FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

MICHAL BOBEK

föredraget den 17 maj 2017 ( 1 )

Mål C‑217/16

Europeiska kommissionen

mot

Dimos Zagoriou

(begäran om förhandsavgörande av Monomeles Efeteio Athinon (Appellationsdomstolen i Aten (ensamdomare), Grekland))

”Genomförandet av kommissionens beslut som medför betalningsskyldighet enligt artikel 256 EG – Fastställande av behörig domstol – Passiv saklegitimation i ett verkställighetsförfarande – Principerna om likvärdighet och effektivitet”

I. Inledning

1. Kommissionen antog år 2006 ett beslut ( 2 ) riktat till ett bolag som ägdes av kommunen Aristi Zagoriou i Grekland, avseende återkrav av stöd som detta bolag beviljats år 1993. Efter beviljandet av stödet men före antagandet av kommissionens beslut avvecklades bolaget. Vidare integrerades kommunen Aristi Zagoriou med en större kommunal enhet, Kentriko Zagori.

2. Kommissionen försökte verkställa sitt beslut mot Kentriko Zagori, som invände mot verkställandet vid de nationella allmänna domstolarna. Under dessa domstolsförfaranden integrerades Kentriko Zagori i sin tur med en annan större kommunal enhet, Dimos Zagoriou, som är svarande i det nationella målet. Invändningen godtogs genom dom i första instans år 2013. Den nationella domstolen beslutade att verkställandet inte kunde göras gällande mot Dimos Zagoriou.

3. Kommissionen överklagade denna dom till den hänskjutande domstolen, en allmän appellationsdomstol, och gjorde gällande att de nationella förvaltningsdomstolarna och inte de nationella allmänna domstolarna hade behörighet att pröva målet. Kommissionen vidhöll vidare att verkställandet kunde göras mot Dimos Zagoriou, i egenskap av bolagets efterträdare.

4. Mot denna ganska komplexa processuella bakgrund har den hänskjutande domstolen frågat domstolen huruvida den bakomliggande tvisten är privat eller offentlig till sin art, hur det ska avgöras vilken domstol som är behörig och mot vilken enhet verkställighet kan yrkas.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätten

1. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

5. Artikel 299 i EUF‑fördraget lyder enligt följande: ”Akter antagna av rådet, kommissionen eller Europeiska centralbanken som medför betalningsskyldighet för andra än stater ska vara verkställbara. Verkställigheten ska följa de civilprocessrättsliga regler som gäller i den medlemsstat inom vars territorium den sker. Beslutet om att verkställighet ska ske ska bifogas avgörandet utan andra formaliteter än kontroll av avgörandets äkthet genom den nationella myndighet som varje medlemsstats regering ska utse för detta ändamål samt meddela kommissionen och Europeiska unionens domstol. När dessa formaliteter uppfyllts på begäran av den berörda parten, får denne fullfölja verkställigheten enligt den nationella lagstiftningen genom att hänskjuta ärendet direkt till den behöriga myndigheten. Verkställigheten får skjutas upp endast genom beslut av domstolen. Domstolarna i de berörda staterna ska dock vara behöriga beträffande klagomål om att verkställigheten inte genomförs på regelrätt sätt.”

2. Förordningarna nr 2052/88 ( 3 ) nr 4253/88 ( 4 ) och nr 4256/88 ( 5 )

6. Förordning (EEG) nr 2052/88 är den grundläggande akt som reglerar EU:s strukturfonder, deras inbördes förhållande och deras förhållanden till andra finansiella instrument (nedan kallad strukturfondsförordningen).

7. Förordning (EEG) nr 4253/88 är huvudförordningen för genomförande av strukturfondsförordningen (nedan kallad förordningen för genomförande av strukturfonderna).

8. Förordning (EEG) nr 4256/88 kompletterar förordningen för genomförande av strukturfonderna i förhållande till Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (nedan kallad förordningen för genomförande av strukturfonderna (EUGFJ)). Således föreskrivs i artikel 1.1 i förordningen för genomförande av strukturfonderna (EUGFJ) att utvecklingssektionen vid EUGFJ får finansiera åtgärder som krävs för att utföra uppgifter enligt förordningen för genomförande av strukturfonderna. Artikel 1.2 ska gälla för sådana situationer i enlighet med förordningen för genomförande av strukturfonderna.

9. Avsnitt VI i förordningen för genomförande av strukturfonderna, med rubriken ”Ekonomiska bestämmelser”, omfattar särskilt artikel 24 i vilken föreskrivs följande: ”Minskning, avbrytande och indragning av stöd 1. Om en verksamhet eller åtgärd endast förefaller berättigad till en del av det tilldelade stödet skall kommissionen genomföra en lämplig granskning av fallet inom ramen för partnerskapet och särskilt begära att medlemsstaten eller de myndigheter som den utser att genomföra åtgärden framlägger sina kommentarer inom en fastställd tidsgräns. 2. Kommissionen får, till följd av denna granskning, minska eller avbryta stöd avseende den berörda verksamheten eller åtgärden om granskningen visar en oegentlighet och särskilt en betydande förändring som påverkar art eller villkor avseende den verksamhet eller åtgärd för vilken kommissionens godkännande inte har begärts. 3. Varje belopp som erhållits felaktigt och är föremål för återkrav skall återbetalas till kommissionen. Dröjsmålsränta får tas ut på belopp som inte har återbetalats i enlighet med bestämmelserna i budgetförordningen och i överensstämmelse med de arrangemang som kommissionen ska utforma enligt det förfarande som anges i avsnitt VIII i denna.”

III. Bakgrund, förfarande och tolkningsfrågorna

10. År 1993, ansökte Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis Aristis Zagoriou Ioanninon, ett bolag som helt ägs av kommunen Aristi Zagoriou och ansvarar för utvecklingen av regionen Aristi (nedan kallat bolaget) om stöd av Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) och beviljades detta. Projektet avslutades i förväg och kommissionen begärde således återbetalning av en del av stödet.

11. I detta syfte antog kommissionen, i slutet av år 2006, ett beslut riktat till bolaget angående återbetalning (nedan kallat kommissionens beslut). ( 6 ) Verkställighet av detta beslut begärdes enligt artikel 256 EG (nu artikel 299 FEUF), i vilken stadgas att akter som medför betalningsskyldighet för andra än stater ska vara verkställbara. Till beslutet bilades en exekutionstitel.

12. Före antagandet av kommissionens beslut integrerades emellertid kommunen Aristi Zagoriou i kommunen Kentriko Zagori. ( 7 ) Dessutom avvecklades bolaget. ( 8 )

13. Enligt beslutet om hänskjutande riktades den 31 augusti 2008 ett betalningsföreläggande avseende skulden jämte ränta till Kentriko Zagori, Aristi Zagorious rättsliga efterträdare och bolagets enda aktieägare (nedan kallat betalningsföreläggandet). Den 15 oktober 2008 utverkade kommissionen ett kvarstadsbeslut för beloppet avseende Kentriko Zagoris banktillgångar.

14. Pengarna överfördes till kommissionen.

15. Den 23 oktober 2008 invände Kentriko Zagori mot betalningsföreläggandet vid Monomeles Protodikeio Athinon (allmän förstainstansdomstolen (ensamdomare)) (tvistemålsdomstol).

16. Under förfarandet vid den domstolen integrerades Kentriko Zagori i Dimos Zagorious kommun. ( 9 )

17. Genom dom av den 14 maj 2013 biföll tvistemålsdomstolen i första instans invändningen på grundval av att indrivningen av bolagets skuld inte kunde ske gentemot Dimos Zagoriou.

18. Kommissionen överklagade till den hänskjutande domstolen, Monomeles Efeteio Athinon (appellationsdomstolen i Aten (ensamdomare), Grekland).

19. Kommissionen gjorde i sitt överklagande i huvudsak gällande att den domstol som prövade tvisten i första instans (en allmän domstol) inte hade behörighet att pröva tvisten, eftersom tvisten är administrativ till sin art och ska prövas av förvaltningsdomstolarna. Kommissionen gjorde även gällande att indrivningen skulle ske gentemot Dimos Zagoriou.

