FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

NIILO JÄÄSKINEN

föredraget den 1 oktober 2015 ( 1 )

Mål C‑286/14

Europaparlamentet

mot

Europeiska kommissionen

”Talan om ogiltigförklaring — Artikel 290 FEUF — Begreppen ’kompletterar’ och ’ändrar’ i den grundläggande rättsakten — Förordning (EU) nr 1316/2013 — Artikel 21.3 — Delegerad förordning (EU) nr 275/2014 — Angivelse av finansieringsprioriteringar i transportsektorn — Tillägg av en ny del i bilagan till grundförordningen — Den till kommissionen delegerade befogenhetens räckvidd”

I – Inledning

1. Begreppet lag kan i konstitutionellt hänseende avse en lag i formell eller i materiell mening. Oavsett dess innehåll är en formell lag en rättsakt som antagits av lagstiftaren genom lagstiftningsförfarandet. Som materiell lag benämns däremot alla allmänna och abstrakta rättsregler som hör till den positiva rätten, oavsett vilken ställning rättsakten där rättsreglerna kommer till uttryck har i normhierarkin. I unionsrätten tillåter artikel 290 FEUF att Europeiska unionens verkställande organ, alltså Europeiska kommissionen, under vissa omständigheter ändrar en lagstiftningsakt som i unionsrätten är att anse som en lag i formell mening. Genom artikel 290 i FEUF kan det nämligen till kommissionen delegeras befogenhet att anta akter med allmän räckvidd som inte är lagstiftningsakter och som kompletterar eller ändrar vissa icke-väsentliga delar av lagstiftningsakten. ( 2 )

2. Tvisten mellan organen i förevarande fall avser väsentligen frågan huruvida delegeringen av befogenhet som innebär att kommissionen som företrädare för den verkställande makten ges befogenhet att ändra lagstiftningsakter uttryckligen måste framgå av lydelsen av den delegerande lagstiftningsakten som lagstiftaren har antagit. Europaparlamentet och Europeiska unionens råd vill i egenskap av unionslagstiftare uppenbart nå fram till en sådan restriktiv tolkning av delegeringen av befogenhet.

3. Kommissionen har antagit delegerad förordning nr 275/2014 (nedan kallad den omtvistade förordningen) ( 3 ) med stöd av delegeringsbestämmelsen i artikel 21.3 i förordning nr 1316/2013 (nedan kallad grundförordningen) ( 4 ). I systematiken som följer av artikel 290 FEUF är grundförordningen alltså den grundläggande rättsakten och den omtvistade förordningen den delegerade akten. I delegeringsbestämmelsen ges Europeiska kommissionen befogenhet att anta delegerade akter för att ”närmare ange … finansieringsprioriteringar”. Talan om ogiltigförklaring som Europaparlamentet har väckt är grundad på att kommissionen närmare har angett finansieringsprioriteringarna genom att i bilaga I till grundförordningen föra in en ny del VI, i stället för att anta en separat förordning med samma innehåll som kompletterar grundförordningen.

4. Enligt Europaparlamentets uppfattning förutsätter en befogenhet att ändra den grundläggande rättsakten – vilket även omfattar tillägg av en ny del i en bilaga – att kommissionen klart och uttryckligen har tilldelats denna befogenhet i delegeringsbestämmelsen. Om kommissionen emellertid endast har befogenhet att komplettera den grundläggande rättsakten, vilket alltid är fallet om befogenhet att ändra den grundläggande rättsakten inte uttryckligen har tilldelats, kan kommissionen inte ändra den grundläggande rättsakten. Tvärtom, för att utöva den delegerade befogenheten genom att komplettera den grundläggande rättsakten krävs att en separat normativ rättsakt antas.

5. Europaparlamentets och kommissionens tvist avser inte huvudsakligen tolkningen av uttrycken ”kompletterar” och ”ändrar” i artikel 290 FEUF, utan problemet består snarare i att inget av dessa båda uttryck används i delegeringsbestämmelsen i grundförordningen. Här gäller det alltså framför allt att pröva vad som är den korrekta tolkningen av en delegeringsbestämmelse i grundförordningen som ger kommissionen befogenhet att ”närmare ange … finansieringsprioriteringar”.

6. Jag vill härvid anmärka att Europaparlamentet inte har bestritt innehållet i den omtvistade förordningen. Parlamentet är därmed av uppfattningen att kommissionen hade kunnat anta en delegerad akt med samma innehåll genom en separat rättsakt, utan att ändra den grundläggande rättsakten. I sådana fall skulle inte befogenhetsproblemet ha uppstått enligt Europaparlamentets uppfattning.

7. På de grunder som jag anför i detta förslag till avgörande är jag av uppfattningen att kommissionen inte har överskridit sina befogenheter genom att anta den omtvistade förordningen. Om lagstiftaren i delegeringsbestämmelsen använder ett annat uttryck än ”kompletterar” eller ”ändrar” i den mening som avses i artikel 290 FEUF, lämnar lagstiftaren det upp till kommissionen att skönsmässigt avgöra den rättsliga formen på den delegerade rättsakt som ska antas med stöd av delegeringen av befogenhet. Kommissionen kan då välja på vilket sätt den antar den delegerade rättsakten, det vill säga om den kompletterar eller ändrar den grundläggande rättsakten.

II – Tillämpliga bestämmelser

A – Grundförordningen

8. Skäl 59 i grundförordningen har följande lydelse: ”Vad gäller transport och energi har, på grundval av de sektorsspecifika riktlinjer som fastställs i förordning (EU) nr 1315/2013 och i förordning (EU) nr 347/2013, en förteckning över projekt, prioriterade korridorer och områden för vilka den här förordningen ska gälla tagits fram och bör inkluderas i en bilaga till den här förordningen. I syfte att ta hänsyn till eventuella ändringar av politiska prioriteringar och teknisk förmåga, samt trafikflöden, bör, i fråga om transport, befogenheten att anta akter i enlighet med artikel 290 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) delegeras till kommissionen när det gäller att anta ändringar i del I i bilaga I och att ange detaljerna för de finansieringsprioriteringar för stödberättigade åtgärder enligt artikel 7.2 som ska avspeglas i arbetsprogrammen.”

9. Artikel 21.3, med rubriken ”Delegerade akter”, i nämnda förordning har följande lydelse: ”Inom transportsektorn ska kommissionen inom ramen för de allmänna mål som anges i artikel 3 och de sektorsspecifika mål som anges i artikel 4.2 a ges befogenhet att anta delegerade akter i enlighet med artikel 26 för att närmare ange de finansieringsprioriteringar som ska återspeglas i de arbetsprogram som avses i artikel 17 under FSE:s löptid för stödberättigande åtgärder enligt artikel 7.2. Kommissionen ska anta en delegerad akt senast den 22 december 2014.”

10. Artikel 26, med rubriken ”Utövande av delegering” i grundförordningen har följande lydelse: ”1. Befogenheten att anta delegerade akter ges till kommissionen med förbehåll för de villkor som anges i denna artikel. 2. Den befogenhet att anta delegerade akter som avses i artikel 21 ska ges till kommissionen för perioden 1 januari 2014–31 december 2020. 3. Den delegering av befogenhet som avses i artikel 21 får när som helst återkallas av Europaparlamentet eller rådet. Ett beslut om återkallelse innebär att delegeringen av den befogenhet som anges i beslutet upphör att gälla. Beslutet får verkan dagen efter det att det offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning eller vid ett senare i beslutet angivet datum. Det påverkar inte giltigheten av delegerade akter som redan har trätt i kraft. 4. Så snart kommissionen antar en delegerad akt ska den samtidigt delge Europaparlamentet och rådet denna. 5. En delegerad akt som antas enligt artikel 21 ska träda i kraft endast om varken Europaparlamentet eller rådet har gjort invändningar mot den delegerade akten inom en period av två månader från den dag då akten delgavs Europaparlamentet och rådet, eller om både Europaparlamentet och rådet, före utgången av den perioden, har underrättat kommissionen om att de inte kommer att invända. Denna period ska förlängas med två månader på Europaparlamentets eller rådets initiativ.”

B – Den omtvistade förordningen

11. Kommissionen antog den omtvistade förordningen med stöd av artikel 21.3 i grundförordningen. Det första skälet i den omtvistade förordningen har följande lydelse: ”Enligt artikel 21.3 i förordning (EU) nr 1316/2013 ska kommissionen ges befogenhet att, inom ett år efter det att den förordningen har trätt i kraft, anta delegerade akter med närmare angivelser av de finansieringsprioriteringar för transportsektorn som ska återspeglas i arbetsprogrammen under FSE:s löptid för stödberättigande åtgärder enligt artikel 7.2. Den delegerade akt där finansieringsprioriteringarna för transportsektorn anges måste därför antas före arbetsprogrammen.”

