Förslag till avgörande av generaladvokat Geelhoed föredraget den 7 mars 2002. - Europeiska kommissionen mot Konungariket Spanien. - Fördragsbrott - Statligt stöd - Förordning (EG) nr 1013/97 - Stöd till förmån för statligt ägda skeppsvarv - Kommissionens beslut 2000/131/EG om återkrav - Underlåtenhet att verkställa. - Mål C-404/00.



Rättsfallssamling 2003 s. I-06695



Generaladvokatens förslag till avgörande

1. I detta mål har kommissionen yrkat att domstolen skall fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 249 fjärde stycket EG samt artiklarna 2 och 3 i kommissionens beslut av den 26 oktober 1999 om det statliga stöd som Spanien har genomfört till förmån för statligt ägda skeppsvarv (nedan kallat 1999 års beslut), i vilket kommissionen hade fastställt att vissa stödåtgärder var rättsstridiga och oförenliga med den gemensamma marknaden, genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa beslutet.

I - Bakgrund och förfarande

2. I punkterna 2-12 av mitt förslag till avgörande av den 11 oktober 2001 i målet C-36/00, Spanien mot kommissionen, har jag givit en utförlig redogörelse av de relevanta faktiska omständigheterna som ligger till grund för detta mål. Jag vill därför begränsa mig genom att hänvisa till denna redogörelse.

3. Kommissionen fattade 1999 års beslut efter det att ha fastställt att Konungariket Spanien felaktigt hade beviljat stöd till omstrukturering i form av särskilda skattelättnader till de statligt ägda skeppsvarven. I beslutet fastställs i relevanta delar följande:

"Artikel 1

Det statliga stöd som Spanien har beviljat till förmån för sina statligt ägda skeppsvarv till ett belopp av 110 892 743,38 euro (18 451 miljoner pesetas) är oförenligt med den gemensamma marknaden.

Artikel 2

1. Spanien skall vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att från stödmottagaren återkräva det stöd som omtalas i artikel 1.

2. Återkravet skall ske i enlighet med förfarandena i nationell lagstiftning. Det stöd som skall återkrävas skall innefatta ränta som löper från den dag beloppet stod till stödmottagarens förfogande till den dag det har återbetalats. Räntan skall beräknas på grundval av den referensränta som används vid beräkningen av bidragsekvivalenten inom ramen för regionalstöd.

Artikel 3

Spanien skall inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att följa beslutet."

4. 1999 års beslut delgavs den spanska regeringen genom skrivelse av den 2 december 1999. I skrivelse den 31 januari 2000 bekräftade den spanska regeringen att den hade tagit emot beslutet. I denna skrivelse meddelade den spanska regeringen även att den hade konsulterat Abogacia del Estado (statens rättstjänst) samt ekonomi- och finansdepartementet om de åtgärder som skulle vidtas för att det stöd som ansågs vara oförenligt med den gemensamma marknaden skulle återbetalas. Slutligen meddelade den spanska regeringen att den avsåg att väcka talan om ogiltigförklaring av 1999 års beslut. Denna talan utgör föremålet för det ovannämnda målet C-36/00.

5. I skrivelse till den spanska regeringen den 24 mars 2000 begärde kommissionen information om vilka åtgärder som hade vidtagits för att verkställa 1999 års beslut. Genom skrivelse den 25 april 2000 svarade den spanska regeringen att Abogacia del Estado hade yttrat sig och att man fortfarande inväntade yttranden från ekonomi- och finansdepartementet samt konstitutionsutskottet.

