Förslag till avgörande av generaladvokat Jacobs föredraget den 26september2002. - Europeiska kommissionen mot Storhertigdömet Luxemburg. - Fördragsbrott - Artikel 7.2 och 7.4 i förordning (EEG) nr 259/93 - Kvalificering av syftet med en avfallstransport (återvinning eller bortskaffande) - Förbränning av avfall - Punkt R 1 i bilaga 2 B till direktiv 75/442/EEG - Begreppet huvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi. - Mål C-458/00.



Rättsfallssamling 2003 s. I-01553



Generaladvokatens förslag till avgörande

1. I denna talan som har väckts enligt artikel 226 EG har kommissionen hävdat att invändningar som har framställts av Storhertigdömet Luxemburg mot vissa transporter av avfall till andra medlemsstater, vilket där huvudsakligen skall användas som bränsle, varit oberättigade och inneburit ett åsidosättande av artikel 7.2 och 7.4 i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (nedan kallad förordningen) och artikel 1 f jämförd med rubrik R1 i bilaga 2 B till rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (nedan kallat avfallsdirektivet eller direktivet). Kommissionen har därför yrkat att domstolen skall fastställa att Luxemburg har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 2, 6 och 7 i förordningen och artikel 1 f jämförd med rubrik R1 i bilaga 2 B till direktivet.

2. Målet rör i huvudsak åtskillnaden mellan förfaranden för bortskaffande av avfall och förfaranden för återvinning, och särskilt frågan huruvida förbränning av kommunalt avfall vid en förbränningsanläggning, där det mesta av eller all den värme som genereras används som energi, utgör ett bortskaffnings- eller ett återvinningsförfarande.

Tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser

Direktivet

3. I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna skall besluta om lämpliga åtgärder för att främja "(a) för det första, att avfall inte uppkommer och att avfall inte har skadliga egenskaper eller att mängden avfall och avfallets skadlighet begränsas" och "(b) för det andra (i) att avfall återvinns genom återanvändning, vidareutnyttjande, materialåtervinning eller andra processer som syftar till att utvinna sekundära råvaror, eller (ii) att avfall används som energikälla".

4. I artikel 5 i direktivet anges principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet. I artikeln föreskrivs följande:

"1. Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder, genom samarbete mellan medlemsstater när detta är nödvändigt eller tillrådligt, för att upprätta ett gemensamt, ändamålsenligt utformat nätverk av anläggningar eller andra inrättningar för bortskaffandet, med beaktande av bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader. Nätverket måste utformas så att gemenskapen som helhet kan ta hand om sitt avfall och så att medlemsstaterna var för sig närmar sig detta mål, med hänsyn tagen både till geografiska förhållanden och behovet av specialiserade anläggningar för vissa typer av avfall.

2. Nätverket måste även utformas så att det blir möjligt att ta hand om avfallet vid någon av de närmast belägna lämpliga anläggningarna med användning av de bäst anpassade metoderna och den bästa tekniken, så att en hög nivå för miljö- och hälsoskyddet säkerställs."

5. I direktivet definieras bortskaffande som "de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga 2 A" och återvinning som "de förfaranden som omfattas av bestämmelserna i bilaga 2 B".

6. Bilagorna 2 A och 2 B till direktivet är rubricerade Bortskaffningsförfaranden respektive Återvinningsförfaranden. Båda bilagorna föregås av en anmärkning i vilken anges att de omfattar förfaranden "som förekommer i praktiken".

7. Bland de bortskaffningsförfaranden som anges i bilaga 2 A finns följande:

"D10 Förbränning på mark".

8. Bland de återvinningsförfaranden som anges i bilaga 2 B finns följande:

"R1 Huvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi".

Förordningen

9. Förordningen grundas på artikel 130s i EG-fördraget (nu artikel 175 EG). Förordningens syfte är att införa ett harmoniserat system av förfaranden genom vilka avfallstransporterna kan begränsas för att säkerställa skyddet av miljön.

10. I kapitel A och B i avdelning II i förordningen, rubricerad Transport av avfall mellan medlemsstater, anges förfaranden som skall följas vid transport av avfall för bortskaffande respektive återvinning.

