Förslag till avgörande av generaladvokat Jacobs föredraget den 20 januari 2000. - Ca' Pasta Srl mot Europeiska kommissionen. - Överklagande - Förordning (EEG) nr 4028/86 - Finansiellt gemenskapsstöd - Förfarande som avser att stödet skall upphöra - Innehållande av det ursprungligen beviljade stödet - Rättsakt mot vilken talan kan väckas. - Mål C-359/98 P.



Rättsfallssamling 2000 s. I-03977



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Det är här fråga om ett överklagande som ingetts av ett italienskt bolag, Ca' Pasta Srl (nedan kallat Ca' Pasta) mot förstainstansrättens beslut att avvisa bolagets talan(1). Bolaget yrkade i sin talan att förstainstansrätten skulle ogiltigförklara en skrivelse från kommissionen angående ett finansiellt stöd som hade beviljats Ca' Pasta i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 4028/86 av den 18 december 1986 om gemenskapsåtgärder för att förbättra och anpassa fiskeri- och vattenbrukssektorernas struktur(2).

2 I denna förordning föreskrivs att kommissionen kan bevilja gemenskapsstöd till olika projekt inom denna sektor. Medlemsstaterna skall också bidra med finansiella medel. I artikel 44 i förordning nr 4028/86 föreskrivs att kommissionen i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 47 kan besluta att stödet tills vidare inte skall utbetalas, att det skall nedsättas eller upphöra, om vissa villkor inte är uppfyllda.

3 Kommissionen beviljade Ca' Pasta ett finansiellt stöd för ett projekt avseende vattenbruk i Contarina, Veneto, som motsvarade 40 procent av kostnaderna för projektet. Dessutom åtog sig Republiken Italien att bidra med en andel på 30 procent av kostnaderna.

4 Därefter upplyste kommissionen Ca' Pasta om att den avsåg att inleda ett förfarande för att dra in bidraget och återkräva det belopp som redan utbetalats. Efter att ha erhållit Ca' Pastas synpunkter upplyste kommissionen bolaget genom skrivelse av den 4 augusti 1997 om att kommissionens tjänstegrenar bekräftade att det interna förfarande som avsåg att dra in bidraget och återkräva det redan utbetalade beloppet skulle fullföljas.

5 Det var mot denna skrivelse som Ca' Pasta väckte talan vid förstainstansrätten. Genom beslut av den 16 juli 1998 avvisade förstainstansrätten talan med motiveringen att skrivelsen inte utgjorde en rättsakt mot vilken talan kan väckas enligt artikel 173 i fördraget (nu artikel 230 EG i ändrad lydelse).

6 I beslutet påpekade förstainstansrätten att det följer av rättspraxis att åtgärder som har tvingande rättsverkningar, som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning, utgör rättsakter och beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 173 i fördraget.

7 När det rör sig om rättsakter eller beslut som utarbetas stegvis, i synnerhet efter att ett internt förfarande har avslutats, utgör endast de åtgärder vid förfarandets slut genom vilka en institutions ståndpunkt slutgiltigt fastställs, och inte mellanliggande åtgärder vars syfte är att förbereda det slutliga beslutet, rättsakter mot vilka talan kan väckas.

8 Förstainstansrätten anförde därefter följande:

"I den ifrågasatta skrivelsen meddelade kommissionen sökanden att 'det interna förfarande som avser att dra in /det till sökanden beviljade/ bidraget och återkräva det redan utbetalade beloppet skall fullföljas'. Av denna formulering framgår tydligt att kommissionen ännu inte hade fattat något slutligt beslut om att dra in det finansiella stöd som beviljats sökanden, men att den höll på att utarbeta ett sådant beslut. Således utgör inte den ifrågasatta skrivelsen en åtgärd som har bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning ... Som kommissionen med rätta har gjort gällande, utgör denna handling endast en informationsskrivelse. Vad beträffar de ogynnsamma verkningar som sökanden påstår har åsamkats denne till följd av att förfarandet vid kommissionen pågår ... utgör dessa inte en logisk följd av att förfarandet har inletts. Så länge som kommissionen, som fallet är i förevarande mål, vidtar mellanliggande åtgärder inom ramen för förfarandet innebär dessa verkningar inte att det föreligger en åtgärd med bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen. Därav följer att den ifrågasatta skrivelsen inte utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas med stöd av artikel 173 i fördraget."

9 Ca' Pasta har i sitt överklagande inte endast yrkat att domstolen skall upphäva förstainstansrättens beslut utan även att den skall ogiltigförklara kommissionens beslut. Det är uppenbart att det senare yrkandet inte kan upptas till sakprövning. Som kommissionen har påpekat kan domstolen i ett mål om överklagande inte pröva sakfrågan i målet, när inte förstainstansrätten har gjort detta.

10 Ca' Pasta har åberopat två grunder till stöd för sitt överklagande av förstainstansrättens beslut. Bolaget har i första hand gjort gällande att den överklagade skrivelsen innehöll ett slutgiltigt beslut och har till stöd härför anfört tre argument.

11 Ca' Pasta har för det första påstått att det förelåg ett (underförstått) beslut att inte utbetala den andra och den tredje delen av stödet. Enligt min uppfattning verkar detta argument strida mot skrivelsens klara lydelse. I skrivelsen angavs att förfarandet som avsåg att dra in bidraget och återkräva det redan utbetalade beloppet skulle fullföljas. Jag anser inte att denna skrivelse kan tolkas som att den innehåller ett underförstått beslut, vilket Ca' Pasta har påstått.

