FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

PAOLO MENGOZZI

föredraget den 29 november 2017 ( 1 )

Mål C‑551/16

J. Klein Schiphorst

mot

Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen

(begäran om förhandsavgörande från Centrale Raad van Beroep (Appellationsdomstolen för social- och förvaltningsrättsliga mål, Nederländerna, Nederländerna))

”Begäran om förhandsavgörande – Avtalet mellan EG och Schweiz om fri rörlighet för personer – Fri rörlighet för arbetstagare – Förordning (EG) nr 883/2004 – Artiklarna 7, 63 och 64 – Migrerande arbetstagare – Arbetslöshetsförmåner – Arbetssökande som reser till en annan medlemsstat – Bibehållande av arbetslöshetsförmåner – Tidsperiod – Möjlighet”

I. Inledning

1. Kan en medlemsstat som huvudregel neka en av sina medborgare, som är arbetssökande, en förlängning av den period på tre månader under vilken dennes arbetslöshetsförmåner kan exporteras?

2. Detta är föremålet för den begäran om förhandsavgörande som har framställts av Centrale Raad van Beroep (Appellationsdomstolen för social- och förvaltningsrättsliga mål, Nederländerna). Denna begäran avser i huvudsak tolkningen av artikel 64.1 c i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. ( 2 )

II. Bakgrund till det nationella målet, förfarandet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

3. Begäran har framställts i ett mål mellan den nederländske medborgaren J. Klein Schiphorst och Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Styrelsen för institutionen för administration av försäkringar för arbetstagare, Nederländerna) (nedan kallad Uwv). Målet gäller Uwv:s avslag på Klein Shiphorsts ansökan om förlängning av den i artikel 64.1 c föreskrivna tremånadersperioden under vilken rätten till arbetslöshetsförmåner bibehålls. Uwv hade utbetalat dessa förmåner till honom under perioden 1 september–30 november 2012 i samband med att han sökte arbete i Schweiziska edsförbundet, där hans partner är medborgare.

4. Som den hänskjutande domstolen har påpekat råder det inte någon tvekan om att Klein Shiphorst hade rätt att bibehålla sina arbetslöshetsförmåner när han sökte arbete i Schweiz under tre månader, från den 1 september till den 30 november 2012.

5. Det föreskrivs nämligen i artikel 64.1 i förordning nr 883/2004 att en person som är helt arbetslös, och som uppfyller de villkor som ställs i den behöriga medlemsstatens lagstiftning för rätt till förmåner och som reser till en annan medlemsstat för att söka arbete där, bibehåller rätten till kontanta arbetslöshetsförmåner på de villkor och med de begränsningar som räknas upp i samma artikel. Bland dessa villkor och begränsningar återfinns de som anges i artikel 64.1 c, där det framgår att förmånerna ska bibehållas ”under en period om tre månader från och med den dag då den arbetslösa personen upphörde att stå till arbetsförmedlingens förfogande i den medlemsstat personen lämnade, under förutsättning att den sammanlagda tiden för utgivande av förmåner inte överstiger den tid under vilken personen har rätt till förmåner enligt den medlemsstatens lagstiftning”. ( 3 )

6. Vidare framgår det av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Schweiziska edsförbundet, å andra sidan, om fri rörlighet för personer, undertecknat i Luxemburg den 21 juni 1999 ( 4 ) (nedan kallat avtalet EG‑Schweiz), och av bilaga II till detta avtal, i dess lydelse enligt beslut nr 1/2012 av gemensamma kommittén som inrättats genom avtalet EG‑Schweiz, av den 31 mars 2012, om ersättande av bilaga II (Samordningen av socialförsäkringssystemen) till avtalet ( 5 ), att förordning nr 883/2004 ska tillämpas i förbindelserna mellan medlemsstaterna och Schweiziska edsförbundet från och med den 1 april 2012. Vid tillämpningen av förordningen likställs nämligen Schweiziska edsförbundet med en medlemsstat.

7. Det nationella målet och den hänskjutande domstolens frågor rör emellertid huvudsakligen tolkningen av den sista delen av artikel 64.1 c i förordning nr 883/2004, där det anges att ”de behöriga arbetsförmedlingarna eller de behöriga institutionerna får förlänga den perioden upp till högst sex månader”.

8. Det framgår av handlingarna i målet att Klein Shiphorsts ansökan om förlängning av perioden för export av arbetslöshetsförmåner avslogs av Uwv med motiveringen att denna administration som huvudregel – i enlighet med anvisningar som lämnats i januari 2011 av det nederländska social- och arbetsmarknadsministeriet – inte beviljar sådana förlängningar med mindre än att ett avslag skulle få orimliga konsekvenser med hänsyn till omständigheterna i det specifika fallet. Enligt Uwv kunde detta undantag inte beviljas i Klein Shiphorsts fall, eftersom det trots hans åtgärder för att hitta arbete i Schweiz inte förelåg några konkreta utsikter för honom att hitta arbete där, och inte heller några andra omständigheter som innebar att det skulle göras avsteg från kravet på återvändande till Nederländerna vid utgången av tremånadersperioden.

9. Klein Shiphorsts överklagande av Uwv:s beslut ogillades i första instans med motiveringen att Uwv på ett tillräckligt tydligt sätt hade angett varför den inte hade utnyttjat den möjlighet som ges i artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004. Klein Shiphorst överklagade detta avgörande till den hänskjutande domstolen.

