FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

NIILO JÄÄSKINEN

föredraget den 9 juni 2011( )

Mål C‑163/10

Aldo Patriciello

(begäran om förhandsavgörande från Tribunale d’Isernia (Italien))

”Ledamot av Europaparlamentet – Artikel 8 i protokollet om immunitet och privilegier – Räckvidden av begreppet yttrande som gjorts under utövande av ämbetet som parlamentsledamot – Brottmål avseende falsk anklagelse – Materiell immunitet – En Europaparlamentsledamots uppförande utanför Europaparlamentet – Organisatoriskt samband”





I – Inledning

1. Den hänskjutande domstolens tolkningsfråga till domstolen avser de materiella villkoren för att den immunitet som enligt unionsrätten gäller för ledamöterna av Europaparlamentet ska kunna åberopas för yttranden som görs under utövande av deras ämbete.

2. Domstolen har redan haft anledning att uttala sig om de processuella reglerna för tillämpningen av den parlamentariska immunitet som gäller för ledamöterna av Europaparlamentet( ). I detta mål har domstolen emellertid att fastställa de materiella ramarna för denna immunitet utifrån artikel 8 (tidigare artikel 9) i protokoll nr 7 om Europeiska unionens immunitet och privilegier( ).

3. I likhet med de konstitutionella systemen i flera medlemsstater, som har följt den modell som utvecklades i Frankrike efter revolutionen år 1789, består det skydd som enligt protokollet gäller för en ledamot av Europaparlamentet av två huvudsakliga delar( ), dels skyddet för yttrandefriheten inom ramen för utövande av ämbetet som ledamot, det vill säga den materiella immuniteten (vilken även kallas absolut immunitet( )), dels den processuella immuniteten (vilken även kallas åtalsimmunitet( )), som en ledamot av Europaparlamentet åtnjuter och som innebär att vederbörande inte kan lagföras för brott under sin mandatperiod. Dessutom föreskrivs i protokollet att ledamöterna har rätt att närvara och delta i Europaparlamentets verksamhet under parlamentets sessioner( ). I förevarande fall har domstolen att fastställa räckvidden av den första formen av immunitet, det vill säga den materiella immuniteten.

II – Tillämpliga bestämmelser

A – Unionsrätten

1. Stadgan om de grundläggande rättigheterna

4. Enligt artikel 11 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna( ) har var och en rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser.

2. Protokoll nr 7 om Europeiska unionens immunitet och privilegier

5. I artikel 8 i protokollet föreskrivs att ”Europaparlamentets ledamöter ... inte [får] förhöras, kvarhållas eller lagföras på grund av yttranden de gjort eller röster de avlagt under utövandet av sitt ämbete”.

6. I första stycket punkterna a och b i artikel 9 (tidigare artikel 10) i protokollet föreskrivs att under Europaparlamentets sessioner ska dess ledamöter åtnjuta, vad avser deras egen stats territorium, den immunitet som beviljas parlamentsledamöter i deras land, och vad avser alla andra medlemsstaters territorium, immunitet vad gäller alla former av kvarhållande och lagföring. I denna bestämmelses sista stycke föreskrivs även att parlamentet kan upphäva en av dess ledamöters immunitet.

3. Europaparlamentets arbetsordning( )

7. I punkt 1 i artikel 6 i Europaparlamentets arbetsordning (nedan kallad parlamentets arbetsordning), vilken har rubriken ”Upphävande av immunitet”, föreskrivs att parlamentet vid utövandet av sina befogenheter i frågor som rör immunitet och privilegier i första hand ska försöka upprätthålla parlamentets integritet som en demokratisk lagstiftande församling och befästa ledamöternas oberoende när dessa fullgör sina åligganden. Varje begäran om fastställelse av immunitet och privilegier som en ledamot eller en före detta ledamot lämnar in till talmannen ska, enligt artikel 6.3 i arbetsordningen, tillkännages i kammaren och hänvisas till behörigt utskott.

8. Artikel 9 i parlamentets arbetsordning, som har rubriken ”Ledamöternas ekonomiska intressen, ordningsregler och tillträde till parlamentet” har följande lydelse:

”…

2. Ledamöternas uppträdande ska präglas av ömsesidig respekt baserad på de värderingar och principer som fastställs i Europeiska unionens grundläggande rättsakter, och ledamöterna ska slå vakt om parlamentets värdighet och uppträda på ett sätt som inte stör parlamentets arbete eller ordningen i någon av parlamentets byggnader. …

3. Tillämpningen av denna artikel ska inte vara till hinder för en livlig debatt i parlamentet eller begränsa ledamöternas yttrandefrihet.

Artikeln ska tillämpas med fullt iakttagande av ledamöternas befogenheter, i enlighet med vad som fastställs i primärrätten och i ledamotsstadgan.

Artikeln ska tillämpas med iakttagande av öppenhetsprincipen och på ett sätt som medför att ledamöterna underrättas om alla gällande bestämmelser om öppenhet samt informeras personligen om sina rättigheter och skyldigheter. …”

9. I kapitel 4 i avdelning VI i parlamentets arbetsordning, vilket omfattar artiklarna 152–154, anges de åtgärder som kan vidtas vid ledamöters överträdelse av ordningsreglerna.

10. I artikel 152 i arbetsordningen, som avser omedelbara åtgärder, anges att varje ledamot som uppträder störande under ett sammanträde eller uppträder på ett sätt som strider mot tillämpliga bestämmelser i artikel 9 kan kallas till ordningen av talmannen. I artikel 153 i parlamentets arbetsordning anges de påföljder som kan åläggas ledamöterna, såsom bland annat prickning och tidsbegränsad avstängning från deltagande i parlamentets verksamhet. I artikel 154 i arbetsordningen regleras förfarandet för överklagande.

11. Bilaga XVI till parlamentets arbetsordning, som har rubriken ”Riktlinjer för tolkning av ordningsreglerna för ledamöterna”, har följande lydelse:

”1. Åtskillnad bör göras mellan å ena sidan synliga former av uppträdande som kan godtas under förutsättning att uppträdandet inte är kränkande och/eller förolämpande, faller inom rimliga gränser och inte skapar konflikt, och å andra sidan sådana som direkt stör någon form av parlamentarisk verksamhet.

2. Ledamöterna ska hållas ansvariga om personer som de anställt eller vars tillträde till parlamentet de medverkat till inte respekterar de ordningsregler som gäller för ledamöterna i parlamentets lokaler.

Talmannen och dennes företrädare ska se till att ordningsreglerna efterlevs av dessa personer och av alla andra personer som inte tillhör parlamentet men som befinner sig i dess lokaler.”

B – Nationell rätt

12. I artikel 68 första stycket i den italienska grundlagen föreskrivs att ledamöterna i det nationella parlamentet inte får ställas till svars för yttranden de gjort eller röster de avlagt under utövandet av sitt ämbete.

III – Bakgrund och tolkningsfrågan

13. Aldo Patriciello, som är italiensk ledamot av Europaparlamentet, har – i ett brottmål som är anhängigt vid Tribunale d’Isernia (Italien) – åtalats för att felaktigt ha anklagat en polis vid den kommunala polismyndigheten i Pozzilli (Italien) för att ha gjort sig skyldig till en brottslig handling under en ordväxling som ägde rum den 1 augusti 2007 på en allmän parkeringsplats som ligger i närheten av ett neurologiskt institut.

