FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

YVES BOT

föredraget den 19 januari 2012 ( 1 )

Mål C-508/10

Europeiska kommissionen

mot

Konungariket Nederländerna

”Fördragsbrott — Direktiv 2003/109/EG — Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning — Beloppen på de avgifter som krävs för förvärv av ställning som varaktigt bosatt eller beviljande av uppehållstillstånd i en annan medlemsstat — Orimligt höga eller orättvisa — Hinder för utövandet av rätten till bosättning”

1. Förevarande talan om fördragsbrott avser tillämpningen av rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. ( 2 )

2. Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet genom att förplikta tredjelandsmedborgare och deras familjemedlemmar som ansöker om ställning som varaktigt bosatta att betala avgifter som kommissionen anser vara ”orimligt höga” och ”orättvisa”.

3. Jag kommer i förevarande förslag till avgörande först ge uttryck för min uppfattning att domstolen bör fastställa att talan kan tas upp till sakprövning, eftersom den avser den omständigheten att Konungariket Nederländerna genom sin nationella lagstiftning har åsidosatt direktivets syften såsom de framgår av en tolkning av direktivets skäl, samt dess ändamålsenliga verkan. Kommissionen har vidare med tillräcklig klarhet formulerat sina invändningar i den ansökan varigenom talan väcktes.

4. Jag kommer därefter att ange de skäl som jag anser talar för att medlemsstaterna inte kan kräva att tredjelandsmedborgare som ansöker om uppehållsdokument med tillämpning av direktivet ska betala avgifter som antingen är orimliga i sig eller oproportionerliga i förhållande till dem som nationella medborgare eller unionsmedborgare måste betala när de utövar sin rätt till fri rörlighet för att erhålla liknande handlingar.

5. Jag kommer slutligen att framhålla min uppfattning att Konungariket Nederländerna har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 258 FEUF genom att förplikta tredjelandsmedborgare att betala orimliga och oproportionerliga avgifter.

I – Tillämpliga bestämmmelser

A – Unionsrätten

6. Direktivet antogs med stöd av artikel 63 första stycket punkterna 3 och 4 EG i syfte att reglera varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rättsliga ställning i medlemsstaterna. Deras integration anses nämligen enligt skäl 4 i direktivet vara ”en nyckelfaktor för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen, vilket är ett av gemenskapens grundläggande mål”.

7. Direktivet har ett dubbelt ändamål. Dess första artikel har följande lydelse: ”I detta direktiv fastställs a) villkoren för en medlemsstats beviljande och återkallande av ställning som varaktigt bosatt för tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta på dess territorium, inklusive de rättigheter som är förbundna med denna ställning, och b) villkoren för bosättning i andra medlemsstater än den som beviljat dem varaktig bosättning för tredjelandsmedborgare som har beviljats denna ställning.”

8. Av skälen 2, 3, 6, 9, 10 och 18 i direktiv 2003/109 framgår följande: ”(2) Vid sitt extra möte i Tammerfors den 15–16 oktober 1999 konstaterade rådet att den rättsliga ställningen för tredjelandsmedborgare bör tillnärmas den som medlemsstaternas medborgare åtnjuter och att en person som har vistats lagligen i en medlemsstat under en tid som skall fastställas och som har uppehållstillstånd för längre tid bör i den medlemsstaten beviljas en uppsättning enhetliga rättigheter som ligger så nära EU-medborgarnas rättigheter som möjligt. (3) Detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns särskilt i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter. … (6) Det viktigaste kriteriet för att kunna förvärva ställning som varaktigt bosatt bör vara bosättningstiden inom en medlemsstats territorium. … (9) Ekonomiska överväganden bör inte utgöra skäl för vägran att bevilja ställning som varaktigt bosatt och skall inte anses inverka på de relevanta villkoren. (10) Det bör inrättas ett system med förfaranderegler för prövning av ansökningar om ställning som varaktigt bosatt. Dessa förfaranden bör vara effektiva och genomförbara i förhållande till den normala arbetsbelastningen vid medlemsstaternas myndigheter, samt tillåta insyn och vara rättvisa för att ge de berörda personerna adekvat rättssäkerhet. [I den franska språkversionen av direktivet följer härefter en mening som saknas i den svenska språkversionen, nämligen: ”Elles ne devraient pas constituer un moyen pour empêcher l’exercice du droit de résidence.” Översättarens egen översättning: ”De bör inte utgöra ett sätt att hindra utövande av rätten till bosättning.” Övers. anm.] … (18) Att det ställs upp villkor för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat bör bidra till att förverkliga den inre marknaden som ett område med fri rörlighet för personer. Det skulle också i betydande grad kunna medverka till ökad rörlighet, särskilt på arbetsmarknaden inom unionen.”

9. Kapitel II i direktivet avser ställningen som varaktigt bosatt i en första medlemsstat medan villkoren för en varaktigt bosatt persons eller dess familjemedlemmars bosättning i en annan medlemsstat fastställs i kapitel III i direktivet.

10. I artiklarna 4–6 i direktivet fastsälls de materiella villkoren för att beviljas ställning som varaktigt bosatt samt de fall där sådan ställning kan nekas. Tredjelandsmedborgaren bör bland annat ha varit lagligen och oavbrutet bosatt inom medlemsstatens territorium i fem år omedelbart före inlämnandet av den relevanta ansökningen. ( 3 ) Tredjelandsmedborgarna ska även styrka att denne för egen räkning och för de familjemedlemmar gentemot vilka han eller hon har försörjningsansvar förfogar över stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga, samt sjukförsäkring. ( 4 ) Tredjelandsmedborgaren kan slutligen bli skyldig att följa de villkor för integrering som medlemsstaterna har fastställt genom sin nationella lagstiftning. ( 5 ) Om tredjelandsmedborgaren uppfyller dessa villkor kan ställning som varaktigt bosatt endast nekas på grund av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet. ( 6 )

11. I artiklarna 11 och 12 i direktivet anges följderna av att denna ställning beviljas, såtillvida att det föreskrivs likabehandling i förhållande till nationella medborgare inom vissa områden samt skydd mot utvisning.

12. I artiklarna 14–16 i direktivet fastställs under vilka omständigheter en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare och dess familjemedlemmar kan utöva sin uppehållsrätt i en annan medlemsstat under längre tid än tre månader. En förutsättning för denna rätt är att en ny ansökan om uppehållstillstånd inges. Medlemsstaterna kan som förutsättning för beviljandet av en sådan ansökan föreskriva att vissa av villkoren för det första förvärvet av ställning som varaktigt bosatt ska vara uppfyllda.

13. Direktivet innehåller inga bestämmelser avseende avgifter som en medlemsstat kan ålägga i samband med att en ansökan inges.

B – Nationell lagstiftning

14. Artikel 24.2 i lagen om allmän översyn av utlänningslagen (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet) av den 23 november 2000 ( 7 ), har följande lydelse: ”Utlänningen är i de fall som [ministern] fastställer enligt de regler densamme har föreskrivit skyldig att avlägga avgifter för handläggning av dennes ansökan. Ministern kan för detta ändamål föreskriva att utlänningen ska förpliktas betala avgifter för utfärdande av dokumentation som intygar att denne lagligen uppehåller sig i landet. Om utlänningen underlåter att betala ska ansökan inte handläggas eller ska utfärdande av handlingarna nekas.”