10. Den hänskjutande domstolen hyser tvivel huruvida Uwv:s beslut är förenligt med unionsrätten.

11. Den hänskjutande domstolen har konstaterat att det enligt artikel 63 i förordning nr 883/2004 står medlemsstaterna fritt att förena rätten till arbetslöshetsförmåner med ett krav på bosättning, men har samtidigt påpekat att denna bestämmelse också föreskriver att artikel 7 i samma förordning, som innehåller ett förbud mot krav på bosättning, är tillämplig i de fall som föreskrivs i artiklarna 64 och 65 i förordningen och inom där angivna gränser. Eftersom det enligt artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004 är möjligt att förlänga den period under vilken arbetslöshetsförmåner kan exporteras med tre månader, påverkar tillämpningen av artikel 7 tolkningen och genomförandet av denna möjlighet. Den hänskjutande domstolen undrar vidare om även bestämmelserna i avtalet om fri rörlighet för personer och arbetstagare skulle kunna påverka tolkningen av den möjlighet som föreskrivs i artikel 64.1 c, in fine, i förordningen.

12. Mot denna bakgrund beslutade Centrale Raad van Beroep (Appellationsdomstolen för social- och förvaltningsrättsliga mål) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen: ”1) Får den möjlighet som medlemsstaterna ges i artikel 64.1 … c [in fine] i förordning nr 883/2004, med beaktande av artiklarna 63 och 7 i förordning nr 883/2004, målet och syftet med [denna förordning] och den fria rörligheten för personer och arbetstagare, tillämpas så, att en begäran om förlängning av exporten av en arbetslöshetsförmån som huvudregel ska avslås, såvitt inte Uwv … anser att de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet, exempelvis om det framgår att det finns konkreta utsikter till arbete, gör det orimligt att inte bevilja en förlängning av denna export? 2) Om svaret på denna fråga är nekande: Hur ska medlemsstaterna tillämpa den möjlighet som de ges i artikel 64.1 … c [in fine] i förordning nr 883/2004?”

13. Dessa frågor har blivit föremål för skriftliga yttranden från Uwv, den nederländska, den tjeckiska, den danska, den polska, den svenska och den norska regeringen samt Europeiska kommissionen. Dessa parter har även avgett yttranden vid förhandlingen den 20 september 2017, med undantag för den tjeckiska och den polska regeringen som inte var företrädda.

III. Bedömning

14. Det framgår av ovanstående överväganden att artikel 64.1 c i förordning nr 883/2004 ger arbetslösa personer i en medlemsstat rätt att, i syfte att hitta arbete i en annan medlemsstat, bibehålla sina arbetslöshetsförmåner under tre månader. I den sista meningen i denna artikel anges att ”[d]e behöriga arbetsförmedlingarna eller de behöriga institutionerna får förlänga perioden med tre månader till högst sex månader”.

15. Frågan är om denna möjlighet att till förmån för enskilda förlänga den tremånadersperiod under vilken arbetslöshetsförmåner får exporteras är att betrakta som en bestämmelse som riktar sig till medlemsstaterna, så att dessa kan välja att inte använda sig av denna möjlighet och således förbjuda de behöriga myndigheterna att bevilja sådana förlängningar, vilket är den uppfattning som har förfäktats av den nederländska, den danska, den svenska och den norska regeringen. Eller riktar sig denna bestämmelse enbart till de behöriga administrativa instanserna, vilka under alla förhållanden måste ha möjlighet att göra en bedömning i varje enskilt fall, såsom har gjorts gällande av den tjeckiska och den polska regeringen samt av kommissionen?

16. Med hänsyn till omständigheterna i det nationella målet skulle det vara möjligt att låta bli att ge något direkt svar på frågan i punkten ovan. Det framgår nämligen av handlingarna i målet och av de förklaringar som den nederländska regeringen lämnat att Konungariket Nederländerna förvisso inledningsvis, i linje med de anvisningar som hade lämnats av social- och arbetsmarknadsministeriet i januari 2011, inte utnyttjade den möjlighet som ges i artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004. Till följd av en dom som meddelades av Amsterdams domstol den 2 oktober 2011 blev denna medlemsstat emellertid sedermera ”tvingad” – enligt den formulering som den nederländska regeringen använt under förhandlingen vid domstolen – att samtidigt som den stod fast vid principen att ansökningar om förlängning normalt sett ska avslås, ge Uwv i uppdrag att granska ansökningarna om förlängning individuellt, och därvid ålägga denna myndighet att motivera sina avslagsbeslut.

17. I slutändan utnyttjade således Konungariket Nederländerna den möjlighet som föreskrivs i artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004, enligt formeln ”nej, såvitt inte” för att använda kommissionens ord, och man skulle således kunna utgå från detta vid besvarandet av den första tolkningsfrågan från den hänskjutande domstolen.

18. Enligt min mening är det emellertid absolut nödvändigt att domstolen – såsom de rättegångsdeltagare som har intervenerat vid den har begärt – entydigt avgör den principfråga som uttrycks i punkt 15 i detta förslag till avgörande, rörande innebörden av artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004. Under alla förhållanden anser jag att det ankommer på generaladvokaten att besvara denna fråga och därvid tillhandahålla domstolen en belysande – om än inte uttömmande – genomgång av den problematik som finns kring frågan om nationella myndigheters handlingsutrymme enligt bestämmelser i unionens sekundärlagstiftning.

19. Domstolen har hittills inte haft tillfälle att tolka artikel 64 i förordning nr 883/2004. Den har emellertid tidigare ombetts tydliggöra innebörden av den artikelns föregångare, nämligen artikel 69 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen. ( 6 )

20. Denna rättspraxis ger användbar vägledning vad gäller utgången i förevarande mål, men är enligt mig inte utslagsgivande, eftersom formuleringen ”[d]e behöriga arbetsförmedlingarna eller de behöriga institutionerna får förlänga perioden med tre månader till högst sex månader” infördes genom förordning nr 883/2004. Den rättspraxis som domstolen utvecklade under den tid då förordning nr 1408/71 var i kraft utgör således en utmärkt utgångspunkt, men det skulle enligt min mening leda fel om man, såsom kommissionen gjort i sina yttranden, av denna rättspraxis sluter sig till att det finns ett entydigt svar på den hänskjutande domstolens första fråga.

21. Det är uppenbart att domstolens rättspraxis avseende artikel 69.1 c i förordning nr 1408/71 behåller sin relevans vad gäller den period på tre månader som föreskrivs i artikel 64.1 c, ab initio, i förordning nr 883/2004.

