FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

YVES BOT

föredraget den 12 september 2013 ( 1 )

Mål C‑63/12

Europeiska kommissionen

mot

Europeiska unionens råd

”Talan om ogiltigförklaring — Tjänsteföreskrifterna — Artiklarna 64 och 65 — Artiklarna 1, 3 och 10 i bilaga XI — Årlig anpassning av lönerna och pensionerna samt av korrigeringskoefficienterna — Förslag till förordning om anpassning enligt den ’normala’ metoden — Rådets beslut att inte anta förslaget — Begreppet ’rättsakt mot vilken talan kan väckas’ — Villkor för tillämpning av undantagsklausulen”

Mål C‑66/12

Europeiska unionens råd

mot

Europeiska kommissionen

”Talan om ogiltigförklaring — Passivitetstalan — Tjänsteföreskrifterna — Artiklarna 64 och 65 — Artiklarna 1, 3 och 10 i bilaga XI — Årlig anpassning av lönerna och pensionerna samt av korrigeringskoefficienterna — Förslag till förordning om anpassning enligt den ’normala’ metoden — Talan av rådet — Beslut om att väcka talan vid domstolen — Tillämplig majoritetsregel”

och

Mål C‑196/12

Europeiska kommissionen

mot

Europeiska unionens råd

”Passivitetstalan — Tjänsteföreskrifterna — Artiklarna 64 och 65 — Artiklarna 1, 3 och 10 i bilaga XI — Årlig anpassning av lönerna och pensionerna samt av korrigeringskoefficienterna — Förslag till förordning om anpassning enligt den ”normala” metoden — Rådets beslut att inte anta förslaget — Underlåtenhet”

Innehållsförteckning

I – Inledning II – Relevanta bestämmelser i tjänsteföreskrifterna III – Förfarandet vid domstolen A – Mål C‑63/12 B – Mål C‑66/12 C – Mål C‑196/12 IV – Talan i målen C‑63/12 och C‑196/12 A – Huruvida talan i dessa båda mål kan tas upp till sakprövning 1. Yttranden från parterna och intervenienterna 2. Min bedömning a) Domstolsprövning när talan väckts avseende en vägran av någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ i) Talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF är tillämplig när en institution har agerat rättsstridigt ii) Passivitetstalan enligt artikel 265 FEUF är tillämplig när en institution har underlåtit att vidta åtgärder iii) Vägran att anta en rättsakt bör angripas genom talan om ogiltigförklaring b) Bedömning av rådets agerande B – Huruvida talan i mål C‑63/12 är välgrundad 1. Parternas och intervenienternas yttranden a) Inledande anmärkningar b) Sökandesidans argument i) Kommissionen – Vägran att anpassa lönerna och pensionerna – Vägran att anpassa korrigeringskoefficienterna ii) Parlamentet c) Svarandesidans argument i) Rådet – Vägran att anpassa lönerna och pensionerna – Vägran att anpassa korrigeringskoefficienterna ii) Medlemsstaterna – Republiken Tjeckien – Konungariket Danmark – Förbundsrepubliken Tyskland – Konungariket Spanien – Konungariket Nederländerna – Förenade kungariket 2. Min bedömning a) Domstolens praxis avseende kommissionens och rådets respektive roller och befogenheter inom ramen för förfarandet för anpassning av lönerna b) Lösning av konflikten mellan kommissionen och rådet om huruvida det föreligger ”en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen” i) Analys av villkoren för tillämpning av det förfarande som föreskrivs i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna ii) Bedömning av huruvida grunderna för ogiltigförklaring är välgrundade – Grunden avseende maktmissbruk – Grunden att rådet har åsidosatt en rättsregel genom att anse sig ha rätt att vägra att anta förslaget till förordning – Grunden att villkoren för tillämpning av undantagsklausulen har åsidosatts genom en otillräcklig och felaktig motivering V – Talan i mål C‑66/12 A – Huruvida talan är välgrundad 1. Yttranden från parterna och intervenienterna a) Irland b) Republiken Frankrike 2. Min bedömning B – Huruvida talan kan tas upp till sakprövning 1. Yttranden från parterna och intervenienterna 2. Min bedömning VI – Rättegångskostnader VII – Förslag till avgörande

I – Inledning

1. Frågan om den årliga anpassningen av lönerna för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska unionen, som är det gemensamma föremålet för talan i målen C‑63/12, C‑66/12 och C‑196/12, prövades nyligen av domstolen i domen av den 24 november 2010 i målet kommissionen mot rådet, ( 2 ) genom vilken domstolen delvis ogiltigförklarade rådets förordning (EU, Euratom) nr 1296/2009 av den 23 december 2009, ( 3 ) i vilken fastställdes en procentsats för anpassning av lönerna som var lägre än den som hade föreslagits av Europeiska kommissionen.

2. Frågeställningarna i de tre förevarande målen är emellertid annorlunda och kräver en fördjupning av den tidigare analysen. Dessutom föreligger nya och svåra problem som avser huruvida talan i målen kan tas upp till prövning.

3. Tjänsteföreskrifterna för tjänstemän och övriga anställda i unionen fastställs i rådets förordning (EEG, Euratom, EKSG) nr 259/68 av den 29 februari 1968 om fastställande av tjänsteföreskrifter för tjänstemännen i Europeiska gemenskaperna och anställningsvillkor för övriga anställda i dessa gemenskaper samt om införande av särskilda tillfälliga åtgärder beträffande kommissionens tjänstemän, ( 4 ) i dess lydelse enligt rådets förordning (EG, Euratom) nr 723/2004 av den 22 mars 2004 ( 5 ) och av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1080/2010 av den 24 november 2010 ( 6 ).

4. Fram till och med den 31 december 2012 fastställdes i artiklarna 1 och 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna villkoren för den automatiska översyn av lönerna för tjänstemän och övriga anställda som Europeiska unionens råd årligen utför på förslag av kommissionen.

5. Artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna innehöll en undantagsklausul, som gjorde det möjligt att avvika från denna anpassningsmetod ”[o]m en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen konstateras”. I det fallet ankom det på kommissionen att lägga fram ”lämpliga förslag” för rådet, som fattade beslut i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

6. Den 17 december 2010 konstaterade rådet att ”de senaste finansiella och ekonomiska kriserna som inträffat inom [unionen] och som har lett till betydande finanspolitiska anpassningar och ökad osäkerhet beträffande sysselsättningen i flera medlemsstater skapar en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom [unionen]” och anmodade i enlighet med artikel 241 FEUF kommissionen att i god tid och mot bakgrund av objektiva uppgifter lägga fram lämpliga förslag på grundval av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna så att Europaparlamentet och rådet skulle kunna behandla och anta dessa före utgången av 2011. ( 7 )

7. Den 13 juli 2011 antog kommissionen en rapport om undantagsklausulen, ( 8 ) i vilken den drog slutsatsen att det inte förelåg någon allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen i unionen. Rådet invände mot denna slutsats och beslutade den 28 oktober 2011 med en ”överväldigande” majoritet av delegationerna att rikta en ny begäran till kommissionen på grundval av artikel 241 FEUF. Rådet förklarade att det var ”övertygat om att den finansiella och ekonomiska kris som för närvarande äger rum inom [unionen] och som medför betydande finanspolitiska korrigeringar i de flesta medlemsstater innebär en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom [unionen]” och begärde ”[i] detta särskilda och ovanliga sammanhang och med tanke på de objektiva uppgifter som avspeglar den ekonomiska och sociala situationen hösten 2011” att kommissionen skulle tillämpa artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna och lägga fram ett lämpligt förslag till lönejustering. ( 9 )

8. Den 24 november 2011 lade kommissionen fram ett meddelande med ytterligare upplysningar, ( 10 ) i vilket den vidhöll att villkoren för tillämpning av klausulen inte var uppfyllda, och lämnade samma dag in ett förslag till rådet om anpassning inom ramen för 2011 års översyn, ( 11 ) vilket syftade till dels en höjning av lönerna och pensionerna med 1,7 %, vilket var den nivå som erhölls vid en rent mekanisk tillämpning av den beräkningsmetod som anges i tjänsteföreskrifterna, dels en anpassning av korrigeringskoefficienterna.

9. Rådet beslutade den 19 december 2011 ( 12 ) att inte anta förslaget till förordning, eftersom det ansåg att kommissionens vägran att lämna in ett förslag i enlighet med artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna grundade sig på otillräckliga och felaktiga skäl.

10. Den 3 februari 2012 väckte kommissionen talan om ogiltigförklaring av rådets beslut, vilken registrerades med målnummer C‑63/12.

11. Kommissionen, som den 25 januari 2012 hade lämnat en formell underrättelse till rådet, väckte den 26 april 2012 parallellt med talan om ogiltigförklaring även en passivitetstalan, för det fallet att rådets agerande skulle bedömas som underlåtenhet att vidta åtgärder i den mening som avses i artikel 265 FEUF, vilken registrerades med målnummer C‑196/12.

12. Rådet, å sin sida, väckte den 3 februari 2012 talan om ogiltigförklaring och, i andra hand, passivitetstalan mot såväl meddelandet som förslaget till förordning, vilken registrerades med målnummer C‑66/12.

13. Kommissionen har med stöd av parlamentet gjort gällande att rådet, inom ramen för det förfarande för anpassning av lönerna som föreskrivs i tjänsteföreskrifterna, var förpliktat att följa kommissionens förslag till förordning. Enligt kommissionen och parlamentet fick rådet inte, i syfte att beakta den ekonomiska och sociala krisen, avvika från den automatiska tillämpningen av den beräkningsmetod som föreskrivs i tjänsteföreskrifterna, eftersom kommissionen inte hade föreslagit detta.

14. Kommissionen har således huvudsakligen yrkat att det omtvistade beslutet ska ogiltigförklaras, och har i andra hand, genom passivitetstalan, yrkat att domstolen ska slå fast att rådet, genom att inte anta förslaget till förordning, har underlåtit att uppfylla de skyldigheter som åligger rådet enligt tjänsteföreskrifterna.

15. Rådet har med stöd av flera medlemsstater ( 13 ) invänt mot dessa yrkanden och den argumentering som anförts till stöd för dem. Enligt rådet och nämnda medlemsstater har rådet i enlighet med tjänsteföreskrifterna behörighet att vägra att anpassa lönerna, om det anser att villkoren för tillämpning av undantagsklausulen är uppfyllda.

16. Rådet har med stöd av nämnda medlemsstater och ytterligare tre medlemsstater ( 14 ) yrkat att domstolen ska ogiltigförklara meddelandet, eftersom kommissionen där anger sin slutgiltiga avsikt att inte lägga fram lämpliga förslag på grundval av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, samt förslaget till förordning. Rådet har i andra hand yrkat att domstolen i enlighet med artikel 265 FEUF ska slå fast att kommissionen genom sin underlåtenhet har åsidosatt fördragen.

17. Även om dessa tre mål inte formellt har förenats, motiverar sambandet mellan föremålet för talan i målen och den gemensamma karaktären hos de grunder i sak som anförts att det läggs fram ett gemensamt förslag till avgörande.

18. I mitt förslag till avgörande kommer jag att hävda att det omtvistade beslutet utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas och jag kommer därför att föreslå att domstolen ska förklara dels att kommissionens talan om ogiltigförklaring kan tas upp till sakprövning, dels att den passivitetstalan som kommissionen har väckt parallellt följaktligen ska avvisas.

19. Jag kommer även att förklara att förekomsten av en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen i unionen utgör ett villkor för tillämpning av det förfarande som föreskrivs i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna och att rådet har rätt att vägra att godta ett förslag till förordning som grundar sig på den ”normala” metoden endast och allenast om detta villkor är uppfyllt.

20. Jag kommer att tillägga att det vid oenighet mellan kommissionen och rådet om huruvida en sådan försämring föreligger ankommer på domstolen att säkerställa att den institutionella jämvikten iakttas genom att göra en prövning av kommissionens bedömning, men vilken begränsas till att kontrollera huruvida bedömningen är uppenbart oriktig.

