FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

föredraget den 28 januari 20101( )

Mål C‑526/08

Europeiska kommissionen

mot

Storhertigdömet Luxemburg

”Regler för språkanvändning – Rätten till försvar – Ne bis in idem – Rättskraft – Artikel 228 EG – Direktiv 91/676/EEG – Skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket – Nationella bestämmelser som är oförenliga med bestämmelser om tidpunkten, villkoren och tekniken för spridning på mark av gödselmedel”

I – Inledning

1. Kommissionen har anmärkt på Luxemburgs införlivande av rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket( ) (nedan kallat nitratdirektivet). Det rör sig närmare bestämt om avsaknaden av förbud mot spridning av gödselmedel under vissa perioder, lagringskapacitet för gödsel, spridning av gödselmedel på starkt sluttande mark samt tekniken för spridning på mark.

2. Denna tvist är emellertid ovanlig på så vis att domstolen redan den 8 mars 2001 har bedömt liknande anmärkningar.( ) Det ska således prövas om denna omständighet utgör hinder mot talan. En annan fråga av processuell karaktär följer av den omständigheten att kommissionen till sin talan har bifogat två sakkunnigutlåtanden på engelska, förfarandet är emellertid på franska.

II – Tillämpliga bestämmelser

3. För frågan huruvida talan kan tas upp till sakprövning är framför allt artikel 228 EG (nu artikel 260 FEUF i ändrad lydelse) av betydelse. Denna artikel har följande lydelse:

”1. Om domstolen finner att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt detta fördrag, skall denna stat vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom.

2. Om kommissionen anser att den berörda medlemsstaten inte har vidtagit sådana åtgärder skall kommissionen, efter att ha gett staten tillfälle att framföra sina synpunkter, avge ett motiverat yttrande i vilket den preciserar på vilka punkter den berörda medlemsstaten har underlåtit att följa domstolens dom.

Om den berörda medlemsstaten underlåter att inom den tidsfrist som kommissionen bestämt vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom, får kommissionen väcka talan vid domstolen. Därvid skall kommissionen ange det standardbelopp eller det vite som den med hänsyn till omständigheterna anser det lämpligt att den berörda medlemsstaten skall betala.

Om domstolen finner att den berörda medlemsstaten har underlåtit att efterkomma dess dom, kan den förelägga staten att betala ett standardbelopp eller ett vite.

Detta förfarande skall inte inverka på tillämpningen av artikel 227.”

4. I sak rör det sig om genomförandet av nitratdirektivet. Syftet med direktivet fastställs i artikel 1 enligt följande:

”Detta direktiv har till syfte

– att minska vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket,

– att förhindra ytterligare sådan förorening.”

5. I förevarande fall är definitionerna i artikel 2 e–g av intresse:

”e) Gödselmedel: varje ämne som innehåller en eller flera kväveföreningar och som tillförs jorden i syfte att öka växtproduktionen. Här avses även stallgödsel, avfall från fiskodlingar samt avloppsslam.

f) Handelsgödsel: varje gödselmedel som framställts genom en industriell process.

g) Stallgödsel: träck och urin från djur eller en blandning av dessa och strömedel, även i behandlad form.”

6. I artikel 5.4 regleras innehållet i det åtgärdsprogram som är omtvistat i förevarande fall enligt följande:

”4. Åtgärdsprogrammen skall genomföras inom fyra år från det att de upprättades och skall omfatta följande obligatoriska åtgärder:

a) åtgärderna i bilaga 3,

b) de åtgärder som medlemsstaterna har angett i sina riktlinjer för god jordbrukssed enligt artikel 4, utom när detta är överflödigt på grund av åtgärderna i bilaga 3.”

7. Det rör sig närmare bestämt om följande åtgärder enligt bilagorna 2 och 3:

”Bilaga 2

Riktlinjer för god jordbrukssed

A. Riktlinjer för god jordbrukssed med målsättningen att minska nitratförorening och att ta hänsyn till förhållanden i olika delar av gemenskapen bör omfatta följande punkter i relevanta delar:

1. Tidsperioder när det inte är lämpligt att tillföra jorden gödselmedel.

2. Tillförsel av gödselmedel på starkt sluttande mark.

3. …

4. …

5. Kapacitet hos och konstruktion av lagringsutrymmen för stallgödsel, inbegripet åtgärder för att förhindra vattenförorening genom avrinning och läckage av vätskor som innehåller stallgödsel eller härrör från lagrat växtmaterial, t.ex. ensilage, till grund- och ytvattnet.

6. Tillvägagångssätt för att sprida handels- och stallgödsel till marken, inbegripet dosering och jämnhet vid spridningen, på ett sådant sätt att växtnäringsläckage till vatten hålls på en godtagbar nivå.

B. …”

”Bilaga 3

Åtgärder som ska ingå i åtgärdsprogram enligt artikel 5.4 a

1. Åtgärderna skall omfatta regler om

1. tidsperioder när spridning på mark av vissa typer av gödselmedel är förbjuden,

2. stallgödselbehållarnas lagringskapacitet, vilken skall överstiga den som erfordras för lagring under den längsta period som det i ett känsligt område är förbjudet att sprida gödselmedel, utom i fall då det kan visas för den behöriga myndigheten att den mängd gödsel som överstiger lagringskapaciteten kan bortskaffas på ett sådant sätt att miljön inte kommer till skada,

3. …”

III – Bakgrund till tvisten och yrkanden

8. Luxemburg införlivade nitratdirektivet genom storhertiglig förordning av den 20 september 1994 om användningen av organiska gödselmedel i jordbruket och om ändring av storhertiglig förordning av den 14 april 1990 angående slam från reningsverk( ) (nedan kallad den storhertigliga förordningen från år 1994).

9. Ett första fördragsbrottsförfarande avsåg denna lagstiftning. Den 8 mars 2001 slog domstolen fast att Luxemburg hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt nitratdirektivet genom att inte anta alla de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artiklarna 5.4, 5.6 och 10.1 i nämnda direktiv, jämförda med bilaga 2 avsnitt A, bilaga 3 punkt 1.3 och bilaga 5 punkt 4 e till detta direktiv. ( )

10. Under det första domstolsförfarandet ersatte Luxemburg den storhertigliga förordningen från år 1994 med storhertiglig förordning av den 24 november 2000 om användning av kvävegödselmedel i jordbruket( ) (nedan kallad storhertiglig förordning från år 2000).

