Domstolens dom (femte avdelningen) den 11 juni 1987. - Pretore di Salò mot X. - Begäran om förhandsavgörande: Pretura di Salò - Italien. - Förhandsförfarande - Miljöförstöring. - Mål 14/86.



Rättsfallssamling 1987 s. 02545

Svensk specialutgåva s. 00111

Finsk specialutgåva s. 00111



Sammanfattning

Parter

Föremål för talan

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1. Begäran om förhandsavgörande - anhängiggörande vid domstolen - nationell domstol enligt artikel 177 i fördraget - rättsvårdande organ som är både åklagarmyndighet och förundersökningsdomare

(artikel 177 i EEG-fördraget)

2. Begäran om förhandsavgörande - anhängiggörande vid domstolen - skede i rättegången under vilket hänskjutande skall ske - den nationella domstolens bedömning

(artikel 177 i EEG-fördraget)

3. Begäran om förhandsavgörande - anhängiggörande vid domstolen - möjlighet för den nationella domstol till vilken ett förhandsavgörande riktats att på nytt ställa fråga till domstolen - kriterier för att en sådan skall anses berättigad

(artikel 177 i EEG-fördraget)

4. Institutionernas rättsakter - direktiv - en medlemsstats underlåtelse att genomföra direktiv - skyldigheter för enskilda - föreligger inte - underlåtelse att följa direktivet - straffrättsliga följder - föreligger inte

(artikel 189 i EEG-fördraget, rådets direktiv 78/659)

Sammanfattning

1. Domstolen är behörig att besvara en begäran om förhandsavgörande från ett rättsvårdande organ som i det förfarande som lett till hänskjutandet till domstolen fungerar både som åklagarmyndighet och som förundersökningsdomare, då begäran kommer från en nationell domstol som har handlat inom den allmänna ramen för sin uppgift att självständigt och i enlighet med lagen döma i de mål som enligt lag omfattas av dess behörighet, även om vissa av de funktioner som det ankommer på denna domstol att fullgöra i förfarandet i fråga inte är typiska för domstolar.

2. Behovet att komma fram till en tolkning av gemenskapsrätten som är till nytta för den nationella domstolen kräver en bestämning av det rättsliga sammanhang i vilket den begärda tolkningen skall sättas in. Ur det perspektivet kan det i vissa fall vara lämpligt att sakförhållandena är klarlagda och de frågor som uteslutande skall bedömas enligt nationell rätt är avgjorda när ärendet hänskjuts till domstolen, så att den kan ta del av alla faktiska och rättsliga omständigheter som kan ha betydelse för dess tolkning av gemenskapsrätten.

Dessa överväganden begränsar dock inte på något vis det utrymme för skönsmässig bedömning som tillkommer den nationella domstolen då det gäller att besluta i vilket skede av pågående rättegång en fråga skall föras vidare till domstolen för förhandsavgörande, eftersom denne är ensam om att ha direkt kännedom om sakförhållandena och parternas argument, bär ansvaret för det avgörande som skall meddelas i målet och följaktligen är mest lämpad att avgöra i vilket skede av rättegången den behöver ett förhandsavgörande av domstolen.

3. Det förhållandet att förhandsavgörandena är bindande för de nationella domstolarna utgör inget hinder för en nationell domstol till vilken ett sådant avgörande är riktat att på nytt hänskjuta en fråga till domstolen om den anser det nödvändigt för att kunna avgöra tvisten vid den nationella domstolen. Ett sådant hänskjutande är berättigat när den nationella domstolen stöter på svårigheter då det gäller förståelsen eller tillämpningen av domen, när den ställer en ny rättsfråga till domstolen eller också när den framlägger sådana nya omständigheter som kan medföra att domstolen ändrar sitt svar på en tidigare avgjord fråga.

4. Ett direktiv som ännu inte införlivats i en medlemsstats nationella rättsordning kan inte ge upphov till skyldigheter för enskilda i förhållande till andra enskilda eller, med desto större skäl, i förhållande till staten själv.

Följaktligen kan rådets direktiv 78/659 om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden inte i sig och

utan hänsyn till en medlemsstats nationella lagstiftning som antagits för dess genomförande utgöra grundval för straffrättsligt ansvar eller en skärpning av det straffrättsliga ansvaret för dem som bryter mot dess bestämmelser.

Parter

I mål 14/86

har Pretura di Salò till domstolen gett in en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 177 i EEG-fördraget i det mål som pågår vid den nationella domstolen mellan

Pretore di Salò

och

X.

Föremål för talan

Begäran avser tolkningen av rådets direktiv 78/659/EEG av den 18 juli 1978 om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden (EGT nr L 222, s. 1, fransk version; svensk specialutgåva, del 15, volym 02).

Domskäl

1 Genom ett beslut av den 13 januari 1986, som kom in till domstolen den 21 januari 1986, har Pretore di Salò i enlighet med artikel 177 i EEG-fördraget ställt två frågor om tolkningen av rådets direktiv 78/659 av den 18 juli 1978 om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden (EGT nr L 222, s. 1).

