FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

PEDRO CRUZ VILLALÓN

föredraget den 20 juni 2013 ( 1 )

Mål C‑72/12

Gemeinde Altrip

Gebrüder Hört GbR

Willi Schneider

mot

Land Rheinland-Pfalz

(begäran om förhandsavgörande från Bundesverwaltungsgericht (Tyskland))

”Direktiv 85/337/EEG — Artikel 10a — Omfattningen av rätten att väcka talan mot beslut om godkännande av projekt i samband med vilka avsevärda konsekvenser för miljön kan förväntas — Tillämplighet i tiden — Prövningens omfattning”

1. Genom förevarande begäran om förhandsavgörande från Bundesverwaltungsgericht ges EU-domstolen två år efter avgörandet i målet Trianel ( 2 ) tillfälle att på nytt ta ställning till tolkningen av artikel 10a i direktiv 85/337/EEG (nedan kallat MKB-direktivet) ( 3 ) i dess lydelse enligt direktiv 2003/35/EG ( 4 ) inom ramen för den tyska förvaltnings- och förvaltningsprocessrätten.

2. Medan avgörandet i målet Trianel avsåg icke-statliga miljöorganisationers tillgång till rättslig prövning vid domstolarna i en medlemsstat inom ramen för artikel 10a i MKB-direktivet, gäller frågan i förevarande mål dels bestämmelsens tillämplighet i tiden, dels, och i synnerhet, omfattningen av den prövning som föreskrivs i denna.

3. Frågorna har ställts inom ramen för en talan som har väckts mot ett beslut som fattats av Land Rheinland-Pfalz rörande planfastställelse beträffande vatten. Sökandena har gjort gällande att miljökonsekvensbedömningen genomfördes på ett bristfälligt sätt.

I – Tillämpliga bestämmelser

A – Den internationella rätten

4. FN/ECE:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (nedan kallad Århuskonventionen) undertecknades av Europeiska gemenskapen den 25 juni 1998, började gälla den 30 oktober 2001 och godkändes på Europeiska kommissionens vägnar den 17 februari 2005. ( 5 ) Århuskonventionen undertecknades av Förbundsrepubliken Tyskland den 25 juni 1998 och ratificerades den 15 januari 2007.

5. Århuskonventionens bestämmelser beskrivs vanligtvis som ett system med tre pelare. Den första pelaren avser tillgång till miljöinformation, den andra, allmänhetens deltagande i processer i miljöfrågor och den tredje, tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. ( 6 )

6. I sjätte, sjunde, åttonde, trettonde och artonde skälen i Århuskonventionen föreskrivs följande: ”[6] som erkänner att ett tillfredsställande miljöskydd är väsentligt för människornas välbefinnande och åtnjutande av grundläggande mänskliga rättigheter, inbegripet rätten till själva livet, [7] som ... erkänner att var och en har rätt att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande och att var och en har skyldighet att, både ensam och tillsammans med andra, skydda och förbättra miljön för nuvarande och kommande generationer, [8] som beaktar att medborgarna för att kunna utöva denna rättighet och fullgöra denna skyldighet måste ha tillgång till information, rätt att delta i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, och som i detta hänseende erkänner att medborgarna kan behöva hjälp att utöva sina rättigheter, … [13] som dessutom erkänner den viktiga roll enskilda medborgare, icke-statliga organisationer och den privata sektorn kan spela på miljöskyddsområdet, … [18] som är angelägna om att allmänheten, organisationer inbegripna, bör ha tillgång till effektiva rättsliga mekanismer så att deras berättigade intressen skyddas och lagen följs.”

7. Målet med Århuskonventionen definieras i artikel 1: ”För att bidra till att skydda den rätt som var och en i nuvarande och framtida generationer har att leva i en miljö som är förenlig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande skall varje part garantera rätten att få tillgång till information, allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser och rätten att få tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor i enlighet med bestämmelserna i denna konvention.”

8. I artikel 2.5 definieras ”den berörda allmänheten” som ”den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av ett beslut på miljöområdet.” Begreppet ”allmänhet” omfattar enligt artikel 2.4 också ”en eller flera fysiska eller juridiska personer”.

9. I artikel 3.1 föreskrivs följande: ”Varje part skall införa nödvändiga lagar och andra författningar och vidta andra nödvändiga åtgärder – inbegripet åtgärder avsedda att se till att de bestämmelser som införlivar bestämmelserna om information, allmänhetens deltagande och tillgång till rättslig prövning i denna konvention är sinsemellan förenliga, och lämpliga genomförandeåtgärder – för att fastställa och upprätthålla tydliga, öppna och enhetliga ramar för införlivandet av bestämmelserna i denna konvention.”

10. Artikel 9.2 i Århuskonventionen har följande lydelse: ”Varje part skall inom ramen för sin nationella lagstiftning se till att den berörda allmänhet a) som har ett tillräckligt intresse, eller b) som hävdar att en rättighet kränks, när detta utgör en förutsättning enligt en parts förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning, har rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av artikel 6 eller, om detta föreskrivs i nationell rätt och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 3, andra tillämpliga bestämmelser i denna konvention prövad av domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag. Vad som utgör tillräckligt intresse och kränkning av en rättighet skall avgöras i enlighet med nationell rätt och i överensstämmelse med målet att ge den berörda allmänheten en omfattande tillgång till rättslig prövning inom ramen för denna konvention. … Bestämmelserna i punkt 2 skall inte utesluta möjligheten att en förvaltningsmyndighet gör en preliminär prövning, och skall inte heller påverka kravet att saken får prövas i domstol först efter det att de administrativa prövningsförfarandena är uttömda, om den nationella rätten innehåller ett sådant krav.”

B – De unionsrättsliga bestämmelserna

11. För tillnärmning av de unionsrättsliga bestämmelserna till Århuskonventionen antogs direktiv 2003/35 innan gemenskapen ratificerade konventionen. ( 7 ) Genom detta direktiv ändrades MKB‑direktivet och direktiv 96/61/EG (nedan kallat IPPC-direktivet) ( 8 )”så att de fullt ut överensstäm[de] med bestämmelserna i Århuskonventionen, särskilt ... artikel 9.2 ...”. ( 9 )

12. I skäl 9 i direktiv 2003/35 föreskrivs följande: ”Artikel 9.2 och 9.4 i Århuskonventionen innehåller bestämmelser om rätt till domstolsprövning eller andra förfaranden för prövning av den materiella och formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i artikel 6 i konventionen.”

13. Artikel 6.1 första meningen i direktiv 2003/35 har följande lydelse: ”Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 25 juni 2005.”

14. I artikel 3 i direktiv 2003/35 ingår flera ändringar av MKB‑direktivet. I artikel 1.2 i MKB-direktivet införs bland annat följande definition av begreppet ”den berörda allmänheten”: ”den berörda allmänheten: den allmänhet som berörs eller kan antas bli berörd av, eller som har ett intresse av, de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2 ...” Begreppet ”allmänheten” omfattar enligt ytterligare en definition, i likhet med Århuskonventionen, ”en eller flera fysiska eller juridiska personer”.

15. Genom direktiv 2003/35 införs dessutom en ny artikel 10a i MKB-direktivet. Där anges följande: ”Medlemsstaterna skall inom ramen för den relevanta nationella lagstiftningen se till att de medlemmar av den berörda allmänheten a) som har ett tillräckligt intresse, eller b) som hävdar att en rättighet kränks, när detta utgör en förutsättning enligt en medlemsstats förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning, har rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i detta direktiv prövad i domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag. Medlemsstaterna skall fastställa i vilket skede beslut, handlingar eller underlåtenhet kan prövas. Vad som utgör ett tillräckligt intresse och kränkning av en rättighet skall fastställas av medlemsstaterna, i enlighet med målet att ge den berörda allmänheten en omfattande rätt till rättslig prövning. … Bestämmelserna i denna artikel skall inte utesluta möjligheten av ett prövningsförfarande inför en förvaltningsmyndighet äger rum först och de skall inte påverka kravet att de administrativa prövningsförfarandena skall vara uttömda innan rättsliga prövningsförfaranden får användas, om detta krav finns enligt den nationella lagstiftningen. …”

16. MKB-direktivet upphävdes den 17 februari 2012 och kodifierades och ersattes av direktiv 2011/92/EU. ( 10 ) Artikel 11 i det nya direktivet motsvarar artikel 10a i MKB-direktivet. På grund av tidpunkten för de aktuella omständigheterna ska MKB-direktivet tillämpas.

