Förslag till avgörande av generaladvokat Tesauro föredraget den 3 oktober 1996. - Eckehard Pastoors och Trans-Cap GmbH mot Belgische Staat. - Begäran om förhandsavgörande: Rechtbank van eerste aanleg Antwerpen - Belgien. - Vägtransporter - Rådets förordningar (EEG) nr 3820/85 och 3821/85 - Nationella bestämmelser om verkställighet. - Mål C-29/95.



Rättsfallssamling 1997 s. I-00285



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen har genom beslut av den 8 februari 1995 till domstolen ställt frågan huruvida en nationell reglering, antagen för att följa rådets förordningar (EEG) nr 3820/85 om harmonisering av viss social lagstiftning om vägtransporter(1) och nr 3821/85 om färdskrivare vid vägtransporter(2), båda av den 20 december 1985, står i strid med det förbud mot diskriminering som fastlagts i artikel 6 i fördraget, om - genom den nationella regleringen - den person som inte är bosatt i landet, om överträdelse sker och böterna inte omedelbart betalas, åläggs att ställa säkerhet för att täcka eventuella böter och rättegångskostnader vid påföljd att fordonet tas i förvar för kvarstad.

2 De ovannämnda förordningarna syftar till att förbättra arbetsförhållandena och trafiksäkerheten i medlemsstaterna. I detta syfte föreskrivs däri vissa förpliktelser och förbud angående körperioder, raster och viloperioder samt användning av färdskrivare.

Enligt artikel 17 i förordning nr 3820/85 och artikel 19 i förordning nr 3821/85 är medlemsstaterna skyldiga att anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa förordningarna, särskilt med avseende på förfarande och medel för kontroll samt påföljder vid överträdelser.

Konungariket Belgien genomförde dessa förordningar genom lag av den 6 maj 1985(3), genom vilken en artikel 11 b lades till lagen av den 1 augusti 1960 om godstransport med motorfordon mot vederlag. Enligt det påföljdssystem som införts genom den artikeln och genom artiklarna 3, 4 och 5 i kungligt dekret av den 12 juli 1989(4), varigenom påföljdssystemet genomförts, kan den som överträder bestämmelserna, om ingen tredje part är inblandad i överträdelsen, välja mellan att omedelbart betala 10 000 BFR för varje överträdelse, med uteslutande av de straffrättsliga följderna, och att det straffrättsliga förfarande som lagen föreskriver inleds mot honom.

Både i ovannämnda artikel 11 b och i dekretet om verkställighet görs i det senare fallet skillnad mellan lagbrytare som har hemvist eller fast uppehållsort i Belgien och dem som inte har det: i det senare fallet måste den lagbrytare som väljer att underkasta sig det straffrättsliga förfarandet i förskott, det vill säga som säkerhet, betala 15 000 BFR för varje överträdelse till täckande av eventuella böter och rättegångskostnader vid påföljd att fordonet tas i förvar för kvarstad. Om däremot lagbrytaren är bosatt i Belgien, behöver han inte, även om han väljer det straffrättsliga förfarandet, ställa någon säkerhet, och hans fordon tas inte i förvar för kvarstad. Det är således denna diskriminerande behandling vars laglighet i förhållande till artikel 6 i fördraget diskuteras i förevarande tvist.

3 De faktiska omständigheterna i förevarande mål kan sammanfattas enligt följande.

Vid en kontroll av en lastbil tillhörig transportföretaget Trans-Cap med säte i Tyskland, vilken fördes av Eckehard Pastoors som var anställd vid företaget, även han med hemvist i Tyskland, konstaterade hamnpolisen i Antwerpen elva överträdelser av bestämmelserna i förordningarna nr 3820/85 och 3821/85.

Inför valet mellan "förlikning" genom att genast betala 10 000 BFR för varje överträdelse, och därigenom undgå de straffrättsliga följderna, och att underkasta sig det straffrättsliga förfarande som den belgiska lagen föreskriver med tvånget att ställa en säkerhet om 15 000 BFR för varje överträdelse för att undvika att fordonet tas i förvar för kvarstad, valde Eckehard Pastoors, efter att ha rådgjort med sin arbetsgivare, direkt betalning och inbetalade därför 110 000 BFR (10 000 BFR för var och en av de elva överträdelserna).

Senare yrkade föraren tillsammans med bolaget Trans-Cap att Rechtbank te Antwerpen skulle döma Konungariket Belgien att återbetala de inbetalade beloppen jämte ersättning för liden ideell skada. Till stöd för yrkandena anförde sökandena att det påföljdssystem som införts genom artikel 11 b i lagen av den 1 augusti 1960 (införd genom lagen av den 6 maj 1985) och genom därtill hörande tillämpningsbestämmelser strider både mot artikel 6 i konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och mot artikel 6 i fördraget, eftersom det görs en olaglig diskriminering mellan lagbrytarna allteftersom de har eller saknar hemvist eller fast uppehållsort i Belgien.

