Förslag till avgörande av generaladvokat Jacobs föredraget den 29 november 2001. - H. van den Bor BV mot Voedselvoorzieningsin- en verkoopbureau. - Begäran om förhandsavgörande: College van Beroep voor het bedrijfsleven - Nederländerna. - Jordbruk - Bekämpning av bovin spongiform encefalopati - Medlemsstaternas behörighet - Ersättning till uppfödare till följd av att slakt av brittiskfödda kalvar beslutats under bovin spongiform encefalopati-krisen i mars 1996. - Mål C-428/99.



Rättsfallssamling 2002 s. I-00127



Generaladvokatens förslag till avgörande

1. År 1996 beordrade den nederländska regeringen som en av en rad åtgärder för att förhindra spridningen av bovin spongiform encefalopati (BSE) slakt av brittiskfödda kalvar inom sitt territorium och föreskrev att ersättning skulle utbetalas till jordbrukarna. Beräkningsgrunden för ersättningsbeloppet ändrades senare till följd av retroaktiv gemenskapslagstiftning. En jordbrukare vars ersättning ursprungligen beräknades enligt den första grunden har invänt mot omräkningen av denna på den andra grunden.

2. Mot denna bakgrund vill College van Beroep voor het Bedrijfsleven (nedan kallad College) få klarhet i om de nederländska myndigheterna hade rätt att anta de ursprungliga nationella bestämmelserna och, beroende på hur den frågan besvaras, om gemenskapsrätten utgör hinder för betalning i enlighet med dessa regler, särskilt med hänsyn till eventuella berättigade förväntningar på grund av den ursprungliga beräkningen.

Gemenskapsrättsliga bestämmelser

Statligt stöd och den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött

3. Enligt artikel 92 i EG-fördraget (nu artikel 87 EG i ändrad lydelse) är allt stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Emellertid anses bland annat stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser som förenligt med den gemensamma marknaden.

4. Enligt artikel 93.3 i EG-fördraget (nu artikel 88.3 EG) skall kommissionen underrättas i förväg om alla planer på att bevilja eller ändra stödåtgärder. Om kommissionen anser att en plan inte är förenlig med den gemensamma marknaden skall den, efter att ha givit de berörda parterna tillfälle att yttra sig, besluta om stödet skall upphävas eller ändras. Den berörda medlemsstaten får inte genomföra åtgärden förrän ett slutgiltigt beslut har fattats.

5. Den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött regleras genom rådets förordning nr 805/68 i ändrad lydelse. I femtonde övervägandet i ingressen till förordningen slås fast att upprättandet av en enhetlig marknad som bygger på ett enhetligt prissystem kan äventyras om vissa stödåtgärder tillämpas, varför fördragets bestämmelser om statligt stöd skall kunna tillämpas på nötkött. Detta uttrycks i artikel 24.

6. I artikel 23 i förordning nr 805/68, i dess lydelse enligt förordning nr 1261/71 föreskrivs följande: "För att hänsyn skall tas till sådana begränsningar av den fria rörligheten som kan bli följden av att åtgärder vidtas för att förhindra smittspridning av djursjukdomar, får extraordinära åtgärder vidtas i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 27 för att stödja den marknad som påverkas av sådana begränsningar. Dessa åtgärder får endast vidtas i den utsträckning och under den tid som är absolut nödvändigt för att stödja den marknaden."

7. I ingressen till förordning nr 1261/71, genom vilken den tillämpliga versionen av artikel 23 i förordning nr 805/68 infördes, påpekas att extraordinära åtgärder för att skydda djurs liv och hälsa ofta hämmar funktionen hos den gemensamma jordbrukspolitiken. Den effektivaste och ekonomiskt minst betungande lösningen är i de flesta fall att vidta särskilda åtgärder, vilket emellertid om de genomförs självständigt av medlemsstaterna skapar en konflikt med gemenskapsbestämmelser, och för att avhjälpa dessa nackdelar krävs ett nära samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen samt ett snabbt vidtagande av extraordinära marknadsstödjande åtgärder.

