Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 26 oktober 1995. - Furlanis costruzioni generali SpA mot Azienda nazionale autonoma strade (ANAS). - Begäran om förhandsavgörande: Tribunale amministrativo regionale del Lazio - Italien. - Rådets direktiv 71/305/EEG och 89/440/EEG - Offentlig upphandling - Anbud som förefaller onormalt lågt i förhållande till kontraktets värde. - Mål C-143/94.



Rättsfallssamling 1995 s. I-03633



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1 Begäran om förhandsavgörande - Domstolens behörighet - Gränser - Fråga som uppenbarligen saknar betydelse

(EG-fördraget, artikel 177)

2 Tillnärmning av lagstiftning - Förfaranden vid tilldelning av offentliga upphandlingskontrakt för bygg- och anläggningsarbeten - Direktiv 71/305/EEG - Tilldelning av kontrakt - Onormalt låga anbud - Avslag med stöd av undantagsbestämmelsen i artikel 29.5 sista stycket - Villkor - 31 december 1992 som sista dag för den upphandlande myndighetens slutliga beslut

(Rådets direktiv 71/305, artikel 29.5)

Sammanfattning

3 I ett förfarande enligt artikel 177 i fördraget ankommer det uteslutande på de nationella domstolarna, som handlägger målen och ansvarar för att avgöra dem slutligt, att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som om de frågor som förs vidare till domstolen är av betydelse. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av gemenskapsrätten inte har något samband med verkliga förhållanden eller med föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen

4 Artikel 29.5 sista stycket i rådets direktiv 71/305 om samordning av förfarandena vid tilldelning av offentliga upphandlingskontrakt för bygg- och anläggningsarbeten, i dess lydelse enligt artikel 1.20 i direktiv 89/440 - genom vilken ett tidsbegränsat undantag har införts från det förfarande som enligt de gemenskapsrättsliga föreskrifterna normalt skall tillämpas - skall tolkas på så sätt att detta undantag för att förkasta anbud som är onormalt låga endast får tas i anspråk beträffande förfaranden där upphandlingen har slutförts senast den 31 december 1992.

Parter

I mål C-143/94,

angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italien), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiggjorda målet mellan

Furlanis costruzioni generali SpA

och

Azienda nazionale autonoma strade (ANAS) Itinera Co. Ge. SpA, f.d. Edilvie Srl

angående tolkningen av artikel 29.5 i rådets direktiv 71/305/EEG av den 26 juli 1971 om samordning av förfarandena vid tilldelning av offentliga upphandlingskontrakt för bygg- och anläggningsarbeten (EGT nr L 185, s. 5), i dess lydelse enligt artikel 1.20 i rådets direktiv 89/440/EEG av den 18 juli 1989 (EGT nr L 210, s. 1),

meddelar

DOMSTOLEN

(fjärde avdelningen)

sammansatt av C.N. Kakouris (referent), avdelningsordförande, P.J.G. Kapteyn och H. Ragnemalm, domare,

generaladvokat: C.O. Lenz,

justitiesekreterare: L. Hewlett, byrådirektör,

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från

- Furlanis Costruzione Generali SpA, genom A. Biagini och N. Marcone, advokater i Rom,

- Società Itinera Co. Ge. SpA, f.d. bolaget Edilvie Srl, genom V. Biagetti och G. Cignitti, advokater i Rom,

- den italienska regeringen, genom U. Leanza, chef för utrikesministeriets avdelning för diplomatiska tvister, i egenskap av ombud, biträdd av M. Fiorilli, avvocato dello Stato,

- Europeiska gemenskapernas kommission, genom A. Aresu vid rättstjänsten, i egenskap av ombud,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att bolaget Furlanis Costruzioni generali SpA, bolaget Itinera CO. GE. SpA, den italienska regeringen och kommissionen har avgivit muntliga yttranden under sammanträdet den 11 maj 1995,

och efter att den 29 juni 1995 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Tribunale amministrativo regionale del Lazio har i beslut av den 31 mars 1994, som inkommit till domstolen den 24 maj samma år, enligt artikel 177 i EG-fördraget begärt ett förhandsavgörande beträffande tolkningen av artikel 29.5 i rådets direktiv 71/305/EEG av den 26 juli 1971 om samordning av förfarandena vid tilldelning av offentliga upphandlingskontrakt för bygg- och anläggningsarbeten (EGT nr L 185, s. 5), i dess lydelse enligt artikel 1.20 i rådets direktiv 89/440/EEG av den 18 juli 1989 (EGT nr L 210, s. 1).