12. Enligt artikel 1 i den omtvistade förordningen ska ”[t]exten i bilagan till denna förordning … läggas till som del VI i bilaga I till förordning (EU) nr 1316/2013.”

13. I denna nya del VI i bilaga I till grundförordningen anges finansieringsprioriteringarna för fleråriga och årliga arbetsprogram. Därvid beaktas de specifika målen enligt artikel 4.2 i grundförordningen som är uppdelad i tre grupper för transportsektorn, ( 5 ) liksom för de i artikel 7.2 i grundförordningen angivna stödberättigade åtgärderna. I del VI räknar kommissionen upp finansieringsprioriteringarna för varje mål ( 6 ) utan att närmare ange de ekonomiska stöd som kan beviljas för dem.

14. På samma dag som den omtvistade förordningen antogs, den 7 januari 2014, offentliggjorde kommissionen meddelandet ”Att bygga stomnät för transporter: stomnätskorridorer och Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE)” ( 7 ), där kommissionen bland annat bedömer storleken på stödåtgärderna efter prioriteringar. ( 8 )

III – Bakgrund till tvisten

15. Både innan och efter det att den omtvistade förordningen antogs förde kommissionen och parlamentet diskussioner, särskilt kring den omständigheten att den omtvistade förordningen inte innehåller några bindande föreskrifter för fördelningen av stöd till olika prioriteringsområden. Fördelningen omnämns endast i kommissionens meddelande av den 7 januari 2014. Enligt Europaparlamentets uppfattning skulle det ha varit nödvändigt att med bindande verkan reglera fördelningen av finansiering i den delegerade förordningen. Den omtvistade förordningen tillför därför ingenting nämnvärt till grundförordningen, eftersom den endast innebär att de finansieringsprioriteringar som fastställts i artikel 4.2 och bilaga I till grundförordningen har ordnats på ett nytt sätt i den omtvistade förordningen. Diskussionen handlade även om hörande av Europaparlamentet under den förberedande fasen för den omtvistade förordningen.

16. I februari 2014 enades Europaparlamentet och kommissionen om att kommissionen skulle avge en förklaring i Europeiska unionens officiella tidning, där den försäkrade att den hade för avsikt att genomföra Fonden för ett sammanlänkat Europa i enlighet med de riktbelopp som angavs i meddelandet av den 7 januari 2014. Dessutom förklarade kommissionen att den avsåg att offentliggöra en rättelse av motiveringen till den omtvistade förordningen vad gäller hörande av Europaparlamentet. Parlamentet uppmanade även kommissionen i detta sammanhang att utfärda en rättelse av den omtvistade förordningen genom att i denna ange att kommissionen har kompletterat grundförordningen och inte ändrat den. ( 9 )

17. Då varken Europaparlamentet eller rådet enligt artikel 26.5 i grundförordningen gjorde invändningar mot den omtvistade förordningen inom en period av två månader från den dag då akten delgavs, offentliggjordes den omtvistade förordningen den 19 mars 2014 i Europeiska unionens officiella tidning och trädde i kraft påföljande dag. Kommissionen offentliggjorde den 19 mars 2014 därtill ett yttrande ( 10 ), där den förklarade sin avsikt ”att genomföra Fonden för ett sammanlänkat Europa – transportsektorn, i linje med det vägledande belopp per finansieringsprioritering som anges i kommissionens meddelande (COM(2013) 940 final), utan att det påverkar den flexibilitet som krävs för genomförandet av budgeten”.

18. Dessutom antog kommissionen den 14 maj 2014 en rättelse av den omtvistade förordningen. ( 11 ) Med denna rättelse ändrades punkt 2 i motiveringen, med rubriken ”Samråd innan akten antogs” i den omtvistade förordningen på följande sätt: ”[i]stället för: ’Kommissionen konsulterade experter från medlemsstaternas myndigheter och företrädare för Europaparlamentet i särskilda sammanträden den 26 september, 7 november och 9 december 2013.’ skall det stå: ’Kommissionen konsulterade i närvaro av sakkunniga från Europaparlamentet experter från medlemsstaternas behöriga myndigheter i särskilda sammanträden den 26 september, 7 november och 9 december 2013.’”

19. Utöver detta gjordes ingen rättelse av den omtvistade förordningen.

IV – Förfarandet vid domstolen

20. Europaparlamentets talan om ogiltigförklaring inkom den 11 juni 2014 till domstolens kansli. Kommissionens skriftliga svaromål inkom den 21 augusti 2014. Parlamentet inkom den 1 oktober 2014 med en replik och kommissionen den 11 november 2014 med en duplik.

21. Rådet begärde genom skrivelse som inkom den 25 september 2014 till domstolens kansli att få intervenera till stöd för Europaparlamentet. Denna begäran bifölls den 22 oktober 2014.

22. Parlamentet, som stöds av rådet, har i sin talan yrkat att den omtvistade förordningen ska ogiltigförklaras och att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Europaparlamentet har i motiveringen av sin talan gjort gällande att kommissionen inte efterlever de förutsättningar som stadgas i artikel 21.3 i grundförordningen för delegering av befogenhet och att kommissionen har överskridit befogenheten som delegeras i grundförordningen genom att ändra förordningen i stället för att komplettera den.

23. Kommissionen har i första hand yrkat att talan inte kan tas upp till sakprövning och därför ska avvisas och i andra hand att talan är ogrundad och ska ogillas. I första hand ska talan avvisas eftersom den enda grund som Europaparlamentet har åberopat till stöd för sin talan är att kommissionen närmare har angett finansieringsprioriteringar genom att i bilaga I till grundförordningen lägga till en del VI, i stället för att anta en separat rättsakt som kompletterar grundförordningen. Parlamentet har emellertid inte gjort gällande att den omtvistade förordningens innehåll är rättsstridigt, utan har till stöd för sin talan enbart åberopat ett påstått formfel vid antagandet av den omtvistade förordningen. Om domstolen skulle anse att talan kan tas upp till sakprövning har kommissionen i andra hand yrkat att talan, då den saknar grund, ska ogillas. I artikel 21.3 preciseras inte närmare hur kommissionen ska ange finansieringsprioriteringar, vilket gör att en angivelse av prioriteringar genom tillägg av en ny del i bilaga I till grundförordningen inte strider mot denna bestämmelse. Ett sådant tillägg ändrar inte bestämmelserna i grundförordningen innehållsmässigt. I motsats till vad Europaparlamentet har gjort gällande blir det i förevarande fall inte aktuellt att pröva tolkningen av uttrycken ”kompletterar” och ”ändrar” som används i artikel 290.1 FEUF.

24. Parlamentet, kommissionen och rådet deltog i den muntliga förhandlingen den 9 juli 2015.

V – Bedömning

A – Upptagande till sakprövning

25. Med grunden som omnämns i punkt 23 ovan har kommissionen gjort gällande att talan inte kan tas upp till sakprövning och därför ska avvisas, eftersom den enda grund som åberopas till stöd för talan är ett formfel. Kommissionen påpekar att domstolen enligt artikel 263 FEUF är behörig att pröva talan som väcks avseende åsidosättande av väsentliga formföreskrifter. Det påstådda felet kan emellertid inte vara väsentligt, eftersom kommissionen enligt Europaparlamentets uppfattning hade kunnat anta en separat rättsakt med samma innehåll eller korrigera den omtvistade förordningen genom en rättelse.

26. Enligt Europaparlamentets uppfattning grundar sig kommissionens invändning om rättegångshinder på ett missförstånd beträffande formföreskrifter i den mening som avses i artikel 263 FEUF och formen för en åtgärd. Med formföreskriften i artikel 263 FEUF avses förfarandet som ska följas före antagande eller vid antagande av en akt. ( 12 ) Parlamentet har inte heller gjort gällande att ett brott mot de sistnämnda formföreskrifterna skulle ha skett vid antagandet av den omtvistade förordningen. I stället har kommissionen överskridit sina befogenheter, eftersom den har antagit en rättsakt som den inte har delegerats befogenhet att anta. ( 13 )

27. Jag vill uppmärksamma om att det här är fråga om en förväxling mellan de franska begreppen ”forme” och ”formes”. Medan det förstnämnda begreppet mycket väl kan avse formen av en rättsakt, avser det sistnämnda i artikel 263 FEUF just formföreskrifterna som ska iakttas innan en akt antas eller i fasen då den antas. Faran för en sådan förväxling finns till exempel inte om man tar ledning av den finska eller den engelska språkversionen av artikel 263 FEUF. ( 14 ) Det framgår även av domstolens rättspraxis att till exempel en underlåtenhet att iaktta handläggningsregler för antagande av en rättsakt som går någon emot – såsom att kommissionen inte antagit ett beslut inom den frist som fastställts av unionslagstiftaren – utgör ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter. ( 15 )

28. Eftersom artikel 263 FEUF, som kommissionen åberopar, således berör handläggningsregler och det över huvud taget inte gjorts gällande att kommissionen skulle ha åsidosatt några sådana, instämmer jag med parlamentets uppfattning att talan avser att kommissionen överskridit sina befogenheter och inte att den skulle ha åsidosatt formföreskrifter. Därför kan talan tas upp till sakprövning.

