Förslag till avgörande av generaladvokat Saggio föredraget den 19 januari 1999. - Brottmål mot Sami Heinonen. - Begäran om förhandsavgörande: Helsingin käräjäoikeus - Finland. - Varor som ingår i resenärers personliga bagage - Resenärer som kommer från ett tredje land - Tull- och skattebefrielse - Förbud mot införsel av alkoholhaltiga drycker som är knutet till en minimilängd på utlandsvistelsen. - Mål C-394/97.



Rättsfallssamling 1999 s. I-03599



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Helsingfors tingsrätt har genom beslut av den 5 november 1997 ställt domstolen tre frågor avseende tolkningen av rådets förordning (EEG) nr 918/83 av den 28 mars 1983 om upprättandet av ett gemenskapssystem för tullbefrielse (nedan kallad förordningen)(1) och av rådets direktiv 69/169/EEG av den 28 maj 1969 om harmonisering av lagstiftningen om befrielse från omsättningsskatter och punktskatter på varor som införs av resande (nedan kallat direktivet).(2)

Närmare bestämt ber den hänskjutande domstolen att domstolen skall klargöra om det är förenligt med ovannämnda rättsakter att, av hänsyn till allmänintresset, totalt förbjuda personer bosatta i Finland att införa alkoholhaltiga drycker i samband med kortvariga resor till tredje land.

Tillämpliga bestämmelser

De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

2 I avdelning XI i förordningen regleras den befrielse från importtullar som medlemsstaterna beviljar för varor som ingår i det personliga bagaget hos resenärer som kommer från ett tredje land. Enligt artikel 45 beviljas befrielse från importtullar under förutsättning att importen är av icke-kommersiell natur. I artikel 45.2 klargörs att med "import av icke-kommersiell natur" menas import som är av tillfällig natur, och uteslutande består av varor för resenärens och hans familjs personliga bruk, eller av varor som är avsedda som gåvor. Varornas "art och kvantitet bör inte ge anledning till tvivel om att de importeras för icke-kommersiella ändamål".

För vissa varukategorier begränsas i artikel 46 befrielsen till vissa kvantiteter av varje vara. För alla andra varor, däribland den i förevarande mål aktuella varan (öl), tillämpas i stället enligt artikel 47 en gräns som avser varornas värde, vilken har fastställts till 175 ECU i enlighet med de ändringar som har gjorts genom ovannämnda förordning nr 355/94.

3 Nionde övervägandet i förordningen är av särskild betydelse i förevarande mål. I övervägandet föreskrivs följande: "Denna förordning hindrar inte att medlemsstaterna tillämpar förbud eller restriktioner för import eller export som är motiverade med hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet, skydd för människors och djurs liv och hälsa eller växters bevarande, skydd av nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller skydd av industriell eller kommersiell äganderätt."

4 I artikel 1 i direktivet, i dess lydelse enligt direktiv 94/4/EG, föreskrivs att befrielse från omsättningsskatt och övriga nationella punktskatter på införsel skall gälla för varor i det personliga bagaget hos resande från tredje land, på villkor att det rör sig om varuinförsel som inte har kommersiell karaktär och att varornas samlade värde inte överstiger 175 ECU per person.

I artikel 3 i direktivet återges, vad beträffar "införsel av icke-kommersiell karaktär", samma definition som anges i förordningen.

5 Enligt artikel 4 i direktivet tillämpar medlemsstaterna kvantitativa restriktioner i fråga om den skattefria införseln av vissa alkoholhaltiga drycker. Restriktionerna motsvarar de ovannämnda restriktioner som anges i förordningen. Emellertid innehåller inte heller direktivet någon kvantitativ restriktion av införseln av öl, varför den i ovannämnda artikel 1 fastslagna allmänna restriktion som beräknas utifrån varans värde skall tillämpas.

6 Enligt rådets direktiv 92/12/EEG av den 25 februari 1992 om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor(3) tillåts medlemsstaterna att fastställa maximala kvantiteter för enskildas införsel av vissa varor. Om dessa kvantiteter överskrids anses införseln ske "för kommersiella ändamål" (artikel 9). Vad beträffar öl, får denna kvantitet inte fastställas till lägre än 110 liter.

