Förslag till avgörande av generaladvokat Tesauro föredraget den 16 februari 1995. - Flip CV och O. Verdegem NV mot Belgiska staten. - Begäran om förhandsavgörande: Rechtbank van eerste aanleg Gent - Belgien. - Jordbruk - Bekämpning av klassisk svinpest - Kompensation till ägare vars svin har slaktats. - Mål C-315/93.



Rättsfallssamling 1995 s. I-00913



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Rechtbank van eerste aanleg te Gent vill genom sin begäran om förhandsavgörande i detta mål i huvudsak få klarhet i om man av det gemenskapsrättsliga regelverket om bekämpning av klassisk svinpest kan sluta sig till att ägare av svin som har slaktats på befallning av de nationella veterinärmyndigheterna har rätt att erhålla fullständig och omedelbar kompensation.

2 För att förstå den exakta räckvidden av de frågor som ställts till domstolen bör man erinra om de rättsakter som antagits på det gemenskapsrättsliga planet, i den mån de är relevanta i förevarande fall, och de åtgärder som Konungariket Belgien har vidtagit för att genomföra dessa.

3 För det första har vi rådets direktiv 80/217/EEG av den 22 januari 1980 om införande av gemenskapsåtgärder för bekämpning av klassisk svinpest(1). Enligt detta är medlemsstaterna skyldiga att anta bestämmelser för att säkerställa att omedelbara och verksamma åtgärder kan vidtas så snart sjukdomen brutit ut samt motverka dess spridning, främst för att förbättra kreatursbesättningarnas hälsotillstånd och för att avskaffa hindren för handel med levande djur och färskt kött inom gemenskapen(2).

För detta ändamål införs genom direktivet en skyldighet att omedelbart anmäla misstänkta eller säkra fall av klassisk svinpest till de behöriga nationella myndigheterna. Dessa myndigheter skall då omedelbart företa de undersökningar som krävs, så att förekomsten av sjukdomen kan bekräftas eller dementeras, samtidigt som de under tiden sätter den berörda anläggningen under offentlig tillsyn. I detta sammanhang bör särskilt bestämmelserna i artikel 5 i direktivet nämnas, enligt vilka:

"Så snart svinpest är officiellt bekräftad skall medlemsstaterna se till att den behöriga myndigheten ... föreskriver följande: - Alla svin på anläggningen skall slaktas utan dröjsmål under offentlig kontroll och på sådant sätt att det inte finns någon risk för att svinpestviruset skall spridas under transporten eller slakten"

4 Den 11 november 1980 antogs även rådets direktiv 80/1095/EEG om fastställande av villkoren för att göra och hålla gemenskapens territorium fritt från klassisk svinpest(3). Detta ändrades sedan genom rådets direktiv 87/487/EEG av den 22 november 1987(4), vilket förlängde varaktigheten av de åtgärder som hade inletts, med hänsyn till den allvarliga epizootiska klassiska svinpest som vid den tiden härjade inom olika regioner i gemenskapen och gjorde det svårt att helt fullfölja utrotningsprogrammen inom de tider som hade fastställts.

Enligt artikel 3 i direktivet skulle emellertid varje medlemsstat som inte var officiellt fri från svinpest framlägga en plan till kommissionen för hur utrotningen av denna sjukdom skulle påskyndas, vilken måste genomföras under en period på högst sex år(5). I artikel 3a i direktivet, vilken infördes år 1987, föreskrivs dessutom en möjlighet för de stater som ännu inte helt har nått målet att framlägga en ny plan, vilket gjorde att samtliga utrotningsåtgärder inom deras territorium kunde få ta tio år. I artiklarna 4 och 4a (den senare infördes också genom direktiv 87/487) preciseras de kriterier som måste uppfyllas av de utrotningsplaner som utarbetas på det nationella planet.

5 Samtidigt som direktiv 80/1095/EEG - den 11 november 1980 - antog rådet beslut 80/1096/EEG om införandet av finansiella gemenskapsåtgärder för utrotning av klassisk svinpest(6), vilket kompletterades och ändrades genom beslut 87/488/EEG av den 22 september 1987(7), vars huvudsyfte var att föreskriva en förlängd frist för genomförandet av de åtgärder som inletts, som i fallet direktiv 80/1095.