2 Frågorna har uppkommit inom ramen för ett brottmål mot okända personer angående brott och överträdelser mot flera lagbestämmelser på området för vattenskydd.

3 Förfarandet föranleddes av en anmälan från en fiskeförening, efter det att floden Chiese drabbats av stor fiskdödlighet, vilket enligt anmälan i huvudsak berodde på att flera dammar som anlagts i syfte att utvinna vattenkraft och för bevattningsändamål förorsakat kraftiga och plötsliga variationer i vattenföringen. Tidigare hade även andra fiskeföreningar inkommit med anmälningar om dessa förhållanden och om utsläpp av skadliga ämnen i samma flod, men dessa hade lämnats utan åtgärd.

4 Pretore di Salò har inom ramen för den förundersökning som inletts med anledning av aktuell anmälan funnit det påkallat att till domstolen ställa följande frågor:

"1. Är gällande italienska regler om skydd mot vattenföroreningar anpassade till de principer och kvalitetsmål som uppställts i direktiv 78/659/EEG av den 18 juli 1978 om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden?

2. Medför inte de i direktivet uppställda kvalitetsmålen krav på en omfattande förvaltning av vattenområdena, dvs. ett system för reglering av vattenföring och vattenmängd, och därmed ett behov av att det fastställs normer i fråga om vattenmagasin och vattendrag för att garantera ett konstant vattenflöde och säkerställa att den minsta vattenmängd som krävs för fiskarternas utveckling upprätthålls?"

5 Såvitt gäller omständigheterna i målet, rättegångens förlopp samt den italienska regeringens och kommissionens yttrande hänvisas till förhandlingsrapporten. Handlingarna i målet i dessa delar återges i det följande endast i den mån domstolens argumentation kräver det.

6 Den italienska regeringen har, utan att uttryckligen ifrågasätta domstolens behörighet att besvara de ställda frågorna, gjort domstolen uppmärksam på att "pretore" i förevarande fall fungerar både som åklagarmyndighet och som förundersökningsdomare. Pretore leder förundersökningen i sin egenskap av åklagarmyndighet och fattar i sin egenskap av förundersökningsdomare beslut om att förundersökningen skall läggas ned i de fall den inte leder till något åtal. Enligt den italienska regeringen utgör detta beslut inte något avgörande, eftersom det inte kan vinna rättskraft eller skapa ett orubbligt processuellt läge och inte heller kräver någon motivering, medan däremot artikel 111 i den italienska grundlagen innehåller krav på motivering såvitt gäller avgöranden.

7 Det skall anmärkas att pretori är rättsvårdande organ som i sådana förfaranden som det som lett till det aktuella hänskjutandet till domstolen fungerar både som åklagarmyndighet och som förundersökningsdomare. Domstolen är behörig att besvara ifrågavarande begäran om förhandsavgörande, då den kommer från en nationell domstol som har handlat inom den allmänna ramen för sin uppgift att självständigt och i enlighet med lagen döma i de mål som enligt lag omfattas av dess behörighet, även om vissa av de funktioner som det ankommer på denna domstol att fullgöra i det förfarande som föranlett begäran om förhandsavgörande inte är typiska för domstolar.

8 Den italienska regeringen har under förhandlingen även hävdat att begäran om förhandsavgörande getts in för tidigt, med hänsyn till att omständigheterna under nuvarande skede av rättegången inte har blivit tillräckligt klarlagda och de eventuellt ansvariga ännu inte identifierats.

9 Enligt kommissionen kan begäran om förhandsavgörande inte upptas till sakprövning eftersom det, med beaktande av att det rör sig om ett brottmål mot okända personer, är möjligt att något beslut angående saken aldrig kommer att fattas. Det är härvid tillräckligt att den eller de som bär ansvaret aldrig blir identifierade. Kommissionen har vidare under förhandlingen åberopat ytterligare ett argument till stöd för invändningen att domstolen inte är behörig, nämligen det att om man efter domstolens beslut skulle få kännedom om vilka de ansvariga är, så skulle dessa vara förhindrade att inför domstolen åberopa den tolkning av gemenskapsrätten som bäst stämmer överens med deras egna intressen. Detta skulle innebära en kränkning av rätten till försvar.

10 Det skall först anmärkas att i likhet med vad domstolen redan uttalat i en dom av den 10 mars 1981 i förenade målen 36 och 71/80 Irish Creamery (Rec. s. 735) kräver behovet att komma fram till en tolkning av gemenskapsrätten som är till nytta för den nationella domstolen en bestämning av det rättsliga sammanhang i vilket den begärda tolkningen skall sättas in. Ur det perspektivet kan det i vissa fall vara lämpligt att sakförhållandena är klarlagda och de frågor som uteslutande skall bedömas enligt nationell rätt är avgjorda när ärendet hänskjuts till domstolen, så att den kan ta del av alla faktiska och rättsliga omständigheter som kan ha betydelse för dess tolkning av gemenskapsrätten.

