Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 17 maj 2001. - Europeiska kommissionen mot Italienska republiken. - Fördragsbrott - Direktiv 79/409/EEG - Bevarande av vilda fåglar - Upptagande till sakprövning. - Mål C-159/99.



Rättsfallssamling 2001 s. I-04007



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

Talan om fördragsbrott - Föremål för talan - Fastställelse under det administrativa förfarandet - Kompletterande motiverat yttrande i vilket det görs gällande en ny anmärkning som inte fanns med i den formella underrättelsen - Kan inte prövas

(EG-fördraget, artikel 169 (nu artikel 226 EG))

Sammanfattning

$$Inom ramen för en talan om fördragsbrott medför den omständigheten att kommissionen i ett kompletterande motiverat yttrande har gjort gällande en ny anmärkning mot en medlemsstat, som inte fanns med i den formella underrättelsen och att denna ändring av anmärkningarna - trots att en formell underrättelse får vara allmänt hållen - innebär mer än enbart en precisering av den första, kortfattade sammanfattningen av anmärkningarna att kommissionens andra anmärkning inte kan prövas av domstolen.

( se punkt 54 )

Parter

I mål C-159/99,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av P. Stancanelli, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

sökande,

mot

Republiken Italien, företrädd av U. Leanza, i egenskap av ombud, biträdd av P.G. Ferri och M. Fiorilli, avvocati dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg,

svarande,

angående en talan om fastställelse av att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten,

- genom att införa ett regelsystem enligt vilket det är tillåtet att fånga fåglar av tre arter (Passer italiae, Passer montanus och Sturnus vulgaris) och att hålla dessa i fångenskap, vilket strider mot bestämmelserna i artiklarna 5 och 7 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1, svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161), jämförda med bilaga 2 till detta direktiv, och genom att föreskriva att dessa regler skall tillämpas som ett allmänt och permanent undantag, vilket strider mot bestämmelserna i artikel 9 i samma direktiv och dessutom ger upphov till oacceptabel rättsosäkerhet, samt

- genom att införa ett regelsystem för de villkor och närmare föreskrifter som skall gälla för tillämpningen av undantaget från förbuden i direktiv 79/409, som inte fullt ut överensstämmer med de krav som anges i artikel 9 i samma direktiv, särskilt i fråga om de skäl för undantag som föreskrivs i artikel 9.1 a och b,

meddelar

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden C. Gulmann (referent) samt domarna V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen och F. Macken,

generaladvokat: P. Léger,

justitiesekreterare: avdelningschefen D. Louterman-Hubeau,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 9 november 2000,

och efter att den 15 februari 2001 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 30 april 1999, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG), väckt talan om fastställelse av att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten,

- genom att införa ett regelsystem enligt vilket det är tillåtet att fånga fåglar av tre arter (Passer italiae, Passer montanus och Sturnus vulgaris) och att hålla dessa i fångenskap, vilket strider mot bestämmelserna i artiklarna 5 och 7 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1, svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161) (nedan kallat fågeldirektivet eller direktivet), jämförda med bilaga 2 till detta direktiv, och genom att föreskriva att dessa regler skall tillämpas som ett allmänt och permanent undantag, vilket strider mot bestämmelserna i artikel 9 i samma direktiv och dessutom ger upphov till oacceptabel rättsosäkerhet, samt

- genom att införa ett regelsystem för de villkor och närmare föreskrifter som skall gälla för tillämpningen av undantaget från förbuden i fågeldirektivet, som inte fullt ut överensstämmer med de krav som anges i artikel 9 i samma direktiv, särskilt i fråga om de skäl för undantag som föreskrivs i artikel 9.1 a och b.

Gemenskapsrätten

2 Av artikel 1 i fågeldirektivet framgår att detta rör bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket EG-fördraget tillämpas. Det omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av dessa arter och fastställer regler för exploatering av dem.

3 Enligt artikel 5 a och 5 e i direktivet är det allmänt förbjudet att döda eller fånga fåglar av de arter som avses i direktivet.

4 Det anges emellertid i artikel 7.1 i direktivet att de arter som är uppräknade i bilaga 2 får jagas i enlighet med nationell lagstiftning.

