FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

CHRISTINE STIX-HACKL

föredraget den 11 maj 20061( )

Mål C-193/05

Europeiska gemenskapernas kommission

mot

Storhertigdömet Luxemburg

”Fördragsbrott – Europaparlamentets och rådets direktiv 98/5/EG av den 16 februari 1998 om underlättande av stadigvarande utövande av advokatyrket i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls – Språkkontroll – Förbud mot att utöva förvaltning av brevlådeföretag (domiciliataire) – Skyldighet att årligen förete bevis från hemlandet”

I – Inledande anmärkningar

1. Förevarande förfarande om fördragsbrott avser, i likhet med den parallella begäran om förhandsavgörande,( ) tillträde till advokatyrket i Luxemburg. Det är närmare bestämt fråga om huruvida villkoren i den luxemburgska lagstiftningen är förenliga med Europaparlamentets och rådets direktiv 98/5/EG av den 16 februari 1998 om underlättande av stadigvarande utövande av advokatyrket i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls( ) (nedan kallat direktiv 98/5).

II – Tillämpliga bestämmelser

A – De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

2. Enligt artikel 1.1 i direktiv 98/5 är syftet med detsamma att underlätta stadigvarande utövande av advokatyrket såsom egen företagare eller som anställd i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls.

3. Enligt artikel 2 andra stycket skall en advokat ha rätt att under hemlandets yrkestitel permanent och i varje annan medlemsstat utöva sådan advokatverksamhet som närmare anges i artikel 5.

4. Artikel 3.1, 3.2 och 3.4 i direktivet i vilken registrering hos behörig myndighet regleras har följande lydelse:

”1. En advokat, som önskar utöva verksamhet i en annan medlemsstat än den i vilken han har förvärvat sin auktorisation, skall ansöka om registrering hos den behöriga myndigheten i den medlemsstaten.

2. Värdlandets behöriga myndighet skall registrera advokaten efter uppvisande av bevis på att han har registrerats hos hemlandets behöriga myndighet. Värdlandets behöriga myndighet får kräva att det bevis som har utfärdats av hemlandets behöriga myndighet inte är mer än tre månader gammalt vid uppvisandet. Värdlandets behöriga myndighet skall underrätta hemlandets behöriga myndighet om denna registrering.

…

4. När värdlandets behöriga myndighet offentliggör namnen på de advokater som är registrerade vid denna, skall den också offentliggöra namnen på de advokater som har registrerats enligt detta direktiv.”

5. Artikel 5 i direktiv 98/5, i vilken verksamhetsområdet regleras, har följande lydelse:

”1. Om inte annat följer av bestämmelserna i punkterna 2 och 3, får en advokat som utövar verksamhet under hemlandets yrkestitel utföra samma slag av uppgifter som en advokat som utövar verksamhet under värdlandets relevanta yrkestitel och han får bland annat tillhandahålla juridisk rådgivning angående hemlandets rätt, gemenskapsrätten, internationell rätt och värdlandets rätt. Han skall alltid följa de processregler som gäller vid de nationella domstolarna.

2. De medlemsstater som på sitt territorium tillåter en bestämd kategori advokater att upprätta sådana rättsakter som bemyndigar dem att förvalta dödsbon eller som ger upphov till eller överför rättigheter till fast egendom, som i andra medlemsstater är förbehållna andra yrkesutövare än advokater, får från sådan verksamhet utesluta en advokat som utövar verksamhet under hemlandets yrkestitel, när denna har erhållits i en av dessa medlemsstater.

3. Vid utövande av verksamhet som rör företrädande och försvar av en klient inför rätta kan värdlandet – om detta lands rätt förbehåller sådan verksamhet för advokater som utövar verksamhet under inhemsk yrkestitel – föreskriva att en advokat som utövar verksamhet under hemlandets yrkestitel skall arbeta tillsammans med antingen en advokat som har rätt att uppträda inför domstolen i fråga och som, om det behövs, skall vara ansvarig inför den domstolen, eller med en ’avoué’ som har rätt att uppträda inför domstolen.

För att garantera ett väl fungerande rättsväsen får medlemsstaterna föreskriva särskilda regler för tillträde till de högsta domstolarna, som till exempel att specialiserade advokater skall anlitas.”

6. Artikel 7 i direktivet har följande lydelse:

”Innan ett disciplinärt förfarande inleds gentemot en advokat, som utövar verksamhet under hemlandets yrkestitel, skall värdlandets behöriga myndighet snarast möjligt underrätta hemlandets behöriga myndighet om detta och lämna alla relevanta upplysningar.

Punkt 1 skall tillämpas på motsvarande sätt när ett disciplinärt förfarande inleds av hemlandets behöriga myndighet, som skall underrätta värdlandets eller värdländernas behöriga myndighet om detta.”

B – De nationella bestämmelserna

7. De här tillämpliga bestämmelserna i reglerna om språkanvändning återfinns i ”loi du 24 février 1984 sur le régime des langues” (nedan kallad 1984 års lag).( )

8. Enligt dess artikel 2 skall lagarna och dess tillämpningsföreskrifter avfattas på franska. Andra förordningar kan också avfattas på ett annat språk. Det språk på vilket rättsakten är avfattad skall anses som autentiskt.

9. Enligt artikel 3 i 1984 års lag kan man med förbehåll för särskilda bestämmelser i förvaltning och domstolsärenden använda franska, tyska eller luxemburgska.

10. Lagen om införlivande av direktivet i Storhertigdömet Luxemburgs rättsordning utgörs av en lag av den 13 november 2002 (2002 års lag),( ) genom vilken vissa bestämmelser i luxemburgsk rätt( ) ändrades.

11. Bestämmelsen avseende förvaltning av brevlådeföretag (domiciliataire) återfinns i artikel 1.1 i lag av den 31 maj 1999,( ) i dess lydelse enligt artikel 15 i lag av den 13 november 2002. Enligt denna artikel får enbart advokater, som finns upptagna i förteckning I i den mening som avses i artikel 8.3 i lag från 1991, vara förvaltare av brevlådeföretag.

12. Enligt artikel 8.3 i 1991 års lag, i dess lydelse enligt artikel 14 i lag från 2002, finns fyra förteckningar över advokater: Förteckning I (advokater som uppfyller kraven enligt artikel 5, det vill säga kraven för inskrivning, och artikel 6 som avser kraven för inskrivning och avläggande av ed och de som har klarat provet). Förteckning II (advokater som uppfyller kraven i artikel 5 och artikel 6), förteckning III och förteckning IV (advokater som utövar advokatyrket under hemlandets yrkestitel).

13. Andra nationella bestämmelser återfinns i bilagan till förslag till avgörande i mål C-193/05.

III – Bakgrund, det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen

14. Under år 2003 mottog kommissionen ett klagomål rörande påstått hinder mot utövande av advokatyrket i Luxemburg under hemlandets yrkestitel. Dessa hinder avsåg för det första kravet på språkkunskaper i 2002 års lag, för det andra förbudet mot att utöva förvaltning av brevlådeföretag (domiciliataire) och för det tredje skyldigheten att årligen förete bevis från hemlandet.

15. Genom en formell underrättelse av den 17 oktober 2003 inledde kommissionen ett fördragsbrottsförfarande mot Luxemburg enligt artikel 226 EG. Efter Luxemburgs svar av den 23 december 2003 skickade kommissionen ett motiverat yttrande den 9 juli 2004, vilket Luxemburg besvarade genom skrivelse av den 23 september 2004.

16. Kommissionen har den 29 april 2005 väckt talan vid Europeiska gemenskapernas domstol mot Storhertigdömet Luxemburg enligt artikel 226 EG och yrkat att domstolen skall

1) fastställa att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/5/EG av den 16 februari 1998 om underlättande av stadigvarande utövande av advokatyrket i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls, och särskilt artiklarna 2, 3 och 5 i detta, genom att upprätthålla krav på språkkunskaper, förbud mot att utöva förvaltning av brevlådeföretag (domiciliataire) och skyldighet att årligen förete bevis från hemlandet för att etablera sig under hemlandets yrkestitel,

2) förplikta Storhertigdömet Luxemburg att ersätta rättegångskostnaderna.

IV – Den första grunden: Fordringar på språkkunskaper

A – Parternas argument

1. Kommissionen

17. Det strider mot direktivets allmänna syfte att införa en språkkontroll före inskrivning av en ”europeisk advokat” i registret över advokater. Detta syfte är att underlätta stadigvarande utövande av advokatyrket i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls, och bland annat artikel 3.2 i det ovannämnda direktivet åsidosätts genom språkkontrollen. Enligt denna bestämmelse skall värdlandet registrera advokaten efter ”uppvisande av bevis på att han har registrerats hos hemlandets behöriga myndighet”.

18. Såsom framgår av domen i målet Luxemburg mot parlamentet och rådet( ) har gemenskapslagstiftaren föredragit ett regelverk som inbegriper konsumentupplysning, begränsningar av rätten att utöva viss yrkesverksamhet och de närmare villkoren för utövande av denna verksamhet, ett flertal yrkesregler och etiska regler som skall respekteras, en skyldighet att teckna försäkring och ett disciplinförfarande som inbegriper både hemlandets och värdlandets behöriga myndigheter framför ett system med förhandskontroll av kompetensen i värdlandets rättsordning, och detta gäller i ännu högre grad förhandskontroll av språkkunskaper i de officiella språk som gäller i värdlandet.

19. Till skillnad från den uppfattning som den luxemburgska regeringen har gjort gällande, anser kommissionen att ”europeiska advokater” som önskar utöva advokatyrket i värdlandet under hemlandets yrkestitel inte skall underkastas samma krav, särskilt språkkrav, som advokater som önskar utöva advokatyrket under den yrkestitel som gäller i denna medlemsstat.

20. Vid närmare betraktande av karaktären på de uppgifter som advokater som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 98/5 (se särskilt skäl 5 i direktiv 98/5) utför, är det uppenbart att språkkunskaper i de officiella språk som används i värdlandet inte nödvändigtvis krävs.

21. Det strider mot det allmänna syftet i direktiv 98/5 att införa en språkkontroll före inskrivning av en ”europeisk advokat” i registret över advokater. Detta syfte är att underlätta stadigvarande utövande av advokatyrket i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls, och bland annat artikel 3.2 i det ovannämnda direktivet åsidosätts genom språkkontrollen. Enligt denna bestämmelse skall värdlandet registrera advokaten efter ”uppvisande av bevis på att han har registrerats hos hemlandets behöriga myndighet”.

2. Den luxemburgska regeringen

22. Kraven på språkkunskaper gäller för alla advokater som ansöker om inskrivning i ett av de register över advokater som förs inom luxemburgskt territorium. En advokat kan nämligen inte åberopa sin utländska yrkestitel för att inför de luxemburgska myndigheterna eller luxemburgska domstolarna uttrycka sig på ett annat språk än de officiella språk som normalt sett används i Luxemburg.

23. I detta sammanhang skall hänvisas till domen i målet Haim avseende tandläkare, vars bedömning, som grundar sig på tillförlitligheten av kommunikation med patienterna liksom med förvaltningsmyndigheterna och yrkesorganisationer som krävs, i förevarande fall talar för att krav på vissa språkkunskaper skall uppställas för advokater som önskar utöva verksamhet i Luxemburg under hemlandets yrkestitel.

24. Eftersom advokater som utövar advokatyrket under hemlandets yrkestitel även kan ge rådgivning i fråga om luxemburgsk rätt, är det rimligt att kräva att dessa advokater har sådana språkkunskaper att de kan läsa och förstå luxemburgska juridiska texter.

25. I detta sammanhang skall även framhållas att böter som polisen utfärdar vid trafikolyckor vanligtvis avfattas på tyska, liksom luxemburgska skattelagar, vilket innebär att rättspraxis och kommentarer som är avfattade på tyska måste konsulteras.

26. Dessutom används det luxemburgska språket vanligtvis i lägre domstolar, där det inte krävs att den luxemburgska parten, som personligen inställer sig inför domstolen för att försvara sig, låter sig företrädas av en advokat (avocat à la Cour). Därutöver uttrycker sig flertalet luxemburgare uteslutande på sitt modersmål när de söker rådgivning hos en advokat.

27. Såsom framgår av arbetsordningen för advokatsamfundet i Luxemburg( ) är dessutom samtliga yrkesregler och etiska regler uteslutande avfattade på franska.

B – Rättslig bedömning

28. Först och främst skall det framhållas att den omtvistade lagstiftningen avser ett språkprov för advokater som erhållit sin auktorisation i en annan medlemsstat och som önskar utöva advokatyrket under hemlandets yrkestitelpermanent.

29. I detta hänseende föreskrivs i artikel 3.1 i lag från 2002 att ”europeiska advokater” för att kunna utöva advokatyrket under hemlandets yrkestitel måste vara registrerade i ett register över advokater. Registreringen sker i enlighet med artikel 3.2 i den ovannämnda lagen efter avläggande av ett muntligt prov som syftar till att kontrollera språkkunskaperna i franska, luxemburgska och tyska.

1. Ordalydelsen i direktiv 98/5

30. För att kunna avgöra huruvida ett sådant krav motsvarar de garantier som avses i direktiv 98/5, är det nödvändigt att först studera dess ordalydelse.

31. Direktiv 98/5 innehåller inte några uttryckliga bestämmelser avseende språkprov. Det skall därför prövas om det av ovannämnda direktiv åtminstone implicit framgår om det krävs språkkunskaper och i så fall vilka. I artikel 2.1 i direktivet föreskrivs att en advokat skall ha rätt att under hemlandets yrkestitel permanent och i varje annan medlemsstat utöva sådan advokatverksamhet som närmare anges i artikel 5. Som förutsättning för detta anges i artikel 3.1 i direktiv 98/5 skyldigheten till registrering hos den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten. Enligt artikel 3.2 i direktivet krävs för registrering uppvisande av ett bevis på att advokaten har registrerats hos hemlandets behöriga myndighet.

32. Genom direktiv 98/5 har en uttömmande harmonisering av villkoren för registrering genomförts.

33. Uppvisandet av ett sådant bevis är det enda villkor som uttryckligen föreskrivs i direktiv 98/5 till vilket registreringen är kopplad. Därav skulle slutsatsen kunna dras att andra villkor, såsom avläggande av ett språkprov, medvetet inte har föreskrivits av gemenskapslagstiftaren och därför inte kommer i fråga. Detta skulle även motsvara den ovillkorliga formuleringen( ) i artikel 2.1.

34. En annan ståndpunkt skulle emellertid intas om en bestämmelse avseende ett språkprov inte antagits, enbart av det skälet att möjligheten att kräva ett sådant implicit framgår av andra bestämmelser i direktiv 98/5. Enligt artikel 6.1 skall en advokat som utövar verksamhet under hemlandets yrkestitel även omfattas av de yrkesmässiga och etiska regler som gäller i värdlandet. Därav kan emellertid inte slutsatsen dras att ett språkprov som föreskrivs i de yrkesmässiga regler som gäller i värdlandet automatiskt skulle vara förenligt med direktiv 98/5. I annat fall skulle medlemsstaterna fritt kunna anta bestämmelser som gör det svårare för ”europeiska advokater” och följaktligen motverkar syftet med direktiv 98/5. Artikel 6 kan därför inte tolkas på så sätt att den tillåter det omtvistade provet.

35. Ordalydelsen i direktiv 98/5 talar alltså mot att det ovanstående direktivet skulle vara förenligt med ett språkprov.

2. Syftet med direktiv 98/5

36. Enligt artikel 1.1 i direktiv 98/5 syftar detta till att för advokatyrket förverkliga den fria rörlighet som fastställs i fördraget.

37. Det första steget i ledet i den rättsliga utvecklingen togs i och med rådets direktiv 77/249/EEG av den 22 mars 1977 om underlättande för advokater att effektivt begagna sig av friheten att tillhandahålla tjänster( ) (nedan kallat direktiv 77/249). Nästa steg togs genom att rådets direktiv 89/48/EEG av den 21 december 1988 om en generell ordning för erkännande av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier( ) (nedan kallat direktiv 89/48) antogs.

38. Eftersom direktiv 89/48 emellertid gäller för ett flertal reglerade yrken ansågs det inte vara tillräckligt för att förverkliga de grundläggande friheterna för advokater. På grund av advokatyrkets särdrag krävdes en särskild reglering för advokatyrket, vilken infördes genom direktiv 98/5. Syftet med detta direktiv är att underlätta åtnjutandet av etableringsfriheten för en bestämd kategori av migrerande advokater, det vill säga för dem som önskar utöva verksamhet under hemlandets yrkestitel.( )

39. Enligt skäl 5 i direktiv 98/5 motiverades nödvändigheten av en särskild reglering av ändrade behov för klienterna, vilka, till följd av förverkligandet av den inre marknaden, söker råd i samband med gränsöverskridande transaktioner i vilka internationell rätt, gemenskapsrätt och nationell rätt överlappar varandra. Direktiv 98/5 skall jämfört med den generella ordningen för erkännande (direktiv 89/48) bland annat ”underlätta” integreringen i advokatyrket i värdlandet.

40. Om ett språkprov på nationell nivå infördes skulle detta emellertid medföra hinder för tillträdet till advokatyrket i en annan medlemsstat motsvarande det inom ramen för direktiv 89/48. Enligt artikel 4 i detta direktiv kan medlemsstaterna föreskriva ett lämplighetsprov för advokatyrket. Eftersom språk- och ämnesprov har en jämförbar verkan, skulle integreringen i advokatyrket knappast vara ”lättare” än om den generella ordningen för erkännande tillämpades. Därmed skulle syftet med direktiv 98/5, jämfört med direktiv 89/48, att förverkliga ett ytterligare steg i integrationen, äventyras.

41. Avslutningsvis skall påpekas att det är uppenbart att språkkunskaper är av betydelse för en framgångsrik verksamhet. Detta gäller särskilt för kunskaper i det eller de nationella språket/en. Dessa kunskaper är viktiga för kontakten med klienter och berörda myndigheter. Skulle en advokat själv inte besitta nödvändiga språkkunskaper måste han assisteras av en språkkunnig advokat. Om man ser det på det sättet inverkar begränsade eller bristande språkkunskaper även på innehållet i den berörda ”europeiska advokatens” verksamhet och begränsar dennes verksamhetsområde.

42. I detta sammanhang skall det återigen erinras om att den aktuella problematiken avser verksamhet som utövas av advokater under hemlandets yrkestitel och inte verksamhet som utövas av så kallade ”inhemska advokater”, det vill säga advokater som utövar verksamhet under värdlandets yrkestitel. Redan av det skälet kan inte samma krav ställas på ”europeiska advokater” som på advokater som önskar utöva verksamhet under värdlandets yrkestitel.

3. Lagstiftningshistoriken bakom direktiv 98/5

43. Att språkprov inte är tillåtna stöds även av en undersökning av lagstiftningsprocessen. Från kommissionens första förslag av den 30 mars 1995( ) fram till dess slutliga version av den 16 februari 1998 kännetecknades denna av ett flertal ändringar. I kommissionens förslag var enligt dess artikel 2 till exempel utövandet av advokatyrket i en annan medlemsstat under hemlandets yrkestitel begränsat till fem år.

44. Påfallande är emellertid att det enda villkor som ställdes för yrkesutövning redan från början var att advokaten registrerades efter uppvisande av bevis som utfärdats från hemlandet. I kommissionens motivering till artikel 2 i dess förslag till direktiv 98/5 talas till och med uttryckligen om det ”enda villkoret” för registrering. Enbart den ekonomiska och sociala kommittén har i sitt yttrande( ) gjort invändningar mot en lösning enligt vilken rådgivning angående värdlandets rätt skall vara möjlig utan förhandskontroll av (språk-)kunskaperna. Denna invändning framfördes emellertid inte under det fortsatta lagstiftningsförfarandet och nämns inte heller i Europaparlamentets och rådets yttrande.

45. Kopplingen mellan registrering och uppvisande av bevis som utfärdats från hemlandet utgör alltså ett fast inslag i lagstiftningshistoriken bakom direktiv 98/5 som kännetecknas av ett flertal ändringar.

46. Detta tyder på att inget av de organ som deltagit i lagstiftningsförfarandet utgått från att medlemsstaterna skulle kunna ställa krav på språkkunskaper.

4. Domstolens rättspraxis angående de grundläggande friheterna

47. De uppgifter som kan härledas ur ordalydelsen, ändamålet och lagstiftningshistoriken motsvarar även domstolens allmänna rättspraxis angående de tillämpliga grundläggande friheterna.

48. Domarna i målen Groener( ) och Haim( ) skulle emellertid kunna anses avvika från denna allmänna rättspraxis. I de ovannämnda domarna fastställde domstolen att kraven på språkkunskaper visserligen utgör ett hinder för utövandet av de friheter som säkerställs genom fördraget, men att de kan vara motiverade av tvingande hänsyn av allmänintresse.( ) Till dessa hör även kommunikation med patienter liksom med förvaltningsmyndigheter och yrkesorganisationer.

49. I förevarande fall kan jämförbara skäl, nämligen kontakten mellan advokat och klient, den senares skydd mot okvalificerad rådgivning till följd av att advokaten inte besitter tillräckliga språkkunskaper och säkerställandet av en god rättskipning göras gällande. Om ovannämnda domar anses vara tillämpliga i den nu aktuella situationen, så skulle detta tala för att medlemsstaterna skulle kunna kräva avläggande av språkprov.

50. I domen i målet Groener fastställde domstolen att en irländsk bestämmelse enligt vilken det för utnämning till en fast heltidstjänst som lärare vid en offentlig yrkesskola krävdes bevis för tillräckliga kunskaper i iriska var förenlig med bestämmelserna i förordning (EEG) nr 1612/68( ) om fri rörlighet för arbetstagare inom gemenskapen.

51. Domstolen grundar sig emellertid på artikel 3.1 sista stycket i förordning nr 1612/68 som för språkkunskaper föreskriver ett uttryckligt undantag från principen i artikel 3.1 andra strecksatsen, enligt vilken sådana nationella lagar och författningar inte skall gälla när reglernas syfte eller effekt är att utestänga medborgare i andra medlemsstater från den erbjudna anställningen. Direktiv 98/5 innehåller emellertid inte någon sådan undantags- eller tillståndsbestämmelse.

52. Vidare grundar domstolen sin argumentation på att lärare på grund av sin undervisning och genom sina privilegierade relationer till elever har en betydelsefull funktion vid genomförandet av nationell politik som syftar till att stödja en nationell identitet och kultur. I Storhertigdömet Luxemburg råder visserligen särskilda förhållanden vad gäller språk motsvarande dem i Republiken Irland.( ) Advokatyrket kan emellertid inte jämföras med läraryrket. En advokat varken skall eller kan stödja språkets användning som ett uttryck för en nationell identitet och kultur.( )

53. På grund av ovannämnda skillnader kan målet Groener inte användas som argument för ett nationellt språkprov.

54. I domen i målet Haim fastställde domstolen att de behöriga myndigheterna i en medlemsstat får uppställa som villkor för förordnandet till tandläkare inom socialförsäkringen i denna medlemsstat av en medborgare i en annan medlemsstat, som är verksam och behörig att utöva sin verksamhet i denna medlemsstat, att denne har de språkkunskaper som är nödvändiga för att han skall kunna utöva sitt yrke i etableringsstaten.

55. De gemenskapsrättsliga bestämmelser som var tillämpliga i målet Haim skiljer sig emellertid från bestämmelserna i direktiv 98/5 på en avgörande punkt.

56. I artikel 18.3 i rådets direktiv 78/686/EEG av den 25 juli 1978 om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för tandläkare inklusive åtgärder för att underlätta det faktiska utövandet av etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster( ) (nedan kallat direktiv 78/686) föreskrivs att medlemsstaterna skall se till att personerna i fråga i deras patienters intresse förvärvar de språkkunskaper som krävs i värdlandet. Direktiv 98/5 innehåller emellertid inte någon motsvarande bestämmelse.

57. Direktiv 78/686 var visserligen inte tillämpligt i målet Haim, eftersom Haim inte hade avlagt sin tandläkarexamen i Europeiska unionen, utan i Turkiet. Att domstolens dom, enligt vilken medlemsstaterna kan ställa krav på språkkunskaper, grundar sig på en särskild bestämmelse i artikel 18.3 i direktiv 78/686 framgår emellertid av generaladvokaten Mischos förslag till avgörande( ) i detta mål. Enligt detta måste kraven vad gäller språkkunskaper, som i ovannämnda direktiv uppställs för gemenskapsmedborgare som är innehavare av utbildningsbevis som utfärdats av en annan medlemsstat och därmed omfattas av tillämpningsområdet för artikel 18.3, a fortiori tillämpas på medborgare i andra medlemsstater som innehar utbildningsbevis från tredje land.

58. På grund av de skillnader som föreligger mellan det ovannämnda målet och förevarande mål kan inte heller målet Haim anföras som argument för att tillåta ett språkprov inom ramen för direktiv 98/5.

5. Domstolens rättspraxis avseende direktiv 98/5

59. I domstolens rättspraxis finns även andra uttalanden mot att tillåta språkprov, bland annat i domen i målet Luxemburg mot parlamentet och rådet.( )

60. Inom ramen för detta förfarande tog domstolen ställning i en talan om ogiltigförklaring avseende direktiv 98/5 som väckts av Luxemburg. Luxemburg ifrågasatte giltigheten av direktiv 98/5, bland annat av det skälet att direktivet för advokater som utövar verksamhet under hemlandets yrkestitel ger dispens från förhandskontroll av kunskaper i värdlandets rättsordning. Detta utgör ett åsidosättande av konsumentskyddet och god rättskipning, som uttryck för tvingande hänsyn till allmänintresset.

61. I sin dom förkastade domstolen emellertid Luxemburgs argument. När gemenskapslagstiftaren samordnar åtgärder, skall den ta hänsyn till de mål av allmänintresse som medlemsstaterna eftersträvar och fastställa en skyddsnivå som synes acceptabel i gemenskapen för att säkerställa detta intresse.( ) I punkterna 34–43 har domstolen utförligt förklarat att det i artiklarna 4, 5, 6 och 7 i direktivet redan har vidtagits tillräckliga åtgärder för att säkerställa ovannämnda intressen.

62. Domstolen har i den ovannämnda domen anfört att en advokat som utövar verksamhet under hemlandets yrkestitel för att informera konsumenterna till exempel skall ange denna titel på hemlandets officiella språk för att undvika varje förväxling med värdlandets yrkestitel. Dessutom underkastas han vissa begränsningar avseende sätten för och omfattningen av yrkesutövandet samt avseende de yrkesregler och etiska regler som gäller i värdlandet. Genom valet av ett sådant tillvägagångssätt och ett sådant mått av konsumentskydd och garanti för den goda rättskipningen i stället för ett system med förhandskontroll av sakliga kunskaper, har gemenskapslagstiftaren inte överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.

63. I det följande skall följaktligen prövas om domstolens argumentation kan tillämpas för att fastställa att språkprov inte är förenliga med direktiv 98/5. Två villkor måste vara uppfyllda för att detta skall kunna ske. För det första hänför sig domstolens uttalanden till en kontroll av (sak-)kunskaper i värdlandets rättsordning. Samma sak måste även gälla för kontroll av språkkunskaper. För det andra avgjordes domen inom ramen för en talan om ogiltigförklaring. Den omständigheten att gemenskapslagstiftaren inte överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning måste även innebära att medlemsstaterna inte kan föreskriva ett annat skyddssystem.

64. Vad beträffar det första villkoret, nämligen att en kontroll av juridiska kunskaper skall vara jämförbar med en kontroll av språkkunskaper, skall det, såsom domstolen anfört, erinras om att gemenskapslagstiftaren inte har undanröjt advokaternas skyldighet att känna till den nationella rätten, utan enbart har bestämt att de inte i förväg behöver styrka denna kännedom. Därmed har domstolen godtagit att (juridiska) kunskaper förvärvas successivt genom yrkesutövning.

65. Även språkkunskaper kan förbättras successivt genom dagligt arbete i värdlandet. Den skyddsmekanismen som föreskrivs för juridiska kunskaper gäller dessutom med avseende på bristande språkkunskaper. Även här är syftet med kopplingen till de yrkesregler och etiska regler som gäller i värdlandet att hindra att klientens intressen åsidosätts. De etiska regler som är tillämpliga innehåller, i likhet med artikel 3.1.3. i de etiska regler som har antagits av Rådgivande kommittén för advokatsamfunden i Europeiska unionen, oftast en skyldighet, som är sanktionerad inom ramen för ett disciplinförfarande, att inte åta sig fall som de ifrågavarande yrkesmännen vet eller borde veta att de saknar tillräcklig kompetens för. Detta är naturligtvis tillämpligt med avseende på bristande språkkunskaper.

66. Om advokaten inte besitter tillräckliga språkkunskaper för att med tillämpning av relevanta bestämmelser kunna bedöma en situation har han på samma sätt som när han saknar juridiska kunskaper en skyldighet att inte åta sig klientens fall.

67. Följaktligen kan domstolens uttalanden avseende sakkunskaper tillämpas på kraven på språkkunskaper.

68. Det andra villkoret måste emellertid också vara uppfyllt. Vid en första anblick kan det hävdas att den omständigheten, att gemenskapslagstiftaren inte överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av en skyddsmekanism utan förhandskontroll, inte automatiskt innebär att ett system som skiljer sig från denna är förbjudet. Av de förtydliganden som domstolen gjort framgår inte att en mekanism med förhandskontroll inte ligger inom gemenskapslagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning.

69. Denna fråga får emellertid inte förväxlas med den fråga som avser vilka möjligheter medlemsstaterna har efter det att gemenskapslagstiftaren valt en skyddsmekanism som är lagligen tillåten. Har gemenskapslagstiftaren valt en viss variant kan medlemsstaterna med förbehåll för ett uttryckligt tillstånd inte längre avvika från denna.

70. Följaktligen är även det andra villkoret uppfyllt. Domstolens uttalanden i domen i målet C‑168/98 avseende talan om ogiltigförklaring av direktiv 98/5 är därför även av betydelse i förevarande fall. Den slutsats som dragits efter en undersökning av ordalydelsen och lagstiftningshistoriken, nämligen att ett språkprov inte är förenligt med direktiv 98/5, bekräftas följaktligen av domstolens rättspraxis.

6. Inverkan av direktiv 2005/36

71. Direktiv 98/5 skall möjligtvis tolkas mot bakgrund av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer( ) (nedan kallat direktiv 2005/36). I artikel 53 i det ovannämnda direktivet föreskrivs att personer som får sina yrkeskvalifikationer erkända skall ha nödvändiga språkkunskaper för att utöva yrkesverksamheten i den mottagande medlemsstaten.

72. I förevarande mål är det emellertid fråga om utövande av verksamhet i värdlandet under hemlandets yrkestitel. Såsom domstolen redan har fastställt i målet Luxemburg mot parlamentet och rådet med avseende på skillnaden i behandling av de båda grupperna av advokater( ), är de båda ovannämnda grupperna emellertid inte jämförbara med varandra.( )

73. Därav kan slutsatsen dras att de argument som framförts med avseende på verksamhet som utövas under värdlandets yrkestitel inte kan tillämpas på den omtvistade advokatverksamhet som utövas under hemlandets yrkestitel, eftersom de två situationerna är olika. Direktiv 98/5 skall därför inte tolkas mot bakgrund av direktiv 2005/36. Slutsatsen att ett språkprov inte är förenligt med det förstnämnda direktivet gäller alltså fortfarande.

7. Jämförelse med direktiv 77/249

74. Slutligen talar även en jämförelse med direktiv 77/249 mot en förhandskontroll av språkkunskaper. Som framgår av Luxemburgs argumentation inom ramen för mål C-168/98( ) har Storhertigdömet inte bestritt att utländska advokater med tillämpning av direktiv 77/249 i värdlandet kan utöva rådgivning angående värdlandets rätt under hemlandets yrkestitel, utan att dessförinnan behöva visa att de har några språkkunskaper.

75. Mycket talar för att detta även gäller med avseende på direktiv 98/5, eftersom de båda direktiven i stor utsträckning motsvarar varandra med avseende på de här avgörande bestämmelserna. Den enda skillnaden är att det första hör hemma inom området för tillhandahållande av tjänster, medan det andra faller inom området för artikel 43 EG och följande artiklar.

76. Man skulle emellertid kunna hävda att en avgörande skillnad, som motiverar en skillnad i behandling, just framgår härav. En advokat som endast tillhandahåller tjänster uppehåller sig enbart under en kort tid i en annan medlemsstat och handlägger betydligt mindre fall i denna medlemsstat än en etablerad advokat. Av det skälet skulle okvalificerad juridisk rådgivning kunna medföra en mindre risk för klienter inom ramen för direktiv 77/249 än inom ramen för direktiv 98/5.

77. Vid närmare betraktande förhåller det sig emellertid inte på det sättet. Av artikel 4.1, 4.2 och 4.4 samt av artikel 7.2 i direktiv 77/249 framgår nämligen e contrario att en advokat som tillhandahåller tjänster inte i samma utsträckning som en etablerad ”europeisk advokat” omfattas av värdlandets yrkesregler och etiska regler eller därmed förbundna möjligheter till disciplinära påföljder. Denna lägre”avskräckningspotential” skulle kunna föranleda den förstnämnda att ta mer risker på grund av sina bristande språkkunskaper. Dessutom skulle den etablerade advokaten på grund av sin djupare kontakt med det lokala rättssystemet och det eller de gällande språket/en, ha bättre förutsättningar att erbjuda en pålitlig rådgivning.( )

78. Av det skälet är de risker som den etablerade ”europeiska advokatens” bristande språkkunskaper kan innebära för klienten eller rättskipningen i vart fall inte större än inom ramen för rena advokattjänster.

8. Slutsats i denna del

79. Av det ovannämnda framgår att de behöriga myndigheterna i värdlandet inte får uppställa som villkor för utövande av advokatyrket under hemlandets yrkestitel i värdlandet, det vill säga i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls, att ett språkprov avläggs dessförinnan.

80. Även om domstolen skulle vara av uppfattningen att ett språkprov i princip är förenligt med garantierna i direktiv 98/5 uppkommer i det följande frågan om de i Luxemburg gällande kraven på språkkunskaper är tillåtna enligt detta direktiv.

81. Såsom anges ovan omfattar den omtvistade kontrollen av språkkunskaper franska, tyska och luxemburgska.

82. Enligt artikel 3 i lag från 1984 om språkanvändning( ) kan visserligen alla tre språk användas vid domstolar och myndigheter. Av proportionalitetshänsyn motiverar detta emellertid inte kravet på att en ”europeisk advokat” skall ha förkunskaper i alla dessa tre språk.

83. Såsom framgår av artikel 2 i den ovannämnda lagen är nämligen alla lagar och dessas tillämpningsföreskrifter i Luxemburg avfattade på franska. Enligt uppgifter från Storhertigdömet Luxemburg är även de yrkesregler och etiska regler som gäller för advokater avfattade på franska. Enbart delar av den allmänna skatterätten, nämligen de som övertagits av den allmänna skattelagen från Förbundsrepubliken Tyskland, är avfattade på tyska.

84. Därmed torde i åtminstone inte kunskaper i luxemburgska och inte heller i tyska vara absolut nödvändiga, för att i klienternas och den goda rättskipningens intresse säkerställa en tillförlitlig rådgivning.

85. Den första grunden är således befogad.

V – Den andra grunden: Förbud mot att utöva förvaltning av brevlådeföretag (”domiciliataire”)

A – Parternas argument

1. Kommissionen

86. Enligt artikel 5.1 i direktiv 98/5 får en advokat som utövar verksamhet under hemlandets yrkestitel med beaktande av vissa undantag som föreskrivs i artikel 5.2 och 5.3 i direktiv 98/5 utföra samma slag av uppgifter som en advokat som utövar verksamhet under värdlandets yrkestitel. Medlemsstaterna får följaktligen inte föreskriva andra undantag vid införlivandet av direktiv 98/5. Förbudet mot att vara förvaltare av brevlådeföretag strider därför mot artikel 5.1 i direktiv 98/5.

87. I motsats till vad som har anförts av den luxemburgska regeringen kan den ”europeiska advokaten” inte jämföras med en luxemburgsk advokat (biträdande jurist – avocat stagiaire) som finns upptagen i förteckning II i registret över advokater som inte heller får vara förvaltare av brevlådeföretag. Medan den ovannämnda förteckningen avser advokater som har tillåtits att göra praktik, men som endast ges tillträde till advokatyrket om de har godkänts i slutprovet, rör det sig när det gäller en ”europeisk advokat” om en advokat som har fått fullt tillträde till advokatyrket.

88. Inte heller kravet på kännedom om den nationella rätten kan motivera en begränsning i utövandet av verksamhet som advokaten driver under hemlandets yrkestitel. För att den luxemburgska regeringen skall kunna åberopa hot mot den allmänna ordningen som motivering krävs att det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen, vilket emellertid inte är fallet när det gäller utövande av förvaltning av brevlådeföretag av en advokat som är medlem i advokatsamfundet i en annan medlemsstat.

89. För att säkerställa att artikel 5.1 i direktiv 98/5 får full verkan föreskrivs i artikel 6.3 i direktiv 98/5 att medlemsstaterna får kräva att en advokat som utövar verksamhet under den yrkestitel som gäller i hans hemland är täckt av en försäkring för yrkesansvar eller omfattas av en garantifond för yrket.

2. Den luxemburgska regeringen

90. Den luxemburgska lagstiftaren har haft för avsikt att, för att skydda den allmänna ordningen genom lag från 1999, förbehålla advokater som har kännedom om den nationella rätten eller nationell praxis utövandet av förvaltning av brevlådeföretag, för att på så sätt åtgärda vissa missförhållanden som är skadliga för den luxemburgska marknaden och som har samband med förvaltning av fiktiva brevlådeföretag.

91. Eftersom förvaltare av brevlådeföretag skall kontrollera om företaget uppfyller de rättsliga villkoren för tillträde till yrket samt de nationella bestämmelserna avseende öppnande av sociala konton och sammankallande till bolagsstämma, kräver förvaltning av brevlådeföretag arbetslivserfarenhet inom det bolagsrättsliga området och en god kännedom om det senare, vilket har föranlett den luxemburgska lagstiftaren och undanta advokater som finns upptagna i förteckning II (biträdande jurister – ”avocats stagiaires”) och ”europeiska advokater” från denna verksamhet.

92. Så länge som advokater utövar sitt yrke under sitt hemlands yrkestitel är advokater som fått fullt tillträde till advokatyrket inte jämställda med advokater i värdlandet. Enligt direktiv 98/5 (se skäl 4) har de efter den tid som krävs för att samla yrkeserfarenhet och under de villkor som föreskrivs i artikel 10 i direktiv 98/5 emellertid möjlighet att integreras i advokatyrket i värdlandet. Under denna tid får ”europeiska advokater” enligt artikel 5.4 i lag från 2002 och biträdande jurister (avocats stagiaires) endast arbeta tillsammans med en advokat (avocat à la Cour) som är rättsligt ansvarig för de handlingar och förfaranden som enligt lag eller förordning är förbehållna en sådan advokat.

B – Den rättsliga bedömningen

93. Det kan inledningsvis konstateras att den luxemburgska bestämmelsen, enligt vilken enbart advokater som finns upptagna i förteckning I kan vara förvaltare av brevlådeföretag, innebär att andra advokater inte kan utöva denna verksamhet. Det är närmare bestämt fråga om de advokater som finns upptagna i förteckningarna II–IV.

94. Dessa ”undantagna” advokater kan alltså inte utöva samma yrkesverksamhet som de advokater som utövar verksamhet under den yrkestitel som de har erhållit av värdlandet.

95. Den omtvistade bestämmelsen gör det följaktligen omöjligt att nyttja den principiella rätt till utövande av yrkesverksamhet, för advokater som utövar verksamhet under hemlandets yrkestitel, som föreskrivs i artikel 5.1 i direktiv 98/5.

96. Enligt artikel 5.1 i direktiv 98/5 får medlemsstaterna visserligen föreskriva vissa undantag från denna principiella rätt men den omtvistade bestämmelsen motsvarar emellertid ingen av de situationer som nämns i artikel 5.2 eller artikel 5.3.

97. Det kan i detta sammanhang inte heller argumenteras att vissa luxemburgska advokater, nämligen ”avocats stagiaires” som finns upptagna i förteckning II, inte heller kan vara förvaltare av brevlådeföretag. Denna kategori advokater kan nämligen inte jämföras med kategorin ”europeiska advokater” av det skälet att den senare kategorin är advokater med full yrkeskvalificering. Dessa båda kategorier skiljer sig alltså från varandra i alltför stor utsträckning för att i detta avseende kunna omfattas av samma rättsliga reglering.

98. En sådan annorlunda behandling kan inte heller motiveras med att de uppgifter som är förbundna med förvaltning av brevlådeföretag kräver yrkeserfarenhet samt särskild kännedom om rättsläget, särskild när det gäller bolagsrätt, och om lokal rättspraxis. För att kunna utöva verksamhet som advokat krävs inte enbart av ansvarsrättsliga skäl viss noggrannhet och kännedom om regelverket.

99. Dessutom är bolagsrätten ett rättsområde som är jämförelsevis starkt harmoniserat inom gemenskapsrätten. I detta avseende torde liknande bestämmelser i stor utsträckning gälla i en ”europeisk advokats” hemland.

100. Huruvida det omtvistade kravet kan kvalificeras som ett krav av ”ordre public” behöver redan på grund av de stränga kriterier som uppställs i domstolens rättspraxis i detta avseende inte undersökas närmare.( ) I förevarande fall kan det inte ens fastställas vilket av samhällets grundläggande intressen som den ifrågasatta bestämmelsen avser att skydda och varför det skulle föreligga ett faktiskt hot mot ett sådant intresse.

101. Den andra grunden är således också befogad.

VI – Den tredje grunden: Skyldighet att årligen förete bevis från hemlandet

A – Parternas argument

1. Kommissionen

102. Enligt kommissionen har den luxemburgska regeringen i sitt svar på det motiverade yttrandet förklarat sig ha tagit del av kommissionens argument att kravet att årligen förete bevis på registrering hos hemlandets behöriga myndighet med beaktande av bestämmelserna i direktiv 98/5 utgör en obefogad administrativ börda.

103. Kommissionen har emellertid konstaterat att detta krav vid nuvarande tidpunkt, i strid med det ovannämnda direktivets lydelse av de skäl som angetts i det motiverade yttrandet, är inskrivet i lagen om införlivande av direktiv 98/5 med luxemburgsk rätt.

2. Den luxemburgska regeringen

104. Den luxemburgska regeringen har i detta sammanhang hänvisat till sitt motiverade yttrande, i vilket den tog del av kommissionens argument att det omtvistade kravet utgör en obefogad administrativ börda.

B – Den rättsliga bedömningen

105. Vad beträffar kravet i artikel 3.2 i lag från 2002 att årligen förete bevis på registrering från hemlandet, kan inledningsvis konstateras att det förefaller som om den luxemburgska regeringen har medgett att det föreligger ett fördragsbrott i detta avseende.

106. När det gäller kravet i den luxemburgska rättsordningen kan konstateras att det rör sig om en skyldighet som inte uttryckligen föreskrivs i direktiv 98/5. Det framgår inte heller på annat sätt av det ovannämnda direktivet att ett sådant krav skulle kunna uppställas. Ett sådant krav står snarare i strid med syftet med och den mekanism som är förankrad i direktivet.

107. Enligt direktiv 98/5 skall hemlandet samarbeta med värdlandet. Detta framgår särskilt av skyldigheten i artikel 7.2 andra stycket att underrätta värdlandets eller värdländernas behöriga myndighet om att ett disciplinärt förfarande inleds.

108. Skyldigheten enligt luxemburgsk rätt utgör en administrativ börda, särskilt med avseende på att kravet att årligen förete bevis, som dessutom inte är förenlig med proportionalitetsprincipen.

109. Även den tredje grunden är således befogad.

VII – Rättegångskostnader

110. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom Storhertigdömet Luxemburg har tappat målet skall det ersätta rättegångskostnaderna.

VIII – Förslag till avgörande

111. Med hänsyn tagen till allt det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall

1) fastställa att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/5/EG av den 16 februari 1998 om underlättande av stadigvarande utövande av advokatyrket i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls, genom att upprätthålla krav på språkprov, förbud mot att utöva förvaltning av brevlådeföretag (domiciliataire) och skyldighet att årligen förete bevis från hemlandet för att etablera sig under hemlandets yrkestitel, och

2) förplikta Storhertigdömet Luxemburg att ersätta rättegångskostnaderna.