21. Jag kommer vidare att hävda att kommissionen inte gjorde sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning när den mot bakgrund av objektiva uppgifter ansåg att den ekonomiska krisen i medlemsstaterna 2010 inte möjliggjorde tillämpning av det undantagsförfarande som föreskrivs i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.

22. Jag kommer mot bakgrund av ovanstående att dra slutsatsen att kommissionens talan om ogiltigförklaring bör bifallas och att det omtvistade beslutet bör ogiltigförklaras.

23. Eftersom kommissionens talan om ogiltigförklaring är välgrundad och det följaktligen inte finns fog för rådets talan, kommer jag att föreslå att domstolen, med hänsyn till en god rättskipning och av processekonomiska skäl, inte ska pröva huruvida sistnämnda talan kan tas upp till sakprövning, utan ska ogilla talan i sak.

24. Jag kommer, i andra hand, att dra slutsatsen att rådets talan ska avvisas, eftersom ett beslut om att väcka talan vid domstolen måste antas med kvalificerad majoritet i enlighet med artikel 16.3 FEU och den rättsstridighet som behäftar beslutet, vilken kommissionen har rätt att åberopa, medför att talan ska avvisas.

II – Relevanta bestämmelser i tjänsteföreskrifterna

25. Relevanta bestämmelser är artiklarna 64, 65 och 65a i tjänsteföreskrifterna samt artiklarna 1, 3, 10 och 15 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, vilken har rubriken ”Regler för genomförande av artiklarna 64 och 65 i tjänsteföreskrifterna”.

26. I artikel 64 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande: ”En tjänstemans lön i euro skall efter avdrag för obligatoriska avdrag som anges i dessa tjänsteföreskrifter eller i genomförandeförordningar till dessa, korrigeras med en koefficient som är över, under eller lika med 100 % beroende på levnadskostnaderna på de olika anställningsorterna. Dessa korrigeringskoefficienter skall på förslag från kommissionen fastställas av rådet med kvalificerad majoritet ...”

27. Artikel 65 i tjänsteföreskrifterna har följande lydelse: ”1. Rådet skall varje år göra en översyn av lönerna till unionens tjänstemän och övriga anställda. Denna översyn skall göras i september på grundval av en gemensam rapport som läggs fram av kommissionen och som bygger på ett gemensamt index som utarbetats av Europeiska unionens statistikkontor [(Eurostat) i överensstämmelse med medlemsstaternas nationella statistiska kontor; indexet skall återge situationen den 1 juli i var och en av [unionens] medlemsstater. Rådet skall i samband med översynen ta ställning till om det är lämpligt att, inom ramen för [unionens] ekonomiska och sociala politik, anpassa lönerna. Hänsyn skall särskilt tas till eventuella löneökningar i offentlig förvaltning och rekryteringsbehoven. 2. Om väsentliga förändringar av levnadskostnaderna inträffat skall rådet inom … två månader besluta om vilka anpassningar som skall göras av korrigeringskoefficienterna och i förekommande fall om de skall tillämpas retroaktivt. 3. Vid tillämpningen av denna artikel skall rådet på förslag från kommissionen fatta beslut med kvalificerad majoritet ...”

28. I artikel 65a i tjänsteföreskrifterna anges att tillämpningsföreskrifter till artiklarna 64 och 65 fastställs i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.

29. I artikel 1.1 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna föreskrivs att ”[m]ed avseende på den översyn som föreskrivs i artikel 65.1 i tjänsteföreskrifterna skall Eurostat varje år före utgången av oktober månad utarbeta en rapport om förändringarna av levnadskostnaderna i Bryssel, de ekonomiska pariteterna mellan Bryssel och vissa orter i medlemsstaterna samt utvecklingen av köpkraften för lönerna för nationella tjänstemän i central statsförvaltning”.

30. I artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande: ”1. Enligt artikel 65.3 i tjänsteföreskrifterna skall rådet, på förslag av kommissionen och på grundval av de kriterier som föreskrivs i avsnitt 1 i denna bilaga, före utgången av varje år fatta beslut om anpassning av lönerna och pensionerna, med verkan från och med den 1 juli. 2. Anpassningen skall motsvara produkten av den särskilda indikatorn och det internationella indexet för Bryssel. Anpassningen skall fastställas som nettovärde i form av en enhetlig procentsats. ... 6. Institutionerna skall göra motsvarande positiva eller negativa anpassning av löner och pensioner till tjänstemän, före detta tjänstemän och andra berörda personer med retroaktiv verkan för tiden mellan den dag då beslutet om den nya anpassningen får verkan och den dag då det träder i kraft. ...”

31. De faktorer som används för beräkningen av den årliga anpassningen, vilka förtecknas i avsnitt 1 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, är förändringarna av levnadskostnaderna i Bryssel, de ekonomiska pariteterna mellan Bryssel och vissa orter i medlemsstaterna samt utvecklingen av köpkraften för lönerna för nationella tjänstemän i central statsförvaltning i de åtta medlemsstater som förtecknas i artikel 1.4 a sista stycket i bilaga XI. ( 15 )

32. I artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, som är den enda artikeln i kapitel V i bilagan, vilket har rubriken ”Undantagsklausul”, föreskrivs följande: ”Om en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen konstateras på grundval av objektiv information som tillhandahålls av kommissionen, skall kommissionen lägga fram lämpliga förslag för Europaparlamentet och rådet, som skall fatta beslut i enlighet med förfarandet i artikel [336 FEUF].”

33. Artikel 15 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, som ingår i kapitel 7 i bilagan, vilket har rubriken ”Slutbestämmelse och översynsklausul” har följande lydelse: ”1. Bestämmelserna i denna bilaga skall tillämpas från och med den 1 juli 2004 till och med den 31 december 2012. 2. De skall ses över i slutet av det fjärde året, särskilt mot bakgrund av budgetkonsekvenserna. I detta syfte skall kommissionen lägga fram en rapport till Europaparlamentet och rådet och eventuellt ett förslag om ändring av denna bilaga på grundval av artikel 336 [FEUF].”

III – Förfarandet vid domstolen

A – Mål C‑63/12

34. Kommissionen väckte talan om ogiltigförklaring vid domstolen genom ansökan av den 7 februari 2012. Rådet ingav sitt svaromål den 2 april 2012, kommissionen sin replik den 11 maj 2012 och rådet sin duplik den 2 juli 2012.

35. Genom beslut av domstolens ordförande av den 25 april 2012 tilläts parlamentet att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Parlamentet ingav sin interventionsinlaga den 11 juni 2012. Rådet inkom med sina yttranden över inlagan den 27 juli 2012.

36. Genom beslut av domstolens ordförande av den 6 juli 2012 tilläts Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Konungariket Nederländerna och Förenade kungariket intervenera till stöd för rådets yrkanden.

37. Dessa medlemsstater ingav sina interventionsinlagor enligt följande: Republiken Tjeckien den 19 september 2012, Konungariket Spanien den 20 september 2012, Förenade kungariket den 24 september 2012 och övriga medlemsstater den 21 september 2012.

38. Kommissionen yttrade sig över dessa interventionsinlagor den 4 januari 2013.

39. Kommissionen har yrkat att domstolen ska — ogiltigförklara det omtvistade beslutet, och — förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

40. Parlamentet har yrkat att kommissionens yrkanden ska bifallas.

41. Rådet har yrkat att domstolen ska — avvisa talan om ogiltigförklaring, — i andra hand, ogilla talan, och — förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

42. Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Konungariket Nederländerna och Förenade kungariket har yrkat att domstolen ska bifalla rådets yrkanden.

B – Mål C‑66/12

43. Rådet väckte talan om ogiltigförklaring vid domstolen genom ansökan av den 9 februari 2012. Kommissionen ingav sitt svaromål den 23 mars 2012, rådet sin replik den 11 maj 2012 och kommissionen sin duplik den 22 juni 2012.

44. Genom beslut av domstolens ordförande av den 20 april 2012 tilläts parlamentet att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Parlamentet inkom med sin interventionsinlaga den 11 juni 2012. Rådet inkom med sina yttranden över inlagan den 27 juli 2012.

45. Genom beslut av domstolens ordförande av den 6 juli 2012 tilläts Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Irland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Lettland, Konungariket Nederländerna och Förenade kungariket intervenera till stöd för rådets yrkanden.

46. Förutom Republiken Lettland, som inte har inkommit med någon interventionsinlaga, ingav dessa medlemsstater sina interventionsinlagor enligt följande: Republiken Tjeckien den 19 september 2012, Konungariket Spanien den 20 september 2012, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland och Konungariket Nederländerna den 21 september 2012, Irland den 24 september 2012 och Republiken Frankrike den 25 september 2012.

47. Kommissionen yttrade sig över dessa interventionsinlagor den 4 januari 2013.

48. Rådet har yrkat att domstolen ska — i första hand, ogiltigförklara meddelandet och förslaget till förordning, — i andra hand, slå fast att fördragen har åsidosatts, eftersom kommissionen har underlåtit att lägga fram lämpliga förslag för parlamentet och rådet på grundval av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, och — förpliktiga kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

49. Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Irland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Lettland, Konungariket Nederländerna och Förenade kungariket har yrkat att rådets yrkanden ska bifallas.

50. Kommissionen har yrkat att domstolen ska — ogilla talan, och — förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

51. Parlamentet har yrkat att kommissionens yrkanden ska bifallas.

C – Mål C‑196/12

52. Kommissionen väckte passivitetstalan vid domstolen den 26 april 2012. Rådet ingav sitt svaromål den 18 juni 2012, kommissionen sin replik den 30 juli 2012 och rådet sin duplik den 17 september 2012.

53. Genom beslut av domstolens ordförande av den 4 september 2012 tilläts Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Konungariket Nederländerna och Förenade kungariket intervenera till stöd för rådets yrkanden, medan parlamentet tilläts intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.

54. Förbundsrepubliken Tyskland ingav sin interventionsinlaga den 16 oktober 2012, Konungariket Spanien den 24 oktober 2012, Förenade kungariket den 14 november 2012 och Konungariket Nederländerna och parlamentet den 16 november 2012.

55. Kommissionen och rådet yttrade sig över dessa interventionsinlagor den 16 januari 2013 respektive den 21 januari 2013.

56. Kommissionen har yrkat att domstolen ska — slå fast att rådet, genom att inte anta förslaget till förordning, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt tjänsteföreskrifterna, och — förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

57. Parlamentet har yrkat att kommissionens yrkanden ska bifallas.

58. Rådet har yrkat att domstolen ska — ogilla talan, och — förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

59. Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Konungariket Nederländerna och Förenade kungariket har yrkat att domstolen ska bifalla rådets yrkanden.

IV – Talan i målen C‑63/12 och C‑196/12

A – Huruvida talan i dessa båda mål kan tas upp till sakprövning

1. Yttranden från parterna och intervenienterna

60. Rådet har hävdat att talan om ogiltigförklaring inte kan tas upp till sakprövning. Det omtvistade beslutet är nämligen inte en rättsakt som har självständiga rättsverkningar, eftersom rådet varken ändrade förslaget till förordning eller avvisade det slutgiltigt när det antog sitt beslut, utan endast för tydlighetens skull angav skälen till att det inte kunde anta förslaget.

61. Kommissionen har invänt mot denna bedömning och anser att man ska skilja mellan de båda delarna i det förslag till förordning som rådet har vägrat att anta.

62. När det, för det första, gäller anpassningen av lönerna och pensionerna för tjänstemän och övriga anställda i unionen, anser kommissionen att talan om ogiltigförklaring visst kan tas upp till sakprövning, eftersom den angripna rättsakten har en beslutskaraktär som följer av såväl det rättsliga instrument som användes som dess innehåll.

63. När det gäller det omtvistade beslutets form har kommissionen påpekat att beslutet är en unionsrättsakt enligt artikel 288 FEUF, att det har offentliggjorts i L-serien av Europeiska unionens officiella tidning som är avsedd för unionens lagstiftning och att tjänsteföreskrifterna anges som rättslig grund i beslutet, särskilt artikel 65 samt bilagorna VII, XI och XIII, liksom artikel 20 i anställningsvillkoren för övriga anställda i unionen.

