Förslag till avgörande av generaladvokat Tesauro föredraget den 26 september 1996. - Franska republiken mot Europeiska kommissionen. - Mjölk - System med tilläggsavgift - Tillämpningsföreskrifter - Beslut 93/673/EY - Kommissionens behörighet. - Mål C-69/94.



Rättsfallssamling 1997 s. I-02599



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Republiken Frankrike har väckt talan i enlighet med artikel 173 i EG-fördraget och yrkat att domstolen skall ogiltigförklara kommissionens beslut 93/673/EG av den 10 december 1993 om fastställande av ett schablonmässigt avdrag på förskott för bokförda jordbruksutgifter i fall av bristande iakttagelse av bestämmelserna om ingivande av det årliga frågeformulär om de tilläggsavgifter för mjölk och mjölkprodukter som fastställs i rådets förordning (EEG) nr 3950/92(1)(nedan kallat beslutet).

Närmare bestämt har den franska regeringen å ena sidan gjort gällande att beslutet har fattats i strid med de bestämmelser som utgör dess rättsliga grund och i strid med vissa väsentliga formkrav samt i strid med bestämmelserna i förordningen om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Å andra sidan har den gjort gällande att de påföljder som föreskrivs i beslutet i fall av bristande iakttagelse av dess bestämmelser strider mot proportionalitetsprincipen.

Tillämpliga bestämmelser

2 Systemet med tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter infördes år 1984 i syfte att minska obalansen mellan tillgång och efterfrågan på ifrågavarande produkter på gemenskapsmarknaden.

Systemets tillämpningstid har förlängts för sju tolvmånadersperioder som började löpa den 1 april 1993 genom rådets förordning (EEG) nr 3950/92(2) av den 28 december 1992 (nedan kallad grundförordningen), vari vissa ändringar görs för att förbättra och förenkla systemet med hänsyn till de erfarenheter som förvärvats under de första år då systemet varit tillämpligt.

3 I enlighet med artikel 11 i grundförordningen(3) antog kommissionen den 9 mars 1993 förordning (EEG) nr 536/93(4) om tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften (nedan kallad tillämpningsförordningen).

Det femte övervägandet i tillämpningsförordningen har följande lydelse:

"De erfarenheter som förvärvats har visat att systemet inte har fungerat helt effektivt till följd av betydande förseningar i samband med både ingivandet av siffror om insamling eller direktförsäljning och betalningen av avgiften. Dessa erfarenheter bör beaktas och nödvändiga slutsatser dras så att strikta villkor fastställs beträffande tidsfrister för meddelanden och betalningar samt möjliggöra för påföljder i de fall där tidsfristerna överskrids."

I artikel 8 fjärde strecksatsen i tillämpningsförordningen åläggs medlemsstaterna att till kommissionen lämna in "före den 1 september varje år det vederbörligen ifyllda frågeformuläret som framgår av bilagan. Om denna tidsfrist överskrids, skall kommissionen göra ett schablonmässigt avdrag på förskotten vid bokföringen av jordbruksavgifterna".

Syftet med frågeformuläret är att samla in en rad upplysningar och statistiska uppgifter om hur systemet tillämpas och om hur det fungerar för varje år och för varje enskild medlemsstat.

4 I det omtvistade beslutet, som har antagits i enlighet med ovan nämnda artikel 8 fjärde strecksatsen i tillämpningsförordningen fastslås storleken på avdraget på förskotten i fråga.

I artikeln föreskrivs närmare bestämt ett avdrag på förskottet för bokförda utgifter med 1 procent av det totala belopp som under det föregående räkenskapsåret har betalats till den berörda medlemsstaten om frågeformuläret inte har skickats in före den 1 september det innevarande året (artikel 1), ett avdrag med 0,5 procent om ett frågeformulär har skickats in som visar sig avvika med mer är 10 procent (artikel 2) och ett avdrag med 0,04 procent för varje uppgift som inte är ifylld om frågeformuläret inte är fullständigt ifyllt.