7 Därefter måste nämnas bilaga XV, avsnitt IX, "Beskattning", till Akt om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen.(4) Enligt denna tillåts Finland och Sverige att "behålla kvantitativa restriktioner för import av cigaretter och andra tobaksprodukter, sprit, vin och öl från andra medlemsstater på de villkor som anges i artikel 26 i rådets direktiv 92/12/EEG".(5) I fråga om öl är restriktionen 15 liter. I samma bestämmelse uppmanas Finland och Sverige att "vidta åtgärder för att säkerställa att import av öl från tredje land inte får ske på gynnsammare villkor än sådan import från andra medlemsstater".

Artikel 26 i direktiv 92/12/EEG har ersatts genom rådets direktiv 96/99/EG av den 30 december 1996.(6) Enligt den nya bestämmelsen har Finland rätt att på handeln med alkoholhaltiga drycker inom gemenskapen tillämpa bestämmelser om undantag från det gemensamma systemet för befrielse från punktskatter. Närmare bestämt föreskrivs i artikel 26.1 tredje meningen att när sådana varor förs in av personer som är bosatta i Finland, kan tillståndet att införa skattefria ransoner begränsas till personer som har vistats utanför dess territorium längre än 24 timmar. Det förefaller som om Finland inte har utnyttjat denna rätt.

8 Inom ramen för gemenskapsregleringen av kommersiell införsel från tredje land, närmare bestämt i förordningar som har antagits på grundval av artikel 113 i fördraget, finns bestämmelser vars innehåll liknar det i nionde övervägandet i förordningen. I artikel 1.2 i rådets förordning (EG) nr 519/94 av den 7 mars 1994 om gemenskapsregler för import från vissa tredje länder och om upphävande av förordningarna (EEG) nr 1765/82, (EEG) nr 1766/82 och (EEG) nr 3420/83(7) föreskrivs att import av varor som har sitt ursprung i de tredje länder som avses i bilaga 1 skall vara fri och därför inte vara föremål för kvantitativa restriktioner, utan att detta dock påverkar tillämpningen av de åtgärder som får vidtas enligt avdelning V och de kvoter som avses i bilaga 2. Bland de tredje länder som anges i bilaga 1 finns Estland och Ryssland. I artikel 19 i förordning nr 519/94 föreskrivs emellertid att detta inte hindrar att medlemsstaterna antar eller tillämpar importförbud som bland annat grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning, allmän säkerhet eller hälsoskydd.(8)

Den nationella lagstiftningen

9 Den traditionellt restriktiva finska lagstiftningen om import av alkoholhaltiga drycker, som består i alkohollagen(9) och förordningen om alkoholhaltiga drycker och sprit,(10) har genomgått olika ändringar de senaste åren. Vad importen för personligt bruk beträffar tilläts enligt den mellan år 1992 och år 1994 tillämpliga lagstiftningen tullfri import av en blygsam mängd alkolholhaltiga drycker uteslutande i samband med resor som varade längre än 24 timmar. Till följd av anslutningen till Europeiska unionen år 1995 antogs en särskild reglering avseende import från medlemsstaterna, samtidigt som begränsningarna avseende restidens längd avskaffades i fråga om import från stater utanför unionen.

10 År 1996 ändrades lagstiftningen ytterligare, denna gång i restriktiv riktning. Genom den nya 10 § i alkohollagen, vilken infördes genom lag nr 287/1996, gjordes det möjligt att genom förordning begränsa import för personligt bruk av alkoholhaltiga drycker i samband med kortvariga resor för resande från länder utanför EES med hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller hälsoskydd. Genom förordning nr 288/1996 ändrades följaktligen förordningen om alkoholhaltiga drycker och sprit. I den nya 8 § som var i kraft vid tiden för händelserna i målet vid den nationella domstolen, stadgades förbud för i Finland bosatta personer mot att föra in alkoholdrycker om a) de på något annat sätt än med flyg anlände till landet från ett land utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och b) resan hade varat högst 20 timmar. De nya reglerna trädde i kraft den 1 maj 1996.