Människors och djurs hälsa

8. I artikel 8.1 a i rådets direktiv 90/425/EEG föreskrivs bland annat:

"Om de behöriga myndigheterna i en medlemsstat vid en kontroll av en sändning under transport eller på mottagarorten konstaterar

a) att det finns bärare av någon sjukdom av det slag som avses i direktiv 82/894/EEG, senast ändrat genom kommissionens beslut 90/134/EEG, av zoonos eller någon sjukdom eller annan orsak som kan utgöra en allvarlig risk för djur eller människor eller att varorna kommer från en region som är smittad med en epizootisk sjukdom skall de beordra att djuret eller djursändningen sätts i karantän på närmaste karantänstation eller slaktas eller avlivas.

Kostnaderna i samband med åtgärderna i föregående stycke skall betalas av avsändaren eller dennes representant eller av den person som har ansvaret för varorna eller djuren.

...

Skyddsåtgärderna enligt artikel 10 får vidtas.

..."

9. I artikel 10 i direktivet behandlas åtgärder som skall vidtas vid utbrott av djursjukdomar. Enligt artikel 10.1 skall varje medlemsstat vid utbrott inom dess territorium av de sjukdomar som avses i direktiv 82/894 eller zoonoser, sjukdomar eller andra orsaker som sannolikt kan utgöra en allvarlig risk för djur eller för människors hälsa omedelbart underrätta de övriga medlemsstaterna och kommissionen. Vid allvarliga hälsorisker för människor och djur får den mottagande medlemsstaten i väntan på att kommissionen skall vidta åtgärder besluta om provisoriska skyddsåtgärder och skall omedelbart informera kommissionen och de övriga medlemsstaterna om dessa. Kommissionen skall enligt artikel 10.4 bevaka läget och vidta sådana åtgärder som krävs.

BSE-krisen

10. Den 20 mars 1996 informerade den brittiska regeringen i samband med den höga förekomsten av bovin spongiform encefalopati (BSE) kommissionen om att man hade vidtagit vissa åtgärder till följd av nya uppgifter om förekomsten av vissa fall av Creutzfeldt-Jakobs sjukdom (CJS) hos människor, som eventuellt var kopplade till BSE. Till följd av detta beslutade andra medlemsstater att förbjuda import av levande nötboskap samt nötkött från Förenade kungariket. I beslut 96/239 påpekade kommissionen att även om det då inte var möjligt att definitivt ta ställning till huruvida BSE kunde överföras till människor, kunde risken för överföring inte uteslutas. Eftersom den därav följande osäkerheten hade skapat stark oro bland konsumenterna beslutade kommissionen att som en nödåtgärd förbjuda transporter av all slags nötkreatur och nötkött eller produkter framställda av nötkött från Förenade kungariket till andra medlemsstater.

11. Omkring tre veckor senare antog kommissionen, med stöd av artikel 23 i förordning nr 805/68, förordning (EG) nr 717/96. I ingressen till förordningen hänvisas till förbudet mot export från Förenade kungariket, men det påpekas även att kalvar födda där hade exporterats till andra medlemsstater för gödning innan exportförbudet trädde i kraft. Möjligheten att dessa kalvar skulle kunna komma in i näringskedjan hade lett till bristande förtroende för nötkött och störningar på marknaderna i Belgien, Frankrike och Nederländerna. Det var därför nödvändigt att vidta särskilda åtgärder för att stödja dessa marknader genom en av gemenskapen delfinansierad plan som gör det möjligt för dessa medlemsstater att köpa de berörda djuren för att slakta och sedan förstöra dem. Det pris som betalades till producenterna var en ersättning för att de inte sålde kalvarna i fråga, och det var lämpligt att grunda det priset på det senast noterade priset på slaktkroppar av kalvar på gemenskapens marknad, nämligen 2,8 ecu per kilo levande vikt.