C – De nationella bestämmelserna

17. I 61 § i förvaltningsdomstolsinstruktionen (Verwaltungsgerichtsordnung) (nedan kallad VwGO) föreskrivs följande: ( 11 ) ”Följande personer får delta i förfarandet: 1. Fysiska och juridiska personer. 2. Föreningar, i den mån de har talerätt ...”

18. I 46 § i förvaltningsprocesslagen (Verwaltungsverfahrensgesetz) (nedan kallad VwVfG) ( 12 ) om följderna av fel i förfarandet och formfel anges följande: ”Det kan inte krävas att ett förvaltningsbeslut som inte är ogiltigt enligt 44 § ska upphävas enbart på grund av att det har kommit till stånd i strid med bestämmelser om förfarandet, formen eller territoriell behörighet, om det är uppenbart att åsidosättandet inte har påverkat avgörandet i sak.”

19. Bestämmelserna för införlivande av reglerna för överklagande i direktiv 2003/35 finns i lagen om kompletterande bestämmelser om rättsmedel i miljöfrågor enligt direktiv 2003/35/EG (Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetz) (nedan kallad UmwRG). ( 13 ) 1 § första stycket i denna lag har följande lydelse: ”Denna lag är tillämplig på rättsmedel mot 1. beslut enligt 2 § stycke 3 i lagen om miljökonsekvensbedömning (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung) om tillstånd för projekt, för vilka det enligt a) lagen om miljökonsekvensbedömning … kan föreligga en skyldighet att genomföra en miljökonsekvensbedömning.”

20. 4 § UmwRG har följande lydelse: ”(1) Ett tillståndsbeslut enligt 1 § första stycket första meningen punkt 1 kan upphävas om en, enligt bestämmelserna i lagen om miljökonsekvensbedömning, … 1. erforderlig miljökonsekvensbedömning, eller 2. erforderlig förhandsprövning i det enskilda fallet av nödvändigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning inte genomförts och inte genomförts i efterhand. … (3) Styckena 1 och 2 gäller i motsvarande mån för rättsmedel för berörda enligt 61 § punkterna 1 och 2 VwGO.”

21. I övergångsbestämmelsen i 5 § första stycket UmwRG föreskrivs följande: ”Denna lag är tillämplig på mål enligt 1 § stycke 1 första meningen som anhängiggjorts efter den 25 juni 2005 eller borde ha anhängiggjorts efter detta datum ...”

22. I 2 § i lagen om lagen om miljökonsekvensbedömning (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung) (nedan kallad UVPG) ( 14 )finns följande definition: ”(1) En miljökonsekvensbedömning ingår som ett led i ett förvaltningsrättsligt förfarande genom vilket frågan om godkännande av ett projekt prövas och beslutas. … (3) Beslut enligt första stycket första meningen kan vara 1. godkännande, tillstånd, ... planfastställelsebeslut ...”

II – Bakgrund och målet vid den nationella domstolen

23. Det nationella målet avser en talan som väckts mot ett planfastställelsebeslut som fattats av Land Rheinland-Pfalz. Föremålet för talan är uppförandet av en anläggning för översvämningsskydd i låglandet vid övre Rhen söder om städerna Mannheim och Ludwigshafen (Waldsee/Altrip/Neuhofen).

24. Den planerade anläggningen som ska skydda mot högvatten omfattar en yta på cirka 327 hektar. En del av denna ska översvämmas regelbundet beroende på vattenståndet i Rhen, och en annan del ska sättas under vatten vid extremt högvatten för att skydda de områden med bebyggelse, industrilokaler och infrastruktur som är belägna i Rhendalen. Genom det planlagda projektet ska skydd ges mot högvatten som inträffar vart 200:e år. För att uppföra anläggningen för översvämningsskydd är ett stort antal byggnationsprojekt planerade.

25. Det är i första hand jordbruks- och skogsområden som berörs av de planerade åtgärderna. En del av anläggningen ska emellertid ligga i livsmiljöområdet ”Rheinniederung Speyer-Ludwigshafen”, som anmäldes år 2004. I närheten finns ytterligare ett livsmiljöområde samt två europeiska fågelskyddsområden.

26. Vattenmyndigheten i motparten Land Rheinland-Pfalz ansökte den 31 januari 2002 som huvudman för projektet hos Struktur‑ und Genehmigungsdirektion Süd i Land Rheinland-Pfalz om fastställande av planen för byggnation av anläggningen för översvämningsskydd. Planen fastställdes genom beslut av den 20 juni 2006.

27. Beslutet överklagades av Gemeinde Altrip, Gebrüder Hört GbR och Willi Schneider (nedan kallade sökandena). De har bland annat gjort gällande att den miljökonsekvensbedömning som gjordes för anläggningen för översvämningsskydd hade avsevärda brister.

28. 12 procent av kommunen Altrips område omfattas av det planlagda projektområdet. Kommunen äger dessutom flera fastigheter som befinner sig i det område där projektet har planlagts.

29. Gebrüder Hört GbR odlar frukt och grönsaker. Bolagsmännen äger och arrenderar områden som ligger inom det planlagda projektområdet, och av vilka några ska tas i anspråk för anläggning av skyddsdammar.

30. Willi Schneider äger flera fastigheter som ligger nära det planlagda projektområdet, däribland en bostadsfastighet och fastigheter i ett rekreationsområde, vilka används för en campingplats.

31. Verwaltungsgericht ogillade talan genom dom av den 13 december 2007.

32. Genom dom av den 12 februari 2009 avslog Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz överklagandet mot denna dom. Rätten fann att sökandena inte kan göra brister i miljökonsekvensbedömningen gällande med hänvisning till UmwRG, eftersom denna lag enligt dess 5 § första stycket bara är tillämplig på förfaranden som har inletts efter den 25 juni 2005. Det kan i detta avseende lämnas därhän huruvida sökandena överhuvudtaget kan ha rätt att få planläggningsbeslutet upphävt med stöd av 4 § första stycket UmwRG, om en miljökonsekvensbedömning har gjorts på ett bristfälligt sätt, även om denna bestämmelse enligt ordalydelsen bara reglerar de fall där en miljökonsekvensbedömning helt saknas. Det är också tveksamt huruvida sökandena har uppfyllt det krav på orsakssamband som uppställs i Bundesverwaltungsgerichts rättspraxis.

33. Sökandena överklagade till Bundesverwaltungsgericht.

III – Begäran om förhandsavgörande och förfarandet vid EU‑domstolen

34. Bundesverwaltungsgericht fann liksom Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz i enlighet med 5 § första stycket UmwRG, enligt vilken UmwRG bara gäller för förfaranden som har inletts efter den 25 juni 2005, att lagen redan i tidsmässigt hänseende inte är tillämplig. Bundesverwaltungsgericht anser emellertid att det är osäkert huruvida detta står i överensstämmelse med unionsrätten.

35. Även om UmwRG var tillämplig i tiden skulle sökandena enligt vad som Bundesverwaltungsgericht har framfört inte kunna vinna framgång genom att hävda att miljökonsekvensbedömningen var bristfällig enligt den tyska bestämmelse genom vilken direktiv 2003/35 har införlivats. Enligt 4 § första stycket UmwRG, som är tillämplig enligt 4 § stycke 3 UmwRG och 61 § punkt 1 VwGO, kan upphävande av ett beslut bara begäras om den nödvändiga miljökonsekvensbedömningen eller den erforderliga förhandsprövningen i det enskilda fallet angående nödvändigheten av att göra en miljökonsekvensbedömning överhuvudtaget inte har genomförts och inte har genomförts i efterhand. Någon annan tolkning av 4 § första stycket UmwRG är inte möjlig med tanke på bestämmelsens ordalydelse och bakgrund. Det ansågs ursprungligen i lagförslaget till UmwRG, mot bakgrund av avgörandet i målet Wells ( 15 ), att förfarandefel skulle tillmätas större betydelse, ( 16 ) men detta vann inte gehör i lagstiftningsförfarandet. Även när det gäller denna regel anser Bundesverwaltungsgericht att det är osäkert huruvida den uppfyller bestämmelserna i direktivet.

36. Om möjligheterna att överklaga ett beslut inte kan begränsas ställs Bundesverwaltungsgericht inför frågan huruvida de kriterier som tillämpas i fast rättspraxis i den nationella rätten och som begränsar utsikterna att vinna framgång genom talan vid domstol beträffande den formella giltigheten står i överensstämmelse med EU-rätten.