11. Den 15 december 2006 uppmanade kommissionen Luxemburg på nytt enligt artikel 226 EG (nu artikel 258 FEUF i ändrad lydelse) att inkomma med yttrande (formell underrättelse) avseende bristerna vid införlivandet av nitratdirektivet. Eftersom Luxemburg inte svarade, sände kommissionen den 29 juni 2007 ett motiverat yttrande, i vilket den fastställde en slutgiltig frist på två månader för Luxemburg att åtgärda de brister i införlivandet som kommissionen hade fastställt.

12. Till följd av ett yttrande från Luxemburg som inkom den 29 maj 2008 övergav kommissionen vissa av dessa anmärkningar, men vidhöll andra. Den 2 december 2008 väckte kommissionen således förevarande talan och yrkade att domstolen ska

– fastställa att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 4 och 5 jämförda med punkt 1 i avsnitt A i bilaga 2 och punkt 1.1 i bilaga 3, punkt 5 i avsnitt A i bilaga 2 och punkt 1.2 i bilaga 3, punkt 2 i avsnitt A i bilaga 2 och punkt 6 i avsnitt A i bilaga 2 till rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket genom att inte anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet på ett fullständigt och korrekt sätt, och

– förplikta Storhertigdömet Luxemburg att ersätta rättegångskostnaderna.

13. Storhertigdömet Luxemburg har yrkat att talan ska ogillas eller avvisas.

14. Vid förhandlingen den 2 december uppmanade domstolen medlemsstaterna och institutionerna att inkomma med yttrande avseende invändningen att talan inte kan tas upp till sakprövning på grund av åsidosättande av principen non bis in idem. Utöver Luxemburg och kommissionen deltog därför Danmark, Tyskland, Grekland, Frankrike, Italien, Nederländerna, Österrike, Polen, Finland, Sverige, Förenade kungariket och parlamentet vid förhandlingen.

IV – Rättslig bedömning

A – Huruvida talan kan tas upp till sakprövning

15. Luxemburg anser att talan ska ogillas på grund av åsidosättande av reglerna om språkanvändning, och i andra hand avvisas. Talan kan inte heller tas upp till sakprövning på grund av åsidosättande av principen non bis in idem, det vill säga förbudet mot dubbelbestraffning, eftersom domstolen redan har prövat vissa av grunderna.

1. Reglerna om språkanvändning

16. Luxemburg har till stöd för sin invändning avseende språkanvändningen åberopat att kommissionen i bilagan till talan har bifogat två undersökningar på engelska utan översättning till franska.

17. Enligt artikel 29.2 a i domstolens rättegångsregler ska förevarande förfarande vara på franska, eftersom detta är ett officiellt språk i Luxemburg. Enligt artikel 29.3 första och andra meningen ska därför skriftliga inlägg och bilagor inlämnas på detta språk, och en översättning till rättegångsspråket ska bifogas alla handlingar som avfattats på ett annat språk än rättegångsspråket.

18. En talan enligt artikel 226 EG kan eventuellt inte tas upp till sakprövning om talan inte i sin helhet har avfattats på rättegångsspråket eller om kommissionen väljer ett språk som den inte får använda med avseende på denna medlemsstat. Reglerna om domstolens språkanvändning syftar nämligen framför allt till att säkerställa att talan mot en medlemsstat i ett fördragsbrottsförfarande endast kan väckas på deras officiella språk. Detta underlättar medlemsstaternas försvar.

19. I förevarande fall är talan i sin helhet avfattad på franska. Luxemburg kunde därför utan begränsningar ta del av all kritik som kommissionen hade framfört. Talan kan således, tvärtemot vad Luxemburg har hävdat, inte avvisas i sin helhet på grund av åsidosättande av reglerna om språkanvändning.

20. De båda handlingarna som är avfattade på engelska ska emellertid eventuellt avvisas. Kommissionen har i detta avseende emellertid med rätta åberopat artikel 29.3 tredje meningen i domstolens rättegångsregler. Enligt denna bestämmelse får översättningen av omfångsrika handlingar (engelska: documents, franska: pièces et documents) begränsas till utdrag. Detta skedde i förevarande fall, eftersom kommissionen i ansökan på franska återgav de delar som den ansåg vara av betydelse.

21. För det fall att det är nödvändigt att dessa handlingar beaktas i sin helhet föreskrivs i artikel 29.3 tredje stycket andra meningen i domstolens rättegångsregler att domstolen på eget initiativ eller på begäran av part alltid kan infordra en mer omfattande eller fullständig översättning. Så skedde också i förevarande fall efter det att Luxemburg hade påpekat avsaknaden av en översättning.

22. Luxemburgs försvar försvårades emellertid i vart fall på så sätt att det vid utgången av fristen för att inkomma med skriftligt svaromål ännu inte fanns någon översättning. Luxemburg hade emellertid kunna övervinna denna nackdel genom att begära en fristförlängning enligt artikel 40.2 i domstolens rättegångsregler.

23. Luxemburg hade alternativt enligt artikel 91.1 i domstolens rättegångsregler genom en särskild handling kunnat göra gällande att dess tvivel vad gäller upptagande till sakprövning ska avgöras genom ett särskilt beslut. I anslutning till avgörandet av denna fråga hade den eventuellt återigen haft möjlighet att yttra sig i saken.( )

24. Den omständigheten att Luxemburg har underlåtit att använda sig av dessa möjligheter för att undvika eventuella svårigheter vid sitt försvar kan inte medföra att de handlingar som ingetts i tvisten i enlighet med domstolens rättegångsregler ska avlägsnas från handlingarna i målet på grund av att de inte kan upptas till prövning.