11. I förordningen anges definitioner av begreppen bortskaffande och återvinning, vilka används i direktivet.

12. Förfarandet vid transporter av avfall för återvinning varierar beroende på avfallstypen. I bilagorna 2-4 till förordningen klassificeras ett visst avfall i en av tre listor. Bilaga 2 innehåller en Grön avfallslista med avfall som normalt inte utgör en fara för miljön om det återvinns på ett korrekt sätt i destinationslandet. Bilaga 3 innehåller en Gul avfallslista och bilaga 4 en Röd avfallslista som omfattar avfall som anses särskilt farligt. Transporter av avfall som anges i bilaga 2 för återvinning skall endast åtföljas av ett dokument med viss föreskriven information. För transporter av annat avfall för återvinning (inklusive det avfall som är i fråga i tvisten vid den nationella domstolen) och transporter av avfall för bortskaffande gäller nedanstående förfarande.

13. När producenten eller innehavaren av avfallet, i allmänhet kallad anmälaren, har för avsikt att transportera detta avfall från en medlemsstat till en annan, skall han anmäla detta till den behöriga destinationsmyndigheten och sända en kopia av anmälan till behöriga avsändarmyndigheter samt till mottagaren.

14. Anmälan skall göras med hjälp av den fraktsedel som utfärdas av den behöriga avsändarmyndigheten. I samband med anmälan skall anmälaren fylla i fraktsedeln och på begäran från behöriga myndigheter tillhandahålla kompletterande uppgifter och dokumentation. Anmälaren skall på fraktsedeln särskilt ange uppgifter om i) ursprung, sammansättning och mängd avseende avfallet och ii) de bortskaffnings- eller återvinningsförfaranden som anges i bilaga 2 A eller 2 B till direktivet.

15. I fråga om transport av avfall för återvinning skall anmälaren på fraktsedeln även ange i) den planerade metoden för bortskaffande av restavfall sedan återvinning skett, ii) mängden återvunnet material i förhållande till restavfallet och iii) det uppskattade värdet av det återvunna materialet.

16. I fråga om avfall för bortskaffande ansvarar destinationsmedlemsstaten för att meddela tillstånd till transporten. Avsändarmedlemsstaten har rätt att invända och destinationsmedlemsstaten får endast meddela tillstånd om sådana invändningar inte har framförts. I fråga om avfall för återvinning har avsändarmedlemsstaten och destinationsmedlemsstaten rätt att invända mot en transport, men i regel krävs inget uttryckligt tillstånd.

17. Den viktigaste skillnaden mellan de förfaranden som gäller vid transport av avfall för återvinning respektive avfall för bortskaffande rör de grunder som olika berörda behöriga myndigheter kan åberopa när de framställer invändningar mot en planerad transport.

18. I fråga om avfall för bortskaffande skall invändningarna grundas på artikel 4.3. Enligt denna artikel tillåts särskilt i) medlemsstaterna att helt eller delvis förbjuda eller systematiskt invända mot transporter av avfall för att genomföra principerna om närhet, prioritering av återvinning och tillräcklig egenkapacitet på gemenskapsnivå och nationell nivå i enlighet med direktivet och ii) de behöriga avsändar- och destinationsmyndigheterna att göra skäliga invändningar mot planerade transporter som inte sker i enlighet med direktivet för att genomföra principen om tillräcklig egenkapacitet på gemenskapsnivå och nationell nivå.

19. I fråga om avfall för återvinning skall invändningarna grundas på artikel 7.4. I artikel 7.4 a anges fem fall när de behöriga destinations- och avsändarmyndigheterna får framföra motiverade invändningar. Dessa fall omfattar inte invändningar som grundar sig på principerna om närhet och tillräcklig egenkapacitet.

Domstolens rättspraxis

20. Två av domstolens avgöranden är av särskilt intresse i samband med förevarande mål.

21. För det första slog domstolen i sin dom i målet Dusseldorp fast att principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet inte är tillämpliga på avfall för återvinning. Detta avfall skall därför kunna cirkulera fritt mellan medlemsstaterna för att behandlas, för så vitt transporten inte utgör en fara för miljön.

22. För det andra konstaterade domstolen i sin dom i målet ASA Abfall att det som framför allt utmärker en återvinningsåtgärd är att åtgärdens huvudsyfte är att avfallet kan användas på ett användbart sätt, genom att ersätta andra material som annars skulle ha behövts för detta ändamål och därigenom bidra till att bevara naturresurserna. Detta mål rörde bland annat den riktiga klassificeringen i enlighet med förordningen (det vill säga som en åtgärd för återvinning eller bortskaffande) av en deponering av avfall i en nedlagd saltgruva för att fylla hålrum i gruvan.

23. I domen i målet ASA fastställde domstolen att uppräkningen i artiklarna 4.3 och 7.4 av de fall då en medlemsstat kan motsätta sig transport av avfall mellan medlemsstater är fullständig.

