FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

PAOLO MENGOZZI

föredraget den 15 februari 20071( )

Mål C-237/05

Europeiska gemenskapernas kommission

mot

Republiken Grekland

”Fördragsbrott – Offentliga tjänsteavtal – Upptagande till sakprövning – Tjänsternas karaktär – Principen om öppenhet och icke-diskrimineringsprincipen”

I – Inledning

1. I förevarande mål har Europeiska gemenskapernas kommission väckt talan enligt artikel 226 EG vid domstolen för att få fastställt att Republiken Grekland, genom behöriga myndigheters praxis avseende upprättande och insamlande av ansökningar och anmälningar från spannmålsproducenter och andra inom ramen för det integrerade systemet för administration och kontroll under år 2001, som inrättats genom rådets förordning (EEG) nr 3508/92 av den 27 november 1992 om ett integrerat system för administration och kontroll av vissa stödsystem inom gemenskapen( ), har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster( ), särskilt enligt artiklarna 3.2, 7, 11.1 och 15.2 samt enligt den allmänna principen om öppenhet.

II – Tillämpliga bestämmelser

A – Direktiv 92/50

2. För prövningen av frågorna i denna tvist skall det i korthet erinras om vissa bestämmelser i avdelningarna I–V i direktiv 92/50, enligt den ordalydelse som gällde vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet. Direktiv 92/50 har som bekant ändrats många gånger under årens lopp och har slutligen, med undantag för artikel 41 i direktivet, upphävts genom artikel 82 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster.( )

3. I artikel 1 a i direktiv 92/50 definieras ”offentliga tjänsteavtal” som ”skriftliga avtal med ekonomiska villkor mellan en tjänsteleverantör och en upphandlande myndighet” med undantag av kontrakt som omfattas av tillämpningsområdet för direktiven 77/62/EEG( ), 71/305/EEG( ) och 90/531/EEG( ), kontrakt som avser tjänster inom de sektorer som avses i punkterna iii–vii och ix i samma bestämmelse samt anställningsavtal.

4. Enligt artikel 3.1 skall ”[d]e upphandlande myndigheterna ... tillämpa förfaranden som uppfyller bestämmelserna i detta direktiv, då de ingår offentliga upphandlingskontrakt ...”. I artikel 3.2 anges att ”[d]e upphandlande myndigheterna skall säkerställa att ingen diskriminering förekommer mellan olika tjänsteleverantörer”.

5. I artikel 7.1 a föreskrivs följande:

”Det här direktivet gäller för

– … de offentliga kontrakt avseende sådana tjänster som avses i bilaga I B … som tilldelas av de upphandlande myndigheter som avses i artikel 1 b, förutsatt att det uppskattade värdet, exklusive mervärdesskatt, uppgår till minst 200 000 ecu,

– de offentliga kontrakt avseende sådana tjänster som avses i bilaga I A, ...

i) som tilldelas av de upphandlande myndigheter som anges i bilaga I till direktiv 93/36/EEG, förutsatt att det uppskattade värdet, exklusive mervärdesskatt, uppgår till minst 130 000 särskilda dragningsrätter (SDR) i ecu,

ii) som tilldelas av de upphandlande myndigheter som anges i artikel 1 b utom dem som nämns i bilaga I till direktiv 93/36/EEG[( )], och vilkas uppskattade värde, exklusive mervärdesskatt, uppgår till minst 200 000 SDR i ecu.”

6. Enligt artikel 7.2 skall den upphandlande myndigheten vid beräkning av det uppskattade värdet av ett kontrakt utgå från den sammanlagda ersättningen till tjänsteleverantören med beaktande av bestämmelserna i de följande punkterna 3–7. I dessa punkter har vissa kriterier fastlagts för fastställandet av detta belopp. I artikel 7.3 anges särskilt att ”[v]alet av beräkningsmetod ... inte [får] ske i syfte att kringgå detta direktiv och ej heller får en given kvantitet tjänster som krävs vid en upphandling delas upp i syfte att kringgå tillämpningen av denna artikel”. I artikel 7.4 första meningen anges vilka uppgifter som i tillämplig utsträckning skall beaktas vid beräkningen av det uppskattade kontraktsvärdet för vissa tjänster, särskilt försäkringstjänster, banktjänster och andra finansiella tjänster, och de kontrakt i vilka projektering ingår. I artikel 7.4 första och andra styckena anges att ”[o]m tjänsterna delas in i flera deltjänster, som var och en omfattas av kontrakt, skall värdet av varje deltjänst beaktas vid beräkningen av det belopp som avses ovan” och att ”[o]m värdet av deltjänsterna inte understiger detta lopp skall bestämmelserna i detta direktiv tillämpas på samtliga deltjänster. De upphandlande myndigheterna får avstå från att tillämpa punkt 1 på varje deltjänst vars uppskattade värde, exklusive mervärdesskatt, understiger 80 000 ecu, förutsatt att det sammanlagda värdet av dessa undantagna deltjänster inte överstiger 20 % av det sammanlagda värdet av alla deltjänster”.

7. I direktivet har de tjänster som omfattas av kontrakten, för tillämpningen av reglerna om förfarandena vid upphandling, delats in i grupper, som återges i bilagorna 1 A och 1 B till direktivet, enligt en klassificering som i avsaknad av en gemenskapsrättslig nomenklatur hänvisar till Förenta Nationernas CPC-nomenklatur (gemensam produktklassificering).

8. Enligt artiklarna 8 och 9 i direktiv 92/50 skall kontrakt som avser tjänster som återfinns i förteckningen i bilaga 1 A upphandlas enligt bestämmelserna i avdelningarna III–VI, medan de kontrakt som avser tjänster som återfinns i förteckningen i bilaga 1 B skall upphandlas enligt artiklarna 14 och 16 i direktivet. I artikel 10 anges att ”[k]ontrakt som avser tjänster som återfinns såväl i bilaga 1 A som i bilaga 1 B skall, om värdet av de tjänster som finns förtecknade i bilaga 1 A överstiger värdet av de tjänster som finns förtecknade i bilaga 1 B, upphandlas enligt bestämmelserna i avdelning III–VI. I motsatt fall skall kontrakten tilldelas enligt artiklarna 14 och 16”.

9. I avdelning III i direktivet anges vilka regler de upphandlande myndigheterna skall följa vid valet av de förfaranden vid offentlig upphandling av tjänster som definieras i artikel 1 d, e och f, och som det hänvisas till i artikel 11.1, det vill säga öppet, selektivt och förhandlat förfarande. I enlighet med artikel 11.4 skall offentlig upphandling av tjänster i regel ske genom öppet eller selektivt förfarande. I artikel 11.2 anges de fall i vilka de upphandlande myndigheterna får använda det förhandlade förfarandet efter föregående publicering av ett meddelande om upphandling. I artikel 11.3 anges de fall i vilka det är tillåtet att använda det förhandlade förfarandet utan föregående publicering av ett meddelande om upphandling. Bland de sistnämnda fallen skall det i förevarande mål särskilt hänvisas till det fall som beaktas i artikel 11.3 b och som hänför sig till kontrakt i vilka ”av tekniska eller konstnärliga skäl eller på grund av skyddande av ensamrätt tjänsterna bara kan tillhandahållas av en viss tjänsteleverantör”.

10. I avdelning IV i direktivet, som endast består av artikel 14, anges gemensamma bestämmelser på det tekniska området medan avdelning V innehåller bestämmelser om publicering. I synnerhet åläggs enligt artikel 15.2 de myndigheter som önskar tilldela ett kontrakt om samhällstjänster genom öppet, selektivt eller, på de villkor som fastställs i artikel 11, förhandlat förfarande att tillkännage sin avsikt genom ett meddelande. Enligt artikel 16.1 skall de myndigheter som har tilldelat ett offentligt kontrakt avseende tjänster sända ett meddelande om resultatet till Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer. Dessa meddelanden skall publiceras på de villkor som anges i artikel 16.2. Med hänvisning enbart till de offentliga kontrakt om tjänster som förtecknas i bilaga 1 B skall, enligt artikel 16.3, ”de upphandlande myndigheterna i meddelandet ange om de samtycker till att det publiceras”.

B – Förordning nr 3508/92

11. I förordning nr 3508/92, som antagits i syfte att tillnärma medlemsstaternas administrations- och kontrollfunktioner av gemenskapens stödsystem för vegetabiliesektorn och animaliesektorn, anpassa dem till kraven på reform av den gemensamma jordbrukspolitiken och höja deras effektivitet och användbarhet, föreskrivs att varje medlemsstat skall upprätta ett integrerat administrations- och kontrollsystem (nedan kallat det integrerade systemet) som omfattar stödsystem för jordbruksgrödor, nötkött, får- och getkött, samt särskilda åtgärder för jordbruk i bergsområden och vissa mindre gynnade områden.

12. Eftersom de omtvistade tjänsterna avser genomförandet av åtgärder i samband med tillämpningen av det integrerade systemet i Grekland för år 2001 kan det vara till hjälp att i stora drag erinra om de bestämmelser i förordning nr 3508/92, i vilka syftet och funktionen med detta system fastställs, i den lydelse som gällde vid den tidpunkt då de faktiska omständigheterna i målet inträffade.