25. Luxemburgs invändning vad gäller språkanvändningen ska således ogillas i dess helhet.

2. Följderna av dom av den 8 mars 2001

26. Luxemburg har vidare anfört att talan inte kan tas upp till sakprövning på grund av åsidosättande av principen ne bis in idem (förbud mot dubbelbestraffning), eftersom domstolen redan den 8 mars 2001 delvis prövade grunderna för talan i förevarande mål. Kommissionen kan därför på sin höjd tillämpa förfarandet i artikel 228.2 EG, men inte genomföra ett förfarande enligt artikel 226 EG.

27. Dessa invändningar kan enligt min uppfattning inte godtas. Principen ne bis idem är inte tillämplig på fördragsbrottsförfaranden (se nedan punkt a). Rättskraften hos domen av den 8 mars 2001 kan i princip utgöra hinder mot en ny talan. Kommissionens grunder för talan avser emellertid inte domstolens lagakraftvunna fastställanden (se nedan punkt b). Kommissionen är slutligen inte heller tvungen att genomföra ett förfarande enligt artikel 228.2 EG i stället för ett förfarande enligt artikel 226 EG (se nedan punkt c).

a) Principen ne bis idem

28. Principen ne bis idem innebär ett förbud mot att sanktionsåtgärder vidtas( ) och att åtal väcks( ) mot samma person mer än en gång för samma rättsstridiga beteende i syfte att skydda samma rättsliga intresse. Domstolen har redan prövat liknande invändningar i fördragsbrottsförfaranden och har underkänt dessa med hänvisning till att det inte är fråga om samma sak.( ) Den har emellertid inte uttryckligen fastställt om denna princip över huvud taget kan tillämpas på fördragsbrottsförfaranden.( )

29. Vissa medlemsstater anser att principen ne bis in idem inte kan tillämpas på fördragsbrottsförfarande enligt artikel 226 EG. Ett sådant förfarande leder inte till en sanktionsåtgärd utan endast till ett objektivt fastställande.( )

30. Däremot har framför allt Polen påpekat att fördragsbrottsförfarandet enligt artikel 226 EG och förfarandet för genomförande enligt artikel 228 EG utgör en enhet. Domstolen har betecknat vite och standardbelopp enligt artikel 228.2 EG som sanktionsåtgärder på vilka principen ne bis in idem i princip är tillämplig.( )

31. Jag är inte övertygad om att principen ne bis in idem är tillämplig på ett skede i fördragsbrottsförfarandet.

32. Såväl enligt artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna som enligt artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen( ), är principen tillämplig i straffrättsliga mål, som även inbegriper administrativ straffrätt, till exempel konkurrensrättsliga sanktionsförfaranden.( ) Artikel 54 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna syftar till att skydda unionsmedborgarna mot ett nytt straffrättsligt förfarande avseende samma gärning i en annan avtalsslutande stat.( )

33. Det förfarande som föreskrivs i artikel 228.2 EG utgör däremot ett särskilt rättsligt förfarande för verkställighet av domar, det vill säga en verkställighetsåtgärd. ( ) Sanktioner för att verkställa en dom har en annan karaktär än repressiva sanktioner. Dubbel verkställighet är visserligen inte möjlig men påföljder kan upprepas när detta är nödvändigt för att verkställa den ifrågasatta exekutionstiteln.

34. Det största hindret för verkställighetsåtgärder är proportionalitetsprincipen.( ) Med tillämpning av de allmänna krav som följer av denna princip( ) får varken verkställighetsåtgärder eller upprepade verkställighetsåtgärder gå utöver gränserna för vad som är lämpligt och nödvändigt för att verkställa den ursprungliga domen, och om valet står mellan flera lämpliga åtgärder ska den minst ingripande väljas och de olägenheter som orsakas får inte vara orimliga i förhållande till de åsyftade målen.

35. Även om man inte delar min uppfattning och anser att principen ne bis in idem är tillämplig på sanktioner för verkställighet skulle det gå för långt att tillämpa den på varje dom där sanktioner för verkställighet kan komma i fråga. I det fallet skulle ovannämnda princip nämligen till exempel även omfatta alla civilrättsliga domar där skyldigheten att utföra vissa handlingar eller avhålla sig från dem fastställs.

36. Dessa frågor är emellertid av underordnad betydelse i förevarande fall, eftersom rättskraften hos domen av den 8 mars 2001 innebär ett liknande hinder som principen ne bis in idem.

b) Rättskraft

37. Principen om rättskraft säkerställer såväl en stabil rättsordning och stabila rättsförhållanden som en god rättskipning. Domstolsavgöranden som vunnit laga kraft efter det att tillgängliga rättsmedel har uttömts eller fristerna för dessa har löpt ut kan inte längre angripas.( ) Rättskraften hos en dom i ett fördragsbrottsförfarande omfattar därför de sak- och rättsfrågor som faktiskt eller med nödvändighet har avgjorts i den ursprungliga domen.( )

38. Rättskraften hos en dom utgör således hinder mot en ny talan, i den mån som domstolens nya beslut kan motsäga fastställanden avseende sak- och rättsfrågor i den tidigare domen. Härvid är inte endast domslutet utan även domskälen som stöder domslutet och som således inte kan åtskiljas från detta av betydelse.( )

39. Risken för motsägelser kan uteslutas redan av det skälet att åsidosättandet av nitratdirektivet undersöks vid olika tidpunkter. Domen av den 8 mars 2001 gällde frågan huruvida Luxemburg hade införlivat bestämmelserna i nitratdirektivet den 26 februari 2000,( ) medan det i förevarande fall är fråga om införlivandet till den 29 augusti 2007. Fastställandet att Luxemburg har åsidosatt nitratdirektivet år 2000 kan inte motsäga ett fastställande att denna medlemsstat inte har åsidosatt direktivet år 2007. Det skulle emellertid inte bidra till en stabil rättsordning om man på nytt skulle tvista om rättsstridigheten av en redan fastställd överträdelse enbart av det skälet att den fortfarande pågår.

40. Ovannämnda gäller även för den omständigheten att den storhertigliga förordningen från år 1994 har ersatts av den storhertigliga förordningen från år 2000. Rättskraften utgör fortfarande hinder mot ett nytt förfarande avseende nya nationella bestämmelser, om innehållet i införlivandebestämmelserna inte har ändrats genom de nya bestämmelserna. ( )

41. I förevarande mål ska kommissionens anmärkningar därför undersökas närmare, med avseende på om dessa bestämmelser redan har prövats i dom av den 8 mars 2001. I detta avseende kommer två anmärkningar som kommissionen har framfört i fråga, nämligen den första delen av den första grunden och den tredje grunden.