5 I övrigt får medlemsstaterna, om det inte finns någon annan lämplig lösning, medge undantag från både dessa restriktiva jaktbestämmelser samt från de övriga begränsningar och förbud som avses i artiklarna 5, 6 och 8 i fågeldirektivet av de skäl som anges i artikel 9.1 a-c, det vill säga följande:

- För det första (enligt artikel 9.1 a) av hänsyn till människors hälsa och säkerhet, hänsyn till flygsäkerheten, för att förhindra allvarlig skada för jordbruk, skog, fiske och vatten samt för att skydda flora och fauna.

- För det andra (enligt artikel 9.1 b) för forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel samt för den uppfödning som krävs för detta.

- För det tredje (enligt artikel 9.1 c) för att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta fångst, hållande i fångenskap eller annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal.

6 I artikel 9.2 i fågeldirektivet föreskrivs följande:

"I undantagen skall anges

- vilka arter som berörs av undantagen,

- vilka medel, arrangemang eller metoder som tillåts vid fångst eller dödande,

- villkoren vad gäller risker samt för vilka tider och områden dessa undantag får tillåtas,

- den myndighet som har befogenhet att förklara att de föreskrivna villkoren är uppfyllda och att besluta om vilka medel, arrangemang och metoder som får användas, inom vilka gränser och av vem,

- den kontroll som kommer att ske".

Den nationella rätten

7 Enligt artikel 1.4 i den italienska lagen nr 157/92 av den 11 februari 1992 (GURI nr 46 av den 25 februari 1992, ordinarie tillägg nr 41, nedan kallad lag 157/92) är fågeldirektivet i sin helhet införlivat och genomfört på det sätt och inom de tidsgränser som föreskrivits i denna lag.

8 I artikel 1.3 i lag 157/92 föreskrivs att vanliga regioner skall anta bestämmelser för förvaltning och skydd av alla arter av vild fauna i enlighet med denna lag, internationella konventioner och gemenskapsdirektiv. I bestämmelsen föreskrivs även att denna skyldighet gäller för de särskilda regionerna och de autonoma provinserna inom gränserna för deras exklusiva behörighet, i enlighet med deras respektive författningar.

9 I artikel 2.3 i lag 157/92 föreskrivs att transportministeriet skall ha ansvar för att kontrollera populationsnivån av fåglar vid flygplatser.

10 Artikel 4.4 i lag 157/92 innehåller en uppräkning av ett visst antal vilda fågelarter som får fångas för att överlåtas som lockbete. Bland dessa arter finns de tre arter som berörs av förevarande talan.

11 I artikel 5.2 i lag 157/92 föreskrivs följande:

"Regionerna skall även anta bestämmelser om sammansättning och skötsel av populationer av fåglar som används som levande lockbete och som tillhör de arter som avses i artikel 4.4. Enligt dessa bestämmelser skall jägare som bedriver jakt i enlighet med artikel 12 femte stycket b tillåtas att hålla högst tio exemplar av varje art och sammanlagt högst fyrtio. För jägare som bedriver jakt från tillfälliga gömställen och med levande lockbete får ovannämnda populationer inte överstiga tio exemplar."

12 Enligt den ursprungliga lydelsen av artikel 18 i lag 157/92 var det tillåtet att jaga vissa arter, häribland de arter som berörs av förevarande talan. Dessa fanns emellertid inte med bland de arter som enligt bilaga 2 till direktivet får jagas i Italien.

13 I artikel 19.2 i lag 157/92 föreskrivs att det ankommer på regionerna att utföra kontroll av arter av vild fauna, även i områden där jakt är förbjuden, för att uppnå följande mål: Förbättrad förvaltning av det zoologiska arvet, markskydd, hälsoskydd, biologiskt urval, skydd för det historiska och konstnärliga kulturarvet, skydd för djuruppfödning, jordbruk och skogsbruk samt för fiskeresurser. Denna kontroll skall ske med hjälp av selektiva åtgärder, och som en allmän regel skall ekologiska metoder användas.

