Domstolens dom (femte avdelningen) den 12 februari 1998. - Europeiska kommissionen mot Konungariket Spanien. - Fördragsbrott - Direktiv 76/160/EEG - Kvaliteten på badvatten. - Mål C-92/96.



Rättsfallssamling 1998 s. I-00505



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

Tillnärmning av lagstiftning - Kvaliteten på badvatten - Direktiv 76/160 - Medlemsstaternas genomförande - Skyldighet att uppnå resultat - Undantag - Räckvidd

(Rådets direktiv 76/160, artiklarna 4.1 och 5.2)

Sammanfattning

Direktiv 76/160 om kvaliteten på badvatten, vars artikel 4 föreskriver en skyldighet för medlemsstaterna att inom tio år efter det att direktivet anmälts vidta nödvändiga åtgärder för att deras vatten skall stå i överensstämmelse med de fysikaliska, kemiska och mikrobiologiska parametrar som anges i direktivet, ålägger medlemsstaterna att uppnå vissa resultat och föreskriver att de utöver dessa undantag inte kan åberopa några särskilda omständigheter för att motivera att de inte uppfyller denna skyldighet.

Även om det i artikel 5.2 i direktivet föreskrivs att avvikelser från de ifrågavarande värdena inte får beaktas vid beräkningen när de orsakas av onormala väderleksförhållanden, och även om en period av exceptionell torka, i den mån den gjorde det omöjligt att förbättra kvaliteten på badvattnen, skulle kunna utgöra onormala väderleksförhållanden i denna mening, utgör den aktuella bestämmelsen likväl ett undantag från skyldigheten att uppnå det resultat som fastställs genom direktivet och skall följaktligen, precis som kommissionen med rätta har påpekat, tolkas restriktivt. I synnerhet skall de onormala väderleksförhållanden som åberopats vara av exceptionell karaktär och avvikelserna från värdena skall följa av dessa förhållanden.

Parter

I mål C-92/96,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske chefsrådgivaren Richard Wainwright och Fernando Castillo de la Torre, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,

sökande,

mot

Konungariket Spanien, företrätt av Gloria Calvo Díaz, abogado del Estado, i egenskap av ombud, delgivningsadress: Spaniens ambassad, 4-6, boulevard E. Servais, Luxemburg,

svarande,

angående en talan om fastställelse av att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4 i rådets direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten (EGT L 31, 1976, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 3) samt artiklarna 5 och 189 i EG-fördraget, genom att inte inom den föreskrivna tidsfristen anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att kvaliteten på badvattnen i Spanien skall överensstämma med de gränsvärden som fastställs i artikel 3 i nämnda direktiv,

meddelar

DOMSTOLEN

(femte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden C. Gulmann samt domarna M. Wathelet, J.C. Moitinho de Almeida (referent), P. Jann och L. Sevón,

generaladvokat: C.O. Lenz,

justitiesekreterare: avdelningsdirektören D. Louterman-Hubeau,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 3 juli 1997 av: kommissionen, företrädd av Fernando Castillo de la Torre, och Konungariket Spanien, företrätt av Paloma Plaza García, abogado del Estado, i egenskap av ombud,

och efter att den 2 oktober 1997 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 22 mars 1996, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4 i rådets direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten (EGT L 31, 1976, s. 1, svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 3, nedan kallat direktivet) samt artiklarna 5 och 189 i EG-fördraget, genom att inte inom den föreskrivna tidsfristen anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att kvaliteten på badvattnen i Spanien skall överensstämma med de gränsvärden som fastställs i artikel 3 i nämnda direktiv.

2 Direktivet syftar enligt första övervägandet i ingressen till att skydda miljön och människors hälsa genom att minska föroreningen av badvatten och skydda sådant vatten mot ytterligare försämring.

3 Enligt artikel 1.1 i direktivet gäller detta kvaliteten på badvatten med undantag för vatten avsett för terapeutiska ändamål och vatten som används i simbassänger.

4 I artikel 1.2 a och 1.2 b föreskrivs följande:

"I detta direktiv avses med

a) badvatten: allt rinnande eller stillastående sötvatten och havsvatten, i vilket

- badning är uttryckligen tillåten av de behöriga myndigheterna i varje medlemsstat, eller

- badning inte är förbjuden och traditionellt utövas av ett stort antal badare,

b) badplats: varje plats där badvatten finns."

5 Genom direktivet åläggs medlemsstaterna att fastställa de värden som skall gälla för badvatten vad beträffar de fysikaliska, kemiska och mikrobiologiska parametrar som anges i bilagan och som inte får vara mindre stränga än de som anges i kolumn I i bilagan (artiklarna 2 och 3).