B – Rättslig avgränsning

29. Då den rättsliga grunden för delegeringen av befogenhet i artikel 21.3 eller allmänt i artikel 21 i grundförordningen inte omnämns uttryckligen, är nästa steg att pröva om den omtvistade förordningen antagits med stöd av artikel 290 FEUF. I den aktuella artikel 21.3 i grundförordningen ges kommissionen befogenhet att närmare ange finansieringsprioriteringar utan en precisering av vad denna delegering stöder sig på.

30. Kommissionen har i sina skrivelser anfört att det i förevarande fall inte är fråga om tolkningen av artikel 290 FEUF, utan uteslutande om tolkningen av artikel 21.3 i grundförordningen. Tolkningen av artikel 290 FEUF och skillnaden mellan uttrycken ”kompletterar” och ”ändrar” som används i denna bestämmelse spelar här ingen roll, eftersom unionslagstiftaren har beslutat sig för att inte använda något av dessa båda uttryck i artikel 21.3 i grundförordningen. Uttrycket ”närmare ange … finansieringsprioriteringar” som används i den delegerade förordningen ska därför tolkas i linje med grundförordningens systematik, utan stöd av tidigare definierade begrepp.

31. Kommissionen bekräftade dock vid förhandlingen att det i artikel 21.3 i grundförordningen handlar om just en delegering av befogenhet enligt artikel 290 FEUF, även om tolkningen av de däri använda uttrycken ”kompletterar” och ”ändrar” inte spelar någon roll vid tolkningen av artikel 21.3 i ovannämnda förordning. Unionsinstitutionerna är därmed eniga om att det i förevarande fall är fråga om en delegering av befogenhet enligt artikel 290 FEUF.

32. Efter detta klargörande finns det alltså inget tvivel i den frågan, men för tydlighets skull konstaterar jag att befogenheten som delegerats till kommissionen enligt artikel 21.3 i grundförordningen är en delegering av befogenhet i den mening som avses i artikel 290 FEUF och inte till exempel en genomförandebefogenhet i den mening som avses i artikel 291 FEUF. Jag erinrar om att en lagstiftningsakt varken kan kompletteras eller ändras av en genomförandeakt, ens i icke-väsentliga delar. ( 16 ) Även lydelsen av skäl 59 i grundförordningen ( 17 ) och rubriken till artikel 21 i nämnda förordning ”Delegerade akter” visar entydigt att lagstiftarens avsikt har varit att ge kommissionen befogenheter enligt artikel 290 FEUF.

C – Befogenheten som delegerats till kommissionen enligt artikel 290 FEUF

1. Inledande anmärkningar beträffande tolkningen av delegeringsbestämmelserna

33. Kommissionen är av uppfattningen att artikel 21.3 i grundförordningen uteslutande ska tolkas med ledning av denna förordnings systematik. Eftersom det emellertid är fråga om en delegering av befogenhet enligt artikel 290 FEUF anser jag att uttrycket ”närmare ange … finansieringsprioriteringar” som används i artikel 21.3 i grundförordningen kan tolkas på tre olika sätt.

34. För det första kan bestämmelsen tolkas på så sätt att kommissionen ges befogenhet enligt artikel 290 FEUF att antingen komplettera eller ändra grundförordningen, men inte befogenhet att göra båda. ( 18 ) Den andra tolkningsmöjligheten är att lagstiftaren genom att i delegeringsbestämmelsen använda ett annat uttryck än ”kompletterar” eller ”ändrar” har lämnat det upp till kommissionen att skönsmässigt avgöra om den ska komplettera eller ändra den grundläggande rättsakten eller anta en eller flera rättsakter som både kompletterar och ändrar den grundläggande rättsakten. Den tredje möjligheten är att ”närmare ange” betyder någonting annat än ”komplettera” eller ”ändra” i den mening som avses i artikel 290 FEUF, fastän delegeringen av befogenhet stöder sig på artikel 290 FEUF. Denna tredje möjlighet skulle alltså betyda att det utöver akter som kompletterar och/eller ändrar den grundläggande rättsakten finns en tredje kategori av delegerade akter.

35. För att klargöra vilken av dessa tre möjligheter som är den riktiga tolkningen av artikel 21.3 i grundförordningen är det nödvändigt att, i motsats till vad kommissionen har anfört, undersöka artikel 290 FEUF. Den aktuella delegeringsbestämmelsen kan nämligen inte strida mot bestämmelsen i primärrätten som den är grundad på, utan ska tolkas på så sätt att de syften som eftersträvas med den primärrättsliga bestämmelsen uppnås. ( 19 )

36. Även om tvisten mellan de berörda institutionerna i föreliggande fall inte berör tolkningen av uttrycken ”kompletterar” och ”ändrar” i artikel 290 FEUF, spelar avgränsningen mellan dessa begrepp en central roll. Därför kommer jag som nästa steg att pröva begreppen ”kompletterar” och ”ändrar” i den mening som avses i artikel 290 FEUF. Fastän domstolen inte tydligt har tagit ställning till skillnaden mellan dessa begrepp i den mening som avses i artikel 290 FEUF, kommer jag i det följande kort att gå in på aktuell rättspraxis som har relevans för det föreliggande fallet.

2. Begreppen ”kompletterar” och ”ändrar” i den mening som avses i artikel 290 FEUF

37. Genom Lissabonfördraget gjordes en avsevärd ändring av det system som gör det möjligt för lagstiftaren att delegera befogenheter till kommissionen. Det nya systemet ersatte det tidigare kommittéförfarandet, och de befogenheter som ska överföras till kommissionen har delats upp på ett sätt som liknar den lagstiftande befogenheten, nämligen i en delegerad befogenhet och en genomförandebefogenhet.

38. Denna modell fanns redan i fördraget om upprättande av en konstitution för Europa. ( 20 ) Uppdelningen i delegerade befogenheter och genomförandebefogenheter valdes som lösning eftersom det fram till dess inte var möjligt att i unionsrätten tydligt avgränsa angelägenheter som faller under det legislativa och sådana som faller under det exekutiva från varandra. ( 21 ) Den viktigaste avgränsningen i förarbetena till konstitutionsfördraget som gjordes beträffande exekutiva akter bestod därför i att skilja mellan akter som klargör en lagstiftningsakt och rena genomförandeakter. ( 22 ) En ytterligare avgränsning inom den nya gruppen delegerade akter där man skiljer mellan rättsakter som kompletterar och sådana som ändrar den grundläggande rättsakten behandlades inte, bortsett från konstaterandet att delegerade akter kan reglera tekniska frågor eller detaljfrågor som klargör en lagstiftningsakt eller senare ändra vissa delar av lagstiftningsakten. ( 23 )

39. I konstitutionellt hänseende framgår av modellen som valts i Lissabonfördraget för delegerad befogenhet för det föreliggande fallet två viktiga grundläggande lösningar. För det första är delegering av lagstiftande befogenhet möjlig under vissa bestämda materiella förutsättningar som i artikel 290 FEUF allmänt redan på författningsnivå är avgränsade och som lagstiftaren konkret i varje delegeringsbestämmelse som denna antar måste precisera. ( 24 ) För det andra skapas genom artikel 290 FEUF möjligheten att till kommissionen delegera befogenheten att ändra den grundläggande rättsakten. Med andra ord kan den som utövar en delegerad befogenhet ändra en ”lag” i formell mening och inte bara genom en separat rättsakt anta föreskrifter som till sitt innehåll (materiellt) överensstämmer med en lag. ( 25 )

40. I sitt meddelande om genomförandet av artikel 290 FEUF anför kommissionen först att ”[den] anser … att upphovsmännen till det nya fördraget använt verbet ’ändra’ med avsikt att omfatta också kommissionens rätt att göra formella ändringar i en grundläggande rättsakt. Sådana formella ändringar får göras av lydelsen i en eller flera av aktens artiklar, eller av en bilaga som i rättsligt hänseende utgör en del av akten. Även om bilagan bara innehåller rent tekniska bestämmelser ska systemet med delegerade akter användas, om bilagan har allmän räckvidd” ( 26 ).