14 Genom jordbruksministeriets cirkulärskrivelse nr 3/93 av den 29 januari 1993 (GURI nr 38 av den 16 februari 1993, nedan kallat cirkulär 3/93) gavs ytterligare upplysningar om lag 157/92. Efter en inledande sammanfattning av direktivets bestämmelser, erinrade ministeriet om vilka fågelarter som får jagas enligt artikel 18 i lag 157/92 samt förklarade för regionerna att de arter som avses i denna förteckning, men som inte finns med i bilaga 2 till direktivet, endast får jagas om undantagsvillkoren i artikel 9 i direktivet är uppfyllda. I cirkulär nr 3/93 angavs dessutom att "det är tillåtet att fånga fåglar i syfte att överlåta dem som lockbete, såsom föreskrivs i artiklarna 4.4 och 5.2 i lag 157/92, inom ramen för de undantag som är tillåtna enligt artikel 9.1 c i direktiv 79/409/EEG".

15 För att följa fågeldirektivets bestämmelser om vilka arter som får jagas i Italien infördes genom dekretet av den 21 mars 1997 (GURI nr 98 av den 29 april 1997, nedan kallat dekretet av den 21 mars 1997), utfärdat av ministerpresidenten, ändringar i artikel 18 i lag 157/92, som innebar att nio arter, häribland de tre arter som berörs av förevarande talan, togs bort från förteckningen över arter som får jagas.

16 Istituto Nazionale per la Fauna Selvatica (Nationella institutet för vild fauna, nedan kallat INFS) skickade den 13 maj 1997 en cirkulärskrivelse till ett antal regioner. I denna skrivelse anges bland annat följande:

"Enligt [dekretet av den 21 mars 1997] får vissa arter inte jagas, bland annat stare (Sturnus vulgaris), italiensk sparv (Passer italiae), pilfink (Passer montanus) samt gråsparv (Passer domesticus). Dessa arter fångades tidigare i syfte att användas som levande lockbete vid jakt.

Eftersom dessa fyra arter är skyddade får de inte användas som lockbete vid jakt. Det skall således införas ändringar i de gällande bestämmelserna för skötsel av fångstanordningar.

..."

17 I dekretet av den 27 september 1997, utfärdat av ministerpresidenten (GURI nr 254 av den 30 oktober 1997, nedan kallat dekretet av den 27 september 1997), definieras hur undantaget i artikel 9.1 c i fågeldirektivet får tillämpas. Vad beträffar de undantag som föreskrivs i artikel 9.1 a och b i direktivet anges i ingressen till detta dekret att dessa regleras av artiklarna 2.3 och 19 i lag 157/92. Vissa regioner väckte talan om ogiltigförklaring av dekretet av den 27 september 1997 vid Corte costituzionale (Italien), vilken biföll talan genom beslut nr 169 av den 14 maj 1999.

Det administrativa förfarandet

18 Efter att ha undersökt de italienska bestämmelserna sände kommissionen den 30 november 1993 i enlighet med artikel 169 i fördraget en formell underrättelse till den italienska regeringen och anmodade denna att inom två månader inkomma med yttrande.

19 I den formella underrättelsen erinrade kommissionen i punkterna 1 och 2 om de italienska bestämmelserna om jakt och fångst av de tre arter som berörs av förevarande talan. I punkt 3 anförde kommissionen följande:

"... cirkulär 3/93 - där det anges att de ifrågavarande fågelarterna inte får jagas och fångas och där det erinras om att det endast är undantagsbestämmelserna i artikel 9 i fågeldirektivet som eventuellt kan tillämpas i fråga om dessa arter - är på grund av sin rättsliga natur, oaktat att det har offentliggjorts i GURI, inte tvingande för de personer det riktar sig till och det har inte företräde framför förteckningen i lag 157/92 över de arter som får jagas och fångas.

Enligt domstolens rättspraxis är ett cirkulär inte tillräckligt för att fullt ut uppfylla kravet på rättssäkerhet.

I förevarande fall kan det uppstå en situation med bristande rättssäkerhet, eftersom det enligt lagen är tillåtet att jaga och fånga de ovannämnda arterna utan begränsning, trots att innebörden av cirkuläret är den motsatta.

Det är inte möjligt för de regionala eller lokala myndigheterna och inte heller för jägarna att utifrån dessa båda texter med säkerhet sluta sig till vilka fåglar som får jagas och när dessa får jagas.