64. När det gäller den angripna rättsaktens innehåll, är det obestridligt att det omtvistade beslutet har självständiga rättsverkningar, eftersom det till följd av beslutet inte har gjorts någon årlig anpassning av lönerna och pensionerna, vilka följaktligen har frysts. Kommissionen frågar sig hur rådet ska kunna anta förslaget utan att först upphäva beslutet om att inte anta det, och anser att den åtskillnad som rådet försökt etablera mellan ett ”beslut att inte anta” och ett ”beslut att avslå” inte vilar på någon fastställd typologi.

65. När det, för det andra, gäller antagandet av de korrigeringskoefficienter som är tillämpliga på lönerna och pensionerna, har kommissionen påpekat att det omtvistade beslutet inte innehåller någon motivering i denna fråga och har därför dragit slutsatsen att även om rådet formellt har antagit ett avslagsbeslut, måste dess inställning i första hand anses utgöra en rättsstridig underlåtenhet att vidta åtgärder, mot vilken en talan om ogiltigförklaring kan väckas.

66. Rådet har med hänvisning till domstolens rättspraxis, enligt vilken man för att avgöra om angripna åtgärder utgör rättsakter ska fästa avseende vid deras innehåll, ( 16 ) replikerat att påståendet att det omtvistade beslutet har resulterat i en frysning av lönerna för tjänstemän och övriga anställda i unionen bygger på den felaktiga premissen att enbart den omständigheten att kommissionen har lagt fram ett förslag på grundval av artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna räcker för att rådet ovillkorligen ska vara förpliktat att vidta åtgärder på denna grundval. Rådet har tillagt att för att tjänstemännen ska ha rätt till den anpassning som föreslås av kommissionen krävs det att rådet beslutar om anpassningen, vilket innebär ett val mellan två rättsliga grunder som är ömsesidigt uteslutande, det vill säga artikel 3 i tjänsteföreskrifterna och artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.

67. Rådet har slutligen påpekat att det omtvistade beslutet inte är slutgiltigt och inte har någon inverkan på den rättsliga existensen för förslaget till förordning, vilket rådet, genom tillämpning av regeln lex posterior derogat priori, när som helst kan anta, utan att upphäva den tidigare antagna rättsakten.

68. Parlamentet har anslutit sig till kommissionens argumentering. Parlamentet har gjort gällande att den åtskillnad som rådet gör mellan ett ”beslut att inte anta” och ett ”beslut att avslå” måste anses som konstlad och att det är viktigt att vid bedömningen av beslutets karaktär beakta den omständigheten att beslutet utgör rådets svar på en förpliktelse att anpassa lönerna och pensionerna ”före utgången av varje år” och på det förslag som kommissionen lagt fram för detta ändamål.

69. De intervenerande medlemsstaterna stöder rådets ståndpunkt och har hänvisat till de argument som rådet har utvecklat. Förbundsrepubliken Tyskland har tillagt att det omtvistade beslutet inte har några rättsverkningar, eftersom det varken avslutar förfarandet eller fråntar förslaget till förordning dess föremål. Rådets beslut är endast ett mellanliggande steg i det förfarande som kommissionen har inlett i syfte att fastställa den årliga anpassningen av lönerna, och detta förfarande kommer inte att vara avslutat förrän rådet har antagit en förordning om anpassning av lönerna med retroaktiv verkan från och med den 1 juli 2011.

2. Min bedömning

70. Som jag kommer att visa nedan är det en talan om ogiltigförklaring – och inte en passivitetstalan – som ska väckas mot båda delarna av det omtvistade beslutet.

71. Den talan om ogiltigförklaring och den passivitetstalan som har väckts av kommissionen har i realiteten ett och samma föremål, eftersom de båda syftar till påföljder för rådets agerande när rådet vägrade att anta förslaget till förordning med hänvisning till att undantagsklausulen borde tillämpas. Eftersom rådets agerande vid första påseendet till fullo förefaller kunna anses utgöra ett beslut, men samtidigt eventuellt kan uppfattas som en underlåtenhet från rådets sida att vidta den årliga anpassningen av lönerna och fastställa korrigeringskoefficienterna, har kommissionen angripit denna rättsakt ur två olika vinklar och har väckt både en talan om ogiltigförklaring och en passivitetstalan, som svar på vilka rådet har väckt en talan om ogiltigförklaring och, i andra hand, en passivitetstalan.

72. Kommissionens och rådets osäkerhet om vilken form av talan som är tillämplig visar den rättsliga osäkerheten kring användningsområdena för talan om ogiltigförklaring respektive passivitetstalan, särskilt när det ifrågasatta agerandet utgörs av en vägran. Denna osäkerhet beror på komplexiteten i det teoretiskt nära sambandet mellan dessa båda former av talan och viss textuell utveckling, men förklaras även av att utvecklingen av rättspraxis har lämnat utrymme för viss tveksamhet. Vilket skälet än är, är det mycket problematiskt att tveksamhet kan uppstå om var gränsen mellan dessa båda former av talan går, särskilt hos två unionsinstitutioner, trots att det rättsliga systemet för prövning av lagenligheten hos unionsrättsakter måste uppfylla principen att det ska vara komplett ( 17 ) och enhetligt för att iakttagandet av principen om ett effektivt domstolsskydd ska kunna garanteras.

73. Sistnämnda princip, som följer av artiklarna 6 och 13 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950, och bekräftas i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, innebär att talan kan väckas mot varje rättsstridig rättsakt som antas av någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ och som går någon emot.

74. För att kunna garantera ett så omfattande domstolsskydd som möjligt kan det hävdas att det först och främst är viktigt att undvika alla luckor i prövningen av lagenligheten och således att se till att ett avslagsbeslut som fattas av någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ och har bindande rättsverkningar kan tas upp till prövning av domstolen för att garantera dess lagenlighet, och det spelar mindre roll om prövning uppnås genom en talan om ogiltigförklaring eller en passivitetstalan.

75. Det måste därför tillåtas att det finns två konkurrerande former av talan och det måste accepteras att sökandena vid behov har möjlighet att fritt välja vilken form av talan de vill använda mot ett avslagsbeslut.

76. Det är viktigt att erinra om att de båda formerna av talan har ett gemensamt ändamål, vilket framgår av de avgöranden där domstolen har konstaterat att de ”endast ger uttryck för ett och samma rättsmedel” ( 18 ) eller har slagit fast principen att ”det inom fördragets system med olika former av talan finns ett nära samband mellan [taleformerna]”. ( 19 )

77. Trots de båda taleformernas gemensamma ändamål är de dock olika till sin karaktär. ( 20 ) Villkoren för att talan ska kunna väckas och tas upp till prövning samt, i mindre utsträckning, de verkningar som talan kan ha är också olika. ( 21 ) Jag är därför övertygad om att det varken ligger i sökandenas intresse eller främjar en god rättskipning att tillåta överlappningar. Det är tvärtom nödvändigt att dra en tydlig gräns mellan dessa båda former av talan, för att garantera att de är ömsesidigt uteslutande och säkerställa en harmonisk samexistens grundad på en rättslig systematik. ( 22 ) Detta är inte endast en teoretisk fråga, utan det krävs en analys av hur de båda formerna av talan kompletterar eller konkurrerar med varandra samt av deras grad av självständighet eller beroende. ( 23 ) Denna fråga rymmer också en viktig praktisk aspekt, eftersom svaret på den är avgörande för sökandenas möjlighet att använda den form av talan som är bäst lämpad för att utdöma påföljder för den rättsstridighet som har begåtts, i syfte att domstolsprövningen ska ha en så ändamålsenlig verkan som möjligt.

78. Innan jag går närmare in på rådets agerande och den form av talan som bör användas för att bestrida agerandets lagenlighet, kommer jag först att gå igenom de regler som enligt domstolens gällande praxis är tillämpliga vid domstolsprövning av ”negativa” ageranden, det vill säga ageranden genom vilka någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ uttrycker en vägran.

a) Domstolsprövning när talan väckts avseende en vägran av någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ

79. Jag anser att följande kan hållas för säkert: Eftersom talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF kan väckas när en institution agerat rättsstridigt (i), medan passivitetstalan enligt artikel 265 FEUF kan väckas när en institution underlåtit att vidta åtgärder (ii), ska vägran att anta en rättsakt angripas genom talan om ogiltigförklaring (iii).

i) Talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF är tillämplig när en institution har agerat rättsstridigt

80. Enligt artikel 263 FEUF ska domstolen granska lagenligheten av rättsakter som antas av institutionerna, bland annat rådet, och som inte är rekommendationer eller yttranden.

81. För att en rättsakt ska kunna vara föremål för en talan om ogiltigförklaring måste två villkor vara uppfyllda.

82. För det första måste rättsakten, ”bestämmelsen”, faktiskt ha antagits av en av unionens institutioner.

83. För det andra framgår det av fast rättspraxis avseende talan om ogiltigförklaring som väckts av medlemsstaterna eller av institutionerna att ”alla bestämmelser som antas av institutionerna och som är avsedda att medföra bindande rättsverkningar, oberoende av deras form”, anses utgöra rättsakter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF. ( 24 ) För att en fysisk eller juridisk person ska kunna väcka talan om ogiltigförklaring mot en rättsakt som riktas till personen i fråga, måste rättsaktens bindande rättsverkningar påverka sökandens intressen, genom att klart förändra dennes rättsliga ställning. ( 25 )

84. Kriteriet bindande rättsverkningar är särskilt viktigt när det rör sig om att bedöma huruvida talan kan väckas mot en mellanliggande rättsakt som antagits inom ramen för ett administrativt förfarande i flera led. För att talan ska kunna väckas mot en rättsakt måste den i princip ha en slutgiltig karaktär. Som domstolen har angett måste den utgöra ”ett slutgiltigt uttryck för institutionens åsikt”, ( 26 ) vilket innebär att en mellanliggande rättsakt som syftar till att förbereda det slutliga beslutet, till exempel en rättsakt som uttrycker en institutions preliminära ståndpunkt, inte kan betraktas som en rättsakt mot vilka talan kan väckas. ( 27 )

85. Det har slagits fast att ett förslag till förordning som kommissionen lägger fram för rådet inte kan betraktas som en rättsakt mot vilken talan kan väckas, eftersom det utgör en mellanliggande rättsakt som endast syftar till att förbereda antagandet av en slutlig rättsakt utan att slutgiltigt fastställa den ståndpunkt som rådet kommer att anta. ( 28 )

86. Däremot bör talan om ogiltigförklaring kunna väckas mot en mellanliggande rättsakt som har ”självständiga rättsverkningar”. ( 29 )

87. Det bör slutligen påpekas att även om mellanliggande åtgärder som inte är av beslutskaraktär inte som sådana kan vara föremål för en talan om ogiltigförklaring, kan de eventuella rättsliga brister som åtgärderna är behäftade med åberopas till stöd för en talan mot den slutliga rättsakt i vars beredande de mellanliggande åtgärderna utgör ett led. ( 30 )

ii) Passivitetstalan enligt artikel 265 FEUF är tillämplig när en institution har underlåtit att vidta åtgärder

88. I artikel 265 FEUF föreskrivs att om parlamentet, Europeiska rådet, rådet, kommissionen eller Europeiska centralbanken i strid med fördragen underlåter att vidta åtgärder, får medlemsstaterna och unionens övriga institutioner väcka talan vid domstolen för att få överträdelsen fastslagen.

89. En passivitetstalan kan även väckas av varje fysisk eller juridisk person om någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ har underlåtit att till personen i fråga rikta någon annan rättsakt än en rekommendation eller ett yttrande.

90. En sådan talan ska endast tas upp om den institution, det organ eller den byrå som berörs dessförinnan har anmodats att vidta åtgärder och om institutionen, organet eller byrån inom två månader efter denna anmodan inte har ”tagit ställning”.