4 Även om Rechtbank te Antwerpen ansåg sökandenas argumentation sakna fog, beslöt den med hänvisning till vad som sades vara rättssäkerhetsskäl att uppskjuta rättegången och hänskjuta följande fråga till domstolen för ett förhandsavgörande:

"Skall förbudet mot diskriminering i artikel 6 i EG-fördraget eller den i gemenskapsrätten befästa allmänna principen om likabehandling tolkas så, att de hindrar nationella föreskrifter i en medlemsstat, införda som tillämpningsföreskrifter till rådets förordningar nr 3820/85 och 3821/85, och genom vilka ett sanktionssystem införs som låter fysiska eller juridiska personer som tilltalats för överträdelse av regleringen välja mellan

a) att omedelbart betala ett belopp, i detta fall 10 000 BFR per överträdelse, genom vilket det straffrättsliga förfarandet i regel avbryts, och

b) att ett straffrättsligt förfarande inleds mot dem, dock att, om den tilltalade väljer det andra alternativet, den som inte har sitt hemvist eller sin fasta uppehållsort i Belgien, även om han är medborgare i en annan medlemsstat, är tvungen att ställa ett belopp, i detta fall 15 000 BFR för varje överträdelse, som säkerhet för eventuella böter och rättegångskostnader samt att det fordon som den tilltalade kört tas i förvar till dess säkerhet har ställts?"

5 I beslutet om hänskjutande ställs en tolkningsfråga som inriktas på artikel 6 i fördraget och alternativt på den allmänna principen om likabehandling. Jag anser emellertid att det är möjligt att ge ett enda svar på grundval av artikel 6 i fördraget, som särskilt ger uttryck för likabehandlingsprincipen.(5)

I artikel 6 föreskrivs att "inom detta fördrags tillämpningsområde och utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördraget, skall all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden".

Det bör i första hand undersökas om det i detta fall finns förutsättningar för att åberopa den citerade bestämmelsen, som enligt domstolens fasta rättspraxis är tillämplig endast om det saknas bestämmelser om förbud av diskriminerande behandling inom särskilda sektorer.(6) I händelse av jakande svar återstår att avgöra huruvida den reglering som det här är fråga om medför en förbjuden diskriminering.

6 Vad gäller den första aspekten skall det först och främst erinras om att, som domstolen har förklarat i domen i målet Phil Collins(7), artikel 6 har direkt effekt och kan åberopas av vem som helst som befinner sig i en situation som regleras i gemenskapsrätten. Detta villkor förefaller vara uppfyllt i förevarande fall, eftersom det påföljdssystem som föreskrivs i belgisk lag har sitt bindande ursprung i artikel 17 i förordning nr 3820/85 och i artikel 19 i förordning nr 3821/85.

Vad beträffar möjligheten att hänföra förevarande tvist till tillämpningsområdet för fördragets bestämmelser om det fria tillhandahållandet av tjänster inom transportsektorn och därigenom undandra den en granskning enligt artikel 6, anser jag att den belgiska reglering det här är fråga om har processuell karaktär och omfattning. Den inverkar inte, åtminstone inte direkt, på vägtransporterna och den har inte medfört hinder eller restriktioner för den fria rörligheten och friheten att utföra tjänster vilka garanteras i fördraget. I fall av reaktion på påföljderna är det däremot säkert att regleringen, eftersom den föreskriver vissa skillnader beroende på lagbrytarens hemvist eller varaktiga uppehållsort, abstrakt sett kan ha diskriminerande verkan och därför skall bedömas enligt artikel 6.

Domstolen har för övrigt kommit till motsvarande slutsats i tidigare fall. I den ovannämnda domen i målet Phil Collins, till exempel, ansåg den att upphovsrätten kunde skyddas genom att hänvisa till den allmänna icke-diskrimineringsprincipen i artikel 6, utan att åberopa de särskilda bestämmelser som kan användas i ämnet i fråga, särskilt dem om fri rörlighet för varor och tjänster. Inte heller i det fallet hade den ifrågasatta tyska regleringen någon direkt inverkan på de rättigheter som skyddades genom bestämmelserna och inte heller gjorde den det svårare att utöva dem; snarare hade de en skadlig effekt, om dock indirekt, gentemot upphovsmän som inte hade tysk nationalitet, eftersom den begränsade deras möjligheter till rättsligt skydd.

