FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

YVES BOT

föredraget den 21 maj 2015( )

Mål C‑189/14

Bogdan Chain

mot

Atlanco Ltd

(begäran om förhandsavgörande från Eparchiako Dikastirio Lefkosias (Cypern))

”Begäran om förhandsavgörande – Social trygghet för migrerande arbetstagare – Tillämplig lagstiftning – Förordning (EG) nr 883/2004 – En arbetstagare som normalt arbetar som anställd i två eller flera medlemsstater”

1. Vilken lagstiftning på området för social trygghet ska tillämpas i en situation som den i det nationella målet där en person som är bosatt i Polen för ett bemanningsföretag i Cypern utför på varandra följande kortvariga uppdrag i två stater, när varken den andra anställningsstaten eller de olika uppdragens varaktighet har fastställts i anställningsavtalet eller kunde förutses vid tidpunkten för ansökan om utfärdande av blankett A1( )? Detta är i korthet den fråga som Eparchiako Dikastirio Lefkosias (distriktsdomstol i Nikosia, Cypern) har ställt till domstolen.

2. Begäran om förhandsavgörande har framställts i ett mål mellan arbetstagaren Bogdan Chain, som var anställd hos Atlanco Ltd (nedan kallat Atlanco), och detta företag. Tvisten gäller frågan om vilken lagstiftning som, vad gäller inbetalning av sociala avgifter, är tillämplig på Bogdan Chain i den mening som avses i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen( ) och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning nr 833/2004( ).

3. I förevarande mål har två ståndpunkter försvarats. Enligt den första ståndpunkten ska artikel 11.3 a i grundförordningen tillämpas. I denna artikel finns huvudregeln om att lagen på den plats där arbetet utförs (lex loci laboris) ska tillämpas, medan den andra ståndpunkten bygger på att artikel 13.1 b i förordningen ska tillämpas. Denna artikel innehåller specialregeln om tillämpning av lagen på den plats där företaget eller arbetsgivaren har sitt säte.

4. I detta förslag till avgörande kommer jag att förklara varför jag anser att artikel 13.1 b i grundförordningen ska tolkas så, att den reglerar en situation som den som är i fråga i det nationella målet när varken anställningsstaterna eller åtagandets varaktighet i dessa stater har fastställts i anställningsavtalet eller kunde förutses vid tidpunkten för ansökan om utfärdande av blankett A1.

I – Tillämpliga bestämmelser

A – Grundförordningen

5. I avdelning II i grundförordningen, med rubriken ”Fastställande av tillämplig lagstiftning”, återfinns artikel 11, som har rubriken ”Allmänna bestämmelser”. Denna artikel har följande lydelse:

”1. De personer som denna förordning tillämpas på skall omfattas av endast en medlemsstats lagstiftning[( )]. Denna lagstiftning skall fastställas i enlighet med denna avdelning.

…

3. Om inget annat följer av artiklarna 12–16, skall

a) en person som arbetar som anställd eller bedriver verksamhet som egenföretagare i en medlemsstat omfattas av lagstiftningen i den medlemsstaten,

…”

6. I artikel 13 i grundförordningen, med rubriken ”Verksamhet i två eller flera medlemsstater”, föreskrivs följande i punkt 1:

”En person som normalt arbetar som anställd i två eller flera medlemsstater skall omfattas av:

a) lagstiftningen i den medlemsstat där han är bosatt, om han utför en väsentlig del av sitt arbete i den medlemsstaten eller om han är anställd av flera företag eller av flera arbetsgivare som har sitt säte eller har sin verksamhet i olika medlemsstater, eller

b) lagstiftningen i den medlemsstat där det företag eller den arbetsgivare som sysselsätter honom har sitt säte eller har sin verksamhet, om han inte utför en väsentlig del av sitt arbete i den medlemsstat där han är bosatt.”