6 Enligt artikel 4.1 i direktivet skall, inom en tidsfrist om 10 år från anmälan av direktivet, kvaliteten på badvattnet överensstämma med de gränsvärden som fastställts i enlighet med artikel 3.

7 Enligt artikel 5.1 i direktivet skall vid tillämpningen av artikel 4 badvatten anses uppfylla kraven i fråga om de relevanta parametrarna, om prover av detta vatten som har tagits på samma plats och med den frekvens som anges i bilagan visar att kraven i fråga om parametervärdena för ifrågavarande vattenkvalitet är uppfyllda för en i bestämmelsen närmare angiven procentsats av proverna.

8 Enligt artikel 6 i direktivet skall de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna utföra provtagningar med minst den frekvens som fastställs i bilagan.

9 I artikel 12.1 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet inom två år från dagen för anmälan.

10 Enligt artikel 13 i direktivet skall medlemsstaterna fyra år efter anmälan av direktivet och därefter regelbundet till kommissionen överlämna en utförlig rapport om sitt badvatten och dess mest betydelsefulla egenskaper. Denna sammanfattning skall sammanställas årligen från och med den 1 januari 1993 med hänsyn till den ändring av denna bestämmelse som följer av rådets direktiv 91/692/EEG av den 23 december 1991 om att standardisera och rationalisera rapporteringen om genomförandet av vissa direktiv om miljön (EGT L 377, s. 48; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 208).

11 Avslutningsvis föreskrivs i vissa bestämmelser undantag från de skyldigheter som följer av direktivet:

- Enligt artikel 4.3 i direktivet kan medlemsstaterna under särskilda omständigheter bevilja undantag vad avser den tioårsgräns som fastställs för att säkerställa att badvattnet överensstämmer med de parametrar som anges i bilagan. Skälen för ett sådant undantag skall grunda sig på en plan för vattenvården inom det berörda området och skall meddelas kommissionen så snart som möjligt och inte senare än sex år efter anmälan av direktivet.

- Enligt artikel 5.2 i direktivet får avvikelser från de värden som avses i artikel 3 inte beaktas vid beräkningen av de procentsatser av prover som skall överensstämma med dessa värden när de orsakas av översvämningar, andra naturkatastrofer eller onormala väderleksförhållanden.

- I artikel 8 i direktivet föreskrivs undantag för vissa av de parametrar som anges i bilagan med anledning av exceptionella meteorologiska eller geografiska förhållanden eller om badvatten berikas på naturlig väg med vissa ämnen och detta orsakar avvikelse från de värden som föreskrivs i bilagan. Den medlemsstat som åsidosätter bestämmelserna i direktivet skall omedelbart meddela kommissionen detta med uppgift om skälen och den förväntade tidsperioden.

12 Då det i artikel 395 i Akten om villkoren för Konungariket Spaniens och Republiken Portugals anslutning till Europeiska gemenskaperna och om anpassning av fördragen (EGT L 302, 1985, s. 23) inte föreskrivs något undantag till förmån för Konungariket Spanien beträffande direktivet, skall spanskt badvatten överensstämma med de gränsvärden som fastställs i direktivet från och med den 1 januari 1986.

13 Enligt bestämmelserna i artikel 12 i direktivet skulle de spanska myndigheterna den 7 september 1988 ha meddelat kommissionen lydelsen av de väsentliga bestämmelserna i den interna rättsordningen genom vilka direktivet hade införlivats med denna, nämligen kungligt dekret nr 734/1988 av den 1 juli 1988 om kvalitetsnormer för badvatten (BOE nr 167, av den 13 juli 1988, och rättelser, BOE nr 169, av den 15 juli 1988). Genom tillämpning av artikel 13 i direktivet har de spanska myndigheterna den 2 juni och den 3 november 1988 även tillställt kommissionen rapporter om badvatten för åren 1986 och 1987.

14 Efter att ha granskat rapporterna bedömde kommissionen att det sätt på vilket Konungariket Spanien hade tillämpat direktivet inte överensstämde med artiklarna 3, 4, 5, 6 och 13 i direktivet och uppmanade i en formell underrättelse av den 13 oktober 1989 Konungariket Spanien att inkomma med yttrande i enlighet med artikel 169 i fördraget.

15 De spanska myndigheterna åberopade i ett yttrande av den 13 november 1989 främst den höga arbetsbörda som år 1988 orsakades av att införlivandedekretet utarbetades samtidigt som rapporterna för åren 1986 och 1987 och åtog sig att i framtiden åtgärda alla brister som rapporterna innehöll till följd av att de utarbetats under tidspress.

16 Eftersom kommissionen inte ansåg att dessa förklaringar gav anledning till att ändra inställning till det påstådda fördragsbrottet, riktade den den 27 november 1990 ett motiverat yttrande till Konungariket Spanien och uppmanade staten att inom en månad vidta erforderliga åtgärder för att följa artiklarna 3, 4, 5, 6 och 13 i direktivet.