14. Det framgår av beslutet om hänskjutande att Aldo Patriciello i detta hänseende har åtalats för falsk anklagelse enligt artikel 368 i den italienska strafflagen för att ha påstått att polisen hade förfalskat tiderna vid upprättande av anmälningar avseende flera bilförare som hade parkerat i strid med trafikföreskrifterna och således för att ha anklagat polisen i fråga för urkundsförfalskning. Aldo Patriciello ska ha framfört sin anklagelse inför flera poliser som funnits på plats för att utreda de påstådda överträdelserna.

15. Europaparlamentet fastställde, efter att ha mottagit en begäran härom från Aldo Patriciello med stöd av artikel 6.3 i parlamentets arbetsordning och på grundval av ett betänkande från utskottet för rättsliga frågor, Aldo Patriciellos immunitet genom beslut av den 5 maj 2009 (nedan kallat beslutet om fastställande av immunitet). Skälen för detta beslut lyder som följer:

”Faktum är att [Aldo] Patriciello i sina yttranden bara kommenterade allmänt kända omständigheter, nämligen medborgarnas rätt till obehindrat tillträde till ett sjukhus och dess personal, något som betyder mycket i hans väljares vardag. Aldo Patriciello handlade inte i eget intresse – och han avsåg inte att förolämpa tjänstemannen – utan agerade, inom ramen för sin politiska verksamhet, för en fråga som är av allmänt intresse bland hans väljare. När han gjorde detta fullgjorde han sin skyldighet som parlamentsledamot genom att ge uttryck för sin ståndpunkt vad avser en fråga av allmänt intresse bland väljarna( ).”

16. I beslutet om hänskjutande har Tribunale d’Isernia konstaterat att det framgår av artikel 9 a i protokollet att ledamöterna av Europaparlamentet, vad avser deras egen stats territorium, i såväl materiellt som formellt hänseende åtnjuter immunitet på de villkor som gäller enligt nationell rätt. Enligt artikel 68 i den italienska grundlagen gäller privilegiet absolut immunitet emellertid endast för sådan utomparlamentarisk verksamhet som har en nära anknytning till utövande av mandatet som parlamentsledamot och uppfyllandet av de mål som är utmärkande för detta mandat.

17. I detta hänseende har den hänskjutande domstolen, utan att göra någon bedömning av huruvida anklagelsen är grundad eller ogrundad, angett att de omständigheter som ligger till grund för det mål den har att avgöra inte rör någon åsiktsyttring vid utövande av ämbetet som ledamot av Europaparlamentet. Såsom framgår av beslutet om hänskjutande kan åklagarmyndigheten inte godta argumentet att Aldo Patriciello bara kommenterade allmänt kända omständigheter, nämligen medborgarnas rätt till obehindrat tillträde till ett sjukhus och dess personal, och inte hade som avsikt att förolämpa tjänstemannen. Med förbehåll för att det nationella målet ännu inte är avgjort ska ledamoten nämligen – uttryckligen och i närvaro av representanter för ordningsmakten – falskeligen ha anklagat en polis vid en lokal polismyndighet för urkundsförfalskning. Ett sådant uppträdande förefaller, enligt den hänskjutande domstolen, vid första anblicken inte tillvarata väljarnas allmänna intressen och verkar inte som sådant, inte ens i strikt mening, kunna omfattas av de immunitetsregler som parlamentet har hänvisat till i beslutet om fastställande av immunitet.

18. Tribunale d’Isernia har emellertid anmärkt att beslutet om fastställande av immunitet har fattats med hänvisning inte bara till artikel 9 a utan även till artikel 8 i protokollet.

19. Mot bakgrund härav, och med hänsyn till den samarbetsskyldighet som åvilar den hänskjutande domstolen enligt artikel 4.3 FEU, har den beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:

”Utgör den brottsliga gärning, rubricerad som falsk anklagelse enligt artikel 368 i strafflagen, som Europaparlamentsledamoten Aldo Patriciello åtalats för (vilken åklagarmyndigheten beskrivit i åtalet och för vilken Europaparlamentet den 5 maj 2009 har beslutat om fastställande av immunitet) ett yttrande som gjorts vid utövandet hans ämbete som parlamentsledamot i den mening som avses i artikel [8]( ) i protokollet?”

IV – Förfarandet vid domstolen

20. Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolen den 2 april 2010. Aldo Patriciello, den italienska regeringen, den grekiska regeringen samt parlamentet och Europeiska kommissionen har ingett skriftliga yttranden till domstolen. Samtliga, med undantag av den italienska regeringen, var företrädda vid förhandlingen den 15 februari 2011.

V – Processuella aspekter av tolkningsfrågan

A – Huruvida parlamentets yttrande kan tas upp till sakprövning

21. Inledningsvis noterar jag att frågan huruvida parlamentets skriftliga yttrande kan tas upp till sakprövning kan ge upphov till vissa tveksamheter vad gäller lydelsen av bestämmelserna i artikel 23 första och andra styckena i Europeiska unionens domstols stadga. Enligt dessa bestämmelser ska domstolen underrätta parterna, medlemsstaterna och kommissionen – liksom den unionsinstitution, det unionsorgan eller den unionsbyrå som har antagit den akt vars giltighet eller tolkning är omtvistad – om begäran om förhandsavgörande.

22. I förevarande fall står det klart att parlamentet inte har antagit protokollet, vilket är den enda rättsakt som tolkningsfrågan gäller( ). Detta mål rör dock utan tvekan parlamentets konstitutionella intressen och dess institutionella dimension.

23. Med hänsyn till det inneboende sambandet mellan bestämmelserna i parlamentets arbetsordning och artiklarna 8 och 9 i protokollet samt till deras gemensamma syfte, som består i att parlamentet ska kunna utöva sin verksamhet under sådana villkor att det inte hindras i utförandet av dess konstitutionella uppdrag som representant för unionsmedborgarna( ), anser jag att domstolen måste anta en mer liberal inställning i förevarande fall. Det ska tilläggas att möjligheterna för parlamentet att yttra sig inför domstolen förefaller att främjas i domstolens rättspraxis( ). Jag föreslår följaktligen att parlamentets skriftliga yttrande ska tas upp till sakprövning.

B – Omfattningen av tolkningsfrågan

24. Inledningsvis anser jag att det är viktigt att fastställa omfattningen av förevarande begäran om förhandsavgörande, enligt vilken domstolen har att besvara frågan huruvida en sådan gärning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen utgör ett yttrande som gjorts vid utövandet av ämbetet som parlamentsledamot.

25. Den svårighet som den nationella domstolen står inför i detta fall förefaller bestå i en motsättning mellan å ena sidan skälen till beslutet om fastställande av immunitet för Aldo Patriciello och å andra sidan de anklagelser som riktats mot Aldo Patriciello när det gäller de omtvistade händelserna. I nämnda beslut har parlamentet åberopat såväl artikel 9 a som artikel 8 i protokollet.