Härtill kommer att det i artikel 9.2 i [fågel]direktivet föreskrivs att - för de fall som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 9.1 - en förvaltningsmyndighet skall avgöra om villkoren i denna punkt är uppfyllda och bestämma vilka platser och vilka fåglar som i undantagsfall kan komma i fråga för jakttillstånd.

De myndigheter som är behöriga enligt artikel 9.2 i fågeldirektivet skall dessutom undersöka om det finns någon annan lämplig lösning på det konkreta problemet utan att det är nödvändigt att medge undantag.

..."

20 Genom skrivelse av den 21 mars 1997 till kommissionen meddelade de italienska myndigheterna att det omedelbart skulle antas bestämmelser för att uppfylla skyldigheterna enligt fågeldirektivet. Den 29 maj 1997 översände den italienska regeringen dekretet av den 21 mars 1997.

21 Kommissionen ansåg att de åtgärder som hade vidtagits av de italienska myndigheterna var otillräckliga och riktade därför den 7 augusti 1997 ett motiverat yttrande till Republiken Italien. I yttrandet framställde kommissionen en enda anmärkning, som är identisk med den första anmärkningen i förevarande talan.

22 Genom skrivelse av den 1 oktober 1997 översände den italienska regeringen dekretet av den 27 september 1997 till kommissionen.

23 Efter att ha undersökt innehållet i detta dekret riktade kommissionen den 18 juni 1998 ett kompletterande motiverat yttrande till Republiken Italien. Häri framställde kommissionen en ny anmärkning, som är identisk med den andra anmärkningen i förevarande talan.

24 Eftersom den italienska regeringen inte hördes av, beslutade kommissionen att väcka förevarande talan.

Den första anmärkningen

25 Med denna anmärkning har kommissionen gjort gällande att Republiken Italien har åsidosatt bestämmelserna i artiklarna 5 och 7 i fågeldirektivet, jämförda med bilaga 2 till detta direktiv, dels genom att införa ett regelsystem enligt vilket det är tillåtet att fånga fåglar av de tre arter som berörs av förevarande talan och att hålla dessa i fångenskap, dels genom att föreskriva att dessa regler skall tillämpas som ett allmänt och permanent undantag, vilket strider mot bestämmelserna i artikel 9 i samma direktiv.

26 Kommissionen har beträffande den första delen av denna anmärkning gjort gällande att det uttryckligen framgår av bestämmelserna i artikel 4.4 och artikel 5.2 i lag 157/92 att de tre arter som berörs av förevarande talan får fångas i syfte att överlåta dem som lockbete. Det framgår av samma bestämmelser att det även är tillåtet att hålla dessa tre arter i fångenskap. Detta strider mot artiklarna 5 och 7 i fågeldirektivet, jämförda med bilaga 2 till detta direktiv.

27 Den italienska regeringen har i sitt svaromål anfört att dekretet av den 21 mars 1997 innebar att de tre arter som berörs av förevarande talan avfördes från förteckningen över arter som får jagas. Därigenom förbjöds även fångst och hållande i fångenskap av dessa arter, eftersom det finns ett nära samband mellan bestämmelserna i artikel 4.4 och artikel 5.2 i lag 157/92 å ena sidan och artikel 18.1 i samma lag å den andra. Det är endast de arter som det är tillåtet att jaga som får fångas och hållas i fångenskap.

28 Regeringen har dessutom gjort gällande att det i de italienska bestämmelserna på ett tydligt sätt föreskrivs hur fångsten skall ske, under direkt övervakning av offentliga myndigheter och organ. Tillsynen över dessa organ har överlåtits på INFS. Efter antagandet av dekretet av den 21 mars 1997 gav detta institut (genom cirkuläret av den 13 maj 1997) de berörda myndigheterna nödvändiga instruktioner för att undanta de tre arter som berörs av förevarande talan från fångst i syfte att använda dem som lockbete.

29 Domstolen konstaterar inledningsvis att det följer av artiklarna 5 och 7 i fågeldirektivet att det är förbjudet att jaga och fånga fåglar av arter som inte anges i bilaga 2 till detta direktiv samt att hålla sådana fåglar i fångenskap. Arterna, Passer italiae, Passer montanus och Sturnus vulgaris, förekommer inte i förteckningen i denna bilaga över arter som i Italien får fångas och hållas i fångenskap.