20. Mot denna bakgrund har Monomeles Efeteio Athinon (appellationsdomstolen i Aten (ensamdomare)) beslutat att vilandeförklara målet och till domstolen ställa följande frågor: ”1) Vilken karaktär har akter som Europeiska kommissionen antar vid utövandet av sina befogenheter enligt förordningarna nr 2052/88, nr 4253/88 och nr 4256/88? [Utgör] dessa akter antagna av kommissionen med andra ord offentligrättsliga akter och ger de under alla omständigheter upphov till förvaltningsrättsliga tvister vad gäller sakfrågan? Utgör föremålet för Europeiska kommissionens utmätning hos tredje man således en privaträttslig fordran för det fall att den ursprungliga begäran, som tillgodoses genom utmätning, har sin grund i ett offentligrättsligt rättsförhållande som följer av Europeiska kommissionens ovannämnda akter[,] eller har ifrågavarande akter privaträttslig karaktär och ger upphov till privaträttsliga tvister? 2) Med beaktande av artikel 299 FEUF, enligt vilken verkställigheten av Europeiska kommissionens akter som medför betalningsskyldighet för andra än medlemsstater ska följa de civilprocessrättsliga regler som gäller i den medlemsstat inom vars territorium den sker, och med hänsyn tagen till den bestämmelse i samma artikel enligt vilken domstolarna i de berörda staterna ska vara behöriga beträffande klagomål om att verkställigheten inte genomförs på regelrätt sätt, på vilket sätt ska då de nationella domstolarnas behörighet fastställas i fråga om tvister som uppstår till följd av denna verkställighet för det fall att dessa tvister i nationell lagstiftning utgör förvaltningsrättsliga tvister vad gäller sakfrågan, det vill säga för det fall att ifrågavarande rättsförhållande är offentligrättsligt? 3) Ska gäldenärens passiva saklegitimation vid verkställighet av akter som Europeiska kommissionen antar för att genomföra förordningarna nr 2052/88, nr 4253/88 och nr 4256/88 och som medför betalningsskyldighet för andra än medlemsstater [fastställas] mot bakgrund av nationell lagstiftning eller unionslagstiftningen? 4) Om den person som har en betalningsskyldighet till följd av en akt som Europeiska kommissionen antar för att genomföra förordningarna nr 2052/88, nr 4253/88 och nr 4258/88 är ett kommunalt bolag som sedan upplöses, … är den kommun som äger bolaget då enligt ovannämnda förordningar ansvarig för betalningen av ifrågavarande belopp till Europeiska kommissionen?”

21. Dimos Zagoriou, den grekiska regeringen och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Parterna utvecklade sin talan vid förhandlingen den 8 mars 2017.

IV. Rättslig bedömning

A. Upptagande till sakprövning

22. Även om det kan föreligga tveksamhet beträffande huruvida den hänskjutande domstolens frågor kan tas upp till sakprövning, står det klart att de inte kan anses sakna samband med saken i det nationella målet. De ska således presumeras vara relevanta. ( 10 ) Vidare avser tolkningsfrågorna, även om de delvis kan tolkas så, att domstolen har ombetts att tolka nationell rätt, vilket inte är dess uppgift, ( 11 ) också mer allmänna frågor om samspelet mellan unionsrätten och nationell rätt. Slutligen har inte någon brist på tydlighet i den hänskjutande domstolens begäran, eller avsaknaden av detaljer avseende relevanta nationella bestämmelser hindrat huvudparterna i tvisten eller den grekiska regeringen från att inkomma med skriftliga yttranden.

23. Av dessa skäl kan tolkningsfrågorna enligt min uppfattning tas upp till sakprövning. Som framgår nedan, anser jag emellertid inte att de begränsade uppgifter som den hänskjutande domstolen lämnat i beslutet om hänskjutande sätter gränser för på vilken detaljnivå EU-domstolen i praktiken kan lägga sitt svar.

B. Materiell prövning

1. Den första och den andra tolkningsfrågan

24. Det nationella målet omfattar en invändning mot en av kommissionen fastställd verkställighet av en skuld som unionen har, med betalningsskyldighet för gäldenären. En betydande oenighet mellan parterna är huruvida det är förvaltningsdomstolarna eller de allmänna domstolarna som har behörighet att pröva denna typ av mål.

25. Dimos Zagoriou och den grekiska regeringen har hävdat att det ska vara de allmänna domstolarna. Kommissionen har åberopat likvärdighetsprincipen, och anfört att anspråk som avser verkställighet av en skuld ska prövas av samma domstolar oavsett om det rör sig om en skuld till den grekiska staten eller till kommissionen. Jag förstår att detta för kommissionen betyder att förvaltningsdomstolarna ska anses ha behörighet i båda fallen. Detta är bakgrunden till den hänskjutande domstolens första två frågor.

26. Den hänskjutande domstolens andra fråga gäller i huvudsak hur det ska fastställas vilken nationell domstol som är behörig i sådana mål som det som den har att avgöra. Den hänskjutande domstolen ska särskilt pröva hur detta val påverkas av karaktären av de rättsliga förhållanden som ligger till grund för tvisten (offentlig eller privat). Jag uppfattar att det är av denna anledning som den hänskjutande domstolen i dess första tolkningsfråga har frågat huruvida det rättsliga förhållande som ligger till grund för tvisten vid den är av offentlig eller privat karaktär.

27. Således förefaller enligt min uppfattning både den första och den andra av den hänskjutande domstolens tolkningsfrågor ha till syfte att få klarhet i vilka domstolar som har behörighet att pröva mål avseende verkställighet av skulder till unionen. Jag kommer därför att behandla dessa frågor tillsammans.

28. Det ska erinras om att det inte är EU-domstolens roll att tolka nationell rätt avseende domstolars behörighet och, på grundval av detta, besluta inom vilket domstolssystem ett nationellt mål ska prövas. Bortsett från frågan om de nationella bestämmelserna, avser den hänskjutande domstolens första och andra tolkningsfrågor även en mer allmän fråga, nämligen vilka krav som föreskrivs i unionsrätten avseende nationell verkställighet av skulder till unionen.

29. Kärnan i den hänskjutande domstolens tolkningsfrågor avser tolkningen av artikel 299 FEUF i vilken föreskrivs att akter antagna av kommissionen som medför betalningsskyldighet för andra än stater ska vara verkställbara. ( 12 ) Denna bestämmelse är både ovanlig och minimalistisk. Det är en nyhet, ( 13 ) eftersom den gör vad som i huvudsak är beslut av ett internationellt organ direkt verkställbara på nationell nivå, utan behov av något förfarande för erkännande av medlemsstaten. ( 14 ) Den är minimalistisk, eftersom den lämnar över alla frågor om verkställighet till den nationella rätten.

30. I denna minimalistiska anda finns det ingenting i artikel 299 FEUF som kräver att det i den nationella rätten ska anges vilka specifika domstolar som ska pröva de aktuella tvisterna (förvaltningsdomstolar, allmänna domstolar etcetera).

31. Det föreskrivs visserligen i artikel 299 andra stycket FEUF att verkställighet av beslut om betalningsskyldighet ska följa nationella ”civilprocessrättsliga regler”.

32. Som kommissionen påpekade i sitt skriftliga yttrande avser denna bestämmelse emellertid endast förfarandet för att bifoga beslutet om verkställighet. Detta bekräftas enligt min uppfattning av strukturen i artikel 299 FEUF. I artikel 299 FEUF hänvisas endast till civilprocessrättsliga regler i första meningen i andra stycket. I resten av detta stycke hänvisas därefter till det skede i förfarandet som avser bifogande av beslutet om verkställighet. De övriga styckena i bestämmelsen (artikel 299 tredje och fjärde styckena) omfattar följande skeden av verkställigheten. De omfattar ingen sådan begränsning. Således ska verkställighet, när beslutet har bifogats, ske ”enligt den nationella lagstiftningen” (artikel 299 tredje stycket FEUF) och vara föremål för rättslig kontroll av ”[d]omstolarna i de berörda staterna” (artikel 299 fjärde stycket FEUF).

33. Det framgår således att hänvisningen till ”civilprocessrättsliga regler” var avsedd att begränsas till förfarandet för bifogande av beslutet om verkställighet. I övrigt och för de andra skedena, är lydelsen i artikel 299 FEUF helt neutral avseende de nationella institutioner som ska verkställa EU-institutionernas akter om betalningsskyldigheter gentemot andra personer än stater.

34. Jag kan inte heller se (och parterna har inte heller åberopat) någon bestämmelse i strukturfondsförordningen, förordningen för genomförande av strukturfonderna eller förordningen för genomförande av strukturfonderna (EUGFJ) som kräver att specifika typer av domstolar utses.