Den första delen av den första grunden

42. Kommissionen har genom den första delen av den första grunden gjort gällande att det saknas förbud för spridning på mark av handelsgödsel under vissa perioder. Luxemburg anser att denna anmärkning omfattas av den första grunden i domen av den 8 mars 2001.

43. I domen av den 8 mars 2001 slog domstolen, med avseende på handelsgödsel, inom ramen för den första grunden fast att den storhertigliga förordningen från år 1994 endast avser användandet av organiskt gödselmedel i jordbruket, trots att handelsgödsel enligt artikel 2 f i nitratdirektivet också omfattas av de skyldigheter som anges i direktivet. ( )

44. Förbud mot spridning av gödselmedel under vissa tidsperioder regleras i artikel 5.4 a och punkt 1.1 i bilaga 3 till nitratdirektivet. Dessa bestämmelser var inte föremål för domen av den 8 mars 2001.

45. Domstolen kan således fastställa huruvida sådana förbud är nödvändiga eller inte med avseende på handelsgödsel, utan att motsäga domen av den 8 mars 2001. Kommissionens anmärkning omfattas följaktligen inte av rättskraften hos den tidigare domen. ( )

Den tredje grunden

46. Kommissionen har genom den tredje grunden i förevarande fall kritiserat att det saknas bestämmelser avseende spridning av handelsgödsel på starkt sluttande mark. Enligt Luxemburg har även denna grund prövats i domen av den 8 mars 2001, nämligen inom ramen för den andra grunden.

47. Medlemsstaterna ska, enligt artikel 5.4 a och punkt 1.3 a i bilaga 3 samt artikel 5.4 b, artikel 4 och punkt 2 i avsnitt A i bilaga 2 till nitratdirektivet, reglera spridning av gödselmedel på starkt sluttande mark. I domen av den 8 mars 2001 konstaterade domstolen att Luxemburg åsidosatt sina skyldigheter genom att inte föreskriva villkor för spridandet av gödselmedel på starkt sluttande mark som inte är beroende av väderförhållanden.( )

48. I motsats till vad som framkommer vid en läsning av domen av den 8 mars 2001 innehöll den storhertigliga förordningen från år 1994 emellertid inte några bestämmelser om spridning av gödselmedel på sluttande mark. Hänvisningen till väderförhållanden hänförde sig till andra bestämmelser om spridning som avsåg såväl sluttande som jämn mark.

49. Domstolen kritiserade följaktligen att det helt saknas bestämmelser om spridning av gödselmedel på sluttande mark.

50. Det undersöktes däremot inte huruvida det finns ett särskilt behov av sådana bestämmelser vad gäller handelsgödsel. Domstolen skulle i förevarande fall således kunna fastställa att Luxemburg ska reglera spridning av handelsgödsel på sluttande mark eller slå fast att detta inte behöver ske utan att motsäga domen av den 8 mars 2001.

51. Den tidigare domen utgör således inte heller hinder mot denna punkt i förevarande talan.

c) Artikel 228 EG

52. Slutligen ska jag pröva Luxemburgs argumentation om att kommissionen borde ha grundat en talan, avseende de punkter som redan prövats i domen av den 8 mars 2001, på artikel 228 EG.

53. Enligt artikel 228.1 EG ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att följa en dom som meddelats med stöd av artikel 226 EG. Om detta inte sker så kan kommissionen, enligt artikel 228.2 EG, efter ett nytt administrativt förfarande( ) väcka talan vid domstolen. Om domstolen finner att den berörda medlemsstaten har underlåtit att efterkomma dess dom, kan den förelägga staten att betala ett standardbelopp eller ett vite.

54. Luxemburgs invändning kan endast godtas om två villkor är uppfyllda. För det första måste det över huvud taget vara möjligt att genomföra ett förfarande enligt artikel 228 EG, och för det andra ska denna möjlighet utgöra hinder mot en talan enligt artikel 226 EG.

Möjligheten att genomföra ett förfarande enligt artikel 228 EG

55. Resultatet av prövningen av hinder på grund av rättskraft talar vid första anblicken mot möjligheten att genomföra ett förfarande enligt artikel 228 EG. Det förfarande som föreskrivs i artikel 228.2 EG ska anses utgöra ett särskilt rättsligt förfarande för verkställighet av domstolens domar. Det är därför endast sådan underlåtenhet från en medlemsstats sida som fastställts av domstolen med stöd av artikel 226 EG som kan prövas inom ramen för nämnda förfarande.( ) Om en grund i den nya talan inte omfattas av rättskraften hos den tidigare domen så kan man således anta att den inte heller kan avse vidtagande av åtgärder för att följa den tidigare domen.

56. Rättskraften hos en dom och dess verkställighet enligt artikel 228 EG har emellertid olika syften. Vid en tillämpning av artikel 228 EG saknar det betydelse om vissa grunder kan medföra att domstolen meddelar en dom som motsäger en tidigare dom. Avgörande är i stället om medlemsstaten har vidtagit de åtgärder som krävs för att följa en dom i ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 226 EG. Frågan vilka åtgärder som ska vidtas är emellertid inte föremål för den ursprungliga domen enligt artikel 226 EG.( ) Därmed kan rättskraften hos den tidigare domen inte utgöra hinder mot en tvist om huruvida en medlemsstat har vidtagit tillräckliga åtgärder. Med andra orda avser förfarandet enligt artikel 228 EG av naturliga skäl andra rättsliga och faktiska frågor än ett föregående förfarande enligt artikel 226 EG.

