Mål C‑456/05

Europeiska gemenskapernas kommission

mot

Förbundsrepubliken Tyskland

”Fördragsbrott – Artikel 43 EG – Psykoterapeuter anslutna till den lagstadgade sjukförsäkringen – Kvotsystem – Undantag i form av övergångsbestämmelser – Proportionalitet – Upptagande till sakprövning”

Förslag till avgörande av generaladvokat P. Mengozzi föredraget den 28 juni 2007

Domstolens dom (tredje avdelningen) av den 6 december 2007

Sammanfattning av domen

1. Talan om fördragsbrott – Föremål för talan

(Artikel 226 EG)

2. Fri rörlighet för personer – Etableringsfrihet – Restriktioner – Nationella bestämmelser om utövandet av medicinska yrken

(Artiklarna 12 EG och 43 EG)

1. En fördragsbrottstalan, som väckts på grund av övergångsbestämmelser vilka innebär att endast psykoterapeuter som utövat verksamhet i en region i en medlemsstat inom ramen för den lagstadgade sjukförsäkringen i denna stat har möjlighet att utöva verksamhet inom ramen för nämnda försäkring, medan denna möjlighet inte erbjuds psykoterapeuter som under samma period utövat sin verksamhet utanför denna medlemsstat inom ramen för den lagstadgade sjukförsäkringen i en annan medlemsstat, kan tas upp till prövning, eftersom hindret för sistnämnda psykoterapeuter att utnyttja övergångsbestämmelserna inte är tidsmässigt begränsat, utan snarare kännetecknas av en varaktighet och i synnerhet fortfarande kvarstod vid utgången av fristen i det motiverade yttrandet.

(se punkterna 17–20)

2. En medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 43 EG genom att tillämpa övergångsbestämmelser eller bestämmelser avseende ”förvärvade rättigheter”, med stöd av vilka psykoterapeuter kan få tillstånd eller auktorisation oberoende av gällande regler om anslutning till den lagstadgade sjukförsäkringen, enbart på psykoterapeuter som i en region i en medlemsstat har utövat sin verksamhet inom ramen för den nationella lagstadgade sjukförsäkringen och inte beakta jämförbar eller likartad yrkesverksamhet som psykoterapeuter har utövat i andra medlemsstater. Villkoret att psykoterapeuter måste ha utövat sin verksamhet i en region i den berörda medlemsstaten inom ramen för sjukförsäkringssystemet, även om det är tillämpligt utan åtskillnad, innebär att beviljandet av en rättighet underkastas ett villkor om bosättning i en region i denna medlemsstat och således gynnar medborgarna i den staten till nackdel för medborgare i andra medlemsstater, vilket strider mot icke‑diskrimineringsprincipen i artikel 12 EG.

En sådan inskränkning av etableringsfriheten för fysiska personer kan inte rättfärdigas med ändamålet att skydda en förvärvad rättighet, som består i att bevara en patientkrets som byggts upp genom flera års yrkesverksamhet, eftersom den går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå detta ändamål.

(se punkterna 56, 57, 63, 65, 73 och 76 samt domslutet)

DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)

den 6 december 2007 ( )

”Fördragsbrott – Artikel 43 EG – Psykoterapeuter anslutna till den lagstadgade sjukförsäkringen – Kvotsystem – Undantag i form av övergångsbestämmelser – Proportionalitet – Upptagande till sakprövning”

I mål C‑456/05,

angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 23 december 2005,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av H. Støvlbæk och S. Grünheid, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

sökande,

mot

Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av M. Lumma och U. Forsthoff, båda i egenskap av ombud,

svarande,

meddelar

DOMSTOLEN (tredje avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden A. Rosas samt domarna U. Lõhmus, J. Klučka, A. Ó Caoimh och P. Lindh (referent),

generaladvokat: P. Mengozzi,

justitiesekreterare: R. Grass,

efter det skriftliga förfarandet,

och efter att den 28 juni 2007 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1 Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 43 EG genom att tillämpa övergångsbestämmelser eller bestämmelser avseende ”förvärvade rättigheter”, med stöd av vilka psykoterapeuter kan få tillstånd eller auktorisation oberoende av gällande regler om anslutning till den lagstadgade sjukförsäkringen, enbart på psykoterapeuter som utövat sin verksamhet inom ramen för den tyska lagstadgade sjukförsäkringen, och inte beakta jämförbar eller likartad yrkesverksamhet som psykoterapeuter har utövat i andra medlemsstater.

Tillämpliga bestämmelser

2 I lagen om yrkena psykologiskt inriktad psykoterapeut och barn- och ungdomspsykoterapeut och om ändring av femte delen av sociallagen (nedan kallad SGB V) och andra lagar (Gesetz über die Berufe des Psychologischen Psychotherapeuten und des Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten, zur Änderung des Fünften Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze), av den 16 juni 1998 (BGBl. 1998 I, s. 1311) (nedan kallad lagen om psykoterapeuter), regleras tillträdet till medicinska yrken såsom ”psykologiskt inriktad psykoterapeut” och ”barn- och ungdomspsykoterapeut” (yrkesdel, 1 §, med rubriken ”[lagen om psykoterapeuter]”) och införandet av nya medicinska yrken i det lagstadgade sjukförsäkringssystemet (sjukförsäkringsdel, 2 §, med rubriken ”ändring av [SGB V]”).