11 Som motiv för ändringarna av den finska lagstiftningen anfördes i förarbetena till lag nr 287/1996 flera omständigheter. För det första påpekades att de finska konsumenternas intresse för varor som såldes i grannländerna (Ryssland, Estland) berodde på prisskillnaderna på alkoholhaltiga drycker i Finland respektive de berörda tredje länderna. För det andra klargjordes att tillämpningen av tullfrihetsbestämmelserna hade orsakat allvarliga problem i fråga om allmän ordning och hälsa. I gränsområdena hade en stadig ökning av alkoholrelaterad kriminalitet, våldsamt uppträdande, självmord och rattonykterhet kunnat konstateras. I samma områden hade dessutom förekomsten av så kallade röda marknader blivit omfattande, på vilka finska medborgare efter resor till Ryssland och Estland olagligt sålde alkoholhaltiga drycker på gatorna. Till följd av att de restriktioner som hänfördes till restidens längd hade avskaffats, hade en betydande ökning av alkoholkonsumtionen i förhållande till tidigare år kunnat konstateras. Samtliga dessa omständigheter ansågs hota målsättningen att hålla nere alkoholkonsumtionen, för vilken de finska myndigheterna hade vidtagit stränga protektionistiska åtgärder. Ytterligare argument av ekonomisk art anfördes, bland annat att försäljningen i östra Finland av alkoholhaltiga drycker hade minskat och likaså skatteintäkterna till följd av den ökade importen av produkter som inte påförts skatt eller tull.

Bakgrund och tolkningsfrågor

12 Den 14 juni 1997 gick finske medborgaren Sami Heinonen i Helsingfors ombord på ett fartyg till Tallinn i Estland. Han återvände på kvällen samma dag. Resan varade sammanlagt ungefär tolv timmar. Vid hemkomsten till Finland kontrollerades Sami Heinonen i tullen, varvid det upptäcktes att han innehade 19 ölburkar om 0,33 liter vardera. Tulltjänstemännen anmälde honom och yrkade att han skulle åläggas böter om 721 FIM för att olagligt ha fört in en begränsad mängd alkoholhaltiga drycker till Finland. Samtidigt beslagtogs ölet.

13 Genom skrivelse av den 16 juni till häradsåklagaren bestred Sami Heinonen protokollet från tullen. Tullmyndigheten beslutade därvid att väcka talan mot Sami Heinonen vid Helsingfors tingsrätt och yrkade att han enligt 82 och 95 §§ i alkohollagen skulle ådömas böter för olaglig import av alkoholhaltiga drycker och att beslaget skulle fastställas. Vid tingsrätten åberopade den tilltalade till sitt försvar att de finska bestämmelserna var oförenliga med gemenskapsrätten, enligt vilken han skulle ha rätt att fritt importera den kvantitet drycker som hade påträffats i hans personliga bagage.

14 Genom beslut av den 5 november 1997 ställde Helsingfors tingsrätt följande tolkningsfrågor till domstolen:

"1) Kan förordningen om tullbefrielse och direktivet om varor som införs av resande tolkas så, att medlemsstaternas nationella bestämmelser om restriktioner avseende resandes införsel av öl och andra alkoholhaltiga drycker, vilka grundas på skäl som nämns i nionde övervägandet i ingressen till förordningen om tullbefrielse och artikel 36 i fördraget eller på andra tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset, är förenliga med bestämmelserna i förordningen och direktivet?

2) Utgör de omständigheter som redogjorts för ovan i punkt IV 6 i begäran om förhandsavgörande (a-h) sådana skäl som gör att nationella restriktioner i en medlemsstat som grundas på dem är förenliga med bestämmelserna i förordningen om tullbefrielse och direktivet om varor som införs av resande?

3) Kan inskränkningen av införsel av alkoholhaltiga drycker - med vilka i denna fråga avses även öl - av resande med hänsyn till hur länge resan pågår anses utgöra en reglering som är förenlig med bestämmelserna i förordningen om tullbefrielse och direktivet om varor som införs av resande?"

Den första tolkningsfrågan

15 Den finska domstolen har ställt den första frågan för att domstolen skall klargöra om bestämmelserna i förordningen och i direktivet som avser import för personligt bruk av tullfria varor skall tolkas så, att medlemsstaterna har rätt att vidta allmänna åtgärder som, på grund av hänsynstaganden som inte är av ekonomisk art, under vissa omständigheter inskränker importen från tredje land av alkoholhaltiga drycker för personligt bruk.

16 Jag anser att frågan måste besvaras jakande. Av de båda rättsakternas ordalydelse och syfte framgår nämligen att de inte utesluter att medlemsstaterna vidtar åtgärder som de ovannämnda.

