FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

ANTHONY COLLINS

föredraget den 15 december 2022 ( 1 )

Mål C‑204/21

Europeiska kommissionen

mot

Republiken Polen

”Artikel 258 FEUF – Fördragsbrott – Regelverk med disciplinåtgärder mot domare – Rättsstatsprincipen – Domares oavhängighet – Effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten – Artikel 19.1 andra stycket FEU – Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 267 FEUF – Granskning av efterlevnaden av det unionsrättsliga kravet att en domstol ska vara oavhängig och opartisk – Exklusiv behörighet för Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (avdelningen för extraordinär kontroll och offentliga angelägenheter) vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) – Oavhängigheten hos Izba Dyscyplinarna (avdelningen för disciplinära mål) vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) – Rätt till respekt för privatlivet – Rätt till skydd av personuppgifter – Förordning (EU) 2016/679”

Innehållsförteckning

I. Avgränsning av föremålet för talan II. Tillämpliga bestämmelser – Polsk rätt A. Den ändrade lagen om Högsta domstolen B. Den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation C. Den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation D. Ändringslagen – Övergångsbestämmelser III. Det administrativa förfarandet IV. Förfarandet vid EU-domstolen V. Tillämpliga bestämmelser VI. Rättslig bedömning A. Den andra anmärkningen – Den exklusiva behörigheten för avdelningen för extraordinär kontroll att pröva klagomål och rättsfrågor som rör en domstols eller domares bristande oavhängighet 1. Parternas argument 2. Bedömning a) Upptagande till prövning b) Prövning i sak B. Den första anmärkningen – Förbudet för nationella domstolar att granska efterlevnaden av det unionsrättsliga kravet på ett effektivt rättsmedel inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag 1. Parternas argument 2. Bedömning a) Upptagande till prövning b) Prövning i sak 1) Inledande anmärkningar – Räckvidden av kommissionens första och andra anmärkning 2) Rätten till ett effektivt rättsmedel inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag C. Den tredje anmärkningen – Att granska efterlevnaden av de unionsrättsliga kraven på en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag betraktas som en disciplinär överträdelse 1. Parternas argument 2. Bedömning a) Inledande synpunkter beträffande räckvidden av kommissionens andra och tredje anmärkning b) Disciplinära förfaranden D. Den fjärde anmärkningen – Behörigheten för avdelningen för disciplinära mål att pröva och avgöra mål som direkt påverkar domares och domarassessorers ställning och ämbetsutövning 1. Parternas argument 2. Bedömning E. Den femte anmärkningen – Åsidosättande av domares grundläggande rätt till respekt för privatlivet och av rätten till skydd av personuppgifter 1. Parternas argument 2. Bedömning VII. Rättegångskostnader VIII. Förslag till avgörande

I. Avgränsning av föremålet för talan

1. Denna talan enligt artikel 258 FEUF har sitt upphov i att Republiken Polen den 20 december 2019 antog ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (lag om ändring av lagen om de allmänna domstolarnas organisation, lagen om Högsta domstolen och vissa andra lagar) ( 2 ) (nedan kallad ändringslagen). Europeiska kommissionen har hävdat att vissa bestämmelser i ändringslagen strider mot artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), artikel 267 FEUF, principen om unionsrättens företräde samt rätten till respekt för privatlivet och rätten till skydd av personuppgifter, vilka garanteras genom artiklarna 7 och 8.1 i stadgan och artiklarna 6.1 c och e, 6.3 och 9.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) ( 3 ) (nedan kallad dataskyddsförordningen).

2. Kommissionens talan består av fem anmärkningar.

3. Genom de första tre anmärkningarna, som har anknytning till varandra, har kommissionen gjort gällande att ändringslagen begränsar eller utesluter möjligheten för nationella domstolar att säkerställa att enskilda som gör gällande rättigheter enligt unionsrätten har tillgång till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag och att den därigenom strider mot artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan och artikel 267 FEUF. Genom de första två anmärkningar har kommissionen även gjort gällande att ändringslagen strider mot principen om unionsrättens företräde. I mål som avser tillämpningen eller tolkningen av unionsrätten måste medlemsstaterna säkerställa iakttagandet av den grundläggande rätten till ett effektivt rättsmedel inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Om det görs gällande att denna rättighet har åsidosatts, måste enskilda i princip kunna få detta prövat vid en nationell domstol. Av detta följer att i mål som avser enskildas rättigheter enligt unionsrätten måste varje nationell domstol kunna kontrollera ett åsidosättande av den enskildes rätt att få sin sak prövad inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Varje begränsning eller uteslutning av möjligheten för en nationell domstol att förvissa sig om att enskilda som åberopar sina rättigheter enligt unionsrätten har tillgång till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag utgör ett åsidosättande av de skyldigheter som införts genom ovannämnda bestämmelser. ( 4 )

4. Den fjärde anmärkningen avser den behörighet som ändringslagen tillerkänner Izba Dyscyplinarna (avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen, Polen) (nedan kallad avdelningen för disciplinära mål) vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen, Polen) (nedan kallad Högsta domstolen) i frågor som rör domares ställning. Kommissionen har hävdat att eftersom avdelningen för disciplinära mål inte uppfyller de erforderliga kraven på oavhängighet och opartiskhet, påverkar ändringslagen oavhängigheten för domare vilkas ställning är föremål för granskning vid avdelningen för disciplinära mål och strider därigenom mot artikel 19.1 andra stycket FEU.

5. Den femte anmärkningen avser den skyldighet som ändringslagen ålägger domare att, innan de utnämns, tillhandahålla information om sina offentliga och sociala aktiviteter i föreningar och ideella stiftelser, inbegripet medlemskap i ett politiskt parti, och offentliggörandet av denna information. Kommissionen anser att dessa skyldigheter är oproportionerliga och utgör ett åsidosättande av rätten till respekt för privatlivet och rätten till skydd av personuppgifter, vilka garanteras genom artiklarna 7 och 8.1 i stadgan och artiklarna 6.1 c och e, 6.3 och 9.1 i dataskyddsförordningen.

II. Tillämpliga bestämmelser – Polsk rätt

A. Den ändrade lagen om Högsta domstolen

6. Genom ustawa o Sądzie Najwyższym (lag om Högsta domstolen) av den 8 december 2017 ( 5 ) inrättades två nya avdelningar vid Högsta domstolen: avdelningen för disciplinära mål och Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (avdelningen för extraordinär kontroll och offentliga angelägenheter) (nedan kallad avdelningen för extraordinär kontroll).

7. Genom ändringslagen ändrades lagen om Högsta domstolen, i den del som är relevant i förevarande förfarande så, att §§ 2–6 fördes in i artikel 26, punkt 1a fördes in i artikel 27 § 1, § 3 fördes in i artikel 45, §§ 2–5 fördes in i artikel 82 och ändringar fördes in i artiklarna 29 och 72 § 1.

8. I artikel 26 §§ 2–6 i den ändrade lagen om Högsta domstolen föreskrivs följande: ”2. [Avdelningen för extraordinär kontroll] är behörig att pröva ansökningar eller förklaringar om att en domare är jävig eller om att utse en domstol vid vilket ett förfarande ska genomföras, inklusive klagomål om en domstols eller en domares bristande oavhängighet. Den domstol vid vilken målet anhängiggörs ska omedelbart skicka en begäran till ordföranden på [avdelningen för extraordinär kontroll] så att målet handläggs i enlighet med de regler som fastställts i olika bestämmelser. Att en begäran inges till ordföranden för [avdelningen för extraordinär kontroll] innebär inte att det pågående förfarandet vilandeförklaras. 3. Ansökan som avses i § 2 ska inte prövas om den avser fastställande eller bedömning av lagenligheten av utnämningen av en domare eller av vederbörandes rätt att utöva dömande verksamhet. 4. [Avdelningen för extraordinär kontroll] är behörig att pröva överklaganden som syftar till att fastställa att avgöranden eller slutliga domar från [Högsta domstolen], allmänna domstolar, militärdomstolar och förvaltningsdomstolar, inbegripet [Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen, Polen)], är rättsstridiga, om rättsstridigheten består i att ifrågasätta ställningen för den person som utnämnts till en domartjänst och som har avgjort målet. 5. Bestämmelserna om att fastställa att en slutlig dom är rättsstridig gäller i tillämpliga delar på förfarandet i de mål som avses i § 4, och bestämmelserna om att återuppta ett domstolsförfarande som avslutats genom ett slutligt avgörande är tillämpliga på straffrättsliga mål. Det är inte nödvändigt att vid första påseendet fastställa sannolikheten eller uppkomsten av en skada som orsakats av att det avgörande som är föremål för överklagandet har meddelats. 6. Överklaganden som syftar till att fastställa att en sådan slutlig dom som avses i § 4 är rättsstridig kan inges till [avdelningen för extraordinär kontroll] utan att gå via den domstol som meddelat det överklagade avgörandet, även om en part inte har uttömt tillgängliga rättsmedel, inbegripet det extraordinära överklagandet till [Högsta domstolen].”

9. I artikel 27 § 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen föreskrivs följande: ”Avdelningen för disciplinära mål ska vara behörig att avgöra följande mål och ärenden: … 1a. Mål om tillstånd att inleda ett straffrättsligt förfarande mot domare, domarassessorer, åklagare och biträdande åklagare eller om att häkta dem. 2. Arbetsrättsliga och socialförsäkringsrättsliga mål med avseende på domare vid [Högsta domstolen]. 3. Mål om pensionering av domare vid [Högsta domstolen].”

10. I artikel 29 §§ 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen föreskrivs följande: ”2. Inom ramen för [Högsta domstolens] eller dess domstolsorgans verksamhet är det inte tillåtet att ifrågasätta lagenligheten hos domstolar, statens konstitutionella organ eller hos organ som utövar tillsyn och rättsskydd. 3. [Högsta domstolen] eller något annat av dess domstolsorgan får varken fastställa eller bedöma lagenligheten av utnämningen av en domare eller av befogenheten att utföra de dömande uppgifter som följer av utnämningen.”

11. I artikel 45 § 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen föreskrivs följande: ”Den förklaring som avses i artikel 88a i [den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation] ska inges av domare vid [Högsta domstolen] till första ordföranden på [Högsta domstolen] och av första ordföranden på [Högsta domstolen] till [Krajowa Rada Sądownictwa (Nationella domstolsrådet) (nedan kallat KRS)].”

12. I artikel 72 § 1 i lagen om Högsta domstolen föreskrivs följande: ”En domare vid [Högsta domstolen] åläggs disciplinärt ansvar för fel i tjänsten (överträdelser av disciplinär karaktär) i bland annat följande fall: 1) Uppenbart och allvarligt åsidosättande av rättsregler. 2) Handlingar eller underlåtenhet som kan hindra eller allvarligt äventyra en rättslig myndighets verksamhet. 3) Handlingar som ifrågasätter förekomsten av en domares anställningsförhållande, huruvida utnämningen av en domare är effektiv eller huruvida ett konstitutionellt organ i Republiken Polen är legitimt.”

13. Enligt artikel 73 § 1 i nämnda lag är avdelningen för disciplinära mål disciplinär domstol i andra (och sista) instans för domare vid allmänna domstolar och disciplinär domstol i första och andra instans för domare vid Högsta domstolen.