5 Bestämmelsen i artikel 8 fjärde strecksatsen i tillämpningsförordningen har nyligen ändrats genom kommissionens förordning (EG) nr 82/96 av den 22 januari 1996.(5)

Genom artikel 1.1 i den förordningen läggs följande stycke till ursprungstexten: "Vid ändring av uppgifterna, bl.a. efter den kontroll som föreskrivs i artikel 7, skall uppdateringen sändas till kommissionen före den 1 december, den 1 mars och den 1 juli varje år."(6)

Skälen till överklagandet

6 Den franska regeringen har, som antytts, anfört tre olika grunder för sin talan, närmare bestämt: åsidosättande av artikel 8 fjärde strecksatsen i tillämpningsförordningen och av artikel 11 i grundförordningen och av vissa väsentliga formkrav, åsidosättande av rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken(7) och brott mot proportionalitetsprincipen.

Den första grunden

7 Beträffande den första grunden hävdar den franska regeringen att beslutet, särskilt artiklarna 2 och 3, inte med giltig verkan kunde antas med stöd av artikel 8 fjärde strecksatsen i tillämpningsförordningen. I denna bestämmelse föreskrivs nämligen uttryckligen avdrag på förskotten endast vid försenad inlämning av frågeformuläret, medan de fall då inlämning sker av ett felaktigt eller ofullständigt ifyllt frågeformulär (som regleras i de ovan nämnda artiklarna 2 och 3) inte behandlas i denna artikel.

Enligt den franska regeringen finner artiklarna 2 och 3 inte heller någon lämplig rättslig grund i artikel 11 i grundförordningen, i vilken kommissionen, som antytts, ges befogenhet att anta tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften. I denna bestämmelse föreskrivs uttryckligen att förvaltningskommittén skall delta i förfarandet med antagande av tillämpningsföreskrifterna i fråga.(8) Emellertid förefaller inte något yttrande från ovannämnda kommitté ha begärts när det överklagade beslutet fattades.

8 För att kunna bedöma huruvida den franska regeringen har fog för de ståndpunkter den har anfört under den första grunden finner jag det framför allt lämpligt att uppehålla mig, om dock kortvarigt, vid syftet med systemet med tilläggsavgift i mjölksektorn och därefter vid tanken bakom bestämmelsen i artikel 8 i grundförordningen och således bakom bestämmelserna i det överklagade beslutet.

Jag vill inledningsvis erinra om att systemet, som tidigare antytts, infördes i syfte att minska obalansen på mjölkmarknaden mellan en ständigt ökande produktion och en intern konsumtionsnivå och en export som däremot var oförändrade. Genom förordning (EEG) nr 856/84 av den 31 mars 1984(9) införde rådet för första gången ett system med tilläggsavgift, det vill säga en mekanism för ekonomiskt ansvar som träder i funktion när den saluförda (inte den producerade) kvantiteten mjölk i en viss medlemsstat överstiger en förutbestämd årlig kvantitet (nedan kallad referenskvantitet eller mjölkkvot). Man har på detta sätt velat minska intresset, om inte för produktionen, så åtminstone för saluförandet av mjölken och mjölkprodukterna, i syfte att minska det strukturella överskottet inom sektorn.

9 Systemet, som flera gånger har ändrats eller fått förlängd tillämpningstid och som slutligen kodifierats i grundförordningen, fungerar i huvudsak på följande sätt. De referenskvantiteter som tilldelats varje stat fördelas på varje enskild producent i individuella kvantiteter. Det åligger de enskilda producenterna att betala det belopp som utgör tilläggsavgiften i de fall kvantiteten överskrids.(10)

Överskottet på avgiften, som för närvarande är 115 procent av riktpriset på mjölk, betalas till gemenskapen(11) och används till att finansiera utgifterna för att stabilisera och reglera marknaden för mjölkprodukter.

10 Med stöd av den tidigare nämnda artikel 11 i grundförordningen har kommissionen antagit tillämpningsförordningen i tre uttryckliga syften: att tillhandahålla de ytterligare faktorer som krävs för beräkningen av tilläggsavgiften, att bestämma de åtgärder som skall säkerställa att avgiften betalas i tid och att införa bestämmelser om de kontroller som skall genomföras för att säkerställa att avgiften uppbärs på korrekt sätt (se andra övervägandet).