B – Tillämpningsförordningen

7. Artikel 14 i tillämpningsförordningen ger förtydliganden av bland annat artikel 13 i grundförordningen. Den har följande lydelse:

”…

5. När artikel 13.1 i grundförordningen tillämpas, ska en person som ’normalt arbetar som anställd i två eller flera medlemsstater’ särskilt avse en person som:

a) samtidigt med anställningen i en medlemsstat arbetar som anställd i en eller flera andra medlemsstater, oberoende av denna separata anställnings varaktighet eller art,

b) i två eller flera medlemsstater kontinuerligt har olika anställningar, med undantag för marginella anställningar, oberoende av hur ofta eller hur regelbundet växlingen sker.

…

8. När artikel 13.1 och 13.2 i grundförordningen tillämpas, ska uttrycket ’väsentlig del av arbetet som anställd eller av verksamheten som egenföretagare i en medlemsstat’ anses innebära en kvantitativt omfattande del av allt arbete som anställd eller av all verksamhet som egenföretagare [utförs] i den medlemsstaten, utan att det nödvändigtvis behöver röra sig om den största delen av arbetet eller verksamheten.

…

10. För att kunna fastställa tillämplig lagstiftning enligt [punkt 8] ska de berörda institutionerna beakta den situation som kan förväntas uppstå under de följande tolv kalendermånaderna.

…”

8. I artikel 16 i tillämpningsförordningen, med rubriken ”Förfarande vid tillämpningen av artikel 13 i grundförordningen”, föreskrivs följande:

”1. En person som arbetar som anställd eller utövar verksamhet i två eller flera medlemsstater ska informera den institution som utsetts av den behöriga myndigheten i personens bosättningsmedlemsstat om detta.

2. Den utsedda institutionen i bosättningsorten ska, med beaktande av artikel 13 i grundförordningen och artikel 14 i tillämpningsförordningen, utan dröjsmål fastställa vilken lagstiftning som är tillämplig på den berörda personen. Det inledande beslutet ska vara provisoriskt. Institutionen ska underrätta de utsedda institutionerna i varje medlemsstat där anställning utförs eller verksamhet utövas om det provisoriska beslutet.

3. Det provisoriska beslutet om tillämplig lagstiftning enligt punkt 2 ska bli slutgiltigt inom två månader efter det att den institutionen som har utsetts av de behöriga myndigheterna i de berörda medlemsstaterna har informerats om det i enlighet med punkt 2, om inte denna lagstiftning … redan slutgiltigt har fastställts, eller minst en av de berörda institutionerna i slutet av denna tvåmånadersperiod meddelar den institutionen som utsetts av den behöriga myndigheten i bosättningsmedlemsstaten att den ännu inte kan godkänna beslutet, eller att den har en avvikande åsikt om detta.

…

5. Den behöriga institutionen i den medlemsstat vars lagstiftning, antingen provisoriskt eller slutgiltigt, har fastställts vara tillämplig ska utan dröjsmål underrätta den berörda personen om detta.

…”

II – Bakgrund till målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

9. Det framgår av beslutet om hänskjutande att Bogdan Chain, som är polsk medborgare med hemvist i Polen, var anställd som snickare hos bemanningsföretaget Atlanco, vilket är registrerat i Cypern där det har ett kontor varifrån det betjänar sina kunder.

10. Enligt bestämmelser i de båda anställningsavtal som hade ingåtts mellan Bogdan Chain och Atlanco och som omfattade perioden från den 10 maj 2010 till den 4 mars 2011 respektive perioden från den 26 november 2011 till den 30 mars 2012 var Bogdan Chain skyldig att utföra arbeten på Atlancos kunders byggarbetsplatser i olika stater. På grund av arbetets tillfälliga karaktär föreskrevs det dock aldrig, när anställningsförhållandet inleddes, i dessa avtal i vilka stater Bogdan Chain skulle arbeta eller hur länge de på varandra följande uppdragen skulle vara.

