Förslag till avgörande av generaladvokat Mischo föredraget den 16 januari 2001. - Europeiska kommissionen mot Konungariket Nederländerna. - Fördragsbrott - Direktiv 76/464/EEG - Förorening av vattenmiljön - Underlåtenhet att införliva. - Mål C-152/98.



Rättsfallssamling 2001 s. I-03463



Generaladvokatens förslag till avgörande

1. För nionde gången begär Europeiska gemenskapernas kommission att domstolen skall fastställa att en medlemsstat, i det här fallet Konungariket Nederländerna, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö (nedan kallat direktivet).

2. Direktivet syftar till att hindra förorening av vattenmiljön genom vissa särskilt farliga ämnen som anges i en förteckning, kallad förteckning I, och att minska förorening av vattenmiljön genom vissa andra farliga ämnen som anges i en annan förteckning, kallad förteckning II. De två förteckningarna utgör en bilaga till direktivet. För att uppnå dessa mål skall medlemsstaterna, enligt artikel 2 i direktivet, vidta de lämpliga åtgärder som föreskrivs i artikel 3 och följande artiklar.

3. I fråga om ämnena i förteckning I fastställer rådet, i enlighet med artikel 6.1 i direktivet, gränsvärden för utsläpp i förhållande till deras inverkan på vattenmiljön, med beaktande av bästa tillgängliga teknik. Enligt artiklarna 3 och 5 i direktivet är medlemsstaterna skyldiga att för varje utsläpp av dessa ämnen i vattenmiljön uppställa krav på förhandstillstånd från de behöriga nationella myndigheter som fastställer utsläppsnormerna, vilka inte får överstiga de gränsvärden som fastställs av rådet.

4. För att fastställa dessa upprättade kommissionen i samarbete med medlemsstaterna en förteckning över 129 enskilda ämnen, som rådet i en resolution av den 7 februari 1983 avseende kampen mot vattenförorening betecknade som grunden för arbetet med att genomföra direktivet. Senare har ytterligare tre ämnen förts in i förteckningen. Rådet har fastställt gränsvärden och kvalitetsmål för 18 av dessa 132 ämnen. Kommissionen lade fram ett förslag till direktiv avseende 15 andra ämnen, men förslaget drogs tillbaka strax därefter. Följaktligen har gränsvärden för 114 av 132 prioriterade ämnen hittills ännu inte fastställts på gemenskapsnivå.

5. Beträffande ämnena i förteckning II föreskrivs följande i artikel 7 i direktivet:

"1. För att begränsa förorening av de vatten som avses i artikel 1 genom ämnena i förteckning II skall medlemsstaterna upprätta program, vid vilkas genomförande de metoder som nämns i punkt 2 och 3 skall tillämpas.

2. Förhandstillstånd skall krävas för alla utsläpp som sker till de vatten som avses i artikel 1 och som kan innehålla något av ämnena i förteckning II. Genom tillståndet, som meddelas av den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten, skall utsläppsnormer fastställas, vilka skall grundas på de kvalitetsmål som fastställs enligt punkt 3.

3. Programmen som avses i punkt 1 skall innehålla kvalitetsmål för vatten, vilka skall överensstämma med befintliga rådsdirektiv.

..."

6. Förteckning II ser ut på följande sätt:

"Förteckning II omfattar

- ämnen som hör till familjerna och grupperna i förteckning I men för vilka sådana gränsvärden som avses i artikel 6 i detta direktiv inte har fastställts,

- vissa enskilda ämnen och kategorier av ämnen som hör till de familjer och grupper av ämnen som förtecknas nedan,

vilka har en skadlig inverkan på vattenmiljön, vilken inverkan dock kan begränsas till ett givet område och som beror på recipientens särskilda egenskaper och belägenhet."

7. Därefter anges "[f]amiljer och grupper av ämnen som avses i den andra strecksatsen". Denna förteckning innehåller åtta kategorier av ämnen. Den första består av metalloider och metaller samt deras föreningar, bland annat titan, bor, uran, tellur och silver. Den fjärde kategorin består av giftiga eller svårnedbrytbara organiska föreningar av kisel samt de ämnen som kan orsaka att sådana föreningar bildas i vatten, dock med undantag för sådana som är biologiskt ofarliga eller snabbt omvandlas till ofarliga ämnen i vatten.

8. I direktivet föreskrivs inte någon frist för införlivande. I artikel 12.2 i direktivet föreskrivs dock att kommissionen skall, om möjligt inom 27 månader efter anmälan av detta direktiv, till rådet överlämna de första förslagen som har utarbetats på grundval av en jämförelse av de program som medlemsstaterna upprättat. Kommissionen ansåg att medlemsstaterna inte kunde tillhandahålla de relevanta uppgifterna inom denna frist och föreslog i skrivelse av den 3 november 1976 att datumet den 15 september 1981 skulle fastställas som sista dag för upprättandet av programmen och datumet den 15 september 1986 för genomförandet av dessa.

9. Direktivet har delvis ersatts av rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, vilket syftar till att undvika och, när detta visar sig vara omöjligt, minska utsläppen till luft, vatten och mark från anläggningar inom vissa industriella verksamheter.

10. I artikel 20.1 i direktiv 96/61 föreskrivs att artiklarna 3, 5, 6.3 och 7.2 i direktiv 76/464 skall tillämpas på befintliga anläggningar för de verksamheter som avses i direktiv 96/61 till dess att de nödvändiga åtgärder som avses i artikel 5 i sistnämnda direktiv har vidtagits av de behöriga myndigheterna. I artikel 20.2 föreskrivs däremot att bestämmelserna om tillstånd i vissa direktiv, däribland även direktiv 76/464, skall upphöra att tillämpas på nya anläggningar från och med den dag då direktiv 96/61 börjar tillämpas, det vill säga från och med den 30 oktober 1999.

11. Europaparlamentet och rådet håller även på att anta ett direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (nedan kallat det nya ramdirektivet). Detta direktiv kommer på sikt troligen att ersätta de bestämmelser som är i fråga i förevarande mål.

12. Det skall först noteras att Konungariket Nederländerna har ifrågasatt lämpligheten av den talan som väckts av kommissionen. Artiklarna 3, 5, 6.3 och 7.2 i direktivet kommer nämligen snart att inte längre vara tillämpliga på viktiga industrisektorer. Det nya ramdirektivet på vattenpolitikens område kommer först att ersätta direktivet delvis, därefter helt.

13. Ramdirektivet och direktiv 96/61 kommer dessutom att medföra att åtskillnaden mellan ämnena i förteckning I och ämnena i förteckning II blir inaktuell. I reglerna i dessa direktiv kommer kvalitetsmål enbart att vara ett underordnat sätt för att bekämpa förorening av vattenmiljön. Den omtvistade tolkningen av förteckning II första strecksatsen, som en stor del av förevarande mål avser, kommer således att bli obsolet inom kort.

14. Jag har förståelse för den nederländska regeringens villrådighet. Även jag är förvånad över att kommissionen kräver att medlemsstaterna skall kunna fastställa kvalitetsmål för sina vatten, medan kommissionen själv inte har lyckats föreslå sådana för flertalet av de berörda ämnen, vilket emellertid åligger den enligt artikel 6.2 (utöver gränsvärdena som föreskrivs i artikel 6.1). Har kommissionen stött på andra vetenskapliga och tekniska hinder än vad medlemsstaterna har gjort?

15. Icke desto mindre följer det av fast rättspraxis, som svaranden inte har bestritt, att kommissionen har befogenhet att företa skönsmässig bedömning när det gäller att besluta huruvida det är lämpligt att väcka talan om fördragsbrott. Förekomsten av ett fördragsbrott skall dessutom bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet, i detta fall den 23 februari 1997. Domstolen har nyligen, i domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Grekland och kommissionen mot Portugal, på nytt erinrat om sistnämnda princip i fråga om fördragsbrott avseende samma direktiv.

16. Det finns därför anledning att längre fram bedöma de anmärkningar som kommissionen har gjort.

17. Det skall inledningsvis även göras ett annat påpekande avseende tvistens föremål. I kommissionens yrkanden nämns fördragsbrott avseende direktivet i allmänhet. De anmärkningar som kommissionen utvecklade under det administrativa förfarandet avsåg emellertid enbart Scheldeområdet.

18. Enligt fast rättspraxis får emellertid föremålet för en talan om fördragsbrott inte gå utanför den ram som fastställts under det administrativa förfarandet, i annat fall skall den avvisas.

19. Det skall således anses att kommissionens talan endast kan tas upp till sakprövning till den del den avser Scheldeområdet.

Underlåtenheten att uppfylla skyldigheten att fastställa kvalitetsmål för ämnena i förteckning II första strecksatsen

20. Kommissionen har gjort gällande att de nederländska myndigheterna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter genom att inte upprätta program som innehåller kvalitetsmål för ämnena i förteckning I, för vilka gränsvärden ännu inte har fastställts på gemenskapsnivå.

21. Kommissionen anser nämligen att sådana ämnen omfattas av tillämpningsområdet för förteckning II första strecksatsen, och följaktligen skall den vattenförorening som orsakas av dessa ämnen bekämpas med de medel som anges i artikel 7 i direktivet, däribland program som innehåller kvalitetsmål.

22. Konungariket Nederländerna har inte bestritt att det inte har upprättat några sådana program eller fastställt några sådana mål. Det har emellertid gjort gällande att den tolkning av förteckning II första strecksatsen som kommissionen förordar är felaktig och att ämnena i förteckning I, för vilka det inte har fastställts några gränsvärden på gemenskapsnivå, likväl skall behandlas enligt de regler som föreskrivs i artiklarna 3-6 i direktivet.

23. Svarandens argument är grundat på direktivets ordalydelse, systematik, syfte och den tidigare tillämpningen av detsamma.

24. Vad beträffar direktivets ordalydelse har Konungariket Nederländerna erinrat om att enligt första strecksatsen i förteckning II är de omtvistade ämnena de ämnen "som hör till familjerna och grupperna i förteckning I men för vilka sådana gränsvärden som avses i artikel 6 i detta direktiv inte har fastställts".

25. Svaranden har, särskilt med stöd av den nederländska och den tyska språkversionen där uttrycken "niet worden vastgesteld" och "nicht festgelegt werden" används för uttrycket "inte har fastställts", dragit slutsatsen att familjerna och grupperna i förteckning I omfattas av reglerna i förteckning II enbart när det uttryckligen har visats att det inte kommer att fastställas något gränsvärde för framtiden för dessa familjer och grupper av ämnen.

26. Vad beträffar direktivets systematik och syfte har Konungariket Nederländerna angett att ämnena i förteckning I i direktivet omfattas av reglerna i artiklarna 3-6 i direktivet, vilka är strängare än de regler som föreskrivs i artikel 7 för de ämnen som omfattas av förteckning II. Detta beror på att förteckning I innehåller de allra mest skadliga ämnena, vilket motiverar mycket restriktiva åtgärder, medan de ämnen som anges i förteckning II är mindre skadliga.

27. För att inte äventyra direktivets syfte, som är att i så stor utsträckning som möjligt undanröja de ämnen som anses vara de mest skadliga, bör kampen mot ämnena i förteckning I vara särskilt intensiv.

28. Det är således felaktigt att, som kommissionen, anse att sådana ämnen bör omfattas av de mindre stränga reglerna i förteckning II enbart på grund av att rådet ännu inte har fastställt gränsvärden för utsläpp av dessa ämnen. Enbart denna omständighet minskar nämligen inte på något sätt ämnenas skadlighet, utan de bör omfattas av strängare regler, som dem som föreskrivs i artiklarna 3-6 i direktivet.

29. Det är enbart för det särskilda fall att rådet formellt har meddelat sin avsikt att inte anta gränsvärden på gemenskapsnivå för ett ämne i förteckning I som det finns anledning att behandla ämnet som om det ingår i förteckning II.

30. Svaranden har även betonat en annan följd av den tolkning som kommissionen har föreslagit, vilken inte heller överensstämmer med direktivets systematik. Svaranden har i det avseendet erinrat om att det finns tiotusentals ämnen i förteckning I i direktivet för vilka rådet ännu inte har fastställt några gemenskapsnormer. Om det skulle anses att samtliga dessa ämnen omfattas av förteckning II skulle medlemsstaterna vara skyldiga att fastställa kvalitetsmål för vart och ett av dessa ämnen.

31. Den nederländska regeringen har tillagt att institutionernas praxis, efter ikraftträdandet av direktivet, bekräftar detta resonemang. Den visar nämligen att kommissionen har lagt fram flera förslag till rådet som har lett till fastställandet av gemenskapsnormer. Kommissionen har dessutom åtagit sig att lägga fram sådana förslag för de 114 ämnen som är i fråga i förevarande mål.

32. Svaranden har av detta dragit slutsatsen att kommissionen själv har medgett att det fanns anledning att bestämma gränser för dessa ämnen och låta dem omfattas av de stränga regler som följer av artiklarna 3-6 i direktivet. Skälet till varför detta inte redan har skett beror på kommissionen, och medlemsstaterna kan inte hållas ansvariga för detta.

33. Till stöd för sin tolkning har kommissionen åberopat den engelska språkversionen, där uttrycket "have not been determined" används, samt domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Luxemburg, där domstolen slog fast att i förteckning II första strecksatsen i direktivet anges ämnen för vilka rådet ännu inte har fastställt gränser på gemenskapsnivå.

34. Svaranden har emellertid, enligt min mening på goda grunder, gjort gällande att detta citat är taget från den beskrivande delen av domen i ett mål där tolkningen av denna bestämmelse inte var föremål för tvist. Det går därför inte att av detta citat dra slutsatsen att domstolen delar kommissionens uppfattning.

35. Det skall emellertid konstateras att domstolen nyligen i två domar, nämligen i domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Belgien, punkt 35, och kommissionen mot Tyskland, punkterna 27, 29 och 30, i motsats till vad svaranden har hävdat, uttryckligen angav att ämnena i förteckning I, för vilka rådet ännu inte har fastställt några gränsvärden för utsläpp, provisoriskt skall behandlas som ämnen som omfattas av förteckning II, vilken regleras enligt artikel 7 i direktivet.

36. I punkterna 35 och 40 i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien angav domstolen att detta gäller ämnena i fråga "vilka har individualiserats" och vilka "är relevanta för den enskilda medlemsstatens förhållanden". Enligt min mening finns det inget skäl varför inte samma sak skulle gälla Konungariket Nederländerna. Denna medlemsstat är därför inte skyldig att upprätta program som innehåller kvalitetsmål för tiotusentals ämnen, utan enbart för de 114 ämnen för vilka rådet ännu inte har fastställt gränsvärden och vilka faktiskt kan förekomma i nederländska floder och åar.

37. Det skall i förbigående noteras att det är överraskande att kommissionen inte begränsade föremålet för sin talan till dessa 114 ämnen, trots att talan i de mål som väcktes mot Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Belgien, Republiken Grekland och Republiken Portugal enbart avsåg 99 ämnen. (Ovan har det redan påpekats att kommissionen drog tillbaka sina förslag avseende 15 ämnen, och det återstår nu 114 ämnen för vilka gränsvärden varken har antagits av rådet eller föreslagits av kommissionen.)

38. Oaktat detta följer av vad som anförts ovan att den tolkning av första strecksatsen i förteckning II som svaranden har föreslagit inte kan godtas.

39. Svaranden har emellertid även gjort gällande att de regler som tillämpas på ämnena i fråga enligt nationell lagstiftning, och som grundar sig på tillstånd som innehåller gränsvärden för utsläpp, skall likställas med direktivets regler för ämnena i förteckning I och de är således strängare än de regler som kommissionen vill skall tillämpas. Det kan därför inte anses att de nederländska myndigheterna på något sätt gjort sig skyldiga till fördragsbrott.

40. Att de nuvarande reglerna i Nederländerna är lämpliga framgår enligt svaranden tydligt av de resultat som detta land har uppnått i fråga om vattenskydd.

41. Svaranden har dessutom påpekat att de regler som de nederländska myndigheterna har infört följer av lagar och andra författningar och kan därför inte anses utgöra enbart administrativ praxis som myndigheterna kan ändra efter eget skön, såsom kommissionen tycks anse.

42. Det skall emellertid påpekas att domstolen i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland uttryckligen ansåg att en medlemsstat inte är befriad från skyldigheten att upprätta program som innehåller kvalitetsmål för ämnena i fråga, om den har upprättat ett på gränsvärden för utsläpp grundat skyddssystem, motsvarande det som föreskrivs i artikel 6 i direktivet, och enligt domstolen fäster gemenskapslagstiftaren särskild vikt vid denna skyldighet.