26. I detta hänseende måste man, i likhet med generaladvokaten Poiares Maduro, tillstå att artiklarna 8 och 9 i protokollet ibland kan omfatta samma handlingar, eftersom artiklarna ska tillämpas kumulativt och läsas tillsammans( ). Jag anser dock att det är uppenbart att artikel 9 i protokollet ofta avser handlingar som utgör brott eller lagöverträdelser på det allmänna området, vilka inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 8 i protokollet, häribland handlingar som inte kan betraktas som yttranden eller röster, vare sig de har vidtagits i eller utanför parlamentet.

27. Dessutom har domstolen redan slagit fast att för det fall talan väcks mot en ledamot av Europaparlamentet på grund av yttranden denne gjort eller röster denne avlagt är det endast de nationella domstolarna som är behöriga att göra en bedömning av huruvida villkoren för en sådan absolut immunitet som avses i artikel 8 i protokollet är uppfyllda. De nationella domstolarna kan, om det föreligger tvivel, ställa en fråga till domstolen med stöd av artikel 267 FEUF. Domstolar mot vars avgörande det inte finns något rättsmedel är i ett sådant fall skyldiga att fråga domstolen( ). Även om parlamentet, på begäran från den berörda ledamoten, på grundval av arbetsordningen fattar ett beslut om fastställelse av immunitet, utgör detta ett yttrande som inte är bindande för de nationella domstolarna( ).

28. Den nationella domstolen har vidare uttryckligen uteslutit möjligheten att till Aldo Patriciellos fördel tillämpa bestämmelserna i den italienska grundlagen i förening med principen i artikel 9 a i protokollet att ledamöter, vad avser deras egen stats territorium, åtnjuter den immunitet som beviljas parlamentsledamöter i deras land.

29. Mot bakgrund av ovanstående anser jag att frågan i förevarande mål endast ska besvaras utifrån artikel 8 i protokollet, vilken anger räckvidden av den materiella immuniteten.

30. Slutligen säger det sig självt att bedömningen av det handlande som den tilltalade har anklagats för, liksom frågan hur detta handlande ska kvalificeras enligt italiensk lagstiftning, endast ankommer på den nationella domstolen. Enligt min mening ska tolkningsfrågan därmed märkbart omformuleras så att domstolen har att uttala sig om tolkningen av de relevanta bestämmelserna i protokollet och om räckvidden av den immunitet som gäller för ledamöterna av Europaparlamentet och så att den hänskjutande domstolen ges så många upplysningar som möjligt som kan användas vid avgörande av det mål som är anhängigt vid den.

VI – Tolkningsfrågan i sak

A – Rätten att fritt uttrycka politiska åsikter såsom grundläggande rättighet

31. Artikel 8 syftar obestridligen till att skydda den yttrandefrihet som tillkommer ledamöterna i parlamentet och som är en förutsättning för verksamheten i ett representativt organ. Parlamentsledamöterna får nämligen inte bindas av instruktioner eller uppdrag. Det rör sig således om ett obundet mandat, genom vilket de utövar sin rätt att fritt uttrycka politiska åsikter( ).

32. Yttrandefriheten tillkommer emellertid alla individer. Den innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser( ).

33. Yttrandefriheten innebär därmed, såsom utgörande en grundläggande rättighet, att alla har rätt att uttrycka sina åsikter, oavsett hur diskutabla, stötande, marginella eller överdrivna dessa måtte vara. Utövandet av yttrandefriheten kan dock begränsas med hänsyn till andras rättigheter och intressen.

34. Frågan huruvida dessa begränsningar i yttrandefriheten är berättigade beror på, å ena sidan, vilken typ av yttranden det rör sig om och i vilket sammanhang de gjorts och, å andra sidan, vilken ställning den person som yttrar sig har. Yttrandefriheten är således mer vidsträckt när det gäller politisk debatt än när det gäller affärskommunikation. Med hänsyn till de särskilda uppgifter som åligger journalister och parlamentsledamöter måste de tvingande skäl som kan motivera begränsningar i yttrandefriheten väga tyngre när det gäller dessa yrkesgrupper än vad som gäller i allmänhet.

35. Yttrandefriheten har det särdraget att den är en rättighet i sig samtidigt som den är den nödvändiga grunden för nästan alla andra rättigheter( ). Yttrandefriheten utgör, inom ramen för den offentliga debatten, en av grundpelarna i ett demokratiskt samhälle, vars grundläggande beståndsdelar enligt Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) är mångfald, tolerans och öppenhet( ). Yttrandefriheten är nämligen oskiljbar från den demokratiska ambitionen( ).

36. Unionens legitimitet, liksom medlemsstaternas, vilar på principen om demokratisk representation( ). Ledamöterna av Europaparlamentet har alltså anförtrotts ett särskilt uppdrag bestående i demokratisk representation. Detta uppdrag utförs bland annat genom en fri politisk diskurs.

37. Enligt rättspraxis från Europadomstolen omfattar den politiska yttrandefriheten, såsom det främsta medlet för att förverkliga målen med avseende på utvecklingen av ett demokratiskt samhälle, valmanifest och parlamentariska manifest. Det är väl etablerat att gränserna för vad som är tillåtet när det gäller kritik mot en person i dennes egenskap av politiker och kritik mot en regering måste vara vidare än när det gäller kritik mot en vanlig enskild( ). Friheten att föra en politisk diskussion är, enligt Europadomstolen, på intet vis absolut( ). Omvänt kan ett förolämpande eller kränkande yttrande ingå i en politisk debatt, när det finns ett allmänt intresse att debattera detta. Det handlar nämligen om att skapa ett tryggt utrymme för offentlig debatt( ). Europadomstolen har emellertid i sin senare rättspraxis slagit fast att det är möjligt att ingripa i valdebatten( ).

38. I förevarande fall har parlamentet i sitt beslut om fastställande av immunitet angett att Aldo Patriciello hade agerat i en fråga av allmänt intresse bland hans väljare. I detta hänseende ska det noteras att ett yttrande i en fråga av allmänt intresse i Europadomstolens rättspraxis har jämställts med politisk diskurs( ). Denna domstol har uttryckligen slagit fast att av allmänt intresse anses bland annat problematiken kring användningen av resurser för social trygghet( ), de offentliga utgifterna( ), användning av de offentliga tillgångarna( ) och korruption bland politiker( ). De nationella domstolarna måste, utifrån denna rättspraxis, kunna avgöra huruvida en kritik på en särskild punkt utgör en del av en mer allmän debatt. Om så är fallet har det aktuella yttrandet en särskild ställning och omfattas av ett mer vittgående skydd( ).

39. Eftersom målet vid den nationella domstolen avser en polis som tjänstgör inom en lokal polismyndighet ska det dessutom erinras om att en polis, enligt Europadomstolen, har en ställning som innebär att vederbörande är att placera mellan en enskild och en offentlig person. Utan att jämställa en politiker med en tjänsteman har nämnda domstol framhållit att gränserna för den kritik som kan tillåtas mot en tjänsteman när det gäller utövandet av dennes tjänst i vissa fall kan vara vidare än vad som gäller för en vanlig enskild( ).