13. Enligt artikel 2 i förordning nr 3508/92 skall det integrerade systemet inbegripa följande delar: a) en datoriserad databas, b) ett system för identifiering av jordbruksskiften, c) ett system för identifiering och registrering av djur, d) stödansökningar, e) ett integrerat kontrollsystem. Enligt artikel 3.1 skall för varje jordbruksföretag ”uppgifterna från stödansökningarna” registreras i den datoriserade databasen. Denna databas skall särskilt göra det möjligt att vid den behöriga myndigheten i medlemsstaten direkt och omedelbart inhämta information för minst de senaste tre på varandra följande kalender- eller regleringsåren. I artikel 4 anges såvitt avser systemet för identifiering av jordbruksskiften att detta skall ”upprättas på grundval av kartor, dokumentation från fastighetsregistret eller andra kartografiska uppgifter. Metoder för datoriserade geografiska informationssystem skall användas, helst inklusive flyg- eller satellitortobilder, med en enhetlig standard som garanterar åtminstone en noggrannhet motsvarande kartografi i skala 1:10 000”.

14. I artikel 6.1 i förordningen föreskrivs följande:

”För att vara stödberättigad enligt ett eller flera av de gemenskapssystem som omfattas av denna förordning, skall jordbrukaren varje år inlämna en ansökan om arealstöd med uppgifter om

– jordbruksskiften, inbegripet grovfoderarealer, och jordbruksskiften som omfattas av systemet med uttag av åkermark, samt de jordbruksskiften som lagts i träda,

– vid behov andra nödvändiga uppgifter som föreskrivs antingen i förordningarna för gemenskapssystem eller av den berörda medlemsstaten.”

15. Medlemsstaten kan dock besluta att ansökan enbart skall avse ändringarna i förhållande till den stödansökan som inlämnades det föregående året. I artikel 6.6 anges att ”[f]ör vart och ett av de anmälda jordbruksskiftena skall jordbrukaren ange skiftets areal och belägenhet, och dessa upplysningar skall göra det möjligt att identifiera skiftet i systemet för identifiering av jordbruksskiften”.

16. Enligt artikel 7 i förordningen skall det integrerade kontrollsystemet omfatta samtliga inlämnade stödansökningar, särskilt vad avser administrativa kontroller, kontroller på plats och vid behov, kontroll genom fjärranalys med hjälp av flyg- eller satellitbilder. Medlemsstaterna skall i synnerhet genomföra administrativa kontroller av stödansökningarna (artikel 8.1) och de administrativa kontrollerna skall kompletteras med kontroller på plats, som skall omfatta ett urval av jordbruksföretagen. För samtliga dessa kontroller skall medlemsstaterna upprätta en urvalsplan (artikel 8.2). I artikel 8.5 anges slutligen att när de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna delegerar vissa delar av det arbete som skall utföras enligt denna förordning till specialiserade organ eller företag, skall myndigheterna behålla kontrollen över och ansvaret för detta arbete.

III – Bakgrund och administrativt förfarande

17. Den grekiska inrikesministern, den grekiska jordbruksministern, regionförvaltningarnas sammanslutning (ENAE) och de grekiska lantbruksorganisationernas förbund (PASEGES), ingick den 20 februari 2001 ett ramavtal om åtgärder i samband med genomförandet av det integrerade systemet i Grekland för år 2001.

18. Enligt detta ramavtal skulle PASEGES säkerställa samordningen mellan sina medlemmar, nämligen lokala sammanslutningar av jordbrukskooperativ (UCA), i syfte att tillhandahålla tjänster avseende hjälp i samband med det integrerade systemet till jordbruksproducenterna. I synnerhet skulle UCA

– informera jordbrukarna om upprättandet av nya formulär för de stödansökningar och för de anmälningar avseende jordbruksföretag och jordbruksgrödor som var avsedda att förse det integrerade systemets databas med uppgifter,

– tillhandahålla jordbrukarna hjälp vid inskrivning av uppgifter på de aktuella formulären, inbegripet teknisk hjälp för identifiering av jordbruksskiften och grödor på ortofoto, flygfotografier eller topografiska kartor,

– samla in formulären och sända dem, i skriftlig och elektronisk form, till den behöriga regionala myndigheten.

19. Enskilda regionförvaltningar har på grundval av det ovannämnda ramavtalet ingått avtal för genomförande med lokala UCA.

20. Till följd av ett klagomål i vilket det ifrågasattes huruvida detta ramavtal och de aktuella avtalen för genomförande var förenliga med bestämmelserna i direktiv 92/50 sände kommissionen, genom skrivelse av den 10 december 2001, en begäran till Grekland om information om vilket urvalsförfarande PASEGES i sin egenskap av myndighetens avtalspart hade använt och om det sätt på vilket den nödvändiga publiceringen av upphandlingsförfarandet för avtalen för genomförande hade säkerställts.

21. Grekland svarade den 19 februari 2002 och angav att PASEGES i samband med ramavtalet endast fungerade som samordnare mellan de olika UCA, för vilken funktion det inte föreskrivits någon ersättning, och att den direkta tilldelningen till UCA av tjänster i samband med genomförandet av det integrerade systemet genom avtalen om genomförande var förenlig med de tillämpliga gemenskapsbestämmelserna.

22. Kommissionen, som inte var tillfredsställd med det svar som erhölls, sände den 18 december 2002 en formell underrättelse till Grekland, i vilken kommissionen med hänvisning till avtalen för genomförande av ramavtalet gjorde gällande att bestämmelserna i direktivet, särskilt artikel 3.2 i detta, hade åsidosatts, samt att icke-diskrimineringsprincipen hade åsidosatts.

23. Kommissionen ansåg i huvudsak att de lokala myndigheterna genom de omtvistade avtalen direkt, utan föregående publicering, hade tilldelat sådana offentliga tjänsteavtal som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 92/50.

24. Kommissionen påpekade att ingåendet av ramavtalet och de aktuella avtalen för genomförande innebar en ändring av den praxis som följts under åren före år 2001. Enligt denna praxis skulle för varje region avtal om teknisk hjälp ingås med specialiserade bolag, efter det att förfaranden som möjliggjorde konkurrens hade fullföljts.

25. Kommissionen ansåg avseende tillämpningen av de gränsvärden som föreskrivs i artikel 7 i direktiv 92/50 att de omtvistade avtalen, med hänsyn till deras enhetliga karaktär, utgjorde ett enda avtal. Vid beräkningen av det uppskattade värdet av detta skulle hänsyn därför tas till det kumulerade värdet av vart och ett av dessa avtal.

26. Såvitt avsåg tjänsternas karaktär anförde kommissionen att den i sin skrivelse av den 10 december 2002 hade angett att det ifrågavarande avtalet avsåg två kategorier av tjänster, dels tjänster avseende offentlig förvaltning som ingår i bilaga 1 B till direktiv 92/50, dels databehandlingstjänster, som ingår i bilaga 1 A till detta direktiv, och att värdet av tjänsterna i den första kategorin syntes överstiga värdet av tjänsterna i den andra kategorin. Till följd härav omfattades avtalet av bestämmelserna i artiklarna 14 och 16 i direktivet. Kommissionen hade dock, efter den information som erhållits från klaganden, ifrågasatt denna slutsats och antagit att en del av de tjänster som tidigare kvalificerats som tjänster avseende offentlig förvaltning i själva verket skulle betraktas som sådana topografiska tjänster som ingår i bilaga 1 A till direktiv 92/50. Om detta antagande bekräftades genom den ytterligare information som kommissionen anmodade den grekiska regeringen att sända skulle det totala värdet av de tjänster som ingår i denna bilaga visa sig överstiga värdet av de tjänster som ingår i bilaga 1 B. Följden härav var att bestämmelserna i avdelningarna III–VI i direktivet skulle tillämpas.

27. Republiken Grekland svarade genom skrivelse av den 30 januari 2003 och tillbakavisade alla invändningar.

28. Kommissionen antog således, den 19 december 2003, ett motiverat yttrande, i vilket den drog slutsatsen att Republiken Grekland hade underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt bestämmelserna i direktiv 92/50, särskilt enligt artiklarna 3.2, 7, 11.1 och 15.2 i detta, samt enligt den allmänna principen om öppenhet genom behöriga myndigheters praxis avseende upprättande och insamlande av ansökningar och anmälningar från spannmålsproducenter och andra inom ramen för det integrerade systemet för år 2001, och begärde att denna stat skulle fullgöra de ovannämnda skyldigheterna inom två månader.

IV – Förfarande vid domstolen och parternas yrkanden

29. Kommissionen har genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 30 maj 2005 väckt förevarande talan.

30. Kommissionen har yrkat att domstolen skall

– fastställa att Republiken Grekland har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt direktiv 92/50, särskilt enligt artiklarna 3.2, 7, 11.1 och 15.2 samt enligt den allmänna principen om öppenhet, genom behöriga myndigheters praxis avseende upprättande och insamlande av ansökningar/anbud från spannmålsproducenter och andra inom ramen för det integrerade systemet för år 2001,

– förplikta Republiken Grekland att ersätta rättegångskostnaderna.