37. Mot bakgrund av det ovan anförda vilandeförklarade Bundesverwaltunsgericht målet genom beslut av den 10 januari 2012 och hänsköt följande frågor enligt artikel 267 FEUF till EU-domstolen för förhandsavgörande: ”1. Ska artikel 6.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG tolkas så, att medlemsstaterna var skyldiga att förklara att de nationella bestämmelser som antagits för att införliva artikel 10a i direktiv 85/337/EEG även är tillämpliga på sådana administrativa tillståndsförfaranden som visserligen inletts före den 25 juni 2005, men där tillstånd lämnats först efter detta datum? 2. För det fall fråga 1 besvaras jakande ställs följande fråga: Ska artikel 10a i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35 av den 26 maj 2003, tolkas så, att medlemsstaterna var skyldiga att se till att nationella bestämmelser, som antagits för att införliva artikel 10a och som rör rätten att få den formella giltigheten prövad, även ska vara tillämpliga då det är fråga om en miljökonsekvensbedömning som visserligen har genomförts men som genomförts på ett bristfälligt sätt? 3. För det fall fråga 2 besvaras jakande ställs följande fråga: Ska artikel 10a i direktiv 85/337/EEG – i de fall där en medlemsstats förvaltningsprocessrättsliga bestämmelser i överensstämmelse med artikel 10a första stycket b i direktiv 85/337/EEG, som princip fastställer att rätten för medlemmarna av den berörda allmänheten att få sin sak prövad i domstol är beroende av att det görs gällande att en rättighet har kränkts – tolkas så, a) att en talan vid domstol avseende den formella giltigheten av beslut, beträffande vilka bestämmelserna i detta direktiv angående allmänhetens deltagande gäller, endast kan vinna framgång och leda till att beslutet upphävs, om det utifrån omständigheterna i målet finns en konkret möjlighet att det överklagade beslutet skulle ha fått ett annat innehåll utan förfarandefelet och om förfarandefelet dessutom rör klagandens materiella rättigheter, eller b) att förfarandefel, i fråga om en talan vid domstol avseende den formella giltigheten av beslut, beträffande vilka bestämmelserna i direktivet angående allmänhetens deltagande gäller, måste kunna beaktas i större utsträckning? För det fall fråga 3 besvaras enligt alternativ b) ställs följande fråga: Vilka innehållsmässiga krav ska man ställa på förfarandefel för att dessa, till fördel för en klagande, ska kunna beaktas inom ramen för en talan vid domstol angående den formella giltigheten av beslut?”

38. Sökandena i det nationella målet, Land Rheinland-Pfalz, Förbundsrepubliken Tyskland, Irland och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.

39. Dessa yttrade sig därefter vid den muntliga förhandlingen den 16 januari 2013.

IV – Bedömning

40. Bundesverwaltungsgericht har till domstolen hänskjutit tre frågor som alla avser den rätt att få ett beslut prövat i domstol som anges i artikel 10a i MKB-direktivet. Den andra och den tredje frågan ställs under förutsättning att den föregående frågan besvaras jakande. Genom den första frågan ska bestämmelsens tillämplighet i tiden klargöras. Om domstolen finner att bestämmelsen är tillämplig i tiden (ratione temporis) ska den i den andra och den tredje tolkningsfrågan behandla räckvidden av en sådan prövning. Den andra tolkningsfrågan avser frågan huruvida det, när det gäller talan mot den formella giltigheten av ett beslut, är möjligt att tillämpa de bestämmelser i den nationella rätten genom vilka artikel 10a i MKB-direktivet har införlivats, på de fall där en miljökonsekvensbedömning inte görs. Om en sådan begränsning inte är lagenlig ska genom den tredje tolkningsfrågan prövningens omfattning klargöras, särskilt vad gäller frågan huruvida de villkor som tillämpas i nationell rättspraxis står i överensstämmelse med EU-rätten, det vill säga att det ska finnas ett orsakssamband och att en subjektiv rättighet har åsidosatts, för att talan avseende ett besluts formella giltighet ska vinna framgång.

A – Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning

41. Irland anser att den andra och den tredje tolkningsfrågan inte kan tas upp till prövning i sak. I Bundesverwaltungsgerichts beslut finns inga som helst uppgifter om vilka brister i miljökonsekvensbedömningen som sökandena har gjort gällande. I detta avseende uppmanas EU‑domstolen att avgöra hypotetiska frågor vars svar inte påverkar tvisten.

42. Enligt EU-domstolens praxis kommer det i princip an på den nationella domstol där en tvist har anhängiggjorts att med hänsyn till omständigheterna i målet bedöma frågan huruvida ett förhandsavgörande är nödvändigt och huruvida de frågor som har hänskjutits till domstolen är relevanta. ( 17 )

43. Domstolen kan bara avvika från denna princip om det är ”uppenbart” ( 18 ) att tolkningen av unionsrätten saknar betydelse för det anhängiggjorda målet. Domstolen har sålunda, på grund av den hänskjutande domstolens argument beträffande de nationella bestämmelserna och beträffande omständigheterna, bara i sällsynta fall kommit fram till att frågorna är helt och hållet av hypotetisk karaktär ( 19 ) eller att den aktuella tvisten rentav har skapats på konstlad väg ( 20 ).

44. Av Bundesverwaltungsgerichts beslut framgår att den miljökonsekvensbedömning som krävs för det omtvistade projektet genomfördes och ifrågasattes av sökandena med motiveringen att den var bristfällig. Det framgår dock inte av beslutet vilka brister sökandena gjorde gällande i sitt överklagande.

45. Detta medför emellertid inte att den andra och den tredje tolkningsfrågan inte kan tas upp till sakprövning. Beträffande den andra frågan följer detta enligt Bundesgerichtshof redan av den omständigheten att det enligt de nu gällande tyska bestämmelserna inte föreligger någon rätt att få beslutet upphävt oberoende av arten av det förfarandefel som görs gällande, om en miljökonsekvensbedömning har gjorts. Enligt den hänskjutande domstolen leder redan den omständigheten att miljökonsekvensbedömningen kan prövas med avseende på brister till att målet ska återförvisas till Oberverwaltungsgericht. I detta avseende ställs den tredje tolkningsfrågan beträffande frågan huruvida de kriterier i tysk rätt som hittills har tillämpats i rättspraxis eller andra kriterier som Bundesverwaltungsgericht enligt egen uppgift ska ålägga Oberverwaltungsgericht att tillämpa som rättslig bedömning står i överensstämmelse med EU-rätten. Även om de uteblivna uppgifterna om förfarandefelens karaktär inte gör det möjligt att lämna definitiva, detaljerade svar på den tredje frågan, vilket kommissionen helt riktigt har påpekat, har EU-domstolen ändå tillgång till tillräckliga uppgifter för att ge ett användbart svar på frågan inom ramen för det samarbete som ska äga rum mellan EU-domstolen och den hänskjutande domstolen.

46. Den första och den andra tolkningsfrågan kan följaktligen upptas till sakprövning.

B – Den första tolkningsfrågan

47. Med den första tolkningsfrågan vill Bundesverwaltungsgericht få klarhet i huruvida artikel 10a i MKB-direktivet, vilken infördes genom direktiv 2003/35, är tillämplig i tiden med tanke på den ovan beskrivna bestämmelsen som finns i 5 § första stycket UmwRG i den nationella rätten för införlivande av direktiv 2003/35. I direktiv 2003/35 föreskrivs det att medlemsstaterna ska följa direktivet senast den 25 juni 2005 (artikel 6 första stycket första meningen). Det är emellertid tveksamt huruvida detta innebär att medlemsstaterna måste medge sådan tillgång till rättslig prövning som föreskrivs i artikel 10a i MKB‑direktivet för administrativa tillståndsförfaranden som har inletts efter detta datum, eller huruvida en sådan tillgång ska ges också för förfaranden som visserligen inletts före det datumet men där tillstånden har getts först senare.

48. Förbundsrepubliken Tyskland och Irland anser att direktiv 2003/35 inte ålägger medlemsstaterna en skyldighet att medge sådan prövning som föreskrivs i artikel 10a i MKB-direktivet för tillståndsförfaranden som har inletts före utgången av fristen för införlivande av direktiv 2003/35, även om tillståndet har lämnats först efter utgången av fristen för införlivande. Deras argument beträffande de övriga tolkningsfrågorna har framförts i andra hand. Rheinland-Pfalz delar Förbundsrepubliken Tysklands bedömning.