11. Inom ramen för dessa båda anställningsavtal utförde Bogdan Chain flera på varandra följande uppdrag i olika medlemsstater och EES-stater.

12. Enligt det första anställningsavtalet, vilket undertecknades den 15 april 2010, arbetade Bogdan Chain nämligen i Frankrike (från den 10 maj 2010 till den 23 juli 2010), i Norge (från den 16 augusti 2010 till den 20 november 2010) och i Belgien (från den 2 februari 2011 till den 4 mars 2011).

13. Därefter arbetade Bogdan Chain i Rumänien (från den 26 november 2011 till den 2 januari 2012) och därefter i Norge (från den 3 januari 2012 till den 30 mars 2012) enligt det andra anställningsavtalet av den 26 november 2011( ).

14. Såväl Bogdan Chain som Atlanco är anslutna till Tmima Koinonikon Asfaliseon (avdelning inom socialförsäkringen) i Nikosia (Cypern), som försäkrad respektive arbetsgivare.

15. För de anställningsperioder som fullgjorts i enlighet med det första anställningsavtalet utfärdade den behöriga cypriotiska institutionen på området för social trygghet för Bogdan Chains räkning en blankett E101, som är den äldre versionen av blankett A1. I denna handling intygades att Bogdan Chain, vad gällde alla dessa anställningsperioder, omfattades av den cypriotiska sociala trygghetslagstiftningen.( )

16. Trots det faktum att den behöriga polska institutionen på området för social trygghet genom skrivelse av den 5 mars 2012 hade uppgett att den tillämpliga sociallagstiftningen i Bogdan Chains fall, med anledning av de anställningsperioder som fullgjorts i Rumänien och Norge i enlighet med det andra anställningsavtalet, var den cypriotiska lagstiftningen, utfärdade den behöriga cypriotiska institutionen dock inte någon blankett A1 för Bogdan Chain.( )

17. Bogdan Chain väckte då talan vid den hänskjutande domstolen och yrkade att rätten skulle förplikta Atlanco att betala sociala avgifter för honom för anställningsperioden från den 26 november 2011 till den 2 januari 2012, med stöd av artikel 11.3 a i grundförordningen, vilken föreskriver att lagstiftningen i anställningsmedlemsstaten ska tillämpas.

18. Atlanco anser däremot att den huvudregel som anges i denna bestämmelse har undantag, däribland artikel 13.1 b i grundförordningen. Enligt Atlanco var det helt riktigt att bolaget betalade sociala avgifter avseende den omtvistade perioden med tillämpning av denna bestämmelse.

19. Eparchiako Dikastirio Lefkosias har under dessa omständigheter beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

”1) Ska det förhållandet att tillämpningsområdet för artikel 13.1 b i [grundförordningen] och artikel 14.5 b i [tillämpningsförordningen] … omfattar ’en person som normalt arbetar som anställd i två eller flera medlemsstater’ tolkas så, att det även omfattar en situation där en person har ingått ett anställningsavtal med en enda arbetsgivare etablerad i en medlemsstat … i syfte att arbeta i två andra medlemsstater[( )], även om:

a) den andra medlemsstat i vilken personen ska arbeta ännu inte har bestämts och heller inte kunde förutses vid tidpunkten för ansökan om utfärdande av en blankett A1 på grund av arbetets specifika karaktär, nämligen tillfällig anställning för kortare perioder i olika medlemsstater …

eller

b) anställningsperioden i den första och/eller andra medlemsstaten ännu inte kan bestämmas eller inte kan förutses på grund av arbetets specifika karaktär, nämligen tillfällig anställning för kortare perioder i olika medlemsstater …?

2) För det fall fråga 1 ska besvaras jakande …, kan artikel 14.5 b i [tillämpningsförordningen] tolkas så, att hänvisningen till ’en person som normalt arbetar som anställd i två eller flera medlemsstater’ vid tillämpningen av artikel 13.1 b i [grundförordningen], även omfattar en situation där perioder av inaktivitet uppkommer mellan två uppdrag i olika medlemsstater, under vilka arbetstagaren fortfarande omfattas av samma anställningsavtal?