31. Republiken Grekland har yrkat att domstolen skall

– ogilla talan,

– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

32. Den grekiska regeringen anmodades i samband med de förberedande åtgärderna inför förfarandet att skriftligen besvara vissa frågor från domstolen. Den grekiska regeringen efterkom denna begäran inom den utsatta fristen.

33. Parterna hördes vid förhandlingen den 14 september 2006.

V – Rättslig bedömning

A – Upptagandet till sakprövning

1. Parternas argument

34. Den grekiska regeringen har för det första hävdat att den före utgången av den av kommissionen i det motiverade yttrandet förelagda fristen hade antagit de åtgärder som krävdes för att den överträdelse som gjorts gällande mot den skulle upphöra. Talan kan därför inte tas upp till sakprövning då den saknar föremål. Den grekiska regeringen har i detta avseende gjort gällande dels att de omtvistade tjänsteavtalen för år 2003 inte hade tilldelats direkt utan föregående upphandlingsförfarande, dels att de grekiska myndigheterna genom en officiell deklaration av generalsekreteraren i jordbruksministeriet åtagit sig att vid behov använda de förfaranden som var öppna för konkurrens för att tilldela de ifrågavarande tjänsteavtalen under förutsättning att dessa tjänster helt eller delvis omfattades av bilaga 1 A till direktiv 92/50.

35. Den grekiska regeringen har för det andra hävdat att eftersom de tjänster som var föremål för de omtvistade avtalen bestod av åtgärder som skulle verkställas årligen begränsades verkningarna av den ifrågavarande överträdelsen till år 2001. Kommissionen har följaktligen inget intresse av att vidta åtgärder i förevarande fall. Dels kan ett sådant intresse inte följa enbart av den omständigheten att kommissionen och de grekiska myndigheterna har olika åsikter om de omtvistade tjänsternas karaktär som inte förverkligats i konkreta beteenden. Dels omfattas inte de faktiska omständigheter avseende åren efter år 2001 som kommissionen har åberopat i sina inlagor av föremålet för talan och kan inte bli föremål för invändningar, eftersom kommissionen inte har ifrågasatt dem under det administrativa förfarandet. Kommissionens tolkning av dessa faktiska omständigheter motsvarar inte heller verkligheten. De omtvistade tjänsterna har, i motsats till vad kommissionen har anfört, inte tilldelats PASEGES för åren efter år 2001, utan har verkställts direkt av de lokala myndigheterna och varje producent har fritt kunnat vända sig till denna myndighet eller till privata tjänsteleverantörer för att upprätta ansökningarna om ekonomiskt stöd.

36. Den grekiska regeringen har som svar på en skriftlig fråga från domstolen med begäran om uppgifter om vilka förfaranden de grekiska myndigheterna använde för att tilldela tjänsterna i samband med genomförandet av det integrerade systemet för åren 2002–2005 bekräftat att de grekiska myndigheterna inte hade tilldelat några sådana tjänster för dessa år. De lokala myndigheterna hade inom ramen för sin verksamhet för att hjälpa jordbrukarna samarbetat med ägarna till jordbruksskiftena och med deras fackföreningar. Jordbrukarna hade fritt kunnat vända sig till den UCA som de tillhörde eller till tredje man. Myndigheterna hade dessutom, var gång som detta visade sig vara nödvändigt, tillhandahållit sådan datorutrustning eller sådant kartografiskt material som var nödvändigt för att upprätta ansökningsformulären till de PASEGES eller till de UCA som bedömdes vara lämpliga att förvalta detta material. Varje fysisk eller juridisk person hade på begäran och efter bedömning av om den var lämplig att förvalta detta material haft tillgång till detta. Den grekiska regeringen har inte funnit att ett sådant förfarande kan likställas med en direkt eller indirekt tilldelning av tjänster i samband med genomförandet av det integrerade systemet. För att styrka sina påståenden har den grekiska regeringen som bilaga till sitt svar på domstolens fråga framlagt ett memorandum som den 28 april 2004 slutits med PASEGES avseende genomförandet av det integrerade systemet för år 2004.

37. Den grekiska regeringen har slutligen påpekat att det rättsliga sammanhanget för det integrerade systemet hade ändrats efter det att de påtalade faktiska omständigheterna inträffat och att det ständigt utvecklades. De åtgärder som de grekiska myndigheterna redan vidtagit för att anpassa sin praxis på området till kraven enligt direktiv 92/50 skulle enligt den grekiska regeringen följaktligen med nödvändighet bli föremål för förnyad undersökning sedan det integrerade systemet väl hade nått sin slutgiltiga form.

38. Kommissionen har svarat att den, enligt dess mening, felaktiga tolkning som de grekiska myndigheterna har gjort av bestämmelserna i direktiv 92/50 avseende de ifrågavarande tjänsternas karaktär och motsvarande skyldigheter i fråga om publicering samt de omtvistade avtalens karaktär leder till en tillämpning av de nationella bestämmelserna som strider mot gemenskapsrätten. Åsiktsskillnaden i detta avseende mellan kommissionen och den grekiska regeringen som är allt annat än rent teoretisk innebär att det föreligger en verklig risk för att beteendena upprepas. Kommissionen har utan att vilja utsträcka föremålet för talan till att omfatta beteenden efter år 2001, utan endast i syfte att visa de verkliga effekterna av de grekiska myndigheternas ståndpunkt, hänvisat till några dokument som bilagts ansökan av vilka det framgår att de omtvistade avtalen tilldelats PASEGES direkt utan föregående upphandlingsförfarande även åren efter år 2001.

2. Bedömning

39. Svarandens invändning om rättegångshinder synes inte sakna grund.

40. Det finns nämligen några tidigare fall i rättspraxis, särskilt avseende fördragsbrottsförfaranden på området för offentlig upphandling, som talar till förmån för den grekiska regeringens uppfattning.

41. Domen av den 31 mars 1992 i målet kommissionen mot Italien( ) avsåg en talan enligt artikel 226 EG mot Republiken Italien, i syfte att få fastställt att det villkor som krävdes för att få delta i en årlig upphandling av leveranser som utlysts av en lokal hälsovårdsförvaltning, enligt vilket det krävdes att 50 procent av minimibeloppet av leveranser som genomförts av anbudsgivande företag under föregående treårsperiod hade genomförts till förmån för offentlig förvaltning, stred mot bestämmelserna i direktiv 77/62. Meddelandet om det ovannämnda villkoret hade publicerats i oktober 1988 och alla verkningar av leveransavtalet till följd av upphandlingen hade upphört den 31 december 1989, det vill säga vid en tidigare tidpunkt än den dag då den av kommissionen förelagda fristen för att följa det motiverade yttrandet, som utfärdats den 27 mars 1990, hade löpt ut. Den italienska regeringen ansåg att talan på grund härav saknade föremål och att den skulle avvisas.

42. Domstolen konstaterade i denna dom( ) att i det fallet hade alla verkningar av det omtvistade meddelandet om upphandling upphört den 31 december 1989, det vill säga till och med innan det motiverade yttrandet hade utfärdats och att meddelandena om upphandling för åren 1990 och 1991, som publicerats den 4 november 1989, det vill säga innan det motiverade yttrandet utfärdades, respektive den 3 november 1990, det vill säga innan talan väcktes, inte längre innehöll det omtvistade villkoret. Domstolen ansåg dessutom att kommissionen inte hade vidtagit åtgärder i tillräckligt god tid för att med de medel som den förfogade över, hindra att det kritiserade fördragsbrottet fick verkningar, och att kommissionen inte hade åberopat sådana omständigheter som hade hindrat den från att avsluta det administrativa förfarandet enligt artikel 226 EG innan fördragsbrottet hade upphört. Domstolen drog härav slutsatsen att det kritiserade fördragsbrottet inte längre förelåg vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet och att kommissionens talan därför skulle avvisas.( )

43. Även om domstolen i därpå följande domar inte har godtagit svaranderegeringars invändningar om rättegångshinder har den underförstått bekräftat den lösning som antogs i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien.

44. Enligt dom av den 10 april 2003 i målet kommissionen mot Tyskland( ) gjorde kommissionen gällande att Förbundsrepubliken Tyskland hade åsidosatt bestämmelserna i direktiv 92/50 i samband med att två tyska kommuner tilldelat tjänsteavtal avseende omhändertagande av avloppsvatten och bortskaffande av restavfall. Minimiperioden för verkställandet av dessa hade i båda fallen fastställts till 30 år. Den tyska regeringen hävdade att fördragsbrotten, som bestod i att förfarandebestämmelser hade åsidosatts, i förevarande fall innebar att alla verkningar hade uppfört före utgången av den i de motiverade yttrandena fastställda fristen. Kommissionen påpekade vidare att Förbundsrepubliken Tyskland före utgången av denna frist hade erkänt dessa fördragsbrott som sådana. Talan borde följaktligen ha avvisats då det inte fanns något intresse för kommissionen av att få saken prövad.