91. Enligt fast rättspraxis bygger rättsmedlet passivitetstalan på den uppfattningen att det vid rättsstridig passivitet från en institutions sida ska vara möjligt att väcka talan vid domstolen för att få fastställt att underlåtenheten att agera strider mot fördraget, då den berörda institutionen inte har avhjälpt denna underlåtenhet. ( 31 )

92. Genom att ställa denna regel mot föremålet för en talan om ogiltigförklaring kan en gräns dras mellan de båda rättsmedel som är avsedda att säkerställa en direkt prövning av huruvida unionsinstitutionernas agerande är lagenligt. Medan talan om ogiltigförklaring är tillämplig när en åsikt uttrycks i form av en rättsakt som har bindande rättsverkningar, är passivitetstalan däremot tillämplig när en institution rättsstridigt underlåtit att agera. Med andra ord, prövningen av lagenligheten sker genom talan om ogiltigförklaring när den ifrågasatta institutionen har vidtagit felaktiga åtgärder och genom passivitetstalan när den har begått ett fel genom underlåtenhet.

93. Man kan mot bakgrund av denna åtskillnad sluta sig till svaret på vilken form av talan som ska användas vid ett avslagsbeslut.

iii) Vägran att anta en rättsakt bör angripas genom talan om ogiltigförklaring

94. Även om den tydliga åtskillnaden mellan talan om ogiltigförklaring och passivitetstalan har fördunklats på grund av de begreppsmässiga skillnaderna mellan definitionen av passivitetstalan i EKSG-fördraget respektive EEG‑fördraget, ( 32 ) anser jag dock att det av ovanstående genomgång av vilken form av talan som ska tillämpas vid ett rättsstridigt negativt beslut tydligt framgår att ett avslag är en rättsakt mot vilken talan om ogiltigförklaring kan väckas.

95. En vägran att anta ett beslut är nämligen att jämställa med ett beslut, eftersom denna vägran uttrycker en åsikt – om än en negativ sådan, och för ett avslagsbeslut gäller därför samma behörighets- och formregler som för ett positivt beslut.

96. I rättspraxisen tillämpas helt klart detta synsätt och det finns ett stort antal domar där det har konstaterats att en talan om ogiltigförklaring som väckts mot ett avslagsbeslut kan tas upp till prövning. ( 33 )

97. I ett obiter dictum i domen av den 27 september 1988 i målet parlamentet mot rådet ( 34 ) medgav domstolen emellertid att parlamentet kunde väcka passivitetstalan mot rådets underlåtenhet att lägga fram ett budgetförslag, och konstaterade att ”[e]n vägran att vidta åtgärder kan nämligen, hur klart denna än kommer till uttryck, hänskjutas till domstolen på grundval av artikel 175 om den medför att passiviteten består”. ( 35 ) Denna formulering, som i doktrinen har betecknats som ”gåtfull”, ( 36 ) förklaras mer av hänsyn till parlamentets talerätt än av en önskan om att utvidga tillämpningsområdet för passivitetstalan. I senare rättspraxis har man för övrigt återgått till ett mer ortodoxt synsätt. ( 37 )

98. För att avgöra om ett avslagsbeslut utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas, görs i rättspraxis även åtskillnad beroende på om den rättsakt som blivit föremål för ett avslag kunde ha haft slutgiltiga rättsverkningar. Domstolen har upprepade gånger slagit fast att en rättsakt som innebär avslag ska bedömas i förhållande till föremålet för den begäran på vilken den utgör ett svar. ( 38 ) Denna formulering, som kan tyckas en aning svårtolkad och som har utformats på olika sätt, ( 39 ) innebär egentligen följande när det gäller negativa beslut. En vägran att anta en rättsakt kan vara föremål för en talan om ogiltigförklaring, när en sådan talan kunde ha väckts mot den rättsakt som institutionen vägrat att anta. Om den rättsakt som inte antagits kan ha slutgiltiga rättsverkningar kan således vägran att anta den vara föremål för en talan. Om den rättsakt som inte antagits inte har sådana verkningar kan man däremot inte väcka talan om ogiltigförklaring vid domstolen mot vägran att anta det.

99. En vägran att vidta åtgärder ska således angripas genom en talan om ogiltigförklaring, oavsett i vilken form vägran uttryckts.

100. Talan om ogiltigförklaring kan väckas, för det första, i fall av en uttrycklig vägran. När en institution svarar genom ett uttryckligt avslagsbeslut ska passivitetstalan inte användas, eftersom sökanden inom den tidsfrist som fastställs i EUF-fördraget har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring för att få prövat huruvida den rättsakt som antagits av institutionen är rättsstridig.

101. En uttrycklig vägran kan ta sig två olika former.

102. Det kan helt enkelt röra sig om en vägran att anta det beslut som begärts. ( 40 )

103. Det kan även röra sig om antagande av en rättsakt som strider mot den som har begärts. I detta fall kan en passivitetstalan inte väckas mot det antagna beslutet, eftersom en passivitetstalan, som det konstaterats i flera domar, avser ”passivitet genom underlåtenhet att vidta åtgärder eller att ta ställning men inte antagandet av en annan rättsakt än den som berörda personer skulle ha funnit önskvärd eller nödvändig”. ( 41 )

104. Domstolen har till och med, i domen av den 23 januari 1992 i målet kommissionen mot rådet, ( 42 ) vilken meddelades till följd av en talan om ogiltigförklaring som väckts av kommissionen mot en rådsförordning, genom vilken lönerna och pensionerna för gemenskapernas tjänstemän och övriga anställda korrigerades och de tillhörande korrigeringskoefficienterna anpassades till dessa löner och pensioner, konstaterat att talan om ogiltigförklaring kan väckas mot antagandet av en rättsakt i vilken ett förslag av kommissionen rättsstridigt utelämnats. I domen i det målet konstaterade domstolen att kommissionens förslag framför allt avsåg infogande av en särskild korrigeringskoefficient för München (Tyskland) och att den förordning som rådet antagit på grundval av detta förslag inte innehöll några sådana bestämmelser. Domstolen drog därför slutsatsen att kommissionen hade rätt att väcka talan om ogiltigförklaring mot denna förordning, eftersom den ansåg att rådet genom utelämnandet hade åsidosatt en skyldighet som föreskrivs i EEG‑fördraget. ( 43 ) När en institution har vidtagit åtgärder, men har underlåtit att anta en del av den föreslagna åtgärden, kan talan om ogiltigförklaring således väckas mot den rättsstridighet som detta resulterar i. ( 44 )

105. Talan om ogiltigförklaring kan, för det andra, väckas vid ett tyst avslag. Det är dock viktigt att precisera att en institutions tystnad eller passivitet kan betraktas som ett tyst avslag endast om detta uttryckligen fastställs i en unionsrättslig bestämmelse. Av fast rättspraxis framgår att ”[i] avsaknad av … uttryckliga bestämmelser som fastställer en tidsfrist inom vilken ett beslut skall anses ha fattats och som anger vad beslutet skall anses innehålla, kan en institutions passivitet inte jämställas med ett beslut, eftersom det rättsmedelssystem som inrättats genom fördraget annars skulle ifrågasättas”. ( 45 )”Under vissa specifika omständigheter ... [kan emellertid] tystnad eller passivitet från en institutions sida … undantagsvis anses utgöra ett underförstått avslagsbeslut”. ( 46 )

106. Detta är i sammanfattning de viktigaste av de principer som reglerar talan mot negativa beslut.

107. Ytterligare två preciseringar ska emellertid göras.

108. Det är, för det första, viktigt att påpeka att avsaknad av beslut på grund av att den majoritet som krävs inte har uppnåtts inte är det samma som en vägran att fatta beslut.

109. Denna åtskillnad illustreras i domen av den 13 juli 2004 i målet kommissionen mot rådet, ( 47 ) vilket avsåg genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten. Kommissionen hade väckt talan om ogiltigförklaring mot rådets ”underlåtenhet att anta” de formella åtgärder som angavs i rekommendationer som kommissionen hade avgett i enlighet med artikel 104.8 och 104.9 EG ( 48 ) och som syftade till att tvinga Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Frankrike att reducera underskottet i de offentliga finanserna. Domstolen ansåg att talan måste avvisas, eftersom den påtalade underlåtenheten berodde på att den majoritet som är nödvändig för att anta ett beslut inte hade uppnåtts. Domstolen påpekade även att det inte finns någon bestämmelse i unionsrätten som fastställer en tidsfrist efter vars utgång det ska anses att ett indirekt beslut har fattats, eller som definierar innehållet i ett sådant beslut. ( 49 )

110. Det ska tilläggas att domen av den 30 september 2003 i målet Eurocoton m.fl. mot rådet, ( 50 ) i vilken domstolen slog fast att rådets underlåtenhet att anta ett förslag till förordning om införande av en slutgiltig antidumpningstull utgjorde en rättsakt mot vilken talan kunde väckas, inte kan åberopas för att göra gällande det motsatta förhållandet. Denna dom, som avsåg de särskilda omständigheterna i samband med antidumpningsförfaranden, kan orsaka viss osäkerhet, eftersom domstolen i den låter förstå att enbart den omständigheten att man röstar utgör ett ”ställningstagande” även om den majoritet som är nödvändig för att anta förordningen inte har uppnåtts, ( 51 ) men detta kan enligt min åsikt förklaras av att det inom ramen för antidumpningsförfaranden föreskrivs en tidsfrist efter vilken rådet inte längre har rätt att anta kommissionens förslag, vilket innebär att underlåtenheten att anta förslaget inom den föreskrivna fristen kunde betraktas som ett tyst avslag. ( 52 )

111. För det andra följer det, såsom kommissionen och rådet har påpekat, av fast rättspraxis avseende upptagande till sakprövning av en talan om ogiltigförklaring, att såväl den angripna åtgärdens innehåll som avsikten hos dess upphovsmän ska beaktas när en sådan åtgärd ska kvalificeras. ( 53 )

112. Mot bakgrund av ovanstående principer kommer jag nedan att undersöka huruvida rådets agerande utgjorde en rättsakt mot vilken talan kan väckas och därefter kommer jag att fastställa vilken form av talan som ska tillämpas.

b) Bedömning av rådets agerande

113. Utgör det omtvistade ”beslutet”, genom vilket rådet beslutade att inte anta förslaget till förordning och vilket lagts fram på grundval av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, ett beslut mot vilken talan om ogiltigförklaring kan väckas?

114. Jag anser att denna fråga utan tvekan ska besvaras jakande.

115. Det bör för det första påpekas att rådet har missuppfattat sitt eget beslut när det försäkrar att det inte agerade på grundval av förslaget till förordning, vilket det varken ändrade eller slutgiltigt avslog, utan endast redogjorde för skälen till att det inte kunde anta förslaget. Det omtvistade beslutet innehåller emellertid inte endast en förklaring av skälen, utan innehåller även en normativ del där det anges att rådet ”beslutar att inte anta kommissionens förslag”.

116. Den rättsakt som rådet har antagit har således en beslutskaraktär.

117. Rådets rättsakt har även en slutgiltig karaktär. Den sätter nämligen punkt för processen för anpassning enligt den ”normala” metoden av lönerna och pensionerna för tjänstemän och övriga anställda i unionen samt av korrigeringskoefficienterna avseende dessa löner och pensioner för år 2011, eftersom det i artikel 3.1 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna föreskrivs att rådets förordning ska antas ”före utgången av varje år”. Det bör påpekas att rådets argument att det rörde sig om ett avvaktande svar av preliminär karaktär inte alls överensstämmer med vare sig skälen i det omtvistade beslutet eller den ståndpunkt som rådet har antagit inom ramen för förfarandet i förevarande mål. Som det framgår av skäl 14 i det omtvistade beslutet ansåg rådet att endast förfarandet i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna kunde tillämpas för att ta hänsyn till den ekonomiska krisen. Det var således inte alls frågan om att eventuellt ta om förfarandet för det fallet att kommissionen till exempel skulle lyckas övertyga rådet om att det inte finns någon möjlighet att tillämpa undantagsklausulen. Rådet visade tydligt att det slutgiltigt ville avvika från förfarandet med den ”normala” metoden, som föreskrivs i artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, och i stället använda det särskilda förfarande som enligt artikel 10 i samma bilaga XI ska användas vid en allvarlig ekonomisk kris.

