FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

VERICA TRSTENJAK

föredraget den 10 juli 2007 1( )

Förenade målen C‑260/06 och C‑261/06

Ministère public

mot

Daniel Escalier och Jean Bonnarel

(begäran om förhandsavgörande från Cour d’appel de Montpellier (Frankrike))

”Direktiv 91/414/EEG – Tillämpningsområde – Artikel 28 EG – Godkännande för utsläppande på marknaden av en parallellimporterad produkt – Växtskyddsmedel som importerats från en EEG‑medlemsstat eller ett tredje land – Överensstämmelse med ett växtskyddsmedel som redan är godkänt i importmedlemsstaten – Villkor för godkännande av import – Förenlighet med proportionalitetsprincipen”

I – Inledning

1. Förevarande begäran om förhandsavgörande rör två tolkningsfrågor som har ställts av Cour d’appel de Montpellier (Frankrike). Den hänskjutande domstolen har i huvudsak önskat få klarhet i en medlemsstats möjlighet att av en vinodlare kräva att ett godkännande för utsläppande på marknaden har beviljats för att importera ett växtskyddsmedel som är tillåtet i ursprungsmedlemsstaten trots att detta medel liknar ett referensmedel som redan är tillåtet i destinationslandet.

2. Frågorna har uppkommit i ett mål vid Cour d’appel de Montpellier mellan Direction Régionale de l’Agriculture et de la Forêt, (den regionala växtskyddsmyndigheten, nedan kallad DRAF) och vinodlarna Daniel Escalier och Jean Bonnarel, som är verksamma i ett område i Frankrike som gränsar till Spanien och som har dömts till villkorliga böter för innehav och användning av bekämpningsmedel i jordbruket för vilka det saknades godkännande i Frankrike. Dessa produkter, som köpts i Spanien eftersom de är betydligt billigare där, var uteslutande avsedda för Escaliers och Bonnarels vinodlingar. Det finns för övrigt redan liknande produkter i Frankrike.

II – Tillämpliga bestämmelser

A – Gemenskapslagstiftningen

1. EG‑fördraget

3. Enligt artikel 28 EG skall ”[k]vantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan ... vara förbjudna mellan medlemsstaterna”.

4. Enligt artikel 30 EG skall ”[b]estämmelserna [i artikel 28] inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella avgifter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna”.

2. Direktiv 91/414/EEG

5. Genom rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden( ) tillnärmas medlemsstaternas lagstiftning på områdena godkännande, utsläppande på marknaden, användning och kontroll av växtskyddsmedel.

6. Enligt artikel 3.1 i direktiv 91/414 skall ”[m]edlemsstaterna ... föreskriva att endast växtskyddsmedel som de har godkänt ... får släppas ut på marknaden och användas inom deras territorier ...”.

7. I artikel 9.1 första stycket i direktiv 91/414 föreskrivs bland annat att ”[a]nsökan om godkännande av ett växtskyddsmedel skall göras av den eller på uppdrag av den som ansvarar för att produkten först släpps ut på marknaden i en medlemsstat; ansökan skall lämnas till de behöriga myndigheterna i varje medlemsstat där växtskyddsmedlet avses släppas ut på marknaden”. För ett första godkännande krävs en fullständig bedömning av produktens egenskaper.

8. Direktiv 91/414 omfattar emellertid ingen bestämmelse angående villkoren för beviljande av godkännande vid parallellimport, det vill säga när en aktör önskar importera ett tillåtet växtskyddsmedel till en medlemsstat i vilken ett liknande medel redan är tillåtet.

B – Den nationella lagstiftningen

9. Enligt artikel L.253-1 i landsbygdslagen (Code rural) ”är det förbjudet för slutanvändaren av generiska växtskyddsmedel att använda och inneha växtskyddsmedel om dessa inte har godkänts för utsläppande på marknaden …”.

10. Villkoren för godkännande av utsläppande på marknaden för växtskyddsmedel i Frankrike anges i dekret 94-359 av den 5 maj 1994( ) om införlivande av direktiv 91/414.

11. I dekret 2001-317 av den 4 april 2001 föreskrivs ett förenklat förfarande för godkännande för växtskyddsmedel med ursprung inom Europeiska ekonomiska gemenskapen.( ) Enligt artikel 4 i detta dekret kan ”godkännande för utsläppande på marknaden av en produkt som förs in i Frankrike vägras eller återkallas ... av skäl som hänför sig till människors och djurs hälsa och miljön, ... på grund av att produkten inte är identisk, i den mening som avses i artikel 1, med referensprodukten”.