2 Frågan har uppkommit sedan bolaget Furlanis Costruzioni generali SpA (nedan kallat "Furlanis") väckt talan mot ett beslut av den upphandlande myndigheten Azienda Nazionale Autonoma Strade (nedan kallad "ANAS") i ett selektivt förfarande vid tilldelning av ett offentligt upphandlingskontrakt för bygg- och anläggningsarbeten.

3 I artikel 29.5 i direktiv 71/305, i dess lydelse enligt artikel 1.20 i direktiv 89/440, föreskrivs att ett särskilt förfarande vid tilldelning av offentliga upphandlingskontrakt för bygg- och anläggningsarbeten skall tillämpas, då ett anbud för ett visst kontrakt förefaller onormalt lågt i förhållande till kontraktets värde. Första stycket i denna bestämmelse har följande lydelse:

"Om anbud för ett visst kontrakt förefaller onormalt lågt i förhållande till kontraktets värde, skall de upphandlande myndigheterna innan de förkastar dessa anbud kräva en skriftlig redogörelse för de delar av anbuden som de anser betydelsefulla i sammanhanget och kontrollera dessa delar med hänsyn till de förklaringar som inkommer."

4 Ett tidsbegränsat undantag från denna regel föreskrivs i bestämmelsens sista stycke, som lyder:

"Om gällande lag så medger får de upphandlande myndigheterna emellertid intill utgången av år 1992 undantagsvis, utan diskriminering på grund av nationalitet, förkasta anbud som är onormalt låga i förhållande till kontraktets värde, och då vara befriade från skyldigheten att följa proceduren i första stycket av denna punkt, om antalet anbud för ett visst kontrakt är så stort, att iakttagandet av proceduren skulle medföra betydande dröjsmål och riskera det allmännas intresse av entreprenadens genomförande. Ifall detta undantagsförfarande tillämpas skall det anges i meddelandet enligt artikel 12.5."

5 Direktiv 89/440 införlivades med italiensk rätt genom förordning nr 406/91 som utfärdades av presidenten den 19 december 1991. I artikel 29 sjätte stycket i denna förordning - som avser den ovan nämnda undantagsbestämmelsen - föreskrivs för tiden fram till den 31 december 1992 att "den upphandlande myndigheten utan vidare åtgärd får utesluta anbud som förefaller onormalt låga ... , om antalet inlämnade anbud överstiger trettio. Möjligheten att utesluta vissa anbud skall, tillsammans med den procentsats som skiljer dessa från medeltalet, anges i meddelandet om tilldelning av kontrakt."

6 Av handlingarna i målet framgår att ANAS i meddelande av den 28 september 1992 om tilldelning av kontrakt, vilket offentliggjorts i Republiken Italiens officiella tidning den 2 oktober 1992, inledde ett selektivt förfarande med stöd av artikel 29 i nyssnämnda förordning nr 406/91 för tilldelning av bygg- och anläggningsarbeten i syfte att färdigställa vägen mellan Piceno och Aprutina - vägsträckan Ascoli Piceno-Comunanza, andra avsnittet, andra etappen - till ett belopp om högst 36 900 000 000 LIT.

7 I meddelandet om tilldelning av kontrakt angavs att anbud som innebar en procentuell nedsättning (i förhållande till utgångsbudet för upphandlingen) överstigande medeltalet i procent för godkända anbud med mer än sju procentenheter skulle anses som anbud vilka, på sätt som avses i ifrågavarande bestämmelse, föreföll onormalt låga i förhållande till kontraktets värde.