41. För det andra bör lagstiftaren enligt kommissionens uppfattning ”[f]ör att avgöra om en bestämmelse kan anses komplettera en grundläggande rättsakt … bedöma om den planerade åtgärden innebär konkreta tillägg av sådana nya bestämmelser av mindre vikt som påverkar den rättsliga ramen och som ger kommissionen utrymme för eget skön. I så fall kan åtgärden anses komplettera den grundläggande rättsakten”. ( 27 )

42. Meddelandet från kommissionen kompletteras genom riktlinjerna för kommissionens avdelningar av den 24 juni 2011. ( 28 ) Enligt dessa riktlinjer betyder ”ändrar” att den grundläggande rättsaktens text formellt ändras, genom att icke-väsentliga bestämmelser stryks, på andra ställen infogas eller läggs till. En delegerad akt som ”kompletterar” den grundläggande rättsakten är däremot en separat akt, genom vilken den grundläggande rättsakten inte formellt ändras. ( 29 )

3. Domstolens praxis med relevans för förevarande fall

43. Med avseende på tillämpningen av domstolens praxis från tiden före Lissabonfördragets ikraftträdande på tolkningen av nuvarande artikel 290 FEUF konstateras att det i meddelandet från kommissionen om genomförandet av artikel 290 FEUF fastställs att definitionen av delegerade akter i artikel 290.1 FEUF i huvudsak motsvarar definitionen i akterna som enligt beslut 1999/468/EG ( 30 ) faller under det föreskrivande förfarandet med kontroll (nedan kallat PRAC) som infördes genom beslut 2006/512/EG ( 31 ). I båda fallen handlar det om akter med allmän räckvidd för komplettering eller ändring av vissa icke-väsentliga bestämmelser i den berörda lagstiftningsakten. Trots likheterna används inte akterna nödvändigtvis på samma sätt. I en ny institutionell kontext har inte delegerade akter nödvändigtvis samma räckvidd som PRAC‑förfarandet. Därför ska all automatisk tillämpning av tidigare rättspraxis undvikas. ( 32 )

44. Som konstateras ovan i punkt 36 har domstolen ännu inte entydigt yttrat sig om skillnaden mellan uttrycken ”kompletterar” och ”ändrar” i den mening som avses i artikel 290 FEUF. Generaladvokaten Mengozzi har dock i det ovannämnda förslaget till avgörande i målet Europeiska kommissionen/Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ( 33 ), konstaterat att man kan utgå från att skillnaden mellan akter som ”kompletterar” och sådana som ”ändrar” den grundläggande rättsakten uttrycker en vilja att skapa två kategorier av delegerade akter med olika funktioner, eftersom upphovsmännen till Lissabonfördraget haft för avsikt att utforma mekanismen för delegering av befogenhet att anta bestämmelser inom unionen på ett mer systematiskt vis. ( 34 )

45. Enligt generaladvokaten Mengozzis uppfattning omfattar den första kategorin åtgärder som avser att medföra formella ändringar i texten i lagstiftningsakten och den andra kategorin avser de åtgärder som kompletterar aktens normativa innehåll utan några ingrepp i texten. Ur det perspektivet ska, beroende på den teknik som valts, tillägget av nya icke-väsentliga delar i den grundläggande rättsakten enligt artikel 290 FEUF anses utgöra en ”ändring” om dessa delar införs i texten i denna rättsakt (i artikeldelen eller i en bilaga) och en ”komplettering” om de däremot inte är avsedda att konkret införas i den grundläggande rättsakten, utan regleras i en separat rättsakt. ( 35 ) Denna tolkning överensstämmer med tolkningen som framgår av det ovannämnda meddelandet från kommissionen om genomförande av artikel 290 FEUF och ovannämnda 2011 års riktlinjer till kommissionens avdelningar. ( 36 )

46. Domstolen konstaterar i domen i det ovannämnda målet Europeiska kommissionen/Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ( 37 ), att ett införande av en fotnot i bilagan till en grundläggande rättsakt, det vill säga införandet av den delegerade akten direkt i texten i denna rättsakt, är en ändring av det normativa innehållet i en lagstiftningsakt i den mening som avses i artikel 290.1 FEUF. I det målet framgick av delegeringsbestämmelsen i den grundläggande rättsakten att lagstiftarens avsikt var att med stöd av denna bestämmelse införa den antagna rättsakten direkt i den grundläggande rättsaktens text. ( 38 )

47. På de ovan anförda grunderna är jag benägen att ansluta mig till generaladvokaten Mengozzis tolkning av skillnaden mellan komplettering och ändring av den grundläggande rättsakten i den mening som avses i artikel 290 FEUF. Jag menar alltså att avsikten med dessa två uttryck är att avgränsa två kategorier av delegerade akter med olika funktion. Med en sådan definition verkar emellertid denna dikotomi samtidigt flytta sig till den lagstiftningstekniska nivån vad avser den delegerade aktens karaktär.

4. Den uttömmande karaktären av uppdelningen enligt artikel 290 FEUF

48. Jag erinrar om att lagstiftaren i grundförordningen medvetet har valt att använda uttrycket ”närmare ange” i stället för uttrycken ”komplettera” eller ”ändra” som används i artikel 290 FEUF. Kommissionen har anfört att om lagstiftaren hade valt att använda något av de båda uttrycken i artikel 290 FEUF i artikel 21.3 i grundförordningen, skulle denna bestämmelse ha tolkats med ledning av artikel 290 FEUF. Eftersom lagstiftaren emellertid har valt att inte använda något av dessa båda uttryck, ska uttrycket ”närmare ange” tolkas uteslutande på grundval av grundförordningen.

49. Kommissionens skrivelser kan närmast förstås på så sätt att kommissionen är av uppfattningen att det utöver delegerade akter som kompletterar och ändrar den grundläggande rättsakten även finns en tredje kategori delegerade akter. ( 39 ) Vid förhandlingen har kommissionen emellertid svarat nekande på frågan om man är av uppfattningen att det finns en sådan tredje kategori. Det finns enligt dess uppfattning alltså bara två kategorier delegerade akter, nämligen sådana som kompletterar den grundläggande rättsakten och sådana som ändrar den. Avgörande för att bestämma kommissionens befogenheter är att en delegerad akt inte kan användas för att göra ingrepp i väsentliga delar av den grundläggande rättsakten.

50. Enligt tolkningen av artikel 290 FEUF som framställs ovan i punkterna 45–47 omfattar begreppet ”ändring” av en rättsakt i den mening som avses i den aktuella bestämmelsen i allmänhet varje formell ändring av lydelsen av rättsakten eller dess bilagor, oavsett om det innebär att en bestämmelse stryks, läggs till eller ersätts. ( 40 ) I detta sammanhang erinrar jag dessutom om att uttrycket ”kompletterar” i artikel 290 FEUF på ovan anförda grunder är av teknisk art. Fastän det till exempel i allmänt språkbruk är fullt möjligt att betrakta det som en komplettering av den grundläggande rättsakten om en ny fotnot eller en ny del i en bilaga infogas, är det enligt artikel 290 FEUF att anse som en ändring av den grundläggande rättsakten. ( 41 ) Därmed är det enligt artikel 290 FEUF att anse som en ändring av grundförordningen när en helt ny del infogas i bilaga I till denna förordning, utan att en egentlig ändring av lydelsen av grundförordningen eller dess bilaga görs.

51. Eftersom ”kompletterar” och ”ändrar” i den mening som avses i artikel 290 FEUF avser två kategorier av delegerade akter med olika funktion ( 42 ), måste enligt min uppfattning alla delegerade akter som kommissionen har antagit enligt artikel 290 FEUF i princip omfattas av en av dessa två kategorier. Det handlar därmed framför allt om den delegerade aktens rättsliga art, som lagstiftaren skönsmässigt kan fastställa. ( 43 )

52. Den formella skillnaden som anges i artikel 290 FEUF mellan en ändring och en komplettering av den grundläggande rättsakten gör det möjligt att i efterhand skilja delegerade akter som kompletterar den grundläggande rättsakten från sådana som ändrar den, med ledning av innehållet i den rättsakt som antagits av kommissionen. Åtskillnaden som stadgas i artikel 290 FEUF innehåller dock inga rättsliga kriterier som lagstiftaren måste tillämpa för att välja mellan dessa båda formella alternativ. Lika lite är det möjligt att med ledning av artikel 290 FEUF bestämma om kommissionen måste komplettera eller ändra den grundläggande rättsakten om lydelsen av delegeringsbestämmelsen i den grundläggande rättsakten är oklar i detta avseende.

