Förslag till avgörande av generaladvokat Elmer föredraget den 14 november 1996. - Recep Tetik mot Land Berlin. - Begäran om förhandsavgörande: Bundesverwaltungsgericht - Tyskland. - Associeringsavtal EEG-Turkiet - Beslut av associeringsrådet - Fri rörlighet för arbetstagare - Förlängning av uppehållstillstånd - Frivillig uppsägning av anställningsavtal. - Mål C-171/95.



Rättsfallssamling 1997 s. I-00329



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Har en turkisk arbetstagare enligt bestämmelserna i beslut nr 1/80 av associeringsrådet EEG-Turkiet rätt till uppehållstillstånd i en medlemsstat då han frivilligt sagt upp sitt arbete och efter det att denna anställning upphört på nytt önskar söka anställning i den ifrågavarande medlemsstaten? Det är i korta ordalag den fråga som domstolen har att ta ställning till i detta mål.

Relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelser

2 Associeringsavtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet(1) syftar enligt artikel 2.1 till "att främja ett fortlöpande och väl avvägt stärkande av de ekonomiska och handelsmässiga förbindelserna mellan parterna med beaktande av nödvändigheten att säkerställa en snabb utveckling av Turkiets ekonomi och att höja sysselsättningsnivån samt förbättra levnadsvillkoren för det turkiska folket".

Enligt artikel 12 i avtalet är parterna överens om att "på grundval av artiklarna 48, 49 och 50 i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen stegvis genomföra fri rörlighet för arbetstagare".

3 Enligt artikel 36 i ett tilläggsprotokoll till associeringsavtalet av den 23 november 1970(2) skall associeringsrådet fatta beslut om de nödvändiga riktlinjerna för ett gradvis genomförande av fri rörlighet för arbetstagare mellan gemenskapens medlemsstater och Turkiet i enlighet med de i artikel 12 i associeringsavtalet angivna principerna.

4 Associeringsrådet har med stöd därav fattat beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 som trädde i kraft den 1 juli 1980.(3) Artikel 6.1 i beslutet har följande lydelse:

"1. ... har en turkisk arbetstagare som tillhör den reguljära arbetsmarknaden i en medlemsstat

- rätt att efter fyra års laglig anställning i denna medlemsstat utöva valfri avlönad verksamhet.

2. Semesterperioder och föräldraledighet samt frånvaro på grund av arbetsskada eller kortvarig sjukdom skall jämställas med perioder av laglig anställning. Perioder av ofrivillig arbetslöshet, som befunnits vara sådan av behöriga myndigheter, samt frånvaro med anledning av långvarig sjukdom skall inte inskränka de rättigheter som erhållits med anledning av den föregående anställningsperioden, utan att de därmed jämställs med perioder av laglig anställning."

I artikel 13 i beslut nr 1/80 fastställs följande:

"Gemenskapens medlemsstater och Turkiet får inte införa nya begränsningar så vitt avser villkoren för tillträde till anställning för arbetstagare och deras familjemedlemmar som har erhållit uppehålls- och arbetstillstånd inom respektive lands område i enlighet med gällande lagstiftning."

Faktiska omständigheter

5 Recep Tetik, som är född år 1958, är turkisk medborgare och har sedan hösten 1980 varit anställd som sjöman på olika havsgående tyska fartyg. Han beviljades för detta ändamål i enlighet med den tyska utlänningslagen tidsbegränsade uppehållstillstånd (senast till den 4 augusti 1988), vilka gav rätt till anställning inom sjöfarten. Uppehållstillstånden innehöll följande uttryckliga villkor: "Ger inte rätt till bosättning i land" och "uppehållstillståndet upphör att gälla då innehavarens anställning inom den tyska sjöfarten upphör". Recep Tetik mönstrade av den 20 juli 1988 och var därefter arbetslös.