12. Således ges de behöriga nationella myndigheterna genom artikel 1.1 i förordning nr 717/96 tillstånd att köpa upp all nötkreatur som den 20 mars 1996 var sex månader eller yngre och befann sig på en anläggning på deras territorium, nötkreatur som erbjuds dem av en producent som kan bevisa att de har fötts i Förenade kungariket. Enligt artikel 2 skall det pris som betalas för djuren vara 2,8 ecu per kilo levande vikt, och gemenskapen skall medfinansiera det till 70 procent. I artikel 3 föreskrivs att Belgien, Frankrike och Nederländerna skall vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa riktig tillämpning av och fullständig överensstämmelse med bestämmelserna i förordningen och så snart som möjligt meddela kommissionen vilka åtgärder de hade vidtagit och ändringar av dessa.

13. Enligt artikel 7 trädde förordning nr 717/96 i kraft samma dag som den offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, nämligen den 20 april 1996, men var tillämplig från och med den 11 april 1996.

Nederländsk lagstiftning

14. De nederländska myndigheterna hade emellertid redan vidtagit åtgärder med anledning av den allvarliga oro för hälsoläget som då rådde. Den 3 april 1996 antog ministern för jordbruk, naturtillgångar och fiske med stöd av den nederländska lagen om skydd för djurs hälsa och välmående, i samråd med statssekreteraren för folkhälsa och sport ett beslut om att kalvar födda i Förenade kungariket skulle slaktas.

15. I motiveringen till beslutet anges följande: "[Å]tgärden att beordra slakt av djuren grundas på artikel 8.1 a i direktiv 90/425/EEG, i vilken det föreskrivs att om det vid en kontroll på mottagarorten konstateras att djuren kommer från en region som är smittad med en epizootisk sjukdom skall medlemsstaterna beordra att djuren slaktas och/eller destrueras."

16. Även regler om betalningen av ersättning till de slaktade kalvarnas ägare antogs den 3 april och trädde i kraft den 9 april 1996. Enligt de ursprungligen antagna reglerna skulle ersättningsbeloppet vara marknadsvärdet för kalvarna, fastställt av en värderingsman, innan de flyttades från den anläggning där de hölls. Med verkan från den 17 april 1996 tillades en bestämmelse av innebörden att "när ett ersättningsbelopp framdeles fastställs i gemenskapsrätten skall detta belopp tillämpas". Reglerna ändrades på nytt den 26 april 1996 så att ersättningen skulle uppgå till 2,8 ecu, beräknad enligt artikel 2.1 i förordning nr 717/96. Ändringen skulle tillämpas retroaktivt från och med den 11 april 1996.

17. Ersättningsreglerna (tydligen i den ursprungligen antagna lydelsen) anmäldes till kommissionen genom en skrivelse av den 15 april 1996 från Nederländernas ständiga representation. I skrivelsen förklarades att bestämmelserna så långt som möjligt överensstämde med det befintliga regelverket för ersättningen för förebyggande åtgärder efter utbrott av djursjukdomar.

Tvisten vid den nationella domstolen

18. Den 19 april 1996 värderades kalvar tillhörande H. van den Bor BV (nedan kallad van den Bor) av en värderingsman till 619 001,25 NLG innan de köptes för slakt, och van den Bor erhöll ett intyg med ett uttalande av områdesdirektören för nationella djur- och köttinspektionen som bekräftade att värderingsbeloppet var det belopp som skulle utbetalas i ersättning. Kalvarna tycks faktiskt ha köpts av det nationella interventionsorganet den 25 april 1996.

19. Den 4 juni 1996 skickade interventionsorganet en köpbekräftelse, där det pris som skulle erläggas fastställdes till 5,99 NLG (motsvarande 2,8 ecu) per kilo levande vikt. På denna grund förefaller totalt 609 266,10 NLG ha utbetalats.