45. Domstolen hänvisade för det första till den rättspraxis enligt vilken kommissionen vid utövandet av de befogenheter som den har tilldelats enligt artikel 226 EG inte behöver visa att den har ett specifikt berättigat intresse av att få saken prövad, och är ensam behörig att avgöra om det är lämpligt att inleda ett förfarande om fördragsbrott, och på grund av vilken handling eller vilken underlåtenhet av medlemsstaten i fråga detta i så fall skall ske. Domstolen fastställde att kommissionen enligt dessa befogenheter kan begära att domstolen skall fastställa att fördragsbrott har skett genom att det resultat som direktivet syftar till inte har uppnåtts i ett visst bestämt fall.

46. Domstolen påpekade fortsättningsvis att ”[ä]ven om det är riktigt att direktiv 92/50 huvudsakligen innehåller förfarandebestämmelser, har direktivet inte desto mindre antagits för att undanröja hinder för den fria rörligheten för tjänster och det avser således att skydda de ekonomiska aktörers intressen vilka är etablerade i en medlemsstat och som önskar erbjuda tjänster åt de upphandlande myndigheterna i en annan medlemsstat”( ) och att, följaktligen, ”inskränkningen av den fria rörligheten för tjänster som sker genom ett åsidosättande av bestämmelserna i direktiv 92/50 kvarstår under hela löptiden för de avtal som har ingåtts i strid med dessa bestämmelser”.( )

47. Domstolen drog således slutsatsen att eftersom de omtvistade avtalen fortsatte att ha verkningar under flera decennier kunde det i förevarande fall inte hävdas att de omtvistade fördragsbrotten hade upphört före utgången av de frister som fastställts i de aktuella motiverade yttrandena.( ) Invändningen att talan inte kunde tas upp till sakprövning kunde följaktligen inte godtas.( )

48. Enligt dom av den 2 juni 2005 i målet kommissionen mot Grekland( ) begärde kommissionen att domstolen skulle fastställa att Republiken Grekland hade åsidosatt bestämmelserna i direktiv 93/38 genom att tilldela DEI, det offentliga elektricitetsföretaget, kontraktet för konstruktionen av ett transportbandsystem för värmekraftverket Megalopolis genom ett förhandlat förfarande utan att dessförinnan publicera ett meddelande om upphandling. Den grekiska regeringen anförde i samband med sina invändningar om rättegångshinder dels att kommissionen saknade intresse av att få saken prövad, eftersom det påstådda åsidosättandet av gemenskapsrätten helt eller åtminstone i stor utsträckning hade upphört vid den tidpunkt då fristen för att följa det motiverade yttrandet löpte ut, dels att talan saknade föremål, eftersom nästan alla verkningar av det avtal om arbeten som DEI tilldelat inom ramen för den omtvistade upphandlingen hade upphört vid den tidpunkt då den frist som fastställts i det motiverade yttrandet löpte ut och det faktiskt inte längre var möjligt att följa det motiverade yttrandet.

49. När det gällde den första ovannämnda invändningen erinrade domstolen, när den inte godtog denna, endast om den rättspraxis enligt vilken kommissionen vid utövandet av de befogenheter som den har tilldelats enligt artikel 226 EG inte behöver visa att den har ett berättigat intresse av att få saken prövad.( )

50. Beträffande den andra invändningen påpekade domstolen, efter att ha hänvisat till domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, att i förevarande fall ”höll emellertid det avtal som ... DEI [tilldelat] inom ramen för den omtvistade upphandlingen på att genomföras vid den tidpunkt då den frist som fastställts i det motiverade yttrandet löpte ut, eftersom de aktuella arbetena endast slutförts till 85 procent. Verkan av ovannämnda avtal hade således inte upphört”.( ) Invändningen kunde följaktligen inte godtas.( )

51. Det skall slutligen påpekas att domstolen, med stöd av en motivering som i huvudsak är identisk med den motivering som antogs i domen i det ovan i punkt 41 nämnda målet kommissionen mot Italien, på senare tid( ) har avvisat en talan genom vilken kommissionen gjorde gällande att Republiken Italien, inom ramen för ett beslut om brådskande åtgärder för bekämpning av skogsbränder från luften på det nationella territoriet, i strid med direktiven 92/50 och 93/36 och med artiklarna 43 EG och 49 EG hade tillåtit upphandling av varor och tjänster genom ett förhandlat förfarande.( ) Domstolen konstaterade att de rättsliga verkningarna av det omtvistade beslutet hade upphört vid den tidpunkt när undantagstillståndet utropades i Italien och att beslutet hade upphört att gälla vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet.( )

52. Denna dom utmärker sig dessutom, eftersom domstolen, i motsats till domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Tyskland och kommissionen mot Grekland, inte ansåg att den omständigheten att de förfaranden som inletts enligt tillståndet i det omtvistade beslutet fortfarande pågick hade någon betydelse.( )

53. Ur den rättspraxis som åberopats ovan kan vissa uppgifter hämtas som är användbara för undersökningen av huruvida svarandens invändning om rättegångshinder i förevarande mål är välgrundad.

54. Det skall för det första betonas att det finns två rättsfall i vilka domstolen, på grundval av att det konstaterades att verkningarna av det påstådda fördragsbrottet hade upphört före utgången av den i det motiverade yttrandet förelagda fristen, har fastställt att talan skall avvisas. Domstolen har vid dessa tillfällen dock uttryckt sig i ordalag som inte medger att det görs åtskillnad mellan de olika typer av upphandling som regleras av gemenskapsdirektiven.

55. Det framgår för det andra av domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Tyskland och kommissionen mot Grekland att det inte kan fastställas att talan skall avvisas om det påstådda åsidosättandet av bestämmelserna om upphandling fortsätter att ha verkningar efter utgången av den i det motiverade yttrandet förelagda fristen. I synnerhet föreligger sådana verkningar om de avtal som ingåtts genom de omtvistade förfarandena inte helt och hållet har genomförts.

56. I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att de omtvistade avtalen gällde för ett år (de avsåg förverkligandet av verksamheter i samband med genomförandet av det integrerade systemet för enbart år 2001) och att de tjänster som var föremål för dessa kontrakt helt och hållet hade slutförts vid den tidpunkt, den 19 december 2003, då det motiverade yttrandet antogs.( )

57. Såvitt avser förverkligandet av det integrerade systemet för åren efter år 2001 har de behöriga myndigheterna följt andra förfaranden än det omtvistade förfarandet. I synnerhet föreskrevs det enligt de uppgifter som den grekiska regeringen tillhandahållit inte längre att myndigheter skulle utge ersättning till de rättssubjekt, inbegripet de olika UCA, som hjälpte jordbrukarna att upprätta och inlämna ansökningsformulär.

58. Även om kommissionen har varit tveksam om huruvida dessa förfaranden är förenliga med bestämmelserna i direktiv 92/50, anser jag inte att det är nödvändigt att undersöka huruvida dessa påståenden är välgrundade för att bedöma huruvida förevarande talan kan tas upp till sakprövning. Såsom klart framgår av yrkandena i ansökan, och såsom kommissionen uttryckligen har medgett i sina skriftliga inlagor och vid förhandlingen, är föremålet för denna tvist enbart det förfarande som de grekiska myndigheterna har följt för att genomföra det integrerade systemet under år 2001.

59. Eftersom de grekiska myndigheternas förfaringssätt i fråga om åren efter år 2001 klart skiljer sig från det sätt som ifrågasätts i förevarande mål – skillnaden är så stor att det på grundval av de uppgifter som den grekiska regeringen har tillhandahållit svårligen kan antas att offentlig upphandling har skett efter år 2001( ) – är det dock enligt min mening inte heller möjligt att på grundval av sådana bestämmelser hävda, såsom kommissionen har gjort, att det fördragsbrott som gjorts gällande gentemot Republiken Grekland för år 2001 under åren därefter följts av beteenden som kan innebära att fördragsbrottet upprepades.

60. Enligt den rättspraxis som åberopats ovan skall talan under sådana omständigheter enligt min mening avvisas.

61. Såsom generaladvokaten Lenz enligt min mening med rätta har påpekat i sitt förslag till avgörande, som föredrogs i det mål som gav upphov till den flera gånger nämnda domen i det ovan i punkt 41 nämnda målet kommissionen mot Italien, är förutsättningen för att väcka en talan enligt artikel 226 EG att det vid tidpunkten för utgången av den frist som fastställts för den berörda medlemsstaten för att följa det motiverade yttrandet föreligger ett beteende eller en underlåtenhet som kan tillskrivas denna medlemsstat och som kommissionen anser strida mot gemenskapsrätten.

62. Denna slutsats kan utan svårighet dras av artikel 226 andra stycket EG. Det föreskrivs i denna att om den berörda staten inte rättar sig efter det motiverade yttrandet inom den tid som angetts av kommissionen får denna föra ärendet vidare till domstolen. Tolkad a contrario innebär denna bestämmelse att kommissionen inte har rätt att väcka talan i syfte att få en överträdelse av gemenskapsrätten fastställd som upphört före utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet, åtminstone i det fall i vilket ett sådant upphörande är resultatet av att medlemsstaten ingripit på ett sätt som är förenligt med det motiverade yttrandet.

