Förslag till avgörande av generaladvokat Elmer föredraget den 26 juni 1997. - Somalfruit SpA och Camar SpA mot Ministero delle Finanze och Ministero del Commercio con l'Estero. - Begäran om förhandsavgörande: Tribunale di Salerno - Italien. - Bananer - Den gemensamma organisationen av marknaden - Importordning - AVS-stater - Somalia - Giltigheten av rådets förordning (EEG) nr 404/93, av kommissionens förordning (EEG) nr 1442/93 och av kommissionens förordning (EEG) nr 1443/93. - Mål C-369/95.



Rättsfallssamling 1997 s. I-06619



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 I detta mål har Tribunale di Salerno, Italien, ställt olika frågor beträffande giltigheten av rådets förordning (EEG) nr 404/93 av den 13 februari 1993 om den gemensamma organisationen av marknaden för bananer(1) (nedan kallad grundförordningen), av kommissionens förordning (EEG) nr 1442/93 av den 10 juni 1993 om tillämpningsföreskrifter för ordningen för import av bananer till gemenskapen(2) (nedan kallad tillämpningsförordningen) och av kommissionens förordning (EEG) nr 1443/93 av den 10 juni 1993 om övergångsbestämmelser beträffande tillämpningen av ordningen för import av bananer till gemenskapen år 1993(3) (nedan kallad övergångsförordningen). Frågorna ställs bland annat med hänvisning till den fjärde Lomékonventionen av den 15 december 1989(4) (nedan kallad Lomékonventionen) och det därtill bilagda protokoll nr 5 (nedan kallat protokoll nr 5).

De relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelserna

2 Artikel 168 i Lomékonventionen föreskriver följande:

"1. Produkter med ursprung i AVS-staterna(5) skall importeras till gemenskapen utan tullar eller avgifter med motsvarande verkan.

2.a) Varor med ursprung i AVS-staterna

- förtecknade i bilaga II till fördraget, där de kommer under en gemensam marknadsordning enligt artikel 40 i fördraget,

...

skall utan hinder av de regler som tillämpas för tredje land importeras till gemenskapen i överensstämmelse med följande föreskrifter:

i) Varorna skall importeras utan sådana tullar för vilka gemenskapsföreskrifter, som är i kraft vid tidpunkten för importen, inte föreskriver tillämpning av andra åtgärder än tullar i samband med importen av dessa varor.

ii) För andra varor än dem som avses i punkt i ovan skall gemenskapen vidta erforderliga åtgärder för att säkerställa mera gynnsam behandling än den som medges tredje land som har förmånen av en mest-gynnad-nationsklausul för samma varor. ..."

3 Protokoll nr 5 föreskriver i artikel 1, att: "Med hänsyn till sin bananexport till gemenskapens marknader skall ingen AVS-stat, när det gäller tillgång till dess traditionella marknader och dess fördelar på dessa marknader, placeras i en mindre gynnad situation än tidigare eller för närvarande."

4 Den gemensamma förklaringen rörande protokoll 5, som utgör bilaga 74 till Lomékonventionen (nedan kallad den gemensamma förklaringen), innehåller följande uttalande:

"... artikel 1 i protokoll 5 ... hindrar [inte] gemenskapen från att etablera gemensamma regler för bananer i fullt samråd med AVS så länge ingen AVS-stat som är traditionell leverantör till gemenskapen försätts i en mindre gynnsam situation än tidigare eller nu när det gäller tillgång till, och fördelar i, gemenskapen..."

5 Artikel 17 första stycket i grundförordningen föreskriver, att import av bananer till gemenskapen kräver uppvisande av en importlicens. Artikel 17 andra stycket andra meningen föreskriver, att licenserna får utfärdas först när det ställts en säkerhet som garanterar att åtagandet att importera enligt villkoren i förordningen under licensens giltighetstid fullföljs.(6)

6 Artikel 18 i grundförordningen föreskriver en tullkvot om 2,1 miljoner ton för år 1994 och 2,2 miljoner ton för år 1995, för tredjelandsbananer och icke-traditionella AVS-bananer(7), och förordnar att det inom ramen för tullkvoten skall tas ut en tull på 75 ecu per ton vid import av tredjelandsbananer, att import av icke-traditionella AVS-bananer inom ramen för tullkvoten skall omfattas av nolltull och att tredjelandsbananer respektive icke-traditionella AVS-bananer som importeras utöver kvoten skall beläggas med en avgift på 850 respektive 750 ecu per ton.

