FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

EVGENI TANCHEV

föredraget den 30 september 2021 ( 1 )

Mål C‑283/20

CO,

ME,

GC

och 42 andra

mot

MJ,

Europeiska kommissionen,

Europeiska utrikestjänsten,

Europeiska unionens råd och

Eulex Kosovo

(begäran om förhandsavgörande från Tribunal du travail francophone de Bruxelles (Franskspråkiga arbetsdomstolen i Bryssel, Belgien))

”Begäran om förhandsavgörande – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Gemensam åtgärd 2008/124/Gusp om Europeiska unionens rättsstatsuppdrag i Kosovo (Eulex Kosovo) – Domstolens behörighet – Anställda vid Europeiska unionens internationella uppdrag – Tvister rörande anställningsavtal – Uppdragschefens fullmakt – Fastställande av arbetsgivaren åt internationell personal”

I. Inledning

1. Denna begäran från Tribunal du travail francophone de Bruxelles (Franskspråkiga arbetsdomstolen i Bryssel, Belgien) rör tolkningen av rådets gemensamma åtgärd 2008/124/Gusp av den 4 februari 2008 om Europeiska unionens rättsstatsuppdrag i Kosovo, Eulex Kosovo, ( 2 ) ändrad framför allt genom rådets beslut 2014/349/Gusp av den 12 juni 2014. ( 3 ) Såsom den hänskjutande domstolen har beskrivit handlar förevarande mål om yrkanden som har framställts av tidigare och nuvarande internationell personal vid Eulex Kosovo, bland annat på grundval av beslut att inte förnya deras anställningsavtal och omklassificering av deras arbetsuppgifter till följd av omstruktureringen av det uppdraget. Eulex Kosovo är ett av EU:s internationella uppdrag inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp), vars personal bland annat består av kategorin internationell personal, som är unionsmedborgare och tredjelandsmedborgare som är anställda på kontraktsbasis, medan uppdragschefen är en enskild person som utses av rådet för en viss tid för att utöva ledning över personalen inom uppdraget och samordna verksamheten med andra EU-aktörer inom det insatsområde som han eller hon ansvarar för. ( 4 )

2. Det problem som har uppkommit i förevarande mål beror på att det nationella målet avser perioden innan gemensam åtgärd 2008/124 ändrades genom beslut 2014/349, varigenom Eulex Kosovo fick behörighet att ingå avtal, anställa personal och föra talan inför domstolar och andra myndigheter, och handlar således om anställningsavtal som har ingåtts med uppdragschefen i eget namn. Den huvudsakliga fråga som EU-domstolen har att pröva avser således huruvida uppdragschefen, på grundval av de relevanta bestämmelserna i gemensam åtgärd 2008/124, kan betraktas som arbetsgivare åt den internationella personalen vid Eulex Kosovo under denna tidsperiod eller om arbetsgivaren ska anses vara någon annan enhet för vars räkning uppdragschefen handlade, till exempel uppdraget Eulex Kosovo i sig eller någon/något eller några av unionens institutioner och organ, nämligen Europeiska unionens råd, Europeiska kommissionen och Europeiska utrikestjänsten. Denna åtskillnad måste göras i det nationella målet för att det ska kunna fastställas mot vilken svarande yrkandena ska framställas.

3. I förevarande mål ges EU-domstolen således tillfälle att pröva en rad nya och potentiellt känsliga frågor rörande tillskrivning av ansvar i anställningstvister i samband med EU:s internationella uppdrag inom ramen för unionsrätten. ( 5 ) EU‑domstolen har även ombetts klargöra vissa delar av den rättspraxis som rör EU-domstolens behörighet inom området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i detta sammanhang.

II. Rättslig ram

A. Gemensam åtgärd 2008/124 före ändringen genom beslut 2014/349

4. I artikel 8 i gemensam åtgärd 2008/124, med rubriken ”Uppdragschef”, föreskrivs följande: ”1. Uppdragschefen ska ansvara för och utöva ledning och kontroll över Eulex Kosovo i insatsområdet. … 3. Uppdragschefen ska ge instruktioner till all personal inom Eulex Kosovo, i detta fall även stödenheten i Bryssel, för ett effektivt genomförande av Eulex Kosovo i insatsområdet, och ansvara för samordningen och den dagliga ledningen i enlighet med instruktioner från den civila operationschefen. … 5. Uppdragschefen ska ansvara för genomförandet av Eulex Kosovos budget. I detta syfte ska uppdragschefen teckna ett avtal med kommissionen.”

5. I artikel 9 i gemensam åtgärd 2008/124, med rubriken ”Personal”, föreskrivs följande: ”1. Personalen vid Eulex Kosovo ska, när det gäller dess antal och kompetens, vara förenlig med den uppdragsbeskrivning som anges i artikel 2, med de uppgifter som anges i artikel 3 och med Eulex Kosovos struktur enligt artikel 6. 2. Eulex Kosovo ska huvudsakligen bestå av personal utstationerad från EU-medlemsstater eller EU-institutioner. Varje medlemsstat eller EU-institution ska stå för kostnaderna för all personal som den utstationerar, inklusive kostnader för resor till och från platsen för utplaceringen, löner, sjukförsäkring och andra traktamenten än dagtraktamenten samt tillämplig ersättning för påfrestande arbete och risker. 3. Eulex Kosovo får efter behov även rekrytera internationell civil personal och lokalanställda på kontraktsbasis, om de nödvändiga tjänsterna inte tillhandahålls av personal som utstationerats av medlemsstaterna. Undantagsvis och i väl motiverade fall, när inga kvalificerade ansökningar från medlemsstaterna föreligger, får medborgare från deltagande tredjestater rekryteras på kontraktsbasis. ( 6 ) …”

6. I artikel 10 i gemensam åtgärd 2008/124, med rubriken ”Status för Eulex Kosovos personal”, föreskrivs följande: ”1. Status för Eulex Kosovos personal, inklusive eventuella privilegier, immuniteter och andra garantier som behövs för att Eulex Kosovo ska kunna fullgöras och fungera smidigt, ska fastställas i ett avtal på lämpligt sätt. … 3. Anställningsvillkor samt rättigheter och skyldigheter för internationell och lokalanställd civil personal ska fastställas i avtal mellan uppdragschefen och personalen.”

7. I artikel 16 i gemensam åtgärd 2008/124, med rubriken ”Finansiella arrangemang”, föreskrivs följande: ”… 4. Uppdragschefen ska lämna fullständig rapport till kommissionen och övervakas av denna när det gäller den verksamhet som bedrivs inom ramen för hans [eller hennes] avtal. …”

B. Gemensam åtgärd 2008/124 efter ändringen genom beslut 2014/349

8. Gemensam åtgärd 2008/124 ändrades bland annat genom beslut 2014/349, som trädde i kraft den 12 juni 2014 i enlighet med artikel 2 i det beslutet.

9. I artikel 8.1a i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse enligt beslut 2014/349 (nedan kallad gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse), föreskrivs följande: ”Uppdragschefen ska vara företrädare för uppdraget. Uppdragschefen får delegera förvaltningsuppgifter i personalfrågor och finansiella frågor till personal som deltar i uppdraget, under hans eller hennes övergripande ansvar.”

10. I artikel 10.3 i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse, föreskrivs följande: ”Anställningsvillkor samt rättigheter och skyldigheter för internationell och lokalanställd personal ska fastställas i avtal mellan Eulex Kosovo och berörd personal.”

11. I artikel 15a i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse, med rubriken ”Rättsliga arrangemang”, föreskrivs följande: ”Eulex Kosovo ska ha kapacitet att upphandla varor och tjänster, ingå avtal och administrativa samarbeten, rekrytera personal, inneha bankkonton, förvärva och förfoga över tillgångar och betala sina skulder samt föra talan inför domstolar och andra myndigheter, i den utsträckning som krävs för att genomföra denna gemensamma åtgärd.”

12. I artikel 16 i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse, föreskrivs följande: ”… 4. Eulex Kosovo ska ansvara för genomförandet av uppdragets budget. I detta syfte ska Eulex Kosovo teckna ett avtal med kommissionen.[ ( 7 )] 5. Eulex Kosovo ska ansvara för alla anspråk och skyldigheter som härrör från genomförandet av uppdraget från och med den 15 juni 2014, med undantag för alla anspråk avseende allvarliga fel begångna av uppdragschefen, vilka uppdragschefen själv ska ansvara för. …”

III. Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågan

13. Det anges i begäran om förhandsavgörande att CO, ME, GC och 42 andra parter (nedan kallade kärandena i det nationella målet) har arbetat eller fortfarande arbetar åt Eulex Kosovo som internationell civil personal enligt avtal om visstidsanställning, som har ingåtts för en eller flera månader men högst ett år och som successivt har förnyats. Dessa avtal innehåller en klausul om att domstolarna i Bryssel har behörighet fram till juni 2014 och att Europeiska unionens domstol har behörighet från och med oktober 2014.

14. MJ agerade som uppdragschef för Eulex Kosovo från och med den 1 februari 2013 till och med den 14 oktober 2014, i enlighet med de villkor som bland annat specificeras i de avtal som han ingick med kommissionen den 1 februari respektive den 7 juni 2013.

15. Under 2012 skedde en omklassificering av olika arbetsuppgifter som, enligt kärandena i det nationella målet, medförde en ändring av beskrivningen av deras arbetsuppgifter och en betydande sänkning av deras löner. Den åtföljdes av tre ”omgångar” av beslut att inte förnya anställningsavtalen på våren och under sommaren 2013, på hösten 2014 och på hösten 2016.

16. Genom ansökan som ingavs den 6 augusti 2013 väckte några av kärandena i det nationella målet talan om ogiltigförklaring vid tribunalen enligt artikel 263 FEUF mot kommissionen, Europeiska utrikestjänsten och Eulex Kosovo, där de bestred lagenligheten av de beslut som MJ hade fattat i egenskap av uppdragschef om att inte förnya deras anställningsavtal. Genom beslut av den 30 september 2014 i målet Bitiqi m.fl./kommissionen m.fl., ( 8 ) avvisade tribunalen talan på grund av bristande behörighet och slog fast att det aktuella rättsförhållandet var av avtalsrättslig karaktär och således omfattades av klausulen i anställningsavtalen om att behörigheten ska överföras till domstolarna i Bryssel.