3 I lagen om psykoterapeuter föreskrivs att psykoterapeuter som vill bedriva verksamhet inom ramen för sjukförsäkringssystemet från och med den 1 januari 1999 skall omfattas av ett system med regionala kvoter. En psykoterapeut som etablerar sig i en region kan endast bedriva verksamhet inom ramen för sjukförsäkringssystemet om antalet verksamma psykoterapeuter i denna region inte överstiger en viss gräns som motsvaras av behovet i regionen.

4 Lagen om psykoterapeuter innehåller emellertid bestämmelser enligt vilka psykoterapeuter som redan är etablerade i en region och som bedriver verksamhet inom ramen för sjukförsäkringssystemet kan fortsätta att vara anslutna till den lagstadgade sjukförsäkringen även om antalet psykoterapeuter som denna region har behov av har överskridits, om de uppfyller de villkor som föreskrivs i 95 § styckena 10 och 11 SGB V (nedan kallade övergångsbestämmelserna).

5 95 § stycke 10, om tillstånd till psykoterapeuter, har följande lydelse:

”Psykoterapeuter har rätt att erbjuda vård som omfattas av sjukförsäkringen om de

1. till och med den 31 december 1998 har uppfyllt villkoren för legitimation enligt 12 § i lagen om psykoterapeuter och för yrkeskvalifikation enligt 95 c § andra stycket punkt 3 samt har ansökt om tillstånd,

2. har företett legitimationsbevis före den 31 mars 1999,

3. under perioden mellan den 25 juni 1994 och den 24 juni 1997 har deltagit i öppen psykoterapeutisk vård av personer försäkrade inom det lagstadgade sjukförsäkringssystemet.

Tillståndsnämnden skall besluta om tillståndsansökningarna före den 30 april 1999.”

6 Bestämmelserna i 95 § stycke 11, om behörighet för psykoterapeuter, har följande lydelse:

”Psykoterapeuter har rätt att ge vård som omfattas av sjukförsäkringen om de

1. till och med den 31 december 1998 har uppfyllt villkoren för legitimation enligt 12 § i lagen om psykoterapeuter, … och har ansökt om behörighet i efterhand,

2. har företett legitimationsbevis före den 31 mars 1999,

3. under perioden mellan den 25 juni 1994 och den 24 juni 1997 har deltagit i öppen psykoterapeutisk vård av personer försäkrade inom det lagstadgade sjukförsäkringssystemet.

Tillståndsnämnden skall besluta om ansökningarna före den 30 april 1999.”

7 Uttrycket ”deltagit”, under perioden den 25 juni 1994–24 juni 1997 (nedan kallad referensperioden), i öppen psykoterapeutisk vård av personer försäkrade inom det lagstadgade sjukförsäkringssystemet, i den mening som avses i 95 § styckena 10 punkt 3 och 11 punkt 3 SGB V, har tolkats av Bundessozialgericht i dom av den 8 november 2000 (B 6 KA 52/00 R) (nedan kallad domen av den 8 november 2000). Enligt denna dom anses en psykoterapeut uppfylla villkoret i dessa bestämmelser när denne under referensperioden har fullgjort 250 behandlingstimmar under en sammanhängande tidsperiod på sex–tolv månader. Dessutom måste platsen där dessa timmar har fullgjorts vara identisk med den plats som avses i ansökan om tillstånd.

Det administrativa förfarandet

8 Kommissionen inledde ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 226 EG genom att skicka en formell underrättelse till Förbundsrepubliken Tyskland, i vilken den gjorde gällande att övergångsbestämmelserna strider mot artikel 43 EG. Kommissionen anförde att Förbundsrepubliken Tyskland hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt denna artikel, genom att anse att endast yrkesverksamhet som bedrivs inom ramen för den tyska lagstadgade sjukförsäkringen skall betraktas som en tidigare skyddsvärd verksamhet, med uteslutande av all jämförbar eller likartad yrkesverksamhet som utövats i en annan medlemsstat.

9 Förbundsrepubliken Tyskland inkom med synpunkter med anledning av den formella underrättelsen i en skrivelse av den 12 januari 2001.

10 Kommissionen ansåg att detta svar var otillfredsställande och skickade därför den 21 december 2001 ett motiverat yttrande till Förbundsrepubliken Tyskland med uppmaning att inom två månader från delgivningen av yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att följa detsamma.

11 Förbundsrepubliken Tyskland svarade på det motiverade yttrandet i skrivelse av den 20 mars 2002 och vidhöll sin inställning att kommissionens ståndpunkt var felaktig.

12 Kommissionen ansåg att detta svar var otillfredsställande och väckte därför förevarande talan.

Talan

Upptagande till sakprövning

13 Förbundsrepubliken Tyskland har framställt en invändning om rättegångshinder och har till stöd för denna anfört följande fyra grunder:

– Talan avser inte ett aktuellt åsidosättande av EG‑fördraget.

– Det påstådda fördragsbrottet är marginellt.

– Kommissionen har inte något berättigat intresse av att få saken prövad.

– Kommissionen har utvidgat föremålet för talan.

Huruvida det föreligger ett aktuellt åsidosättande av fördraget

14 Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att talan inte avser ett aktuellt åsidosättande av bestämmelserna i fördraget, utan endast omständigheter i det förflutna, som hänför sig till tiden mellan den 1 januari 1997 och den 31 december 1998. Den har betonat att det är cirka sju år sedan som ett beslut om tillstånd eller auktorisation kunde fattas på grundval av övergångsbestämmelserna. Således föreligger inte längre något fördragsbrott som kan utgöra föremål för en talan enligt artikel 226 EG.