22. Det kan således konstateras att denna artikel gör det möjligt för en arbetstagare som söker arbete att, under denna period och i syfte att söka arbete i en annan medlemsstat, undkomma den i de olika nationella lagstiftningarna föreskrivna skyldigheten att vara tillgänglig för den behöriga statens arbetsförmedling, utan att för den skull förlora rätten till arbetslöshetsförmåner i förhållande till denna stat. ( 7 )

23. Det rör sig om en ”lättnad” till förmån för arbetssökande som syftar till att underlätta den fria rörligheten för personer och som ger den som utnyttjar den en fördel i förhållande till den som stannar kvar i den behöriga staten. Vederbörande blir nämligen under en period på tre månader befriad från kravet att vara tillgänglig för arbetsförmedlingen i denna stat och att underkasta sig den kontroll som utövas där, även om den arbetssökande förvisso är skyldig att registrera sig hos arbetsförmedlingen i den stat som han eller hon reser till. ( 8 )

24. Den omständigheten att lättnaden har begränsats till att gälla en period om tre månader innebär att den arbetstagare som vid utgången av denna period inte har hittat något arbete i princip är skyldig att återvända till den behöriga staten för att kunna behålla sin rätt till arbetslöshetsförmåner enligt denna stats lagstiftning, vid äventyr att rätten till dessa förmåner annars går förlorad. ( 9 )

25. Vid utgången av tremånadersperioden har den behöriga staten med andra ord på nytt rätt att som villkor för utbetalning av arbetslöshetsförmåner kräva att den arbetssökande är bosatt i denna stat.

26. Domstolen ansåg inte att gemenskapslagstiftaren åsidosatte bestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare inom gemenskapen när den underkastade den lättnad som föreskrevs i artikel 69.1 c i förordning nr 1408/71 vissa villkor och begränsningar. ( 10 )

27. Domstolen konstaterade att försåvitt det inte är fråga om en situation som regleras i bestämmelserna i förordning nr 1408/71, inbegripet den i artikel 69 angivna situationen, måste det anses att skyldigheten att vara bosatt i den medlemsstat där institutionen med ansvar för betalningen finns – vilken enligt nationell rätt motiveras av att det är nödvändigt att kontrollera att de villkor som föreskrivs för att bevilja ersättning till arbetslösa är uppfyllda – är förenlig med medborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i Europeiska unionen. ( 11 ) Såsom den norska regeringen har påpekat i sitt skriftliga yttrande förklaras detta bland annat av staternas särskilda behov att kontrollera att villkoren för utbetalning av arbetslöshetsförmåner är uppfyllda. Denna kontroll har ”särdrag som motiverar att mer ingripande mekanismer införs än för andra förmåner”. ( 12 )

28. Dessa principer är alltjämt relevanta enligt förordning nr 883/2004.

29. Som jag redan har angett garanterar artikel 64.1 c i förordning nr 883/2004 för det första att rätten till förmåner bibehålls under en period om tre månader från och med den dag då den arbetslösa personen upphörde att stå till arbetsförmedlingens förfogande i medlemsstaten, medan artikel 64.2 i denna förordning föreskriver att den arbetslösa personen, i princip, ”förlorar all rätt till förmåner enligt lagstiftningen i den behöriga medlemsstaten om denne inte återvänder dit vid eller före utgången av nämnda period”.

30. Såsom bekräftats av samtliga parter vid förhandlingen vid domstolen utgör artikel 64 i förordning nr 883/2004 för det andra lex specialis i förhållande till artikel 7 i denna förordning, som föreskriver om ”upphävande av krav på bosättning”, men endast ”i de fall som föreskrivs i [artikel] 64 … och inom där angivna gränser”, i enlighet med artikel 63 i förordningen.

31. Således ska en arbetslös arbetstagare som uppfyller samtliga de villkor som anges i artikel 64 i förordning nr 883/2004 beviljas export av sina arbetslöshetsförmåner under en period om tre månader i enlighet med punkt 1 c i denna artikel, och detta får enligt artikel 7 i samma förordning inte medföra att de förmåner som betalas ut under denna period ”minskas, ändras, [hålls] inne, dras in eller förverkas med anledning av att mottagaren eller dennes familjemedlemmar är bosatta i en annan medlemsstat än den där institutionen med ansvar för betalningen är belägen”.

32. Däremot får artikel 7 i förordning nr 883/2004 inte tillämpas i syfte att kringgå de villkor och begränsningar som fastställts i själva artikel 64 i förordningen, i synnerhet de som gäller tidsperioden för export av förmåner. Artikel 7 i förordningen kan inte heller omvandla en lättnad som föreskrivs i artikel 64 i förordningen till en skyldighet.

33. Det finns således inte skuggan av ett tvivel om att en arbetssökande inte kan göra gällande en rättighet att få sina arbetslöshetsförmåner exporterade under en period som överstiger tre månader och inte överstiger sex månader.

34. Detta följer redan av lydelsen i artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004, där det anges att tremånadersperioden ”får förlänga[s] … med tre månader till högst sex månader”. ( 13 ) Detta synsätt har även stöd i de förarbeten ( 14 ) som ledde fram till antagandet av denna bestämmelse, av vilka det framgår att kommissionens ursprungliga förslag, enligt vilket export av förmåner måste beviljas under sex månader, tillbakavisades av rådet (som skulle fatta beslut med enhällighet). Medlemsstaterna enades slutligen om en kompromiss som motsvarar den nuvarande lydelsen av artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004. ( 15 )

35. Detta konstaterande ger emellertid inte något svar på frågan huruvida förlängningen av den period om tre månader under vilken arbetslöshetsförmåner kan exporteras – som enligt samtliga berörda parter utgör en möjlighet – är en möjlighet som endast tillkommer den behöriga statens arbetsförmedling på så sätt att den alltid måste kunna utnyttja denna valmöjlighet i varje enskilt fall eller, tvärtom, om medlemsstaterna kan välja att inte genomföra denna möjlighet.

