Förslag till avgörande av generaladvokat Jacobs föredraget den 20 maj 1999. - Brottmålen mot Maria Amélia Nunes och Evangelina de Matos. - Begäran om förhandsavgörande: Tribunal de Círculo do Porto - Portugal. - Stöd från Europeiska socialfonden - Felaktigt utnyttjande - Gemenskapsrättsliga och nationella påföljder. - Mål C-186/98.



Rättsfallssamling 1999 s. I-04883



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Denna begäran om förhandsavgörande, som getts in av 4a Vara Criminal do Círculo do Porto (fjärde brottmålsavdelningen för Porto-regionen), gäller frågan vilka åtgärder en medlemsstat kan vidta när privatpersoner använder gemenskapsmedel på ett felaktigt sätt.

2 De frågor som hänskjutits har uppkommit i samband med brottmålsförfaranden som inletts mot Maria Amélia Nunes och Evangelina de Matos. Beslutet om hänskjutande innehåller inte någon redogörelse för sakomständigheterna. Det framgår emellertid av en knapphändig beskrivning i beslutets bilaga att de båda tilltalade har åtalats för förfalskning och att Evangelina de Matos dessutom är åtalad för förskingring av allmänna medel. De båda åtalen, som väckts enligt portugisisk lagstiftning,(1) rör händelser som påstås ha ägt rum åren 1986 och 1987 i samband med att bidrag beviljats av Europeiska socialfonden för olika yrkesutbildningsåtgärder. Maria Amélia Nunes har i förfarandet vid den nationella domstolen anfört att det i gemenskapsrätten föreskrivs sanktioner för fall då privatpersoner använder gemenskapsmedel på ett felaktigt sätt. Hon har gjort gällande att dessa sanktioner, som är av civilrättslig natur (återbetalning av belopp som betalats ut och innehållande av ännu inte utbetalade belopp), är tillräckliga för att tillvarata Europeiska unionens ekonomiska intressen. Mot bakgrund av gemenskapsrättens företräde framför nationell rätt kan en medlemsstat enligt hennes mening inte som straffbar handling kvalificera ett beteende som omfattas av tillämplig gemenskapsrätt. Den nationella domstolen har hänskjutit följande frågor för förhandsavgörande:

"1) Var de åtalades handlande straffbart enligt gemenskapsrätten som den förelåg vid den tidpunkt då de omständigheter som har lagts de åtalade till last inträffade?

2) Är medlemsstaterna behöriga att ålägga straffrättsliga påföljder för handlingar som i gemenskapslagstiftningen endast föranleder påföljder av civilrättslig natur, när dessa handlingar endast skadar gemenskapens ekonomiska intressen?"

3 Skriftliga yttranden har getts in av Maria Amélia Nunes, den finska och den portugisiska regeringen samt kommissionen. Domstolen har i enlighet med artikel 104.4 i rättegångsreglerna beslutat att förfarandet skall genomföras utan muntlig förhandling.

4 Tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser återfinns i rådets beslut 83/516/EEG av den 17 oktober 1983 om Europeiska socialfondens uppgifter.(2) Detta beslut innehåller allmänna bestämmelser beträffande fonden och har genomförts genom rådets förordning (EEG) nr 2950/83 av den 17 oktober 1983 om tillämpning av beslut 83/516.(3) I artikel 6.1 i förordning nr 2950/83 föreskrivs att "[n]är stöd från Europeiska socialfonden inte används i enlighet med de villkor som angetts i beslutet om godkännande, kan kommissionen innehålla, minska eller dra in detta stöd efter att ha gett den berörda medlemsstaten möjlighet att yttra sig".(4) I artikel 6.2 föreskrivs att belopp som inte använts i enlighet med villkoren skall återbetalas.

5 När man på detta sätt föreskriver vilka konsekvenserna blir av att medel inte används för avsett ändamål, är det uppenbart att gemenskapslagstiftarens avsikt inte har varit att uttömmande ange de påföljder en medlemsstat kan föreskriva i de fall då de berörda personernas beteende utgör en straffbar handling enligt nationell rätt. Huruvida ett sådant beteende kvalificeras som en straffbar handling enligt gemenskapsrätten är således inte relevant för att avgöra kärnfrågan i detta mål. Den finska och den portugisiska regeringen samt kommissionen har anfört att gemenskapen inte har getts behörighet i straffrättsliga frågor enligt fördraget. De har emellertid medgett att detta inte utgör hinder för medlemsstater att inleda ett straffrättsligt förfarande i ett fall som detta. Definitionen av förskingring och andra brott som straffbar handling, och de straff som därvid kan föreskrivas, är förvisso frågor som för närvarande inte omfattas av tillämpningsområdet för gemenskapsrätten, oavsett vilka slag av medel det är fråga om. Såsom kommer att framgå av svaret på den nationella domstolens andra fråga har medlemsstaterna emellertid enligt gemenskapsrätten en skyldighet att vidta alla effektiva åtgärder för att bestraffa missbruk av gemenskapsmedel.

6 Beträffande den andra frågan framgår det klart av domstolens praxis att en medlemsstat kan införa straffrättsliga påföljder för överträdelser som har samband med gemenskapsmedel. Jag hänvisar till domen i målet kommissionen mot Grekland,(5) där domstolen slog fast att Grekland hade åsidosatt artikel 5 i EG-fördraget (nu artikel 10 EG) genom att inte inleda straffrättsliga eller disciplinära förfaranden mot de personer som medverkade till att undanhålla jordbruksavgifter som skulle ha betalas till gemenskapsbudgeten. I domen uttalade domstolen följande:

"... när en gemenskapsrättslig reglering inte innehåller någon särskild bestämmelse i vilken föreskrivs om påföljd vid överträdelse av densamma och inte heller innehåller någon hänvisning i detta hänseende till nationella lagar eller andra författningar, är medlemsstaterna enligt artikel 5 i fördraget skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa gemenskapsrättens tillämplighet och verkan.