Jag tillägger att en annan slutsats inte skulle kunna uppnås med tanke på karaktären av regleringen i fråga, beträffande vilken den franska regeringen särskilt har uppehållit sig i sitt skriftliga yttrande. Även om den straffrättsliga lagstiftningen och de straffprocessrättsliga reglerna, vari de omtvistade bestämmelserna ingår, i princip uteslutande faller under medlemsstaternas behörighet, får dock inte genom sådana bestämmelser diskriminering förekomma gentemot personer som enligt gemenskapsrätten har rätt till likabehandling och inte heller begränsningar av de grundläggande friheterna som garanteras i gemenskapsrätten.(8) Härav följer att den här behandlade regleringens straffrättsliga form inte hindrar att de bedöms enligt artikel 6 i fördraget.

7 Jag kommer nu till den andra av de två synvinklarna, det vill säga till frågan huruvida den reglering som införts genom artikel 11 b i lagen av den 1 augusti 1960 innehåller någon diskriminering som är förbjuden i gemenskapsrätten, särskilt i artikel 6 i fördraget.

8 I själva verket föranleder den omtvistade bestämmelsen inte någon diskriminering på grund av nationalitet, eftersom alla lagbrytare som bestrider strafföreläggande är tvungna att ställa säkerhet, oavsett om de är belgiska medborgare eller inte, om de inte har hemvist eller fast uppehållsort i Belgien.

Det bör emellertid framhållas att i bestämmelserna om likabehandling enligt domstolens fasta rättspraxis "inte enbart öppen diskriminering, grundad på nationalitet förbjuds, utan även all dold diskriminering som, genom tillämpning av andra urskiljningskriterier, i själva verket leder till samma resultat"(9). Helt nyligen framhöll domstolen att nationella föreskrifter som föreskriver en distinktion grundad på bosättningskriteriet riskerar att få diskriminerande verkan till nackdel för medborgare i andra medlemsstater, eftersom "de som är bosatta utomlands i själva verket oftast är icke-medborgare".(10)

Jag tror emellertid att det är svårt att ifrågasätta att artikel 11 b i lagen av den 1 augusti 1960 i den del som avses annat än helt undantagsvis kan åberopas mot en belgisk medborgare (som varken borde ha hemvist eller fast uppehållsort i Belgien) och att, följaktligen, denna bestämmelse leder till ett resultat som ligger mycket nära en diskriminering grundad på nationalitet.

9 Detta konstaterande är emellertid inte tillräckligt för att visa att en överträdelse av artikel 6 i fördraget har begåtts.

I denna situation har inte domstolen underlåtit att klart precisera att "det är nödvändigt att den bestämmelsen som det är fråga om inte berättigas av objektiva skäl".(11) Även om endast de undantag som föreskrivs i fördraget enligt artikel 6 tillämpas på diskriminering grundad direkt på nationalitet ("utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördraget"), till exempel de som uttryckligen föreskrivs för den fria rörligheten för personer, prövar domstolen för varje gång om skillnaden i behandling är berättigad när den är föranledd av andra faktorer än nationaliteten. Med andra ord måste det prövas huruvida, som i detta fall, den olika behandlingen av personer utan hemvist eller fast uppehållsort kan anses objektivt motiverad på grund av faktisk skillnad i var och ens ställning och denna skillnad inte har med nationalitet att göra utan med andra objektiva faktorer.(12)

10 I detta fall förefaller den belgiska regeringens argument att sammanfalla med de bedömningar som den nationella domstolen har uttryckt i sitt beslut om hänskjutande. Denna har anfört att skillnaden i behandling som föreskrivs i regleringen i fråga är objektivt motiverad dels av att ett straffrättsligt förfarande som inletts mot personer utan hemvist eller fast uppehållsort är mer komplicerat och dyrt, dels, framför allt, av att det är nödvändigt att undvika att den lagbrytare som saknar hemvist eller fast uppehållsort genom att neka till omedelbar betalning och i stället välja att underkasta sig en rättegång i realiteten undandrar sig betalning av böterna, eftersom det saknas en konvention varigenom punktlig verkställighet av straffrättsliga domar i alla medlemsstater och särskilt i förhållande till de två stater varom här är fråga säkerställs.