36. Domstolen har i sin praxis inte prövat denna fråga, av det enkla skälet att den fakultativa bestämmelsen i artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004 inte fanns med i förordning nr 1408/71.

37. Såsom kommissionen har framhållit är det riktigt att artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004 enligt sin lydelse ger denna möjlighet att förlänga tidsperioden för utgivande av arbetslöshetsförmåner efter tre månader till ”de behöriga arbetsförmedlingarna eller de behöriga institutionerna” och inte till den behöriga (medlems)staten.

38. Kommissionen, liksom den tjeckiska och den polska regeringen, har härav dragit slutsatsen att medlemsstaterna måste avstå från att inkräkta på det utrymme för skönsmässig bedömning som har tillerkänts arbetsförmedlingarna eller de behöriga institutionerna vid deras prövning, i varje enskilt fall, av möjligheten att förlänga tremånadersperioden.

39. Jag anser inte att dessa argument är övertygande.

40. Om det vore på detta sätt skulle unionslagstiftaren ha godtagit ett upphävande, som huvudregel, av bestämmelser om krav på bosättning vad gäller längre perioder än tre månader, och upp till sex månader.

41. Med hänsyn till bland annat de administrativa konsekvenserna, i synnerhet svårigheterna att under en längre tid, i ett annat land, kontrollera de berördas insatser för att hitta arbete, och de betydande belopp det handlar om för de medlemsstater som utger arbetslöshetsförmånerna enligt sin nationella lagstiftning, skulle ett sådant principbeslut enligt min mening ha framgått klart och tydligt av bestämmelserna i förordning nr 883/2004. I likhet med den svenska regeringen vill jag härvidlag framhålla att det i artikel 64.1 d i förordningen anges att förmånerna ska utges av den behöriga institutionen ”i enlighet med den lagstiftning institutionen tillämpar och på dess egen bekostnad”. När det gäller möjligheten i artikel 64.1 c, in fine, i förordningen kan den behöriga institutionen således inte bortse från de villkor som uppställs enligt lag och som rör utbetalningen av arbetslöshetsförmåner. Dessa villkor inbegriper med nödvändighet dem som fastställts i nationell lag och/eller andra författningar och som reglerar rätten för den nationella myndigheten att till en arbetssökande som har rest till en annan stat som är bunden av bestämmelserna i förordning nr 883/2004 utge dessa förmåner under en period som överstiger tre månader.

42. Det är vidare riktigt att med ”behörig institution” enligt artikel 1 q i) i förordning nr 883/2004 avses ”den institution hos vilken den berörda personen är försäkrad vid den tidpunkt då en ansökan om förmåner görs”. Enligt sin lydelse hänvisar emellertid artikel 64.1 c, in fine, i förordningen även till ”services compétents” (”behörig arbetsförmedling”). Detta uttryck är inte definierat i denna rättsakt, och med hänsyn till uttryckets allmänna karaktär kan det rätteligen avse varje myndighet eller organ med ansvar för de sociala trygghetssystemen eller med uppgift att tillämpa den relevanta lagstiftningen, med stöd av nationell rätt.

43. Man kan således inte av lydelsen av artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004 sluta sig till att unionslagstiftaren skulle ha förbjudit medlemsstaterna att begränsa den period under vilken arbetslöshetsförmåner får exporteras till tre månader, genom att ha ålagt dem att avhålla sig från att neka, begränsa eller kringskära möjligheterna för sina administrationer att förlänga denna period till längst sex månader.

44. Konstaterandet ovan motsägs inte heller av det ytterligare argument som kommissionen har framfört med hänvisning till ett resonemang i analogi med domstolens praxis avseende tolkningen av artikel 69.2 i förordning nr 1408/71, av vilken det enligt kommissionen framgår att de behöriga arbetsförmedlingarna alltid måste ha möjlighet att utreda de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet.

45. Det ska i detta avseende erinras om att det i artikel 69.2 i förordning nr 1408/71 föreskrevs att den berörda personen förlorade all rätt till arbetslöshetsförmåner enligt den behöriga statens lagstiftning, om han inte återvände dit före utgången av tremånadersperioden. Genom denna bestämmelses andra mening mildrades strängheten i den påföljd som innebar att förmånerna oåterkalleligen drogs in om den berörda personen återvände för sent, genom att de behöriga förmedlingarna eller institutionerna gavs rätt att ”i undantagsfall” utsträcka denna tremånadersgräns.

46. Som kommissionen har understrukit är det riktigt att domstolen har bekräftat att artikel 69.2 andra meningen i förordning nr 1408/71 tillgodosåg proportionalitetsprincipen, inom ramen för vilken de behöriga förmedlingarna och institutionerna i varje enskilt fall hade att beakta den tid med vilken tremånadersgränsen hade överskridits, orsaken till det sena återvändandet till den behöriga staten och hur allvarliga de rättsliga följderna av det sena återvändandet var. ( 16 )

47. Kommissionen synes härav dra slutsatsen att domstolen – genom att ha godtagit att arbetsförmedlingarna i den behöriga staten på detta sätt, i undantagsfall, kan begränsa de rättsliga följderna av att rätten till förmåner går förlorad när den berörda personen inte återvänder till denna medlemsstat vid utgången av tremånadersperioden – åtminstone underförstått redan har bekräftat arbetsförmedlingarnas behörighet enligt förordning nr 1408/71 att bevilja en förlängning av tremånadersperioden avseende rätten till förmåner. Utan att, som jag ser det, förvränga kommissionens resonemang skulle det härav följa att den möjlighet som föreskrivs i artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004 endast slutgiltigt stadfäster domstolens tolkning av artikel 69.2 i förordning nr 1408/71.