40. Europadomstolen har emellertid erinrat om att en tjänsteman, i utövandet av sin tjänst, måste kunna åtnjuta allmänhetens förtroende utan att otillbörligen störas och att det således kan visa sig nödvändigt att tillerkänna en tjänsteman ett särskilt skydd mot stötande verbala attacker när han eller hon är i tjänst. Detta gäller även för kränkande beskyllningar som rör omständigheter med anknytning till utförandet av tjänstemannens uppdrag( ). Behovet att skydda tjänstemännen måste i förekommande fall avvägas mot intresset av pressfrihet och fritt meningsutbyte med avseende på frågor av allmänt intresse( ).

B – Principerna om parlamentarisk immunitet i parlamentet och i Europarådets parlamentariska församling

41. Inledningsvis noterar jag att det historiskt sett finns ett samband mellan det system med immunitet och privilegier som gäller för ledamöterna i Europarådets parlamentariska församling och det som gäller för ledamöterna i parlamentet, vilket har sin grund i en gemensam princip och identiska bestämmelser( ). Mot bakgrund härav är det enligt min mening berättigat att i förevarande fall tolka räckvidden av den parlamentariska immuniteten utifrån båda dessa texter.

42. Enligt artikel 343 FEUF ska unionen, på de villkor som anges i protokollet om immunitet och privilegier, inom medlemsstaternas territorier åtnjuta den immunitet och de privilegier som krävs för att den ska kunna fullgöra sin uppgift. I kapitel III i protokollet upprepas tanken om rättsliga skyddsregler för ledamöterna av parlamentet.

43. Den immunitet och de privilegier som tillkommer ledamöterna av parlamentet motsvarar således den immunitet och de privilegier som unionen tillerkänts för att kunna fullgöra sin uppgift.

44. Det ska framhållas att den oklara räckvidden av den immunitet som gäller för ledamöterna av Europaparlamentet beror på dess ursprung. Bestämmelserna härom har nämligen antagits endast som ett komplement till de nationella bestämmelserna om privilegier för parlamentsledamöter( ). Trots flera initiativ från parlamentet har det än så länge inte framlagts några ändringsförslag avseende artiklarna 8 och 9 i protokollet( ).

45. Jag vill i detta hänseende framhålla att det huvudsakliga skälet för att införa immunitet på europeiskt plan inte var att gynna individerna, utan att på ett effektivt sätt säkerställa att de kan utföra sina uppdrag. Den parlamentariska immuniteten är därmed inte att anse som ett personligt privilegium för parlamentsledamöterna, utan som en garanti för institutionen. Eftersom parlamentets integritet måste skyddas har vissa friheter och viss immunitet tillerkänts dessa ledamöter för att de fritt ska kunna röra sig inom unionen, för att de ska kunna agera fritt vid utövandet av ämbetet som parlamentsledamot och för att de inte ska kunna utsättas för hot i samband med detta ämbete( ).

46. Enligt vad som framgår av parlamentets arbetsordning ska parlamentet, vid utövandet av sina befogenheter i frågor som rör immunitet och privilegier, i första hand försöka upprätthålla parlamentets integritet som en demokratisk lagstiftande församling och befästa ledamöternas oberoende när dessa fullgör sina åligganden( ).

47. Detta kan jämföras med vad som föreskrivs i Europarådets stadga, nämligen att medlemsstaternas företrädare i rådet åtnjuter den immunitet och de privilegier som är nödvändiga för att de ska kunna utöva sitt ämbete( ). Immunitet tillerkänns för att upprätthålla Europarådets parlamentariska församlings integritet och befästa ledamöternas oberoende när dessa fullgör sina åligganden inom ramen för deras europeiska mandat( ). Dessutom tillerkänns medlemsstaternas företrädare, enligt tilläggsprotokollet till den allmänna överenskommelsen rörande Europarådets privilegier och immunitet, denna immunitet och dessa privilegier inte till fördel för dem personligen, utan i syfte att säkerställa att de på ett oberoende sätt kan utöva sitt ämbete vid Europarådet( ).

48. Vad som ovan angetts föranleder emellertid inte någon ändring i det faktum att den parlamentariska immuniteten har en dubbel dimension, vilket innebär att den syftar till att skydda såväl parlamentet som dess individuella ledamöter( ).

49. När det gäller skyddet för rätten att yttra sig och att rösta inom ramen för utövandet av ämbetet som ledamot innebär den materiella immuniteten, vilken även kallas den absoluta immuniteten( ), enligt artikel 8 i protokollet att en ledamot inte på något sätt kan lagföras för vissa kategorier av handlingar, nämligen sådana handlingar som har samband med utövande av ledamotens mandat.

50. Domstolen har redan slagit fast att denna materiella immunitet har en absolut karaktär( ).

51. Detta konstaterande ska förstås mot bakgrund av den princip( ) som ligger bakom den materiella immuniteten, nämligen att den inte är begränsad i tiden och därmed gäller såväl under mandatperioden som efter mandatperiodens utgång. Den är även absolut i den bemärkelsen att den täcker alla former av juridiskt ansvar, bland annat straffrättsligt och civilrättsligt ansvar. Det rör sig dessutom om en ovillkorlig immunitet, eftersom den inte kan upphävas av parlamentet och eftersom ledamoten inte kan avsäga sig den. Icke desto mindre omfattar immunitetens absoluta karaktär enligt artikel 8 i protokollet uteslutande ”yttranden [ledamöterna] gjort eller röster de avlagt under utövandet av sitt ämbete”.

52. Den processuella immuniteten eller åtalsimmuniteten, vilken avses i artikel 9 i protokollet, syftar däremot till att utövande av mandatet som parlamentsledamot inte ska hindras genom åtal som avser handlingar som ledamöterna utfört i egenskap av vanliga medborgare. I artikel 9 skyddas således ledamöterna av Europaparlamentet mot lagföring under mandatperioden. Den immunitet som föreskrivs i artikel 9 gäller endast under Europaparlamentets sessioner och förlorar sin verkan om ledamoten tas på bar gärning och om immuniteten upphävs av parlamentet( ).

53. Historiskt sett var syftet med den processuella immuniteten att den utövande makten eller enskilda personer inte skulle kunna hindra ledamöterna från att utöva sitt ämbete genom att påskynda förundersökningen eller genom att rikta ogrundade straffrättsliga anklagelser mot dem. Denna immunitet är således inte absolut till sin natur. Det krävs endast att de åtgärder som vidtas mot en ledamot genomförs efter eller mellan parlamentets sessioner.

54. Den materiella immunitet som följer av den absoluta immuniteten är i kraft av det blotta skälet att den upptas i protokollet, förutsatt att en ledamots handlingar omfattas av den materiella immunitetens tillämpningsområde. För att den processuella immuniteten ska genomföras är det däremot oundgängligen nödvändigt att parlamentet fattar ett beslut att tillåta eller förbjuda kvarhållande eller lagföring.

55. Mot bakgrund av dessa principer förefaller det mig som om yttrandefriheten i allmänhet, yttrandefriheten för politisk diskurs av allmänt intresse och räckvidden av den materiella immuniteten för en ledamot av parlamentet är rättigheter som, trots att de är separata, ständigt sammanfaller. Det förtjänar att framhållas att ett yttrande som gjorts av en parlamentsledamot kan skyddas antingen utifrån principen om den mer vidsträckta yttrandefriheten som gäller för politisk diskurs eller utifrån principen om allmän yttrandefrihet på ett sådant sätt att yttrandet inte automatiskt kan bli föremål för några påföljder, även om yttrandet gjorts under sådana omständigheter att det inte omfattas av tillämpningsområdet för den materiella immunitet som är förbunden med ämbetet som parlamentsledamot. Förevarande mål avser således frågan hur avgränsningen ska göras, inom ramen för yttrandefriheten, mellan graden av skydd för en vanlig enskild, för en deltagare i en politisk debatt och för en parlamentsledamot.

