FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

ELEANOR SHARPSTON

föredraget den 11 april 2019 ( 1 )

Mål C‑482/17

Republiken Tjeckien

mot

Europaparlamentet

Europeiska unionens råd

”Talan om ogiltigförklaring – Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/853 om ändring av rådets direktiv 91/477/EEG om kontroll av förvärv och innehav av vapen – Åsidosättande av principerna om tilldelade befogenheter, proportionalitet, rättssäkerhet och icke-diskriminering – Interinstitutionellt avtal om bättre lagstiftning – Konsekvensbedömningar”

1. I efterdyningarna av en serie tragiska händelser, bland annat attackerna i Paris och Köpenhamn, ( 2 ) antog Europeiska kommissionen ett förslag ( 3 ) om ändring av unionslagstiftningen om kontroll av förvärv och innehav av vapen. ( 4 ) I talan av den 9 augusti 2017, ( 5 ) som väckts enligt artikel 263 FEUF, har Republiken Tjeckien yrkat ogiltigförklaring av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/853 av den 17 maj 2017 om ändring av rådets direktiv 91/477/EEG, den relevanta unionsregleringen på detta område. ( 6 )

2. Republiken Tjeckien har framställt fyra grunder till stöd för sin talan. Republiken Tjeckien menar att parlamentet och rådet (nedan kallade unionslagstiftaren), genom att anta direktiv 2017/853, åsidosatte följande unionsrättsliga principer: Principen om tilldelade befogenheter, då artikel 114 FEUF tillämpats som rättslig grund för en rättsakt som egentligen har till syfte att förebygga brottslighet, i synnerhet terrorism (den första grunden), principen om proportionalitet (den andra grunden), principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar (den tredje grunden) och principen om icke-diskriminering (den fjärde grunden).

Tillämpliga bestämmelser

Fördraget om Europeiska unionen

3. Enligt artikel 4.2 FEU respekterar unionen medlemsstaternas likhet inför fördragen. Den respekterar också deras ”väsentliga statliga funktioner”, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet är den nationella säkerheten fortfarande varje medlemsstats eget ansvar.

4. I artikel 5.2 FEU anges att unionen enligt principen om tilldelade befogenheter endast ska handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där.

5. Enligt proportionalitetsprincipen, som har slagits fast i artikel 5.4 FEU, ska unionens åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen.

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

6. Genom artikel 18 FEUF förbjuds diskriminering på grund av nationalitet inom fördragens tillämpningsområde.

7. Det är väl känt att unionen, enligt artikel 26 FEUF, beslutar om åtgärder i syfte att upprätta den inre marknaden eller säkerställa dess funktion (som utgörs av ett område utan inre gränser) i enlighet med tillämpliga bestämmelser i fördragen.

8. Det framgår av artikel 84 FEUF att unionslagstiftaren får föreskriva åtgärder för att uppmuntra och stödja medlemsstaternas åtgärder när det gäller att förebygga brottslighet, men att harmonisering av medlemsstaternas lagar och andra författningar på detta område uttryckligen har undantagits från unionens handlingsområde.

9. Artikel 114.1 FEUF innehåller detaljerade bestämmelser som ska tillämpas för att uppnå de mål som anges i artikel 26 FEUF. Unionslagstiftaren är därmed behörig att besluta om åtgärder för tillnärmning av lagar angående upprättandet och funktionen av den inre marknaden. I artikel 114.3 FEUF anges att kommissionen i sina förslag om hälsa, säkerhet samt miljö- och konsumentskydd, och parlamentet och rådet vid utövandet av sina respektive befogenheter, ska utgå från en hög skyddsnivå och särskilt beakta ny utveckling som grundas på vetenskapliga fakta.

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna

10. I artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ( 7 ) anges att var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Denna rätt är begränsad i så måtto att personer får berövas sin egendom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag. Vidare får nyttjandet av egendom regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen.

Direktiv 91/477

11. I skälen till direktiv 91/477 återfinns följande uttalanden. ( 8 ) Den inre marknaden omfattar ett område utan inre gränser med fri rörlighet för bland annat varor, i enlighet med bestämmelserna i fördragen. Ett fullständigt avskaffande av kontrollen av vapeninnehav vid medlemsstaternas gränser förutsätter att vissa grundläggande villkor uppfylls, bland annat en tillnärmning av vapenlagstiftningen. ( 9 ) Det ömsesidiga förtroendet för skydd av personers säkerhet skulle öka till följd av en delvis harmoniserad lagstiftning, i vilken det bestäms kategorier av skjutvapen som privatpersoner inte alls får förvärva eller inneha eller som de får inneha endast med särskilt tillstånd eller efter anmälan. ( 10 )

12. Kapitel 1 rör räckvidden för direktiv 91/477. I artikel 1.1 första stycket definieras skjutvapen som ”varje bärbart vapen med pipa som avfyrar, är avsett att avfyra eller kan omvandlas till att avfyra ett skott, en kula eller en projektil med hjälp av ett antändbart drivämne, om det inte utesluts av någon av anledningarna i del III i bilaga I”. Skjutvapen klassificeras i fyra kategorier i del II i bilaga I: förbjudna skjutvapen (kategori A), skjutvapen för vilka det krävs tillstånd (kategori B), skjutvapen som ska anmälas (kategori C) och andra skjutvapen (kategori D).

13. I enlighet med artikel 3 får medlemsstaterna anta bestämmelser som är strängare än de som föreskrivs i direktiv 91/477.

14. Kapitel 2 innehåller bestämmelser om harmonisering av lagstiftningen om skjutvapen, bland annat förvärv, innehav, förflyttning och överförande av olika kategorier av skjutvapen för civilt bruk i unionen, ( 11 ) samtidigt som smidigare regler antas för jakt och tävlingsskytte. ( 12 ) Direktiv 91/477 ska inte tillämpas på förvärv och innehav av vapen och ammunition av de väpnade styrkorna, polisen, offentliga myndigheter eller av samlare och institutioner som anlägger kulturella och historiska aspekter på vapen. Det ska inte heller tillämpas på kommersiell överlåtelse av krigsvapen och ammunition till sådana vapen. ( 13 )

15. Kapitel 3 innehåller bestämmelser angående formaliteterna vid förflyttning av vapen inom unionen. Enligt artikel 11 får vapen överföras från en medlemsstat till en annan förutsatt att kriterierna i artikeln har uppfyllts. Dessa kriterier gäller bland annat tillhandahållande av information, såsom namn och adress på säljaren och köparen av skjutvapnet, och utfärdande av tillstånd med nödvändig information av den medlemsstat som tillåter överföringen. Om förfarandet i artikel 11 inte tillämpas anges i artikel 12 att innehav av skjutvapen under en resa genom två eller flera medlemsstater endast tillåts om den berörda personen har fått tillstånd av var och en av dessa medlemsstater. Tillståndet ska föras in i det europeiska skjutvapenpasset som den resande måste visa upp på begäran.

16. I enlighet med artikel 17 (som ingår i kapitel 4) skulle kommissionen överlämna rapporter och/eller undersökningar till parlamentet och rådet i) senast den 28 juli 2015 om den situation som tillämpningen av direktiv 91/477 har resulterat i, ii) senast den 28 juli 2012 om de möjliga fördelarna och nackdelarna med en minskning till två av antalet kategorier av skjutvapen (skjutvapen i kategori A respektive kategori B), i syfte att skapa en bättre fungerande inre marknad, och iii) senast den 28 juli 2010 om utsläppande på marknaden av replikvapen, i syfte att fastställa huruvida det var möjligt och önskvärt att inbegripa sådana produkter inom ramen för tillämpningsområdet för direktiv 91/477.

Direktiv 2017/853

17. Följande uttalanden återfinns i skälen till direktiv 2017/853: – Direktiv 91/477 utgör en kompletterande åtgärd för den inre marknaden. Genom den skapades det en balans mellan, å ena sidan, åtagandet att säkerställa en viss frihet för handel med vissa skjutvapen och deras väsentliga delar inom unionen och, å andra sidan, kravet att den friheten begränsas av vissa garantier som gäller säkerheten och som är anpassade till dessa produkter. ( 14 ) – Vissa aspekter av detta direktiv behöver förbättras ytterligare på ett proportionellt sätt för att motverka att skjutvapen missbrukas för brottslig verksamhet, samt med tanke på terroristattackerna nyligen. ( 15 ) – För att öka spårbarheten för alla skjutvapen och väsentliga delar och för att främja den fria rörligheten för dessa, bör alla skjutvapen eller deras väsentliga delar förses med en tydlig, beständig och unik märkning samt registreras i medlemsstaternas register. ( 16 ) – Mot bakgrund av hur farliga skjutvapen (och väsentliga delar) är och med tanke på deras livslängd, och för att säkerställa att de behöriga myndigheterna kan spåra dessa produkter inom ramen för administrativa och straffrättsliga förfaranden, krävs det att registrens poster bevaras. ( 17 ) – För de farligaste skjutvapnen bör det införas strängare regler i direktiv 91/477 som säkerställer att det inte är tillåtet att förvärva, inneha eller bedriva handel med dessa skjutvapen, med vissa begränsade, vederbörligen motiverade undantag. ( 18 ) – Då risken ansågs hög för att akustiska vapen och andra typer av vapen som använder lösa skott skulle omvandlas till verkliga skjutvapen lät man dem omfattas av direktiv 91/477. ( 19 ) – Med hänsyn till att det finns stor risk för att skjutvapen som inte deaktiverats på rätt sätt reaktiveras och i syfte att höja säkerhetsnivån i hela unionen bör sådana skjutvapen omfattas av direktiv 91/477/EEG. ( 20 ) – Vissa halvautomatiska skjutvapen kan lätt omvandlas till automatiska skjutvapen och utgör därmed ett hot mot säkerheten. Men även utan en sådan omvandling skulle vissa halvautomatiska skjutvapen kunna vara mycket farliga om de kan rymma många patroner samtidigt. Därför bör sådana vapen som halvautomatiska skjutvapen med en fast laddningsanordning som gör det möjligt att avfyra många patroner förbjudas för civilt bruk. ( 21 ) – Direktiv 2017/853 står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns särskilt i stadgan. ( 22 ) – När det gäller Schweiz utgör direktiv 2017/853 och direktiv 91/477 tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket. ( 23 )

18. I artikel 1.3 anges att medlemsstaterna, när det gäller skjutvapen som tillverkats i eller importerats till unionen den 14 september 2018 eller senare, ska säkerställa att dessa produkter har försetts med en tydlig, permanent och unik märkning och att de registrerats i enlighet med direktiv 91/477. En ny punkt 2a infördes i artikel 4 i nämnda direktiv. Enligt denna ska kommissionen anta genomförandeakter med tekniska specifikationer för märkningen av skjutvapen. Artikel 4.4 i direktiv 91/477 reglerar inrättandet av ett datoriserat register. I den ändrade texten anges att medlemsstaterna ska säkerställa att de behöriga myndigheterna behåller de uppgifter för skjutvapen som krävs för att spåra och identifiera dessa produkter under en period av 30 år efter att de skrotats.

19. Genom artikel 1.6 ersätts den tidigare texten i artiklarna 5 och 6 i direktiv 91/477. I det avseende som är relevant i förevarande mål anges i den nya formuleringen av artikel 5.1 att medlemsstaterna ska tillåta förvärv och innehav av skjutvapen bara för personer som har giltiga skäl och har fyllt 18 år. Personer under 18 år kan under vissa förhållanden förvärva skjutvapen för jakt och målskytte, förutsatt att de har föräldrarnas tillstånd eller får vägledning från en förälder eller vuxen med giltig skjutvapenlicens eller jaktlicens. Enligt artikel 5.2 ska medlemsstaterna ha ett övervakningssystem som säkerställer att de villkor för tillstånd som fastställs i nationell rätt är uppfyllda under den tid som tillståndet gäller och att det görs bedömningar av bland annat relevant medicinsk och psykologisk information. I artikel 5.3 föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna ska säkerställa att tillstånd att förvärva och tillstånd att inneha ett skjutvapen i kategori B ska återkallas om det framkommer att den person som beviljades det tillståndet innehar en laddningsanordning som är möjlig att montera på halvautomatiska skjutvapen med centralantändning eller repeterande skjutvapen och a) som kan innehålla mer än 20 patroner, eller b) i fall av långa skjutvapen kan innehålla mer än 10 patroner, såvida inte personen har beviljats tillstånd enligt artikel 6 eller tillstånd som har bekräftats, förnyats eller förlängts enligt artikel 7.4a.”