15 Domstolen erinrar härvid om att förekomsten av ett fördragsbrott enligt fast rättspraxis skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet (se, bland annat, dom av den 27 oktober 2005 i mål C‑525/03, kommissionen mot Italien, REG 2005, s. I‑9405, punkt 14).

16 Det skall således prövas om den omtvistade lagstiftningen vid denna tidpunkt fortfarande hade verkningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 april 2003 i de förenade målen C‑20/01 och C‑28/01, kommissionen mot Tyskland, REG 2003, s. I‑3609, punkterna 34 och 37, och av den 9 september 2004 i mål C‑125/03, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkterna 12 och 13, samt domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 16).

17 I detta avseende skall det påpekas att kommissionens talan avser övergångsbestämmelserna eller bestämmelserna avseende ”förvärvade rättigheter” i den mån dessa innebär att enbart psykoterapeuter som under referensperioden utövat verksamhet i en region i Tyskland inom ramen för den tyska lagstadgade sjukförsäkringen har möjlighet att utöva verksamhet inom ramen för nämnda försäkring, medan denna möjlighet inte erbjuds psykoterapeuter som under samma period utövat sin verksamhet utanför Tyskland inom ramen för den lagstadgade sjukförsäkringen i en annan medlemsstat.

18 Det skall emellertid konstateras att hindret för sistnämnda psykoterapeuter att utnyttja övergångsbestämmelserna inte är tidsmässigt begränsat. Hindret kännetecknas snarare av en varaktighet och det kvarstod i synnerhet fortfarande vid utgången av fristen i det motiverade yttrandet.

19 Denna situation skiljer sig från den som var aktuell i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien. Såsom framgår av punkt 16 i domen i det målet avsåg fördragsbrottstalan nämligen enbart ett beslut, som inte längre gällde vid utgången av fristen i det motiverade yttrandet, och inte avtal som hade kunnat slutas på grundval av detta beslut. Förevarande talan avser däremot den omständigheten att övergångsbestämmelserna enbart tillämpas på psykoterapeuter som utövat verksamhet i en region i Tyskland inom ramen för den tyska lagstadgade sjukförsäkringen, och att jämförbar eller likartad yrkesverksamhet som psykoterapeuter har utövat i andra medlemsstater inte beaktas.

20 Av detta följer att de övergångsbestämmelser som är i fråga i förevarande fall fortfarande hade verkningar vid den tidpunkt som är relevant för bedömningen av huruvida talan kan tas upp till sakprövning, och att den första invändningen om rättegångshinder således skall ogillas.

Huruvida det påstådda fördragsbrottet är marginellt

21 Förbundsrepubliken Tyskland har, för det fall domstolen skulle slå fast att bestämmelserna i fördraget har åsidosatts, gjort gällande att detta åsidosättande i vart fall är så marginellt att ett fördragsbrottsförfarande inte kan motiveras.

22 I detta avseende skall det erinras om att kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 226 EG, när den anser att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt fördraget, kan föra ärendet vidare till domstolen. Denna artikel innehåller inte något villkor avseende fördragsbrottets svårighetsgrad. Såsom följer av fast rättspraxis är det kommissionen som skall bedöma om det är lämpligt att väcka talan mot en medlemsstat, fastställa vilka bestämmelser medlemsstaten har åsidosatt och bedöma när den bör väcka talan vid domstolen, varvid de överväganden som ligger till grund för ett sådant val inte kan påverka frågan huruvida talan kan upptas till sakprövning (dom av den 8 december 2005 i mål C‑33/04, kommissionen mot Luxemburg, REG 2005, s. I‑10629, punkt 66). Av detta följer att varje åsidosättande av fördraget, oavsett dess svårighetsgrad, kan bli föremål för en talan enligt denna artikel.

23 Invändningen om rättegångshinder med avseende på fördragsbrottets påstådda marginella karaktär skall således ogillas.

Huruvida det föreligger ett berättigat intresse av att få saken prövad

24 Enligt Förbundsrepubliken Tyskland har kommissionen inget berättigat intresse av att få den förevarande saken prövad. Kommissionen avser med sin talan i själva verket att stödja två österrikiska psykoterapeuters intressen, vars situation den har redogjort för, vilka har riktat klagomål mot de nationella myndigheterna och inlett mål vid de nationella domstolarna som ännu inte har avgjorts. Kommissionen stöder således enskildas intressen mot en medlemsstat. Dessa enskilda har emellertid möjlighet att vidta de åtgärder som står öppna för dem vid de nationella domstolarna.

25 I detta avseende räcker det att påpeka att kommissionen vid utövandet av de befogenheter som den har tilldelats enligt artikel 226 EG inte behöver visa att den har ett berättigat intresse av att få saken prövad. Kommissionen skall nämligen i gemenskapens allmänna intresse på eget initiativ övervaka medlemsstaternas tillämpning av gemenskapsrätten samt få eventuella fördragsbrott fastställda för att få dessa överträdelser att upphöra (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Luxemburg, punkt 65). I likhet med vad som påpekas i punkt 22 ovan är det dessutom kommissionen som skall bedöma huruvida det är lämpligt att väcka talan mot en medlemsstat.

