Förslag till avgörande av generaladvokat Fennelly föredraget den 14 maj 1998. - The Queen mot Intervention Board for Agricultural Produce, ex parte: First City Trading Ltd m.fl.. - Begäran om förhandsavgörande: High Court of Justice, Queen's Bench Division - Förenade kungariket. - Jordbruk - Gemensam organisation av marknaden - Nötkött - Exportbidrag - Brittiskt nötkött har skickats tillbaka till Förenade kungariket på grund av tillkännagivanden och beslut avseende den så kallade galna ko-sjukan - Forde majeure. - Mål C-263/97.



Rättsfallssamling 1998 s. I-05537



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Detta mål rör de svårigheter som vissa exportörer av brittiskt nötkött drabbades av under tiden före och efter det exportförbud för brittiskt nötkött som infördes genom kommissionens beslut 96/239/EG av den 27 mars 1996 om vissa nödåtgärder vad beträffar skydd mot bovin spongiform encefalopati(1) (nedan kallat exportförbudet). Kärandena i målet vid den nationella domstolen har gjort gällande att de på grund av vissa allmänna gemenskapsrättsliga principer skulle vara befriade från att återbetala de exportbidrag som har utbetalats i förskott för nötkött som i själva verket aldrig importerades till ett tredje land.

I - Bakgrund och förfarande

2 Domstolen har prövat exportförbudets giltighet i domarna i målen National Farmers' Union m.fl. och Förenade kungariket mot kommissionen.(2) Domarna innehåller utförliga uppgifter om de faktiska och rättsliga omständigheterna kring BSE-krisen och de åtgärder som kommissionen vidtog i anledning av uttalandet från Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (rådgivande kommitté för frågor avseende BSE, nedan kallad SEAC) av den 20 mars 1996, om att exponering för BSE är den troligaste orsaken till en variant av Creutzfeldt-Jakobs sjukdom.

3 First City Trading Ltd och Meatal Supplies (Wholesale Meats) Ltd (nedan kallade kärandena) exporterar nötkött från Förenade kungariket. Vid tidpunkten för exportförbudet planerade de export av 684 200 kg nötkött, i första hand till Sydafrika och Mauritius. Cirka 72 procent av First City Trading Ltd:s kött (432 921 kg) och allt Meatals kött (33 000 kg) hade redan lämnat Förenade kungariket och var under transport, medan resterande 28 procent (182 279 kg) aldrig lämnade Förenade kungariket. Den största delen av köttet returnerades till leverantörerna i Förenade kungariket, varvid kärandena erhöll ersättning eller fordringsbevis. Om köttet hade nått fram till de avsedda destinationerna skulle kärandena ha haft rätt till differentierade exportbidrag, vilka varierar beroende på vilket tredje land som är avsett som destination. Kärandena hade därför ansökt om och beviljats förskottsbetalning av exportbidragen. Eftersom inget kött importerades till något tredje land, krävde Intervention Board for Agricultural Produce (nedan kallad svaranden) återbetalning av exportbidraget. När kärandena nekade till att återbetala detta, beslutade svaranden att förverka motsvarande säkerhet.

4 Under prövningen ("judicial review") av detta beslut, ställde Divisional Court of Queen's Bench Division of the High Court of Justice, London, följande tolkningsfrågor till EG-domstolen:

"1) Är artiklarna 23 och 33 i kommissionens förordning nr 3665/87/EEG, i dess ändrade lydelse, tillämpliga i det fall varor under exportbefordran till tredje land på grund av force majeure skickas tillbaka till den medlemsstat varifrån de exporterades, eller omfattar artiklarna endast de fall då varorna har importerats till ett annat tredje land än det som exportören ursprungligen angivit till den behöriga myndigheten?

2) Har exportörer rätt att behålla hela eller en del av exportbidragen på grund av allmänna gemenskapsrättsliga principer, särskilt vad avser force majeure, berättigade förväntningar, proportionalitet eller rättvisa, när

a) export av nötkött från Förenade kungariket till tredje land förbjöds genom kommissionens beslut 96/239/EG av den 27 mars 1996,

b) förbud mot import av nötkött från Förenade kungariket även infördes i ett antal tredje länder,

c) exportörer av nötkött vid tiden för nämnda beslut hade varor under transport till tredje länder,

d) de nämnda exportörerna var tvungna att skicka tillbaka nötköttet till Förenade kungariket,

e) exportörerna hade erhållit förskottsbetalningar av exportbidrag i enlighet med rådets förordning nr 565/80/EEG och kommissionens förordning nr 3665/87/EEG, i deras ändrade lydelser, avseende ifrågavarande exporttransaktioner, och

f) exportörerna drabbades av förlust till följd av att de inte kunde sälja nötköttet på exportmarknaderna i fråga?