För det första skall påpekas att genom förordningen och direktivet upprättas en gemensam reglering som avser behandlingen i tull- respektive skattehänseende i fråga om systemet med tull- och skattebefrielse för varor som införs till gemenskapen. Båda rättsakterna ger enskilda rätten att till medlemsstaterna importera en viss mängd varor som inte påförs tull, omsättningsskatt eller andra indirekta skatter, om importen inte är av kommersiell karaktär. Det rör sig uppenbarligen om åtgärder som dels har antagits med hänsyn till internationella resande(11), dels avser att underlätta arbetet för tullmyndigheterna i medlemsstaterna. I ingressen till förordningen preciseras i allmänna ordalag att uttag av tull enligt Gemensamma tulltaxan "[u]nder vissa klart definierade förhållanden, då det vanliga behovet av att skydda ekonomin inte föreligger på grund av de särskilda omständigheter under vilka varorna importeras, ... inte [är] berättigad".(12) Mot bakgrund av bestämmelserna i avdelning XI i samma förordning gäller detta även i fråga om import av icke-kommersiell natur.

17 Behandlingen i skatte- och tullhänseende av ovannämnda varor regleras således av bestämmelserna i direktivet och förordningen som tillåter att resande från tredje land befrias från tull respektive skatt inom angivna kvantitativa gränser och värdegränser. Vad beträffar tullbefrielse preciseras i ingressen till förordningen att gemensamma regler, i överensstämmelse med de internationella konventioner som alla medlemsstater har anslutit sig till,(13) motiveras av tullunionens krav. Det rör sig sammanfattningsvis om att "undanröja skillnader i syfte, räckvidd och villkor för tillämpningen av den befrielse som omfattas av dessa konventioner, och ... att alla berörda parter i hela gemenskapen skall åtnjuta samma förmåner" (fjärde övervägandet).

18 Det bör dessutom anges att domstolen vid flera tillfällen har understrukit att gemenskapens regler om tull- och skattebefrielse är av uttömmande karaktär. Medlemsstaterna kan därför inte föreskriva undantag från de gemensamma reglerna annat än inom området för den begränsade behörighet som tillkommer dem enligt gemenskapsbestämmelserna i fråga.(14) Detta klargörande hänför sig emellertid uteslutande till det fall då medlemsstaten avser att införa undantag från den gemensamma regleringen av skäl som är av ekonomisk art. I domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Irland fastslog domstolen att en irländsk bestämmelse, som med avseende på befrielsen skiljde mellan "äkta" och "fiskala" resenärer och uteslöt de sistnämnda från den i direktivet föreskrivna befrielsen, inte var förenlig med gemenskapsregleringen i fråga. I det målet - som för övrigt rörde resor mellan medlemsstater, vilket inte är fallet i förevarande mål - godtog inte domstolen svaranderegeringens argument för att motivera restriktionerna av tillämpningen av befrielsen. Enligt detta skulle tillströmningen av resenärer från Irland till Nordirland, där lägre mervärdesskattesatser gjorde det lönsammare att köpa vissa varor, nämligen ha orsakat den irländska ekonomin svåra förluster. Efter att ha upprepat att medlemsstaterna endast har en uttryckligen angiven begränsad rätt att bevilja annan befrielse än den som föreskrivs i direktivet, klargjorde domstolen att när "det med anledning av den ekonomiska(15) situationen i en medlemsstat är nödvändigt att vidta undantagsåtgärder, som för befrielse kräver en vistelse av en minimilängd utanför det nationella territoriet, kan dessa åtgärder endast vidtas i kraft av ett undantagsdirektiv".(16)

19 Bestämmelserna i direktivet och förordningen, så som dessa har tolkats av domstolen, hindrar således inte att en medlemsstat åberopar skäl av icke-ekonomisk natur för att under särskilda omständigheter vidta åtgärder för att inskränka import som helt saknar kommersiell karaktär. Medlemsstaternas behörighet att vidta sådana åtgärder upphör inte till följd av att det finns en gemensam reglering av systemet med tull- och skattebefrielse, en reglering som uppenbarligen förutsätter att importen av en viss vara är laglig.

20 Behörigheten medges uttryckligen i nionde övervägandet i förordningen, i vilket följande anges: "Denna förordning hindrar inte att medlemsstaterna tillämpar förbud eller restriktioner för import eller export som är motiverade med hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet, skydd för människors och djurs liv och hälsa."(17) En likadan bestämmelse finns i förordning nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen.(18) Därav framgår att harmoniseringen av tullreglerna, däribland dem som avser tullbefrielse, inte utesluter att medlemsstaterna i enlighet med internationella förpliktelser(19) vidtar åtgärder som begränsar importen av alkoholhaltiga drycker, då dessa motiveras av skäl av icke-ekonomisk natur.