3) För det fall fråga 1 ska besvaras jakande …, innebär det förhållandet att den behöriga medlemsstaten inte utfärdar en blankett A1 hinder för tillämpning av artikel 13.1 b i [grundförordningen]?

4) Är medlemsstaten, enligt artikel 16.5 och/eller artikel 20.1 eller någon annan bestämmelse i [tillämpningsförordningen] skyldig att, på grundval av ett i bosättningsmedlemsstaten meddelat provisoriskt beslut angående tillämplig lagstiftning, på eget initiativ utfärda en blankett A1, utan att den berörda arbetsgivaren behöver inge en separat ansökan till den behöriga medlemsstaten?”

III – Min bedömning

A – Inledande synpunkter

20. Innan jag börjar min prövning är det nödvändigt med tre inledande anmärkningar.

21. För det första konstaterar jag att det endast är den första frågan som ger upphov till komplexa juridiska problem, vilka kräver en fördjupad analys. Såväl rättspraxis som de förordningar som är tillämpliga i förevarande fall gör det nämligen möjligt att besvara de övriga frågor som ställts av den hänskjutande domstolen.

22. Min prövning kommer således endast att avse den första frågan som angår fastställandet av tillämplig lag på den situation och de omständigheter som är i fråga i det nationella målet.

23. Jag ska närmare bestämt studera frågan huruvida det är artikel 11.3 a i grundförordningen, i vilken huvudregeln om lex loci laboris föreskrivs, eller artikel 13.1 b i denna förordning, i egenskap av specialregel som gör att lagen på den plats där företaget har sitt säte blir tillämplig, som reglerar denna situation.

24. Dessutom ska det noteras att det tills vidare framgår av handlingarna i målet att Bogdan Chain, under den omtvistade perioden, inte utfört något arbete som anställd i bosättningsmedlemsstaten och inte heller är knuten till flera företag med säte i olika medlemsstater. Villkoren för tillämpning av artikel 13.1 a i grundförordningen är således inte uppfyllda i detta fall.

25. För det andra noterar jag att ordalydelsen i artikel 13.1 b i grundförordningen inte har genomgått någon grundläggande förändring i jämförelse med den ursprungliga lydelsen, medan den ekonomiska och sociala kontexten för sin del har utvecklats betydligt.

26. Jag konstaterar således först och främst att artikel 13.1 b i grundförordningen har sitt ursprung i rådets förordning nr 24/64/EEG av den 10 mars 1964 om ändring av artikel 13 i förordning nr 3 och artikel 11 i förordning nr 4 (lagstiftning tillämplig på arbetstagare som är utsända och arbetstagare som normalt är verksamma i olika länder)( ).

27. Genom artikel 1 i förordning nr 24/64 ändrades nämligen artikel 13 i förordning nr 3 om social trygghet för migrerande arbetstagare( ), i vilken det föreskrevs undantag från huvudregeln lex loci laboris. Detta skedde genom att en ny punkt c i infördes i artikel 13.

28. Den nya punkt c hade följande lydelse:

”Arbetstagare och personer som kan likställas med arbetstagare, som inte anges i punkt b [resande eller flygande personal], vilka normalt arbetar i flera medlemsstater, lyder under lagstiftningen i den av dessa stater där de är bosatta.

Om de inte är bosatta i någon av de medlemsstater där de arbetar ska de omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat där arbetsgivaren eller arbetsgivarna befinner sig eller där det företag eller de företag som sysselsätter dem har sitt säte …”( )

29. De senare ändringarna av förordning nr 3 och antagandet av förordningar som ersatte denna förordning( ) syftade särskilt till att anpassa förordning nr 3 till en ny ekonomisk och social kontext och att införa de lösningar som domstolen valt i sin rättspraxis.

