Förslag till avgörande av generaladvokat Léger föredraget den 30 mars 1995. - Europeiska kommissionen mot Italienska republiken. - Fördragsbrott - Direktiven 78/686/EEG och 78/687/EEG. - Mål C-40/93.



Rättsfallssamling 1995 s. I-01319



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Kommissionen har genom den aktuella talan yrkat att domstolen skall fastställa att Italienska republiken, genom att i lag nr 471 av den 31 oktober 1988 (nedan kallad "1988 års lag") - vad angår innehavare av utbildningsbevis i medicin och kirurgi - flytta fram det slutdatum som fastställs i artikel 19 i rådets direktiv 78/686/EEG av den 25 juli 1978 om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för tandläkare inklusive åtgärder för att underlätta det faktiska utövandet av etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster(1) (nedan kallat "erkännandedirektivet") till läsåret 1984/85, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt ovannämnda artikel 19 och enligt artikel 1 i rådets direktiv 78/687/EEG av den 25 juli 1978 om samordning av bestämmelserna i lagar och andra författningar om verksamhet som tandläkare(2) (nedan kallat "samordningsdirektivet").

2 I samordningsdirektivet fastställs de utbildningskrav som medlemsstaterna skall uppställa för de personer som vill påbörja och utöva verksamhet som tandläkare. Direktivet utgör en förutsättning för erkännandet av utbildningsbevis och innehåller föreskrifter om minimistandarder genom vilka en hög kvalitetsnivå i vården skall säkerställas. De föreskrivna villkoren avser undervisningens kvalitet(3) och den samlade utbildningstidens längd(4).

3 I erkännandedirektivet, särskilt artikel 2 i detta, fastställs den princip enligt vilken samtliga medlemsstater skall ge de utbildningsbevis som utfärdas av övriga medlemsstater(5) samma innebörd inom sitt territorium som dem som medlemsstaten själv utfärdar.

4 I artikel 19 i detta direktiv, vilken utgör kärnpunkten i den aktuella talan, anges följande:

"Fr.o.m den tidpunkt då Italien vidtar de åtgärder som krävs för att uppfylla villkoren i detta direktiv skall medlemsstaterna när det gäller rätten att utöva den verksamhet som avses i artikel 1 i detta direktiv erkänna utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för läkare som i Italien utfärdas till personer som hade påbörjat sin läkarutbildning på universitetsnivå senast 18 månader efter dagen för anmälan av detta direktiv, tillsammans med ett intyg utfärdat av de behöriga italienska myndigheterna som visar att dessa personer faktiskt, på föreskrivet sätt och huvudsakligen har utövat den verksamhet som nämns i artikel 5 i direktiv 78/687/EEG i Italien i minst tre år i följd under en femårsperiod före dagen för utfärdandet av intyget och att dessa personer är behöriga att utöva nämnda verksamhet på samma villkor som innehavare av de utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis som avses i artikel 3 f i detta direktiv.

Undantagna från kravet på tre års erfarenhet enligt första stycket är de personer som har avslutat studier som pågått i minst tre år och som av de behöriga myndigheterna intygas vara likvärdiga med den utbildning som avses i artikel 1 i direktiv 78/687/EEG".

5 Under år 1985 införlivade Italienska republiken dessa direktiv genom att skapa tandläkaryrket(6) och begränsa rätten att utöva detta till innehavare av utbildningsbevis om doktorsgrad i odontologi och protetik samt till innehavare av utbildningsbevis i medicin och kirurgi med specialisering inom odontologi(7).

6 Genom 1988 års lag - som innehåller en enda artikel - ges innehavare av utbildningsbevis i medicin som under läsåren 1980-85 var inskrivna på kurser i medicin rätt att påbörja och utöva tandläkaryrket efter att ha skrivit in sig i tandläkarförbundet:

"1) Innehavare av utbildningsbevis i medicin och kirurgi som under läsåren 1980/81, 1981/82, 1982/83, 1983/84 eller 1984/85 var inskrivna på kurser i medicin och kirurgi och som har behörighet att utöva sitt yrke, har rätt att skriva in sig i tandläkarförbundet för att utöva den verksamhet som avses i artikel 2 i lag nr 409 av den 24 juli 1985.

2) Denna rätt skall ha utnyttjats före den 31 december 1991"(8).

7 Det är just denna bestämmelse som kommissionen anser vara oförenlig med artikel 19 i erkännandedirektivet och artikel 1 i samordningsdirektivet.

8 Då Italienska republiken varken svarade på kommissionens formella underrättelse(9) eller dess motiverade yttrande(10), har den senare genom en ansökan som diariefördes vid domstolens kansli den 9 februari 1993 med stöd av artikel 169 i EEG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Italienska republiken har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19 i erkännandedirektivet och artikel 1 i samordningsdirektivet.

9 Enligt kommissionen innebär artikel 1 i samordningsdirektivet att rätten att påbörja och utöva yrket är beroende av innehavet av ett utbildningsbevis som motsvarar exakta utbildningskrav. Genom artikel 19 i erkännandedirektivet införs ett särskilt undantag för Italien. Genom 1988 års lag framflyttas de slutdatum som fastställs i gemenskapsakten vad avser möjligheten för vissa läkare att utnyttja undantaget, så att personer som saknar utbildningsbevis som motsvarar gemenskapens standarder får möjlighet att påbörja och utöva tandläkaryrket på ett sätt som går utöver de fall som anges i direktivet. Italienska republiken skulle därmed ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt de ovan nämnda artiklarna 1 och 19.

10 Italienska republiken har bestritt den påtalade underlåtelsen och hävdat att det i erkännande- och samordningsdirektiven (nedan kallade "1978 års direktiv" eller "1978 års system") inte finns något förbud mot att ensidigt förlänga de övergångsåtgärder som gäller för Italien.

11 I artikel 2 i erkännandedirektivet fastslås den allmänna princip enligt vilken alla medborgare i gemenskapens medlemsstater som innehar ett utbildningsbevis, eller motsvarande handling, som har erhållits i en av dessa medlemsstater(11) skall - från det att de nya reglerna träder i kraft - fritt kunna utöva tandläkaryrket(12) i övriga medlemsstater, i den mån som dessa utbildningsbevis eller motsvarande handlingar uppfyller minimikraven på utbildning enligt artikel 1 i samordningsdirektivet(13).

12 Gemenskapens lagstiftare har genom 1978 års direktiv velat fastslå att tandläkarverksamhet är av ett särskilt slag i förhållande till läkarverksamhet(14). Artikel 5 i samordningsdirektivet innehåller för övrigt en tydlig definition(15).

13 Före år 1978 var tandläkaryrket i Italien inte reglerat och vanliga läkare kunde utöva denna verksamhet. De nya gemenskapsbestämmelserna gjorde det nödvändigt att i denna medlemsstat skapa en ny utbildning och en ny yrkeskategori(16). Gemenskapens lagstiftare tog särskild hänsyn till detta förhållande(17) genom att upprätta undantagsbestämmelser för Italiens del.

14 Medan 1978 års system trädde i kraft inom hela gemenskapen den 28 januari 1980, har det i Italien således bara tillämpats sedan den 28 juli 1984(18), det vill säga sex år efter dagen för anmälan. Vidare har "äldre tandläkare" i Italien fått förmånligare rättigheter än de som har tillerkänts äldre tandläkare i övriga medlemsstater.

15 I artikel 7 i erkännandedirektivet föreskrivs ett bibehållande av rätten att utöva det nyreglerade yrket för äldre tandläkare vars utbildningsbevis för tandläkare inte uppfyller de krav som fastställs i samordningsdirektivet. För att denna rätt skall kunna utnyttjas måste följande villkor föreligga:

a) Rätten att fritt påbörja och utöva detta yrke tillkommer endast de personer som har erhållit utbildningsbevis för tandläkare före den 28 januari 1980.

b) Dessa personer måste kunna visa att de har utövat verksamheten i fråga genom att förete ett intyg som visar att de faktiskt och författningsenligt har utövat verksamheten i minst tre år i följd under en femårsperiod före utfärdandet av intyget.

16 Enligt erkännandedirektivet skall således två kumulativa villkor iakttas. Dels krävs ett utbildningsbevis som har erhållits före ikraftträdandet av 1978 års system, dels krävs ett intyg om ett särskilt utövande av verksamheten i fråga.

17 Gemenskapens lagstiftare har för Italiens del infört ännu förmånligare bestämmelser. Dessa undantagsbestämmelser, som fastställs i artikel 19 i erkännandedirektivet, gör det möjligt för personer med läkarexamen som har erhållit sina utbildningsbevis efter det att systemet trädde i kraft i Italien att påbörja och utöva tandläkaryrket på samma villkor som innehavare av utbildningsbevis för tandläkare som uppfyller gemenskapskraven. Tillämpningen av dessa undantagsbestämmelser förutsätter dock att följande tre kumulativa villkor är uppfyllda:

1) Italienska republiken måste följa erkännandedirektivet (i synnerhet genom att upprätta särskilda utbildningsbevis för tandläkare som motsvarar villkoren enligt det genom direktiven inrättade systemet, samt genom att erkänna de utbildningsbevis för tandläkare som utfärdas i övriga medlemsstater och som uppfyller villkoren i de två direktiven).

2) Den sökande måste vara innehavare av ett sådant utbildningsbevis för läkare som utfärdas till studenter som hade påbörjat sin universitetsutbildning före den 28 januari 1980.

3) Sökanden måste också kunna uppvisa ett intyg utfärdat av de behöriga italienska myndigheterna som visar att

a) han i Italien faktiskt, på föreskrivet sätt och huvudsakligen har utövat tandläkaryrket under minst tre år i följd under en femårsperiod före dagen för utfärdandet av intyget, och

b) att han är behörig att utöva nämnda verksamhet på samma villkor som innehavare av de utbildningsbevis som avses i artikel 3 i erkännandedirektivet (det vill säga innehavare av ett utbildningsbevis som finns upptaget på den uttömmande förteckning som fastställs av medlemsstaterna inom ramen för erkännandedirektivet).

18 Genom 1988 års lag utsträcks möjligheten att utnyttja undantagsbestämmelsen till läkarkategorier som inte omfattas av artikel 19 i erkännandedirektivet vilket på ett uppenbart sätt strider mot det andra villkoret i denna artikel. Härigenom tillåts giltighetstiden för undantagsbestämmelserna att överskrida de slutdatum som fastställs i själva gemenskapsakten. I 1988 års lag krävs inte heller ett sådant intyg som föreskrivs i ovannämnda artikel 19. Italienska republiken har härigenom öppnat en möjlighet att utöva tandläkaryrket för personer som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde ratione personae (med avseende på personer).

19 Den princip enligt vilken alla undantag från gemenskapens grundläggande bestämmelser skall tolkas och tillämpas strikt bekräftas av domstolens rättspraxis på många olika områden(19). I synnerhet domstolens avgöranden i fråga om fri rörlighet för personer följer en fast riktlinje(20). I en dom av den 15 mars 1988, kommissionen mot Grekland(21), har domstolen således funnit att etableringsfriheten utgör en grundläggande regel och att varje undantag från denna regel följaktligen måste tolkas och tillämpas strikt.

20 Denna regel skall särskilt tillämpas i fråga om harmonisering.

21 Genom att inte strikt iaktta de villkor som föreskrivs i artikel 19 i erkännandedirektivet har Italienska republiken således medvetet och ensidigt underlåtit att uppfylla de skyldigheter som följer av 1978 års direktiv.

22 I motsats till den ståndpunkt företrädaren för den italienska regeringen har givit uttryck för under den muntliga förhandlingen är syftet med 1978 års direktiv att uppnå en harmonisering av utbildningskraven för tandläkaryrket för att detta yrke skall kunna utövas inom varje medlemsstats territorium(22). Detta framgår av ingressen till 1978 års direktiv och särskilt av fjärde övervägandet i erkännandedirektivet(23) samt av tredje(24), fjärde(25), femte(26) och sjätte(27) övervägandet i samordningsdirektivet.

23 Det argument som Italienska republiken har anfört med avseende på artikel 1.4 i samordningsdirektivet samt domen Tawil-Albertini(28) är inte övertygande. Nämnda mål gällde en fransk medborgare med ett utbildningsbevis för tandläkare som var utfärdat i Libanon och erkänt i Belgien. Domstolen fann att en medlemsstats erkännande av ett utbildningsbevis utfärdat av ett tredje land inte binder de övriga medlemsstaterna(29). Ett helt annat typfall åsyftas i 1988 års lag som avser förbindelserna mellan en medlemsstat och innehavarna av utbildningsbevis som har utfärdats av samma medlemsstat.

24 Innan jag avger mitt förslag vill jag understryka att 1988 års lag strider mot ratio legis i 1978 års harmoniseringsdirektiv. Genom att skada harmoniseringen av utbildningskraven för tandläkaryrket inom gemenskapen undergräver Italienska republiken den princip om ömsesidigt förtroende som skapats genom detta system samt den princip om ett automatiskt erkännande av utbildningsbevis som skapats genom tillämpningen av 1978 års direktiv(30). Vidare har patienter som är hemmahörande i andra medlemsstater och som rör sig i Italien en laglig rätt att förutsätta att de tandläkare med praktik i Italien som har erhållit sitt utbildningsbevis i denna medlemsstat uppfyller de gemenskapsrättsliga minimikraven för utövandet av detta yrke. Genom tillämpningen av 1988 års lag ges dock personer som inte innehar utbildningsbevis som styrker en minsta särskild utbildning rätt att utöva tandläkaryrket enligt samma förutsättningar som innehavare av utbildningsbevis enligt artikel 2 i 1985 års lag (ett utbildningsbevis som överensstämmer med gemenskapens krav). Det har härigenom skapats en förvirring som är till skada för samtliga patienter inom gemenskapen.

25 Följaktligen föreslår jag att domstolen konstaterar att det föreligger ett fördragsbrott och

- fastställer att Italienska republiken, genom att i lag nr 471 av den 31 oktober 1988 - vad angår innehavare av utbildningsbevis i medicin och kirurgi - flytta fram det slutdatum som fastställs i artikel 19 i rådets direktiv 78/686/EEG av den 25 juli 1978 om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för tandläkare inklusive åtgärder för att underlätta det faktiska utövandet av etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster till läsåret 1984/85, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt denna artikel och enligt artikel 1 i rådets direktiv 78/687/EEG av den 25 juli 1978 om samordning av bestämmelserna i lagar och andra författningar om verksamhet som tandläkare samt enligt artikel 189 i EEG-fördraget,

- förpliktar Italienska republiken att ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - EGT nr L 233, s. 1.

(2) - Ibidem, s. 10.

(3) - Artikel 1.1 a-e i ovannämnda direktiv.

(4) - Ibidem, punkt 2, nämligen fem års teoretiska och praktiska studier.

(5) - I artikel 3 finns en uttömmande förteckning över de nationella utbildningsbevis som erkänns automatiskt.

(6) - Lag nr 409 av den 24 juli 1995 (nedan kallad "1985 års lag"), artiklarna 1 och 2.

(7) - Ibidem, artikel 1.

(8) - GURI nr 262 av den 8.11.1988.

(9) - Skrivelse av den 19 oktober 1990.

(10) - Av den 28 november 1991.

(11) - Artikel 3 i samma direktiv.

(12) - Artikel 1 i erkännandedirektivet och artikel 5 i samordningsdirektivet.

(13) - I vilken kvalitativa och kvantitativa kriterier fastställs.

(14) - Se särskilt fjärde och sjunde övervägandet i samordningsdirektivet.

(15) - Så är inte fallet i rådets direktiv 75/362/EEG och 75/363/EEG av den 16 juni 1975 angående läkarverksamhet (EGT nr L 167, s. 1 och 14).

(16) - Trettonde övervägandet i erkännandedirektivet och sjunde övervägandet i samordningsdirektivet.

(17) - Sjunde övervägandet i samordningsdirektivet, samt trettonde, fjortonde och femtonde övervägandet i erkännandedirektivet.

(18) - Artikel 24 i erkännandedirektivet och artikel 8 i samordningsdirektivet. Dessa direktiv har anmälts till samtliga medlemsstater den 28 juli 1978 (punkt 1 i kommissionens ansökan).

(19) - Se särskilt de relevanta domar som citeras i kommissionens replikinlaga, punkt 5, andra stycket.

(20) - Dom av den 26 februari 1975, Bonsignore (67/74, Rec. s. 297, punkt 6.2), dom av den 23 mars 1983, Peskeloglou (77/82, Rec. s. 1085, punkterna 12 och 13) och dom av den 14 december 1989, Agegate (C-3/87, Rec. s. 4459, punkt 39-41).

(21) - 147/86, Rec. s. 1637, punkt 7-9.

(22) - Se i detta avseende Cassan M.: L'Europe communautaire de la santé, Coopération et développement, Édition Economica, 1989, s. 91, första och tredje stycket, och s. 92 första stycket; Pertek J.: "Professions médicales et paramédicales - Libre circulation - Reconnaissance des diplômes", Juris-Classeurs Europe, Éditions Techniques, 1994, särskilt punkt 40-68.

(23) - "Syftet med detta direktiv är att erkänna utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för tandläkare för att göra det möjligt att påbörja och utöva verksamhet som tandläkare och att erkänna utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för specialister".

(24) - "Med hänsyn till folkhälsan bör målet inom gemenskapen vara en allmän definition av verksamhetsfältet för yrkesutövarna i fråga...".

(25) - "Medlemsstaterna kommer att se till att utbildningen för tandläkare fr.o.m. genomförandet av detta direktiv ger dem de färdigheter som krävs för att utöva alla former av verksamhet som innebär förebyggande, diagnos och behandling av anomalier och sjukdomar i tänder, mun, käkar och omkringliggande vävnader".

(26) - "Samordningen av de villkor för utövandet av verksamheten som fastställts i detta direktiv...".

(27) - "Den samordning som fastställts i detta direktiv omfattar yrkesutbildning av tandläkare...".

(28) - Dom av den 9 februari 1994 (C-154/93, Rec. s. I-451, punkterna 11 och 12).

(29) - Ibidem, punkt 13.

(30) - Ovannämnda dom Tawil-Albertini, punkt 11.