21 Jag föreslår därför att domstolen besvarar den första frågan på följande sätt: Förordningen om tullbefrielse och direktivet om varor som införs av resande skall tolkas så, att de inte utgör hinder för nationella bestämmelser som begränsar import av icke-kommersiell karaktär av alkoholhaltiga drycker från tredje land, då dessa åtgärder motiveras av hänsynstaganden som inte är av ekonomisk art.

Den andra tolkningsfrågan

22 Genom den andra tolkningsfrågan vill den hänskjutande domstolen att domstolen skall ange om de skäl som anges i den finska lagstiftningen kan motivera att resenärer från tredje land åläggs restriktioner i fråga om import av alkoholhaltiga drycker.

23 Det skall i detta avseende påpekas att det i förarbetena till den finska lagen åberopas skäl av icke-ekonomisk natur för att motivera de restriktiva åtgärderna, nämligen skyddet av allmän ordning, allmän moral och hälsa. Den finska regeringen har erinrat om att de restriktiva åtgärderna har vidtagits för att bemöta den allvarliga störning av allmän ordning som förorsakats av den ökade konsumtionen av alkohol, som berott på att i Finland bosatta personer under den tidigare ordningen ytterst enkelt kunde införskaffa alkoholhaltiga drycker till låga priser i grannländerna. Dessutom hänvisas till sociala och sanitära krav samt till skyddet av allmän moral, eftersom lättillgängliga alkoholhaltiga varor hade orsakat en betydande ökning av alkoholkonsumtionen, med därpå följande allvarliga följder för folkhälsan. Slutligen hade en ökning av antalet självmord kunnat konstateras. Den finska regeringen understryker att samtliga dessa omständigheter riskerade att äventyra den finska lagstiftningens målsättning på området, det vill säga förebyggande av alltför stor alkoholkonsumtion. Traditionellt sett eftersträvas sagda målsättning genom åtgärder som syftar till att minska tillgängligheten av alkoholhaltiga drycker genom höga skattesatser som medför ett högt pris på konsumtionen.

24 Det gäller således att bedöma om de krav som finska staten har åberopat för att motivera de restriktiva åtgärder som vidtagits i fråga om import av alkohol för personligt bruk är förenliga med ovannämnda gemenskapsbestämmelser, eftersom de syftar till att skydda allmän ordning, allmän moral och hälsa. Även om gemenskapens tull- och skattebestämmelsers egna syften inte överensstämmer med de syften som ligger till grund för regleringen av varors rörlighet inom den inre marknaden, anser jag i det avseendet att det i förevarande mål går att med framgång hänvisa till domstolens rättspraxis i fråga om tolkningen av artikel 36 i EG-fördraget.(20)

25 Inledningsvis skall påpekas att domstolen vid flera tillfällen har preciserat att "[b]land den egendom och de intressen som skyddas av artikel 36 intar människors hälsa och liv förstaplatsen och det tillkommer medlemsstaterna att inom de ramar som föreskrivs i fördraget avgöra i vilken omfattning skyddet härav skall säkerställas".(21) I domen i målet Henn och Darby fastslog domstolen att "[d]et ankommer i princip på varje enskild medlemsstat att fastställa vilka krav på allmän moral som skall gälla inom dess territorium, i enlighet med dess egen värdeskala och i den form staten väljer".(22) I förhållande till de krav som skall skyddas måste självfallet åtgärderna iaktta behovsprincipen och proportionalitetsprincipen.(23)

26 Vad närmare bestämt avser de nationella åtgärder som avser kampen mot alkoholism, har domstolen nyligen klargjort att syftet att skydda människors hälsa från alkoholens skadeverkningar "otvivelaktigt är ett av de syften som kan göra ett undantag från artikel 30 befogat".(24) Det råder således inte något tvivel om att åtgärder som syftar till att begränsa alkoholkonsumtionen i princip ingår bland de krav som anges i artikel 36 eller i de gemenskapsbestämmelser som avser import av varor som inte är av kommersiell karaktär från tredje land.

27 Jag anser därför att det andra tolkningsfrågan kan besvaras så, att skyddet av allmän ordning, allmän moral eller hälsa utgör tillräckliga skäl för att motivera restriktioner av rätten att importera alkoholhaltiga drycker från tredje land för personligt bruk.