48. Jag vill emellertid påpeka att kommissionen, i sitt yttrande, har avstått från att nämna den omständigheten att artikel 69.2 i förordning nr 1408/71 inte har ersatts av artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004, utan av artikel 64.2 i samma förordning.

49. Faktum är att det i denna sistnämnda artikel anges att den berörda personen förlorar all rätt till förmåner om han inte återvänder vid eller före utgången av den period under vilken han har rätt till förmåner enligt artikel 64.1 c i förordning nr 883/2004, utom i undantagsfall då de behöriga arbetsförmedlingarna eller institutionerna får medge att den berörda personen återvänder vid ett senare datum utan att förlora sin rätt.

50. Det är härvidlag begripligt och logiskt att de behöriga instanserna i en medlemsstat – såsom domstolen har slagit fast i sin praxis – beaktar de omständigheter som är specifika för varje ”berörd person” när de ska bedöma huruvida det föreligger ett ”undantagsfall” (såsom förekomsten av sjukdom eller olycksfall), ( 17 ) i vilket fall de kan välja att inte tillämpa den rättsföljd som innebär att rätten till förmåner går förlorad om den berörda personen inte återvänder till den behöriga staten vid utgången av den period som anges i artikel 64.1 c i förordning nr 883/2004.

51. Denna rättspraxis är alltjämt relevant – genom analogi – med avseende på artikel 64.2 i förordning nr 883/2004.

52. Detta konstaterande innebär att det utrymme för skönsmässig bedömning som de behöriga arbetsförmedlingarna och de behöriga institutionerna har tillerkänts genom artikel 64.2 i förordning nr 883/2004, när de prövar huruvida det är fråga om ett ”undantagsfall”, avser den period under vilken den berörda personen har rätt till förmåner. Det kan härvidlag röra sig om en period om tre månader eller eventuellt – för det fall medlemsstaten har valt att använda sig av den möjlighet som föreskrivs i artikel 64.1 c, in fine, i förordningen – om en längre period för det fall den arbetssökande har beviljats en förlängning av tremånadersperioden.

53. Det kan följaktligen inte föreligga någon överlappning mellan den situationen i vilken det i undantagsfall är möjligt för de behöriga arbetsförmedlingarna eller de behöriga institutionerna att begränsa den rättsföljd som innebär att rätten till förmåner går förlorad om den berörda personen inte återvänder vid utgången av den obligatoriska tremånadersperioden (eller den fakultativa sexmånadersperioden) och den situationen i vilken en arbetstagare i en medlemsstat i princip ska beviljas en förlängning av tremånadersperioden upp till högst sex månader.

54. Om medlemsstaterna, som kommissionen anser, vore skyldiga att överlåta på sina respektive myndigheter att i samtliga fall bedöma möjligheten att förlänga tremånadersperioden till en period om som längst sex månader, skulle bestämmelsen i artikel 64.2 i förordning nr 883/2004 om ”undantagsfall” förlora all ändamålsenlig verkan. ( 18 ) En arbetssökande som inte kan återvända till den behöriga medlemsstaten före utgången av tremånadersperioden skulle då inte behöva åberopa något sådant ”undantagsfall”. Det skulle i stället räcka med en ansökan, med stöd av artikel 64.1 c, in fine, i nämnda förordning om att förlänga tremånadersperioden till en period om högst sex månader.

55. Unionslagstiftaren beslutade sålunda att behålla möjligheten att åberopa bestämmelsen om ”undantagsfall” för att mildra en alltför rigorös tillämpning av den rättsföljd som föranleds av ett återvändande till den behöriga medlemsstaten efter utgången av tremånaderperioden. Denna omständighet visar att unionslagstiftaren med nödvändighet godtog att perioden för export av arbetslöshetsförmåner fick begränsas till tre månader, vilken var den gräns unionslagstiftaren själv valde i syfte att uppfylla den skyldighet som följer av det uppdrag denne tilldelats genom artikel 48 FEUF, att införa ett system som gör det möjligt för arbetstagare att övervinna de hinder som kan uppkomma på grund av nationella regler om social trygghet. ( 19 )

56. Med hänsyn till sammanhanget och systematiken i bestämmelserna i förordning nr 883/2004 avseende arbetssökande som reser till en annan medlemsstat, kan det således konstateras att artikel 64.1 c, in fine, i denna förordning ger medlemsstaterna rätt att inte använda sig av den möjlighet som anges i denna bestämmelse, och medlemsstaterna har följaktligen rätt att vägra förlängningar av tremånadersperioden för export av arbetslöshetsförmåner. ( 20 )

57. Jag anser inte att denna slutsats är oförenlig med målet med artikel 64 i förordning nr 883/2004, som är att främja rörligheten för arbetssökande. ( 21 ) För det första har arbetssökande personer redan rätt att få sina arbetslöshetsförmåner exporterade i tre månader. För det andra kan en arbetssökande i vilket fall som helst inte göra gällande en rättighet att beviljas en förlängning av tremånadersperioden, även om myndigheterna i en medlemsstat har valt att använda sig av den möjlighet som ges i artikel 64.1 c, in fine, i förordningen. Där nämns nämligen ingenting om vilka kriterier och villkor som dessa myndigheter ska beakta när de utnyttjar det utrymme för skönsmässig bedömning som denna bestämmelse tillerkänner dem. Jag ska senare återkomma till denna punkt. ( 22 )

58. Vad därefter rör den principiella frågeställningen anser jag att frågan om vilka som har rätt att tillämpa den möjlighet som föreskrivs i artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004, beträffande vilken meningsskiljaktigheter råder mellan de berörda parterna, liknar den fråga som domstolen prövade i samband med att den tolkade artikel 4 led 6 i rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna. ( 23 )

59. Denna artikel 4 har rubriken ”Skäl till att verkställighet av den europeiska arresteringsordern får vägras”. Den gör det möjligt för ”den verkställande rättsliga myndigheten” att vägra att verkställa en sådan order om den enligt artikel 4 led 6 har utfärdats för verkställighet av ett fängelsestraff och den eftersökte uppehåller sig i, är medborgare eller bosatt i den verkställande medlemsstaten och denna stat åtar sig att själv verkställa detta straff.