Det nyss nämnda argumentet saknar inte grund. Det är ostridigt att inga internationella konventioner är tillämpliga på verkställighet i Tyskland av belgiska rättsliga åtgärder. Det är allmänt känt att då det inom straffrätten och närmare bestämt inom denna specifika sektor inte finns något avtal som föreskriver processrättsliga mekanismer och resultat som motsvarar Brysselkonventionen (eller andra konventioner) för erkännande och verkställighet av domar i tvistemål finns det en rent konkret risk att en fällande dom som meddelats mot en person som saknar hemvist eller fast uppehållsort stannar på papperet eller åtminstone är mycket svårare eller dyrare att verkställa. Därför är det alls inte uteslutet att, utan tvång att ställa säkerhet, den lagbrytare som saknar hemvist eller fast uppehållsort faktiskt åtnjuter straffrihet och påföljden blir utan verkan.(13)

11 Från denna synpunkt anser jag att de principer som har fastlagts av domstolen med avseende på målet Mund & Fester(14), där en tysk processrättslig regels diskriminerande karaktär diskuterades, kan utsträckas till förevarande mål. Enligt regeln utgjorde den omständigheten att den senare domen skulle verkställas utomlands ett tillräckligt rekvisit för att beslag skulle beviljas. Domstolen ansåg bestämmelsen oförenlig med artiklarna 7 (numera 6) och 220 i fördraget, dock lästa i förhållande till Brysselkonventionen. Enligt domstolen har denna konvention genom att göra metoderna för verkställighet av domar enhetliga på alla medlemsstaternas territorier i tillräcklig grad minskat, om inte utplånat, svårigheterna med verkställighet utomlands och därmed den skilda situation som förelåg mellan personer med hemvist eller fast uppehållsort och dem som inte har det, vilken i sig motiverade den skilda reglering som föreskrivs i bestämmelsen.

Enligt domstolen är särskilt presumtionen för att verkställighet av domar i utlandet är mer komplicerad "även om den förefaller berättigad när verkställigheten ... skall ske på tredje lands territorium, ... är den det inte när det rättsliga avgörandet skall verkställas inom gemenskapens medlemsstaters territorium. Alla dessa stater har nämligen anslutit sig till Brysselkonventionen och deras territorier, som sägs i redogörelsen för konventionen, kan anses vara en enhet".(15) I uttalandet i fråga har det ansetts avgörande huruvida det i det enskilda fallet finns en internationell konvention, varigenom bosatta och icke bosatta i ett land jämställs vad gäller verkställighet av domar och om en sådan konvention är tillämplig.

I förevarande tvist förefaller däremot, i enlighet med den rättspraxis som nyss nämnts, den oro som den belgiska regeringen uttryckt inte ogrundad, eftersom det saknas en motsvarande internationell överenskommelse eller gemenskapsöverenskommelse om rättsligt samarbete.(16) Slutligen är skillnaden i behandling för i landet icke bosatta berättigad, eftersom deras ställning är en annan vad gäller verkställighet av en eventuellt fällande dom och det av andra skäl än nationaliteten och inte heller bosättningen som sådan, utan av ett objektivt skäl.

12 Vad som ovan framhållits står endast vid en ytlig läsning i motsats till de principer som fastlagts i domen i målet Hubbard.(17) I det målet ansåg domstolen, efter att ha ombetts uttala sig om en bestämmelse i den tyska civilprocesslagen vari utländska medborgare tvingades till att "ställa säkerhet för rättegångskostnader", att bestämmelsen stod i strid med den fria rörligheten för tjänster som garanteras i artikel 59 i fördraget. I samma dom fastslog domstolen vidare, som svar på ytterligare en fråga från den tyska domstolen, att "rätten till likabehandling som är fastlagd i gemenskapsrätten kan inte vara beroende av att det finns ett avtal om ömsesidighet som slutits mellan medlemsstaterna" (punkt 17).

Detta påstående har nyligen upprepats i domen i målet Data Delecta.(18) I det uttalandet har emellertid domstolen ansett att en svensk bestämmelse som tvingar sökande av utländsk nationalitet att ställa säkerhet för rättegångskostnader (således motsvarande den som överklagats i målet Hubbard) inte stred mot den frihet som garanteras i artikel 59, utan mot den allmänna (och resterande) principen om icke-diskriminering i artikel 6 i fördraget. I själva verket berodde i ovan nämnda mål skillnaden i behandling huvudsakligen på nationalitet. En utlänning som inte var bosatt i Sverige ålades nämligen att ställa säkerhet, medan en svensk medborgare befriades därifrån fastän han var bosatt utomlands. Därför ansåg domstolen det inte nödvändigt att undersöka huruvida det fanns objektiva skäl för olikheten i behandling, detta med den ytterligare följden att det helt saknade relevans huruvida en internationell konvention var tillämplig.

13 Det mål som nu sysselsätter oss är emellertid delvis olikt ovan nämnda mål eftersom diskrimineringen inte grundas på nationalitet.(19) Det behöver knappast preciseras att det visst kan ha betydelse om det finns internationella konventioner eller inte, inte för att avgöra om det finns något diskrimineringsförbud och om det i så fall är relevant, utan för att bedöma huruvida de subjektiva situationer där diskrimineringsförbudet skall tillämpas är likvärdiga.