30 Det framgår av lydelsen av artikel 4.4 i lag 157/92 att det i Italien är tillåtet att fånga fåglar av dessa tre arter i syfte att överlåta dem som lockbete. Enligt artikel 5.2 i lag 157/92 får regionerna även anta regler om villkoren för att hålla exemplar av dessa tre arter i fångenskap i syfte att använda dem som lockbete.

31 Det kan således konstateras att dessa nationella bestämmelser strider mot bestämmelserna i artiklarna 5 och 7 i fågeldirektivet, jämförda med bilaga 2 till detta direktiv.

32 Den italienska regeringen har hävdat att förbuden i fågeldirektivet i praktiken följs, med beaktande dels av den ändring av artikel 18 i lag 157/92 som infördes genom dekretet av den 21 mars 1997, dels av cirkuläret av den 13 maj 1997. Domstolen erinrar härvid om att den i sin rättspraxis har fastslagit följande i fråga om medlemsstaternas skyldigheter vid införlivande av direktiv:

- Bestämmelser i ett direktiv skall genomföras med obestridligt bindande verkan samt på ett sådant tillräckligt tydligt, precist och klart sätt att kravet på rättssäkerhet uppfylls (se bland annat dom av den 19 maj 1999 i mål C-225/97, kommissionen mot Frankrike, REG 1999, s. I-3011, punkt 37).

- Enbart administrativ praxis, som till sin art är sådan att den fritt kan ändras av myndigheten och som inte offentliggörs i tillräcklig utsträckning, kan inte anses som ett giltigt fullgörande av de skyldigheter som följer av fördraget (se bland annat dom av den 11 november 1999 i mål C-315/98, kommissionen mot Italien, REG 1999, s. I-8001, punkt 10).

33 De skyldigheter som följer av artiklarna 5 och 7 i fågeldirektivet och av bilaga 2 till detta direktiv har emellertid inte införlivats med italiensk rätt på ett sätt som uppfyller de krav som fastställts i denna rättspraxis.

34 Även om det antas att den ändring av artikel 18 i lag 157/92 som infördes genom dekretet av den 21 mars 1997 innebar att de tre arter som berörs av förevarande talan undantogs från fångst i syfte att använda dem som lockbete, förhåller det sig ändå så att bestämmelserna i artiklarna 4 och 5 i denna lag, enligt vilka fångst och hållande i fångenskap av dessa tre arter är tillåtet, inte har ändrats formellt. Detta skapar i förevarande fall en tvetydighet som medför att det blir osäkert om fågeldirektivets förbud mot dessa handlingar efterlevs.

35 Även om cirkuläret av den 13 maj 1997 skulle ha de verkningar som beskrivs i punkt 28 i denna dom, vilket den italienska regeringen har hävdat, skall det konstateras att ett sådant cirkulär, som till sin art är sådant att det fritt kan ändras av myndigheten, inte räcker för att införliva de ifrågavarande artiklarna i fågeldirektivet.

36 Domstolen konstaterar således att artiklarna 5 och 7 i fågeldirektivet och bilaga 2 till detta direktiv inte har införlivats med italiensk rätt med den tydlighet, precision och noggrannhet som krävs enligt gemenskapsrätten.

37 Kommissionen har med den första anmärkningens andra del gjort gällande att Republiken Italien har föreskrivit att det nationella regelsystem som avses i den första delen av denna anmärkning skall tillämpas som ett allmänt och permanent undantag, vilket strider mot bestämmelserna i artikel 9 i fågeldirektivet och dessutom ger upphov till rättsosäkerhet.

38 Kommissionen har förklarat denna del av sin anmärkning med att erinra om att de italienska myndigheterna översände dekretet av den 27 september 1997 till kommissionen, efter det att denna hade skickat sitt första motiverade yttrande. Enligt kommissionen kan detta dekret medföra att motsättningen mellan lag 157/92 och fågeldirektivet upphör endast om artikel 3 i dekretet (som rör undantag) tolkas som om den är tillämplig på samtliga fall av fångst av exemplar av skyddade arter för att överlåta dem som lockbete, det vill säga samtliga de fall som behandlas i artikel 4.4 i lag 157/92.