63. Det är enligt min mening i princip inte motiverat att komma fram till en annan lösning om den påstådda överträdelsen ändå har upphört vid utgången av den i det motiverade yttrandet förelagda fristen på grund av att alla dess verkningar upphört före denna dag, även om detta upphörande inte i egentlig mening är resultatet av att den berörda medlemsstaten har ingripit på det sätt som kommissionen har begärt. Denna slutsats är förenlig med syftena med det administrativa skedet av förfarandet enligt artikel 226 EG, som förefaller vara föreskrivet i syfte att få överträdelsen att upphöra innan ärendet förs vidare till domstolen och, mer allmänt, med de mål som eftersträvas med talan om fördragsbrott.( )

64. Det skall dessutom erinras om att syftet med fördragsbrottsförfarandet, såsom domstolen vid upprepade tillfällen har fastställt, är att det objektivt skall konstateras att gemenskapsrätten har överträtts. Det förhållandet att den berörda medlemsstaten eventuellt erkänner fördragsbrottet, om detta inte följs av sådana åtgärder som gör att fördragsbrottet kan upphöra inom den i det motiverade yttrandet förelagda fristen, hindrar inte detta konstaterande. På samma sätt ger inte det förhållandet att kommissionen och medlemsstaten har skilda åsikter om huruvida det föreligger en överträdelse kommissionen rätt att väcka talan vid domstolen om medlemsstaten ändå har följt det motiverade yttrandet. Det är med andra ord enligt min mening inte motiverat att använda det instrument som föreskrivs i artikel 226 EG endast i syfte att förebygga risken för framtida överträdelser eller att lösa åsiktsmotsättningar mellan kommissionen och en medlemsstat i frågan om huruvida medlemsstatens beteende är förenligt med gemenskapsrätten.

65. Slutligen kan enligt min mening kommissionens rätt att vidta åtgärder med avseende på en överträdelse som har upphört inte heller grundas på behovet av att erhålla en sådan fastställelse av fördragsbrott som kan utgöra grundvalen för åtgärder avsedda att få medlemsstatens ansvar fastställt för skador som enskilda personer orsakats genom det försumliga beteendet. Även om det inte råder något tvivel om att en dom av domstolen, i vilken det fastställs att det föreligger en överträdelse av gemenskapsrätten, kan göra det lättare att vid de nationella domstolarna pröva skadeståndstalan mot den försumliga staten, är det mål som eftersträvas med talan enligt artikel 226 EG dock inte att få fastställt den ifrågavarande medlemsstatens ansvar, som skall fastställas inom ramen för de rättsmedel som för detta ändamål föreskrivs i de enskilda nationella rättsordningarna, utan syftar endast till att det i allmänintresset objektivt skall konstateras ett fördragsbrott. Det skall dessutom påpekas att det även i det fall i vilket denna stat har följt det motiverade yttrandet inom den av kommissionen förelagda fristen föreligger ett intresse för de rättssubjekt som skadas av en medlemsstats åsidosättande av gemenskapsrätten att erhålla en fastställelse av fördragsbrott, dock utan att detta intresse i sig ger kommissionen rätt att väcka talan vid domstolen för att få fastställt att denna överträdelse har ägt rum.

66. Det skall dock preciseras att även om kommissionen i princip inte har rätt att vidta åtgärder med avseende på de överträdelser som har upphört, skall detta dock inte innebära att kortvariga fördragsbrott – med avseende på vilka kommissionen, även om den vidtar åtgärder i tid, inte materiellt har tid att avsluta det administrativa förfarandet innan de har upphört( ) – eller kontinuerliga och systematiska överträdelser av gemenskapsrätten inte kan beivras.( )

67. Med hänsyn till det ovan anförda anser jag således att det finns anledning att följa den rättspraxis som åberopats ovan i förevarande fall, i vilket, såsom har framgått, den omtvistade överträdelsen, som pågick under mer än ett år, sannolikt upphörde innan det administrativa förfarandet inleddes och i vart fall före utgången av den frist som förelagts Republiken Grekland i det motiverade yttrandet.

68. Det är således i andra hand, för det fall att domstolen, i motsats till vad jag föreslagit, anser att talan kan tas upp till sakprövning som jag i det följande skall undersöka huruvida talan är välgrundad i sak.

B – Prövning i sak

1. Det påstådda åsidosättandet av bestämmelserna i direktiv 92/50

69. För undersökningen av den första grunden som kommissionen har åberopat till stöd för sin talan och som avser åsidosättandet av bestämmelserna i direktiv 92/50, måste dels karaktären av de omtvistade avtalen, dels karaktären av de tjänster som omfattas av dessa avtal bedömas.

a) De omtvistade avtalens karaktär

i) Parternas argument

70. Enligt kommissionen skall avtalen för genomförande av ramavtalet, som den anser vara offentliga tjänsteavtal i den mening som avses i direktiv 92/50, för tillämpningen av bestämmelserna i detta direktiv betraktas tillsammans och inte, såsom däremot den grekiska regeringen har hävdat, separat.

71. Slutsatsen att dessa avtal skall anses utgöra en enhet har kommissionen dragit av olika omständigheter, särskilt av den omständigheten att avtalen har samma syfte, det vill säga verkställandet av åtgärder i samband med genomförandet av det integrerade systemet, av förekomsten av ett ramavtal i vilket de väsentliga delarna i de enskilda avtalen definierats på ett enhetligt sätt och ersättningen för de tjänster som omfattas av detta fastställts generellt samt av den omständigheten att det integrerade systemet, på grund av själva sin art, kräver enhetliga och centraliserade former för genomförandet. Härav följer enligt kommissionen att det för att fastställa avtalets uppskattade värde enligt bestämmelserna i artikel 7 i direktiv 92/50 måste tas hänsyn till det kumulerade värdet av samtliga avtal för genomförande. Eftersom det på detta sätt beräknade värdet vida överstiger de gränsvärden som fastställts i ovannämnda artikel 7 skall direktivet tillämpas på vart och ett av avtalen.

72. Svaranden har försvarat sig genom att göra gällande att avtalen för genomförande inte skall anses utgöra en enhet. De förhållandena att det är fråga om olika avtalsslutande parter, att de tillhandahållna tjänsterna som till sin karaktär och räckvidd växlar i förhållande till det berörda territoriets kännetecken är olika, att platsen för genomförande är olika och att det ekonomiska värdet av varje kategori av de tjänster som erbjuds är olika, utgör omständigheter som särskiljer de ifrågavarande avtalen och som hindrar att de kan betraktas som en enhet.

73. Den ovannämnda medlemsstaten har dessutom gjort gällande att det belopp som fastställts i ramavtalet, som har legat till grund för kommissionens beräkning av gränsvärdena enligt artikel 7 i direktiv 92/50, i själva verket utgör den finansiella täckning som de grekiska myndigheterna har fastställt för genomförandet av det integrerade systemet på hela territoriet och som förutom ersättningen för de tjänster som UCA tillhandahållit även inbegriper de belopp som fastställts för att täcka regionförvaltningarnas kostnader.

74. Enligt den grekiska regeringen skall värdet av de omtvistade avtalen däremot beräknas med hänvisning till vart och ett av avtalen betraktade var för sig och med hänsyn till det belopp som motsvarar ersättningen för de utförda tjänsterna med undantag av de krediter som tilldelats de enskilda upphandlande myndigheterna.

ii) Undersökning

75. Det skall först och främst klargöras att det endast är i det fall i vilket de omtvistade avtalen skall betraktas som en enhet – såsom kommissionen har föreslagit – som bestämmelserna i direktiv 92/50 är tillämpliga. Det tycks nämligen vara ostridigt mellan parterna att dessa avtal, om de i enlighet med den grekiska regeringens uppfattning betraktas individuellt, inte omfattas av de gränsvärden som fastställts i det ovannämnda direktivet.

76. Enligt artikel 7.3 i direktiv 92/50 får ”valet av beräkningsmetod [av avtalets uppskattade värde] … inte ske i syfte att kringgå detta direktiv och ej heller får en given kvantitet tjänster som krävs vid en upphandling delas upp i syfte att kringgå tillämpningen av denna artikel”.

77. Även om det i förevarande fall finns omständigheter som talar såväl för den uppfattning som kommissionen har förordat, nämligen att de omtvistade avtalen utgör en enhet, som för den motsatta uppfattning som den grekiska regeringen har gjort gällande, anser jag dock att den förstnämnda uppfattningen skall ges företräde.

78. Det ramavtal som de grekiska myndigheterna har ingått med PASEGES försätter alla de omtvistade avtal som ingår i detta i ett enda rättsligt sammanhang. Ramavtalet fungerar också som en för dessa avtal enande faktor.( ) Genom detta avtal är det inte endast tjänsternas karaktär som definierats, de upphandlande myndigheterna och enheterna som fastställts,( ) ett rättssubjekt som tillsatts för att samordna all den verksamhet som utförs för genomförande av de enskilda avtalen som angetts och den totala finansiella täckningen för åtgärden som fastställts, utan genom detta avtal anges dessutom vilka bestämmelser som tillämpats för ingåendet av de enskilda avtalen. Ramavtalet läggs systematiskt som bilaga till de avtal som ingåtts på lokal nivå( ) och dess bestämmelser utgör en del av de sistnämnda avtalen om inte annat uttryckligen anges i dessa. Dessutom visar enligt min mening ramavtalets ingående i sig att de grekiska myndigheterna betraktade de olika avtal som slöts på grundval av detta avtal som en enhet.