Genom tillämpning av detta beslut har medlemsstaterna kunnat erhålla ett stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (nedan kallad "fonden") för de utgifter de har haft inom ramen för de gemensamma åtgärder som föreskrivs av direktiven 80/217 och 80/1095. I detta syfte föreskrivs i artikel 5.1 och 5.1a - den senare införd som en följd av ändringarna år 1987 - att de berörda staterna skall överlämna utrotningsplanerna för klassisk svinpest till kommissionen liksom de tilläggsplaner som utarbetats med tillämpning av artiklarna 3 och 3a i direktiv 80/1095. Det är sedan kommissionen som skall kontrollera att alla villkor för gemenskapsfinansiering är uppfyllda (artikel 5.3). I detta avseende preciserar artikel 3.2:

"Utvecklingssektionen vid fonden återbetalar, inom ramen för den plan som avses i artikel 5, till medlemsstaterna

a) högst 50 procent av de utgifter som uppkommit för kompensation till ägare för slakt och förstörelse av djur"

I punkt 2b i samma artikel, införd genom det flera gånger ovan nämnda beslutet 87/488, stadgas bland annat att

"gemenskapen återbetalar, inom ramen för tilläggsåtgärden, till medlemsstaterna

a) högst 50 procent av utgifterna för kompensation till ägare för slakt och förstörelse av svin i de besättningar där sjukdomen kunnat konstateras inom en medlemsstats territorium,

b) högst 50 procent av utgifterna för kompensation till ägare för slakt och förstörelse av svin som ett led i en systematisk serologisk kontrollundersökning för att genomföra den nya plan som avses i artikel 5.1a"

6 Det är med tillämpning av dessa föreskrifter som kommissionen har antagit beslut 88/529/EEG av den 7 oktober 1988 om godkännande av den utrotningsplan för klassisk svinpest som har framlagts av Konungariket Belgien(8) som ingick bland de länder som officiellt hade förklarats inte vara fria från denna sjukdom genom beslut 81/400/EEG av den 15 maj 1981(9). Eftersom utrotningsåtgärden inte hade kunnat slutföras inom ramen för den första plan som kommissionen hade godkänt hade den belgiska staten i december månad år 1987 till gemenskapsmyndigheterna överlämnat en ny plan för att komplettera de åtgärder som inletts, vilken var föremål för det ovan nämnda beslutet. Då planen hade bekräftats stå i överensstämmelse med direktiven 80/217 och 80/1095 erhöll den även finansiellt stöd från gemenskapen. I artikel 2 i beslut 88/529 föreskrevs särskilt att Konungariket Belgien var skyldigt att från och med den 1 januari 1988 låta "lagar och andra författningar för att genomföra planen" träda i kraft.

7 Samtidigt som reglerna och de handlingsplaner som var specifika för klassisk svinpest antogs, vidtog rådet en rad punktåtgärder för bekämpning av en annan sjukdom som också drabbar svin, nämligen afrikansk svinpest. I detta avseende bör man nämna beslut 80/1097/EEG av den 11 november 1980, om finansiellt gemenskapsstöd för utrotning av afrikansk svinpest på Sardinien(10), som den hänskjutande domstolen hänvisat till i sitt beslut.

Detta beslut följde på beviljandet av ett första finansiellt stöd år 1976(11) och tog fasta på den omständigheten att sjukdomen inte helt hade utrotats och biföll den nya ansökan om gemenskapsfinansiering som de italienska myndigheterna hade ingett. Enligt artikel 1 ålades Italien att överlämna en krisplan till kommissionen beträffande utrotningen av sjukdomen, vars effektivitet skulle säkerställas genom infogandet av en rad preciserade åtgärder i artikel 2. Beträffande vad som är relevant i detta fall stadgas i denna artikel:

"Den plan som avses i artikel 1 skall innehålla: 1. stränga utrotningsåtgärder, och i synnerhet: ...

f) en omedelbar och fullständig kompensation till ägare vars svin har slaktats för att tillämpa planen"

8 Man bör framhålla att rådet, eftersom sjukdomen fortsatte i regionen i fråga, genom ett beslut av den 25 april 1990(12), det vill säga senare än omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, ålade Italienska republiken att utarbeta en ny utrotningsplan för afrikansk svinpest på Sardinien och att gemenskapen även skulle delta i finansieringen av denna. De åtgärder som planen skall innehålla räknas upp i artikel 2 i beslutet och motsvarar i hög grad dem som redan föreskrevs i 1980 års beslut. Till skillnad mot vad som tidigare föreskrevs skall kompensationen till ägare av svin som hade slaktats dock vara "omedelbar och tillräcklig".