26 Invändningen om rättegångshinder med avseende på att det saknas intresse av att få saken prövad skall således ogillas.

Utvidgningen av föremålet för talan

27 Förbundsrepubliken Tyskland har vidare gjort gällande att kommissionen, för första gången i samband med ansökan, anfört att övergångsbestämmelserna kan utgöra en inskränkning av tyska psykoterapeuters etableringsfrihet, eftersom de framstår som ett hinder för dessa att under referensperioden etablera sig i andra medlemsstater. Kommissionens argument innebär således att föremålet för talan utvidgats i förhållande till hur detta angavs under det administrativa förfarandet och skall således avvisas.

28 Det bör påpekas att kommissionens behöriga avdelningar redan i en skrivelse av den 10 november 1999, till vilken det hänvisas i den formella underrättelsen, delgivit Förbundsrepubliken Tyskland sina tvivel om övergångsbestämmelsernas förenlighet med fördragets bestämmelser om etableringsfrihet, eftersom det i övergångsbestämmelserna inte föreskrivs att de behöriga tyska myndigheterna skall beakta den yrkesverksamhet som psykoterapeuter utövat inom ramen för den lagstadgade försäkringen i andra medlemsstater. På samma sätt hänvisas det i den formella underrättelsen allmänt till att verksamhet som utövats utanför den lagstadgade försäkringen i Tyskland inte beaktas. Detta innebär att en sådan anmärkning var ägnad att avse såväl psykoterapeuter från andra medlemsstater som tyska psykoterapeuter etablerade i andra medlemsstater.

29 Även om de argument som kommissionen har framfört i samband med det administrativa förfarandet endast avser inskränkningen av etableringsfriheten för psykoterapeuter från andra medlemsstater, utgör det uttryckliga påpekandet i ansökan att vissa tyska psykoterapeuters etableringsfrihet inskränks således inte någon ny anmärkning, skild från den som ursprungligen framförts, utan enbart en utveckling av densamma.

30 Invändningen om rättegångshinder med avseende på att föremålet för talan utvidgats skall således ogillas.

31 Mot bakgrund av att samtliga grunder för att talan inte skall kunna upptas till prövning har ogillats, skall talan prövas i sak.

Prövning i sak

Parternas argument

32 Kommissionen har hävdat att ordalydelsen i övergångsbestämmelserna utgör en inskränkning av etableringsfriheten.

33 Dessa bestämmelser utgjorde ett undantag från kvotsystemet som endast kunde utnyttjas av psykoterapeuter som under referensperioden hade behandlat patienter inom ramen för den tyska lagstadgade sjukförsäkringen. Psykoterapeuter som under samma period erbjudit behandling inom ramen för den lagstadgade sjukförsäkringen i en annan medlemsstat kunde däremot inte utnyttja denna undantagsbestämmelse.

34 Således uteslöts psykoterapeuter som etablerat sig i Tyskland mellan den 1 januari 1997 och utgången av övergångsperioden, närmare bestämt den 31 december 1998, från möjligheten att utnyttja övergångsbestämmelserna, eftersom de under referensperioden inte längre hade möjlighet att uppfylla villkoret att inom ramen för det tyska lagstadgade sjukförsäkringssystemet fullgöra 250 behandlingstimmar under en oavbruten tidsperiod av minst sex månader. Kommissionen har påpekat att det från den 1 januari 1997 nämligen återstod mindre än sex månader till utgången av referensperioden, som fastställts till den 24 juni 1997.

35 Detta uteslutande drabbade huvudsakligen i andra medlemsstater etablerade psykoterapeuter som mellan den 1 januari 1997 och den 31 december 1998 hade utnyttjat sin rätt att fritt etablera sig i Tyskland. Uteslutandet drabbade även psykoterapeuter etablerade i Tyskland som under referensperioden hade utnyttjat sin etableringsfrihet genom att etablera sig i en annan medlemsstat och som hade återvänt till Tyskland före den 1 januari 1999.

36 Kommissionen har belyst detta uteslutande genom att stödja sig på situationen för två österrikiska psykoterapeuter som den 1 januari respektive den 1 oktober 1998 hade etablerat sig i tyska regioner i vilka det senare ansågs råda utbudsöverskott av vård i den mening som avses i lagen om psykoterapeuter. Från och med dessa datum arbetade de berörda psykoterapeuterna för den tyska lagstadgade sjukförsäkringen, men de kunde inte få tillstånd att i valfria regioner verka som psykoterapeuter anslutna till den lagstadgade sjukförsäkringen enligt 95 § stycke 10 SGB V. Kommissionen har påpekat att de tyska myndigheterna inte har tagit hänsyn till den yrkesverksamhet som dessa psykoterapeuter under referensperioden utfört inom ramen för det österrikiska sjukförsäkringssystemet, en yrkesverksamhet som dock i behandlingstimmar mätt motsvarade det krav på yrkeserfarenhet som uppställts i tysk rättspraxis.

37 Enligt kommissionen följer det av domstolens rättspraxis, särskilt dom av den 7 maj 1991 i mål C‑340/89, Vlassopoulou (REG 1991, s. I‑2357; svensk specialutgåva, volym 11, s. I‑189), att den verksamhet som utövats av dessa psykoterapeuter i andra medlemsstater inom ramen för det sociala trygghetssystemet i dessa medlemsstater borde beaktas i syfte att bedöma huruvida de kan utnyttja övergångsbestämmelserna.