60. Sålunda uppkom frågan huruvida medlemsstaterna efter eget skön kunde avgöra huruvida de i sin nationella rätt skulle genomföra de i artikel 4 led 6 i rambeslut 2002/584 föreskrivna skälen till att verkställighet får vägras, eller om detta genomförande tvärtom var tvingande till sin karaktär. Om genomförandet ansågs vara av tvingande karaktär skulle det innebära att den ”verkställande rättsliga myndigheten”, uttryckligen angiven i denna artikel, alltid måste ges möjlighet enligt den nationella rätten att under de förutsättningar som anges i artikel 4.6 i rambeslutet vägra verkställighet av en europeisk arresteringsorder, i syfte att öka chanserna för återanpassning till samhället för den eftersökta personen efter avtjänat straff.

61. I sitt förslag till avgörande i målet Wolzenburg (C‑123/08, EU:C:2009:183, punkterna 102–107) föreslog generaladvokaten Bot att domstolen skulle följa denna sistnämnda tolkning, som låg mer i linje med lydelsen av artikel 4 led 6 i rambeslut 2002/584.

62. Domstolen intog en annan ståndpunkt i den dom den meddelade den 5 september 2012 i målet Lopes Da Silva Jorge (C‑42/11, EU:C:2012:517, punkterna 35 och 50), och i den dom den meddelade den 29 juni 2017 i målet Popławski (C‑579/15, EU:C:2017:503, punkt 21). Domstolen slog nämligen fast att medlemsstaterna, trots artikel 4 led 6 i rambeslut 2002/584 som riktar sig till den verkställande rättsliga myndigheten, fritt kunde välja mellan att i nationell rätt införa eller inte införa det skäl till att verkställighet av den europeiska arresteringsordern får vägras som anges i den artikeln.

63. Med andra ord är medlemsstaterna inte skyldiga att använda sig av den möjlighet som anges i artikel 4 led 6 i rambeslut 2002/584.

64. Detsamma gäller den möjlighet som tilldelats genom artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004.

65. Den typ av rättsakt som är i fråga i detta mål, det vill säga en förordning, har visserligen i princip en annan karaktär än ett rambeslut.

66. I motsats till rambeslut, som antas på grundval av artikel 34.2 b EU och som inte har direkt effekt, ( 24 ) är nämligen en förordning enligt artikel 288 andra stycket FEUF till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat, vilket innebär att dess bestämmelser i princip inte kräver att medlemsstaterna antar tillämpningsbestämmelser. ( 25 )

67. Oberoende av rättsaktens karaktär är det däremot för det första så, att en möjlighet förblir en möjlighet och domstolen åsidosätter inte artikel 288 FEUF genom att godta att en medlemsstat har valt att inte använda sig av en möjlighet som ges genom en förordning från rådet. ( 26 ) Såsom domstolen regelbundet konstaterar är det för det andra så, att bestämmelser i förordningar, trots förordningarnas karaktär, kan överlåta åt medlemsstaterna att anta lagar, förordningar och andra administrativa och finansiella åtgärder som är nödvändiga för att bestämmelserna ska kunna tillämpas effektivt. ( 27 )

68. Dessa båda konstateranden är enligt min mening tillämpliga på artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004.

69. Såsom jag har angett ovan krävs för det första inte enligt artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004 att medlemsstaterna säkerställer att den obligatoriska tremånadersperioden för export av arbetslöshetsförmåner kan förlängas till sex månader.

70. För det andra ska det påpekas att artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004, för det fall en medlemsstat väljer att använda sig av den möjlighet som däri ges, inte anger något kriterium enligt vilket den behöriga nationella myndigheten kan besluta att förlänga tremånadersperioden för export av arbetslöshetsförmåner till sex månader. För att denna artikel ska ha full verkan och för att rättssäkerhet och likabehandling av sökande samtidigt ska säkerställas kräver denna artikel antagande av nationella tillämpningsbestämmelser som närmare anger kriterier för när tremånadersperioden ska förlängas eller inte eller som begränsar det bedömningsutrymme som getts till behöriga nationella myndigheter genom artikel 64.1 c, in fine, i denna förordning.

71. Kan av detta konstaterande den slutsatsen dras att en medlemsstat som i likhet med Konungariket Nederländerna har använt sig av denna möjlighet ändå kan besluta att som huvudregel avslå varje ansökan om förlängning av tremånadersperioden, utom när ett sådant beslut, med hänsyn till de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet, skulle leda till ett orimligt resultat, det vill säga i slutändan oproportionerligt?

72. Ett jakande svar framstår redan som tänkbart med hänvisning till principen ”qui potest majus potest et minus”.

73. Kommissionen anser emellertid att den fråga som återfinns i punkt 71 i förevarande förslag till avgörande ska besvaras nekande. Kommissionen har gjort gällande att behörig nationell myndighet i vart fall inte bör använda sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt formeln ”nej, såvitt inte”, utan enligt formeln ”ja, om inte”.

74. Jag delar inte den uppfattningen.

75. Såsom jag redan påpekat anges i artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004 inte några kriterier mot bakgrund av vilka den behöriga myndigheten ska pröva en ansökan om förlängning av tremånadersperioden, och inte heller det sätt på vilket det utrymme för skönsmässig bedömning som den myndigheten tillerkänts ska användas, vilket bland annat den polska regeringen i huvudsak har medgett.

76. Det stämmer visserligen att den behöriga nationella myndigheten, vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning, också ska följa unionsrätten, särskilt principen om icke-diskriminering och proportionalitetsprincipen. Denna skyldighet innebär däremot inte att utrymmet för skönsmässig bedömning endast får utövas enligt en viss formel av typen ”ja, om inte”, såsom kommissionen har hävdat.