30. Jag påpekar i detta avseende att samordningen av systemen för social trygghet utformades vid en tidpunkt då arbetsmigrationen hade en medellång varaktighet (på minst några år).( ) Utbudet och efterfrågan på arbetskraft kontrollerades också, även i socialt hänseende, genom avtal om tillsvidareanställning och heltidsarbete.( )

31. Denna förutsättning försvann senare, bland annat till följd av den utvidgning av unionen som ägde rum år 2004( ) och genom att nya former av migration uppträdde,( ) vilket jag anser att situationen i det nationella målet är ett exempel på.

32. Emellertid motsvarar ordalydelsen i artikel 13.1 i grundförordningen i stort sett ordalydelsen i artikel 13 c i förordning nr 24/64.

33. Jag erinrar om att artikel 13.1 har följande lydelse:

”En person som normalt arbetar som anställd i två eller flera medlemsstater skall omfattas av:

a) lagstiftningen i den medlemsstat där han är bosatt, om han utför en väsentlig del av sitt arbete i den medlemsstaten eller om han är anställd av flera företag eller av flera arbetsgivare som har sitt säte eller har sin verksamhet i olika medlemsstater, eller

b) lagstiftningen i den medlemsstat där det företag eller den arbetsgivare som sysselsätter honom har sitt säte eller har sin verksamhet, om han inte utför en väsentlig del av sitt arbete i den medlemsstat där han är bosatt.”( )

34. I detta sammanhang bedömer jag att lydelsen i artikel 13.1 b i grundförordningen, vars tolkning har begärts i det nationella målet, förefaller föråldrad och riskerar att bana väg för en kontroversiell användning, eller till och med en oriktig tillämpning.( )

35. Tvärtemot den ståndpunkt som Europeiska kommissionen försvarade vid förhandlingen, anser jag att det skulle vara lämpligt att anpassa de befintliga reglerna till de nya typerna av migration eller att anta nya regler i syfte att underlätta tillämpningen av bestämmelserna angående fastställandet av tillämplig lagstiftning.( )

36. Det ska även noteras att kommissionen redan i sitt meddelande av den 6 december 2007( ) angav att det kommer att bli nödvändigt att anpassa grundförordningen och tillämpningsförordningen till de nya formerna av rörlighet för arbetstagare.

37. Kommissionen anser nämligen att dessa förordningar visserligen har visat sig vara effektiva verktyg för att se till att migrerande arbetstagare som utnyttjar rätten till fri rörlighet inom unionen inte förlorar sitt sociala skydd, men att ”[n]ya former av rörlighet (kortare perioder, olika anställningsstatus, kombinerade former av rörlighet) kan göra det svårare att tillämpa dem. En rörlig arbetstagare som ofta har korttidsavtal i olika medlemsstater kan t.ex. omfattas av flera olika sociala trygghetssystem… Det är därför viktigt att undersöka om nya verktyg behöver utvecklas för att bättre tillgodose de behov som rörliga arbetstagare och deras arbetsgivare har”( ).

38. För det tredje noterar jag att kommissionen, i sitt skriftliga yttrande, har angett att det i det här aktuella fallet är möjligt att tillämpa såväl artikel 12.1 i grundförordningen angående utsända arbetstagare( ) som artikel 13.1 b i grundförordningen.

39. Vid förhandlingen ändrade kommissionen emellertid sin uppfattning och hävdade, liksom övriga intervenienter, att artikel 12.1 i grundförordningen inte är tillämplig på en sådan situation som den i det nationella målet, eftersom villkoren för tillämpning av denna bestämmelse inte är uppfyllda.( )

40. Det följer av ordalydelsen och systematiken i artikel 12.1 i grundförordningen att bestämmelsen har till syfte att reglera situationen för arbetstagare som har fast anställning vid ett företag som är beläget i en medlemsstat och under en begränsad tid är utsända av detta företag till en annan medlemsstat, varefter de återvänder till företaget.( )

41. Artikel 12.1 i grundförordningen kan därför inte anses reglera situationen i det nationella målet där det är fråga om en anställd som erhåller på varandra följande uppdrag av ett bemanningsföretag och därmed skickas ut till olika stater, och som aldrig arbetat som anställd i den medlemsstat där detta företag är etablerat.