35. I avsaknad av specifikationer i unionsrätten avseende vilka nationella domstolar som ska vara behöriga och i enlighet med fast rättspraxis, omfattas fastställandet av dessa domstolar av räckvidden för nationell processuell autonomi, med förbehåll för principerna om likvärdighet och effektivitet. ( 15 )

36. Detta är det korta svaret på den hänskjutande domstolens frågor om hur den behöriga domstolen ska utses. I syfte att hjälpa den hänskjutande domstolen på bästa sätt, anser jag det i detta skede lämpligt att mer detaljerat studera hur principerna om likvärdighet och effektivitet kan komma att spela roll i förevarande mål. Jag kommer därvid att behandla den hänskjutande domstolens specifika frågor kring valet mellan förvaltningsdomstolar och allmänna domstolar och den inverkan av den offentlig-/privaträttsliga karaktären av de juridiska förhållandena mellan parterna som utgör bakgrund till tvisten.

37. Jag instämmer med kommissionen i att det i beslutet om hänskjutande inte finns något som antyder att det föreligger något problem enligt principen om effektivitet avseende bestämmandet av behörig domstol. ( 16 ) Det finns i synnerhet ingen antydan om att det kan finnas problem avseende tillgång till nationella domstolar. Det är snarare vilken typ av domstolar – allmänna domstolar eller förvaltningsdomstolar – som frågan gäller.

38. Tillämpningen av principen om likvärdighet är enligt mitt förmenande emellertid mindre uppenbar. Det är det som är kommissionens centrala synpunkt beträffande den andra tolkningsfrågan. Kommissionen har i grunden gjort gällande att syftet med förfarandet är återkrav av felaktigt utbetalat stöd och verkställighet av detta återkrav. Enligt kommissionen kräver principen om likvärdighet, oavsett huruvida detta förfarande avser stöd som betalats med den grekiska statens nationella medel eller stöd som betalats med EU-medel av kommissionen, att samma domstolar ska vara behöriga. Antingen ska det vara förvaltningsdomstolarna i båda fallen eller de allmänna domstolarna i båda fallen.

39. Enligt min uppfattning är svaret mer nyanserat. Det kräver ett mer detaljerat övervägande av vad principen om likvärdighet innebär i ett sådant fall som det aktuella.

40. I allmänhet kräver principen om likvärdighet en dubbel jämförelse. ( 17 ) För det första är det fastställandet av jämförbara ”förfaranden” eller ”väckande av talan” och för det andra en bedömning av huruvida talan som grundas på unionsrätten behandlas mindre förmånligt än jämförbar talan som grundas på nationell rätt.

41. Jämförbarheten mellan förfaranden fastställs genom att pröva ”såväl tvisteföremålet som de väsentliga beståndsdelarna i de former av talan vid nationell domstol som påstås vara likartade”. ( 18 ) I vissa fall har domstolen hänfört sig till ”föremål, bakgrund och väsentliga beståndsdelar”. ( 19 ) När flera talan har fastställts som liknande, ska de behandlas på lika sätt. Vid bedömningen av huruvida lika behandling har skett och principen om likvärdighet har iakttagits, ska den nationella domstolen ”på ett objektivt och abstrakt sätt … pröva om reglerna i fråga liknar varandra med beaktande av reglernas funktion i förfarandet som helhet betraktat, hur förfarandet är utformat och reglernas särskilda kännetecken”. ( 20 )

42. Rättspraxis är visserligen till viss del tvetydig avseende vad ”likvärdig” och ”lika” behandling innebär. I vissa domar har domstolen antagit ett ”strikt” synsätt, och uppenbarligen krävt identisk behandling (att bestämmelsen tillämpas ”på samma sätt” på talan som grundar sig på åsidosättande av unionsrätten som på talan som grundar sig på åsidosättande av nationell rätt). ( 21 ) I andra domar (vilket är den mest förekommande situationen) har domstolen använt ett mer ”flexibelt” språkbruk, och hänfört till icke ”mindre förmånliga” regler för behandling av för talan som grundas på unionsrätten. ( 22 ) Den sistnämnda varianten antyder tydligt att det finns utrymme för skillnader, under förutsättning att dessa skillnader inte medför negativa verkningar för talan som grundar sig på unionsrätten jämfört med talan som grundar sig på nationell rätt.

43. Enligt min uppfattning innebär likvärdighet endast likhet och ”icke mindre förmånlig behandling”. Den kan inte avse strikt identiska regler. Ett sådant mer rimligt och anpassningsbart synsätt är inte bara vanligare i rättspraxis. Det erkänner också ”autonomi-delen” i ”nationell processuell autonomi” och beaktar den omständigheten att vissa bestämmelser inte lätt kan jämföras på ett objektivt sätt.

44. Efter att ha förtydligat principens tillämpningsområde, kommer jag nedan att ange mina synpunkter i förhållande till förevarande mål.

a) Likhet mellan förfaranden

45. Det första skedet av tillämpningen av principen om likvärdighet i detta fall kommer att vara fastställandet av vilka typer av förfaranden som ska jämföras. Vid denna jämförelse ska hänsyn tas till talans ”föremål, bakgrund och väsentliga beståndsdelar”. ( 23 )

46. Den ursprungliga talan som gav upphov till förevarande begäran om förhandsavgörande var en talan om invändning mot kommissionens verkställighet – genom ett betalningsföreläggande och kvarstadsbeslut – av en betalningsskyldighet.

47. Talan har således inte till syfte att fastställa eller bestrida att en skuld föreligger eller att ifrågasätta hur den uppkom, utan avser verkställigheten av den. Jag är medveten om att vissa medlemsstater, i samband med sådan talan om verkställighet, i vissa fall kan beakta möjligheten att ifrågasätta skuldens själva existens. Det framgår emellertid inte av handlingarna i målet huruvida detta är fallet i Grekland i allmänhet eller specifikt i detta fall. Under alla omständigheter kan det i förevarande mål konstateras a) att Dimos Zagoriou inte har ifrågasatt skuldens existens och b) att även om den hade gjort detta skulle den hänskjutande domstolen inte ensam ha behörighet att ifrågasätta skuldens existens, eftersom den har fastställts genom en unionsrättslig akt (kommissionens beslut), vars giltighet endast kan omprövas av EU-domstolen. ( 24 )

48. Min poäng i detta sammanhang är följande: Vid identifierandet av ”föremål, bakgrund och väsentliga beståndsdelar” beträffande en talan om verkställighet, är det inte omedelbart uppenbart att karaktären av det bakomliggande förhållandet som ger upphov till skulden faktiskt är relevant och, i så fall, på vilket sätt.

49. Från en annan synvinkel skulle kommissionens beslut kunna ses som vilken annan verkställbar akt som helst enligt nationell rätt, vars ursprung (offentligt eller privat) är av föga betydelse. Detta beror helt på de nationella processrättsliga bestämmelserna om verkställighet. Det kan nämligen finnas nationella rättsordningar enligt vilka verkställighet av varje ”offentligrättslig akt” uteslutande ska avgöras av förvaltningsdomstolarna. Det kan emellertid också finnas rättsliga system i vilka verkställighet inför förvaltningsdomstolarna endast ska ske avseende beslut som fattats av förvaltningsdomstolarna själva. Beslut som har antagits utanför detta system skulle därmed kräva att ett beslut om verkställighet bifogas dem. En sådan situation kan per definition inte jämföras med ett slutgiltigt nationellt förvaltningsbeslut som aldrig kommer att behöva någon sådan behandling. I andra system kan emellertid all verkställighet av slutgiltiga beslut om betalningsskyldighet, oavsett om de kommer från förvaltningsdomstolar, allmänna domstolar eller till och med brottsdomstolar, ( 25 ) kanaliseras vid allmänna domstolar, eller till och med andra rättsliga auktoriteter som inte (direkt) utgör en del av domstolssystemet.

50. Alla dessa potentiella modeller har räknats upp i ett enda syfte, nämligen att understryka att det inte är självklart att karaktären av det bakomliggande förhållandet måste vara en central eller avgörande faktor i bedömningen av likhet mellan olika talan och tillämpning av principen om likvärdighet. Beroende på det nationella systemets parametrar, kan betalningsskyldigheten, när beslutet om verkställighet väl har bifogats beslutet, och detta beslut blivit exigibelt enligt den nationella rätten, ha föga betydelse.

51. Det ankommer i slutändan på den nationella domstolen att bedöma likvärdigheten, just eftersom den ”är ensam om att ha direkt kunskap om rättegångsreglerna” ( 26 ) vilket gör det möjligt för den att ha en klar uppfattning i denna typ av frågor.