57. Det måste inte här i detalj undersökas hur långt de skyldigheter som följer av den ursprungliga domen enligt artikel 228.1 EG sträcker sig. Domstolen har i vart fall undersökt nya nationella bestämmelser med avseende på huruvida de utgör åtgärder för att följa den ursprungliga domen i dess helhet( ), eller om de utgör hinder mot att följa domen i dess helhet genom att åsidosättanden fortsätter på annat håll.( ) En ursprunglig dom åsidosätts på grund av att ett direktiv inte införlivas i den mening som avses i artikel 228.1 även när de efterföljande åtgärderna för införlivande inte är fullständiga.( ) Anmärkningen att ett direktiv inte har införlivats på ett fullständigt sätt omfattas i princip nämligen av anmärkningen att ett direktiv inte har införlivats.( )

58. Förevarande fall avser anmärkningen att den ursprungliga domen inte har genomförts fullständigt. Domstolen slog i domen av den 8 mars 2001 fast att Luxemburg över huvud taget inte hade genomfört de skyldigheter som följer av nitratdirektivet för handelsgödsel.( ) Kommissionen har nu gjort gällande att Luxemburg har underlåtit att genomföra två specifika skyldigheter som följer av direktivet med avseende på handelsgödsel.

59. Dessa specifika skyldigheter prövades inte i domen av den 8 mars 2001, i vart fall inte särskilt med avseende på handelsgödsel. Om dessa skyldigheter emellertid ska gälla för handelsgödsel, så omfattas de av konstaterandet att de krav som följer av nitratdirektivet för handelsgödsel över huvud taget inte hade genomförts.

60. Kommissionen hade således kunnat inleda ett förfarande enligt artikel 228.2 EG med avseende på den tredje delen av den första grunden och den tredje grunden.

Huruvida artikel 228.2 EG innebär hinder

61. Det ska således prövas huruvida möjligheten att väcka talan enligt artikel 228.2 EG utgör hinder mot en talan enligt artikel 226 EG. Det finns två utgångspunkter för en sådan hindrande verkan. För det första kan kommissionen vara skyldig att genomföra ett förfarande enligt artikel 228 EG. För det andra kan artikel 228.2 EG vara en speciallag (lex specialis) i förhållande till artikel 226 EG.

62. Bland annat generaladvokaten Fennelly har av ordalydelsen i artikel 228.2 EG härlett att kommissionen är skyldig att genomföra ett förfarande enligt denna bestämmelse om den ursprungliga domen inte har följts fullständigt.( ) Denna bestämmelse har nämligen formulerats i tvingande ordalag vad gäller det administrativa förfarandet.

”Om kommissionen anser att den berörda medlemsstaten inte har vidtagit sådana åtgärder (för att följa den ursprungliga domen)( ) ska kommissionen, efter att ha gett staten tillfälle att framföra sina synpunkter, avge ett motiverat yttrande.”

63. Denna text motsvarar emellertid praktiskt taget artikel 226.1 EG, enligt vilken kommissionen enligt fast rättspraxis har behörighet att företa skönsmässiga bedömningar vad gäller inledande av administrativa förfaranden.( ) Därmed utvidgas kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning, vad gäller dess möjlighet att väcka talan enligt ordalydelsen i artikel 226.2 EG, till det administrativa förfarandet. I praktiken skulle det administrativa förfarandet inte vara meningsfullt om kommissionen redan från början inte ville väcka talan.

64. För domstolen är det framför allt systematiken (l’économie) i fördragsbrottsförfarandet som är det avgörande skälet till kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning.( ) Syftet med ovannämnda förfarande är inte att identifiera varje enskilt åsidosättande av fördragen och av sekundärrätten utan att främja den enhetliga verkan av dessa bestämmelser i alla medlemsstater. Det administrativa förfarandet ska ge medlemsstaten tillfälle att frivilligt anpassa sig till fördragets krav eller, i förekommande fall, motivera sin ståndpunkt.( ) Därav utvecklades dessutom idén att kommissionen och medlemsstaterna inom ramen för fördragsbrottsförfarandet kan ”förhandla” om på vilket sätt medlemsstaten frivilligt kan uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget eller i förekommande fall motivera sin ståndpunkt.( )

65. Enligt den bindande formuleringen i artikel 226 är kommissionen därför inte skyldig att under vissa förutsättningar inleda ett förfarande utan enbart att vidta de förfarandeåtgärder som föreskrivs innan den kan väcka en talan.

66. För artikel 228.2 EG gäller redan på grund av den liknande formuleringen samma sak som för artikel 226 EG.( ) Kommissionen är således inte skyldig att inleda ett förfarande enligt artikel 228 EG om den anser att en medlemsstat inte har vidtagit alla de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom.

67. Artikel 228.2 EG, som föreskriver ett mer speciellt förfarande, har företräde i förhållande till artikel 226 EG.( ) Generaladvokaten Fennelly har påpekat att artikel 228.2 EG uttryckligen inte påverkar förfarandet enligt artikel 227 EG, men medger inte ett sådant undantag för artikel 226 EG.( ) Det ligger följaktligen inom kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning att avgöra om den ska inleda ett förfarande enligt artikel 228.2 EG – den kan dock inte i stället välja att tillämpa artikel 226 EG.

68. Domstolen har visserligen åtminstone i ett fall efter införandet av artikel 228.2 EG tillåtit kommissionen att väcka en talan enligt artikel 226 EG på grund av underlåtenhet att följa en tidigare dom.( ) I det fallet hade en talan enligt artikel 228.2 EG förmodligen avvisats redan av det skälet att kommissionen genomförde det administrativa förfarandet innan bestämmelsen infördes. ( )

69. Av större betydelse är att kommissionen regelbundet genom ett första fördragsbrottsförfarande gör gällande att en medlemsstat fullständigt har underlåtit att införliva ett direktiv och därefter genomför ett eller till och med flera nya fördragsbrottsförfaranden enligt artikel 226 EG på grund av ofullständigt eller felaktigt införlivande av direktiv.( ) Varken domstolen eller medlemsstaterna har hittills ifrågasatt detta tillvägagångssätt.

70. Detta tillvägagångssätt talar för att artikel 228.2 EG ska anses som en speciallag i förhållande till artikel 226 EG och begränsas till talan som uttryckligen avser bristfälliga åtgärder för att följa en ursprunglig dom enligt artikel 226 EG. Förfaranden till följd av andra åsidosättanden som innebär bristfälliga åtgärder för att följa domar kan däremot grunda sig på artikel 226 EG fram till gränsen för rättskraften hos tidigare domar.