15. I artiklarna 3.34–3.34i i 2000 års utlänningsförordning (Voorschrift Vreemdelingen 2000) ( 8 ) fastställs beloppen på de avgifter som tredjelandsmedborgare (med undantag av turkiska medborgare som ansöker om uppehållstillstånd) ska erlägga i enlighet med följande: Typ av ansökan Belopp i euro Artikel i 2000 års utlänningsförordning Ställning som varaktigt bosatt 201 Artikel 3.34g.1 Uppehållstillstånd för bland annat arbete eller studier 433 Artikel 3.34.2 a Uppehållstillstånd av andra skäl 331 Artikel 3.34.2 Uppehållstillstånd för anslutande familjemedlemmar 188 Artikel 3.34.2 c Uppehållstillstånd för icke-anslutande familjemedlemmar 830 (första familjemedlemmen) 188 (övriga familjemedlemmar) Artikel 3.34.2 b

II – Det administrativa förfarandet

16. Eftersom kommissionen ansåg att Konungariket Nederländerna hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet tillställdes denna medlemsstat, den 27 juni 2008, en formell underrättelse och därefter, den 23 mars 2009, ett motiverat yttrande. Nederländska myndigheter besvarade den 25 augusti 2008 respektive den 25 maj 2009 dessa skrivelser och bestred därvid förekomsten av ett fördragsbrott.

17. Kommissionen ansåg att dessa svar var otillfredsställande och väckte därför förevarande talan vid domstolen med stöd av artikel 258 FEUF.

III – Talan

18. Kommissionen har yrkat att domstolen ska — fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet och därmed även sina förpliktelser enligt artikel 258 FEUF, genom att ta ut orimligt höga och orättvisa avgifter av tredjelandsmedborgare och deras familjemedlemmar som ansöker om ställning som varaktigt bosatta, och — förplikta Konungariket Nederländerna att ersätta rättegångskostnaderna i denna instans.

IV – Parternas argument

A – Upptagande till sakprövning

19. Konungariket Nederländerna har i sitt svaromål anfört två skäl till att talan ska avvisas.

20. Medlemsstaten har i första hand framfört att kommissionen i sin ansökan varigenom talan väcktes inte har angett någon tvingande bestämmelse i direktivet, utan enbart hänvisat till ett skäl, vilket saknar juridiskt bindande verkan och till artikel 4.3 FEU, men i allmänna ordalag utan att klargöra i vilken mån kommissionens invändningar grundas på denna bestämmelse.

21. I andra hand har medlemsstaten gjort gällande att kommissionen har begränsat sitt yrkande till de avgifter som tredjelandsmedborgare måste betala för att förvärva ställning som varaktigt bosatta enligt kapitel II i direktivet. Talan kan således inte anses omfatta de avgifter som en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare ska betala när den från en medlemsstat ansöker om uppehållstillstånd med tillämpning av kapitel III i direktivet.

22. Konungariket Nederländerna har vidare i sin duplik invänt att kommissionen inte har möjlighet att åberopa domstolens rättspraxis, enligt vilken en ansökan varigenom talan väcks inte kan avvisas enbart av den anledningen att kommissionen har åberopat att lagstiftningen strider mot direktivets system, struktur eller anda. ( 9 ) Enligt medlemsstaten har kommissionen genom att åberopa denna rättspraxis först i sin replik formulerat en ny anmärkning som domstolen inte kan beakta.

B – Prövning av talan i sak

23. Kommissionen ifrågasätter inte principiellt att avgifter tas ut för utfärdande av uppehållstillstånd för varaktig bosättning eller det handlingsutrymme medlemsstaterna förfogar över för att fastställa beloppen för dessa avgifter i den mån direktivet saknar bestämmelser i detta avseende. Kommissionen anser emellertid, med hänsyn till skäl 10 i detta direktiv, att dessa avgifter bör vara ”skäliga” och att de inte får hindra eller avskräcka tredjelandsmedborgare som uppfyller direktivets villkor från att ansöka om uppehållstillstånd. Kommissionen har även gjort gällande att de höga avgifter som tillämpas i Nederländerna hindrar utövandet av de rättigheter som följer av unionsrätten och motverkar dess ändamålsenliga verkan.

24. Kommissionen har även, med stöd av skäl 2 i direktivet, anfört att skatteavgifternas belopp bör vara ”jämförbara” med beloppen för de avgifter som unionsmedborgare som utövar sin rätt till fri rörlighet måste erlägga för att erhålla liknande dokumentation. Kommissionen anser att de belopp som Konungariket Nederländerna tillämpar, vilka är ungefär 7–27 gånger högre än dem som gäller för unionsmedborgare, är oproportionerliga och kan avskräcka de berörda från att göra sina rättigheter gällande.

25. Kommissionen har framfört att direktivets syfte liknar det som ligger bakom Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/CE av den 29 april 2004 ( 10 ) och att tredjelandsmedborgare befinner sig i en situation som är jämförbar med den för unionsmedborgare, inom sammanhanget för direktiv 2004/38. Med hänvisning till dom av den 29 april 2010, kommissionen mot Nederländerna ( 11 ), varigenom domstolen fastställde att Konungariket Nederländerna hade gjort sig skyldig till fördragsbrott genom att inrätta och bibehålla ett system där oproportionerliga avgifter ålades för utfärdande av uppehållstillstånd till turkiska medborgare, anser kommissionen att avgiftsbeloppen i förevarande fall i ännu högre grad måste betraktas som oproportionerliga.

26. Konungariket Nederländerna har i sitt svaromål invänt att direktiv 2004/38 inte är relevant för att avgöra räckvidden av begreppet ”rättvisa”, vilket rör förfarandet och återfinns i skäl 10 i direktivet, eftersom det första av dessa direktiv antogs senare än det andra och tredjelandsmedborgares rättsliga ställning skiljer sig från den för unionsmedborgare vilka tillerkänns den grundläggande rättigheten att fritt röra sig och vistas i medlemsstaterna. Även om rådets förslag till direktivet avseende varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning ( 12 ) innehöll en bestämmelse om uttagande av avgifter för utfärdande av uppehållstillstånd, innehåller direktivet inte någon jämförbar bestämmelse. Enligt Konungariket Nederländerna har unionslagstiftaren således valt att till medlemsstaterna överlämna befogenheten att själva avgöra avgifterna för skattebeloppen. Medlemsstaten drar därav slutsatsen att unionslagstiftarens administrativa och rättsliga kontroll bör vara begränsad till frågan huruvida den nationella lagstiftningen är uppenbart orimlig.