14. I artikel 82 i den ändrade lagen om Högsta domstolen föreskrivs följande: ”… 2. När [Högsta domstolen] prövar ett mål i vilket det uppkommer en rättsfråga som rör en domares eller en domstols oavhängighet, ska den vilandeförklara målet och hänskjuta frågan till en sammansättning bestående av samtliga ledamöter vid [avdelningen för extraordinär kontroll]. 3. Om [Högsta domstolen], vid prövningen av en sådan ansökan som avses i artikel 26 § 2, hyser allvarliga tvivel om hur de rättsregler som ska ligga till grund för avgörandet ska tolkas, får den vilandeförklara målet och hänskjuta en rättsfråga till en sammansättning bestående av samtliga ledamöter vid [avdelningen för extraordinär kontroll]. 4. När [Högsta domstolen] antar ett sådant beslut som avses i § 2 eller 3 är [avdelningen för extraordinär kontroll] inte bunden av beslut från andra dömande sammansättningar vid [Högsta domstolen], såvida inte beslutet har fått verkan som rättslig princip. 5. Beslut som fattas av samtliga ledamöter på [avdelningen för extraordinär kontroll], med stöd av §§ 2 och 3, är bindande för samtliga sammansättningar vid [Högsta domstolen]. När det sker avvikelser från ett beslut som har vunnit verkan som rättslig princip krävs det att ett nytt beslut fattas i plenum vid [Högsta domstolen] och för att anta beslutet krävs det att minst två tredjedelar av domarna i varje avdelning ska närvara. Artikel 88 är inte tillämplig.”

B. Den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation

15. Genom ändringslagen ändrades ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych (lag om de allmänna domstolarnas organisation) av den 27 juli 2001, ( 6 ) bland annat så, att artikel 42a infördes, § 4 fördes in i artikel 55, och ändringar gjordes i artikel 107 § 1 och artikel 110 § 2a.

16. Artikel 42a i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation har följande lydelse: ”1. Inom ramen för domstolars eller dess domstolsorgans verksamhet är det inte tillåtet att ifrågasätta lagenligheten hos domstolar, statens konstitutionella organ eller hos organ som utövar tillsyn och rättsskydd. 2. En allmän domstol eller någon annan myndighet får varken fastställa eller bedöma lagenligheten av utnämningen av en domare eller av befogenheten att utföra de dömande uppgifter som följer av utnämningen. …”

17. I artikel 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation föreskrivs följande: ”Domare får döma i alla mål på anställningsorten och på andra domstolar i de fall som definieras i lag (domarens befogenhet). Bestämmelserna om att fördela mål och om att utse och ändra dömande sammansättningar begränsar inte en domares befogenheter och kan inte åberopas för att fastställa att en dömande sammansättning strider mot lagen, att en domstol har en olämplig sammansättning eller att en person som saknar befogenhet eller behörighet att döma ingår.”

18. Enligt artikel 88a i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation måste alla polska ( 7 ) domare avge vissa uppgifter som senare offentliggörs i Biuletyn Informacji Publicznej (offentliga informationsbulletinen): ”1. En domare ska inge en skriftlig förklaring med uppgift om 1. medlemskap i en förening, inbegripet föreningens namn och säte, innehavda befattningar och medlemskapets längd, 2. innehavd befattning i en ideell stiftelse, inbegripet stiftelsens namn och säte och period under vilken befattningen innehafts, 3. medlemskap i ett politiskt parti innan han eller hon utnämndes till domare och medlemskap i ett politiskt parti under ämbetstiden före den 29 december 1989, inbegripet partiets namn, innehavda befattningar och medlemskapets längd. 2. De förklaringar som avses i § 1 ska inges av domarna till ordföranden på den behöriga appellationsdomstolen och av ordförandena på appellationsdomstolarna till [Minister Sprawiedliwości (Justitieministern)]. 3. De förklaringar som avses i § 1 ska inges inom 30 dagar från den dag då domaren tillträdde sitt ämbete och inom 30 dagar från den dag då de omständigheter som avses i § 1 inträffade eller upphörde att föreligga. 4. Informationen i de förklaringar som avses i § 1 ska vara offentlig och ska göras tillgänglig i den offentliga informationsbulletin som avses i lag av den 6 september 2001 om tillgång till offentlig information senast 30 dagar efter den dag då förklaringen ingavs till det behöriga organet.”

19. I artikel 107 § 1 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation föreskrivs följande: ”En domare åläggs disciplinärt ansvar för fel i tjänsten (överträdelser av disciplinär karaktär) i bland annat följande fall: … 2. Handlingar eller underlåtenhet som kan hindra eller allvarligt äventyra en rättslig myndighets verksamhet. 3. Handlingar som ifrågasätter förekomsten av en domares anställningsförhållande, huruvida utnämningen av en domare är effektiv eller huruvida ett konstitutionellt organ i Republiken Polen är legitimt. …”

20. Artikel 110 § 2a i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation har följande lydelse: ”En disciplinär domstol inom vars domkrets den domare som är föremål för förfarandet utövar sin tjänst är territoriellt behörig att pröva de mål som avses i artiklarna 37 § 5 och 75 § 2 punkt 3. I de mål som avses i artiklarna 80 och 106zd är [Högsta domstolen] behörig i första instans med ensamdomare från avdelningen för disciplinära mål och i andra instans är [Högsta domstolen] behörig i en sammansättning med tre domare från avdelningen för disciplinära mål.”

C. Den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation

21. Genom ändringslagen ändrades ustawa – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (lag om förvaltningsdomstolarnas organisation) av den 25 juli 2002, ( 8 ) bland annat så, att §§ 1a och 1b fördes in i artikel 5, § 2 fördes in i artikel 8 och ändringar fördes in i artiklarna 29 § 1 och 49 § 1.

22. I artikel 5 §§ 1a och 1b i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation föreskrivs följande: ”1a. Inom ramen för en förvaltningsdomstols eller dess organs verksamhet är det inte tillåtet att ifrågasätta lagenligheten hos domstolar, statens konstitutionella organ eller hos organ som utövar tillsyn och rättsskydd. 1b. En förvaltningsdomstol eller något annat av dess domstolsorgan får varken fastställa eller bedöma lagenligheten av utnämningen av en domare eller av befogenheten att utföra de dömande uppgifter som följer av utnämningen.”

23. I artikel 8 § 2 i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation föreskrivs följande: ”Den förklaring som avses i artikel 88a i [den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation] ska inges av domare vid en [wojewódzki sąd administracyjny (regional förvaltningsdomstol)] till den behöriga ordföranden på en regional förvaltningsdomstol, av ordföranden på en regional förvaltningsdomstol och domare vid [Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen)] till ordföranden på [Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen)] och av ordföranden på [Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen)] till [KRS].”

24. Enligt artikel 29 § 1 i nämnda lag är de disciplinära överträdelser som föreskrivs i artikel 107 § 1 punkterna 2 och 3 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation även tillämpliga på domare vid förvaltningsdomstolar.

25. Enligt artikel 49 § 1 i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation är de disciplinära överträdelser som föreskrivs i artikel 72 § 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen även tillämpliga på domare vid Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen).

D. Ändringslagen – Övergångsbestämmelser

26. Enligt artikel 8 i ändringslagen är artikel 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation tillämplig på mål som inletts eller avslutats innan ändringslagen trädde i kraft, det vill säga före den 14 februari 2020.

27. Artikel 10 i ändringslagen har följande lydelse: ”1. Bestämmelserna i [lagen om Högsta domstolen], i den lydelse som följer av förevarande lag, är även tillämpliga på mål som prövas av avdelningen för extraordinär kontroll och offentliga angelägenheter och som väckts och inte har avslutats genom ett lagakraftvunnet avgörande, inklusive beslut, innan förevarande lag träder i kraft. 2. Den domstol som handlägger ett mål som avses i § 1 ska utan dröjsmål, dock senast sju dagar efter det att denna lag har trätt i kraft, hänskjuta målet till [avdelningen för extraordinär kontroll], som kan upphäva de åtgärder som tidigare vidtagits i den mån de hindrar att prövningen utförs i enlighet med lag. 3. Åtgärder som i strid med § 2 vidtas av domstolar och parter eller deltagare i förfarandet i de mål som avses i § 1 efter det att denna lag har trätt i kraft har inte några processuella verkningar.”

III. Det administrativa förfarandet

28. Eftersom kommissionen ansåg att Republiken Polen hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt de bestämmelser som anges i punkt 1 ovan, sände den, den 29 april 2020, en formell underrättelse till denna medlemsstat. Republiken Polen svarade genom en skrivelse av den 29 juni 2020, i vilken den bestred alla påståenden om åsidosättande av unionsrätten.

29. Den 30 oktober 2020 avgav kommissionen ett motiverat yttrande, i vilket den vidhöll sitt påstående att ändringslagen stred mot de unionsrättsliga bestämmelser som hade angetts i den formella underrättelsen.

30. Den 3 december 2020 avsände kommissionen en kompletterande formell underrättelse med anledning av den dömande verksamhet som bedrevs vid avdelningen för disciplinära mål med stöd av artikel 27 §§ 1 punkt 1a, 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen, vilken hade införts genom ändringslagen, i mål som avsåg domares och domarassessorers ställning.

31. I sitt svar av den 30 december 2020 på kommissionens motiverade yttrande av den 30 oktober 2020 bestred Republiken Polen de påstådda åsidosättandena. Den 4 januari 2021 svarade Republiken Polen på kommissionens kompletterande formella underrättelse av den 3 december 2020 och gjorde gällande att anmärkningarna om att avdelningen för disciplinära mål inte var oavhängig saknade grund.

32. Den 27 januari 2021 avgav kommissionen ett kompletterande motiverat yttrande angående den dömande verksamheten vid avdelningen för disciplinära mål med avseende på mål om domares och domarassessorers ställning. Genom skrivelse av den 26 februari 2021 svarade Republiken Polen att anmärkningen i det kompletterande motiverade yttrandet var ogrundad.

IV. Förfarandet vid EU-domstolen

33. Kommissionen har väckt förevarande talan enligt artikel 258 FEUF genom ansökan som ingavs till domstolen den 1 april 2021. Kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att ”– … Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i [stadgan]), mot bakgrund av praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna [(nedan kallad Europadomstolen)] avseende artikel 6.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 [(nedan kallad Europakonventionen)], samt artikel 267 FEUF och principen om unionsrättens företräde genom att anta och bibehålla artiklarna 42a §§ 1 och 2 och 55 § 4 i [den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation], artiklarna 26 § 3 och 29 §§ 2 och 3 i [den ändrade lagen om Högsta domstolen], artikel 5 §§ 1a och 1b i [den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation], samt artikel 8 i ändringslagen, vilka innebär att det inte är tillåtet för någon nationell domstol att granska efterlevnaden av de unionsrättsliga kraven på att en domstol ska vara oavhängig och opartisk och ha inrättats enligt lag, – Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan, samt artikel 267 FEUF och principen om unionsrättens företräde genom att anta och bibehålla artiklarna 26 §§ 2 och 4–6 och 82 §§ 2–5 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och artikel 10 i ändringslagen, enligt vilka prövningen av klagomål och rättsfrågor som rör en domstols eller domares bristande oavhängighet omfattas av den exklusiva behörigheten för [avdelningen för extraordinär kontroll], – Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan, samt artikel 267 FEUF genom att anta och bibehålla punkterna 2 och 3 i artikel 107 § 1 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation samt punkterna 1–3 i artikel 72 § 1 i den ändrade lagen om Högsta domstolen, vilka bestämmelser medför att en granskning av efterlevnaden av de unionsrättsliga kraven på att en domstol ska vara oavhängig och opartisk och ha inrättats enligt lag kan klassificeras som en disciplinär överträdelse, – Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU genom att ge [avdelningen för disciplinära mål], vars oavhängighet och opartiskhet inte är garanterad, behörighet att pröva och avgöra mål som direkt påverkar domares och domarassessorers ställning och ämbetsutövning, såsom dels ansökningar om tillåtelse att inleda ett straffrättsligt förfarande mot domare och domarassessorer eller om att häkta dem, dels arbetsrättsliga och socialförsäkringsrättsliga mål med avseende på domare vid Högsta domstolen och frågor som rör pensionering av dessa domare, – Republiken Polen har åsidosatt den rätt till respekt för privatlivet och till skydd av personuppgifter som garanteras genom artiklarna 7 och 8.1 i stadgan samt artiklarna 6.1 c och e, 6.3 och 9.1 i [dataskyddsförordningen] genom att anta och bibehålla artikel 88a i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation, artikel 45 § 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och artikel 8 § 2 i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation.”