Talan om åsidosättande

24. I början av år 1998 lämnade företaget NTMR (Négoce de tous matériaux réutilisables) in två meddelanden till den behöriga myndigheten i Luxemburg i vilka tillstånd söktes för att transportera hushållsavfall och liknande avfall som omfattas av punkt AD160, "Kommunalt avfall, hushållsavfall", i bilaga 3 (gul avfallslista) till förordningen. Det framgår att det i NTMR:s meddelanden angavs att transporten avsåg avfall som skulle bearbetas vid förbränningsanläggningen i Strasbourgs kommun. Enligt kommissionen (som inte har blivit emotsagd på denna punkt) framgår det av ett brev från prefekten i Bas-Rhin, daterat den 3 juli 1998, att förbränningen vid denna anläggning tillåter att all den energi som därvid genereras återvinns.

25. Genom beslut av den 1 oktober 1998 klassificerade den behöriga myndigheten i Luxemburg transporten som transport av avfall för bortskaffande, vilket endast kunde transporteras om det förelades bevis på att avfallet av tekniska orsaker eller till följd av otillräcklig kapacitet inte kunde överlämnas till en bortskaffningsanläggning i Luxemburg. Myndigheten motiverade denna omklassificering med att förbränning av avfall i en anläggning, där huvudsyftet är värmebehandling med avsikt att mineralisera avfallet, oavsett om den värme som produceras återvinns, i Luxemburg anses vara ett bortskaffningsförfarande enligt rubrik D10 i bilaga 2 A till avfallsdirektivet.

26. På grund av att dessa fakta antydde att Luxemburg hade åsidosatt sina skyldigheter enligt förordningen och direktivet, skickade kommissionen en formell underrättelse, vilken inte besvarades. Kommissionen utfärdade därför ett motiverat yttrande. I sitt svar vidhöll Luxemburg i huvudsak att det faktum att den energi kan återvinnas, som genereras vid ett förfarande för bearbetning av avfall, inte hindrar att detta förfarande klassificeras som ett bortskaffningsförfarande enligt rubrik D10 i bilaga 2 A till direktivet, att Luxemburg hade omklassificerat förfarandet med de franska myndigheternas medgivande, att artiklarna 3 och 4, inte artiklarna 6 och 7, i förordningen därför var tillämpliga och att Luxemburg därför inte hade åsidosatt sina skyldigheter enligt lagstiftningen.

27. Luxemburg anmärkte också i sitt svar att den värme som genererades vid förbränningen i dess anläggning för avfallsförbränning kunde användas, särskilt för produktion av elektrisk energi, vilken fördes in i det nationella ledningsnätet.

28. Eftersom Luxemburg inte har vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla kraven i det motiverade yttrandet har kommissionen väckt förevarande talan.

29. Österrike har intervenerat till stöd för Luxemburg.

30. Kommissionen har yrkat att domstolen skall fastställa att Luxemburg har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 2, 6 och 7 i förordning 259/93 och artikel 1 f jämförd med rubrik R1 i bilaga 2 B till direktiv 75/442. Det påstådda åsidosättandet bestod i att Luxemburg framförde omotiverade invändningar mot vissa transporter av avfall till andra medlemsstater för att huvudsakligen användas som bränsle. Det är därför fråga om den riktiga klassificeringen i enlighet med direktivet - och därmed också förordningen - av förbränningen av hushållsavfall i en förbränningsanläggning som använder det mesta av eller all den energi som därvid genereras. Är det med nödvändighet ett återvinningsförfarande, som kommissionen har hävdat, i vilket fall de invändningar som har gjorts av Luxemburg, i huvudsak på grundval av tillräcklig egenkapacitet vid bortskaffande av avfall, inte är motiverade och åsidosättandet bevisas, eller är det, som Luxemburg har hävdat, ett bortskaffningsförfarande, i vilket fall invändningarna kan vara motiverade på grundval av denna princip?

31. Kommissionens huvudyrkande är hämtat från ordalydelsen i bilaga 2 B.

"Huvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi"

32. Kommissionen har hävdat att det är avgörande, för det första, om förbränningsprocessen genererar mer energi, eller värme som omvandlas till energi, än den energi eller värme som skulle ha genererats från förbränningen av den gas som sprutas in i ugnen för att förbränna avfallet - med andra ord, föreligger en nettoproduktion av energi? - och, för det andra, om en väsentlig del av den energi som ingår i det förbrända avfallet kan återvinnas i anläggningen.