49. Sökandena har däremot gjort gällande att artikel 6.1 i direktiv 2003/35 ålägger medlemsstaterna en skyldighet att för att införliva artikel 10a i MKB-direktivet tillämpa de nationella bestämmelserna på administrativa tillståndsförfaranden där tillståndet har lämnats efter den 25 juni 2005, oberoende av när förfarandena har inletts. Även kommissionen anser att artikel 10a i MKB-direktivet ska tillämpas på tillståndsförfaranden som redan har inletts den 25 juni 2005.

50. Jag anser att artikel 10a i MKB-direktivet ska tillämpas på fall som de i förevarande mål.

51. Medlemsstaterna måste införliva direktiven med den nationella rätten inom föreskriven frist för införlivande. ( 21 ) De rättigheter som beviljas enligt ett direktiv ska beviljas inom denna frist, såvida inte undantag uttryckligen anges i direktivet. Om en medlemsstat inte uppfyller denna skyldighet kan de bestämmelser i direktivet som kommer i fråga få omedelbar verkan under de kända förutsättningarna. ( 22 )

52. Denna princip kan vara problematisk om en ny bestämmelse ska tillämpas på omständigheter i ett mål som redan har inletts eller till och med har avslutats. Om det inte finns någon uttrycklig övergångsbestämmelse i en unionsrättsakt för ett sådant fall ska EU‑domstolen undersöka den tidsmässiga tillämpligheten genom en tolkning med hänsyn till rättssäkerhetsprincipen (icke-retroaktivitet), principen om berättigade förväntningar och principen att rättsaktens ändamålsenliga verkan ska säkerställas. ( 23 )

53. Domstolen har vid upprepade tillfällen tillämpat denna princip. Den har till exempel funnit att processuella bestämmelser gäller också för tvister som redan har anhängiggjorts när dessa bestämmelser träder i kraft, men att materiella bestämmelser i unionsrätten i regel bara gäller för omständigheter i mål som har anhängiggjorts efter det att bestämmelserna trätt i kraft. ( 24 ) På framtida verkningar av en situation är däremot en ny bestämmelse i princip tillämplig. ( 25 ) Beträffande skyldigheten att göra en miljökonsekvensbedömning fastställde domstolen att denna skyldighet inte gäller när en formell ansökan om tillstånd för ett projekt har getts in innan det att fristen för införlivande av MKB-direktivet löpt ut. ( 26 )

54. Förevarande mål avser frågan om tillämpning av den nya möjligheten till rättsligt skydd, vilken garanteras genom artikel 10a i MKB-direktivet, på tillståndsförfaranden som redan har inletts vid utgången av fristen för införlivande. I direktiv 2003/35 finns ingen övergångsbestämmelse för sådana fall.

55. Av en tolkning av artikel 10a i MKB-direktivet med hänsyn till rättssäkerhetsprincipen (icke-retroaktivitet), principen om berättigade förväntningar och principen att direktivets ändamålsenliga verkan ska säkerställas följer att bestämmelsen ska tillämpas på administrativa tillståndsförfaranden som har inletts innan fristen för införlivande av direktiv 2003/35 löpt ut, men då ännu inte har avslutats och vunnit laga kraft.

56. För att direktivet ska kunna införlivas i tid och på ett effektivt sätt bör artikel 10a i MKB-direktivet tillämpas när fristen för införlivande har löpt ut. Även om man – som Tyskland och Irland – anser att en tillämpning av de nya möjligheterna till rättsligt skydd på förfaranden som pågick när möjligheterna till rättsligt skydd skapades innebär ett visst mått av retroaktivitet ( 27 ) utgör rättssäkerhetsprincipen och principen om berättigade förväntningar i sådana fall inte hinder för att tillämpa bestämmelsen. Det är dessa principer och inte en föga användbar indelning i processuella och materiella bestämmelser i fall som det förevarande som är avgörande när det gäller tolkningen av direktivet i fråga om tillämpligheten i tiden.

57. Till skillnad från vad Tyskland och Irland har anfört följer inget annat av domstolens praxis beträffande tillämplighet i tiden av skyldigheten att göra en miljökonsekvensbedömning.

58. I denna rättspraxis utgick domstolen från att MKB‑direktivet i stor utsträckning avser projekt av viss omfattning som tar lång tid att genomföra. Om förfaranden som redan har inletts fördröjs ytterligare genom de speciella kraven i direktivet berörs situationer som redan har skapats. ( 28 ) De projektansvariga kan vid ansökan i detta avseende förlita sig på sina antaganden om förfarandets förlopp och behöver inte räkna med att förfarandet försvåras ytterligare.

59. Bundesverwaltungsgericht gjorde en riktig bedömning när den fastställde att det i det aktuella fallet inte skapas några nya krav för det administrativa förfarandet eller för pågående domstolsförfaranden. Det är snarare fråga om att förbättra tillgången till rättslig prövning vad gäller efterlevnaden av bestämmelser som redan tidigare var bindande. Principen om berättigade förväntningar kan inte innebära att efterlevnaden av gällande rätt inte kan prövas. Om möjligheterna till rättsligt skydd utökas måste man visserligen räkna med fördröjningar i samband med projekt av viss omfattning, men dessa fördröjningar ska bara ses som en återspegling av den rättsliga prövningen av bestämmelser som redan är bindande. De projektansvariga måste finna sig i sådana fördröjningar. Direktivets ändamålsenliga verkan har företräde i detta fall.

60. Intresset av att direktivet införlivas i tid och på ett effektivt sätt framgår i det aktuella fallet dessutom av att direktivet införlivas genom bestämmelserna i Århuskonventionen, som trädde i kraft för gemenskapen den 17 februari 2005 och enligt artikel 216.2 FEUF ska vara bindande för unionens institutioner och medlemsstaterna. ( 29 ) Om artikel 10a i MKB-direktivet bara var tillämplig på förfaranden som inletts först efter det att fristen för införlivande löpt ut skulle den rätt till prövning i domstol som garanteras enligt artikel 9.2 i Århuskonventionen i flera år framöver inte beviljas på grund av den avsevärda tid som tillståndsförfarandena i fråga pågår.

61. Det kan således fastslås att artikel 6.1 i direktiv 2003/35 ska tolkas så, att medlemsstaterna är skyldiga att förklara att de bestämmelser i den nationella rätten som har antagits för att införliva artikel 10a i MKB-direktivet är tillämpliga också för sådana administrativa tillståndsförfaranden som inletts före den 25 juni 2005 och ännu inte har avslutats och vunnit laga kraft. Den andra tolkningsfrågan som har ställts för det fall den första frågan besvaras jakande ska följaktligen besvaras.

C – Den andra tolkningsfrågan

62. Med den andra tolkningsfrågan vill Bundesverwaltungsgericht få klarhet i huruvida artikel 10a i MKB-direktivet ska tolkas så, att medlemsstaterna var skyldiga att se till att nationella bestämmelser, som antagits för att införliva artikel 10a i MKB-direktivet och som rör rätten att få den formella giltigheten prövad, även ska vara tillämpliga då det är fråga om en miljökonsekvensbedömning som visserligen har genomförts men som genomförts på ett bristfälligt sätt.

63. Alla berörda parter i förfarandet med undantag av Irland anser att artikel 10a i MKB-direktivet ska tolkas så, att medlemsstaterna är skyldiga att ge möjlighet till prövning i domstol då det är fråga om en miljökonsekvensbedömning som har genomförts men som har genomförts på ett bristfälligt sätt. Förbundsrepubliken Tyskland anser att den tyska rätten redan uppfyller dessa krav, eftersom det enligt 46 § VwVfG, som ska tillämpas förutom 4 § första stycket UmwRG, kan krävas att ett tillståndsbeslut upphävs också när en miljökonsekvensbedömning har utförts på ett bristfälligt sätt. Irland har, när det gäller avsaknaden av uppgifter beträffande arten av de brister som har gjorts gällande i det aktuella fallet, hänvisat till medlemsstaternas processuella autonomi som måste utövas i överensstämmelse med direktivets ändamål.

64. Beträffande Förbundsrepubliken Tysklands argument kan det till att börja med fastslås att domstolen inte är behörig att tolka de nationella bestämmelserna. Inom ramen för samarbetet med de nationella domstolarna måste den förlita sig på deras uppgifter om den nationella rätten.

65. Redan ordalydelsen i artikel 10a i MKB-direktivet är entydig när det gäller den principiella omfattningen av prövningen genom det föreskrivna förfarandet. Enligt bestämmelsen ska medlemsstaterna se till att medlemmar av den berörda allmänheten som uppfyller ett av de båda villkoren i bestämmelsen ”har rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut ... som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i detta direktiv prövad i domstol ...”. ( 30 ) Artikel 9.2 i Århuskonventionen införlivas i identiska ordalag genom den kursiverade passagen ( 31 ).