6. I skrivelse den 23 maj 2000 begärde kommissionen på nytt förtydliganden från den spanska regeringen om de åtgärder som ditintills hade vidtagits för att verkställa 1999 års beslut. Den spanska regeringens enda respons på denna begäran var att man den 14 juni 2000 begärde en ny tidsfrist för redogörelsen om hur kommissionens beslut hade verkställts. Den spanska regeringen motiverade denna begäran om en ytterligare frist genom att hänvisa till den "nyss genomförda omstruktureringen av den statliga förvaltningen". Kommissionen meddelade i skrivelse den 22 juni 2000 att den avslog denna begäran. Kommissionen väckte sedan talan vid domstolen mot Konungariket Spanien genom ansökan av den 25 oktober 2000, vilken inkom till domstolens kansli den 7 december 2000.

II - Rättslig bedömning

7. Argumenten till stöd för kommissionens talan är kortfattade. Kommissionen har gjort gällande att den spanska regeringen genom att begära yttrande från ekonomi- och finansdepartementet samt Abogacia del Estado visserligen hade börjat med att verkställa 1999 års beslut, men att den sedan varken före eller efter kommissionens skrivelse av den 22 juni 2000, har vidtagit några ytterligare åtgärder för att återkräva det beviljade stödet.

8. Kommissionen anser att den spanska regeringen, med hänsyn till domstolens i detta sammanhang relevanta praxis, inte kan åberopa sig på att det föreligger "absolut hinder för beslutets verkställighet". Den spanska regeringen hade i sin skrivelse av den 25 april 2000 anfört att det ur rättslig synvinkel var osäkert huruvida de skatter som betalats på de stödbelopp som de berörda skeppsvarven enligt 1999 års beslut var tvungna att återbetala, var avdragsgilla. Enligt kommissionen medför detta dock inte att det föreligger absolut hinder för verkställigheten. Det finns ju ingenting som hindrar den spanska regeringen från att återkräva dessa stödbelopp minskat med de skatter som har betalats och med förbehåll för att denna minskning senare skulle kunna upphävas med anledning av konstitutionsutskottets yttrande.

9. Enligt kommissionens uppfattning kan omstrukturering av den offentliga förvaltningen inte heller anses vara ett godtagbart argument för att skjuta upp återkrävandet av felaktigt utbetalat stöd. Organisatoriska förändringar utgör i sig inte något "absolut hinder" enligt domstolens praxis. I skrivelsen den 14 juni 2000 förklarade den spanska regeringen dessutom inte på vilket sätt omstruktureringen skulle kunna fördröja återkrävandet.

10. Slutligen har kommissionen påpekat att det är ostridigt att den spanska regeringen ännu inte hade vidtagit några åtgärder för att verkställa 1999 års beslut vid den föreskrivna tidpunkten för verkställigheten av beslutet, det vill säga två månader efter den 2 december 1999, då beslutet delgavs den spanska regeringen. Regeringen har inte heller verkställt beslutet inom den ytterligare frist på 20 arbetsdagar som kommissionen hade medgivit i skrivelsen av den 24 mars 2000.

11. Den spanska regeringen har anfört två argument till stöd för att kommissionens talan skall avvisas.

12. För det första anser den spanska regeringen att kommissionen redan efter en - med hänsyn till de konsekvenser som det kunde medföra - orimligt kort tid konstaterade att Spanien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt 1999 års beslut. Den spanska regeringen har hänvisat till kommissionens förfarande gentemot Italien i de fall som gav upphov till domstolens dom av den 4 april 1995 i mål C-350/93, kommissionen mot Italien (REG 1995, s. I-699), samt av den 29 januari 1998 i mål C-280/95, kommissionen mot Italien (REG 1998, s. I-259). I dessa fall hade fyra respektive två år förflutit efter delgivning av besluten att ålägga Italien att återkräva felaktigt utbetalat stöd.