9 Slutligen bör man erinra om att direktiv 80/217 genomfördes i det belgiska rättssystemet genom den kungliga förordningen av den 10 september 1981 om sanitära tvångsåtgärder beträffande klassisk svinpest och afrikansk svinpest(13). I artikel 7 i denna föreskrivs att veterinärinspektören skall besluta om slakt av alla svin inom anläggningen i enlighet med bestämmelserna i kapitel 4 så snart det officiellt har fastställts att det finns svinpest inom anläggningen. Bland dessa bestämmelser bör man särskilt framhålla artikel 15 med följande lydelse:

"Inom budgetanslagens gränser beviljas ägaren till svin som har slaktats en kompensation motsvarande

1. 50 procent av det uppskattade värdet av de svin som har slaktats enligt befallning, då de var eller misstänktes vara angripna.

2. hela det uppskattade värdet av de svin som har slaktats enligt befallning, då de misstänktes vara smittade".

10 Då detta preciserats bör man även kort erinra om bakgrunden till målet inför den nationella domstolen.

Sökandena, det kooperativa bolaget Flip CV och bolaget Verdegem NVO, som var ägare av svin som hade slaktats på befallning av veterinärmyndigheterna inom ramen för åtgärder avsedda att bekämpa klassisk svinpest, hade av den belgiska staten begärt kompensation enligt artikel 15 i den ovan nämnda kungliga förordningen av den 10 september 1981.

Inför den nationella domstolen bestred de beloppet av den kompensation som de hade beviljats eftersom den inte motsvarade hela värdet av den slaktade kreatursbesättningen och inte omfattade dröjsmålsränta. Mot den belgiska statens argument att betalning av kompensation på grundval av denna bestämmelse endast är möjlig inom budgetanslagens gränser och, eftersom ingen frist har föreskrivits i det avseendet, all betalning utöver kapitalbeloppet är utesluten, invände sökandena att 1981 års kungliga förordning skulle tolkas i ljuset av det gemenskapsrättsliga regelverket. Enligt deras åsikt skulle därav följa att ägare av svin som har slaktats av sanitära skäl hade rätt till en "omedelbar och fullständig" kompensation, såsom uttryckligen föreskrivs i artikel 2.1 f i det ovan nämnda beslutet 80/1097/EEG.

11 Med hänsyn till de argument som sökandena har framställt, har den hänskjutande domstolen till EG-domstolen ingett en begäran om förhandsavgörande av tre frågor beträffande tolkningen och giltigheten av vissa gemenskapsrättsliga bestämmelser.

Rechtbank van eerste aanleg te Gent frågar för det första om kommissionens beslut nr 88/529 om godkännande av den utrotningsplan för klassisk svinpest som Konungariket Belgien har framlagt skall tolkas så att det även omfattar uttrycket "en omedelbar och fullständig kompensation till ägare vars svin har slaktats för att tillämpa planen", så som detta förekommer i artikel 2.1 f i beslut nr 80/1097/EEG beträffande utrotningen av afrikansk svinpest på Sardinien.

Om den första frågan besvaras jakande, vill den hänskjutande domstolen ha klarhet i om det skall utgå dröjsmålsränta och ränta under rättegång på huvudbeloppet.

Om den första frågan däremot besvaras nekande frågar den nationella domstolen slutligen EG-domstolen om inte beslut nr 88/529 är ogiltigt eftersom det strider mot artikel 7 i EEG-fördraget (numera artikel 6 på grund av den nya numreringen till följd av EG-fördraget), i den mån som de italienska ägarna skulle ha rätt till en omedelbar och fullständig kompensation, medan de belgiska ägarna endast hade rätt därtill inom budgetanslagens gränser, trots att båda besluten är konsekvensen av en och samma gemenskapsrättsliga regel.

12 Inledningsvis kan anmärkas att även om frågorna utformats med hänvisning endast till beslut 88/529, avser de egentligen att få klarhet i om det i det gemenskapsrättsliga regelverket beträffande bekämpning av klassisk svinpest - som det ovan nämnda beslutet utgör en tillämpning av - har fastställts en allmän skyldighet till en "omedelbar och fullständig" kompensation till ägare av svin som man har varit tvungen att slakta eftersom de smittats av denna sjukdom. För att kunna ge ett användbart svar till den hänskjutande domstolen förefaller det mig lämpligt att omformulera frågorna på detta sätt, med hänvisning särskilt till direktiven 80/217 och 80/1095 och till beslut 80/1096, liksom till senare ändringar i dessa.