53. Därför är det som nästa steg nödvändigt att överväga vilken betydelse det har att lagstiftaren beslutar sig för att vid delegeringen av befogenhet till kommissionen använda ett annat uttryck än ”kompletterar” eller ”ändrar” i den mening som avses i artikel 290 FEUF. För det första uppstår alltså frågan om lagstiftaren när den till exempel som i artikel 21.3 i grundförordningen använder ett uttryck som inte överensstämmer med något av de båda uttrycken i artikel 290 FEUF lämnar det upp till kommissionen att efter eget skön välja om den vill ändra eller komplettera den grundläggande rättsakten i den mening som avses i artikel 290 FEUF. ( 44 ) För det andra hänger tolkningen av delegeringsbestämmelsen nära samman med frågan huruvida delegeringen av befogenheten att ändra den grundläggande rättsakten alltid måste vara uttrycklig, vilket Europaparlamentet har gjort gällande. Enligt det förstnämnda alternativet kan enligt min mening kommissionen komplettera eller ändra den grundläggande rättsakten, eller både och. Om ändringsbefogenheten däremot måste delegeras uttryckligen, skulle det i det sistnämnda fallet inte vara möjligt att ändra den grundläggande rättsakten.

D – Tolkningen av en delegeringsbestämmelse som inte innehåller något av de båda uttrycken i artikel 290 FEUF, samt tolkningen av artikel 21.3 i grundförordningen

54. Enligt Europaparlamentets uppfattning måste delegeringen av befogenhet att ändra en grundläggande rättsakt vara uttrycklig, eftersom ett direkt ingrepp sker i den text som lagstiftaren har antagit. Om lagstiftaren vid delegeringen av befogenhet till kommissionen använt ett annat uttryck än ”kompletterar” eller ”ändrar” måste det därför vara fråga om befogenhet att komplettera den grundläggande rättsakten. Europaparlamentet har vid förhandlingen emellertid medgett att i praktiken kan i många fall även andra uttryck än ”ändring” betyda en befogenhet att vidta ändringar i den mening som avses i artikel 290 FEUF. ( 45 )

55. Trots detta har Europaparlamentet gjort gällande att kommissionen genom delegeringsbestämmelsen i artikel 21.3 i grundförordningen inte har getts befogenhet att ändra denna förordning. ( 46 ) Eftersom kommissionen i många andra bestämmelser i den grundläggande förordningen, till exempel i artikel 21.1, 21.2 och 21.6, uttryckligen och formellt delegerats befogenhet att ändra grundförordningen, är det tydligt att ingen sådan befogenhet att vidta ändringar delegeras i artikel 21.3 i denna förordning. ( 47 )

56. Kommissionen har invänt att det inte finns någon hierarki mellan rättsakter som kompletterar en grundläggande rättsakt och sådana som ändrar den, utan att dessa båda rättsakter befinner sig på samma nivå i normhierarkin. Lagstiftningsakter som ändrar väsentliga bestämmelser i en rättsakt och delegerade akter som kompletterar eller ändrar icke-väsentliga bestämmelser i en rättsakt i den mening som avses i artikel 290 FEUF befinner sig däremot på olika nivåer i normhierarkin. Delegerade rättsakter avser i vart fall icke-väsentliga delar av den grundläggande rättsakten, och dessa delar förblir icke-väsentliga oavsett om de blir föremål för en ändring av den grundläggande rättsakten eller genom en separat rättsakt. Artikel 290 FEUF kan inte tolkas så, att delegeringen av befogenhet måste innehålla en uttrycklig angivelse av om kommissionen har befogenhet att komplettera eller ändra grundförordningen. ( 48 )

57. Europaparlamentet menar däremot att ”innehållet i delegeringen av befogenhet” i den mening som avses i artikel 290 FEUF avser just vilket slags rättsakt kommissionen med stöd av delegeringen har rätt att anta, och inte så mycket själva innehållet i den delegerade akten. Det är lagstiftarens uppgift att besluta om innehållet i delegeringen av befogenhet, ett beslut som inte kan lämnas upp till kommissionens skön. ( 49 )

58. Europaparlamentet har enligt min mening helt rätt i att det är lagstiftarens uppgift att fastställa innehållet i delegeringen av befogenhet, vilket omfattar den delegerade rättsaktens rättsliga art som antingen komplettering eller ändring av den grundläggande rättsakten. I föreliggande fall är det emellertid uppenbart att lagstiftaren inte har fastställt den rättsliga arten hos den delegerade akten eller i vart fall inte gjort det på ett tydligt sätt. I artikel 21.3 i grundförordningen delegeras nämligen inte uttryckligen befogenhet till kommissionen att komplettera grundförordningen.

59. Oavsett Europaparlamentets uppfattning är det enligt min mening inte möjligt att utgå från att den omständigheten att kommissionen i artikel 21.3 i grundförordningen inte uttryckligen delegeras befogenhet att ändra denna förordning automatiskt innebär att kommissionen därigenom endast ges befogenhet att komplettera den. Jag håller nämligen med kommissionen om att artikel 290 FEUF inte innehåller någonting som antyder att en ändring innebär ett större ingrepp i den grundläggande rättsakten än en komplettering, även om det vid en ändring är fråga om ändringar som sker direkt i texten. ( 50 ) Jag påminner om att det väsentliga kriteriet består i att den delegerade akten inte gör ingrepp på väsentliga bestämmelser i den grundläggande rättsakten. Denna restriktion på konstitutionell nivå gäller både komplettering och ändring av den grundläggande rättsakten på samma sätt.

60. En separat rättsakt som kompletterar en grundläggande rättsakt är efter det att den har blivit antagen även en del av grundförordningens tillämpningsområde, även om den formellt inte är en del av den grundläggande rättsakten. I fall då en helt ny rättslig norm antas med stöd av den delegerade befogenheten, ligger skillnaden mellan komplettering och ändring av den grundläggande rättsakten uteslutande i hur den delegerade rättsakten är formulerad och yttrar sig i verkligheten endast i hur en eventuell icke bindande konsoliderad version av den grundläggande rättsakten skulle se ut. I båda fallen framgår den rättsligt bindande lydelsen av den nya rättsliga normen av den delegerade rättsakten som offentliggjorts i L-serien av Europeiska unionens officiella tidning, som ex hypothesi inte har upphävt eller ersatt några av bestämmelserna i den grundläggande rättsakten. ( 51 )

61. Eftersom det därmed inte finns någon skillnad mellan den rättsliga följden av en delegerad akt som kompletterar respektive en som ändrar en grundläggande rättsakt, finns det i min mening ingen anledning att kräva att delegeringen av befogenhet att ändra en grundläggande rättsakt ska vara uttrycklig, medan befogenheten att komplettera en sådan inte nödvändigtvis måste vara uttrycklig. För detta finns ingen relevant konstitutionell eller annan grund, till exempel med avseende på demokratiprincipen, jämvikten mellan unionsinstitutionerna, befogenhetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna eller de grundläggande rättigheterna. Eftersom skillnaden mellan komplettering och ändring vid antagande av nya normer alltså endast är formell, skulle det materiella slutresultatet i föreliggande fall vara detsamma, även om kommissionen hade fastställt finansieringsprioriteringarna i en separat delegerad förordning. ( 52 )

62. Dessutom måste det beaktas att unionslagstiftaren, om den vill, har möjligheten att i delegeringsbestämmelser använda uttrycken i artikel 290 FEUF och på så sätt binda kommissionens befogenheter till antagandet av rättsakter som motsvarar dessa båda tidigare definierade begrepp. Om lagstiftaren alltså lägger vikt vid att kommissionen inte ges befogenhet att ändra en lagstiftningsakt kan den reglera detta uttryckligen genom att i delegeringsbestämmelsen använda uttrycket ”komplettera”. ( 53 )

63. Parterna har påpekat den stora betydelsen av transparens i lagstiftningsförfarandet. I synnerhet Europaparlamentet har uttryckt oro över att denna transparens kan försvagas om domstolen beslutar att befogenheten att ändra en grundläggande rättsakt inte behöver vara uttrycklig. Detsamma låter sig emellertid i min mening sägas om oklara delegeringsbestämmelser i allmänhet.