12. I bilagan till kungörelsen av den 17 juli 2001 om genomförande av dekret 2001-317 om ett förenklat godkännandeförfarande vid parallellimport av växtskyddsmedel( ) föreskrivs att den som begär ett godkännande bland annat skall meddela ”det handelsnamn som föreslagits i Frankrike för den produkt som avses med begäran”.

III – Tvisten vid den nationella domstolen och beslutet om hänskjutande

13. Målen vid den nationella domstolen gäller tvister mellan vinodlare i Languedoc-Roussillon, ett område som gränsar till Spanien, och DRAF.

A – Målet Daniel Escalier (C‑260/01)

14. Den 6 maj 2003 genomförde tjänstemännen vid DRAF en kontroll av det på den av Daniel Escalier drivna jordbruksfastigheten existerande förvaringsutrymmet för bekämpningsmedel av spanskt ursprung för användning i jordbruket och upprättade ett stämningsprotokoll avseende brottet användning och innehav i användningssyfte av dessa medel, vilka inte godkänts för utsläppande på marknaden. Den 7 januari 2004 inledde DRAF ett straffrättsligt förfarande mot Daniel Escalier. Den 15 juni 2005 förklarade Tribunal de grande instance de Carcassonne Daniel Escalier skyldig till ovannämnda brott och dömde honom till ett villkorligt bötesstraff på 1 500 euro. Tribunal beslutade även att utdrag av domen skulle offentliggöras i regionala tidningar, på Escaliers bekostnad. Daniel Escalier överklagade domen till Cour d’appel de Montpellier.

B – Målet Jean Bonnarel ( C‑261/01)

15. Den 17 april 2003 genomförde tjänstemännen vid DRAF en kontroll av det på den av Jean Bonnarel drivna jordbruksfastigheten existerande förvaringsutrymmet för bekämpningsmedel av spanskt ursprung för användning i jordbruket och upprättade ett stämningsprotokoll avseende dessa medel, vilka inte godkänts för utsläppande på marknaden. Den 2 juli 2003 upprättades ett stämningsprotokoll avseende brottet innehav i användningssyfte av dessa bekämpningsmedel. DRAF beslutade att inleda ett straffrättsligt förfarande mot Jean Bonnarel. Den 15 juni 2005 förklarade Tribunal de grande instance de Carcassonne Jean Bonnarel skyldig till ovannämnda brott och dömde honom till ett villkorligt bötesstraff på 1 500 euro. Tribunal beslutade även att utdrag ur domen skulle offentliggöras i regionala tidningar, på Bonnarels bekostnad. Jean Bonnarel överklagade domen till Cour d’appel de Montpellier.

C – Tolkningsfrågorna

16. Cour d’appel de Montpellier har angett följande. Det förfarande för godkännande för utsläppande på marknaden som den franska lagstiftaren har fastställt har som ändamål att se till att produkter som medför risker och faror för människor, djur och miljön inte släpps ut på marknaden. Det förenklade förfarandet för godkännande för utsläppande på marknaden har till syfte att förena principen om fri rörlighet inom gemenskapen med behovet av att låta varje medlemsstat främja skyddet för människors hälsa och skyddet för miljön, bland annat med hänsyn till lokala förhållanden. I direktiv 91/414 görs ingen skillnad mellan parallellimport i kommersiellt syfte och enskildas införsel enbart för personligt bruk. Domstolen har i sin dom i målet kommissionen mot Frankrike( ) slagit fast att det åligger de franska myndigheterna att, vid personlig införsel av läkemedel, vilket skiljer sig från kommersiell import, anta ett förfarande för godkännande som är anpassat till den särskilda karaktär som en sådan införsel har. Domstolen har vidare, i punkt 31 i domen i målet British Agrochemicals Association,( ) slagit fast att ”[d]å importen till en medlemsstat av ett växtskyddsmedel som omfattas av ett godkännande för försäljning vilket beviljats i en annan medlemsstat i enlighet med bestämmelserna i direktivet följaktligen utgör parallellimport i förhållande till ett växtskyddsmedel som redan omfattas av ett godkännande för försäljning i importstaten, skall direktivets bestämmelser om meddelande av godkännande för försäljning inte tillämpas”. Cour d’appel de Montpellier beslutade därför att förklara målet vilande och att ställa följande frågor till domstolen:

”1. Får en medlemsstat, när det i denna medlemsstat, för import av ett växtskyddsmedel som härrör från en annan medlemsstat i vilken växtskyddsmedlet redan har godkänts för försäljning i enlighet med direktiv 91/414/EEGG, föreskrivs ett förenklat förfarande för godkännande för försäljning, i syfte att kontrollera att det importerade växtskyddsmedlet uppfyller de identitetskrav som domstolen fastställde i domen i det ovannämnda målet British Agrochemicals Association, göra gällande detta förenklade förfarande gentemot en näringsidkare, när:

– importören är en jordbrukare som importerar växtskyddsmedlet enbart för de behov han har i driften av sitt jordbruk, vilka är många men av begränsad omfattning, vilket därför inte innebär att det släpps ut på marknaden i begreppets kommersiella bemärkelse,

– det förenklade förfarandet för godkännande för försäljning, vilket utgör importtillståndet, är knutet till varje näringsidkare/distributör, som är skyldig att märka den importerade produkten med sitt eget varumärke och betala en avgift på 800 euro?