66. I domen i målet Trianel fastslog domstolen följdriktigt att bestämmelsen inte på något sätt begränsar de grunder som får åberopas till stöd för en sådan talan. ( 32 )

67. Att begränsa möjligheterna att ifrågasätta ett tillståndsförfarande som kräver en miljökonsekvensbedömning till att gälla de fall då inte någon miljökonsekvensbedömning har gjorts (helt saknas) är inte förenligt med dessa bestämmelser. Möjligheten att göra gällande att miljökonsekvensbedömningen är bristfällig får i princip inte uteslutas.

68. Svaret på den andra frågan är således att artikel 10a i MKB‑direktivet ska tolkas så, att det vid den rättsliga prövning som föreskrivs i bestämmelsen måste vara möjligt att ifrågasätta den formella giltigheten av ett beslut också i de fall där det är fråga om en miljökonsekvensbedömning som visserligen har genomförts men som har genomförts på ett bristfälligt sätt. Därmed ska också Bundesverwaltungsgerichts tredje och sista tolkningsfråga som har ställts för det fall att den rättsliga prövningen ska omfatta brister hos en miljökonsekvensbedömning besvaras.

D – Den tredje tolkningsfrågan

69. Med den tredje tolkningsfrågan har den hänskjutande domstolen begärt ett klarläggande av frågan i vilken omfattning talan i domstol avseende den formella giltigheten av beslut, för vilka bestämmelserna i MKB-direktivet om allmänhetens deltagande gäller, kan vinna framgång och leda till att beslutet upphävs i de fall då en medlemsstats förvaltningsprocessrättsliga bestämmelser i enlighet med artikel 10a första stycket b i MKB-direktivet fastställer att rätten för medlemmarna av den berörda allmänheten att få sin sak prövad i domstol är beroende av att det görs gällande att en rättighet har kränkts. Bundesverwaltungsgericht vill i synnerhet få klarhet i huruvida två begränsningar av förfarandefelens relevans som tillämpas kumulativt i nationell rättspraxis är tillåtna, nämligen kravet att det ska finnas ett orsakssamband och att sökandens materiella rättigheter berörs.

1. Kriterierna i nationell rättspraxis

70. För att få en bättre förståelse kan det vara värdefullt att kortfattat presentera dessa båda kriterier i nationell rättspraxis med hjälp av parternas argument och beslutet att begära ett förhandsavgörande.

71. Kravet på orsakssamband innebär att det för att talan mot ett beslut på grund av förfarandefel ska vinna framgång måste finnas en konkret möjlighet att det ifrågasatta beslutet skulle ha blivit ett annat om inte förfarandefelet hade inträffat. ( 33 )

72. Genom förfarandefelet måste dessutom en ”materiell rättighet” för sökanden vara berörd. Bundesverwaltungsgericht har förklarat att UVPG och de processuella bestämmelserna i andra speciallagar enligt nationell rättspraxis inte ger den som berörs av ett projekt som kräver en miljökonsekvensbedömning några rättigheter som kan göras gällande separat. ( 34 ) Av parternas argument framgår det att kriteriet angående klagandens materiella rättigheter har betydelse också för frågan huruvida talan är välgrundad. Det skulle betyda att omfattningen av prövningen begränsas för de överklaganden som uppfyller kravet på talerätt i samband med frågan huruvida talan kan tas upp till prövning – typiskt till exempel på grund av att sökanden gör gällande att hans äganderätt kan ha åsidosatts. ( 35 )

2. Parternas ståndpunkter

73. Parterna har klart olika uppfattningar när det gäller den tredje tolkningsfrågan. Klagandena anser att de båda ovan beskrivna kriterierna inte är i överensstämmelse med unionsrätten. I stället kan förfarandefelen i betydande omfattning beaktas. Enligt artikel 263 andra stycket FEUF ska i vart fall hänsyn tas till åsidosättande av väsentliga formföreskrifter när talan väcks i domstol mot beslutets formella giltighet, såvida det inte i det enskilda fallet uppenbarligen kan uteslutas att felet har påverkat resultatet i sak. Rättsföreskrifter avseende allmänhetens deltagande och artikel 3 i MKB-direktivet är viktiga formföreskrifter i detta avseende.

74. Inom ramen för den processuella autonomin anser Förbundsrepubliken Tyskland att det kausalitetskriterium som har utvecklats i rättspraxis står i överensstämmelse med unionsrätten. Land Rheinland-Pfalz har anslutit sig till denna ståndpunkt.

75. Irland anser att det, när det gäller medlemsstaternas processuella autonomi, ankommer på dem själva att fastställa vilka handlingar, försummelser eller beslut som ska omfattas av prövning enligt artikel 10a i MKB-direktivet och vad som utgör en kränkning av rättigheter, och att de måste fastställa detta i överensstämmelse med direktivets ändamål, nämligen att säkerställa allmänhetens tillgång till rättsligt skydd.

76. Kommissionen slutligen anser att den nationella domstolen måste pröva åtminstone alla processuella och materiella bestämmelser som följer av unionsrätten och de nationella bestämmelser genom vilka denna har införlivats, och att prövningen inte ska vara begränsad till de bestämmelser som ger rätt att väcka talan eller till kränkning av en materiell rättighet.

77. För allvarliga förfarandefel får inte något krav på orsakssamband gälla, medan mindre allvarliga förfarandefel då inte skulle leda till att ett beslut upphävs, om myndigheten på ett övertygande sätt förklarar att det på grund av omständigheterna i fallet inte finns någon konkret möjlighet att det ifrågasatta beslutet skulle ha blivit ett annat om förfarandefelet inte hade inträffat.

78. Förfarandefel i samband med avgöranden för vilka bestämmelserna i direktivet om allmänhetens deltagande gäller, ska beaktas inom ramen för talan vid domstol, såvida de inte bara har ringa betydelse för att uppnå MKB-direktivets mål.

3. Tolkningen av artikel 10a i MKB-direktivet

79. Detta är inte första gången domstolen har att behandla tolkningen av artikel 10a i MKB-direktivet. Jag påpekade inledningsvis att särskilt målet Trianel gav anledning till att behandla bestämmelsen.

80. I det målet behandlade domstolen huvudsakligen omfattningen av den tillgång till rättslig prövning enligt artikel 10a i MKB-direktivet som gäller för icke-statliga organisationer i den mening som avses i artikel 1.2 i samma direktiv. Domstolen fastslog beträffande detta att icke-statliga organisationer inte får fråntas möjligheten att, i samband med en talan vid domstol enligt artikel 10a i MKB-direktivet mot ett relevant tillståndsbeslut, göra gällande att sådana bestämmelser som följer av unionsrätten och som avser miljöskydd har åsidosatts, på grund av att dessa bestämmelser bara skyddar allmänhetens intressen och inte enskildas rättigheter. Av beslutet framgår det att en sådan begränsning inte är tillåten vare sig i samband med frågan huruvida talan kan tas upp till sakprövning eller när det gäller frågan huruvida talan ska bifallas. ( 36 ) Förbundsrepubliken Tyskland, vars nationella rätt hade gett anledning att hänskjuta målet Trianel, har dragit konsekvenserna av domen. ( 37 )

81. Till skillnad från målet Trianel avser förevarande mål fysiska och juridiska personer som alla enligt artikel 1.2 i MKB-direktivet är en del av den berörda allmänheten, dock utan att utgöra en sådan icke-statlig organisation som nämns i direktivet.

82. I mitt svar på den andra tolkningsfrågan förklarade jag att det enligt artikel 10a i MKB-direktivet inte är tillåtet att begränsa möjligheten för dessa personer att väcka talan mot relevanta beslut till de fall då en erforderlig miljökonsekvensbedömning inte har utförts.

83. Detta innebär emellertid ingalunda att det finns detaljerade unionsrättsliga bestämmelser i artikel 10a i MKB-direktivet beträffande omfattningen av den rätt till prövning som gäller. Medlemsstaterna har tvärtom i kraft av sin processuella autonomi enligt domstolens praxis i princip ett utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av artikel 10a i MKB-direktivet (och den implementerade artikel 9.2 i Århuskonventionen). De kan i detta avseende själva reglera det förfarande genom vilket tillgången till rättslig prövning regleras. Det finns emellertid två begränsningar för medlemsstaterna: Bestämmelserna får inte vara mindre förmånliga än de bestämmelser som avser liknande nationella situationer (likvärdighetsprincipen), och det får inte bli omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av gemenskapens rättsordning (effektivitetsprincipen). ( 38 )

84. Unionsrättsliga bestämmelser om omfattningen av den prövning som föreskrivs i artikel 10a i MKB-direktivet följer särskilt av effektivitetsprincipen. I det aktuella målet finns inget som tyder på att likvärdighetsprincipen har åsidosatts.