17 De spanska myndigheterna framhöll i en skrivelse av den 15 mars 1991 de ansträngningar som hade gjorts för att förbättra kvaliteten på badvattnen och för att följa bestämmelserna i direktivet. I egenskap av ny medlemsstat bad Konungariket Spanien att i likhet med andra medlemsstater få en lång tidsfrist för att rätta sig efter direktivet. Utan att bestrida kommissionens påståenden gjorde de spanska myndigheterna gällande att rapporten för år 1990, som medföljde som bilaga till denna skrivelse, visade att de överträdelser som kommissionen påpekat hade bringats att upphöra. Vid ett möte i Madrid den 13 och den 14 oktober 1992 åtog sig de spanska myndigheterna dessutom att tillställa kommissionen uppgifter om skillnaderna i antalet vattendrag som utses till badvatten och att meddela kommissionen de planer för förbättring av de badvatten som inte anses uppfylla kraven i direktivet. Genom skrivelser av den 16 december 1992, den 1 juni 1993 och den 17 maj 1994 upplyste de spanska myndigheterna kommissionen om skälen till skillnaderna i antalet vattendrag som utsetts till inhemska badvatten samt om de åtgärder som vidtogs eller avsågs att vidtas för att förbättra vattenkvaliteten i Spanien.

18 Då kommissionen ansåg att upplysningarna var otillräckliga, erinrade den vid upprepade tillfällen de spanska myndigheterna om nödvändigheten att tillställa den de särskilda planerna för förbättring av de inhemska badvatten som inte uppfyllde kraven i direktivet.

19 De spanska myndigheterna underrättade genom telefax av den 7 januari 1996 kommissionen om pågående insatser och sammanställde den 27 februari 1996 en rapport om de inhemska vattendrag som inte uppfyllde kraven, vilken tillställdes kommissionen den 16 april 1996.

20 Kommissionen, som ansåg att Konungariket Spanien alltjämt gjorde sig skyldigt till fördragsbrott, beslutade att begränsa förevarande talan om fördragsbrott till skyldigheten i artikel 4 i direktivet att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att kvaliteten på badvatten i Spanien överensstämmer med de gränsvärden som fastställs i artikel 3 i direktivet.

21 Det skall inledningsvis fastslås att de gränsvärden som fastställs i direktivet enligt kommissionens påståenden, vilka inte har bestritts av den spanska regeringen, inte har iakttagits i ett stort antal badområden med sötvatten i Spanien.

22 Den spanska regeringen har hävdat att den har giltiga skäl för att inte iaktta gränsvärdena i artikel 3 i direktivet och har därvid framfört fyra påståenden.

23 För det första har den spanska regeringen anfört att den exceptionella torka som drabbat Spanien sedan fem år har gjort det omöjligt att förbättra kvaliteten på badvattnen. En sådan lång period av torka utgör enligt den spanska regeringen "onormala väderleksförhållanden" i den mening som avses i artikel 5.2 i direktivet. Hänsyn skall därför inte tas till den omständigheten att de värden som åsyftas i artikel 3 har överskridits av nu nämnda anledning.

24 För det andra har den spanska regeringen anfört - vilket också framgår av kommissionens meddelande av den 21 februari 1996 med rubriken "Gemenskapens politik på vattenområdet" (KOM (96) 59 slutlig) - att en del av gemenskapslagstiftningen på vattenområdet är obsolet och att dess syften lika väl, eller bättre, kan uppfyllas genom att de olika regleringarna på vattenområdet integreras i ett ramdirektiv. Den spanska regeringen har också anfört att kommissionen den 16 februari 1994 antog ett förslag till nytt rådsdirektiv om kvaliteten på badvatten (EGT C 112, s. 3), vilket förenklar direktivet och anpassar det till den tekniska och vetenskapliga utvecklingen.

25 För det tredje har den spanska regeringen gjort gällande att det föreligger ett nära samband mellan direktivet och rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (EGT L 135, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 93). Sistnämnda direktiv ålägger särskilt medlemsstaterna att säkerställa att tätorter av en viss storlek är utrustade med ledningsnät för avloppsvatten och att sådant vatten renas innan det åter släpps ut. Den spanska regeringen har särskilt understrukit att avloppsvatten är den huvudsakliga orsaken till föroreningarna av badvattnen. Medlemsstaterna förfogar över en tidsfrist fram till och med den 31 december 2005 för att uppfylla vissa av bestämmelserna i direktiv 91/271. Enligt den spanska regeringen vore det därför lämpligt att beakta den tidsfrist som uppställs i direktiv 91/271 för medlemsstaterna att säkerställa rening av avloppsvatten från tätbebyggelse vid bedömningen av frågan huruvida kvaliteten på badvatten överensstämmer med kraven i direktivet.