17. Genom ansökningar som ingavs den 11 juli, den 14 juli och den 21 oktober 2014 väckte kärandena i det nationella målet talan vid Tribunal du travail francophone de Bruxelles (Franskspråkiga arbetsdomstolen i Bryssel) där de bestred omklassificeringen av deras arbetsuppgifter och/eller besluten att inte förnya deras anställningsavtal, liksom de tjänsteföreskrifter som har tillämpats/tillämpas på dem, särskilt vad gäller social trygghet, och yrkade skadestånd. Omklassificeringen av arbetsuppgifterna och den första omgången av beslut att inte förnya avtalen inträffade innan beslut 2014/349 antogs och skedde genom ingripande av MJ i egenskap av uppdragschef.

18. Kärandena i det nationella målet väckte inledningsvis talan mot MJ, i egenskap av uppdragschef, rådet, kommissionen och Europeiska utrikestjänsten. Dessa fyra svarande har bland annat gjort gällande att sedan Eulex Kosovo fick ställning som juridisk person och behörighet att föra talan inför domstolar och andra myndigheter skulle det uppdraget självt ansvara för alla anspråk och skyldigheter som härrör från genomförandet av uppdraget, och detta gäller såväl för framtiden som för förfluten tid, i enlighet med artikel 16.5 i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse. Kärandena i det nationella målet ansökte därför om att Eulex Kosovo skulle åläggas att inträda som intervenient i målet. Den hänskjutande domstolen har emellertid prövat dessa ansökningar separat från de preliminära frågorna i ansökningarna mot de fyra första svarandena om huruvida yrkandena kan tas upp till prövning och förfarandet.

19. I beslut av den 1 juni 2018 förordnade den hänskjutande domstolen att målet skulle avskrivas i den del det rör MJ, i egenskap av uppdragschef, för perioden som började löpa den 12 juni 2014, eftersom beslut 2014/349 antogs detta datum och eftersom han inte längre handlade i eget namn i förhållande till kärandena i det nationella målet utan endast som ”företrädare” för Eulex Kosovo, såsom anges i artikel 8.1a i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse. Den hänskjutande domstolen beslutade även att rådet, kommissionen och Europeiska utrikestjänsten ska avföras från målet med avseende på denna period eftersom Eulex Kosovo, i kraft av beslut 2014/349, är en egen juridisk person och har behörighet att föra talan inför domstolar och andra myndigheter och eftersom uppdraget utförde handlingar i eget namn. Den hänskjutande domstolen förordnade emellertid, vad gäller perioden före den 12 juni 2014, att förfarandet skulle återupptas för att parterna skulle ges möjlighet att yttra sig över förekomsten av den fullmakt som MJ och dennes föregångare ska ha fått i egenskap av uppdragschef under denna period och, i förekommande fall, fullmaktens exakta art och de verkningar som den skulle kunna få för MJ i egenskap av uppdragschef, rådet, kommissionen och Europeiska utrikestjänsten.

20. Efter att ha hört parterna hyser den hänskjutande domstolen tvivel kring huruvida MJ, i egenskap av uppdragschef, endast var fullmaktsinnehavare för Europeiska unionen för perioden före den 12 juni 2014. Den hänskjutande domstolen har bland annat påpekat att i de anställningsavtal som ingicks med MJ före detta datum presenteras han uttryckligen inte bara med sitt eget namn, utan även som arbetsgivare, och att sådana avtal skulle ha ingåtts med uppdragschefen enligt artikel 10.3 i gemensam åtgärd 2008/124. Den hänskjutande domstolen har även påpekat att det var i eget namn som MJ undertecknade de avtal som han ingick med kommissionen i enlighet med artikel 8.5 i gemensam åtgärd 2008/124, inom ramen för vilka han tilldelades vissa budgetar för Eulex Kosovos operativa behov, särskilt för att täcka lönerna till personalen. Den hänskjutande domstolen har vidare framhållit att enligt artikel 11.1 i det avtal som ingicks den 7 juni 2013 ska MJ ingå anställningsavtal med internationell personal i eget namn och på grundval av bestämmelserna i kommissionens meddelande C(2009) 9502 av den 30 november 2009 om särskilda bestämmelser för kommissionens särskilda rådgivare som har fått i uppdrag att genomföra operativa insatser inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) och om kontraktsanställd internationell personal (nedan kallat 2009 års meddelande), som det hänvisas till i de aktuella anställningsavtalen.

21. Den hänskjutande domstolen har påpekat att unionsdomstolarna ännu inte har tagit upp frågan om fastställande av arbetsgivaren åt internationell personal vid Eulex Kosovo före beslut 2014/349. Den hänskjutande domstolen har i det avseendet hänvisat till två domar som har meddelats av en annan avdelning vid Tribunal du travail francophone de Bruxelles (Franskspråkiga arbetsdomstolen i Bryssel), ( 9 ) där det har slagits fast att det inte var uppdragschefen utan Europeiska unionen, företrädd av dess institutioner, som var arbetsgivaren åt den internationella personalen vid Eulex Kosovo och andra av EU:s internationella uppdrag innan dessa uppdrag fick ställning som juridiska personer. Enligt den hänskjutande domstolen måste denna fråga besvaras i förevarande fall för att det ska kunna prövas huruvida vissa av de yrkanden som har framställts mot MJ, i egenskap av uppdragschef, rådet, kommissionen och Europeiska utrikestjänsten kan tas upp till prövning och huruvida de ska bifallas, i den mån de avser perioden före den 12 juni 2014

22. Det var mot denna bakgrund som Tribunal du travail francophone de Bruxelles (Franskspråkiga arbetsdomstolen i Bryssel) beslutade att vilandeförklara målet och hänskjuta följande fråga till EU‑domstolen för förhandsavgörande: ”Ska artiklarna 8.3 och 10.3 i rådets gemensamma åtgärd 2008/124/Gusp av den 4 februari 2008 om Europeiska unionens rättsstatsuppdrag i Kosovo, Eulex Kosovo, före ändringen genom rådets beslut 2014/349/Gusp av den 12 juni 2014, i förekommande fall jämförda med alla andra bestämmelser som eventuellt kan vara relevanta, tolkas så, att de ger uppdragschefen, i eget namn och för egen räkning, ställningen som arbetsgivare åt den internationella civila personal som arbetade åt uppdraget Eulex Kosovo under perioden före den 12 juni 2014 eller, med beaktande särskilt av artiklarna 8.5 och 9.3 i den gemensamma åtgärden 2008/124/Gusp före den ändring som skedde den 12 juni 2014, att de ger Europeiska unionen och/eller en unionsinstitution, såsom Europeiska kommissionen, Europeiska utrikestjänsten, Europeiska unionens råd eller någon annan eventuell institution, ställningen som arbetsgivare, för vars räkning uppdragschefen ska ha handlat fram till och med nämnda datum med stöd av en fullmakt, delegering av befogenheter eller någon annan form av ställföreträdarskap, som i förekommande fall ska fastställas?”

23. EU-domstolen mottog skriftliga yttranden från kärandena i det nationella målet, den spanska regeringen, rådet, kommissionen, Europeiska utrikestjänsten och Eulex Kosovo. En förhandling hölls den 16 juni 2021, där parterna yttrade sig muntligen.

IV. Sammanfattning av parternas yttranden

24. Kärandena i det nationella målet har gjort gällande att gemensam åtgärd 2008/124 ska tolkas så, att den ger Europeiska unionen och, närmare bestämt, rådet och kommissionen ställningen som arbetsgivare både före och efter den 12 juni 2014. Enligt dem agerade MJ i egenskap av uppdragschef enbart som undertecknare av de aktuella anställningsavtalen å Europeiska unionens vägnar, eftersom Europeiska unionen har ensamt ansvar för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och endast företräds av dess institutioner och inte av någon annan enhet. Gemensam åtgärd 2008/124 medger endast ad hoc‑delegeringar som uppdragschefen är ansvarig för inför Europeiska unionen och inte inför personalen vid Eulex Kosovo. Med beaktande av domen av den 5 juli 2018, Jenkinson mot rådet m.fl., ( 10 ) är Europeiska unionen vidare arbetsgivare under hela anställningsförhållandet eftersom undertecknaren av anställningsavtalen ersätts vid varje byte av uppdragschef.

25. Såsom kärandena i det nationella målet betonade vid förhandlingen kan kommissionen tillskrivas de omtvistade besluten, eftersom de rör genomförandet av Eulex Kosovos budget och eftersom frågor om bland annat löner, traktamenten och anställningsvillkor regleras genom denna budget. Rådet kan också tillskrivas besluten eftersom det är rådet som ansvarar för att upprätta den rättsliga ramen och för brister rörande statusen för den internationella personal som ska hanteras av uppdragschefen, som utses av rådet, samt för antagandet av de omstruktureringsbeslut som genomförs på insatsområdet. Argumentet att artikel 15a i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse, endast har förklarande verkan är oförenligt med domen av den 12 november 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo, ( 11 ) samt med ordalydelsen i den gemensamma åtgärden, kommissionens meddelande C(2012) 4052 final av den 26 juni 2012 om budgetförvaltningen av uppdragen inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (nedan kallat 2012 års meddelande) och avtalen mellan uppdragscheferna och kommissionen.

26. Den spanska regeringen har gjort gällande att Europeiska unionen agerade som arbetsgivare före den 12 juni 2014, trots att de aktuella anställningsavtalen hade ingåtts av MJ i egenskap av uppdragschef och att ordet ”arbetsgivare” förekommer i dem. MJ handlade i egenskap av fullmaktsinnehavare för Europeiska unionen och utförde de handlingar som han vederbörligen hade anförtrotts genom gemensam åtgärd 2008/124. Enligt artiklarna 8.5 och 16.4 i denna ska uppdragschefen övervakas av kommissionen i budgetfrågor samt stå under rådets politiska och strategiska kontroll genom kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik (nedan kallad Kusp) och den civila operationschefen, vilket innebär att Europeiska unionen utövar en faktisk kontroll över uppdragschefen. Uppdragschefen upprättade dessutom nämnda avtal i egenskap av företrädare för dessa, i enlighet med artikel 8.7 i gemensam åtgärd 2008/124. Såsom den spanska regeringen anförde vid förhandlingen utgjorde beslut 2014/349 en viktig förändring av den rättsliga ramen för Eulex Kosovo, och det framgår av artikel 16.5 i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse, att Eulex Kosovo endast är ansvarigt för handlingar som har utförts från och med den 15 juni 2014. Rådet och kommissionen kan visserligen vara svarande i förevarande mål, men det måste ändå fastställas huruvida rådet eller kommissionen hade delegerat de uppgifter i samband med vilka uppdragschefen utförde de omtvistade handlingarna.