2. För det fall den första frågan besvaras nekande, kan domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike om enskildas införsel av läkemedel för personligt bruk överföras på fallet med växtskyddsmedel som jordbrukare har importerat för att enbart använda vid driften av sina jordbruk?”

IV – Yttranden som ingetts till domstolen

A – Den första tolkningsfrågan

17. Daniel Escalier och Jean Bonnarel anser att den franska lagstiftningen strider mot domstolens dom i målet Kohlpharma,( ) genom att det enligt denna lagstiftning krävs att importerade växtskyddsmedel skall vara tillverkade av samma företag som det företag som tillverkar referensprodukten i Frankrike.

18. Kravet på ett individuellt godkännande för utsläppande på marknaden vid personlig införsel som görs av jordbrukare uteslutande för odlingens behov är oproportionerligt med hänsyn till de villkor som gäller för att beviljas detta godkännande, bland annat genom att ingen åtskillnad görs mellan parallellimport i kommersiellt syfte och personlig införsel, och genom att jordbrukarna är underställda samma skyldigheter som distributörerna vad gäller avgiften på 800 euro och registreringen av ett nytt handelsnamn.

19. De medel som de franska myndigheterna använder för att fastställa likheten mellan den produkt för vilken godkännande begärs och referensprodukten är än mer oproportionerliga, eftersom det inte existerar något växtskyddsmedel som är tillåtet i en annan medlemsstat, till exempel Spanien, som inte skulle kunna användas i Frankrike av skäl som hänför sig till specifika jordbruks- växtskydds- och miljövillkor, bland annat beträffande klimat, eller med hänsyn till skydd för människors och djurs hälsa och miljöskyddet. Kommissionen framlade den 12 juli 2006 ett förslag till förordning,( ) enligt vilken begreppet nationellt godkännande för utsläppande på marknaden skall ersättas med begreppet zonbaserat godkännande för utsläppande på marknaden, genom en tvingande tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande mellan alla medlemsstater inom samma zon.

20. Enligt den franska regeringen skall artiklarna 28 EG och 30 EG tolkas så att de inte utgör hinder för att en medlemsstat, när denna, för införsel av ett växtskyddsmedel, tillämpar ett förenklat förfarande för godkännande för utsläppande på marknaden på en jordbrukare som för in denna produkt uteslutande för behoven i driften av eget jordbruk och i begränsad mängd.

21. Den franska regeringen har, liksom den finländska regeringen, gjort gällande att jordbrukare som för in växtskyddsmedel för att använda dem vid driften av sina jordbruk skall underkasta sig ett förenklat förfarande för godkännande för utsläppande på marknaden av det slag som i Frankrike föreskrivs i dekret av den 4 april 2001, om det förefaller motiverat med hänsyn till skyddet för människors och djurs hälsa samt skyddet för grödor och för miljön. Det görs ingen skillnad mellan jordbrukare som importerar växtskyddsmedel för att använda dem i driften av sina jordbruk och kommersiella företag. De kontroller som genomförs av en importerad produkt för att försäkra sig om att den är identisk med referensprodukten förblir desamma. Det krävs att dessa potentiellt sett farliga produkter inte används utan kontroll av deras oskadlighet, användningsområden, tillämpningsvillkor och märkning, som måste vara gjord på franska, vilket är tillåtet enligt artikel 16.5 i direktiv 91/414. Dessa produkters verkningar begränsar sig inte till endast en enda jordbrukares jordbruk, utan sträcker sig utöver gränserna för hans jordbruk och kan sprida sig till hela grannskapet. Vidare används dessa produkter på grödor som är avsedda att intas av människor och djur även utanför jordbruksfastigheten. Dessutom är en produkt som är tillåten i en medlemsstat inte nödvändigtvis tillåten under samma förutsättningar i Frankrike, eftersom varje produkt medför olika faror beroende på vilken biotop den används i.