3) Om svaret på den andra frågan är att exportörerna har rätt att i princip behålla en del av eller hela exportbidraget i fråga, är exportörerna då skyldiga att göra avdrag för de intäkter som härrör från avsättningen av nötköttet i Förenade kungariket (till exempel när den ursprunglige säljaren som sålde nötköttet till exportören var skyldig att återta nötköttet i enlighet med en hävningsklausul i det ursprungliga köpeavtalet och när säljaren återbetalade hela eller en del av den ursprungliga köpeskillingen)?

4) Är endera av kommissionens beslut 96/239/EG och kommissionens förordning nr 773/96/EG, eller båda, rättsstridiga i den utsträckning det däri inte föreskrivs att exportörer under de omständigheter som anges ovan i den andra frågan har rätt att behålla hela eller en del av bidragen avseende ifrågavarande export?"

II - Relevanta gemenskapsbestämmelser

5 Eftersom de relevanta bestämmelserna i gemenskapsrätten ofta ändras, kan det finnas anledning att detaljerat redogöra för de bestämmelser som är tillämpliga i detta fall. Rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (nedan kallad förordning nr 805/68)(3) innehåller bland annat bestämmelser om ett system med exportbidrag, vilket i enlighet med femte övervägandet i ingressen "stabiliserar ... gemenskapsmarknaden, särskilt genom att förhindra att prisfluktuationer på världsmarknaden påverkar gemenskapspriserna". Artikel 13 i förordning nr 805/68 har följande lydelse:

"1. I den mån som krävs för att det skall vara möjligt att exportera de produkter som anges i artikel 1 ... får skillnaden mellan [priserna på världsmarknaden] och priserna inom gemenskapen utjämnas genom exportbidrag.

...

3. Exportbidrag skall vara desamma för hela gemenskapen. De får variera beroende på destination ...

...

9. Exportbidrag utbetalas efter framläggande av bevis på att

...

- produkterna har exporterats från gemenskapen, och

- när det gäller differentierade bidrag, produkterna har nått den destination som anges i licensen eller annan destination för vilken exportbidraget fastställdes ..."

6 I artikel 5.1 i rådets förordning (EEG) nr 565/80 av den 4 mars 1980 om förskottsbetalning av exportbidrag för jordbruksprodukter(4) anges att "[e]tt belopp som motsvarar exportbidraget skall betalas ut på begäran av den berörda parten så snart produkterna eller varorna har placerats i tullager eller i frizon för att exporteras inom den fastställda tiden". Enligt artikel 6 är det ett villkor för att erhålla förskottsbetalning att det ställs en säkerhet på ett något större belopp än det utbetalade beloppet. Vidare "förverkas hela eller delar av säkerheten om bidraget inte har återbetalats när exporten inte har ägt rum inom den frist som anges i artiklarna 4.1 och 5.1", vilket dock gäller "förutom vid force majeure".

7 I tredje övervägandet i ingressen till kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter (nedan kallad förordning nr 3665/87)(5) anges att "[e]nligt de allmänna regler som fastställts av rådet skall exportbidraget betalas ut när det styrkts att produkterna har exporterats från gemenskapen". Artikel 5.3 har följande lydelse:

"Om produkten på grund av force majeure förstörts under transporten sedan de lämnat gemenskapens tullområde, utbetalas

- den del av bidraget som anges i artikel 20 i de fall då bidraget varierar beroende på bestämmelse,

- hela bidragsbeloppet i de fall då bidraget inte varierar på detta sätt."

8 Enligt artikel 20 i förordning nr 3665/87 får en del av de differentierade bidragen betalas ut när det styrkts att produkten har lämnat gemenskapens tullområde, vilket således är ett undantag från regeln i artikel 17 att produkten skall ha importerats till ett tredje land inom tolv månader från den dag då exportdeklarationen tas emot innan betalning kan ske. Denna del "skall motsvara det bidragsbelopp som exportören erhåller i det fall då hans produkt anländer till en destination för vilken den lägsta bidragsnivån har fastställts. Frånvaron av fastställd bidragssats skall räknas som den lägsta bidragssatsen".

9 Artiklarna 22 och 23 i förordning nr 3665/87 innehåller bestämmelser om förskottsbetalning av bidrag vid direktexport ("export betalad i förskott"), medan artikel 24-33 innehåller bestämmelser om förskottsbetalning av bidrag när produkter bearbetas eller lagras före export ("export finansierad i förskott"). Den säkerhet som skall ställas skall motsvara förskottsbetalningen plus ett tillägg på 15 procent (export betalad i förskott) eller 20 procent (export finansierad i förskott).

10 I synnerhet anges följande i artikel 23.1 i förordningen, som avser bidrag vid direktexport:

"Om förskottet är större än det belopp som faktiskt skulle ha betalats ut för den berörda exporten eller för en motsvarande export, skall exportören betala igen mellanskillnaden plus 15 % av denna.