77. Med andra ord utgör artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004, mot bakgrund av principen om icke-diskriminering och proportionalitetsprincipen, inte hinder för att en medlemsstat inför allmänna, objektiva och icke-diskriminerande kriterier som begränsar myndigheternas utövande av utrymmet för skönsmässig bedömning genom att ange omständigheter eller situationer vid vilka myndigheterna undantagsvis kan godta att en arbetssökande i en annan medlemsstat erhåller förlängning av perioden för export av arbetslöshetsförmåner till högst sex månader.

78. Enligt min mening handlar en medlemsstat fortfarande inom de gränser som uppställts av unionsrätten om den antar bestämmelser enligt vilka en förlängning av perioden för export av arbetslöshetsförmåner upp till sex månader endast kan beviljas om vissa villkor är uppfyllda, såsom de som angetts av den hänskjutande domstolen, nämligen att den berörda personen befinner sig i ett anställningsförfarande med en konkret chans till anställning och som kräver en förlängning av vistelsen i den berörda medlemsstaten eller att arbetssökanden har gett in en avsiktsförklaring från en arbetsgivare i nämnda medlemsstat som erbjuder en verklig chans till anställning. Sådana åtgärder kan till och med förstärka de berördas rättssäkerhet genom att de i förväg kan få kännedom om de villkor och/eller kriterier på grundval av vilka den nationella myndigheten kommer att utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning samt, i förekommande fall, underlätta domstolskontrollen av myndighetsbesluten.

79. I motsats till vad kommissionen har gjort gällande framgår det för övrigt av formuleringen av den första tolkningsfrågan och av Uwv:s yttrande att den myndigheten inte avstått från att pröva huruvida de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet motiverade att sökanden beviljades en förlängning av perioden för export av arbetslöshetsförmåner utöver de tre månader som redan tillerkänts sökanden enligt förordning nr 883/2004.

80. Jag skulle vilja tillägga att den omständigheten att de villkor och/eller de kriterier som reglerar beviljandet av en förlängning av perioden för export av arbetslöshetsförmåner kan variera mellan de medlemsstater som har valt att använda sig av möjligheten i artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004 följer av det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har getts av unionslagstiftaren vid antagandet av denna förordning.

81. Dessa skillnader i mellan systemen och bestämmelserna i de medlemsstater som har använt sig av möjligheten i artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004, har accepterats av unionslagstiftaren. ( 28 ) De kan inte anses utgöra inskränkningar i den fria rörligheten för arbetstagare när de följer av avsaknaden av harmonisering av villkoren och kriterierna för när medlemsstaternas myndigheter kan förlänga perioden för export av arbetslöshetsförmåner upp till högst sex månader. ( 29 ) Detta konstaterande gäller även för bestämmelser avseende den fria rörligheten för arbetstagare i avtalet mellan EG och Schweiz vilka inte har en större räckvidd än bestämmelserna i EUF-fördraget.

82. Det ankommer inte på domstolen, utan på unionslagstiftaren, att minska eller till och med avskaffa dessa skillnader som unionslagstiftaren anser att detta är nödvändigt.

83. Jag föreslår således att domstolen ska besvara den första tolkningsfrågan på följande sätt. Med beaktande av den fria rörligheten för arbetstagare och av principen om icke-diskriminering och proportionalitetsprincipen utgör bestämmelserna i förordning nr 883/2004 inte hinder för att en medlemsstat använder sig av den möjlighet som föreskrivs i artikel 64.1 c, in fine, i den förordningen och därvid som huvudregel avslår varje ansökan om förlängning av perioden för export av arbetslöshetsförmåner utöver tre månader och upp till högst sex månader, såvitt inte den behöriga myndigheten i den medlemsstaten anser att de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet, exempelvis att det framgår att sökanden har konkreta utsikter till arbete, gör att myndigheten inte rimligen kan neka en förlängning av denna exportperiod för dessa förmåner.

84. Under dessa förhållanden blir svaret på den andra tolkningsfrågan – vilken gäller det sätt på vilket medlemsstaterna ska utöva den möjlighet som tillerkänns genom artikel 64.1 c, in fine, i förordning nr 883/2004 ‐ överflödigt. Den frågan har för övrigt endast ställts för det fall den första frågan skulle besvaras nekande, vilket jag av de skäl som angetts ovan inte anser vara fallet.

IV. Förslag till avgörande

85. Av de skäl som ovan anförts föreslår jag att den begäran om förhandsavgörande som framställts av Centrale Raad van Beroep (Appellationsdomstolen för social- och förvaltningsrättsliga mål, Nederländerna) ska besvaras enligt följande: Med beaktande av den fria rörligheten för arbetstagare och av principen om icke-diskriminering och proportionalitetsprincipen utgör bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen inte hinder för att en medlemsstat använder sig av den möjlighet som föreskrivs i artikel 64.1 c, in fine, i den förordningen och därvid som huvudregel avslår varje ansökan om förlängning av perioden för export av arbetslöshetsförmåner utöver tre månader och upp till högst sex månader, såvitt inte den behöriga myndigheten i den medlemsstaten anser att de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet, exempelvis att det framgår att sökanden har konkreta utsikter till arbete, gör att myndigheten inte rimligen kan neka en förlängning av denna exportperiod för dessa förmåner.

( 1 ) Originalspråk: franska.

( 2 ) EUT L 166, 2004, s. 1.

( 3 ) Min kursivering.

( 4 ) EGT L 114, 2002, s. 6.

( 5 ) EUT L 103, 2012, s. 51.

( 6 ) EGT L 149, 1971, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 57.

( 7 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juni 1980, Testa m.fl. (41/79, 121/79 och 796/79, EU:C:1980:163, punkt 4) och dom av den 21 februari 2002, Rydergård (C‑215/00, EU:C:2002:111, punkt 17).

( 8 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juni 1980, Testa m.fl. (41/79, 121/79 och 796/79, EU:C:1980:163, punkterna 5 och 13).