12 Ca' Pasta har för det andra gjort gällande att skrivelsen ledde till att såväl gemenskapsstödet som det nationella stödet hölls inne medan det av kommissionen inledda förfarandet pågick och att den således skall anses vara en rättsakt mot vilken talan kan väckas. Som kommissionen har påpekat innebär emellertid inte dessa verkningar att skrivelsen hade tvingande rättsverkningar. Det är endast möjligt att väcka talan om ogiltigförklaring om det finns en rättsakt eller en åtgärd att ogiltigförklara. Att endast tillhandahålla upplysningar är inte en åtgärd som kan ogiltigförklaras, och eftersom skrivelsen utgör en handling av huvudsakligen informativ karaktär är det inte möjligt att väcka talan mot den.

13 För det tredje har Ca' Pasta anfört att det förfarande som föreskrivs i artikel 47 i förordningen övervägande är till kommissionens fördel, eftersom det enligt detta inte krävs att kommissionen tar hänsyn till ett eventuellt negativt utlåtande från Ständiga kommittén för fiskerinäringen när den vidtar åtgärder. Kommissionens skrivelse utgjorde därför ett ställningstagande som i praktiken inte kunde ändras. På denna punkt föreskrivs det emellertid i artikel 47 att kommissionen skall framlägga ett förslag till åtgärder, och om den föreslagna åtgärden inte är förenlig med kommitténs yttrande kan rådet besluta om andra åtgärder.

14 Ca' Pasta har nämligen tillagt att det är än viktigare att bolaget kan väcka talan mot kommissionens skrivelse mot bakgrund av domstolens rättspraxis, varav följer att en talan inte kan tas upp till sakprövning om den avser ogiltigförklaring av en åtgärd som endast innebär en bekräftelse av ett tidigare beslut mot vilket det inte väckts talan inom föreskriven tid.(3) Detta argument bygger emellertid på en missuppfattning. Om det förhåller sig så, att kommissionens skrivelse inte i sig utgjorde ett beslut - såsom förstainstansrätten fastställde och som domstolen enligt min uppfattning borde bekräfta - står det därmed klart att det beslut som slutligen fattades inte kunde innebära en ren bekräftelse av ett tidigare beslut.

15 Således kan inte något av de argument som har anförts till stöd för den första grunden anses vara välgrundat.

16 Som andra grund har Ca' Pasta gjort gällande att förstainstansrättens motivering var bristfällig och motsägelsefull. Enligt min uppfattning redogjorde emellertid förstainstansrätten i beslutet på ett fullgott sätt för de skäl som ledde den till att dra slutsatsen att den ifrågasatta skrivelsen inte utgjorde ett slutgiltigt beslut (se det ovan i punkt 8 citerade avsnittet ur beslutet).

17 Ca' Pasta har påstått att förstainstansrätten gjorde en oriktig bedömning av skrivelsen när den inte ansåg att den utgjorde en rättsakt mot vilken talan kan väckas mot bakgrund av dess allvarliga följder. Bolaget har hänvisat till generaladvokaten La Pergolas förslag till avgörande i målet kommissionen mot Lisrestal m.fl., där han anförde följande: "Såsom domstolen redan har konstaterat utgör en minskning eller ett innehållande av ett redan beviljat [stöd], eller rent av ett föreskrivande av att de belopp som beviljats skall återbetalas till medlemsstaten, en åtgärd som objektivt sett är allvarligare - med avseende på de konsekvenser som följer avseende rättigheterna för de personer som är direkt berörda - än en inledande vägran att bevilja [stöd]. Det är fråga om en åtgärd som går emot de förhoppningar avseende vilka den berörde, i utövandet av sin företagsverksamhet, trodde sig kunna hysa berättigade förväntningar."(4) I detta mål var det emellertid fråga om ett formellt beslut.

18 Ca' Pastas argument att skrivelsen hade negativa följder må vara välgrundat, men möjligheten att det föreligger sådana följder innebär inte att det inte är nödvändigt att det fattas ett slutgiltigt beslut innan en åtgärd kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring. Som kommissionen har påpekat skulle det inte endast strida mot fast rättspraxis utan det skulle även innebära att rättssäkerheten skadades och att kommissionens administrativa verksamhet blockerades om det var möjligt att väcka talan mot en skrivelse varigenom kommissionen upplyser en person om att ett förfarande har inletts.

19 Enligt min uppfattning är det därför lämpligt att anse att, i ett fall som det förevarande, endast slutgiltiga beslut - och inte mellanliggande eller förberedande beslut - kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring. I förevarande fall är det dessutom möjligt att anse att det inte ens förelåg ett mellanliggande beslut, utan endast ett meddelande med en upplysning om att ett förfarande som kunde leda till ett beslut skulle fullföljas.

Förslag till avgörande

20 Av ovannämnda skäl anser jag att domstolen skall:

1) ogilla överklagandet,

2) förplikta Ca' Pasta att ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - Beslut av den 16 juli 1998 i mål T-274/97, Ca' Pasta mot kommissionen (REG 1998, s. II-2925).

(2) - EGT L 376, s. 7.

(3) - Ca' Pasta har hänvisat till dom av den 15 december 1988 i de förenade målen 166/86 och 220/86, Irish Cement mot kommissionen (REG 1988, s. 6473) och till beslut av den 21 november 1990 i mål C-12/90, Infortec mot kommissionen (REG 1990, s. I-4265).

(4) - Punkt 45 i förslaget till avgörande (dom av den 24 oktober 1996 i mål C-32/95 P, REG 1996, s. I-5373).