20. van den Bor invände utan framgång mot denna bedömning. I beslutet att avvisa invändningen framhölls särskilt att när områdesdirektören lämnade sitt besked den 19 april 1996 hade ersättningssystemet redan ändrats och ändringen hade tillkännagivits på ett tillfredsställande sätt genom att bland annat offentliggöras i Staatscourant den 16 april.

21. van den Bor överklagade till College van Beroep voor het Bedrijfsleven, och gjorde i huvudsak gällande att varken värderingsmannen eller kontrollmyndighetens tjänsteman informerade om ändringen av reglerna, och tycktes själva fortfarande inte vara medvetna om ändringen under de ytterligare två veckor som värderingen av brittiskfödda kalvar pågick. Under dessa omständigheter hade van den Bor berättigade förväntningar på att värderingsbeloppet skulle betalas.

22. College gjorde bedömningen att om endast nationell rätt var tillämplig skulle van den Bor ha en sådan berättigad förväntning. Detta skulle kanske dock inte vara fallet om interventionsorganet på grund av gemenskapsrätten var skyldigt att värdera ersättning så som det slutligen gjorde. I det avseendet aktualiserades ett antal frågor, i synnerhet beträffande de nederländska myndigheternas befogenhet att införa egna regler i avvaktan på antagandet av gemenskapsbestämmelser. Den nationella domstolen har därför vilandeförklarat förfarandet och begärt att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande avseende följande tolkningsfrågor:

"1) Hade ministern för jordbruk, naturtillgångar och fiske befogenhet att i avvaktan på gemenskapslagstiftning på området anta nationella regler som gjorde det möjligt att betala ersättning för skada som en person har lidit till följd av att brittiska kalvar har nödslaktats, såsom skett i nämnde ministers beslut av den 3 april 1996?

2) Om svaret på fråga 1 är nekande, hindrar gemenskapsrätten att en medlemsstat uppfyller förpliktelser på grund av förväntningar, som uppkommit till följd av ett beslut som fattats med tillämpning av nämnda nationella regler, på att ersättning med ett visst belopp skulle utbetalas, när dessa förväntningar skulle vara att anse som berättigade förväntningar, om endast nationell rätt vore tillämplig?

3) Om fråga 1 besvaras jakande, hindrar gemenskapsrätten och särskilt förordning nr 717/96 att sökandens ersättning bestäms med tillämpning av ovannämnda nationella regler?"

23. Skriftliga yttranden har avgivits av den nederländska regeringen och av kommissionen, som båda yttrade sig muntligen vid sammanträdet. van den Bor har inte yttrat sig vid domstolen.

Bedömning

Den första tolkningsfrågan: befogenheten att anta nationella regler

24. Som jag påpekade i punkt 19 i mitt förslag till avgörande i målet Denkavit följer det av domstolens fasta rättspraxis att när det föreligger en gemensam organisation av marknaden är medlemsstaternas befogenhet att handla självständigt inom den berörda sektorn begränsad till fall där den specifika frågan inte är reglerad på gemenskapsnivå eller där särskild befogenhet grundas på gemenskapsrätten. De är dock skyldiga att vidta alla åtgärder som krävs för att säkerställa gemenskapsreglernas tillämpning. De får under alla omständigheter inte göra några undantag från denna lagstiftning eller i övrigt åsidosätta den.

25. Av de skäl som anges i punkterna 23-32 i detta förslag anser jag att artikel 8.1 a i direktiv 90/425 i princip utgjorde tillräcklig rättslig grund i gemenskapsrätten för de nederländska myndigheterna att besluta om slakt och destruering av kalvar från en BSE-smittad region, och de nederländska reglerna om slakt antogs uttryckligen på den grunden. Dessutom tilläts medlemsstaterna genom artikel 10.1 att vidta provisoriska skyddsåtgärder innan gemenskapsåtgärder (i form av förordning nr 717/96) antogs.

26. Förevarande mål avser dock inte reglerna med beslutet att slakta kalvar, utan dem som antogs samma dag som föreskrifterna om ersättning till kalvarnas ägare antogs. Kunde de antas på samma, eller någon annan, grund?