42. Den centrala frågan i det nationella målet är således huruvida det är artikel 11.3 a i grundförordningen eller artikel 13.1 b i denna förordning som ska tillämpas.

B – Den första frågan angående tolkningen av artikel 13.1 b i grundförordningen

43. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 13.1 b i grundförordningen och artikel 14.5 b i tillämpningsförordningen ska tolkas så, att de är tillämpliga på en situation där en arbetstagare som är bosatt i en medlemsstat – för sin arbetsgivare, som är etablerad i en annan medlemsstat – utför på varandra följande kortvariga uppdrag i två stater, när varken den andra anställningsstaten eller uppdragens varaktighet i den första och/eller den andra staten har fastställts i anställningsavtalet eller kunde förutses vid tidpunkten för ansökan om utfärdande av blankett A1.

44. Kan en arbetstagare som Bogdan Chain under dessa förhållanden betraktas som en ”person som normalt arbetar som anställd i två eller flera medlemsstater” i den mening som avses i artikel 13.1 b i grundförordningen?

45. Praktiskt taget samtliga regeringar som intervenerat har förespråkat att frågan ska besvaras nekande och har hävdat att en sådan situation inte omfattas av tillämpningsområdet för denna bestämmelse, utan av tillämpningsområdet för artikel 11.3 a i grundförordningen som innehåller huvudregeln enligt vilken den tillämpliga lagstiftningen är lex loci laboris.

46. Enligt min uppfattning kräver denna fråga tvärtom ett jakande svar.

47. Efter att ha förklarat varför jag bedömer att en arbetstagare som Chain kan betraktas som en ”person som normalt arbetar som anställd i två eller flera medlemsstater”, tänker jag visa att de speciella omständigheter i det nationella målet som består i att det vid tidpunkten för ansökan om utfärdande av blankett A1 saknades uppgifter om vilka anställningsstaterna var och om åtagandenas varaktighet i dessa stater, inte utgör hinder för en tillämpning av artikel 13.1 b i grundförordningen.

48. Först och främst konstaterar jag att det i artikel 13.1 b i grundförordningen inte finns någon definition av begreppet ”normalt arbetar som anställd i två eller flera medlemsstater”.

49. Låt mig erinra om att en person som normalt arbetar som anställd i två eller flera medlemsstater enligt denna bestämmelse omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat där det företag eller den arbetsgivare som sysselsätter honom eller henne har sitt säte eller har sin verksamhet, om den anställde inte utför en väsentlig del av sitt arbete i den medlemsstat där han eller hon är bosatt.

50. Flera förtydliganden av begreppet ”person som normalt arbetar som anställd i två eller flera medlemsstater” tillhandahålls av tillämpningsförordningen och den praktiska vägledningen om den lagstiftning som gäller för anställda i Europeiska unionen (EU), Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och Schweiz (nedan kallad vägledningen)( ).

51. Enligt artikel 14.5 i tillämpningsförordningen menas nämligen med en ”person som normalt arbetar som anställd i två eller flera medlemsstater”, i den mening som avses i artikel 13.1 i grundförordningen, i synnerhet en person som ”samtidigt med anställningen i en medlemsstat arbetar som anställd i en eller flera andra medlemsstater, oberoende av denna separata anställnings varaktighet eller art”( ) eller en person som ”i två eller flera medlemsstater kontinuerligt har olika anställningar, med undantag för marginella anställningar, oberoende av hur ofta eller hur regelbundet växlingen sker”( ).