27. Konungariket Nederländerna har även anfört att den lösning som tillämpades i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, till fördel för de turkiska medborgare som utövade de rättigheter de tillerkänns dels enligt artikel 13 i associeringsrådets ( 13 ) beslut nr 1/80, av den 19 september 1980, om associeringens utveckling ( 14 ), dels enligt artikel 59 i tilläggsprotokollet, som undertecknades i Bryssel den 23 november 1970 och ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets förordning (EEG) nr 2760/72 av den 19 december 1972 ( 15 ), inte kan tillämpas i förevarande mål, eftersom direktivet varken innehåller ”standstill”-bestämmelser som utgör hinder för införande av nya begränsningar, eller bestämmelser om att en jämförelse ska göras mellan de belopp tredjelandsmedborgare måste betala och dem som åläggs unionsmedborgare.

28. Konungariket Nederländerna anser slutligen att kommissionen felaktigt har redogjort för tillämpningsområdet för de avgifter som tredjelandsmedborgare, vilka är varaktigt bosatta i en annan medlemsstat, måste betala för att erhålla uppehållstillstånd i Nederländerna. Kommissionen har inte heller visat på vilket sätt det belopp på 201 euro som krävs för att förvärva ställning som varaktigt bosatt skulle förhindra utövandet av de rättigheter som direktivet tillerkänner. Medlemsstaten har vidare angett att ansökningarna om att beviljas ställning som varaktigt bosatt snabbt har ökat mellan åren 2006 och 2009. Enligt medlemsstaten hindrar ovannämnda belopp, som har fastställs i enlighet med allmänpolitiska överväganden för att sökandena ska bära de kostnader som uppkommer vid den behöriga myndigheten för utfärdande av tillstånd, inte på något sätt utövandet av de rättigheter som tillerkänns genom direktivet.

29. Kommissionen har i sin replik anfört att även om unionslagstiftaren, till skillnad från vad som var kommissionens ursprungliga avsikt i förslaget till direktivet, inte hade föreskrivit några uttryckliga beloppsgränser för de eventuellt ålagda avgifterna, är det handlingsutrymme som medlemsstaterna behåller i detta avseende inte obegränsat. Enligt kommissionen är normen för de belopp som fastställs för unionsmedborgare att anse som en rimlig indikation på vad som kan avkrävas tredjelandsmedborgare. Kommissionen anser emellertid att åläggandet av avgifterna, som i förevarande fall är 7–27 gånger högre än de belopp som unionsmedborgare måste betala för att erhålla jämförbar dokumentation, är en åtgärd som kan medföra att tredjelandsmedborgare avstår från att förvärva sådana handlingar som är oundgängliga för utövandet av de rättigheter som direktivet tillerkänner.

30. Kommissionen har även anfört att det är den omständigheten att de ålagda avgifterna är oproportionerliga som i sig motiverar domstolens avgörande i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, oavsett åsidosättandet av särskilda bestämmelser som enbart var tillämpliga på turkiska medborgare.

31. Konungariket Nederländerna har i sin duplik anfört att det följer av skäl 10 i direktivet, där det anges att förfaranderegler inte får användas som ett medel för att förhindra utövandet av uppehållsrätten, att dessa regler faktiskt kan medföra ett hinder, då de inte används som en åtgärd med syfte att hindra utövandet av uppehållsrätten.

32. Medlemsstaten anser slutligen att situationen för tredjelandsmedborgare som önskar förvärva ställning som varaktigt bosatta kan jämföras med den situation som unionsmedborgare som ansöker om permanent uppehållstillstånd enligt artikel 16 i direktiv 2004/38 befinner sig i. Det måste, enligt medlemsstaten, emellertid företas betydligt mer djupgående utredningar vad gäller tredjelandsmedborgare. De handlingar som utfärdas till unionsmedborgare har vidare endast förklarande verkan, medan ett uppehållstillstånd som beviljas en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare har en konstituerande verkan.

33. Republiken Grekland har i sin interventionsinlaga ifrågasatt huruvida det proportionalitetskriterium som kommissionen har framhållit är relevant. För att fastställa de avgifter som ska tas ut för utfärdande av uppehållstillstånd till varaktigt bosatta anser denna medlemsstat nämligen att det är nödvändigt att beakta de administrativa kostnaderna för de tjänster som tillhandahålls inte bara i samband med kontroll och intygande av uppehållsrätten men även vad gäller integrationen av tredjelandsmedborgarna i form av utbildning i värdlandets språk, historia och kultur.

34. Med hänvisning till domstolens praxis när det gäller ersättning för sjukvårdskostnader som uppkommit i en annan medlemsstat ( 16 ), anser medlemsstaten att det ska prövas huruvida de ålagda avgifterna utgör en nödvändig och rimlig åtgärd för att upprätthålla den ekonomiska balansen i det nationella systemet för att hantera invandring i dess helhet.

V – Min bedömning

A – Upptagande till sakprövning

35. Det administrativa förfarandets syfte vid talan om fördragsbrott är enligt rättspraxis att ge medlemsstaten möjlighet både att fullgöra sina skyldigheter enligt unionsrätten och att på ett ändamålsenligt sätt kunna bemöta de anmärkningar som framställts av kommissionen. ( 17 )

36. Eftersom ett korrekt genomförande av nämnda förfarande utgör en nödvändig garanti, inte bara för skyddet av den berörda medlemsstatens rättigheter, utan också för att säkerställa att ett eventuellt domstolsförfarande får ett klart avgränsat tvisteföremål, måste den anmärkning som domstolen ska pröva vara exakt fastställd.

37. Det framgår för övrigt av artikel 21 i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 38.1 c i dess rättegångsregler att kommissionen är skyldig att i varje ansökan som inges enligt artikel 258 FEUF, göra en kortfattad framställning av de exakta anmärkningar som domstolen ska pröva i det mål som har anhängiggjorts vid den samt för de rättsliga och faktiska omständigheter som utgör grunden för dessa anmärkningar.

38. Domstolen har, i domen av den 29 november 2001 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, likväl bedömt att när kommissionen har hävdat att en nationell lagstiftning strider mot ett harmoniseringsdirektivs system, struktur eller anda, utan att detta åsidosättande av unionsrätten kan hänföras till specifika bestämmelser i detta direktiv, kan kommissionens ansökan inte avvisas enbart av denna anledning ( 18 ). Kommissionens åberopande av denna rättspraxis i sin replik kan endast anses utgöra ett försvarsargument för att bemöta Konungariket Nederländernas i svaromålet framställda invändning om rättegångshinder och kan inte på något sätt tolkas som en ny anmärkning som domstolen är förhindrad att beakta. Kommissionen kan således inte anses ha ändrat föremålet för talan om fördragsbrott under rättegången.

39. Det framgår även av domstolens praxis att fördragsbrottet kan bestå i åsidosättandet av principen om lojalt samarbete mellan unionen och medlemsstaterna, vilken fastställs genom artikel 4.3 FEU. ( 19 )

40. Tillämpningen av artikel 258 FEUF kan således motiveras inte endast av ett åsidosättande av en särskild unionsrättslig bestämmelse utan även av ett åsidosättande av den allmänna samarbetsplikt som följer av skyldigheten att respektera syftena för denna lagstiftning och att avstå från varje åtgärd som kan motverka dess ändamålsenliga verkan.

