Förslag till avgörande av generaladvokat La Pergola föredraget den 19 september 1996. - Europeiska kommissionen mot Frédéric Daffix. - Tjänstemän - Avsked - Motivering. - Mål C-166/95 P.



Rättsfallssamling 1997 s. I-00983



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Kommissionen har genom förevarande överklagande yrkat att domstolen skall ogiltigförklara förstainstansrättens dom av den 28 mars 1995 i mål T-12/94. Sökanden yrkar dessutom att rätten skall döma i enlighet med de yrkanden som denna har framlagt i första instans samt förplikta motparten att ersätta rättegångskostnaderna.

2 Innan parternas argument analyseras är det lämpligt att ge en kort redogörelse för de händelser som har förorsakat förevarande överklagande.

Frédéric Daffix, som vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna var tjänsteman vid kommissionen, arbetade som produktionsansvarig vid generaldirektoratet för information, kommunikation, kultur och audiovisuella medier (GD X) och blev föremål för disciplinförfarande för påstått åsidosättande av tjänsteförpliktelserna. Det påstods att han förfalskat tre beställningssedlar avsedda för bolaget Newscom, som mot dessa beställningssedlar förmåddes att betala honom 450 000 BFR i kontanter, samt att han otillbörligen tillägnat sig denna summa.

Disciplinnämnden, till vilken tillsättningsmyndigheten (nedan kallad TM) vänt sig i enlighet med artikel 1 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, ansåg beträffande den första punkten att "det inte har bevisats att Frédéric Daffix förfalskat beställningssedlarna". Vad beträffar det påstådda otillbörliga tillägnandet, kom det rådgivande organet till slutsatsen att man inte kunde utesluta möjligheten att Frédéric Daffix faktiskt hade lämnat summan vidare till dess rättmätiga mottagare. Disciplinnämnden fann emellertid att Frédéric Daffix inte visat den omsorg som åvilar gemenskapens tjänstemän genom att överlämna en avsevärd summa pengar utan att tidigare ha tagit reda på mottagarens identitet. Nämnden rekommenderade därför att som disciplinstraff ge honom en lägre lönegrad.

TM var av en annan mening. Utan att uttala sig om förfalskningen av beställningssedlarna, kom det beslutande organet till slutsatsen att Frédéric Daffix hade behållit summan i fråga och beslutade till följd härav att ge sökanden påföljden avskedande i stället för den mildare påföljd som föreslagits av disciplinnämnden.

3 Frédéric Daffix överklagade beslutet till förstainstansrätten och åberopade fem olika grunder för överklagandet. Genom den överklagade domen biföll förstainstansrätten överklagandet och ogiltigförklarade kommissionens beslut på den grund att det saknade tillräcklig motivering. Förstainstansrätten uttalade sig således inte om de andra grunder och argument som åberopats av sökanden. Närmare bestämt utgår förstainstansrätten från antagandet att motiveringsskyldigheten är särskilt stark i de fall då en administrativ åtgärd gäller en individ och hänvisar till att omständigheterna kan anses ha straffrättslig relevans. Förstainstansrätten ansåg att kommissionen inte hade uppfyllt minimikraven för den motivering som är nödvändig för att den beslutade åtgärden skall vara giltig. Enligt förstainstansrätten angavs inte i beslutet exakt vilka av de beskyllningar som riktats mot Frédéric Daffix som var befogade, och det gavs heller ingen vederbörlig motivering för att TM frångått det yttrande som framförts av disciplinnämnden för att besluta om en strängare påföljd mot Frédéric Daffix än den som disciplinnämnden föreslagit.

4 I förevarande mål yrkar kommissionen att domstolen skall ogiltigförklara den överklagade domen och döma i enlighet med de yrkanden som kommissionen har framställt i första instans. Motparten yrkar å sin sida att överklagandet skall lämnas utan bifall och att förstainstansrättens dom skall fastställas.

Den första grunden

5 I den första grunden gör sökanden gällande att förstainstansrätten har begått ett fel när den biföll Frédéric Daffix invändning att det överklagade beslutet var otillräckligt motiverat. Sökanden anser att denna invändning inte borde ha upptagits till sakprövning eftersom den framfördes för sent.

Denna grund bör enligt min mening lämnas utan avseende. Förstainstansrätten har med rätta ansett att otillräcklig motivering är en grund som hör till ordre public och som kan beaktas ex officio av domstolen.(1) Därför kan inte någon vikt fästas vid det faktum att felet inte har påtalats förrän i svaromålet.

Den andra grunden

6 I den andra grunden för överklagandet angrips förstainstansrättens bedömning från olika synpunkter för att den i enlighet med artikel 190 i fördraget ansett det överklagade beslutet vara otillräckligt motiverat.

Enligt kommissionen grundades beslutet i fråga på den slutsatsen att Frédéric Daffix otillbörligen tillägnat sig pengarna. Denna slutsats skulle vara tillräckligt motiverad med hänvisning till de "'uppenbart' osammanhängande och motsägelsefulla förklaringar" som Frédéric Daffix gav under det administrativa förfarandet. "Det föreföll onödigt" - säger sökanden - "att uppehålla sig längre" vid åtgärdens motivering, för vilken det således ansågs tillräckligt att hänvisa till den administrativa akten.

Detta är en ståndpunkt som inte övertygar. Sökanden drar i princip den slutsatsen att någon motivering inte behövs, eftersom det klart framgår av akten att de anklagelser som riktas mot Frédéric Daffix är befogade. Även om anklagelserna är uppenbart befogade befriar det inte - bör man genast framhålla - den myndighet som sanktionerar beskyllningen med disciplinpåföljd från att ange de skäl på vilka åtgärden grundas. Det föreligger alltid skyldighet att uttryckligen och tillräckligt motivera en disciplinpåföljd. En sådan skyldighet föreligger i ännu högre grad i vårt fall, eftersom disciplinnämnden ansåg att de förnekade omständigheterna inte hade bevisats. Detta räcker för att anse att de rättsfakta som framgår av akten inte på ett fullständigt och odiskutabelt sätt visar att motparten är skyldig. Det är alltså med rätta som det i den nämnda domen utsägs att blotta hänvisningen till vad som framgår av den administrativa akten inte utgör en vederbörlig motivering.

7 Kommissionen kritiserar därefter den överklagade domen från andra synpunkter. Förstainstansrätten har enligt kommissionen fel i att anse att TM har underlåtit att klart ange de skäl som föranledde den att besluta om en strängare påföljd än den som disciplinnämnden föreslagit. Till skillnad från det rådgivande organet, anför sökanden, ansåg det beslutande organet att det var bevisat att Frédéric Daffix tillägnat sig pengarna. Gärningen medförde - som sägs i motiveringen - att det förtroende som skall känneteckna förhållandet mellan kommissionen och dess tjänstemän försvann.

För att besvara denna kritik är det lämpligt att påpeka att domstolen i målet F. mot kommissionen(2) har fastställt principen att "när den påföljd som tillsättningsmyndigheten valt är strängare än den som anges i disciplinnämndens utlåtande måste skälen till att en strängare påföljd valts anges i motiveringen". Detta innebär, i vilket fall som helst, att man i motiveringen till det beslut vari den strängare påföljden valts varken kan eller får underlåta att ta ställning till det utlåtande från det rådgivande organet från vilket beslutet avviker, utan det är nödvändigt att ange, det vill säga att särskilt och uttryckligen förklara, varför det inte är möjligt att ansluta sig till de skäl som detta organ angivit för att föreslå den mildare påföljden. En motivering förutsätter i detta fall att det rådgivande organet gör en bedömning av hur allvarlig den olaglighet som är föremål för disciplinärt förfarande varit och hur ogrundad den beskyllning som TM å sin sida anser sig tvungen att hålla fast vid varit och som den låter följas av en mycket strängare påföljd, i detta fall avskedande i stället för nedflyttning i lönegrad som disciplinnämnden föreslagit.

Det är knappast nödvändigt att tillägga att motiveringsskyldigheten är en oumbärlig del av administrativa åtgärders laglighet och möjligheten att underställa dem rättslig prövning. Det är nämligen fråga om en garanti för att den berörde skall kunna åberopa den eventuellt ogrundade disciplinåtgärden mot honom inför domstol. Som domstolen vid tidigare tillfällen har framhållit, tjänar motiveringen till att "göra det möjligt för domstolen att utöva sin kontroll med hänsyn till beslutets laglighet och att ge beslutets adressat de upplysningar som är tillräckliga för att fastslå huruvida beslutet är korrekt eller behäftat med en felaktighet, på grund av vilken dess laglighet kan angripas".(3)

Förstainstansrättens beslut kan således inte ifrågasättas genom den kritik som framlagts i denna grund.

8 Kommissionen hävdar vidare att beslutet är tillräckligt motiverat, eftersom Frédéric Daffix har vitsordat de faktiska omständigheterna och eftersom hänvisningen till hans vitsordande i rättsaktens motivering i sig motiverar den beslutade påföljden. Emellertid har förstainstansrätten med rätta påpekat att vitsordandet - vars värde för övrigt är ganska tvivelaktigt, eftersom det har återtagits av den berörde - åberopas i slutet av motiveringen endast för att styrka en slutsats som redan dragits på grundval av andra fakta. I den överklagade domen har det således med rätta uteslutits att den berördes vitsordande ensamt kunde berättiga åtgärden som TM vidtagit.

Sökanden är dock av motsatt uppfattning. Enligt dess sätt att se var vitsordandet giltigt, och i varje fall hade Frédéric Daffix inte bevisat, enligt sökanden, att de fakta som åberopas mot honom inte var riktiga. När allt kommer omkring var det, sett ur denna underliga synvinkel, inte så mycket TM som skulle motivera det överklagade beslutet. Det var snarare Frédéric Daffix som skulle bevisa att anklagelserna som riktades mot honom var ogrundade. Till stöd för denna ståndpunkt åberopas de kända talesätten onus probandi incumbit ei qui dicit och reus in exipiendo fit actor (bevisbördan åvilar den som talar och den anklagade som gör en invändning blir en kärande).

Argumentet är helt grundlöst. Vi behöver inte uppehålla oss vid det diskutabla påståendet att det var Frédéric Daffix som skulle bevisa sin oskuld inför en anklagelse som kommissionen förmodar vara styrkt, fastän disciplinnämnden är av en annan åsikt. Jag inser i vilket fall som helst inte hur man kan besvara förstainstansrättens kritik av den otillräckliga motiveringen av beslutet genom att anföra att det var den berörde och inte administrationen som hade bevisbördan. En sak är nämligen att bestämma vem som skall bevisa en omständighet och en annan, uppenbarligen, skyldigheten att redogöra för de skäl som motiverar ett beslut. Sökanden sammanblandar med andra ord två skilda aspekter av det förevarande fallet, nämligen å ena sidan läran om bevisbördan och bevisvärderingen och å andra sidan skyldigheten att motivera administrativa beslut. Dessutom framgår kommissionens sammanblandning i fråga om denna grundläggande distinktion klart av att den, i stället för att visa att motiveringen är tillräcklig enligt artikel 190, försöker övertyga domstolen om att den beslutade åtgärden mot Frédéric Daffix är materiellt befogad. De senare övervägandena har här ingen betydelse. Förstainstansrätten har helt enkelt noterat att det beslut som bringats inför den inte tillräckligt klart angav de skäl på vilka det grundades. Av detta skäl ogiltigförklarade förstainstansrätten beslutet. Och domstolens uppgift är endast att bedöma huruvida förstainstansrättens bedömning är lämplig från rättslig synpunkt. Frågan huruvida vitsordandet var giltigt, det vill säga huruvida motparten var ansvarig eller ej för de olagligheter som han beskyllts för, är ett problem som inte på något sätt är relevant i detta mål. Dessa frågor rör det överklagade beslutets materiella sida och inte skyldigheten att motivera det på vederbörligt sätt.

9 Kommissionen kritiserar därefter förstainstansrättens dom till den del rätten har ansett att beslutets motivering inte klart angav de fakta som låg till grund för den påföljd som ådömts Frédéric Daffix. Emellertid är förstainstansrättens resonemang oklanderligt även i detta hänseende. I den överklagade domen konstateras nämligen att det i beslutet inte angavs huruvida motparten ansetts ansvarig för att ha förfalskat beställningssedlarna. Förstainstansrätten har härvid på ett korrekt sätt tillämpat den princip som domstolen åberopat vid ett tidigare tillfälle, enligt vilken "motiven klart måste ange de omständigheter som konkret läggs tjänstemannen till last".(4) Som förstainstansrätten uttalar var det desto nödvändigare att motivera denna punkt som, i ifrågavarande fall, den berörde hade förnekat anklagelserna och TM inte hade lämnat någon förklaring till att någon undersökning inte gjorts för att fastställa vem som faktiskt skrivit under beställningssedlarna.

Kommissionen invänder emellertid att förfalskningen av beställningssedlarna var en av de anklagelser som riktats mot motparten. Enligt dennas åsikt kunde man lätt dra denna slutsats, även om den inte uttryckts, genom tolkning av beslutet i dess helhet. Även här gäller emellertid den iakttagelse som jag formulerat ovan. En sådan sammanhängande och tillräcklig motivering som krävs i artikel 190 måste ange skälen klart och exakt.(5) Och ett skäl som kan härledas endast genom en allt annat än enkel exegetisk analys av åtgärden är inte klart och exakt.

10 Av dessa skäl anser jag att förstainstansrättens dom bör fastställas. Förstainstansrättens beslut är nämligen inte behäftat med något rättsligt fel avseende tillämpningen av de kriterier som är avgörande för huruvida motiveringen av ett administrativt beslut är tillräcklig, eftersom den har ansett att rekvisitet som föreskrivs i artikel 190 inte var uppfyllt i förevarande fall.

Den tredje grunden

11 I den tredje grunden anför kommissionen att förstainstansrätten felaktigt inte tagit hänsyn till de förklaringar kommissionen givit i första instans. Med andra ord borde förstainstansrätten ha tillåtit att motiveringen gavs i efterhand.

Även denna kritik är emellertid uppenbarligen ogrundad. Det är tillräckligt att i detta sammanhang åberopa den rättsliga lära, enligt vilken "motiveringen i princip skall ges till den berörde samtidigt med det beslut som går honom emot".(6) Avsaknaden av motivering kan inte avhjälpas under förfarandet vid domstolen. Det finns inga skäl att frångå denna grundläggande princip. Desto mer som i förevarande mål - som förstainstansrätten med rätta påpekat - det överklagade beslutet och de omständigheter som detta hänförde sig till var särskilt allvarliga och disciplinnämnden och TM hade kommit till motstridiga slutsatser beträffande Frédéric Daffix ansvar. Att instämma med kommissionens uppfattning skulle leda till det oacceptabla resultatet att den administrativa myndigheten i ett disciplinmål kan ge en skenmotivering som den reserverar sig att komplettera när adressaten har överklagat beslutet. Detta skulle innebära att administrationen kunde anpassa motiveringens innehåll efter den kritik som framlagts av den berörde. Om så vore fallet skulle det även föreligga risk att rätten till försvar kränktes. Även i detta hänseende förtjänar således den överklagade domen att fastställas.

De övriga grunder som åberopas av kommissionen

12 Kommissionen anför åter, slutligen, några argument som gäller förstainstansrättens dom. Dessa argument kan emellertid inte beaktas här. Bestämmelsen i artikel 51 i tjänsteföreskrifterna är oemotsäglig: ett överklagande måste begränsas till rättsliga frågor. Man bör hålla i minnet att förstainstansrätten i den överklagade domen har konstaterat det felet att beslutet var otillräckligt motiverat och har beslutat att upphäva det just av detta skäl, utan att uttala sig om de andra grunderna för överklagandet som Frédéric Daffix anfört. Jag kan här inte annat än upprepa vad jag tidigare sagt: domstolen skall i förevarande mål endast fastställa huruvida den överklagade domen på ett korrekt sätt tillämpat de rättsliga regler som måste följas när beslut motiveras. Det är alltså fråga om en uteslutande rättslig bedömning av förstainstansrättens dom. Den materiella sidan av det beslut som prövats av förstainstansrätten kan inte beaktas.

Förslag till avgörande

13 På grund av vad ovan anförts, föreslår jag att domstolen

- ogillar kommissionens talan,

- förpliktar kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - Se dom av den 20 mars 1959 i mål 18/57, Nold mot Höga myndigheten (Rec. 1959, s. 89), av den 1 juli 1986 i mål 185/85, Usinor mot kommissionen (Rec. 1986, s. 2079, punkt 19), av den 28 januari 1992 i mål T-45/90, Speybrouck mot parlamentet (Rec. 1992, s. II-33, punkt 89), av den 13 december 1990 i mål T-115/89, González Holguera mot parlamentet (Rec. 1990, s. II-831, punkt 37) och av den 14 juli 1994 i mål T-534/93, Grynberg et Hall mot kommissionen (Rec. FP 1994, s. II-595, punkt 59).

(2) - Dom av den 29 januari 1985 i mål 228/83, F. mot kommissionen (Rec. 1985, s. 275, punkt 35).

(3) - Dom av den 26 november 1981 i mål 195/80, Michel mot parlamentet (Rec. 1981, s. 2861, punkt 22).

(4) - Se domstolens dom i mål F. mot kommissionen (se ovan fotnot 2) punkt 35.

(5) - Se bland annat dom av den 9 juli 1969 i mål 1/69, Italien mot kommissionen (Rec. 1969, s. 277, punkt 9).

(6) - Se dom Michel mot parlamentet (se ovan fotnot 3), punkt 22.