22. Utan det förenklade förfarandet för godkännande för utsläppande på marknaden skulle det inte vara möjligt att säkerställa att de produkter som en jordbrukare importerat uteslutande för de behov han har i sitt eget jordbruk inte äventyrar folkhälsan eller miljön. Vidare är inte kraven i det berörda förenklade förfarandet överdrivet stränga. Vad beträffar uttaget av en avgift på 800 euro är detta berättigat, eftersom den behöriga myndigheten systematiskt undersöker varje ärende och genomför dokumenterade kontroller av dokumenten hos motsvarande utländska myndigheter.

23. Enligt den franska och den nederländska regeringen har den hänskjutande domstolen i sin första fråga felaktigt hänvisat till en skyldighet för importören att registrera ett eget varumärke för produkten. I bilagan till beslutet av den 17 juli 2001 anges under rubriken ”Fransk identifikation av importen” endast att ”det handelsnamn som föreslagits i Frankrike för den produkt för vilken begäran görs” skall anges.

24. Den finländska, den grekiska och den nederländska regeringen anser, med hänvisning till artikel 3.1 och 3.4 i direktiv 91/414, att en medlemsstat har rätt att kräva att ett förenklat förfarande för godkännande för utsläppande på marknaden tillämpas vid parallellimport av växtskyddsmedel för behoven i driften av eget jordbruk.

25. Den finländska och den nederländska regeringen har hänvisat till punkterna 26–31 i domstolens dom i det ovannämnda målet British Agrochemicals Association, i vilken domstolen angav att samma krav på skydd för människors och djurs hälsa samt miljön gäller vid parallellimport, även om direktiv 91/414 inte är tillämpligt på parallellimport.

26. Enligt den grekiska regeringen kan, mot bakgrund av artikel 9.1 första stycket i direktiv 91/414 samt domstolens rättspraxis, en nationell bestämmelse, enligt vilken en jordbrukare systematiskt har skyldighet att underkasta sig ett förfarande för godkännande för utsläppande på marknaden beträffande ett växtskyddsmedel som redan med framgång har varit föremål för ett sådant förfarande, i kombination med den höga kostnad som detta medför, anses strida mot proportionalitetsprincipen.

27. Enligt den nederländska regeringen saknar den hänskjutande domstolens påpekande om att jordbrukare inte släpper ut produkten på marknaden i begreppets kommersiella betydelse relevans. Med ”utsläppande på marknaden” måste förstås ”varje tillhandahållande, mot eller utan vederlag” (artikel 2.10 i direktiv 91/414), eftersom en del av produkten skulle kunna säljas vidare. Till skillnad från läkemedel som köps ut på recept är det svårt att kontrollera vilken mängd växtskyddsmedel en jordbrukare verkligen använder för egna behov.

28. Den nederländska regeringen har, när det gäller ett eventuellt åsidosättande av proportionalitetsprincipen, påpekat att importmedlemsstatens undersökning är nödvändig för att det godkännandesystem som införts genom direktiv 91/414 skall kunna fungera och för att medlemsstaternas kontrollskyldighet enligt artikel 17 skall vara effektiv. Den nederländska regeringen har påpekat att detta har godkänts genom domstolens dom i det ovannämnda målet British Agrochemicals Association. Den hänskjutande domstolen skall bedöma att beloppet inte är överdrivet högt i förhållande till de faktiska kostnaderna och om förhållandet mellan avgiften och den utförda tjänsten är skäligt. Det är i förevarande fall inte säkert att beloppet 800 euro är för högt i förhållande till fördelarna med parallellimporten, det vill säga en besparing på 30–40 procent på 30 000 respektive 12 000 euro per år, eftersom godkännandet är giltigt i flera år.

29. Kommissionen har föreslagit att domstolen skall svara att artikel 28 EG utgör hinder för att parallellimport av ett växtskyddsmedel underställs ett förfarande för förhandsgodkännande när ett växtskyddsmedel redan har varit föremål för ett godkännande vid parallellimport som utfärdats till en annan näringsidkare. Det har redan fastställts att de produkter för vilka ett godkännande för utsläppande på marknaden har utfärdats till en annan mottagare är säkra, verksamma och av god kvalitet. Ett förfarande för förhandsgodkännande skall inte tillämpas på varje parti växtskyddsmedel som parallellimporteras, utan skall omfatta all import av produkten. Den kontroll som genomförs av varje parti får endast vara begränsad.

30. Kommissionen har erkänt att användningen av ett växtskyddsmedel kan skada inte bara användaren – som i fallet med ett läkemedel – utan även andra personer, djur och miljön. Denna omständighet kan eventuellt i vissa fall motivera att personlig införsel, och således användning, av växtskyddsmedel underkastas ett lite striktare system med förhandsgodkännande än det som eventuellt är tillämpligt på personlig införsel av läkemedel för mänskligt bruk, när växtskyddsmedlet inte omfattas av godkännande för utsläppande på marknaden i importmedlemsstaten. Detta är emellertid inte fallet i förevarande mål. När det gäller växtskyddsmedel liksom läkemedel för mänskligt bruk löper en personlig införsel i begränsad mängd mindre risk att vara skadlig än en kommersiell import. Det är således helt logiskt att vid personlig införsel av växtskyddsmedel, liksom vid personlig införsel av läkemedel för mänskligt bruk, i berättigade fall tillämpa ett förfarande för förhandsgodkännande som är betydligt enklare än det som gäller vid kommersiell import.