41. Det är i förevarande fall ostridigt att kommissionen i sin formella underrättelse, i slutsatsen till det motiverade yttrandet och i de yrkanden som framställdes i den ansökan varigenom talan väcktes, tydligt har angett att Konungariket Nederländerna bedömdes ha åsidosatt de skyldigheter som följer av direktivet. Till skillnad från vad denna medlemsstat har gjort gällande avsåg kommissionens anmärkningar inte enbart åsidosättandet av skälen till direktivet, utan även av en bestämmelse hämtad från själva direktivet, tolkad mot bakgrund av dess skäl, eftersom bestämmelsen berövats sin ändamålsenliga verkan genom begränsningen av de rättigheter som tredjelandsmedborgare tillerkänns genom densamma. Kommissionen har ända från början anfört att Konungariket Nederländerna har överträtt direktivets allmänna systematik, dess anda och syfte. Den omständigheten att det förekommer en parentetisk hänvisning till artikel 4.3 FEU i ansökan kan inte i sig medföra att talan ska avvisas.

42. Kommissionen har för övrigt uttryckligen, i sin formella underrättelse, i det motiverade yttrandet och i den ansökan varigenom talan väcktes, inte enbart hänvisat till situationen för tredjelandsmedborgare som ansöker om att beviljas ställning som varaktigt bosatta, utan även till situationen för varaktigt bosatta från andra medlemsstater som för sin egen del eller för sina familjemedlemmars räkning ansöker om rätten att uppehålla sig i Nederländerna. Kommissionen har inte enbart hänvisat till avgiften på 201 euro som åläggs de förstnämnda utan även till avgifterna på 331, 433 och 830 euro som de sistnämnda samt deras familjemedlemmar måste betala.

43. Även om yrkandena i ansökan enbart avser avgifter som åläggs ”tredjelandsmedborgare och deras familjemedlemmar som ansöker om ställning som varaktigt bosatt”, utan hänvisning till förvärv av uppehållsrätt för medborgare som redan har ställning som varaktigt bosatta i en första medlemsstat, skulle det vara överdrivet formalistiskt att delvis avvisa talan på grund av denna redaktionella oklarhet. Begreppet ”familjemedlemmar” som uttryckligen omnämns i yrkandena omfattas nämligen enbart av kapitel III i direktivet. Yrkandena i kommissionens ansökan har vidare gjort det möjligt för Konungariket Nederländerna att klart identifiera de skyldigheter som kommissionen anser att denna medlemsstat har åsidosatt och, därmed, kunna inkomma med yttranden för att bemöta och bestrida de framställda anmärkningarna.

44. Jag föreslår således att domstolen ska ogilla invändningen om rättegångshinder.

45. Därmed övergår jag till prövningen av talan i sak.

B – Prövning av talan i sak

46. Vid prövningen av talan i sak måste i första hand avgöras huruvida det föreligger en skyldighet för medlemsstaterna att begränsa beloppen på de avgifter som åläggs tredjelandsmedborgare för utfärdande av uppehållsdokument. Om en sådan skyldighet bedöms föreligga måste i andra hand prövas huruvida Konungariket Nederländerna har åsidosatt denna skyldighet genom att tillämpa de avgifter som återges i förteckningen i punkt 15 i detta förslag till avgörande på tredjelandsmedborgare.

1. Medlemsstaternas skyldighet att begränsa beloppen på de avgifter som åläggs tredjelandsmedborgare för utfärdande av uppehållsdokument

47. I förslaget till direktivet angavs att uppehållstillstånd ska utfärdas gratis eller mot betalning av ett belopp som inte överstiger de avgifter som landets egna medborgare betalar för identitetshandlingar. ( 20 )

48. Denna anvisning återgavs inte i direktivet som inte innehåller någon bestämmelse om begränsning av medlemsstaternas befogenhet att förplikta tredjelandsmedborgare eller deras familjemedlemmar att erlägga avgifter. ( 21 ) Detta utelämnande återspeglar vissa medlemsstaters önskan att begränsa räckvidden för likabehandlingen av tredjelandsmedborgare, varaktigt bosatta, och unionsmedborgare. ( 22 )

49. Eftersom direktivet saknar särskilda bestämmelser i detta avseende är det vedertaget att medlemsstaterna förfogar över ett visst handlingsutrymme för uttagande av avgifter då uppehållsdokument utfärdas och för att fastställa beloppen för dessa avgifter. Direktivet innebär således varken att medlemsstaterna förbjuds att utfärda dessa dokument gratis eller att tvärtemot kräva vederlag för dem. Det som kvarstår att prövas är huruvida detta handlingsutrymme är obegränsat eller om det tvärtom är begränsat.

50. Eftersom unionsmedborgarskapet är knutet till innehav av medborgarskap i en medlemsstat kan den rättsliga ställning som följer därav inte tillämpas på tredjelandsmedborgare. Det förefaller därför stå klart att det system som föreskrivs i direktiv 2004/38, enligt vilket rättigheter ska erkännas gratis eller erfordrade avgifter ska motsvara dem som åläggs nationella medborgare, inte kan tillämpas på tredjelandsmedborgare. ( 23 )

51. Det är även uppenbart att det inte är möjligt att på medborgare i samtliga tredjeländer tillämpa det särskilda skyddssystem som gäller medborgare i de länder med vilka Europeiska unionen har ingått associeringsavtal, genom vilka dessa tillerkänns en privilegierad ställning. Det kan i synnerhet inte utifrån domstolens praxis, i vilken det på grundval av särskilda bestämmelser anmärkts mot den särbehandling som tillämpats vad avser avgifter för uppehållsdokument mellan turkiska medborgare och unionsmedborgare, utläsas någon allmän princip om likabehandling som samtliga varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare kan åberopa. Det var nämligen enligt den särskilda standstill-bestämmelsen i artikel 13 i beslut nr 1/80 om förbud mot införande av nya begränsningar avseende villkoren för arbetstagares och deras familjemedlemmars tillgång till arbete, som domstolen i sin dom av den 17 september 2009 i målet Sahin ( 24 ) fastställde att turkiska medborgare inte kunde åläggas nya och oproportionerliga skyldigheter i förhållande till dem som gäller för unionsmedborgare ( 25 ). Även avgörandet i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna har sin grund i tillämpningen av detta proportionalitetsvillkor jämfört med den bestämmelse om icke-diskriminering som återfinns i artikel 9 i associeringsavtalet samt artikel 10.1 i beslut nr 1/80.

52. Härav kan emellertid inte anses följa att de rättigheter som tillkommer tredjelandsmedborgare och de som unionsmedborgare åtnjuter inte kan jämställas i något avseende eller att unionslagstiftningen, samtidigt som den innebär att beloppet för de avgifter som åläggs unionsmedborgare när de ansöker om uppehållsdokument begränsas, helt överlämnar fastställande av de belopp som åläggs tredjelandsmeborgare när de ansöker om liknande handlingar till medlemsstaternas skönsmässiga bedömning.

53. Medlemsstaternas handlingsutrymme får tvärtom anses begränsat på två olika sätt.

54. Det handlingsutrymme som tillerkänns medlemsstaterna får för det första inte användas på ett sätt som undergräver direktivets syften och ändamålsenliga verkan.

55. Genom direktivet, som har antagits med stöd av artikel 63 första stycket punkterna 3 och 4 EG, inrättas en gradvis integrationsprocess i värdmedlemsstaten för tredjelandsmedborgare som är lagligen och varaktigt bosatta i det landet. I det fjärde skälet till direktivet anges vidare att integrationen av dessa medborgare utgör ”en nyckelfaktor för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen, vilket är ett av gemenskapens grundläggande mål enligt fördraget”.

56. Tillvägagångssättet i direktivet för att uppnå detta mål är att tillnärma den rättsliga ställningen för varaktigt bosatta den som unionsmedborgare åtnjuter, genom att de förstnämnda tillerkänns vissa rättigheter som motsvarar de sistnämndas. Denna assimileringsansats framgår tydligt i skäl 2 till direktivet som innehåller en hänvisning till rådets extra möte i Tammerfors den 15–16 oktober 1999, vid vilket rådet kungjorde att den rättsliga ställningen för tredjelandsmedborgare borde tillnärmas den som medlemsstaternas medborgare åtnjuter och att en person som har vistats lagligen i en medlemsstat under en tid som ska fastställas och som har ett långvarigt uppehållstillstånd i den medlemsstaten borde beviljas en uppsättning enhetliga rättigheter ”som ligger så nära EU-medborgarnas rättigheter som möjligt”. I skäl 12 i direktivet anges vidare att ”[f]ör att kunna fungera praktiskt som ett instrument för integration av varaktigt bosatta i det samhälle där de är bosatta, bör ställningen som varaktigt bosatt garantera innehavaren samma behandling som medlemsstatens medborgare i en rad ekonomiska och sociala sammanhang, i enlighet med relevanta villkor i detta direktiv”. ( 26 )

57. Direktivet underlättar dessutom varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares fria rörlighet inom unionen. I detta sammanhang anges i skäl 18 till direktivet att den omständigheten att ”det ställs upp villkor för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat bör bidra till att förverkliga den inre marknaden som ett område med fri rörlighet för personer. Det skulle också i betydande grad kunna medverka till ökad rörlighet, särskilt på arbetsmarknaden inom unionen.”

58. Detta assimileringsmål avspeglas i direktivet, genom att det där föreskrivs likabehandling mellan varaktigt bosatta och nationella medborgare inom olika områden, vilka anges i artikel 11.1 a–h, samt ett skydd mot utvisning enligt de villkor som fastställs i artikel 12 i detta direktiv. Enligt direktivet har tredjelandsmedborgare som förvärvat ställning som varaktigt bosatta i en medlemsstat vidare rätt att uppehålla sig i en annan medlemsstat tillsammans med medföljande eller anslutande familjemedlemmar.

59. Dessa rättigheter tillerkänns under vissa materiella och förfarandemässiga förutsättningar som anges i direktivet. I artiklarna 4.1 och 5.1 avseende förvärv av ställning som varaktigt bosatta föreskrivs att denna ställning kan beviljas tredjelandsmedborgare som varit lagligen och oavbrutet bosatta i värdmedlemsstaten i fem år före inlämnandet av ansökan samt som förfogar över stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel och sjukförsäkring. Enligt artikel 5.2 i direktivet får medlemsstaterna kräva att tredjelandsmedborgaren följer ”villkoren[ ( 27 )] för integrering i enlighet med nationell lagstiftning”. Enligt artikel 7.1 ska ansökan lämnas in till de behöriga myndigheterna åtföljd av dokumentation ”i enlighet med nationell lagstiftning” som styrker att medborgaren uppfyller villkoren i artiklarna 4 och 5 i direktivet eller villkoren i fråga om lämplig bostad, samt, i förekommande fall, av en giltig resehandling eller en bestyrkt kopia av denna. I artiklarna 14 och 15 fastställs villkoren för när en tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt i en medlemsstat har rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat. I dessa artiklar föreskrivs bland annat att medlemsstaterna får anmoda de berörda personerna att visa upp bevis på att de förfogar över stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel samt sjukförsäkring och att de följer ”villkoren [ ( 28 )] för integrering i enlighet med nationell lagstiftning”.

60. Denna uppräkning är inskränkande. Enligt skäl 17 i direktivet, där det anges att ”[e]n harmonisering av villkoren för förvärv av ställning som varaktigt bosatt främjar ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna [och att fördraget inte] utesluter … att medlemsstaterna tillämpar förmånligare bestämmelser”, är det e contrario uteslutet att medlemsstaterna skulle ha någon befogenhet att föreskriva mer restriktiva villkor. I skäl 10 i direktivet anges dessutom att förfarandereglerna för prövning av ansökningar om ställning som varaktigt bosatt inte får utgöra ett sätt att hindra utövande av rätten till bosättning. Tredjelandsmedborgare har sålunda rätt att beviljas ställning som varaktigt bosatta så fort de uppfyller föreskrivna villkor. ( 29 )

61. Rätt att tillerkännas ställning som varaktigt bosatt är huvudregeln när villkoren avseende bosättningstid i artikel 4 i direktivet är uppfyllda. I analogi med den bedömning som domstolen gjorde i dom av den 4 mars 2010 i målet Chakroun ( 30 ) avseende rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening ( 31 ), bör de villkor som medlemsstaterna får tillämpa för förvärv av ställning som varaktigt bosatt därför tolkas restriktivt ( 32 ).

62. Under dessa omständigheter får beloppen på de avgifter som åläggs tredjelandsmedborgare, för att anses förenliga med direktivets bestämmelser, varken ha som syfte eller verkan att medföra ytterligare villkor för förvärv av ställning som varaktigt bosatt.

63. Härav följer att det inte är möjligt att vid ansökan om förvärv av ställning som varaktigt bosatt ålägga avgifter som är så höga att medborgare som saknar tillräckliga ekonomiska medel inte kan betala dem. Ett sådant krav utgör ett indirekt sätt att hindra utövande av de rättigheter som direktivet tillerkänner eller gör att dessa rättigheter förbehålls de mest välbeställda tredjelandsmedborgarna, trots att direktivet inte uppställer något annat ekonomiskt villkor än att personen ska förfoga över försörjningsmedel som är stabila, regelbundna och tillräckliga för att vederbörande ska kunna försörja sig själv och sin familj, utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten.

64. Uppehållsrätten i en andra medlemsstat för tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatta i en första medlemsstat kan, enligt min mening, av samma anledning inte begränsas genom orimligt höga avgifter.

65. Samma förhållande gäller uppehållsrätten för familjemedlemmar. I artikel 16.1 i direktivet föreskrivs att familjemedlemmar som i den första värdmedlemsstaten bott tillsammans med en varaktigt bosatt person som utövar sin rätt till bosättning i en andra medlemsstat för en period som överstiger tre månader kan tillåtas medfölja eller förena sig med den varaktigt bosatta personen i den andra medlemsstaten. Enligt artikel 16.5 i direktivet ska bestämmelserna i direktiv 2003/86/EG gälla, om familjen inte redan var bildad i den första medlemsstaten. Innan ett nytt uppehållstillstånd utfärdas har den andra medlemsstaten rätt att kontrollera att familjemedlemmarna har uppehållstillstånd som varaktigt bosatta eller giltig resehandling, har varit bosatta i den första medlemsstaten i egenskap av familjemedlemmar till varaktigt bosatta samt förfogar över stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel samt sjukförsäkring. Om de villkor som uttömligt har räknats upp i direktivet är uppfyllda, kan den andra medlemsstaten endast neka uppehållsrätt med hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan. Enligt min bedömning kan rätten för varaktigt bosattas familjemedlemmar att medfölja eller förena sig med dem inte underställas ett ytterligare villkor motsvarande betalning av orimligt höga avgifter utan att rätten till familjeåterförening äventyras.

66. Det mål som eftersträvas i direktivet, att underlätta varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares integration genom att jämställa dem, om än delvis, med unionsmedborgare, borde innebära att de ska behandlas enligt villkor som är jämförbara med dem som tillämpas på unionsmedborgare, när de, med stöd av detta direktiv, under liknande förhållanden ansöker om liknande handlingar. Även om bestämmelser avseende uttagande av avgifter saknas, förefaller detta mål innebära att varje särbehandling som inte motiveras av objektiva skäl ska anses vara rättsstridig.

67. Medlemsstaternas handlingsutrymme förefaller även begränsas på ett annat sätt, nämligen med hänsyn till grundläggande rättigheter.

68. Det följer nämligen av domstolens fasta praxis att skyddet för de allmänna rättsprinciper som har erkänts i unionens rättsordning, däribland de grundläggande rättigheterna, även är bindande för medlemsstaterna när de genomför unionsrättsliga bestämmelser, och att de därmed är skyldiga att i största möjliga utsträckning tillämpa dessa bestämmelser på ett sådant sätt att dessa krav inte åsidosätts. ( 33 ) I skäl 3 till direktivet anges för övrigt att direktivet respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns särskilt i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, vilken undertecknades i Rom den 4 november 1950, och i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter. Härav följer att de bestämmelser som antas för att genomföra direktivet ska bedömas med hänsyn till de grundläggande rättigheterna, i synnerhet icke-diskrimineringsprincipen.

69. I skäl 5 till direktivet anges att ”[m]edlemsstaterna bör sätta i kraft bestämmelserna i detta … utan diskriminering med avseende på kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska egenskaper, språk, religion eller övertygelse, politiska eller andra åsikter, tillhörighet till en nationell minoritet, förmögenhet, födelseort, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning”. Icke-diskrimineringsprincipen förefaller därför utgöra hinder för tillämpningen av avgifter vars belopp kan avskräcka tredjelandsmedborgare som saknar tillräckliga ekonomiska medel.

70. Mot bakgrund av dessa överväganden måste medlemsstaternas handlingsutrymme för att fastställa beloppen för de avgifter som kan åläggas tredjelandsmedborgare anses begränsat av skyldigheten att avstå från att tillämpa avgifter som antingen i sig är orimligt höga eller som är oproportionerliga i förhållande till de avgifter som unionsmedborgare måste betala för att erhålla liknande dokumentation.

71. Konungariket Nederländerna och Republiken Grekland bestrider denna slutsats genom två slags invändningar. Dessa medlemsstater har för det första gjort gällande att uppehållsdokument som utfärdas för tredjelandsmedborgare har en konstituerande verkan, vilket förutsätter att de nationella myndigheterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning, medan den dokumentation som utfärdas för unionsmedborgare endast är av förklarande verkan. De har för det andra anfört att medlemstaterna bör ha rätt att överföra kostnaden för utfärdandet av uppehållstillstånd på de sökande. Båda invändningarna ska enligt min mening avfärdas av följande skäl.

72. Den första invändningen grundar sig på en teoretisk distinktion som varken kan godtas principiellt eller på grund av de följder den skulle få.

73. Den principiella distinktionen mellan den enbart konstituerande verkan av att utfärda ”uppehållstillstånd som i allmänhet föreskrivs för utlänningar” ( 34 ) och den förklarande verkan av liknande handlingar som utfärdas för en unionsmedborgare är nämligen inte längre helt förenlig med unionsrättens utveckling. Domstolen har visserligen i domen i det ovannämnda målet Sagulo m.fl. fastställt dels att utfärdandet av uppehållsdokument till unionsmedborgare som direkt enligt unionsrätten har rätt att fritt röra sig och vistas i medlemsstaterna endast har förklarande verkan, dels att ett sådant dokument inte kan likställas med ett sådant uppehållstillstånd som i allmänhet föreskrivs för utlänningar och vid vars utfärdande de nationella myndigheterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning. ( 35 ) Även om det första antagandet förblir riktigt kan det andra påståendet enligt min uppfattning inte längre anses förenligt med det aktuella rättsläget.

74. Det måste nämligen beaktas att vissa tredjelandsmedborgare enligt olika bestämmelser numera direkt tillerkänns uppehållsrätt, oavsett om motsvarande handling har utfärdats av myndigheterna i värdmedlemsstaten. Domstolen har med utgångspunkt i dessa bestämmelser per analogi tillämpat den bedömning som gäller för unionsmedborgare på dessa tredjelandsmedborgare. Domstolen har således i en första serie avgöranden fastställt att uppehållstillstånd som utfärdas för turkiska medborgare med tillämpning av beslut nr 1/80 endast kan ha deklaratoriskt värde och tjäna som bevis. ( 36 ) I en andra serie avgöranden har domstolen fastställt att detta förhållande även gäller uppehållstillstånd som utfärdas för tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare. Domstolen erinrade om att ”rätten för en medborgare i ett tredjeland som är make till en medborgare i en medlemsstat att resa in i en medlemsstat följer av själva familjebandet” och bedömde därmed att utfärdande av ett uppehållstillstånd inte ska anses som en handling som medför rättigheter, utan som en handling för att individuellt fastställa vilken situation en medborgare i ett tredjeland befinner sig i mot bakgrund av bestämmelserna i gemenskapsrätten. ( 37 )

75. Mot bakgrund av de rättigheter som genom direktivet numera tillerkänns medborgare i samtliga tredjeländer finns det anledning att ifrågasätta huruvida utfärdande av ett uppehållstillstånd till dessa medborgare fortfarande har en konstituerande verkan, i den mån detta utfärdande skapar rättigheter, eller om det fortsättningsvis endast är av förklarande karaktär, i den mån det begränsas till att utgöra ett erkännande av en befintlig situation. Det kan härvid påpekas att den omständigheten att ett uppehållstillstånd för varaktigt bosatta har löpt ut enligt artikel 9.6 i direktivet aldrig i sig får medföra återkallande eller förlust av ställning som varaktigt bosatt. I artikel 7.3 i direktivet föreskrivs vidare att om villkoren i artiklarna 4 och 5 är uppfyllda och om personen inte utgör ett hot i den mening som avses i artikel 6, ska den berörda medlemsstaten ”bevilja” tredjelandsmedborgaren i fråga ställning som varaktigt bosatt. Utan att åsidosätta det handlingsutrymme som medlemsstaterna medges vad beträffar fastställandet av såväl villkoren för förvärv av denna ställning som de rättigheter som tredjelandsmedborgare ska tillerkännas, samt vad gäller vilka skäl av allmän ordning och säkerhet som kan motivera att denna ställning nekas, måste den omständigheten att presens indikativ används i artikel 6, vilket mot bakgrund av den redaktionella teknik som vanligtvis används i unionslagstiftningen ska anses motsvara ett imperativ, innebära att det föreligger en skyldighet, utan utrymme för skönsmässig bedömning, att bevilja denna ställning så fort villkoren är uppfyllda. Den befogenhet som tillerkänns nationella myndigheter vid utfärdande av uppehållstillstånd med tillämpning av direktivet kan enligt min uppfattning av denna anledning inte betraktas som oinskränkt ( 38 ).

76. Även om det antas att utfärdandet av uppehållstillstånd för varaktig bosättning har en konstituerande verkan kan det inte anses visat att det föreligger ett proportionellt samband eller ens någon som helst korrelation mellan betydelsen av en handlings rättsliga verkan och kostnaden för denna handling. Med andra ord har det inte visats att ju större rättsliga effekter en rättsakt från en myndighet får desto kostsammare är denna rättsakt för den myndighet som utfärdar den.

77. Det andra argumentet avseende den effektiva kostnad för ansökningar vid utfärdandet av uppehållsdokument till en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare eller dess familjemedlemmar, som drabbar medlemsstaterna, kan inte heller godtas.

78. Det är inte överflödigt att konstatera att även om bestämmelsen i direktivets förslag om kostnadsfritt utfärdande av uppehållsdokument eller fastställandet av en övre gräns för avgifterna inte återges i själva direktivet, innehåller detta inte heller parlamentets föreslagna ändringar avseende att avgifterna skulle stå i proportion till de administrativa kostnaderna. Det är således oklart vad som kan utgöra den rättsliga grunden för detta argument som inte kan anses följa av någon allmän princip. Jag kan inte heller dölja det bryderi jag känner inför att Konungariket Nederländerna jämställer situationen för tredjelandsmedborgare som ansöker om uppehållsdokument med situationen för nötkreatur och svin för vilka det krävs intyg vid slakt, även om denna jämförelse är begränsad till vem som ska bära de administrativa kostnaderna.

79. Konungariket Nederländerna kan för det andra inte anses ha visat att de kontroller denna medlemsstat gör av tredjelandsmedborgare är mycket mer omfattande än dem som gäller unionsmedborgare. Till grund för sitt resonemang har medlemsstaten gjort en jämförelse med situationen för en unionsmedborgare som ansöker om permanent uppehållsrätt enligt artikel 16 i direktiv 2004/38. Medlemsstaten har framhållit att när en sådan ansökan görs av en tredjelandsmedborgare måste följande kontroller genomföras: huruvida avgifterna har betalats, huruvida formulären fullständigt fyllts i, huruvida det är bevisat att personen oavbrutet har vistats under fem år i Nederländerna och alltjämt har sitt huvudsakliga boende där, att uppehållsrätten inte var tillfällig eller formellt begränsad, huruvida det är bevisat att personen förfogar över regelbundna, självständiga och tillräckliga försörjningsmedel, har sjukförsäkring och är ostraffad. Det kan härvid invändas att flertalet av dessa kontroller som Konungariket Nederländerna hävdar ska utföras är identiska med dem som enligt direktiv 2004/38 ska genomföras vid utfärdande av intyg om registrering av en unionsmedborgare som vill beviljas uppehållsrätt för en period som överstiger tre månader eller uppehållskort för sina familjemedlemmar. ( 39 ) Det finns således inga objektiva skäl som motiverar att unionsmedborgare och tredjelandsmedborgare som gör sina rättigheter enligt direktivet gällande ska behandlas olika.

80. Republiken Grekland har anfört att de avgifter som åläggs vid utfärdande av uppehållstillstånd täcker kostnaderna för de administrativa tjänster som tillhandahålls, inte enbart för kontrollen och intygandet av uppehållsrätten, utan även för integrationen av dessa personer. Konungariket Nederländerna har i sina inlagor emellertid inte hävdat att de avgifter som åläggs tredjelandsmedborgare skulle innefatta kostnader för integrationsåtgärder. Även om medlemsstaterna enligt direktivet dessutom kan kräva att tredjelandsmedborgare ”följer villkoren [ ( 40 )] för integrering i enlighet med nationell lagstiftning” och det har anförts att denna bestämmelse innebär att medlemsstaterna kan kräva att tredjelandsmedborgare delvis eller helt betalar kostnaden för integrationsåtgärder ( 41 ), förefaller det handlingsutrymme som därmed överlämnas åt medlemsstaterna inte kunna berättiga att direktivets syfte och ändamålsenliga verkan åsidosätts genom att orimligt höga eller oproportionerliga avgifter tas ut.

81. Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden anser jag att medlemsstaterna är förhindrade att förplikta tredjelandsmedborgare, som ansöker om utfärdande av uppehållsdokument med tillämpning av direktivet, att betala sådana avgifter som antingen är orimligt höga i sig eller oproportionerliga i förhållande till de avgifter som nationella medborgare eller unionsmedborgare vilka utövar sin rätt till fri rörlighet måste betala för att erhålla liknande handlingar.

82. Det kvarstår att pröva huruvida Konungariket Nederländerna har åsidosatt denna skyldighet.

2. Huruvida de avgifter som Konungariket Nederländerna tillämpar är orimligt höga eller oproportionerliga

83. Då jag mot bakgrund av ovanstående överväganden anser att medlemsstaterna enligt direktivet är skyldiga att inte tillämpa avgifter som är oproportionerliga i förhållande till dem som åläggs medlemsstaternas medborgare för att erhålla liknande dokumentation, kan den proportionalitetsutredning som domstolen företog i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna lämpligen användas.

84. I ovannämnda dom bedömde domstolen att avgifter som varierar inom ett intervall, i vilket det lägsta beloppet med mer än två tredjedelar överstiger beloppet på de avgifter som unionsmedborgare åläggs för utfärdande av liknande handlingar, ska anses vara oproportionerliga.

85. De avgifter som tredjelandsmedborgare och deras familjemedlemmar åläggs, som är 7–27 gånger högre än de belopp som tillämpas för unionsmedborgare, vilket Konungariket Nederländerna inte har bestritt, måste således i ännu högre grad anses vara orimligt höga och oproportionerliga.

86. Följaktligen anser jag att domstolen ska bifalla talan.

VI – Förslag till avgörande

87. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska besluta enligt följande: 1) Konungariket Nederländerna har åsidosatt sina skyldigheter enligt rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning genom att, på tredjelandsmedborgare som ansöker om ställning som varaktigt bosatta i Nederländerna och på varaktigt bosatta i en annan medlemsstat som ansöker om att utöva sin uppehållsrätt i Nederländerna samt på deras familjemedlemmar som ansöker om att tillåtas medfölja eller förena sig med dem, tillämpa avgifter som är orimligt höga och oproportionerliga i förhållande till dem som tillämpas på medlemsstaternas medborgare för utfärdande av liknande handlingar. 2) Konungariket Nederländerna ska ersätta rättegångskostnaderna.

( 1 ) Originalspråk: franska.

( 2 ) EUT 2004, L 16, s. 44, nedan kallat direktivet.

( 3 ) Artikel 4.1 i direktivet.

( 4 ) Artikel 5.1 i direktivet.

( 5 ) Artikel 5.2 i direktivet.

( 6 ) Artikel 6.1 i direktivet.

( 7 ) Stb. 2000, nr 495.

( 8 ) Stcrt. 2001, nr 10.

( 9 ) Se dom av den 29 november 2001 i mål C-202/99, kommissionen mot Italien (REG 2001, s. I-9319).

( 10 ) Direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, s. 77).

( 11 ) Dom av den 29 april 2010 i mål C-92/07, kommissionen mot Nederländerna (REU 2010, s. I-3683).

( 12 ) Kommissionens förslag, företett den 13 mars 2001 [KOM(2001) 127 slutlig, nedan kallad förslaget till direktivet].

( 13 ) Associeringsrådet inrättades genom avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, som undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet, å ena sidan, och av medlemsstaterna i EEG och gemenskapen, å andra sidan, och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (EGT 1964, 217, s. 3685) (nedan kallat associeringsrådet).

( 14 ) Nedan kallat beslut nr 1/80.

( 15 ) EGT L 293, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 1, s. 130

( 16 ) Se, bland annat, domarna av den 5 oktober 2010 i mål C-512/08, kommissionen mot Frankrike (REU 2010, s. I-8833), och i mål C-173/09, Elchinov (REU 2010, s. I-8889).

( 17 ) Se, bland annat, dom av den 16 juni 2005 i mål C-456/03, kommissionen mot Italien (REG 2005, s. I-5335), punkt 36.

( 18 ) Punkt 23.

( 19 ) Se dom av den 24 mars 1988 i mål 240/86, kommissionen mot Grekland (REG 1988, s. 1835), punkterna 27 och 28, av den 22 september 1988 i mål 272/86, kommissionen mot Grekland (REG 1988, s. 4875), punkterna 30–32, och av den 18 oktober 2007 i mål C-441/06, kommissionen mot Frankrike (REG 2007, s. I-8887), punkterna 45–52.

( 20 ) Artiklarna 9.3 och 2.4 i förslaget till direktivet. Denna formulering återgavs nästan ord för ord i artikel 25.2 i direktiv 2004/38, där det anges att uppehållsdokument ska ”utfärdas gratis eller mot betalning av ett belopp som inte överstiger de avgifter som landets egna medborgare betalar för liknande handlingar”.

( 21 ) Notera att Europaparlamentet i sitt betänkande om förslaget till rådets direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rättsliga ställning (A5-0436/2001), hade föreslagit att artikel 9.3 skulle formuleras enligt följande:

”EG-uppehållstillståndet för varaktigt bosatta skall utfärdas mot en summa som inte överstiger de administrativa kostnaderna eller de avgifter och skatter som tas ut av medlemsstatens egna medborgare för identitetshandlingar. Medlemsstaterna kan fastställa att tillståndet skall utfärdas gratis.”

Artikel 21.4 hade likaledes ändrats enligt följande:

”Detta uppehållstillstånd skall utfärdas mot en summa som inte överstiger de administrativa kostnaderna och som inte överstiger de avgifter och skatter som tas ut av medlemsstatens egna medborgare för identitetshandlingar. Medlemsstaterna får utfärda uppehållstillstånd gratis.”

( 22 ) Se, avseende detta ämne, Peers, S., och Rogers, N., EU Immigration and Asylum Law, Leiden, s. 627.

( 23 ) Se, för ett liknande resonemang, punkt 54 i mitt förslag till avgörande av den 14 april 2011 i mål C-371/08, Ziebell (där dom avkunnades den 8 december 2011, REU 2011, s. I-2735).

( 24 ) Dom av den 17 september 2009 i mål C-242/06, Sahin (REG 2009, s. I-8465).

( 25 ) Punkt 71.

( 26 ) Såsom påpekats i fotnoten på s. 36 i mitt förslag till avgörande av den 13 december 2011 i mål C-571/10, Kamberaj, som ännu inte avgjorts av domstolen, bekräftas integrationssyftet på motsvarande sätt i skälen 2, 3 och 6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/51/EU av den 11 maj 2011 om ändring av rådets direktiv 2003/109 (EUT L 132, s. 1).

( 27 ) Min kursivering.

( 28 ) Idem.

( 29 ) Se, för ett liknande resonemang, Groenendijk, K., ”The Long-Term Residents Directive, Denizenship and Integration”, Whose Freedom, Security and Justice?, Hart Publishing, 2007, s. 429, särskilt s. 440.

( 30 ) Dom av den 4 mars 2010 i mål C-578/08, Chakroun (REU 2010, s. I-1839).

( 31 ) EUT L 251, s. 12.

( 32 ) Domen i det ovannämnda målet Chakroun (punkt 43).

( 33 ) Dom av den 11 oktober 2007 i mål C-117/06, Möllendorf och Möllendorf-Niehuus (REG 2007 s. I-8361), punkt 78.

( 34 ) Detta uttryck är hämtat från dom av den 14 juli 1977 i mål 8/77, Sagulo m.fl. (REG 1977, s. 1495; svensk specialutgåva s. 403), punkt 8.

( 35 ) Idem.

( 36 ) Se, bland annat, för ett liknande resonemang, dom av den 16 mars 2000 i mål C-329/97, Ergat (REG 2000, s. I-1487), punkt 62 och där angiven rättspraxis.

( 37 ) Se, bland annat, dom av den 14 april 2005 i mål C-157/03, kommissionen mot Spanien (REG 2005, s. I-2911), punkt 28 och där angiven rättspraxis.

( 38 ) Se, för ett liknande resonemang, Illamola Dausà, M., ”Égalité et intégration”, La politique européenne d’immigration et d’asile: bilan critique cinq ans après le traité d’Amsterdam, Bruylant, Bryssel, 2005, s. 175. Denna författare kvalificerar medlemsstaternas befogenhet som en ”ankytande befogenhet” (s. 187).

( 39 ) Det kan i synnerhet observeras att uppehållsrätten för en period som övergår tre månader vad avser en unionsmedborgare som varken är arbetstagare eller studerande underställs två villkor som nästan är identiska med dem som gäller för förvärv av ställning som varaktigt bosatt, eftersom utlänningen enligt artikel 7.1 b i direktiv 2004/38 måste visa att den har sjukförsäkring och försörjningsmedel som är tillräckliga för sig och sin familj för att inte behöva vända sig till systemet för socialt bistånd i värdmedlemsstaten.

( 40 ) Min kursivering.

( 41 ) Se, avseende upphovet till denna idé, Groenendijk, K., ”Legal concepts of integration in EU Migration Law”, European Journal of Migration and Law, nr 2, volym 6, 2007, s. 111.