118. Förbundsrepubliken Tysklands argument, att det omtvistade beslutet endast utgjorde ett mellanliggande steg i det förfarande som kommissionen inlett för att fastställa den årliga anpassningen av lönerna, tycks bygga på en förväxling mellan de två slagen av förfaranden, vilka utesluter varandra, såsom Konungariket Nederländerna helt riktigt har påpekat.

119. Eftersom rådet som argument har anfört ordalydelsen i det omtvistade beslutet, bör det tilläggas att den påstådda skillnaden mellan ett beslut ”att inte anta” och ett beslut ”att avslå” verkar mer bestickande än finurlig. Rådet underlät inte att ta ställning till förslaget till förordning på grund av att det till exempel inte uppnådde den nödvändiga majoriteten, utan fattade ett beslut som helt enkelt är att jämställa med ett avslag på förslaget till förordning.

120. Det bör även påpekas att den rättsakt som rådet vägrade att anta är en förordning, som om den hade antagits utan tvekan skulle ha haft bindande rättsverkningar gentemot såväl unionens institutioner som dess tjänstemän och övriga anställda, vilka från och med den 1 juli 2011 inte har erhållit den höjning som de skulle ha haft rätt till om rådet hade antagit förslaget till förordning.

121. Kommissionens argument att man bör skilja mellan de två delarna i förslaget till förordning, eftersom avslaget avseende anpassningen av korrigeringskoefficienterna inte har motiverats och därför måste ses som en rättsstridig underlåtenhet att vidta åtgärder, beror enligt min mening på en förväxling mellan avsaknad av motivering av ett beslut och avsaknad av ett beslut.

122. Mot bakgrund av ovanstående överväganden bör talan om ogiltigförklaring tas upp till sakprövning, medan passivitetstalan bör avvisas.

B – Huruvida talan i mål C‑63/12 är välgrundad

1. Parternas och intervenienternas yttranden

a) Inledande anmärkningar

123. Kommissionens talan om ogiltigförklaring (mål C‑63/12) och rådets talan (mål C‑66/12) har inte samma föremål, eftersom den förstnämnda riktas mot det omtvistade beslutet, medan den andra riktas mot två av kommissionens tre förberedande rättsakter. ( 54 )

124. Det är emellertid klarlagt och har inte bestritts av parterna att rådets invändningar i sak som det anfört inom ramen för sin talan är identiska med de grunder i sak som denna institution har anfört i sitt svaromål på kommissionens talan om ogiltigförklaring.

125. Som rådet har angett i sitt svaromål i mål C‑63/12 är den grundläggande frågan i båda målen huruvida villkoren för tillämpning av undantagsklausulen var uppfyllda eller inte. I parternas talan respektive svaromål i detta mål hänvisas för övrigt frekvent till de argument som anförts i mål C‑66/12.

126. Även om detta sätt att lägga fram grunderna, genom att delvis hänvisa till bifogade handlingar, inte gör att de inte kan tas upp till prövning, är det emellertid motiverat och till och med nödvändigt att göra en samlad genomgång av alla argument.

127. Även om nedanstående resonemang gäller huruvida talan i mål C‑63/12 är välgrundad, beaktar jag således även de argument som parterna anfört inom ramen för talan i mål C‑66/12.

b) Sökandesidans argument

i) Kommissionen

128. Kommissionen har kritiserat rådet för att det vägrade att anpassa dels lönerna och pensionerna, dels korrigeringskoefficienterna.

– Vägran att anpassa lönerna och pensionerna

129. Kommissionen har, i första hand, anfört en grund som består av två delar, varav den första delen avser maktmissbruk och den andra delen avser åsidosättande av gränserna för rådets behörighet. ( 55 )

130. Kommissionen har genom denna grunds första del, som avser åsidosättande av artiklarna 3 och 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, hävdat att rådet åsidosatte dels handläggningsregler, dels principen om institutionell jämvikt när det ansåg att villkoren i artikel 10 i bilaga XI var uppfyllda och därför vägrade att anta förslaget om anpassning av lönerna och pensionerna, trots att kommissionen inte hade lagt fram något förslag för rådet på grundval av denna artikel och den undantagsåtgärd som föreskrivs i den bestämmelsen måste antas gemensamt av parlamentet och rådet.

131. Kommissionen har genom denna grunds andra del tillagt att rådet, som inte hade något utrymme för skönsmässig bedömning, åsidosatte artikel 65 i tjänsteföreskrifterna genom att vägra att anta förslaget till förordning, samt att rådet, om det ansåg att kommissionen otillbörligen hade underlåtit att lägga fram ett förslag i enlighet med artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, hade möjlighet att föra tvisten till domstolen och vid behov yrka om interimistiska åtgärder. Genom att inte anta förslaget till förordning åsidosatte rådet dessutom principen att den som har stiftat en lag själv måste följa den (patere legem quam ipse fecisti).

132. Kommissionen har, i andra hand, hävdat att rådet gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att åsidosätta villkoren för tillämpning av undantagsklausulen. Kommissionen anser att motiveringen till det omtvistade beslutet är ”otillräcklig och felaktig”, eftersom villkoren för tillämpning av undantagsklausulen inte var uppfyllda.

133. Kommissionen har erinrat om att den enligt fast rättspraxis har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning inom områden där en komplex ekonomisk och social bedömning är nödvändig, ( 56 ) och har påpekat att den använde femton ekonomiska indikatorer som godkänts gemensamt, särskilt av medlemsstaterna själva, och att det var motiverat att välja perioden den 1 juli 2010 till början av november 2011 för bedömningen, eftersom en plötslig försämring av situationen konstateras över en ganska kort period.

134. Kommissionen har tillagt att genom tillämpning av metoden återspeglas minskningen i vissa nationella tjänstemäns köpkraft i lönerna och pensionerna för unionens tjänstemän, och anser sig ha analyserat den försämring av de offentliga finanserna som rådet åberopat, men att försämringen inte kunde betecknas som ”plötslig”, eftersom den hade inletts redan före den kraftiga nedgången i den ekonomiska aktiviteten åren 2008 och 2009.

135. Kommissionen har även hävdat att den beaktade revideringen nedåt av tillväxtprognoserna, vilken reflekterades i medlemsstaternas beslut om de nationella offentliga lönerna, och analyserade den kreditåtstramning som förelegat minst sedan 2008 eller till och med 2007. När det gäller prisfallet på tillgångar anser kommissionen att rådet borde ha förklarat relevansen hos denna faktor, som är en del av den normala ekonomiska cykeln och är extremt volatil. Enligt kommissionen tydde inte heller fluktuationerna i arbetslöshetsnivåerna under 2011 på en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen.

– Vägran att anpassa korrigeringskoefficienterna

136. Enligt kommissionen skiljer sig anpassningen av korrigeringskoefficienterna från anpassningen av lönerna, eftersom den sistnämnda, som görs på grundval av artikel 65 i tjänsteföreskrifterna, avser en justering av de allmänna lönenivåerna i förhållande till Bryssel (Belgien) (”variation i tiden”), medan den förstnämnda, som görs på grundval av artikel 64 i tjänsteföreskrifterna, syftar till att upprätthålla lika behandling mellan tjänstemän och pensionerade tjänstemän, oavsett deras anställningsort eller hemvist i unionen (”variation i rummet”).

137. Kommissionen har kritiserat rådet för att ha åsidosatt artiklarna 1 och 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna samt artikel 64 i tjänsteföreskrifterna genom att vägra att anpassa korrigeringskoefficienterna samt för att ha underlåtit att motivera sitt beslut, eftersom motiveringen till beslutet endast avsåg anpassningen av lönerna och pensionerna och den rättsliga grunden angavs vara artikel 65 i tjänsteföreskrifterna, medan artikel 64 i tjänsteföreskrifterna inte nämndes.

ii) Parlamentet

138. Parlamentet har instämt i kommissionens bedömning. Parlamentet anser särskilt att rådet har överträtt sina befogenheter i egenskap av medlagstiftare, eftersom det genom att anta det omtvistade beslutet faktiskt tillämpade artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, trots att tillämpning av undantagsklausulen förutsätter användning av det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

139. Parlamentet har betonat de skadliga konsekvenserna för den institutionella jämvikten av att missbruka befogenheterna på det sätt som rådet gjorde när det avvek från den ”normala” metod som fastställs i tjänsteföreskrifterna och bortsåg från det politiska val som gjordes när tjänsteföreskrifterna antogs. Parlamentet har med hänvisning till bestämmelserna i artikel 13 FEU, där det anges att varje institution ska utöva sina befogenheter med respekt för övriga institutioners befogenheter, påpekat att om rådet av politiska skäl som berodde på finanskrisen ville byta metod, borde det ha följt det ordinarie lagstiftningsförfarandet, som innebär att det politiska valet görs av de båda medlagstiftarna på förslag av kommissionen och efter samråd med övriga berörda institutioner.

c) Svarandesidans argument

i) Rådet

– Vägran att anpassa lönerna och pensionerna

140. Rådet har tillbakavisat de grunder som avser maktmissbruk och åsidosättande av gränserna för dess behörighet.

141. Rådet anser, i första hand, att dess beslut inte grundar sig på artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, utan speglar dess ståndpunkt avseende tillämpningen av den ”normala” metoden.

142. Rådet anser att det inte enbart ankommer på kommissionen att fastställa huruvida det föreligger en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen, utan att rådet tillsammans med parlamentet har befogenhet att göra egna bedömningar i detta avseende. Rådet har gjort gällande att om det, inom ramen för sin befogenhet att göra egna bedömningar, drar slutsatsen att villkoren för att tillämpa denna artikel är uppfyllda, eller, för det fallet att det inte har befogenhet att göra egna bedömningar, anser att kommissionens bedömning är uppenbart felaktig, har det i annat fall inget annat alternativ än att låta bli att anta förslaget till anpassning och samtidigt väcka talan för att få fastslaget att kommissionens slutsats inte är rättsligt grundad. När kommissionen vägrade att lägga fram ett förslag på grundval av undantagsklausulen, beslutade rådet på ett öppet och konsekvent sätt att inte anta förslaget till förordning, och beslutade parallellt med detta även att väcka talan vid domstolen för att få prövat huruvida det fanns fog för kommissionens vägran att tillämpa undantagsklausulen. Rådet anser att enligt kommissionens synsätt är det tvunget att anta en förordning med tillämpning av den ”normala” metoden, trots att det är av motsatt ståndpunkt och anser att förordningen är rättsstridig.

143. Rådet har, i andra hand, gjort gällande att förfarandet i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna är indelat i tre separata steg. Först görs en utvärdering av den ekonomiska och sociala situationen i unionen mot bakgrund av objektiva uppgifter från kommissionen, och i förekommande fall fastställs att denna situation har försämrats allvarligt och plötsligt, eftersom rådet och parlamentet har befogenhet att göra egna bedömningar i detta avseende. Därefter läggs förslag fram på initiativ av kommissionen, vilken emellertid har en normbunden behörighet när villkoren för tillämpning av undantagsklausulen är uppfyllda. Slutligen antar parlamentet och rådet de åtgärder som kommissionen har föreslagit.

144. Rådet har hävdat att det står helt klart att det omtvistade beslutet motsvarar det första steget i förfarandet och att det inte kunde vidta åtgärder på grundval av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, eftersom kommissionen inte lade fram något förslag om detta. För öppenhetens skull och i syfte att befästa sin ståndpunkt i avvaktan på domstolens avgörande av huruvida villkoren för tillämpning av undantagsklausulen var uppfyllda, lade rådet endast fram skälen till att det inte kunde anta förslaget till förordning.

145. Rådet har även förklarat varför det anser att det inte finns fog för den grund som kommissionen har anfört i andra hand, vilken avser åsidosättande av villkoren för tillämpning av undantagsklausulen.