34. Kommissionen har även yrkat att Republiken Polen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

35. I sitt svaromål som ingavs den 17 juni 2021 har Republiken Polen yrkat att domstolen ska ogilla förevarande talan i dess helhet och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

36. Kommissionen ingav en replik den 28 juli 2021 och Republiken Polen en duplik den 7 september 2021.

37. Genom separat handling som ingavs den 1 april 2021 ansökte kommissionen om interimistiska åtgärder i enlighet med artikel 279 FEUF och begärde att domstolen skulle förplikta Republiken Polen att, fram till dess att domstolen meddelat dom i sak, tillfälligt upphöra med tillämpningen av ett antal av de bestämmelser som införts genom ändringslagen.

38. Genom beslut av den 14 juli 2021 ( 9 ) beviljade domstolens vice ordförande kommissionens ansökan om interimistiska åtgärder fram till dess att slutlig dom meddelats i förevarande förfarande och beslutade att frågan om rättegångskostnader ska anstå. ( 10 )

39. Den 16 augusti 2021 begärde Republiken Polen, som ansåg att förhållandena hade ändrats till följd av Trybunał Konstytucyjnys (Författningsdomstolen, Polen) dom av den 14 juli 2021 i mål P 7/20 (nedan kallad domen från Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) i mål P 7/20), att EU‑domstolen skulle upphäva sitt beslut av den 14 juli 2021 i enlighet med artikel 163 i sina rättegångsregler. Denna medlemsstat begärde även att ansökan skulle prövas av domstolens stora avdelning. ( 11 )

40. Genom beslut av den 6 oktober 2021 ( 12 ) avslog domstolens vice ordförande Republiken Polens begäranden och beslutade att frågan om rättegångskostnader ska anstå. I sitt beslut konstaterade domstolens vice ordförande att principen om unionsrättens företräde medför en skyldighet för samtliga myndigheter i medlemsstaterna att säkerställa unionsbestämmelsernas fulla verkan och att medlemsstaternas nationella rätt inte kan påverka unionsbestämmelsernas verkan. Enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, vilken är klar, precis och ovillkorlig, ska varje medlemsstat säkerställa att domstolar som kan avgöra mål med tillämpning eller tolkning av unionsrätten uppfyller kraven på ett effektivt domstolsskydd. Nationella bestämmelser om domstolsväsendets organisation i medlemsstaterna kan bli föremål för granskning mot bakgrund av artikel 19.1 andra stycket FEU inom ramen för en talan om fördragsbrott, och följaktligen även inom ramen för en ansökan om interimistiska åtgärder som syftar till att bestämmelserna i fråga tillfälligt ska upphävas i det sammanhanget. Denna bedömning påverkas inte av den omständigheten att en nationell författningsdomstol förklarar att sådana interimistiska åtgärder strider mot den berörda medlemsstatens konstitutionella ordning. Enligt principen om unionsrättens företräde kan en medlemsstat inte åberopa nationella bestämmelser, inte ens konstitutionella sådan, i syfte att undergräva unionsrättens enhetlighet och effektivitet. ( 13 )

41. Under tiden hade kommissionen, den 7 september 2021, gjort gällande att av de uppgifter som Republiken Polen hade tillhandahållit genom skrivelse av den 16 augusti 2021 framgick inte att denna medlemsstat hade vidtagit samtliga erforderliga åtgärder för att fullgöra de interimistiska åtgärder som hade angetts i beslutet av den 14 juli 2021. Kommissionen gjorde gällande att för att säkerställa att beslutet av den 14 juli 2021 ges full verkan, och för att garantera en effektiv tillämpning av unionsrätten jämte respekten för rättsstatsprincipen och unionsrättens integritet, var det nödvändigt att domstolen ålade Republiken Polen att betala ett löpande dagligt vite med ett belopp som kunde förmå denna medlemsstat att utan dröjsmål ge full verkan åt nämnda interimistiska åtgärder. Republiken Polen uppgav att den hade vidtagit samtliga erforderliga åtgärder för att följa beslutet av den 14 juli 2021.

42. Genom beslut av den 27 oktober 2021 ( 14 ) förpliktade domstolens vice ordförande Republiken Polen att betala ett löpande vite på 1000000 euro per dag till kommissionen, från delgivandet av detta beslut till dess att denna medlemsstat iakttar de skyldigheter som följer av beslutet av den 14 juli 2021 eller, om så inte sker, till dess att slutlig dom meddelats i förevarande förfarande, och beslutade att rättegångskostnaderna ska anstå.

43. Genom beslut av domstolens ordförande av den 30 september 2021 tilläts Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland och Konungariket Sverige intervenera i förevarande mål till stöd för kommissionens yrkanden. Dessa medlemsstater inkom med skriftliga yttranden till domstolen.

44. Genom beslut av den 7 oktober 2021 beslutade domstolens ordförande att förevarande mål ska avgöras med förtur enligt artikel 53.3 i rättegångsreglerna.

45. Förhandling ägde rum den 28 juni 2022. Kommissionen, Konungariket Belgien, Konungariket Nederländerna, Republiken Polen, Konungariket Danmark, Republiken Finland, Konungariket Sverige och kommissionen framförde muntliga argument och svarade på domstolens frågor.

V. Tillämpliga bestämmelser

46. Vid avgörandet av de frågor som har anhängiggjorts vid domstolen genom förevarande talan om fördragsbrott bör följande väletablerade rättsregler beaktas.

47. Europeiska unionen bygger på värden som är gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av rättvisa. ( 15 ) Det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna och, i synnerhet, deras domstolar bygger på premissen att medlemsstaterna delar en rad gemensamma värden. Detta innebär att för att en medlemsstat ska komma i åtnjutande av samtliga rättigheter som följer av att fördragen tillämpas på denna medlemsstat, måste den respektera de värden som anges i artikel 2 FEU. ( 16 )

48. Ett av dessa gemensamma värden är respekten för rättsstatsprincipen, för vilken artikel 19.1 FEU är ett konkret uttryck. Enligt artikel 19.1 andra stycket FEU ska medlemsstaterna fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. I artikel 47 andra stycket första meningen i stadgan, vilken återspeglar den allmänna principen om ett effektivt domstolsskydd, anges vidare att var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. ( 17 ) Artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan har dessutom direkt effekt och ger rättigheter till enskilda som dessa kan åberopa vid nationella domstolar. ( 18 )

49. Det ankommer på medlemsstaterna ( 19 ) att inrätta ett system med rättsmedel och förfaranden som säkerställer ett effektivt domstolsskydd ( 20 ) inom de områden som omfattas av unionsrätten och att säkerställa att de domstolar inom detta system som kan ha att avgöra frågor som avser tillämpningen och tolkningen av unionsrätten uppfyller kraven på effektivt domstolsskydd. ( 21 ) Det ankommer således på medlemsstaterna att utse de domstolar och/eller organ som är behöriga att kontrollera giltigheten av nationella bestämmelser och införa rättsmedel och förfaranden vilka gör det möjligt att bestrida giltigheten av sådana bestämmelser, och, när talan är grundad, ogiltigförklara de aktuella bestämmelserna samt fastställa följderna av en sådan ogiltigförklaring. ( 22 ) Om inte annat föreskrivs i unionsrätten, är medlemsstaterna inte ålagda någon särskild rättsordning, ( 23 ) inte heller krävs det att de ska inrätta ett specifikt rättsmedelssystem, förutsatt att de tillgängliga rättsmedlen är förenliga med likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen. ( 24 ) När medlemsstaterna utövar denna befogenhet måste de iaktta de skyldigheter som åligger dem enligt unionsrätten. ( 25 ) Detta synsätt återspeglar subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen i artikel 5 FEU samt medlemsstaternas processuella autonomi. ( 26 )

50. Artikel 19.1 andra stycket FEU utgör hinder för nationella bestämmelser om domstolsväsendets organisation som medför en försämring av skyddet för rättsstatens värde, särskilt vad gäller garantier för domstolars oavhängighet. Domstolen har dessutom slagit fast att en medlemsstat inte kan ändra sin lagstiftning på ett sådant sätt att skyddet av rättsstatsprincipen sänks. Medlemsstaterna måste således avstå från att införa regler som kan äventyra oavhängigheten hos domare. ( 27 )

51. Kravet på oavhängiga domstolar – vilket är oupplösligen förbundet med rättskipningsuppdraget – är en del av rätten till ett effektivt domstolsskydd, som i sin tur är en del av den grundläggande rätten till en rättvis rättegång som föreskrivs i artikel 47 i stadgan. Sedd i detta sammanhang är oavhängigheten hos medlemsstaternas domstolar av grundläggande betydelse för unionens rättsordning. ( 28 )

52. Kravet på domstolarnas oavhängighet omfattar två aspekter. Den första aspekten, som är extern, förutsätter att en domstol fullgör sina uppgifter helt självständigt, utan att vara underställd någon annan och utan att ta emot order eller instruktioner från något håll och att den således är skyddad mot yttre inblandning eller påtryckningar som kan äventyra dess ledamöters oberoende prövning och påverka deras avgöranden. Den andra aspekten, som är intern, sammanfaller med begreppet opartiskhet. Den handlar om att avståndet från domstolarna gentemot parterna och deras respektive intressen vad gäller saken i målet ska vara detsamma. Denna aspekt av oavhängighet förutsätter att domstolarna är objektiva och inte har något annat intresse vad gäller utgången i målet än en strikt tillämpning av rättsreglerna. ( 29 )

53. Även kravet på opartiskhet omfattar två aspekter. För det första ska en domstol vara subjektivt opartisk, det vill säga ingen av dess ledamöter får ge uttryck för partiskhet eller personliga förutfattade meningar. Till dess att motsatsen bevisats gäller en presumtion om personlig opartiskhet. För det andra ska en domstol vara objektivt opartisk, det vill säga erbjuda tillräckliga garantier för att i detta avseende utesluta varje form av legitima tvivel. ( 30 )

54. Kravet i artikel 47 i stadgan, slutligen, att en domstol ska ha ”inrättats enligt lag” syftar till att säkerställa att organiseringen av domstolsväsendet regleras av lagar som antagits av den lagstiftande makten på ett sätt som är förenligt med de bestämmelser som reglerar utövandet av dess behörighet, för att undvika att detta överlåts till den verkställande maktens skönsmässiga bedömning. Detta krav gäller den rättsliga grunden för en domstols själva existens liksom alla andra bestämmelser i nationell rätt vars åsidosättande gör att en eller flera domares deltagande i prövningen av målet betraktas som rättsstridigt, såsom fastställandet av vilka som ska ingå i den dömande sammansättningen i varje mål. ( 31 )

55. Kravet att en domstol ska ha inrättats enligt lag är inte uppfyllt när brister som förekommit i samband med utnämningen av domare ( 32 ) är av sådant slag och av sådant allvar att de ger upphov till en verklig risk för att andra delar av statsmakten, särskilt den verkställande makten, kan utöva otillbörlig påverkan som undergräver utnämningsprocessens integritet. Detta är fallet när det är fråga om grundläggande bestämmelser som utgör en del av det aktuella domstolsväsendets upprättande och funktionssätt. ( 33 ) Sådana brister kan ge upphov till rimligt tvivel hos enskilda vad beträffar den eller de utnämnda domarnas oavhängighet ( 34 ) och opartiskhet.

56. Kraven på att en domstol ska vara oavhängig, opartisk och ha inrättats enligt lag har ett mycket nära samband med varandra och är överlappande. Om ett av dessa krav åsidosätts kan det medföra ett åsidosättande av något av de andra eller till och med samtliga dessa krav. ( 35 )

57. Medlemsstaterna, i synnerhet deras domstolar, måste skydda de rättigheter som enskilda har enligt artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan på två sätt.