71. För denna lösning talar även systematiken i fördragsbrottsförfarandet som ligger till grund för kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning avseende frågan huruvida ett fördragsbrottsförfarande ska inledas och genomföras. Det ankommer i första hand på kommissionen att avgöra hur iakttagandet av fördragen kan genomföras på bästa sätt. Härvid kan kommissionen bland annat inrikta sig efter principen om lojalt samarbete med medlemsstaterna, även om denna princip inte utgör ett hinder för kommissionen att välja vissa metoder för säkerställande av gemenskapsrättens iakttagande.( ) Vid tveksamhet om huruvida en tidigare dom har åsidosatts kan det vara meningsfullt att underlåta att föra en tvist under direkt hot om sanktioner enligt artikel 228.2 EG, utan inledningsvis välja ett vanligt fördragsbrottsförfarande. Detta gäller framför allt när brister i efterlevnaden eventuellt beror på att den berörda medlemsstaten efter kommissionens enträgna begäran vidtagit särskilt snabba genomförandeåtgärder.

72. I artikel 260.3 FEUF, genom vilken tidigare artikel 228 EG kompletteras, betonas betydelsen av kommissionen utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller genomförandet av gemenskapsrätten genom fördragsbrottsförfaranden. Enligt denna bestämmelse kan kommissionen i framtiden till och med redan i det första förfarandet enligt artikel 258 FEUF yrka att den berörda medlemsstaten ska förpliktas att betala ett standardbelopp eller vite på grund av underlåtenhet att anmäla genomförandeåtgärder. Domstolen får däremot, till skillnad från vad som gäller för standardbelopp enligt tidigare artikel 228.2 EG,( ) enbart fastställa ett vite som uppgår till det belopp som kommissionen har yrkat. Det ankommer följaktligen enbart på kommissionen att avgöra om den i detta skede ska utöva ännu starkare påtryckningar mot medlemsstaterna för att påskynda genomförandet av gemenskapsrätten. Den är emellertid uppenbarligen inte skyldig att göra detta.

73. Möjligheten att väcka en talan enligt artikel 228.2 EG på grund av de anmärkningar som kommissionen anfört i förevarande fall utgör således inte hinder mot en talan enligt artikel 226 EG. Talan kan således tas upp till sakprövning i sin helhet.

B – Prövning i sak

74. Kommissionen har åberopat fyra grunder till stöd för sin talan, vilka avser innehållet i åtgärdsprogrammen enligt artikel 5 i nitratdirektivet. Innan jag undersöker dessa närmare ska jag framföra två synpunkter avseende Luxemburgs argumentation och avseende de rättsliga grunderna för åtgärdsprogrammen.

1. Luxemburgs argumentation

75. Luxemburg har inte förrän i dupliken bestritt kommissionens grunder för talan. Enligt artikel 42.2 i domstolens rättegångsregler får nya grunder inte åberopas under rättegången, det vill säga efter svaromålet, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet.( )

76. Luxemburg hade emellertid redan från början kännedom om grunderna för talan som angetts i ansökan. Luxemburgs invändningar i dupliken har således inkommit för sent.

77. Jag kommer därför huvudsakligen pröva huruvida talan är grundad och enbart i andra hand undersöka Luxemburgs invändningar för det fall att domstolen trots detta vill yttra sig om dessa.

2. De rättsliga grunderna för åtgärdsprogrammen

78. Enligt artikel 1 har nitratdirektivet till syfte att minska vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket och att förhindra ytterligare sådan förorening.

79. Medlemsstaterna ska i detta syfte bland annat ange alla känsliga områden som kan förorenas av nitrat om det inte vidtas några skyddsåtgärder. Enligt artikel 5.1 ska medlemsstaterna upprätta åtgärdsprogram för dessa områden. Luxemburg har enligt artikel 5.3 förklarat att det kommer att genomföra dessa åtgärdsprogram inom hela sitt territorium enligt de krav som fastställs i direktivet.

80. Såsom framgår av elfte skälet i direktivet ska sådana åtgärdsprogram omfatta åtgärder för att begränsa spridningen på marken av alla kvävegödselmedel och särskilt fastställa gränser för användningen av stallgödsel.

81. Enligt artikel 5.4 a och b i nitratdirektivet ska åtgärdsprogrammen omfatta de åtgärder som anges i bilaga 3 och de åtgärder som anges i riktlinjerna för god jordbrukssed som är obligatoriska åtgärder. Riktlinjer för god jordbrukssed ska enligt artikel 4.1 a åtminstone omfatta de punkter som anges i avsnitt A i bilaga 2.

82. Förhållandet mellan åtgärder enligt bilaga 3 till nitratdirektivet och riktlinjerna för god jordbrukssed regleras i artikel 5.4 b. De sistnämnda medtas endast i åtgärdsprogrammen, om detta inte är överflödigt på grund av åtgärderna i bilaga 3.

3. Den första grunden – Tidsperioder för spridning på marken

83. Den första grunden är uppdelad i tre delar avseende tillvägagångssätt och tidsperioder för spridning av gödselmedel. Enligt kommissionen finns de relevanta bestämmelserna i punkt 1 i avsnitt A i bilaga 2 och i punkt 1.1 i bilaga 3 till nitratdirektivet.

84. Enligt punkt 1 i avsnitt A i bilaga 2 till nitratdirektivet ska riktlinjer för god jordbrukssed i relevanta delar omfatta tidsperioder när det inte är lämpligt att tillföra jorden gödselmedel.

85. Enligt punkt 1.1 i bilaga 3 till nitratdirektivet ska åtgärdsprogrammen omfatta regler om tidsperioder när spridning på mark av vissa typer av gödselmedel är förbjuden. Denna bestämmelse ersätter punkt 1 i avsnitt A i bilaga 2 och är därför ensam avgörande enligt artikel 5.4 b.

Den första delgrunden

86. Kommissionen har inledningsvis gjort gällande att handelsgödsel inte beaktas i de luxemburgska bestämmelserna om tidsperioder när spridning på mark av vissa typer av gödselmedel är förbjuden.