27. Rådet har gjort gällande att eftersom förfarandet vid den hänskjutande domstolen inleddes efter antagandet av beslut 2014/349 är det irrelevant vilken rättslig ställning Eulex Kosovo hade före den 12 juni 2014 och att Eulex Kosovo under alla omständigheter redan hade ställning som juridisk person före den 12 juni 2014 och därmed bör anses vara den enda svaranden. Rådet anser att artikel 15a i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse, endast har förklarande verkan, och att kärandena i det nationella målet inte gynnas av en eventuell uppdelning av avtalsperioderna på olika arbetsgivare. Rådet var inte part i de aktuella anställningsavtalen och kan därför inte betraktas som svarande, och såsom rådet framhöll vid förhandlingen handlade dom av den 19 juli 2016, H mot rådet m.fl., ( 12 ) om omplacering av personal och inte om ett anställningsförhållande som rådet inte ingår i, som i förevarande fall.

28. Kommissionen har gjort gällande att frågan är hypotetisk och således inte kan tas upp till prövning, eftersom parallella förfaranden pågår för att ålägga Eulex Kosovo att inträda som intervenient i målet och på grund av den omständigheten att frågan rör innebörden och räckvidden av en unionsrättslig bestämmelse som inte längre var i kraft när ansökningarna ingavs, eftersom den enbart rör perioden före den 12 juni 2014. Kommissionen har i andra hand gjort gällande att artikel 15a i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse, ska tolkas så, att uppdragschefen ska anses vara arbetsgivaren åt den internationella personalen vid Eulex Kosovo före den 12 juni 2014, medan Eulex Kosovo däremot ska betraktas som arbetsgivaren i detta avseende om behörigheten att anställa sådan personal inte är beroende av rättskapaciteten. Å ena sidan kunde uppdraget omöjligen ingå ett anställningsförhållande före den 12 juni 2014 eftersom bestämmelsen innebar att Eulex Kosovo fick möjlighet att ingå avtal och anställa personal från och med detta datum. Den enda motparten i de aktuella anställningsavtalen är således uppdragschefen, såsom anges i artikel 10.3 i gemensam åtgärd 2008/124. Å andra sidan hade Eulex Kosovo behörighet redan före den 12 juni 2014 att rekrytera personal enligt artikel 9.3 i gemensam åtgärd 2008/124, och artikel 16.5 i den gemensamma åtgärden, i dess ändrade lydelse, är tillämplig på faktiska omständigheter som har inträffat före den 15 juni 2014 om talan har väckts efter det datumet. Detta innebär att eventuella klagomål från och med det datumet som härrör från genomförandet av uppdraget måste riktas till Eulex Kosovo.

29. Kommissionen har gjort gällande att den inte kan betraktas som arbetsgivaren, eftersom dess enda uppgift är att genomföra budgeten och inte att administrera personalen. Kommissionen framhöll vid förhandlingen, i linje med vad som anges i domen H, att kommissionen inte ingår i befälsordningen och att förevarande mål inte handlar om något budgetbeslut. Uppdragschefen utses av rådet, hans eller hennes mandat fastställs av rådet och 2009 samt 2012 års meddelanden har ingenting att göra med internationell personal utan anger de bestämmelser som rådet har antagit i det avseendet.

30. Europeiska utrikestjänsten har hävdat att artiklarna 8, 9 och 10 i gemensam åtgärd 2008/124 ska tolkas så, att Eulex Kosovo har ställningen som arbetsgivare åt den internationella personalen vid det uppdraget. Europeiska utrikestjänsten anser att frågan är irrelevant om den avser uppdragschefen före beslut 2014/349, eftersom förfarandena vid den hänskjutande domstolen inleddes efter att det beslutet hade antagits och eftersom uppdragschefen inte under några omständigheter är arbetsgivaren. I artikel 9.3 i gemensam åtgärd 2008/124 anges att Eulex Kosovo får rekrytera personal, och artiklarna 9.1, 9.2 samt 10.3 i denna handlar om Eulex Kosovos personal. Europeiska utrikestjänsten har således hävdat att Eulex Kosovo redan före den 12 juni 2014 hade behörighet att anställa personal och att artikel 15a i den gemensamma åtgärden, i dess ändrade lydelse, endast har förklarande verkan. Europeiska utrikestjänsten betonade vid förhandlingen att ställning som juridisk person, i den mening som avses i artikel 47 FEU, där det slås fast att unionen ska vara en juridisk person, bör åtskiljas från den rättskapacitet som unionens institutioner och andra enheter har att utföra uppgifter, vilket innebär att det inte finns någon motsättning med domen Elitaliana, eftersom avsaknaden av ställning som juridisk person inte hindrar Eulex Kosovo från att ha rättskapacitet att anställda personal. Den omständigheten att rådet och Kusp utövar politisk kontroll samt strategisk ledning av Eulex Kosovo genom den civila operationschefen, som ingår i Europeiska utrikestjänsten, och att det finns en koppling till kommissionen i och med genomförandet av budgeten innebär inte att rådet, kommissionen eller Europeiska utrikestjänsten har ställning som arbetsgivare. Kärandena i det nationella målet ingick inte anställningsavtal med dem. Domen H rörde vidare en fråga om omplacering av personal, som hade en viss koppling till den politiska kontrollen och strategiska ledningen av uppdraget, medan så inte är fallet vad gäller rekrytering och administration av internationell personal.

31. Eulex Kosovo har gjort gällande att artiklarna 8, 9 och 10 i gemensam åtgärd 2008/124 ska tolkas så, att Eulex Kosovo har ställning som arbetsgivare åt den internationella personalen vid det uppdraget. Uppdragschefen agerar som fullmaktsinnehavare för Eulex Kosovo, och inte som arbetsgivare, och genomför rådets beslut om omstrukturering av Eulex Kosovo, utan några som helst beslutsbefogenheter i fråga om omklassificering och indragning av tjänster. Rådet, kommissionen och Europeiska utrikestjänsten har visserligen en viktig roll vid utformningen av Eulex Kosovos mandat, men de har inget avtalsförhållande med kärandena i det nationella målet. Den omständigheten att de aktuella anställningsavtalen ingicks med MJ i egenskap i uppdragschef, i enlighet med artikel 10.3 i gemensam åtgärd 2008/124, betyder inte att han är arbetsgivaren. Detta framgår av unionsdomstolarnas praxis, ( 13 ) där Eulex Kosovo betraktas som arbetsgivaren, och inte de på varandra följande uppdragscheferna i deras eget namn, inte ens i fall där anställningsavtalen undertecknades före beslut 2014/349. Såsom Eulex Kosovo uppgav vid förhandlingen hade uppdraget behörighet att rekrytera personal i enlighet med artikel 9.3 i gemensam åtgärd 2008/124, och artikel 16.5 i denna, i dess ändrade lydelse, är tillämplig på anspråk som har framställts från och med den 15 juni 2014, även om de faktiska omständigheterna inträffade före detta datum, såsom är fallet i förevarande mål.

V. Bedömning

32. För att den hänskjutande domstolen ska kunna fastställa svaranden i det nationella målet vill den genom dessa frågor få klarhet i huruvida gemensam åtgärd 2008/124, före ändringen genom beslut 2014/349, ska tolkas så, att det är Eulex Kosovos uppdragschef, Eulex Kosovo, rådet, kommissionen eller Europeiska utrikestjänsten som ska betraktas som arbetsgivare åt den internationella personalen vid Eulex Kosovo för perioden före den 12 juni 2014.

33. Bakgrunden till frågan är, såsom framgår av begäran om förhandsavgörande, att Eulex Kosovo uttryckligen fick behörighet att ingå avtal, anställa personal och föra talan inför domstolar och andra myndigheter genom de ändringar av gemensam åtgärd 2008/124 som infördes genom beslut 2014/349, närmare bestämt artikel 15a i gemensam åtgärd 2008/124, som införlivades genom beslut 2014/349 och som har varit tillämplig sedan den 12 juni 2014. Före detta datum däremot ingick uppdragschefen anställningsavtalen i eget namn och ansvarade för genomförandet av uppdragets budget, såsom föreskrivs i gemensam åtgärd 2008/124. Dessutom är rådet, kommissionen och Europeiska utrikestjänsten delaktiga i utformningen och driften av Eulex Kosovo och kan således anses vara ansvariga för de handlingar som uppdragschefen utför i samband med anställning av internationell personal, i den mån som uppdraget Eulex Kosovo självt inte kan hållas ansvarigt. Såsom har påpekats av kärandena i det nationella målet behöver den hänskjutande domstolen fastställa deras arbetsgivare för att kunna avgöra tvisten, och enligt tillämplig nationell rätt är arbetsgivaren den enhet som har ställning som juridisk person och behörighet att i domstol svara på yrkanden rörande anställningsförhållandet.

34. För att besvara den fråga som ställs i förevarande mål måste först några inledande anmärkningar göras i fråga om EU:s internationella uppdrag och Eulex Kosovo (del A). Därefter kommer jag att ta upp EU‑domstolens behörighet att meddela ett förhandsavgörande om tolkningen av gemensam åtgärd 2008/124 under rådande omständigheter i det aktuella målet (del B) och kommissionens argument om huruvida tolkningsfrågan kan tas upp till prövning (del C), innan jag prövar själva frågan (del D).

35. På grundval av denna bedömning drar jag slutsatsen att EU‑domstolen har behörighet i förevarande mål och att tolkningsfrågan kan tas upp till prövning. Jag konstaterar även att gemensam åtgärd 2008/124, före ändringen genom beslut 2014/349, ska tolkas så, att kommissionen hade ställningen som arbetsgivare åt kärandena i det nationella målet för perioden före den 12 juni 2014.