79. Såvitt avser avtalen för genomförande skall det framhållas att den grekiska staten återfinns som avtalspartner i vart och ett av dessa avtal, även om avtalen, såsom den grekiska regeringen har påpekat, har ingåtts av enskilda regionförvaltningar med den inom territoriet behöriga UCA och således faktiskt kännetecknas av olika upphandlande myndigheter och enheter. Innehållet i dessa avtal är i huvudsak detsamma såvitt avser den typ av tjänster som är föremål för avtalen, karaktären av de skyldigheter som var och en av de avtalsslutande parterna har åtagit sig och avtalens varaktighet. Syftet med dessa avtal är dessutom att tjänster skall utföras för genomförande av ett gemensamt mål, det vill säga genomförandet av det integrerade systemet på hela det grekiska territoriet för år 2001.( )

80. Den omständighet som den grekiska regeringen har påpekat att det ekonomiska värdet av de utförda tjänsterna är olika i förhållande till de krav som är förenade med varje regionförvaltnings territorium, på samma sätt som platsen för att utföra tjänsterna är olika, har enligt min mening däremot ingen avgörande betydelse, eftersom den inte ändrar det förhållandet att de omtvistade avtalens ursprung, föremål, varaktighet och syften i grunden är identiska.

81. Om således avtalen för genomförande skall betraktas som en enhet skall deras värde beaktas kumulativt för att avtalets uppskattade värde skall kunna bedömas. Eftersom det framgår av handlingarna i målet att vissa av avtalen för genomförande, betraktade var för sig, har ett värde som närmar sig de gränsvärden som föreskrivs i direktiv 92/50, måste slutsatsen dras att dessa gränsvärden gott och väl överskrids om värdet av alla de omtvistade avtalen läggs ihop.

82. Den grekiska regeringens påstående att kommissionen vid beräkningen av avtalens totala värde felaktigt har utgått från det belopp som fastställts i ramavtalet, vilket förutom ersättningen för de tjänster som UCA tillhandahållit även inbegriper de belopp som fastställts för att täcka regionalförvaltningarnas kostnader, saknar enligt min mening grund.

83. Förutom att detta påstående inte stöds av någon bevisning står det i strid med handlingarna i det administrativa förfarandet. Av dessa framgår det klart att kommissionen vid beräkningen av avtalens uppskattade värde inte utgick från det ovannämnda beloppet, utan i stället lade ihop värdet av de enskilda avtalen. Detta förfaringssätt har dessutom bekräftats av kommissionen vid förhandlingen.

84. Med hänsyn till det ovan anförda skall man enligt min mening, i likhet med kommissionen, dra slutsatsen att de omtvistade avtalen omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 92/50.

b) De tillhandahållna tjänsternas karaktär

i) Parternas argument

85. Kommissionen anser att en stor del av de tjänster som omfattas av de omtvistade avtalen skall kvalificeras som sådana ”topografiska tjänster” som omfattas av kategori 12 i bilaga I A till direktiv 92/50. I denna kategori ingår de åtgärder som innebär att ortofotografiska kartor används och att jordbruksarealerna fastställs på dessa kartor. Sådana tjänster kan endast tillhandahållas av yrkestopografer.

86. Den återstående delen av de omtvistade tjänsterna avser dels behandlingen av de uppgifter som insamlats och införandet av dem i en databas, vilket är åtgärder som enligt kommissionen omfattas av kategori 7, ”Datatjänster och därmed sammanhängande tjänster”, i bilaga I A till direktiv 92/50, dels införandet av de insamlade uppgifterna på anmälningsformulär, som såsom verksamhet i offentlig förvaltning däremot skall klassificeras under ”Övriga tjänster” i bilaga I B till direktivet.

87. Kommissionen anser att värdet av de tjänster som omfattas av bilaga I A till direktiv 92/50 överstiger värdet av de tjänster som omfattas av bilaga I B till detta direktiv.

88. Den grekiska regeringen har hävdat att de tjänster som omfattas av avtalen för genomförande helt och hållet, eller åtminstone till en övervägande del, utgör sådana tjänster av offentlig förvaltning som omfattas av bilaga I B till direktiv 92/50.

89. Såvitt särskilt avser de tjänster avseende hjälp till producenterna att lämna in ansökningar/anmälningar har den grekiska regeringen för det första angett att dessa tjänster, förutom hjälp med att upprätta formulär, innebär att såväl odlade arealer som boskap identifieras. Kommissionens uppfattning att dessa tjänster skall kvalificeras som topografiska tjänster kan endast gälla i fråga om identifiering av jordbruksskiften.

90. Den grekiska regeringen har för det andra gjort gällande att det underlag i form av kartor som krävs för denna identifiering tillhandahålls av jordbruksministeriet och att regionförvaltningarna, personalen på den topografiska enheten och avdelningen för jordbruksutvecklingen ger producenterna den tekniska hjälp som krävs för identifieringen. De olika UCA utför sin verksamhet för hjälp till producenterna under tillsyn av den topografiska enheten och avdelningen för jordbruksutvecklingen.

91. Den grekiska regeringen har för det tredje påpekat att eftersom de olika UCA förfogade över de uppgifter som införts i de anmälningar som lämnats in för år 2000 och det underlag i form av kartor på vilka de för detta år uppgivna jordbruksskiftena angetts, förenklades deras lokaliseringsarbete och begränsades i huvudsak till att påpeka eventuella skillnader jämfört med den situation som förelåg det föregående året. Den grekiska regeringen har uppskattat att i allmänhet omkring 70 procent av de jordbruksskiften som uppgetts för ett visst år är oförändrade året därpå.

92. Den grekiska regeringen har för det fjärde gjort gällande att åtgärderna för att lokalisera jordbruksskiften inte kräver att topografer ingriper, eftersom dessa åtgärder kan genomföras av annan specialiserad personal.

93. Den grekiska regeringen har som svar på en fråga från domstolen slutligen invänt mot att de ifrågavarande tjänsterna kvalificerats som topografiska tjänster. Kommissionen hade kommit fram till denna kvalifikation utan att göra någon ingående analys av Förenta Nationernas CPC-nomenklatur.

ii) Undersökning

94. Den undersökning som är avsedd att fastställa karaktären av de tjänster som omfattas av de omtvistade avtalen är av betydelse för att fastställa vilka bestämmelser som är tillämpliga på de aktuella avtalen. I det fall då dessa tjänster omfattas av bilaga I A till direktiv 92/50 skall bestämmelserna i detta direktiv, i enlighet med artikel 8 i detta, tillämpas helt och hållet. I motsatt fall är det endast artiklarna 14 och 16 i direktivet som i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 9 i detta har betydelse. Om det anses att tjänsterna i fråga till en del omfattas av bilaga I A och till en del av bilaga I B, såsom – även om deras ståndpunkter är olika – såväl kommissionen som, i andra hand, den grekiska regeringen har påpekat, är det, för tillämpningen av bestämmelsen i artikel 10 i direktiv 92/50, nödvändigt att fastställa huruvida värdet av de tjänster som omfattas av bilaga I A överstiger värdet av de tjänster som omfattas av bilaga I B eller vice versa.

95. Till följd av detta kan det vid denna undersökning enligt min mening inte bortses från att innehållet i de omtvistade avtalen måste analyseras. Eftersom de olika avtalen, då de alla ingåtts med genomförande av ramavtalet, har ett i stor utsträckning liknande innehåll, särskilt såvitt avser föremålet för de tjänster som de olika avtalsslutande parterna är skyldiga att utföra, skall denna analys i det följande göras med hänvisning, som exempel, enbart till bestämmelserna i det avtal som ingåtts mellan den grekiska staten, regionförvaltningen i Korint och UCA i Korint.

96. I artikel 1 i detta avtal, vid definitionen av avtalets syfte och mål, anges att kravet att upphandla tjänster för hjälp till producenter i samband med genomförandet av det integrerade systemet följer av att det konstaterats att producenterna inte själva kan identifiera odlade arealer på grundval av ortofotografier och finna uppgifter om boskap, att det inte finns tillräcklig hjälp att få från enheterna vid regionförvaltningen, att det inte finns specialiserad personal och tillräckliga datamedier och, följaktligen, att det under dessa omständigheter är svårt att följa de frister som förelagts för att genomföra det integrerade systemet.

97. Artikel 2 i avtalet, i vilken de olika avtalsslutande parternas skyldigheter definieras, består av två delar. Del A avser ”åtgärder för att identifiera de anmälda odlingsarealerna och boskapen och för att fylla i de särskilda ansökningsformulären”. Del B avser ”införande av uppgifter i ansökningsformulären i ministeriets dator för att skapa en datoriserad databas”.