Kontrollerna av att avgiften uppbärs på korrekt sätt åvilar i första hand de behöriga nationella myndigheterna, som måste vidta nödvändiga kontrollåtgärder på plats.(12) Kommissionen däremot informeras årligen om situationen vad angår avgiften i varje medlemsstat genom att de nationella myndigheterna skickar in det frågeformulär som avses i artikel 8 fjärde strecksatsen i tillämpningsförordningen.

11 Kommissionen skall med stöd av den information den har fått från varje medlemsstat bedöma huruvida den bör vidta korrigerande åtgärder. Om referenskvantiteterna överskrids i en eller flera medlemsstater kan kommissionen till exempel, beroende på överskridandets storlek, direkt ingripa beträffande priserna, höja återbetalningen vid export eller införa tvångslagring av överskotten. Om det konstateras att en medlemsstat i strid med gemenskapsrätten inte har uppburit vissa belopp som den är skyldig gemenskapen, kan kommissionen dessutom minska de månatliga förskotten på jordbruksutgifterna med stöd av den behörighet den har i kraft av gällande bestämmelser och som bekräftats av domstolens domar av den 17 oktober 1991.(13)

Som synes är alltså frågeformuläret i fråga ett avgörande instrument för att på ett korrekt sätt förvalta systemet på gemenskapsnivå, eftersom det ger kommissionen tillgång till alla fakta som är nödvändiga för att ingripa på lämpligaste sätt. Det bör observeras att tillgången till fakta genom frågeformulären är oumbärlig inte endast i syfte att kontrollera och samordna uppbörden utan också, till sist, för att såvitt möjligt eliminera eller korrigera avvikelser som riskerar att uppstå på grund av obalansen mellan tillgång och efterfrågan på marknaden i fråga, vilket, som vi sett, är det slutliga målet för systemet med tilläggsavgifter.

12 Det är mot den bakgrunden uppenbart att medlemsstaternas skyldighet att tillhandahålla kommissionen alla de uppgifter som är nödvändiga för att den effektivt skall kunna fullgöra de förvaltningsuppgifter på detta område som den har tilldelats genom fördraget kan fullgöras endast genom att ett fullständigt och exakt ifyllt frågeformulär skickas in. Att tolka artikel 8 fjärde strecksatsen i tillämpningsförordningen så, att artikeln endast anses föreskriva en skyldighet i tidshänseende, det vill säga skyldigheten att skicka in ett frågeformulär (även om detta, paradoxalt nog, skulle vara ofullständigt eller felaktigt ifyllt) inom en viss tid, skulle vara liktydigt med att frånta bestämmelsen all betydelse.

Härtill kan läggas ordalydelsen i bestämmelsen, i vilken medlemsstaterna åläggs att varje år, före den 1 september, skicka in "det vederbörligen ifyllda frågeformuläret som framgår av bilagan".(14)

Under dessa omständigheter förefaller det mig inte vara möjligt att med fog tvivla på att det omtvistade beslutet, också till den del det föreskriver negativa ekonomiska konsekvenser för den medlemsstat som har skickat in ett ofullständigt eller felaktigt ifyllt frågeformulär, även om detta skett inom utsatt tid, helt uppfyller de krav som ställs i artikel 8 fjärde strecksatsen i tillämpningsförordningen.

13 Den franska regeringens påstående, slutligen, att beslutet har fattats i strid med formkraven i artikel 11 i grundförordningen, är enligt min mening likaledes ogrundat.

Som kommissionen med fog har understrukit, utgör nämligen inte beslutet någon "tillämpningsföreskrift" såsom stadgas i ovan nämnda artikel 11, och som kräver förvaltningskommitténs yttrande. Det är helt enkelt fråga om ett beslut som, i lika procenttal för alla medlemsstater, fastställer storleken på avdragen på förskotten för olika möjliga fall av överträdelse av bestämmelsen i artikel 8 fjärde strecksatsen i tillämpningsförordningen.

14 Kommissionen kan alltså göra sådana avdrag genom individuella beslut som fattas gentemot de enskilda medlemsstaterna i kraft av den behörighet som kommissionen tilldelas genom artikel 8 fjärde strecksatsen i tillämpningsförordningen.

Talan kan därför inte vinna bifall på denna grund. Den andra grunden

15 Som andra grund för sin talan har den franska regeringen åberopat brott mot rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970(15) om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken såsom den tolkas i domstolens fasta praxis.

Den sökande regeringen åberopar särskilt domarna av den 17 oktober 1991 i vilka domstolen har tillerkänt kommissionen befogenheten att göra avdrag på de belopp som skall betalas som månatliga förskott i förhållande till varje medlemsstats räkenskapssituation gentemot EUGFJ vid utebliven uppbörd i strid med gemenskapsrätten. I domarna framhålls emellertid att avdraget inte har slutgiltig karaktär utan att det är tillfälligt och provisoriskt och inte kan inverka på det slutliga beslutet angående avslut av årsräkenskaperna.(16)

Enligt den franska regeringen skulle följderna av det omtvistade beslutet, tvärt emot vad som bestämts av domstolen, få en definitiv karaktär, särskilt med hänsyn till att de tillämpas automatiskt och utan att det föreligger någon presumtion för att den berörda staten har brutit mot gemenskapsrätten och utan att staten har fått framlägga sin ståndpunkt.

16 Detta argument förefaller mig utan tvekan ogrundat, eftersom det saknas skäl att anse att avdragen i fråga, till skillnad från alla andra avdrag på jordbruksutgifter inom EUGFJ, inte skulle vara av sådan tillfällig och provisorisk karaktär som föranleder att avdraget prövas på nytt när det slutliga beslut skall fattas om årsräkenskaperna som bestämmer varje stats finansiella ställning i förhållande till EUGFJ.

Å andra sidan motiverar den franska regeringen sitt påstående enbart med den omständigheten att varken tillämpningsförordningen eller beslutet uttryckligen föreskriver att avdragen skall tas upp till ny prövning när slutligt beslut fattas om avslut av årsräkenskaperna.

17 Det förtjänar knappast att understrykas att kommissionen själv, såväl i sina skriftliga inlagor som under sammanträdet, flera gånger har bekräftat att åtgärderna i fråga är av provisorisk och tillfällig karaktär och att de kan prövas på nytt när det slutliga beslutet fattas för varje medlemsstat.

Kommissionen har närmare bestämt erinrat om, såsom framgår just av bestämmelserna om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken såsom dessa har tolkats av domstolen, att det i den slutliga beräkningen av det belopp som tillkommer varje medlemsstat skulle kunna gå att ge vederbörlig kompensation för de avdrag på de månatliga förskotten som visar sig vara felaktiga (till exempel av det skälet att förseningen berodde på force majeure) när det slutliga beslutet om avslut fattas. Domstolen förfogar för tillfället inte heller över uppgifter som skulle kunna ge anledning att ifrågasätta vad som förefaller vara brukligt på detta område och som för övrigt överensstämmer med fast rättspraxis.

Den tredje grunden

18 I den tredje grunden i talan har den franska regeringen hävdat att kommissionen, genom att i det omtvistade beslutet fastställa storleken på avdragen i fråga, har åsidosatt proportionalitetsprincipen.

I synnerhet har den franska regeringen gjort gällande att de omtvistade bestämmelserna "överskrider gränserna för vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet" i enlighet med rättspraxis fastlagd i målet Buitoni(17), eftersom de föreskriver verkliga påföljder för den medlemsstat som brutit mot plikten att skicka in frågeformuläret. Den har dessutom gjort gällande att eftersom dessa påföljder inte är förbundna med brott mot (den primära) skyldigheten att säkerställa att avdraget uppbärs, utan mot (den sekundära) skyldigheten att underrätta kommissionen om hur uppbörden har skett, strider bestämmelserna likaledes mot vad domstolen har beslutat i domarna i målen Man och Kurt Drewes.(18)

19 Kommissionen å sin sida har ifrågasatt att avdragen har karaktären av påföljd och har definierat dem, särskilt med hänsyn till deras provisoriska och tillfälliga art, som "negativa ekonomiska konsekvenser" för den stat som drabbas. Dessutom har kommissionen påmint om att den distinktion mellan primära och sekundära skyldigheter som görs under omständigheter som är väl definierade och skilda från dem i ifrågavarande mål, det vill säga skyldigheten att ställa säkerhet för begäran om exportintyg,(19) inte utan vidare kan överföras på föreliggande förfarande.

Genom att på nytt understryka att upplysningarna i frågeformuläret är av den arten att de är nödvändiga för en korrekt tillämpning av hela systemet med avdrag hävdar således kommissionen att åtgärderna i fråga är proportionella i förhållande till det eftersträvade syftet.

20 Som jag redan har påpekat i mitt förslag till avgörande i målet Otto Pressler,(20) anser jag i princip inte att definitionen av den rättsliga karaktären av bestämmelserna som förbinder bristande uppfyllelse av vissa villkor med en ogynnsam rättslig konsekvens för den inblandade är nödvändig för att bedöma huruvida sådana bestämmelser är förenliga med proportionalitetsprincipen. Med andra ord är det i förevarande fall utan betydelse för bestämmelsernas förenlighet med proportionalitetsprincipen om det är fråga om påföljder i teknisk mening, som den franska regeringen hävdar, eller om negativa ekonomiska konsekvenser, som kommissionen hävdar.

Det bör därför i varje fall, enligt domstolens fasta rättspraxis, undersökas om inte det omtvistade beslutets bestämmelser går utöver vad som är lämpligt och nödvändigt för att det eftersträvade syftet skall uppnås och, närmare bestämt, om de medel som används däri för att uppnå syftet är lämpade för den betydelse syftet har och nödvändiga för att syftet skall uppnås.(21)

21 Som redan sagts har beslutet inte något annat syfte än att fastställa tidsfristerna i en föreskrift som redan finns i artikel 8 i tillämpningsförordningen. I artikeln bestäms storleken på avdragen för olika möjliga fall av överträdelse av den skyldighet som åvilar medlemsstaterna att inom en viss tidsfrist skicka in ett vederbörligen ifyllt frågeformulär.

Med hänsyn till den betydelse upplysningarna i frågeformuläret har för att systemet med tilläggsavgifter skall tillämpas korrekt, liksom till den omständigheten att kommissionen endast kan fullgöra sin uppgift att samordna och reglera mjölkmarknaden på ett korrekt sätt om den i tid får tillgång till de fakta som är nödvändiga för att skyndsamt vidta lämpliga åtgärder, anser jag inte att de ogynnsamma konsekvenser som enligt beslutet följer av en överträdelse av skyldigheten i fråga är oproportionella i förhållande till det eftersträvade syftet.

22 Denna slutsats stöds av att avdragen på förskotten som kommissionen har behörighet att göra har provisorisk karaktär och av att de prövas på nytt när det slutliga beslutet fattas om avslut av räkenskaperna för varje medlemsstat. Som framhållits ovan i punkt 17 anser jag detta vara oundgängliga förutsättningar för systemet.

Redan den omständigheten att avdragen på de månatliga förskotten som tillämpas på den stat som genom förseningar och försummelser har riskerat att äventyra hela systemets funktion inte är oåterkalleliga och definitiva, utan tvärtom föremål för omprövning, visar med andra ord att syftet med sådana åtgärder har en proportionell karaktär.

23 För fullständighetens skull skall slutligen påpekas att den franska regeringen vid förhandlingen har åberopat rådets nyligen antagna förordning (EEG) nr 82/96, nämnd ovan, i vilken artikel 8 i tillämpningsförordningen ändras genom att det införs en skyldighet för medlemsstaterna att genom uppdateringar var fjärde månad ge underrättelse om eventuella ändringar av uppgifterna i frågeformuläret vilka kan framgå av kontrollåtgärderna som föreskrivs i artikel 7 i tillämpningsförordningen. Enligt den franska regeringen visar denna ändring att kommissionen i själva verket kan få systemet att fungera även om underrättelse om de uppgifter som kommissionen behöver kommer den tillhanda vid olika datum och efter det föreskrivna datumet den 1 september.

Även detta argument saknar emellertid fog. De uppdateringar som skall ske var fjärde månad är inget annat än rättelse som föreskrivs i den nya förordningen med avseende på onormala situationer (som till exempel i underrättelse till kommissionen om fakta som vid kontroller visat sig felaktiga). Således ändras inte genom dessa innehållet i den skyldighet som åvilar medlemsstaterna att i normala situationer skicka ett fullständigt och exakt ifyllt frågeformulär inom föreskriven tid.

24 Avslutningsvis anser jag inte att de argument som den franska regeringen har framfört rimligen kan bringa tvivel om att det överklagade beslutet är giltigt. Beslutet har rentav den förtjänsten att det ålägger medlemsstaterna ansvar för att, så långt deras behörighet sträcker sig, bidra till att ett komplicerat system till att normalisera mjölkmarknaden fungerar.

Vad sedan gäller bördans stränghet anser jag det vara betydelsefullt att, som kommissionen har påpekat, "straffbestämmelserna" hittills aldrig har tillämpats, eftersom medlemsstaterna hittills punktligt och på ett korrekt sätt har fullgjort skyldigheten i fråga.

25 På grund av det ovan anförda föreslår jag därför att domstolen

- ogillar talan

- förpliktar den sökande staten att betala rättegångskostnaderna.

(1) - EGT L 310, s. 44.

(2) - EGT L 405, s .1.

(3) - Enligt vilken tillämpningsföreskrifterna för förordningen skall antas genom ett förfarande där systemets förvaltningskommitté deltar.

(4) - EGT L 57, s. 12.

(5) - EGT L 17, s. 1.

(6) - I artikel 7 i grundförordningen föreskrivs de kontroller som de behöriga nationella myndigheterna skall göra gentemot producenter och uppköpare för att säkerställa att systemet fungerar effektivt.

(7) - EGT L 94 s. 13.

(8) - Det är fråga om förfarandet i artikel 30 i rådets förordning (EEG) nr 804/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter.

(9) - EGT L 90 s. 10.

(10) - Av praktiska skäl är det uppköparen som betaler det belopp han är skyldig till det behöriga organet i medlemsstaten och drar av beloppet från det pris som betalas till de producenter som är skyldiga att betala avgiften (se artikel 2.2 i grundförordningen).

(11) - Närmare bestämt EUGFJ (Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket).

(12) - Se ovan artikel 7.

(13) - Domstolens dom i mål C-342/89, Tyskland mot kommissionen (Rec. 1991, s. I-5031), och i mål C-346/89, Italien mot kommissionen (Rec. 1991, s. I-5057).

(14) - Min kursivering.

(15) - I dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 3183/87 av den 19 oktober 1987 (EGT L 304, s. 1), och nr 2048/88 av den 24 juni 1988 (EGT L 185, s. 1).

(16) - De ovan citerade domarna av den 17 oktober 1991, punkt 16-19.

(17) - Domstolens dom av den 20 februari 1979 i mål C-122/78, Buitoni (Rec. 1979, s. 677, punkt 16).

(18) - Domstolens dom av den 24 september 1985 i mål 181/84, Man (Rec. 1985, s. 2889), respektive av den 18 april 1989 i mål 358/87, Drewes (Rec. 1989, s. 891). I synnerhet har domstolen i punkt 17 i den senare domen, meddelad i fråga om bidrag för att inte saluföra mjölk, fastslagit att "bristande åtlydnad av skyldigheten att inte saluföra mjölk ... kan inverka negativt på målet med systemet med bidrag, dvs. minskning av överskottet på mjölk och mejeriprodukter, på ett så allvarligt sätt att det förefaller motiverat att återkräva hela belopp, medan åsidosättande av ett av kontrollförfarandena ... inte kan få en sådan verkan såvida inte själva kontrollen därigenom omöjliggörs."

(19) - Ovannämnda dom i målet Man.

(20) - Förslag till avgörande föredraget den 13 december 1991 till dom av den 21 januari 1992 i mål C-319/90, Pressler (Rec. 1992, s. 203, punkterna 3 och 4 i förslaget).

(21) - Se, bland andra, ovan (fotnot 20) nämnda dom i målet Pressler, punkt 12.