Den tredje tolkningsfrågan

28 Den hänskjutande domstolen har ställt sin tredje fråga för att få klarhet i huruvida förordningen och direktivet tillåter att medlemsstaterna antar lagstiftning som med hänsyn till allmänintresset förbjuder införsel av alkoholhaltiga drycker för personligt bruk från tredje land efter en resa som varat 20 timmar eller mindre. Sammanfattningsvis är det således nödvändigt att bedöma om de åtgärder som finska staten har vidtagit uppfyller behovsprincipens och proportionalitetsprincipens krav med avseende på de avsedda målsättningarna.

29 Inledningsvis skall i detta avseende påpekas att åtgärderna enligt den finska regeringen faktiskt var oundgängliga, då det inte hade varit möjligt att åtgärda de allvarliga problem som beskrivits ovan med mindre restriktiva åtgärder än förbudet mot import av alkohol i samband med kortvariga resor. Den finska regeringen har även påpekat att det inte var ett sammanträffande att problemen i fråga uppkom omedelbart efter att de tidigare gällande bestämmelserna upphävdes, enligt vilka skattefri import av alkoholhaltiga drycker från tredje länder endast tilläts i samband med resor som varade mer än 20 timmar. Den finska regeringen vidhåller således att det finns ett orsakssamband mellan de restriktiva åtgärder som nyligen vidtagits och den markanta förbättringen av de negativa effekter som är förbundna med konsumtionen av alkohol.

30 Jag anser att det i princip är den nationella domstolen som med hänsyn till de faktiska och rättsliga omständigheter som den har tillgång till skall avgöra om de åtgärder som finska staten vidtagit är lämpliga för att begränsa det fenomen som beskrivits ovan, eller om mindre restriktiva åtgärder hade kunnat ge ett liknande resultat. Svaret på frågan huruvida åtgärderna uppfyller proportionalitetsprincipens krav och är verksamma grundas nämligen på faktiska bedömningar som domstolen uppenbarligen inte är i stånd att göra. Domstolen skall däremot tillhandahålla den nationella domstolen samtliga uppgifter som kan vara användbara för att göra bedömningen.

31 Det är således den nationella domstolens uppgift att kontrollera om de uppgifter som den finska regeringen har åberopat är tillförlitliga, enligt vilka alkoholkonsumtionen ökat betydligt - och således även de problem avseende allmän ordning och hälsa som ökningen medför - till följd av att tidigare gällande bestämmelser upphävts. Det är även den nationella domstolens uppgift att kontrollera resultatet av de nya åtgärderna, det vill säga om dessa har kunnat begränsa, om så endast delvis, den störning av allmän ordning och den skada för folkhälsan som den finska regeringen har gjort gällande.

32 Då detta konstaterats, skall likväl påpekas att de aktuella gemenskapsbestämmelserna, även med hänsyn till domstolens tolkning av artikel 36 i fördraget, förefaller ge medlemsstaterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om vilka åtgärder som de anser vara lämpliga för att säkerställa konkreta resultat i kampen mot alkoholism. Vid bedömningen av om åtgärderna uppfyller proportionalitetsprincipens krav är det nämligen nödvändigt att på vederbörligt sätt beakta säregenheter i det sociala sammanhang inom vilket åtgärderna tillämpas samt den betydelse som varje enskild medlemsstat fäster vid målsättningar som enligt gemenskapsrätten är rättsenliga, exempelvis minskningen av konsumtionen av alkoholhaltiga drycker.

33 Därefter skall erinras om att den finska regeringen själv under förhandlingen har klargjort att de vidtagna åtgärderna, i den mån de hänför sig till tillämpningen av den restriktiva ordning som avser restidens längd, skall anses utgöra provisoriska åtgärder av undantagskaraktär. Den finska regeringen har preciserat att det finns planer på att stegvis avveckla åtgärderna när det visar sig vara möjligt att göra det utan att därigenom orsaka nya allvarliga skador för allmän ordning och hälsa. Den finska regeringen har slutligen påpekat att det pågår förhandlingar med kommissionen för att upprätta ett effektivare system med gränskontroller.

34 Även i detta sammanhang, där nationella åtgärder som är avsedda att motverka överdriven konsumtion av alkohol i princip skall godtas, kvarstår emellertid tvivel avseende den konkret valda lösningen. Den finska regeringen har nämligen inte klargjort varför den inte, i stället för att helt förbjuda import av alkoholhaltiga varor som förvärvats för personligt bruk och som införts till Finland efter en resa som varat 20 timmar eller mindre, helt enkelt upphävde systemet med skattefri behandling avseende samma varor och följaktligen tillämpade de tullar och punktskatter som föreskrivs i de gemenskapsbestämmelser eller nationella bestämmelser som är relevanta. Alkoholhaltiga drycker som förvärvats i tredje land till ett betydligt lägre pris än det som tas ut i Finland skulle med andra ord ha kunnat uteslutas från systemet med tull- och skattebefrielse och underordnats ett skatte- och tullsystem som i praktiken gjorde att förvärv av sådana varor inte blev förmånligare än förvärv av samma varor i Finland. Även en sådan mindre drastisk åtgärd hade kunnat få en betydande avskräckande verkan, utan att innebära ett principiellt förbud mot import av alkoholhaltiga drycker från tredje land efter en resa som varat 20 timmar eller mindre.