( 9 ) Se dom av den 19 juni 1980, Testa m.fl. (41/79, 121/79 och 796/79, EU:C:1980:163, punkt 8).

( 10 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juni 1980, Testa m.fl. (41/79, 121/79 och 796/79, EU:C:1980:163, punkterna 14–16).

( 11 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2006, De Cuyper (C‑406/04, EU:C:2006:491, punkterna 38 och 47).

( 12 ) Dom av den 18 juli 2006, De Cuyper (C‑406/04, EU:C:2006:491, punkt 45).

( 13 ) Min kursivering.

( 14 ) Det händer regelbundet att domstolen beaktar förarbetena vid tolkningen av unionsakter. Se, bland annat, med avseende på förordning nr 883/2004, dom av den 11 april 2013, Jeltes m.fl. (C‑443/11, EU:C:2013:224, punkterna 33 och 34). För senare rättspraxis avseende andra rättsområden, se dom av den 18 oktober 2016, Nikiforidis (C‑135/15, EU:C:2016:774, punkt 45) och dom av den 26 juli 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, punkterna 89 och 90).

( 15 ) Se i detta avseende artikel 50.1 d i förslag till rådets förordning (EG) om samordning av de sociala trygghetssystemen, av den 21 december 1998 (KOM (1998) 779 slutlig, s. 45), respektive punkt 3.3.9 i Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning om samordning av de sociala trygghetssystemen (KOM (2004) 44 slutlig, s. 9). Beträffande medlemsstaternas invändningar mot att utsträcka den period under vilken förmåner får exporteras till att obligatoriskt omfatta sex månader, se även R. Cornelissen, ”The New EU Coordination System for Workers Who Become Unemployed”, European Journal of Social Security, nr 3, 2007, s. 204. Vad gäller medlemsstaternas skilda uppfattningar, se även motiveringen till kommissionens förslag, av den 13 december 2016, till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning nr 883/2004 och av förordning (EG) nr 987/2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning nr 883/2004 (COM(2016) 815 final, s. 7).

( 16 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juni 1980, Testa m.fl. (41/79, 121/79 och 796/79, EU:C:1980:163, punkterna 21 och 22). Se, även, dom av den 20 mars 1979, Coccioli (139/78, EU:C:1979:75, punkterna 8 och 9).

( 17 ) I domen av den 20 mars 1979, Coccioli (139/78, EU:C:1979:75), och i domen av den 19 juni 1980, Testa m.fl.. (41/79, 121/79 och 796/79, EU:C:1980:163), hade domstolen att pröva situationer där de arbetslösa personerna i fråga hade blivit sjuka före återvändandet till den medlemsstat som utbetalade förmånerna.

( 18 ) Jag vill erinra om att det av rättspraxis framgår att när en unionsbestämmelse kan bli föremål för flera tolkningar, ska företräde ges för den tolkning som är ägnad att säkerställa bestämmelsens ändamålsenliga verkan. Se, bland annat, dom av den 18 december 2008, Afton Chemical (C‑517/07, EU:C:2008:751, punkt 43), och dom av den 10 september 2014, Holger Forstmann Transporte (C‑152/13, EU:C:2014:2184, punkt 26).

( 19 ) Se, analogt, dom av den 11 april 2013, Jeltes m.fl. (C‑443/11, EU:C:2013:224, punkt 40).

( 20 ) Utan att tillskriva det en avgörande betydelse kan det tilläggas att kommissionens tjänstemän tycks vara av samma åsikt i sitt arbetsdokument med konsekvensbedömning av kommissionens förslag av den 13 december 2016 till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning nr 883/2004 och av förordning (EG) nr 987/2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning nr 883/2004 (COM(2016) 815 final). Se Commission Staff Working Document, Impact Assessment, Initiative to Partially Revise Regulation No. 883/2004 and its Implementation Regulation (EC) No. 987/2004 (SWD (2015) 460 final), Part 1/6, s. 69 där följande anges: ”Under the current rules Member States have a discretion to determine whether they export unemployment benefits only for the minimum period of three months or the maximum period of six months.” Enligt detta dokument är det för närvarande elva medlemsstater, utöver Konungariket Nederländerna, som inte medger att sådana förlängningar görs.

( 21 ) Se, analogt med artikel 69 i förordning nr 1408/71, dom av den 6 november 2003, kommissionen/Nederländerna (C‑311/01, EU:C:2003:598, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

( 22 ) Se punkterna 70–82 i förevarande förslag till angörande.

( 23 ) EGT L 190, 2002, s. 1

( 24 ) Se, bland annat, angående rambeslut 2002/584, dom av den 5 september 2012, Lopes Da Silva Jorge (C‑42/11, EU:C:2012:517, punkt 53) och dom av den 29 juni 2017, Popławski (C‑579/15, EU:C:2017:503, punkt 28).

( 25 ) Se för ett liknande resonemang, bland annat, dom av den 15 mars 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 27 och där angiven rättspraxis).

( 26 ) Se dom av den 17 december 2015, Imtech Marine Belgium (C‑300/14, EU:C:2015:825, punkterna 27–31).

( 27 ) Se för ett liknande resonemang, bland annat, dom av den 5 maj 2015, Spanien/rådet (C‑147/13, EU:C:2015:299, punkt 94), dom av den 9 februari 2017, S. (C‑283/16, EU:C:2017:104, punkt 48), och dom av den 15 mars 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 27).

( 28 ) Det framgår av kommissionens arbetsdokument (s. 69) som angetts i fotnot 20 i detta förslag till avgörande att de kriterier som reglerar förlängningen av tremånadersperioden upp till högst sex månader varierar betydligt mellan de femton medlemsstater som ger möjlighet till en sådan förlängning.

( 29 ) Se, analogt, dom av den 11 april 2013, Jeltes m.fl. (C‑443/11, EU:C:2013:224, punkt 45).