C – Ordningsregler för parlamentsledamöterna

56. Enligt artikel 232 FEUF ska parlamentet anta sin arbetsordning. Utan att göra någon direkt parallell mellan bestämmelserna i protokollet och bestämmelserna i parlamentets arbetsordning anser jag att den sistnämnda rättsakten utgör ett användbart referensdokument vid besvarandet av den fråga som ställts i detta mål. Det ska tilläggas att en fast praxis har utvecklats inom parlamentet, vad avser tillämpningen av artikel 9 i protokollet, inom ramen för de ärenden som avser begäran om upphävande av immunitet för ledamöter av Europaparlamentet( ).

57. Enligt min mening består den parlamentariska immuniteten, med beaktande av dess syfte, inte bara av rättigheter utan även av skyldigheter( ). Betydelsen av detta synsätt har även bekräftats av Europarådets parlamentariska församling. Enligt denna församling måste det finnas utökade möjligheter att ålägga påföljder( ) i sådana fall då ett yttrande som gjorts av en ledamot i denna församling utgör förtal, förolämpning eller falsk anklagelse( ). Mot bakgrund av de sällsynta fall av kränkande yttranden från ledamöter av denna parlamentariska församling har det lagts fram ett förslag till stärkt skydd för drabbade personers anseende( ).

58. Det ska framhållas att ledamöterna av parlamentet visserligen, vid utövandet av sitt ämbete, åtnjuter materiell immunitet men att de trots allt är underlagda de ordningsregler som antagits av denna institution.

59. I dessa ordningsregler, och särskilt i artiklarna 9.2, 152 och 153 i parlamentets arbetsordning, anges gränserna för det uppförande som kan tillåtas när det gäller en parlamentsledamot, liksom de påföljder som kan komma ifråga om de överskrids. Det framgår av arbetsordningen att ledamöternas uppträdande ska baseras på de värderingar och principer som fastställs i Europeiska unionens grundläggande rättsakter, och att ledamöterna ska slå vakt om parlamentets värdighet och uppträda på ett sätt som inte stör parlamentets arbete.

60. Jag anser att dessa omständigheter kan tas i beaktande vid tolkningen av artikel 8 i protokollet när det gäller fastställande av räckvidden av den materiella immuniteten, eftersom ovannämnda regler visar själva beskaffenheten av det beteende som ingår i utövandet av ämbetet som parlamentsledamot.

D – Räckvidden av den materiella immuniteten i den mening som avses i artikel 8 i protokollet

61. Enligt en uppfattning som uttryckts i doktrinen omfattar den materiella immuniteten alla aspekter av den parlamentariska verksamheten i församlingar och parlamentariska utskott, oavsett om den består i avfattande av parlamentariska dokument eller deltagande i någon form av diskurs eller omröstning( ).

62. Det finns obestridligen flera olika parlamentariska modeller och ståndpunkter bland unionens medlemsstater vad gäller den materiella immuniteten. Dessa har emellertid samma syfte, nämligen att säkerställa utövandet av en parlamentsledamots ämbete och, i sista hand, institutionens verksamhet( ).

63. Den klassiska modellen för den materiella immuniteten, enligt vilken immuniteten omfattar yttranden som en ledamot gjort eller röster som denne avlagt under utövandet av sitt ämbete, gäller även för ledamöterna av Europarådets parlamentariska församling( ). På detta område omfattar uttrycket ”yttranden som gjorts” såväl muntliga som skriftliga inlägg från en ledamot under utövande av dennes ämbete vid denna församling. Förolämpningar som en parlamentsledamot riktar till personer som befinner sig i ett offentlig forum faller inte under begreppet yttrande( ). Den materiella immuniteten omfattar även yttranden som gjorts under utövandet av det officiella ämbetet i medlemsstaterna( ). Det handlar således om att skydda de parlamentsledamöter som reser till Europarådets medlemsstater på offentligt uppdrag.

64. Det är dessutom intressant att notera ett initiativ från parlamentet av år 1987 att ändra artikel 8 i protokollet så att ledamöterna av Europaparlamentet skyddas när det gäller yttranden som görs och röster som avläggs under debatterna i parlamentet eller i de organ som parlamentet har inrättat, som bedriver verksamhet tillsammans med parlamentet eller i vilka ledamöterna sammanträder i egenskap av parlamentsledamöter( ).

65. Den aktuella diskussionen avseende vilket kriterium som ska gälla vid fastställande av vad som utgör parlamentarisk verksamhet i den mening som avses i artikel 8 i protokollet har emellertid i huvudsak rört valet mellan ett ”rumsligt” kriterium och ett ”funktionellt” kriterium. För att bidra till denna diskussion vill jag uppmana domstolen att anta ett annat perspektiv vid prövningen av de aktuella uttalandena.

66. Enligt min mening finns det tre aspekter av den materiella immuniteten. Den första aspekten är av objektiv natur och syftar till att ge ledamöterna en möjlighet att fritt inleda och föra politisk debatt på parlamentarisk nivå och att stödja olika politiska ändamål för att kunna påverka utövandet av lagstiftningskompetens, budgetkompetens och kontrollbefogenheter, vilket ankommer på parlamentet. Den andra aspekten, även denna av objektiv natur, syftar till att värna om möjligheten att komma med kritiska yttranden, bland annat avseende den verkställande makten inom unionen och medlemsstaterna och att således bidra till en vertikal och en horisontell maktdelning inom unionen. Enligt den tredje aspekten, som är av subjektiv natur, ska den materiella immuniteten förstås som en grundläggande rättighet som inskränker andra medborgares grundläggande rättigheter, såsom rätten till domstolsprövning. Genom dessa tre aspekter kan den materiella immuniteten således sägas leda till att det görs undantag från principen om likabehandling av medborgarna( ). Av detta skäl är det mycket viktigt att, genom tolkning av den materiella immunitetens räckvidd, söka uppnå den balans som är nödvändig i ett demokratiskt samhälle.

67. I detta hänseende delar jag kommissionens uppfattning att tillämpningsområdet för artikel 8 i protokollet måste vara fullt ut förenligt med artikel 9 i Europakonventionen, vilken motsvarar artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. En inskränkning i rätten till domstolsprövning på grund av parlamentarisk immunitet får inte vara oproportionerlig i förhållande till det berättigade intresse som nämnda immunitet tillvaratar( ).

68. När det gäller det rumsliga kriteriet anser jag, i likhet med generaladvokaten Poiares Maduro, att det står utom diskussion att avgränsningen av den absoluta immuniteten till att endast gälla den plats där parlamentet håller sina sessioner inte längre motsvarar dagens verklighet när det gäller den politiska debatten och att detta kriterium således inte kan anses vara exklusivt( ).