52. Med dessa förbehåll i minnet, önskar den hänskjutande domstolen icke desto mindre genom den första tolkningsfrågan få klarhet angående karaktären av det bakomliggande förhållandet mellan parterna i detta mål, och antytt att den anser att detta förhållande är relevant vid fastställandet av huruvida det föreligger likvärdighet i det mål den har att avgöra. I detta hänseende har den hänskjutande domstolen frågat huruvida detta förhållande och skulden ska klassificeras som ”offentlig” eller ”privat”.

53. I unionsrätten har det inte gjorts någon formell åtskillnad mellan ”offentlig rätt” och ”privaträtt”. ( 27 ) I den utsträckning det kan vara användbart för den hänskjutande domstolen i dess bedömning av likhet mellan förfaranden, ska det påpekas att den bakomliggande akten – kommissionens beslut – ”medför” en betalningsskyldighet (för att använda samma ord som i artikel 299 FEUF). Var den exakta gränsen mellan ”offentlig” och ”privat” kan ligga i det individuella nationella rättssystemet ( 28 ) och vilken typ av den mer allmänna definitionen av offentlighet som man kan beakta (maktbaserad, intressebaserad eller en organisk, nämligen strukturbaserad, teori) skulle emellertid ”medförandet” av en betalningsskyldighet genom ett unilateralt beslut som fattas av en institution som begär återbetalning av stöd som utbetalats med offentliga medel kvalificeras som ”offentligt” enligt vilket som helst av dessa synsätt.

54. Jag vill understryka att jag inte vill påstå att det finns någon formell juridisk skillnad mellan offentlig rätt och privaträtt enligt unionsrätten eller beträffande i vilken utsträckning en sådan åtskillnad överensstämmer med nationell(a) lagstiftning(ar). Jag vill i stället endast konstatera det uppenbara faktum, som knappast kan bestridas, att det är tydligt att kommissionen, genom att den unilateralt har beslutat om en betalningsskyldighet för återbetalning av ekonomiskt stöd, har utnyttjat en ”särskild” behörighet som skiljer sig från de normala bestämmelser som är tillämpliga i förhållanden mellan privata individer. ( 29 ) Vilken roll denna omständighet spelar för bedömningen av likvärdigheten är en fråga som det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra, med de ytterligare förbehåll som räknas upp ovan i detta avsnitt.

b) Likhet mellan regler

55. När den hänskjutande domstolen, mot bakgrund av föremål, bakgrund och väsentliga beståndsdelar, har beslutat vilken typ av förfaranden dem i huvudmålet ska jämföras med, ska den fastställa huruvida de tillämpliga processuella bestämmelserna är lika. Den hänskjutande domstolen är, i detta hänseende, särskilt tveksam beträffande valet av behörig domstol, det vill säga förvaltningsdomstol eller allmän domstol.

56. Om jag för tillfället utgår från att den hänskjutande domstolen anser att mål ”liknande” det nationella målet normalt ska prövas av de allmänna domstolarna under alla omständigheter, kan det förefalla saknas skillnad i behandling beträffande behörig domstol. Det nationella målet prövas redan av allmän domstol, liksom ”liknande” mål skulle ha gjort.

57. Om jag däremot utgår från att den hänskjutande domstolen anser att mål som ”liknar” det nationella målet normalt sett skulle prövas av förvaltningsdomstolarna, skulle det förefalla föreligga en skillnad i behandlingen. ”Liknande” mål prövas av allmänna domstolar när kommissionen är part i målet och av förvaltningsdomstolar i (vissa) andra fall.

58. Ska tillämpningen av olika processrättsliga bestämmelser i liknande mål automatiskt leda till åsidosättande av principen om likvärdighet?

59. För att besvara denna fråga bör den nationella domstolen beakta huruvida de bestämmelser som tillämpas ”är lika varvid den bör beakta vilken roll dessa bestämmelser har i förfarandet som helhet och hur detta förfarande genomförs samt specifika karaktärsdrag för dessa bestämmelser”. ( 30 ) Det föreligger inget åsidosättande av likvärdighetsprincipen såvida inte tillämpningen av olika bestämmelser resulterar i mindre förmånlig behandling av unionsrättsligt grundade anspråk.

60. I syfte att kunna göra denna bedömning måste det emellertid tydligt och konkret anges vilken exakt bestämmelse som prövas. Likhet mellan bestämmelser kan, per definition, endast bedömas med avseende på en specifik bestämmelse och dess tillämpning (såsom status, föreskrift, tidsfrist, representation etcetera). Att däremot bedöma likhet i betydelsen avsaknad av mindre förmånlig behandling med avseende på ett helt domstolssystem kan vara en uppgift värdig Herkules, men knappast möjlig för någon annan.

61. I avsaknad av konkret och specifik bevisning är därför en bestämmelse som utser förvaltningsdomstolar som behöriga, i motsats till allmänna domstolar, inte i sig uppenbart förmånlig eller icke-förmånlig för någon part. Det ska tilläggas att det inte i beslutet om hänskjutande eller i parternas yrkanden i detta mål finns något som exakt anger varför det skulle kunna vara oförmånligt att ge behörighet åt de allmänna domstolarna i stället för förvaltningsdomstolarna i Grekland.

62. Det är uppenbart att domstolens dom Baczó och Vizsnyiczai stödjer denna slutsats. I det målet hade domstolen fått frågan huruvida den omständigheten att regionala domstolar utpekades som behöriga i vissa tvister grundade på unionsrätten när lokala domstolar skulle vara behöriga i liknande mål grundade på den nationella rätten innebar ett åsidosättande av likvärdighetsprincipen. Domstolen fann att det inte gjorde det, eftersom ”regionala domstolars behörighet att pröva talan som grundas på unionsrätten inte med nödvändighet utgör en processuell regel som kan anses vara ”oförmånlig”. ( 31 )

63. Följaktligen utgör, enligt min uppfattning, utpekandet av allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar för att handlägga liknande mål grundade på unionsrätten respektive den nationella rätten inte i sig ett åsidosättande av likvärdighetsprincipen. Det kommer endast att göra detta när det, i en eller flera av dess konkreta delar av rättegången, tydligt utgör mindre förmånlig behandling för unionsrättsligt grundade yrkanden. I slutändan är valet av huruvida allmänna domstolar i stället för förvaltningsdomstolar kan anses vara oförmånligt i denna betydelse en fråga som det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra.

64. När det gäller idén att de bestämmelser som tillämpas inbegripet korrigeringar som allmänna domstolar föreslagit kan vara oförmånliga för kommissionen, ska det endast påpekas att kommissionen inte har gjort någon sådan invändning och att domstolen inte har mottagit någon annan information i detta hänseende.

c) Slutsats

65. Mot denna bakgrund föreslår jag att den hänskjutande domstolens första och andra tolkningsfråga ska besvaras enligt följande. Det är den nationella rätten som, enligt principerna om likvärdighet och effektivitet, ska fastställa vilka domstolar som har behörighet att pröva talan om invändning mot verkställighet av Europeiska kommissionens akter vilka medför en betalningsskyldighet för andra personer än medlemsstater, enligt artikel 299 FEUF. Vid fastställandet av huruvida det skett någon överträdelse av likvärdighetsprincipen ska den nationella domstolen först slå fast huruvida de berörda målen är liknande beträffande deras föremål, bakgrund och väsentliga beståndsdelar, och vidare undersöka huruvida de processrättsliga bestämmelserna för talan som grundats på unionsrätten är mindre förmånliga än dem där talan uteslutande grundats på den nationella rätten.

2. Den tredje och den fjärde tolkningsfrågan

66. Genom den tredje tolkningsfrågan har den hänskjutande domstolen frågat huruvida den personkrets mot vilken verkställighet kan göras gällande ( 32 ) ska fastställas enligt den nationella rätten eller unionsrätten, när kommissionen kräver återbetalning av stöd som felaktigt betalats ut enligt strukturfondsförordningen och dess tillämpningsbestämmelser.

67. Genom den fjärde tolkningsfrågan önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida, när ett företag måste återbetala medel som det erhållit enligt strukturfondsförordningen och därefter har avvecklats, den myndighet som äger företaget ska göra återbetalningen.

68. Mot bakgrund av det nära sambandet mellan den tredje och den fjärde tolkningsfrågan kommer jag att behandla dem tillsammans.

69. Kommissionen har anfört att det är den unionsrättsliga akt som det hänvisas till i artikel 299 första stycket FEUF (och således unionsrätten) som anger för vilken/vilka person(er) den medför betalningsskyldighet.