33. Luxemburg anser att kommissionens ståndpunkt i själva verket baserar distinktionen mellan bortskaffande och återvinning på energipotentialen hos det aktuella avfallet. Definitionen av återvinningsförfaranden i R1 ("Huvudanvändning som bränsle") grundar sig emellertid på kriteriet användning och därmed syftet med förfarandet och inte på kriteriet avfallets kvalitet eller sammansättning. Luxemburg har hävdat att det riktiga kriteriet är syftet med förbränningsanläggningen. Om dess huvudsyfte är att generera energi är förbränningen ett återvinningsförfarande, men om dess syfte är värmebehandling av avfall är förbränningen ett bortskaffningsförfarande, oavsett om det dessutom föreligger återvinning av energi eller inte.

34. Var och en av parterna har vid den muntliga förhandlingen hävdat att domen i målet ASA Abfall - som meddelades efter att det skriftliga förfarandet i förevarande mål hade avslutats - ger stöd för dess ståndpunkt.

35. Kommissionen anser att de principer som anges där är helt tillämpliga på förevarande mål, med följd att förfarandet bör klassificeras som ett återvinningsförfarande. Det följer av denna dom att syftet med förfarandet avgör dess klassificering. Luxemburg har emellertid fokuserat på syftet med förbränningsanläggningen. Kommissionen har hävdat att det riktiga kriteriet är huruvida den energi som genereras av förbränningen faktiskt återvinns, och därmed har ett användbart syfte.

36. Luxemburg har å andra sidan anfört att det kriterium som domstolen föreskrev i domen i ASA Abfall, det vill säga avseende förfarandets huvudsyfte, faktiskt är detsamma som det kriterium avseende förbränningsanläggningens syfte som har använts av Luxemburg.

37. Vid avgörandet av huruvida ett givet förfarande skall klassificeras som ett förfarande för bortskaffande som omfattas av rubrik D10 i bilaga 2 A till direktivet eller som ett återvinningsförfarande enligt rubrik R1 i bilaga 2 B, håller jag med kommissionen om att ordalydelsen i de beskrivningar som anges under dessa rubriker måste analyseras noggrant.

38. Rubrik R1 avser "Huvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi".

39. Som Luxemburg har hävdat krävs, för kriteriet avseende användningen, en tolkning mot bakgrund av förfarandets syfte. Jag anser att denna slutsats tydligt följer av den naturliga innebörden av ordet "användning" och kanske i synnerhet begreppet "huvudanvändning som" någonting. Det kan noteras att denna tolkning - eller det analoga "användning i huvudsak som" - speglas i alla språkversionerna av direktivet med undantag för den grekiska (som hänvisar till "användning" utan inskränkning).

40. Kommissionen har hävdat att klassificeringen som ett återvinningsförfarande, eftersom rubrik R1 hänvisar till "Huvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi", måste omfatta inte bara huvudanvändning som bränsle utan också användning som någon annan metod att generera energi. Detta argument innebär att inskränkningen "huvudanvändning" inte är relevant om avfall inte används som bränsle utan som en annan metod att generera energi. Jag anser att detta är en onaturlig tolkning av bestämmelsen - i alla språkversionerna (utom den grekiska versionen). Det är tydligt för mig att ett förfarande för att omfattas av rubrik R1 i bilaga 2 B till direktivet måste bestå i huvudanvändning av avfall som bränsle eller huvudanvändning av avfall som en annan metod att generera energi.

41. På grundval av ordalydelsen i rubrik R1 omfattas ett förbränningsförfarande därför inte av denna om inte dess syfte är huvudanvändning av avfall som bränsle eller huvudanvändning av avfall som en annan metod att generera energi. Om detta villkor inte uppfylls kommer förfarandet att utgöra förbränning på mark enligt rubrik D10 i bilaga 2 A till direktivet.

42. Denna analys stämmer överens med domen i målet ASA Abfall, där domstolen slog fast att huvudsyftet med ett återvinningsförfarande är att avfallet kan användas på ett användbart sätt som bidrar till att ersätta naturresurserna genom att ersätta andra material som annars skulle ha behövts för detta ändamål. Som jag angav i mitt förslag till avgörande i det målet är den avgörande frågan huruvida avfallet används för ett genuint ändamål. Med andra ord, om avfall inte vore tillgängligt för ett visst förfarande, skulle förfarandet ändå genomföras med hjälp av något annat material? För avfall som förbränns i en anläggning som är utvecklad för detta syfte är svaret på denna fråga ett tydligt "nej". Om inget avfall vore tillgängligt skulle ingen förbränning ske. Under dessa omständigheter skulle det inte vara rätt att beskriva förfarandet som återvinning enbart på grund av att den värme som, när avfall är tillgängligt och förbränns, genereras vid förbränningen helt eller delvis används som en metod för att generera energi. Detta faktum gör inte i sig att huvudsyftet med förbränningen blir användningen av avfallet som bränsle eller andra metoder att generera energi.