69. Enligt Europarådets parlamentariska församling ska den absoluta immuniteten, med hänsyn till den internationella karaktären av denna församling, definieras utifrån den verksamhet som ledamöterna typiskt bedriver och inte utifrån ett rumsligt begrepp( ).

70. Enligt min mening ska emellertid betydelsen av parlamentslokaler som en privilegierad plats för politisk debatt, även på unionsnivå, inte underskattas. Tolkningen av begreppet parlamentarisk immunitet får således inte leda till att parlamentet banaliseras såsom politisk institution genom att ett yttrande som en ledamot av Europaparlamentet gjort i parlamentets talarstol behandlas på samma sätt som ett yttrande som denne skulle kunna tänkas göra i exempelvis reality-TV.

71. När detta är sagt ska jag erinra om att den materiella immuniteten inte omfattar all verksamhet som bedrivs av en parlamentsledamot, även om den bedrivs inom parlamentet och under dess sessioner( ). För att det rumsliga kriteriet ska vara uppfyllt är det ett oundgängligt krav att den aktuella verksamheten har ett samband med den verksamhet som vederbörande bedriver i sin egenskap av ledamot av ett parlament. I medlemsstaterna finns det oftast ett samband mellan, å ena sidan, den absoluta immunitetens materiella och tidsmässiga räckvidd och, å andra sidan, begreppet yttranden som ingår i parlamentets särskilda verksamhet( ). Det är således självklart att interna diskussioner under det parlamentariska arbetet i vid bemärkelse( ) omfattas av tillämpningsområdet för artikel 8 i protokollet.

72. När det gäller verksamhet och uttalanden utanför parlamentet är den största svårigheten tillämpningen av det så kallade funktionella kriteriet, vilket alltså skulle utgöra det enda relevanta kriteriet för att fastställa räckvidden av den materiella immuniteten. Enligt min mening kan syftet med artikel 8 i protokollet inte vara att immuniteten ska utsträckas till att omfatta alla uttalanden som görs av parlamentsledamöterna. En sådan tolkning anser jag skulle stå i strid med de grundläggande rättigheter som består i likhet inför lagen( ) och rätt till domstolsprövning, även om att parlamentet förefaller ha antagit en sådan inställning i sin praxis beträffande upphävande av immunitet( ). Den materiella immuniteten syftar emellertid till att skydda parlamentsledamöterna i deras egenskap av europeiska parlamentariker och inte i deras egenskap av politiker i allmänhet.

73. Generaladvokaten Poiares Maduro föreslog i sitt förslag till avgörande i de ovannämnda förenade målen Marra att det är beskaffenheten av och innehållet i de yttranden som görs av ledamöterna av Europaparlamentet som ska användas som kriterium vid fastställande huruvida uttalanden av en ledamot har gjorts under utövande av dennes ämbete. Han har uppställt två villkor för kvalificering av yttrandena. För det första måste de vara av genuint allmänintresse. För det andra måste en distinktion göras mellan faktapåståenden och värdeomdömen( ).

74. Enligt min mening bör denna aspekt bli föremål för en fördjupad analys innan frågan om tolkningen av begreppet ”yttrande eller röst inom ramen för ämbetet” i artikel 8 i protokollet besvaras. Därför vill jag pröva begreppen allmänintresse och distinktionen mellan värdeomdömen och faktapåståenden och därefter föreslå att den materiella immunitetens räckvidd ska fastställas utifrån ett organisatoriskt snarare än ett funktionellt samband.

1. Allmänintresse

75. Allmänintresset utgör en grundläggande aspekt av yttrandefriheten, eftersom det bidrar till skyddet för mångfalden när det gäller värderingarna i det samhälle som skyddas av denna frihet. Icke desto mindre anser jag, när det gäller tillämpningsområdet för den absoluta immuniteten enligt artikel 8 i protokollet, att det är svårt att kräva att alla uttalanden från en ledamot av Europaparlamentet ska ha en politisk innebörd som alltid rör ett genuint allmänintresse.

76. Syftet med en vidsträckt yttrandefrihet, såsom den som gäller för parlamentsledamöterna, är att de ska ges möjlighet att delta i politiska debatter som har samband med deras ämbete utan oberättigade hinder. Denna frihet måste även ge möjlighet att uttrycka subjektiva, egoistiska eller rent av olämpliga åsikter, eftersom en parlamentsledamots uppgift är att stödja politiska ändamål utan att vara bunden av någon som helst objektivitetsplikt.

77. Målet med demokratiska politiska debatter är i själva verket att bidra till definitionen av allmänintresset, genom att lägga fram olika uppfattningar av detta. Allmänintresset föregår nämligen inte de demokratiska debatterna, utan dessa debatter medverkar till en bättre förståelse av allmänintresset.

78. Begreppet genuint allmänintresse kan således, enligt min mening, inte utgöra ett relevant kriterium för tillämpningen av den materiella immuniteten på ställningstaganden av parlamentsledamöter, vilka omfattas av artikel 8 i protokollet. Om så skulle vara fallet skulle innehållet i de politiska debatterna vara föremål för efterhandscensur av de rättsliga myndigheterna, vilket i sig skulle stå i strid med tanken bakom den parlamentariska immuniteten( ).

2. Värdeomdömen och faktapåståenden

79. Distinktionen mellan ett faktapåstående och ett värdeomdöme( ), som bland annat åberopats i parlamentets och kommissionens yttranden, verkar ha uppstått i det moderna tänkandet. Grunden för denna uppfattning är påståendet från David Hume om att fakta inte kan leda till ansvar( ). I 1900-talets filosofi upptogs denna princip i de så kallade icke-kognitiva teorierna, enligt vilka yttranden innehållande värderingar eller normer ansågs falla utanför kategorierna sant och falskt. Faktapåståenden är däremot antingen sanna eller falska. Det är således möjligt att bibehålla objektivitet i en debatt, i den mån den rör fakta. Värdeomdömen är emellertid mer eller mindre relativa, eller rent av subjektiva( ).

80. Mot bakgrund av de begreppsmässiga svårigheter som är förbundna med moralfilosofin bakom denna distinktion anser jag att det är riskfyllt att grunda den rättsliga tolkningen av en unionsbestämmelse på denna. I likhet med vissa rättsteoretiker anser jag att det i begreppsmässigt hänseende är svårt, eller rent av omöjligt, att åstadkomma en klar distinktion mellan värdeomdömen och faktapåståenden på det rättsliga området. Det ska dessutom noteras att det är fullt möjligt att uttrycka ett värdeomdöme genom en fras som i semantiskt hänseende ter sig som ett rent faktapåstående( ).

81. Icke desto mindre vill jag erinra om att distinktionen mellan värdeomdömen och faktapåståenden är ett av de klassiska kriterierna i Europadomstolens rättspraxis. Sammanfattningsvis kan riktigheten av ett faktapåstående bevisas (exceptio veritatis)( ), vilket inte är fallet när det gäller värdeomdömen.

82. I doktrinen har det med rätta hävdats att Europadomstolen inte tillämpar en renodlad tudelning mellan dessa två begrepp, det vill säga den skiljer inte mellan ”rena åsikter” och ”faktapåståenden”, utan mellan ”rena faktapåståenden” och blandade uttryck, bestående av såväl faktauppgifter som åsikter( ).