- Hälsoskydd

27. Den nederländska regeringen har, särskilt vid sammanträdet, i huvudsak anfört att ersättningssystemet inte kunde skiljas från det folkhälsomål som eftersträvades med tvångsslakten. Att beordra slakt i så stor skala utan att betala ersättning till ägarna skulle innebära en allvarlig risk för att kalvarnas ursprung skulle döljas och att köttet från dem, i direkt strid med det eftersträvade målet, skulle komma ut på marknaden.

28. Kommissionen har inte förnekat den risken men anser ändå att utbetalningen av ersättningen tjänade ett dubbelt syfte. Vid sidan av folkhälsosyftet fanns ett marknadsreglerande syfte, då det var nödvändigt att stabilisera marknaden genom att försäkra konsumenterna om att det kött de köpte inte kunde vara smittat. Det senare syftet var viktigare och måste vara avgörande för klassificeringen av ersättningen.

29. Jag delar inte kommissionens uppfattning att den marknadsreglerande aspekten skall väga tyngre än hälsoskyddsaspekten, så att ingen befogenhet att betala ersättning kunde följa av direktiv 90/425. Om det var berättigat att skydda folkhälsan genom att säkerställa att inget kött från eventuellt misstänkta kalvar kom in i näringskedjan och om löftet om ersättning var nödvändigt för att avvärja risken för att kravet på slakt inte skulle efterlevas, så kan inte det faktum att denna åtgärd även kan ha bidragit till att stabilisera en allvarligt störd marknad - under förutsättning att syftet att skydda folkhälsan inte endast var sekundärt eller underordnat strävan att uppnå ett annat mål - upphäva den befogenhet som följer av artikel 8.1 a och/eller 10.1 i direktiv 90/425. Härvidlag hänvisas i motiveringen till beslutet om ersättningssystemet endast till hälsoaspekter och till direktiv 90/425.

30. Jag anser att det under de fullständigt exceptionella omständigheter som rådde vid den tidpunkten var motiverat att Nederländerna av folkhälsoskäl fullständigt försökte eliminera allt kött från brittiskfödda kalvar från näringskedjan. Det kan erinras om att det rådde stor osäkerhet om den exakta smittvägen för BSE bland kreatur och om inkubationstidens längd, samt allvarlig oro för den risk man började ana för att sjukdomen kunde överföras till människor i form av en dödlig, obotlig och synnerligen plågsam sjukdom.

31. Situationen behandlades dessutom av gemenskapen främst som en fråga om hälsoskydd och inte om marknadsintervention. Vid sitt extraordinarie sammanträde den 1-3 april 1996 betonade rådet sin "beslutsamhet att vidta alla åtgärder som krävs för att garantera skyddet för folkhälsan. Det övergripande målet är en hög hälsoskyddsnivå baserad på de bästa tillgängliga vetenskapliga rönen." Domstolen fastslog vidare i juli samma år att kommissionen i beslut 96/239 "framför allt strävade efter att skydda folkhälsan inom ramen för den interna marknaden, vilket dessutom är dess skyldighet enligt direktiven 90/425 och 89/662".

32. Jag anser vidare att det var motiverat att föreskriva att ersättning i det sammanhanget skulle betalas till producenterna. Oavsett hur övertygad en producent må vara om behovet av att skydda folkhälsan kan han inte med jämnmod åse hur hans djur slaktas, vilket innebär att han kommer att drabbas av allvarliga ekonomiska följder, kanske till och med ruineras om ersättning inte ges. Ändå kanske han inte har en automatisk rätt till ersättning. Den nederländska regeringen har i sina yttranden i målen Denkavit och Booker Aquaculture betonat att varje individ i allmänhet måste bära den skada han personligen har drabbats av och att förluster på grund av sjukdomar eller misstanke om sjukdomar i princip är normala jordbruksrisker. Under dessa omständigheter är det lätt att föreställa sig att vissa producenter kan lockas att kringgå slaktkravet genom att dölja kalvarnas ursprung, med påföljd att köttet från dessa kan komma in i näringskedjan. Till dess en gemenskapsersättning har införts förefaller garantin om en nationell ersättning vara ett mycket lämpligt sätt att undanröja den risken.