20. De ändringar i artikel 6 i direktiv 91/477 som är av särskild betydelse i förevarande mål är följande: ”1. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 2.2 ska medlemsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder för att förbjuda förvärv och innehav av skjutvapen, väsentliga delar och ammunition i kategori A. De ska säkerställa att skjutvapen, väsentliga delar och ammunition som innehas olagligt i strid med detta förbud beslagtas. 2. För skydd av säkerheten för kritisk infrastruktur, kommersiell sjöfart, konvojer av högt värde och känsliga fastigheter och för ändamål som rör det nationella försvaret, utbildnings-, kultur- och forskningsändamål samt historiska ändamål, får de nationella behöriga myndigheterna, utan att det påverkar tillämpningen av punkt 1, i enskilda och vederbörligen motiverade undantagsfall bevilja tillstånd för skjutvapen, väsentliga delar och ammunition i kategori A om detta inte är i strid mot allmän säkerhet eller allmän ordning. … 6. Medlemsstaterna får tillåta målskyttar att förvärva och inneha halvautomatiska skjutvapen i kategori A punkterna 6 eller 7 under förutsättning att följande villkor är uppfyllda: … När det gäller skjutvapen i kategori A punkt 6 får medlemsstater som tillämpar ett militärt system som grundar sig på allmän värnplikt och som under de senaste 50 åren har tillämpat ett system med överföring av militära skjutvapen till personer som lämnar armén efter att ha fullgjort sin militärtjänst, bevilja dessa personer tillstånd, i deras egenskap av målskyttar, att behålla ett skjutvapen som använts under den obligatoriska militärtjänstgöringen. Den relevanta offentliga myndigheten ska omvandla dessa skjutvapen till halvautomatiska skjutvapen, och ska regelbundet kontrollera att de personer som använder skjutvapnen inte utgör en risk för den allmänna säkerheten. Bestämmelserna som fastställs i första stycket leden a, b och c ska tillämpas. ( 24 ) …”

21. Genom artikel 1.7 införs följande stycke i artikel 7 i direktiv 91/477: ”… 4a. Medlemsstaterna får besluta att bekräfta, förnya eller förlänga tillstånd för halvautomatiska skjutvapen i kategori A punkterna 6, 7 eller 8 avseende ett skjutvapen som klassificerats i kategori B, och som lagligen förvärvats och registrerats före den 13 juni 2017, i enlighet med de övriga villkor som fastställs i detta direktiv. Dessutom får medlemsstaterna tillåta att sådana skjutvapen förvärvas av andra personer som beviljats tillstånd av medlemsstaterna i enlighet med detta direktiv, i dess ändrade lydelse genom [direktiv (EU)] 2017/853 …”.

22. Före ändringen av direktiv 91/477 förbjöds enligt artikel 8 innehav av skjutvapen i kategori C om inte personen i fråga hade anmält vapnet till de behöriga myndigheterna. ( 25 ) Genom artikel 1.8 i direktiv 2017/853 ändrades artikel 8 i direktiv 91/477 på så sätt att en ny artikel 8.3 infördes som föreskriver att om en medlemsstat förbjuder eller kräver tillstånd för förvärv och innehav av ett skjutvapen i kategori B eller C, ska den underrätta de andra medlemsstaterna om detta; dessa stater ska föra in en uttrycklig anmärkning om detta förhållande i varje europeiskt skjutvapenpass som de utfärdar för ett sådant skjutvapen. Genom artikel 1.12 införs ändringar i artikel 11 i direktiv 91/477. Denna artikel reglerar förfaranden för överföring av skjutvapen till en annan medlemsstat. Genom artikel 1.13 i direktiv 2017/853 införs ändringar i artikel 12 i direktiv 91/477, genom att nya förfaranden läggs fast för att jägare och återskapare av historiska händelser ska kunna resa mellan medlemsstater i syfte att utöva sin verksamhet med skjutvapen. Genom artikel 1.14 införs ändringar i artikel 13 i direktiv 91/477 som gör det möjligt för medlemsstaternas behöriga myndigheter att utbyta information om tillstånd som beviljats för överföring av vapen mellan medlemsstaterna.

23. Enligt artikel 1.18 (som ersätter artikel 17 i direktiv 91/477) ska kommissionen inkomma med en rapport till Europaparlamentet och rådet senast den 14 september 2020 och vart femte år därefter om tillämpningen av direktiv 91/477, i dess lydelse enligt direktiv 2017/853, särskilt i fråga om de olika kategorierna av skjutvapen, det Europeiska skjutvapenpasset, märkningen av produkter och konsekvenserna av ny teknik, till exempel friformsframställning med 3D-skrivare. ( 26 )

24. Genom artikel 1.19 har ändringar gjorts i bilaga I till direktiv 91/477. Till följd av dessa ändringar har de fyra kategorierna skjutvapen (A till D) minskats till tre. Följande ändringar som genom artikel 1.19 gjorts i del II i bilaga I till direktiv 91/477 är särskilt relevanta för förevarande mål, då räckvidden för de omtvistade bestämmelserna har utvidgats till att omfatta ett antal vapen: – Nya punkter 6, 7 och 8 har införts i kategori A (förbjudna skjutvapen). Således ingår nu följande vapen i denna kategori: Automatiska skjutvapen som har omvandlats till halvautomatiska skjutvapen, vissa korta och långa skjutvapen utan omladdning med laddningsanordning eller löstagbar laddningsanordning med kapacitet för mer än 10 patroner och halvautomatiska långa skjutvapen (det vill säga skjutvapen som ursprungligen är avsedda att avfyras från axeln) vars längd kan minskas till mindre än 60 cm utan att funktionaliteten går förlorad genom en vikbar kolv eller en kolv av teleskopisk typ eller genom en kolv som kan avlägsnas utan användning av verktyg. – Skjutvapen i kategori B (för vilka det krävs tillstånd) omfattar nu halvautomatiska korta skjutvapen och skjutvapen i kategori B som har omvandlats till att avfyra lösa skott, retande ämnen, andra verksamma ämnen eller pyroteknisk ammunition eller till salutvapen eller akustiska vapen. – I kategori C (skjutvapen som ska anmälas) ingår nu skjutvapen i kategori A, B eller C som har deaktiverats i enlighet med förordning (EU) nr 2015/2403. ( 27 ) – Ordalydelsen i del III i bilaga I till direktiv 91/477 ersätts med följande text: ”… föremål som stämmer med definitionen [av skjutvapen] men som a) är gjorda för larm, signalering, livräddning, djurslakt eller harpunfiske eller för industriellt eller tekniskt bruk, förutsatt att de bara kan användas i ett sådant syfte, b) betraktas som antika vapen, om dessa inte har inkluderats i kategorier som fastställs i del II och är föremål för nationell rätt. …”.

Det interinstitutionella avtalet mellan Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen om bättre lagstiftning

25. Det interinstitutionella avtalet mellan Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen om bättre lagstiftning av den 13 april 2016 antogs av de tre unionsinstitutionerna med stöd av artikel 295 FEUF. ( 28 ) I enlighet med detta avtal är dessa tre institutioner måna om ett lojalt och öppet samarbete under hela lagstiftningscykeln. ( 29 ) De erinrar om att unionen ska lagstifta i enlighet med, bland annat, proportionalitetsprincipen. ( 30 ) I del I (med rubriken ”Gemensamma åtaganden och mål”) enas de tre institutionerna om att verka för ”bättre lagstiftning” i enlighet med avtalet och att vid utövandet av sina befogenheter följa fördragen och allmänna principer i unionsrätten, inbegripet proportionalitetsprincipen. ( 31 ) Del III (med rubriken ”Verktyg för bättre lagstiftning”) innehåller uttalanden angående konsekvensbedömningar i lagstiftningsprocessen. I punkt 12 anges att konsekvensbedömningar är ett verktyg som ska hjälpa de tre institutionerna att fatta välinformerade beslut. De får emellertid inte leda till onödiga förseningar i lagstiftningsprocessen eller försämra medlagstiftarnas möjligheter att föreslå ändringar. Kommissionen ska göra konsekvensbedömningar bland annat av sina lagstiftningsinitiativ och övriga initiativ, som förväntas få betydande ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser. Vid behandlingen av kommissionens lagstiftningsförslag kommer Europaparlamentet och rådet att fullt ut beakta kommissionens konsekvensbedömningar. När Europaparlamentet och rådet anser det lämpligt och nödvändigt för lagstiftningsprocessen, kommer de att genomföra konsekvensbedömningar av betydande ändringar av kommissionens förslag. ( 32 ) I enlighet med punkt 18 kommer ”[k]ommissionens inledande konsekvensbedömning och eventuellt kompletterande konsekvensbedömningsarbete som institutionerna genomför under lagstiftningsprocessen … att offentliggöras innan lagstiftningsprocessen är till ända och kan sammantaget användas som utvärderingsunderlag”.

Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

26. Republiken Tjeckien har yrkat att domstolen ska – ogiltigförklara direktiv 2017/853, och – förplikta parlamentet och rådet att ersätta rättegångskostnaderna. I andra hand har Republiken Tjeckien yrkat att domstolen ska – ogiltigförklara artikel 1.6 i direktiv 2017/853 såvitt den innebär att artikel 5.3 och artikel 6.6 andra stycket införs i direktiv 91/477, – ogiltigförklara artikel 1.7 i direktiv 2017/853 såvitt den innebär att artikel 7.4a införs i direktiv 91/477, – ogiltigförklara artikel 1.19 i direktiv 2017/853 såvitt den innebär att direktiv 91/477 ändras genom att – punkterna 6,7 och 8 införs i kategori A i del II i bilaga I, – kategori B i del II i bilaga I ändras, – punkt 6 införs i kategori C i del II i bilaga I, – del III i bilaga I ändras, samt – förplikta parlamentet och rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

27. Parlamentet har yrkat att domstolen ska – ogilla talan, och – förplikta Republiken Tjeckien att ersätta rättegångskostnaderna.

28. Rådet har yrkat att domstolen ska – ogilla talan i dess helhet, och – förplikta Republiken Tjeckien att ersätta rättegångskostnaderna, – i andra hand, om domstolen skulle finna att direktiv 2017/853 ska ogiltigförklaras, besluta att direktivets verkningar ska bestå under så lång tid som krävs för att nödvändiga åtgärder ska kunna vidtas.

29. Genom beslut av domstolens ordförande den 5 januari 2018 gavs Ungern och Polen tillåtelse att intervenera till stöd för Republiken Tjeckiens yrkanden. Genom beslut samma dag gavs Frankrike tillåtelse att intervenera till stöd för parlamentet och rådet. Genom beslut av domstolens kansli den 10 november 2017 gavs kommissionen tillåtelse att intervenera till stöd för svarandena.

30. Skriftliga yttranden har inkommit från Republiken Tjeckiens regering, den franska, den ungerska och den polska regeringen, samt parlamentet, rådet och kommissionen.

31. Samtliga dessa parter yttrade sig vid förhandlingen den 5 mars 2019.

Den första grunden: Principen om tilldelade befogenheter och rättslig grund

Argument

32. Republiken Tjeckien har som första grund gjort gällande att unionslagstiftaren åsidosatte principen om tilldelade befogenheter som lagts fast i artikel 5.2 FEU, eftersom artikel 114 FEUF inte är en giltig rättslig grund för direktiv 2017/853. Republiken Tjeckien menar att de mål som eftersträvas med direktiv 2017/853 inte omfattar undanröjande av hinder på den inre marknaden. Direktivet är endast avsett att förebygga brott och terrorism och därigenom förbättra den allmänna säkerheten. Det framgår av artikel 84 FEUF att unionslagstiftaren får föreskriva åtgärder för att stödja medlemsstaternas åtgärder när det gäller att förebygga brottslighet, men att unionen däremot inte självt tilldelas befogenhet enligt fördragen att anta harmoniseringsåtgärder i detta avseende.

33. Republiken Tjeckien har angett att valet av rättslig grund för en åtgärd måste avgöras genom objektiva omständigheter, som kan underställas domstolskontroll, bland annat målet med och innehållet i åtgärden i fråga. Även om direktiv 2017/853 antogs på grundval av artikel 114 FEUF (den rättsliga grund som ersatte artikel 100a EEG, vilken utgjorde den rättsliga grunden för direktiv 91/477) skiljer sig de kringliggande omständigheterna och målen för direktiv 2017/853 betydligt från de som gäller 91/477. Dessutom motiverar det faktum att direktiv 91/477 antogs med stöd av en rättslig grund som rör den inre marknaden inte att samma grund tillämpas för direktiv 2017/853, eftersom sistnämnda direktiv eftersträvar mycket annorlunda mål. Även om det är riktigt att direktiv 2008/51 ändrade direktiv 91/477 i syfte att förbättra den allmänna säkerheten, infördes genom direktiv 2008/51 i huvudsak tekniska ändringar som en följd av unionens interna skyldigheter enligt FN:s vapenprotokoll. Verkan av direktiv 2017/853 går emellertid mycket längre än sådana tekniska ändringar.

34. Europaparlamentet och rådet har invänt mot dessa påståenden och angett att Republiken Tjeckien har missförstått rättsläget och gjort en felaktig tolkning av artikel 114 FEUF och direktiv 2017/853. Garantin för den allmänna säkerheten (och även folkhälsan) är ett allmänt intresse som erkänns enligt unionsrätten och utgör en giltig grund för att anta en sådan åtgärd. För att fastställa huruvida en korrekt rättslig grund tillämpats är det nödvändigt att undersöka såväl direktiv 91/477 som direktiv 2017/853. Även om direktiv 2017/853 bedöms oberoende av direktiv 91/477 var unionslagstiftaren emellertid inte skyldig att åberopa skäl rörande undanröjande av hinder på den inre marknaden för att kunna anta förstnämnda direktiv. Direktiv 2017/853 ändrar inte målen för direktiv 91/477. Det är endast avsett att justera balansen mellan den fria rörligheten och den allmänna säkerheten i syfte att ta hänsyn till (vad som vid tidpunkten för dess antagande var) nyligen inträffade terroristattacker och samtidigt att säkerställa en fortsatt välfungerande inre marknad. Rådet har vidare gjort gällande att direktiv 2017/853 inte har den allmänna säkerheten som ett alternativt mål.

35. Ungern och Polen har till stöd för Republiken Tjeckien angett att direktiv 2017/853 uteslutande syftar till att förebygga brott. Båda medlemsstaterna har gjort gällande att det vid bedömningen av lagenligheten av ett ändringsdirektiv, såsom direktiv 2017/853, är nödvändigt att beakta rättsakten i dess helhet. Av detta följer dock inte att det också är nödvändigt att beakta de mål som eftersträvas med den rättsakt som är föremål för ändring (i detta fall direktiv 91/477). En sådan inställning skulle skapa ett oroande prejudikat som skulle kunna utvidga unionslagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning. Ungern har angett att direktiv 2017/853 ska tolkas så, att målet att säkerställa den inre marknadens funktion i realiteten är underordnat det huvudsakliga syftet att förebygga brott. Polen har gjort gällande att det faktiskt inte finns någon koppling mellan målen för detta direktiv och den inre marknadens funktion. Tvärtom införs genom direktiv 2017/853 hinder som strider mot detta mål, eftersom det hindrar handeln med vapen, vilka inte utgör farliga produkter i den mening som avses i unionsrätten.

36. Till stöd för parlamentet och rådet har Frankrike gjort gällande att det tvärtom framgår av förarbetena att målet med direktiv 2017/853 är att undanröja hinder för de grundläggande friheter som har direkt effekt på den inre marknadens funktion. Det faktum att direktiv 2017/853 också har som mål att förbättra den allmänna säkerheten undergräver inte målet avseende den inre marknadens funktion. Detta synsätt återkommer i andra åtgärder som antagits på grundval av artikel 114 FEUF.

37. Kommissionen har vidare angett, även detta till stöd för svarandena, att unionslagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om vilka åtgärder som kan antas enligt artikel 114 FEUF. Vidare kan lagstiftaren, vid utövandet av sin funktion, inte hindras från att tillämpa en rättslig grund avseende den inre marknaden endast på grund av att åtgärden i fråga också är avsedd att skydda den allmänna säkerheten. Slutligen visar ett antal studier och rapporter att grunden avseende den inre marknaden har legat till grund för direktiv 2017/853.

Bedömning

38. Enligt min uppfattning vilar Republiken Tjeckiens första grund på en felaktig tolkning av artikel 114 FEUF och direktiv 2017/853. Talan ska därför inte vinna bifall på denna grund.

Inledande anmärkningar

39. De frågor som uppkommit i detta förfarande avseende räckvidden för artikel 114 FEUF och lagstiftarens behörighet att anta harmoniseringsåtgärder angående upprättandet och funktionen av den inre marknaden är inte helt nya. ( 33 ) Omständigheter som allmän säkerhet (och, exempelvis, miljön och konsumentskydd) påverkar självklart funktionen av denna marknad i viss utsträckning. Men var ska man, vid tillämpningen av de olika rättsliga grunderna i fördragen, dra gränsen mellan åtgärder som rör den inre marknaden och åtgärder som är avsedda att främja något annat (önskvärt) mål? Omfattar artikel 114 FEUF verkligen den lagstiftning som antogs för att främja den allmänna säkerheten i efterdyningarna av de terrordåd som genomfördes i medlemsstaterna år 2015? ( 34 )

40. Befogenheten att reglera den inre marknaden har att göra med en mängd andra frågor. Räckvidden för artikel 114 FEUF har därför särskild betydelse för medlemsstaterna framför allt av två skäl. För det första är det en känslig fråga huruvida rättsakter som har antagits med stöd av denna bestämmelse inkräktar på frågor som fördragen inte ger unionslagstiftaren rätt att reglera (såsom Republiken Tjeckien har gjort gällande i förevarande mål). För det andra följer unionslagstiftning som antas enligt denna bestämmelse det ordinarie lagstiftningsförfarandet (det vill säga med majoritetsomröstning), vilket innebär att en medlemsstat inte kan utöva vetorätt avseende vissa lagförslag.

41. Det är utrett att artikel 84 FEUF inte skulle ha varit en lämplig rättslig grund för direktiv 2017/853. Unionslagstiftaren har inte behörighet enligt denna fördragsbestämmelse att anta harmoniserad lagstiftning på området för förebyggande av brott. Detta faller fortfarande inom medlemsstaternas behörighet. Om artikel 114 således inte är rätt rättslig grund för direktiv 2017/853 måste detta direktiv därför ogiltigförklaras.

42. Det är vidare utrett att den rättsliga grunden för direktiv 91/477 (den ursprungliga rättsakten på detta område) inte är omtvistad. ( 35 ) Vidare är direktiv 91/477 en åtgärd för minimiharmonisering som fastställer regler om kontroll, förvärv och innehav av skjutvapen. ( 36 ) Således hade medlemsstaterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning att anta olikartade bestämmelser på detta område i fråga om sådant som före ändringen inte reglerades genom detta direktiv, ( 37 ) såsom åtgärder rörande deaktiverade skjutvapen.

Artikel 114 FEUF

43. Enligt domstolens praxis om lagstiftningsåtgärder antagna med stöd av artikel 114.1 FEUF har följande lagts fast: För det första är det i detta hänseende visserligen inte tillräckligt att enbart konstatera att det föreligger skillnader mellan de nationella bestämmelserna för att motivera valet av artikel 114 FEUF. Utgången blir emellertid en annan i det fall då det föreligger skillnader mellan medlemsstaternas lagar och andra författningar som kan utgöra hinder för de grundläggande friheterna och på så sätt ha direkt betydelse för den inre marknadens funktion. För det andra kan artikel 114 FEUF användas som rättslig grund för att förebygga framtida handelshinder till följd av att medlemsstaternas lagstiftning utvecklas i olika riktningar (det måste emellertid vara sannolikt att sådana hinder kan komma att uppstå, och åtgärden i fråga måste ha till syfte att förebygga dem). För det tredje är unionslagstiftaren, om villkoren för att tillämpa artikel 114 FEUF som rättslig grund är uppfyllda, inte förhindrad att hänvisa till denna rättsliga grund på den grunden att skyddet för folkhälsan är avgörande för de val som ska göras. ( 38 )

44. I enlighet med artikel 114 FEUF är lagstiftaren behörig att undanröja hinder för den fria rörligheten och förbättra den inre marknadens funktion. Det sistnämnda avser i huvudsak att undanröja snedvridningar i konkurrensen, något som inte är aktuellt i förevarande mål. Det är snarare den första aspekten, det vill säga huruvida direktiv 2017/853 undanröjer hinder för den fria rörligheten och/eller förebygger framtida hinder, som är kärnan i Republiken Tjeckiens första grund.

45. Genom att använda uttrycket ”åtgärder för tillnärmning” i artikel 114 FEUF har fördragets upphovsmän velat ge lagstiftaren ett utrymme för skönsmässig bedömning – beroende på det övergripande sammanhanget och de särskilda förhållanden som råder på det område som skall harmoniseras – avseende den mest lämpliga tillnärmningstekniken för att uppnå önskat resultat. Beroende på omständigheterna kan dessa åtgärder bestå i att ålägga samtliga medlemsstater att införa bestämmelser, i detta fall att säkerställa att varor som till sin natur är farliga (skjutvapen) märks för att kunna spåras, reglera förvärv av sådana varor eller till och med stärka kontrollen av vapen som anses särskilt farliga. ( 39 )

46. Andra åtgärder antagna med stöd av artikel 114 FEUF, vilka eftersträvar mål som oskiljaktigt hänger samman med den inre marknadens funktion, har angetts i vad som kallades lagstiftning enligt ”den nya metoden”. ( 40 ) Dessa åtgärder utgörs av olika rättsakter avseende allt från leksakers säkerhet ( 41 ) och explosiva varor för civilt bruk ( 42 ) till personlig skyddsutrustning. ( 43 ) Artikel 114 FEUF (eller motsvarande bestämmelse i tidigare versioner av fördraget) anges systematiskt som rättslig grund. Varje åtgärd reglerar en särskild fråga, exempelvis konsumentskydd och allmän säkerhet eller hälsa och säkerhet på arbetsplatsen, som ska beaktas i syfte att skapa balans och komplettera den fria rörligheten för varor. Även om en genomgång av dessa åtgärder inte nödvändigtvis visar att de mål som eftersträvas med direktiv 2017/853 också omfattas av tillämpningsområdet för artikel 114 FEUF, belyser det faktum att denna unionslagstiftning över huvud taget existerar det breda handlingsutrymme som unionslagstiftaren har enligt artikel 114 FEUF.

47. Här vill jag också uppmärksamma artikel 114.3 FEUF, vari förskrivs att kommissionen, i sina förslag avseende harmonisering, ska beakta frågor såsom, bland annat, säkerhet.

48. Således har unionslagstiftaren rätt att med stöd av artikel 114 FEUF vidta lämpliga åtgärder i överensstämmelse dels med artikel 114.3 FEUF, dels med de rättsprinciper som anges i FEUF (eller som har fastställts i rättspraxis), för att reglera den inre marknaden, när det föreligger handelshinder, eller när det är sannolikt att sådana hinder kommer att uppstå i framtiden, på grund av att medlemsstaterna har vidtagit eller är i färd med att vidta olikartade åtgärder med avseende på en vara eller en kategori av varor, varvid olika grad av skydd säkerställs, vilket i sin tur medför att varan eller varorna i fråga hindras att cirkulera fritt inom unionen. ( 44 )

49. Domstolens praxis rörande tobaksprodukter tillhandahåller särskilt värdefull vägledning om räckvidden för artikel 114 FEUF. Denna praxis kan tillämpas analogt i förevarande mål, eftersom tobakslagstiftningen, förutom målet avseende den inre marknaden, också syftar till att skydda den allmänna hälsan och konsumenter. ( 45 ) Det är visserligen riktigt att domstolen i målet Tyskland/parlamentet och rådet ( 46 ) fastställde att artikel 114 FEUF inte ger obegränsad befogenhet att anta lagstiftning. ( 47 ) Det målet avsåg emellertid lagstiftning antagen med stöd av dåvarande artikel 95 EG (nu artikel 114 FEUF), varigenom ett förbud mot all tobaksreklam infördes. Domstolen fann att ett sådant absolut förbud inte kunde anses bidra till att underlätta handeln och att direktivet i fråga, därmed, gick längre än vad som var nödvändigt för att skydda folkhälsan. ( 48 ) Situationen i förevarande mål är uppenbart annorlunda, eftersom det inte genom direktiv 2017/853 har införts något absolut förbud mot fri rörlighet för skjutvapen. ( 49 )

50. Således är det kriterium som ska tillämpas vid bedömningen av direktiv 2017/853 huruvida detta direktiv, med hänsyn till sitt innehåll och sett i sin helhet, undanröjer hinder mot fri rörlighet och/eller förebygger framtida hinder.

Direktiv 2017/853

51. I enlighet med EU-domstolens fasta praxis ska valet av rättslig grund för en unionsrättsakt grundas på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning, däribland rättsaktens syfte och innehåll. Om prövningen av rättsakten visar att den har två syften eller två beståndsdelar, och om ett av dessa syften eller en av dessa beståndsdelar kan identifieras som det – eller den – huvudsakliga eller dominerande, medan det – eller den – andra endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till det huvudsakliga eller dominerande syftet eller den huvudsakliga eller dominerande beståndsdelen. ( 50 ) Det är således nödvändigt att fastställa det huvudsakliga syftet med direktiv 2017/853 och att undersöka dess innehåll. ( 51 )

52. Såsom Republiken Tjeckien, Ungern och Polen har gjort gällande betonas i skälen 2 och 23 i direktiv 2017/853 i synnerhet målet avseende den allmänna säkerheten mot bakgrund av att ”skjutvapen missbrukas för brottslig verksamhet” och terroristattackerna år 2015. ( 52 )

53. Innebär detta att unionslagstiftaren, i sin strävan att uppnå dessa mål, överskred sin behörighet genom att anta lagstiftning som harmoniserar medlemsstaternas lagar och bestämmelser på området för förebyggande av brott?

54. Jag anser inte att detta är fallet.

55. För att fastställa det huvudsakliga syftet med direktiv 2017/853 är det först nödvändigt att tolka skälen och de normativa bestämmelserna som en helhet. ( 53 )

56. I vissa av skälen beskrivs mål som lätt kan kopplas till den inre marknaden. I skäl 1 anges således att ”… direktiv 91/477 utgör en kompletterande åtgärd för den inre marknaden”. På detta sätt ”skapades det en balans mellan, å ena sidan, åtagandet att säkerställa en viss frihet för handel med vissa skjutvapen och deras väsentliga delar inom unionen och, å andra sidan, kravet att den friheten begränsas av vissa garantier som gäller säkerheten och som är anpassade till dessa produkter” (min kursivering). I skäl 6 förklaras att syftet med kravet att alla skjutvapen och väsentliga delar ska förses med ”en tydlig, beständig och unik märkning” och registreras i medlemsstaternas register är att ”öka spårbarheten för alla skjutvapen och väsentliga delar och för att främja den fria rörligheten för dessa”.

57. Trots det sagda framgår det emellertid av vissa skäl att det också är ett mål att uppnå säkerhet. I skäl 15 anges att ”[f]ör de farligaste skjutvapnen bör det införas strängare regler i direktiv 91/477 som säkerställer att det inte är tillåtet att förvärva, inneha eller bedriva handel med dessa skjutvapen, med vissa begränsade, vederbörligen motiverade undantag”. I skälen 16–18 anges att det ska vara möjligt att göra undantag från en strängare övervakning med hänsyn till samlare, vapenhandlare och vapenmäklare. I skäl 20 anges att tillämpningsområdet för direktiv 91/477 bör omfatta vapen som använder lösa skott som kan omvandlas till verkliga skjutvapen. Slutligen erkänns i skäl 21 den stora risk som det innebär att skjutvapen som inte har deaktiverats på rätt sätt reaktiveras och behovet att ta hänsyn till FN:s vapenprotokoll. ( 54 )

58. Så vad innebär egentligen de materiella bestämmelserna i direktiv 2017/853?

59. Genom artikel 1.1 infördes ett antal nya definitioner i artikel 1 i direktiv 91/477, exempelvis ”deaktiverade skjutvapen”, ”samlare”, ”vapenmäklare”, ”vapenhandlare” och ”olaglig tillverkning”. ( 55 ) Genom artikel 1.3 ändrades artikel 4 i direktiv 91/477 på så sätt att bestämmelserna om märkning av skjutvapen som släpps ut på marknaden harmoniserades. Kommissionen ålades en skyldighet att anta genomförandeåtgärder med tekniska specifikationer för märkning av skjutvapen. ( 56 )

60. Bestämmelserna i artikel 1.6 i direktiv 2017/853 ersatte de tidigare artiklarna 5 (förvärv och innehav av skjutvapen) och 6 (förbud mot skjutvapen i kategori A) i direktiv 91/477 i deras helhet och medlemsstaterna ålades en skyldighet att införa ett övervakningssystem för att säkerställa att nationella villkor för tillstånd för skjutvapen är uppfyllda och återkalla tillstånd när dessa villkor inte längre är uppfyllda. När skjutvapen i kategori A, B eller C förvärvas genom distansavtal ska förvärvarens identitet och tillstånd kontrolleras. Genom den nya artikeln 6 infördes ett allmänt förbud mot förvärv och innehav av skjutvapen, väsentliga delar och ammunition i kategori A. Medlemsstaterna har möjlighet att anta ett antal begränsade undantag (i enskilda fall, i undantagsfall och på ett vederbörligen motiverat sätt). De nya bestämmelserna gäller skydd av säkerheten för kritisk infrastruktur, kommersiell sjöfart, konvojer av högt värde och känsliga fastigheter (om det inte strider mot allmän säkerhet eller allmän ordning), särskilda tillstånd för samlare, vapenhandlare och vapenmäklare inom ramen för sin yrkesutövning, museer och målskyttar. För det sistnämnda gäller vissa villkor. ( 57 )

61. Genom artikel 1.7 i direktiv 2017/853 ändrades artikel 7 i direktiv 91/477, som förbjöd förvärv av skjutvapen i kategori B utan förhandstillstånd. Efter antagandet av direktiv 2017/853 ingår halvautomatiska vapen inte längre i kategori B. De ingår numera i kategori A. Genom artikel 1.7 b infördes en ny artikel 7.4a i direktiv 91/477, som ger medlemsstaterna rätt att bekräfta, förnya eller förlänga tillstånd för halvautomatiska skjutvapen som tidigare klassificerats i kategori B och som lagligen förvärvats och registrerats före den 13 juni 2017 (det datum då direktiv 2017/853 trädde i kraft).

62. Genom artikel 1.8 i direktiv 2017/853 ändrades bestämmelserna i direktiv 91/477 angående skjutvapen i kategori C. Artikel 1.12 innehåller bestämmelser för överföring av skjutvapen från en medlemsstat till en annan och i artikel 1.13 anges villkoren för att personer, såsom jägare, ska få ”inneha ett eller flera skjutvapen under en resa genom två eller flera medlemsstater i syfte att utöva sin verksamhet”. ( 58 ) Artikel 1.14 innehåller förfaranden för samarbete mellan medlemsstaterna. ( 59 ) Enligt artikel 1.18 ska kommissionen utfärda en rapport om tillämpningen av direktiv 2017/853 som innehåller en genomgång av dess bestämmelser mot bakgrund av den tekniska utvecklingen, exempelvis 3D-skrivare.

63. För mig verkar det som om rättsverkningarna av artikel 1.3, 1.6, 1.7, 1.8, 1.12–14 och 1.18 till övervägande del är att införa harmoniserade bestämmelser i syfte att säkerställa att medlemsstaterna inte måste anta enskilda (och därmed eventuellt olikartade) åtgärder. De syftar därför enligt min uppfattning främst till att säkerställa den inre marknadens funktion.

64. Genom artikel 1.19 infördes ändringar bilaga I till direktiv 91/477. I det avseende som är relevant i förevarande mål innebar dessa ändringar främst att automatiska skjutvapen som har omvandlats till halvautomatiska skjutvapen, halvautomatiska skjutvapen med centralantändning och halvautomatiska långa skjutvapen infördes i kategori A. Såsom nämnts ovan innebar ändringarna vidare att vissa halvautomatiska vapen flyttades från kategori B till A, att deaktiverade vapen i stället kategoriserades i kategori C och att definitionen av skjutvapen som inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 91/477 ändrades. ( 60 )

65. Enligt min uppfattning visar en bedömning av dessa bestämmelser och det allmänna innehållet i direktiv 2017/853 att den övergripande balansen i direktiv 91/477 mellan, å ena sidan, att säkerställa den inre marknadens funktion och, å andra sidan, att garantera den allmänna säkerheten inte har ändrats betydligt. Denna slutsats påverkas inte av att kommissionen i sitt förslag har angett att medborgares och företags säkerhet är en viktig fråga och hänvisat till dödsfallen vid terroristattacken i Paris den 13 november 2015, samt att den allmänna säkerheten har betonats i vissa av skälen. Vad som i slutänden är avgörande är vilka rättsverkningar direktiv 2017/853 har.

66. Det ska tilläggas att det av fast rättspraxis framgår att bekämpandet av internationell terrorism i syfte att upprätthålla internationell fred och säkerhet utgör ett allmänt samhällsintresse. Detsamma gäller beträffande bekämpandet av grov brottslighet i syfte att garantera allmän säkerhet. ( 61 ) Det är uppenbart att båda dessa aspekter omfattas av artikel 114 FEUF.

67. För det första är skjutvapen (uppenbart) produkter som är farliga till sin natur. De utgör en säkerhetsrisk, inte bara för dem som använder dem utan också för allmänheten. Det var därför som lagstiftaren införde märknings- och tillståndskrav samt bestämmelser som begränsar innehavet av sådana vapen. ( 62 ) Direktiv 2017/853 innehåller i princip klassiska åtgärder för att främja upprättandet av den inre marknaden när det är nödvändigt att införa begränsningar avseende en produkt (av säkerhetsskäl) för att undvika att upprätta gränskontroller och främja fri omsättning av varor och personer. ( 63 ) Det följer således att jag bestämt avvisar Polens påstående att skjutvapen inte utgör farliga produkter i den mening som avses i unionsrätten.

68. För det andra har en viktig del av upprättandet av den inre marknaden varit att avlägsna fysiska hinder för den fria rörligheten för varor, varvid det mest uppenbara exemplet har varit att avlägsna tullkontroller vid gränsövergångar. ( 64 ) Säkerheten för unionsmedborgare som är sårbara för hot om internationell terrorism är oskiljaktigt sammankopplat med en fri omsättning av varor som är farliga till sin natur, såsom skjutvapen, inom ett område som rymmer 28 medlemsstater (det vill säga 512,6 miljoner människor). Efter terroristattackerna i Paris i januari år 2015 antog unionens inrikes- och/eller justitieministrar ”Parisförklaringen” där de bekräftade sitt åtagande att minska den olagliga handeln med skjutvapen i Europa. Som svar på detta antog kommissionen den Europeiska säkerhetsagendan för att säkerställa effektiv och samordnad reaktion på europeisk nivå mot säkerhetshot. ( 65 ) Europeiska säkerhetsagendan visade också på att skillnader i nationell lagstiftning kunde utgöra ett hinder för kontroller och polissamarbete inom Europeiska unionen. Mot denna bakgrund anser jag det troligt att skillnader i nationella åtgärder skulle ha hämmat den fria omsättningen av varor. Unionslagstiftaren var tvungen att anta åtgärder för att på unionsnivå justera balansen mellan fri rörlighet för varor och allmän säkerhet. ( 66 ) Vidare bidrar direktiv 2017/853, just därför att det utgör en vidare harmonisering av vapenkontrollen, till att främja det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna som anges i direktiv 91/477 och minskar därför medlemsstaternas behov av att agera individuellt. ( 67 )

69. För det tredje är kommissionens skyldighet enligt artikel 1.3 i direktiv 2017/853 att anta genomförandeåtgärder med tekniska specifikationer en sådan förtroendefrämjande åtgärd. Harmoniseringen av tekniska handelshinder (vilket inbegriper tekniska specifikationer) har sedan länge utgjort ett av den inre marknadens mål. ( 68 ) Införandet av en ny bestämmelse i direktiv 91/477 som reglerar distansavtal är ytterligare ett exempel på hur direktiv 2017/853 reglerar handeln på den inre marknaden. ( 69 )

70. För det fjärde innehöll direktiv 2017/853 bestämmelser som var avsedda att förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna när det gäller att övervaka och utbyta information om överföring av skjutvapen mellan staterna på den inre marknaden. ( 70 )

71. Slutligen kan det, enligt en skälig tolkning, inte påstås att innehållet i direktiv 2017/853 faktiskt harmoniserar förebyggande av brott i någon materiell utsträckning.

72. Parlamentet och rådet angav vid förhandlingen (vilket också bekräftas av mina iakttagelser) att det är sedvanlig lagstiftningsteknik på unionsnivå att texten till en ändringsakt utformas på ett sätt som visar att den ska införas i eller ersätta den eller de bestämmelser i den rättsakt som ska ändras. ( 71 ) Därför upprepas inte uttalandena i skälen till den tidigare rättsakten (direktiv 91/477) i skälen till direktiv 2017/853, även om de fortfarande gäller i samma utsträckning för denna rättsakt. I förbigående ska nämnas att det skulle kunna vara till hjälp för dem som läser en ändringsakt om man ändå skulle infoga några korta uttalanden i skälen som fastställer att skälen till ursprungsakten inte har ändrats utan gäller i samma utsträckning för ändringsakten, eftersom detta inte framgår tydligt enligt nuvarande lagstiftningsteknik.

73. Ungern och Polen har gjort gällande att det för att bedöma lagenligheten av direktiv 2017/853 inte är nödvändigt att undersöka vilka mål som eftersträvas med direktiv 91/477. De menar att ett sådant tillvägagångssätt skulle kunna leda till en omotiverad utvidgning av det utrymme för skönsmässig bedömning som lagstiftaren har enligt artikel 114 FEUF.

74. Direktiv 2017/853 är den rättsakt som har ifrågasatts. Detta innebär att den rättsliga bedömningen av om denna akt har antagits utan befogenhet måste fokuseras på direktiv 2017/853 och dess rättsverkningar. Icke desto mindre är det också uppenbart att direktiv 2017/853 utgör en ändring av direktiv 91/477 och att det inte har angetts något i skälen som antyder att avsikten är att de tidigare målen i fråga om den inre marknaden inte längre ska gälla. Enligt min uppfattning skulle det därför vara konstlat att bedöma ändringsakten som om den ursprungliga rättsakten inte existerade. ( 72 )

75. Sammanfattningsvis anser jag att unionslagstiftaren, i direktiv 2017/853, har lagt fast åtgärder som vid en avvägning främjar målen avseende den inre marknaden samtidigt som den har tagit hänsyn till behovet att införa bestämmelser till skydd för den allmänna säkerheten.

76. Jag anser därför att talan inte ska vinna bifall i den del som avser den första grunden.

Den andra grunden: Proportionalitet

77. Republiken Tjeckiens andra grund är indelad i två delar. För det första har Republiken Tjeckien gjort gällande att unionslagstiftaren vid antagandet av direktiv 2017/853 inte behandlade frågan om de omtvistade åtgärdernas proportionalitet och medvetet underlät att inhämta tillräckligt med information (exempelvis genom att göra en konsekvensbedömning) för att kunna göra en välgrundad bedömning av huruvida denna unionsrättsliga princip hade iakttagits. För det andra har Republiken Tjeckien gjort gällande att unionslagstiftaren har antagit uppenbart oproportionerliga åtgärder i form av i) ett förbud mot vissa typer av halvautomatiska vapen som inte användes för terroristhandlingarna år 2015, ii) strängare reglering av vissa minimalt farliga vapen (historiska kopior eller vapen som bevisligen har blivit permanent deaktiverade, och iii) begränsningar av innehavet av vissa magasin.

Första delen

Parternas argument

78. Republiken Tjeckien har gjort gällande att unionslagstiftarens stora utrymme för skönsmässig bedömning har vissa gränser. Unionslagstiftaren hade inte tillgång till tillräckliga uppgifter under lagstiftningsförfarandet för att kunna bedöma huruvida direktiv 2017/853 var proportionerligt. Lagstiftaren är i princip skyldig att genomföra en konsekvensbedömning (eller motsvarande utredning). Då någon sådan bedömning inte gjorts har det inte bedömts huruvida direktiv 2017/853 strider mot rätten till egendom som varje innehavare av skjutvapen har. De olika studier och rapporter som kommissionen nämnde i sitt förslag gav inte tillräckligt underlag för att påvisa en koppling mellan legalt civilt innehav av vapen och missbruk av sådana vapen i brottsligt syfte eller för terrorism.

79. Ungern har gjort gällande att det interinstitutionella avtalet är juridiskt bindande för de tre unionsinstitutionerna. Här har kommissionen inte uppfyllt sin skyldighet att genomföra en konsekvensbedömning i förhållande till sitt förslag till direktiv 2017/853. Dessutom är en del av bestämmelserna i detta direktiv oproportionerliga. Detta gäller bland annat artikel 1.3, genom vilken artikel 4.4 i direktiv 91/477 ändrades på så sätt att det infördes krav på att registrera alla uppgifter med anknytning till skjutvapen som krävs för att spåra och identifiera dessa produkter. Till följd av denna ändring har de behöriga myndigheterna rätt att behålla uppgifterna för skjutvapen och väsentliga delar i registret, inklusive tillhörande personuppgifter, under en period av 30 år. Tillgång till dessa uppgifter tillåts under en period om 10 år, eller 30 år i samband med förebyggande, avslöjande eller lagföring av brott eller verkställande av straffrättsliga påföljder, efter det att skjutvapnet eller de väsentliga delarna i fråga skrotats. Den tidigare versionen av artikel 4.4 i direktiv 91/477 innehöll inte någon sådan bestämmelse. Denna artikel innebar endast att de behöriga myndigheterna kunde föra och bibehålla ett dataregister i tjugo år.

80. Polen har lagt till att det interinstitutionella avtalet innehåller såväl bindande som icke-bindande bestämmelser. En konsekvensbedömning bör i allmänhet genomföras, med undantag för den begränsning som anges i detta avtal i fråga om brådskande ärenden.

81. Parlamentet, rådet och kommissionen har gjort gällande att det interinstitutionella avtalet inte slår fast någon rättslig skyldighet att genomföra en konsekvensbedömning inom ramen för det unionsrättsliga lagstiftningsförfarandet. Syftet med direktiv 2017/853 är att göra en ny lämplig avvägning mellan den fria rörligheten för vissa skjutvapen och upprätthållandet av den allmänna säkerheten. Det kriterium som domstolen bör tillämpa när den bedömer huruvida direktiv 2017/853 är förenligt med proportionalitetsprincipen är huruvida de begränsningar som införts genom detta direktiv är uppenbart olämpliga i förhållande till det mål som eftersträvas.

Upptagande till prövning

82. Jag delar parlamentets och rådets uppfattning att Ungerns argument, att direktiv 2017/853 är oproportionerligt såtillvida att artikel 1.3 ändrar artikel 4 i direktiv 91/477, inte kan tas upp till prövning. I artikel 129.1 i domstolens rättegångsregler anges att intervention endast får ske i syfte att helt eller delvis stödja en av parternas yrkanden. I artikel 129.3 tilläggs att intervenienten måste godta målet sådant det föreligger vid tidpunkten för interventionen.

83. I förevarande mål har Republiken Tjeckien inte tagit med artikel 1.3 i direktiv 2017/853 i sitt yrkande. ( 73 ) Jag drar därför slutsatsen att Ungerns påståenden i fråga om artikel 1.3 i direktiv 2017/853 och proportionalitetsprincipen inte kan upptas till prövning. Jag kommer därför inte att bedöma dem vidare.

Prövning i sak

84. Det framgår av fast rättspraxis att proportionalitetsprincipen (en av unionens grundläggande principer) kräver att de åtgärder som föreskrivs i en unionsbestämmelse ska vara ägnade att leda till att det legitima mål som eftersträvas med lagstiftningen i fråga uppnås och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Domstolen har tillerkänt unionslagstiftaren, vid utövandet av den befogenhet som denne tilldelas enligt fördragen, ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning på områden som kräver komplicerade bedömningar av politisk, ekonomisk eller social art. ( 74 ) Det är således inte fråga om att avgöra huruvida en åtgärd som har vidtagits på ett sådant område var den enda eller bästa möjliga, utan det är endast om åtgärden var uppenbart olämplig i förhållande till de syften som de behöriga institutionerna eftersträvar som lagenligheten kan påverkas. ( 75 )

85. Unionslagstiftaren måste emellertid, även om denne har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, göra sitt val utifrån objektiva kriterier. Vid bedömningen av de problem som är förknippade med olika åtgärdsalternativ måste denne dessutom beakta huruvida de eftersträvade målen med bestämmelserna är av sådan betydelse att de negativa personliga, sociala eller ekonomiska effekterna därav för vissa personer till följd av de antagna åtgärderna är motiverade. ( 76 )

86. Det framgår av min uppfattning i fråga om den första grunden att jag anser att direktiv 2017/853 eftersträvar legitima mål. ( 77 ) Den verkliga frågan i förhållande till proportionaliteten är således huruvida de antagna åtgärderna är lämpliga och nödvändiga för att skapa en fungerande inre marknad samtidigt som de söker uppnå ett angett mål i allmänhetens intresse (i detta fall bekämpning av terrorism i syfte att upprätthålla ordning och säkerhet).

87. Skjutvapen är till sin natur farliga. Unionslagstiftaren beslutade därför att reglera hela livscykeln för ett vapen, från tillverkning till handel, innehav, deaktivering och destruktion. ( 78 )

88. Det är riktigt av Republiken Tjeckien att påstå att unionsinstitutionerna, trots att den rättsliga prövningen är begränsad i detta avseende, måste kunna visa att de vid antagandet av direktiv 2017/853 faktiskt utövade sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Detta kräver i sin tur att de skulle ha beaktat alla relevanta faktorer och omständigheter i fråga om den situation som den nya lagstiftningsåtgärden var avsedd att reglera. Av detta följer att institutionerna, i allra minsta utsträckning, måste kunna lägga fram, och klart och entydigt ange, de viktigaste omständigheterna som skulle ligga till grund för direktiv 2017/853.

89. När domstolen genomför sin bedömning är det, enligt min uppfattning, inte nödvändigt för denna att göra en egen bedömning av om vissa skjutvapen som blivit föremål för strängare kontroll till följd av direktiv 2017/853 faktiskt användes vid terroristattackerna år 2015 eller om dessa vapen är just så farliga som de tre institutionerna har gjort gällande. Tvärtom är utgångspunkten för bedömningen de angivna målen för direktiv 2017/853, det vill säga den rättsakt vars giltighet har ifrågasatts (snarare än direktiv 91/477).

90. En ny omständighet i förevarande mål är att unionslagstiftaren, vid antagandet av direktiv 2017/853, inte ansåg det nödvändigt att göra en konsekvensbedömning. I normala fall skulle unionsinstitutionerna kunna stödja sig på en sådan bedömning för att visa att de åtgärder som antagits är såväl lämpliga som nödvändiga. Det kan de inte göra i förevarande fall.

91. Innebär detta emellertid automatiskt att de åtgärder som genomfördes enligt direktiv 2017/853 ska ogiltigförklaras, på grund av att de tre institutionerna inte gjorde någon konsekvensbedömning i enlighet med det interinstitutionella avtalet?

92. Jag anser inte att så är fallet.

93. Det interinstitutionella avtalet antogs på grundval av artikel 295 FEUF, i vilken det anges att dessa tre institutioner ska samråda och i samförstånd reglera formerna för sitt samarbete. I detta syfte får de ingå interinstitutionella avtal som kan vara bindande. ( 79 ) Frågan huruvida det interinstitutionella avtal som är aktuellt i förevarande mål är bindande ska avgöras med hänsyn till avtalets ordalydelse och sammanhang. Det är riktigt att domstolen har funnit att överenskommelser mellan rådet och kommissionen tidigare har gett upphov till bindande skyldigheter. ( 80 ) Jag har intrycket att de tre institutionerna verkligen avsåg att ingå bindande åtaganden gentemot varandra i förhållande till det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning. ( 81 ) Detta innebär emellertid inte nödvändigtvis, enligt min uppfattning, att det interinstitutionella avtalet ger upphov till en bindande skyldighet att göra en konsekvensbedömning i varje enskilt ärende.

94. Bestämmelserna om konsekvensbedömningar finns i del III i det interinstitutionella avtalet (”Verktyg för bättre lagstiftning”). I punkt 12 andra stycket anges att ”[k]onsekvensbedömningar är ett verktyg som ska hjälpa de tre institutionerna att fatta välinformerade beslut men de kan inte ersätta politiska beslut i den demokratiska beslutsprocessen. Konsekvensbedömningar får inte leda till onödiga förseningar i lagstiftningsprocessen eller försämra medlagstiftarnas möjligheter att föreslå ändringar”. I punkt 13 anges att ”[k]ommissionen kommer att göra konsekvensbedömningar av de lagstiftningsinitiativ och övriga initiativ, delegerade akter och genomförandeåtgärder som förväntas få betydande ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser. De initiativ som ingår i kommissionens arbetsprogram eller i den gemensamma förklaringen kommer som huvudregel att åtföljas av en konsekvensbedömning”. (Av detta verkar följa, e contrario, att lagstiftningsåtgärder som inte”förväntas få betydande ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser” inte måste åtföljas av en konsekvensbedömning – även om man självfallet kan diskutera exakt var gränsen mellan de två kategorierna bör dras.)

95. I punkt 14 anges att ”[v]id behandlingen av kommissionens lagstiftningsförslag kommer [parlamentet] och rådet att fullt ut beakta kommissionens konsekvensbedömningar. För detta syfte ska konsekvensbedömningarna redovisas på ett sätt som underlättar Europaparlamentets och rådets utvärdering av de val som kommissionen gjort.” Parlamentet och rådet kan, om de anser det lämpligt och nödvändigt för lagstiftningsprocessen, genomföra konsekvensbedömningar om de gör betydande ändringar av ett förslag från kommissionen (punkt 15). ( 82 )

96. Således är det interinstitutionella avtalets bestämmelser angående konsekvensbedömningar inte formulerade i tvingande termer. Orden ”ska” eller ”måste”, som skulle kunna skapa en skyldighet att göra en konsekvensbedömning i varje enskilt fall, har inte använts. Det är naturligtvis helt riktigt att konsekvensbedömningar är ett viktigt och användbart verktyg inom ramen för ”bättre lagstiftning”. De underlättar förfarandet med välmotiverad och transparent lagstiftning. Trots detta är det dock inte ett krav enligt det interinstitutionella avtalet att en konsekvensbedömning under alla omständigheter måste föregå förslag på eller antagande av ny lagstiftning.

97. Det kan därför inte vara riktigt att unionslagstiftaren inte har möjlighet att agera i avsaknad av en konsekvensbedömning. En sådan absolut tolkning av det interinstitutionella avtalet skulle omotiverat inskränka det utrymme för skönsmässig bedömning som lagstiftaren har enligt fördragen. Det skulle göra det omöjligt att anta lagstiftningsåtgärder till och med när omständigheterna klart visar att det finns behov för brådskande åtgärder. ( 83 ) Det ska tilläggas, för ordningen skull, att domstolen redan har funnit att en konsekvensbedömning varken binder parlamentet eller rådet. ( 84 )

98. Det följer således att jag inte anser att det faktum att en konsekvensbedömning inte har gjorts automatiskt innebär att den unionslagstiftning som sedermera antas är ogiltig.

99. Tvärtom följer det av det interinstitutionella avtalet att de tre institutionerna är eniga om att det är ett förväntat (eller normalt) förfarandesteg att genomföra en konsekvensbedömning vid förslag på eller antagande av ny unionslagstiftning. Om detta steg hoppas över uppkommer två frågor som avser de processuella och materiella konsekvenserna, eftersom en utebliven konsekvensbedömning gör unionsinstitutionernas uppgift mycket svårare, om rättsakten skulle ifrågasättas. För det första måste de visa att det fanns ett bra skäl för att frångå de normala reglerna och inte göra en konsekvensbedömning. För det andra måste de stödja sig på annat material för att kunna tillfredsställa domstolens kontroll. ( 85 )

100. Med avseende på det första villkoret följer det av punkt 12 andra stycket i det interinstitutionella avtalet att institutionerna kan underlåta att genomföra en konsekvensbedömning i brådskande fall. Kommissionen angav uttryckligen i motiveringen till förslaget till direktiv 2017/853 att ”[p]å grund av det akuta läge som uppstod efter den senaste tidens händelser läggs förslaget fram utan konsekvensanalys”. ( 86 ) Mot bakgrund av handlingarna i målet ser jag igen anledning att ifrågasätta detta uttalande. Således anser jag att det första villkoret är uppfyllt.

101. Med avseende på det andra villkoret har de tre institutionerna hänvisat till olika rapporter och studier som de anser visar att direktiv 2017/853 är såväl lämpligt som nödvändigt. ( 87 ) Redan i artikel 17 i direktiv 91/477 hade kommissionen ålagts en skyldighet att regelbundet lägga fram rapporter om tillämpningen av direktivet. ( 88 ) En del av de rapporter som institutionerna har hänvisat till utfärdades till följd av denna skyldighet. Eftersom direktiv 2017/853 är en ändringsakt omfattas det av kommissionens program om lagstiftningens ändamålsenlighet och resultat (Refit), ett initiativ för bättre lagstiftning. Ett antal rapporter om tillämpningen av direktiv 91/477 upprättades således inför antagandet av direktiv 2017/853. ( 89 )

102. I skälen till direktiv 2017/853 görs en hänvisning till det allmänna målet att skapa balans mellan frihet för handel och kravet att denna frihet begränsas av vissa garantier som gäller säkerheten och som är anpassade till vad som utgör farliga produkter med lång livslängd vilka kan missbrukas för brottslig verksamhet. ( 90 ) Mot bakgrund av denna målsättning är det min uppfattning att de antagna åtgärderna är lämpliga och inte går utöver vad som är nödvändigt, såvida direktiv 2017/853 stärker kontrollen av utsläppandet av skjutvapen på marknaden, förvärv och innehav av skjutvapen, regler om märkning och spårbarhet, åtgärder för deaktivering av skjutvapen och överföring av sådana produkter mellan medlemsstaterna. Lagstiftaren har inte infört ett absolut förbud mot någon kategori skjutvapen. Till och med det allmänna förbudet mot skjutvapen i kategori A (som lagstiftaren anser är de farligaste skjutvapnen) har undantag. Vidare framgår det av förarbetena att kommissionen, när den utarbetade sitt förslag, tog hänsyn till såväl målen för den inre marknaden som kraven på säkerhet vid utformningen av de omtvistade åtgärderna. ( 91 )

103. Jag godtar därför inte påståendet att unionslagstiftaren underlät att bedöma huruvida direktiv 2017/853 var proportionerligt inom ramen för lagstiftningsförfarandet. Denna slutsats påverkas inte av påståendet att direktiv 2017/853 utgör ett omotiverat hinder för rätten att inneha egendom för de som äger skjutvapen.

104. För det första beslagtas inte alla lagligt ägda civila skjutvapen genom direktiv 2017/853. Detta direktiv stärker endast kontrollen över sådana vapen. Således är avsikten med direktiv 2017/853 inte att frånta privatpersoner deras rätt att inneha egendom (i förevarande fall skjutvapen). I förbigående ska nämnas att det inte är en grundläggande rättighet i unionsrätten att inneha skjutvapen. Inte heller ingår någon sådan rättighet i ”medlemsstaternas gemensamma grundlagstradition”. För det andra har rätten till egendom som har slagits fast i artikel 17 i stadgan begränsningar. ( 92 ) Förutom att skydda rätten till egendom innebär artikeln också att personer kan fråntas sin egendom om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen och följer av villkor som regleras i lag. I den utsträckning det i direktiv 2017/853 föreskrivs att skjutvapen som innehas i strid med vissa av bestämmelserna i detta direktiv ska beslagtas, verkar det för mig som om det helt och hållet uppfyller dessa villkor. Jag ska bedöma de bestämmelser som Republiken Tjeckien har ifrågasatt var för sig nedan. ( 93 )

105. Jag anser därför att talan inte ska bifallas i den del som avser den andra grundens första del.

Andra delen

106. Republiken Tjeckien har i andra hand yrkat att domstolen ska ogiltigförklara vissa bestämmelser som har reglerats i artikel 1.6, 1.7 och 1.19 i direktiv 2017/853. ( 94 )

107. Republiken Tjeckien har gjort gällande att artikel 1.6 är ogiltig i den utsträckning den infogar artikel 5.3 och artikel 6.6 andra stycket i direktiv 91/477. Artikel 5.3 innehåller bestämmelser om återkallelse av tillstånd för att förvärva och inneha skjutvapen i kategori B om personen i fråga innehar en laddningsanordning som är möjlig att montera på halvautomatiska skjutvapen med centralantändning eller repeterande skjutvapen och som kan innehålla mer än 20 patroner (eller i fall av långa skjutvapen, kan innehålla mer än 10 patroner). Undantag från denna artikel finns i artiklarna 6 och 7.4a i direktiv 91/477 i ändrad lydelse.

108. Syftet med artikel 5.3 i ändrad lydelse förklaras i skäl 23 i direktiv 2017/853. I detta skäl anges att ”vissa halvautomatiska skjutvapen [skulle] kunna vara mycket farliga om de kan rymma många patroner samtidigt”. Under den första behandlingen i parlamentet lades en ny text till i kommissionens förslag vari angavs att ett tillstånd att förvärva och inneha skjutvapen skulle återkallas om villkoren i artikel 5 inte var uppfyllda (det vill säga i huvudsak att innehavare ska ha fyllt 18 år och ha styrkt att de inte utgör en fara för sig själva eller allmänheten). Texten ändrades i syfte att täppa till en lucka som identifierats i kommissionens förslag under förhandlingarna i rådet. ( 95 ) Ordalydelsen i skäl 23 infogades efter medlingsförfarandet mellan de tre institutionerna. Även om skäl 23 uppenbart hänvisar till säkerhetsfrågor, är dessa onekligen kopplade till frågor rörande den inre marknadens funktion, ( 96 ) såsom målet att göra direktiv 91/477 mer precist i syfte att säkerställa att medlemsstaterna inte antar olikartade bestämmelser. Mot bakgrund av dessa omständigheter var det lämpligt att anta strängare bestämmelser för skjutvapen i kategori B i syfte att uppnå detta mål.

109. Enligt artikel 6 i direktiv 91/477, i dess lydelse enligt artikel 1.6 i direktiv 2017/853, får medlemsstaterna tillåta att målskyttar förvärvar och innehar vissa halvautomatiska skjutvapen. I artikel 6.6 andra stycket finns ett särskilt undantag för medlemsstater som tillämpar ett militärt system som grundar sig på allmän värnplikt och som under de senaste 50 åren har tillämpat ett system med överföring av militära skjutvapen till före detta militärer. Under sådana förhållanden får de berörda medlemsstaterna bevilja sådana personer – om de också är ”målskyttar” – tillstånd att behålla ett skjutvapen som använts under militärtjänstgöringen. Det är klarlagt att Schweiz är det enda land som uppfyller dessa kriterier. ( 97 )

110. Bestämmelsen infördes under förhandlingarna i rådet. Den ska tolkas mot bakgrund av det mer allmänna undantaget från förbudet i artikel 6.2 i direktiv 91/477 (i ändrad lydelse) som gäller i fråga om skjutvapen i kategori A och som tillåter att de behöriga myndigheterna beviljar tillstånd ”om detta inte är i strid mot allmän säkerhet eller allmän ordning”. Det ansågs att särskilda regler även skulle införas för reservmilitärer, eftersom dessa länder skulle ha ett befintligt system för att kontrollera att de personer som innehar skjutvapen i kategori A inte utgör en risk för den allmänna säkerheten. ( 98 )

111. Det verkar därför för mig vara så, att unionslagstiftaren beaktade relevanta faktiska, sociala och kulturella omständigheter för att fastställa huruvida det skulle finnas särskilda bestämmelser angående reservmilitärer och, därmed, att den antog lämpliga åtgärder för att säkerställa balansen mellan målet att underlätta den inre marknadens funktion och målet att garantera en hög nivå på den allmänna säkerheten.

112. Artikel 7 i direktiv 91/477 förbjuder förvärv av skjutvapen i kategori B utan tillstånd från de behöriga myndigheterna i den relevanta medlemsstaten. Innan ändringarna infördes genom direktiv 2017/853 ingick halvautomatiska vapen i kategori B. Detta ändrades dock genom detta direktiv. Halvautomatiska vapen omklassificerades i stället som förbjudna skjutvapen och ingår nu i kategori A (som också omfattar automatiska skjutvapen som har omvandlats till halvautomatiska vapen).

113. Under förhandlingarna i rådet beaktade ordförandeskapet också det faktum att många medlemsstater hade invändningar mot omklassificeringen av halvautomatiska skjutvapen. ( 99 ) En ändrad ordalydelse föreslogs därför den 8 juni 2016 som gjorde att medlemsstaterna kunde förnya tillstånd för skjutvapen som tidigare hade klassificerats i kategori B och nu omklassificerats till kategori A. Texten ändrades ytterligare och infogades i texten till direktiv 2017/853. Således ändrades artikel 7 i direktiv 91/477, genom artikel 1.7 i direktiv 2017/853 såsom den antagits, bland annat genom att artikel 7.4a infogades, som i huvudsak ger medlemsstaterna möjlighet att bekräfta, förnya eller förlänga tillstånd för halvautomatiska skjutvapen som tidigare klassificerats i kategori B och som lagligen förvärvats och registrerats före den 13 juni 2017.

114. Mot denna bakgrund förefaller det mig som om unionslagstiftaren på lämpligt sätt beaktade de relevanta faktiska omständigheterna genom att anta vad som nu är artikel 7.4a. Lagstiftaren mildrade på detta sätt konsekvenserna av att förbudet mot vapen för civilt bruk utvidgades till halvautomatiska skjutvapen. Den gjorde att personer som lagligen ägde sådana vapen, och i stort sett hade förvärvat dem innan direktiv 2017/853 trädde i kraft, kunde behålla vapnen så länge de kontrollerades av medlemsstaternas behöriga myndigheter. Enligt min uppfattning är en sådan lösning inte bara förenlig med proportionalitetsprincipen, utan respekterar också den närbesläktade subsidiaritetsprincipen.

115. Republiken Tjeckien har också yrkat att artikel 1.19 i direktiv 2017/853 ska ogiltigförklaras i den mån den gör kontrollen av vissa skjutvapen strängare. Den särskilda reglering som har ifrågasatts är att i) vissa halvautomatiska skjutvapen genom ändringarna har intagits i kategorin för förbjudna vapen, ii) kategori B nu omfattar repeterande korta skjutvapen, vissa halvautomatiska långa och korta skjutvapen och skjutvapen i kategori C som har omvandlats till att avfyra lösa skott, retande ämnen, andra verksamma ämnen eller pyroteknisk ammunition eller till ett salutvapen eller ett akustiskt vapen, iii) deaktiverade skjutvapen numera måste anmälas (kategori C) och iv) deaktiverade skjutvapen inte längre undantas från definitionen av skjutvapen i direktiv 91/477. ( 100 )

116. Farhågorna rörande halvautomatiska vapen beskrivs i detalj i förarbetena. ( 101 ) Presidentskapet antydde att förslaget angående halvautomatiska vapen var kontroversiellt. Å ena sidan skulle sådana vapen kunna vara mycket farliga om de kan rymma många patroner samtidigt och de kan lätt göras om till automatiska vapen. Å andra sidan ansåg många medlemsstater att sådana vapen även fortsättningsvis skulle klassificeras i kategori B. Därför bad presidentskapet att medlemsstaterna skulle lämna in bevis i frågan, som sedan beaktades under lagstiftningsförfarandet. ( 102 ) Med avseende på ändringarna avseende räckvidden för kategori B, hade lagstiftaren tillgång till ett antal rapporter angående klassificeringen av skjutvapen enligt direktiv 91/477 och riskerna för en välfungerande inre marknad.

117. Införandet av deaktiverade skjutvapen i punkt 6 i kategori C och ändringen av definitionen av skjutvapen som gjorde att dessa omfattade sådana vapen är två aspekter av samma fråga och jag kommer att behandla dem tillsammans. Återaktivering av deaktiverade skjutvapen ansågs vara ett problem enligt kommissionen. ( 103 ) Ett särskilt problem som uppkommer i förhållande till en välfungerande inre marknad är att stater som anslutit sig till FN:s vapenprotokoll (vilka omfattar de 28 unionsmedlemsstaterna) kan klassificera deaktiverade skjutvapen som skjutvapen enligt nationell rätt och vidta nödvändiga åtgärder utifrån detta. Till följd av detta skulle olika medlemsstater med lätthet kunna anta skilda bestämmelser vilket skulle inverka negativt på målen för den inre marknaden. ( 104 ) Vidare identifierades vissa särskilda säkerhetsrisker: omvandling av larmvapen till fullt brukbara vapen, omvandling av halvautomatiska vapen till automatiska vapen, reaktivering av deaktiverade vapen, borttagning av märkning och olagligt bruk av ärvda vapen. Alla dessa aktiviteter utgjorde en säkerhetsrisk i medlemsstaterna.

118. För mig är det uppenbart att unionslagstiftaren tagit hänsyn till relevanta tekniska faktorer och omständigheter vid formuleringen av ändringsbestämmelserna i direktiv 2017/853 och att inga av dessa bestämmelser vilar på en uppenbart oriktig bedömning.

119. Därmed framgår det att min uppfattning är att talan inte ska bifallas såvitt avser den andra grundens andra del, och således inte såvitt avser den andra grunden i dess helhet.

Den tredje grunden: Rättssäkerhet

120. Republiken Tjeckien har gjort gällande att unionslagstiftaren, genom antagandet av vissa av bestämmelserna i direktiv 2017/853, har åsidosatt rättssäkerhetsprincipen. I detta sammanhang har Republiken Tjeckien identifierat följande bestämmelser: Artikel 1.6 (som infogade artikel 5.3), artikel 1.7 b (som infogade artikel 7.4a) och artikel 1.19 (som lade till punkterna 7 och 8 till kategori A i bilaga I, del II). ( 105 ) Republiken Tjeckien har gjort gällande att om domstolen skulle finna att de omtvistade bestämmelserna ska ogiltigförklaras, medför de materiella effekterna av dem att direktiv 2017/853 måste ogiltigförklaras i sin helhet.

121. Till stöd för detta påstående har Republiken Tjeckien gjort gällande att de omtvistade bestämmelserna som helhet är oklara inom ramen för rättssäkerheten. De gör det därför inte möjligt för de berörda personerna att klart fastställa sina rättigheter och skyldigheter. Republiken Tjeckien har också gjort gällande att artikel 7.4a i direktiv 91/477, såsom denna införts genom direktiv 2017/853, (övergångsbestämmelsen), i praktiken tvingar medlemsstaterna att anta nationell lagstiftning med retroaktiv verkan. Detta strider därför också mot principen om berättigade förväntningar.

122. Parlamentet och rådet har invänt mot Republiken Tjeckiens tolkning av de omtvistade bestämmelserna och har yrkat att talan inte ska bifallas i den del som avser den tredje grunden.

123. Jag delar denna uppfattning.

124. Enligt rättssäkerhetsprincipen ska rättsregler vara klara, precisa och förutsägbara när det gäller vilka rättsverkningar de har, så att berörda parter kan sätta sig in i situationer och rättsförhållanden som omfattas av unionens rättsordning. ( 106 )

125. Artikel 5.3 i direktiv 91/477 ska tolkas mot bakgrund av skäl 23 i direktiv 2017/853. I detta skäl anges i huvudsak att vissa halvautomatiska skjutvapen skulle kunna vara mycket farliga om de kan rymma många patroner samtidigt. ( 107 ) Unionslagstiftaren ville därför säkerställa att tillåtna skjutvapen inte kunde omvandlas till farligare vapen. Syftet med artikel 5.3 i direktiv 91/477 i ändrad lydelse är således att täppa till en eventuell lucka genom att föreskriva att tillstånd för sådana skjutvapen ska återkallas om det är möjligt för den person som beviljades tillståndet att förvärva eller inneha dessa vapen att öka avfyrningsförmågan på det sätt som anges i denna bestämmelse. ( 108 ) Samma farhågor gäller i fråga om halvautomatiska skjutvapen med centralantändning och halvautomatiska långa skjutvapen som anges i punkt 7 respektive punkt 8 i del II i bilaga I till direktiv 2017/853.

126. Jag anser att ordalydelsen i dessa texter sammantaget är tillräckligt klar och tydlig för att uppfylla principen om rättssäkerhet.

127. Därefter har Republiken Tjeckien påstått, i huvudsak, att den nya artikeln 7.4a i direktiv 91/477, som infördes genom artikel 1.7 i direktiv 2017/853, inte är förenlig med principen om berättigade förväntningar. Artikelns retroaktiva verkan gör intrång på de rättigheter som tillkommer personer som lagligt förvärvat och innehaft halvautomatiska vapen för civilt bruk i enlighet med direktiv 91/477, innan det ändrades genom direktiv 2017/853. Dessa vapen är nu förbjudna.

128. Det är välkänt att principen om skydd för berättigade förväntningar utgör en av Europeiska unionens grundläggande principer och går hand i hand med rättssäkerhetsprincipen. ( 109 ) Rätten att åberopa denna princip gäller för samtliga rättssökande hos vilka en av Europeiska unionens institutioner har väckt grundade förhoppningar. Tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter från en behörig och tillförlitlig källa utgör, oavsett i vilken form de har lämnats, en sådan försäkran som kan väcka grundade förhoppningar. Däremot kan ingen med framgång göra gällande att denna princip har åsidosatts om administrationen inte har gett någon tydlig försäkran. ( 110 )

129. Enligt min uppfattning finns det inget som visar att några sådana försäkringar har lämnats i förevarande fall.

130. För det första har någon bevisning inte åberopats som visar att unionsinstitutionerna lämnade några som helst försäkringar angående klassificeringen av vapen som kunde ha inneburit att halvautomatiska skjutvapen inte skulle komma att omklassificeras som förbjudna vapen. Tvärtom antyder förarbetena till direktiv 2017/853 motsatsen. Klassificeringen av skjutvapen diskuterades länge och utförligt inför antagandet av direktiv 2017/853. ( 111 )

131. För det andra ska artikel 7.4a tolkas mot bakgrund av artikel 6 i direktiv 91/477 i ändrad lydelse. I artikel 6 finns ett antal undantag från förbudet mot vapen i kategori A. ( 112 ) Artikel 7.4a innehåller ytterligare ett möjligt undantag. Det innebär att medlemsstaterna kan bekräfta, förnya eller förlänga tillstånd för halvautomatiska skjutvapen som tidigare (före ändringen) klassificerades i kategori B. Genom artikel 7.4a mildras konsekvenserna av det förbud som följer av omklassificeringen genom att berörda personer, med lämplig kontroll, fortfarande kan inneha dessa vapen. Detta framstår för mig som den direkta motsatsen till ett införande av otillåtna retroaktiva verkningar. Det ska tilläggas att artikel 7.4a i alla händelser är en valfri bestämmelse. Detta innebär alltså att om en medlemsstat skulle anse att det, på grund av befintliga nationella bestämmelser, skulle kunna innebär särskilda svårigheter att genomföra artikeln, behöver denna medlemsstat inte göra det möjligt för personer som innehar produkter som har blivit förbjudna vapen att dra nytta av detta undantag.

132. För det tredje framgår det av EU-domstolens fasta praxis att principen om berättigade förväntningar inte får utsträckas så långt att den allmänt hindrar att en ny bestämmelse tillämpas på framtida verkningar av situationer som har uppkommit under en äldre bestämmelses giltighetstid. ( 113 )

133. Jag anser följaktligen att talan inte ska vinna bifall på den tredje grunden.

Den fjärde grunden: Likabehandling

134. Republiken Tjeckiens sista grund är att direktiv 2017/853 är ogiltigt då det strider mot principen om likabehandling. Detta argument vilar på förhållandet att det i artikel 6.6 andra stycket i direktiv 91/477 (i ändrad lydelse) föreskrivs ett uttryckligt undantag från förbudet mot att använda skjutvapen i kategori A i fråga om Schweiz.

135. Parlamentet och rådet har anfört det motsatta.

136. Jag delar parlamentets och rådets uppfattning.

137. Enligt likabehandlingsprincipen, som är en allmän unionsrättslig princip, får lika situationer inte behandlas olika och olika situationer inte behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. ( 114 )

138. Enligt artikel 4.2 FEU ska unionslagstiftaren i sina rättsakter respektera såväl medlemsstaternas likvärdighet och nationella identiteter. Enligt min uppfattning är detta exakt vad lagstiftaren försökte uppnå genom det schweiziska undantaget.

139. I artikel 6.6 första stycket, i dess lydelse enligt direktiv 2017/853, ges ramen för ett allmänt undantag, vid lämpliga förhållanden, från förbudet mot förvärv och innehav av skjutvapen i kategori A som klassificeras i punkterna 6 eller 7. ( 115 ) Artikel 6.6 andra stycket innehåller endast en särskild reglering för ett land som sedan länge har haft en reservstyrka som bygger på värnplikt. Det är utrett att det bara är Schweiz som uppfyller detta villkor. Syftet med detta undantag är att ta hänsyn till att en sådan stat kan spåra och övervaka de relevanta personerna (och vapnen) i syfte att skydda den allmänna säkerheten.

140. Varje medlemsstats ställning är unik. Denna ställning varierar beroende på kultur och tradition. Jag kan därför inte godta argumentet att situationen för alla medlemsstater och de fyra Schengenländerna (av vilka ett är Schweiz) automatiskt är helt jämförbara i alla avseenden. Jag anser därför att artikel 6.6 inte är diskriminerande.

141. Jag drar slutsatsen att talan inte ska bifallas i den del som avser den fjärde grunden.

Förslag till avgörande

142. Mot bakgrund av det ovan anförda och med tillämpning av artiklarna 138.1 och 140.1 i domstolens rättegångsregler i fråga om fördelningen av kostnader föreslår jag att domstolen ska – ogilla Republiken Tjeckiens talan, – förplikta Republiken Tjeckien att bära sina rättegångskostnader och ersätta de rättegångskostnader som uppkommit för Europaparlamentet och Europeiska unionens råd, och – förplikta den franska, den ungerska och den polska regeringen samt Europeiska kommissionen att bära sina rättegångskostnader.

( 1 ) Originalspråk: engelska.

( 2 ) Den 14 och 15 februari 2015 ägde tre olika skjutningar rum i Köpenhamn. Två offer och gärningsmannen omkom och fem poliser skadades. Den 13 november 2015 dog 120 personer i en serie samordnade terroristattacker i Paris.

( 3 ) COM(2015) 750 final: Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av rådets direktiv 91/477/EEG om kontroll av förvärv och innehav av vapen av den 18 november 2015 (nedan kallat COM(2015) 750).

( 4 ) Rådets direktiv 91/477/EEG av den 18 juni 1991 (EGT L 256, 1991, s. 51; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 145) i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/51/EG av den 21 maj 2008 (EUT L 179, 2008, s. 5).

( 5 ) Samtidigt ingav Republiken Tjeckien en ansökan om interimistiska åtgärder med stöd av artikel 278 FEUF med yrkande om uppskov med verkställigheten av direktiv 2017/853. Ansökan avslogs genom beslut av EU-domstolens viceordförande den 27 februari 2018, Republiken Tjeckien/parlamentet och rådet (C‑482/17 R, ej publicerat, EU:C:2018:119).

( 6 ) Direktiv om kontroll av förvärv och innehåll av vapen (EUT L 137, 2017, s. 22, och rättelse EUT L 160, 2018, s. 22).

( 7 ) EUT C 83, 2010, s. 391.

( 8 ) Skälen till direktiv 2008/51 (skälen 2 och 3) innehåller också en uttrycklig hänvisning till direktiv 91/477, som ändrades efter Europeiska unionens beslut att underteckna Förenta nationernas protokoll mot olaglig tillverkning av och handel med eldvapen, delar till eldvapen och ammunition, enligt rådets beslut 2001/748/EG av den 16 oktober 2001 (EGT L 280, 2001, s. 5) (nedan kallat FN:s vapenprotokoll), se artikel 1 i direktiv 2008/51 och fotnot 2 ovan.

( 9 ) Första till tredje skälen i direktiv 91/477.

( 10 ) Femte skälet i direktiv 91/477.

( 11 ) Dessa bestämmelser utgörs huvudsakligen av följande: Artikel 4 (bestämmelser rörande utsläppande av skjutvapen på marknaden), artikel 5 (bestämmelser angående tillstånd att förvärva och inneha skjutvapen), artikel 6 (förbudet mot förvärv och innehav av skjutvapen i kategori A), artikel 7 (regler rörande förvärv av skjutvapen i kategori B) och artikel 8 (regler rörande innehav av skjutvapen i kategori C). Skjutvapen i kategori D nämns i artikel 4.5 (innan den ändring som införts genom direktiv 2017/853, se punkt 24 nedan), vari anges att medlemsstaterna från och med den 28 juli 2010 ska införa lämpliga åtgärder för spårning som gör det möjligt att vid varje givet tillfälle koppla dessa till ägaren.

( 12 ) Artikel 2.1.

( 13 ) Artikel 2.2.

( 14 ) Skäl 1.

( 15 ) Skäl 2, se även fotnot 2 ovan.

( 16 ) Skäl 6.

( 17 ) Skäl 9.

( 18 ) Skäl 15.

( 19 ) Skäl 20.

( 20 ) Skäl 21.

( 21 ) Skäl 23.

( 22 ) Skäl 31.

( 23 ) Skäl 36. Se, vidare, avtalet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om Schweiziska edsförbundets associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket, en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket som omfattas av de områden som avses i artikel 1 i rådets beslut 1999/437/EG (EGT L 176, 1999, s. 31) jämförd med artikel 3 i rådets beslut 2008/146/EG (EUT L 53, 2008, s. 1). Liechtenstein, Island och Norge ingår också (tillsammans med Schweiz) i Schengenregelverket enligt bilaterala avtal med unionen (nedan kallade de fyra Schengenländerna).

( 24 ) I detta förslag till avgörande kallar jag artikel 6.6 andra stycket det schweiziska undantaget.

( 25 ) Se ovan fotnot 11.

( 26 ) Se, vidare, artikel 1.15, artikel 13a i ny lydelse och den nya artikeln 13b.

( 27 ) Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/2403 av den 15 december 2015 om fastställande av gemensamma riktlinjer om standarder och metoder för deaktivering i syfte att se till att deaktiverade skjutvapen görs irreversibelt funktionsodugliga (EUT L 233, 2015, s. 62).

( 28 ) EUT L 123, 2016, s. 1 (nedan kallat det interinstitutionella avtalet).

( 29 ) Skäl 1.

( 30 ) Skäl 3.

( 31 ) Punkt 1 respektive punkt 2.

( 32 ) De tre unionsinstitutionernas (parlamentets, rådets och kommissionens) respektive roller anges i punkterna 13–17.

( 33 ) Se domstolens rättspraxis om tobaksprodukter och marknadsföring av sådana produkter. I dom av den 5 oktober 2000, Tyskland/parlamentet och rådet (C‑376/98, EU:C:2000:544, punkt 82), fann domstolen att den inre marknaden är ett område utan inre gränser där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget och att den kännetecknas av att hindren för fri rörlighet för dessa faktorer avskaffas mellan medlemsstaterna.

( 34 ) Se ovan fotnot 2.

( 35 ) Se, vidare, dom av den 23 januari 2018, Buhagiar m.fl. (C‑267/16, EU:C:2018:26, punkt 60).

( 36 ) Se artikel 3 i direktiv 91/477 samt punkt 13 ovan.

( 37 ) Se, analogt, dom av den 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, punkt 66).

( 38 ) Dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl. (C‑547/14, EU:C:2016:325, punkterna 57–60 och där angiven rättspraxis).

( 39 ) Se, analogt, dom av den 12 december 2006, Tyskland/parlamentet och rådet (C‑380/03, EU:C:2006:772, punkterna 42 och 43), och dom av den 4 maj 2016, Polen/parlamentet och rådet (C‑358/14, EU:C:2016:323, punkterna 37 och 38).

( 40 ) Denna lagstiftning utgjordes av cirka 22 unionsåtgärder som antogs i syfte att förbättra den inre marknaden och stärka förutsättningarna för att släppa ut en stor mängd produkter av olika slag på unionsmarknaden. Unionen antar, i huvudsak, lagstiftning som lägger fast de väsentliga kraven i förhållande till säkerhet och andra faktorer som har att göra med allmänintresset, vilka ska uppfyllas av de produkter som marknadsförs i på den inre marknaden. Se exempelvis KOM(2003) 240 slutlig ”Förbättrat genomförande av direktiven enligt den nya metoden”. Dessa direktiv omfattas numera av ”den nya lagstiftningsramen” som, bland annat, regleras av Europaparlamentets och rådets beslut nr 768/2008/EU av den 9 juli 2008 om en gemensam ram för saluföring av produkter och upphävande av rådets beslut 93/465/EEG (EUT L 218, 2008, s. 82).

( 41 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/48/EG av den 18 juni 2009 om leksakers säkerhet (EUT L 170, 2009, s. 1).

( 42 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/28/EU av den 26 februari 2014 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om tillhandahållande på marknaden och övervakning av explosiva varor för civilt bruk (EUT L 96, 2014, s. 1).

( 43 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/425 av den 9 mars 2016 om personlig skyddsutrustning och om upphävande av rådets direktiv 89/686/EEG (EUT L 81, 2016, s. 51).

( 44 ) Dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl. (C‑547/14, EU:C:2016:325, punkt 61). De rättsprinciper som avses med detta citat är bland annat proportionalitetsprincipen, rättssäkerhetsprincipen och principen om icke-diskriminering.

( 45 ) Se ovan fotnot 38.

( 46 ) Dom av den 5 oktober 2000, C‑376/98, EU:C:2000:544.

( 47 ) Domstolen tillämpade ett annat synsätt i sin dom av den 14 december 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802). I detta mål underkände domstolen argumentet att ett förbud mot all tobak för användning i munnen vilket inbegrep snus (en form av tobak som placeras mellan tandköttet och läppen och är populär i Sverige) inte bidrog till den inre marknaden. Domstolen fastställde att nationell lagstiftning rörande sådana tobaksprodukter utvecklades i olika riktningar vilket skapade hinder för handeln. Under dessa omständigheter var det i princip lagligt att tillämpa artikel 95 EG (föregångaren till artikel 114 FEUF) som rättslig grund (se punkterna 37–42).

( 48 ) Dom av den 5 oktober 2000, Tyskland/parlamentet och rådet (C‑376/98, EU:C:2000:544, punkterna 99–105).

( 49 ) Se punkterna18–21 ovan.

( 50 ) Dom av den 23 januari 2018, Buhagiar m.fl. (C‑267/16, EU:C:2018:26, punkt 42 och där angiven rättspraxis).

( 51 ) Se dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet (C‑5/16, EU:C:2018:483, punkt 49).

( 52 ) Republiken Tjeckien har hänvisat till flera handlingar som upprättades före antagandet av direktiv 2017/853, i vilka brottsförebyggande och säkerhet angavs som syften. Dessa handlingar omfattar bland annat ”Utvärdering av vapendirektivet” som Technopolis upprättade för kommissionen den 11 december 2014 och kommissionens förslag COM(2015) 750.

( 53 ) Dom av den 27 januari 2000, DIR International Film m.fl./kommissionen (C‑164/98 P, EU:C:2000:48, punkt 26).

( 54 ) Ett antal rapporter har upprättats, bland annat COM(2013) 716 final, meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet Skjutvapen och EU:s inre säkerhet: skydda medborgarna och försvåra olaglig handel av den 21 oktober 2013, ”Study to support an Impact Assessment on a possible initiative related to improving rules on deactivation, destruction and marking procedures of firearms in the EU as well as alarm weapons and replicas” från juni 2014 som upprättats för Europeiska kommissionen, och COM(2015) 751 final, rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet ”Refit-utvärdering av rådets direktiv 91/477/EG av den 18 juni 1991, ändrad genom direktiv 2008/51/EG av den 21 maj 2008, om kontroll av förvärv och innehav av vapen” (nedan kallad COM(2015) 751) av den 18 november 2015.

( 55 ) Se artikel 1.1,1.6, 1.8, 1.9, 1.10 respektive 1.11 i direktiv 2017/853.

( 56 ) Artikel 4.2a i direktiv 91/477, i dess lydelse enligt direktiv 2017/853.

( 57 ) Dessa villkor omfattar bland annat att vederbörandes relevanta medicinska och psykologiska tillstånd ska ha bedömts i enlighet med artikel 5.2 i direktiv 91/477 samt bevis för att den berörda målskytten aktivt tränar inför eller deltar i skyttetävlingar som erkänns av en officiellt erkänd skyttesportorganisation, är medlem i en skytteklubb, har bedrivit målskytte vid denna klubb under minst tolv månader och att skjutvapnet i fråga uppfyller nödvändiga specifikationer.

( 58 ) Se punkt 22 ovan.

( 59 ) I andra bestämmelser i direktiv 2017/853 görs formella ändringar. Således föreskrivs till exempel att kommissionen kan anta delegerad lagstiftning (artikel 1.14) och att ordet ”gemenskapens” ska ersättas med ordet ”unionens” (artikel 1.17).

( 60 ) Se punkt 24 ovan.

( 61 ) Dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkt 42 och där angiven rättspraxis).

( 62 ) Dom av den 23 januari 2018, Buhagiar m.fl. (C‑267/16, EU:C:2018:26, punkt 54).

( 63 ) Se punkterna 60 och 61 ovan.

( 64 ) Se vitboken om fullgörandet av den inre marknaden, ”White Paper on the completion of the internal market”, av den 14 juni 1985 KOM(85) 310, punkt 10 och följande punkter.

( 65 ) COM(2015) 185 final, meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén Europeiska säkerhetsagendan av den 28 april 2015.

( 66 ) Enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 77, 2016, s. 1) kan medlemsstaterna tillfälligt återinföra inre gränskontroller vid exceptionella omständigheter om ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten har fastställts. Även om det inte har angetts i skälen till direktiv 2017/853, är det också möjligt att unionslagstiftaren kände till att vissa medlemsstater (Frankrike och Malta) hade återinfört gränskontroller år 2015 med hänvisning till att det, på grund av risken för ytterligare terroristattacker i Frankrike, respektive hotet om terroristattacker mot Malta (se ”Member States’ notifications of the temporary reintroduction of border control at internal borders pursuant to Article 25 et seq. of the Schengen Borders Code”, punkterna 54 och 48), förelåg ett hot mot den inre säkerheten i dessa länder.

( 67 ) Se punkt 11 ovan och femte skälet i direktiv 91/477 samt artikel 1.14 i direktiv 2017/853.

( 68 ) Se vitboken om fullgörandet av den inre marknaden, ”White Paper on the completion of the internal market”, av den 14 juni 1985 KOM(85) 310, punkterna 57–59.

( 69 ) Se artikel 1.6 i direktiv 2017/853 varigenom en ny bestämmelse, artikel 5b, infördes i direktiv 91/477.

( 70 ) Se ovan punkt 62.

( 71 ) Se Gemensam praktisk handledning från Europaparlamentet, rådet och kommissionen för personer som deltar i utformningen av Europeiska unionens lagtexter, särskilt punkt 18.12.

( 72 ) Se dom av den 10 februari 2009, Irland/parlamentet och rådet (C‑301/06, EU:C:2009:68, punkterna 65–72).

( 73 ) Se punkt 26 ovan.

( 74 ) Dom av den 8 juni 2010, Vodafone m.fl. (C‑58/08, EU:C:2010:321, punkterna 51 och 52 och där angiven rättspraxis).

( 75 ) Dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet (C‑5/16, EU:C:2018:483, punkt 150).

( 76 ) Dom av den 8 juni 2010, Vodafone m.fl. (C‑58/08, EU:C:2010:321, punkt 53 och där angiven rättspraxis).

( 77 ) Se punkterna 75 och 76 ovan.

( 78 ) COM(2015) 750, s. 2.

( 79 ) Se, exempelvis, det interinstitutionella avtalet av den 2 december 2013 mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen om budgetdisciplin, samarbete i budgetfrågor och sund ekonomisk förvaltning (EUT C 373, 2013, s. 1).

( 80 ) Se, analogt, dom av den 19 mars 1996, kommissionen/rådet (C‑25/94, EU:C:1996:114, punkt 49). I förhållande till fall där överenskommelser om interinstitutionellt samarbete eventuellt inte är bindande, se mitt förslag till avgörande i de förenade målen VG Wort (C‑457/11–C‑460/11, EU:C:2013:34, punkt 32), angående det interinstitutionella avtalet om gemensamma riktlinjer för gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet (av den 22 december 1998 (EGT C 73, 1999, s. 1)).

( 81 ) Se skälen 1 och 2 och punkterna 1 och 2 som har återgetts i punkt 25 ovan.

( 82 ) Ordalydelsen i det interinstitutionella avtalet från 2016 ersatte det tidigare avtalet från 2003 och unionsinstitutionernas gemensamma överenskommelse från 2005. Det sistnämnda hade inte heller uttryckts i tvingande termer.

( 83 ) Se, analogt, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2015:854, punkt 72).

( 84 ) Dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet (C‑5/16, EU:C:2018:483, punkt 159).

( 85 ) Utan en konsekvensbedömning kan institutionerna naturligtvis inte hänvisa till