8 Furlanis ingav en ansökan om att få lämna anbud och bifogade därvid de erforderliga handlingarna. I skrivelse av den 12 december 1992 uppmanades bolaget att lämna anbud inom ramen för anbudsförfarandet, vilket skulle äga rum den 4 februari 1993. Efter denna uppmaning att deltaga avgav Furlanis sitt anbud. Den 4 februari 1993 beslöt den upphandlande myndigheten att kontraktet skulle tilldelas bolaget Edilvie, sedermera bolaget Itinera Co. Ge. SpA (nedan kallat "Itinera"). Furlanis hade uteslutits med hänvisning till att dess anbud var att anse som onormalt lågt enligt det kriterium som angivits i meddelandet om tilldelning av kontrakt.

9 Furlanis väckte talan vid Tribunale amministrativo regionale del Lazio mot beslutet att tilldela Edilvie kontraktet för bygg- och anläggningsarbetet i fråga. Inför denna domstol gjorde Furlanis i huvudsak gällande att såväl de gemenskapsrättsliga föreskrifterna som den italienska förordningen, genom vilken dessa införlivats med italiensk rätt, innebar att undantagsförfarandet för onormalt låga anbud endast rörde upphandling som avslutats före den 31 december 1992. Enbart den omständigheten att meddelandet om tilldelning av kontrakt offentliggjorts före denna dag var inte tillräcklig för att undantagsförfarandet skulle kunna tillämpas.

10 Den nationella domstolen, som ansåg att det förelåg en tolkningsfråga beträffande datumangivelsen den 31 december 1992 såsom sista dag för den ifrågavarande undantagsbestämmelsens tillämplighet, har vilandeförklarat målet och i begäran om förhandsavgörande hänskjutit följande fråga till domstolen:

"Skall bestämmelserna i artikel 1.20 i direktiv 89/440/EEG om ändring av direktiv 71/305/EEG om samordning av förfarandena vid tilldelning av offentliga upphandlingskontrakt för bygg- och anläggningsarbeten anses innebära att det till 1992 års utgång möjliga undantagsförfarandet i fråga om anbud som förefaller onormalt låga i förhållande till kontraktets värde kan tillämpas a) vid anbudsförfaranden som i faktiskt hänseende har slutförts före detta datum eller b) vid anbudsförfaranden som påbörjats före detta datum?"

Upptagande till prövning

11 Itinera har anfört att frågan saknar betydelse och sålunda inte kan upptagas till prövning, eftersom den gemenskapsrättsliga bestämmelsens innehåll inte kan ge upphov till någon osäkerhet om hur bestämmelsen skall tolkas. I överensstämmelse med den allmänna princip enligt vilken det är den åtgärd varigenom ett visst förfarande inleds - såsom det som föregår tilldelningen av offentliga upphandlingskontrakt - som avgör vilka regler som skall tillämpas på förfarandet, bör bedömningen bli att datumangivelsen den 31 december 1992 endast avser dagen för offentliggörande av meddelandet om tilldelning av kontrakt.

12 I detta hänseende erinrar domstolen om att det enligt fast rättspraxis uteslutande ankommer på de nationella domstolarna, som handlägger målen och ansvarar för att avgöra dem slutligt, att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som om de frågor som förs vidare till domstolen är av betydelse. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av gemenskapsrätten inte har något verklighetssamband eller samband med föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen (se senast domen av den 6 juli 1995, Soupergaz, C-62/93, REG s. I-1907, punkt 10). Detta är emellertid inte fallet i förevarande mål.

13 Domstolen har följaktligen att pröva den nationella domstolens fråga.

Tolkningsfrågan

14 Den nationella domstolen önskar huvudsakligen få besked om huruvida artikel 29.5 sista stycket i direktiv 71/305 i dess ändrade lydelse skall tolkas så, att den innebär att undantagsbestämmelsen endast omfattar förfaranden genom vilka upphandlingen slutförts senast den 31 december 1992, eller att den omfattar alla förfaranden för vilka ett meddelande om tilldelning av kontrakt har offentliggjorts före nämnda datum.