Oberoende av de enskilda fallens särdrag kvarstår att domstolen åter skall besvara frågan huruvida de objektivt olika situationer i vilka i landet bosatta och i landet icke bosatta befinner sig skall behandlas likadant i lagstiftningshänseende på grund av avsaknaden av konventioner om verkställighet av domar mellan berörda länder. Ett jakande svar skulle stå i strid med vad som hittills har fastslagits i domstolens rättspraxis i målet Boussac och på senare tid i målet Mund & Fester.

14 Jag anser att två lösningar är möjliga på det här framställda problemet. Den första är att det skulle finnas en allmän princip om fri rörlighet av domar inom gemenskapens område, och att, som generaladvokat La Pergola har hävdat i sitt förslag till dom i målet Data Delecta, medlemsstaterna, i korthet, har en faktisk "plikt till ömsesidigt erkännande" av sådana domar i kraft av den icke-diskrimineringsprincip som fastlagts i artikel 6 i fördraget.(20) I klartext rör det sig om en lösning, enligt vilken vad som uppnåtts genom Brysselkonventionen inte är nära förbundet med denna, utan kan härledas från en allmän princip i fördraget och kan placeras på samma plan som de grundläggande principerna om fri rörlighet för varor och produktionsmedel.

Sett ur detta perspektiv skulle Brysselkonventionen endast ha förenklat det som redan fanns, oberoende av om den är tillämplig. Följden härav skulle bli att domarna skulle anses verkställbara utan svårighet både mot i landet bosatta och i landet icke bosatta även vid överträdelse av vägtrafikbestämmelser (om inte allmänt inom straffrätten), även om en särskild konvention för att säkerställa verkställigheten saknas. Eftersom de båda kategoriernas ställning skulle vara densamma skulle inte nationella bestämmelser av den typ som överklagats i förevarande tvist tillåtas.

Detta är en suggestiv men abstrakt hypotes, eftersom den inte beaktar den omständigheten att det, om konventioner saknas, utan tvivel rent faktiskt föreligger en skillnad mellan i landet bosatta och i landet icke bosatta vad gäller verkställighet av domar. Hypotesen visar på ett önskvärt mål som hittills inte uppnåtts, även om man är optimistisk och "änglalik", annat än med överenskommelser som Brysselkonventionen. Detta bevisas för övrigt av medlemsstaternas ständiga ansträngningar att sluta särskilda konventioner.

15 Den andra hypotesen, som jag tror på, är att det endast föreligger någon likhet mellan situationer på grundval av vilken en eventuell olikhet i behandling som är förbjuden i artikel 6 inom det område som här behandlas, om det finns harmoniserings- och samarbetsinstrument som är tillämpliga i det enskilda fallet och som åtminstone motsvarar Brysselkonventionen. Om det förhåller sig på detta vis är den nationella bestämmelse som är föremål för detta förfarande i princip inte oförenlig med artikel 6 i fördraget.

De möjliga lösningar som här framlagts kräver uppenbarligen ett klart val som kan undanröja alla tvivel som en ytlig läsning av här nämnda rättsfall kan leda till. Jag ber domstolen träffa detta val i den riktning som jag har angett. I princip är den i landet icke bosattas situation, i frånvaro av konventioner om verkställighet av domar, olik den i landet bosattas och utgör ett objektivt skäl, förutom nationalitet, som motiverar en annan behandling utan att strida mot artikel 6 i fördraget.

16 Detta gäller i princip. Det återstår nämligen att bedöma huruvida den omtvistade nationella bestämmelsen och de differentierade regler som införts genom den är förenliga med proportionalitetsprincipen, det vill säga om de är lämpliga och nödvändiga för att uppnå det eftersträvade målet, utan att överskrida vad som krävs för att uppnå det.(21)

Ur detta perspektiv väcker den belgiska regleringen viss förvåning. I den föreskrivs nämligen att den lagbrytare som inte är bosatt i landet kan välja att omedelbart betala påföljdens belopp, vilket leder till att det inte blir några straffrättsliga följder av överträdelserna; han måste då betala 10 000 BFR för varje begången överträdelse. Eller också kan han besluta att underkasta sig en rättegång. I så fall är han emellertid tvungen att betala 15 000 BFR i säkerhet för varje överträdelse som tillskrivs honom, som garanti för att eventuella böter och rättegångskostnader betalas. Jag har inte använt ordet "tvungen" av en slump, för den förare som inte är bosatt i landet skulle lida en säkert ännu större skada om han beslutade att inte lämna säkerhet, nämligen omedelbart beslag av fordonet. Det är alltför uppenbart att en blockering av en lastbilstransportörs fordon säkert innebär en avsevärd ekonomisk skada som kan förvärras för varje dag som går och därför måste undvikas till varje pris, om nödvändigt också genom att betala höga böter.