För detta ändamål skall medlemsstaterna, som dock har möjlighet att välja påföljder, ombesörja att överträdelser av gemenskapsrätten beivras enligt regler motsvarande de processuella och materiella regler som gäller för överträdelser av samma art och svårhetsgrad enligt nationell rätt. Påföljderna skall dock under alla omständigheter vara effektiva, stå i rimlig proportion till överträdelsen samt vara avskräckande.

Dessutom skall de nationella myndigheterna vid beivrandet av överträdelser av gemenskapsrätten iaktta samma noggrannhet som de gör vid tillämpningen av motsvarande bestämmelser i nationell lagstiftning."(6)

7 Denna dom bekräftades genom domen i målet Hansen,(7) som rörde en gemenskapsförordning om vägtransporter, med skyldighet för medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att bestämmelserna följdes. Domstolen slog fast att en medlemsstat kan införa strikt straffrättsligt ansvar för överträdelser och upprepade de slutsatser den redovisat i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland.

8 Enligt min mening innehåller dessa domar svaret på den andra frågan som ställts till domstolen. Dessutom gör de klart att medlemsstaterna inte endast har en rätt att införa straffrättsliga påföljder, utan de har en skyldighet att vidta alla effektiva åtgärder, vilket kan inbegripa straffrättsliga påföljder. Denna skyldighet följer av artikel 5 i EG-fördraget som, vilket nämndes i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland, innebär att medlemsstaterna är skyldiga att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa gemenskapsrättens tillämplighet och verkan.

9 Innebörden av den skyldighet som föreskrivs i artikel 5 i EG-fördraget understryks genom det första stycket i artikel 209a i EG-fördraget (nu artikel 280.2 EG), vari det uttryckligen föreskrivs att medlemsstaterna skall vidta samma åtgärder för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen, som de vidtar för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot deras egna ekonomiska intressen. Även om den bestämmelsen inte var i kraft vid vad som förefaller vara den aktuella tidpunkten (den infördes genom Maastrichtfördraget), belyser den ändå innebörden av artikel 5.

10 Det finns även anledning att nämna Konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen.(8) Denna konvention, som baserats på artikel K.3 i Fördraget om Europeiska unionen (artiklarna K-K.9 i Fördraget om Europeiska unionen har ersatts av artiklarna 29-42 EU), har ännu inte ratificerats av samtliga medlemsstater och är således inte i kraft. Det är emellertid intressant att notera hänvisningen i ingressen till de fördragsslutande parternas övertygelse om "att skyddet för Europeiska gemenskapernas finansiella intressen skall vara sådant att alla bedrägliga förfaranden som riktar sig mot dessa intressen blir föremål för straffrättslig lagföring" och "behovet av att belägga sådana förfaranden med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder".(9) Detta återspeglar det resonemang som användes av domstolen i domen i målet kommissionen mot Grekland.

11 Slutligen kan det konstateras att den nationella lagstiftningen, enligt den portugisiska regeringen, stämmer överens med de principer som domstolen har slagit fast i domen i målet kommissionen mot Grekland, eftersom den likabehandlar handlingar riktade mot gemenskapens finansiella intressen och handlingar riktade mot den nationella ekonomin.

Förslag till avgörande

12 Jag anser därför att de frågor som ställts av 4a Vara Criminal do Círculo do Porto skall besvaras på följande sätt:

1) Gemenskapsrätten kvalificerar inte förskingring eller otillåten användning av gemenskapsmedel som straffbara handlingar.

2) Medlemsstaterna är enligt artikel 5 i EG-fördraget (nu artikel 10 EG) skyldiga att vidta alla effektiva åtgärder för att förebygga och bestraffa sådant beteende, vilket även kan innefatta straffrättsliga påföljder. I så fall skall den påföljd som föreskrivs motsvara den påföljd som gäller för överträdelser av samma art och svårhetsgrad av nationella bestämmelser, och den skall vara effektiv, stå i rimlig proportion till överträdelsen samt vara avskräckande.

(1) - Artikel 228.1 och 228.3 samt artikel 424 i strafflagen i den lydelse som var tillämplig vid den relevanta tidpunkten.

(2) - EGT L 289, 1983, s. 38.

(3) - EGT L 289, 1983, s. 1.

(4) - Beträffande artikel 6.1 i förordning nr 2950/83 se dom av den 15 september 1998 i mål T-142/97, Branco mot kommissionen (REG 1998, s. II-3567).

(5) - Dom av den 21 september 1989 i mål 68/88 (REG 1989, s. 2965; svensk specialutgåva, volym 10).

(6) - Punkterna 23-25 i domen. Se även punkt 12 i generaladvokaten Tesauros förslag till avgörande.

(7) - Dom av den 10 juli 1990 i mål C-326/88 (REG 1990, s. I-2911, punkt 17; svensk specialutgåva, volym 10).

(8) - Konvention som utarbetats på grundval av artikel K.3 i Fördraget om Europeiska unionen, bilagd rådets akt 95/C 316/03 av den 26 juli 1995 (EGT C 316, s. 48).

(9) - Det fjärde och det femte övervägandet i ingressen.