A. Inledande anmärkningar

36. På området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) enligt avdelning V FEU ska den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP) ( 14 ) tillförsäkra unionen en operativ kapacitet att genomföra civila och militära uppdrag utanför EU för att utföra en rad uppgifter, inbegripet konfliktförebyggande och fredsbevarande åtgärder. ( 15 ) Såsom har påpekats i färska rapporter utgör sådana uppdrag ett unikt instrument i unionens verktygslåda som möjliggör direkta åtgärder för att hantera en konflikt eller en kris, och således ingår de i en strategisk satsning för att tillhandahålla säkerhet, göra det möjligt för länder att återhämta sig från konflikter samt skydda EU och dess medborgare genom yttre åtgärder. ( 16 ) För närvarande finns 17 pågående GSFP-uppdrag – 11 civila uppdrag och 6 militära uppdrag eller operationer – med cirka 5000 personer anställda över hela världen. ( 17 )

37. Eulex Kosovo är ett civilt GSFP-uppdrag, som inrättades genom gemensam åtgärd 2008/124, senast ändrad genom beslut 2021/904. Gemensam åtgärd 2008/124 har förlängts flera gånger, och Eulex Kosovos mandat löper till den 14 juni 2023, såsom anges i beslutet. Eulex Kosovo betraktas som det största civila GSFP-uppdraget hittills. ( 18 ) Enligt artikel 5.1 i gemensam åtgärd 2008/124 inleddes Eulex Kosovo av rådet genom godkännandet av operationsplanen (Oplan), som tillsammans med det operativa konceptet (Conops) utgör de grundläggande planeringsdokumenten för att genomföra Eulex Kosovos mandat. ( 19 )

38. Eulex Kosovos uppdragsbeskrivning är enligt artikel 2 i gemensam åtgärd 2008/124 ( 20 ) att ”bistå Kosovos institutioner, domstolar och brottsbekämpande organ i deras framsteg på väg mot hållbarhet och ansvarighet samt med att ytterligare utveckla och stärka ett oberoende multietniskt rättssystem och multietniska polis- och tullmyndigheter, samtidigt som det säkerställs att dessa institutioner går fria från politisk inblandning och ansluter sig till internationellt erkända normer och europeiska bästa metoder”.

39. Enligt artikel 9 i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse enligt besluten 2010/322 och 2014/349, ska Eulex Kosovos personal bestå av personal utstationerad från medlemsstaterna och unionens institutioner samt internationell personal och lokal personal som anställs på kontraktsbasis.

40. Såsom anges i artikel 11 i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse enligt beslut 2010/322, har Eulex Kosovo följande befälsordning: Kusp, som är en särskild kommitté vid rådet med ansvar för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, ( 21 ) ska utöva politisk kontroll och strategisk ledning av Eulex Kosovo under ansvar av rådet och unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik (nedan kallad den höga representanten). ( 22 ) Inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik som fastställs av Europeiska rådet och rådet ( 23 ) ska den höga representanten säkerställa att deras beslut genomförs, inbegripet beslut om GSFP-uppdrag, och bistås av Europeiska utrikestjänsten, som är EU:s diplomattjänst. ( 24 ) Rådet ska bemyndiga Kusp att utse uppdragschefen, ( 25 ) vars mandat löper under bestämda perioder, ofta under ett till två år, i överensstämmelse med Eulex Kosovos mandat. ( 26 )

41. Den civila operationschefen ska dessutom utöva ledning och kontroll över Eulex Kosovo på strategisk nivå, under politisk kontroll och strategisk ledning av Kusp samt under överinseende av den höga representanten. ( 27 ) Den civila operationschefen ska även vara direktör för den civila planerings- och ledningskapaciteten, ( 28 ) som är en avdelning vid Europeiska utrikestjänsten som fungerar som ett säte för civila GSFP-uppdrag. ( 29 ) Uppdragschefen ska utöva ledning och kontroll över Eulex Kosovo i insatsområdet och vara direkt ansvarig inför den civila operationschefen. ( 30 )

B. EU-domstolens behörighet

42. Parterna har inte bestritt att domstolen är behörig att pröva talan i förevarande mål. ( 31 ) Frågan om domstolens behörighet kan emellertid prövas av domstolen ex officio. ( 32 ) Eftersom gemensam åtgärd 2008/124 antogs på grundval av fördragets bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ( 33 ) måste det prövas huruvida domstolens behörighet att meddela ett förhandsavgörande om tolkningen av gemensam åtgärd 2008/124 eventuellt kan påverkas av bestämmelser som begränsar unionsdomstolarnas behörighet inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken enligt artikel 24.1 andra stycket FEU och artikel 275 första stycket FEUF. Såsom Europeiska utrikestjänsten har påpekat tycks detta vara det första målet där en begäran om förhandsavgörande inges till domstolen avseende tolkningen av en Gusp-akt i detta avseende.

43. Unionsdomstolarna är, såsom domstolen har slagit fast, i princip inte behöriga enligt artikel 24.1 andra stycket FEU och artikel 275 första stycket FEUF att pröva bestämmelser som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt de akter som har antagits med stöd av dessa bestämmelser. Bestämmelserna ska tolkas restriktivt eftersom det genom dessa har införts ett undantag från den regel som föreskrivs i artikel 19 FEU om generell behörighet. ( 34 ) Domstolen har betonat i det avseendet att det följer såväl av artikel 2 FEU, som återfinns bland FEU-fördragets allmänna bestämmelser, som av artikel 21 FEU om EU:s yttre åtgärder, till vilken artikel 23 FEU om Gusp hänvisar, att bland de värden som unionen grundar sig på ingår rättsstaten. ( 35 ) Emedan artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) inte kan ge EU-domstolen behörighet när någon sådan behörighet inte föreligger enligt fördragen, innebär principen om ett effektivt domstolsskydd, som slås fast i den bestämmelsen, jämte den funktion som den institutionen ska fylla enligt artikel 19.1 FEU att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen därutöver en restriktiv tolkning av dessa bestämmelser. ( 36 )

44. Det finns även rättspraxis som rör behörighetsfrågor avseende den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i vilken det anges att det förhållandet att en Gusp-akt är inblandad i de särskilda omständigheterna i fallet inte automatiskt innebär att begränsningarna av domstolens behörighet enligt artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF är tillämpliga. ( 37 ) Eftersom denna rättspraxis till viss del rör EU:s internationella uppdrag bör det redogöras de punkter i vissa domar som är mest relevanta för förevarande mål.

45. Med början i och med domen av den 24 juni 2014, parlamentet/rådet, ( 38 ) har domstolen exempelvis slagit fast, inom ramen för en talan om ogiltigförklaring av ett beslut av rådet om undertecknande och ingående av ett internationellt avtal rörande den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, i synnerhet vad avser EU:s internationella uppdrag, att den har behörighet att pröva huruvida ett sådant avtal har förhandlats och ingåtts enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 218 FEUF, vilket är generellt tillämpligt och i princip kan tillämpas på samtliga internationella avtal, däribland på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

46. I domen Elitaliana ( 39 ) bekräftade domstolen dessutom unionsdomstolarnas behörighet att pröva en talan om ogiltigförklaring och skadestånd som klaganden väckt på grundval av att Eulex Kosovo hade tilldelat ett upphandlingskontrakt avseende helikoptertjänster till en annan anbudsgivare. Domstolen slog fast att de omtvistade åtgärderna, som hade begärts ogiltigförklarade på grund av ett åsidosättande av EU:s bestämmelser om offentlig upphandling, avsåg en upphandling som hade gett upphov till kostnader som belastade EU:s budget och att den aktuella upphandlingen således omfattades av EU:s budgetförordning. ( 40 )

47. Det ska även klargöras att EU-domstolen slog fast i domen H ( 41 ) att unionsdomstolarna är behöriga att pröva en talan om ogiltigförklaring och skadestånd som har väckts av en anställd som har utstationerats av en medlemsstat till ett annat av EU:s internationella uppdrag, nämligen Europeiska unionens polisuppdrag (EUPM) i Bosnien och Hercegovina, i samband med beslut som uppdragschefen har fattat om att omplacera henne till en tjänst på ett regionalt kontor. EU-domstolen ansåg att de omtvistade besluten visserligen omfattades av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt hade samband med en operativ insats på det området, men att de till sin beskaffenhet var akter för personaladministration, i likhet med varje liknande beslut som unionsinstitutionerna fattar inom ramen för sina befogenheter. Mot denna bakgrund utgjorde begränsningarna inte hinder för unionsdomstolarnas behörighet inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken att kontrollera akter för personaladministration avseende anställda som utstationerats av medlemsstaterna, i fall där unionsdomstolarna enligt artikel 270 FEUF är behöriga att kontrollera sådana akter när de avser anställda som utstationerats av unionsinstitutionerna. När en och samma akt för personaladministration avseende insatser på ”fältet” avser både anställda som utstationerats av medlemsstaterna och sådana som utstationerats av unionsinstitutionerna, skulle detta annars kunna innebära att beslutet vad gäller personer i den förstnämnda kategorin kan vara oförenligt med det beslut som meddelats avseende personer i den sistnämnda kategorin.

48. På denna grund bör det erinras om att de tidigare målen rörde talan om ogiltigförklaring och skadestånd som har väckts med stöd av artikel 263 FEUF och artikel 340 tredje stycket FEUF och inte förhandsavgöranden avseende tolkningen av unionsrätten enligt artikel 267 FEUF. De omständigheter som låg till grund för domen H avsåg dessutom en utstationerad anställd, och inte någon kontraktsanställd, vid ett av EU:s internationella uppdrag, och den domen syftade delvis till att undvika särbehandling vid avgörandet av tvister rörande personal som är utstationerad från medlemsstaterna och unionens institutioner. Jag anser emellertid att det av den domen rent allmänt kan utläsas att artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF inte utgör hinder för unionsdomstolarnas behörighet att pröva en talan som rör administration av personal vid EU:s internationella uppdrag. Mot bakgrund av domen H har unionsdomstolarna nämligen slagit fast att de är behöriga när det gäller personalfrågor i en talan om ogiltigförklaring och skadestånd som har väckts av en kontraktsanställd vid ett EU-organ inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, ( 42 ) samt i en talan om avtalsrättslig karaktär med stöd av artikel 272 FEUF som har väckts av en tidigare kontraktsanställd vid ett av EU:s internationella uppdrag. ( 43 )

49. Ovannämnda rättspraxis stöder således uppfattningen att artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF inte utgör hinder för domstolens behörighet i förevarande mål.