31. Själva kravet på ett förhandsgodkännande vid parallellimport av växtskyddsmedel för eget bruk utgör en åtgärd med motsvarande verkan i den mening som avses i artikel 28 EG, eftersom det hindrar importen i fråga så länge förhandsgodkännandet inte har beviljats och utgör en administrativ börda som skulle kunna avskräcka en potentiell importör. Detta är i än högre grad fallet när, som i förevarande mål, förfarandet är kostsamt för den person som utnyttjar det och till och med skulle kunna omintetgöra det ekonomiska utbytet av importen.

B – Den andra tolkningsfrågan

32. Den franska regeringen har föreslagit att domstolen skall besvara den hänskjutande domstolens andra tolkningsfråga nekande på grund av växtskyddsmedlens specifika karaktär och den omständigheten att en jordbrukares införsel enbart för att tillgodose behoven i driften av sitt eget jordbruk inte kan anses vara import i kommersiellt syfte. Den franska regeringen har påpekat att det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike gällde införsel av läkemedel för mänskligt bruk som skrivits ut av en läkare och där användningen var strikt personlig. Verkningarna av dessa produkter förblir således begränsade till den person som konsumerar dem. När det däremot gäller växtskyddsmedel står användningen av dessa inte under någon ordinerande persons, läkares eller apotekares, ansvar och kan medföra risker inte enbart för den berörde jordbrukaren utan även för andra personer, djur, växter och för miljön. För övrigt gjordes i det målet en åtskillnad mellan import av läkemedel i kommersiellt syfte och införsel av sådana för personligt bruk. Till skillnad från en enskild person som för in läkemedel för personligt bruk, gör emellertid en jordbrukare som för in växtskyddsmedel endast för att tillgodose behoven i driften av sitt eget jordbruk detta i kommersiellt syfte. Vidare skulle det, för det fall dessa produkter behöver återkallas, vara särskilt svårt att spåra produkterna om domstolen utvidgade denna rättspraxis till att även gälla växtskyddsmedel.

33. Den grekiska och den nederländska regeringen anser att det saknas anledning att besvara den andra tolkningsfrågan. Under alla omständigheter delar de, liksom den finländska regeringen, den franska regeringens uppfattning beträffande skillnaderna mellan läkemedel, som skrivits ut av en läkare och där användningen är strikt personlig, och växtskyddsmedel, som är farliga såväl för miljön som för dem som äter grödorna.

34. Kommissionen anser inte att den andra tolkningsfrågan skiljer sig från den första.

V – Inledande anmärkningar

35. Enligt artikel 28 EG skall kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan vara förbjudna mellan medlemsstaterna. Alla handelsregler som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen skall anses som åtgärder med motsvarande verkan.( ) I artikel 30 EG föreskrivs emellertid möjligheten till förbud eller begränsningar med hänsyn till ”intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv eller att bevara växter”. Domstolen har i detta hänseende angett att skyddet av miljön har karaktären av tvingande hänsyn som kan begränsa tillämpningen av artikel 28 EG.( ) Enligt den proportionalitetsprincip som ligger till grund för artikel 30 EG sista meningen är dock medlemsstaternas möjlighet att förbjuda import från andra medlemsstater begränsad till vad som är nödvändigt för att uppnå det legitima målet att skydda hälsan.( )

36. Som jag har angett ovan (punkt 8) innehåller inte direktivet någon specifik bestämmelse om villkoren för beviljande av godkännande för utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden( ) vid parallellimport. Den omständigheten att detta direktiv inte kan tillämpas på parallellimport angavs tydligt av domstolen i domen i målet Harpegnies( ) och bekräftades, som den hänskjutande domstolen har påpekat (se punkt 16 i detta förslag), av domstolen i domen i målet British Agrochemicals Association.( )

37. Enligt domen i det sistnämnda målet aktualiseras inte direktivets syften att skydda människors och djurs hälsa samt miljön i samma utsträckning, då importen till en medlemsstat av ett växtskyddsmedel som omfattas av ett godkännande för försäljning har beviljats i en annan medlemsstat i enlighet med bestämmelserna i direktiv 91/414. Under sådana förhållanden skulle en tillämpning av direktivets bestämmelser om förfarandet för meddelande av godkännande för försäljning gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa syften och riskera att utan motivering strida mot principen om fri rörlighet för varor i artikel 28 EG.( )

38. Domstolen preciserade vidare i samma dom villkoren för att en produkt skall kunna omfattas av ett sådant förenklat förfarande för utsläppande på marknaden av växtskyddsmedel. Förutom ett gemensamt ursprung i så måtto att de båda växtskyddsmedlen skall ha tillverkats av samma bolag eller närstående företag, eller av ett företag som innehar licens, skall de utan att vara lika i alla hänseenden åtminstone ha tillverkats på likartat sätt, innehålla samma verksamma ämne och ha samma verkan med hänsyn till de skillnader som har betydelse för användningen av produkten med avseende på jordbruks-, växtskydds- och miljöförhållanden, bland annat klimatiska förhållanden.( )

39. Det var till följd av domen i detta mål som den franska regeringen införde ett förenklat förfarande genom dekret nr 2001-317, i vilket dessa villkor återgavs, och genom kungörelsen av den 17 juli 2001.

VI – Bedömning

A – Den första tolkningsfrågan

1. Den första delen av den första tolkningsfrågan

40. Den första delen av den första tolkningsfrågan har till syfte att precisera huruvida en medlemsstat kan tillämpa ett förenklat förfarande för godkännande för utsläppande på marknaden i förhållande till en jordbrukare som importerar ett växtskyddsmedel enbart för de behov han har i driften av sitt jordbruk.

41. Enligt kommissionen utgör detta krav en åtgärd med motsvarande verkan i den mening som avses i artikel 28 EG, eftersom det medför en administrativ börda som skulle kunna avskräcka en sådan importör.

42. Som jag har påpekat ovan har den franska lagstiftaren emellertid, genom att föreskriva principen om ett förenklat förfarande för godkännande för utsläppande på marknaden, genomfört den kontroll som domstolen i sin dom i målet British Agrochemicals Association angett som nödvändig, för att påvisa ett gemensamt ursprung mellan den produkt för vilken godkännande begärs och den produkt som redan har beviljats godkännande för utsläppande på marknaden i importmedlemsstaten.

43. Daniel Escalier och Jean Bonnarel har bland annat gjort gällande att den franska lagstiftningen strider mot domstolens dom i det ovannämnda målet Kohlpharma, eftersom det enligt den franska lagstiftningen krävs att de importerade växtskyddsmedlen skall ha tillverkats av samma företag som tillverkar referensprodukterna i Frankrike.

44. Det skall påpekas, även om den hänskjutande domstolen inte har frågat domstolen om kriterierna för identitet mellan de produkter för vilka godkännande begärs och referensprodukten,( ) att räckvidden av domen i målet Kohlpharma, enligt vilken en ansökan om godkännande för försäljning av ett läkemedel inte får avslås endast med motiveringen att läkemedlet inte har samma ursprung som ett annat läkemedel,( ) inte kan anses omfatta växtskyddsmedel. Medan ett läkemedel skrivs ut av en läkare och intas enbart av en patient, kan ett växtskyddsmedel som det som avses i förevarande fall, nämligen ett bekämpningsmedel, sprida sig i naturen, såväl i luften som i marken. Dessutom är dessa bekämpningsmedel avsedda att användas på grödor som är avsedda för försäljning och för att intas av människor och djur.

45. Det är fastställt att växtskyddsmedel är farliga.( ) Det räcker till exempel, för att övertygas om detta, att ta del av det sjätte miljöhandlingsprogrammet, vilket bland annat har som mål att minimera de risker för hälsa och miljö som användningen av bekämpningsmedel medför, förbättra kontrollerna av användning och spridning av bekämpningsmedel och minska halterna av skadliga aktiva ämnen också genom att ersätta dem med säkrare, även kemikaliefria, alternativ,( ) eller att ta del av litteraturen på området.( )

46. Det är således berättigat att en stat kräver av en importör, även om det rör sig om en vinodlare som endast kommer att använda denna produkt för spridning på sina egna odlingar, att han lämnar in en förenklad ansökan om godkännande för utsläppande på marknaden. Produkten säljs visserligen inte direkt, eftersom den inte säljs vidare, men den medverkar dock i en kommersiell process, eftersom de grödor som bekämpningsmedlet har använts på kommer att säljas i ett senare skede. Domstolen gjorde för övrigt, i sin dom i det ovannämnda målet British Agrochemicals Association ingen, åtskillnad beroende på syftet med importen eller vem som begärt godkännandet, eftersom de risker som användningen av växtskyddsmedel medför förblir desamma.