Tillägget på 15 % skall inte tas ut på grund av force majeure när

- de bevis, som enligt denna förordning krävs för att bli berättigad till bidrag, inte kan läggas fram, eller

- produkten har nått en annan bestämmelse än den för vilken förskottet har beräknats."

11 Artikel 33, som avser bidrag när produkter bearbetas eller lagras före export, har följande lydelse:

"1. När rätt till bidrag eller monetärt utjämningsbelopp styrkts för produkter eller varor som omfattas av bestämmelserna i detta kapitel, skall denna fordran kvittas mot det belopp som betalats ut i förskott. Om beloppet som skall betalas ut för den exporterade kvantiteten är större än förskottsbeloppet skall mellanskillnaden betalas ut till den berörda parten.

Om det belopp som skall betalas ut för den exporterade kvantiteten är mindre än förskottsbeloppet, t.ex. när punkt 2 tillämpas, skall den behöriga myndigheten utan dröjsmål inleda det förfarande som avses i artikel 29 i förordning (EEG) nr 2220/85, för att kräva den berörda parten på mellanskillnaden plus 20 %.

...

4. När fordran på grund av force majeure är lägre än förskottsbeloppet skall bestämmelserna om ökningen på 20 % inte tillämpas."

12 Genom kommissionens förordning (EG) nr 773/96 av den 26 april 1996 om särskilda åtgärder som avviker från bestämmelserna i förordning (EEG) nr 3665/87, förordning (EEG) nr 3719/88 och förordning (EEG) nr 1964/82 inom nötköttssektorn(6) (nedan kallad förordning nr 773/96) har kommissionen försökt begränsa de skadliga verkningarna av både exportförbudet och de sanitära åtgärder som ett antal tredje länder vidtagit efter SEAC:s tillkännagivande den 20 mars 1996 genom att tillåta att ofullbordade exporttransaktioner inom denna sektor verkställs enligt reglerna. I artikel 4.1 anges följande:

"På begäran av aktören skall följande gälla för de produkter för vilka

- tullbehandlingen vid export har slutförts senast den 31 mars 1996 och som återigen försatts i fri omsättning i Förenade kungariket till följd av sanitära åtgärder som vidtagits av tredje land: aktören skall återbetala det bidrag, som eventuellt betalats ut i förskott och de olika säkerheter som hänför sig till dessa transaktioner skall frisläppas.

- tullbehandlingen vid export har slutförts i Förenade kungariket senast den 31 mars 1996 men som ännu inte har lämnat gemenskapens tullområde: exportdeklarationen och exportlicensen skall ogiltigförklaras. Aktören skall återbetala det bidrag som eventuellt har betalats ut i förskott och de olika säkerheter som hänför sig till dessa transaktioner skall frisläppas."

III - Parternas argument

13 Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland och kommissionen har yttrat sig såväl skriftligen som muntligen. Kärandena har yttrat sig muntligen.

14 Förenade kungariket och kommissionen delar uppfattningen att kärandena inte har rätt att behålla förskottsbetalningen enligt gällande bestämmelser för exportbidrag. Båda anser att eftersom inget bidrag skulle utbetalas, skall hela förskottsbetalningen, men inget tillägg, återbetalas. Förenade kungariket stödjer sig därvid på förordning nr 3665/87 och kommissionen på förordning nr 773/96. Båda bestrider att de allmänna principer som har anförts skulle kunna grunda en rätt att behålla betalningen och menar därför att den tredje frågan inte behöver besvaras. De är också överens om att varken exportförbudet eller förordning nr 773/96 är ogiltiga på grund av att det däri inte föreskrivs att exportörer under omständigheterna i detta fall har rätt att behålla exportbidrag eller någon del därav, även om Förenade kungariket naturligtvis har ifrågasatt exportförbudet på andra grunder.(7)

15 Kärandena har gjort gällande att kommissionen genom att anta förordning nr 773/96 har erkänt behovet av särskilda åtgärder för att mildra vissa av exportförbudets verkningar. Enligt deras mening är de särskilda åtgärderna otillräckliga på grund av att de inte i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till situationen för dem som i likhet med kärandena inte kan utnyttja systemet med exportbidrag på grund av exportförbudet, och på grund av att förordningen borde ha innehållit lämpliga och rimliga övergångsbestämmelser. De har med stöd av principerna om rättvisa, berättigade förväntningar och proportionalitet gjort gällande att de borde få behålla de bidrag som har utbetalats i förskott, med avdrag för eventuella intäkter från avsättningen av köttet i Förenade kungariket.

IV - Bedömning

a) Den första frågan: Tillämpningen av artiklarna 23 och 33 i förordning nr 3665/87

16 Artiklarna 23 och 33 i förordning nr 3665/87 innehåller två olika rättsregler, där den ena medför en skyldighet att betala skillnaden mellan det exportbidrag som har utbetalats och det bidrag som skall utbetalas, jämte tillägg, och den andra tillåter ett undantag i två fall av force majeure. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att kärandena inte har krävts på betalning av något tillägg. De enda belopp som är tvistiga i målet vid den nationella domstolen är de exportbidrag som har utbetalats i förskott. Frågan huruvida kärandena kan åberopa undantaget avseende force majeure för att inte behöva betala tillägget är inte tvistig.

17 Som Förenade kungariket har påpekat förefaller den första frågan ge uttryck för ett försök från kärandenas sida att särskilja detta mål från målet Anglo Irish Beef Processors International m.fl.(8) I det målet nådde en försändelse av nötkött till Irak inte fram till sin destination på grund av Förenta nationernas handelsembargo(9) i anledning av Iraks invasion av Kuwait. EG-domstolen formulerade den första fråga som den nationella domstolen hade ställt, med avseende på huruvida "förordning nr 3665/87 skall tolkas så att den ingripande organisationen förbjuds att behålla den del av garantin som motsvarar den summa som felaktigt utbetalats till mottagaren - med beaktande av det faktum att varorna till följd av force majeure har exporterats till en annan ort än den som ursprungligen avsågs - på grund av att förverkandet av garantin skulle ha oproportionellt stor effekt ... eller av någon annan anledning".(10) Domstolen fastslog vidare:

"[S]ystemet med rörliga exportbidrag har som syfte att öppna eller hålla marknaderna i de berörda tredje länderna öppna för gemenskapsexport ... Eftersom det för en egentlig tillgång till den mottagande marknaden krävs att formaliteter för övergång till fri omsättning har fullgjorts i bestämmelselandet, utesluter den omständigheten att produkten inte har nått denna bestämmelseort och att det har varit nödvändigt att exportera den till andra bestämmelseorter på grund av force majeure att den, med avseende på betalning av det rörliga bidragsbeloppet, skulle kunna anses importerad i den mening som avses i artikel 5.1 i ovannämnda förordning nr 3665/87.(11)"

18 I den mån en parallell kan dras mellan målet Anglo Irish Beef Processors International m.fl. och förevarande mål, är en sådan jämförelse mer till skada än till nytta för kärandenas argumentation. Domstolen fastslog nämligen att "betalning av ett rörligt eller fast bidrag ... skall ske inte enbart på villkor att produkten har lämnat gemenskapens tullområde utan också ... på villkor att den har importerats till tredje land ...".(12) Exportören fick behålla exportbidrag som var avsedda för det tredje land som var slutdestination på grund av att force majeure obestridligen förelåg och efter att ha bevisat att varorna hade exporterats till detta land. I förevarande fall har inget nötkött exporterats till något tredje land och en del av det lämnade aldrig den ursprungliga medlemsstaten. När någon export inte har genomförts saknas rättslig grund för utbetalning av exportbidrag (förutom i det särskilda fall då varor som berättigar till icke-differentierade bidrag förstörs under transport), och följaktligen finns det inte heller någon grund för att behålla förskottsbetalningar av sådana bidrag. Generaladvokat La Pergola konstaterade i det målet att återbetalning av bidrag "föreskrivs inte som en sanktion av ett rättsstridigt förfarande utan helt enkelt som en återbetalning av en summa som inte skulle ha betalats ut".(13)

19 Kommissionens antagande av förordning nr 773/96 innebär inte något mer långtgående erkännande av behovet att mildra följderna av exportförbudet än vad som framgår av förordningens lydelse, vilken fullständigt överensstämmer med gällande regler. I likhet med vid fall av force majeure beviljas befrielse från straffmomentet vid förverkande av säkerheten - tillägget - men något exportbidrag utbetalas inte när export inte har genomförts. Som kommissionen påpekade vid förhandlingen avser förordning nr 773/96 inte force majeure, utan är baserad på kommissionens befogenhet att kontrollera straffavgifternas nivå.

20 Kärandena har vidare gjort gällande att om de tilläts behålla exportbidraget skulle det enbart lindra de förluster de har lidit till följd av transaktionerna i fråga. Som Förenade kungariket har påpekat finns det emellertid inte något nödvändigt samband mellan förluster som har uppkommit i anledning av att produkterna har fått skickas till en annan marknad och exportbidragets storlek. Närmare bestämt skulle det strida mot syftet med betalningen av exportbidrag om aktörernas förluster kvittades mot förskottsbetalningar av exportbidrag, eftersom denna utbetalning, såsom generaladvokat La Pergola konstaterade i målet Anglo Irish Beef Processors International m.fl., "uteslutande är ämnad att kompensera den eventuella skillnaden mellan gemenskapspriset och det pris som råder på andra marknader".(14)

21 Frågan huruvida exportören, i enlighet med artiklarna 23 och 33 i förordning nr 3665/87, är skyldig att återbetala exportbidrag som har utbetalats i förskott om nötkött under transport skickas tillbaka till den exporterande medlemsstaten kan därför besvaras kort och jakande. Det framgår av artikel 13 i förordning nr 805/68 att rätten till exportbidrag endast uppkommer med avseende på produkter som har exporterats från gemenskapen. Både kommissionen och Förenade kungariket har påpekat att det "belopp som faktiskt skulle utbetalas" med avseende på produkterna i fråga i målet vid den nationella domstolen enligt artikel 23.1 var noll, och att skillnaden mellan detta belopp och förskottsbetalningen därför motsvarar hela exportbidraget. Vad beträffar artikel 33.1 kan inte någon rätt till bidrag styrkas, och bidraget som skall återbetalas motsvarar därför även i detta fall hela exportbidraget.

b) Den andra frågan: Rätten att behålla hela eller en del av exportbidraget på grund av allmänna gemenskapsrättsliga principer

22 Eftersom det genom svaret på den första frågan har fastställts att exportbidraget under omständigheterna i detta fall skall återbetalas, i enlighet med förordning nr 3665/87, avser den andra frågan huruvida kärandena kan ha rätt att behålla hela eller en del av förskottsbetalningen "på grund av allmänna gemenskapsrättsliga principer, särskilt vad avser force majeure, berättigade förväntningar, proportionalitet eller rättvisa".

23 Kärandenas argument har återgivits på följande sätt i begäran om förhandsavgörande:

"Kärandena har bland annat gjort gällande att BSE-krisen och kommissionens exportförbud ledde till att alla marknader för nötköttet i fråga i tredje länder rättsligt och faktiskt stängdes. Kärandena skulle till följd av detta lida stora förluster som skulle förvärras om exportbidragen skulle återbetalas. De hade berättigade förväntningar på att gemenskapen inte skulle vidta åtgärder som hindrade genomförandet av dessa exporttransaktioner, åtminstone inte utan lämpliga övergångsbestämmelser eller andra åtgärder som gav exportörerna möjlighet att antingen behålla de omtvistade exportbidragen eller åtminstone undvika en förlust på transaktionerna i fråga. Kärandena har i detta avseende gjort gällande att kommissionens exportförbud omfattar varor under transport, att de importförbud som föreskrivs i tredje länder är direkt knutna till och påkallade av kommissionens exportförbud och att de unika verkningarna av förbudet placerar exportörerna i en sådan situation att de inte längre kan exportera till något tredje land. Kärandena kan därmed jämställas med mottagare av icke-differentierade exportbidrag, vilka vid force majeure har rätt att behålla exportbidrag som har utbetalats i förskott."

24 Vid förhandlingen tillade kärandena att det under omständigheterna i detta fall inte fanns någon risk för missbruk i form av återexport till gemenskapen, eftersom inget tredje land skulle godta import av nötkött till att börja med, eller för oberättigad vinst, eftersom alla intäkter från avsättningen av nötköttet i Förenade kungariket skulle avräknas från exportbidraget.

25 Kärandenas försök att jämföra sin situation med situationen för mottagare av icke-differentierade exportbidrag förefaller mig vara helt grundlöst. Det är nämligen fullkomligt felaktigt att generellt göra gällande att de sistnämnda kan behålla exportbidrag vid force majeure(15), när de endast får göra detta under de omständigheter som anges i artikel 5.3 i förordning nr 3665/87, det vill säga när varorna har förstörts under transporten på grund av force majeure, vilket inte är fallet i förevarande mål. Kärandenas situation kan därför endast möjligen jämföras med situationen för mottagare av icke-differentierade exportbidrag vars varor inte har förstörts, men som inte har kunnat genomföra transaktionen på grund av att importförbud har införts i tredje länder. I inget av fallen kan exportörerna åberopa artikel 5.3 i förordning nr 3665/87, och den generella regeln att rätten till exportbidrag förutsätter import till ett tredje land gäller därför fullt ut.

26 Vid förhandlingen lämnade kärandena följande redogörelse för sin uppfattning om force majeure: "Om tillämpningen av strikta regler under omständigheterna i ett särskilt fall ger ett resultat som blir orättvist eller oskäligt kan verkningarna av reglerna mildras med stöd av rättviseprincipen eller force majeure, som härrör från denna princip. Det framgår av [domarna i målen Huygen m.fl.(16) och Bonapharma(17)] att denna allmänna princip kan användas för att åsidosätta strikta regler och fylla luckor i dessa regler ... Gemenskapen har erkänt att det skulle vara oskäligt och orättvist att följa de strikta reglerna om systemet för exportbidrag."

27 Oavsett om de nämnda rättsfallen skulle kunna rättfärdiga en sådan vid definition av begreppet force majeure och dess verkningar, framgår det av domen i målet Huygen m.fl. att detta begrepp "inte har samma innehåll inom gemenskapsrättens olika tillämpningsområden [och att] begreppets betydelse därför skall bestämmas mot bakgrund av det rättsliga sammanhang i vilket det är meningen att det skall få verkningar".(18) Begreppet force majeure måste därför beaktas mot bakgrund av systemet med exportbidrag sett som en helhet.

28 Jag anser inte att kommissionens erkännande att reglerna om exportbidrag delvis behöver mildras under de särskilda omständigheterna kring BSE-krisen kan motivera kärandenas slutsats att det vore "oskäligt och orättvist" att tillämpa kravet på återbetalning av exportbidrag som inte skall utbetalas enligt gällande regler. Kommissionen har i själva verket bara angivit att aktörer som inte kan genomföra sina planerade transaktioner till följd av de åtgärder som vissa tredje länder vidtagit i anledning av SECA:s tillkännagivande av den 20 mars 1996 inte skall behöva betala några tillägg, oavsett force majeure. Jämförelsen bör i stället avse de fall som omfattas av artikel 23.1 i förordning nr 3665/87, det vill säga när, på grund av force majeure, antingen erfordrade bevis saknas eller produkterna har skickats till en annan destination än den avsedda. I sådana fall behöver inte något tillägg betalas. Kommissionen kan inte, genom att tillämpa det resultatet på förevarande fall, anses ha erkänt några mer vidsträckta rättviseprinciper, och definitivt inte en som sträcker sig så långt som till att medge att bidrag får behållas när det inte har skett någon export.

29 Jag anser inte heller att det skulle vara oskäligt eller orättvist att upprätthålla kravet på återbetalning av exportbidragen gentemot kärandena. Som Förenade kungariket har påpekat skulle det, om kärandena fick behålla hela eller en del av de exportbidrag som har utbetalats i förskott i detta fall, i själva verket ge dem en oberättigad fördel som andra aktörer, vilka av olika anledningar inte hade erhållit förskott på sin export till tredje länder, inte skulle ha rätt till. Domstolen har nyligen fastslagit att reglerna om exportbidrag för spannmål inte ger en aktör, vars produkt på grund av force majeure har förstörts under transport, rätt till ett differentierat exportbidrag.(19) Om det inte är möjligt att från sådana fall härleda en allmän princip att exportbidrag inte ens skall återbetalas när varorna på grund av force majeure har förstörts under transport, blir det ännu tydligare att så inte är möjligt i detta fall, där varorna inte förstördes, utan skickades tillbaka och såldes på nytt.

30 Kärandenas argument avseende deras berättigade förväntningar är uttryckligen baserat på uppfattningen att införandet av gemenskapens exportförbud hindrade dem från att genomföra sina exporttransaktioner. Det är i detta avseende lämpligt att skilja på det nötkött som var under transport när exportförbudet trädde i kraft och det kött som aldrig lämnade Förenade kungariket. Som kommissionen har påpekat berör inte beslut 96/239/EG nötkött under transport, och kärandenas anspråk på berättigade förväntningar saknar således grund med avseende på denna kategori av nötkött. Jag anser inte heller att kärandena kan göra gällande att de importförbud som beslutades i de tredje länder som var avsedda som destinationer, oavsett om de beslutades före eller efter detta beslut, infördes till följd av gemenskapens exportförbud. Gemenskapen har trots allt inte befogenheter att ålägga ett tredje land att förbjuda import. I alla händelser förefaller det högst sannolikt att importförbuden i de tredje länderna infördes till följd av SEAC:s ovannämnda tillkännagivande av den 20 mars 1996,(20) vilket inte har motbevisats av kärandena. Detta är emellertid en sakfråga som den nationella domstolen skall bedöma.

31 Rättsläget är åtminstone vid en ytlig betraktelse något annorlunda för det nötkött som aldrig lämnade Förenade kungariket. I detta fall kan kommissionens beslut 96/239/EG betraktas som ett direkt hinder för exporttransaktionerna, oavsett om något tredje land skulle ha tillåtit import av nötköttet i fråga. Det betyder naturligtvis inte att kärandena hade några berättigade förväntningar på att gemenskapen inte skulle införa exportförbudet eller att de skulle ha rätt att behålla de exportbidrag som har utbetalats i förskott eller en del av dem för att täcka eventuella förluster i anledning av transaktionen.

32 Det är enligt min mening odiskutabelt att aktörer inom sektorn för jordbruksprodukter inte kan ha berättigade förväntningar på att gemenskapsinstitutionerna skall avhålla sig från att ingripa för att skydda människors hälsa genom att reglera marknaden för dessa produkter. Som kommissionen påpekade vid förhandlingen har dessa aktörer tvärtom valt att bedriva verksamhet i en "högriskmiljö". Domstolen har också fastslagit att "det fria utövandet av näringsverksamhet inte [skall] anses utgöra en absolut rättighet utan skall betraktas mot bakgrund av sin roll i samhället".(21) Restriktioner som inte är oproportionerliga kan alltid införas. Exportförbudet, som är av större relevans i detta fall än tredje länders restriktioner, har inte ansetts strida mot proportionalitetsprincipen.(22)

33 Inom det särskilda området för människors och djurs hälsa finns det ett flertal gemenskapsrättsliga bestämmelser som ger medlemsstaterna möjlighet, och i vissa fall innebär en skyldighet för dem, att vidta åtgärder som kan störa den normala verksamheten för aktörer inom sektorn för jordbruksprodukter. Således innehåller artikel 10 i rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden(23) ett krav på medlemsstaterna att underrätta de övriga medlemsstaterna och kommissionen "om varje utbrott inom dess territorium av zoonoser, sjukdomar eller andra orsaker som sannolikt kan utgöra en allvarlig risk för djur eller för människors hälsa ... [och att] vidta de kontroll- eller försiktighetsåtgärder som anges i gemenskapens bestämmelser, särskilt bestämningen av de buffertzoner som anges i dessa bestämmelser, eller vidta andra åtgärder som medlemsstaten anser lämpliga". Bestämmelsen ger också kommissionen rätt att vidta provisoriska skyddsåtgärder. Enligt min mening följer det av dessa och andra liknande bestämmelser inom området för människors och djurs hälsa(24) att de förväntningar som kärandena kan ha på att exportera nötkött i alla fall är underordnade gemenskapsinstitutionernas och medlemsstaternas skyldigheter att skydda människors och djurs hälsa, och att fullgörandet av dessa skyldigheter inte innebär att kärandenas berättigade förväntningar åsidosätts.

34 De argument som kärandena framförde vid förhandlingen beträffande huruvida kravet på att återbetala exportbidrag som inte skulle utbetalas var proportionerligt var knappast mer än ett påstående om att, i detta fall, "syftena med systemet inte skulle äventyras om exportörer fick behålla bidragen" och att det inte fanns någon risk för missbruk, exempelvis genom återexport av nötköttet från det tredje land som var avsett som destination, eftersom inget tredje land skulle godta nötköttet.

35 Oavsett om detta styrker att tillämpningen av återbetalningskravet är proportionerlig, eller om det styrker något annat i detta fall, anser jag inte att kärandenas argument är övertygande. Som jag har angivit ovan är det huvudsakliga syftet med systemet med differentierade exportbidrag att främja exporten av nötkött till vissa särskilda tredje länder. Jag kan inte se att det på något sätt skulle bidra till att dessa syften uppnås om aktörer i kärandenas situation tilläts behålla hela eller en del av de exportbidrag som har utbetalats i förskott.

36 Av begäran om förhandsavgörande framgår att kärandenas talan avser frågan om ersättning för den förlust som de kan ha lidit till följd av det införda förbudet. Kärandena har inte visat hur ett sådant anspråk skulle kunna påverka tolkningen eller giltigheten av de relevanta lagbestämmelserna. Jag anser därför att under de omständigheter som beskrivs i den andra frågan har exportörerna inte rätt att behålla hela eller en del av de exportbidrag som har utbetalats i förskott.

c) Den tredje frågan: Kravet på att beakta intäkter från avsättningen av nötköttet i Förenade kungariket

37 Mot bakgrund av det nekande svaret på den andra frågan, saknas det anledning att besvara den tredje frågan.

d) Den fjärde frågan: Giltigheten av kommissionens beslut 96/239/EG och förordning nr 773/96

38 Kommissionens beslut 96/239/EG, och den särskilda frågan huruvida kommissionen hade befogenhet att införa ett förbud mot export av nötkött från Förenade kungariket till tredje länder, prövades ingående av domstolen i de ovannämnda målen National Farmers' Union m.fl. och Förenade kungariket mot kommissionen,(25) i vilka domstolen fastslog att det omtvistade beslutet var giltigt. Kärandena i detta mål intervenerade båda två i det förstnämnda målet och har inte framfört några argument som skulle kunna ifrågasätta domstolens bedömning i det målet.

39 Förordning nr 773/96 antogs med stöd av artikel 13 i förordning nr 805/68, som ger gemenskapen rätt att med exportbidrag utjämna skillnaden mellan priserna på världsmarknaden och priserna inom gemenskapen, men endast "[i] den mån som krävs för att det skall vara möjligt att exportera de produkter som anges i artikel 1". Ersättning för eventuella förluster i form av rätt för exportörer att behålla hela eller en del av exportbidragen skulle inte kompensera prisskillnaderna i fråga och skulle därför inte främja syftena med förordning nr 805/68, även om kommissionen kunde härleda en befogenhet ur artikel 13 i förordning nr 805/68 att bevilja ersättning för handelsförluster. I varje fall har kärandena inte framfört några andra grunder för att ifrågasätta giltigheten av förordning nr 773/96 än dem som har prövats och förkastats i avsnitt IV b ovan.

V - Förslag till avgörande

40 Mot bakgrund av vad som har anförts ovan, föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som High Court of Justice har ställt på följande sätt:

1) Artiklarna 23 och 33 i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter skall tolkas så, att de är tillämpliga då varor som befinner sig under transport till tredje länder skickas tillbaka till den exporterande medlemsstaten.

2) Under de omständigheter som beskrivs i den andra frågan har exportörerna inte rätt att med stöd av allmänna gemenskapsrättsliga principer behålla hela eller en del av de exportbidrag som har utbetalats i förskott.

3) Mot bakgrund av svaret på den andra frågan, saknas det anledning att besvara den tredje frågan.

4) Vid prövningen, mot bakgrund av redogörelsen i begäran om förhandsavgörande, av kommissionens beslut 96/239/EG av den 27 mars 1996 om vissa nödåtgärder vad beträffar skydd mot bovin spongiform encefalopati och av kommissionens förordning (EG) nr 773/96 av den 26 april 1996 om särskilda åtgärder som avviker från bestämmelserna i förordning (EEG) nr 3665/87, förordning (EEG) nr 3719/88 och förordning (EEG) nr 1964/82 inom nötköttssektorn har det inte framkommit några omständigheter som skulle kunna påverka deras giltighet.

(1) - EGT L 78, s. 47. Bovin spongiform encefalopati förkortas i allmänhet BSE.

(2) - Domar av den 5 maj 1998 i målen C-157/96 och C-180/96 (REG 1998, s. I-2211 och s. I-2265).

(3) - EGT L 148, s. 24, svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 63, i dess senaste lydelse före exportförbudet enligt kommissionens förordning (EG) nr 2417/95 (EGT L 248, s. 39).

(4) - EGT L 62, s. 5, svensk specialutgåva, område 3, volym 12, s. 3, i dess senaste lydelse före exportförbudet enligt rådets förordning (EEG) nr 2026/83 (EGT L 199, s. 12; svensk specialutgåva, område 3, volym 16, s. 155).

(5) - EGT L 351, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 24, s. 216, ändrad vid flera tillfällen, senast före de aktuella omständigheterna i målet genom kommissionens förordning (EG) nr 1384/95 (EGT L 134, s. 14).

(6) - EGT L 104, s. 19.

(7) - Domen i det ovan i fotnot 2 nämnda målet Förenade kungariket mot kommissionen.

(8) - Dom av den 28 mars 1996 i mål C-299/94 (REG 1996, s. I-1925).

(9) - Trots att embargot hade genomförts i gemenskapsrätten, fastslog domstolen uttryckligen att denna gemenskapsrättsliga åtgärd inte hade något samband med att försändelsen av nötkött inte kunde nå fram till Irak, ibidem, punkt 35.

(10) - Ibidem, punkt 13.

(11) - Punkterna 21 och 23.

(12) - A.st., punkt 16.

(13) - Punkt 6 i förslaget till avgörande.

(14) - Punkt 5 i förslaget till avgörande.

(15) - Denna missuppfattning av artikel 5 i förordning nr 3665/87 upprepades uttryckligen vid förhandlingen.

(16) - Dom av den 7 december 1993 i mål C-12/92 (REG 1993, s. I-6381).

(17) - Dom av den 23 februari 1995 i mål C-334/93 (REG 1995, s. I-319).

(18) - Punkt 30 (ovan fotnot 16).

(19) - Dom av den 13 mars 1997 i mål C-109/95, Astir (REG 1997, s. I-1385). Se även dom av den 25 maj 1993 i mål C-321/91, Tara Meat Packers (REG 1993, s. I-2811).

(20) - Punkt 2 i detta förslag till avgörande.

(21) - Dom av den 17 juli 1997 i mål C-183/95, Affish (REG 1997, s. I-4315), punkt 42.

(22) - Domen i det ovan i fotnot 2 nämnda målet Förenade kungariket mot kommissionen, punkt 106.

(23) - EGT L 224, s. 29, svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 146, i dess betydligt ändrade lydelse enligt rådets direktiv 92/118/EEG av den 17 december 1992 (EGT L 62, 1993, s. 49; svensk specialutgåva, område 3, volym 48, s. 194).

(24) - De tillämpliga bestämmelserna i fråga om skyddsåtgärder mot BSE anges i inledningarna till domarna i de ovan i fotnot 2 nämnda målen National Farmers' Union m.fl. och Förenade kungariket mot kommissionen.

(25) - Nämnda i fotnot 2 ovan.