35 En sådan lösning förefaller dessutom ligga mera i linje med gemenskapsbestämmelserna, vilka i enlighet med internationella åtaganden liberaliserar importen från tredje land.(25) Lösningen har dessutom stöd i ovannämnda direktiv 92/12/EEG i dess lydelse enligt direktiv 96/99/EG, enligt vilket Finland bibehåller befogenheten att inte bevilja tull- och skattebefrielse för alkoholhaltiga drycker som importerats av i Finland bosatta resenärer som kommer från andra medlemsstater och som har tillbringat mindre än 24 timmar utanför Finland. Bestämmelsen utesluter således inte att de aktuella varorna importeras, men tillåter att de inte omfattas av befrielsen.(26)

36 Med beaktande av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som Helsingfors tingsrätt har ställt på följande sätt:

1) Förordningen om tullbefrielse och direktivet om varor som införs av resande skall tolkas så, att de inte utgör hinder för nationella bestämmelser som begränsar import av icke-kommersiell karaktär av alkoholhaltiga drycker från tredje land, då dessa åtgärder motiveras av hänsynstaganden som inte är av ekonomisk art.

2) Förordningen om tullbefrielse och direktivet om varor som införs av resande skall tolkas så, att nationella åtgärder som, i syfte att skydda människors hälsa mot skador som orsakas av alkohol och att förebygga alkoholrelaterad kriminalitet, inskränker rätten att importera alkoholhaltiga drycker från tredje land för personligt bruk är förenliga med dessa rättsakter.

3) Det är den nationella domstolens sak att bedöma om de åtgärder som Republiken Finland har vidtagit, i synnerhet i fråga om förbud mot import av alkoholhaltiga varor från tredje land för personligt bruk på grundval av restidens längd, är nödvändiga för att uppnå och står i proportion till målen avseende skydd av hälsa, allmän moral och allmän ordning. Närmare bestämt skall den nationella domstolen bedöma om samma mål kan uppnås genom att begränsa tullbefrielsen av personliga varor för resenärer från tredje länder.

(1) - EGT L 105, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 3, s. 146. Förordningen har ändrats genom rådets förordning (EG) nr 355/94 av den 14 februari 1994 (EGT L 46, s. 5; svensk specialutgåva, område 2, volym 11, s. 41).

(2) - EGT L 133, s. 6; svensk specialutgåva, område 9, volym 1, s. 10. Direktivet ändrades senast genom rådets direktiv 78/1033/EEG av den 19 december 1978 (EGT L 366, s. 31; svensk specialutgåva, område 9, volym 1, s. 75) och genom rådets direktiv 94/4/EG av den 14 februari 1994 (EGT L 60, s. 14; svensk specialutgåva, område 9, volym 2, s. 51).

(3) - EGT L 76, s. 1; svensk specialutgåva, område 9, volym 2, s. 57.

(4) - EGT C 241, 1994, s. 21, s. 339.

(5) - Enligt artikel 26 i direktiv 92/12/EEG har Danmark samma rätt, med förbehåll för ett system för översyn.

(6) - EGT L 8, 1997, s. 12.

(7) - EGT L 67, s. 89; svensk specialutgåva, område 11, volym 29, s. 206.

(8) - Samma formulering återfinns i artikel 24 i rådets förordning (EG) nr 3285/94 av den 22 december 1994 om gemensamma importregler och om upphävande av förordning (EG) nr 518/94 (EGT L 349, s. 53; svensk specialutgåva, område 11, volym 39, s. 223). Förordningen, som innehåller den allmänna regleringen avseende import från tredje länder, är inte tillämplig på import från de länder som anges i bilaga 1 till förordning nr 519/94.

(9) - Lag nr 459/68, senast ändrad genom lag nr 287/96.

(10) - Förordning nr 644:1968, senast ändrad genom förordning nr 288:1996.