98. Såvitt avser de åtgärder som omfattas av del A skall UCA åta sig att tillhandahålla nödvändig teknisk hjälp till de berörda producenterna inom gränserna för den avtalsslutande regionförvaltningens territoriella behörighet. UCA är i detta syfte skyldig att inrätta två grupper och ställa fem personer till förfogande som under tillsyn av regionförvaltningens topografiska enhet, veterinärenhet och avdelning för jordbruksutvecklingen skall ha till uppgift att på ortofotografiska kartor identifiera vilka arealer och vilka installationer för boskap som skall anmälas för att komplettera ansökningsformulären, samt inge anmälningarna till denna förvaltning och göra nödvändiga rättelser i händelse av fel.

99. Den grekiska staten skall åta sig att ställa underlag i form av kartor till förfogande för fastställande av arealerna och handskrivna register avseende sådan boskap som märkts i identifikationssyfte och i syfte att upprätta ett dataregister. Den grekiska staten skall dessutom åta sig att via regionförvaltningen till UCA utbetala ett belopp i drakmer som motsvarar det totala beloppet för de ansökningar som UCA upprättat, jämte ett belopp som utgörs av en schablonmässig ersättning för varje ansökan.

100. Regionförvaltningen skall åta sig att med hjälp av personalen på den topografiska enheten tillhandahålla producenterna teknisk hjälp i fråga om totalt 500 anmälningar av ett totalt antal som uppskattats till 1992 ansökningar. Hjälpen avseende de övriga anmälningarna skall däremot säkerställas genom UCA.

101. De åtgärder som omfattas av del B i artikel 2 i avtalet består i att införa uppgifter från anmälningarna i ett dataprogram, som upprättats av jordbruksministeriet, under tillsyn av regionförvaltningens avdelning för jordbruksutveckling, i syfte att skapa en slutgiltig databas. Den grekiska staten skall således åta sig att tillhandahålla program med instruktioner för att föra in uppgifter om arealer och boskap, att förbereda nödvändiga dataanslutningar, att ställa datakunskaper hos de egna enheterna till förfogande för den allmänna avdelningen för jordbruksutveckling och för UCA och att via regionförvaltningen till UCA utbetala ett belopp i drakmer som motsvarar det totala beloppet av de ansökningar som UCA upprättat, jämte ett belopp på 500 drakmer för varje ansökan som ersättning för att uppgifter införts i motsvarande databas och ett belopp på 1 750 drakmer för varje ansökan som ersättning för att uppgifter införts i registret för nötkreatur.

102. I artikel 3 i avtalet har förfarandet för finansieringen fastställts. I artikel 3 b har ett belopp på 6 554 025 drakmer fastställts som kostnad för en, per formulär schablonmässig, ersättning för genomförandet av åtgärderna för att identifiera och förbereda ansökningarna/anmälningarna. I artikel 3 c har ett belopp på 1 920 500 drakmer fastställts som kostnad för en, schablonmässig, ersättning per formulär för genomförandet av databehandlingen av uppgifterna i ansökningarna/anmälningarna.

103. En del av de tjänster som begärs av UCA och som kommissionen har kvalificerat som ”topografiska tjänster” består således i att på grundval av underlag i form av kartor, ortofotografier eller flygfotografier som tillhandahållits av regionförvaltningarna, identifiera odlade jordbruksarealer. Det framgår dessutom av ordalydelsen i artiklarna 1 och 2 i det avtal som ingåtts mellan den grekiska staten, regionförvaltningen i Korint och UCA i Korint att dessa åtgärder endast kan vidtas av specialiserad personal. Det skall slutligen framhållas att dessa åtgärder skall vidtas under tillsyn av personalen på regionförvaltningens topografiska enhet.

104. På grundval av dessa uppgifter skall det bedömas huruvida kommissionens kvalifikation är riktig.

105. Den grekiska regeringen har bestridit denna kvalifikation huvudsakligen såvitt avser tjänsterna för att identifiera jordbruksskiften. Dessutom är det åsidosättande av bestämmelserna i direktiv 92/50 som gjorts gällande i samband med den aktuella anmärkningen tänkbart endast om dessa tjänster kan omfattas av bilaga I A till detta direktiv. I motsatt fall skall, med hänsyn till att tjänsterna för införande av uppgifter i förvaltningens databaser är ekonomiskt marginella jämfört med övriga tjänster, de tjänster som omfattas av bilaga I B till direktivet med nödvändighet anses överväga med avseende på värdet i förhållande till de tjänster som omfattas av bilaga I A till detta, vilket får till följd att de bestämmelser om publicering som fastställts i direktivet skall tillämpas delvis.

106. Den följande undersökningen skall på grund härav endast avse den riktiga kvalifikationen av tjänsterna för identifiering av jordbruksskiften.

107. Det skall inledningsvis erinras om att det i sjunde skälet i direktiv 92/50 anges att ”[m]ed hänsyn till tillämpningen av upphandlingsförfarandena och till kontrollverksamheten är den lämpligaste beskrivningen av tjänstesektorn en uppdelning på kategorier som motsvarar bestämda kategorier i en gemensam klassificering. I bilagorna 1 A och 1 B till detta direktiv hänvisas till Förenta Nationernas CPC-nomenklatur (gemensam produktklassificering). Denna nomenklatur kan i framtiden komma att ersättas av en gemenskapsnomenklatur. Det bör därför införas bestämmelser om en anpassning av CPC-nomenklaturen i bilagorna 1 A och 1 B till följd av en sådan åtgärd”.

108. I domen i målet Tögel ansåg domstolen att det av sjunde skälet i direktiv 92/50 framgår att hänvisningarna i bilagorna 1 A och 1 B till CPC-nomenklaturen är bindande.( ) Det är således denna nomenklatur och de förklaringar som åtföljer den som kommissionen skall följa när den skall kvalificera tjänster som omfattas av ett avtal för att avgöra huruvida de omfattas av bilaga I A eller bilaga I B till direktivet.

109. Av de inlagor som kommissionen har ingett framgår inte klart på grundval av vilka uppgifter och med hänsyn till vilken exakt klass i CPC-nomenklaturen som kommissionen har kvalificerat de ifrågavarande åtgärderna som ”topografiska tjänster”.

110. Kommissionen har som svar på en skriftlig fråga från domstolen inte desto mindre hänvisat till referensnumren CPC 86753 och CPC 86721, som utgör underavdelningar till nummer CPC 867, som anges under kategori 12 i bilaga I A till direktiv 92/50.

111. Kategori 12 i bilaga I A till direktiv 92/50 motsvarar följande beskrivning: ”Arkitekttjänster, tekniska konsulttjänster och integrerade tekniska tjänster, stadsplanering och landskapsarkitektur, besläktade vetenskapliga och tekniska konsulttjänster, teknisk provning och analys.”

112. Referensnummer 867 i CPC-nomenklaturen (preliminär version), som det hänvisas till i kategori 12 i bilaga I A till direktiv 92/50, motsvarar rubriken ”arkitekttjänster, tekniska konsulttjänster och andra tekniska tjänster”. Avdelningen 8672 inbegriper ”tekniska tjänster” och omfattar underavdelningen 86721 ”tekniska konsulttjänster” som kommissionen har hänvisat till. I den förklaring som avser denna underavdelning anges att denna omfattar ”förberedande genomförbarhetsstudier, samt studier om projektinverkan”. Som exempel anges ”studier om hur topografin och geologin påverkar utarbetandet och förverkligandet av samt kostnaderna för en infrastruktur”. I förklaringen anges dessutom att utförandet av dessa tjänster inte nödvändigtvis är förenade med att ett arbete genomförs. Det anges vidare att tjänsterna exempelvis kan bestå i att ”bedöma kvaliteten på en struktur eller på den maskinella eller elektriska utrustningen i en byggnad, ingripa i egenskap av sakkunnig i tvister, bistå de offentliga myndigheterna vid utarbetandet av lagar, etc.”.

113. Vad avser underavdelningen CPC 86753, ”tjänster för prospektering av markytor”, som kommissionen också har hänvisat till, tillhör den klassen 8675, ”därmed sammanhängande vetenskapliga och tekniska konsulttjänster”. I förklaringen som hänför sig till denna underavdelning anges att det är fråga om ”tjänster för att skaffa information om form, belägenhet och/eller gränser för en del av markytorna för framställningen av kartor. Sätten att skaffa sådan information kan växla och inbegripa ... fotogrammetriska och hydrografiska planer”( ).

114. Den grekiska regeringen anser att de tjänster för hjälp som utförts av olika UCA, inbegripet de tjänster som avser identifiering av jordbruksskiften med stöd av kartor eller annat material skall kvalificeras som sådana tjänster av ”offentlig förvaltning” som omfattas av kategorin ”Övriga tjänster” (kategori 27) i bilaga I B till direktiv 92/50.

115. Frågan huruvida och i vilken utsträckning de omtvistade tjänsterna omfattas av kategori 12 i bilaga I A till direktiv 92/50 har enligt min mening inte blivit tillräckligt klargjord av kommissionen.