50. Det är visserligen riktigt att domstolen har att tolka gemensam åtgärd 2008/124, vars rättsliga grund omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Tolkningsfrågan handlar emellertid om allmän personaladministration och inte om genomförandet av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. I detta avseende kan ingåendet av de aktuella anställningsavtalen samt de omtvistade besluten att inte förnya dessa och omklassificeringen av tjänster till sin beskaffenhet anses utgöra typiska akter för personaladministration inom ramen för Eulex Kosovos personalorganisation. Jag anser således att det följer av domen H att begränsningarna av domstolens behörighet enligt artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF inte utgör hinder för domstolen att meddela ett förhandsavgörande om tolkningen av gemensam åtgärd 2008/124 under omständigheterna i förevarande mål. Så är fallet med beaktande av artikel 19.1 FEU och artikel 47 i stadgan, eftersom frågan rör den rätt till ett effektivt domstolsskydd som kärandena i det nationella målet har.

51. Jag anser således att domstolen är behörig i förevarande mål.

C. Huruvida tolkningsfrågan kan tas upp till sakprövning

52. Enligt kommissionens argument kan tolkningsfrågan inte tas upp till sakprövning eftersom den är hypotetisk.

53. Jag anser att dessa argument ska underkännas.

54. Såsom domstolen konsekvent har vidhållit ankommer det, inom ramen för det samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna som införts genom artikel 267 FEUF, uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten. ( 44 ) Frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras således vara relevanta. En tolkningsfråga från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den. ( 45 )

55. Såsom framgår av punkterna 20 och 21 i detta förslag till avgörande har den hänskjutande domstolen i förevarande fall lämnat en tillräcklig beskrivning i sin begäran av bakgrunden till dess fråga till EU-domstolen om tolkningen av gemensam åtgärd 2008/124, men även av varför denna tolkning är nödvändig för att den ska kunna avgöra det nationella målet.

56. Kommissionens invändning om att tolkningsfrågan avser en unionsrättslig bestämmelse som inte längre var i kraft när ansökningarna ingavs vid den hänskjutande domstolen handlar om tolkningen av de relevanta bestämmelserna i gemensam åtgärd 2008/124 för att fastställa vem som var arbetsgivaren åt kärandena i det nationella målet före den 12 juni 2014, vilket inbegriper en bedömning av när dessa bestämmelser är tillämpliga. Kommissionens invändning hänför sig således till sakprövningen snarare än till huruvida begäran kan tas upp till sakprövning. ( 46 )

57. Under dessa omständigheter finner jag att det inte är uppenbart att den begärda tolkningen saknar samband med de faktiska omständigheterna eller saken i det nationella målet och att de frågor som ställs inte är hypotetiska.

58. Jag anser följaktligen att tolkningsfrågan i förevarande mål kan tas upp till sakprövning.

D. Svar på tolkningsfrågan

59. Såsom anges i punkt 32 i detta förslag till avgörande handlar den fråga som har hänskjutits till EU-domstolen om att fastställa den person eller enhet som har ställningen som arbetsgivare åt den internationella personalen vid Eulex Kosovo före den 12 juni 2014 och som således kan anses vara svarande i det nationella målet. Jag kommer således att först undersöka uppdragschefens roll, sedan Eulex Kosovos roll och avslutningsvis rådets, kommissionens och Europeiska utrikestjänstens roll.

1. Uppdragschefen

60. Enligt kommissionens argument kan uppdragschefen betraktas som arbetsgivare åt kärandena i det nationella målet för perioden före den 12 juni 2014, eftersom han eller hon är motpart i de aktuella anställningsavtalen och eftersom Eulex Kosovo inte kunde ha ställning som arbetsgivare innan artikel 15a införlivades i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse. Denna uppfattning delas inte av kärandena i det nationella målet, den spanska regeringen, rådet, Europeiska utrikestjänsten och Eulex Kosovo.

61. Jag vill inledningsvis påpeka att de relevanta bestämmelserna i gemensam åtgärd 2008/124, i motsats till vad kommissionen har hävdat, ger starkt stöd för att uppdragschefen inte kan betraktas som arbetsgivare åt kärandena i det nationella målet, vare sig före eller efter den 12 juni 2014.

62. I gemensam åtgärd 2008/124 hänvisas det i detta avseende upprepade gånger till Eulex Kosovos personal och inte till uppdragschefens personal. ( 47 ) I artikel 10.3 i gemensam åtgärd 2008/124, i dess lydelse före ändringen, föreskrevs visserligen att anställningsavtal med internationell och lokalanställd personal skulle ingås med uppdragschefen, men den bestämmelsen återfinns i artikel 10, där det i rubriken och punkt 1 hänvisas till ”Eulex Kosovos personal”.

63. Såsom har påpekats av kärandena i det nationella målet, den spanska regeringen och Eulex Kosovo framgår det dessutom tydligt av bestämmelserna i gemensam åtgärd 2008/124 att uppdragschefen ska lyda under rådet och kommissionen i fråga om förbindelserna med internationell personal.

64. Vad rådet beträffar ska uppdragschefen, mot bakgrund av Eulex Kosovos befälsordning som det har redogjorts för i punkterna 40 och 41 i detta förslag till avgörande, stå under rådets politiska kontroll och strategiska ledning genom Kusp och den civila operationschefen, och enligt artikel 8.3 i gemensam åtgärd 2008/124 ska uppdragschefen ge instruktioner till all personal inom Eulex Kosovo i enlighet med instruktioner från den civila operationschefen. Det framgår av artikel 12.2 i gemensam åtgärd 2008/124 att Kusp, och inte uppdragschefen, har befogenhet att ändra Oplan (se punkt 37 i detta förslag till avgörande), vilket kan innefatta omstrukturering av Eulex Kosovo (eftersom det i artikel 6.3 a i gemensam åtgärd 2008/124 anges att Eulex Kosovos personal ska struktureras enligt Oplan). Det framgår således av omständigheterna i förevarande mål att MJ, i egenskap av uppdragschef, var skyldig att genomföra besluten om omstrukturering av Eulex Kosovo i fråga om omklassificering och indragning av tjänster och inte hade något utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende. ( 48 )

65. Vad kommissionen beträffar framgick det även av artikel 8.5 i gemensam åtgärd 2008/124, före ändringen genom beslut 2014/349, att uppdragschefen ska ansvara för genomförandet av Eulex Kosovos budget och teckna avtal med kommissionen i detta syfte. Enligt artikel 16.4 i gemensam åtgärd 2008/124, före dess ändring genom beslut 2014/349, ska uppdragschefen lämna fullständig rapport till, och övervakas av, kommissionen när det gäller den verksamhet som bedrivs inom ramen för det avtalet, vilket därmed innefattar anställning av internationell personal. Jag kommer att återkomma till denna fråga senare i min bedömning (se punkterna 88–92 i detta förslag till avgörande).

66. Denna tolkning vinner även stöd av den omständigheten att uppdragschefen, såsom anges i punkt 40 i detta förslag till avgörande, utses för en begränsad tid i överensstämmelse med Eulex Kosovos mandat. Såsom har påpekats av kärandena i det nationella målet och Europeiska utrikestjänsten skulle det således vara motsägelsefullt att betrakta alla på varandra följande uppdragschefer som arbetsgivare i deras eget namn. Enligt 2009 års meddelande skulle nämligen fortsatta befordringar göras av internationell personal oavsett om nya uppdragschefer utsågs. ( 49 )

67. Trots att de aktuella anställningsavtalen har undertecknats av MJ i egenskap av uppdragschef och att det i dem hänvisas till MJ som ”arbetsgivare” ska detta enligt min mening inte förstås så, att uppdragschefen ska anses vara arbetsgivare åt sådan personal i sitt eget namn och därmed är personligen ansvarig för de ingångna anställningsavtalen. Såsom kärandena i det nationella målet, den spanska regeringen och Eulex Kosovo har angett kan uppdragschefen däremot anses agera för Europeiska unionens räkning när han eller hon genomför Eulex Kosovos mandat genom de arbetsuppgifter som han eller hon har anförtrotts genom gemensam åtgärd 2008/124.

2. Eulex Kosovo

68. Enligt de argument som har anförts av rådet, Europeiska utrikestjänsten och Eulex Kosovo jämte kommissionen i andra hand kan Eulex Kosovo betraktas som arbetsgivare åt kärandena i det nationella målet både före och efter den 12 juni 2014, med tanke på den påstådda förklarande verkan av artikel 15a i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse, och det faktum att artikel 16.5 i denna är tillämplig på omständigheter som inträffade före den 15 juni 2014 om talan väckts efter det datumet, såsom i förevarande fall (se punkt 17 i detta förslag till avgörande). Denna uppfattning delas inte av kärandena i det nationella målet och den spanska regeringen.

69. Enligt min mening kan inte Eulex Kosovo, på grundval av ordalydelsen i gemensam åtgärd 2008/124, dess kontext och domstolens praxis, betraktas som arbetsgivaren åt kärandena i det nationella målet för perioden före den 12 juni 2014. Jag kommer först att undersöka artikel 15a i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse, och därefter artikel 16.5 i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse.

70. För det första ska det påpekas, vad gäller artikel 15a i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse, att det tydligt framgår av en jämförelse mellan bestämmelserna i gemensam åtgärd 2008/124 före och efter den 12 juni 2014 att det finns olika arbetsgivare åt den internationella personalen vid Eulex Kosovo. Före antagandet av beslut 2014/349 föreskrevs det i artikel 10.3 i gemensam åtgärd 2008/124 att anställningsavtal med internationell personal skulle ingås mellan uppdragschefen och personalen och i artikel 8.5 att uppdragschefen, som ansvarig för genomförandet av Eulex Kosovos budget, inbegripet för anställning av internationell personal, skulle teckna ett avtal med kommissionen i det syftet. Efter antagandet av beslut 2014/349 föreskrivs det däremot i artiklarna 10.3 och 16.4 i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse, att Eulex Kosovo ska ingå anställningsavtal med internationell personal och ansvara för genomförandet av Eulex Kosovos budget samt teckna ett avtal med kommissionen i detta syfte, medan artikel 8.5 i den gemensamma åtgärden har utgått.

71. Mot bakgrund av dessa bestämmelser kan Eulex Kosovo, före införlivandet av artikel 15a i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse, som ger Eulex Kosovo behörighet att bland annat ingå avtal, anställa personal och föra talan inför domstol och andra myndigheter, följaktligen inte anses ha den erfordrade behörigheten för att tillerkännas ställning som arbetsgivare åt den internationella personalen vid det uppdraget.