(11) - Se femte övervägandet i direktivet.

(12) - Se andra övervägandet i förordningen.

(13) - Konventionen om tullättnader till förmån för turism, undertecknad i New York den 4 juni 1954 (UNTS, vol. 276, s. 230), se i synnerhet artikel 3.

(14) - Dom av den 7 juli 1981 i mål 158/80, Rewe I (REG 1981, s. 1805 och följande sidor; svensk specialutgåva, volym 6, s. 153), punkt 36, av den 14 februari 1984 i mål 278/82, Rewe II (REG 1984, s. 721), punkt 31, av den 12 juni 1990 i mål C-158/88, kommissionen mot Irland (REG 1990, s. I-2367), punkt 7.

(15) - Min kursivering.

(16) - Domen i det ovannämnda målet, punkt 9.

(17) - En föreskrift av samma innebörd finns i artikel 58.2 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 302, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 4). Bestämmelserna bygger på formuleringen av artikel XX i GATT 1994 avseende "Allmänna undantag", vilken har följande lydelse: "Med iakttagande av kravet att sådana åtgärder inte tillämpas på ett sätt som skulle innebära ett medel för godtycklig eller oberättigad diskriminering mellan länder där samma förhållanden råder eller en förtäckt inskränkning av internationell handel, skall ingen bestämmelse i detta avtal tolkas såsom utgörande hinder för avtalsslutande part att antaga eller genomföra åtgärder: a) nödvändiga för att skydda den allmänna moralen; b) nödvändiga för att skydda människors, djurs eller växters liv eller hälsa". Dessutom är ovannämnda New York-konvention om tullättnader till förmån för turism av betydelse, i vars artikel 9 (enligt den officiella franska lydelsen) föreskrivs att "chacun des États contractants reconnaît que les prohibitions qu'il impose à l'importation ou à l'exportation des objets visés par la présente Convention ne doivent s'appliquer que dans la mesure où ces prohibitions sont basées sur des considerations qui n'ont pas un caractère économique, telles que des considérations de moralité publique, de sécurité publique, d'hygiène ou de santé publique ou d'ordre vétérinaire ou phytopathologique".

(18) - Se den ovannämnda artikel 58.2.

(19) - Se artikel XX i GATT och artikel 3 i New York-konventionen.

(20) - Som bekant tillåter denna bestämmelse medlemsstaterna att anta eller bibehålla förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering av varor mellan medlemsstaterna som bland annat grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning, allmän säkerhet eller hälsoskydd.

(21) - Se dom av den 10 november 1994 i mål C-320/93, Ortscheit (REG 1994, s. I-5243), punkt 16. Se även dom av den 20 maj 1976 i mål 104/75, De Peijper (REG 1976, s. 613; svensk specialutgåva, volym 3, s. 91), punkt 15. I artikel 129.1 i EG-fördraget, vilken avser "folkhälsan" föreskrivs att "[g]emenskapen skall bidra till att säkerställa en hög hälsoskyddsnivå för människor genom att främja samarbetet mellan medlemsstaterna och vid behov stödja deras insatser" (första stycket) och att "[h]älsoskyddskraven skall ingå som ett led i gemenskapens övriga politik" (tredje stycket).

(22) - Se dom av den 14 december 1979 i mål 34/79, Henn och Darby (REG 1979, s. 3795; svensk specialutgåva, volym 4, s. 637), punkt 15.

(23) - Se dom av den 25 juli 1991 i de förenade målen C-1/90 och C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior och Publivía (REG 1991, s. I-4151; svensk specialutgåva, volym 10), punkt 16.

(24) - Se dom av den 23 oktober 1997 i mål C-189/95, Franzén (REG 1997, s. I-5909), punkt 76.

(25) - Se i synnerhet ovannämnda artikel 1 i förordning nr 519/94 om gemenskapsregler för import från vissa tredje länder, däribland Estland och Ryssland.

(26) - Femte övervägandet i direktiv 96/99/EG är talande. I detta klargörs att de undantag som beviljats Sverige och Finland "medgavs eftersom ett omedelbart och fullständigt upphävande av skattebegränsningarna i ett Europa utan gränser, där skattesatserna varierar kraftigt, skulle ha medfört en oacceptabel omläggning av handel och inkomster samt snedvridning av konkurrensen i de berörda medlemsstater som traditionellt tillämpat höga punktskatter på produkterna i fråga både som en viktig inkomstkälla och av hälsomässiga och sociala skäl".