen åberopade till stöd för sin rätt att ingripa i byråns administrativa och finansiella ledning.

27. Dessutom borde förstainstansrätten ha gjort en bedömning av de uppgifter som faktiskt utfördes för kommissionens räkning av övervakningsorganen, nämligen det finansiella ansvaret för ledningen av byrån inom ramen för de medel som kommissionen ställde till förfogande och skyldigheten att utnämna en chef för byrån med högst två assistenter.

28. För det andra skulle förstainstansrätten ha prövat arten av de band som förelåg mellan å ena sidan Odette Simon och å andra sidan för det första övervakningsorganen och för det andra kommissionen. Den skulle särskilt ha bedömt både om det verkliga förhållandet som anställd och underlydande förelåg mellan henne och övervakningsorganen eller mellan henne och kommissionen och om Odette Simons arbete omfattades av definitionen av permanenta samhällstjänster inom gemenskapen som fördragen har ålagt institutionerna.

29. Kommissionen har gjort gällande att det inte är möjligt att ta upp en grund till prövning som innebär ett ifrågasättande av de faktiska omständigheter som fastställts, på grund av vilka förekomsten av maktmissbruk inte ansågs föreligga. Även om förstainstansrätten måste pröva alla grunder som framläggs vid denna, är den under alla omständigheter inte tvingad att individuellt pröva var och en av de uppgifter som åberopas som bevisning. Det framgår av domen att förstainstansrätten noga övervägde grunden avseende maktmissbruk, mot bakgrund av bevisningen i sin helhet. Under dessa omständigheter är det tillräckligt att domstolen klart och entydigt som den utförligt gjorde i punkterna 4351 i domen förklarade varför den inte godtog den grunden.

Upptagande till sakprövning

30. Enligt artikel 51 i stadgan för domstolen skall ett överklagande till domstolen vara begränsat till rättsfrågor och bland annat grundas på att förstainstansrätten har åsidosatt gemenskapsrätten.

31. I artikel 113 i domstolens rättegångsregler föreskrivs att ett överklagande får avse att förstainstansrättens avgörande helt eller delvis skall upphävas, och att de yrkanden som framställts i första instans helt eller delvis skall bifallas. Nya yrkanden får inte framställas i överklagandet och det får inte avse annan sak än den som varit föremål för talan vid förstainstansrätten.

32. Vid förstainstansrätten yrkade Odette Simon i) ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 2 april 1997, ii) betalning av en symbolisk ersättning om en euro samt iii) ersättning för rättegångskostnaderna.

33. I detta överklagande har Odette Simon yrkat i) att förstainstansrättens dom skall upphävas, ii) att kommissionens beslut av den 2 april 1997 skall ogiltigförklaras, iii) att det skall fastställas att de tjänster hon utförde från och med den 15 maj 1966 till och med den 25 oktober 1995 skall anses ha utförts av en tillfälligt anställd vid kommissionen samt iv) ersättning för rättegångskostnaderna.

34. Kommissionens påstående att Odette Simons yrkande om fastställelse inte kan tas upp till prövning är enligt min uppfattning korrekt, eftersom fastställelsen inte yrkades vid förstainstansrätten.

35. Kommissionen har även gjort gällande att överklagandet inte kan tas upp till prövning på grund av att det innebär ett ifrågasättande av förstainstansrättens bedömning av de faktiska omständigheterna.

36. Det är riktigt att domstolen inte inom ramen för ett överklagande kan ompröva förstainstansrättens bedömning av de faktiska omständigheterna. Gränsen kan dock vara fin mellan å ena sidan en omprövning av bedömningen av de faktiska omständigheterna och å andra sidan ett säkerställande av att den klara innebörden av bevisningen inte har förvrängts och att förstainstansrätten har gjort en korrekt definition av omständigheternas rättsliga natur samt fastställelse av dessas rättsverkan. Båda de senare uppgifterna omfattas vid ett överklagande av domstolens behörighet.

37. Därför anser jag att överklagandet i princip kan tas upp till prövning i den del som yrkandet avser att förstainstansrättens dom skall upphävas och att kommissionens beslut av den 2 april 1997 skall ogiltigförklaras.

Prövning i sak

38. Odette Simons första argument är att förstainstansrätten skulle ha prövat lagenligheten av avtalen mellan kommissionen och de successiva övervakningsorganen. Den borde särskilt ha granskat kommissionens verkliga syfte med att anlita dessa organ och skulle ha gjort en bedömning av de uppgifter som dessa faktiskt utförde.

39. Av hennes ansökan till förstainstansrätten framgår även om den exakta innebörden av de grunderna tyvärr inte är helt klar att Odette Simons främsta klagomål vid denna var att avtalen mellan henne och övervakningsorganen, beskrivna som anställnings- eller tjänsteavtal, var rättsstridiga. Det finns däremot inget klart påstående om att avtalen mellan kommissionen och övervakningsorganen var rättsstridiga. Enligt min uppfattning är det därför helt förståeligt att förstainstansrätten utgick från att det var lagenligheten av avtalen mellan Odette Simon och övervakningsorganen som ifrågasattes.