11 I likhet med vad domstolen redan slagit fast (se nämnda dom och senast dom av den 20 juli 1984 i mål 72/83 Campus Oil, Rec. s. 2727) begränsar dock dessa överväganden inte på något vis det utrymme för skönsmässig bedömning som tillkommer den nationella domstolen, vilken är ensam om att ha direkt kännedom om sakförhållandena och parternas argument, som bär ansvaret för det avgörande som skall meddelas i målet och som följaktligen är mest lämpad att avgöra i vilket skede av rättegången den behöver ett förhandsavgörande av domstolen. Valet av den tidpunkt då det är lämpligt att till domstolen ge in en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 177 i fördraget är alltså beroende av processekonomiska överväganden, som det inte ankommer på EG-domstolen utan enbart på den nationella domstolen att göra.

12 Det skall även påpekas att enligt domstolens fasta rättspraxis utgör inte det förhållandet att förhandsavgörandena är bindande för de nationella domstolarna något hinder för en nationell domstol till vilket ett sådant avgörande är riktat att på nytt hänskjuta en fråga till domstolen om den anser det nödvändigt för att kunna avgöra tvisten vid den nationella domstolen. Ett sådant hänskjutande är berättigat när den nationella domstolen stöter på svårigheter då det gäller förståelsen eller tillämpningen av domen, när den ställer en ny rättsfråga till domstolen eller också när den framlägger sådana nya omständigheter som kan medföra att domstolen ändrar sitt svar på en tidigare avgjord fråga (se senast dom av den 5 mars 1986 i mål 69/85 Wünsche, Rec. s. 947 och följande).

13 Därav följer att den nationella domstolen på nytt kan ställa frågor till domstolen, om de tilltalade identifieras efter domstolens förhandsavgörande samt något av nämnda villkor är uppfyllt, och därigenom säkerställa att rätten till försvar respekteras.

14 Under dessa förhållanden kan de invändningar som kommissionen och den italienska regeringen framfört beträffande domstolens behörighet inte godtas.

Den första frågan

15 Enligt domstolens fasta rättspraxis är domstolen inte behörig att inom ramen för tillämpningen av artikel 177 i EEG-fördraget avgöra om en nationell bestämmelse är förenlig med gemenskapsrätten (se senast dom av den 9 oktober 1984 i förenade målen 91 och 127/83 Heineken, Rec. s. 3435).

16 Domstolen kan emellertid av ordalydelsen i den nationella domstolens frågor och med hänsyn till de fakta denna lagt fram urskilja de element i dessa som omfattas av tolkningen av gemenskapsrätten, för att göra det möjligt för den nationella domstolen att lösa det rättsliga problem den ställts inför. I förevarande fall är emellertid frågan allmänt formulerad och med hänsyn härtill samt i avsaknad av konkreta upplysningar beträffande den hänskjutande domstolens tvivelsmål, är det inte möjligt för domstolen att besvara den ställda frågan.

Den andra frågan

17 Den nationella domstolen har i sitt beslut om hänskjutande uppgett att gemenskapslagstiftningen är av betydelse för de straffrättsliga frågor den har att ta ställning till "dels då den måste anses utgöra en väsentlig grund för de kriterier som skall ligga till grund för utredningen, dels med hänsyn till dess avgörande betydelse för de kriterier som ligger till grund för tillämpningen av gällande straffrättsliga regler och med hänsyn till den oomtvistliga möjlighet att utvidga det straffrättsliga skyddet som direktivet kan ge upphov till."

18 Den nationella domstolens fråga går alltså i huvudsak ut på att få veta om direktiv 78/659 i sig och utan hänsyn till en medlemsstats nationella lagstiftning kan utgöra grundval för straffrättsligt ansvar eller en skärpning av det straffrättsliga ansvaret för dem som bryter mot dess bestämmelser.

19 Domstolen har i detta avseende redan i en dom av den 26 februari 1986 i mål 152/84 Marshall (Rec. s. 723 och 737) slagit fast att "ett direktiv inte i sig kan ge upphov till skyldigheter för en enskild och att en bestämmelse i ett direktiv som sådan alltså inte kan åberopas gentemot denne". Ett direktiv som ännu inte införlivats i en medlemsstats nationella rättsordning kan alltså inte ge upphov till skyldigheter för enskilda i förhållande till andra enskilda eller, med desto större skäl, i förhållande till staten själv.

20 Svaret på den andra frågan blir följaktligen att rådets direktiv 78/659 av den 18 juli 1978 inte i sig och utan hänsyn till en medlemsstats nationella lagstiftning som antagits för dess genomförande kan utgöra grundval för straffrättsligt ansvar eller en skärpning av det straffrättsliga ansvaret för dem som bryter mot dess bestämmelser.

Beslut om rättegångskostnader

21 De kostnader som har förorsakats den italienska regeringen och Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN (femte avdelningen)

-angående de frågor som genom beslut av den 13 januari 1986 förts vidare av Pretore di Salò - följande dom:

Rådets direktiv 78/659 av den 18 juli 1978 (EGT nr L 222, s. 1) kan inte i sig och utan hänsyn till en medlemsstats nationella lagstiftning som antagits för dess genomförande ge upphov till straffrättsligt ansvar eller en skärpning av det straffrättsliga ansvaret för dem som bryter mot dess bestämmelser.