146. Rådet har gjort gällande att även om kommissionen skulle ha ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att bedöma den ekonomiska och sociala situationen i unionen och huruvida den eventuellt har försämrats allvarligt och plötsligt, har rådet samma utrymme för skönsmässiga bedömningar.

147. Rådet har med hänvisning till domstolens rättspraxis avseende det krav på motivering som anges artikel 296 FEUF ( 57 ) gjort gällande att det omtvistade beslutet inte är en rättsakt och att beslutet, om det ändå skulle anses ha rättsliga verkningar, innehåller sexton skäl där rådet redogör för orsakerna till sin ståndpunkt, varför rådet inte kan kritiseras för att inte ha tillhandahållit en tillräcklig motivering.

148. Rådet anser vidare att det omtvistade beslutet inte kan kritiseras för att vara behäftat med en uppenbart oriktig motivering. Rådet är enigt med kommissionen om vilka allmänna kriterier som ska beaktas när det gäller att kontrollera om villkoren för tillämpning av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna är uppfyllda, men anser att kommissionen har tillämpat kriterierna felaktigt och har betecknat omständigheterna felaktigt och därför har dragit felaktiga slutsatser av de uppgifter som den har beaktat.

149. Rådet har inte bestritt att den period som ska beaktas för att konstatera att det skett en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen bör vara ganska kort, men har hävdat att referensperioden inte bör vara samma som den period som täcks av den ”normala” metoden.

150. För det första beaktar en sådan avgränsning inte den ekonomiska verkligheten och ger resultat som fråntar undantagsklausulen dess ändamålsenliga verkan, eftersom en kris oftast berör två referensperioder. Rådet har i detta sammanhang kritiserat kommissionens tillvägagångssätt för att leda till att en enda händelse, det vill säga en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen i unionen, splittras i flera ”minikriser”. Rådet har påpekat att till exempel vid en kris som varar i åtta månader och som börjar märkas i mars år n, det vill säga fyra månader före referensperiodens slut, beaktar kommissionen, med avseende på den årliga anpassning som avser perioden den 1 juli år n till den 30 juni år n + 1, endast de fyra sista månaderna av krisen, vars återverkningar på de ekonomiska och sociala uppgifterna således utjämnas eftersom man tar hänsyn till medeltalet för ett år.

151. Rådet anser att kommissionens tillvägagångssätt således gör det extremt svårt eller till och med omöjligt att tillämpa undantagsklausulen och innebär ett åsidosättande av klausulens mål, som är att möjliggöra snabba åtgärder i en krissituation. Undantagsklausulen kan således tillämpas inte endast i slutet av året, i stället för den årliga anpassningen enligt den ”normala” metoden, utan även under året, i det fallet att det uppkommer en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen.

152. För det andra bör frågan om huruvida justeringen av tjänstemännens löner vid en allvarlig och plötslig kris sker tillräckligt snabbt inte bedömas teoretiskt, utan med beaktande av de konkreta omständigheterna i det enskilda fallet och nödvändigheten av att reagera snabbt, utan att invänta att medlemsstaternas åtstramningsåtgärder ska påverka deras tjänstemäns löner, vilket ger en fördröjd inverkan på lönerna för tjänstemännen i unionen.

153. För det tredje bortser kommissionen genom sitt tillvägagångssätt från den omständigheten att räkneverken efter en kris inte genast ställs om till noll, eftersom det behövs tid för att konsolidera de offentliga finanserna och företagens kapital.

154. Rådet har dragit slutsatsen att den omständigheten att kommissionen inte tog tillräcklig hänsyn till förhållandena före referensperiodens början, vilka hade kraftiga återverkningar på den ekonomiska och sociala situationen under perioden den 1 juli 2010 till och med början av november 2011, samt kommissionens felaktiga och alltför restriktiva tolkning av kriterierna för att tillämpa undantagsklausulen, i betydande grad snedvred kommissionens slutsatser, såsom rådet konstaterade i skäl 7 i det omtvistade beslutet.

155. Rådet har vidare gjort gällande att det stora antal olika åtgärder som medlemsstaterna hade vidtagit för att göra åtstramningar och sanera sina budgetar inte speglades av någon av de indikatorer som kommissionen använde. Kommissionen begärde inte någon information om dessa åtgärder utan beaktade endast den minskade köpkraften för de nationella tjänstemännen i de åtta referensmedlemsstaterna, vilken återspeglas i resultatet av den ”normala” metoden. Denna mycket förenklade indikator visar emellertid inte vare sig den ekonomiska och sociala situationen i hela unionen eller de budgetåtstramningar som har drabbat de offentligt anställda i ett stort antal medlemsstater.

156. Rådet har i detta sammanhang erinrat om att det i slutet av 2011 endast fanns fyra medlemsstater som inte var föremål för förfarandet vid alltför stora underskott, och att den offentliga skulden i unionen, vilken var mycket hög redan efter krisen 2008 och 2009, på nytt hade börjat växa till följd av den ekonomiska försämringen under andra halvåret 2011.

157. Som exempel på de budgetkonsolideringsåtgärder som medlemsstaternas regeringar hade beslutat om har rådet angett att den spanska regeringen, efter det att den i april 2011 hade antagit ett stabiliseringsprogram som innehöll en finanspolitisk åtstramning på mer än 1,5 % av BNP fram till och med 2013, brådskande antog kompletterande åtgärder den 30 december 2011. Rådet har även angett att den italienska regeringen i mitten av 2011 vidtog kompletterande åtgärder motsvarande ett sammanlagt nettobelopp på 59,8 miljarder euro, det vill säga omkring 3,5 % av BNP, och därefter dessutom antog en ny rad åtgärder motsvarande 1,3 % av BNP i syfte att uppnå jämvikt i budgeten 2013.

158. Rådet har vidare hänvisat till beskrivningen av budgetkonsolideringsåtgärderna i höstprognosen 2011 från kommissionens generaldirektorat GD Ekonomi och finans, och förvånar sig över att kommissionen inte beaktade dessa åtgärder, trots att de utgjorde en tillförlitlig indikator på den ekonomiska och sociala krisens allvar och plötsliga uppkomst.

159. Enligt rådet underlät kommissionen också att beakta utvecklingen av köpkraften för tjänstemännen i de medlemsstater som inte ingår i det urval på åtta medlemsstater som förtecknas i artikel 1.4 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, trots att denna uppgift var av betydelse. ( 58 )

160. Rådet anser framför allt att kommissionen bortsåg från det stora antalet andra konsolideringsåtgärder som medlemsstaterna hade vidtagit och som påverkade den nationella offentliga verksamheten samt de åtgärder som hade vidtagits på unionsnivå, såsom Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM), reformen av stabilitets- och tillväxtpakten, fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen samt kommissionens båda förslag av den 23 november 2011, ( 59 ) vilka syftade till att inrätta ett system på unionsnivå för att förstärka övervakningen av de offentliga finanserna i medlemsstaterna i euroområdet.

161. Enligt rådet bortsåg kommissionen fullständigt från den omständigheten att krisen, som inledningsvis endast påverkade vissa medlemsstater, hade utvecklats till en allvarlig förtroendekris för hela unionen, särskilt för medlemsstaterna i euroområdet, och att medlemsstaternas mycket höga offentliga skuld förvärrade krisen. Rådet kan därför inte förstå att kommissionen, trots den kraftiga försämringen av den ekonomiska tillväxten, vilken kommissionen själv har påpekat, kunde dra slutsatsen att de ekonomiska och sociala förhållandena inte var att beteckna som ”extraordinära”.

162. Rådet har även kritiserat kommissionen för att ha gett en kraftigt förenklad bild av kreditåtstramningen, ha underlåtit att beakta prisfallet på tillgångar och inte tillräckligt ha beaktat situationen på arbetsmarknaden, som kännetecknas av en mycket hög arbetslöshet.

163. Rådet har mer allmänt kritiserat kommissionen för att ha beslutat att en analysfaktor som redan återspeglades i resultaten av den ”normala” metoden inte kunde beaktas med avseende på tillämpningen av undantagsklausulen, trots att två olika steg bör urskiljas i processen för utvärdering av den ekonomiska och sociala situationen. Först ska situationen granskas med beaktande av samtliga relevanta faktorer och först därefter kan det, i det fallet att det har konstaterats en allvarlig och plötslig försämring av situationen, granskas om denna försämring återspeglas tillräckligt snabbt i justeringen av lönerna med tillämpning av den ”normala” metoden. Enligt rådet erhålls en ofullständig och felaktig bild av den ekonomiska och sociala situationen i unionen om man från början utesluter vissa relevanta faktorer.

164. Kommissionen har replikerat att undantagsklausulen ska användas endast i fall av en extrem utveckling i unionen och endast om den ”normala” metoden inte klarar av att mäta denna utveckling. Enligt kommissionen beaktas effekterna på medellång sikt av en kris med denna metod, varför det inte är berättigat att använda undantagsklausulen.

165. Kommissionen har även kritiserat rådet för att inte ha preciserat vilken referensperiod som bör användas och vilka kriterier som bör väljas för att det ska vara möjligt att få fram objektiva uppgifter.

– Vägran att anpassa korrigeringskoefficienterna

166. Rådet har, i första hand, samtidigt som det är överens med kommissionen om att anpassningen av korrigeringskoefficienterna har ett annat syfte än det årliga fastställandet av lönenivåerna, gjort gällande att det inte någonstans i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna föreskrivs att rådet måste besluta om en anpassning före årets utgång, och att skillnaderna mellan de korrigeringskoefficienter som är tillämpliga från och med den 1 juli 2010 och de som föreslagits av kommissionen sammantaget är inom en marginal som i stort garanterar en skälig likhet i behandlingen.

167. Rådet har, i andra hand, hävdat att rådet inte omfattas av motiveringsskyldigheten, eftersom dess beslut inte utgör en rättsakt och anpassningen av korrigeringskoefficienterna under alla omständigheter är en underordnad aspekt och därför inte behöver motiveras specifikt.

ii) Medlemsstaterna

– Republiken Tjeckien

168. Republiken Tjeckien har instämt i rådets yttranden. Republiken Tjeckien har särskilt kritiserat kommissionen för att tidsmässigt ha begränsat utvärderingen av den ekonomiska och sociala situationen i unionen till den referensperiod som användes vid tillämpning av den ”normala” metoden, att endast ha beaktat vissa indikatorer var för sig utan att göra en sammanhängande granskning av utvecklingen och för att ha gjort en felaktig bedömning av de budgetåtstramningsåtgärder som medlemsstaterna antagit eller anmält. Enligt Republiken Tjeckien beaktade kommissionen inte situationen i hela unionen, utan tillämpade den ”normala” metoden trots att denna endast tar hänsyn till utvecklingen av tjänstemännens köpkraft i åtta medlemsstater. Kommissionen motsade dessutom sig själv när den vägrade att beakta situationen i Ungern, med förevändning att denna medlemsstat inte är en av de medlemsstater vars situation ska beaktas vid tillämpning av den ”normala” metoden, och samtidigt vägrade att beakta situationen i Konungariket Spanien, Republiken Frankrike respektive Republiken Italien, med motiveringen att situationerna i dessa redan återspeglats genom tillämpning av den ”normala” metoden.

– Konungariket Danmark

169. Konungariket Danmark anser att domen av den 24 november 2010 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet inte hindrar att rådet deltar när det gäller att avgöra huruvida villkoren för tillämpning av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna är uppfyllda. Enligt Konungariket Danmark har kommissionen genom att lägga fram ett förslag till anpassning av lönerna enligt den ”normala” metoden, trots att villkoren för tillämpning av denna metod inte var uppfyllda, åsidosatt sin skyldighet till lojalt samarbete. Konungariket Danmark anser att det vid en kris är av största vikt att snabbt vidta effektiva åtgärder för att förhindra att krisen förvärras, och har påpekat att man i Konungariket Danmark, efter det att BNP hade minskat med nästan fyra procent mellan åren 2008 och 2011 till följd av den globala ekonomiska krisen, skar ner utgifterna för ministeriernas verksamhet, reviderade inkomstskattesatserna och fryste tjänstemännens löner.

– Förbundsrepubliken Tyskland

170. Förbundsrepubliken Tyskland har betonat att kommissionen inte har monopol på att bedöma huruvida det föreligger en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen i unionen i den mening som avses i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, och att rådet följaktligen inte ”blint” måste följa varje förslag som kommissionen lägger fram. Förbundsrepubliken Tyskland har påpekat att kommissionen visserligen har initiativrätt, men att rådet och parlamentet, vilka ansvarar för godkännandet av unionens budget, har befogenhet att, i enlighet med principen om institutionell jämvikt, kontrollera om villkoren för tillämpning av undantagsklausulen i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna är uppfyllda.

171. Förbundsrepubliken Tyskland har tillagt att rådet inte hade något annat val än att låta bli att godkänna förslaget till förordning och att det omtvistade beslutet inte ändrar de bindande verkningarna av bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, utan endast säkerställer rådets möjlighet att väcka talan mot kommissionen för underlåtenhet att tillämpa undantagsklausulen.

172. Förbundsrepubliken Tyskland anser vidare att kommissionens rapporter av den 13 juli och den 25 november 2011 innehåller felaktigheter och att man på grundval av de objektiva uppgifter som lämnats inte kan dra någon annan slutsats än att det förelåg en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen. Förbundsrepubliken Tyskland har invänt mot tillämpningen av principen om parallell utveckling av lönerna för tjänstemän i unionen och lönerna för nationella tjänstemän.

– Konungariket Spanien

173. Konungariket Spanien anser att den fråga som domstolen har att avgöra i grunden är ett problem som rör de faktiska omständigheterna, eftersom det gäller att avgöra huruvida de ekonomiska omständigheter som förelåg i unionen i december 2011 krävde tillämpning av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.

174. Konungariket Spanien anser att det, vid den tidpunkt när kommissionen lade fram sitt förslag till förordning, fanns tillräckliga uppgifter som styrkte att det förelåg en allvarlig, exceptionell och allmänt utbredd kris vars verkningar inte återspeglades med den ”normala” metoden och som till och med har förvärrats efter det. Enligt Konungariket Spanien överensstämmer de ekonomiska prognoserna från hösten 2011, som kommissionen offentliggjorde den 10 november 2011, inte med den ståndpunkt som kommissionen anfört inom ramen för förevarande mål, eftersom det framgår att prognosen om en ökning av BNP med 1,8 % 2011 och 1,9 % 2012 har ändrats till 1,6 % respektive 0,6 %.

– Konungariket Nederländerna

175. Konungariket Nederländerna har hävdat att när rådet ansåg att unionen befann sig i en allvarlig ekonomisk kris, hade det fog för att avslå förslaget till förordning, eftersom förfarandet för anpassning enligt den ”normala” metoden och undantagsförfarandet i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna utesluter varandra. Konungariket Nederländerna har insisterat på den omständigheten att även om kommissionen tillhandahåller objektiva uppgifter för en utvärdering av den ekonomiska och sociala situationen, har den inte ensam behörighet att vidta denna utvärdering. Rådet har, inom ramen för undantagsklausulen, befogenhet att skönsmässigt vidta nämnda utvärdering.

176. Konungariket Nederländerna har även gjort gällande att det inte kan göras någon åtskillnad mellan begreppet allmän ekonomisk kris och begreppet försämring av situationen som används i undantagsklausulen, vilken inte är begränsat till krissituationer som orsakas av ”yttre händelser”. Konungariket Nederländerna har tillagt att kommissionen gjorde en felaktig bedömning när den inte strikt skiljde förfarandet i artikel 65.1 i tjänsteföreskrifterna från undantagsklausulen och särskilt när den begränsade analysen av uppgifterna till de uppgifter som använts inom ramen för den ”normala” metoden, utan att beakta de siffror som gällde för hela unionen, samt uteslöt vissa uppgifter såsom priset på tillgångar och det minskade förtroendet på marknaderna till följd av den offentliga skulden. Denna felaktiga bedömning ledde till att undantagsklausulen förlorade sin ändamålsenliga verkan. Konungariket Nederländerna har slutligen invänt mot tillämpningen av regeln om parallell utveckling av lönerna för tjänstemän i unionen och lönerna för tjänstemän i medlemsstaterna inom ramen för undantagsklausulen.

– Förenade kungariket

177. Enligt Förenade kungariket kan rådet, mot bakgrund av de objektiva uppgifter som tillhandahålls av kommissionen, fastställa att det har skett en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen och i så fall besluta att inte godkänna ett förslag som kommissionen har lagt fram i enlighet med artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.

178. Förenade kungariket anser även att kommissionen grundade sin bedömning på den felaktiga premissen att principen om parallell utveckling var tillämplig, trots att det för tillämpning av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna endast krävs ett objektivt konstaterande av att det skett en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen.

179. Förenade kungariket har tillagt att kommissionens tillvägagångssätt absolut inte är förenligt med målet för undantagsklausulen och anser att det inte kan föreligga något verkligt tvivel om krisens allvar, när de brådskande åtgärder som vidtagits av medlemsstaterna och institutionerna själva vittnar om krisens plötsliga uppkomst.

2. Min bedömning

180. De frågor som är föremål för förevarande tvister mellan kommissionen och rådet rör de berörda institutionernas respektive roller och befogenheter vid olikartade bedömningar av den ekonomiska och sociala situationen.

181. ”Rent horisontella” ( 60 ) tvister mellan kommissionen och rådet avseende fastställandet av lönenivåerna för tjänstemän och övriga anställda i unionen har alltid på ett grundläggande sätt bidragit till iakttagandet av den institutionella jämvikten. ( 61 ) De domar som domstolen har avkunnat i sådana tvister innehåller värdefulla konstateranden som det bör erinras om innan jag, mot bakgrund av dessa konstateranden och de särskilda omständigheterna i den aktuella tvisten, närmare granskar de grunder som kommissionen har anfört.

a) Domstolens praxis avseende kommissionens och rådets respektive roller och befogenheter inom ramen för förfarandet för anpassning av lönerna

182. Domstolen har avkunnat fyra domar avseende förfarandet för årlig anpassning av lönerna och pensionerna, i vilka den har slagit fast att rådet självt har begränsat sin behörighet inom ramen för den ”normala” metoden och att kommissionen har skyldighet att ta initiativ inom ramen för undantagsklausulen.

183. Det är inte nödvändigt att i detalj gå in på hur metoden för anpassning av lönerna och pensionerna för tjänstemän och övriga anställda i unionen har uppkommit och utvecklats över tiden, ( 62 ) men det bör erinras om att bestämmelserna i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, som har rubriken ”Regler för genomförande av artiklarna 64 och 65 i tjänsteföreskrifterna”, har antagits för att undvika konflikter mellan unionsinstitutionerna och deras tjänstemän och övriga anställda avseende anpassningen av lönerna.

184. Med beaktande av detta mål har domstolen konstaterat att rådet självt har fastställt gränserna för det utrymme för skönsmässig bedömning som följer av artikel 65 i tjänsteföreskrifterna och har förpliktat rådet att iaktta dessa gränser.

185. I domen av den 24 november 2010 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet påpekade domstolen att den gällande versionen av bilaga XI till tjänsteföreskrifterna är ”slutresultatet av en fortlöpande utveckling som ... kännetecknas av en alltmer exakt och mer ingripande reglering av metoden för årlig anpassning av lönerna”, ( 63 ) och slog fast att rådet genom att anta denna bilaga har utfärdat bestämmelser som syftar till att genomföra denna artikel och genom denna ”reglering” har begränsat sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt nämnda artikel. Enligt domstolen har rådet ”åtagit sig genom ett självständigt beslut att under [giltighetstiden för bilaga XI i tjänsteföreskrifterna] iaktta de kriterier som uttömmande fastställs i artikel 3 i nämnda bilaga vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 65 i tjänsteföreskrifterna”, ( 64 ) varav domstolen har dragit slutsatsen att rådet inte, inom ramen för nämnda artikel 3, kan åberopa ett utrymme för skönsmässig bedömning som går utöver de kriterier som fastställs i sistnämnda artikel.

186. I domen av den 24 november 2010 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, i vilken domstolen upprepade och bekräftade det resonemang som den tidigare hade tillämpat i sin dom av den 5 juni 1973 i målet kommissionen mot rådet ( 65 ) och av den 26 juni 1975 i målet kommissionen mot rådet, ( 66 ) förpliktade den således rådet att iaktta de gränser som det självt har fastställt för sin behörighet att fatta beslut, vilket innebär att rådet måste iaktta den ”normala” metoden, utom om det förfarande som föreskrivs i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna är tillämpligt.

187. Domen i det ovannämnda målet innehåller även olika preciseringar som avser tillämpningen av förfarandet i undantagsklausulen och möjligheten att beakta en allvarlig ekonomisk kris.

188. Förfarandet i undantagsklausulen gör det möjligt ”att i en extraordinär situation sporadiskt avvika från den metod som föreskrivs i artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, utan att dock ändra eller upphäva metoden för kommande år” ( 67 ) genom att ”möjliggöra för institutionerna att reagera på plötsliga händelser som snarare kräver en sporadisk reaktion än en fullständig ändring av den ’normala’ metoden”. ( 68 )

189. Enligt domstolen utgör undantagsförfarandet ”den enda” möjligheten att beakta en ekonomisk kris vid anpassningen av lönerna och följaktligen avvika från tillämpningen av de kriterier som fastställs i artikel 3.2 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna. ( 69 )

190. Domstolen tillade att utövandet av den behörighet som kommissionen har getts genom artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna inte endast utgör en möjlighet för kommissionen, varav slutsatsen bör dras att den behörighet att ta initiativ som kommissionen tillerkänns i den unionsrättsliga lagstiftningsprocessen, inom ramen för det särskilda förfarande som föreskrivs i artikel 10 utgör en skyldighet att ta initiativ. ( 70 )

191. Domstolen preciserade slutligen att rådet enligt artikel 241 FEUF får anmoda kommissionen att förelägga rådet ett lämpligt förslag. ( 71 )

192. Två huvudsakliga slutsatser kan dras av ovannämnda avgörande.

193. Den första slutsatsen avser förhållandet mellan de båda förfaranden som föreskrivs i artikel 3 respektive artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna. Förhållandet mellan dessa båda förfaranden är sådant att de i princip utesluter varandra. Förfarandet inom ramen för den ”normala” metoden bör i princip tillämpas så länge bilaga XI till tjänsteföreskrifterna är i kraft, medan det särskilda förfarande som gör det möjligt att ta hänsyn till en allvarlig ekonomisk kris endast kan användas i undantagsfall. I domen av den 24 november 2010 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet underströk domstolen den exceptionella karaktären hos förfarandet i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna genom att beteckna den situation som möjliggör användning av detta förfarande som ”extraordinär” och konstatera att artikeln gör det möjligt att reagera på ”plötsliga” händelser som kräver en ”sporadisk” reaktion, då tjänstemännens löner inte justeras tillräckligt skyndsamt genom tillämpning av den ”normala” metoden.

194. Den andra slutsatsen avser beslutsprocessen när det gäller att fastställa nivån på lönerna och pensionerna. Det finns två faktorer som skiljer denna process från det normala beslutssystemet, det vill säga dels att rådets utrymme för skönsmässig bedömning omvandlas till en skyldighet att tillämpa den ”normala” metoden, utom om undantagsklausulen är tillämplig, dels att kommissionens behörighet att ta initiativ omvandlas till en skyldighet att använda undantagsklausulen när villkoren för detta är uppfyllda.