13. I förevarande fall beslutade kommissionen dock att väcka talan om fördragsbrott efter endast några månader. Denna olikhet i förfarande är enligt den spanska regeringen ännu mer allvarlig eftersom kommissionen i förevarande fall - i motsats till det fall som gav upphov till mål C-280/95 - inte hade gjort några som helst antydningar under den tid stödgarantin gällde om att de särskilda skattelättnader som senare i 1999 års beslut konstaterades vara felaktiga skulle medföra problem. Först senare, när hela stödförfarandet och den därmed sammanhängande omstruktureringen av skeppsvarven hade avslutats, kom kommissionen med sina invändningar. Den spanska regeringen har i detta sammanhang hänvisat till sin argumentation i mål C-36/00 och anser att kommissionen iakttagit en ovanligt och orimligt kort tidsfrist innan den väckte talan om fördragsbrott. De spanska myndigheterna har inte ens lämnats tillfälle att inhämta rättsliga yttranden vare sig det gäller verkställigheten av beslutet eller de sociala konsekvenserna av denna verkställighet.

14. För det andra har den spanska regeringen bestritt att den har brustit i sin verkställighet, eftersom den vid den tidpunkt då ansökan lämnades in hade vidtagit alla möjliga åtgärder för att verkställa beslutet i enlighet med nationell lagstiftning. Som förklaring har den spanska regeringen angivit att den rättsliga karaktären av det stöd som skulle återkrävas var otydlig enligt nationell rätt. Det var därför som den spanska regeringen begärde att ekonomi- och finansdepartementet skulle yttra sig i frågan. Den spanska regeringen behövde sedan ta ställning till om det felaktigt utbetalda stödet skulle återkrävas genom ett förvaltningsrättsligt eller civilrättsligt förfarande. Enligt Abogacia del Estado skulle yttrande inhämtas från konstitutionsutskottet i denna fråga. Den spanska regeringen informerade kommissionen om detta i sin skrivelse av den 25 april 2000. Kommissionen reagerade inte på den spanska regeringens önskemål att respektera de erforderliga nationella förfarandereglerna utan medgav Spanien endast en ytterligare tidsfrist på 20 dagar innan den väckte talan om fördragsbrott.

15. I min behandling av kommissionens talan begränsar jag mig till det som saken gäller, nämligen att den spanska regeringen har underlåtit att verkställa 1999 års beslut genom att inte, eller i vart fall inte inom föreskriven tid, ha vidtagit de åtgärder som var nödvändiga för att återkräva det stöd som felaktigt utbetalats till de berörda skeppsvarven. Jag kommer inte att ta upp frågor som hänger ihop med den spanska regeringens talan i mål C-36/00 att 1999 års beslut skulle ogiltigförklaras. Jag hänvisar i stället till mitt förslag till avgörande av den 11 oktober 2001 i detta mål.

16. Inledningsvis vill jag påpeka att talan om ogiltigförklaring i mål C-36/00 enligt artikel 242 EG inte medför att beslutet inhiberas. Domstolen kan enligt denna artikel visserligen förordna om uppskov med verkställigheten av det omtvistade beslutet om den finner det påkallat med hänsyn till omständigheterna, men varken i mål C-36/00 eller i förevarande mål har Konungariket Spanien begärt att domstolen skall fatta ett sådant beslut. Det måste således anses att 1999 års beslut är bindande för Spanien i alla avseenden.

17. Enligt fast praxis från både domstolen och förstainstansrätten är målsättningen med att förplikta en medlemsstat att återkräva felaktigt utbetalt stöd, att återskapa situationen som fanns innan det felaktiga stödet utbetalades. En beskrivning i ekonomiska ordalag skulle vara att syftet är att upphäva den snedvridning av konkurrensen som har uppstått i och med myndigheternas rättsstridiga åtgärder. Detta syfte är även en av grunderna till domstolens strikta krav på medlemsstaterna vad gäller efterlevnaden av denna skyldighet att återkräva det felaktigt beviljade stödet. Endast "absolut hinder" att verkställa beslutet på ett tillbörligt sätt har godtagits av domstolen som invändning.