38 Den omständigheten att de bestämmelser som är föremål för förevarande fördragsbrottstalan är övergångsbestämmelser avsedda att skydda förvärvade rättigheter fritar inte Förbundsrepubliken Tyskland från skyldigheten att följa fördragets bestämmelser om etableringsfrihet. I förevarande fall skulle målet med övergångsbestämmelserna inte äventyras om de tillämpades på vissa psykoterapeuter etablerade i andra medlemsstater. Att begränsa den personkrets som kan utnyttja dessa bestämmelser till endast psykoterapeuter etablerade i Tyskland är således oproportionerligt.

39 Kommissionen har för fullständighetens skull tillagt att övergångsbestämmelsernas diskriminerande karaktär med avseende på psykoterapeuter etablerade i andra medlemsstater är särskilt allvarlig, eftersom en i Tyskland etablerad psykoterapeut i praktiken inte redan måste ha arbetat i den region i vilken denne önskar etablera sig. Med andra ord kan en i Tyskland etablerad psykoterapeut, under förutsättning att denne under de relevanta åren varit ansluten till det tyska sociala trygghetssystemet och fullgjort det antal timmar som krävs, ansöka om att bli ansluten till den lagstadgade sjukförsäkringen, även om denna psykoterapeut etablerar sig i en annan region.

40 Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att övergångsbestämmelserna inte är diskriminerande. Deras syfte är att skydda situationer som anses skyddsvärda, nämligen situationen för psykoterapeuter som är etablerade i en region i Tyskland, där de under en viss tid arbetat inom ramen för sjukförsäkringssystemet. Lagstiftaren har avsett att dessa personer inte skall bli tvungna att flytta och förlora sina patienter. Det följer av de aktuella situationerna i sig att dessa endast kan uppkomma i Tyskland.

41 Förbundsrepubliken Tyskland har understrukit att Bundessozialgericht i sin dom av den 8 november 2000 har tolkat övergångsbestämmelserna så, att de endast är tillämpliga på personer som önskar fortsätta att vara anslutna till den lagstadgade sjukförsäkringen i den region i Tyskland i vilken de redan är etablerade, och inte på personer som önskar byta region. Följaktligen har kommissionen felaktigt gjort gällande att dessa bestämmelser är tillämpliga oavsett i vilken region en tysk psykoterapeut vill etablera sig, och således har den felaktigt dragit slutsatsen att platsen, och i synnerhet den medlemsstat i vilken sådant arbete inom ramen för den lagstadgade sjukförsäkringen har fullgjorts, inte får vara avgörande.

42 Enligt Förbundsrepubliken Tyskland är domen i det ovannämnda målet Vlassopoulou inte relevant. I detta mål var det fråga om underlåtenhet att beakta advokaters yrkeserfarenhet från andra medlemsstater. I förevarande fall beaktas yrkeserfarenhet som förvärvats i en annan medlemsstat fullt ut vad gäller utövandet av verksamheten som psykoterapeut i Tyskland, och detta ligger således helt i linje med den rättspraxis som följer av domen i det ovannämnda målet Vlassopoulou. Frågan är huruvida en psykoterapeut, inom ramen för lagen om psykoterapeuter, har eller inte har förvärvat skyddsvärda rättigheter, eller rättare sagt huruvida vederbörande har eller inte har utfört sin yrkesverksamhet på en bestämd plats under en bestämd period. I domen i det ovannämnda målet Vlassopoulou behandlades inte detta typfall.

43 Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att det vid utarbetandet av dessa övergångsbestämmelser inte var nödvändigt att ta hänsyn till yrkeserfarenhet som psykoterapeuter förvärvat i en annan medlemsstat, eftersom en tidigare verksamhet utanför Tyskland inte var relevant när det gällde skyddet för förvärvade rättigheter. Bedömningen av om övergångsbestämmelserna är proportionerliga skall således inte vara beroende av huruvida dessa psykoterapeuter har beaktats.

44 Förbundsrepubliken Tyskland har tillagt att om den personkrets som kan utnyttja undantaget utvidgades till att omfatta psykoterapeuter från andra medlemsstater genom att arbetstimmar som dessa fullgjort inom ramen för den lagstadgade sjukförsäkringen i deras ursprungsstat beaktades, såsom kommissionen har gjort gällande, skulle dessa psykoterapeuter gynnas i förhållande till psykoterapeuter etablerade i Tyskland som inte kan göra gällande arbetstimmar som fullgjorts inom ramen för den lagstadgade sjukförsäkringen utanför den region som avses i deras tillståndsansökan.

Domstolens bedömning

– Inledande anmärkning

45 För att bedöma huruvida övergångsbestämmelserna är förenliga med artikel 43 EG bör de analyseras mot bakgrund av hur Bundessozialgericht har tolkat dem i sin dom av den 8 november 2000.

46 Den omständigheten att de tyska myndigheterna eventuellt inte tillämpade övergångsbestämmelserna på ett riktigt sätt innan denna dom meddelades saknar betydelse för bedömningen av huruvida dessa bestämmelser är giltiga.

47 Utgångspunkten skall således vara Bundessozialgerichts tolkning av övergångsbestämmelserna, enligt vilken det för att omfattas av dessa bestämmelser krävs att den plats där psykoterapeuten har arbetat under referensperioden är samma plats som denne önskar bedriva verksamhet på från och med den 1 januari 1999.