70. Jag instämmer. Detta följer tydligt av själva lydelsen i artikel 299 första stycket FEUF. I förevarande mål riktades denna akt – kommissionens beslut – endast till företaget.

71. I detta mål är situationen emellertid mer komplicerad genom att företaget senare har avvecklats. Till följd av detta, riktades betalningsföreläggandet till någon annan – Kentriko Zagori – och det var Kentriko Zagoris banktillgångar som blev föremål för ett kvarstadsbeslut.

72. Det ska erinras om att invändning gjordes av Kentriko Zagori. Innan det målet avgjordes integrerades emellertid Kentriko Zagori i Dimos Zagoriou.

73. Ska, om verkställighet begärs mot en annan person än den till vilken kommissionens beslut var riktat, den rättsliga grunden för detta partsbyte vara den nationella rätten eller unionsrätten?

74. Jag anser det väldigt uppenbart att svaret är den nationella rätten. I artikel 299 FEUF anges uttryckligen att verkställighet ska följa den nationella rätten. Vidare kan jag inte se någon rättslig grund i strukturfondsförordningen eller dess tillämpningsbestämmelser för att verkställa en skyldighet gentemot person B, som ålagts person A enligt dessa förordningar och artikel 299 FEUF.

75. Till svar på specifika frågor på denna punkt under förhandlingen kunde kommissionen inte heller identifiera någon sådan rättslig grund i unionens sekundärrätt. ( 33 )

76. Det ska för tydlighetens skull påpekas att frågan avser valet av den person mot vilken verkställigheten görs (i detta fall den person till vilken betalningsföreläggandet riktade sig och vars banktillgångar kvarhölls, nämligen Kentriko Zagori). Jag drar här ingen slutsats angående de potentiella mottagarna av de akter antagna av kommissionen som det hänförs till i artikel 299 första stycket FEUF. Oavsett huruvida kommissionen kunde ha riktat sitt beslut till företagets aktieägare (eller till den kommun i vilken det senare integrerades) och den rättsliga grunden för valet av mottagare är en hypotetisk fråga som inte omfattas av räckvidden av beslutet om hänskjutande.

77. Huruvida verkställighet kan göras mot en person som inte är den till vilken kommissionens beslut riktar sig eller inte är således en fråga för den nationella rätten, i enlighet med principen om nationell processuell autonomi.

78. I enlighet med ovan i punkt 15 nämnda rättspraxis är nationell processuell autonomi emellertid underställd principerna om likvärdighet och effektivitet.

79. I detta hänseende har kommissionen gjort gällande att det, för att iaktta principerna om likvärdighet och effektivitet, måste vara tillåtet att verkställa dess beslut mot Dimos Zagoriou. ( 34 ) Kommissionen har i huvudsak gjort gällande att de relevanta grekiska bestämmelserna tillåter kommunerna att ta över alla (avvecklade) kommunala bolags tillgångar och att välja ut skulderna. Det finns emellertid ett undantag för arv av vissa skulder till den grekiska staten och socialförsäkringsorganismer, vilket är tvingande. Således åtnjuter skulder gentemot den grekiska staten och socialförsäkringsorganismer en förmånlig behandling.

80. Enligt kommissionen har tillämpningen av artikel 299 FEUF, i den mån Dimos Zagorious arv av bolagets skulder till EU är uteslutet till följd av dessa nationella bestämmelser, gjorts omöjlig eller överdrivet svår och principen om effektivitet har således åsidosatts. I den mån Dimos Zagoriou arv av skulder till den grekiska staten och socialförsäkringsorganismer har säkerställts men detta inte är fallet med skulderna till EU, har principen om likvärdighet åsidosatts.

81. Bedömningen av huruvida principerna om likvärdighet och effektivitet har iakttagits i målet ankommer i slutändan på den hänskjutande domstolen. Varje vägledning som domstolen kan ge försvåras i förevarande mål av den omständigheten att det inte ges några upplysningar om de successionsbestämmelser som kommissionen och Dimos Zagoriou har hänfört sig till i sina yttranden. I syfte att hjälpa den hänskjutande domstolen med dess bedömning, vill jag emellertid lämna följande synpunkter.

a) Artikel 299 FEUF och de nationella successionsbestämmelserna

82. Inledningsvis kan det ifrågasättas huruvida bestämmelserna om övergång av ansvar kan göras till föremål för en bedömning enligt principerna om likvärdighet och effektivitet. Det är nämligen oklart exakt vilken typ av bestämmelser dessa principer är tillämpliga på.

83. Det dubbla kravet på likvärdighet och effektivitet utvecklades i rättspraxis som en gräns för nationell processuell autonomi. De tillämpas väldigt ofta i detta sammanhang. De innebär en bedömning av likvärdigheten och effektiviteten i processuell behandling genom tillämpningen av liknande processuella bestämmelser. De uttrycks emellertid också ofta mer brett och sätter gränser för rättslig och korrigerande autonomi ( 35 ) och även i relation till bestämmelser som är uppenbart icke-processuella eller korrigerande. ( 36 ) Uppenbara exempel omfattar deras tillämpning på orsakssamband, ( 37 ) kontraktuella konsekvenser av överträdelse av ett direktiv, ( 38 ) och val av behöriga organ. ( 39 ) Detta väcker frågan om huruvida principerna kan tillämpas på successionsbestämmelser, vilka skulle kunna ses som rent materiella rättsliga bestämmelser, åtminstone i vissa nationella system.

84. Enligt min uppfattning kan, mot bakgrund av den stegvisa utvecklingen i rättspraxis på detta område, det dubbla kravet på likvärdighet och effektivitet numera anses tillämpas ”horisontellt” på alla lagstiftningsval som medlemsstaterna gör beträffande korrigering och verkställighet av unionsrätten på nationell nivå, i avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser. Av detta skäl anser jag att principerna åtminstone potentiellt kan tillämpas på successionsbestämmelser.

85. Jag ser emellertid ett grundläggande problem med att tillämpa dem i förevarande mål. Enkelt uttryckt förefaller dessa bestämmelser vara för sekundära för att med framgång kunna bestridas enligt principerna om likvärdighet och effektivitet. Trots deras allmänt breda tillämplighet som diskuteras i föregående punkt, måste det finnas ett tydligt samband mellan den ursprungliga unionsrättsligt grundade rättigheten och den specifika nationella bestämmelse som utgör hinder för dess genomförande på nationell nivå i konkreta fall. Dessa principer är inte och ska inte bli någon ”gyllene väg” för att ifrågasätta var och varannan processuell och materiell bestämmelse i den nationella rätten som helt enkelt inte passar, oavsett hur sekundär den kan vara i förhållande till tillämpningsområdet för den ursprungliga skyldigheten. ( 40 )

86. Artikel 299 FEUF är en bestämmelse som avser verkställighet av akter som medför en betalningsskyldighet. Det kan därför rimligen förutsättas att de nationella bestämmelser som omfattas av dess tillämpningsområde är dem som avser verkställighet av sådana akter vid de ansvariga nationella myndigheterna. Därifrån till att plötsligt sträcka sig till de materiellt orelaterade nationella bestämmelserna om övergång av skulder i samband med avveckling av bolag och fusioner av kommuner förefaller vara ytterst långtgående.

87. Jag föreslår därför, när det gäller förevarande mål, att det dubbla kravet på likvärdighet och effektivitet, om det prövas i samband med det nationella genomförandet av artikel 299 FEUF helt enkelt inte omfattar nationella bestämmelser om övergång av skulder i samband med avveckling av bolag och fusion av kommuner.

88. Om domstolen emellertid skulle komma fram till att principerna om likvärdighet och effektivitet kan tillämpas i detta mål i förhållande till de nationella bestämmelserna om succession, ska jag även föreslå tillämpningar av båda principerna på den tredje och den fjärde tolkningsfrågan. Från ett likvärdighetsperspektiv är huvudutmaningen att fastställa giltig jämförbarhet mellan förfaranden och behandling i förhållande till en sådan specifik aspekt av verkställighet. Ur effektivitetssynpunkt kan det ifrågasättas huruvida en sådan sekundär bestämmelse kan göra en talan grundad på unionsrätten ”omöjlig eller överdrivet svår”.

89. Jag ska nedan behandla var och en av principerna mer detaljerat.

b) Principen om likvärdighet

90. När det gäller principen om likvärdighet är kommissionens argument i huvudsak att institutionen ska behandlas på samma sätt som den grekiska staten ( 41 ) när det gäller tillämpning av successionsbestämmelserna, i samband med verkställighet av förfaranden för utmätning av skulder.