85. Såsom jag förklarade ovan i mitt förslag beträffande den andra tolkningsfrågan ger artikel 10a i MKB-direktivet enligt sin ordalydelse klart besked om prövningen av den formella giltigheten av beslut i det förfarande som föreskrivs i bestämmelsen. Den begränsar inte på något sätt de grunder som kan anföras till stöd för talan.

86. Dock är det enligt artikel 10a i MKB-direktivet möjligt för medlemsstaterna att uppställa villkor för att medge medlemmarna av den berörda allmänheten tillgång till den rättsliga prövning som anges i bestämmelsen. Medlemsstaterna kan i kraft av sin processuella autonomi välja mellan två alternativ. Det första alternativet är att det ska finnas ett ”tillräckligt intresse” och det andra, vilket Tyskland har valt, ”att en rättighet kränks när detta utgör en förutsättning enligt en medlemsstats förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning”. Medlemsstaterna ska enligt artikel 10a i MKB-direktivet själva fastställa vad som ska anses utgöra en kränkning. Bestämmelsen måste emellertid överensstämma med ändamålet att ge den berörda allmänheten en omfattande rätt till rättslig prövning.

87. Påverkar dessa båda alternativ som anges i artikel 10a prövningens omfattning inom ramen för den rättsliga prövning som ska beviljas?

88. Bestämmelsens ordalydelse tyder på att de båda alternativen som nämns i artikel 10a i MKB-direktivet anger en sakprövningsförutsättning. Om den är uppfylld görs en prövning i sak av den ”materiella eller formella giltigheten av beslut”. Även domstolen hänvisar uttryckligen till ”sakprövningsförutsättningar” när det gäller alternativen. ( 39 )

89. En folkrättsvänlig tolkning av artikel 10a i MKB-direktivet med hänsyn till artikel 9.2 i Århuskonventionen ( 40 ) bekräftar att de båda alternativen som nämns i artikel 10a i MKB-direktivet ska göra det möjligt att begränsa upptagandet till sakprövning, inte prövningens omfattning. I den Implementation Guide ( 41 ) som kan användas som tolkningsredskap för konventionen nämns nämligen motsvarande kriterier betecknande nog som kriterier för standing. ( 42 )

90. Jag har i detta avseende samma uppfattning som generaladvokaten Sharpston, som också förklarar de båda alternativen med att de stater som undertecknade Århuskonventionen ville ta hänsyn till de varierande rekvisiten för talerätt i de olika nationella rättssystemen. ( 43 )

91. När det gäller prövningens omfattning i formellt hänseende föreskriver MKB-direktivet följaktligen en prövning av den formella giltigheten av beslut och begränsar inte på något sätt de grunder som kan anföras till stöd för talan. Enligt effektivitetsprincipen får, när det gäller de bestämmelser som följer av unionsrätten och som avser miljöskydd, denna möjlighet till rättsligt skydd inte bli omöjlig eller orimligt svår att utöva. Ett nationellt domstolsskydd motsvarar också artikel 19.1 andra stycket FEU enligt vilken medlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. Något ytterligare kan inte anges vad gäller prövningens omfattning, eftersom inget har framförts beträffande de förfarandefel som faktiskt har gjorts gällande.

4. Prövning av de nationella kriterierna

92. Jag ska i det följande till att börja med undersöka huruvida kriteriet klagandens materiella rättigheter i den form som har beskrivits av Bundesverwaltungsgericht motsvarar bestämmelserna i direktivet vid tillämpning av artikel 10a i MKB-direktivet. Inom förvaltningsrättsvetenskapen i den berörda medlemsstaten har man de senaste åren behandlat ämnet ingående och också under påverkan av rättspraxis i målet Trianel diskuterat frågan i vilken mån kravet att en subjektiv rättighet ska ha kränkts kan upprätthållas inom miljörätten och särskilt när det gäller förfarandefel i samband med miljökonsekvensbedömningen. ( 44 )

93. En noggrann tolkning av artikel 10a i MKB-direktivet, särskilt med hänsyn till dess mening och syfte, visar att kriteriet i den form som Bundesverwaltungsgericht har beskrivit inte uppfyller bestämmelserna i direktivet.

94. Såsom fastslagits ovan föreskriver artikel 10a enligt sin ordalydelse ett prövningsförfarande för talan (också) beträffande den formella giltigheten, och det finns ingen hänvisning till någon begränsning av de grunder som anförs till stöd. Bestämmelsen tillåter att tillgången till prövning i domstol begränsas till sådana medlemmar av den berörda allmänheten som gör gällande att deras rättigheter har kränkts. Medlemsstaterna ska själva fastställa detta koncept varvid de uttryckligen ska beakta målet att ge den berörda allmänheten omfattande tillgång till rättslig prövning. Kriteriet avser visserligen – vilket jag har påpekat ovan – förutsättningarna för sakprövning, inte en eventuell begränsning av prövningens omfattning. En begränsning av prövningens omfattning kan alltså inte motiveras med det kriteriet.

95. Det ska vidare erinras om att Århuskonventionen, som är avsedd att införliva artikel 10a i MKB-direktivet, ger värdefulla hänvisningar till bestämmelsens syfte. Den ska enligt artikel 1 i konventionen bidra till att skydda rätten att leva i en miljö som är förenlig med välbefinnande. För detta finns det vissa processuella bestämmelser (tillgång till information och allmänhetens deltagande) och en ändamålsenlig tillgång till rättslig prövning.

96. Skälen 7 och 8 i konventionen ger ytterligare en förklaring av bakgrunden till rätten till tillgång till rättslig prövning i miljöärenden. Tillgång beviljas medborgarna för att de ska kunna tillvarata sin rätt till en hälsosam miljö och uppfylla sin skyldighet att skydda och förbättra miljön för nuvarande och kommande generationer.

97. Jag finner att två saker följer av det ovanstående. För det första fyller processuella bestämmelser och efterlevnaden av sådana bestämmelser en viktig funktion just i miljölagstiftningen för att skydda de beviljade rättigheterna. Detta förklarar den allt större betydelsen av rätten till deltagande i miljölagstiftningen som i dag inte bara anses bidra till att legitimera beslut, utan också till att förbättra miljöskyddet. ( 45 ) Likaså förklarar denna syn på förfarandet värdet av att en miljökonsekvensbedömning utförs på ett korrekt sätt. ( 46 ) Anledningen till att en prövning av den formella och den materiella giltigheten nämns i samma andetag i artikel 10a i MKB-direktivet blir tydlig mot denna bakgrund.

98. För det andra ser Århuskonventionen inte skyddet av miljön som en speciell funktion för icke-statliga organisationer som har inrättats för detta, utan den betraktar de enskilda som berättigade – och till och med förpliktade att värna om miljön. ( 47 ) En begränsning av prövningens omfattning när talan väcks av enskilda kan inte motiveras med att miljöskyddsorganisationer ju i allmänhet kan värna om miljön. När det gäller talerätten har miljöorganisationerna visserligen en privilegierad ställning enligt artikel 10a tredje stycket andra och tredje meningarna genom att de enligt bestämmelsen har rättigheter som kan kränkas. ( 48 ) När det gäller frågan huruvida talan är välgrundad finns det emellertid inget som tyder på att medlemmar av den berörda allmänheten är mindre gynnade än miljöskyddsorganisationer. Medborgarna blir, vilket de nämnda bestämmelserna i Århuskonventionen visar, själva till en instans för att göra miljöskydd gällande, ( 49 ) en uppgift som – vilket sökandena har förklarat – miljöskyddsorganisationer bara kan fullgöra i begränsad omfattning på grund av bristande ekonomiska resurser.

99. Mot bakgrund av det som har anförts ovan får frågor om den formella giltigheten inom (den miljörättsliga) ramen för MKB-direktivet inte undantas från den rättsliga prövningen när talan väcks av medlemmar av den berörda allmänheten. Det skulle strida mot effektivitetsprincipen och inte utgöra något adekvat unionsrättskonformt införlivande av artikel 10a i MKB-direktivet. Om bestämmelser som följer av unionsrätten och som syftar till att skydda miljön undantas från den rättsliga prövningen enligt artikel 10a i MKB-direktivet genom ett kriterium enligt vilket en subjektiv kränkning ska göras gällande, vilket är fallet enligt Bundesverwaltungsgericht, anser jag att kriteriet inte kan tillämpas.