72. Denna tolkning förefaller vinna stöd av sammanhanget för gemensam åtgärd 2008/124. Det föreskrivs visserligen i artikel 9.3 i gemensam åtgärd 2008/124 att Eulex Kosovo får rekrytera internationell personal på kontraktsbasis men att liknande bestämmelser fanns för planeringsgruppen inom Europeiska unionen (EUPT Kosovo), ( 50 ) som deltog i planerings- och förberedelsefasen vid inrättandet av Eulex Kosovo, ( 51 ) vilket därmed innebar att den fick rekrytera internationell och lokalanställd personal på kontraktsbasis, medan chefen för EUPT Kosovo ingick anställningsavtal med sådan personal. Jag har emellertid svårt att se att en sådan tillfällig planeringsgrupp, utan någon uttryckligt beviljad rättskapacitet, skulle kunna betraktas som arbetsgivare åt sådan personal och föra talan inför domstolar och andra myndigheter.

73. Vidare angav kommissionen i 2012 års meddelande ( 52 ) att Gusp-uppdrag bör ges ställning som juridisk person eller åtminstone nödvändig rättskapacitet för att kunna genomföra sina mandat och för att säkerställa en solid rättslig grund för att sådana uppdrag ska kunna bedriva sin verksamhet både i och utanför EU, inbegripet behörighet att föra talan inför domstolar och andra myndigheter. Kommissionen angav att den hade för avsikt att uppmana rådet att anta bestämmelser om detta. Även Europeiska revisionsrätten uttryckte liknande åsikter i sin särskilda rapport om Eulex Kosovo, som antogs år 2012, ( 53 ) där revisionsrätten rekommenderade att sådana bestämmelser ska införas med avseende på Eulex Kosovo och alla framtida Gusp-uppdrag. Så gjordes med avseende på Eulex Kosovo och andra av EU:s internationella uppdrag ( 54 ) genom införandet av en särskild bestämmelse med rubriken ”Rättsliga arrangemang” i det aktuella rådsbeslutet, i enlighet med artikel 15a i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse. Av detta kan följaktligen den slutsatsen dras att det ansågs vara nödvändigt att ge Eulex Kosovo uttrycklig rättskapacitet, som uppdraget tidigare hade saknat, framför allt för att kunna anlita personal i egenskap av arbetsgivare och försvara sig vid domstol.

74. Denna tolkning förefaller även vinna stöd av domstolens praxis. Särskilt i domen Elitaliana, ( 55 ) som rörde förfaranden som hade inletts före antagandet av beslut 2014/349, bekräftade domstolen tribunalens slutsatser att Eulex Kosovo inte var en juridisk person och att uppdraget inte kunde vara part i rättsliga förfaranden, vilket innebar att det inte kunde beviljas ställning som ett organ eller en byrå i den mening som avses i artikel 263 FEUF och att kommissionen ansågs vara den enda svaranden. Domstolen betonade framför allt i den domen att Eulex Kosovo saknade rättskapacitet i och med att ingen sådan uttryckligen hade beviljats i gemensam åtgärd 2008/124 och fann att Eulex Kosovo därför inte kunde ha ställning som svarande i målet.

75. Det ska även påpekas att domen H handlade om EUPM i Bosnien och Hercegovina, som inte beviljades någon rättskapacitet i rådets inrättandebeslut. ( 56 ) Frågan prövades visserligen inte direkt av domstolen, men utifrån den omständigheten att uppdraget inte uttryckligen hade beviljats rättskapacitet kan den slutsatsen dras att domstolen ansåg att de omtvistade rättsakterna skulle tillskrivas någon av unionsinstitutionerna, utan hänsyn tagen till uppdragets eventuella ställning som svarande i förfarandet.

76. Enligt min mening ger domen Jenkinson ( 57 ) heller inte stöd för någon annan slutsats. Detta mål rörde sig om en talan som i huvudsak grundades på artikel 272 FEUF om unionens avtalsrättsliga ansvar, vilken hade väckts av en före detta medlem av den internationella personalen vid vissa av EU:s internationella uppdrag, däribland Eulex Kosovo, mot rådet, kommissionen, Europeiska utrikestjänsten och Eulex Kosovo. Klaganden var anställd vid Eulex Kosovo under perioden den 5 april–14 november 2014, men endast det sista anställningsavtalet för perioden den 15 oktober–14 november 2014 innehöll en skiljedomsklausul, i den mening som avses i artikel 272 FEUF, genom vilken unionsdomstolarna gavs behörighet. Domstolen fokuserade i sin dom på tribunalens bedömning av omfattningen av behörigheten att pröva tvistens avtalsrelaterade del och fann att i fall där det finns ett anställningsförhållande som gäller flera på varandra följande anställningsavtal kan inte den omständigheten att en skiljedomsklausul inte förekommer i de tidigare avtalen utgöra hinder för att unionsdomstolarna i sin bedömning av de existerande relationerna mellan parterna beaktar samtliga avtal. Domstolen prövade emellertid inte tribunalens slutsatser om Eulex Kosovos rättskapacitet. Jag anser således inte att domstolens resonemang om omfattningen av unionsdomstolarnas behörighet enligt artikel 272 FEUF förefaller kunna överföras på den separata frågan om arbetsgivarens identitet, vilken inte behandlades i den domen. ( 58 )

77. Mot denna bakgrund anser jag att Eulex Kosovo inte har ställning som arbetsgivare för perioden före den 12 juni 2014 enligt artikel 15a i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse. Det följer däremot av den bestämmelsen att Eulex Kosovo, för perioden från och med den 12 juni 2014, kan betraktas som arbetsgivare åt den internationella personalen vid det uppdraget och därmed självt kan vara svarande i tvister rörande anställningsavtal som har ingåtts med den personalen. ( 59 )

78. För det andra är ordalydelsen i artikel 16.5 i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse, tvetydig i fråga om huruvida Eulex Kosovo, från och med den 15 juni 2014, ska ansvara för alla anspråk och skyldigheter som härrör från genomförandet av uppdraget, även i fall där handlingarna utfördes före detta datum, eller enbart där handlingarna utfördes på eller efter det datumet. ( 60 )

79. Det ska i detta avseende påpekas att enligt artikel 16.4 i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse, som införlivades samtidigt som artikel 16.5, är det Eulex Kosovo i stället för uppdragschefen som ska ansvara för genomförandet av budgeten. Vid en jämförelse av de båda bestämmelserna förefaller det enligt mig som att artikel 16.5 i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse, syftar till att bekräfta att det är Eulex Kosovo som är ansvarigt för alla anspråk och skyldigheter som härrör från det egna genomförandet av budgeten från och med den 15 juni 2014. Vad gäller de faktiska omständigheterna i förevarande fall, vilka ägde rum före detta datum, var det emellertid uppdragschefen som genomförde budgeten. Eulex Kosovo kan således inte betraktas som arbetsgivare åt kärandena i det nationella målet på grundval av den bestämmelsen.

3. Rådet, kommissionen och Europeiska utrikestjänsten

80. Om domstolen följer mitt förslag att vare sig uppdragschefen eller Eulex Kosovo har ställningen som arbetsgivare åt kärandena i det nationella målet för perioden före den 12 juni 2014 och således inte kan betraktas som svarande i tvisten vid den hänskjutande domstolen, måste det prövas huruvida rådet, kommissionen och/eller Europeiska utrikestjänsten ska anses ha denna ställning.

81. Enligt de argument som i huvudsak har anförts av kärandena i det nationella målet kan både rådet och kommissionen betraktas som arbetsgivare under omständigheterna i förevarande mål. Denna uppfattning delas inte av rådet, kommissionen, Europeiska utrikestjänsten och Eulex Kosovo.

82. Enligt min mening finns det starkt stöd i domstolens praxis och de relevanta bestämmelserna i gemensam åtgärd 2008/124 för att kommissionen har ställningen som arbetsgivare åt kärandena i det nationella målet för perioden före den 12 juni 2014.

83. Domstolen ansåg, i domen Elitaliana, ( 61 ) att även om uppdragschefen för Eulex Kosovo var ansvarigt för genomförandet av uppdragets budget enligt gemensam åtgärd 2008/124, före ändringen genom beslut 2014/349, kvarstod det faktum att uppdragschefen utövade sina befogenheter på budget- och finansområdet under kommissionens övervakning och ledning. Domstolen fann således att de omtvistade akterna avseende tilldelningen av ett offentligt kontrakt kunde tillskrivas kommissionen.

84. Domstolen slog dessutom fast i domen H ( 62 ) att, enligt rådets beslut om EUPM i Bosnien och Hercegovina kunde de omtvistade beslut som uppdragschefen hade antagit om omplacering av en utstationerad medlem av personalen tillskrivas rådet, eftersom uppdragschefen hade utnämnts av Kusp, som utövade politisk kontroll och strategisk ledning av det uppdraget på rådets ansvar, och skulle rapportera till den civila operationschefen, som i sin tur var underställd Kusps ledning och ansvarade för genomförandet av såväl Kusps som rådets beslut. Domstolen ansåg däremot att besluten inte kunde tillskrivas kommissionen eftersom kommissionen inte ingick i befälsordningen och eftersom besluten inte rörde genomförandet av det uppdragets budget, vilket krävde ett avtal mellan uppdragschefen och kommissionen.

85. Det är mot bakgrund av ovannämnda rättspraxis som omständigheterna i förevarande mål ska prövas.

86. Det har inte inkommit några uppgifter till domstolen som visar att Europeiska utrikestjänsten har ställningen som arbetsgivare åt kärandena i det nationella målet för perioden före den 12 juni 2014. Tvärtom förefaller Europeiska utrikestjänsten, såsom den själv har angett, inte vara ansvarig för frågor som rör anställning av internationell personal, även om den civila operationschefen ingår i Europeiska utrikestjänsten. Såsom har nämnts i punkt 41 i detta förslag till avgörande står dessutom den civila operationschefen under rådets kontroll och under överinseende av den höga representanten, och inte av Europeiska utrikestjänsten.