13 När väl lydelsen i den begäran som ställts till domstolen har preciserats på det sättet anser jag att svaret bör bli nekande. Det tycks mig nämligen inte möjligt att av det gemenskapsrättsliga regelverket utläsa att det skulle finnas en allmän princip enligt vilken ägare vars djur har slaktats av veterinärpolitiska skäl under alla omständigheter har rätt att få en "omedelbar och fullständig" kompensation.

För det första föreskrivs i det regelverk som särskilt är avsett att bekämpa klassisk svinpest endast åtgärder av veterinär art som medlemsstaterna måste anta med det dubbla ändamålet att förebygga att sjukdomen uppkommer och att undvika att den sprids, samt att gemenskapen skall bidra finansiellt till åtgärder för utrotning av sjukdomen inom territoriet, vilka företas av de berörda staterna. I detta senare avseende har vi sett hur i beslut 80/1096, även om i detta bland de utgifter som kan få gemenskapsstöd inräknas dem som uppkommit på grund av kompensation till ägare för slakt och förstörelse av djur(14), inte nämns något om vad som skall känneteckna denna kompensation eller ens påbjuds någon skyldighet att betala kompensation. I avsaknad av särskilda bestämmelser i detta avseende kan man endast tillämpa bestämmelserna i den nationella rätten: Vad gäller Konungariket Belgien de som ingår i den ovan nämnda kungliga förordningen av den 10 september 1981.

14 Om man analyserar de andra gemenskapsrättsliga akter som antagits inom veterinärområdet för att upprätthålla och förbättra hälsovårdsskyddets nivå och i synnerhet de rättsakter som avser att utrota sjukdomar som kan överföras till människan, kommer man fram till varierande uppgifter om kompensationen till uppfödarna och dennas särdrag.

I rådets direktiv 77/391/EEG av den 17 maj 1977 om införande av gemenskapsåtgärder för utrotning av brucellos, tuberkulos och bovin leukos(15) preciserades till exempel ingenting i detta avseende. Det var inte förrän senare, genom rådets beslut 90/424/EEG av den 26 juni 1990 om utgifter inom veterinärområdet(16) och 90/638/EEG av den 27 november 1990 om fastställande av gemenskapskriterier för utrotning och övervakning av vissa djursjukdomar(17) som man för att säkerställa ett effektivt genomförande av gemenskapsåtgärden föreskrev att de nationella utrotningsprogrammen för de nämnda sjukdomarna och andra som räknas upp i beslut 90/424 skulle föreskriva en "snabb och skälig kompensation till uppfödarna"(18).

I rådets beslut 86/649/EEG(19) och 86/650/EEG(20) av den 16 december 1986 om införande av en finansiell gemenskapsåtgärd för utrotning av afrikansk svinpest i Portugal respektive Spanien, skulle den av de nationella behöriga myndigheterna utarbetade planen omfatta "omedelbar och tillräcklig kompensation till ägarna av slaktade djur" för att säkerställa dess effektivitet och för att få finansiellt stöd från gemenskapen(21).

Vad gäller bestämmelserna i de två beslut som införde finansiella gemenskapsåtgärder för utrotning av afrikansk svinpest på Sardinien, hänvisar jag slutligen till vad som tidigare har sagts.

15 Även om det är så att en kompensation till förmån för uppfödarna har blivit - och detta särskilt sedan 1989 - en standardklausul i gemenskapens program för bekämpning av djursjukdomar, tycks den likväl främst bero på föresatsen att säkerställa att de åtgärder som företas blir effektiva genom aktivt samarbete mellan de berörda parterna. Såsom kommissionen har framhävt i sin inlaga, tillämpas denna bestämmelse inte bara i förhållande till formerna för gemenskapsfinansiering, utan även om och i den mån det anses som ett nödvändigt villkor för att säkerställa att en bestämd åtgärd inom veterinärområdet blir framgångsrik. Eftersom detta är bestämmelsens mål anser jag inte att man kan härleda ett erkännande av rätten till kompensation för ägarna av slaktade djur. Den varierande och ofta allmänna karaktären av de uttryckssätt som används i detta avseende - kompensationen skall på samma gång vara "snabb och skälig" och "omedelbar och tillräcklig" - visar att den nationella rätten fortfarande styr inom detta område och att det är enligt denna som det skall avgöras om dröjsmålsränta och ränta under rättegång skall utgå.

16 Vad slutligen angår den påstådda diskrimineringen mellan belgiska och italienska uppfödare skall jag inskränka mig till följande anmärkningar.