83. Detta visar, enligt min mening, att motsättningen mellan dessa två begrepp inte är helt klar, vilket har bekräftats av Europadomstolen( ). Enligt rättspraxis från nämnda domstol ligger skillnaden mellan värdeomdömen och faktapåståenden i det beviskrav som ställs med avseende på faktisk bevisning( ). Jag tvivlar emellertid på att det är möjligt att på ett klart och enkelt sätt tillämpa denna rättspraxis när det gäller fastställande av gränserna för den materiella immunitet som tillkommer en ledamot av parlamentet.

84. Det ska framhållas att genom den materiella immuniteten utesluts vissa av parlamentsledamöternas yttranden från eventuellt straffrättsligt eller civilrättsligt ansvar. Sett ur denna synvinkel ska yttrandena ses som handlingar, närmare bestämt talhandlingar, som kan eller inte kan utgöra brott, såsom falsk anklagelse, förtal eller förolämpning( ).

85. När det gäller bedömningen av yttranden som utgörande handlingar anser jag att frågan om det rör sig om ett faktapåstående eller ett värdeomdöme är av mindre betydelse än frågan om vilket syfte den som gjorde yttrandet hade med detta och den reaktion som denna talhandling fick hos interlokutörerna, även om sanningsenligheten av påståendet kan ha betydelse för den juridiska kvalifikationen av den aktuella handlingen. Det ska tilläggas att det inte förefaller som om Europaparlamentet företar någon distinktion mellan faktapåståenden och värdeomdömen i dess praxis avseende upphävande av immunitet( ).

86. Slutligen vill jag fästa domstolens uppmärksamhet på att ett närmande mellan begreppet ”utövande av ämbetet som parlamentsledamot” och värdeomdömen leder till att räckvidden av den fria politiska diskursen inskränks.

87. En ledamot av parlamentet måste nämligen, vid utövande av sitt ämbete, kunna ge uttryck för väljarnas missnöje och försvara deras intressen. Av detta skäl måste ledamoten kunna åberopa den immateriella immuniteten för att fritt komma med obestyrkta faktapåståenden eller faktapåståenden som kan visa sig vara felaktiga. Det torde oftast röra sig om blandade uttryck i den mening som avses i Europadomstolens rättspraxis. En parlamentsledamot måste följaktligen kunna förlita sig på principen in dubio pro reo, det vill säga ha möjlighet att kritisera verksamheten i andra institutioner utan att på förhand ha företagit ingående undersökningar i syfte att bevisa sina påståenden.

88. Jag anser således att den materiella immuniteten måste anses omfatta inte bara värdeomdömen utan även faktapåståenden, förutsatt att de uppfyller det organisatoriska kriterium som jag föreslår.

E – Uppställande av ett organisatoriskt kriterium( )

89. Eftersom jag är övertygad om att det inte på grundval av kriteriet funktionellt samband, viket bygger på begreppet allmänintresse och på distinktionen mellan värdeomdömen och faktapåståenden, är möjligt att ge ett ändamålsenligt svar på frågan vilka de materiella villkoren är för tillämpningen av den immunitet som gäller enligt unionsrätten föreslår jag domstolen att, med inspiration från Europadomstolens rättspraxis, utarbeta ett specifikt kriterium för beskaffenheten av det ämbete som en ledamot av Europaparlamentet utövar. Enligt detta kriterium är den materiella immuniteten inte kopplad till innehållet i en ledamots yttrande, utan beror snarare på om det finns ett samband mellan det sammanhang i vilket yttrandet gjorts och parlamentets parlamentariska arbete.

1. Proportionalitetskriteriet såsom detta har utvecklats i Europadomstolens rättspraxis

90. När det gäller rättspraxis avseende gränserna för immuniteten har Europadomstolen uttalat att yttrandefriheten visserligen är ovärderlig för alla och envar men att den är synnerligen ovärderlig för en folkvald person som representerar sina väljare samt uttrycker deras missnöje och försvarar deras intressen. I en demokrati utgör parlamentet och därmed jämförliga organ essentiella forum för politisk debatt( ). Nämnda domstol har även betonat vikten av att det görs en bedömning mot bakgrund av de faktiska omständigheterna i varje enskilt fall och inte en abstrakt prövning( ).

91. Det förefaller som om Europadomstolen som huvudregel tolkar den parlamentariska immunitetens räckvidd restriktivt. Den har således ansett en immunitet som täcker uttalanden som gjorts under parlamentariska debatter i lagstiftande församlingar och som syftar till att skydda de intressen som tillkommer parlamentet som sådant, i motsättning till de enskilda ledamöternas individuella intressen, vara förenlig med Europakonventionen( ).

92. Jag anser att domen i det i fotnot 85 nämnda målet A. mot Förenade kungariket är principiell i detta hänseende. Efter att ha slagit fast att syftet med den parlamentariska immunitet som ledamoten av House of Commons åtnjöt i det aktuella fallet var att skydda yttrandefriheten i parlamentet och att upprätthålla maktdelningen mellan den lagstiftande och den dömande makten och därmed var legitimt prövade Europadomstolen huruvida den aktuella immuniteten var proportionerlig. När det gäller immunitetens förenlighet med Europakonventionen förehåller det sig således på det sättet att ju vidare immuniteten är, ju mer tvingande måste de skäl vara som åberopas som motivering för denna( ).

93. Härutöver har domen i målet Cordova mot Italien( ) lett till en restriktiv tolkning av immuniteten, enligt vilken dess syfte inte är att skydda en parlamentsledamot när han inte agerar i denna egenskap. I nämnda dom har Europadomstolen framhållit att en ledamots uppträdande inte nödvändigtvis är förbundet med utövande av hans ämbete som parlamentsledamot i egentlig mening och framför allt inte per definition kan likställas med en handling som följer av dennes ämbete. Europadomstolen slog i domen fast att det aktuella uppträdandet( ) snarare var en del av ett gräl mellan privatpersoner och att det i ett sådant fall inte är befogat att vägra den berörda personen rätten till domstolsprövning( ).

94. På grund härav fann Europadomstolen att ”det förhållandet att det inte fanns något direkt samband med den parlamentariska verksamheten innebär att begreppet proportionalitet mellan målet och de medel som använts för att nå detta mål ska tolkas restriktivt. Detta gäller i synnerhet då inskränkningarna i rätten till domstolsprövning följer av ett beslut av ett politiskt organ. En annan slutsats skulle innebära att rätten för enskilda att väcka talan vid domstol skulle inskränkas på ett sätt som är oförenligt med artikel 6.1 i Europakonventionen varje gång de yttranden som talan omfattar har gjorts av en ledamot av parlamentet”( ).

95. Mot bakgrund av dessa uttalanden måste proportionaliteten med avseende på immunitetens tillämpningsområde enligt min mening anses vara av grundläggande vikt vid tolkningen av artikel 8 i protokollet. Detta föranleder mig att föreslå att domstolen uppställer ett nytt kriterium för prövningen, ett så kallat organisatoriskt kriterium.

2. Kriteriet organisatoriskt samband

96. Jag föreslår att det, vid tolkningen av artikel 8 i protokollet, ska tillämpas ett kriterium som innebär att det måste finnas ett organisatoriskt samband mellan den verksamhet som bedrivs av en ledamot av Europaparlamentet och den immateriella immunitetens tillämpningsområde( ). Enligt min mening ska man, när det gäller själva begreppet materiell immunitet, skilja mellan själva kärnan i begreppet och den omkringliggande sfären.