Det påstådda fördragsbrottet

48 Eftersom verksamhetsområdet för psykoterapeuter inte är harmoniserat, är medlemsstaterna i princip behöriga att fastställa villkoren för att utöva denna verksamhet. De är likväl skyldiga att iaktta de grundläggande friheter som föreskrivs i fördraget när de utövar sin behörighet inom detta område, i synnerhet etableringsfriheten såsom denna garanteras i artikel 43 EG (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 2000 i mål C‑58/98, Corsten, REG 2000, s. I‑7919, punkt 31, och domen i det ovannämnda målet Vlassopoulou, punkt 9).

49 I enlighet med fast rättspraxis utgör artikel 43 EG hinder för varje nationell åtgärd som, även om den tillämpas utan diskriminering med avseende på nationalitet, kan göra det svårare eller mindre attraktivt för gemenskapens medborgare, däribland medborgarna i den medlemsstat som vidtar åtgärden, att utöva de grundläggande friheter som garanteras genom fördraget. Det kan förhålla sig på annat sätt endast i det fall en sådan åtgärd kan rättfärdigas av tvingande hänsyn till allmänintresset förutsatt att åtgärden är ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas med den och att den inte går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå detta ändamål (se, bland annat, dom av den 31 mars 1993 i mål C‑19/92, Kraus, REG 1993, s. I‑1663, punkt 32, svensk specialutgåva, volym 14, s. I‑167, av den 17 oktober 2002 i mål C‑79/01, Payroll m.fl., REG 2002, s. I‑8923, punkterna 26 och 28, och av den 21 april 2005 i mål C‑140/03, kommissionen mot Grekland, REG 2005, s. I‑3177, punkterna 27 och 34).

50 Det skall således avgöras om övergångsbestämmelserna innebär en inskränkning av etableringsfriheten och, i förekommande fall, om denna inskränkning kan rättfärdigas.

– Huruvida det föreligger en inskränkning av etableringsfriheten

51 Kommissionen har, genom att särskilt åberopa domen i det ovannämnda målet Vlassopoulou, gjort gällande att övergångsbestämmelserna utgör en inskränkning av etableringsfriheten i den mån de innebär att det tas hänsyn till den yrkeserfarenhet som psykoterapeuter etablerade i andra medlemsstater har förvärvat under referensperioden inom ramen för sjukförsäkringssystemet i dessa stater.

52 I detta avseende är det utrett att psykoterapeuter etablerade utanför Tyskland som bedrivit sin yrkesverksamhet inom ramen för en annan lagstadgad sjukförsäkring än den tyska och som mellan den 1 januari 1997 och den 31 december 1998 flyttat sin mottagning till Tyskland inte kan utnyttja det undantag som föreskrivs i övergångsbestämmelserna. Detsamma gäller för psykoterapeuter etablerade i Tyskland som utövat sin yrkesverksamhet inom ramen för den lagstadgade sjukförsäkringen i en annan medlemsstat innan de återvände till Tyskland mellan dessa två datum. Inte i något av dessa typfall beaktas den erfarenhet som förvärvats inom ramen för den lagstadgade sjukförsäkringen i en annan medlemsstat.

53 Om dessa psykoterapeuter, i likhet med de två österrikiska psykoterapeuter som kommissionen hänvisat till, valt att etablera sig i en region i Tyskland där den maximala kvot som följer av lagen om psykoterapeuter har överskridits, kan de inte fortsätta att utöva sin yrkesverksamhet inom ramen för sjukförsäkringssystemet. Utanför detta system kan de nämligen endast räkna med privata patienter och erbjuda vård som inte ersätts av den lagstadgade sjukförsäkringen. Detta gör det väsentligt svårare för dem att utöva sin yrkesverksamhet och kan till och med leda till att de tvingas upphöra med densamma.

54 Övergångsbestämmelserna är förvisso tillämpliga på alla psykoterapeuter oavsett nationalitet, så att psykoterapeuter etablerade i Tyskland berörs på samma sätt av dessa bestämmelser som psykoterapeuter etablerade i andra medlemsstater om de bytt region och etablerat sig, mellan den 1 januari 1997 och den 31 december 1998, i en region i Tyskland där kvoterna överskridits. Det skall dock påpekas att det dubbla kravet på att de berörda dels under referensperioden skall ha utövat sin verksamhet i en region i Tyskland, dels ha ansökt om tillstånd för just denna region av naturliga skäl gynnar psykoterapeuter etablerade i Tyskland mer än psykoterapeuter som var etablerade i andra medlemsstater under referensperioden.

55 Kravet i övergångsbestämmelserna innebär således att de personer som utnyttjat sin etableringsfrihet missgynnas, medan de som inte flyttat sin verksamhet eller som flyttat den inom en och samma region i Tyskland däremot gynnas. Härav följer att detta krav för det första missgynnar psykoterapeuter etablerade i andra medlemsstater än Förbundsrepubliken Tyskland, vilka förvärvat en yrkeserfarenhet inom ramen för sjukförsäkringssystemet i ursprungsstaten som i antal timmar och varaktighet motsvarar den erfarenhet som föreskrivs i övergångsbestämmelserna och vilka etablerat sig i Tyskland mellan den 1 januari 1997 och den 31 december 1998, och för det andra missgynnar psykoterapeuter etablerade i Tyskland som under referensperioden verkat i en annan medlemsstat och som mellan dessa två datum flyttat tillbaka till Tyskland.