87. Jag anser inte att rådet, utifrån de uppgifter som domstolen har tillgång till, kan betraktas som arbetsgivaren åt kärandena i det nationella målet för perioden före den 12 juni 2014. Mot bakgrund av de kriterier som fastställs i domen H finns det visserligen omständigheter i förevarande fall som kan anses peka på rådet, framför allteftersom beslut om att omstrukturera Eulex Kosovo kan påverka syftet med omklassificeringen av tjänster och upphörandet av anställningsavtal för internationell personal. Jag anser icke desto mindre att omständigheterna i domen H skiljer sig från dem i förevarande fall. Den domen rörde i synnerhet en fråga om omplacering av en medlem av personalen som har utstationerats från en medlemsstat. Denna omplacering förefaller, såsom rådet och Europeiska utrikestjänsten har påpekat, ha varit kopplad till den politiska kontrollen och strategiska ledningen på rådets ansvar och hade inget samband med genomförandet av uppdragets budget som krävde ett avtal mellan uppdragschefen och kommissionen. Den aktuella anställningen av internationell personal i förevarande fall verkar däremot ha ett direkt samband med genomförandet av Eulex Kosovos budget och det avtal som har ingåtts mellan uppdragschefen och kommissionen i det syftet, vilket innebär att anställningen är koncentrerad till kommissionens budgetansvar. Det ska vidare påpekas att det inte har lämnats in någon information till domstolen avseende arbetsuppgifterna för kärandena i det nationella målet eller några andra uppgifter för att vederlägga rådets argument att anställningen av internationell personal inte omfattas av dess ansvar under omständigheterna i förevarande mål.

88. Mot bakgrund av domen Elitaliana och domen H framgår det av de uppgifter som har inkommit till domstolen att kommissionen kan betraktas som arbetsgivaren åt kärandena i det nationella målet för perioden före den 12 juni 2014 eftersom anställningen av internationell personal vid Eulex Kosovo har samband med genomförandet av det uppdragets budget under kommissionens övervakning och ledning och att kommissionen förefaller ha varit ansvarig för att fastställa de specifika regler som gäller för anställningsavtal som ingås med sådan personal. ( 63 )

89. Enligt artiklarna 8.5 och 16.4 i gemensam åtgärd 2008/124, före ändringen genom beslut 2014/349, stod uppdragschefen under kommissionens övervakning och ledning vid genomförandet av Eulex Kosovos budget, inbegripet vid anställning av internationell personal, och tecknade avtal med kommissionen i det syftet. Närmare bestämt anställde kommissionen uppdragschefen som en särskild rådgivare på grundval av ett avtal och enligt det system som baseras på 2009 års meddelande, för att anförtro honom eller henne att förvalta uppdragets budget. Enligt avtalet skulle uppdragschefen ingå anställningsavtal med internationell personal ”med tillämpning av de bestämmelser som anges i detta meddelande för personal som anställs av eller utstationeras till särskilda Gusp‑rådgivare”. ( 64 ) I 2009 års meddelande fanns i det avseendet särskilda bestämmelser om bland annat anställningsvillkor samt rättigheter och skyldigheter för internationell personal som skulle finnas med i de anställningsavtal som uppdragschefen ingick med internationell personal, exempelvis bestämmelser om avtalslängd, klassificering av tjänster och reglering av löner, skatter och sociala avgifter. ( 65 )

90. Detta framgår av de avtal av den 1 februari och den 7 juni 2013 som MJ ingick i egenskap av uppdragschef med kommissionen i förevarande mål. I synnerhet ska uppdragschefen, enligt artikel 11.1 i avtalet av den 7 juni 2013, ingå anställningsavtal i eget namn med sin personal på grundval av bestämmelserna i 2009 års meddelande. I artikel 11.2 i det avtalet preciseras det att ett anställningsavtal varaktighet generellt sett inte får överskrida Eulex Kosovos varaktighet. I ingressen till ett anställningsavtal som MJ ingick i egenskap av uppdragschef med en av kärandena i det nationella målet före den 12 juni 2014, vilket har bifogats begäran om förhandsavgörande, anges att 2009 års meddelande ”innehåller villkoren för anställning av internationell personal” och att artikel 11.1 i avtalet mellan kommissionen och MJ i egenskap av uppdragschef ”tillåter” att den sistnämnde, i sin egenskap av särskild rådgivare, ingår anställningsavtal i eget namn. ( 66 )

91. Denna bedömning motsägs inte av den omständigheten att kärandena i det nationella målet inte ingick anställningsavtal med kommissionen eller att den unionsinstitution som är behörig att reglera personalfrågor är rådet, såsom anges i 2012 års meddelande, ( 67 ) eftersom de anställningsavtal som MJ har ingått i egenskap av uppdragschef med kärandena i det nationella målet förefaller ha omfattats av 2009 års meddelande och ha baserats på bestämmelser som härrörde från kommissionens ansvar.

92. Kommissionen ska mot denna bakgrund anses ha ställningen som arbetsgivare åt den internationella personalen vid Eulex Kosovo för perioden före den 12 juni 2014 och ska således anses vara svarande i det nationella målet.

VI. Slutsats

93. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågan från Tribunal du travail francophone de Bruxelles (Franskspråkiga arbetsdomstolen i Bryssel, Belgien), enligt följande: Gemensam åtgärd 2008/124/Gusp av den 4 februari 2008 om Europeiska unionens rättsstatsuppdrag i Kosovo, Eulex Kosovo, före ändringen genom rådets beslut 2014/349/Gusp av den 12 juni 2014, ska tolkas så, att den ger Europeiska kommissionen ställningen som arbetsgivare åt den internationella personalen vid Eulex Kosovo för perioden före den 12 juni 2014.

( 1 ) Originalspråk: engelska.

( 2 ) EUT L 42, 2008, s. 92.

( 3 ) EUT L 174, 2014, s. 42.

( 4 ) Se även punkterna 36–41 i detta förslag till avgörande.

( 5 ) Det ska i detta avseende noteras att det finns flera mål anhängiga vid tribunalen rörande liknande yrkanden som har framställts av internationell personal vid Eulex Kosovo (se, exempelvis, BL och BM/rådet m.fl., T-204/19, QP m.fl./rådet m.fl., T‑183/21 och RI m.fl./rådet m.fl., T-190/21) och vid andra av EU:s internationella uppdrag (se, exempelvis, JF/Eucap Somalia, T-194/20 och Stockdale/rådet m.fl., T‑776/20).

( 6 ) I dess ändrade lydelse enligt rådets beslut 2010/322/Gusp av den 8 juni 2010 (EUT L 145, 2010, s. 13). Den ursprungliga lydelsen av artikel 9.3 i gemensam åtgärd 2008/124 var följande: ”Eulex Kosovo får även vid behov rekrytera internationell personal och lokal personal på kontraktsbasis.”

( 7 ) Denna bestämmelse ändrades senare genom rådets beslut (Gusp) 2021/904 av den 3 juni 2021 (EUT L 197, 2021, s. 114) till följande: ”Med undantag för de belopp som anges i punkt 1 avseende stödet till de omlokaliserade rättsliga förfarandena inom en medlemsstat, ska Eulex Kosovo ansvara för det finansiella genomförandet av uppdragets budget. I detta syfte ska Eulex Kosovo teckna ett avtal med kommissionen.”

( 8 ) T-410/13, ej offentliggjort, EU:T:2014:871, särskilt punkterna 25–28 och 37. Detta beslut överklagades inte.

( 9 ) Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat förklarade Tribunal du travail francophone de Bruxelles (Franskspråkiga arbetsdomstolen i Bryssel) att det var Europeiska unionen företrädd av dess institutioner som var arbetsgivaren åt en medlem av den internationella personal som arbetade åt Eulex Kosovo innan uppdraget fick ställning som juridisk person på grundval av beslut 2014/349 och att uppdragschefen enbart var fullmaktsinnehavare. Nämnda domstol slog fast samma sak i domen av den 8 januari 2019 (RG 2016/AB/411) med avseende på Europeiska unionens polisuppdrag för de palestinska territorierna (Eupol Copps), där den konstaterade att arbetsgivaren var Europeiska unionen, företrädd av kommissionen. Beträffande det sistnämnda uppdraget, se vidare fotnot 54 i detta förslag till avgörande.

( 10 ) C‑43/17 P, EU:C:2018:531 (nedan kallad dom Jenkinson).

( 11 ) C‑439/13 P, EU:C:2015:753 (nedan kallad dom Elitaliana).

( 12 ) C‑455/14 P, EU:C:2016:569 (nedan kallad dom H).

( 13 ) Eulex Kosovo hänvisar bland annat till dom Jenkinson.

( 14 ) Se avdelning V kapitel 2 avsnitt 2 FEU (artiklarna 42–46).

( 15 ) Se artiklarna 42.1 och 43.1 FEU.

( 16 ) Se Europeiska utrikestjänsten, EU CSDP Missions & Operations for Human Security, 2019, s. 1. Se vidare, exempelvis, Fiott, D. (utgivare), The CSDP in 2020: The EU’s legacy and ambition in security and defence, Europeiska unionens institut för säkerhetsstudier, 2020.

( 17 ) Enligt uppgift på Europeiska utrikestjänstens webbplats, https://eeas.europa.eu.

( 18 ) Se Europeiska revisionsrätten, Särskild rapport 18/2012, Europeiska unionens stöd till Kosovo på rättsstatsområdet, 2012 (nedan kallad revisionsrättens rapport), punkt 14. För en utförlig studie, se, exempelvis, Spernbauer, M., EU Peacebuilding in Kosovo and Afghanistan: Legality and Accountability, Martinus Nijhoff, 2014.

( 19 ) Se revisionsrättens rapport, som anges i fotnot 18 i detta förslag till avgörande, punkt 68.

( 20 ) Denna bestämmelse ändrades senare genom rådets beslut (Gusp) 2018/856 av den 8 juni 2018 (EUT L 146, 2018, s. 5).

( 21 ) Se artikel 38 FEU.

( 22 ) Se gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse enligt beslut 2010/322, artiklarna 11.2 och 12.1.

( 23 ) Se artikel 26 FEU.

( 24 ) Se, särskilt, artiklarna 18 och 27 FEU. Se även rådet beslut 2010/427/EU av den 26 juli 2010 om hur den europeiska avdelningen för yttre åtgärder ska organiseras och arbeta (EUT L 201, 2010, s. 30) och Csernatoni, R., ”The Evolving Role of the European External Action Service in Security and Defence”, European Foreign Affairs Review, vol. 26, 2021, s. 87–100.

( 25 ) Se gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse enligt beslut 2010/322, artikel 12.2.

( 26 ) Se, senast, beslut (Gusp) 2021/959 av kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik av den 10 juni 2021 om förlängning av mandatet för uppdragschefen för Europeiska unionens rättsstatsuppdrag i Kosovo (EUT L 212, 2021, s. 1).

( 27 ) Se gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse enligt beslut 2010/322, artiklarna 7.2 och 11.3.

( 28 ) Se gemensam åtgärd 2008/124, Artikel 7.1.