17 Låt oss återgå till säkerhetens storlek: den överstiger med 50 procent den summa som skall betalas vid strafföreläggande; skillnaden motiveras uttryckligen av rättegångskostnader. Beloppet 15 000 BFR skall dessutom betalas för varje överträdelse som begåtts. Den omständigheten att en följd av överträdelser samtidigt konstateras betyder alls inte att var och en av dem kommer att vara föremål för ett separat brottmålsförfarande: troligen kommer, av grundläggande rationalitetsskäl och av processekonomiska skäl, de olika överträdelserna att föranleda en enda rättegång mot lagbrytaren. Detta faktum har för övrigt medgivits även av den belgiska regeringen vid den muntliga förhandlingen. En summa som tillskrivs rättegångskostnaderna kan visserligen motiveras om den hänför sig till ett enda rättsligt förfarande, medan ett överskott av 5 000 BFR per överträdelse aldrig är motiverat. Det står klart att detta överskott hänför sig till en kostnad som förblir oförändrad oavsett antalet påstådda överträdelser.

Ovanstående överväganden gäller uppenbarligen främst situationer som liknar förevarande fall, där Eckehard Pastoors anmälts för så många som 11 överträdelser. Såvitt kan ses anser jag emellertid att skyldigheten att ställa en säkerhet (av en storlek som med 50 procent överskrider den summa som skall betalas som "förlikning") för varje påstådd överträdelse och inte för varje rättsligt förfarande som inletts mot lagbrytaren, oavsett antalet begångna överträdelser, är en oproportionerlig och överdriven åtgärd i förhållande till det syfte som de omtvistade bestämmelserna tjänar, det vill säga att garantera att den lagbrytare som inte är bosatt i landet faktiskt betalar böterna och rättegångskostnaderna; desto mer som - och det är en detalj som inte skall förbises, eftersom det rör sig om ett fall av "objektivt diskriminerande" reglering - de i landet bosatta som avser att underkasta sig rättegång inte behöver lämna något belopp som säkerhet.

Det kan inte heller påstås, som den belgiska regeringen har gjort, att bestämningen av säkerhetens storlek är motiverad av att domstolen eventuellt kan döma lagbrytaren att betala mer än 15 000 BFR per överträdelse. Framför allt kan och får inte säkerheten förvandlas till en reglering på förhand av det högsta möjliga penningstraff som kan utdömas för överträdelserna i fråga. Det räcker dessutom att påpeka att det innan rättegången hålls inte alls är säkert att lagbrytaren fälls. Den händelse som sökanden är inblandad i är den bästa illustrationen till detta: först anmäldes Eckehard Pastoors för 27 överträdelser, vilka sedan (uppenbarligen efter en noggrannare undersökning), när förundersökningsprotokollet upprättades, reducerades till 11, det vill säga mindre än hälften!

18 Det återstår att säga att den ståndpunkt som jag intagit inte förefaller kunna motsägas av de invändningar som den franska regeringen har gjort i sitt skriftliga yttrande angående det nödvändiga i att böter som döms ut för överträdelser av gemenskapens bestämmelser är avskräckande.

Först och främst skulle, om tilläggsbeloppet stod i förhållande till antalet förfaranden och inte till antalet överträdelser, den säkerhet som de i landet icke bosatta måste ställa helt behålla sin avskräckande verkan, men den skulle bli mer proportionell till de mål som därmed skall uppnås.(22) Vidare förtjänar det att framhållas att, om skyldigheten att ställa säkerhet skall svara mot syftet att avskräcka från överträdelser, det inte kan förklaras varför en sådan skyldighet, om nödvändigt med ett annat belopp, inte föreskrivs för förare som är bosatta i Belgien.

I själva verket är skillnaden i bestämmelserna för i landet icke bosatta endast avsedd att garantera att de belopp som motsvarar påföljderna och rättegångskostnaderna faktiskt uppbärs. Detta har den belgiska regeringen inte heller dolt.

19 Systemets bristande proportionalitet i förhållande till det eftersträvade målet har ytterligare en negativ konsekvens. Även om den nationella domstolen har uteslutit detta, förefaller bestämmelsen att leda till att möjligheterna att få tillgång till rättsligt skydd för dem som inte är bosatta i Belgien avsevärt minskas, eller rent av helt försvinner.