64. Nästa steg är alltså att klargöra om alla delegeringsbestämmelser alltid ska tolkas så, att de antingen avser komplettering eller ändring, eller om kommissionen kan välja om den antar rättsakter som kompletterar och/eller ändrar den grundläggande rättsakten när lagstiftaren inte har klargjort vilket som avses.

65. Som jag anfört ovan i punkt 61 menar jag i motsats till Europaparlamentets uppfattning att ändringsbefogenheten inte måste delegeras uttryckligen. Av denna anledning kan det i min mening inte antas att alla uttryck som lagstiftaren kan tänkas använda ska tolkas så, att inget annat alternativ förutom ”ändring” eller ”komplettering” kan komma i fråga. ( 54 ) Med hänsyn till att lagstiftningspraxis i detta hänseende kännetecknas av bristande enhetlighet, ( 55 ) skulle den motsatta tolkningen avsevärt öka ovissheten om vilken befogenhet kommissionen egentligen har blivit delegerad. Det skulle nämligen i princip vara omöjligt att utifrån något annat uttryck än ”kompletterar” eller ”ändrar” direkt dra en slutsats om huruvida det är en komplettering eller ändring i den mening som avses i artikel 290 FEUF som åsyftas, utan att betydelsen skulle bli beroende av sammanhanget.

66. En sådan tolkning skulle öka risken för att domstolen i framtiden skulle behöva döma i ett betydande antal juridiskt enkla fall som handlar om tolkningen av en oklar delegeringsbestämmelse. Det vore oacceptabelt att lagstiftaren när helst den vill kan angripa en delegerad rättsakt med motiveringen att den grundläggande rättsakten har blivit felaktigt kompletterad eller ändrad, när det påstådda felet beror på en tolkning av ett från början oklart uttryck som lagstiftaren har valt att använda. ( 56 )

67. Jag håller det för osannolikt att det över huvud taget finns särskilt många fall där det är möjligt att med hjälp av de konventionella unionsrättsliga tolkningsmetoderna med säkerhet komma fram till om ett visst verb som lagstiftaren använder i en delegeringsbestämmelse, som ”ange”, ”fastställa”, ”definiera”, endast betyder ”komplettera” eller ”ändra” och ingenting annat. Därmed skulle kommissionen på konstgjord väg bli tvingad att söka det juridiskt ”rätta” svaret på en fråga som i grund och botten handlar om ändamålsenlig lagstiftningsteknik.

68. Därför är jag av uppfattningen att artikel 290 FEUF ska tolkas på så sätt att lagstiftaren genom att välja ett annat uttryck än ett av dem som den aktuella bestämmelsen innehåller lämnar det upp till kommissionen att skönsmässigt besluta om den ska komplettera eller ändra den grundläggande rättsakten, så länge mål, innehåll, omfattning och varaktighet för delegeringen av befogenhet i övrigt fastställs enligt artikel 290 FEUF och delegeringen av befogenhet inte berör väsentliga föreskrifter i den grundläggande rättsakten. Dessa förutsättningar avgränsar under alla omständigheter kommissionens utrymme för skönsmässiga bedömningar.

69. I den aktuella grundläggande rättsakten preciseras inte om uttrycket ”ange närmare” i artikel 21.3 avser komplettering eller ändring. Enligt den ovannämnda tolkningen i punkt 61 i detta förslag till avgörande är skillnaden mellan dessa båda åtgärder endast formell och saknar konstitutionell betydelse. Dessutom har Europaparlamentet inte heller gjort gällande att de innehållsmässiga bristerna i den omtvistade förordningen är tillräckliga för att inom ramen för en passivitetstalan ogiltigförklara den. ( 57 ) Det påstås inte heller att kommissionen skulle ha överskridit sina befogenheter genom att på så sätt ha åsidosatt villkoren i delegeringen av befogenhet eller gjort ingrepp i väsentliga delar av den grundläggande rättsakten.

70. I ljuset av det ovan anförda är jag av uppfattningen att kommissionen genom att anta den omtvistade förordningen inte har överskridit sina befogenheter med hänsyn till de delegerade befogenheternas räckvidd. Lagstiftaren har till kommissionen i artikel 21.3 i grundförordningen delegerat befogenheten att ”närmare ange … finansieringsprioriteringar”, utan att precisera om denna angivelse ska ske genom att komplettera eller genom att ändra den grundläggande rättsakten i den mening som avses i artikel 290 FEUF. Därmed kunde kommissionen med rättslig verkan närmare ange finansieringsprioriteringarna genom att infoga en ny del i bilaga I till grundförordningen. Jag föreslår därför att domstolen ogillar Europaparlamentets talan och ålägger Europaparlamentet att bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler samt förordnar att rådet ska bära sina kostnader enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna.

E – Yrkan att upprätthålla den omtvistade förordningens verkan

71. Om domstolen tvärtemot vad jag har föreslagit kommer fram till att den omtvistade förordningen på grund av ett överskridande av befogenheter ska ogiltigförklaras, vill jag nedan kort gå in på kommissionens yrkande att med stöd av artikel 264.2 FEUF upprätthålla den omtvistade förordningens verkan. Europaparlamentet och rådet har inte bestridit detta yrkande, utan tvärtom uttalat sitt stöd för att upprätthålla den omtvistade förordningens verkan fram till dess att denna ersätts av en rättsakt som står i överensstämmelse med tillämplig lagstiftning.

72. Om man beaktar att Europaparlamentets talan snarare avser den omtvistade förordningens form än dess innehåll, som institutionerna i slutänden är eniga om, är kommissionens yrkande enligt min mening välgrundat. Att ogiltigförklara den omtvistade förordningen utan att upprätthålla dess verkan kan få negativa följder för genomförandet av Fonden för ett sammanlänkat Europa, eftersom den omtvistade förordningen är en nödvändig förutsättning för arbetsprogrammets fortbestånd. Därmed är det från rättssäkerhetssynpunkt nödvändigt att den omtvistade förordningens verkan upprätthålls enligt artikel 264 FEUF för det fall att domstolen tvärtemot vad jag föreslagit ogiltigförklarar den omtvistade förordningen.

VI – Förslag till avgörande

73. På grundval av dessa överväganden föreslår jag att domstolen ska fastställa följande: — Europaparlamentets talan ogillas. — Europaparlamentet ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättsgångskostnader. — Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader.

( 1 ) Originalspråk: finska.

( 2 ) Dessutom kan kommissionen enligt artikel 291 FEUF delegeras befogenhet att anta unionsrättsakter som annars enligt den allmänna regeln faller inom medlemsstaternas befogenhet. Beträffande genomförandebefogenheten som i första hand tillkommer medlemsstaterna och genomföranderättsakterna, se generaladvokat Cruz Villalóns förslag till avgörande Europeiska kommissionen/Europaparlamentet och Europeiska unionens råd (C‑427/12, EU:C:2013:871, punkterna 57–58).

( 3 ) Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 275/2014 av den 7 januari 2014 om ändring av bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1316/2013 om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa (EUT L 80, 2014, s. 1).

( 4 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1316/2013 av den 11 december 2013 om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa, om ändring av förordning (EU) nr 913/2010 och om upphävande av förordningarna (EG) nr 680/2007 och (EG) nr 67/2010 (EUT L 348, 2013, s. 129).

( 5 ) Dessa är för det första att komplettera felande länkar, undanröja flaskhalsar, förstärka järnvägens driftskompatibilitet och i synnerhet förbättra gränsöverskridande sträckor, för det andra att säkerställa hållbara och effektiva transportsystem på lång sikt, i syfte att förbereda för förväntade framtida transportflöden och möjliggöra minskade utsläpp av koldioxid för alla transportslag genom omställning till innovativa, koldioxidsnåla och energieffektiva transporttekniker, samtidigt som säkerheten optimeras och för det tredje att optimera integrering och sammanlänkning av transportslag och förbättra transporttjänsternas driftskompatibilitet, och samtidigt säkerställa tillgängligheten i transportinfrastrukturerna (artikel 4.2 i grundförordningen).

( 6 ) Till exempel är prioriteringarna för det första målet följande: i) i förväg identifierade projekt för stomnätskorridorer (järnväg, inre vattenvägar, vägar, kust- och inlandshamnar), ii) i förväg identifierade projekt för övriga avsnitt av stomnätet (järnvägar, inre vattenvägar, vägar, kust- och inlandshamnar), iii) driftskompatibilitet för järnvägar och iv) genomförande av ERTMS.