33. Det kanske är värt att notera att det i artikel 8.1 a i direktiv 90/425 föreskrivs att kostnaderna (på franska frais) i samband med åtgärderna skall betalas av den person som har ansvaret för djuren. Jag anser dock inte att det uttrycket syftar på den skada som följer av förlusten av dessa. Ersättning för en sådan förlust är nämligen under sådana omständigheter ett standardinslag i både nationell och gemenskapslagstiftning (även i förordning nr 717/96). Uttrycket kostnader syftar enligt min uppfattning snarare på sådana poster som utgifter i samband med transport av djuren till den föreskrivna slaktanläggningen.

34. Det bör i det sammanhanget erinras om att de nederländska myndigheterna inte försökte tillämpa sitt eget ersättningssystem i stället för gemenskapssystemet enligt förordning nr 717/96. När det blev känt att en gemenskapsförordning skulle antas ändrades reglerna så att de kunde anpassas efter en framtida ändring och när förordningen väl antagits efterlevdes den helt och hållet. Av handlingarna i målet och av den nederländska regeringens yttrande vid sammanträdet framgår dessutom att ingen ersättning alls betalades ut enligt det ursprungliga nationella systemet, utan endast enligt förordning nr 717/96.

35. Jag anser således att den nederländska regeringen på grund av direktiv 90/425 hade befogenhet att av folkhälsoskäl förordna om utbetalning av ersättning till ägare av slaktade kalvar, i väntan på att ett ersättningssystem skulle antas av gemenskapen. Den uppfattningen påverkas inte av det faktum att ersättningen även bidrog till att uppnå andra syften, som att stabilisera eller stödja marknaden.

36. Om domstolen emellertid inte skulle dela denna uppfattning skall ersättningen granskas mot bakgrund av reglerna om marknadsintervention och statligt stöd.

- Marknadsintervention och statligt stöd

37. Om ersättningssystemet skall bedömas mot bakgrund av reglerna om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och om statligt stöd, kan det enligt min uppfattning inte hävdas att den nederländska regeringen hade rätt att tillämpa sitt eget system.

38. Ett sådant system är uppenbarligen en fråga för kommissionen och inte för medlemsstaten enligt föreskrifterna i artikel 23 i förordning nr 805/68. Eftersom det dessutom inbegrep en medlemsstats betalningar, vilka gynnade en kategori av producenter som bedrev handel med andra medlemsstater, omfattades det av definitionen i artikel 92.1 i EG-fördraget och således även av artikel 24 i förordning nr 805/68.

39. Systemet kan ändå ha ansetts utgöra stöd i syfte att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser, ett system som därför är förenligt med den gemensamma marknaden i enlighet med artikel 92.2 b i EG-fördraget. I det fallet krävs emellertid enligt artikel 93.3 att medlemsstaterna informerar kommissionen i förväg om sina planer att bevilja stöd och att de avstår från att genomföra stödåtgärderna tills kommissionen (eller, beroende på omständigheterna, rådet) har fattat sitt beslut.