58. För det första följer det av rätten till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag att enskilda har möjlighet att göra gällande ett åsidosättande av denna rättighet. ( 36 ) När det på ett sätt som inte direkt framstår som uppenbart obefogat ifrågasätts att en domstol är oavhängig och opartisk ( 37 ) är en sådan domstol ( 38 ) skyldig att kontrollera om den, genom sin sammansättning, utgör en sådan oavhängig och opartisk domstol. Denna behörighet är nödvändig för att upprätthålla det förtroende som domstolar i ett demokratiskt samhälle måste inge enskilda som är föremål för deras avgöranden. En sådan kontroll utgör således en väsentlig formföreskrift, och frågan huruvida den har iakttagits omfattas av tvingande rätt. Huruvida denna väsentliga formföreskrift har iakttagits ska kontrolleras antingen på begäran av en part eller också ex officio. ( 39 ) I undantagsfall kan en medlemsstats domstolar behöva pröva huruvida en persons grundläggande rätt till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag har åsidosatts i en annan medlemsstat. ( 40 )

59. För det andra måste domstolarna respektera principen om unionsrättens företräde. ( 41 ) Domstolar som inom ramen för utövandet av sin behörighet har att tillämpa unionsrätten är skyldiga att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att unionsrätten ges full verkan, vid behov genom att underlåta att tillämpa nationella bestämmelser eller nationell rättspraxis som strider mot unionsrätten. ( 42 ) För att underlåta att tillämpa en bestämmelse i nationell rätt måste domstolar som enligt nationell rätt har anförtrotts att tillämpa unionsrätten kunna bedöma och fastställa huruvida en bestämmelse i nationell rätt strider mot unionsrätten. I enlighet med principen om unionsrättens företräde ( 43 ) ska tydlig åtskillnad göras mellan utövandet av behörigheten att, i ett enskilt fall, underlåta att tillämpa nationell lagstiftning som bedöms strida mot unionsrätten och behörigheten att ogiltigförklara en sådan bestämmelse med den konsekvensen att bestämmelsen inte längre är giltig över huvud taget. ( 44 )

60. Vad gäller frågan om nationella konstitutioners och nationella författningsdomstolars roll, vilken togs upp i dupliken, ( 45 ) har domstolen slagit fast att Europeiska unionen måste respektera medlemsstaternas nationella identitet i enlighet med artikel 4.2 FEU. Enligt unionsrätten krävs inte att medlemsstaterna väljer en viss konstitutionell modell. I medlemsstaternas respektive konstitutionella ordningar måste emellertid deras domstolars oavhängighet respekteras. Förutsatt att en författningsdomstol kan garantera ett effektivt domstolsskydd utgör artikel 19.1 andra stycket FEU inte hinder för nationell lagstiftning som innebär att en medlemsstats allmänna domstolar är bundna av ett avgörande av en författningsdomstol i vilket det fastställs att en nationell lagstiftning är förenlig med medlemsstatens konstitution. Det förhåller sig dock annorlunda när tillämpningen av en sådan lagstiftning hindrar dessa allmänna domstolar från att bedöma huruvida en nationell lagstiftning, som landets författningsdomstol har funnit vara förenlig med en nationell författningsbestämmelse i vilken det föreskrivs att unionsrätten ska ha företräde, är förenlig med unionsrätten. Enligt sistnämnda princip kan en medlemsstat inte åberopa nationella bestämmelser, oavsett om det är fråga om konstitutionella sådana, i syfte att undergräva unionsrättens enhetlighet och effektivitet. Principen om unionsrättens företräde är bindande för alla organ som kan hänföras till medlemsstaterna och nationell lagstiftning, inbegripet konstitutionella bestämmelser, kan inte utgöra hinder för detta. Det ankommer på EU-domstolen att precisera räckvidden av principen om unionsrättens företräde vid utövandet av sin exklusiva behörighet att slutgiltigt tolka unionsrätten. ( 46 )

61. I det här förslaget till avgörande kommer jag först att behandla kommissionens andra anmärkning, som avser en påstådd exklusiv behörighet att pröva anklagelser om en domstols bristande oavhängighet och således att avgöra rätten till tillgång till en oavhängig domstol. Denna anmärkning har en snävare räckvidd än den första, vilken avser rätten till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag i enlighet med artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan. Det avgörande som kommissionen har föreslagit med avseende på den andra anmärkningen kan dessutom ha följder för det avgörande som fattas med avseende på den första anmärkningen.

VI. Rättslig bedömning

A. Den andra anmärkningen – Den exklusiva behörigheten för avdelningen för extraordinär kontroll att pröva klagomål och rättsfrågor som rör en domstols eller domares bristande oavhängighet

1. Parternas argument

62. Genom den andra anmärkningen har kommissionen gjort gällande att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan, samt artikel 267 FEUF och principen om unionsrättens företräde genom att föreskriva att prövningen av klagomål och rättsfrågor som rör en domstols eller domares bristande oavhängighet omfattas av den exklusiva behörigheten för avdelningen för extraordinär kontroll. Denna anmärkning grundar sig på att Republiken Polen har antagit och bibehållit artiklarna 26 §§ 2 och 4–6 och 82 §§ 2–5 i lagen om Högsta domstolen, i dess lydelse enligt ändringslagen, samt artikel 10 i ändringslagen.

63. Vid förhandlingen bekräftade kommissionen att den anser att avdelningen för extraordinär kontroll har exklusiv behörighet att granska frågor som rör oavhängigheten hos domstolar, dömande sammansättningar och domare. Den angav att sådana frågor inte får prövas av andra domstolar inom ramen för ett överklagande. Kommissionen påpekade också att denna exklusiva behörighet som innehas av avdelningen för extraordinär kontroll är extremt begränsad, eftersom det i artikel 26 § 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen föreskrivs att avdelningen för extraordinär kontroll inte är behörig att pröva frågor om oavhängighet med avseende på en domares utnämning eller vederbörandes rätt att utöva dömande verksamhet. Kommissionen bekräftade också att de första tre anmärkningarna inte motsäger varandra, såsom Republiken Polen har hävdat, eftersom de tillämpliga bestämmelserna i polsk rätt säkerställer att det inte är möjligt att granska förfarandet för utnämning av domare.

64. Den andra anmärkningen består av fyra delar. För det första har avdelningen för extraordinär kontroll enligt artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen exklusiv behörighet att, i mål där det påstås att en domstol eller domare inte är oavhängig, pröva jävsinvändningar mot domare och ansökningar om att utse en behörig domstol för prövning av målet. En domstol vid vilken en sådan invändning eller ansökan inges måste omedelbart hänskjuta den till avdelningen för extraordinär kontroll. Avgörandet från avdelningen för extraordinär kontroll är bindande för domstolen i fråga, oberoende av huruvida avdelningen för extraordinär kontroll har behörighet att avgöra saken i målet.

65. I punkt 166 i domen i målet A.K. slog domstolen fast att en domstol, som prövar ett mål som enligt nationell rätt ska prövas av en domstol som inte uppfyller kraven på oavhängighet eller opartiskhet, är skyldig att underlåta att tillämpa denna nationella bestämmelse i syfte att säkerställa ett effektivt domstolsskydd i den mening som avses i artikel 47 i stadgan och så att målet kan avgöras av en domstol som uppfyller nämnda krav.

66. Eftersom artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen ger avdelningen för extraordinär kontroll exklusiv behörighet att avgöra dessa frågor, fråntas de nationella domstolarna, med undantag för avdelningen för extraordinär kontroll, rätten att i enlighet med artikel 267 FEUF hänskjuta frågor till EU-domstolen avseende oavhängighet i den mening som avses i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan. Kommissionen anser att artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen hindrar nationella domstolar från att på eget initiativ ( 47 ) eller på begäran av en part i förfarandet ( 48 ) kontrollera huruvida en domare som prövar ett mål som omfattas av unionsrätten uppfyller kravet på oavhängighet i den mening som avses i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan. En domstols eller domares oavhängighet är en horisontell fråga som kan uppkomma i vilket mål som helst och varje domstol som prövar ett mål rörande unionsrätten bör kunna kontrollera denna fråga. Beviljandet av exklusiv behörighet att avgöra sådana frågor motiveras inte heller av ett behov att inrätta specialiserade domstolar.

67. Kommissionen har, för det andra, hävdat att enligt artikel 82 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen har avdelningen för extraordinär kontroll exklusiv behörighet att avgöra rättsfrågor rörande en domares eller domstols oavhängighet som uppkommer i mål som är anhängiga vid Högsta domstolen. Enligt artikel 82 §§ 3–5 i den ändrade lagen om Högsta domstolen ska avdelningen för extraordinär kontroll, i en sammansättning bestående av samtliga ledamöter, i sådana mål fatta ett beslut som är bindande för samtliga sammansättningar vid Högsta domstolen och detta beslut kan endast upphävas genom ett beslut som fattas av Högsta domstolen i plenum, bestående av minst två tredjedelar av domarna i varje avdelning. När avdelningen för extraordinär kontroll fattar sitt beslut är den inte bunden av några andra beslut från Högsta domstolen, såvida inte beslutet har status som ”principavgörande”. Kommissionen anser att de ovannämnda bestämmelserna fråntar de andra avdelningarna vid Högsta domstolen möjligheten att avgöra sådana frågor och därför strider mot artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan.

68. Kommissionen har, för det tredje, hävdat att även artikel 26 §§ 4–6 i den ändrade lagen om Högsta domstolen strider mot ovannämnda unionsrättsliga bestämmelser, eftersom den ger avdelningen för extraordinär kontroll exklusiv behörighet att pröva överklaganden som syftar till fastställelse av att slutliga avgöranden eller domar från polska domstolar, inbegripet de andra avdelningarna vid Högsta domstolen och vid Högsta förvaltningsdomstolen, är rättsstridiga, om den påstådda rättsstridigheten är relaterad till ställningen för den domare som har avgjort målet. Sådana överklaganden kan inges till avdelningen för extraordinär kontroll utan att ha prövats av den domstol som meddelade domen i fråga, oberoende av huruvida en part har uttömt eventuella andra tillgängliga rättsmedel.

69. Kommissionen har, för det fjärde, hävdat att även övergångsbestämmelserna i artikel 10 i ändringslagen strider mot unionsrätten. Enligt dessa bestämmelser krävs att polska domstolar före den 21 februari 2020 skulle hänskjuta sådana mål till avdelningen för extraordinär kontroll som var anhängiga den 14 februari 2020 och som avsåg frågor som enligt artiklarna 26 §§ 2 och 4–6 och 82 §§ 2–4 i den ändrade lagen om Högsta domstolen omfattas av den exklusiva behörigheten för avdelningen för extraordinär kontroll. När ett sådant mål hänskjutits kan avdelningen för extraordinär kontroll ”upphäva de åtgärder som tidigare vidtagits i den mån de hindrar att prövningen utförs i enlighet med lag”. Genom ändringslagen fråntas vidare åtgärder som vidtas i sådana mål efter den 14 februari 2020, särskilt sådana som vidtas av domare, sina processuella verkningar.

70. Kommissionen anser att de behörigheter för avdelningen för extraordinär kontroll som anges ovan innebär ett åsidosättande av artikel 267 FEUF och artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan. De strider också mot de nationella domstolarnas skyldighet att i enlighet med principen om unionsrättens företräde tillämpa artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan.

71. Kommissionen har betonat att när det gäller frågor som rör domares och domstolars oavhängighet måste alla nationella domstolar kunna tillämpa artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan, så att enskilda garanteras den grundläggande rätten till ett effektivt rättsmedel. När en domstol i en medlemsstat inom ramen för sin behörighet prövar ett mål som har anhängiggjorts vid den, är den skyldig att tillämpa artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan, och att underlåta att tillämpa nationella bestämmelser som strider mot en bestämmelse i unionsrätten som har direkt effekt. De ifrågavarande nationella bestämmelserna fråntar alla polska domstolar, utom avdelningen för extraordinär kontroll, rätten att avgöra accessoriska frågor, till exempel frågor om huruvida en domare i den dömande sammansättningen är jävig eller om att utse den behöriga domstolen. Dessa bestämmelser hindrar också nationella domstolar från att, genom att underlåta att tillämpa nationella bestämmelser som ger behörighet till domstolar och domare som inte uppfyller kraven i artikel 19.1 FEU och artikel 47 i stadgan, säkerställa ett effektivt domstolsskydd i mål som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde.

72. Kommissionen anser även att från och med den 14 februari 2020 fråntar de i förevarande förfarande ifrågasatta bestämmelserna andra nationella domstolar rättigheten och, i fall av domstolar i sista instans, skyldigheten att i enlighet med artikel 267 FEUF begära förhandsavgörande i frågor avseende hur kraven på domstolars oavhängighet och opartiskhet ska tolkas enligt unionsrätten. Framför allt fråntas andra nationella domstolar än avdelningen för extraordinär kontroll sin möjlighet att avgöra sådana frågor. Artiklarna 26 §§ 4–6 och 82 §§ 2–4 i lagen om Högsta domstolen är inte heller begränsade till accessoriska frågor, eftersom de ger avdelningen för extraordinär kontroll exklusiv behörighet. Ovannämnda rättighet och skyldighet är en väsentlig del av det system för samarbete som har inrättats genom artikel 267 FEUF och de förpliktelser som enligt artikel 19.1 andra stycket FEU åligger domare som har i uppgift att tillämpa unionsrätten.

73. Enligt kommissionen strider även övergångsbestämmelserna i artikel 10 i ändringslagen mot artikel 267 FEUF, eftersom de hindrar att nationella domstolar vidhåller begäranden om förhandsavgörande som ingetts före den 14 februari 2020. Enligt artikel 10.2 i ändringslagen får avdelningen för extraordinär kontroll upphäva åtgärder som vidtagits av nationella domstolar och får således dra tillbaka begäranden om förhandsavgörande som ingetts av nationella domstolar. Av EU‑domstolens praxis framgår att i syfte att säkerställa effektiviteten i den behörighet som artikel 267 FEUF ger nationella domstolar, måste dessa kunna vidhålla sina begäranden om förhandsavgörande.

74. Kommissionen har i repliken betonat att den inte ifrågasätter den nationella lagstiftarens rätt att stifta lagar om domstolars behörighet. Däremot ifrågasätter den att avdelningen för extraordinär kontroll har beviljats exklusiv behörighet att pröva huruvida en domstol eller domare uppfyller kravet på oavhängighet enligt unionsrätten, trots att sådana frågor kan uppkomma vid alla nationella domstolar. Kommissionen har inte hävdat att en domstol vid vilken en fråga som avser kravet på oavhängighet enligt unionsrätten har anhängiggjorts alltid måste pröva den. I en medlemsstat med 10000 domare kan behörigheten att tillämpa artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan emellertid inte förbehållas en avdelning med 20 domare. Kommissionen har också påpekat att avdelningen för extraordinär kontroll har inrättats i enlighet med lagen om Högsta domstolen av den 8 december 2017 och att dess ledamöter har utsetts på förslag av KRS. Eftersom KRS roll vid utnämningen av domare ofta ger upphov till jävsinvändningar mot domare, är avdelningen för extraordinär kontroll kanske inte själv opartisk och objektiv i frågor som rör domares oavhängighet. ( 49 )

75. Vid förhandlingen bekräftade kommissionen som svar på en fråga från domstolen att frågan om en domstols, en dömande sammansättnings eller en domares oavhängighet inte kan tas upp vid en högre domstol inom ramen ett överklagande. Avdelningen för extraordinär kontroll har således exklusiv behörighet i alla frågor som avser en domares, en dömande sammansättnings eller en domstols oavhängighet.

76. Republiken Polen anser att den andra anmärkningen är ogrundad och ska underkännas i sin helhet.

77. Vad gäller det påstådda åsidosättandet av artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan anser Republiken Polen att kommissionen har missuppfattat domen i målet A.K. Av den domen följer att om ett mål som rör unionsrätten har hänskjutits till en domstol som saknar behörighet och en part hävdar att prövning av målet vid en domstol som har behörighet kommer att innebära ett åsidosättande av partens rättigheter enligt artikel 47 i stadgan, får den domstol som saknar behörighet bifalla denna invändning och hänskjuta målet till en annan oavhängig domstol som skulle ha behörighet om det inte vore för de regler enligt vilka behörigheten är förbehållen en domstol som inte är oavhängig. Enligt Republiken Polen fastslås inte i domen i målet A.K. att artikel 19.1 andra stycket FEU utgör hinder för att medlemsstaterna antar regler om domstolars behörighet. Ställningen för en domstol som måste hänskjuta ett mål till den domstol som har behörighet att pröva målet, respektive för en domstol vid vilken det framställts en jävsinvändning riktad mot domaren, då domaren har att pröva en rättsfråga eller en fråga som rör huruvida ett slutligt avgörande är rättsenligt, är i grunden olika. Kommissionens ståndpunkt skulle resultera i ett åsidosättande av rätten till en domstol som har inrättats enligt lag och, i mål rörande jäv mot en domare, av rätten till en oavhängig domstol. Fördelningen av behörighet till domstolar i alla mål som de har att pröva är en nödvändig förutsättning för tillgång till en domstol som har inrättats enligt lag.

78. Republiken Polen betonar att medlemsstaterna har exklusiv befogenhet att anta bestämmelser om sina domstolars behörighet. Även om medlemsstaterna måste iaktta artikel 19.1 andra stycket FEU kan denna bestämmelse inte reglera behörighetsfördelningen mellan nationella domstolar. Republiken Polen har påpekat att kommissionen inte har bestritt att avdelningen för extraordinär kontroll är oavhängig. Den andra anmärkningen grundar sig således på ett påstående om att nationella domstolar har rättighet att pröva vissa kategorier av mål, vilket enligt kommissionen skulle undergräva den materiella behörighet som getts andra domstolar. Republiken Polen har påpekat att de hänskjutande domstolarna i det mål som gav upphov till domen i målet A.K. inte hade behörighet att avgöra saken i de mål som hade anhängiggjorts vid dem och att de hänsköt målen till den domstol som hade behörighet att göra detta. Detta hänskjutande regleras i artikel 200 § 1 punkt 4 i civilprocesslagen, där det föreskrivs att varje domstol ska kontrollera huruvida den är behörig och, om så inte är fallet, hänskjuta målet till den domstol som har behörighet att avgöra frågan.

79. Vad gäller artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen, om jäv mot domare, har Republiken Polen hävdat att en domare eller en dömande sammansättning mot vilken det har gjorts en jävsinvändning måste hänskjuta denna invändning till en annan sammansättning eller till en högre domstol. Artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen fråntar därför inte den lämpliga domaren, dömande sammansättningen eller domstolen dess behörighet att avgöra sådana accessoriska frågor. Vid förhandlingen bekräftade Republiken Polen, som svar på en fråga från domstolen, att frågan om en domstols, en dömande sammansättnings eller en domares oavhängighet kan tas upp inom ramen för ett överklagande.

80. Enligt Republiken Polens åsikt utgör ett överklagande, som i enlighet med artikel 26 §§ 4–6 i den ändrade lagen om Högsta domstolen syftar till fastställelse av att en slutlig dom är rättsstridig, inte en prejudiciell eller accessorisk fråga, utan ska prövas av en specialiserad domstol med behörighet att avgöra denna fråga. Förfarandet inleds genom ett extraordinärt överklagande mot en slutlig dom som en part påstår strider mot materiell rätt eller processuella regler och har orsakat denne skada. Om var och en gavs möjlighet att ta upp en sådan fråga vid vilken domstol som helst inom ramen för vilket förfarande som helst, skulle det enligt Republiken Polen undergräva bland annat principen om res judicata och rättssäkerhetsprincipen. Det är uppenbart att den domstol som meddelat den omtvistade domen inte kan ta en sådan ansökan under övervägande. Det framgår inte heller tydligt mot bakgrund av domen i målet A.K. varför kommissionen anser att en sådan ansökan måste prövas av den domstol som meddelat den dom som är föremål för invändning, för att det ska finnas ett effektivt rättsmedel i fall av ett åsidosättande av artikel 47 i stadgan. Att en specialiserad avdelning ges behörighet att pröva sådana frågor stärker parternas processuella skydd och undergräver inte rätten till en domstol.

81. Republiken Polen har hävdat att kommissionens påståenden om artikel 82 §§ 2–5 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och om behörigheten för avdelningen för extraordinär kontroll i rättsfrågor som rör en domares eller en domstols oavhängighet är ogrundade. Enligt artikel 1 § 1 a i den ändrade lagen om Högsta domstolen har Högsta domstolen behörighet att anta beslut i alla rättsfrågor i mål som omfattas av dess behörighet. Artikel 82 §§ 2–5 i den ändrade lagen om Högsta domstolen ger dessutom avdelningen för extraordinär kontroll behörighet att tolka lagen. Den begränsar därför inte andra domstolars rätt att bedöma de faktiska omständigheterna. Domstolarna har dessutom en rättighet – inte en skyldighet – att hänskjuta sådana frågor till avdelningen för extraordinär kontroll.

82. Republiken Polen har hävdat att artiklarna 26 §§ 2 och 4–6 och 82 §§ 2–4 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och artikel 10 i ändringslagen inte begränsar domstolarnas behörighet att inge begäranden om förhandsavgörande till EU‑domstolen i enlighet med artikel 267 FEUF. Avdelningen för extraordinär kontroll är i varje händelse en domstol i sista instans som enligt artikel 267 FEUF måste inge en begäran om förhandsavgörande i händelse av tveksamhet om hur artikel 19.1 andra stycket FEU ska tolkas.

83. Republiken Polen anser att eftersom kommissionen inte har kunnat förklara hur de nationella lagbestämmelser som avses i den andra anmärkningen strider mot principen om unionsrättens företräde, bör denna grund underkännas. ( 50 )

84. Vad gäller övergångsbestämmelserna i artikel 10 i ändringslagen har Republiken Polen hävdat att denna bestämmelse redan har upphört att gälla. Kommissionen har inte lagt fram gång bevisning, grundad på antingen bestämmelsens lydelse eller praxis vid avdelningen för extraordinär kontroll, för att visa att nämnda avdelning har använt eller kan använda denna bestämmelse i syfte att dra tillbaka begäranden om förhandsavgörande som gjorts av andra polska domstolar eller i syfte att undergräva effektiviteten hos domar från EU-domstolen. Domstolarnas behörighet regleras dessutom av artikel 200 § 1 i civilprocesslagen och artikel 35 § 1 i straffprocesslagen, vilkas lagenlighet kommissionen inte har bestritt.

85. I dupliken har det påpekats att kommissionens påståenden om bristande oavhängighet hos avdelningen för extraordinär kontroll, vilka återges i punkt 74 ovan, inte fanns med i ansökan. Enligt artikel 127.1 i EU-domstolens rättegångsregler ska nya grunder ogillas.

2. Bedömning

a) Upptagande till prövning

86. Kommissionens påståenden om att avdelningen för extraordinär kontroll inte är oavhängig på grund av att KRS deltar i utnämningen av domare vid denna avdelning och på grund av dess begränsade personalresurser, eftersom den består av endast 20 domare, ( 51 ) framställdes för första gången i repliken. ( 52 )

87. Det är tillräckligt att påpeka att enligt artikel 127.1 i rättegångsreglerna får nya grunder inte åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under rättegången.

88. Under det administrativa förfarandet och när den väckte förevarande talan visste kommissionen ( 53 ) att avdelningen för extraordinär kontroll hade inrättats i enlighet med lagen om Högsta domstolen av den 8 december 2017 och den kände således till antalet domare vid avdelningen och det sätt på vilket de tillsattes, framför allt KRS roll. I den del kommissionens påståenden avser dessa omständigheter måste de avslås.

89. I domen i målet disciplinära förfaranden gentemot domare ( 54 ) konstaterade domstolen att det förelåg rimligt tvivel vad gällde KRS oberoende och dess roll vid utnämningen av ledamöterna på avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen. Enligt domstolen gav detta, tillsammans med andra faktorer, upphov till rimligt tvivel hos enskilda rättssubjekt beträffande oavhängigheten och opartiskheten hos avdelningen för disciplinära mål. Domstolen slog därför fast att Republiken Polen hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU genom att underlåta att säkerställa oavhängigheten och opartiskheten hos avdelningen för disciplinära mål.

90. Kommissionens underlåtenhet att framföra ett liknande påstående med avseende på avdelningen för extraordinär kontroll i något skede av förevarande förfarande är ganska överraskande, även om det är en sak som kommissionen själv måste bestämma. Det kan i detta sammanhang påpekas att domstolens konstaterande att Republiken Polen hade underlåtit att säkerställa oavhängigheten och opartiskheten hos avdelningen för disciplinära mål grundades på ett antal faktorer, och inte endast på tvivlen om KRS oberoende. ( 55 ) Även om domstolen skulle kunna hänvisa till sitt konstaterande om KRS oberoende i domen i målet disciplinära förfaranden gentemot domare, ( 56 ) är detta därför inte i sig tillräckligt för att i förevarande förfarande motivera ett konstaterande om att avdelningen för extraordinär kontroll inte är oavhängig. ( 57 )

91. I domen av den 8 november 2021, Dolińska-Ficek och Ozimek mot Polen, ( 58 ) fann Europadomstolen enhälligt att Republiken Polen hade åsidosatt artikel 6.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europakonventionen), eftersom avdelningen för extraordinär kontroll inte är en ”domstol som upprättats enligt lag”. ( 59 ) Europadomstolen grundade i stor utsträckning detta konstaterande på EU-domstolens praxis avseende nyligen genomförda reformer av domstolsväsendet i Polen. Europadomstolens avgörande grundades på konstaterandet att det förekommit uppenbara åsidosättanden av nationell lagstiftning, vilka hade inverkat negativt på tillämpningen av de grundläggande bestämmelserna om förfarandet för utnämning av domare på avdelningen för extraordinär kontroll. Dessa brister i processen för utnämning påverkade legitimiteten hos avdelningen för extraordinär kontroll i en sådan grad att den saknade attributen hos en ”domstol” som är ”laglig” i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Europadomstolen konstaterade otvetydigt att ”uppgiften att rekommendera kandidater till tjänsterna som domare på den [extraordinära avdelningen] – vilket är en förutsättning för att de ska kunna utnämnas av Republiken Polens president ( 60 ) – anförtroddes [KRS], ett organ som inte uppfyllde kravet på tillräckliga garantier för oberoende från den lagstiftande och den verkställande makten.” ( 61 )

92. Europadomstolens dom är inte bindande för EU-domstolen, eftersom EU inte har anslutit sig till Europakonventionen. Enligt artikel 52.3 i stadgan måste EU-domstolen emellertid säkerställa att dess tolkning av artikel 47 andra stycket i stadgan garanterar en skyddsnivå som inte är lägre än den som garanteras enligt artikel 6.1 i Europakonventionen, såsom den tolkats av Europadomstolen. ( 62 ) Den standard som fastställdes i den slutgiltiga domen i målet Dolińska-Ficek och Ozimek mot Polen ( 63 ) kan således vara relevant i eventuella framtida förfaranden vid EU-domstolen. Det kan för övrigt även påpekas att enligt artikel 46 i Europakonventionen måste Republiken Polen rätta sig efter den slutgiltiga domen i målet Dolińska-Ficek och Ozimek mot Polen ( 64 ) och vidta lämpliga åtgärder för att snabbt följa den. ( 65 )

b) Prövning i sak

93. Till stöd för sin andra anmärkning har kommissionen i omfattande grad hänvisat till domen i målet A.K. I det målet ifrågasattes den exklusiva behörigheten för avdelningen för disciplinära mål att pröva överklaganden som hade ingetts av nationella domare och som grundade sig på unionsrätten, ( 66 ) eftersom det ansågs att den inte var oavhängig och opartisk såsom det krävs enligt artikel 19.1 FEU och artikel 47 i stadgan. Eftersom det råder stor oenighet mellan kommissionen och Republiken Polen om hur den domen ska tolkas, är det lämpligt att citera punkterna 165 och 166 i den: ”En nationell bestämmelse – i vilken föreskrivs exklusiv behörighet för ett visst organ som inte uppfyller kraven i artikel 47 i stadgan på oavhängighet och opartiskhet i mål där en enskild, såsom i förevarande mål, gör gällande ett åsidosättande av rättigheter som följer av unionsbestämmelserna – innebär att den enskilde inte har tillgång till något effektivt rättsmedel i den mening som avses i artikel 47 i stadgan och i artikel 9.1 i direktiv 2000/78 och iakttar således inte kärninnehållet i den i artikel 47 i stadgan föreskrivna rätten till ett effektivt rättsmedel … Om det i en nationell bestämmelse föreskrivs exklusiv behörighet i ett sådant mål som de aktuella nationella målen för ett organ som inte uppfyller de krav på oavhängighet eller opartiskhet som uppställs i unionsrätten, särskilt i artikel 47 i stadgan, så är ett annat organ där ett sådant mål anhängiggjorts skyldigt att – för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd i den mening som avses i artikel 47 i stadgan, och i enlighet med principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU – underlåta att tillämpa denna nationella bestämmelse, så att målet kan avgöras av en domstol som uppfyller nämnda krav och som skulle ha varit behörig på det aktuella området om nämnda bestämmelse inte hade utgjort hinder däremot; i allmänhet är det därvid fråga om den domstol som var behörig enligt gällande lag innan den lagändring trädde i kraft som föreskrev behörighet för det organ som inte uppfyller nämnda krav.” ( 67 )

94. Av det ovanstående framgår att i domen i målet A.K. ifrågasattes inte den exklusiva behörighet som enligt nationell rätt har tilldelats avdelningen för disciplinära mål att avgöra överklaganden som ingetts av domare med avseende på de rättigheter som följer av direktiv 2000/78. I stället fastslog domstolen att nationell lagstiftning inte får föreskriva exklusiv behörighet för en domstol som inte uppfyller kravet på oavhängighet och opartiskhet i artikel 47 i stadgan. ( 68 ) Av ovanstående citat framgår också att domstolen inte konstaterade att någon annan nationell domstol som uppfyllde dessa krav skulle eller borde ha behörighet att avgöra frågan. Domstolen fastslog endast att den domstol som enligt tidigare lagstiftning haft behörighet enligt nationell rätt att avgöra sådana frågor var behörig att pröva målet. ( 69 )

95. Domen i målet A.K. bekräftar att varje medlemsstat har rätt att, i enlighet med principen om processuell autonomi, utforma sitt eget domstolsväsende och fastställa processuella regler för överklaganden som ger enskilda möjlighet att säkerställa de rättigheter som de har enligt unionsrätten. Utöver det etablerade kravet att nationella domstolar måste vara oavhängiga, opartiska och ha inrättats enligt lag ( 70 ) måste de regler som gäller för sådana överklaganden iaktta likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen. De krav som följer av dessa principer gäller både för angivandet av vilka domstolar som är behöriga att pröva ett överklagande som grundar sig på unionsrätten och för de processuella regler som gäller för sådana överklaganden. Frågan huruvida dessa krav uppfyllts ska bedömas med beaktande av de aktuella bestämmelsernas funktion i förfarandet som helhet vid de nationella domstolarna samt med beaktande av hur förfarandet är utformat och bestämmelsernas särdrag. ( 71 )

96. Kommissionen har inte gjort gällande att artiklarna 26 §§ 2 och 4–6 och 82 §§ 2–5 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och artikel 10 i ändringslagen inte är förenliga med likvärdighetsprincipen. Kommissionens anmärkning fokuserar i stället på effektivitetsprincipen och särskilt rätten till ett effektivt rättsmedel. Kommissionen har som en principfråga hävdat att frågor som rör en domstols eller domares oavhängighet är horisontella frågor som kan uppkomma i alla mål och att alla nationella domstolar som prövar ett mål rörande unionsrätten bör kunna pröva dem. Behörigheten att avgöra sådana frågor bör följaktligen inte förbehållas specialiserade domstolar.

97. En prövning av artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen visar att den ger avdelningen för extraordinär kontroll exklusiv behörighet att avgöra klagomål avseende bland annat en domares eller domstols bristande oavhängighet och tillhandahålla ett rättsmedel i det sammanhanget. Alla domstolar, inbegripet de som prövar mål rörande unionsrätten, måste därför hänskjuta klagomål ( 72 ) avseende en domstols eller en domares bristande oavhängighet till ordföranden på avdelningen för extraordinär kontroll. Detta hänskjutande innebär inte att förfarandet vid den domstol som prövar saken vilandeförklaras. ( 73 )

98. Lydelsen ”är behörig” i artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen är otvetydig och räcker enligt min mening för att säkerställa att frågor avseende en domstols, en dömande sammansättnings eller en domares oavhängighet omfattas av den exklusiva behörigheten för avdelningen för extraordinär kontroll. ( 74 ) Lydelsen i denna bestämmelse förefaller således inte stödja Republiken Polens påstående att frågor om oavhängighet kan prövas inom ramen för ett överklagande. När domstolen tog upp denna fråga vid förhandlingen kunde Republiken Polen dessutom inte lägga fram några övertygande bevis för att sådana frågor på erforderligt sätt kan prövas inom ramen för ett överklagande. Kommissionen har emellertid inte hävdat, och inte heller framgår det av artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen, att frågor om en domares eller en domstols oavhängighet måste ställas till avdelningen för extraordinär kontroll genom ett separat, oberoende överklagande. En fråga enligt artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen behandlas snarare som en accessorisk processuell fråga eller en begäran till avdelningen för extraordinär kontroll. Kommissionen har inte hävdat att kravet på att hänskjuta en sådan accessorisk processuell fråga eller begäran till avdelningen för extraordinär kontroll är så betungande att det undergräver den fulla verkan av de rättigheter som enskilda har enligt artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan. Inte heller finns det några bevis för att hänskjutandet av dessa frågor till avdelningen för extraordinär kontroll skapar processuella nackdelar som kan göra det alltför svårt att utöva de rättigheter som enskilda har enligt artikel 19.1 FEU och artikel 47 i stadgan. Även om frågor som avser en domstols, en dömande sammansättnings eller en domares oavhängighet är horisontella frågor som inte behöver prövas av specialiserade domstolar, finns det inget olagligt i att de avgörs av en annan domstol eller sammansättning. Sådan praxis kan till och med främja en förbättrad och enhetlig tillämpning av de tillämpliga reglerna och därigenom säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten med full respekt för principen om unionsrättens företräde.

99. Om den nationella regeln i fråga undergräver den ändamålsenliga verkan av artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan ( 75 ) genom att till exempel föreskriva att frågor om en domstols oavhängighet ska avgöras av en annan domstol med exklusiv behörighet att avgöra sådana frågor, men som själv inte är oavhängig, kräver principen om unionsrättens företräde att den domstol vid vilken ett sådant överklagande inges ( 76 ) vidtar alla nödvändiga åtgärder för att garantera att dessa unionsrättsliga bestämmelser ges full verkan, genom att vid behov underlåta att tillämpa nationella bestämmelser eller nationell rättspraxis som strider mot unionsrätten. ( 77 )

100. I avsaknad av ett åsidosättande av likvärdighetsprincipen eller effektivitetsprincipen anser jag därför att nationella behörighetsregler som inskränker eller begränsar vilka domstolar eller sammansättningar som kan avgöra frågor om en domstols, en dömande sammansättnings eller en domares oavhängighet inte strider mot artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan eller principen om unionsrättens företräde.

101. Av detta följer att artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen inte hindrar nationella domstolar från att pröva huruvida de uppfyller kravet på oavhängighet i den mening som avses i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan. ( 78 ) Den ger bara avdelningen för extraordinär kontroll exklusiv behörighet att avgöra frågor om en domstols, en dömande sammansättnings eller en domares oavhängighet när en sådan fråga hänskjutits till den.

102. I sina argument avseende artiklarna 26 §§ 4–6 och 82 §§ 2–5 i den ändrade lagen om Högsta domstolen, vilka sammanfattas i punkterna 67 och 68 ovan, har kommissionen endast beskrivit innehållet i dessa bestämmelser. ( 79 ) Som det framgår av punkt 66 ovan anser kommissionen som en princip att frågor som rör domares och domstolars oavhängighet är av horisontell natur. Dessa bestämmelser i nationell rätt strider följaktligen mot artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan, eftersom de fråntar alla polska domstolar, med undantag för avdelningen för extraordinär kontroll, rätten att avgöra frågor om domstolars eller domares oavhängighet som uppkommer i förfaranden som avses i dessa bestämmelser i nationell rätt. Kommissionen har emellertid inte bevisat att dessa bestämmelser i nationell rätt och de förfaranden och behörighetsregler som fastställs i dem undergräver den fulla verkan av artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan eller principen om unionsrättens företräde. Den har snarare misslyckats med att vederlägga Republiken Polens argument att det förhållandet att sådana mål behandlas av en specialiserad domstol uppfyller kraven i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan.

103. Vad gäller kommissionens påstående att artiklarna 26 §§ 2 och 4–6 och 82 §§ 2–5 i den ändrade lagen om Högsta domstolen strider mot artikel 267 FEUF har den, bortsett från den omständigheten att det i dessa bestämmelser inte på något sätt hänvisas till nämnda artikel, inte visat att dessa bestämmelser rättsligt eller faktiskt hindrar ( 80 ) att en annan nationell domstol än avdelningen för extraordinär kontroll som har att avgöra ett mål där en fråga om en domares, en dömande sammansättnings eller en domstols oavhängighet har uppkommit inger en begäran om förhandsavgörande i enlighet med artikel 267 FEUF. ( 81 )

104. Av såväl lydelsen som systematiken i artikel 267 FEUF framgår att en nationell domstol endast har behörighet att framställa en begäran om förhandsavgörande under förutsättning att ett mål faktiskt är anhängigt vid den nationella domstolen och att den nationella domstolen inom ramen för detta mål kommer att fatta ett beslut med beaktande av förhandsavgörandet. ( 82 )

105. Av detta följer att med undantag för den exklusiva behörighet som tillkommer avdelningen för extraordinär kontroll enligt artiklarna 26 §§ 2 och 4–6 ( 83 ) och 82 §§ 2–5 i den ändrade lagen om Högsta domstolen är frågan om domstolars, dömande sammansättningars och domares oavhängighet en horisontell fråga som kan uppkomma vid vilken domstol som helst, såsom kommissionen har hävdat. En domstol i vilken frågor om en domstols, en dömande sammansättnings eller en domares oavhängighet uppkommer i ett mål som den har att avgöra kan vid behov begära ett förhandsavgörande från domstolen.

106. Enligt artikel 267 FEUF har en nationell domstol en mycket vittgående möjlighet att hänskjuta en fråga till EU‑domstolen, om den bedömer att det i ett mål som pågår inför den har uppkommit frågor som kräver ett avgörande avseende tolkningen av unionsrätten för att den ska kunna döma i målet. De nationella domstolarna är fria att när som helst under förfarandet utnyttja denna möjlighet enär de anser det vara lämpligt. ( 84 ) Av rättspraxis framgår dessutom att även om det enligt nationell rätt krävs att en domstol ska följa en annan domstols avgöranden, får denna omständighet i sig inte medföra att den förstnämnda domstolen fråntas rätten att i enlighet med artikel 267 FEUF begära ett förhandsavgörande avseende tolkningen och giltigheten av unionsrätten. Det står den förstnämnda domstolen fritt att ställa frågor till EU-domstolen, särskilt om den anser att en annan domstols avgörande kan kräva att den meddelar en dom som strider mot unionsrätten. ( 85 ) En dom som EU-domstolen meddelat i ett mål om förhandsavgörande är dessutom bindande för den nationella domstolen när denna avgör det nationella målet, såvitt avser tolkningen av de berörda unionsbestämmelserna. ( 86 )

107. Av det ovan anförda följer att domstolar i Republiken Polen kan hänskjuta varje fråga de anser vara nödvändig till EU-domstolen för förhandsavgörande i vilket skede som helst av förfarandet som de finner lämpligt, till och med i slutet av ett sådant förfarande som fastställs i artikel 26 § 2 i den ändrade lagen om Högsta domstolen. De kan också vidta alla interimistiska åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa domstolsskydd av de rättigheter som följer av unionsrätten och underlåta att i slutet av förfarandet tillämpa den nationella lagbestämmelsen i fråga eller domen från avdelningen för extraordinär kontroll, om de anser att den strider mot unionsrätten. När en fråga som avser tolkningen av EUF-fördraget uppkommer vid avdelningen för extraordinär kontroll är den, i egenskap av en domstol i sista instans, i princip skyldig att hänskjuta denna fråga till EU-domstolen i enlighet med artikel 267 tredje stycket FEUF.

108. Vad gäller kommissionens påståenden rörande övergångsbestämmelserna i artikel 10 i ändringslagen framgår av fast rättspraxis att frågan om huruvida en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet. ( 87 ) Artikel 10 i ändringslagen trädde i kraft den 14 februari 2020. Som svar på en fråga från domstolen vid förhandlingen bekräftade kommissionen att den inte har några bevis för att nämnda bestämmelse hade fortsatt verkan efter det att den frist som angetts i det motiverade yttrandet, som var den 30 december 2020, hade löpt ut. Kommissionen har därför godtagit att artikel 10 i ändringslagen hade upphört att gälla vid den tidpunkten. Av detta följer att kommissionens anmärkning avseende artikel 10 i ändringslagen inte kan tas upp till prövning.

109. I avsaknad av bevisning som kan ifrågasätta det berättigade i att, i enlighet med artiklarna 26 §§ 2 och 4–6 och 82 §§ 2–5 i lagen om Högsta domstolen, överföra den exklusiva behörigheten att avgöra frågor om en domstols, en dömande sammansättnings eller en domares oavhängighet till avdelningen för extraordinär kontroll kan kommissionen i varje händelse inte vinna framgång med sina påståenden rörande övergångsbestämmelserna i artikel 10 i ändringslagen, i vilken det endast föreskrivs om en temporär tillämpning av ovannämnda bestämmelser.

110. Kommissionen vill även att domstolen ska fastställa att Republiken Polen har åsidosatt principen om unionsrättens företräde genom att tillämpa de nationella bestämmelser som har ifrågasatts i förevarande anmärkning. Det räcker att påpeka att påståendet avseende unionsrättens företräde avser Republiken Polens genomförande av artikel 19.1 andra stycket FEU, artikel 47 i stadgan och artikel 267 FEUF. Det är därför inte ett självständigt yrkande och behöver således inte prövas. ( 88 )

111. Jag föreslår följaktligen att domstolen inte ska bifalla talan såvitt avser den andra anmärkningen.

B. Den första anmärkningen – Förbudet för nationella domstolar att granska efterlevnaden av det unionsrättsliga kravet på ett effektivt rättsmedel inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag

1. Parternas argument

112. Kommissionen har hävdat att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan, mot bakgrund av Europadomstolens praxis avseende artikel 6.1 i Europakonventionen och enligt artikel 267 FEUF och principen om unionsrättens företräde genom att förbjuda nationella domstolar att granska efterlevnaden av det unionsrättsliga kravet på ett effektivt rättsmedel inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag.

113. Kommissionen har för det första hävdat att artikel 42a §§ 1 och 2 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation, artikel 29 §§ 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och artikel 5 §§ 1a och 1b i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation förbjuder att nationella domstolar prövar lagenligheten hos utnämningen av domare eller legitimiteten hos domstolar i Republiken Polen, och således huruvida en domstol där en domare är ledamot har inrättats enligt lag i den mening som avses i artikel 19.1 FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan, mot bakgrund av Europadomstolens dom i målet Guðmundur Andri Ástráðsson mot Island. ( 89 ) I sin replik har kommissionen hävdat att enligt lydelsen i de ovannämnda bestämmelserna i polsk lagstiftning verkar det inte göras åtskillnad mellan domstolsprövning av det beslut genom vilket en domare utnämns av Polens president och domstolsprövning för att säkerställa att de garantier som föreskrivs i artikel 19.1 andra stycket FEU är uppfyllda. Riktigheten i det förfarande som leder fram till utnämningen av en domare påverkar inte endast giltigheten hos beslutet om utnämning, utan även tillämpningen av det unionsrättsliga kravet på tillgång till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag i enlighet med artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan. I punkt 134 i domen i målet A.K. konstaterades att det är nödvändigt att försäkra sig om att såväl de materiella rekvisit som de handläggningsregler som är tillämpliga vid utnämningen av domare utesluter allt rimligt tvivel som enskilda rättssubjekt skulle kunna hysa beträffande de aktuella domarnas pålitlighet i förhållande till yttre omständigheter och deras neutralitet i förhållande till de intressen som konfronteras.

114. Kommissionen har för det andra hävdat att artikel 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation hindrar polska domstolar från att bedöma huruvida ledamöter i en dömande sammansättning legitimt får utöva dömande verksamhet. Den förbjuder att domstolar, på eget initiativ eller på begäran av en part, på basen av ”[b]estämmelserna om att fördela mål och om att utse och ändra dömande sammansättningar” fastställer att en dömande sammansättning strider mot lagen, att en domstol har en olämplig sammansättning eller att en person saknar befogenhet eller behörighet att döma. Denna bestämmelse hindrar såldes domstolarna från att genom prövning av en doms lagenlighet kontrollera huruvida en domstol är en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag och således huruvida den hade behörighet att pröva målet. Artikel 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation är dessutom, enligt artikel 8 i ändringslagen, även tillämplig på pågående mål. I repliken har det förtydligats att enligt artikel 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation bedöms en domare ha behörighet att lagenligt pröva ett mål, när han eller hon väl har utsetts i enlighet med bestämmelserna om fördelning av mål. Detta hindrar att kraven på en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag prövas inom ramen för ett överklagande av en dom.

115. Kommissionen anser att de ovannämnda nationella bestämmelserna hindrar polska domstolar från att uppfylla sin skyldighet att, på eget initiativ eller på begäran av en part, kontrollera huruvida de med hänsyn till sin sammansättning utgör en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Dessa bestämmelser hindrar dessutom att en domstol, när denna fråga är viktig för dess egen dom (till exempel ett överklagande som syftar till upphävande av ett beslut på grund av en domstols rättsstridiga sammansättning), fastställer huruvida en annan domstol, med beaktande av omständigheterna kring en domares utnämning eller en domstols legitimitet, uppfyller de unionsrättsliga kraven på en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag i den mening som avses i artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan, tolkad mot bakgrund av Europadomstolens praxis avseende artikel 6.1 i Europakonventionen.

116. Enligt kommissionen kräver en domstolsprövning av kravet på en oavhängig domstol som har inrättats enligt lag i enlighet med artikel 19.1 FEU andra stycket och artikel 47 i stadgan inte att en särskild mekanism införs för detta syfte. Inte heller krävs det nödvändigtvis att en nationell domare upphäver beslutet om utnämning av en domare eller entledigar den utnämnda personen. Det saknar således relevans att beslutet om utnämning av en domare inte kan ifrågasättas enligt Republiken Polens konstitution. Det ankommer på den nationella domstol som prövar frågan att, mot bakgrund av tillämplig nationell lagstiftning och med vederbörlig hänsyn till unionsrättens ändamålsenliga verkan och frågor såsom principen om rättssäkerhet, fastställa följderna av ett eventuellt åsidosättande av kravet på en oavhängig domstol som har inrättats enligt lag.

117. Republiken Polen har hävdat att kommissionen inte har bevisat riktigheten i sitt påstående att artikel 267 FEUF och principen om unionsrättens företräde har åsidosatts. Den har vidare hävdat att kommissionen inte har hänvisat till artikel 26 § 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och inte har förklarat hur den bestämmelsen strider mot unionsrätten.

118. Republiken Polen har gjort tydlig åtskillnad mellan domstolsprövning av ett beslut om utnämning av en domare och dess verkningar och domstolsprövning av de skyddsåtgärder som en domstol måste säkerställa i enlighet med artikel 19.1 andra stycket FEU. Polsk rätt tillåter inte den första formen av domstolsprövning och EU‑domstolen gjorde inga invändningar mot detta i domen i målet A. K. ( 90 ) Enligt Republiken Polens konstitution och fast praxis från polska domstolar tillkommer befogenheten att utnämna domare Polens president. Denna befogenhet är inte och har aldrig varit föremål för domstolsprövning, eftersom det skulle undergräva principen om domares oavsättlighet, om sådana överklaganden tilläts. Detta är i linje med EU-domstolens praxis, enligt vilken villkoren för entledigande av domare måste vara föreskrivna i lag, motiverade och proportionerliga. Det är också förenligt med Europadomstolens praxis, enligt vilken rätten att besluta om domstolsväsendets organisation inte bör överlåtas till domare. Däremot föreskrivs i polsk rätt om domstolsprövning av rätten till en oavhängig domstol och om tillhandahållande av de skyddsåtgärder som föreskrivs i unionsrätten. Republiken Polen har tillagt att kommissionens tolkning av de omtvistade bestämmelserna inte finner stöd i rättspraxis.

119. Republiken Polen anser att artiklarna 42a §§ 1 och 2 och 55 § 4 i den ändrade lagen om allmänna domstolar, artikel 29 §§ 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och artikel 5 §§ 1a och 1b i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation inte begränsar nationella domstolars behörighet att pröva tillgången till den garanti som enskilda beviljas genom artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan.

120. Republiken Polen har i detta sammanhang påpekat, för det första, att i händelse av tvivel om en domares opartiskhet, får jävsinvändning göras i enlighet med artiklarna 48–54 i civilprocesslagen, ( 91 ) artiklarna 40–44 i straffprocesslagen ( 92 ) eller artiklarna 18–24 i förvaltningsprocesslagen. ( 93 )

121. För det andra får ett mål, i vilket en viss domstols behörighet ifrågasätts eller tvivel anförs vad gäller den enskildes rätt till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag, hänskjutas till en annan domstol som är behörig enligt nationell rätt, ( 94 ) vilket uppfyller kravet i artikel 19.1 andra stycket FEU.

122. Om en domstol vid vilken talan väckts har en sammansättning som strider mot lagen eller om domaren i målet är jävig, krävs, för det tredje, enligt artikel 379 § 4 i civilprocesslagen, artikel 349 § 1 punkt 1 i straffprocesslagen respektive artikel 183 § 2 punkt 4 i förvaltningsprocesslagen, att den domstol som prövar överklagandet ogiltigförklarar förfarandet på eget initiativ och upphäver domen. Ett konstaterande av att artikel 47 i stadgan har åsidosatts kan leda till att den domstol som prövar överklagandet ogiltigförklarar förfarandet och upphäver domen på den grunden att den inte har meddelats av en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Den domstol som prövar överklagandet får emellertid inte ifrågasätta mandatet eller behörigheten för den domare som meddelade den upphävda domen.

123. Republiken Polen har i sin duplik angett att syftet med artikel 42a §§ 1 och 2 i den ändrade lagen om allmänna domstolar, artikel 29 §§ 2 och 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen och artikel 5 §§ 1a och 1b i den ändrade lagen om förvaltningsdomstolarnas organisation är att förhindra att domares mandat eller anställningsförhållanden ifrågasätts i andra förfaranden än de som föreskrivs i Republiken Polens konstitution och i de lagar genom vilka den genomförs. Artikel 45 i Republiken Polens konstitution, internationella fördrag och stadgan garanterar dessutom rätten till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Den nationella lagstiftningen ska tolkas mot bakgrund av alla dessa bestämmelser. Brister vid utnämningen av en domare eller ett åsidosättande av rätten till en domstol som har inrättats enligt lag innebär inte att beslutet om utnämning av en domare eller det förfarande i vilket denna domare har deltagit ogiltigförklaras. ( 95 )

124. Republiken Polen anser att kommissionen har missuppfattat artikel 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation. Republiken Polen har hävdat att nämnda bestämmelse inte hindrar en prövning av huruvida en domstols sammansättning är korrekt. Den kodifierar endast Högsta domstolens praxis av vilken det framgår att när ett mål behandlas i strid med bestämmelserna om fördelning av mål mellan domarna vid den domstol som är behörig, utgör detta inte en grund för extraordinär prövning enligt artikel 387 i civilprocesslagen och artikel 439 §1 punkt 2 i straffprocesslagen, eftersom det skulle leda till att det granskade förfarandet ogiltigförklaras och att domen upphävs. Ett åsidosättande av detta slag kan dock utgöra grund för ordinarie prövning. En part kan följaktligen begära att en dom ska upphävas på grund av att ett åsidosättande av den tillämpliga processlagen har påverkat utgången av målet negativt ur hans eller hennes synvinkel. En part kan dessutom framställa jävsinvändning mot en domare, om domarens deltagande i målet innebär ett åsidosättande av rätten till en opartisk domstol.

125. Republiken Polen har hävdat att artikel 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation, i motsats till kommissionens påstående i punkt 114 ovan, inte avser domstolsprövning av huruvida en domstol som har meddelat en dom är oavhängig och opartisk och har inrättats enligt lag. Denna bestämmelse avser endast följderna av ett åsidosättande av bestämmelserna om fördelningen av mål och om domstolarnas sammansättning. Av detta följer att även kommissionens anmärkning avseende artikel 8 i ändringslagen, i vilken det föreskrivs att artikel 55 § 4 i den ändrade lagen om de allmänna domstolarnas organisation också är tillämplig på pågående mål, måste underkännas.

2. Bedömning

a) Upptagande till prövning

126. Republiken Polen har hävdat att kommissionen inte har bevisat riktigheten av sina påståenden inom ramen för den första anmärkningen att artikel 267 FEUF och principen om unionsrättens företräde har åsidosatts. Republiken Polen har dessutom hävdat att kommissionen inte har tillhandahållit någon motivering av sin åsikt eller något bevis för att artikel 26 § 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen strider mot unionsrätten. Republiken Polen anser även att kommissionens förklaringar eller bevis till stöd för dessa påståenden har ingetts för sent och att domstolen inte bör beakta dem.

127. Kommissionen har i mål om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF bevisbördan för det påstådda fördragsbrottet och ska förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera huruvida detta fördragsbrott föreligger och kommissionen kan därvid inte stödja sig på någon presumtion. ( 96 ) Enligt artikel 21 i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 120 c i dess rättegångsregler ska en ansökan som inges enligt artikel 258 FEUF innehålla uppgift om de exakta invändningar som domstolen ska pröva, samt, åtminstone kortfattat, de rättsliga och faktiska omständigheter som dessa invändningar grundar sig på. ( 97 ) Prövningen av om en talan enligt artikel 258 FEUF är välgrundad ska således göras uteslutande mot bakgrund av de påståenden som har gjorts i ansökan.

128. I sin första anmärkning har kommissionen endast hänvisat till artikel 267 FEUF utan att ens kortfattat förklara på vilket sätt de bestämmelser i polsk rätt som den invänt mot utgör ett åsidosättande av denna artikel. Att kommissionen i sitt motiverade yttrande av den 30 oktober 2020 förklarade på vilket sätt artikel 267 FEUF är relevant i samband med denna anmärkning är inte tillräckligt enligt artikel 21 i domstolens stadga och artikel 120 c i rättegångsreglerna. I motsats till vad som har hävdats i repliken kan domstolen dessutom inte presumera att det finns ett ”funktionellt samband” mellan det påstådda åsidosättandet av artikel 267 FEUF och de ifrågavarande bestämmelserna i polsk rätt. I den mån kommissionen kan ha förklarat det ”funktionella sambandet” inom ramen för sin andra anmärkning, avser den anmärkningen andra bestämmelser i polsk rätt.

129. Jag anser däremot jag att kommissionen i punkt 75 i ansökan kortfattat har förklarat varför den anser att de bestämmelser i polsk rätt som avses i dess första anmärkning strider mot principen om unionsrättens företräde. Eftersom artikel 26 § 3 i den ändrade lagen om Högsta domstolen väsentligen är en upprepning av artikel 29 § 3 i samma lag, ( 98 ) räcker det att kommissionen i sin första anmärkning har hänvisat till artikel 26 § 3, eftersom det klart kan utläsas av lydelsen i denna anmärkning, tagen som en helhet, varför kommissionen anser att artikel 29 § 3 strider mot unionsrätten.

130. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen inte ska pröva de argument som kommissionen har anfört med avseende på artikel 267 FEUF inom ramen för den första anmärkningen.

b) Prövning i sak

1) Inledande anmärkningar – Räckvidden av kommissionens första och andra anmärkning

131. Republiken Polen har hävdat att de grunder som kommissionen har anfört i sin andra anmärkning är oförenliga med och motsäger den första anmärkningen. Kommissionen anser att detta påstående är ogrundat.

132. Den andra anmärkningen avser den exklusiva behörighet att avgöra frågor rörande domstolars, dömande sammansättningars och domares oavhängighet som avdelningen för extraordinär kontroll har tilldelats enligt nationell rätt. I den första anmärkningen invänds bland annat mot den omständigheten att vissa bestämmelser i polsk rätt förbjuder alla nationella domstolar, inbegripet avdelningen för extraordinär kontroll, ( 99 ) att granska lagenligheten av utnämningen av domare i Polen. Inom ramen för den första anmärkningen har det därför hävdats att ingen domstol i Polen har behörighet att granska huruvida utnämningen av domare i Polen är lagenlig enligt unionsrätten. Jag anser därför att kommissionens två första anmärkningar är förenliga med varandra.

2) Rätten till ett effektivt rättsmedel inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag

133. Republiken Polen har inte bestritt att de allmänna domstolarna, Högsta domstolen och förvaltningsdomstolarna måste uppfylla artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 47 i stadgan, mot bakgrund av Europadomstolens praxis avseende artikel 6.1 i Europakonventionen och principen om unionsrättens företräde. Den har inte heller bestritt att dessa domstolar måste kontrollera huruvida rätten till en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag respekteras i enlighet med domen i målet Simpson. Republiken Polen har hävdat att de nationella bestämmelser som kommissionen har invänt mot endast hindrar att de beslut om utnämning av domare som Republiken Polens president antar ifrågasätts. Republiken Polen har i detta sammanhang belyst ett antal andra bestämmelser i polsk rätt som ger domare möjlighet att kontrollera att det finns tillgång till en opartisk do