91. Den huvudsakliga svaghet som jag ser med detta argument är att principen om likvärdighet inte används för att jämföra juridiska personer, eller stater och institutioner, och den behandling de får. Den handlar inte om likabehandling av borgenärer. ( 42 ) Principen om likvärdighet handlar i stället om att säkerställa jämförbar behandling av mål, i syfte att säkerställa att unionsrätten tillämpas. Den kräver att talan grundade på unionsrätten inte behandlas mindre förmånligt än liknande talan grundad på nationell rätt. ( 43 )

92. I den utsträckning kommissionens argument kan tolkas som ett försök att jämföra förfaranden, ankommer det emellertid, liksom förklaras ovan i punkt 25 och punkterna 38–41, på den hänskjutande domstolen att fastställa vilka förfaranden som är lika, mot bakgrund av deras föremål, bakgrund och väsentliga beståndsdelar. När den hänskjutande domstolen gör detta kan den beakta den omständigheten att den verkställighet som är i fråga i det nationella målet följer av kommissionens utövande av särskilda befogenheter åtskilda från de normala bestämmelser som är tillämpliga på förhållanden mellan privata individer. I detta hänseende hänvisar jag till det resonemang som redan angetts ovan i punkt 54.

93. När det hänskjutande domstolen har identifierat liknande förfaranden, ska den bedöma likheten mellan bestämmelserna och fastställa huruvida det faktiskt föreligger en oförmånlig behandling av unionsrättsligt grundad talan, såsom kommissionen har påstått. Det är i detta hänseende uppenbart att det är viktigt att vara tydlig med vilken exakt typ av bestämmelse som åberopas och bedöms mot bakgrund av principen om likabehandling.

c) Effektivitetsprincipen

94. En nationell bestämmelse kan stå i strid med effektivitetsprincipen om den gör utövandet av de rättigheter som föreskrivs i unionsrätten omöjligt eller överdrivet svårt. Dimos Zagoriou har, utan att kommissionen har sagt emot detta, gjort gällande att bolaget faktiskt fortfarande existerar och till och med äger tillgångar, vilka innehas av en bank. I den mån detta faktiskt är fallet och kommissionen kunde och fortfarande kan återkräva stödet fullständigt från bolaget, anser jag inte att det kan föreligga något åsidosättande av effektivitetsprincipen.

95. Bolagets fortsatta existens och ägande av tillgångar är ett faktiskt förhållande som det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera. För det fall det existerar och äger tillgångar, såsom Dimos Zagoriou har påstått, vill jag tillägga följande avseende effektivitetsprincipen.

96. Om relevanta nationella successionsbestämmelser förutser möjligheten för en myndighet, som kontrollerar ett bolag som felaktigt har erhållit EU-stöd, att likvidera detta bolag och överföra alla dess tillgångar inbegripet själva stödet till sig själv, och samtidigt har möjligheten att avstå från alla skulder i det bolag den väljer, skulle ett sådant scenario väcka frågor beträffande effektivitetsprincipen.

97. Även om detta förefaller vara huvudinriktningen på kommissionens argument, vet jag inte om ett sådant scenario på något sätt motsvarar de bestämmelser som är tillämpliga på nationell nivå i det nationella målet. Det föreligger nämligen, åtminstone på grundval av de skriftliga och muntliga yttranden som framförts till domstolen, meningsskiljaktigheter beträffande den materiella, personrelaterade och tidsmässiga tillämpningen av dessa bestämmelser. Till följd av detta har domstolen, enligt min uppfattning, helt enkelt inte tillräckliga uppgifter för att vara i en sådan ställning att den kan ge någon detaljerad vägledning i detta avseende.

98. Två andra frågor som väckts under förfarandet vid domstolen förtjänar uppmärksamhet i detta hänseende, nämligen relevansen av unionsrättsliga bestämmelser om statligt stöd och principerna om lojalt samarbete och ett effektivt rättsskydd. Jag ska behandla dessa nedan i avsnitten d och e.

d) Statligt stöd och lojalt samarbete

99. Kommissionen har i sitt skriftliga yttrande medgett att den nationella lagstiftningen avgör mot vem verkställighet av ett beslut av kommissionen som medför en betalningsskyldighet ska sökas. Kommissionen har emellertid tillagt att den analoga tillämpningen av successionsbestämmelserna enligt de unionsrättsliga bestämmelserna om statligt stöd – vilka särskilt inspirerats av den romerska rätten actio pauliana ( 44 ) – också talar för att kommissionen kan hålla Dimos Zagoriou solidariskt betalningsansvarig för bolagets skulder. Kommission har också i detta hänseende hämtat inspiration från den unionsrättsliga principen om lojalt samarbete.

100. Även om kommissionen förvisso förtjänar beröm för sin kreativa argumentation, anser jag att hänsyn här ska tas till rättsstatsprincipen och till den unionsrättsliga principen om rättssäkerhet, vilka är av lika börd. ( 45 )

101. Artikel 299 FEUF ger uttryck för att verkställighet är en fråga för den nationella rätten. Genom att göra gällande analogier med unionsrättsliga bestämmelser om statligt stöd – vilka är en helt separat grupp av rättsliga bestämmelser – motsägs den tydliga lydelsen av denna bestämmelse. Detta strider även mot rättssäkerheten. Som domstolen har bekräftat i sin praxis ”kräver rättssäkerhetsprincipen att för de skattskyldiga betungande lagstiftning skall vara klar och tydlig, så att den skattskyldige otvetydigt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och därmed vidta åtgärder i enlighet därmed”. ( 46 ) Det samma gäller i än högre grad när det gäller att verkställa betalningskrav gentemot tredjeparter. Den rättsliga grunden för sådan verkställighet ska vara tydlig. Det ska erinras om att kommissionen bekräftade att den inte hade åberopat någon sekundär unionsrättslig bestämmelse för att berättiga övergången.

102. När det gäller principen om lojalt samarbete har kommissionen inte gjort mer än hänvisat till den. Jag anser inte att detta räcker för att överföra skulder på tredjeparter, när ingen specifik rättslig grund enligt unionsrätten eller den nationella rätten föreskriver någon sådan möjlighet.

103. Jag kan bara tillägga att skyldigheten att lojalt samarbeta fungerar i båda riktningarna. Den krävde också vederbörlig försiktighet av EU-institutionerna. Det ska i detta hänseende erinras om att kommissionen inte antog beslutet om återbetalning av stödet förrän år 2006, det vill säga sex år efter det att den informerades om att det projekt för vilket stödet beviljats inte skulle fortskrida. ( 47 ) Om kommissionen hade agerat mer skyndsamt för att skydda unionens ekonomiska intressen skulle den kanske inte nu ha varit tvungen att i sitt yttrande tillgå tämligen oetablerade analogier med lagstiftningen om statligt stöd och principen om likvärdighet och effektivitet gentemot tredjeparter i detta syfte. ( 48 )

e) Effektivt domstolsskydd

104. En slutlig fråga som inte uttryckligen har tagits upp av den nationella domstolen men som behandlades vid den muntliga förhandlingen och som kräver en avslutande anmärkning är det effektiva rättsskyddet för Dimos Zagoriou. Med hänsyn till detta, var varken Dimos Zagoriou eller Kentriko Zagorio mottagare av kommissionens beslut och kunde i princip inte ha ifrågasatt det direkt enligt artikel 263 FEUF. ( 49 ) Den fråga som uppkommer är huruvida den enhet mot vilken kommissionens beslut har verkställts ska ha möjligheten att ifrågasätta lagligheten av detta beslut när det riktats till en annan enhet?

105. Innebörden av den frågan är tydlig: Om den unionsrättsliga principen om ett effektivt rättsskydd kräver att varje enhet, mot vilken verkställighet av ett beslut enligt artikel 299 FEUF har begärts, ska kunna överklaga detta beslut, och Kentriko Zagori (sedermera Dimos Zagoriou) inte kunde göra detta skulle verkställighet inte begäras gentemot den enligt unionsrätten.

106. I denna utsträckning är punkten relevant i samband med den tredje och den fjärde tolkningsfrågan, i vilka den hänskjutande domstolen i huvudsak har frågat huruvida det är unionsrätten eller den nationella rätten som bestämmer kretsen av enheter gentemot vilka verkställighet kan begäras och huruvida de inbegriper Kentriko Zagori och/eller Dimos Zagoriou. Om den unionsrättsliga principen om ett effektivt rättsskydd påverkar denna krets av enheter kan den faktiskt behöva behandlas här.