100. Mot denna bakgrund kan också domstolens synpunkt i det ovannämnda målet Trianel förstås, enligt vilket ”den nationella lagstiftaren får föreskriva att enskilda, i ett mål vid domstol om överklagande av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som avses i artikel 10a i direktiv 85/337, endast får åberopa kränkning av rättigheter som är subjektiva och offentliga ...”. ( 50 ) Begreppet rättigheter som är subjektiva och offentliga måste tolkas så, att unionsrättsliga bestämmelser till skydd för miljön kan göras gällande av enskilda när det gäller frågan huruvida talan är välgrundad. I detta avseende närmar sig objektivt och subjektivt rättsligt skydd varandra, vilket också antyds genom den i artikel 1 i Århuskonventionen nämnda rätten att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande.

101. Min tolkning bekräftar Århuskonventionens praxis. Konventionens efterlevnadskommitté ansåg till exempel att artikel 9.2 åsidosätts genom att det inte är möjligt att väcka en talan som innehåller miljörättsliga yrkanden på grund av att grannars talan begränsas till egna rättigheter och att miljölagstiftningen inte omfattas av detta koncept. Även om bestämmelsen inte är bindande för domstolen ( 51 ) stöder den min tolkning av konventionen. ( 52 )

102. När det gäller kausalitetsprincipen ska liknande kriterier beaktas. Även här har medlemsstaterna utan tvivel processuell autonomi. Enligt denna är ett kausalitetskriterium för att bedöma förfarandefelens relevans inte principiellt uteslutet. Det är emellertid nödvändigt att iaktta likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen. Även kravet på ett orsakssamband måste alltså bedömas särskilt utifrån effektivitetsprincipen. ( 53 ) Det finns däremot inget som tyder på att likvärdighetsprincipen har åsidosatts.

103. Kravet på orsakssamband får följaktligen inte hindra utövandet av rättigheter enligt artikel 10a i MKB-direktivet.

104. Just inom det aktuella området spelar förfarandet – vilket jag har påpekat ovan – en särskild roll för att säkerställa ett effektivt miljöskydd. Tillgång till rättslig prövning avseende förfarandefel är dock bara effektivt om det inte redan från början är uteslutet att talan kommer att vinna framgång. Kausalitetskriteriets utformning måste uppfylla de krav som följer av förfarandets särskilda betydelse, inte minst i EU:s miljölagstiftning, och den får inte leda till att förfarandefel i praktiken undantas från prövning.

105. Detta betyder ingalunda att alla förfarandefel måste leda till att ett beslut upphävs. Det visar redan de paralleller som kan dras till följderna av fel i samband med unionens rättsakter. Artikel 263 andra stycket FEUF begränsar talan som väcks av medlemsstater, av Europaparlamentet, av rådet eller av kommissionen till åsidosättande av väsentliga formföreskrifter. I rättspraxis handhas detta – enkelt uttryckt – på så sätt att en rättsakt utan vidare blir ogiltig när en särskilt betydelsefull formföreskrift åsidosätts, ( 54 ) och om föreskrifterna är mindre betydelsefulla måste det visas att åsidosättandet haft en inverkan. ( 55 ) De kriterier som har utvecklats i samband med denna bestämmelse kan på grund av medlemsstaternas processuella autonomi inte utan vidare tillämpas på artikel 10a i MKB‑direktivet.

106. När kausalitetskriteriet tillämpas ska dessutom effektivitetsprincipen iakttas. Det innebär att hävdande av processuella bestämmelser som följer av unionsrätten och avser miljöskydd inte kan undantas i praktiken genom det nämnda kriteriet, särskilt inte genom bevisbördans utformning inom ramen för kriteriet. För särskilt viktiga processuella bestämmelser måste man i detta avseende helt avstå från kravet på ett orsakssamband med hänsyn till utgången i det administrativa förfarandet.

V – Förslag till avgörande

107. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar frågorna från Bundesverwaltungsgericht enligt följande: 1. Artikel 6.1 i direktiv 2003/35 ska tolkas så, att medlemsstaterna är skyldiga att förklara att de bestämmelser i den nationella rätten som har antagits för att införliva artikel 10a i MKB-direktivet är tillämpliga också för sådana administrativa tillståndsförfaranden som inletts före den 25 juni 2005 och ännu inte har avslutats och vunnit laga kraft. 2. Artikel 10a i MKB-direktivet ska tolkas så, att det vid den rättsliga prövning som föreskrivs i bestämmelsen måste vara möjligt att ifrågasätta den formella giltigheten av ett beslut också i de fall då det är fråga om en miljökonsekvensbedömning som visserligen har genomförts men som har genomförts på ett bristfälligt sätt. 3. Artikel 10a i MKB-direktivet ska – i de fall där en medlemsstats förvaltningsprocessrättsliga bestämmelser i enlighet med artikel 10a första stycket b i MKB-direktivet fastställer att rätten för medlemmarna av den berörda allmänheten att få sin sak prövad i domstol är beroende av att det görs gällande att en rättighet har kränkts – tolkas så, — att en begränsning av utsikterna att vinna framgång med en talan vid domstol mot den formella giltigheten av beslut, för vilka bestämmelserna i detta direktiv om allmänhetens deltagande gäller, till fall där även klagandens materiella rättigheter berörs, inte är tillåtet, om bestämmelser som följer av unionsrätten och som syftar till att skydda miljön härigenom undantas från prövningen, — att en begränsning av utsikterna att vinna framgång med talan vid domstol mot den formella giltigheten av beslut för vilka bestämmelserna i detta direktiv om allmänhetens deltagande till de fall då det enligt omständigheterna i målet finns en faktisk möjlighet att det ifrågasatta beslutet skulle ha blivit ett annat om förfarandefelet inte hade inträffat, inte är tillåten om möjligheten att göra bestämmelser som följer av unionsrätten och som syftar till att skydda miljön gällande härigenom i praktiken utesluts och om detta kriterium även avser sådana processuella bestämmelser av särskild betydelse. Bedömningen av de krav som kan ställas på förfarandefel för att de ska kunna beaktas när talan väcks i domstol mot den formella giltigheten av ett beslut till fördel för en sökande omfattas av medlemsstaternas processuella autonomi. När det gäller de bestämmelser som följer av unionsrätten och som syftar till att skydda miljön får medlemsstaterna dock inte göra rättigheterna i praktiken omöjliga eller orimligt svåra att utöva eller tillämpa bestämmelser som är mindre förmånliga än de bestämmelser som avser nationella situationer.

( 1 ) Originalspråk: tyska.

( 2 ) Dom av den 12 maj 2011 i mål C‑115/09, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, kallat Trianel (REU 2011, s. I‑3673).

( 3 ) Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226).

( 4 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG (EUT L 156, s. 17).

( 5 ) Rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 om ingående på Europeiska gemenskapens vägnar av konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (EUT L 124, 2005, s. 1). Århuskonventionens innehåll återges på sidan 4 och följande sidor i samma nummer av Europeiska unionens officiella tidning.

( 6 ) FN:s ekonomiska kommission för Europa, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, andra upplagan 2013, s. 6; Beyerlin, U., och Grote Stoutenburg, J., ”Environment, International Protection”, i: Wolfrum, R. (utgivare), Max Planck Encyclopedia of Public International Law, punkt 73.

( 7 ) Se skäl 5 i direktivet.

( 8 ) Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EGT L 257, 1996, s. 26).

( 9 ) Skäl 11 i direktiv 2003/35.

( 10 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 26, 2012, s. 1).

( 11 ) I dess lydelse av den 19 mars 1991 (BGBl. I, s. 686).

( 12 ) I dess lydelse av den 23 januari 2003 (BGBl. I, s. 102).

( 13 ) Av den 7 december 2006 (BGBl. I, s. 2816). Ändringen av denna lag genom lagen om ändring av lagen om kompletterande bestämmelser om rättsmedel i miljöfrågor och andra bestämmelser på miljöområdet (Gesetz zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften) av den 21 januari 2013 (BGBl. I, s. 95) omfattas inte av detta förfarande.

( 14 ) I dess lydelse av den 24 februari 2010 (BGBl. I, s. 94).

( 15 ) Dom av den 7 januari 2004 i mål C-201/02, Wells (REG 2004, s. I-723).

( 16 ) BT-Drucksache 16/2495.