97. Jag föreslår att den verksamhet som är själva essensen av ämbetet som parlamentsledamot ska anses utgöra immunitetens kärna. Denna verksamhet omfattar bland annat yttranden som görs och röster som avläggs i parlamentet, i parlamentets utskott, delegationer och politiska organ liksom i de politiska grupperna. Vidare föreslår jag att detsamma ska gälla för deltagande i konferenser, utförande av tjänsteuppdrag och deltagande i politiska möten utanför parlamentet i egenskap av parlamentsledamot( ).

98. Även om det troligen är omöjligt att räkna upp alla relevanta handlingar är jag av den uppfattningen att ett antagande av själva konceptet ”essensen av den parlamentariska verksamheten” underlättar den nationella domstolens prövning, vilken i tveksamma fall kan eller ska hänskjuta denna fråga till domstolen i form av en begäran om förhandsavgörande.

99. När det gäller handlingar som inte kan kvalificeras som en del av det ämbete som utövas av en ledamot av Europaparlamentet ska, såsom i Europadomstolens praxis, proportionalitetsprincipen tillämpas. Såsom Europadomstolen har slagit fast innebär det förhållandet att det inte finns något direkt samband med den parlamentariska verksamheten att begreppet proportionalitet mellan målet och de medel som använts för att nå detta mål ska tolkas restriktivt( ).

100. Ju mer den handling som företagits eller det utlåtande som har gjorts av en ledamot av Europaparlamentet avlägsnar sig från själva kärnan i dennes ämbete, ju större krav ställs det således på den tvingande karaktären av de skäl som åberopas som motivering för den absoluta immuniteten. Detta innebär att det skapas balans mellan, å ena sidan, en parlamentsledamots yttrandefrihet och, å andra sidan, rätten till domstolsprövning och likabehandling av medborgarna.

101. Motsatt gäller att ju mer det aktuella handlandet i sak kan likställas med det ämbete som utförs av en parlamentsledamot, ju större räckvidd har den materiella immunitet som denne åtnjuter. Det är framför allt frågan huruvida ett yttrande som en ledamot av Europaparlamentet gör i media omfattas av den materiella immunitetens tillämpningsområde som ska prövas utifrån dessa kriterier. Jag anser att den materiella immuniteten måste anses omfatta uttalanden som görs i direkt anslutning till en parlamentarisk debatt eller som återger eller kommenterar denna. När det däremot gäller en parlamentsledamots deltagande i valdebatter eller andra politiska debatter i allmänhet ska de inte tillerkännas en förmånligare rättsställning än övriga deltagare i dessa debatter.

102. I detta sammanhang uppkommer emellertid frågan om huruvida en ledamot av Europaparlamentet kan åberopa det skydd som denne åtjnuter enligt artikel 8 i protokollet då det står klart att denne handlar i egenskap av nationell politiker, eller rent av i egenskap av regional- eller lokalpolitiker.

103. Den utmaning som parlament och parlamentariker framdeles står inför består nämligen i att de måste låta framgå vilka åtgärder de vidtar i befolkningens intresse, för att förbättra livskvaliteten för medborgarna, och se till att deras budskap inte blir mindre trovärdigt( ).

104. Eftersom den materiella immunitet som föreskrivs i protokollet grundar sig på fördraget där det, i artikel 343 FEUF, hänvisas till fullgörande av unionens uppgift anser jag att denna immunitet är avsedd att omfatta den verksamhet som bedrivs av en ledamot av Europaparlamentet, inte när han eller hon berör frågor som uteslutande är av intresse för en nationell politiker, utan när han eller hon utför uppgifter i egenskap av Europaparlamentariker.

105. När det gäller räckvidden av den samtida politiska debatten står det klart att de flesta yttranden som görs av en ledamot av Europaparlamentet är av dubbel natur. Diskursen på europeisk nivå kan ha ett tydligt samband med den som förs på nationell, regional eller lokal nivå. I motsatt fall, de vill säga i de fall då det rör sig om uttalanden som gjorts i ett rent nationellt eller lokalt sammanhang kan det emellertid visa sig svårare att fastställa ett samband med unionsdimensionen.

106. Det ska i detta hänseende noteras att det i Europarådets parlamentariska församlings arbetsordning hänvisas till ”europeiskt mandat”( ), vilket stödjer den uppfattningen att dess tillämpningsområde är begränsat till nämnda område.

107. Sammanfattningsvis kan sådant handlande som är att hänföra till den allmänna politiska debatten eller sådana situationer då ledamoten uttrycker sig i egenskap av garant för väljarnas intressen på nationell eller regional nivå – med beaktande av beskaffenheten av den immunitet som tillkommer parlamentsledamöterna, vilken ska förstås som den immunitet som oundgängligen måste gälla för unionen för att den ska kunna fullgöra sin uppgift – inte anses uppfylla det organisatoriska kriteriet och därmed inte anses omfattade av den materiella immuniteten enligt artikel 8 i protokollet.

108. Jag föreslår således att domstolen företar en balanserad tolkning av den materiella immuniteten på grundval av kriteriet om organisatoriskt samband, varvid denna ska ställas mot principen om likabehandling av medborgarna och mot rätten till domstolsprövning.

109. I målet vid den nationella domstolen anser jag inte att motiveringen för att Aldo Patriciello ska omfattas av absolut immunitet kan anses väga tyngre än dessa principer. Såsom framgår av parlamentets allmänna betänkande har ärekränkningar riktade mot individer snarare än mot institutionerna vanligtvis ansetts falla utanför en ledamots politiska verksamhet. Detta gäller exempelvis angrepp på individuella poliser men inte kritik mot polisen som institution( ). Beslutet att fastställa Aldo Patriciellos immunitet förefaller således avvika från denna linje.

110. Mot bakgrund av ovanstående anser jag att Aldo Patriciellos handlande faller utanför en parlamentsledamots ämbete i den organisatoriska mening som jag just har föreslagit. Aldo Patriciello har nämligen, enligt vad som framgår av beslutet om hänskjutande, agerat utanför parlamentet. Han förefaller vidare, med beaktande av syftet med handlingen, ha agerat i egenskap av nationell politiker, eller rent av som en upprörd medborgare. Härutöver kan Aldo Patriciellos uppträdande, med förbehåll för den prövning av omständigheterna som den hänskjutande domstolen ska företa och dess kvalificering av dessa omständigheter utifrån bestämmelserna i den italienska strafflagen, inte anses ha något relevant samband med utövandet av hans ämbete som parlamentsledamot.

VII – Förslag till avgörande

111. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att domstolen besvarar den tolkningsfråga som ställts av Tribunale d’Isernia på följande sätt:

Ett sådant uppträdande från en ledamot av Europaparlamentet som är i fråga i det nationella målet utgör inte ett yttrande som gjorts under utövandet av ämbetet som parlamentsledamot i den mening som avses i artikel 8 i protokoll nr 7 om Europeiska unionens immunitet och privilegier, eftersom det inte har något samband med Europaparlamentets verksamhet.