107. Det är emellertid även så, att denna punkt inte uttryckligen behandlades av den hänskjutande domstolen och det står inte klart att Kentriko Zagori eller Dimos Zagoriou någonsin har ifrågasatt lagenligheten i kommissionens beslut. Av detta skäl och trots att ämnet effektivt rättsskydd diskuterades vid förhandlingen, är denna specifika frågeställning enligt min uppfattning hypotetisk.

108. Om domstolen icke desto mindre skulle välja att pröva denna specifika punkt, vill jag göra följande korta anmärkningar.

109. För det första är det enligt min uppfattning som ett allmänt förslag uppenbart att om en EU-institution önskar beslagta en persons tillgångar, ska denna person i princip ha rätt till en prövning av lagligheten av detta beslag. Eftersom Pandoras juridiska latin-ask redan är öppen, ubi jus ibi remedium.

110. För det andra är det mindre tydligt hur detta allmänna förslag överförs till situationer som omfattar succession. Jag kan således mycket väl föreställa mig situationer i vilka en person övertar en annan persons skuld men – eventuellt helt berättigat – inte kan överklaga denna skuld. ( 50 ) Sådana överväganden leder oss i kontakt med potentiellt komplexa frågor avseende nationell rätt och successionsmekanismerna. Det ska återigen påpekas att domstolen, enligt min uppfattning, saknar nödvändiga upplysningar för att kunna göra något detaljerat yttrande om hur den unionsrättsliga principen om ett effektivt rättsskydd skulle tillämpas i praktiken i ett sådant sammanhang.

111. För det tredje skulle varken Kentriko Zagori eller Dimos Zagoriou kunna ha ifrågasatt kommissionens beslut enligt artikel 263 FEUF eller direkt vid de nationella domstolarna, vilka inte har behörighet att ogiltigförklara unionsrättsliga akter. ( 51 ) Det är mindre tydligt huruvida var och en av dem skulle ha kunnat ifrågasätta kommissionens beslut indirekt genom att begära ett förhandsavgörande om giltigheten i samband med nationella verkställighetsmål ( 52 ) eller, om de hade kunnat göra detta, huruvida det hade varit lämpligt och adekvat att ifrågasätta kommissionens beslut genom att använda sig av den möjlighet som en begäran om förhandsavgörande innebär. Hur viktiga dessa frågor än är, är de emellertid inte föremålet för förevarande mål.

f) Slutsatser

112. Mot denna bakgrund föreslår jag att den hänskjutande domstolens tredje och fjärde tolkningsfråga ska besvaras på följande sätt: Vid genomförande av en verkställighetsakt, som antagits enligt förordningarna nr 2052/88, nr 4253/88 och nr 4256/88 samt artikel 299 FEUF, och som medför en betalningsskyldighet för ett bolag som ägs av en lokal myndighet, vilket bolag senare har avvecklats, kräver inte artikel 299 FEUF och de ovannämnda EU-förordningarna att denna lokala myndighet ska överta den betalningsskyldighet som medförts för bolaget. Det är enligt den nationella rätten som det ska fastställas mot vilka personer verkställighet kan begäras, enligt principerna om likvärdighet och effektivitet.

V. Förslag till avgörande

113. Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen ska besvara Monomeles Efeteio Athinons (appellationsdomstolen i Aten (ensamdomare)) frågor på följande sätt: Den första och den andra tolkningsfrågan Det är enligt den nationella rätten som det, enligt principerna om likvärdighet och effektivitet, ska fastställas vilka domstolar som har behörighet att pröva talan om invändning mot verkställighet av akter av Europeiska kommissionen som medför betalningsskyldighet för andra personer är medlemsstaterna, enligt artikel 299 FEUF. Vid fastställandet av huruvida det föreligger något åsidosättande av principen om likvärdighet, ska den nationella domstolen för det första försäkra sig om huruvida de aktuella målen är lika till sina föremål, bakgrund och väsentliga beståndsdelar, och för det andra pröva huruvida de processuella bestämmelserna för talan som grundas på unionsrätten är mindre förmånliga än dem där talan uteslutande grundas på den nationella rätten. Den tredje och den fjärde tolkningsfrågan Vid genomförande av en akt, som antagits enligt rådets förordningar (EEG) nr 2052/88 av den 24 juni 1988 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet, nr 4253/88 av den 19 december 1988 om ändring av förordning (EEG) nr 2052/88 och nr 4256/88 av den 19 december 1988 om bestämmelser för tillämpningen av förordning (EEG) nr 2052/88 i fråga om EUGFJ:s utvecklingssektion samt artikel 299 FEUF, och som medför en betalningsskyldighet för ett bolag som ägs av en lokal myndighet, vilket bolag sedermera har avvecklats, kräver inte artikel 299 FEUF och de ovannämnda EU-förordningarna att den lokala myndigheten ska överta den betalningsskyldighet som åligger bolaget. Det är den nationella lagen som ska avgöra mot vilka personer verkställighet kan ske, enligt principerna om likvärdighet och effektivitet.

( 1 ) Originalspråk: engelska.

( 2 ) Kommissionens beslut K(2006) 4798.

( 3 ) Rådets förordning av den 24 juni 1988 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet (EGT L 185, 1988, s. 9).

( 4 ) Rådets förordning av den 19 december 1988 om ändring av förordning (EEG) nr 2052/88 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet (EGT L 374, 1988, s. 1).

( 5 ) Rådets för förordning av den 19 december 1988 om bestämmelser för tillämpningen av förordning (EEG) nr 2052/88 i fråga om EUGFJ:s utvecklingssektion (EGT L 374, 1988, s. 25).

( 6 ) Se fotnot 2.

( 7 ) Enligt Dimos Zagoriou skriftliga yttrande skedde detta enligt en lag som antogs år 1997 (lag 2359/1997).

( 8 ) Enligt Dimos Zagoriou skriftliga yttrande skedde detta år 2005. Det framgår emellertid att förfarandet fortfarande pågick och att bolaget fortfarande fanns vid tidpunkten för beslutet om hänskjutande.

( 9 ) Enligt Dimos Zagoriou skriftliga yttrande skedde detta enligt en lag som antogs år 2010 (lag 3852/2010).

( 10 ) Dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 25).

( 11 ) Dom av den 13 juli 2006, Manfredi m.fl. (C‑295/04–C‑298/04, EU:C:2006:461, punkt 70).

( 12 ) I realiteten hänför sig kommissionens beslut till artikel 256 EG och verkställighet begärdes enligt denna artikel. Bortsett från nödvändiga uppdateringar är denna bestämmelse identisk med artikel 299 FEUF (i den nya lydelsen av artikeln hänförs till ”akter” i stället för ”beslut” antagna av rådet, kommissionen eller Europeiska centralbanken). Således saknas det skäl att här behandla frågor avseende tillämpningsområde i tiden och jag kommer att hänföra till artikel 299 FEUF, liksom den hänskjutande domstolen har gjort i sin tolkningsfråga.

( 13 ) I betydelsen innovativ, snarare än ny, eftersom den har funnits i fördraget sedan 1957.

( 14 ) Utöver kontrollen av beslutets autenticitet.

( 15 ) Se i detta hänseende, beträffande valet av domstolar, dom av den 24 april 2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, punkt 170), och dom av den 12 februari 2015, Baczó and Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, punkterna 43–47).

( 16 ) Denna punkt behöver emellertid behandlas närmare i samband med den tredje och den fjärde tolkningsfrågan.

( 17 ) Prechal, S. och Cath, K., ”The European acquis of Civil Procedure: Constitutional aspects”, Uniform Law Review, vol. 19, Oxford University Press, 2014, s. 182.

( 18 ) Dom av den 1 december 1998, Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, punkt 43).

( 19 ) Dom av den 27 juni 2013, Agrokonsulting-04 (C‑93/12, EU:C:2013:432, punkt 39), och av den 12 februari 2015, Baczó and Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, punkt 44).

( 20 ) Dom av den 16 maj 2000, Preston m.fl. (C‑78/98, EU:C:2000:247, punkt 63).

( 21 ) Dom av den 26 januari 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punkt 33), och dom av den 8 juli 2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, punkt 26).

( 22 ) Dom av den 12 februari 2015, Baczó and Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, punkt 45).

( 23 ) Se ovan fotnoterna 18 och 19.

( 24 ) Jag återkommer till denna fråga nedan i punkterna 104–111.