Det är för det första obestridligen så att direktiv 80/1095, som frågan särskilt gäller, i den mån som beslut 88/529 inskränker sig till att godkänna den utrotningsplan som de belgiska myndigheterna har framlagt på grundval av detta direktiv, är tillämpligt på samma sätt inom hela gemenskapens territorium, det vill säga oberoende av uppfödarnas nationalitet eller verksamhetsort. Att det i beslut 80/1097 föreskrivs en "omedelbar och fullständig" kompensation till förmån för de sardiska uppfödarna kan inte heller leda till slutsatsen att det sker en diskriminering, i den mån som detta besluts syfte är att bekämpa afrikansk svinpest, en annan sjukdom än klassisk svinpest, som är föremål för direktiv 80/1095.

17 I ljuset av de överväganden som jag har redogjort för föreslår jag domstolen att svara på följande sätt på de frågor som har ställts av Rechtbank van eerste aanleg te Gent:

"Kommissionens beslut 88/529/EEG av den 7 oktober 1988 om godkännande av den utrotningsplan för klassisk svinpest som Konungariket Belgien har framlagt, skall tolkas så att den belgiska staten inte är skyldig att i samtliga fall säkerställa en omedelbar och fullständig kompensation till ägare vars svin har slaktats med tillämpning av denna plan.

Granskningen av rådets direktiv av den 11 november 1980 om fastställande av villkoren för att göra och hålla gemenskapens territorium fritt från klassisk svinpest liksom kommissionens ovannämnda beslut 88/529/EEG av den 7 oktober 1988, har inte visat på någon omständighet som skulle kunna påverka dessas giltighet."

(1) - EGT nr L 47, s. 11. Enligt rådets senare direktiv 80/1101/EEG av den 11 november 1980 om dagen för ikraftträdande av direktiv 80/217/EEG om införande av gemenskapsåtgärder för bekämpning av klassisk svinpest (EGT nr L 325, s. 17) var den tid inom vilken direktiv 80/217 skulle vara genomfört i nationell rätt fastställd till den 1 juli 1981.

(2) - Se på denna punkt det första och andra övervägandet i direktivet i fråga.

(3) - EGT nr L 325, s. 1.

(4) - EGT nr L 280, s. 24.

(5) - Fristen, fastställd till fem år i direktivet som antogs år 1980, förlängdes senare till sex år genom rådets beslut 87/230/EEG av den 7 april 1987 (EGT nr L 99, s. 16).

(6) - EGT nr L 325, s. 5.

(7) - EGT nr L 280, s. 26.

(8) - EGT nr L 291, s. 78.

(9) - Det handlar om kommissionens beslut vilket definierar medlemsstaternas status vad beträffar klassisk svinpest i avsikt att utrota denna (EGT nr L 152, s. 37).

(10) - EGT nr L 325, s. 8.

(11) - Bidraget i fråga hade beviljats genom rådets beslut 77/97/EEG av den 21 december 1976 om gemenskapsfinansiering av vissa veterinära aktioner av brådskande art (EGT nr L 116, s. 24).

(12) - Beslut 90/217/EEG om införandet av finansiella gemenskapsåtgärder för utrotning av afrikansk svinpest på Sardinien.

(13) - Moniteur belge av den 11 november 1981, s. 14238.

(14) - Artikel 3.2 och 3.2a, se ovan punkt 5.

(15) - EGT nr L 145, s. 44.

(16) - EGT nr L 224, s. 19.

(17) - EGT nr L 347, s. 27.

(18) - Artikel 3.2, sista strecksatsen i beslut 90/424. I bilaga 1 till beslut 90/638 uttrycks i liknande ordalag "kriterier för utrotningsprogram". Innehållet i artikel 3.2 d i rådets beslut 89/145/EEG av den 20 februari 1989 om införande av en finansiell gemenskapsåtgärd för utrotning av elakartad lungsjuka hos nötkreatur i Portugal är inte annorlunda då det i den, för att säkerställa att de åtgärder som vidtas är effektiva, föreskrivs att det i den plan som Portugal skall utarbeta skall föreskrivas en "omedelbar och tillräcklig ersättning till ägare vars nötkreatur har slaktats" (EGT nr L 53, s. 55).

(19) - EGT nr L 382, s. 5.

(20) - EGT nr L 382, s. 9.

(21) - Artikel 2.1 c i de två besluten i fråga, av motsvarande innehåll.