( 7 ) COM(2013) 940 final.

( 8 ) I avsnitt 1 i detta meddelande som offentliggjordes den 7 januari 2014 anslås 26,250 miljarder euro i budget för Fonden för ett sammanlänkat Europa, varav 11,305 miljarder är öronmärkta för medlemsstater som har rätt till stöd från Sammanhållningsfonden. I meddelandet uppskattar kommissionen att den största delen av stödet kommer att tilldelas prioriteringarna enligt det första målet (se beträffande innehållet i målen fotnot 5 ovan). I avsnitt 3.1.1 a i meddelandet uppskattar kommissionen till exempel att kostnaden för vissa viktiga gränsöverskridande sträckor kan uppgå till 5 miljarder euro under perioden 2014–2020 och för Rail Baltic-projektet 3,6 miljarder euro. Därutöver räknar kommissionen i avsnitt 3.1.1 b–e upp andra gränsöverskridande sträckor, flaskhalsar och multimodala projekt avseende arbeten på stomnätskorridorerna, för vilka sammanlagt 3,5–4,5 miljarder euro kan behövas. Även den största delen av sammanhållningsanslaget på 11,3 miljarder euro kommer att användas för gränsöverskridande sträckor eller projekt som avser flaskhalsar i stomnätskorridorerna. Uppskattningen för bidragen som ska tilldelas de övriga prioriteringarna finns i avsnitt 3.1.2 i meddelandet.

( 9 ) Emellertid är Europaparlamentet och kommissionen fortfarande oeniga om i vilken fas av diskussionerna som frågan om den omtvistade förordningens karaktär av ändring eller komplettering av grundförordningen togs upp.

( 10 ) EUT C 80, 2014, s. 6.

( 11 ) C(2014) 3055 final.

( 12 ) Som exempel på formföreskrifter i den mening som avses i artikel 263 FEUF har Europaparlamentet bland annat angett hörande av unionsinstitutioner eller unionsorgan, formföreskrifter avseende röstning och formföreskrifter som skyddar berörda parters intressen, som till exempel inhämtande av yttranden och motiveringsskyldighet.

( 13 ) Som exempel på detta har Europaparlamentet anfört artikel 53.1 FEUF, där parlamentet och rådet ges befogenhet att anta direktiv på ett visst område. Om parlamentet och rådet emellertid antar förordningar och alltså använder ett annat slags rättsakt än den som de har getts befogenhet att anta, är det inte fråga om ett åsidosättande av formföreskrifter utan om ett överskridande av befogenheten som de tilldelats enligt artikel 53 FEUF.

( 14 ) Den engelska språkversionen av artikel 263 FEUF har följande lydelse: ”infringement of an essential procedural requirement”.

( 15 ) Dom Spanien/kommissionen (C-429/13 P, EU:C:2014:2310, punkt 34) och dom Tyskland/kommissionen (C-549/12 P och C‑54/13 P, EU:C:2015:412, punkt 92).

( 16 ) Se dom parlamentet/kommissionen (C-65/13, EU:C:2014:2289, punkt 45) och dom kommissionen/parlamentet (C-88/14, EU:C:2015:499, punkt 31).

( 17 ) Se punkt 8 i detta förslag till avgörande.

( 18 ) Detta tolkningsresultat nås antingen på det sätt som Europaparlamentet har föreslagit, nämligen genom att artikel 290 FEUF tolkas så, att befogenheten att göra ändringar måste vara uttrycklig, vilket innebär att andra uttryck än ”ändrar” i princip alltid avser en komplettering (se beträffande Europaparlamentets ståndpunkt även punkterna 54 och 55 i detta förslag till avgörande). Om ändringsbefogenheten däremot inte måste vara uttrycklig, kan denna tolkning även komma i fråga om delegeringsbestämmelsen enligt artikel 290 FEUF i sammanhang med den grundläggande rättsakten ska tolkas på så sätt att den ändå alltid endast avser antingen komplettering eller ändring (se punkterna 65–67 nedan i detta förslag till avgörande).

( 19 ) Det följer av domstolens fasta praxis att unionens sekundärlagstiftning i möjligaste mån ska tolkas i överensstämmelse med bestämmelserna i fördragen (se, bland annat, dom Torrekens, 28/68, EU:C:1969:17, punkt 10, dom Klensch m.fl., 201/85 och 202/85, EU:C:1986:439, punkt 21, dom Rauh, C-314/89, EU:C:1991:143, punkt 17, dom Borgmann, C-1/02, EU:C:2004:202, punkt 30 och dom Bertelsmann AG och Sony Corporation of America/Impala, C-413/06 P, EU:C:2008:392, punkt 174).

( 20 ) EUT C 310, 2004, s. 1 (nedan kallat konstitutionsfördraget). I artikel I-36 konstitutionsfördraget stadgas att ”det till kommissionen [kan] delegeras befogenhet att anta delegerade europeiska förordningar som kompletterar eller ändrar vissa icke väsentliga delar av en europeisk lag eller ramlag”. Artikel I-36 konstitutionsfördraget överensstämmer i övrigt i väsentliga delar med lydelsen av artikel 290 FEUF.

( 21 ) Slutrapport från arbetsgrupp IX för förenkling i Europeiska konventet (CONV 424/02, s. 8).

( 22 ) Se bland annat sammanfattningen av mötet av den 24 oktober 2002 som hölls av arbetsgrupp IX för förenkling i Europeiska konventet (CONV 372/02, s. 3).

( 23 ) Slutrapport från arbetsgrupp IX för förenkling i Europeiska konventet (CONV 424/02, s. 9). Även vid de viktigaste samtalen mellan unionsinstitutionerna angående genomförande av artikel 290 EUF-fördraget handlade det uppenbarligen framför allt om lagstiftarens möjlighet att kontrollera antagandet av delegerade akter, hörande av nationella experter och hur länge en delegerad befogenhet är i kraft (se till exempel angående diskussionerna om kontroll Brandsma, G. J. och Blom-Hansen, J., ”Negotiating the Post-Lisbon Comitology System: Institutional Battles over Delegated Decision-Making”, Journal of Common Market Studies, 2012, band 50, nr 6, s. 939–957, s. 943–948).

( 24 ) Tillämpningen av kriterierna i artikel 290 FEUF, där det är fråga om kumulativa kriterier, avser endast lagstiftaren, eftersom rättsakten inte bara har en allmän räckvidd utan även måste komplettera eller ändra vissa icke väsentliga delar av en lagstiftningsakt. Om en av dessa båda förutsättningar inte är uppfylld kan inte artikel 290 FEUF tillämpas enligt kommissionens meddelande om genomförandet av artikel 290 FEUF (Meddelande från kommissionen om genomförandet av artikel 290 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, KOM(2009) 673 slutlig, 9.12.2009, punkt 2.3).

( 25 ) En delegerad akt som ändrar den grundläggande rättsakten träder därför enligt principerna lex posterior och lex specialis i den aktuella bestämmelsens ställe i den grundläggande rättsakten, trots att det är fråga om en rättsakt som antagits av kommissionen.

( 26 ) KOM(2009) 673 slutlig, 9.12.2009, punkt 2.3 (min kursivering).

( 27 ) Åtgärder som bara syftar till att genomföra befintliga bestämmelser i den grundläggande rättsakten bör å andra sidan inte betraktas som kompletterande (KOM(2009) 673 slutlig, 9.12.2009, punkt 2.3, min kursiv). Jag vill härvid dock anmärka att det framför allt handlar om avgränsningen mellan delegerade akter som kompletterar den grundläggande rättsakten och genomförandeakter vilket, liksom jag redan tidigare konstaterat, är svårt (se mitt förslag till avgörande i mål Förenade kungariket/rådet och parlamentet, C‑270/12, EU:C:2013:562, punkt 78).

( 28 ) Implementation of the Treaty of Lisbon. Delegated Acts (Article 290, Treaty on the Functioning of the European Union). Guidelines for the services of the Commission (nedan kallade 2011 års riktlinjer till kommissionens avdelningar), SEC(2011) 855.

( 29 ) 2011 års riktlinjer till kommissionens avdelningar, punkt 34.

( 30 ) Rådets beslut av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EGT L 184, 1999, s. 23).

( 31 ) Rådets beslut av den 17 juli 2006 om ändring av beslut 1999/468/EG om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EUT L 200, 2006, s. 11).