7 Tillämpningsförordningen föreskriver i avdelning II bland annat följande om traditionella AVS-bananer:

"Artikel 14 ...

2. Ansökan om importlicens skall lämnas till de behöriga myndigheterna i valfri medlemsstat under den första veckan i den sista månaden av varje kvartal.

...

Artikel 17

1. Den behöriga nationella myndigheten skall utfärda licenserna senast den tjugoförsta dagen i den sista månaden av varje kvartal. Om den dagen inte är en arbetsdag skall licenserna utfärdas senast den först därpå följande arbetsdagen.

2. Importlicenserna skall upphöra att gälla den sjunde dagen i den fjärde månaden efter utfärdandemånaden.

..."

Bakgrund och den nationella domstolens frågor

8 Somalfruit SPA (nedan kallat Somalfruit) är ett somaliskt företag som exporterar bananer. Camar SPA (nedan kallat Camar) är ett italienskt företag som importerar bananer. Den 20 september 1994 ansökte Camar hos ministeriet för utrikeshandel om importlicens för 533 ton bananer från Somalia, som skulle anlända till Italien under det fjärde kvartalet 1994. Dessa bananer skulle ingå i den kvot av traditionella AVS-bananer som är reserverad för Somalia.

9 Ministeriet för utrikeshandel avslog ansökan, i enlighet med ett yttrande av kommissionen, med hänvisning till att ansökan inte hade lämnats in under den första veckan i den sista månaden av varje kvartal, i enlighet med artikel 14.2 i tillämpningsförordningen.

10 Camar och Somalfruit gav då in en begäran om interimistiska åtgärder till Tribunale di Salerno. Tribunale di Salerno slog fast, att det förelåg import av icke-traditionella AVS-bananer utom ramen för tullkvoten på 2,1 miljoner ton, under förutsättning att beslutet att avslå ansökan om importlicens var lagligen grundat. Således ålade Tribunale di Salerno det lokala tullkontoret att förtulla partiet och låta det övergå till fri omsättning mot erläggande av 750 ecu per ton eller mot ställande av säkerhet med motsvarande belopp.

11 Camar och Somalfruit väckte talan mot finansministeriet och ministeriet för utrikeshandel beträffande lagligheten av beslutet att avslå ansökan om importlicens och med yrkande om skadestånd. Tribunale di Salerno har genom beslut av den 12 oktober 1995 förklarat målet vilande och hänskjutit följande frågor till domstolen:

"1) Skall [grundförordningen] anses giltig i den del den begränsar rätten att importera bananer från Somalia, den så kallade rätten till tillträde, enligt [Lomékonventionen], enligt [protokoll nr 5] och enligt [den gemensamma förklaringen], i synnerhet när det:

a) fastställs olika system för import av traditionella bananer, icke-traditionella bananer och bananer som till kvantiteten överstiger den fastställda tullkvoten, med kvantitativa begränsningar som följd,

b) föreskrivs att en importhandling är nödvändig samt att en därmed förbunden säkerhet skall ställas, och denna handling inte enbart har ett statistiskt syfte samt är förenad med villkor som är betungande och svåra att iaktta,

c) föreskrivs en tull om 750 ecu per ton för den kvantitet bananer som överstiger tullkvoten?

2) Skall [tillämpningsförordningen] och [övergångsförordningen], i den form de har fått genom senare ändringar, anses giltiga i den del som de - utan att det är nödvändigt och de i alltför stor omfattning med hänsyn till syftet därmed - begränsar, undertrycker eller inskränker rätten till tillträde för bananer från Somalia, som säkerställts i den konvention som nämns ovan i fråga 1 och i [grundförordningen], i synnerhet när:

a) fristen för inlämnande av ansökan om importlicens fastställs till tre månader och tre veckor innan den ekonomiska åtgärden i fråga och den period då denna ansökan kan inlämnas är begränsad till en (kalender-)vecka endast fyra gånger under ett år,

b) det föreskrivs att rätten att importera för ett helt kvartal förfaller om tidsfristen försitts, utan att särskilda föreskrifter eller undantag görs för force majeure eller oförutsedda händelser och därmed jämförbara fall,

c) utfärdandet av licensen görs beroende av att säkerhet ställts dessförinnan?"