195. Nu kvarstår att fastställa på vilken grundval den institutionella jämvikten kan upprätthållas när kommissionen och rådet har olika åsikter om huruvida det föreligger en allvarlig och plötslig ekonomisk kris som motiverar tillämpning av undantagsklausulen.

b) Lösning av konflikten mellan kommissionen och rådet om huruvida det föreligger ”en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen”

196. Vid förhandlingen inriktades diskussionen, på domstolens initiativ, framför allt på villkoren för tillämpning av undantagsklausulen, när rådet och kommissionen är oense om huruvida en allvarlig ekonomisk kris föreligger. Denna fråga förefaller avgörande för huruvida rådet har möjlighet att vägra att anta ett förslag som kommissionen har lagt fram på grundval av den ”normala” metoden. Om det förfarande som föreskrivs i undantagsklausulen är tillämpligt enbart till följd av en ”dialog” mellan rådet och kommissionen, bör den omständigheten att detta förfarande är tillämpligt innebära att det förslag till förordning som kommissionen har lagt fram på grundval av den ”normala” metoden är rättsstridigt och att rådet följaktligen har rätt att vägra att anta det.

197. Jag kommer nedan först att behandla denna fråga och därefter gå igenom de olika grunder som kommissionen har anfört till stöd för sin talan om ogiltigförklaring.

i) Analys av villkoren för tillämpning av det förfarande som föreskrivs i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna

198. I artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna anges inte vilken institution som det åligger att, mot bakgrund av ”objektiv information som tillhandahålls av kommissionen”, utföra den bedömning som är nödvändig för att fastställa huruvida undantagsklausulen är tillämplig. Denna bestämmelses utformning gör det rent av svårt att avgöra institutionernas respektive ansvar, eftersom ordet ”konstateras” används i passiv form före ordet ”tillhandahålls”, som även det står i passiv form, men som markerar en åtgärd som ska vidtas av kommissionen, som ”skall … lägga fram” lämpliga förslag. Av denna ordalydelse går det inte att klart avgöra om det endast ankommer på kommissionen ensam att bedöma situationen, eller om rådet kan göra en egen bedömning. Den fråga som egentligen behöver besvaras är emellertid inte huruvida var och en av dessa båda institutioner får göra en egen bedömning på grundval av den ”objektiva” information som det står klart att det ankommer på kommissionen att tillhandahålla, utan på vilket sätt den interinstitutionella oenigheten ska lösas i fall av olika bedömningar.

199. När det gäller huruvida rådet har rätt att vägra att anta förslaget till anpassning av lönerna och pensionerna enligt den ”normala” metoden, om det anser att det föreligger en allvarlig ekonomisk kris som motiverar användning av förfarandet i undantagsklausulen, har parterna anfört motsatta synsätt, det vill säga antingen räcker det att rådet framställer en anmodan enligt artikel 241 FEUF för att förfarandet enligt undantagsklausulen ska bli tillämpligt, eller också kan detta förfarande bli tillämpligt endast på kommissionens initiativ, vilket innebär att rådet, om kommissionen vägrar, inte har någon annan möjlighet än att vända sig till domstolen för att få fastslaget att kommissionen har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning vid utvärderingen av den ekonomiska och sociala situationen.

200. Enligt det förstnämnda synsättet, som förutsätter en dialog mellan kommissionen och rådet – eller, för att uttrycka det mindre positivt, kan ge upphov till oenighet mellan de båda institutionerna ( 72 ) – vilken leder fram till förfarandet i undantagsklausulen, tycks frågan om huruvida detta förfarande är tillämpligt avgöras genom att låtsas att problemet inte existerar. Detta synsätt innebär att kommissionen, utan att det uttryckligen sägs, är förpliktad att, på anmodan av rådet i enlighet med artikel 241 FEUF, lägga fram ett förslag till förordning på grundval av artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna och att, om kommissionen ändå lägger fram ett förslag till förordning på grundval av artikel 3 i bilaga XI, omvandlas detta förslag, eftersom rådet inte instämmer, till ett ”lämpligt förslag” enligt undantagsklausulen.

201. Det andra synsättet är mer klassiskt. Enligt detta är förfarandet i undantagsklausulen tillämpligt om ett grundläggande villkor är uppfyllt, det vill säga om det föreligger en allvarlig och plötslig ekonomisk och social kris, liksom ett förfarandevillkor, det vill säga att kommissionen har lagt fram ett lämpligt förslag.

202. Jag för min del kan inte instämma i det första synsättet, och föreslår utan tvekan att domstolen ska välja det andra, till stöd för vilket flera argument kan anföras.

203. Det första argumentet är av textanalytisk art och kan delas in i två delar.

204. För det första framgår det tydligt av ordalydelsen i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna att förekomsten av ”en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen” utgör ett villkor för att förfarandet i undantagsklausulen ska vara tillämpligt. Med ordet ”[o]m” avses i denna artikel att en försämring ska föreligga objektivt sett. Om unionslagstiftaren hade velat att rådets åsikt skulle vara den utlösande faktorn för förfarandet, skulle han ha använt en annan formulering. ( 73 ) Det står således klart att det för att avvika från den ”normala” metoden och tillämpa det ”särskilda” förfarandet krävs att det föreligger en kris som uppfyller kriterierna att den ska vara allvarlig och plötslig, vilka anges i den bestämmelsen.

205. För det andra föreskrivs det i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna att kommissionen ”skall … lägga fram lämpliga förslag” för parlamentet och rådet. Inom ramen för den dialog som förs mellan rådet och kommissionen i konflikten om anpassningen av lönerna från och med den 1 juli 2011, har rådet missuppfattat innehållet i förslaget på två punkter, när det anser att kommissionens förslag har lagts fram för parlamentet och rådet på grundval av artikel 10, trots att förslaget har lagts fram på grundval av den ”normala” metoden och endast riktar sig till rådet.

206. Det andra argumentet grundar sig på domstolens gällande rättspraxis avseende tillämpningen av undantagsklausulen.

207. Domen av den 24 november 2010 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet och logiken bakom denna rättspraxis hindrar enligt min mening en tolkning som ger rådet behörighet att ta initiativ till tillämpning av det förfarande som föreskrivs i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna. Enligt domstolen är tillämpningen av denna artikel ”avhängig” ett förslag från kommissionen, ( 74 ) och att slå fast att den är avhängig ett initiativ av rådet skulle gå emot denna rättspraxis. Påståendet att det förslag som kommissionen har antagit på grundval av den ”normala” metoden skulle göra förfarandet i undantagsklausulen tillämpligt, om rådet inte instämmer i det, visar enligt min mening att kommissionens förslag har missuppfattats.

208. Domstolen har framför allt slagit fast att inom ramen för förfarandet i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna har rådet ingen annan behörighet än den som enligt gemenskapsrätten föreskrivs i artikel 241 FEUF. Enligt sistnämnda artikel har rådet emellertid endast behörighet att genom en anmodan ”stimulera” kommissionen att företa de utredningar som rådet finner nödvändiga för att förverkliga de gemensamma målen och att förelägga rådet lämpliga förslag. Även om utövandet av den behörighet som kommissionen har getts genom artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna inte endast utgör en möjlighet för denna institution, ( 75 ) har rådet således inte en behörighet att ta initiativ som innebär att det kan träda i kommissionens ställe och utlösa förfarandet i undantagsklausulen, för det fallet att kommissionen underlåter att ta initiativ.

209. Det tredje argumentet avser iakttagandet av principen om institutionell jämvikt.

210. Denna väsentliga princip innebär att varje institution vid utövandet av sina befogenheter ska respektera de övrigas befogenheter.

211. Principen att rådet självt har begränsat sin behörighet inom ramen för beslutsprocessen för anpassning av lönerna går dåligt ihop med att rådet skulle tillerkännas fullständig frihet att utlösa förfarandet i undantagsklausulen.

212. Det bör i detta sammanhang erinras om att beslutsprocessen vid tillämpning av den ”normala” metoden för anpassning av lönerna, såsom domstolen har tolkat den, kännetecknas av att rådet har en begränsad beslutsbehörighet och, under giltighetstiden för bilaga XI till tjänsteföreskrifterna, är förpliktat att iaktta vissa villkor vid utövandet av det utrymme för skönsmässig bedömning som följer av artikel 65 i tjänsteföreskrifterna. Beslutsprocessen kännetecknas även av att kommissionen deltar i den, vilket innebär att ”beslut på sätt och vis nås genom konsensus, och att rådet förlorar sin rätt att unilateralt avvika från sitt tidigare principbeslut i fall av konkret tillämpning”. ( 76 )

213. Eftersom tillämpning av undantagsklausulen nödvändigtvis innebär att man frångår den ”normala” metoden, skulle det, om rådet på eget initiativ kunde utlösa förfarandet i undantagsklausulen endast genom att hänvisa till en allvarlig ekonomisk kris, skapa en obalans i jämvikten och ge rådet möjlighet att inte endast ifrågasätta kommissionens deltagande, utan också att kringgå de kriterier som anges i artikel 3 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna.

214. Vad mera är anser jag att rådets påstående att det inte slutgiltigt har avstått från sitt utrymme för skönsmässig bedömning, utan att det återfår detta i fall av en ekonomisk kris, inte är förenligt med den nya utformningen av den institutionella jämvikten enligt Lissabonfördraget.

215. Enligt detta påstående ska artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna ses som ett undantag till det automatiska anpassningsförfarandet i artikel 3 i bilaga XI, vilket resulterar i en återgång till den beslutsbehörighet för rådet som följer av artikel 65 i tjänsteföreskrifterna.

216. Även om en sådan tolkning eventuellt var möjlig innan Lissabonfördraget trädde i kraft, är den inte längre möjlig efter detta fördrags ikraftträdande, genom vilket behörighetsfördelningen mellan institutionerna har utvecklats till fördel för parlamentet.

217. Det bör erinras om att det i artikel 336 FEUF föreskrivs att tjänsteföreskrifter för tjänstemännen ska fastställas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Hänvisningen till denna bestämmelse i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna är fullständigt entydig och betyder att förfarandet i undantagsklausulen inte ska ses som att rådet återtar den beslutsbehörighet som föreskrivs i artikel 65 i tjänsteföreskrifterna, utan som en återgång till det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Det är således inte möjligt att resonera så, att rådet genom artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna återfår möjligheten att fritt utöva det utrymme för skönsmässig bedömning som det godtog att begränsa när det förpliktade sig att iaktta bestämmelserna i artiklarna 1 och 3 i bilaga XI.

218. Det fjärde argumentet grundar sig på kravet på domstolsprövning.

219. I en rättslig union som har inrättat ett system med talemöjligheter som garanterar domstolsprövning av att de rättsakter som antas av unionsinstitutionerna är förenliga med överordnade bestämmelser och grundläggande principer, är det grundläggande problemet med att tolka artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna så, att den dialog som i en konflikt förs mellan kommissionen och rådet utgör den utlösande faktorn för undantagsklausulen, att det hindrar all domstolsprövning av beslutet att tillämpa undantagsklausulen.

220. Om förfarandet tillämpas enbart till följd av en ”dialog” mellan rådet och kommissionen, som förs innan såväl som efter det att kommissionen lägger fram sitt förslag, är det inte möjligt att göra ens en begränsad domstolsprövning vare sig före eller efter antagandet av en förordning.

221. Kommissionen kan inte vidta åtgärder för att förhindra att en förordning antas, eftersom om kommissionen visar sin avvikande åsikt genom att lägga fram ett förslag som grundar sig på den ”normala” metoden, jämställs detta förslag med ett ”lämpligt förslag” som på vederbörligt sätt riktas till rådet och parlamentet i enlighet med undantagsklausulen.

222. Domstolskontroll kan inte heller utövas i efterhand, eftersom om kommissionen väcker talan om ogiltigförklaring av den förordning som slutgiltigt antas av parlamentet och rådet, kan den inte till stöd för sin talan anföra att det inte föreligger en ekonomisk kris, eftersom förekomsten av en ekonomisk kris antagligen inte utgör ett villkor för att det ska vara lagenligt att använda förfarandet i undantagsklausulen.

223. Säg att rådet, utan att åberopa förekomsten av en ekonomisk kris, eller till och med trots att det uttryckligt erkänner att en ekonomisk kris inte föreligger, formellt anmodar kommissionen att lägga fram ett förslag på grundval av undantagsklausulen, enbart