47. Daniel Escaliers och Jean Bonnarels argument att det inte existerar något godkänt växtskyddsmedel i någon annan medlemsstat, inbegripet Spanien, som inte kan användas i Frankrike, och argumentet att kommissionen har lagt fram ett förslag till förordning( ) i vilken begreppet nationella godkännanden för utsläppande på marknaden skall ersättas med begreppet zonbaserade godkännanden för utsläppande på marknaden, kan besvaras med att begreppen ”nationella” respektive ”zonbaserade” under alla omständigheter inte kan vara identiska. Ett zonbaserat godkännande, som omfattar ett mycket större område, skulle innebära att de berörda regionernas specifika karaktärer beaktades, medan ett nationellt godkännande endast kräver att hela landets särdrag beaktas.

2. Den andra delen av den första tolkningsfrågan

48. Den andra delen av den första tolkningsfrågan har till syfte att, för det fall det förenklade förfarandet för godkännande av import skall vara personligt, fastställa huruvida det kan föreskrivas en skyldighet för importören att registrera ett eget varumärke avseende produkten och att betala en avgift på 800 euro. Denna del avser således frågan om vad som är rimligt att kräva av en jordbrukare som importerar ett växtskyddsmedel för sina personliga behov, när det redan finns en godkänd referensprodukt i importstaten.

a) Behovet av ett personligt godkännande

49. Den potentiella faran med växtskyddsprodukter, som jag har nämnt ovan, motiverar att varje import skall deklareras och godkännas även om importen avser en enda användare. Ansvaret för användningen av en sådan produkt kan nämligen inte överlämnas till den enskilde användares bedömning, utan måste underställas ett godkännande av offentliga myndigheter.

50. Medlemsstaterna har för övrigt skyldighet att känna till alla växtskyddsmedel som finns på deras territorium, bland annat eftersom de enligt artikel 12.1 i direktiv 91/414 ”[s]enast en månad efter utgången av varje kvartal skall … skriftligen underrätta övriga medlemsstater och kommissionen om växtskyddsmedel som har godkänts eller vilkas godkännande har återkallats … med angivande av minst följande uppgifter:

- Namn eller firmanamn för innehavaren av godkännandet.

- Växtskyddsmedlets handelsnamn.

- Typ av preparat.

- Namn och mängd för varje verksamt ämne som medlet innehåller.

…

- Skälen för återkallande av ett godkännande, i tillämpliga fall.”

I artikel 12.2 föreskrivs vidare att ”[v]arje medlemsstat skall årligen utarbeta en förteckning över de växtskyddsmedel som är godkända att användas inom dess territorium och skall sända denna förteckning till de övriga medlemsstaterna och till kommissionen”.

För övrigt skall godkännanden endast beviljas för en bestämd tid om högst tio år (artikel 4.4) och godkännanden får när som helst omprövas (artikel 4.5). En medlemsstat får dessutom godkänna att växtskyddsmedel släpps ut på marknaden under en övergångsperiod (artikel 8). För övrigt är det, för det fall en medlemsstat beslutar att återkalla godkännandet för ett växtskyddsmedel, viktigt att känna till alla liknande produkter som finns på marknaden för att kunna återkalla samtliga dessa produkter.

51. Den finländska och den grekiska regeringen har i sina yttranden påpekat att de anser att en medlemsstat har rätt att kräva att ett förenklat förfarande för godkännande för utsläppande på marknaden tillämpas vid parallellimport av växtskyddsmedel för behov i driften av ett jordbruk, varför det kan antas att det i deras respektive rättssystem föreskrivs en sådan skyldighet. Detta är till exempel fallet( ) i Förenade kungariket( ) och i Slovenien( ).

b) Frågan om proportionalitet avseende skyldigheten att registrera ett handelsnamn

52. Även om import av bekämpningsmedel av vinodlare i syfte att spridas på grödor avsedda för försäljning obestridligen utgör en kommersiell verksamhet, skall det påpekas att själva bekämpningsmedlen inte är avsedda att säljas i dessa fall. Det förefaller således inte berättigat att registrera ett handelsnamn.

53. Det är i detta hänseende intressant att konstatera att en sådan registrering exempelvis inte är obligatorisk i Förenade kungariket, där importören kan nöja sig med att använda det handelsnamn under vilket produkten är registrerad i ursprungslandet.( )

54. I förevarande mål har varken den finländska, den grekiska eller den nederländska regeringen gjort gällande att det skulle vara nödvändigt att utse ett handelsnamn vid import av en produkt enbart för personligt bruk.