Förhållandet till Lomékonventionen

12 Med den första frågan och det första ledet i fråga 2 önskar den nationella domstolen i själva verket få svar på frågan om grundförordningen respektive tillämpningsförordningen strider mot Lomékonventionen och därmed är ogiltiga.

13 Den franska regeringen, rådet och kommissionen har anfört att Somalia inte har ratificerat Lomékonventionen och att Camar och Somalfruit därför inte kan bestrida giltigheten av gemenskapsrätten med hänvisning till denna konvention.

14 Camar och Somalfruit har vitsordat att Somalia inte har ratificerat Lomékonventionen men gör gällande att konventionen ändå är bindande för gemenskapen beträffande varor från Somalia, eftersom gemenskapsrätten behandlar Somalia som en AVS-stat. Även om utsträckningen av Lomékonventionen till att avse Somalia skulle vara av ensidig karaktär, är gemenskapen förpliktad att efterleva konventionen. Camar och Somalfruit har vidare anfört, att Lomékonventionen är sedvanerättsligt bindande i förhållande till Somalia.

15 Somalia har inte ratificerat Lomékonventionen. Enligt min uppfattning måste förutsättningen för gemenskapens löfte, att gynna vissa produkter från Somalia, ha varit att Somalia ratificerade konventionen och därmed påtog sig de förpliktelser som följer av konventionen, vilka ju motsvarar och utgör motprestationen för de rättigheter som följer av konventionen. Denna förutsättning har emellertid visat sig inte föreligga.

16 Det har upplysts att AVS-EG-ministerrådet den 28 juni 1996 antog följande slutsats beträffande Somalia:

"AVS-EG-ministerrådet

1. bekräftar Somalias politiska anslutning till Lomékonventionen, även om landet inte har kunnat underteckna konventionen på grund av omständigheter som ligger utanför dess kontroll.

..."

Detta är enligt min uppfattning en förklaring av politisk karaktär och kan knappast anses vara rättsligt bindande för gemenskapen i förhållande till Somalia, på ett sådant sätt att detta land gentemot gemenskapen kan åberopa Lomékonventionens regler.

17 I den gemensamma organisationen av marknaden för bananer behandlas emellertid Somalia som ett AVS-land och tilldelas en kvot traditionella AVS-bananer, i överensstämmelse med den politiska deklarationen. Påståendet att gemenskapen härigenom skulle ha blivit förpliktad gentemot Somalia i enlighet med Lomékonventionen är enligt min mening inte hållbart. Det faktum att gemenskapen, faktiskt och politiskt, ensidigt gynnar Somalia kan inte medföra någon förpliktelse gentemot Somalia, eftersom det ju är fråga om just ett ensidigt gynnande från gemenskapens sida.

18 Det har inte heller under förfarandets gång anförts något som enligt min uppfattning ger stöd för antagandet, att Somalia sedvanerättsligt skulle ha blivit part i konventionen. Detta skulle ju förutsätta att Somalia å sin sida, genom ett visst handlande, som uppfyller de stränga krav som knyts an till en internationell sedvänja, har förbundit sig att uppfylla de förpliktelser som följer av konventionen, som motsvarar och utgör motprestation för förvärvet av rättigheter enligt konventionen. Efter vad som upplysts om rådande förhållanden i Somalia saknas emellertid anledning anta att så har varit fallet.

19 Enligt min uppfattning kan man mot denna bakgrund, i ett mål beträffande bananer från Somalia, inte ifrågasätta giltigheten av den gemensamma organisationen av marknaden för bananer med hänvisning till Lomékonventionen. Den del av frågorna som rör gemenskapsrättens överensstämmelse med Lomékonventionen är således rent hypotetisk i förhållande till det mål som skall avgöras av den nationella domstolen.

20 Till följd av denna frågeställnings hypotetiska karaktär skulle man kunna överväga om domstolen, med hänvisning till bristande behörighet, borde avvisa frågan. Det skall emellertid i detta sammanhang erinras om, att förfarandet enligt artikel 177 i fördraget om förhandsavgöranden bygger på ett samarbete mellan domstolen och nationella domstolar och har till ändamål att tillhandahålla svar som kan bidra till avgörandet av de mål som handläggs av de nationella domstolarna. Jag anser det därför mest ändamålsenligt, att domstolen ger den nationella domstolen ett svar av vilket det klart framgår att Lomékonventionen inte är relevant i det aktuella målet.

21 Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen skall besvara den första frågan och det första ledet av den andra frågan, beträffande tillämpningsförordningens överensstämmelse med Lomékonventionen, på så sätt, att i ett mål om uttag av tull för bananer som importeras från ett land som inte har ratificerat Lomékonventionen uppstår inte frågan huruvida grundförordningen och tillämpningsförordningen är ogiltiga på grund av att de strider mot bestämmelser i Lomékonventionen.

Förhållandet till grundförordningen

22 Genom det andra ledet av den andra frågan önskar den nationella domstolen få svar på huruvida tillämpningsförordningen eller övergångsförordningen är ogiltiga på grund av att de strider mot grundförordningen.

23 Det skall påpekas att det i övergångsförordningen föreskrivs övergångsåtgärder beträffande tillämpningen av den gemensamma organisationen för import av bananer för år 1993. Övergångsförordningen saknar således betydelse i det nationella målet, som avser import av bananer under det sista kvartalet år 1994. Denna fråga är således hypotetisk i förhållande till det mål som den nationella domstolen har att ta ställning till och bör därför inte besvaras.

24 Camar och Somalfruit har anfört att artikel 14.2 i tillämpningsförordningen bör tolkas på så sätt, att ett överskridande av tidsfristen inte hindrar de ekonomiska aktörerna från att ansöka om importlicens för bananer från ett AVS-land, så länge det aktuella landets kvot av traditionella AVS-bananer inte är uppfylld. En motsatt tolkning skulle strida mot proportionalitetsprincipen, artikel 17 i grundförordningen samt artikel 16.3 i tillämpningsförordningen, enligt vilka bestämmelser icke-traditionella AVS-bananer är bananer som importeras efter det att importlicenser har utfärdats för hela den traditionella importkvantiteten. I målet vid den nationella domstolen hade inte importlicenser utfärdats för hela den traditionella importkvantiteten av bananer från Somalia.

25 Den franska och den italienska regeringen samt rådet har anfört att tillämpningsförordningen inte strider mot grundförordningen.

26 Enligt artikel 14.2 i tillämpningsförordningen skall ansökningar om importlicens för traditionella AVS-bananer ges in under den första veckan i den sista månaden av varje kvartal. Senast två dagar efter det att fristen har löpt ut skall de nationella myndigheterna underrätta kommissionen om de kvantiteter som är föremål för ansökan, och kommissionen skall därefter genast fastställa de kvantiteter för vilka licenser får utfärdas jämlikt artikel 16.1. Om ansökningarna om importlicens för bananer från ett AVS-land omfattar en kvantitet som överskrider den traditionella kvantiteten för det aktuella landet, skall kommissionen ange en gemensam procentsats med vilken kvantiteterna i alla licensansökningar för det ursprungslandet skall minskas. När importlicenser har utfärdats för hela den traditionella kvantiteten från ett visst ursprungsland, skall kommissionen underrätta medlemsstaterna och aktörerna om att ytterligare import från den staten under det aktuella året skall betraktas som icke-traditionell AVS-import. Licenserna skall utfärdas senast den tjugoförsta dagen i samma månad, i enlighet med artikel 17.1 i tillämpningsförordningen, och gäller fram till den sjunde dagen i den fjärde månaden efter utfärdandemånaden, i enlighet med artikel 17.2.

27 Tidsfristen för ingivande av ansökan om importlicens löper således ut tre veckor före det kvartal som importlicensen som är föremål för ansökan avser. De två första veckorna går åt för beräkning och utfärdande av licenserna, som sedan finns tillgängliga en vecka innan början av det kvartal under vilket de skall användas.

28 Tidsfristen för ingivande av ansökan om importlicens är påkallad av flera anledningar. För det första skall kommissionen företa en rad beräkningar och härvid fastställa en gemensam procentsats med vilken kvantiteterna i de licensansökningar som avser ett visst AVS-land skall minskas, om ansökningarna för detta land omfattar en kvantitet som överskrider den traditionella kvantiteten för landet. Dessa beräkningar kan bara företas om det på grund av en tidsfrist kan skapas en överblick över vilka kvantiteter som är föremål för ansökningar om importlicens. För det andra ger tidsfristen möjlighet att avsluta de administrativa åtgärderna och utfärda licenserna före början av det kvartal som licenserna avser.

29 Traditionella kvantiteter som inte utnyttjas under första, andra eller tredje kvartalet överförs till det eller de följande kvartalen samma år. Traditionella kvantiteter som inte utnyttjas under det fjärde kvartalet överförs däremot enligt tillämpningsförordningen inte till nästföljande år och går därmed förlorade. Detta är emellertid en följd av att det enligt grundförordningens system är fråga om en årlig traditionell kvantitet. För att fördela denna årliga traditionella kvantitet mellan de konkurrerande ansökningarna finns det helt enkelt behov av en tidsfrist. Att kommissionen i tillämpningsförordningen har valt att göra detta kvartalsvis ger inte anledning till kritik. Det ger bättre möjligheter att administrera kvantiteterna på ett flexibelt sätt än om de skulle fördelas en gång om året, och omvänt skulle det vara väsentligt mera administrativt krävande om man skulle fördela kvoten för varje dag, varje vecka eller varje månad.

30 Man kan enligt min uppfattning inte heller tolka fristreglerna i tillämpningsförordningen på ett sådant sätt, att man kan bortse från ansökningsfristen i det fall då den traditionella kvantiteten inte har tagits i anspråk genom de ansökningar som getts in i rätt tid. För det första ger tillämpningsförordningens ordalydelse inte stöd för en sådan ordning. För det andra skulle en sådan tolkning göra det nödvändigt att ställa upp ytterligare en tidsfrist för ingivande av ansökan om andel i den traditionella kvantitet bananer från det aktuella landet, som inte har tagits i anspråk genom de importlicenser som tilldelats på grundval av de ansökningar som gavs in i tid, bland annat i syfte att fastställa en minskningsprocent för det fall då ansökningarna avser större kvantiteter än de som är disponibla såsom icke ianspråktagna. Det är således under alla omständigheter nödvändigt med en tidsfrist.

31 Om aktörerna vill utnyttja den nolltull som organisationen av marknaden för bananer innebär för traditionella AVS-bananer från Somalia, kan man åtminstone kräva att de ger in sina ansökningar i tid. Att tillämpningsförordningen inte innehåller något undantag från fristen för ingivande av ansökan kan således, enligt min uppfattning, inte medföra att tillämpningsförordningen skulle vara ogiltig.

32 Det är inte tillämpningsförordningen, såsom sägs i den nationella domstolens fråga, utan grundförordningen som i artikel 17.2 föreskriver att utfärdandet av licenserna betingas av att säkerhet ställs. Frågan huruvida tillämpningsförordningen strider mot grundförordningen på denna punkt är därför inte aktuell.

33 Jag föreslår följaktligen att domstolen på den andra frågan svarar, att genomgången av tillämpningsförordningen, med hänsyn till beslutet om hänskjutande och vad som i övrigt framkommit under förfarandet, inte har frambringat något som ger anledning att ifrågasätta förordningens giltighet.

Förslag till avgörande

34 Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de av Tribunale di Salerno ställda frågorna på följande sätt:

1) I ett mål om uttag av tull för bananer som importeras från ett land som inte har ratificerat Lomékonventionen av den 15 december 1989 uppstår inte frågan huruvida rådets förordning (EEG) nr 404/93 av den 13 februari 1993 om den gemensamma organisationen av marknaden för bananer och kommissionens förordning (EEG) nr 1442/93 av den 10 juni 1993 om tillämpningsföreskrifter för ordningen av import av bananer till gemenskapen är ogiltiga på grund av att de strider mot denna konvention.

2) Genomgången av kommissionens förordning (EEG) nr 1442/93 av den 10 juni 1993 om tillämpningsföreskrifter för ordningen av import av bananer till gemenskapen, med hänsyn till beslutet om hänskjutande och vad som i övrigt framkommit under förfarandet, har inte frambringat något som ger anledning att ifrågasätta förordningens giltighet.

(1) - EGT L 47, s. 1.

(2) - EGT L 142, s. 6.

(3) - EGT L 142, s. 16; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå.

(4) - Antagen av rådet och kommissionen genom beslut av den 25 februari 1991 (EGT L 229, s. 1).

(5) - Länder i Afrika, Västindien och Stilla havet som har anslutit sig till Lomékonventionen.

(6) - Undantag kan beviljas i enlighet med kommittéförfarandet i artikel 27 i grundförordningen. Detta har emellertid inte skett i det aktuella målet.

(7) - Med icke-traditionella AVS-bananer avses bananer från AVS-stater som importeras till gemenskapen utöver de traditionella kvantiteter som anges i en bilaga till grundförordningen. För Somalia har den traditionella kvantiteten fastställts till 60 000 ton.