26 För det fjärde har den spanska regeringen gjort gällande att det stora antal områden med badvatten som undersökts inte längre används till följd av befolkningens ändrade vanor. Vattnet inom dessa områden skall således inte längre anses vara badvatten i den mening som avses i direktivet. Enligt den spanska regeringen är det emellertid möjligt att felbedöma bibehållandet av sådana vatten som "badvatten" med anledning av att artikel 1.2 a i direktivet definierar badvatten som sådant "i vilket badning är uttryckligen tillåten av de behöriga myndigheterna i varje medlemsstat eller ... inte är förbjuden och traditionellt utövas av ett stort antal badare" utan att närmare ange innehållet i begreppet "stort antal badare" eller konkreta kriterier för ett permanent eller ett tillfälligt förbud mot att bada i badvattnen.

27 Enligt artikel 4.1 i direktivet skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att kvaliteten på badvattnen överensstämmer med de gränsvärden som fastställts i enlighet med artikel 3 i direktivet.

28 De enda tillåtna undantagen från skyldigheten i artikel 4.1 i direktivet är vidare de som anges i artiklarna 4.3, 5.2 och 8 i direktivet, vilkas innehåll har återgivits ovan. Av detta följer att direktivet ålägger medlemsstaterna att tillse att vissa resultat uppnås och att de utöver dessa undantag inte kan åberopa några särskilda omständigheter för att motivera att de inte uppfyller denna skyldighet (se i detta hänseende dom av den 14 juli 1993 i mål C-56/90, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 1993, s. I-4109, punkt 43).

29 Varken omständigheten att det förbereds ändringar i nuvarande lagstiftning, omständigheten att medlemsstaterna ges en längre tidsfrist för att rätta sig efter vissa bestämmelser i direktiv 91/271, med vilket direktivet har ett nära samband, eller befolkningens ändrade vanor, som skulle ha medfört att ett antal områden med badvatten inte längre används, ingår bland de undantag som anges i direktivet. Dessa omständigheter kan därför inte utgöra giltiga skäl för att frångå den skyldighet som direktivet ålägger medlemsstaterna i fråga om kvaliteten på badvatten.

30 Däremot föreskrivs i artikel 5.2 i direktivet uttryckligen att avvikelser från de värden som avses i artikel 3 inte får beaktas vid beräkningen när de orsakas av översvämningar, andra naturkatastrofer eller onormala väderleksförhållanden. I detta hänseende skall det påpekas att exceptionell torka, i den mån den gjorde det omöjligt att förbättra kvaliteten på badvattnen, skulle kunna utgöra onormala väderleksförhållanden i den mening som avses i denna bestämmelse.

31 Artikel 5.2 i direktivet utgör emellertid ett undantag från skyldigheten att uppnå det resultat som fastställs genom direktivet och skall följaktligen, precis som kommissionen med rätta har påpekat, tolkas restriktivt. I synnerhet skall de onormala väderleksförhållanden som åberopats vara av exceptionell karaktär och avvikelserna från värdena skall följa av dessa förhållanden.

32 I förevarande fall har den spanska regeringen inte förebringat någon bevisning, avseende var och en av regionerna, för att den åberopade torkan var av exceptionell karaktär och inte heller visat att den gjort det omöjligt för myndigheterna att tillse att den minimikvalitet på badvatten som föreskrivs i direktivet kunde uppnås, ens genom extra insatser. Här är det tillräckligt att fastslå att en stor andel av de badvatten som inte uppfyller kraven i direktivet, såsom generaladvokaten anför i punkt 28 i sitt förslag till avgörande, är belägna i norra Spanien, som enligt kommissionens obestridda påstående drabbats minst av torkan.

33 Den spanska regeringen har således inte visat att den omständigheten att de ifrågavarande badvattnen inte överensstämmer med kraven i direktivet åtminstone till största delen har orsakats av "onormala väderleksförhållanden" i den mening som avses i artikel 5.2 i direktivet.

34 Det finns således anledning att fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4 i direktivet genom att inte inom den föreskrivna tidsfristen anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att kvaliteten på badvattnen i Spanien skall överensstämma med de gränsvärden som fastställs i artikel 3 i nämnda direktiv.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

35 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, skall det ersätta rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(femte avdelningen)

följande dom:

36 Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4 i rådets direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten, genom att inte inom den föreskrivna tidsfristen anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att kvaliteten på badvattnen i Spanien skall överensstämma med de gränsvärden som fastställs i artikel 3 i nämnda direktiv.

37 Konungariket Spanien skall ersätta rättegångskostnaderna.