40. Kommissionen har gjort gällande att systemet inte anmäldes på ett korrekt sätt, men har inte utvecklat sin grund för detta påstående. Den nederländska regeringen har åberopat en skrivelse av den 15 april 1996 från sin ständiga representation till kommissionens generaldirektör för jordbruk, genom vilken den senare informerades om systemet, av vilket en kopia tycks ha bifogats. Den skrivelsen var uppenbarligen inte utformad i ett av kommissionen godkänt format, som det som anges i bilaga II till dess skrivelse till medlemsstaterna av den 2 augusti 1995, utan saknade många av de uppgifter som enligt denna bilaga skall anges, och var inte ställd till kommissionens generalsekreterare, vilket krävs i bilagan. Dessa krav anges dock inte i något rättsligt bindande dokument och domstolen har slagit fast att för att en anmälan skall betraktas som fullständig är det tillräckligt att kommissionen har tillgång till alla upplysningar som behövs för att den, utan att det för den skull krävs en fördjupad granskning, skall kunna bedöma huruvida stödet är förenligt med fördraget. Under dessa omständigheter har domstolen i detta fall inte tillräcklig information för att kunna avgöra huruvida det berörda nederländska systemet anmäldes till kommissionen på ett lämpligt sätt i enlighet med artikel 93.3 i EG-fördraget.

41. Det är dock ostridigt att inget beslut om att godkänna systemet någonsin har antagits, och det förefaller inte som om den nederländska regeringen vid något tillfälle har försökt tillämpa det innan det anpassades till bestämmelserna i förordning nr 717/96. Således överensstämde det med förordning nr 805/68 varför vidare behov av anmälan eller godkännande inte förelåg.

Den andra och den tredje tolkningsfrågan: berättigade förväntningar

42. För det första ankommer det inte på domstolen att tolka den nederländska lagstiftningen om skydd för berättigade förväntningar. Jag vill ändå drista mig till att påpeka att detta är en generös regel enligt vilken en enskild kan ha berättigade förväntningar på att exakt det belopp som angivits som betalbart till honom i ett dokument utfärdat av myndigheterna faktiskt kommer att betalas till honom när i) den bestämmelse som reglerar beloppets fastställelse tidigare har ändrats så att det slutliga beloppet sannolikt kommer att beräknas på en annan grund, vilket i vederbörlig ordning har offentliggjorts, och ii) den enskilde inte har vidtagit någon åtgärd eller något beslut till sin nackdel med stöd av dokumentet i fråga, utan iii) endast har uppfyllt ett krav som han inte lagenligt kunde ha undvikit oavsett vilket belopp som hade nämnts.

43. Därefter kan det i fråga om berättigade förväntningar inom gemenskapsrätten noteras att huvuddelen av, om än inte all, domstolens rättspraxis om utbetalningar från nationella myndigheter gäller situationer där stöd rättsstridigt har betalats ut och skall återkrävas. Förevarande situation är annorlunda så till vida att van den Bor söker stödja sig på vad som endast är en påstådd försäkran om att ett visst belopp kommer att betalas.

44. Beträffande stöd som betalats ut rättsstridigt har domstolen slagit fast att "gemenskapernas rättsordning ... i detta avseende [inte] utgör hinder för nationell lagstiftning som skall säkerställa att berättigade förväntningar och rättssäkerhet beaktas inom ramen för återkravsförfarandet" men att "med hänsyn till att den kontroll av statliga stöd som kommissionen utövar med stöd av artikel 93 i fördraget är av tvingande karaktär, [finns det] emellertid anledning att påpeka att de företag som mottar ett stöd i princip inte kan ha berättigade förväntningar på att stödet är rättsenligt annat än om det har beviljats med iakttagande av det förfarande som avses i den nämnda artikeln. En aktsam ekonomisk aktör skall nämligen i normala fall vara i stånd att försäkra sig om att detta förfarande har iakttagits."

45. Mot bakgrund av denna rättspraxis är det tydligt att om ersättningssystemet ansågs utgöra statligt stöd som inte anmälts korrekt till kommissionen, skulle van den Bor över huvud taget inte med framgång ha kunnat åberopa några förväntningar på att utbetalningen skulle ske.

46. Om systemet emellertid anses antingen som stöd som anmäldes på korrekt sätt eller (som jag har föreslagit) en berättigad del av en hälsoskyddsåtgärd som var tillåten enligt direktiv 90/425, så ligger problemets lösning i huruvida förordning nr 717/96 har retroaktiv effekt.