39 Domstolen konstaterar härvid följande:

40 För det första är det visserligen riktigt - såsom kommissionen har påpekat - att det inte är möjligt att med stöd av artikel 9 i direktivet motivera ett undantag från artiklarna 5 och 7 i direktivet och från bilaga 2 till detsamma, som innebär ett allmänt och permanent tillstånd att fånga de tre arter som berörs av förevarande talan samt att hålla dessa i fångenskap. Det kan emellertid konstateras att den italienska regeringen under detta förfarande om fördragsbrott har bestritt att den har gjort gällande att artikel 3 i dekretet av den 27 september 1997 tillämpades som ett allmänt och permanent undantag.

41 Det är ostridigt att den italienska regeringen i sitt yttrande till domstolen grundade sitt försvar på argumentet att fångst och hållande i fångenskap av de tre arter som berörs av förevarande talan inte tilläts i Italien, och inte på en tillämpning av artikel 9 i fågeldirektivet.

42 Vidare skall det erinras om att Corte costituzionale genom sitt beslut av den 14 maj 1999 ogiltigförklarade dekretet av den 27 september 1997, bland annat av det skälet att de behöriga myndigheterna i fråga om jakt, häribland regionerna, inte kan tillämpa de undantag som föreskrivs i artikel 9 i fågeldirektivet när det saknas en allmän förhandsreglering av denna fråga och att det är staten som är behörig att anta en sådan reglering.

43 Slutligen kan det anmärkas att kommissionen i sin replik själv har anfört att det inte finns mer än ett teoretiskt intresse av att diskutera denna del av den första anmärkningen, eftersom Corte costituzionale har ogiltigförklarat dekretet av den 27 september 1997 och att det för närvarande inte finns någon lagbestämmelse som utgör hinder för att tillämpa artiklarna 4.4 och 5.2 i lag 157/92.

44 Under dessa förhållanden saknas det anledning att pröva denna del av den första anmärkningen.

Den andra anmärkningen

45 Med denna anmärkning har kommissionen gjort gällande att Republiken Italien har infört ett regelsystem för de villkor och närmare föreskrifter som skall gälla för tillämpningen av undantaget från förbuden i fågeldirektivet, som inte fullt ut överensstämmer med de krav som anges i artikel 9.1 a och b i direktivet.

46 Kommissionen har gjort gällande att dekretet av den 27 september 1997 är en tillräcklig åtgärd för att införliva de avgörande delarna av artikel 9 i fågeldirektivet endast i fråga om den möjlighet att medge undantag som föreskrivs i artikel 9.1 c. När det däremot gäller de möjligheter att medge undantag som föreskrivs i artikel 9.1 a och b i fågeldirektivet görs det i dekretet endast en hänvisning till en annan lagtext med angivande av att undantagen i fråga regleras av artiklarna 2.3 och 19 i lag 157/92. Det finns emellertid inte - vare sig i dessa båda bestämmelser eller i någon annan bestämmelse i italiensk rätt - någon definition av de villkor och närmare föreskrifter som skall gälla för att medge undantag i de fall som avses i artikel 9.1 a och b i fågeldirektivet. Det finns således inte i italiensk rätt bestämmelser som är kompletta och förenliga med gemenskapsrätten och enligt vilka det är möjligt att i dessa fall på ett konkret sätt tillämpa de undantag som föreskrivs i direktivet.

47 Den italienska regeringen har i sitt svaromål gjort gällande att denna anmärkning inte kan tas upp till prövning, eftersom den inte ingick i tvisteföremålet, såsom detta hade avgränsats genom den formella underrättelsen av den 30 november 1993.

48 Kommissionen har svarat att de principer som gäller för det administrativa skedet i förfarandet har tillämpats på ett riktigt sätt i förevarande mål. Kommissionen gjorde en kortfattad och övergripande redogörelse för denna andra anmärkning i den formella underrättelsen. I denna skrivelse hänvisade kommissionen uttryckligen till vissa av de villkor som uppställs för tillämpningen av undantagen i artikel 9 i fågeldirektivet.

49 Kommissionen har gjort gällande att det följer av domstolens fasta rättspraxis att syftet med det administrativa förfarandet är att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att dels fullgöra sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten, dels göra invändningar mot anmärkningar framställda av kommissionen (se dom av den 20 mars 1997 i mål C-96/95, kommissionen mot Tyskland, REG 1997, s. I-1653, punkt 22).

50 Kommissionen har härvid gjort gällande, fortfarande med stöd av domstolens rättspraxis, att den formella underrättelsen visserligen har till syfte att avgränsa tvisteföremålet och att ge medlemsstaten de upplysningar som är nödvändiga för att den skall kunna förbereda sitt försvar. Det kan emellertid inte krävas att denna skrivelse skall vara lika uttömmande som det motiverade yttrandet. Den formella underrättelsen kan nämligen bestå av en första, kortfattad och övergripande sammanfattning av anmärkningarna, eftersom dessa skall beskrivas närmare i det motiverade yttrandet genom en sammanhängande och detaljerad redogörelse för skälen till att kommissionen anser att den berörda staten har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten (se dom av den 16 september 1997 i mål C-279/94, kommissionen mot Italien, REG 1997, s. I-4743, punkterna 14 och 15).

51 Domstolen konstaterar inledningsvis att det framgår av den formella underrättelsen av den 30 november 1993 att kommissionen häri kritiserade Republiken Italien för att den i strid med direktivet tillät jakt, fångst och hållande i fångenskap av ett visst antal arter av vilda fåglar, häribland de arter som berörs av förevarande talan. I denna skrivelse nämnde kommissionen artikel 9 i fågeldirektivet med anledning av cirkulär nr 3/93. Härvid erinrade kommissionen om att det endast är undantagsbestämmelserna i artikel 9 i direktivet som eventuellt skulle kunna användas för att tillåta jakt och fångst av de arter som enligt lag 157/92 får jagas och fångas, men som inte förekommer i bilaga 2 till direktivet.

52 Vidare kan det konstateras att kommissionen i sitt första motiverade yttrande av den 7 augusti 1997 gjorde gällande en enda anmärkning mot Republiken Italien, det vill säga samma anmärkning som den hade gjort gällande i sin formella underrättelse.

53 Slutligen skall det anmärkas att kommissionen i sitt kompletterande motiverade yttrande av den 18 juni 1998 gjorde gällande två olika anmärkningar. Dels upprepade kommissionen anmärkningen i det första motiverade yttrandet, dels kritiserade den Republiken Italien för att ha infört ett regelsystem för de villkor och närmare föreskrifter som skall gälla för tillämpningen av undantaget från förbuden i fågeldirektivet, som inte överensstämde med de krav som anges i artikel 9.1 a och b i direktivet. Bland annat undersökte kommissionen härvid dekretet av den 27 september 1997 mot bakgrund av artiklarna 2.3 och 19 i lag 157/92.

54 Domstolen konstaterar således att kommissionen i sitt kompletterande motiverade yttrande gjorde gällande en ny anmärkning mot Republiken Italien, som inte fanns med i den formella underrättelsen. Trots att en formell underrättelse får vara allmänt hållen, innebär denna ändring av anmärkningarna mer än enbart en precisering av den första, kortfattade sammanfattningen av anmärkningarna. Detta medför att kommissionens andra anmärkning inte kan prövas i detta mål.

55 Den andra anmärkningen om införlivande av artikel 9.1 a och b i fågeldirektivet kan följaktligen inte tas upp till prövning.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

56 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Emellertid kan domstolen enligt artikel 69.3 första stycket besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad, om parterna ömsom tappar på en eller flera punkter. Eftersom kommissionen och Republiken Italien båda delvis har tappat målet, skall det beslutas att vardera parten skall bära sin kostnad.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)

följande dom:

1) Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar, genom att införa ett regelsystem enligt vilket det är tillåtet att fånga fåglar av arterna Passer italiae, Passer montanus och Sturnus vulgaris och att hålla dessa i fångenskap, vilket strider mot bestämmelserna i artiklarna 5 och 7 i detta direktiv, jämförda med bilaga 2 till detsamma.

2) Talan ogillas i övrigt.

3) Vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.