Preliminär utgåva

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKATEN

JULIANE KOKOTT

av den 3 december 2020( )

Mål C-559/19

Europeiska kommissionen

mot

Konungariket Spanien

(försämring av naturområdet Doñana)

”Miljö – Direktiv 2000/60/EG – En ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område – Direktiv 92/43/EEG – Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter – Försämring av grundvattenförekomsterna i naturområdet Doñana – Avsaknad av en ytterligare karakterisering av de grundvattenförekomster eller grupper av grundvattenförekomster i naturområdet Doñana som identifierats som utsatta för risker – Lämpliga grundläggande och kompletterande åtgärder i förvaltningsplanen för avrinningsområdet Guadalquivir – Försämring av olika livsmiljöer”





Innehållsförteckning





I. Inledning

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Ramdirektivet för vatten

B. Habitatdirektivet

III. Bakgrund till tvisten och det administrativa förfarandet

IV. Yrkanden

V. Bedömning

A. Spaniens yrkanden

B. Förbudet mot försämring i artikel 6.2 i habitatdirektivet

1. Föremålet för grunden för talan och upptagande till sakprövning

2. Kriterium enligt artikel 6.2 i habitatdirektivet

3. Tillämpning

a) Påverkan på skyddade livsmiljöer

b) Tillämpning i tiden av förbudet mot försämring

c) Spanien har inte vederlagt kommissionens argument

4. Slutsats i denna del

C. Skyldigheten att närmare karakterisera grundvattenförekomster enligt artikel 5 i ramdirektivet för vatten jämförd med punkt 2.2 i bilaga II till samma direktiv

1. Karakterisering i förvaltningsplanerna

2. Felaktig riskbedömning i den första förvaltningsplanen 2009–2015

3. Den andra förvaltningsplanen

a) Spaniens erkännande av åsidosättandet

b) Den geografiska indelningen av grundvattenförekomsterna

c) Antalet mätplatser

d) Brister i bedömningen av uttaget

4. Slutsats i denna del

D. Förbudet mot försämring i artikel 4.1 b i i ramdirektivet för vatten

1. Föremålet för grunden för talan

2. Försämringen

a) Övergång från en god till en dålig status

b) Försämring av en dålig status

i) Begreppet försämring

ii) Argument avseende uttagsbalansen

iii) Argument avseende ytvatten och terrestra ekosystem

c) Huruvida försämringen är motiverad

3. Slutsats i denna del

E. Åtgärdsprogrammen enligt artikel 11 i ramdirektivet för vatten

1. Enskilda åtgärder för att genomföra skyldigheten till förbättring och förbudet mot försämring i ramdirektivet för vatten

a) Legalisering

b) Fördelningen av anslagen

c) Tillförsel av ytvatten för bevattning

2. Förhindrande av att ett bevarandeområde tar skada – uttag av vatten vid Matalascañas

3. Slutsats i denna del

VI. Rättegångskostnader

VII. Förslag till avgörande





I. Inledning

1. I sydvästra Spanien ligger naturområdet Doñana, där viktiga bevarandeområden enligt art- och habitatdirektivet( ) och fågeldirektivet( ) har fastställts. Där finns emellertid, för det mesta utanför dessa bevarandeområden, också de viktigaste europeiska produktionsområdena för ”röda bär”, särskilt jordgubbar, för vilka grundvatten tas ut i avsevärd omfattning för bevattning av dessa. Detta uttag överstiger nybildningen av grundvatten åtminstone i vissa områden, varför grundvattennivån sjunker där sedan många år tillbaka.

2. Kommissionen anser att förbuden mot försämring enligt ramdirektivet för vatten( ) och enligt art- och habitatdirektivet åsidosätts och driver därför förevarande mål mot Spanien.

3. När det gäller ramdirektivet för vatten rör det sig om en försämring av grundvattnets kvantitativa status i hela Doñana-området. Men hur ska begreppet försämring förstås i detta sammanhang? Avses med detta den omständigheten att grundvattenbeståndet minskar? Eller ska en oförändrad användning av grundvattnet, till exempel för bevattning av jordbruksmark, bara anses innebära att befintlig status består utan ytterligare försämring? Det är den centrala frågan i förevarande mål.

4. Det ska dessutom klargöras hur grundvattnets ursprungliga status ska bedömas enligt ramdirektivet för vatten och vilka åtgärder en medlemsstat ska vidta för att förbättra en kvantitativt dålig grundvattenstatus.

5. Det påstådda åsidosättandet av habitatdirektivet avser däremot inte grundvattnet, som skyddas direkt av detta direktiv, utan förändringen av skyddade livsmiljöer i de nämnda bevarandeområdena. Det är i synnerhet omtvistat huruvida sänkningen av grundvattennivån leder till att dessa livsmiljöer torkar ut.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Ramdirektivet för vatten

6. I artikel 1 i ramdirektivet för vatten anges dess syfte:

”Syftet med detta direktiv är att upprätta en ram för skyddet av inlandsytvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten, för att

a) hindra ytterligare försämringar och skydda och förbättra statusen hos akvatiska ekosystem och, såvitt avser deras vattenbehov, även terrestra ekosystem och våtmarker som är direkt beroende av akvatiska ekosystem,

…

och därigenom bidra till

– tillräcklig tillgång på ytvatten och grundvatten av god kvalitet som behövs för en hållbar, balanserad och rättvis vattenanvändning,

– …”

7. Artikel 2 i ramdirektivet för vatten innehåller bland annat följande definitioner:

”…

11. akvifer: ett eller flera lager under ytan, av berggrund eller andra geologiska skikt med tillräcklig porositet och genomsläpplighet för att medge antingen en betydande ström av grundvatten eller uttag av betydande mängder grundvatten.

12. grundvattenförekomst: en avgränsad volym grundvatten i en eller flera akviferer.

…

26. kvantitativ status: ett uttryck för i vilken grad en grundvattenförekomst är påverkad av direkta och indirekta uttag.

27. tillgänglig grundvattenresurs: det långsiktiga årsgenomsnittet för den totala grundvattenbildningen minus det långsiktiga årliga flöde som krävs för att uppnå de ekologiska kvalitetsmålen för förbundna ytvatten som anges i artikel 4, för att undvika en betydande minskning i den ekologiska statusen hos sådant vatten och för att undvika betydande skada på terrestra ekosystem.

28. god kvantitativ status: den status som definieras i tabell 2.1.2 i bilaga V.

…”.

8. I punkt 2.1.2 i bilaga V till ramdirektivet för vatten beskrivs en god kvantitativ grundvattenstatus på följande sätt:

”Grundvattennivån i grundvattenförekomsten är sådan att den tillgängliga grundvattenresursen inte överskrids av den långsiktiga genomsnittliga uttagsnivån per år.

Grundvattennivån är följaktligen inte utsatt för sådan mänsklig påverkan som kan leda till

– att de ekologiska miljömålen i artikel 4 inte kan uppnås vad beträffar förbundna ytvattenresurser,

– till någon som helst betydande sänkning av status hos sådana vatten,

– till någon som helst betydande skada på anslutna terrestra ekosystem som är direkt beroende av grundvattenförekomsten,

och förändringar i strömningsriktningen till följd av nivåförändringar kan uppstå tillfälligt eller varaktigt inom ett begränsat område men sådana omsvängningar medför inte intrusion av saltvatten eller annan intrusion och utgör inte en indikation på en konsekvent och klar utvecklingstendens till följd av mänsklig påverkan när det gäller flödesriktningar som kan leda till sådana intrusioner.”

9. I artikel 4.1 b i ramdirektivet för vatten anges förbudet mot försämring och skyldigheten till förbättring med avseende på grundvattnet:

”1) genomföra de åtgärder som är nödvändiga för att förebygga eller begränsa att föroreningar kommer ut i grundvattnet samt att förebygga en försämring av statusen i alla grundvattenförekomster, om inte annat följer av tillämpningen av punkterna 6 och7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8 i denna artikel och om inte annat följer av tillämpningen av artikel 11.3 j,

ii) skydda, förbättra och återställa alla grundvattenförekomster, säkerställa en balans mellan uttag och grundvattenbildning i syfte att uppnå en god grundvattenstatus senast 15 år efter detta direktivs ikraftträdande, i enlighet med bestämmelserna i bilaga V, om inte annat följer av tillämpningen av de förlängningar som beslutats i enlighet med punkt 4, och av tillämpningen av punkterna 5, 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8 i denna artikel och om inte annat följer av tillämpningen av artikel 11.3 j,

iii) …”.

10. I artikel 4.1 c i ramdirektivet för vatten innefattas skyddade områden i kvalitetsmålen för ramdirektivet för vatten:

”åstadkomma överensstämmelse med alla normer och mål senast 15 år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande, om inte annat anges i den gemenskapslagstiftning enligt vilken de enskilda skyddade områdena har fastställts.”

11. Enligt artikel 6 och bilaga IV i ramdirektivet för vatten omfattar denna bestämmelse bland annat de skyddade områdena enligt habitatdirektivet och fågeldirektivet.

12. Enligt artikel 4.4 i ramdirektivet för vatten tillåts en framflyttning av måldatumet för en god vattenstatus:

”De tidsfrister som fastställs enligt punkt 1 kan förlängas i syfte att stegvis nå målen för vattenförekomster, under förutsättning att ingen ytterligare försämring av en påverkad vattenförekomsts status äger rum, när samtliga följande villkor är uppfyllda:

...”

13. Enligt artikel 4.7 i ramdirektivet för vatten är det möjligt att avvika från miljömålen på vissa villkor, oberoende av fristerna för skyldigheten till förbättring.

14. I artikel 5 i ramdirektivet för vatten regleras identifieringen av vattenstatusen:

”1. Varje medlemsstat skall se till att det för varje avrinningsdistrikt eller för den del av ett avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium, utförs

– en analys av dess karakteristika,

– en översyn av konsekvenserna av mänsklig verksamhet för ytvattnets och grundvattnets status, och

– en ekonomisk analys av vattenanvändningen

enligt de tekniska specifikationerna i bilagorna II och III, och att dessa är avslutade senast fyra år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande.

2. De analyser och översyner som anges i punkt 1 skall ses över och om nödvändigt uppdateras senast 13 år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande och vart sjätte år därefter.”