55. Den franska regeringen har tvärtom, med stöd av bland annat den nederländska regeringen i denna fråga (se punkt 23 i detta förslag till avgörande), påpekat att det inte i fransk lagstiftning föreskrivs någon sådan skyldighet i denna situation. Den hänskjutande domstolen har således feltolkat frågan om handelsnamn för den importerade produkten.

c) Huruvida det är proportionellt att det skall betalas en avgift på 800 euro

56. Skyldigheten att betala en alltför hög avgift innan ett växtskyddsmedel importeras kan vara avskräckande. Den kan således direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, hindra importen och därmed den ändamålsenliga verkan av artikel 28 EG. Enligt den nederländska regeringens beräkningar representerar inte beloppet 800 euro en alltför tung börda i förhållande till den besparing som kan göras genom importen. Denna beräkning är emellertid till liten nytta, eftersom frågan om den aktuella avgiften är proportionerlig inte skall bedömas i förhållande till de besparingar som eventuellt kan göras, utan till de kontroller som de statliga myndigheterna måste genomföra för att kontrollera likheten mellan den produkt av vilken import begärts och referensprodukten. Det rör sig emellertid vid parallellimport inte om att göra några vetenskapliga tester, utan endast om att kontrollera huruvida produkten är identisk med referensprodukten. För att proportionalitetsprincipen skall respekteras skall en sådan avgift inte överstiga den faktiska kostnaden för att kontrollera om den produkt för vilken import har begärts är identisk med referensprodukten.

57. Den franska regeringen anser att beloppet 800 euro är motiverat på grund av den omständigheten att myndigheterna kontrollerar dokument hos motsvarande utländska myndigheter. Själva principen om parallellimport förutsätter emellertid att kontrollen av identiteten av den produkt för vilken import har begärts inte görs i förhållande till ursprungsprodukten, utan till ”referensprodukten”, det vill säga den produkt som redan har importerats.( )

58. Det är för en jämförelse( ) intressant att påpeka att i Förenade kungariket varierar avgifterna beroende på om parallellimporten görs för personlig respektive kommersiell användning.( ) I Slovenien gäller samma avgifter oberoende av syftet med importen, men avgifterna, som visserligen är årliga, uppgår endast till 17,73 euro.( )

59. Den första tolkningsfrågan skall således besvaras så att en medlemsstat vid parallellimport har rätt att ålägga en jordbrukare som importerar ett växtskyddsmedel endast för de behov han har i driften av sitt jordbruk ett förenklat förfarande för godkännande av utsläppande på marknaden. Detta godkännande, som är personligt för varje importör, får emellertid inte göras beroende av att importören registrerar ett eget varumärke för den importerade produkten, eller medföra att det tas ut en avgift som överstiger den faktiska kostnaden för att kontrollera om produkten för vilken import har begärts är identisk med referensprodukten.

B – Den andra tolkningsfrågan

60. Den andra tolkningsfrågan har till syfte att fastställa huruvida domstolens dom i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, angående enskildas personliga införsel av läkemedel, kan överföras på fallet med växtskyddsmedel som jordbrukare har importerat enbart för de behov de har i driften av sina egna jordbruk.

61. I det målet dömdes Republiken Frankrike, bland annat eftersom den medlemsstaten tillämpade ett förfarande med förhandsgodkännande för införsel för personligt bruk, som inte sker i samband med inresa, av homeopatika som lagligen förskrivs i Frankrike och som har registrerats i en annan medlemsstat.

62. Som jag har redogjort för ovan i punkterna 44–45 kan inte läkemedel, vilka skrivs ut av en läkare till en enda patient, jämföras med växtskyddsmedel som används på grödor som är avsedda för försäljning.

63. Den andra tolkningsfrågan bör således besvaras så att domstolens dom i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, som avsåg enskildas personliga införsel av läkemedel, inte kan överföras på växtskyddsmedel som jordbrukare enbart har importerat för de behov de har i driften av sina jordbruk.

VII – Förslag till avgörande

64. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall besvara de frågor som Cour d’appel de Montpellier har ställt enligt följande:

1. En medlemsstat har vid parallellimport rätt att ålägga en jordbrukare som importerar ett växtskyddsmedel endast för de behov han har i driften av sitt jordbruk ett förenklat förfarande för godkännande för utsläppande på marknaden. Detta godkännande, som är personligt för varje jordbrukare, får emellertid inte vara beroende av att importören registrerar ett eget varumärke för den importerade produkten eller medföra att det tas ut en avgift som överstiger den faktiska kostnaden för att kontrollera om produkten för vilken import har begärts är identisk med referensprodukten.

2. Domstolens dom av den 26 maj 2005 i mål C‑212/03, kommissionen mot Frankrike, angående enskildas personliga införsel av läkemedel, kan inte överföras på fallet med växtskyddsmedel som jordbrukare har importerat enbart för de behov de har i driften av sina jordbruk.