47. Efter det att den förordningen hade trätt i kraft var medlemsstaterna i princip förhindrade att tillämpa några nationella åtgärder (oavsett hur dessa betecknades) som avvek från denna. Det kan erinras om att förordning nr 717/96 antogs den 19 april 1996, trädde i kraft den 20 april och var tillämplig från den 11 april. Den värderingshandling som överlämnades till van den Bor var utfärdad den 19 april, således efter det datum från och med vilket förordningen skulle vara tillämplig, men före det datum då den offentliggjordes och trädde i kraft.

48. Av domstolens fasta rättspraxis följer att även om rättssäkerhetsprincipen i allmänhet utgör hinder för föreskrifter om att en gemenskapsrättsakt skall gälla från en tidpunkt före dess publicering, kan det i undantagsfall förhålla sig annorlunda om i) det eftersträvade målet så kräver och om ii) de berördas berättigade förväntningar vederbörligen iakttas.

49. I förevarande mål tycks det första av dessa två villkor vara uppfyllt. Förordningens huvudsyfte var, vilket tydligt framgår av dess rubrik och ingress, att stödja marknaderna i tre medlemsstater, särskilt genom att garantera att dessa medlemsstater inte bar hela bördan när det gällde att ersätta de producenter som berördes av de nödvändiga slaktåtgärderna, utan att gemenskapen skulle bidra med 70 procent av de totala kostnaderna, vilket den tidigare hade gjort i liknande fall. Eftersom åtminstone den nederländska regeringen redan hade börjat tillämpa ett slaktprogram var den retroaktiva effekten nödvändig för att godkänna gemenskapsfinansieringen.

50. Jag anser att även det andra villkoret var uppfyllt. De förväntningar som de nederländska producenterna kunde ha den 19 april 1996 var att de skulle få full ersättning för de slaktade kalvarna, men att det belopp som skulle betalas sannolikt skulle beräknas med utgångspunkt i en gemenskapsrättsakt som skulle antas inom kort. Enligt de ursprungliga nederländska reglerna föreskrevs full ersättning grundad på kalvarnas marknadsvärde såsom det bedömdes innan de flyttades från den anläggning där de hölls. Enligt förordning nr 717/96 föreskrevs däremot full ersättning grundad på det senast noterade priset på slaktkroppar av kalvar på gemenskapsmarknaden, angivet per kilo levande vikt. Uppenbarligen skulle de fastställda beloppen bli mycket lika i de båda fallen och det kan noteras att skillnaden för van den Bor förefaller ha varit liten. I många fall kan följden av gemenskapsreglerna helt enkelt ha varit en mer exakt fastställelse av det belopp som fastställdes av värderingsmannen. I vissa fall kan ett fast pris per kilo levande vikt ha varit mycket mer förmånligt för producenten än en värdering av en värderingsman, eftersom beloppet enligt det nederländska systemet skulle ha blivit lägre om djurets allmänna tillstånd motiverade detta. Under dessa omständigheter anser jag att de nederländska kalvproducenternas berättigade förväntningar respekterades och att det var motiverat att förordning nr 717/96 gavs retroaktiv effekt.

51. Då detta är fallet var de nederländska myndigheterna skyldiga att vid tillämpningen av sitt ersättningssystem från och med den 11 april 1996 följa föreskrifterna i den förordningen.

Förslag till avgörande

52. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall besvara de tolkningsfrågor som har ställts av College voor Beroep van het Bedrijfsleven på följande sätt:

Den nederländske ministern för jordbruk, naturtillgångar och fiske hade enligt artikel 8.1 a och/eller artikel 10.1 i rådets direktiv 90/425/EEG befogenhet att den 3 april 1996 anta nationella regler som av folkhälsoskäl gjorde det möjligt att betala ersättning för skada till följd av slakt av brittiskfödda kalvar. Från och med den 11 april 1996 när kommissionens förordning (EEG) nr 717/96 blev tillämplig var dock de nederländska myndigheterna förhindrade att tillämpa dessa regler på ett sätt som inte överensstämmer med den förordningen.