18. Att verkställa beslutet på ett tillbörligt sätt innebär även att verkställa det inom föreskriven tid. Ur ekonomisk synvinkel är det betydelsefullt inom vilken tid snedvridningen av konkurrensen upphävs. Detta gäller framför allt för branscher som är känsliga och där företag som gynnas av felaktigt beviljat stöd kan snedvrida konkurrensen på ett sätt som tillför permanent skada till konkurrensförhållandena inom denna bransch. Den rättsliga skyldigheten att respektera de föreskrivna tidsfristerna när felaktigt utbetalat stöd återkrävs, bidrar på så sätt också till att upprätthålla det intresse som skyddas i artikel 87 EG, nämligen en konkurrens på lika villkor på den gemensamma marknaden. Detta betyder enligt min uppfattning att domstolens höga krav vad gäller anledningen till att skyldigheten att återkräva stöd inte har fullgjorts, eller fullgjorts på ett otillbörligt sätt, även gäller i de fall då skyldigheten inte har fullgjorts inom föreskriven tid. Även då gäller kravet på "absolut hinder".

19. Den spanska regeringens första grund för försvar, nämligen att kommissionen, i förhållande till dess handlande i liknande fall, redan efter en ovanligt och orimligt kort tidsfrist väckte talan om fördragsbrott, kan med hänsyn till detta krav inte godtas. Det ligger i sakens natur att ett sådant argument inte kan styrka att det förelåg "absolut hinder" mot att verkställa 1999 års beslut inom föreskriven tid. Redan detta leder till att invändningen inte kan godtas.

20. I fullständighetens intresse vill jag göra följande tillägg. Enligt artikel 88.2 andra stycket EG får kommissionen hänskjuta ärendet direkt till domstolen, om en medlemsstat inte rättar sig efter ett beslut inom föreskriven tid. Denna bestämmelse förhindrar inte på något sätt att kommissionen ser till att det sker en strikt tillämpning av de tidsfrister som föreskrivits för verkställighet av kommissionens beslut att förplikta medlemsstaterna att återkräva det felaktigt beviljade stödet. Så som jag redan angivit i punkt 18, kan det finnas viktiga skäl till att noggrant övervaka tillämpningen av dessa tidsfrister. Enligt domstolens fasta praxis kan förhållandet att kommissionen "tillåtit" längre förseningar vid genomförandet av skyldigheter i andra fall aldrig åberopas av en medlemsstat till stöd för sin egen underlåtenhet.

21. Den spanska regeringen har slutligen även åberopat andra argument till stöd för denna grund som avser kommissionens agerande eller underlåtenhet när den kontrollerade verkställigheten av de spanska skeppsvarvens omstrukturering samt den offentliga finansieringen av denna. Dessa argument har även åberopats i mål C-36/00 för att ifrågasätta 1999 års besluts giltighet. Eftersom det i förevarande mål handlar om detta besluts efterlevnad, kan dessa argument inte motivera den spanska regeringens underlåtenhet.

22. Kärnan i den spanska regeringens andra grund för försvar är att det inte skulle vara möjligt att noggrant verkställa beslutet inom den föreskrivna tidsfristen på två månader, eftersom återkrävandet av det felaktigt utbetalade stödet var förknippat med osäkerhet om det rättsliga läget och komplikationer av nationellrättslig karaktär. Till stöd för detta har den spanska regeringen påpekat nödvändigheten av att först inhämta yttrande från ekonomi- och finansdepartementet, Abogacia del Estado och konstitutionsutskottet.

23. Inte heller denna grund kan enligt min mening godtas.

24. Domstolen har konstant avvisat grunder som stöder sig på att det förelegat absolut hinder som framförts av medlemsstater som endast informerat kommissionen om politiska och rättsliga svårigheter i samband med beslutets genomförande utan att ha vidtagit några som helst konkreta åtgärder för att återkräva stödet från berörda företag och utan att för kommissionen föreslå några som helst åtgärder som skulle ha gjort det möjligt att övervinna svårigheterna. En grund som avser absolut hinder kan således inte stöda sig på enbart ett antagande att problem skulle kunna uppkomma utan det måste bevisas att försök att återkräva det olagliga stödet har gjorts i god tro och i samarbete med kommissionen i enlighet med artikel 10 EG i syfte att övervinna eventuella svårigheter, samt att dessa försök har misslyckats.