87. Enligt artikel 2 e i nitratdirektivet är gödselmedel varje ämne som innehåller en eller flera kväveföreningar och som tillförs jorden i syfte att öka växtproduktionen. Enligt artikel 2 f är handelsgödsel varje gödselmedel som framställts genom en industriell process. Bestämmelserna för gödselmedel gäller således även för handelsgödsel.( )

88. Vad gäller förbud mot spridning för vissa tidsperioder har domstolen med avseende på riktlinjerna för god jordbrukssed enligt punkt 1 i avsnitt A i bilaga 2 till nitratdirektivet slagit fast att det utifrån objektiva kriterier, såsom varje regions geologiska och klimatologiska egenskaper, ska bedömas huruvida ett sådant krävs.( ) Detta måste även gälla för punkt 1.1 i bilaga 3, eftersom dessa bestämmelser har samma syfte som god jordbrukssed.

89. Det kan i princip antas att de objektiva grunderna för ett förbud mot spridning av gödsel även gäller för handelsgödsel. Luxemburg har under domstolsförfarandet inte heller framfört några argument på denna punkt. Det är av ekonomiska skäl visserligen inte sannolikt att jordbrukare sprider handelsgödsel under denna tidsperiod. Medan gödsel produceras även när det är meningslöst att gödsla, gäller för handelsgödsel dessutom att detta måste beaktas. Men detta kan inte rättfärdiga att handelsgödsel inte beaktas vid förbuden.( ) Av rättssäkerhetsskäl krävs att det fastställs att inte heller handelsgödsel får spridas under dessa perioder.

90. Luxemburg har således gjort sig skyldig till ett åsidosättande av artikel 5.4 b och punkt 1.1 i bilaga 3, genom att inte beakta handelsgödsel i bestämmelserna om de tidsperioder när spridning på mark av vissa typer av gödselmedel är förbjuden.

Den andra delgrunden

91. Kommissionen har genom den andra delgrunden gjort gällande att de luxemburgska bestämmelserna om tidsperioder när spridning på mark av vissa typer av gödselmedel är förbjuden inte är tillämpliga på betesmark. Den har helt riktigt påpekat att det inte uttryckligen föreskrivs några undantag för vissa typer av jordbruksmark.

92. Samtidigt är i detta avseende även de objektiva kriterierna relevanta, särskilt Luxemburgs geologiska och klimatologiska egenskaper. Kommissionen har visserligen presenterat undersökningar som visar att betesmark till skillnad från vegetationsfri mark, under de geografiska och klimatologiska förhållanden som råder i Luxemburg, även upptar små mängder kväve på hösten och vintern. Ett förbud mot gödsling är emellertid även nödvändigt enligt dessa undersökningar. Denna uppfattning är förenlig med domstolens konstateranden med avseende på Nederländerna,( ) vars klimat snarare gynnar ett kväveupptagande på hösten och vintern, medan klimatet i Luxemburg präglas av landets något högre läge.

93. Kommissionens ståndpunkt bestreds inte i Luxemburgs för sent inkomna invändning . Påståendet att betesmark upptar mer kväve än vad kommissionen har antagit kräver veteskapliga bevis, som Luxemburg uttryckligen har underlåtit att inge. Även om en liten mängd kvävegödsling skulle användas framstår den maximalt tillåtna mängden på 80 kg per hektar som alltför hög. Enligt punkt 2 i bilaga 3 i nitratdirektivet är det tillåtet att sprida 170 kg under hela året. Att tillåta nästan hälften av denna mängd under vinterhalvåret skulle antyda att vegetationen nästan använder lika mycket kväve under denna period som under sommarhalvåret.

94. Luxemburg har därför åsidosatt artikel 5.4 b och punkt 1.1 i bilaga 3 till nitratdirektivet, eftersom bestämmelserna om tidsperioder när spridning på mark av vissa typer av gödselmedel är förbjuden inte gäller för betesmark.

Den tredje delgrunden

95. Kommissionen har slutligen kritiserat den omständigheten att den behöriga ministern, enligt artikel 7 i den storhertigliga förordningen, vid särskilda väderförhållanden eller vid ovanliga händelser som avser en jordbruksverksamhet kan införa undantag från förbudsperioderna. Kommissionen anser att denna undantagsbestämmelse måste preciseras.

96. Nitratdirektivet innehåller inga undantag från förbudet mot spridning. Undantag kan därför endast tillåtas om de innebär en ytterligare konkretisering av förbuden.

97. En sådan konkretisering är möjlig vid särskilda väderförhållanden, eftersom förbudet mot spridning ska fastställas på grundval av objektiva klimatologiska kriterier. Vid en standardiserad förbudsperiod på grundval av statistiska meteorologiska uppgifter skulle man till exempel kunna tänka sig att gödselmedel kan spridas tidigare när vegetationsperioden börjar särskilt tidigt ett år. Sådana objektiva kriterier för undantag måste emellertid definieras exakt, eftersom det endast på så sätt kan säkerställas att de behöriga myndigheterna iakttar den ram som har angetts i nitratdirektivet.

98. Det saknas emellertid rättslig grund i nitratdirektivet för undantag på grund av särskilda verksamhetsförhållanden. De är därför i vart fall otillåtna.

99. Luxemburgs för sent inkomna invändningar hade inte heller kunna godtas i det fallet. Det är inte avgörande huruvida kommissionens förslag till en formulering av undantag skulle införliva nitratdirektivet bättre än de gällande bestämmelserna. Avgörande är enbart om de gällande undantagsbestämmelserna är förenliga med direktivet. Det räcker inte heller att undantag endast kan medges av de behöriga ministerierna i Luxemburg. Dessa myndigheter är säkerligen utmärkt kvalificerade, men enbart förvaltningspraxis, som kan ändras av myndigheten efter eget gottfinnande och som inte offentliggörs i tillräcklig utsträckning, kan emellertid inte anses utgöra ett giltigt genomförande av de skyldigheter som medlemsstaterna har enligt EG‑fördraget.( ) Dessutom är medlemsstaterna, inom ramen för nitratdirektivet, vilket innehåller komplicerade och tekniska bestämmelser på miljörättsområdet, särskilt skyldiga att se till att den lagstiftning de antar för att införliva detta direktiv är tydlig och precis.( )

100. Undantagsbestämmelserna i artikel 7 i den storhertigliga förordningen från år 2000 är därför inte förenliga med artikel 5.4 b och punkt 1.1 i bilaga 3 till nitratdirektivet.