6 Enligt vad Recep Tetik har uppgivit flyttade han den 1 augusti 1988 till Berlin och ansökte samma dag om permanent uppehållstillstånd i syfte att söka icke närmare angiven anställning. Han upplyste därvid att han hade för avsikt att uppehålla sig i Tyskland till omkring år 2020. Genom beslut av den 19 januari 1989 avslog utlänningsmyndigheterna i Land Berlin Recep Tetiks ansökan om uppehållstillstånd med motiveringen att Recep Tetiks syfte med att uppehålla sig i Tyskland inte längre förelåg och att något uppehållstillstånd inte kunde beviljas för anställning i någon annan bransch än sjöfarten.

Recep Tetik överklagade beslutet. Överklagandet avslogs genom beslut av den 12 oktober 1989 med motiveringen att det sedan flera år var praxis - vilken uttryckligen bekräftats genom ett tjänstemeddelande till de anställda vid utlänningsmyndigheten i mars 1989 - att inte ge utländska sjömän rätt att ta anställning i land efter det att deras anställning inom den tyska sjöfarten upphört. Denna ordning skall förhindra att utländsk arbetskraft kommer in på arbetsmarknaden genom tillfällig anställning inom sjöfarten efter det att det i september 1973 infördes ett allmänt anställningsstopp för utländsk arbetskraft.

7 Recep Tetik väckte den 27 juli 1989 talan vid Verwaltungsgericht mot Land Berlin, men genom dom av den 10 december 1991 avslogs hans yrkande. Recep Tetik överklagade domen till Oberverwaltungsgericht som i dom av den 24 mars 1992 ogillade överklagandet. Skälet härför var bland annat att Recep Tetik inte var berättigad till uppehållstillstånd enligt artikel 6.1 i associeringsrådets beslut nr 1/80.

8 Därefter överklagade ("Revision") Recep Tetik med tillstånd från Bundesverwaltungsgericht Oberverwaltungsgerichts avgörande. Han gjorde i samband därmed gällande att rätten hade feltolkat de i artikel 6.1 i beslut nr 1/80 angivna villkoren för beviljande av uppehållstillstånd.

Tolkningsfrågorna

9 Bundesverwaltungsgericht har genom beslut av den 11 april 1995 förklarat målet vilande och ställt följande tolkningsfrågor till domstolen:

"1) Skall en turkisk sjöman, som från år 1980 till år 1988 var anställd ombord på en medlemsstats fartyg, enligt artikel 6.1 i associeringsrådets beslut nr 1/80 om utvecklingen av associeringen, anses tillhöra denna medlemsstats lagliga arbetsmarknad och anses vara lagligt anställd, med hänsyn till att anställningsförhållandet omfattades av nationell rätt, att han betalade inkomstskatt i medlemsstaten och att han omfattades av dess socialförsäkring, även om hans uppehållstillstånd var begränsat till yrkesutövning inom sjöfarten och inte gav honom rätt att bosätta sig i land?

Har det någon betydelse att det inte krävs arbetstillstånd för detta slag av verksamhet enligt tysk rätt och att särskilda lagregler gäller för sjömän i arbets- och socialförsäkringsrättsligt hänseende?

2) Om den första frågan besvaras jakande:

Förlorar en turkisk sjöman sin rätt till uppehållstillstånd om han frivilligt avslutar sitt anställningsförhållande av exempelvis hälsomässiga skäl, och elva dagar därefter, efter det att hans uppehållstillstånd löpt ut, ansöker om uppehållstillstånd för en verksamhet i land och efter det att denna ansökan avslagits är arbetslös?"

10 Den första frågan avser tolkningen av begreppet "som tillhör en medlemsstats lagliga arbetsmarknad" i artikel 6.1 i associeringsrådets beslut nr 1/80. Domstolen har tidigare i dom av den 6 juni 1995 i mål C-434/93, Bozkurt,(4) haft tillfälle att ta ställning till en liknande fråga. Mot bakgrund av detta tillställde EG-domstolens kansli genom skrivelse av den 26 juni 1995 den nationella domstolen EG-domstolens dom i det målet och frågade Bundesverwaltungsgericht om denna alltjämt önskade vidhålla sina frågor. Genom beslut av den 30 augusti 1995 drog Bundesverwaltungsgericht tillbaka den första frågan.

Ställningstagande

11 Domstolen skall följaktligen endast ta ställning till den andra av de ursprungligen två tolkningsfrågorna. Denna fråga har ställts under förutsättning att den första frågan besvaras jakande. Till grund för svaret skall därför läggas att Recep Tetik under perioden 1980-1988 tillhört den lagliga arbetsmarknaden i Tyskland och således i enlighet med artikel 6.1 tredje strecksatsen i beslut nr 1/80 hade rätt att utöva valfri avlönad verksamhet. Av begäran om förhandsavgörande framgår vidare att den nationella domstolen utgår ifrån att Recep Tetik frivilligt upphört med sin anställning som sjöman och inte att detta skett av hälsoskäl eller andra orsaker.

12 Den nationella domstolen önskar således i praktiken att domstolen skall ta ställning till om en turkisk arbetare, som enligt artikel 6.1 tredje strecksatsen i beslut nr 1/80 har rätt att fritt ta anställning, har rätt till uppehållstillstånd för att söka anställning då han frivilligt sagt upp sin anställning och därför är arbetslös.

13 Recep Tetik har gjort gällande att han enligt artikel 6.1 tredje strecksatsen i beslut nr 1/80 har rätt att ta varje valfritt avlönat arbete efter att ha varit lagligt anställd i en medlemsstat under närmare åtta år. En period av arbetslöshet skulle inte kunna frånta honom denna rättighet. I likhet med gemenskapsmedborgare skulle han vidare ha rätt till uppehållstillstånd under en viss tidsperiod för att söka ny anställning.

14 Kommissionen är av den uppfattningen att det följer av artikel 6.1 tredje strecksatsen i beslut nr 1/80 att turkiska arbetstagare som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde frivilligt kan säga upp ett anställningsavtal för att påbörja en ny anställning. För att bestämmelsen skall ha ändamålsenlig verkan skall det också vara möjligt för den turkiske arbetstagaren att frivilligt säga upp ett anställningsavtal för att söka ny anställning. Detta skall särskilt gälla när det som i förevarande fall rör sig om en sjöman, som får anses ha särskilda praktiska svårigheter att finna anställning i land. Den turkiske arbetstagaren skulle således ha rätt till uppehållstillstånd under en övergångsperiod för att söka arbete.

15 Land Berlin, den brittiska, den franska och den tyska regeringen har däremot gjort gällande att beslut nr 1/80 inte syftar till att fullständigt genomföra fri rörlighet för turkiska arbetstagare och att den rätt till uppehållstillstånd som dessa arbetstagare har enligt beslut nr 1/80 endast utgör en rättighet som följer av anställningsförhållandet. En turkisk arbetstagare som således enligt artikel 6.1 tredje strecksatsen i beslut nr 1/80 har rätt att ta varje valfri avlönad anställning skulle förlora rätten till uppehållstillstånd, som är en naturlig följd av rätten att ta anställning, då något anställningsförhållande inte längre föreligger.

16 Jag vill inledningsvis påpeka att det följer av artikel 13 i beslut nr 1/80 att det efter det att beslut 1/80 trätt i kraft inte får införas nya begränsningar beträffande villkoren för den rätt att ta anställning som tillkommer arbetstagare med uppehålls- och arbetstillstånd enligt gällande lagstiftning. Den tyska regeringen har i detta sammanhang upplyst om att utlänningsmyndigheternas praxis att inte bevilja utländska sjömän uppehålls- och arbetstillstånd för anställning i land, efter det att deras anställning inom den tyska sjöfarten upphört, sträcker sig tillbaka till införandet av Ausländergesetz den 28 april 1965. Det skulle således inte vara tal om att det efter ikraftträdandet av beslut nr 1/80 införts nya begränsningar beträffande villkoren för den rätt att ta anställning som tillkommer arbetstagare med uppehålls- och arbetstillstånd.

17 De direkt tillämpliga bestämmelserna i artikel 6.1 i beslut nr 1/80(5) rör enligt lydelsen enbart turkiska arbetstagares rätt till fortsatt anställning, för så vitt de har haft laglig anställning i en medlemsstat under en närmare angiven tidsperiod. Denna rätt till fortsatt anställning skulle nödvändigtvis innebära att arbetstagaren, då dessa villkor är uppfyllda, också har rätt till uppehållstillstånd under den tid anställningen pågår.

18 Bestämmelsen reglerar däremot inte frågan om rätten till anställning och uppehållstillstånd i medlemsstaterna för turkiska medborgare som inte uppfyller de tidsmässiga förutsättningar som uppställs där. Det är således medlemsstaternas lagstiftning som avgör om, och i förekommande fall under vilka förutsättningar, turkiska medborgare har rätt att resa in och uppehålla sig på deras område och där ta anställning.

I enlighet med detta har domstolen i dom av den 20 september 1990(6) fastslagit att artikel 6.1 i beslut nr 1/80

"endast reglerar den turkiske arbetstagarens situation med avseende på anställning utan att beröra frågan om hans rätt till uppehållstillstånd.

Dessa båda aspekter på den turkiske arbetstagarens personliga situation har dock nära samband med varandra och, eftersom de omtvistade bestämmelserna ger den turkiske arbetstagare som under en viss tidsperiod haft laglig anställning i en medlemsstat rätt att ta varje valfri avlönad anställning, innebär de med nödvändighet att han åtminstone har rätt till uppehållstillstånd vid denna tidpunkt. I annat fall skulle den rätt som den turkiske arbetstagaren ges genom bestämmelserna vara fullständigt illusorisk."

Av detta följer att Recep Tetik, som i juli 1988 hade rätt att söka varje form av avlönad anställning i Tyskland oavsett om denna var till sjöss eller i land, efter att ha antagit ett erbjudande om annan anställning än sitt dåvarande arbete som sjöman hade kunnat säga upp sitt befintliga anställningsavtal och påbörja det nya arbetet och till följd därav haft rätt till uppehållstillstånd för att utöva det nya arbetet. Frågan är emellertid om Recep Tetik kunde säga upp sitt befintliga anställningsavtal, varvid han frivilligt blev arbetslös, och därefter ha rätt till uppehållstillstånd utan att ha funnit ny anställning.

19 Domstolen har tidigare vid flera tillfällen haft möjlighet att uttala sig om tolkningen av beslut nr 1/80 och har således beträffande reglerna i detta beslut om fri rörlighet för arbetstagare exempelvis i det ovannämnda målet Bozkurt allmänt fastslagit följande:

"Associeringsrådets syfte med de sociala bestämmelserna i beslut nr 1/80 var att inleda en ny etapp mot genomförandet av fri rörlighet för arbetstagare med ledning av artiklarna 48, 49 och 50 i fördraget." (Punkt 19 i domskälen).

Utgångspunkten bör därför vara att beslut nr 1/80 inte syftar till ett fullständigt genomförande av fri rörlighet för turkiska arbetstagare, som föreskrivs i artikel 48 och följande artiklar i fördraget beträffande medborgare i gemenskapens medlemsstater, utan att det har långt mer modesta syften. Avsikten med bestämmelsen i artikel 6.1 i beslut nr 1/80 är således inte att turkiska arbetstagare efter fyra års laglig anställning fullständigt skall jämställas med arbetstagare inom gemenskapen. Det kan mot bakgrund av detta inte förutsättas att turkiska arbetstagare har rätt att uppehålla sig i medlemsstaterna under en viss period för att söka anställning, bara för att en gemenskapsmedborgare har en sådan rätt.

20 Som nämnts ovan fastslog domstolen i målet Sevince vidare att rätten till uppehållstillstånd är härledd från rätten att ta anställning. En tolkning med innebörden att en rätt till uppehållstillstånd utan anställning skulle föreligga i syfte att söka anställning förefaller därför vid första anblicken stå i strid med domstolens hittillsvarande praxis beträffande rätten till uppehållstillstånd i samband med tillträde till anställning enligt artikel 6 i beslut nr 1/80, eftersom den härledda rätten till uppehållstillstånd skulle bli en självständig rättighet som i strid med intentionerna i beslut nr 1/80 inte skulle behöva vara förbunden med en anställning.

21 Vidare regleras i artikel 6.2 i beslut nr 1/80 hur frånvaro under perioden fram till dess att kravet på exempelvis fyra års anställning är uppfyllt skall behandlas. Jag anförde i mitt förslag till avgörande i målet Bozkurt, där det bland annat var fråga om huruvida en turkisk arbetstagare som har haft laglig anställning i en medlemsstat har rätt att vistas på denna medlemsstats område efter det att han drabbats av en olycka i arbetet och till följd därav blivit varaktigt oförmögen att arbeta, följande om artikel 6.2 andra strecksatsen:

"Artikel 6.2 andra meningen i associeringsrådets beslut nr 1/80 fastställer att ofrivilliga arbetslöshetsperioder och frånvaro på grund av sjukdom av längre varaktighet inte kan jämställas med perioder av lagligt arbete. Det skall således vid beräkningen av den i artikel 6.1 fastställa tidsrymden bortses från perioder av ofrivillig arbetslöshet och frånvaro av längre varaktighet på grund av sjukdom. Denna del av artikel 6.2 andra meningen är på motsvarande sätt som artikel 6.2 första meningen till för att klargöra innehållet i de tidsmässiga villkoren för att de i artikel 6.1 fastställa rättigheterna kan inträda men fogar inget till beskrivningen i artikel 6.1 av denna rätts innehåll.

Bestämmelsen i artikel 6.2 andra meningen fastslår emellertid samtidigt att perioder av ofrivillig arbetslöshet och frånvaro av längre varaktighet på grund av sjukdom inte är till skada för de rättigheter som förvärvats genom den föregående arbetsperioden. Detta innebär att den turkiske arbetstagaren inte mister de rättigheter som han har förvärvat enligt artikel 6.1 genom att exempelvis vara sjuk en längre tid. Det finns för övrigt enligt min uppfattning ingen grund att anta att uttrycket 'frånvaro av längre varaktighet på grund av sjukdomar' omfattar permanent arbetsoförmåga ...

Men oavsett vilka situationer som kan antas vara omfattade av artikel 6.2 andra meningen skall det understrykas att inte heller denna del av bestämmelsen tillfogar beskrivningen i artikel 6.1 av rättighetens innehåll något. Den rätt som den turkiske arbetstagaren således inte mister genom att bli sjuk en längre tid efter att ha haft lagligt arbete i fyra år i en medlemsstat är fortsättningsvis 'rätt att utöva valfri avlönad verksamhet' och - härigenom - en rätt till vistelse under den tid detta arbete utförs."(7)

22 Domstolen uttalade i målet Bozkurt i enlighet härmed följande:

"artikel 6 i beslut nr 1/80 [gäller] för turkiska arbetstagare i arbete eller som är tillfälligt arbetsoförmögna. Den reglerar däremot inte situationen för en turkisk arbetstagare som slutgiltigt lämnat arbetsmarknaden i en medlemsstat på grund av att han, till exempel, uppnått pensionsålder eller ... blivit totalt och permanent arbetsoförmögen.

I frånvaro av en speciell bestämmelse som tillerkänner turkiska arbetstagare rätt att vistas på en medlemsstats territorium efter att där ha utövat ett arbete, är det så att eftersom uppehållsrätten för en turkisk medborgare - så som den underförstått men nödvändigtvis garanteras av artikel 6 i beslut nr 1/80 - förutsätter utövandet av ett lagligt arbete försvinner den om han senare blir helt och fullständigt arbetsoförmögen."

23 Beträffande den situation då en turkisk arbetstagare ofrivilligt har måst lämna arbetsmarknaden i en medlemsstat har domstolen vidare uttryckligen i punkt 40 i domen i målet Bozkurt förklarat att artikel 6 inte innehåller någon regel som ger turkiska arbetstagare rätt till uppehållstillstånd i en medlemsstat "efter att där ha utövat ett arbete". Detta gäller i än högre grad i en situation som den förevarande där den turkiske arbetstagaren helt frivilligt har lämnat arbetsmarknaden i den ifrågavarande medlemsstaten. Den härledda rätten till uppehållstillstånd i en medlemsstat, som följer av artikel 6.1 tredje strecksatsen i beslut nr 1/80, kan endast antas bestå så länge den turkiske arbetstagaren rent faktiskt tillhör arbetsmarknaden i den ifrågavarande medlemsstaten. Recep Tetik upphörde vid sin frivilliga avmönstring den 20 juli 1988 och den därpå följande arbetslösheten därför att tillhöra den tyska arbetsmarknaden och därmed upphörde rätten till uppehållstillstånd i Tyskland.

24 Kommissionen har som nämnts anfört att det bör föreligga en rätt till uppehållstillstånd efter det att en tidigare anställning upphört för att det skall vara möjligt att söka ny anställning, i synnerhet då det rör sig om en sjöman, som måste anses ha särskilda praktiska svårigheter att finna anställning i land. Låt mig därtill påpeka att det inte i associeringsrådets beslut förekommer något som tyder på att det finns en sådan rättighet, oavsett om en sådan regel anses rimlig. Det gäller för alla arbetstagare att de får ta ledigt från sitt dittillsvarande arbete om det blir aktuellt med möten under arbetstid. Det var således inte nödvändigt för Recep Tetik att mönstra av för att söka ett nytt arbete. Han hade möjlighet att under sina semesterperioder söka ny anställning och i samband därmed genomföra personliga samtal, även om han - till skillnad från sina tidigare anställningar - nu önskade söka arbete i land.

25 Tolkningsfrågan bör mot bakgrund av det anförda enligt min mening besvaras så, att artikel 6.1 tredje strecksatsen i beslut nr 1/80 skall tolkas på så sätt att en turkisk arbetstagare, oavsett om han har rätt att ta anställning i en medlemsstat, inte har rätt till uppehållstillstånd i den ifrågavarande medlemsstaten för att där söka ny anställning då han frivilligt sagt upp sitt arbete och därför är arbetslös.

Förslag till avgörande

26 Jag föreslår därför att domstolen skall besvara tolkningsfrågan på följande sätt:

Artikel 6.1 tredje strecksatsen i beslut nr 1/80 av det associeringsråd som inrättades genom avtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet som den 12 september 1963 undertecknades i Ankara av Republiken Turkiet å ena sidan och av medlemsstaterna i EEG och gemenskapen å andra sidan och som har ingåtts, godkänts och bekräftats för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 skall tolkas så, att en turkisk arbetstagare, oavsett om han har rätt att ta anställning i en medlemsstat, inte har rätt till uppehållstillstånd i den ifrågavarande medlemsstaten för att där söka ny anställning då han frivilligt sagt upp sitt arbete och därför är arbetslös.

(1) - Avtal om upprättande av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, undertecknat i Ankara den 12 september 1963 och för gemenskapens räkning ingånget genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (Samling av avtal som ingåtts av Europeiska gemenskaperna, band 3, s. 541; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå).

(2) - EGT C 113, 24.12.1973.

(3) - Beslutet har inte offentliggjorts [och någon svensk version fanns inte att tillgå vid översättningen].

(4) - REG 1995, s. I-1475.

(5) - Se dom av den 20 september 1990 i mål C-192/89, Sevince (Rec. 1990, s. I-3461).

(6) - Se fotnot 5. Se även dom av den 16 december 1992 i mål C-237/91, Kus (Rec. 1992, s. I-6781), och av den 6 juni 1995 i mål C-434/93, Bozkurt (REG 1995, s. I-1475).

(7) - Se förslag till avgörande i målet Bozkurt, punkterna 30 och 31.