Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 26 november 2002. - Europeiska kommissionen mot Franska republiken. - Fördragsbrott - Direktiv 79/409/EEG - Bevarande av vilda fåglar - Klassificering av särskilda skyddsområden - Plaine des Maures. - Mål C-202/01.



Rättsfallssamling 2002 s. I-11019



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

Talan om fördragsbrott - Ansökan för att väcka talan - Angivande av anmärkningar och grunder

(Artikel 226 EG)

Sammanfattning

$$Kommissionen skall i varje ansökan som inges enligt artikel 226 EG ange de exakta anmärkningar som domstolen skall pröva, samt, åtminstone kortfattat, ange bland annat de rättsliga omständigheter som dessa anmärkningar grundas på.

( se punkt 25 )

Parter

I mål C-202/01,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av G. Valero Jordana och J. Adda, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

sökande,

mot

Republiken Frankrike, företrädd av G. de Bergues och D. Colas, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

svarande,

angående en talan om fastställelse av att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161), i dess lydelse enligt kommissionens direktiv 97/49/EG av den 29 juli 1997 (EGT L 223, s. 9), samt enligt EG-fördraget, genom att inte i tillräcklig omfattning såsom särskilda skyddsområden klassificera de områden som är mest lämpade för bevarandet av de vilda fåglar som anges i bilaga 1 till direktivet och för bevarandet av flyttfåglar, samt, i synnerhet, genom att inte klassificera ett tillräckligt stort område av Plaine des Maures (Frankrike) som särskilt skyddsområde,

meddelar

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden J.-P. Puissochet samt domarna C. Gulmann (referent), F. Macken, N. Colneric och J.N. Cunha Rodrigues,

generaladvokat: S. Alber,

justitiesekreterare: R. Grass,

med hänsyn till referentens rapport,

och efter att den 27 juni 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 16 maj 2001, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161), i dess lydelse enligt kommissionens direktiv 97/49/EG av den 29 juli 1997 (EGT L 223, s. 9, nedan kallat direktivet), samt enligt EG-fördraget, genom att inte i tillräcklig omfattning såsom särskilda skyddsområden klassificera de områden som är mest lämpade för bevarandet av de vilda fåglar som anges i bilaga 1 till direktivet och för bevarandet av flyttfåglar, samt, i synnerhet, genom att inte klassificera ett tillräckligt stort område av Plaine des Maures (Frankrike) som särskilt skyddsområde.

Tillämpliga bestämmelser

2 I artikel 4.1, 4.2 och 4.4 i direktivet föreskrivs följande:

"1. För de arter som anges i bilaga 1 skall särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer.

I samband med detta skall hänsyn tas till

a) utrotningshotade arter,

b) arter som är känsliga för vissa förändringar i livsmiljön,

c) arter som anses som sällsynta på grund av att populationerna är små eller den lokala utbredningen begränsad,

d) andra arter som kräver speciell uppmärksamhet på grund av den särskilda karaktären hos deras livsmiljö.

Vid utvärdering skall hänsyn tas till tendenser och variationer i populationsnivåerna.

Medlemsstaterna skall som särskilda områden för bevarande i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa arter, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.

2. Med hänsyn till deras behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv, skall medlemsstaterna vidta liknande åtgärder för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga 1 med avseende på deras häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. Medlemsstaterna skall därvid lägga särskild vikt vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell betydelse.

...

4. Med avseende på de skyddsområden som avses i punkterna 1 och 2 ovan skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel. Medlemsstaterna skall även utanför dessa skyddsområden sträva efter att undvika förorening och försämring av livsmiljöer."

Det administrativa förfarandet

Förfarandet som avser påståendet att Republiken Frankrike inte i tillräcklig omfattning klassificerat områden som särskilda skyddsområden

3 Den 23 april 1998 sände kommissionen en formell underrättelse till den franska regeringen, i vilken det gjordes gällande att artikel 4 i direktivet tillämpats på ett felaktigt sätt. I underrättelsen gjorde kommissionen gällande att de franska myndigheterna inte i tillräcklig omfattning hade klassificerat områden, både vad gäller antal och storlek, som särskilda skyddsområden. Vidare gjordes det gällande att de områden som hade klassificerats på ett dylikt sätt varken var tillräckligt varierade eller representativa för att säkerställa skyddet av alla de vilda fåglar som anges i bilaga 1 till direktivet och av de flyttfåglar som inte anges i bilagan. I underrättelsen gjorde kommissionen vidare gällande att skyddet för de områden som klassificerats som särskilda skyddsområden inte hade säkerställts i ett betydande antal fall.

4 Den franska regeringen besvarade den formella underrättelsen genom skrivelse av den 13 november 1998. Genom ett flertal skrivelser som sändes under perioden mellan november 1998 och den 25 februari 2000 underrättade den franska regeringen kommissionen om att åtta nya särskilda skyddsområden hade utsetts. Vidare översände den franska regeringen ett cirkulär av den 29 juli 1999 till departementsprefekterna från ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement. I cirkuläret uppgavs att Republiken Frankrike hade åtagit sig att utse ytterligare särskilda skyddsområden.

5 Kommissionen riktade ett motiverat yttrande till Republiken Frankrike den 4 april 2000 i vilket det konstaterades att medlemsstaten underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet genom att inte i tillräcklig omfattning som särskilda skyddsområden klassificera de områden som är mest lämpade för bevarandet av de vilda fåglar som anges i bilaga 1 till direktivet och för bevarandet av flyttfåglar. Kommissionen uppmanade Frankrike att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att följa yttrandet och underrätta kommissionen om sådana åtgärder.

6 Den franska regeringen besvarade det motiverade yttrandet den 23 juni 2000.

Förfarandet som avser påståendet att Republiken Frankrike underlåtit att klassificera Plaine des Maures som särskilt skyddsområde

7 Den 22 juni 1994 sände kommissionen en formell underrättelse till den franska regeringen, i vilken det gjordes gällande att Republiken Frankrike underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 3 och 4 i direktivet. I underrättelsen uppgav kommissionen att Plaine des Maures, varav 7 500 ha återfinns i den franska förteckningen över områden som är betydelsefulla för bevarandet av fåglar (zones importantes pour la conservation des oiseaux, nedan kallade ZICO), som år 1994 gavs ut av det franska miljöministeriet och den franska fågelskyddsföreningen (Ligue pour la protection des oiseaux), borde ha klassificerats som särskilt skyddsområde. Kommissionen gjorde även gällande att en del av Plaine des Maures riskerade att förorenas och försämras på grund av ett flertal utvecklingsprojekt, däribland nöjesområdet Bois de Bouis.

8 Genom skrivelse av den 9 april 1996 underrättade de franska myndigheterna kommissionen bland annat om att rättsliga åtgärder vidtagits mot de olagliga röjnings- och byggnationsarbeten som påbörjats i utvecklingsområdet i Bois de Bouis. Vidare uppgavs att ett förfarande för projekt av allmänt intresse hade inletts för att säkerställa ett kortsiktigt och långsiktigt slutligt skydd av Plaine des Maures mot såväl offentliga som privata ingrepp, samt att bestämmelser för att påbörja ett dylikt projekt planerades till år 1996.

9 Genom skrivelse av den 19 december 1997 utfärdade kommissionen ett motiverat yttrande. I detta yttrande konstaterade kommissionen att Republiken Frankrike underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 3 och 4 i direktivet genom att inte klassificera Plaine des Maures som ett särskilt skyddsområde, genom att inte vidta särskilda åtgärder för bevarande av de berörda fåglarnas livsmiljöer och genom att inte vidta de åtgärder som är lämpade för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för fågelarterna samt för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer med anledning av projektet att anlägga ett nöjesområde i Bois de Bouis. Kommissionen uppmanade Republiken Frankrike att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta de nödvändiga åtgärderna.

10 Genom skrivelse av den 5 november 1998 uppgav de franska myndigheterna att de hade klassificerat 879 ha av Plaine des Maures som särskilt skyddsområde. I skrivelse av den 29 november 1999 uppgav de franska myndigheterna att detta särskilda skyddsområde skulle bli betydligt större.

11 Genom skrivelse av den 23 juni 2000 uppgav de franska myndigheterna att de hade för avsikt att utvidga det särskilda skyddsområdet inom Plaine des Maures till att omfatta mer än 4 700 ha.

12 Kommissionen ansåg att de franska myndigheternas svar inte visade att Republiken Frankrike inom de i de motiverade yttrandena föreskrivna fristerna, som löpte ut den 4 april 2000 respektive den 19 december 1997, hade antagit de nödvändiga åtgärderna för att undanröja det påstådda fördragsbrottet. Kommissionen har därför väckt denna talan.

Prövning i sak

Påståendet att Republiken Frankrike inte i tillräcklig omfattning klassificerat områden som särskilda skyddsområden

13 Kommissionen har gjort gällande följande. Enligt artikel 4 i direktivet skall medlemsstaterna i tillräcklig omfattning, såväl i kvalitativt som i kvantitativt hänseende, klassificera områden som särskilda skyddsområden, och därvid beakta den vetenskapligt fastställda karaktären hos områdena. Under det administrativa förfarandet har den franska regeringen emellertid inte i sak bestritt påståendet att denna skyldighet inte uppfyllts genom de områden som klassificerats som särskilda skyddsområden i Frankrike. Talan skall därför under alla omständigheter vinna bifall.

14 Kommissionen har vidare gjort gällande att det bästa sättet för att uppnå syftet i artikel 4.1 och 4.2 i direktivet är att som särskilda skyddsområden klassificera de inventerade områden som ur ornitologisk synvinkel objektivt sett är av betydelse som livsmiljöer för flyttfåglar eller för de vilda fåglar som anges i bilaga 1 till direktivet.

15 Med åberopande av vetenskapliga rön, särskilt ZICO-förteckningen, har kommissionen hävdat att den franska regeringen underlåtit att uppfylla sin skyldighet att i tillräcklig omfattning klassificera de enligt artikel 4.1 och 4.2 mest lämpade områdena som särskilda skyddsområden. Denna förteckning utgör det bästa tillgängliga vetenskapliga beviset för att göra en helhetsbedömning av Republiken Frankrikes klassificeringar på det franska territoriet. För övrigt överensstämmer ZICO-förteckningen med förteckningen "Important Bird Areas" som upprättats för kommissionens räkning på gemenskapsnivå, i den lydelse som offentliggjordes i mars 2000 (nedan kallad 2000 års IBA-förteckning). I ZICO-förteckningen identifierades 285 ZICO på det franska moderlandet. Eftersom den franska regeringen inte åberopat någon förteckning som vederlägger uppgifterna i ZICO-förteckningen, borde den nämligen ha klassificerat såsom särskilda skyddsområden samtliga de områden som i sistnämnda förteckning ansetts utgöra ZICO.

16 Den franska regeringen har angett att per den 17 juli 2001 fanns det 117 särskilda skyddsområden med en sammanlagd yta på nästan 900 000 ha. Detta motsvarar 41 procent av antalet ZICO och 19 procent av deras yta. Det vitsordas emellertid att ytterligare områden bör klassificeras som särskilda skyddsområden för att fullgöra skyldigheten i artikel 4 i direktivet.

17 Den franska regeringen anser emellertid att den enligt direktivet inte har någon skyldighet att såsom särskilda skyddsområden klassificera samtliga områden som anges i ZICO-förteckningen eller i 2000 års IBA-förteckning. De områden som anges i förteckningarna är inte av sådan natur att de skall anses vara "mest lämpade" för att klassificeras som särskilda skyddsområden i den mening som avses i artikel 4 i direktivet. Det kan även noteras att syftet med den år 1994 offentliggjorda ZICO-förteckningen och 2000 års IBA-förteckning var mer omfattande och generellt än vad som var fallet när 1989 års IBA-förteckning utarbetades. 1989 års IBA-förteckning var den enda förteckning som koncentrerades på de områden som var "mest lämpade", medan de andra förteckningarna omfattade ett mycket större område.

18 Den franska regeringen har vidare vitsordat att 6 av de 116 vilda fågelarter som anges i bilaga 1 till direktivet och som förekommer i Frankrike inte har något skydd i åtminstone ett franskt särskilt skyddsområde.

19 Domstolen gör följande bedömning. Den franska regeringen har inte bestritt att den inte på ett tillräckligt sätt såsom särskilda skyddsområden klassificerat de områden som är mest lämpade för bevarandet av de vilda fågelarter som anges i bilaga 1 i direktivet och för bevarandet av flyttfågelarterna.

20 Det är vidare utrett att fågelarterna större skrikörn, tereksnäppa, svartvingad glada, mindre flugsnappare, medelhavslira och lagerlärka, som återfinns i bilaga 1 till direktivet, i vart fall inte skyddas genom något särskilt skyddsområde i Frankrike efter det att fristen i det motiverade yttrandet löpt ut.

21 Det finns således anledning fastställa att Republiken Frankrike underlåtit att inom den föreskrivna fristen i tillräcklig omfattning som särskilda skyddsområden klassificera de områden som i den mening som avses i artikel 4.1 och 4.2 i direktivet är mest lämpade för bevarandet av de vilda fågelarter som anges i bilaga 1 till direktivet och för bevarandet av flyttfågelarter. Det saknas anledning att pröva frågan huruvida samtliga områden som förtecknas som ZICO skall klassificeras som särskilda skyddsområden. Kommissionens talan skall därför bifallas i denna del.

Påståendet att Republiken Frankrike underlåtit att klassificera Plaine des Maures som särskilt skyddsområde

22 Kommissionen har gjort gällande att Republiken Frankrike även underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i direktivet att som särskilda skyddsområden klassificera de områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av de berörda fågelarterna, genom att endast klassificera 879 ha av Plaine des Maures som särskilt skyddsområde medan 7 500 ha av Plaine des Maures förtecknats som ZICO. Genom att åta sig att utöka storleken på de särskilda skyddsområdena inom Plaine des Maures från 879 till 4 700 ha, har den franska regeringen vitsordat att den tidigare inte i tillräcklig omfattning klassificerat Plaine des Maures som särskilt skyddsområde. Mot bakgrund av att 7 500 ha av Plaine des Maures återfinns i ZICO-förteckningen, borde de franska myndigheterna dessutom ha klassificerat samtliga 7 500 ha som särskilt skyddsområde, om de inte kan visa att det inte var nödvändigt att klassificera hela det aktuella området som särskilt skyddsområde för att följa direktivet.

23 Den franska regeringen har gjort gällande att det i ansökan inte anförts några särskilda rättsliga omständigheter till stöd för påståendet att ett för litet område inom Plaine des Maures skulle ha klassificerats som särskilt skyddsområde. Kommissionen har nämligen underlåtit att i ansökan ange några rättsliga omständigheter som skulle kunna ligga till grund för att fastställa ett fördragsbrott beträffande just Plaine des Maures. Kommissionen har inte ens redovisat någon kortfattad framställning av sådana omständigheter. Talan kan därför inte tas upp till sakprövning i denna del.

24 Den franska regeringen har i sak vitsordat att klassificeringen av 879 ha av Plaine des Maures såsom särskilt skyddsområde vid utgången av fristen i det motiverade yttrandet inte räckte för att uppfylla skyldigheterna i artikel 4 i direktivet beträffande nämnda område. Fördragsbrottet upphörde emellertid den 17 maj 2001 då det anmäldes att 4 537 ha av Plaine des Maures hade klassificerats som särskilt skyddsområde.

25 Vad gäller invändningen om rättegångshinder gör domstolen följande bedömning. Enligt artikel 19 i EG-stadgan för domstolen och artikel 38.1 c i rättegångsreglerna skall ansökan bland annat innehålla en kortfattad framställning av grunderna för talan. Kommissionen skall i varje ansökan som inges enligt artikel 226 EG ange de exakta anmärkningar som domstolen skall pröva, samt, åtminstone kortfattat, ange bland annat de rättsliga omständigheter som dessa anmärkningar grundas på (se dom av den 13 december 1990 i mål C-347/88, kommissionen mot Grekland, REG 1990, s. I-4747, punkt 28).

26 I ansökan har kommissionen uppfyllt kravet på att ange den rättsliga grunden för anmärkningen att Republiken Frankrike underlåtit att i tillräcklig omfattning klassificera Plaine des Maures som särskilt skyddsområde. Den franska regeringen har i sin duplik själv vitsordat att de rättsliga omständigheter som anmärkningen grundas på kunde härledas från vad kommissionen anfört beträffande den första anmärkningen.

27 Domstolen avslår därför invändningen om rättegångshinder.

28 Vad gäller målet i sak gör domstolen följande bedömning. Den franska regeringen har förbehållslöst vitsordat att den per den dag då fristen i det motiverade yttrandet löpte ut inte hade klassificerat en tillräckligt stor del av Plaine des Maures som särskilt skyddsområde för att uppfylla skyldigheterna i direktivet.

29 Det är vidare utrett att 23 vilda fågelarter som förtecknas i bilaga 1 till direktivet förekommer på Plaine des Maures. Även ett antal flyttfågelarter som inte förtecknas i bilagan förekommer i området. Förekomsten av vissa av dessa fågelarter, särskilt ortolansparv, dvärgrördrom, blåkråka, nattskärra och törnskata, gör att Plaine des Maures skall betraktas som ett område av stort ornitologiskt intresse.

30 Det finns således anledning fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att inom den föreskrivna fristen klassificera en tillräckligt stor del av Plaine des Maures som särskilt skyddsområde i den mening som avses i artikel 4.1 och 4.2 i direktivet. Det saknas anledning att pröva frågan huruvida samtliga områden på Plaine des Maures som förtecknas i ZICO skall klassificeras som särskilda skyddsområden. Kommissionens talan skall därför bifallas i denna del.

31 Det finns således anledning fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i direktivet genom att inte i tillräcklig omfattning som särskilda skyddsområden klassificera de områden som är mest lämpade för bevarandet av de vilda fåglar som anges i bilaga 1 till direktivet och för bevarandet av flyttfåglar, samt, i synnerhet, genom att inte klassificera ett tillräckligt stort område av Plaine des Maures som särskilt skyddsområde.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

32 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Frankrike skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Frankrike har tappat målet, skall denna stat ersätta rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)

följande dom:

1) Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar, i dess lydelse enligt kommissionens direktiv 97/49/EG av den 29 juli 1997, genom att inte i tillräcklig omfattning såsom särskilda skyddsområden klassificera de områden som är mest lämpade för bevarandet av de vilda fåglar som anges i bilaga 1 till direktivet och för bevarandet av flyttfåglar, samt, i synnerhet, genom att inte klassificera ett tillräckligt stort område av Plaine des Maures (Frankrike) som särskilt skyddsområde.

2) Republiken Frankrike skall ersätta rättegångskostnaderna.