43. Begreppet "huvudsyfte" kan därför betraktas som ett kriterium som är generellt tillämpligt, för vilket rubrikerna D10 och R1 utgör specifika tillämpningar.

44. Betydelsen av ändamålet med förfarandet framgår särskilt tydligt i fall som rör förbränning av hushållsavfall med tillfälligt återvinnande av energi. Om alla sådana förfaranden skulle klassificeras som återvinning enbart på grundval av att den energi som genereras - hur liten den än är - återvinns, skulle det få oacceptabla följder. Kommissionen uppger i sin ansökan att det i gemenskapsrätten inte föreskrivs att någon minsta mängd energi skall genereras för att avfallsförbränning med en åtföljande återvinning av energi skall klassificeras som ett återvinningsförfarande. Det kan på sin höjd medges att ett förfarande inte utgör återvinning om denna mängd är "absurt liten". Det framgår emellertid av upplysningen som har lämnats in till domstolen att förbränning av avfall från tätbebyggelse med energiåtervinning är huvudmetoden för bortskaffande av sådant avfall i många medlemsstater. Att klassificera alla dessa förfaranden som återvinning enbart på grund av denna återvinning av energi skulle i praktiken innebära att detta avfall skulle kunna transporteras inom gemenskapen med få begränsningar, vilket skulle stå i strid med förordningens syfte att införa ett harmoniserat system av förfaranden genom vilka avfallstransporterna kan begränsas för att säkerställa skyddet av miljön. I detta sammanhang kan det också noteras att rådet, i sin resolution av den 24 februari 1997 om en gemenskapsstrategi för avfallshantering, "uppmärksammar och delar medlemsstaternas oro för de storskaliga transporter av avfall för förbränning med eller utan energiåtervinning som äger rum inom gemenskapen".

45. Det faktum att huvudsyftet med det förbränningsförfarande som avses i detta mål är bortskaffande, inte återvinning, framgår också av vilken av parterna som bär kostnaderna för transaktionen. I avtalen mellan innehavarna av avfall i Luxemburg och Strasbourgs kommun, vilka finns bland försvarets bilagor, föreskrivs att innehavarna skall betala den avgift till kommunen som gäller när avfallet transporteras till anläggningen. Trots att jag inte anser att betalning av avfallets innehavare nödvändigtvis utgör avgörande bevis för att ett givet förfarande utgör bortskaffande och inte återvinning, kommer det ändå normalt att vara en väsentlig faktor.

46. Den infallsvinkel som jag föreslår - att ett givet förbränningsförfarande skall anses utgöra bortskaffande om det är dess huvudsyfte, utan hinder av att det kan förekomma tillfällig återvinning av energi - skapar i min mening rätt balans mellan den fria rörligheten för varor och skyddet av miljön. Det är av miljöhänsyn tydligt önskvärt att begränsa storskaliga transporter av hushållsavfall för förbränning. Om förbränningen av detta avfall skulle klassificeras som återvinning enbart på grund av att den därav följande energin skulle kunna användas, skulle transporten av sådant avfall emellertid uppmuntras - möjligen över stora avstånd.

47. Denna lösning bekräftas ytterligare om förevarande mål jämförs med målet kommissionen mot Tyskland, i vilket jag också föredrar mitt förslag till avgörande i dag. Detta mål rör den riktiga klassificeringen enligt förordningen av avfall som skall förbrännas i cementfabriker. Den energi som genereras vid förbränningen skall användas i tillverkningsprocessen, där det kommer att ersätta konventionellt bränsle i ett fall med upp till en tredjedel och i det andra helt. I mitt förslag till avgörande uttrycker jag åsikten att huvudsyftet med ett förbränningsförfarande som ingår i en industriell process och som genererar energi som skall användas i denna process kan anses vara användning av avfallet som bränsle. Om man ställer frågan huruvida ett givet förfarande, om avfallet inte var tillgängligt för detta förfarande, ändå skulle utföras med hjälp av något annat material, blir svaret för avfall som används som bränsle i en cementfabrik ett klart "ja" - om avfall inte vore tillgängligt skulle fabriken ändå fungera med hjälp av annat bränsle.

Förslag till avgörande

48. Av ovan anförda skäl föreslår jag att domstolen skall

1) ogilla kommissionens talan,

2) förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.