Som den har utformats har faktiskt den reglering som gäller för i landet icke bosatta, oavsett vad lagstiftaren som införde den avsåg, avskräckande verkan på lagbrytaren beträffande det rättsliga förfarandet. Med andra ord motverkas rent faktiskt tillträdet till rättsväsendet genom tvånget att ställa säkerhet för att få saken prövad i rättegång (om inte föraren föredrar att hans fordon tas i förvar, vilket, som redan sagts, är föga troligt) eftersom det blir för dyrt och totalt sett överdrivet ofördelaktigt i förhållande till strafföreläggande, mot vilket lagbrytaren med eller mot sin vilja slutligen leds.

20 Eftersom det förhåller sig på detta sätt har de belgiska reglerna således den verkan att de inskränker de i landet icke bosattas möjligheter till tillträde till rättsväsendet och inskränker deras rätt till fullt och faktiskt rättsligt skydd, rättigheter som enligt domstolen utgör en grundläggande princip i gemenskapens rättsordning.(23) Denna princip kan inte ifrågasättas ens med hänsyn till krav i ordre public, som den belgiska regeringen åberopar, vilka gäller nödvändigheten av att garantera att de påföljder som ådöms i landet icke bosatta betalas och att i slutändan rättsväsendet fungerar väl. Det är uppenbart att regleringen i fråga genom att utesluta (eller åtminstone hindra) endast i landet icke bosatta från att utöva rätten att väcka talan vid domstol till slut, från den proportionalitetssynpunkt som här beaktats och även vad gäller det rättsliga skyddet, faller inom tillämpningsområdet för förbudet i artikel 6 i fördraget. Slutligen kan ett objektivt skäl endast delvis motivera den olika behandlingen. Den är motiverad för det belopp som motsvarar böterna och med ökning för varje rättsligt förfarande, men inte för varje överträdelse.

Det skulle inte heller vara möjligt att komma till en annan slutsats om hänsyn togs till säkerhetskraven (för personer och vägar), vilka bestämmelserna i ifrågavarande gemenskapsförordningar syftar till att slå vakt om. Eftersom respekten för dessa absolut primära krav inte alls är under diskussion, är det tillräckligt att konstatera att även från denna synvinkel påföljdssystemet för icke i landet bosatta av här nämnda skäl inte förefaller proportionellt i förhållande till det eftersträvade målet.

Härav följer enligt min mening att bedömningen av skillnaden i behandling, som föreskrivs i den omtvistade regleringen, inte kan och inte får påverkas mer än nödvändigt av att hänsyn tas till de mål av otvivelaktigt allmänintresse som är vägledande för gemenskapsregleringen inom detta område.

Förslag till avgörande

21 På grund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen skall besvara den fråga Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen har ställt på följande sätt:

Artikel 6 i EG-fördraget utgör hinder för en nationell bestämmelse som ålägger endast medborgare som inte är bosatta i landet och som gjort sig skyldiga till överträdelse av bestämmelserna i förordningarna nr 3820/85 och nr 3821/85, om de avböjer omedelbar betalning av påföljden i avsikt att få saken prövad i rättegång att, vid påföljd att fordonet tas i förvar för kvarstad, ställa en säkerhet för att täcka eventuella böter och rättegångskostnader för varje överträdelse och oberoende av antalet rättsliga förfaranden som inletts mot lagbrytaren.

(1) - EGT L 370, s. 1.

(2) - EGT L 370, s. 8.

(3) - Moniteur belge av den 13 augusti 1985.

(4) - Moniteur belge av den 20 juli 1989.

(5) - Dom av den 8 oktober 1980 i mål C-810/79, Überschär (Rec. 1980, s. 2747, punkt 16).

(6) - Dom av den 10 december 1991 i mål C-179/90, Merci Convenzionali Porto di Genova (Rec. 1991, s.I-5889, punkt 11).

(7) - Dom av den 20 oktober 1993 i förenade målen C-92/92 och C-326/92, (Rec. 1993, s. I-5145)

(8) - Dom av den 2 februari 1989 i mål C-186/87, Cowan (Rec. 1989, s. 195, punkt 19).

(9) - Dom av den 29 oktober 1980 i mål C-22/80, Boussac (Rec. 1980, s. 3427, punkt 9) och dom av den 8 maj 1990 i mål C175/88, Biehl (Rec. 1990, s. I-1779, punkt 13).

(10) - Dom av den 14 februari 1995 i mål C-279/93, Schumacker (REG 1995, s. I-225, punkterna 28 och 29).

(11) - Dom av den 10 februari 1994 i mål C-398/92, Mund & Fester (Rec. 1994, s. I-467, punkt 17). Se också i det avseendet att diskrimineringsförbudet i artikel 40.3 i fördraget "eftersom det är en specificering av den allmänna likabehandlingsprincipen inte hindrar att analoga situationer behandlas på annat sätt om en sådan behandling är objektivt berättigad", dom av den 8 juni 1989 i mål C-167/88, Association générale des producteurs de blé et autres céréales (Rec. 1989, s. 1653, punkt 23); avslutningen på detta uttalande var att "skillnaden i behandling som föreskrivs i förordningarna varom är fråga utgör inte någon diskriminering mellan producenter (...) eller grundad på nationaliteten i enlighet med artikel 7 i fördraget" (punkt 33).