( 17 ) Dom av den 29 november 1978 i mål 83/78, Redmond (REG 1978, s. 2347; svensk specialutgåva, volym 4, s. 243), punkt 25, och av den 30 november 1995 i mål C-134/94, Esso Española (REG 1995, s. I-4223), punkt 9.

( 18 ) Dom av den 16 juni 1981 i mål 126/80, Salonia (REG 1981, s. 1563; svensk specialutgåva, volym 6, s. 129), punkt 6.

( 19 ) Dom av den 16 juli 1992 i mål C-83/91, Meilicke (REG 1992, s. I-4871; svensk specialutgåva, volym 13, s. 105), punkterna 31–34.

( 20 ) Dom av den 11 mars 1980 i mål 104/79, Foglia (REG 1980, s. 745; svensk specialutgåva, volym 5, s. 73), punkterna 10–11.

( 21 ) Se dom av den 19 december 2012 i mål C‑68/11, kommissionen mot Italien, punkt 60.

( 22 ) Dom av den 19 november 1991 i de förenade målen C-6/90 och C-9/90, Francovich m.fl. (REG 1991, s. I-5357; svensk specialutgåva, volym 11, s. 435), punkt 11.

( 23 ) Se dom av den 12 november 1981 i de förenade målen 212/80-217/80, Meridionale Industria Salumi m.fl. (REG 1981, s. 2735), punkt 10.

( 24 ) Domen i målet Meridionale Industria Salumi m.fl. (ovan fotnot 23), punkt 10, generaladvokaten Trstenjaks förslag till avgörande i målet Budějovický Budvar, dom av den 22 september 2011 i mål C‑482/09 (REU 2011, s. I-8701), punkt 106, generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande av den 8 september 2011 i mål C‑17/10, Toshiba Corporation m.fl. punkterna 42–46.

( 25 ) Dom av den 14 april 1970 i mål 68/69, Brock (REG 1970, s. 171), punkt 7, av den 10 juli 1986 i mål 270/84, Licata mot ESK (REG 1986, s. 2305), punkt 31, av den 11 december 2008 i mål C-334/07 P, kommissionen mot Freistaat Sachsen (REG 2008, s. I-9465), punkt 43, och av den 6 juli 2010 i mål C‑428/08, Monsanto Technology (REU 2010, s. I-6765), punkt 66.

( 26 ) Dom av den 18 juni 1998 i mål C-81/96, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (REG 1998, s. I-3923), punkt 23, domen i målet Wells (ovan fotnot 15), punkt 43, och dom av den 15 januari 2013 i mål C‑416/10, Križan m.fl., punkt 94.

( 27 ) Beträffande problematiken med retroaktivitet, se, förutom rättspraxis som citerats i fotnoterna ovan, Tridimas, T., The General Principles of EU Law, OUP, Oxford, andra upplagan 2006, s. 252–273.

( 28 ) Domen i målet Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (ovan fotnot 26), punkt 24.

( 29 ) Se, beträffande Århuskonventionens ställning i EU-rätten, dom av den 8 mars 2011 i mål C‑240/09, Lesoochranárske zoskupenie (REU 2011, s. I‑1255), punkterna 29–31.

( 30 ) Min kursivering.

( 31 ) I de engelska och de franska versionerna av Århuskonventionen och MKB-direktivet har orden ”materiella” och ”formella” förbundits med ordet ”och” i det första fallet och ordet ”eller” i det andra. Det är emellertid fråga om en rent redaktionell förändring.

( 32 ) Domen i målet Trianel (ovan fotnot 2), punkt 37.

( 33 ) Se BVerwG, dom av den 8 juni 1995, 4 C 4.94, och BVerwG, dom av den 13 december 2007, 4 C 9.06.

( 34 ) Se även generaladvokaten Sharpstons förslag till avgörande i målet Trianel (ovan fotnot 2), punkt 34.

( 35 ) Se Winter, G., Individualrechtsschutz im deutschen Umweltrecht unter dem Einfluss des Gemeinschaftsrechts, NVwZ 1999, s. 467.

( 36 ) Domen i målet Trianel (ovan fotnot 2), punkt 60.

( 37 ) Till att börja med anpassades den nationella rätten i rättspraxis, se BVerwG, dom av den 29 september 2011, 7 C 21.09. Sedan dess har lagen ändrats genom lagen om ändring av lagen om rättsmedel i miljöfrågor och andra bestämmelser på miljöområdet (Gesetz zur Änderung des Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften) av den 21 januari 2013 (BGBl. I, s. 95), se BT-Drucksache 17/10957.

( 38 ) Domen i målet Wells (ovan fotnot 15), punkt 67, dom av den 18 oktober 2011 i de förenade målen C‑128/09–C‑131/09, C‑134/09 och C‑135/09, Boxus och Roua (REU 2011, s. I-9711), punkt 52, och domen i målet Trianel (ovan fotnot 2), punkt 43.

( 39 ) Domen i målet Trianel (ovan fotnot 2), punkt 38.

( 40 ) Se skäl 9 i direktiv 2003/35.

( 41 ) Dom av den 16 februari 2012 i mål C-182/10, Solvay m.fl., punkt 28.

( 42 ) FN:s ekonomiska kommission för Europa, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, andra upplagan 2013, s. 202–204.

( 43 ) Generaladvokaten Sharpstons förslag till avgörande i målet Trianel (ovan fotnot 2), punkt 44.

( 44 ) Se Kment, M., Europarechtswidrigkeit des § 4 I UmwRG?, NVwZ 2012, s. 481, Siegel, T., Zur Einklagbarkeit der Umweltverträglichkeit, DÖV 2012, s. 709, Ziekow, J., Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz im System des deutschen Rechtsschutzes, NVwZ 2007, s. 259. Redan tidigare, beträffande grundläggande frågor: Calliess, C., Feinstaub im Rechtsschutz deutscher Verwaltungsgerichte, NVwZ 2006, s. 1, Schoch, F., ”Die europäische Perspektive des Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrechts”, i Schmidt-Assmann, E., och Hoffmann-Riem, W. (utgivare), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, Nomos, Baden-Baden, 1999, s. 279, och Kokott, J., ”Europäisierung des Verwaltungsprozessrechts”, Die Verwaltung 31 (1998), s. 335.

( 45 ) Ebbesson, J., ”Public Participation”, i Bodansky, D., m.fl. (utgivare), The Oxford Handbook of International Environmental Law, Oxford, OUP, 2007, s. 681.

( 46 ) Clément, M., Droit Européen de l’Environnement, Bryssel, Larcier, andra upplagan 2012, s. 119.

( 47 ) Skälen 7 och 8 i Århuskonventionen.

( 48 ) Domen i målet Trianel (ovan fotnot 2), punkterna 40 och 42.

( 49 ) Konceptet med medborgarna som rättens väktare är ingalunda främmande i unionsrätten. Se Weiler, J. H. H., ”The Transformation of Europe”, i The Constitution of Europe, CUP, Cambridge, 1999, s. 10 och 20.

( 50 ) Domen i målet Trianel (ovan fotnot 2), punkt 45.

( 51 ) Se artikel 15 i Århuskonventionen i vilken det föreskrivs att efterlevnaden av bestämmelserna i konventionen ska kontrolleras genom icke-konfronterande, icke‑rättsliga och rådgivande former för övervakning.

( 52 ) FN:s ekonomiska kommission för Europa, Findings and recommendations with regard to communication ACCC/C/2010/48 concerning compliance by Austria. Adopted by the Compliance Committee on 16 December 2011, UN Doc. ECE/MP.PP/C.1/2012/4 av den 17 april 2012, s. 14. Eftersom tillräcklig information saknades fastställde kommittén inte att artikel 9.2 hade åsidosatts och använde hypotetiska argument.

( 53 ) Se, i detta avseende, Danwitz, T., Europäisches Verwaltungsrecht, Springer, Berlin, 2008, s. 541.

( 54 ) Dom av den 29 oktober 1980 i mål 138/79, Roquette Frères mot rådet (REG 1980, s. 3333; svensk specialutgåva, volym 5, s. 405), punkt 33.

( 55 ) Se, för ett avvikande synsätt, beträffande den verkan som faktiskt krävs, dom av den 29 oktober 1980 i de förenade målen 209/78-215/78 och 218/78, van Landewyck m.fl. mot kommissionen (REG 1980, s. 3125; svensk specialutgåva, volym 5, s. 345), punkt 47, av den 2 oktober 2003 i mål C-194/99 P, Thyssen Stahl mot kommissionen (REG 2003, s. I-10821), punkt 31.