116. Även om det är riktigt att det av avtalen för genomförande framgår att de tjänster som UCA utfört i samband med sin hjälpverksamhet för att upprätta anmälnings- och ansökningsformulär i stor utsträckning består i att identifiera jordbruksskiften på grundval av underlag i form av kartor som tillhandahålls av behöriga myndigheter, är kommissionens uppfattning att sådana tjänster, eftersom de kräver specialiserad personal och skall utföras under tillsyn av topografiska enheter inom förvaltningen, skall kvalificeras som topografiska tjänster enligt min mening inte helt övertygande.

117. Det framgår av den förklaring som angetts ovan i punkt 113 att de tjänster för ”prospektering av markytorna” som omfattas av underavdelningen CPC 86753 – som kommissionen har hänvisat till – består i kartläggning i syfte att framställa kartor, medan det i förevarande fall däremot är ostridigt mellan parterna att de omtvistade tjänsterna endast avser identifiering av uppgifter på befintligt underlag i form av kartor. Dessutom hänför sig underavdelningen CPC 86721 ”tekniska konsulttjänster”, som kommissionen också har hänvisat till, enligt den information i den aktuella förklaringen som angetts ovan i punkt 112, till genomförbarhetsstudier av ett projekt eller studier av hur topografin inverkar på detta eller annan konsultverksamhet som inte heller har samband med genomförandet av ett arbete. Beskrivningen av detta tycks inte klart utsträcka sig till att omfatta sådana åtgärder för teknisk hjälp som de åtgärder som är föremål för denna tvist.

118. Enligt fast rättspraxis åligger det, inom ramen för en talan som väcks enligt artikel 226 EG, kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet och att förse domstolen med de uppgifter som är nödvändiga för att den skall kunna kontrollera att fördragsbrottet föreligger, utan någon möjlighet för kommissionen att stödja sig på någon presumtion.( )

119. Med hänsyn till det ovan anförda anser jag att kommissionen i förevarande fall inte har lämnat tillräckliga uppgifter för att visa att de tjänster för att identifiera jordbruksskiften som är i fråga kan kvalificeras som tjänster som omfattas av kategori 12 i bilaga I A till direktiv 92/50 och att kommissionen följaktligen har underlåtit att bevisa ett av villkoren för att det skall kunna anses att det fördragsbrott som inom ramen för den första grunden för talan har gjorts gällande mot den grekiska regeringen har fastställts.( )

120. Av ovanstående skäl och med hänsyn till mina slutsatser i frågan om huruvida den talan som är föremål för detta förfarande kan tas upp till sakprövning, kan jag inte godta förevarande anmärkning avseende åsidosättandet av bestämmelserna i direktiv 92/50.

2. Det påstådda åsidosättandet av principen om öppenhet och av icke-diskrimineringsprincipen

121. Kommissionen har i andra hand, och för det fall att domstolen skulle anse att de ifrågavarande tjänsterna helt eller till större delen omfattas av bilaga I B till direktiv 92/50, gjort gällande att de grekiska myndigheterna ändå var skyldiga att se till att förfarandet för upphandling av de omtvistade kontrakten kringgärdades av tillräcklig offentlighet, i enlighet med icke-diskrimineringsprincipen i artikel 3.2 i direktiv 92/50. Denna artikel återfinns bland de allmänna bestämmelserna i avdelning I i detta direktiv som även är tillämpliga på tjänsteavtal som omfattas av bilaga I B till detsamma.

122. Kommissionen har dessutom hänvisat till vad domstolen mer allmänt har fastställt i domen i målet Teleaustria( ) om tillämpningen av icke‑diskrimineringsprincipen och principen om öppenhet på avtal som inte regleras av gemenskapsdirektiven.

123. Domstolen har i denna dom, på samma sätt som i domen i målet Coname( ) och i domen i det ovannämnda målet Parking Brixen( ), fastställt att trots att avtal om koncession avseende offentliga tjänster på gemenskapsrättens nuvarande stadium inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 92/50, är de upphandlande enheter som ingår sådana avtal ändå skyldiga att beakta fördragets grundläggande regler i allmänhet och principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet i synnerhet.( ) Enligt domstolen innebär principerna om lika behandling och om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet särskilt en skyldighet att lämna insyn som består i att ”garantera varje potentiell anbudsgivare att upphandlingen kringgärdas av sådan offentlighet att tjänstemarknaden är öppen för konkurrens och att det går att kontrollera om upphandlingsförfarandena är opartiska”.( )

124. Den fråga som ställts i förevarande fall skiljer sig dock delvis från de frågor som var föremål för de ovannämnda rättsfallen. Medan målen Teleaustria, Coname och Parking Brixen avsåg koncession avseende offentliga tjänster som inte regleras av gemenskapsdirektiv omfattas de omtvistade avtalen däremot av tillämpningsområdet för direktiv 92/50. I detta direktiv föreskrivs olika system för offentlighet beroende på om de avtal som direktivet skall tillämpas på avser tjänster som omfattas av bilaga I A eller av bilaga I B till detsamma.

125. Denna fråga utgör föremålet för mål C-507/03, kommissionen mot Irland, som för närvarande är föremål för prövning vid stor avdelning på domstolen. I detta mål föredrog generaladvokaten Stix-Hackl sitt förslag till avgörande den 14 september 2006 och uttalade sig för att de allmänna principerna om förbud mot diskriminering och om öppenhet även skulle tillämpas på sådana tjänsteavtal som omfattas av bilaga I B till direktiv 92/50 i fråga om sådana aspekter hos bestämmelserna för dessa avtal som inte är uttryckligt reglerade av detta.

126. Eftersom jag instämmer i den lösning som generaladvokaten Stix-Hackl förordade i sitt förslag till avgörande, vilken i huvudsak är förenlig med sökandens uppfattning i förevarande mål, anser jag inte att jag, även med hänsyn till ovanstående synpunkter i frågan om huruvida talan kan tas upp till sakprövning, behöver pröva förevarande anmärkning och jag skall således endast hänvisa till vad som framförts i det ovannämnda förslaget till avgörande.

127. Det återstår att pröva huruvida den grekiska regeringen har åberopat sådana skäl som i vart fall kan motivera att det inte förelåg en skyldighet till föregående publicering avseende de omtvistade avtalen.

128. Den grekiska regeringen har i sitt bestridande av att den aktuella anmärkningen är välgrundad endast svarat att den hade sett till att åtgärderna avseende det integrerade systemet för år 2001 hade fått en tillräcklig och lämplig publicitet, vilket fått till följd att de eventuellt berörda rättssubjekten hade kunnat erbjuda jordbrukarna sina tjänster. Jordbrukarna hade dock fortfarande frihet att välja vilken person de skulle vända sig till för att få hjälp med att upprätta och inge ansökningar/anmälningar.

129. Den grekiska regeringen har som svar på kommissionens första anmärkning dock hänvisat till att artikel 11.3 b i direktiv 92/50 är tillämplig på de omtvistade avtalen. Enligt denna artikel är det tillåtet att använda ett förhandlat förfarande utan att dessförinnan publicera ett meddelande om upphandling då ”av tekniska eller konstnärliga skäl eller på grund av skyddande av ensamrätt tjänsterna bara kan tillhandahållas av en viss tjänsteleverantör”. Den grekiska regeringen har i förevarande fall särskilt hänvisat till att det fanns tekniska skäl som var avgörande för tilldelningen av de omtvistade avtalen till de olika UCA.

130. Även om det antas att det undantag, som enligt denna bestämmelse medges från regeln enligt vilken tilldelning av sådana avtal som bestämmelserna i avdelning III i direktivet skall tillämpas på skall ske efter publicering av ett meddelande om upphandling, kan åberopas i samband med den aktuella anmärkningen – som avser åsidosättandet av de allmänna principerna om öppenhet och om förbud mot diskriminering och inte försummelsen att iaktta de regler om föregående publicitet som föreskrivs i direktiv 92/50( ) – har enligt min mening Republiken Grekland inte på ett tillräckligt sätt bevisat att villkoren för att tillämpa det ovannämnda undantaget föreligger i förevarande fall. Den grekiska regeringen har i detta avseende nämligen endast allmänt bekräftat att det finns tekniska skäl avseende de omtvistade avtalens föremål och syften – skäl som enligt denna regering var avgörande för att tilldela dessa avtal till företrädarna för jordbrukarna på den ort där åtgärderna skulle genomföras – dock utan att lämna ytterligare preciseringar.

131. Med hänsyn till det ovan anförda föreslår jag således, för det fall att domstolen inte skulle instämma i mina slutsatser i frågan om huruvida den talan som är föremål för detta förfarande kan tas upp till sakprövning, att domstolen skall godta förevarande anmärkning avseende åsidosättandet av de allmänna principerna om förbud mot diskriminering och om öppenhet och fastställa att det beteende som kommissionen har gjort gällande mot Republiken Grekland inom ramen för denna anmärkning utgör ett åsidosättande av dess skyldigheter enligt fördraget.

VI – Rättegångskostnader

132. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

133. Eftersom jag föreslår att domstolen skall ogilla talan och med hänsyn till att Republiken Grekland har yrkat att sökanden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna anser jag att kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna.

VII – Förslag till avgörande

134. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall fastställa följande:

– Talan ogillas.

– Kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna.