Förslag till avgörande av generaladvokat Mischo föredraget den 18 juni 1998. - Europeiska kommissionen mot Konungariket Belgien. - Fördragsbrott - Rådets direktiv 76/464/EEG - Förorening av vattenmiljön - Underlåtenhet att införliva. - Mål C-207/97.



Rättsfallssamling 1999 s. I-00275



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Kommissionen har väckt talan om fördragsbrott angående Konungariket Belgiens införlivande av rådets direktivet 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö.(1)

2 Kommissionen har särskilt gjort gällande att Konungariket Belgien, i strid med artikel 7 i nämnda direktiv, inte har upprättat program med kvalitetsmål för minskning av föroreningar - vad avser 99 ämnen angivna i bilaga I till ansökan - eller inte genom sammanfattning har underrättat kommissionen om nämnda program samt resultatet av deras tillämpning. Konungariket Belgien har härigenom åsidosatt sina skyldigheter enligt EG-fördraget.

Den allmänna strukturen i direktiv 76/464

3 I första övervägandet i direktiv 76/464, antaget med stöd av artiklarna 100 och 235 i EG-fördraget, anges att:

"det är angeläget att medlemsstaterna snarast möjligt och samtidigt vidtar övergripande åtgärder för att skydda gemenskapens vattenmiljö mot förorening, särskilt sådan som orsakas av vissa svårnedbrytbara, giftiga och bioackumulerbara ämnen".

4 Artikel 2 i direktiv 76/464 har följande lydelse:

"Medlemsstaterna skall i enlighet med detta direktiv vidta lämpliga åtgärder dels för att hindra att de vatten som anges i artikel 1 förorenas av farliga ämnen som ingår i familjerna och grupperna av ämnen i förteckning I i bilagan, dels för att minska föroreningen av dessa vatten genom farliga ämnen som ingår i familjerna och grupperna av ämnen i förteckning II i bilagan. Bestämmelserna i detta direktiv utgör endast ett första steg för att uppnå detta mål."

5 Förteckning I innehåller vissa enskilda ämnen som ingår i familjerna och grupperna av ämnen som anges i förteckningen, utvalda främst med hänsyn till giftighet, svårnedbrytbarhet och bioackumulerbarhet. I enlighet med artikel 6 i direktiv 76/464 skall rådet fastställa gränsvärden som inte får överskridas i utsläppsnormerna för de ämnen som ingår i förteckning I samt fastställa kvalitetsmål.

6 Enligt bestämmelserna i bilagan till direktiv 76/464 omfattar förteckning II:

"- ämnen som hör till familjerna och grupperna i förteckning I men för vilka sådana gränsvärden som avses i artikel 6 i detta direktiv inte har fastställts,

- vissa enskilda ämnen och kategorier av ämnen som hör till de familjer och grupper av ämnen som förtecknas nedan,

vilka har en skadlig inverkan på vattenmiljön, vilken inverkan dock kan begränsas till ett givet område och som beror på recipientens särskilda egenskaper och belägenhet."

7 Artikel 7 i direktiv 76/464 har följande lydelse:

"1. För att begränsa förorening av de vatten som avses i artikel 1 genom ämnena i förteckning II skall medlemsstaterna upprätta program, vid vilkas genomförande de metoder som nämns i punkt 2 och 3 skall tillämpas.

2. Förhandstillstånd skall krävas för alla utsläpp som sker till de vatten som avses i artikel 1 och som kan innehålla något av ämnena i förteckning II. Genom tillståndet, som meddelas av den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten, skall utsläppsnormer fastställas, vilka skall grundas på de kvalitetsmål som fastställs enligt punkt 3.

3. Programmen som avses i punkt 1 skall innehålla kvalitetsmål för vatten, vilka skall överensstämma med befintliga rådsdirektiv.

4. Programmen får även innehålla särskilda bestämmelser om sammansättningen och användningen av ämnen och varor, varvid hänsyn skall tas till de senaste tekniska framstegen i den utsträckning det framstår som ekonomiskt rimligt.

5. Programmen skall innehålla tidsfrister för genomförandet.

6. Sammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande skall lämnas till kommissionen.

7. För att säkerställa att programmen genomförs på ett samordnat sätt skall kommissionen i samråd med medlemsstaterna tillse att jämförande utvärderingar regelbundet utförs. Om kommissionen anser det lämpligt, skall den tillställa rådet lämpliga förslag i detta syfte."

8 Artikel 12 i direktivet har följande lydelse:

"1. Rådet skall inom nio månader enhälligt fatta beslut om de förslag som kommissionen lämnat i enlighet med artikel 6 ...

2. Kommissionen skall, om möjligt inom 27 månader efter anmälan av detta direktiv, överlämna de första förslagen som har utarbetats i enlighet med artikel 7.7. Rådet skall enhälligt fatta beslut inom nio månader."

9 Enligt artikel 13 skall medlemsstaterna för genomförande av direktivet, på kommissionens begäran, tillhandahålla bland annat ytterligare uppgifter om de program som avses i artikel 7.

10 Direktiv 76/464, som trädde i kraft den dag det offentliggjordes, det vill säga den 5 maj 1976, föreskrev inte någon uttrycklig tidsfrist inom vilken medlemsstaterna skulle ha uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet. Avsaknaden av tidsfrist för fullgörandet har emellertid inte åberopats av Konungariket Belgien för att eventuellt bestrida den skyldighet som det påstås inte ha uppfyllt. Omständigheten att direktivet inte innehåller tidsfrister gör i vilket fall som helst inte att direktivets skyldigheter inte skulle vara tvingande gentemot medlemsstaterna. Det faktum att domstolen har fastställt att Republiken Grekland och Storhertigdömet Luxemburg inte har uppfyllt sina skyldigheter i enlighet med artikel 7.2 i direktiv 76/464, utan att ens beröra frågan om avsaknad av tidsfrist, stödjer detta synsätt.(2)

Inledande anmärkningar

11 Innan jag börjar analysera om de grunder som kommissionen har anfört är välgrundade, måste frågan om upptagande till sakprövning behandlas.

12 Det framgår av handlingarna i målet att den belgiska regeringen, utan att rikta en formell invändning om rättegångshinder mot nämnda talan, ändå åberopar en grund som, om den visar sig välgrundad, skulle leda till att talan inte tas upp till sakprövning.

13 Enligt regeringen har det faktum att kommissionen inte har vidtagit några åtgärder efter den formella underrättelsen av den 26 februari 1991 (och den belgiska regeringens svar av den 28 februari 1991) fram till dagen för det motiverande yttrandet, den 6 augusti 1996, fått den belgiska regeringen att tro att det påbörjade förfarandet hade avbrutits och givit regeringen intrycket att kommissionen funnit att något fördragsbrott inte förelåg.

14 Mot denna argumentation som framställts av svaranderegeringen kan det invändas, vilket kommissionen med rätta har gjort, att domstolen har fastställt(3) att "bestämmelserna i artikel 169 i fördraget, i motsats till bestämmelserna i artikel 93 som uttryckligen gör avsteg därifrån, skall vara tillämpliga utan att kommissionen måste iaktta en bestämd tidsfrist".

15 I samma dom(4) har domstolen emellertid förklarat att "i vissa fall kan ett alltför utdraget administrativt förfarande enligt artikel 169 öka svårigheterna för den berörda staten att tillbakavisa kommissionens argument och på så sätt strida mot rätten till försvar". Det åligger därmed en medlemsstat som åberopar den långa tid som förflutit att visa på vilket sätt detta strider mot medlemsstatens rätt till försvar.

16 Den belgiska regeringen har emellertid endast anfört att förfarandet i det aktuella fallet har tagit för lång tid och att det därmed är uppenbart att kommissionens underlåtenhet att agera har inverkat på dess möjligheter till försvar, utan att framföra någon grund för vari det uppenbara består.

17 Då de belgiska myndigheterna inte visat att tiden för det administrativa förfarandet haft en negativ inverkan på deras möjligheter att organisera sitt försvar, kan jag endast konstatera att Konungariket Belgiens argumentation i denna del inte kan bifallas.

Prövning i sak

18 Kommissionen har i sin ansökan hävdat att Konungariket Belgien inte har antagit program med kvalitetsmål för att minska förorening, åtminstone vad avser de 99 ämnen som anges i bilaga I till ansökan.

19 Som svar på en skriftlig förfrågan från domstolen, har kommissionen preciserat att förevarande tvist endast avser de 99 ämnena.

20 Kommission har anfört att detta är en följd av att den har koncentrerat diskussionen kring de 99 ämnena under det administrativa förfarandet och koncentrerat den kontradiktoriska debatten med Konungariket Belgien på underlåtenheten att upprätta eller kommunicera program för minskning av förorening av vatten avseende dessa ämnen.

21 Kommissionen har gjort gällande att det följer av inledningen till förteckning II (citerad i punkt 6 ovan) att de aktuella 99 ämnena, som omfattas av förteckning I, skall följa reglerna för övriga ämnen i förteckning II, eftersom rådet ännu inte har antagit gränsvärden för utsläpp och kvalitetsmål för dessa ämnen i enlighet med artikel 6 i direktiv 76/464.

22 Med hänsyn till att förteckning I, förutom kvicksilver och kadmium, i huvudsak anger familjer och grupper av ämnen, är det nödvändigt att däribland ange vilka enskilda ämnen som berörs, innan man kan fastställa gränsvärden för utsläpp eller kvalitetsmål.

23 Kommissionens arbete i detta syfte, i samarbete med medlemsstaterna, har resulterat i att en förteckning med 129 ämnen har upprättats, vilken har bifogats kommissionens meddelande till rådet av den 22 juni 1982 om farliga ämnen som borde upptas i förteckning I i direktiv 76/464.(5)

24 Rådet anförde, i resolution av den 7 februari 1983 om bekämpning av vattenföroreningar, bland annat att det är önskvärt att intensifiera forskningen till ett visst antal ämnen, för att kunna besluta om det är nödvändigt att anta särdirektiv för dessa ämnen. Rådet angav att det tagit del av kommissionens meddelande och berömde de ansträngningar som gjorts av kommissionen för att underlätta verkställandet av direktiv 76/464.

25 Rådet preciserade särskilt i denna resolution att förteckningen med 129 ämnen i kommissionens meddelande skulle tjäna som grundval för gemenskapens arbete för att genomföra direktiv 76/646 och att under en första fas, i den mån det är möjligt och när det är lämpligt, skulle särskild uppmärksamhet fästas vid en förteckning över 11 ämnen som anges i en bilaga till resolutionen.

26 Under mellantiden har tre andra ämnen upptagits i kommissionens förteckning, som därmed består av 132 ämnen. Av dessa har 18 ämnen varit föremål för rådsdirektiv, i vilka gränsvärden för utsläpp samt kvalitetsmål har fastställts, och 15 andra har föranlett ett förslag till rådsdirektiv med ändringar i direktiv 76/464, som framlades av kommissionen den 14 februari 1990.(6)

27 Förevarande talan avser således de 99 återstående ämnena i den förteckning som bifogats nämnda meddelande och som rådet har tagit del av i sin resolution av den 7 februari 1983.

Huruvida förteckningen över de 99 ämnena är av bindande karaktär

28 Konungariket Belgien har i första hand hävdat att förteckningen över de 99 ämnena inte är av bindande karaktär, även vad avser förfaranden enligt artikel 7. Enligt den svarande regeringen "är gemenskapsrätten inte konkretiserad utöver de 18 ämnen som upptagits i särdirektiv". Rådets resolution(7) av den 7 februari 1983 visar, enligt regeringens mening, tydligt att förteckningen över de 99 ämnena endast är att se som en utgångspunkt för det fortsatta arbetet med definition inom gemenskapen.

29 Den belgiska regeringen anser att "kommissionen gör en helt felaktig jämförelse mellan, å ena sidan, en kort och vag bilaga till direktiv 76/464, som är ett ramdirektiv och, å andra sidan, en politisk resolution från rådet där de 129 ämnena erkänns som grund för fortsatt forskning inom gemenskapen och som provisorisk utgångspunkt för eventuella nationella åtgärder".

30 Konungariket Belgien har även hänvisat till kommissionens meddelande(8) av den 22 juni 1982 för att visa "att identifieringen av en förteckning över ämnen - genom resolutionen - endast utgjorde ett försök och var att anse som en förberedande fas, som skulle kunna leda till konkreta förslag till direktiv och särdirektiv antagna av rådet".

31 Kommissionen har besvarat Konungariket Belgiens argument med att det dels framgår av ansökan att kommissionen aldrig har hävdat att rådets resolution inte skulle ha tvingande rättsverkningar, dels att "den skyldighet som Konungariket Belgien påstås ha åsidosatt inte följer av denna resolution utan av artikel 7 i direktivet och förteckning II som denna artikel hänvisar till".

32 Vad avser de belgiska myndigheternas argument om att direktiv 76/464 endast är ett ramdirektiv som kräver att rådet antar särdirektiv har kommissionen invänt att denna analys strider mot det system som införts genom direktivet, vilket urskiljer två skyddsnivåer. Den första nivån (förteckning II) syftar till en begränsning(9) av förorening av vatten genom definition av program som skall upprättas i enlighet med artikel 7 i direktivet. Den andra nivån (förteckning I) syftar till ett upphörande(10) av förorening av vatten genom åtgärder som avses i artiklarna 3-6 i direktiv 76/464.

33 Kommissionen har därav dragit slutsatsen att "det inte kan påstås att avsaknaden av särdirektiv avseende fastställande av gränsvärde som är tillämpligt på ett ämne är att jämställa med en avsaknad av varje skyldighet enligt gemenskapsrätten".

34 Den belgiska regeringen har i sitt svaromål anfört att "kommissionen fortsätter att dra felaktiga slutsatser av ordalydelsen av direktivet och resolutionen". Den belgiska regeringen menar att "för det första är direktivet ett ramdirektiv som kräver rättsliga beslut för att definiera vilka ämnen som avses i bilagorna och, för det andra, föreligger en politisk resolution som erkänner 129 ämnen som grund för fortsatta diskussioner med syfte att uppnå en juridisk grund som etablerar förteckningen över ämnena".

35 Den belgiska regeringens resonemang är emellertid felaktigt, enligt min mening.

36 Det är visserligen så att det, vad avser de ämnen som omfattas av förteckning I, krävs "rättsliga beslut" från rådet för att definiera vilka ämnen som individuellt avses. Att rådet fastställer vilka ämnen som avses krävs emellertid endast för att ämnena skall kunna bli till föremål för åtgärder enligt artiklarna 3-6 i direktiv 76/464.

37 Det framgår klart av det system som införts genom direktiv 76/464 att, ifall rådet inte har fastställt gränsvärden för utsläpp, är ämnena i förteckning I att behandla som ämnena i förteckning II, vilket medför att de skall omfattas av program för minskning av förorening av vatten som skall upprättas av varje medlemsstat, i enlighet med artikel 7 i direktivet.

38 Inom ramen för det förfarande som avses i artikel 7 i direktiv 76/464 åligger det varje medlemsstat att själv fastställa vilka ämnen som avses i förteckning II, det vill säga såväl de ämnen som endast hänförs till förteckning II till följd av att rådet inte har fastställt gränsvärden för utsläpp, som de ämnen som anges i förteckning II. I direktiv 76/464 tilldelas nämligen inte rådet någon särskild roll, vad avser fastställande av ämnen som avses i förteckning II, och som därför skall bli föremål för program för minskning av förorening. Det åligger medlemsstaterna ensamma att identifiera, inom familjerna och grupperna av ämnen enligt förteckning II, de ämnen som är relevanta i varje medlemsstats nationella sammanhang. Denna möjlighet kan emellertid inte tolkas så, att det står medlemsstaterna fritt att välja vilka av dessa ämnen som slutligen skall omfattas av de nationella program för minskning av förorening som skall upprättas. Direktiv 76/464 innehåller inte något undantag, och därmed skall varje ämne, som avses i förteckning II och som är relevant i det nationella sammanhanget, omfattas av nationella program som upprättats i enlighet med artikel 7 i direktiv 76/464.

39 Å andra sidan, även om det är klart att förteckningen över de 99 ämnena inte kan bedömas som juridiskt bindande endast på den grunden att rådet har hänvisat till den i en resolution, kan den tillerkännas en viss relevans. I förevarande mål är det enda syftet med resolutionen att bevisa att de 99 tvistiga ämnena vetenskapligt sett tillhör familjerna och grupperna av ämnen i förteckning I. I brist på vetenskapligt bevis om motsatsen från den belgiska regeringen kan jag inte presumera att rådet stadfäst vetenskapliga felaktigheter, även om det endast skulle vara i form av en resolution.

Skyldigheten att upprätta program

40 De 99 ämnen som omnämns i bilagan till kommissionens ansökan får anses utgöra de ämnen som avses i första meningen i förteckning II och skall därmed vara föremål för program för minskning av förorening i vattenmiljön.

41 Det framgår av handlingarna i målet att Konungariket Belgien inte bestrider skyldigheten att, i enlighet med artikel 7 i direktiv 76/464, upprätta program för minskning av förorening av vatten. Tvärtom vidhåller de belgiska myndigheterna att de har "verkat i enlighet med syftet med artikel 7 i direktivet" genom att anta en rad program och åtgärder, såväl på federal som regional nivå och att "dessa ansträngningar skall anses utgöra program för minskning av förorening som avses i artikel 7.1".

42 Konungariket Belgien har särskilt framhävt tre typer av handlingar:

- det befintliga regelverket,

- de åtgärder som vidtagits inom ramen för skyddet av Nordsjön,

- riktlinjer för jordbruket.

43 Konungariket Belgien har, vad gäller det befintliga regelverket, i första hand hänvisat till över 50 sektoriella kungörelser, innehållande bindande normer för utsläpp (eller gränsvärden för utsläpp) indelade efter industrisektioner. Belgien har vidare anfört att man i den kungliga förordningen av den 21 november 1997 avseende grundkvaliteten för ytvatten har fastställt kvalitetsmål avseende vissa av ämnena i förteckningen över de 99 ämnena. Denna kungörelse tillämpas fortfarande i regionen Vallonien för att fastställa särskilda villkor som är strängare än områdesnormerna när kvalitetsmålen inte respekteras. Den flamländska regionen har följt samma tillvägagångssätt och fastställt sina egna kvalitetsmål. Denna tillämpar dessutom kvalitetsmål som uppställts av Vetenskapliga kommittén för farliga ämnens giftighet och ekogiftighet. Som sista utväg använder de behöriga regionala myndigheterna kvalitetsmål som fastställts av andra medlemsstaters lagstiftning eller i litteraturen.

44 Konungariket Belgien har vidare anmärkt att det till kommissionen översänt en handling med titeln "Flux vers la mer du Nord", angående minskning av utsläpp av 36 ämnen i vattenmiljön och därmed i Nordsjön. Enligt svaranderegeringen har valet av de 36 ämnena grundats på prover och "screenings" som visat att dessa ämnen bör ges prioritet, vad avser kvalitetsmål.

45 Konungariket Belgien har slutligen åberopat riktlinjer för jordbruket som syftar till att minska obestämda utsläpp av bekämpningsmedel. Dessa riktlinjer omfattar även ett stort antal ämnen från förteckning II, inbegripet beståndsdelar av organiska klorföreningar och organiska fosforföreningar som ingår i förteckningen över de 99 ämnen som bifogats kommissionens ansökan.

46 Kommissionen har svarat att det framgår av de uppgifter som lämnats angående den belgiska lagstiftningen att "62 ämnen kommer att kontrolleras av den flamländska regionen genom antagande av gränsvärden för utsläpp och kvalitetsmål för miljön". Kommissionen har anmärkt att endast 36 ämnen kontrolleras på liknande sätt i regionerna Bryssel och Vallonien. Kommissionen har därav dragit slutsatsen att "Konungariket Belgien ännu inte har vidtagit, för hela sitt territorium, tillräckliga åtgärder för att minska förorening som orsakas av 63 av de 99 ämnen som är föremål för talan om fördragsbrott, utan att anföra som skäl att nämnda ämnen inte förekommer inom dess territorium".

47 Vad gäller de åtgärder som vidtagits av Konungariket Belgien inom ramen för skyddet av Nordsjön har kommissionen i första hand anfört att av de 36 ämnen som nämns omfattas 13 ämnen av förteckning I i bilagan till direktiv 76/464, för vilka gränsvärden har fastställts i rådsdirektiv och att de övriga 23 ämnena från förteckning II inte kan anses tillräckliga. Kommissionen har vidare erinrat om att handlingen "Flux vers la mer du Nord" inte föreskriver några kvalitetsmål för vatten, vilket strider mot vad som erfordras enligt artikel 7 i direktiv 76/464.

48 Vad gäller den belgiska regeringens argumentation angående riktlinjer för jordbruket säger sig kommissionen inte bestrida att sådana riktlinjer bidrar till minskad förorening av vatten. Kommissionen har emellertid med rätta påpekat att "de belgiska myndigheterna inte har lämnat uppgifter som kunnat visa att, genom detta förfarande, deras otillräckliga eller ofullständiga åtgärder ... har kunnat korrigeras eller åtgärdas" och att de inte har "preciserat om dessa riktlinjer innehåller kvalitetsmål, exakt vilka ämnen som omfattas, etc."

49 Eftersom det framgår av det ovan sagda att programmen för minskning av förorening, som skall upprättas i enlighet med artikel 7 i direktiv 76/464, i varje fall skall innefatta de 99 ämnen som den aktuella talan avser, måste jag konstatera att Konungariket Belgien inte har fullgjort sina skyldigheter enligt nämnda artikel 7 i direktivet.

50 Det är nämligen ostridigt i målet att Konungariket Belgien inte har upprättat program för minskning, för hela territoriet, av förorening av vatten orsakad av ämnena i förteckning II i bilagan till direktiv 76/464 och, särskilt, av de 99 ämnen som uppräknas i den förteckning som bifogats ansökan.

51 Detta konstaterande avslutar emellertid inte målet, eftersom kommissionen, utöver problematiken avseende vilka ämnen som skall omfattas, även har anmärkt att Konungariket Belgien inte formellt har upprättat ett program. Kommissionen menar att direktiv 76/464 "verkar kräva åtminstone utarbetande och antagande av ett dokument, skilt från åtgärder som vidtas för verkställande, i vilket en sammanhängande politik för minskning av förorening finns beskriven". I avsaknad av ett formellt antagande av ett program, anser sig kommissionen svårligen kunna bedöma om ett program verkligen har genomförts och, om så är fallet, bedöma dess innehåll och effektivitet.

52 Konungariket Belgien har bestritt kommissionens tolkning och anfört att "direktivet inte föreskriver en sådan restriktiv tolkning, vilken saknar lagligt stöd och dessutom strider mot fördragets definition av ett direktiv, nämligen: ett instrument som harmoniserar det resultat som skall uppnås, men som överlåter åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet". Enligt de belgiska myndigheterna framgår det av handlingarna i målet att de sektoriella kungörelserna inte ersätter idén om program, utan tvärtom utgör en nödvändig del av den. Dessutom utgör tillstånd till utsläpp, vilket alltid erfordras, en konkretisering av ett underförstått program som innefattas i dessa sektoriella kungörelser.

53 Enligt min mening verkar kommissionens tolkning mest överensstämma med gemenskapslagstiftarens vilja, även om direktiv 76/464 inte definierar begreppet program. Gemenskapslagstiftaren har genom att använda begreppet program säkert ämnat införa en skyldighet för medlemsstaterna, utöver vidtagande av enstaka åtgärder för att minska förorening.

54 Miljöskydd är i stor utsträckning beroende av planering av en övergripande verksamhet som skall genomföras av de nationella offentliga institutionerna och av gemenskapsinstitutionerna.(11)

55 Det är denna idé om planering av medlemsstaternas åtgärder som medför en skyldighet att upprätta program. Det handlar om att utveckla en global politik avseende förorening av vattenmiljön, i vilken innefattas konkreta åtgärder som vidtagits eller kommer att vidtas, såsom de belgiska sektoriella kungörelserna.

56 Det regelverk som Konungariket Belgien har hänvisat till utgör onekligen, bortsett från kritiken ovan, ett användbart instrument för att på sikt uppnå en minskning av förorening. Enligt de belgiska myndigheternas egna uppgifter utgör de sektoriella kungörelserna en avspegling av ett implicit program. Ett implicit program som ligger till grund för en serie sektoriella kungörelser kan inte anses utgöra ett program i den mening som avses i artikel 7 i direktiv 76/464.

57 Denna slutsats stärks av det faktum att det genom artikel 7.6 och 7.7 har inrättats ett samarbete eller samordning mellan alla medlemsstaterna och kommissionen avseende de nationella programmen. Skyddet av miljön, och särskilt minskningen av förorening i gemenskapens vattenmiljö, innebär nödvändigtvis, på grund av vattenföroreningens gränsöverskridande karaktär, en samordning mellan medlemsstaterna. Jämförelsen mellan de nationella programmen, som införts genom artikel 7 i direktiv 76/464, skulle vara omöjlig att genomföra med utgångspunkt i implicita program.

58 Det återstår att undersöka två andra argument som svaranderegeringen har framfört.

59 Dels hänvisar Konungariket Belgien till rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnande åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar.(12) Antagandet av detta direktiv bekräftar, enligt regeringens mening, "att förteckningen saknar bindande verkan", eftersom den införts i stället för ett antal bestämmelser i direktiv 76/464, särskilt artikel 7.2 avseende principen om förhandstillstånd. Dessutom sökte man i direktiv 96/61 för första gången införa en definition på gemenskapsnivå av de ämnen som omfattas. Konungariket Belgien har beklagat att den aktuella lagtexten inte var så klar som vore önskvärt och genom sin hänvisande karaktär inte bidrog till annat än att förlänga den rättsliga och tekniska osäkerhet som funnits sedan direktiv 76/464 antogs.

60 Det måste emellertid konstateras att direktiv 96/61 inte påverkar skyldigheten för medlemsstaterna att upprätta program för minskning av förorening, eftersom den endast ändrar, vad avser nya installationer, systemet för tillstånd som framdeles skall "innehålla gränsvärden för utsläpp för förorenande ämnen, särskilt de som nämns i bilaga II"(13) till det nya direktivet. Det följer inte heller av direktiv 96/61 att gemenskapslagstiftaren har haft för avsikt att ändra bilagan till direktiv 76/464.

61 Dels har Konungariket Belgien anfört att dess argumentation stöds av det förslag till direktiv som nu behandlas av rådet, som syftar till att inrätta en ram för talan av gemenskapen i fråga om vattenpolitik, i vilket det bland annat föreslås att direktiv 76/464 skall upphävas. I en reviderad version av detta förslag, som ligger för medlemsstaternas yttrande, anges på sidan 3 "exakt vilka problemen med detta direktiv var (och därmed med väckandet av talan)". Där står att läsa: "One of the problems of directive 76/464 was the lack of any means of identifying priority substances for action among the 129 substances listed in its Annex I. It is essential for the success and credibility of any programme on dangerous substances that the substances be tackled in manageable tranches, that the criteria for prioritisation be open and transparent, and that the substances selected according to those criteria be endorsed by the Community as a whole according to the procedures established in the Treaty. The Commission shall therefore come forward within a separate proposal for a first priority list, probably comprising around 30 dangerous substances, which will be adopted according to the Treaty procedures, and will produce that list by December 1998."

62 Jag kan inte dölja att detta argument från Konungariket Belgien inte lämnar mig oberörd. Artikel 13 i förslaget till direktiv ålägger medlemsstaterna att upprätta program för åtgärder per hydrografiska distrikt. Dagen för slutförandet av dessa program är den 31 december 2004. Å andra sidan stadgar den sista versionen av förslaget till direktiv, som Konungariket Belgien har infört bland handlingarna i målet, att direktiv 76/464 upphävs genom ikraftträdandet av det nya direktivet.

63 Det följer emellertid av domstolens praxis att "den omständigheten att rådet har förelagts ett förslag, vars antagande skulle kunna medföra att det som läggs en medlemsstat till last inte längre utgör en överträdelse, [inte kan] befria den medlemsstat som är ansvarig för denna överträdelse från dess skyldighet att efterleva gällande gemenskapsbestämmelser".(14)

Förslag till avgörande

64 Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen skall

- fastställa att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget genom att, i strid med artikel 7 i rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö, inte upprätta program med kvalitetsmål för att minska förorening, vad avser de 99 ämnen som anges i bilaga till ansökan, och genom att inte genom sammanfattning underrätta kommissionen om nämnda program samt resultatet av deras tillämpning,

- förplikta Konungariket Belgien att ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - EGT L 129, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 46.

(2) - Se domar av den 11 juni 1998 i de förenade målen C-232/95 och C-233/95, kommissionen mot Grekland (REG 1998, s. I-3343), och i mål C-206/96, kommissionen mot Luxemburg (REG 1998, s. I-3401).

(3) - Se dom av den 16 maj 1991 i mål C-96/89, kommissionen mot Nederländerna (REG 1991, s. I-2461), punkt 15.

(4) - Punkt 16.

(5) - EGT C 176, s. 4.

(6) - EGT C 55, s. 7.

(7) - Nämnd ovan.

(8) - Nämnd ovan.

(9) - Kursivering i originalet.

(10) - Kursivering i originalet.

(11) - Se förslag till avgörande av generaladvokaten Cosmas av den 19 mars 1998, inför dom av den 28 maj 1998 i mål C-298/97, kommissionen mot Spanien (REG 1998, s. I-3301), punkt 11.

(12) - EGT L 257, s. 26.

(13) - Artikel 9.3.

(14) - Dom av den 12 juli 1990 i mål C-236/88, kommissionen mot Frankrike (REG 1990, s. I-3163; svensk specialutgåva, volym 10), punkt 19.