40. I sin dom återgav förstainstansrätten Odette Simons grund att det var rättsstridigt för gemenskapsinstitutionen att tillämpa anställningsavtal eller tjänsteavtal som löd under en medlemsstats lag om den inte valde den ordningen på grund av krav som ställdes av tjänsten, utan i syfte att kringgå tillämpningen av tjänsteföreskrifterna och anställningsvillkoren för övriga anställda. Den behandlade uttryckligen den grunden och noterade att domstolen hade slagit fast att kommissionen skulle göra sig skyldig till förfarandemissbruk om den fastställde anställningsvillkoren för en person som rekryterats genom ett avtal som löd under en medlemsstats lag, inte med utgångspunkt från tjänstens krav utan i syfte att kringgå tillämpningen av anställningsvillkoren. Förstainstansrätten slog vidare enligt min uppfattning med fog fast att denna rättspraxis inte var tillämplig på det aktuella målet just därför att kommissionen inte var part i avtalen och därför inte kunde ha missbrukat sin makt i det sammanhanget.

41. Eftersom det inte separat yrkades vid förstainstansrätten att kommissionens anlitande av övervakningsorganen var rättsstridigt, är det knappast förvånande att domstolen inte prövade den frågan. Eftersom den grunden har tagits upp för första gången vid domstolen, och eftersom det i rättegångsreglerna för domstolen föreskrivs att föremålet för talan inte får ändras vid överklagandet, måste Odette Simons första argument underkännas med hänvisning till att det inte kan tas upp till prövning.

42. Odette Simons andra argument är att förstainstansrätten skulle ha prövat arten av banden mellan henne och för det första övervakningsorganen och för det andra kommissionen. Det förefaller mig dock som om förstainstansrätten faktiskt ingående granskade dessa frågor i punkterna 4344 i sin dom och dessutom korrekt fastslog att det argumentet besvaras i domen i målet Salerno. Odette Simons andra argument saknar således grund.

43. Även om denna domstol skulle finna att förstainstansrättens dom kunde klandras på någon av de grunder som har anförts av Odette Simon, skulle detta dock inte nödvändigtvis innebära att domen skall upphävas.

44. Odette Simon har faktiskt gjort gällande att hon har påverkats negativt av att hon var anställd av ett antal övervakningsorgan enligt en rad anställnings- eller tjänsteavtal från maj 1966 till oktober 1995, medan hon borde ha varit anställd av kommissionen som tillfälligt anställd. Det framgår av handlingarna inför domstolen att hon tog upp den frågan med kommissionen första gången i juni 1996. Även om det inte finns en uttrycklig tidsgräns för en begäran om ett beslut enligt artikel 90.1 i tjänsteföreskrifterna, krävs enligt artikel 90.2 att ett klagomål mot en åtgärd som går sökanden emot skall anföras inom tre månader. Det kan hända att domstolen ex officio kunde eller borde ta upp frågan om huruvida Odette Simon hade möjlighet att ifrågasätta ett antal anställningsavtal som sträckte sig mer än 30 år före klagomålet bakåt i tiden.

45. Jag vill slutligen påpeka att det inte, trots att en direkt fråga om detta ställdes till hennes advokat vid förhandlingen, är klarlagt vilken fördel Odette Simon räknar med att få av en ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 2 april 1997.

46. Vilka skulle de praktiska konsekvenserna för Odette Simon vara, om kommissionen beslutade att Odette Simon skall anses ha varit tillfälligt anställd under den aktuella perioden? Hon har uppenbarligen inte gjort gällande att hon skulle ha fått högre lön som tillfälligt anställd, tvärtom förefaller hon åberopa att hon betalats samma lön som en tjänsteman vid kommissionen i lönegrad A5 till stöd för sitt yrkande att tillerkännas ställning som tillfälligt anställd. Inte heller förefaller hon eftersträva ekonomisk ersättning: även om hennes talan vid förstainstansrätten innehåller ett yrkande om skadestånd var beloppet ett symboliskt belopp om en euro och hon har inte överklagat domstolens avslag av det yrkandet. Vid sammanträdet förklarades dessutom att Odette Simon, under den ifrågasatta perioden, betalande socialförsäkringsavgifter i Luxemburg. Hon är därför antagligen berättigad till socialförsäkringsförmåner förmodligen inklusive en pension på grund av dessa. Även om Odette Simon dock, på grund av att hon retroaktivt förklarades ha varit tillfälligt anställd, i princip skulle vara berättigad till en pension eller sjukförsäkring enligt gemenskapsplanerna, skulle ett eventuellt sådant yrkande under alla förhållanden i förevarande fall te sig oöverstigligt komplicerat, eftersom det skulle vara nödvändigt att betala retroaktiva avgifter till både pensionsfonden och sjukförsäkringssystemet för perioder under vilka hon redan var försäkrad enligt motsvarande system i Luxemburg.

Förslag till avgörande

47. Jag föreslår därför att domstolen skall:

1) ogilla överklagandet,

2) förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.