4. Den andra grunden, lagringskapacitet för stallgödsel

101. Kommissionen har genom sin andra grund för talan gjort gällande att endast nya och moderniserade anläggningar måste ha tillräcklig lagringskapacitet för gödselvatten enligt artikel 8 i den storhertigliga förordningen. Denna skyldighet gäller inte för befintliga anläggningar.

102. Enligt punkt 5 i avsnitt A i bilaga 2 till nitratdirektivet bör riktlinjer för god jordbrukssed i relevanta delar omfatta kapacitet hos och konstruktion av lagringsutrymmen för stallgödsel, inbegripet åtgärder för att förhindra vattenförorening genom avrinning och läckage av vätskor som innehåller stallgödsel eller härrör från lagrat växtmaterial, t.ex. ensilage, till grund- och ytvattnet.

103. Enligt punkt 1.2 i bilaga 3 ska åtgärdsprogram omfatta regler om stallgödselbehållarnas lagringskapacitet. Denna skall överstiga den som erfordras för lagring under den längsta period som det i ett känsligt område är förbjudet att sprida gödselmedel, utom i fall då det kan visas för den behöriga myndigheten att den mängd gödsel som överstiger lagringskapaciteten kan bortskaffas på ett sådant sätt att miljön inte kommer till skada.

104. Kraven på god jordbrukssed kompletterar bilaga 3 i den mån de avser konstruktion av lagringsutrymmen. Vad gäller den omtvistade lagringskapaciteten som ligger till grund för denna anmärkning är däremot enbart punkt 1.2 i bilaga 3 avgörande.

105. Begreppet stallgödsel omfattar, enligt artikel 2 g i nitratdirektivet, träck och urin från djur och därmed även gödselvatten. Det måste därför finnas tillräckligt med lagerkapacitet för gödselvatten.

106. Nitratdirektivet innehåller inga undantag för befintliga anläggningar som inte har moderniserats. Det enda tillåtna undantaget är bevis för att organiskt gödselmedel som inte kan lagras bortskaffas på ett sådant sätt att miljön inte kommer till skada.( ) Artikel 8 i den storhertigliga förordningen innehåller emellertid inte ett sådant villkor.

107. Tvärtemot Luxemburgs uppfattning, som framfördes för sent. finns det inte heller något skäl att undanta befintliga företag. Om dessa varken har tillräckligt med lagerkapacitet eller kan säkerställa att gödselmedel bortskaffas på ett sådant sätt att miljön inte kommer till skada, är de nämligen tvungna att sprida organiskt gödselmedel vid en olämplig tidpunkt. De kommer därmed nödvändigtvis att skada miljön, vilket nitratdirektivet avser att undvika.

108. Domstolen har dessutom redan slagit fast att kraven enligt nitratdirektivet, och således även bestämmelserna om tillräcklig lagerkapacitet, är förenliga med proportionalitetsprincipen, principen att förorenaren ska betala och den grundläggande äganderätten.( )

109. Artikel 8 i den storhertigliga förordningen från år 2000 är därför inte förenlig med artikel 5.4 b och punkt 1.2 i bilaga 3 till nitratdirektivet.

5. Den tredje grunden – Spridning av handelsgödsel på sluttande mark

110. Kommissionen har genom den tredje grunden för talan, utan att bli motsagd, kritiserat att de luxemburgska bestämmelserna om spridning av gödselmedel på sluttande mark, i punkt 6 i avsnitt A i artikel 6 i den storhertigliga förordningen från år 2000, inte omfattar handelsgödsel.

111. Enligt punkt 2 i avsnitt A i bilaga 2 till nitratdirektivet bör riktlinjer för god jordbrukssed i relevanta delar omfatta tillförsel av gödselmedel på starkt sluttande mark. Sådana bestämmelser är framför allt nödvändiga i Luxemburg.( ) Det föreskrivs inte något undantag för handelsgödsel.( )

112. Luxemburg har således åsidosatt artikel 5.4 a och punkt 2 i avsnitt A i bilaga 2 i nitratdirektivet genom att inte anta bestämmelser om spridning av handelsgödsel på starkt sluttande mark.

6. Den fjärde grunden – Tekniken för spridning på mark

113. Kommissionen har genom den fjärde grunden kritiserat att Luxemburg inte har antagit några bestämmelser om tekniken för spridning på mark, i synnerhet avseende jämn och effektiv spridning.

114. I punkt 6 i avsnitt A i bilaga 2 föreskrivs att riktlinjerna för god jordbrukssed i relevanta delar bör omfatta tillvägagångssätt för att sprida handels- och stallgödsel till marken, inbegripet dosering och jämnhet vid spridningen, på ett sådant sätt att växtnäringsläckage till vatten hålls på en godtagbar nivå.

115. Eftersom sådana bestämmelser inte finns i Luxemburg, kan det fastställas att bestämmelsen har åsidosatts.

116. Luxemburgs för sent framförda argumentation hade inte påverkat denna slutsats. Huruvida bestämmelser om tekniken för spridning var nödvändiga eller inte med avseende på den tekniska standarden på det luxemburgska jordbruket saknar betydelse för medlemsstaternas skyldighet att införliva direktivet på ett korrekt och fullständigt sätt.

V – Rättegångskostnader

117. Enligt artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler ska tappande part, det vill säga Luxemburg, förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

VI – Förslag till avgörande

118. Jag föreslår därför att domstolen fattar följande beslut:

1. Storhertigdömet Luxemburg har åsidosatt rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket, genom att inte vidta alla åtgärder som krävs för att efterkomma artikel 5.4 i direktivet jämförd med punkterna 2 och 6 i avsnitt A i bilaga 2 och punkterna 1.1 och 1.2 i bilaga 3.

2. Luxemburg ska ersätta rättegångskostnaderna.