15. I punkt 2.1 i bilaga II till ramdirektivet för vatten regleras den första karakteriseringen av grundvattenförekomsternas status, vilken bland annat omfattar ”i vad mån det finns risk för att de inte uppfyller målen för varje grundvattenförekomst enligt artikel 4.” I punkt 2.2 föreskrivs en ytterligare karakterisering i vissa fall:

”Efter denna första karakterisering skall medlemsstaterna genomföra en ytterligare karakterisering av de grundvattenförekomster eller grupper av förekomster som identifierats vara utsatta för risker för att göra en mer noggrann bedömning av vad dessa risker innebär och att fastställa sådana åtgärder som krävs enligt artikel 11. Denna karakterisering skall därför innefatta relevanta uppgifter om konsekvenserna av mänsklig verksamhet och, om det är relevant, uppgifter om

– en inventering av de förbundna ytsystem, inbegripet terrestra ekosystem och ytvattenförekomster, som grundvattenförekomsten är dynamiskt förbunden med,

– uppskattningar av riktningar och vattenutbytesgrad mellan grundvattenförekomsten och de därmed förbundna ytsystemen, och

– tillräckliga uppgifter för att beräkna det långfristiga årsgenomsnittet för den totala grundvattenbildningen,

– …”

16. I artikel 11.1 i ramdirektivet för vatten anges vilka åtgärder medlemsstaterna ska vidta för att uppnå målen:

”1. Varje medlemsstat skall för varje avrinningsdistrikt eller för den del av ett internationellt avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium se till att ett åtgärdsprogram upprättas och därvid beakta resultaten av de analyser som krävs enligt artikel 5 för att uppnå de mål som fastställs enligt artikel 4. …

2. Varje åtgärdsprogram skall inbegripa de ”grundläggande” åtgärder som anges i punkt 3, samt vid behov ”kompletterande” åtgärder.

3. Med ”grundläggande” åtgärder avses de minimikrav som skall uppfyllas och de skall bestå av följande:

a) De åtgärder som krävs för att genomföra gemenskapslagstiftningen för skydd av vatten, inklusive de åtgärder som krävs enligt den lagstiftning som anges i artikel 10 och i bilaga VI, del A.

…

c) Åtgärder för att främja en effektiv och hållbar vattenanvändning för att undvika att uppnåendet av de mål som anges i artikel 4 äventyras.

…

d) Reglering av uttag av sött ytvatten och grundvatten, samt uppdämning av sött ytvatten, inklusive ett eller flera register över vattenuttag och ett krav på förhandsprövning för uttag och uppdämning. Dessa regleringar skall regelbundet ses över och, när så är nödvändigt, uppdateras. Medlemsstaterna kan från dessa regleringar undanta uttag och uppdämning som inte har några betydande konsekvenser för vattnets status.

…

4. Med ”kompletterande” åtgärder avses åtgärder som utformas och genomförs utöver de grundläggande åtgärderna för att nå mål som ställs upp enligt artikel 4. Bilaga VI del B innehåller en icke-uttömmande förteckning över sådana åtgärder.

...”

B. Habitatdirektivet

17. I artikel 1 e i habitatdirektivet definieras en god bevarandestatus hos livsmiljöer enligt följande:

”En naturlig livsmiljös bevarandestatus anses ”gynnsam”, när

– dess naturliga utbredningsområde och de ytor den täcker inom detta område är stabila eller ökande, och

– den särskilda struktur och de särskilda funktioner som är nödvändiga för att den skall kunna bibehållas på lång sikt finns, och sannolikt kommer att finnas under en överskådlig framtid,

och

– bevarandestatusen hos dess typiska arter är gynnsam enligt definitionen i i.”

18. Artikel 6.2, 6.3 och 6.4 i habitatdirektivet är de centrala bestämmelserna om områdesskydd:

”2. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.

3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.

4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.

...”

III. Bakgrund till tvisten och det administrativa förfarandet

19. Naturområdet Doñana är beläget i den sydvästra delen av Iberiska halvön, i den spanska autonoma regionen Andalusien. Det omfattar både Doñana nationalpark (Parque Nacional de Doñana) (grundad 1969) och Doñana naturpark (Parque Natural de Doñana) (även kallad Doñana miljöpark eller Doñana Preparque, grundad år 1989 och utvidgad år 1997). År 2006 tog kommissionen upp tre viktiga bevarandeområden i den preliminära förteckningen över områden av gemenskapsintresse i den mediterrana biogeografiska regionen, närmare bestämt ZECA/LIC ES0000024 Doñana( ), ZECA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste( ) och ZEC ES6150012 Dehesa de Estero och Montes de Moguer( ).( ) Det förstnämnda området är sedan år 1987 ett särskilt skyddat område enligt fågeldirektivet.( )

20. I områdena återfinns enligt de standardiserade datablanketterna den prioriterade livsmiljötypen 3170*, Mediterrana temporära småvatten, och livsmiljötyperna 92A0, Galleriskog med Salix alba och Populus alba, och 92D0, Sydliga galleristrandskogar och tätvegetation (Nerio-Tamaricetea och Securinegion tinctoriae). Livsmiljötyperna 91B0, Termofila Fraxinus angustifolia-skogar, och 9330, Quercus suber-skog, återfinns däremot bara i två områden och saknas i området ZEC ES6150012, ”Dehesa del Estero y Montes de Moguer”.

21. Dessa bevarandeområden omfattar endast delar av naturområdet Doñana, vilket förevarande mål avser. I den första förvaltningsplanen enligt artikel 13, Plan Hidrológico del Guadalquivir 2009–2015 (Hydrologisk plan för Guadalquivir 2009–2015),( ) hade detta naturområde nästan helt slagits samman till en enda grundvattenförekomst, Almonte‑Marismas för tillämpning av ramdirektivet för vatten.( ) Denna administrativa indelning motsvarar i stor utsträckning den geologiska akviferen med samma namn, som emellertid enligt Spanien omfattar ytterligare en närliggande grundvattenförekomst. Grundvattenförekomsten Almonte-Marismas angavs inte i artikel 41 i denna plan som en grundvattenförekomst för vilken målet om en god kvantitativ status ansågs vara äventyrat. Man räknade tvärtom med att målet om en god status skulle nås år 2015.( )

22. I den andra förvaltningsplanen, Plan Hidrológico del Guadalquivir 2016–2021 (Hydrologisk plan för Guadalquivir

2016–2021),( ) delades grundvattenbeståndet Almonte-Marismas upp. Av de fem nya grundvattenförekomsterna har tre, Almonte (ES050MSBT000055101), Marismas (ES050MSBT000055102) och La Rocina (ES050MSBT000055105), dålig kvantitativ status.( ) Alla tre har en låg grundvattennivå,( ) och från de båda senare tas dessutom mer grundvatten ut än som nybildas.( )

23. Till följd av olika klagomål och en fråga i Europaparlamentet inledde kommissionen en undersökning och uppmanade på grundval av denna den 17 oktober 2014 Spanien i enlighet med artikel 258 FEUF att yttra sig beträffande eventuella överträdelser av ramdirektivet för vatten och habitatdirektivet när det gällde grundvattnet i området Doñana. Efter det att Spanien hade svarat riktade kommissionen på grund av samma anmärkningar den 29 april 2016 ett motiverat yttrande till denna medlemsstat och ålade den att vidta åtgärder beträffande dessa anmärkningar före den 29 juni 2016. Trots ytterligare svar från Spanien väckte kommissionen slutligen förevarande talan den 22 juli 2019.

IV. Yrkanden

24. Europeiska kommissionen yrkar att domstolens ska

fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 b i ramdirektivet för vatten, jämförd med direktivets artikel 1 a och punkt 2.1.2 i dess bilaga V, artikel 5 jämförd med punkt 2.2 i dess bilaga II samt artikel 11.1, 11.3 a, 11.3 c, 11.3 e och 11.4 i ramdirektivet för vatten, genom att inte vidta nödvändiga åtgärder för att förebygga en försämring av statusen i grundvattenförekomsterna i området Doñana, genom att inte genomföra en ytterligare karakterisering av de förekomster som identifierats vara utsatta för risker, genom att inte fastställa nödvändiga åtgärder och genom att inte inkludera lämpliga grundläggande och kompletterande åtgärder i åtgärdsprogrammet för förvaltningsplanen avseende avrinningsdistriktet i Guadalquivir,

fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.2, jämförd med artikel 7 i habitatdirektivet, genom att inte vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra en försämring av de livsmiljöer och habitat som motiverat de i målet aktuella särskilda skyddsområdena (ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste och ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer), samt

förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.

25. Konungariket Spanien avslutade sitt svaromål med att det åsidosättande av ramdirektivet för vatten och av habitatdirektivet som kommissionen har kritiserat i förevarande förfarande på intet sätt har bevisats. Spanien har tvärtom hela tiden genom planer och förvaltningsåtgärder som vidtagits de senaste åren bemödat sig om att motverka de negativa effekter som uppkommit i naturreservatet Doñana genom den verksamhet som främjats i flera decennier innan unionens rättsliga instrument antogs.

26. Inte förrän i dupliken har Spanien uttryckligen yrkat

att talan ska avvisas utan prövning i sak eller åtminstone ogillas, och

att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

27. Parterna har inkommit med skriftliga yttranden och yttrat sig muntligen vid förhandlingen den 17 september 2020.

V. Bedömning

28. Kommissionen anser att Spanien har åsidosatt förbudet mot försämring enligt ramdirektivet för vatten vad avser grundvattnet i området Doñana och samtidigt också åsidosatt förbudet mot försämring enligt habitatdirektivet när det gäller olika livsmiljöer i bevarandeområdena i Doñana. Dessutom har Spanien inte uppfyllt sina skyldigheter när det gäller identifiering enligt ramdirektivet för vatten och inte heller fastställt de åtgärder som är nödvändiga enligt detta direktiv för att uppnå en god grundvattenstatus.

29. Trots att kommissionen i första hand har koncentrerat sig på ramdirektivet för vatten kommer jag först att undersöka habitatdirektivet (se avsnitt B), eftersom det på detta område redan finns ett förbud mot försämring. Denna rättspraxis kan visserligen inte tillämpas direkt på tolkningen av förbudet mot försämring enligt ramdirektivet för vatten (se avsnitt D), men den möjliggör åtminstone en jämförelse. Innan jag behandlar detta andra förbud mot försämring kommer jag emellertid att pröva grunden avseende Spaniens skyldighet att göra en bedömning på vattenområdet (se avsnitt C), eftersom denna bedömning utgör underlag för det fortsatta genomförandet av ramdirektivet för vatten inbegripet förbudet mot försämring. Avslutningsvis kommer jag att behandla kritiken av de åtgärder i naturområdet Doñana som Spanien planerat (se avsnitt E). Först ska jag dock ta upp frågan huruvida Spaniens yrkanden överhuvudtaget har verkan (se avsnitt A).

A. Spaniens yrkanden

30. I svaromålet ställde Spanien inga formella yrkanden trots att denna inlaga ska innehålla motpartens yrkanden enligt artikel 124.1 c i rättegångsreglerna. Att Spanien ställde formella yrkanden i repliken kan inte avhjälpa ett eventuellt åsidosättande av artikel 124.1 c, eftersom repliken endast kan komplettera svaromålet enligt artikel 126.1 Följaktligen får enligt artikel 127.1 nya grunder endast åberopas under rättegången, om de stöds på rättsliga eller faktiska omständigheter som har framkommit först under rättegången. Detta måste i synnerhet gälla för yrkanden.

31. Det ska dock medges att det i rättegångsreglerna inte föreskrivs någon särskild form för yrkandena. Följaktligen kan yrkanden ställas inte bara uttryckligen, utan också underförstått. Därför kan också den slutsats som avslutar svaromålet förstås som ett underförstått yrkande. I den mån Spanien i yrkandet konstaterar att det åsidosättande av ramdirektivet för vatten och habitatdirektivet som kommissionen har gjort gällande inte har bevisats yrkar denna medlemsstat underförstått att talan ska ogillas.

32. Däremot finns det inget i svaromålet som stöder yrkandet i repliken avseende rättegångskostnaderna. Yrkandet har således ställts för sent och kan därför inte tas upp till prövning.

B. Förbudet mot försämring i artikel 6.2 i habitatdirektivet

33. Kommissionen anser att Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.2 i habitatdirektivet jämförd med artikel 7 i samma direktiv, genom att inte vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra en försämring av de livsmiljöer och habitat som motiverat de i målet aktuella särskilda skyddsområdena ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste och ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer.

34. I detta avseende ska först föremålet för grunden för talan preciseras, och därefter kraven på bevisning av ett åsidosättande av artikel 6.2 i habitatdirektivet, innan parternas argument kan prövas mot denna bakgrund.

1. Föremålet för grunden för talan och upptagande till sakprövning

35. Kommissionen har med denna grund gjort gällande att vissa livsmiljöer i de tre bevarandeområden som har utsetts enligt habitatdirektivet har försämrats genom sänkningen av grundvattennivån. Dessa områden tog kommissionen den 19 juli 2006 upp i förteckningen över områden av gemenskapsintresse, och sedan den tidpunkten ska därför artikel 6.2 i habitatdirektivet tillämpas på dessa områden enligt artikel 4.5.

36. Visserligen utsågs ett av dessa skyddade områden redan år 1987 i enlighet med fågeldirektivet och omfattades först av artikel 4 i det direktivet, och enligt artikel 7 i habitatdirektivet skyddas det sedan år 1994 genom artikel 6.2 i detta direktiv. Kommissionen har emellertid inte gjort gällande några direkta eller indirekta försämringar för skyddade fågelarter, varför detta skydd inte spelar någon roll i förevarande mål.

37. Spanien anser att denna grund inte kan tas upp till prövning i den mån den avser området ES6150012 ”Dehesa del Estero y Montes de Moguer”, eftersom detta skulle innebära en utvidgning av föremålet för förfarandet. Området är inte beläget inom området för den tidigare grundvattenförekomsten Almonte-Marismas, utan den ingår i en närliggande grundvattenförekomst. I det motiverade yttrandet begränsade kommissionen emellertid föremålet för förfarandet till den förstnämnda grundvattenförekomsten.

38. Detta argument kan inte godtas. Kommissionen inkluderade nämligen redan från början uttryckligen detta område i det administrativa förfarandet.( ) För frågan huruvida habitatdirektivet har åsidosatts saknar det dessutom betydelse att ett bevarandeområde ingår i en grundvattenförekomst som har fastställts inom ramen för genomförandet av ramdirektivet för vatten. Bevarandeområdet har varit och är således föremål för förfarandet.

39. I dupliken medgav Spanien för övrigt att även den närliggande grundvattenförekomsten ingår i samma geologiska formation, nämligen akviferen Almonte-Marismas. Endast för tillämpning av ramdirektivet för vatten behandlades den åtskilt från den administrativa indelningen av grundvattenförekomsten Almonte-Marismas. Om det uppstår missförstånd beträffande räckvidden av denna grund har Spanien följaktligen självt gett upphov till dessa. Det finns emellertid i själva verket inget som tycker på missförstånd från Spaniens sida.

2. Kriterium enligt artikel 6.2 i habitatdirektivet

40. Kommissionen har gjort gällande att Spanien har åsidosatt artikel 6.2 i habitatdirektivet genom att samtycka till uttaget av grundvatten i naturområdet Doñana. Enligt denna bestämmelse ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder i de särskilda bevarandeområdena för att förhindra försämringen av de naturliga livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.

41. För att ett åsidosättande av artikel 6.2 i habitatdirektivet ska kunna fastställas behöver kommissionen inte bevisa att det föreligger ett orsakssamband mellan verksamheten och en försämring av dessa bevarandeområden.

42. Vid tolkningen av artikel 6.2 i habitatdirektivet ska tvärtom beaktas att denna bestämmelse ska säkerställa samma skyddsnivå som artikel 6.3.( ) Prövningskriteriet måste följaktligen vara detsamma för båda bestämmelserna.( )

43. Enligt artikel 6.3 är planer eller projekt endast tillåtna om det inte föreligger några rimliga vetenskapliga tvivel om att målsättningen vad gäller bevarandet av det berörda området inte påverkas.( ) Så snart som det är sannolikt att en plan eller ett projekt kommer att avsevärt påverka ett bevarandeområde ska det enligt artikel 6.3 första meningen i ett första steg bedömas på förhand huruvida planerna eller projekten kan påverka det berörda området på ett betydande sätt.( ) I ett sådant fall är ett tillstånd endast möjligt om bedömningen utesluter varje rimligt tvivel om att området som sådant inte kommer att ta skada. ( )

44. Om ingen konsekvensbeskrivning med detta resultat föreligger räcker det därför, för att fastställa att artikel 6.2 i habitatdirektivet har åsidosatts, att bevisa att en verksamhet ger upphov till sådan påverkan.( )

45. Den omständigheten att det är lättare att fastställa att artikel 6.2 i habitatdirektivet har åsidosatts får till följd att fastställandet av en överträdelse inte nödvändigtvis medför att verksamheten i fråga slutgiltigt blir oförenlig med artikel 6. Medlemsstaten kan i stället genom en lämplig bedömning som uppfyller kraven i artikel 6.3 i habitatdirektivet undanröja alla rimliga vetenskapliga tvivel om att verksamheten påverkar bevarandeområden. I andra hand kan den motivera verksamheten enligt artikel 6.4 i habitatdirektivet.( )

46. Ovanstående tolkning av artikel 6.2 i habitatdirektivet innebär visserligen en skyldighet att bedöma verksamheter för vilka det till sist kan visa sig att de inte påverkar bevarandeområden. Detta är emellertid en nödvändig konsekvens av den nivå av skydd som artikel 6.2 och 6.3 säkerställer i lika hög grad. Också om artikel 6.3 tillämpas är det möjligt att den undersökta åtgärden i slutändan inte påverkar målsättningen vad gäller bevarandet av området.

47. Denna nivå av skydd är emellertid motiverad som en följd av försiktighetsprincipen, eftersom det endast på så sätt är möjligt att identifiera och förhindra de planer, projekt och annan verksamhet som påverkar områdena.( )

3. Tillämpning

48. Det finns således fog för förevarande grund om kommissionen fastställer att det är sannolikt att uttaget av grundvatten på ett betydande sätt påverkar skyddade livsmiljöer eller arter i de tre ovannämnda bevarandeområdena

49. Jag kommer därför att i det följande behandla påverkan på skyddade livsmiljöer (del a), tillämpligheten i tiden av förbudet mot försämringar sedan den 19 juli 2006 (del b) och Spaniens försök att vederlägga kommissionens argument (del c).

a) Påverkan på skyddade livsmiljöer

50. Eftersom habitatdirektivet inte skyddar grundvattnet som sådant innebär inte uttaget av grundvatten att artikel 6.2 i habitatdirektivet direkt åsidosätts.

51. Kommissionen har däremot kritiserat Spanien för att uttaget leder till att grundvattennivån sänks, vilket i synnerhet försämrar förekomsten av den prioriterade livsmiljötypen 3170*, Mediterrana temporära småvatten, och även andra livsmiljötyper som är förbundna med ytvattenförekomster. Det rör sig om livsmiljötyperna 92A0, Galleriskog med Salix alba och Populus alba, 92D0, Sydliga galleristrandskogar och tätvegetation (Nerio-Tamaricetea och Securinegion tinctoriae), samt 91B0, Termofila Fraxinus angustifolia-skogar. Kommissionen har dessutom angett livsmiljötyp 9330, Quercus suber-skog. Med undantag av de båda sistnämnda livsmiljötyperna, vilka saknas i området ES6150012 ”Dehesa del Estero y Montes de Moguer”, förekommer dessa livsmiljötyper i alla de omtvistade områdena.( )

52. Spanien har invänt att många av vattenmiljöerna med dyner inte motsvarar livsmiljötypen med temporära småvatten. En försämring av denna livsmiljötyp är således i själva verket utesluten. Detta argument begränsas dock till enbart påståenden som inte är förenliga med de vetenskapliga verk som kommissionen har framlagt och med de spanska uppgifterna på de standardiserade datablanketterna för bevarandeområdena, men grundar sig inte på egen bevisning. Man ska följaktligen utgå från förekomsterna av denna livsmiljötyp.

53. Två studier( ) som kommissionen har framlagt och ytterligare studier( ) som den har citerat stöder hypotesen att småvattnen innehåller allt mindre vatten, vilket orsakas av sänkningen av grundvattennivån till följd av det alltför stora uttaget, och numera framför allt är beroende av nederbörd. Därför tar de mer skada av perioder med torka. Detta bekräftas i ett meddelande från spanska Consejo Superior de Investigaciones Científicas (Högsta rådet för vetenskaplig forskning) till ombudsmannen i Andalusien.( ) Även i en studie som Spanien har framlagt anses det vara möjligt att förluster i ett permanent vattendrag och i ett temporärt småvatten i närheten av turistorten Matalascañas har orsakats av det uttag av grundvatten som sker där.( )

54. Kommissionen har dessutom gjort gällande att uttaget av grundvatten påverkar de andra nämnda livsmiljöerna i de bevarandeområden som är beroende av ytvattenförekomster. Kommissionen har härvid åberopat olika studier som visar att dessa livsmiljöer, genom sänkningar av grundvattennivån på grund av ett alltför stort uttag av vatten, undergår ogynnsamma förändringar, till exempel genom att fuktberoende vegetation trängs undan.( )

55. Slutligen har kommissionen nämnt omständigheter som tyder på att livsmiljötypen 9330, Quercus suber-skog, tar skada.( )

56. Kommissionen har således tillhandahållit vetenskapliga belägg för att uttaget av grundvatten har sänkt grundvattennivån och att detta har lett till att förekomsterna av nämnda livsmiljötyper i bevarandeområdena sannolikt har tagit skada.

57. Spanien har invänt att grundvattnet har liten betydelse för bevarandet särskilt av de temporära småvattnen, eftersom dessa framför allt förses med vatten genom regnvatten. Även om detta argument är korrekt innebär det inte att grundvattennivån inte spelar någon roll. Den har större betydelse under regnfattiga perioder, eftersom vattennivån i dessa vatten då endast kan fyllas på av grundvatten.

58. Spanien har således inte vederlagt kommissionens argument om sannolikheten för att det uttag av grundvatten som sker i naturområdet Doñana påverkar de nämnda skyddade livsmiljöerna i bevarandeområdena.

b) Tillämpning i tiden av förbudet mot försämring

59. Spanien har emellertid även invänt mot kommissionen och förklarat att problemen med grundvattnet i naturområdet Doñana började innan artikel 6.2 i habitatdirektivet blev tillämplig.

60. Detta argument är en mycket viktig invändning. Förbudet mot försämring i artikel 6.2 i habitatdirektivet kan nämligen bara omfatta försämringar som inträffat efter det att bestämmelsen blev tillämplig, det vill säga efter den 19 juli 2006 i det nu aktuella fallet. Frågan huruvida livsmiljöer i bevarandeområdena förstörts eller påverkats innan dess saknar däremot för det första betydelse när det gäller denna regel. Det gäller särskilt för den sänkning av grundvattennivån som skedde genom uttag av grundvatten innan förbudet mot försämring var tillämpligt och som obestridligen ägde rum i det nu aktuella fallet.

61. Förbudet mot försämring medför inte heller automatiskt en skyldighet att minska eller upphöra med ett tidigare uttag av grundvatten. Det är riktigt att grundvattennivåerna stiger genom en sådan åtgärd och att situationen alltså skulle förbättras, men förbudet mot försämring innebär inte en skyldighet till förbättring. Det medför således inte en skyldighet att förbättra tillståndet i skyddade livsmiljöer.

62. Kommissionens argument ska följaktligen avvisas i den mån den kräver åtgärder för att återställa eller förbättra livsmiljöer som – vilket Spanien vid upprepade tillfällen har påpekat – tog skada långt innan artikel 6.2 i habitatdirektivet var tillämplig.

63. Om en sådan kontinuerlig verksamhet som uttaget av grundvatten emellertid bidrar till att ytterligare försämra tillståndet hos skyddade förekomster av livsmiljötyper eller arter, är artikel 6.2 i habitatdirektivet tillämplig. Bevarandeområdet har visserligen i viss mån redan utsatts för påfrestningar genom denna verksamhet, men dessa utgörs enbart av de påfrestningar som uppkommit innan bevarandeområdet utsågs. Ny påverkan på bevarandeområdena strider däremot mot förbudet mot försämringar.

64. Överväganden avseende rättssäkerheten och berättigade förväntningar på att en viss verksamhet ska fortsätta ändrar inte detta. De kan eventuellt motivera att undantag görs från artikel 6.2 i habitatdirektivet i enlighet med artikel 6.4( ), men tolkningen av begreppet försämring ändras inte.( )

65. De flesta studier som kommissionen har framlagt eller anfört avser antingen tiden före den 19 juli 2006, alltså innan artikel 6.2 i habitatdirektivet var tillämplig, eller innehåller de inte några exakta uppgifter om när försämringarna i fråga inträffat. De visar följaktligen inte att de försämringar som identifierats i studierna ska anses utgöra en överträdelse av denna bestämmelse.

66. En uppsats från år 2016, enligt vilken uttaget av grundvatten under mer än två decennier har lett till en tilltagande sänkning av grundvattennivån, visar dock att det faktiskt finns sådant som tyder på försämringar sedan den 19 juli 2006.( ) I samma riktning går meddelandet till ombudsmannen i Andalusien, enligt vilket akviferen i Doñana och dess omgivning har visat en negativ trend mellan åren 1994 och 2015 med en signifikant minskning på 1,13 procent om året, vilket är avsevärt mer än vad som skulle kunna bero på ändringar av den nederbörd som registrerats i regionen.( ) Åtminstone under de senaste nio åren med denna utveckling har artikel 6.2 i habitatdirektivet varit tillämplig på de tre bevarandeområdena.

67. I förvaltningsplanen för bevarandeområdet Doñana Norte y Oeste, som har utarbetats av de spanska myndigheterna och som kommissionen bedömde i repliken, beskrivs bevarandestatusen hos strandlivsmiljöer på grund av sänkningen av grundvattennivån som ”ogynnsam-dålig”.( ) Detta innebär enligt definitionen av en gynnsam bevarandestatus i artikel 1 e i habitatdirektivet att de ytor som dessa livsmiljöer upptar i området minskar och att det är tveksamt om de kommer att finnas på lång sikt. De spanska myndigheterna utgår således själva från att dessa livsmiljöers status kommer att försämras ytterligare på grund av utvecklingen när det gäller grundvattnet.

68. Kommissionen har därmed tillräckligt tydligt förklarat att det uttag av grundvatten som för närvarande sker i naturområdet Doñana sannolikt ger upphov till försämringar av skyddade livsmiljöer i de tre bevarandeområdena.

c) Spanien har inte vederlagt kommissionens argument

69. Nu åligger det i princip Spanien att vederlägga uppgifterna om denna sannolikhet. Eftersom artikel 6.2 och 6.3 i habitatdirektivet säkerställer samma nivå av skydd måste kriteriet för en konsekvensbeskrivning enligt artikel 6.3 gälla.( ) Enligt denna bestämmelse är en verksamhet endast tillåten under förutsättning att behöriga myndigheter har försäkrat sig om att planen eller projektet inte kommer att ha en bestående skadlig inverkan på det berörda området. Så är fallet när det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att det inte kan ha en sådan skadlig inverkan.( )

70. Spanien måste följaktligen utesluta alla ur ett vetenskapligt perspektiv rimliga tvivel om att det nuvarande fortsatta uttaget av grundvatten är ofarligt för skyddade livsmiljöer i bevarandeområdena.

71. Spanien har i detta syfte särskilt åberopat två andra studier av vilka dock bara en har framlagts för EU-domstolen. Denna studie bekräftar dessutom just att många småvatten är förbundna med grundvattnet och påverkas av sänkningen av grundvattennivån.( )

72. Domstolen har tyvärr inte tillgång till det andra verket( ), men det bevisar enligt de uppgifter som Spanien lämnat under det administrativa förfarandet endast att det sedan flera hundra år tillbaka har skett en naturlig långsiktig utveckling med laguner som torkar ut och försvinner i dynregionen i Doñana. En sådan utveckling utesluter emellertid inte att det fortsatta uttaget av grundvatten innebär en ytterligare påverkan på de nämnda livsmiljöerna.

73. Spanien har således inte vederlagt kommissionens argument. Det skulle snarare behövas en omfattande vetenskaplig bedömning genom vilken fastställs var de livsmiljötyper som kommissionen har nämnt har förekommit i de tre bevarandeområdena sedan den 19 juli 2006, och genom vilken utesluts att de, till skillnad från vad kommissionen har angett, har tagit skada genom uttag av grundvatten.( )

74. Spanien har slutligen åberopat det socioekonomiska intresset av fortsatt uttag av grundvatten. Sådana intressen kan i själva verket enligt kriterierna i artikel 6.4 i habitatdirektivet motivera att bevarandeområden påverkas.( ) Ett villkor för att det ska anses motiverat är dock till att börja med att det görs en lämplig bedömning av påverkan på de berörda bevarandeområdena genom uttaget av grundvatten och att de övriga villkoren i bestämmelsen är uppfyllda.( ) För närvarande har det inte gjorts någon lämplig bedömning, varför Spanien inte heller kan vinna framgång med det argumentet. Om den prioriterade livsmiljötypen 3170*, Mediterrana temporära småvatten, påverkades borde Spanien dessutom ha inhämtat ett yttrande från kommissionen enligt artikel 6.4 andra stycket.

4. Slutsats i denna del

75. Det kan således konstateras att Spanien har åsidosatt artikel 6.2 i habitatdirektivet, eftersom kommissionen har bevisat att det är sannolikt att skyddade livsmiljötyper i bevarandeområdena ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste och ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer avsevärt påverkas på grund av uttaget av grundvatten sedan den 19 juli 2006.

C. Skyldigheten att närmare karakterisera grundvattenförekomster enligt artikel 5 i ramdirektivet för vatten jämförd med punkt 2.2 i bilaga II till samma direktiv

76. Kommissionen har med den andra grunden för talan gjort gällande att Spanien inte tillämpat artikel 5.1 i ramdirektivet för vatten jämförd med punkt 2.2 i bilaga II till samma direktiv på ett korrekt sätt, eftersom Spanien inte har gjort någon närmare karakterisering av de grundvattenförekomster i regionen Doñana där det finns en risk för att de kvalitetsmål som avses i artikel 4 inte uppfylls.

77. Enligt artikel 5.1 i ramdirektivet för vatten ska varje medlemsstat se till att det för varje avrinningsdistrikt i synnerhet utförs en översyn av konsekvenserna av mänsklig verksamhet för grundvattnets status enligt de tekniska specifikationerna i bilagorna II och III, och att detta är avslutat senast fyra år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande, det vill säga den 22 december 2004. I artikel 5.2 föreskrivs att de analyser och översyner som anges i punkt 1 ska ses över och om nödvändigt uppdateras senast 13 år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande, det vill säga den 22 december 2013 och vart sjätte år därefter.

78. I punkt 2.1 i bilaga II till ramdirektivet för vatten preciseras denna första karakterisering. I punkt 2.2 föreskrivs att medlemsstaterna efter denna första karakterisering ska genomföra en ytterligare karakterisering av de grundvattenförekomster som identifierats vara utsatta för risker. De ska därmed göra en mer noggrann bedömning av vad dessa risker innebär och fastställa sådana åtgärder som krävs enligt artikel 11.

1. Karakterisering i förvaltningsplanerna

79. Kommissionen har till stöd för denna grund till att börja med gjort gällande att Spanien i samband med förvaltningsplanen

2009–2015 gjorde en felaktig bedömning av risken för åsidosättande av artikel 4 i ramdirektivet för vatten, eftersom statusen hos grundvattenförekomsten i Almonte-Marismas angavs som gynnsam i den handlingen. Dessa brister har inte åtgärdats genom planen för åren 2016–2021. Kommissionen har medgett att uppdelningen i fem grundvattenförekomster, av vilka tre har dålig kvantitativ status, gör det möjligt att bättre bedöma situationen. Ändå finns det fortfarande brister.

80. Det är förvånande att kommissionen med sin kritik av karakteriseringen av grundvattenförekomsterna åsyftar innehållet i förvaltningsplanerna. Karakteriseringen och förvaltningsplanen är nämligen olika handlingar som regleras i olika bestämmelser, närmare bestämt artiklarna 5 och 13 i ramdirektivet för vatten, och omfattas av olika krav. I synnerhet ska karakteriseringen göras några år före förvaltningsplanen och sedan utgöra underlag för förvaltningsplanens innehåll. I förvaltningsplanen 2009–2015 hänvisas det följaktligen också till tidigare handlingar som innehåller en första diagnos av vattenstatusen,( ) och Spanien har i dupliken hänvisat till en första rapport enligt artikel 5 i ramdirektivet för vatten vilken offentliggjordes åren 2004 och 2005.

81. Spanien har emellertid inte hävdat att kommissionen kritiserat fel handlingar, utan har förklarat att Spanien iakttog artikel 5 i ramdirektivet för vatten i båda de förvaltningsplaner som kommissionen kritiserat.

82. Detta tillvägagångssätt skulle knappast vara förenligt med artikel 5 i ramdirektivet för vatten, eftersom karakteriseringarna ska göras flera år innan förvaltningsplanerna offentliggörs. Kommissionen har emellertid i sin tur inte kritiserat detta åsidosättande av fristen.

83. Jag ska därför bedöma kommissionens invändningar i detalj och i förekommande fall undersöka huruvida de vederläggs genom förvaltningsplanerna.

2. Felaktig riskbedömning i den första förvaltningsplanen

2009–2015

84. De obestridda omständigheterna visar att Spanien i samband med förvaltningsplanen 2009–2015 gjorde en felaktig bedömning av risken för att inte uppfylla målen i artikel 4 i ramdirektivet för vatten.

85. Enligt den andra förvaltningsplanen har nämligen tre delar av grundvattenförekomsterna dålig kvantitativ status, trots att grundvattenförekomsten Almonte-Marismas i sin helhet skulle ha god status år 2015 enligt den första förvaltningsplanen.

86. Spanien kände också till risken för detta resultat, eftersom det redan år 2004 rekommenderades i Plan de Ordenación del Territorio del ámbito de Doñana (detaljplan för området Doñana) att ett alltför stort uttag av grundvatten från akviferen skulle fastställas. I repliken anförde kommissionen i stället ytterligare två spanska rapporter från åren 2008 och 2009.( ) Spanien har också självt förklarat att risken för att inte uppnå målet i hade tagits upp i den första rapporten från åren 2004 och 2005 vilken krävs enligt artikel 5 i ramdirektivet för vatten.( ) Slutligen motsvarar denna risk också Spaniens genomgående argument att denna status beror på det uttag av grundvatten som skett i området Doñana sedan lång tid tillbaka.

87. Spanien har förklarat att man, när den första förvaltningsplanen utarbetades, hade kommit fram till att det inte förelåg någon risk mot bakgrund av allmänna kriterier och med hänsyn till situationen i andra områden i Spanien. Mot bakgrund av de obestridda tidigare uttalandena räcker emellertid inte detta argument för att visa att Spanien i samband med den första förvaltningsplanen med rätta kunde utesluta risken för att målet inte skulle uppnås. För detta räcker det i synnerhet inte att slå fast att grundvattenförekomsten Almonte-Marismas totalt sett har en god kvantitativ status. Såsom kommissionen helt riktigt betonade i repliken krävs det i stället redan en ytterligare karakterisering om det finns risk för en dålig status. Det fanns emellertid en sådan risk redan på grund av det som var känt om grundvattenförekomstens delområden vilka senare visades ha dålig status.

88. Det kan således konstateras att Spanien åsidosatte artikel 5 i ramdirektivet för vatten i samband med den första förvaltningsplanen, eftersom denna medlemsstat inte i enlighet med punkt 2.1 i bilaga II till direktivet identifierade risken för att målet inte skulle nås och inte framlade någon ytterligare karakterisering i enlighet med punkt 2.2 i bilaga II.

3. Den andra förvaltningsplanen

89. När fristen i det motiverade yttrandet löpte ut den 29 juni 2016 gällde dock redan förvaltningsplanen 2016–2021 av den 8 januari 2016.

90. Enligt artikel 258 andra stycket FEUF kan talan om fördragsbrott endast väckas om den berörda medlemsstaten inte har rättat sig efter kommissionens motiverade yttrande inom den tid som angivits i detta.( ) Dessutom ska förekomsten av ett fördragsbrott bedömas utifrån läget i medlemsstaten vid utgången av den frist som angivits i det motiverade yttrandet.( )

91. Det kan i undantagsfall vara möjligt att åberopa tidigare åsidosättanden med långtgående verkan.( ) I det nu aktuella fallet har åsidosättandet av artikel 5 i ramdirektivet för vatten som sådant emellertid verkan bara tills Spanien har vidtagit de nödvändiga åtgärderna.

92. EU-domstolen kan således endast fastställa ett åsidosättande av artikel 5 i ramdirektivet för vatten om även den andra förvaltningsplanen är oförenlig med denna bestämmelse.

93. Kommissionen har i detta avseende gjort gällande att Spanien medgett brister i den andra förvaltningsplanen, att den geografiska indelningen av grundvattenförekomsterna var bristfällig, att det fanns för få mätplatser och att uppskattningen av uttaget av grundvatten var ofullständig. Dock är endast den sistnämnda av dessa anmärkningar välgrundad.

a) Spaniens erkännande av åsidosättandet

94. I repliken ansåg kommissionen att Spanien medgav åsidosättandet. Den hänvisade till att Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (Guadalquivirs hydrografiska konfederation) har inlett ett förfarande, för att med avseende på de tre aktuella grundvattenförekomsterna som har en dålig kvantitativ status förklara att ”det finns risk för att en god kvantitativ status inte kommer att uppnås”. Det framgår emellertid inte att den förklaring som föreskrivs i den nationella lagstiftningen motsvarar den mer omfattande karakteriseringen enligt punkt 2.2 i bilaga II till ramdirektivet för vatten, eller att en sådan karakterisering skulle saknas utan denna förklaring.

b) Den geografiska indelningen av grundvattenförekomsterna

95. Kommissionen har för det första i sak kritiserat den geografiska indelningen av grundvattenförekomsterna. Kommissionen har emellertid inte förklarat i vad mån indelningen ska anses strida mot ramdirektivet för vatten, eller varför den skulle ha förhindrat en rimlig bedömning av grundvattnets status. Detta argument kan därför inte godtas.

c) Antalet mätplatser

96. Vidare anser kommissionen att karakteriseringen av grundvattenförekomsterna baseras på otillräcklig vetenskaplig information, nämligen på ett litet antal mätplatser.

97. Kommissionen har emellertid underlåtit att förklara vilka krav i artikel 5 i bilaga II till ramdirektivet för vatten som Spaniens övervakningsåtgärder inte uppfyller. De särskilda bestämmelserna om övervakning av vattenstatusen, nämligen artikel 8 och punkt 2.2 i bilaga V, nämns överhuvudtaget inte.

98. Dessutom kan inte heller de anförda bevisen för den påstådda överträdelsen godtas

99. Kommissionen stöder sig på påstådda uttalanden i den andra förvaltningsplanen och på en studie för åren 2012–2013. Av denna framgår det i synnerhet att det inte finns en enda mätplats för grundvattennivån för grundvattenförekomsterna La Rocina och Marismas de Doñana och att det bara finns 20 mätplatser för alla fem grundvattenförekomsterna tillsammans. Av dessa hänför sig bara fyra till tiden före år 2015.

100. Kommissionen har emellertid i strid med artikel 57.4 i rättegångsreglerna inte framlagt dessa handlingar och inte heller preciserat var i dessa handlingar uttalandena har gjorts. Dessutom har kommissionen på ett abstrakt sätt hänvisat till en internetportal tillhörande den spanska regeringen där geografisk information finns tillgänglig, men den har inte förklarat hur man hittar informationen i fråga i portalen.

101. Därför har kommissionen inte uppfyllt sin bevisbörda i samband med en talan enligt artikel 258 FEUF.( )

102. Argumentet strider för övrigt också mot den studie som kommissionen har nämnt och som Spanien framlade tillsammans med svaromålet. Där konstateras det att den då befintliga sammantagna grundvattenförekomsten Almonte-Marismas övervakas på 174 mätplatser. Det är betydligt fler mätplatser än i andra delar av Spanien.( )

103. Spanien har i övrigt bestritt denna anmärkning och förklarat att till och med 290 mätplatser används för grundvattennivån i hela Doñana, vilket är betydligt fler än i hela resten av avrinningsdistriktet Guadalquivir. 170 av dessa mätplatser har tidsserier redan från år 1994.

104. Kommissionen har inte svarat på detta argument.

105. Kommissionens anmärkningar beträffande mätplatserna ska därför avvisas i sin helhet.

d) Brister i bedömningen av uttaget

106. Kommissionen har slutligen påpekat att uppgiften om uttaget av grundvatten baseras på bedömningar i en studie från år 2008 där det olagliga uttaget och uttaget för dricksvatten särskilt för turiständamål längs kusten ignoreras.

107. Spanien har däremot betonat kvaliteten på studien och har i dupliken förklarat att uttaget för dricksvatten på 5 hm3/år jämfört med uttaget för jordbruket på 107 hm3/år är obetydligt. Spanien går emellertid inte in på kommissionens konkreta kritik vad gäller bedömningen av det olagliga uttaget, utan begränsar sig i samband med tredje grunden för talan till att för domstolen ange den uppskattade omfattningen av de arealer som bevattnas olagligt (1 100 hektar) och antalet olagliga brunnar (500) utifrån detta.

108. Detta argument från Spanien räcker inte för att vederlägga kommissionens anmärkning. Det krävs en fullständig och korrekt bedömning av uttaget av grundvatten för att karakterisera en grundvattenförekomst, bedöma risken för att dess kvantitativa status kommer att bli dålig och ta fram nödvändiga åtgärder för att uppnå en god status. Därför måste också uttaget av dricksvatten beaktas, vilket ändå motsvarar 4–5 procent av det lagliga uttaget för jordbruket. Och framför allt måste det olagliga uttaget åtminstone uppskattas och beaktas på lämpligt sätt. Utan dessa faktorer kan grundvattenbeståndets status inte bedömas korrekt, och det är inte heller möjligt att förutse huruvida åtgärderna för att återställa en god grundvattenkvalitet och särskilt för att bekämpa det olagliga uttaget är tillräckliga.

4. Slutsats i denna del

109. Spanien har således åsidosatt artikel 5.1 i ramdirektivet för vatten jämförd med punkt 2.2 i dess bilaga II, eftersom uttaget av dricksvatten och det olagliga uttaget inte beaktades vid bedömningen av uttaget av grundvatten.

D. Förbudet mot försämring i artikel 4.1 b i i ramdirektivet för vatten

110. Med den första grunden har kommissionen gjort gällande att Spanien inte har vidtagit nödvändiga åtgärder för att förhindra en försämring av statusen hos grundvattenförekomsterna i naturområdet Doñana.

1. Föremålet för grunden för talan

111. När det gäller grundvattnet ska medlemsstaterna enligt artikel 4.1 b i i ramdirektivet för vatten genomföra nödvändiga åtgärder för att förebygga en försämring av statusen i alla grundvattenförekomster (förbudet mot försämring). Dessutom ska medlemsstaterna enligt artikel 4.1 b ii skydda, förbättra och återställa alla grundvattenförekomster i syfte att uppnå en ”god status” senast år 2015 (skyldigheten till förbättring).

112. Förevarande grund avser enbart förbudet mot försämring. Det är bindande i varje steg i det förfarande som föreskrivs i ramdirektivet för vatten( ), men gällde dock – till skillnad från kommissionens uppfattning – inte redan från och med utgången av fristen för införlivande av ramdirektivet för vatten, det vill säga den 22 december 2003. Det är i stället bindande för medlemsstaterna först sedan den 22 december 2009, det vill säga den tidpunkt då medlemsstaterna var skyldiga att utarbeta och tillämpa förvaltningsplanerna enligt direktivet.( )

113. Det ska vidare klargöras att kommissionens kritik enbart avser försämringen av de berörda vattenförekomsternas kvantitativa status, vilken kommissionen har tillskrivit uttaget av grundvatten. Enligt de befintliga handlingarna finns det visserligen problem även när det gäller grundvattnets kemiska status, särskilt på grund av nitratförorening, men kommissionen har inte framfört någon kritik i det avseendet.

114. Det ska slutligen påpekas att de konstaterade bristerna i karakteriseringen av grundvattnets status i naturområdet Doñana ger anledning att betvivla att Spanien har vidtagit nödvändiga åtgärder för att förhindra en försämring. Både den på det hela taget felaktiga bedömningen i den första förvaltningsplanen och den omständigheten att olagliga uttag av grundvatten inte beaktades torde ha betydelse i detta avseende. Särskilt den senare bristen gör det dessutom svårare att göra en omfattande bedömning av grundvattenstatusens utveckling. Kommissionen har emellertid inte kunnat fastställa detta samband vad gäller anmärkningen om försämring, varför detta inte är föremål för förevarande mål.

2. Försämringen

115. För att visa att det föreligger en försämring har kommissionen dels anfört ändringarna i bedömningen av grundvattnets kvantitativa status i de båda första förvaltningsplanerna, dels framfört argument beträffande uttaget av grundvatten.

a) Övergång från en god till en dålig status

116. Kommissionens första serie argument går ut på att Spanien med förvaltningsplanen för åren 2016–2021 medgav en kvantitativ försämring av tre grundvattenförekomster jämfört med planen för de föregående åren 2009–2015. I planen för den första perioden dokumenterades nämligen en god kvantitativ grundvattenstatus i området Doñana, men i planen för den andra perioden dokumenterades en dålig status hos tre berörda grundvattenförekomster i detta område.

117. Vad gäller detta argument måste det medges att övergången från en god status till en dålig status utgör en försämring.

118. Den aktuella utvecklingen visar emellertid ännu inte en försämring av grundvattenförekomsten. Skillnaden i bedömning av den kvantitativa statusen beror nämligen på att hela grundvattenförekomsten Almonte-Marismas bedömdes för den första perioden, men för den andra perioden delades upp i fem grundvattenförekomster av vilka tre hade dålig status.

119. Det finns inget som tyder på att statusen hos dessa grundvattenförekomster var bättre före uppdelningen. Båda parternas faktiska argument talar snarare för att denna dåliga status förelåg redan under den första perioden och dessförinnan, men doldes genom sammanslagningen med två andra grundvattenförekomster till en enda stor förekomst( ), alltså ”späddes ut”.

120. I repliken framförde kommissionen att man således övervägde att klassificera statusen hos grundvattenförekomsten Almonte-Marismas som dålig redan innan den första förvaltningsplanen antogs. Detta överensstämmer med Spaniens argument enligt vilket statusen hos dessa grundvattenförekomster berodde på en markanvändning som redan ägde rum innan ramdirektivet för vatten blev tillämpligt.

121. Kommissionens argument kan således inte visa att det skett en försämring av grundvattenförekomsten.

b) Försämring av en dålig status

122. Det ska följaktligen undersökas huruvida kommissionen har visat att den dåliga statusen hos de tre grundvattenförekomsterna har försämrats ännu en gång.

i) Begreppet försämring

123. Jag ska i detta avseende först klargöra under vilka villkor det ska anses föreligga en försämring av den dåliga kvantitativa statusen hos en grundvattenförekomst i den mening som avses i artikel 4.1 b i i ramdirektivet för vatten.

124. EU-domstolen har hittills endast slagit fast att även grundvattenförekomster med dålig status kan försämras ytterligare( ) och att den gräns över vilken skyldigheten att förhindra en försämring av en grundvattenförekomsts status föreligger ska vara så låg som möjligt.( )

125. Det ska vidare erinras om att detta förbud mot försämring har ett annat syfte än förbudet mot försämring i habitatdirektivet. Genom artikel 6.2 i habitatdirektivet skyddas vissa livsmiljöer och arter, medan det omtvistade förbudet mot försämring i artikel 4.1 b i i ramdirektivet för vatten däremot skyddar en grundvattenförekomsts kvantitativa status. Det redan konstaterade åsidosättandet av artikel 6.2 i habitatdirektivet innebär ännu inte att artikel 4.1 b i i ramdirektivet har åsidosatts.

126. En försämring av en grundvattenförekomsts kvantitativa status skulle man, i likhet med vad kommissionen gjort, intuitivt kunna göra beroende av utvecklingen av kvantiteten grundvatten, det vill säga av grundvattennivån i marken. Enligt detta skulle en sänkning, alltså en reducering av kvantiteten vatten, anses utgöra en försämring av den kvantitativa statusen. Enligt en sådan tolkning skulle förbudet mot försämring innebära ett förbud mot att ta ut mer grundvatten än som nybildas. Så är fallet åtminstone i två av de berörda grundvattenförekomsterna enligt förvaltningsplanen 2016–2021.( )

127. Syftet med skyldigheten till förbättring är emellertid enligt artikel 4.1 b ii i ramdirektivet för vatten att det alltför stora uttaget av grundvatten ska upphöra, men kommissionen har inte gjort gällande att skyldigheten har åsidosatts. Enligt denna bestämmelse ska nämligen en balans mellan grundvattenuttag och grundvattenbildning säkerställas. Denna balans överensstämmer för övrigt med definitionen i punkt 2.1.2 första meningen i bilaga V av en god kvantitativ status som ska uppnås enligt skyldigheten till förbättring.

128. Det skulle emellertid vara motsägelsefullt om lagstiftaren genom förbudet mot försämring och skyldigheten till förbättring hade skapat två skyldigheter som båda förbjöd grundvattenuttag som översteg grundvattenbildningen.

129. Tidsfristerna för att genomföra dessa båda skyldigheter förtydligar denna motsägelse. Till skillnad från förbudet mot försämring, som ska beaktas ända sedan slutet av år 2009, skulle skyldigheten till förbättring uppfyllas först år 2015. Enligt artikel 4.4 kan dessutom övergångsperioden på vissa villkor förlängas till år 2027, vilket Spanien också utnyttjar.

130. Följaktligen kan förbudet mot försämring inte vid en dålig kvantitativt grundvattenstatus kräva att uttaget av grundvatten minskas i sådan omfattning att det uppnås en balans mellan grundvattenuttaget och grundvattenbildningen, det vill säga att mindre vatten tas ut än som nybildas. Det kan endast kräva att inte ännu mer vatten tas ut än tidigare, för att inte ytterligare försämra orsakerna till en dålig status.

131. Däremot kan enbart en sänkning av grundvattennivån, alltså en minskning av grundvattenbestånden, ännu inte anses utgöra en försämring. En sådan sänkning eller minskning är nämligen en nödvändig följd, om uttaget är större än nybildningen.

132. En prövning i kontrollsyfte av hur en förbättring av en fortsatt dålig status skulle se ut bekräftar detta resultat: En sådan förbättring kan inte begränsas till fall där uttaget minskas till kvantiteten nytt grundvatten, eftersom en god kvantitativ status då redan skulle ha uppnåtts. I stället ska varje minskning av uttaget anses utgöra en förbättring även om det fortfarande tas ut mer vatten än som nybildas. Ändå skulle grundvattennivån med stor sannolikhet sjunka ytterligare också i ett sådant fall. Spanien har för övrigt förklarat att det har skett sådana förbättringar på grund av att ett stort jordbruksföretag har lagts ned.

133. Således leder både definitionen av en god kvantitativ status och förhållandet mellan förbudet mot försämring och skyldigheten till förbättring till det föga intuitiva resultatet att varken sänkningen av grundvattennivån eller det alltför stora uttaget av grundvatten från en grundvattenförekomst som inte har god kvantitativ status i sig utgör en försämring av grundvattenförekomsten.

134. För en ytterligare försämring av en dålig status krävs det dessutom att det aktuella underskottet ökar, det vill säga en ökande överexploatering.

135. Förevarande mål visar att denna restriktiva tolkning av förbudet mot försämring med stor sannolikhet beror på lagstiftarens ekonomiska överväganden. Om det alltför stora uttaget år 2009 omedelbart hade upphört, skulle det, vilket Spanien befarade, ha lett till avsevärda förluster särskilt inom jordbruket. Övergångsperioderna gör det däremot möjligt att försöka finna lösningar som tar hänsyn till jordbrukets intressen, till exempel tillförsel av ytvatten från andra områden eller tekniska åtgärder för att spara vatten. Förbudet mot försämring fyller härvid en funktion för att förhindra att skadliga metoder används i allt större utsträckning, som till exempel ett ökat uttag av grundvatten för bevattning av ytterligare ytor.

136. Tillägget till definitionen av en god kvantitativ status i punkt 2.1.2 andra meningen i bilaga V till ramdirektivet för vatten ändrar inte denna restriktiva tolkning av förbudet mot försämring. Enligt denna bestämmelse är en grundvattenförekomst med god status inte föremål för antropogena förändringar, det vill säga förändringar som orsakas av människan, vilka (särskilt) skulle leda till

– att de ekologiska miljömålen i artikel 4 inte kan uppnås vad beträffar förbundna ytvattenresurser,

– till någon som helst betydande sänkning av status hos sådana vatten, eller

– till någon som helst betydande skada på anslutna terrestra ekosystem som är direkt beroende av grundvattenförekomsten.

137. I denna del av definitionen talas det dessutom om förändringar i strömningsriktningen i grundvattnet, men sådana förändringar diskuteras inte i det nu aktuella fallet.

138. De nämnda egenskaperna är kvalitativa och kompletterar såtillvida den kvantitativa bedömningen enligt punkt 2.1.2 första meningen i bilaga V till ramdirektivet för vatten. En grundvattenförekomst som medför att något av dessa kriterier åsidosätts har dålig status oberoende av en kvantitativ bedömning.

139. Dock får de försämringar av ytvatten och terrestra ekosystem som anges i punkt 2.1.2 andra meningen andra och tredje strecksatsen i bilaga V till ramdirektivet för vatten inte likställas med en försämring av den berörda grundvattenförekomstens kvantitativa status. Sådana försämringar kan eventuellt innebära att andra unionsrättsliga förbud mot försämring åsidosätts, till exempel förbudet mot försämring av ytvatten enligt artikel 4.1 a i i ramdirektivet för vatten eller förbudet mot försämring för bevarandeområden enligt artikel 6.2 i habitatdirektivet. I samband med grundvattenförekomsters status tyder emellertid sådana försämringar bara på att denna grundvattenförekomst har dålig status.

140. Genom sådana tecken är det dessutom i vissa fall möjligt att bevisa att en grundvattenförekomsts kvantitativa status försämras genom att den övergår från en god status till en dålig sådan. Det kan inte heller uteslutas att de i vissa fall kan visa en ytterligare försämring av en grundvattenförekomst som redan har dålig kvantitativ status. För detta räcker emellertid inte enbart försämringar av ytvatten och terrestra ekosystem, eftersom dessa kan förväntas om grundvattennivån sjunker ytterligare. Detta gäller både när uttaget är oförändrat och när grundvattennivån sjunker långsammare, eftersom uttaget redan minskas. Försämringar av ytvatten och terrestra ekosystem visar snarare en försämring av grundvattnets kvantitativa status först när försämringarna sker så snabbt att man kan anta att ett alltför stort uttag av grundvatten ökar.

ii) Argument avseende uttagsbalansen

141. Vad beträffar det alltför stora uttaget av grundvatten finns det sådant som tyder på en fortsatt överexploatering, men det har inte visats att överexploateringen ökar. Endast en sådan ökning skulle emellertid utgöra en överträdelse av förbudet mot försämring.( )

142. Kommissionen har åberopat olika handlingar från spanska myndigheter, till exempel en rapport från Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (Guadalquivirs hydrografiska konfederation) avseende statusen hos akvifererna i regionen Doñana för det hydrologiska året 2015–2016. I slutsatserna varnade konfederationen för att ”om den nuvarande nivån och typen av användning av grundvattenbestånden bibehålls ... äventyras en god status hos denna akvifer och hos de terrestra ekosystem som är beroende av denna, vilket framgår av den omständigheten att tre av de fem grundvattenförekomster som systemet består av inte uppnår en god kvantitativ status”.( ) Defensor del Pueblo Andaluz (ombudsmannen i den autonoma regionen Andalusien) föreslog också i ett beslut av den 10 augusti 2018 för konfederationen att grundvattenförekomsterna i Almonte, Marismas och Rocina skulle förklaras vara en överexploaterad akvifer och att avrinningsdistrikten, de olika planeringsinstrumenten för vattenresurserna, jordbruksverksamheten och skyddet av naturområdena skulle samordnas i ett handlingsprogram för att säkerställa en hållbar användning av resursen.( ) Som en reaktion på detta förslag inledde konfederationen enligt båda parternas argument förfarandet för att med avseende på tre omtvistade grundvattenförekomsterna förklara att det fanns ”en risk för att de inte skulle uppnå en god kvantitativ status”.

143. I svaromålet har Spanien inte ifrågasatt detta specifika argument från kommissionen, utan har noga framhållit att de bestående problemen uppkom under tiden innan ramdirektivet för vatten var tillämpligt och att de ansvariga myndigheterna redan hade gjort avsevärda ansträngningar för att förbättra situationen.

144. Spanien har emellertid åtminstone beträffande grundvattenförekomsterna Rocina och Marismas uppgett att uttaget överstiger den tillgängliga grundvattenresursen, närmare bestämt med 34 procent respektive 7 procent. I repliken betonade kommissionen att de rapporter om akviferens status åren 2013–2017 som Spanien lade fram i svaromålet visade att akviferen exploaterades i alltför hög grad. I dupliken medgav Spanien att grundvattnet i de tre grundvattenförekomsterna skulle minska mer än som kunde förväntas enbart på grund av mindre nederbörd.

145. Detta argument går – liksom många påpekanden vad gäller förbudet mot försämring i habitatdirektivet( ) – ut på att statusen hos minst tre grundvattenförekomster är dålig. Precis som när det gäller förbudet mot försämring enligt habitatdirektivet innebär denna dåliga status emellertid ännu inte att statusen har försämrats under den aktuella perioden.( ) Spanien anser tvärtom att det redan har skett en förbättring på många punkter.

146. Kommissionen har följaktligen inte bevisat att det alltför stora uttaget av grundvatten ökar.

iii) Argument avseende ytvatten och terrestra ekosystem

147. Kommissionen anser dessutom att det föreligger försämringar av ytvatten och terrestra ekosystem som visar att grundvattenförekomstens kvantitativa status har försämrats.

148. Kommissionen avser härvid särskilt de försämringar av livsmiljötyper som utgör en överträdelse av förbudet mot försämring enligt artikel 6.2 i habitatdirektivet.( )

149. Med detta har kommissionen emellertid bara visat att det finns sådant som tyder på en dålig status hos de berörda grundvattenförekomsterna, men inte att denna status försämras ytterligare.

150. Därmed kan inte heller denna serie argument från kommissionen godtas, och således inte heller anmärkningen som helhet om en försämring.

c) Huruvida försämringen är motiverad

151. Om EU-domstolen ändå slår fast att det har skett en försämring av de omtvistade grundvattenförekomsternas kvantitativa status ska det undersökas huruvida den är motiverad.

152. Spanien har förklarat att ett undantag enligt 4.4 i ramdirektivet för vatten utnyttjats i förvaltningsplanen 2016–2021 och att uppfyllandet av kvalitetsmålen i artikel 4.1 b uppskjutits till år 2022 respektive år 2017 på denna grund. Detta är enligt Spanien nödvändigt, eftersom nitratdirektivet inte beaktas i tillräcklig utsträckning och eftersom jordbruksarealerna inte kan minskas.( )

153. Kommissionen gjorde en riktig bedömning när den vid den muntliga förhandlingen förklarade att detta argument är irrelevant för denna grund, eftersom artikel 4.4 i ramdirektivet för vatten inte kan motivera en försämring av grundvattnet. Detta följer redan av förbudet mot försämring i artikel 4.1 b i. Där föreskrivs det att förbudet gäller om inte annat följer av tillämpningen av artikel 4.6 och 4.7 och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 4.8 och om inte annat följer av tillämpningen av artikel 11.3 j. Till skillnad från den skyldighet till förbättring som föreskrivs i artikel 4.1 b ii nämns emellertid inte artikel 4.4 där. Dessutom anges det också i artikel 4.4 att övergångsperioden bara får förlängas under förutsättning att ingen ytterligare försämring av en påverkad vattenförekomsts status äger rum.

154. En försämring kan därför bara motiveras med stöd av artikel 4.7 i ramdirektivet för vatten.( ) Vid den muntliga förhandlingen förklarade Spanien emellertid uttryckligen att Spanien inte åberopar denna motivering. Därför behövs ingen ytterligare prövning av förutsättningarna.

155. Om EU-domstolen skulle slå fast att grundvattnet försämras skulle denna försämring således inte vara motiverad.

3. Slutsats i denna del

156. Med hänsyn till övervägandena avseende tillämpningen av förbudet mot försämring kan anmärkningen om åsidosättande av detta förbud dock inte godtas.

E. Åtgärdsprogrammen enligt artikel 11 i ramdirektivet för vatten

157. Med den tredje grunden har kommissionen slutligen gjort gällande att Spanien inte inkluderat de lämpliga grundläggande och kompletterande åtgärderna i förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet Guadalquivir och därigenom åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 11.1 och 11.3 a, c och e samt 11.4 i ramdirektivet för vatten.

158. Enligt artikel 11.1 i ramdirektivet för vatten ska varje medlemsstat för varje avrinningsdistrikt eller för den del av ett internationellt avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium se till att ett åtgärdsprogram upprättas och därvid beakta resultaten av de analyser som krävs enligt artikel 5 för att uppnå de mål som fastställs enligt artikel 4.

159. I artikel 11.3 a, c och e i ramdirektivet för vatten anges några av de grundläggande åtgärder som ska ingå i åtgärdsprogrammen. Artikel 11.4 avser de kompletterande åtgärder som utformas och genomförs utöver de grundläggande åtgärderna.

160. Precis som målen i artikel 4 i ramdirektivet för vatten avser den kritik som sammanfattas i denna grund olika frågeställningar.

161. Kommissionen har koncentrerat sin kritik på enskilda åtgärder för att åstadkomma en god kvantitativ status hos de berörda grundvattenförekomsterna, det vill säga på genomförandet av skyldigheten till förbättring enligt artikel 4.1 b ii i ramdirektivet för vatten. Dessa invändningar kan emellertid inte godtas (se avsnitt 1).

162. I artikel 4.1 c i ramdirektivet för vatten föreskrivs emellertid dessutom skyldigheter vad gäller de berörda bevarandeområdena enligt habitatdirektivet, vilka också måste beaktas inom ramen för artikel 11 i ramdirektivet för vatten. En anmärkning från kommissionen hör till denna kategori. Den är välgrundad (se avsnitt 2).

1. Enskilda åtgärder för att genomföra skyldigheten till förbättring och förbudet mot försämring i ramdirektivet för vatten

163. Parterna tvistar om olika föreskrivna åtgärder för förbättring av grundvattnets kvantitativa status, men denna diskussion är inte ändamålsenlig. Detta åtgärdsprogram måste vara lämpligt för att åstadkomma en god status inom de föreskrivna fristerna. Det överlåts åt medlemsstaten att bestämma hur resultatet ska nås, såvida den inte åsidosätter specifika skyldigheter enligt unionsrätten.

164. Om kommissionen anser att ett program som sådant är otillräckligt måste den följaktligen visa att åtgärderna som helhet inte är tillräckliga. Det redan konstaterade åsidosättandet av artikel 5 i ramdirektivet för vatten skulle till exempel kunna tas som utgångspunkt för en sådan kritik, eftersom det knappast är möjligt att ta fram lämpliga åtgärder på grundval av ofullständiga uppgifter om grundvattenförekomsten. Kommissionens kritik är emellertid inte inriktad på detta.

165. Kommissionen har i stället ifrågasatt enskilda åtgärder utan att förklara att dessa brister sammantaget gör det omöjligt att nå målen i artikel 4 i ramdirektivet för vatten. Enskilda åtgärder kan kommissionen dock i princip bara ifrågasätta isolerade på grund av att andra bestämmelser har åsidosatts. Kommissionens kritik går emellertid inte i den riktningen, och den baseras inte heller på specifika krav som skulle kunna följa av artikel 11.3 a, c och e och 11.4 i ramdirektivet för vatten.

166. Redan av detta skäl kan talan inte vinna bifall på denna grund.

167. Endast om domstolen inte delar denna uppfattning och ändå går in på invändningarna mot de enskilda åtgärder som är oberoende av bevarandeområdena kommer jag att behandla dessa nedan. Det argument som avser perioden efter det att fristen i det motiverade yttrandet löpe ut den 29 juni 2016 är emellertid inte relevant.( )

a) Legalisering

168. Kommissionen har invänt mot den omständigheten att Spanien godkänner bevattningen av arealer för första gången, när dessa arealer bevattnades redan år 2004. Det uttag som gjordes vid den tidpunkten var redan för omfattande och får enligt kommissionen inte godkännas nu.

169. Kommissionen blandar därmed ihop frågan i vad mån ett berättigat intresse av att bevattningen i princip fortsätter erkänns i nationell rätt och frågan huruvida och på vilket sätt bevattningen måste minskas i sin helhet. Även om Spanien legaliserar befintlig praxis genom det första godkännandet innebär detta inte att den nödvändiga minskningen uteblir. Spanien kan till exempel ändå minska uttaget genom att köpa jordbruksmark och ta den ur bruk – vilket har hänt åtminstone i ett fall. Däremot förefaller det inte nödvändigt att göra den erforderliga minskningen just till nackdel för de jordbrukare som ännu inte har något formellt tillstånd, men som enligt nationell rätt kan göra gällande berättigade förväntningar på att bevattningen ska få fortsätta.

b) Fördelningen av anslagen

170. Kommissionen har också kritiserat fördelningen av anslagen. 50 procent av den tillgängliga budgeten är avsedd för förbättring och förstärkning av bevattningsplanerna, men bara 0,34 procent för stängning av olagliga brunnar och 1,12 procent för övervakning. Kommissionen har emellertid inte förklarat enligt vilka kriterier en lämplig fördelning av anslagen ska kontrolleras och har inte heller åberopat något bevis för att sådana kriterier har åsidosatts.

171. Spaniens argument beträffande kontrollåtgärder och sanktionsåtgärder efter det att fristen i det motiverade yttrandet löpt ut visar för övrigt att kontroller har genomförts i avsevärd omfattning och att överträdelser har beivrats.

c) Tillförsel av ytvatten för bevattning

172. Vidare har kommissionen gjort gällande att Spanien avser att tillföra ytvatten från närliggande områden för att minska uttaget av grundvatten. Kommissionens olika invändningar mot denna åtgärd är dock inte välgrundade.

173. I den mån kommissionen anser att påfrestningarna bara flyttas genom en sådan åtgärd kan det visserligen inte uteslutas att kritiken är riktig. Kommissionen har emellertid underlåtit att kritisera och påvisa en försämring av de berörda ytvattenförekomsterna.

174. Kommissionen har också framfört att grundvattnets kemiska status inte förbättras genom åtgärden. Det framgår dock inte att en överträdelse som har samband med den kemiska statusen är föremål för det aktuella förfarandet. Ett sådant argument skulle för övrigt inte utesluta att Spanien vidtar andra lämpliga åtgärder för att förbättra grundvattnets kemiska status.

175. Kommissionens argument att statusen hos de ekosystem som är beroende av grundvattnet inte förbättras genom överföringen av vatten kan inte godtas. Om överföringen av ytvatten minskar förbrukningen av grundvatten och kanske till och med bidrar till grundvattenbildningen genom genomsippring, kommer detta nämligen dessa ekosystem till godo.

176. Kommissionen har dessutom gjort gällande att ännu mer grundvatten har tagits ut i avvaktan på en sådan tillförsel och har i detta avseende hänvisat till det tidsbegränsade tillståndet för bevattning av 504 hektar jordbruksmark. Enligt oemotsagda uppgifter från Spanien rör det sig emellertid om redan tidigare bevattnade arealer, vilka endast fastställdes.

177. Slutligen har kommissionen invänt att det ännu inte finns nödvändig infrastruktur för en överföring av vatten. Det ligger emellertid i ett åtgärdsprograms natur att detta måste genomföras stegvis för att nå det eftersträvade resultatet vid en viss tidpunkt.

2. Förhindrande av att ett bevarandeområde tar skada – uttag av vatten vid Matalascañas

178. Kommissionen har dessutom anmärkt på att det inte har vidtagits åtgärder för att lösa de problem som beror på uttaget av vatten för Matalascañas behov.

179. Orten ligger vid kusten i omedelbar närhet av bevarandeområdet ZEPA/LIC ES0000024 Doñana och har en uttalat turistisk prägel. Uttaget av vatten där på 2,5 hm3/år är visserligen inte särskilt omfattande jämfört med det totala uttaget, men det nämns i olika vetenskapliga bidrag som en möjlig orsak till försämringen av förekomster av den prioriterade livsmiljötypen 3170*, Mediterrana temporära småvatten, i omgivningen.( )

180. En sådan påverkan på livsmiljötyper som skyddas i enlighet med habitatdirektivet har betydelse för åtgärdsprogrammet enligt artikel 11 i ramdirektivet för vatten, eftersom medlemsstaterna enligt artikel 4.1 c, artikel 6 och bilaga IV till ramdirektivet för vatten, förutom de allmänna målen för vattenkvalitet, också skulle ha uppfyllt alla normer och mål för de berörda bevarandeområdena före år 2015. Genom åtgärdsprogrammet ska följaktligen också den redan konstaterade försämringen av sådana skyddade livsmiljötyper som de temporära småvattnen( ) stoppas.

181. Ovanstående specifika skyldighet skiljer sig från skyldigheten att vidta åtgärder för att generellt uppnå en god vattenstatus, eftersom det krävs att vissa livsmiljöer inom de utsedda bevarandeområdena skyddas. Kommissionens underlåtenhet att förklara varför åtgärderna som helhet inte räcker för att åstadkomma en god kvantitativ grundvattenstatus i naturområdet Doñana påverkar därför inte denna specifika skyldighet.

182. Det räcker i detta avseende att kommissionen redan har visat att skyddade livsmiljöer i bevarandeområden enligt habitatdirektivet sannolikt tar skada i avsevärd omfattning. Detta gäller i synnerhet för förekomster av den prioriterade livsmiljötypen 3170*, Mediterrana temporära småvatten, i närheten av Matalascañas.

183. Spanien har för att vederlägga detta argument hänvisat till en studie som visade att uttaget av vatten vid Matalascañas inte påverkar ett visst småvatten, nämligen Laguna Santa Ollala. Detta konstaterande utesluter emellertid inte att andra temporära småvatten som är belägna närmare orten eller är beroende av andra grundvattenflöden tar skada.

184. Spanien borde därför ha föreskrivit lämpliga åtgärder i programmet, för att förhindra att skyddade livsmiljötyper försämras genom uttag av grundvatten.

185. Tvivel om huruvida det föreligger en försämring motiverar däremot inte att man helt avstår från åtgärder. Däremot skulle en sådan bedömning som jag har tagit upp ovan i samband med åsidosättandet av förbudet mot försämring i habitatdirektivet avseende frågan huruvida skyddade livsmiljötyper tar skada( ) åtminstone vara en första lämplig åtgärd. Den skulle kunna visa huruvida ytterligare åtgärder är nödvändiga.

3. Slutsats i denna del

186. Spanien har således åsidosatt artikel 11 i ramdirektivet för vatten jämförd med artikel 4.1 c i samma direktiv, eftersom det i åtgärdsprogrammet i förvaltningsplanen 2016–2021 inte anges några åtgärder för att förhindra att skyddade livsmiljötyper i bevarandeområdet ZEPA/LIC ES0000024 Doñana tar skada genom uttaget av vatten för Matalascañas behov.

VI. Rättegångskostnader

187. Kommissionens yrkande om ersättning för rättegångskostnaderna och den omständigheten att Spanien inte har yrkat ersättning för rättegångskostnaderna får inga praktiska konsekvenser. Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna ska vardera parten bära sina rättegångskostnader, om parterna – så som i det nu aktuella fallet – ömsom tappar målet på en eller flera punkter.

VII. Förslag till avgörande

188. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen beslutar enligt följande:

1) Konungariket Spanien har åsidosatt artikel 6.2 i direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, eftersom Europeiska kommissionen har visat att uttaget av grundvatten sedan den 19 juli 2006 sannolikt innebär betydande skadlig inverkan på skyddade livsmiljötyper i bevarandeområdena ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste och ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer.

2) Konungariket Spanien har åsidosatt artikel 5.1 i direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område jämförd med punkt 2.2 i bilaga II till samma direktiv, eftersom uttaget av dricksvatten och det olagliga uttaget inte beaktades vid bedömningen av uttaget av grundvatten.

3) Konungariket Spanien har åsidosatt artikel 11 i direktiv 2000/60 jämförd med artikel 4.1 c i samma direktiv, eftersom det i åtgärdsprogrammet i Plan Hidrológico del Guadalquivir

2016–2021 (Hydrologisk plan för Guadalquivir 2016–2021) inte föreskrivs några åtgärder för att förhindra att skyddade livsmiljötyper i bevarandeområdet ZEPA/LIC ES0000024 Doñana tar skada genom uttaget av vatten för Matalascañas behov.

4) Talan ogillas i övrigt.

5) Europeiska kommissionen och Konungariket Spanien ska bära sina rättegångskostnader.