(12) - Se till exempel dom av den 13 december 1984 i mål C-251/83, Haug-Adrion (Rec. 1984, s. 4277, punkt 14-16).

(13) - Jag vill med avseende härpå även erinra om resolution 85/C 348/01 från rådet och representanterna för medlemsstaternas regeringar, som församlats i rådet den 20 december 1985, avsedd att "förbättra tillämpningen av de sociala förordningarna inom vägtransportsektorn"; (EGT C 348, 1985, s.1). Bland de åtgärder som "borde ha vidtagits" finns också (punkt 2 b) - och det är ingen slump - "att anta effektiva medel för att väcka talan mot förare som inte har hemvist eller fast uppehållsort, som begår en överträdelse på territoriet i en medlemsstat och att inkassera betalning av böterna som ådömts dessa förare inom ramen för gällande internationell och nationell rätt".

(14) - Redan nämnd (fotnot 11) dom av den 10 februari 1994, C-398/92.

(15) - Samma dom, punkt 19. I doktrinen saknas inte ståndpunkten att påståendet förefaller vara frukten av en viss "angélisme [längtan efter befrielse från världsliga behov] hos domstolen" beträffande den påstådda likheten hos situationer mellan personer med hemvist eller fast uppehållsort och dem som inte har det i de fall Brysselkonventionen är tillämplig: Bischoff, i Journal du droit international 1994, s. 538. Den rättspraxis som har fastlagts i målet Mund & Fester har använts korrekt i Storbritannien av Court of Appeal (Civil Division, dom av den 20 december 1995, Fitzgerald mot Williams och O'Regan mot Williams i Weekly Law Report, 1996, vol. II, s. 447) för att inte göra det nödvändigt att tvinga en kärande bosatt i Irland att ställa säkerhet för rättegångskostnader, detta eftersom Brysselkonventionen var tillämplig. Det gjordes emellertid förbehåll för att det skulle företes övertygande bevisning beträffande svårigheten med att verkställa domarna.

(16) - I detta hänseende bör framhållas att de tre konventioner som sökandena hänvisat till i sina yttranden, som belgiska regeringen anfört med argument som inte har motsagts, inte kan åberopas i förevarande mål: de två första (Brysselkonventionen av den 17 januari 1958 och Strasbourgkonventionen av den 20 april 1959) därför att de är tillämpliga endast vid begäran om utvisning för vilken det inte finns förutsättningar i detta fall, och den tredje (Europeiska konventionen för motverkande av trafikbrott, undertecknad i Strasbourg den 30 november 1994) eftersom den inte ratificerats av vare sig Belgien eller Tyskland.

(17) - Dom av den 1 juli 1993 i mål C-20/92 (Rec. 1993, s. I-3777).

(18) - Dom av den 26 september 1996 i mål C-43/95 (Rec. 1996, s. I-0000).

(19) - Visserligen syftade ställandet av säkerhet för rättegångskostnader i målet Data Delecta till att garantera uppbörden av de rättegångskostnader som motparten åsamkats, medan i detta mål säkerheten som föreskrivits av den belgiska lagstiftaren tjänar till att tillförsäkra betalning från den överträdare som inte är bosatt i landet inte bara av statens kostnader för att bedriva rättegång mot honom, utan även, och framför allt, av böterna han är skyldig att betala på grund av begångna överträdelser. Detta faktum är emellertid inte avgörande.

(20) - Se punkt 17 i förslaget till dom.

(21) - Dom av den 15 maj 1986 i mål C-222/84, Johnston (Rec. 1986, s. 1651, punkt 38) och dom av den 25 februari 1988 i mål C-299/86, Drexl (Rec. 1988, s. 1213, punkt 18).

(22) - Domstolen står fast vid sin åsikt att de påföljder som är föreskrivna i medlemsstaterna för överträdelse av gemenskapsförpliktelser måste vara effektiva och avskräckande men får inte vara oproportionerliga. Se i detta avseende, bland de nyare avgörandena, dom av den 29 februari 1996 i mål C-193/94, Skanavi (REG 1996, s. I-929, punkt 36) och, särskilt angående ett fall som är analogt med förevarande fall, dom av den 2 oktober 1991 i mål C-7/90, Vandevenne (Rec. 1991, s. I-4371, punkt 11).

(23) - Dom av den 15 maj 1986 i mål C-222/84, Johnston, nämnd ovan i fotnot 21, punkt 18.