25. Det måste prövas om den spanska regeringens andra grund för försvar uppfyller dessa höga krav i domstolens praxis, vilka har sammanfattats av generaladvokaten Fennelly i sitt förslag till avgörande i mål C-280/95.

26. Av brevväxlingen som pågått mellan den spanska regeringen och kommissionen sedan den 2 december 1999 framgår att det enda som den spanska regeringen har gjort är att begära yttrande av tre instanser avseende eventuella rättsliga svårigheter som skulle kunna uppstå i samband med beslutets genomförande. Med anledning av detta begärde den spanska regeringen i skrivelser den 25 april 2000 och den 14 juni 2000 om uppskov med verkställigheten. Vid bägge dessa tillfällen hade tidsfristen för verkställigheten av beslutet - den 2 februari 2000 - redan överskridits med god marginal.

27. Den spanska regeringens skrivelser visar inte att denna regering på något påtagligt sätt har försökt att i domstol återkräva det felaktiga stödet hos de berörda offentliga varven eller de offentliga holdingbolag som dessa ingick i. Med hänsyn till att de berörda varven är offentligt ägda företag som ingår i ett offentligt holdingbolag hade detta varit ett självklart steg. Brevväxlingen visar inte heller att den spanska regeringen på något sätt försökte påskynda yttrandena, till exempel genom att ange i remissen att ärendet var brådskande eller genom att bestämma en tidsfrist för yttrandena.

28. Den spanska regeringen visade inte heller stor handlingskraft när den, ett halvår efter det att beslutet delgavs den 2 december 1999, gjorde gällande att en administrativ omstrukturering var anledningen till den försenade verkställigheten. För en vanlig affärsinnehavare är det möjligt att stänga affären "på grund av ombyggnad", men den offentliga förvaltningen måste fullgöra sina skyldigheter även när intern omstrukturering pågår. Detta gäller även för skyldigheter som den nationella förvaltningen har enligt gemenskapsrätten.

29. Det kan redan med anledning av ovanstående konstateras att inte heller denna grund för försvar från den spanska regeringen är hållbar. Kommissionens talan om fastställande av den spanska regeringens underlåtenhet att verkställa 1999 års beslut kan således bifallas.

30. I fullständighetens intresse vill jag även påpeka att det inte framgår av handlingarna i målet att den spanska regeringen hade vidtagit några som helst åtgärder för att verkställa beslutet innan kommissionen väckte förevarande talan genom sin ansökan av den 25 oktober 2000. Den spanska regeringens svaromål har bestått av en redogörelse för alla rättsliga svårigheter och komplikationer som verkställigheten av beslutet skulle medföra enligt spansk lag. Det har inte visats att den spanska regeringen har vidtagit några åtgärder mot de berörda företagen vare sig i eller utanför domstol, eller att den efter juni 2000 på något sätt har försökt att i samråd och i samarbete med kommissionen hitta en godtagbar lösning som i praktiken kan upphäva den konkurrensfördel som de berörda skeppsvarven fortfarande åtnjuter på grund av det felaktiga stödet.

31. Kommissionen har i sin ansökan även yrkat att Spanien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionens talan skall vinna bifall finns anledning att i enlighet med artikel 69 i rättegångsreglerna även bifalla detta yrkande.

III - Förslag till avgörande

Med hänsyn till vad som ovan anförts, föreslår jag att domstolen skall

"1) fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 249 fjärde stycket EG samt artiklarna 2 och 3 i kommissionens beslut av den 26 oktober 1999, i vilket vissa stödåtgärder till förmån för de spanska statliga skeppsvarven ansågs vara rättsstridiga och oförenliga med den gemensamma marknaden, genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa beslutet, och

2) förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna."