Eftersom Irland och Förenade kungariket inte deltar i samtliga bestämmelser i Schengenregelverket, har dessa två stater en särställning som har beaktats i protokoll (nr 19) om Schengenregelverket införlivat inom Europeiska unionens ramar (Schengenprotokollet) i två avseenden. För det första får dessa två medlemsstater, såsom föreskrivs i artikel 4 i Schengenprotokollet, när som helst begära att vissa eller samtliga bestämmelser i Schengenregelverket, som är i kraft vid tidpunkten för begäran, ska tillämpas på dem. För det andra kan dessa medlemsstater enligt artikel 5 i Schengenprotokollet, som reglerar antagande av förslag och initiativ som grundar sig på Schengenregelverket, välja huruvida de ska delta i antagandet av en sådan åtgärd. Dessa medlemsstater har inte denna valmöjlighet annat än när denna åtgärd avser ett område av Schengenregelverket som den berörda medlemsstaten anslutit sig till med tillämpning av artikel 4 i Schengenprotokollet eller som utgör en utveckling av ett sådant område.

Även om Irland och Förenade kungariket deltar i vissa bestämmelser i Schengenregelverket, i enlighet med artikel 4 i Schengenprotokollet och besluten 2000/365 om en begäran från Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland om att få delta i vissa bestämmelser i Schengenregelverket och 2002/192 om Irlands begäran om att få delta i vissa bestämmelser i Schengenregelverket, är det ostridigt att så inte är fallet vad gäller bestämmelserna om passage av yttre gränser. Irland eller Förenade kungariket kan således delta i de gällande bestämmelserna på området i Schengenregelverket eller i antagandet av förslag och initiativ som grundar sig på detta regelverk endast efter det att medlemsstaten i fråga har framställt en begäran om detta, vilken sedan godkänts av rådet i enlighet med förfarandet i artikel 4 i Schengenprotokollet. Härav följer att unionslagstiftaren inte med giltig verkan kan inrätta ett annat förfarande än det som avses i artikel 4 i Schengenprotokollet, oavsett om detta leder till att förfarandet blir strängare eller enklare, för att godkänna Irlands eller Förenade kungarikets deltagande i sådana bestämmelser eller antagande av sådana förslag eller initiativ. Unionslagstiftaren kan inte heller föreskriva att medlemsstaterna ska ges möjlighet att sinsemellan ingå avtal med sådan innebörd.

Vad gäller artikel 19 i förordning nr 1052/2013 om inrättande av ett europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur), i vilken det föreskrivs möjligheten att inrätta ett samarbete som syftar till utbyte av information på grundval av bilaterala eller multilaterala avtal mellan Irland eller Förenade kungariket och en eller flera av de angränsande medlemsstaterna, kan det inte anses att denna bestämmelse ger Irland eller Förenade kungariket möjlighet att delta i antagandet av förslag eller initiativ som grundar sig på Schengenregelverket, i fråga om passage av yttre gränser. De avtal som anges i artikel 19 i Eurosurförordningen gör det nämligen möjligt att genomföra en begränsad form av samarbete mellan Irland och Förenade kungariket och en eller flera angränsande medlemsstater. Avtalen kan emellertid inte leda till att Irland och Förenade kungariket ges samma ställning som övriga medlemsstater, eftersom dessa avtal inte med giltig verkan kan föreskriva rättigheter och skyldigheter för de två förstnämnda medlemsstaterna som är jämförbara med övriga medlemsstaters rättigheter och skyldigheter inom Eurosursystemet eller inom en väsentlig del av detta.

Det följer dessutom av den allmänna systematiken i Schengenprotokollet, av förklaring nr 45 om artikel 4 i protokollet om införlivande av Schengenregelverket inom unionens ramar och av principen om lojalt samarbete, att det system som inrättades genom artiklarna 4 och 5 i Schengenprotokollet inte kan anses förplikta Irland och Förenade kungariket att delta i hela Schengenregelverket utan möjlighet att inrätta någon form av begränsat samarbete med dessa båda medlemsstater. Vidare kan inte en tolkning av artikel 4 i Schengenprotokollet som innebär att den inte är tillämplig på olika begränsade former av samarbete undergräva bestämmelsens ändamålsenliga verkan, eftersom en sådan tolkning inte gör det möjligt för Irland och Förenade kungariket att få rättigheter som är jämförbara med andra medlemsstaters rättigheter med avseende på gällande bestämmelser i Schengenregelverket och inte heller gör det möjligt för dessa att delta i antagandet av förslag och initiativ som grundar sig på detta regelverk, utan att ha fått förhandsgodkännande att delta i berörda bestämmelser med stöd av ett enhälligt beslut i rådet, antaget på grundval av nämnda artikel.

Den omständigheten att de medlemsstater som deltar i Schengenregelverket inte är skyldiga att föreskriva särskilda anpassningsbestämmelser för de andra medlemsstaterna när de utvecklar och fördjupar det närmare samarbete som de har bemyndigats att upprätta enligt artikel 1 i Schengenprotokollet innebär inte att unionslagstiftaren inte får föreskriva sådana bestämmelser, bland annat för att tillåta vissa begränsade former av samarbete med de sistnämnda medlemsstaterna, när unionslagstiftaren så finner lämpligt. Även om det antas att inrättandet av begränsade former av samarbete skulle kunna leda till en fragmentering av de tillämpliga bestämmelserna på det aktuella området, kan denna omständighet inte föranleda någon annan bedömning, eftersom genomförandet av ett fördjupat samarbete med nödvändighet innebär en viss fragmentering av de bestämmelser som är tillämpliga på medlemsstaterna på det berörda området. Av det anförda följer att begränsade former av samarbete inte utgör ett sådant deltagande som avses i artikel 4 i Schengenprotokollet.

(se punkterna 27–33, 42, 51–53, 55, 58 och 59)