56 Det skall erinras om att domstolen redan fastslagit att en lag, även om den är tillämplig utan åtskillnad, i vilken beviljandet av en rättighet underkastas ett villkor om bosättning i en region i en medlemsstat och således gynnar medborgarna i den staten till nackdel för medborgare i andra medlemsstater strider mot icke-diskrimineringsprincipen i artikel 12 EG (se, för ett liknande resonemang vad gäller rätten att föra talan på sitt modersmål, dom av den 24 november 1998 i mål C‑274/96, Bickel och Franz, REG 1998, s. I‑7637, punkt 26).

57 Det måste mot bakgrund av denna dom anses att villkoret att psykoterapeuter måste ha utövat sin verksamhet i en region i Tyskland inom ramen för det tyska sjukförsäkringssystemet, vilket innebär att den berörda psykoterapeuten måste ha varit etablerad i en region i Tyskland, utgör en inskränkning av etableringsfriheten för psykoterapeuter etablerade i en annan medlemsstat.

58 Vad i synnerhet gäller den andra kategorin personer som nämns ovan i punkt 55, det vill säga psykoterapeuter etablerade i Tyskland som under referensperioden har utnyttjat sin etableringsfrihet genom att etablera sig i en annan medlemsstat, skall det påpekas att domstolen redan slagit fast att det är oförenligt med rätten till fri rörlighet när en medborgare i Europeiska unionen i den medlemsstat där han är medborgare behandlas på ett mindre förmånligt sätt än vad som skulle ha varit fallet om han inte hade använt sig av de rättigheter i fråga om fri rörlighet som han har enligt fördraget (dom av den 11 juli 2002 i mål C‑224/98, D’Hoop, REG 2002, s. I‑6191, punkt 30, och, för ett liknande resonemang, av den 29 april 2004 i mål C‑224/02, Pusa, REG 2004, s. I‑5763, punkt 20).

59 Detta resonemang kan tillämpas analogt på personer som har utnyttjat sin etableringsfrihet. Domstolen konstaterar att övergångsbestämmelserna, i den mån dessa medför att psykoterapeuter etablerade i Tyskland som under referensperioden har etablerat sig utanför denna medlemsstat och sedan flyttat tillbaka igen före den 1 januari 1999 behandlas mindre gynnsamt än de som under samma period stannat kvar i denna medlemsstat, inte är förenliga med fördragets bestämmelser om etableringsfrihet, såvida de inte kan rättfärdigas.

60 Det är således med rätta som kommissionen har anfört att övergångsbestämmelserna utgör en inskränkning av etableringsfriheten för psykoterapeuter i gemenskapen, inklusive tyska psykoterapeuter.

61 Det skall prövas huruvida dessa bestämmelser trots allt kan rättfärdigas.

– Huruvida övergångsbestämmelserna kan rättfärdigas

62 Förbundsrepubliken Tyskland har anfört att psykoterapeuter som är etablerade i en region i Tyskland och som har byggt upp en patientkrets bestående av personer som får ersättning för sina kostnader av den tyska lagstadgade sjukförsäkringen förtjänar ett särskilt skydd. Denna patientkrets utgör en förvärvad rättighet. Det är sålunda viktigt att dessa psykoterapeuter inte tvingas stänga sina mottagningar från och med den 1 januari 1999 och därigenom förlora sina patienter.

63 Domstolen anser att skyddet för en förvärvad rättighet, som består i att bevara en patientkrets som byggts upp genom flera års yrkesverksamhet, utgör ett tvingande skäl av allmänintresse. En medlemsstat kan nämligen anse det nödvändigt att i ett sådant fall skydda patientkretsen, och således även de berörda yrkesutövarnas verksamhet, genom att vidta lämpliga åtgärder.

64 Övergångsbestämmelserna, genom vilka ett undantag från lagen om psykoterapeuter införts i syfte att skydda de personer som under referensperioden var etablerade i Tyskland och som utövade verksamhet inom ramen för den tyska lagstadgade sjukförsäkringen, skall anses ägnade att bevara dessa personers förvärvade rättigheter och samtidigt begränsa antalet psykoterapeuter som oberoende av behov kan vara anslutna till den lagstadgade sjukförsäkringen.

65 Det är emellertid viktigt att dessa bestämmelser inte går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå detta ändamål (dom av den 30 november 1995 i mål C‑55/94, Gebhard, REG 1995, s. I‑4165, punkt 37).

66 För att avgöra huruvida övergångsbestämmelserna är proportionerliga eller inte, skall det prövas om det för att uppnå målet var nödvändigt att tillämpa dessa bestämmelser enbart på psykoterapeuter som under referensperioden utövat sin verksamhet inom ramen för den tyska lagstadgade sjukförsäkringen och inte beakta en jämförbar yrkesverksamhet som utövats av psykoterapeuter inom ramen för den lagstadgade sjukförsäkringen i andra medlemsstater.

67 Med andra ord skall det undersökas om ändamålet med övergångsbestämmelserna hade äventyrats för det fall sistnämnda psykoterapeuters yrkesverksamhet hade beaktats.

68 Det skall inledningsvis konstateras att beaktandet av denna verksamhet inte påverkade skyddet av förvärvade rättigheter, som tillkommer psykoterapeuter vilka var etablerade i Tyskland under referensperioden. Detta beaktande hade nämligen inneburit ett skydd av andra psykoterapeuter och skulle inte på något sätt ha påverkat situationen för psykoterapeuter etablerade i Tyskland under referensperioden.

69 Frågan är vidare om detta skydd skulle ha äventyrat målet att begränsa antalet psykoterapeuter som oberoende av behov kan vara anslutna till den lagstadgade sjukförsäkringen.

70 I detta avseende har det inte bestritts att detta skydd hade kunnat medföra en ökning av antalet psykoterapeuter som oberoende av behov kan vara anslutna till den lagstadgade sjukförsäkringen. I samband med att ett undantag från lagen om psykoterapeuter antogs i syfte att skydda psykoterapeuter etablerade i Tyskland före ikraftträdandet av lagen, borde Förbundsrepubliken Tyskland emellertid ha tagit hänsyn till frågan huruvida det var nödvändigt att låta detta undantag gälla enbart för personer som var etablerade i Tyskland under referensperioden, med uteslutande av alla dem som var etablerade i en annan medlemsstat under denna period. I den mån sistnämnda personer endast hade utnyttjat sin rätt till en grundläggande frihet förtjänade de nämligen i princip också att åtnjuta skydd för sin till den lagstadgade sjukförsäkringen anslutna verksamhet i Tyskland. Det hade endast kunnat förhålla sig annorlunda om detta skydd hade äventyrat ändamålet med övergångsbestämmelserna, nämligen att göra det möjligt för ett begränsat antal psykoterapeuter att vara anslutna till den lagstadgade sjukförsäkringen oberoende av behov.

71 Såsom kommissionen har gjort gällande och i motsats till Förbundsrepubliken Tysklands påstående var antalet berörda psykoterapeuter begränsat. De berörda bestod nämligen av psykoterapeuter som mellan den 1 januari 1997 och den 31 december 1998 flyttat till Tyskland och däribland de som inom ramen för den lagstadgade sjukförsäkringen i en annan medlemsstat hade utövat en verksamhet jämförbar med den som avses i 95 § SGB V.

72 Det skall också konstateras att den tyska lagstiftarens definition av övergångsbestämmelserna inte innehåller någon antalsmässig maximigräns. Genom att kräva att psykoterapeuter som vill utnyttja övergångsbestämmelserna skall ha utövat sin verksamhet inom ramen för den tyska lagstadgade sjukförsäkringen under referensperioden, det vill säga en period om tre år, har lagstiftaren endast fastställt en ram som kan inrymma ett större eller mindre antal psykoterapeuter. Förbundsrepubliken Tyskland har emellertid inte anfört någon omständighet som tyder på att beaktandet av psykoterapeuter som under samma period utövat sin verksamhet inom ramen för den lagstadgade sjukförsäkringen i andra medlemsstater skulle ha berört ett så stort antal personer att ändamålet med övergångsbestämmelserna hade äventyrats.

73 Domstolen finner således att det var oproportionerligt att inte beakta samtliga psykoterapeuter som utövat sin verksamhet utanför det tyska sjukförsäkringssystemet under referensperioden.

74 Förbundsrepubliken Tyskland har dessutom gjort gällande att tillämpningen av övergångsbestämmelserna på dessa psykoterapeuter skulle medföra att psykoterapeuter etablerade i andra medlemsstater gynnades framför psykoterapeuter etablerade i andra regioner i Tyskland.

75 Detta argument är emellertid inte avgörande. Det kan vara nödvändigt att tillämpa andra villkor på personer som är bosatta i andra medlemsstater och som utnyttjar etableringsfriheten för att säkerställa att bestämmelserna om etableringsfrihet följs. Även om psykoterapeuter som under referensperioden var etablerade utanför Tyskland skulle erhålla en fördel jämfört med psykoterapeuter som under samma period var etablerade i en region i Tyskland och som sedan bytte region, räcker således inte denna omständighet för att ändra bedömningen att övergångsbestämmelserna är oproportionerliga.

76 Av vad som anförts ovan följer att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 43 EG genom att tillämpa övergångsbestämmelser eller bestämmelser avseende ”förvärvade rättigheter”, med stöd av vilka psykoterapeuter kan få tillstånd eller auktorisation oberoende av gällande regler om anslutning till den lagstadgade sjukförsäkringen, enbart på psykoterapeuter som i en region i Tyskland har utövat sin verksamhet inom ramen för den tyska lagstadgade sjukförsäkringen och inte beakta jämförbar eller likartad yrkesverksamhet som psykoterapeuter har utövat i andra medlemsstater.

Rättegångskostnader

77 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förbundsrepubliken Tyskland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

1) Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 43 EG genom att tillämpa övergångsbestämmelser eller bestämmelser avseende ”förvärvade rättigheter”, med stöd av vilka psykoterapeuter kan få tillstånd eller auktorisation oberoende av gällande regler om anslutning till den lagstadgade sjukförsäkringen, enbart på psykoterapeuter som i en region i Tyskland har utövat sin verksamhet inom ramen för den tyska lagstadgade sjukförsäkringen och inte beakta jämförbar eller likartad yrkesverksamhet som psykoterapeuter har utövat i andra medlemsstater.

2) Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna.

Underskrifter