15 Itinera och den italienska regeringen har framhållit att undantagsbestämmelsen i fråga omfattar även de förfaranden för vilka meddelandet om tilldelning av kontrakt har offentliggjorts före den 31 december 1992 och där upphandlingen ännu inte slutförts, såvitt anbudsförfarandet faktiskt genomförs i enlighet med de regler som uppställts i det meddelande om tilldelning av kontrakt som juridiskt sett är att betrakta som en självbegränsande åtgärd från den upphandlande myndighetens sida.

16 Furlanis och kommissionen har genmält att bestämmelsen i fråga bör tolkas restriktivt, eftersom det är fråga om en undantagsbestämmelse. Den bör därför tolkas på så sätt att den endast omfattar anbudsförfaranden som avslutats före den 31 december 1992.

17 Därvid bör påpekas att bestämmelsen är avfattad på så sätt att de upphandlande myndigheterna intill utgången av år 1992 får "förkasta" anbud som är onormalt låga i förhållande till kontraktets värde. Således syftar bestämmelsen enligt ordalydelsen inte enbart på den åtgärd genom vilken anbudsförfarandet inleddes, utan fastmer på det beslut genom vilket en upphandlande myndighet slutgiltigt tar ställning till de inlämnade anbuden.

18 Denna tolkning vinner ytterligare stöd av det faktum att bestämmelsen i fråga ingår i det kapitel i direktivet som betitlats "kriterier för tilldelning av kontrakt" och som rör anbudsförfarandets sista skede.

19 Frånsett bestämmelsens ordalydelse talar även andra skäl för att bestämmelsen i fråga bör tolkas restriktivt.

20 För det första bör framhållas att domstolen i dom av den 10 mars 1987, kommissionen mot Italien (199/85, Rec. s. 1039, punkt 14) funnit att en restriktiv tolkning är påkallad när det är fråga om bestämmelser som innebär att undantag kan göras från ett direktiv vars syfte är att säkerställa att de rättigheter som följer av fördraget får genomslagskraft inom sektorn för offentliga upphandlingskontrakt för bygg- och anläggningsarbeten. Detta betraktelsesätt är giltigt även vad avser ifrågavarande bestämmelse, där en tidsbegränsad ordning för dispens har införts vid sidan av det förfarande som enligt de gemenskapsrättsliga föreskrifterna normalt skall tillämpas.

21 För en restriktiv tolkning av bestämmelsen i fråga talar vidare det faktum att denna övergångsordning - i enlighet med vad kommissionen uppgivit - infördes på begäran av en enda medlemsstat på grund av särskilda svårigheter i denna stats nationella rättsordning.

22 Frågan skall följaktligen besvaras på följande sätt: Artikel 29.5 sista stycket i direktiv 71/305, i dess lydelse enligt artikel 1.20 i direktiv 89/440, skall tolkas på så sätt att den i nämnda artikel upptagna undantagsbestämmelsen endast är tillämplig på förfaranden där upphandlingen har slutförts senast den 31 december 1992.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

23 De kostnader som har förorsakats den italienska regeringen och Europeiska gemenskapernas kommission, vilka inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(fjärde avdelningen)

- angående den fråga som genom beslut av den 31 mars 1994 förts vidare av Tribunale amministrativo regionale del Lazio - följande dom:

Artikel 29.5 sista stycket i rådets direktiv 71/305/EEG av den 26 juli 1971 om samordning av förfarandena vid tilldelning av offentliga upphandlingskontrakt för bygg- och anläggningsarbeten, i dess lydelse enligt artikel 1.20 i rådets direktiv 89/440/EEG av den 18 juli 1989, skall tolkas på så sätt att den i nämnda artikel upptagna undantagsbestämmelsen endast är tillämplig på förfaranden där upphandlingen har slutförts senast den 31 december 1992.