( 25 ) Naturligtvis endast tillämpliga på skyldigheter av betalningskaraktär, såsom böter, eller exempelvis skyldighet för den dömda personen att betala skadestånd till offret för ett brott om denna skyldighet meddelats av en brottsdomstol.

( 26 ) Dom av den 1 december 1998, Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, punkt 43).

( 27 ) Se beträffande denna fråga, exempelvis, Reich, N., ”The Public/Private Divide in European Law”, in European Private Law after the Common Frame of Reference, Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2010, sidorna 56–89.

( 28 ) För en jämförande diskussion avseende Frankrike och Förenade kungariket, se exempelvis ”The Public Law/Private Law Divide: une entente assez cordiale?”, La distinction du droit public et du droit privé: regards français et britanniques, utgiven av Auby, J.B., och Freedland, M., Hart Publishing, 2006.

( 29 ) Se analogt domstolens praxis avseende begreppet stat för fastställandet av direktivs direkta effekt (dom av den 12 juli 1990, Foster m.fl., C‑188/89, EU:C:1990:313, punkt 20). Se även rättspraxis angående tillämpningsområdet för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1215/2012 av den 12 december 2012 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (EUT L 351, 2012, s. 1), vilken inte ska tillämpas på skattefrågor, tullfrågor och förvaltningsrättsliga frågor eller på eller på statens ansvar för handlingar och underlåtenhet vid utövandet av statens myndighet (acta iure imperii). Se även dom av den 9 september 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/kommissionen (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punkt 20), i vilken domstolen gjorde skillnad mellan normala avtalsförhållanden som kommissionen ingått och dem som innebär ”utövande av offentliga maktbefogenheter som den avtalsslutande institutionen getts i egenskap av administrativ myndighet”.

( 30 ) Dom av den 16 maj 2000, Preston m.fl. (C‑78/98, EU:C:2000:247, punkt 63).

( 31 ) Dom av den 12 februari 2015, Baczó och Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, punkt 46).

( 32 ) Den nationella domstolen har, i beslutet om hänskjutande, använt begreppet ”passiv saklegitimation” för ”återbetalningsskyldiga personer”. Jag uppfattar att vad som menas med ”återbetalningsskyldiga personer” är ”personer gentemot vilka verkställighet har begärts”, det vill säga kommunen, inte bolaget.

( 33 ) I kommissionens skriftliga yttrande har den emellertid gjort en analogi med de unionsrättsliga bestämmelserna om arv av statligt stöd och hänfört till principen om lojalt samarbete. Jag kommer att återkomma till dessa nedan i punkterna 99–103.

( 34 ) Kommissionen har i sitt skriftliga yttrande endast hänfört sig till Dimos Zagoriou, inte Kentriko Zagorio. Som anges ovan hade kommissionens beslut i realiteten redan verkställts gentemot Kentriko Zagoriou, men den sistnämnda hade integrerats i Dimos Zagoriou.

( 35 ) Se i detta hänseende, exempelvis, dom av den 24 april 2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, punkt 170), i vilken domstolen hänförde till tillämpning av principerna på bestämmandet av ”vilka domstolar som är behöriga, vilka slags mål de får pröva och de närmare föreskrifterna för domstolsprövningen”.

( 36 ) Se i detta hänseende, exempelvis, Prechal, S. Och Cath, K., The European acquis of Civil Procedure: Constitutional aspects, sidorna 180–181.

( 37 ) Dom av den 20 oktober 2011, Danfoss och Sauer-Danfoss (C‑94/10, EU:C:2011:674).

( 38 ) Dom av den 6 juni 2002, Sapod Audic (C‑159/00, EU:C:2002:343), och dom av den 30 maj 2013, Genil 48 och Comercial Hostelera de Grandes Vinos (C‑604/11, EU:C:2013:344).

( 39 ) Se ovan i fotnot 15 nämnd rättspraxis avseende bestämmande av behöriga domstolar.

( 40 ) Analogt har domstolen också nyligen som exempel anför att, trots den mycket mer explicita bestämmelsen i artikel 8 i direktiv 2008/94/EG i vilken anges att ”[m]edlemsstaterna ska säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtas för att skydda arbetstagarnas intressen … vid inträdet av arbetsgivarens insolvens” (Europaparlamentets och rådets direktiv av den 22 oktober 2008 om skydd för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens (EUT L 283, 2008, s. 36)), kan inte denna bestämmelse sträcka sig så långt att den kräver ändringar i de nationella insolvens-bestämmelserna så att betalningar som arbetsgivaren ska erlägga skulle avskiljas fullständigt och uteslutas från insolvensförfarandet. Se dom av den 24 november 2016, Webb-Sämann (C‑454/15, EU:C:2016:891).

( 41 ) Kommissionen har också jämfört behandling av den med behandlingen av socialförsäkringsorganismer.

( 42 ) Det finns specifika bestämmelser som kräver ”likabehandling” av EU och medlemsstaternas myndigheter som borgenärer, men ingen av dem tycks vara relevant eller ha åberopats i förevarande mål. Som exempel kan anges artikel 82 i förordningen om finansiella regler i dess nuvarande lydelse, i vilken föreskrivs att ”[v]id insolvensförfaranden ska unionens fordringar ges samma förmånsbehandling som fordringar av samma art vid offentliga organ i den medlemsstat där förfarandet för att kräva in fordringarna äger rum”. Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 (EUT L 298, 2012, s. 1).

( 43 ) Det är kanske faktiskt den sekundära karaktären av successionsbestämmelserna och de därav följande svårigheterna med att jämföra förfarande som i detta fall ledde kommissionen att falla tillbaka på vad jag anser vara snarare en jämförelse av behandling av borgenärer än av talan. Se ovan, punkterna 85–87.

( 44 ) Det vill säga en rättslig korrigering enligt civilrätten som skyddar borgenärer mot avyttring av tillgångar som deras gäldenärer gör med bedrägligt uppsåt (se förslag till avgörande av generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer, Deko Marty Belgium, C‑339/07, EU:C:2008:575, punkterna 23–29, vilket också erinrar om den ännu äldre, färgstarkare och mer praktiska ”actio per manus iniectio”, vilken däremot inte har åberopats av kommissionen). Jag förutsätter att kommissionen, så långt som möjligt, allmänt hänför till ett juridiskt instrument i romersk rätt, utan att på något sätt antyda att den typ av scenario som gav upphov till detta rättsliga institut (nämligen bedrägeri till nackdel för borgenärerna) även föreligger i förevarande mål.

( 45 ) The Oxford Handbook of Roman Law and Society, publicerad av Du Plessis, P, J., Ando, C., och Tuori, Kaius., Oxford University Press, Oxford, 2016, sidorna 25–26.

( 46 ) Dom av den 9 juli 1981, Gondrand och Garancini (169/80, EU:C:1981:171, punkt 17), och av den 23 september 2003, BGL (C‑78/01, EU:C:2003:490).

( 47 ) Kommissionen bekräftade också vid förhandlingen att den inte hade lämnat in sin svarsinlaga avseende Kentriko Zagoris invändningstalan inom utsatt tid.

( 48 ) Se, beträffande vikten av att parterna visar försiktighet i utövandet av sina lagstadgade rättigheter, dom av den 24 mars 2009, Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, punkterna 61–64).

( 49 ) Även om Kentriko Zagorio teoretisk sett skulle ha en ställning som tillåter det att ifrågasätta kommissionens beslut, yrkades verkställighet mot Kentriko Zagorio långt efter det att den utsatta fristen på två månader för att överklaga det enligt artikel 263 FEUF hade gått ut.

( 50 ) Exempelvis kan en arvinge av en kvarlåtenskap ärva skatt och andra skulder som har varit utestående under viss tid och inte längre kan överklagas.

( 51 ) Dom av den 22 oktober 1987, Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452).

( 52 ) Se, analogt, dom av den 18 februari 2016, Finanmadrid EFC (C‑49/14, EU:C:2016:98, punkt 55), som också avsåg möjligheten att väcka talan i sak i samband om ett verkställighetsförfarande. Se mer allmänt beträffande användning av mekanismen för förhandsavgöranden för att bestrida lagenligheten av EU-åtgärder som ligger till grund för nationella akter, dom av den 15 juni 1976, Frecassetti (113/75, EU:C:1976:89, punkterna 8 och 9), dom av den 13 december 1989, Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, punkt 8), och dom av den 8 mars 2007, Roquette Frères (C‑441/05, EU:C:2007:150, punkterna 39 och 40).