( 32 ) KOM(2009) 673 slutlig, 9.12.2009, punkt 2.1. Se även generaladvokaten Mengozzis förslag till avgörande i mål kommissionen/parlamentet och rådet (C‑88/14, EU:C:2015:304). Enligt punkt 42 i förslaget till avgörande omfattade det system med kommittéförfarande som inrättades med stöd av artikel 202 EG begreppet ”ändring” av en grundläggande rättsakt funktionen att komplettera bestämmelserna ”tillägg av nya delar” som enbart innefattades i kategorin ”genomförandebefogenhet”. Enligt artikel 2.2 i beslut 1999/468/EG var återkopplingen till det föreskrivande förfarandet med kontroll som infördes genom beslut 2006/512/EG tvingande i fall då kommissionen hade getts befogenhet att anta beslut med allmän räckvidd som inte syftade till att ändra väsentliga bestämmelser i den grundläggande rättsakten, vilket även omfattade att stryka vissa bestämmelser eller lägga till nya icke väsentliga bestämmelser.

( 33 ) C‑88/14, EU:C:2015:304.

( 34 ) Generaladvokaten Mengozzis förslag till avgörande i mål kommissionen/parlamentet och rådet (C-88/14, EU:C:2015:304, punkt 43).

( 35 ) Ibidem.

( 36 ) Se punkterna 40 och 42 i detta förslag till avgörande.

( 37 ) C‑88/14, EU:C:2015:499.

( 38 ) Ibidem, punkterna 43–44.

( 39 ) Se den tredje tolkningsmöjligheten i punkt 34 i detta förslag till avgörande.

( 40 ) Ovannämnda förslag till avgörande av generaladvokat Mengozzi i mål kommissionen/parlamentet och rådet (C‑88/14, EU:C:2015:304, punkt 41).

( 41 ) Denna terminologiska svårighet illustreras väl av ett yttrande av kommissionen under förhandlingen, då den menade att den ”har ändrat den grundläggande rättsakten genom att komplettera den”.

( 42 ) Se punkt 47 i detta förslag till avgörande.

( 43 ) Se, analogt, beträffande lagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning i valet mellan artikel 290 FEUF och 291 FEUF, dom kommissionen/parlamentet och rådet (C-427/12, EU:C:2014:170, punkt 40), och ovannämnda förslag till avgörande av generaladvokat Mengozzi i mål kommissionen/parlamentet och rådet (C‑88/14, EU:C:2015:304, punkterna 36 och 37).

( 44 ) Det andra alternativet som aktualiseras är att kommissionen alltid måste tolka delegeringsbestämmelsen för att komma fram till vilken befogenhet som har delegerats till den.

( 45 ) Exempelvis har Europaparlamentet infört en bestämmelse som innebär att kommissionen delegerats befogenheten att med hänsyn till en viss utveckling ”anpassa” en viss, preciserad artikel eller del av en bilaga. En sådan delegering finns till exempel i artiklarna 6.3 och 7.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) nr 73/2009 (EUT L 347, 2013, s. 608).

( 46 ) Det är intressant att konstatera att Europaparlamentet i fasen för antagandet av den omtvistade förordningen var av uppfattningen att bristerna i denna förordning hade kunnat avhjälpas genom en rättelse. Enligt denna uppfattning hade alltså en delegerad förordning som ändrar grundförordningen kunnat bli rättad, så att den blir en delegerad förordning som kompletterar grundförordningen. Å andra sidan skulle det för en sådan lösning ha varit nödvändigt att ändra hela den omtvistade förordningen, såvitt den aktuella del VI inte kan infogas direkt i bilaga I till grundförordningen utan hade behövt antas som en egen, separat förordning. Jag finner det tveksamt om det över huvud taget är möjligt att göra en sådan ändring genom en rättelse.

( 47 ) Å andra sidan kan man även fråga sig vad som i artikel 21.4 i grundförordningen menas med att ”[k]ommissionen ska ges befogenhet att anta delegerade akter i enlighet med artikel 26 för att höja taket i artikel 14.2 upp till 20 %” (min kursivering). Om man följer Europaparlamentets tolkning måste ”höja taket” i detta sammanhang i princip innebära att ”komplettera” den grundläggande rättsakten, eftersom det enligt Europaparlamentets motivering och i brist på en uttrycklig delegering av befogenhet inte kan vara ”ändring” som avses. Då måste höjningen av taket alltså ske genom en separat rättsakt. Det kan säkert i ett sådant enskilt fall som Europaparlamentet har anfört vid förhandlingen även handla om befogenheten att ändra den berörda artikeln. Eftersom det här emellertid inte är fråga om tolkningen av artikel 21.4 i grundförordningen kommer jag inte att gå in djupare på detta stycke.

( 48 ) Jag erinrar om att mål, innehåll, omfattning och varaktighet för delegeringen av befogenhet uttryckligen avgränsas i lagstiftningsakterna enligt artikel 290 FEUF. Dessutom kan villkor som gäller för delegeringen av befogenhet avseende återkallelse av delegeringen och ikraftträdande av de delegerade akterna fastställas.

( 49 ) Vidare har Europaparlamentet gjort gällande att den omtvistade förordningen hotar flexibiliteten i systemet som är målsättningen med grundförordningen, eftersom kommissionen inte vid ett senare tillfälle kan ändra finansieringsprioriteringarna om de har blivit fastställda i bilagan till grundförordningen. Jag menar att detta påstående vilar på osäkra antaganden och att det därför inte är nödvändigt att gå in närmare på dessa. Enligt min mening finns det ingen grund för antagandet att kommissionen inte vid en senare tidpunkt kan ändra en delegerad rättsakt som den antagit för att ändra den grundläggande rättsakten, så länge tiden som delegeringen fortfarande är i kraft. Å andra sidan finns det ingen anledning att anta att kommissionen får ändra en separat delegerad akt, det vill säga. en som ändrar den grundläggande rättsakten, om tiden då delegeringen gäller har löpt ut.

( 50 ) Till exempel behandlas i förarbetena till en författning för Europa båda dessa kategorier av delegerade akter som likvärdiga (se Slutrapport från arbetsgrupp IX för förenkling i Europeiska konventet (CONV 424/02, s. 9–10)).

( 51 ) Syftet med de konsoliderade versionerna av EU-rättsakterna är att underlätta tillgången till rättsreglerna utan att EU-institutionerna ansvarar för de konsoliderade versionernas innehåll. De rättsligt bindande texterna offentliggörs i L-serien i Europeiska unionens officiella tidning.

( 52 ) Se även den liknande slutsatsen som domstolen kommer fram till i den ovannämnda domen kommissionen/parlamentet och rådet (C‑88/14, EU:C:2015:499, punkt 42).

( 53 ) Detta hindrar inte användningen av andra, tydligare uttryck i rättsaktens text. I föreliggande fall hade delegeringen till exempel kunna formuleras på följande sätt: ”Kommissionen delegeras befogenhet att anta delegerade akter som kompletterar grundförordningen genom att fastställa finansieringsprioriteringar.”

( 54 ) Jag erinrar om att dessa uttryck enligt Europaparlamentets uppfattning i princip, bortsett från de särskilda fall som nämns i fotnot 45 ovan, betyder ”komplettering”.

( 55 ) Bara i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 508/2014 av den 15 maj 2014 om Europeiska havs- och fiskerifonden och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2328/2003, (EG) nr 861/2006, (EG) nr 1198/2006 och (EG) nr 791/2007 och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1255/2011 (EUT L 149, 2014, s. 1) används uttrycken ”definiera” (FR: déterminer) och ”fastställa” (FR: préciser, établir eller définir) för att beskriva befogenheten som delegeras till kommissionen (se artikel 32.4, artikel 40.4, artikel 72.4, artikel 102.1, artikel 105.4 och artikel 107.1). Detta visar mångfalden av uttryck som används i en enda förordning.

( 56 ) För att förstå omfattningen av denna risk är det dessutom nödvändigt att ta hänsyn till det betydande antalet delegerade akter som finns på många områden av unionsrätten. En enskild grundläggande rättsakt kan innehålla hänvisningar till dussintals delegerade akter. Se Berrod, F. och Mestre, C., ”L’incidence des considérations organiques sur la distinction entre les actes délégués et les actes d’exécution”, RTD Eur, januari–mars 2015, s. 89.

( 57 ) Som bekräftades vid förhandlingen betyder det missnöje som Europaparlamentet från början har uttryckt att den omtvistade förordningen i jämförelse med grundförordningen inte tillför någonting ytterligare och att stödfördelningen i den omtvistade förordningen inte är bindande (se punkt 15 i det föreliggande förslaget till avgörande), likväl inte att en rättslig ogiltighetsgrund åberopas.