( 29 ) Se Europeiska utrikestjänstens webbplats, som anges i fotnot 17 i detta förslag till avgörande.

( 30 ) Se gemensam åtgärd 2008/124, artiklarna 8.1 och 11.5.

( 31 ) Rådet, kommissionen och Eulex Kosovo angav vid förhandlingen vid domstolen, i likhet med vad Europeiska utrikestjänsten gjorde i sina skriftliga yttranden, att domstolen, på grundval av domstolens praxis och särskilt dom H, har behörighet i förevarande mål eftersom det rör personalfrågor.

( 32 ) Se dom av den 12 november 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753, punkt 37) och dom av den 6 oktober 2020, Bank Refah Kargaran/rådet (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, punkt 25).

( 33 ) Gemensam åtgärd 2008/124 grundar sig på f.d. artikel 14 EU och artikel 25 tredje stycket EU (numera artiklarna 28 och 38 FEU), medan beslut 2014/349 grundar sig på artiklarna 28, 42.4 och 43.2 FEU.

( 34 ) Se dom av den 6 oktober 2020, Bank Refah Kargaran/rådet (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, punkt 32).

( 35 ) Se dom av den 6 oktober 2020, Bank Refah Kargaran/rådet (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, punkt 35).

( 36 ) Se dom av den 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkterna 74 och 75).

( 37 ) Se förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet Rosneft (C‑72/15, EU:C:2016:381, punkterna 36–76) och förslag till avgörande av generaladvokaten Bobek i målet Satcen/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:220, punkterna 51–85). Se även, exempelvis, Butler, G., Constitutional Law of the EU’s Common Foreign and Security Policy: Competence and Institutions in External Relations, Hart, 2019, s. 145–222.

( 38 ) Se C‑658/11, EU:C:2014:2025, punkterna 69–74. Se även dom av den 14 juni 2016, parlamentet/rådet (C‑263/14, EU:C:2016:435, punkt 68), dom av den 4 september 2018, kommissionen/rådet (avtal med Kazakstan) (C‑244/17, EU:C:2018:662, punkterna 21–24) och dom av den 2 september 2021, kommissionen/rådet (avtal med Armenien) (C‑180/20, EU:C:2021:658, punkt 27).

( 39 ) Se dom av den 12 november 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753, punkterna 41–50).

( 40 ) Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 248, 2002, s. 1), i dess ändrade lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG, Euratom) nr 1081/2010 av den 24 november 2010 (EUT L 311, 2010, s. 9), som var i kraft vid tidpunkten för omständigheterna i målet. Den har sedan dess ersatts av Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014 och beslut nr 541/2014/EU samt om upphävande av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 (EUT L 193, 2018, s. 1).

( 41 ) Se dom av den 19 juli 2016, H/rådet m.fl. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, punkterna 39–61).

( 42 ) Se dom av den 25 juni 2020, Satcen/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:492, särskilt punkt 66). Se även beslut av den 10 juli 2020, KF/Satcen (T-619/19, ej offentliggjort, EU:T:2020:337, punkterna 18–32) (pågående överklagande i mål KF/Satcen, C‑464/20 P).

( 43 ) Se dom av den 12 april 2018, PY/EUCAP Sahel Niger (T-763/16, EU:T:2018:181, punkt 53).

( 44 ) Se, exempelvis, dom av den 18 maj 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România m.fl. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkt 115).

( 45 ) Se, exempelvis, dom av den 29 april 2021, Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (C‑383/19, EU:C:2021:337, punkt 30).

( 46 ) Se dom av den 17 mars 2021, An tAire Talmhaíochta, Bia agus Mara m.fl. (C‑64/20, EU:C:2021:207, punkt 27).

( 47 ) Se, exempelvis, gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse enligt beslut 2010/322, artiklarna 8.3, 9.1–9.3, 14.5 och 14.6.

( 48 ) Det ska noteras att detta framgår av två skrivelser som uppdragschefen skickade ”å Eulex Kosovos vägnar” till några av kärandena i det nationella målet och som har bifogats begäran om förhandsavgörande. I dessa anges att omklassificeringen och indragningen av tjänster gjordes till följd av omstruktureringen av Eulex Kosovo efter antagandet av den nya versionen av Oplan och Conops.

( 49 ) Se 2009 års meddelande, som det hänvisas till i punkt 20 i detta förslag till avgörande, punkt 4 a, s. 13.

( 50 ) Se rådets gemensamma åtgärd 2006/304/Gusp av den 10 april 2006 om inrättande av en planeringsgrupp inom EU (EUPT Kosovo) för en eventuell EU-ledd krishanteringsinsats på rättsstatsområdet och eventuellt andra områden i Kosovo (EUT L 112, 2006, s. 19), särskilt artiklarna 4.5 och 11.3.

( 51 ) Se gemensam åtgärd 2008/124, artikel 4.

( 52 ) Se 2012 års meddelande, som det hänvisas till i punkt 25 i detta förslag till avgörande, särskilt punkterna 3.2–3.4 och 4.2.

( 53 ) Se Europeiska revisionsrättens rapport, som det hänvisas till i fotnot 18 i detta förslag till avgörande, särskilt punkterna 92–94 och 107 samt rekommendation 4.

( 54 ) Se, exempelvis, rådets beslut 2014/447/Gusp av den 9 juli 2014 om ändring av beslut 2013/354/Gusp om Europeiska unionens polisuppdrag för de palestinska territorierna (Eupol Copps) (EUT L 201, 2014, s. 28), artikel 11a och rådets beslut (Gusp) 2015/800 av den 21 maj 2015 om ändring och förlängning av beslut 2013/233/Gusp om Europeiska unionens integrerade gränsförvaltningsuppdrag i Libyen (EU BAM Libyen) (EUT L 127, 2015, s. 22), artikel 12a. Det ska påpekas att sådana bestämmelser har införts med avseende på alla elva pågående civila GSFP-uppdrag. Se även, bland annat, rådets beslut (Gusp) 2017/1869 av den 16 oktober 2017 om Europeiska unionens rådgivande uppdrag till stöd för reform av säkerhetssektorn i Irak (EUAM Irak) (EUT L 266, 2017, s. 12), artikel 13 och rådets beslut (Gusp) 2019/2110 av den 9 december 2019 om Europeiska unionens rådgivande GSFP-uppdrag i Centralafrikanska republiken (EUAM RCA) (EUT L 318, 2019, s. 141), artikel 12.

( 55 ) Se dom av den 12 november 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753, särskilt punkterna 58, 59 och 66). Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Jääskinen i målet Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:341, punkterna 63–65) och mitt förslag till avgörande i målet SC/Eulex Kosovo (C‑730/18 P, EU:C:2020:176, punkt 59).

( 56 ) Se beslut av den 22 juli 2010, H/rådet m.fl. (T-271/10 R, ej offentliggjort, EU:T:2010:315, punkt 19).

( 57 ) C‑43/17 P, EU:C:2018:531, särskilt punkterna 15, 34 och 40–51. Målet är för närvarande anhängigt vid tribunalen (Jenkinson/rådet m.fl., T-602/15 RENV).

( 58 ) Det ska noteras i det avseendet att tribunalen fann, i sitt avgörande i mål Jenkinson, att Eulex Kosovo har ställning som juridisk person och kan vara svarande i ett rättsligt förfarande på grundval av artikel 15a i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse. Se beslut av den 9 november 2016, Jenkinson/rådet m.fl. (T‑602/15, EU:T:2016:660, punkterna 32–37).

( 59 ) Se även Heliskoski, J., ”Responsibility and liability for CSDP operations”, i Blockmans, S. and Koutrakos, P. (utgivare), Research Handbook on the EU’s Common Foreign and Security Policy, Edward Elgar, 2018, s. 132–153, på s. 143‑144.

( 60 ) Såsom den hänskjutande har angett i punkt 80 i sin dom av den 1 juni 2018, som har bifogats begäran om förhandsavgörande, går det inte att få någon klarhet genom en jämförelse mellan de olika språkversionerna av artikel 16.5 i gemensam åtgärd 2008/124, i dess ändrade lydelse, eftersom endera av tolkningarna har stöd i exempelvis de spanska, tyska, engelska, franska, italienska och nederländska versionerna.

( 61 ) C‑439/13 P, EU:C:2015:753, särskilt punkterna 62–66.

( 62 ) C‑455/14 P, EU:C:2016:569, punkterna 65–68.

( 63 ) Framhållas bör i detta avseende, såsom kärandena i det nationella målet har angett, Europeiska ombudsmannens beslut i ärende OI/12/2010/(BEH)MMN avseende rådet, kommissionen och den höga representanten/Europeiska utrikestjänsten av den 30 augusti 2013, vilket föranleddes av oklarheter till följd av den institutionella strukturen i EU:s internationella uppdrag i fråga om vilken unionsinstitution eller vilket unionsorgan som har befogenhet att åtgärda eventuella administrativa missförhållanden. Europeiska ombudsmannen slog fast i det beslutet att mot bakgrund av den höga representantens förslag ska framtida klagomål riktas till kommissionen när det gäller frågor som rör budgetgenomförandet i civila uppdrag och till den höga representanten/Europeiska utrikestjänsten vad beträffar alla andra påståenden om administrativa missförhållanden i samband med uppdrag inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken.

( 64 ) Se 2009 års meddelande, som anges i punkt 20 i detta förslag till avgörande, punkt 3 b, s. 6.

( 65 ) Se 2009 års meddelande, som anges i punkt 20 i detta förslag till avgörande, punkterna 4 och 4 a, s. 10–15.

( 66 ) Det ska noteras att följande anges i en skrivelse som uppdragschefen skickade till en av kärandena i det nationella målet och som har bifogats begäran om förhandsavgörande: ”På inrådan av Europeiska kommissionen … har en kontroll gjorts av klassificeringen av samtliga tjänster och motsvarande arbetsbeskrivningar i enlighet med [2009 års meddelande].”

( 67 ) Se 2012 års meddelande, som det hänvisas till i punkt 25 i detta förslag till avgörande, särskilt punkterna 3.3 och 4.4. Se även slutsatserna från rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, om upprättandet av en civil GSFP-pakt, dok. 14305/18, av den 19 november 2018, avsnitt II, punkt 10 b, s. 7 (enligt vilken ett av rådets och medlemsstaternas åtaganden är att se över anställningsförhållandena för internationell kontraktsanställd personal vid civila GSFP-uppdrag).