43. Domstolen har i det avseendet ansett att argumentet att det skulle utgöra ett strängare instrument att fastställa gränsvärden för utsläpp än att upprätta de program som innehåller kvalitetsmål, som avses i artikel 7, är obefogat. Domstolen har i frågan nämligen ansett att allt helt och hållet beror på nivån på de valda värdena.

44. Domstolen har slutligen även påpekat att förbättringen av vattenkvaliteten i en medlemsstat inte kan leda till slutsatsen att den metod som medlemsstaten har valt är strängare än de program som föreskrivs i artikel 7 i direktivet, eftersom en sådan förbättring inte är något annat än det resultat som medlemsstaten borde ha uppnått genom att tillämpa direktivet och medför inte att medlemsstaten befrias från skyldigheten att vidta de åtgärder som föreskrivs i artikel 7.

45. De argument som svaranden har åberopat skall följaktligen underkännas och kommissionens första anmärkning skall följaktligen godtas.

Underlåtenheten att uppfylla skyldigheten att fastställa kvalitetsmål för ämnena i förteckning II andra strecksatsen

46. Kommissionen har gjort gällande att Konungariket Nederländerna ännu inte har fastställt kvalitetsmål för den fjärde kategorin av ämnen i förteckning II andra strecksatsen samt för vissa ämnen i den första kategorin i denna strecksats, nämligen titan, bor, uran, tellur och silver.

47. Svaranden har inte bestritt denna underlåtenhet, men har gjort gällande att det inte ens i internationell doktrin har gått att hitta värden som är vetenskapligt belagda och som kan utgöra grund för fastställandet av kvalitetsmål. Det har därför varit nödvändigt att utföra vetenskapliga studier i det syftet. De kvalitetsmål som krävs enligt direktivet kommer att fastställas så snart som möjligt.

48. Det skall ännu en gång erinras om att det framgår klart av domstolens rättspraxis att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet. Det är ostridigt att det fortfarande förelåg ett fördragsbrott vid detta datum.

49. Det framgår dessutom av fast rättspraxis att de tekniska svårigheter som en medlemsstat kan ställas inför vid fullgörandet av sina skyldigheter inte kan medföra att ett fördragsbrott upphör. Såsom kommissionen har påpekat hade medlemsstaten möjlighet att hos kommissionen begära en förlängning av fristen.

50. Den nederländska regeringen gjorde dessutom gällande vid förhandlingen att det framgår av ordalydelsen i artikel 7.1, 7.2 och 7.3 att denna bestämmelse inte ålägger medlemsstaterna en skyldighet att fastställa kvalitetsmål för ämnena. Det är för övrigt logiskt, eftersom det finns tusentals ämnen.

51. Medlemsstaterna är därför endast skyldiga att fastställa kvalitetsmål för vattnen, och inte för ämnena.

52. Svaranden har emellertid själv medgett att dessa mål oundvikligen måste hänvisa till de koncentrationer av ämnen som finns i vattnen, eftersom det är mot bakgrund av dessa mål som man, i enlighet med artikel 7.2, fastställer de gränsvärden för utsläpp, som anges i tillstånd om utsläpp av dessa ämnen.

53. Vad kommissionen har kritiserat är emellertid just att det saknas en sådan hänvisning i fråga om de omtvistade ämnena i vissa vatten, nämligen i Scheldeområdet.

54. Som framgår har den nederländska regeringen för övrigt inte bestritt att en sådan hänvisning saknas.

55. Den nederländska regeringen har på goda grunder även tillagt att kvalitetsmålen endast skall avse ämnen som kan förekomma i de vatten som avses.

56. Svaranden har emellertid inte gjort gällande att så inte skulle vara fallet med de ämnen som avses i den andra delen av kommissionens talan.

57. Av vad anförts följer att även kommissionens andra anmärkning skall godtas.

Förslag till avgörande

58. Av de skäl som anges ovan föreslår jag att domstolen skall fastställa att

- Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö, genom att inte vidta nödvändiga åtgärder i fråga om Scheldeområdet för att följa artikel 7.1, 7.2 och 7.3 i direktivet,

- talan ogillas i övrigt,

- svaranden skall ersätta tre fjärdedelar av rättegångskostnaderna,

- kommissionen skall ersätta en fjärdedel av rättegångskostnaderna.