52. Det framgår av beslutet om hänskjutande att det i de anställningsavtal som ingicks mellan parterna i det nationella målet föreskrevs en skyldighet för Bogdan Chain att utföra tillfälliga arbeten på Atlancos kunders byggarbetsplatser i olika stater. Vi vet också att Chain hade utfört arbeten som snickare under några månader i flera stater och att han under den omtvistade perioden, i enlighet med det andra anställningsavtalet, hade arbetat något mer än en månad i Rumänien innan han arbetade som anställd under nästan tre månader Norge( ).

53. Mot bakgrund av dessa uppgifter förefaller det klarlagt att de arbeten som är i fråga i det nationella målet inte har utförts samtidigt( ) utan successivt, det ena efter det andra.

54. Enligt vägledningen omfattar ”arbete som utförs omväxlande … fall där arbetet inte utförs samtidigt på flera medlemsstaters territorier utan utgörs av arbetsuppgifter som följer på varandra och utförs en i taget i olika medlemsstater”( ).

55. Enligt min åsikt är det motiverat att arbetsuppgifter som följer på varandra och utförs en i taget omfattas av tillämpningsområdet för artikel 13.1 b i grundförordningen, särskilt med tanke på att ”syftet är att alla tänkbara fall av flera arbeten med ett gränsöverskridande inslag ska omfattas och att det ska gå att skilja mellan arbete som normalt utförs på flera medlemsstaters territorier och arbete som utförs undantagsvis eller tillfälligt”( ).

56. Det följer av det föregående att i princip alla avlönade arbetsuppgifter, som i likhet med uppdragen i det nationella målet utförs en i taget och vanligtvis( ), det vill säga i allmänhet och inte undantagsvis eller tillfälligt, i en eller flera stater kan falla under artikel 13.1 b i grundförordningen, under förutsättning att det inte rör sig om marginellt arbete.( )

57. Jag anser att den lösningen stöds av analysen av syftet med de artiklar som återfinns i avdelning II i grundförordningen, vilka har rubriken ”Fastställande av tillämplig lagstiftning”, och särskilt artikel 13.1 b i förordningen.

58. Jag konstaterar härvidlag att bestämmelserna i avdelning II måste tolkas mot bakgrund av artikel 48 FEUF, vilken syftar till att underlätta den fria rörligheten för migrerande arbetstagare, såsom den definieras i artikel 45 FEUF och vilken bland annat innebär att dessa arbetstagare garanteras sociala trygghetsförmåner.( )

59. Med den målsättningen har domstolen upprepade gånger uttalat att avdelning II syftar till att man, i såväl arbetstagarnas som arbetsgivarnas och försäkringskassornas intresse, ska undvika sådan onödig kumulering och överlappning av kostnader och ansvar som blir följden av en samtidig eller alternativ tillämpning av flera staters lagstiftning( ) och som således i sig kan utgöra hinder mot den fria rörligheten för arbetstagare inom unionen.( )

60. Bestämmelserna i avdelning II i grundförordningen, inklusive artikel 13.1 b i förordningen, syftar till att säkerställa fri rörlighet för migrerande arbetstagare. Detta förutsätter särskilt att permanent socialt skydd garanteras med stöd av en enda tillämplig sociallagstiftning.( ) Komplicerad kumulering och uppdelning av inbetalningar och förmåner måste nämligen undvikas till förmån för ett enkelt och praktiskt system.( )

61. Sådana syften kan, enligt min mening, inte förverkligas med tillämpning av regeln om lex loci laboris på situationen i det nationella målet, vilket rättfärdigar en tillämpning av artikel 13.1 b i grundförordningen.

62. Enligt vad jag tidigare anfört, har unionslagstiftaren slagit fast att huvudregeln är att den tillämpliga sociallagstiftningen utgörs av lex loci laboris. Jag noterar att detta val förklaras av det faktum att arbetstagarnas rörlighet vid tiden för utformningen av förordning nr 3 oftast bestod i en enda utflyttning till en annan medlemsstat( ). Anknytningen till den stat där arbetet utfördes byggde således på presumtionen att det rörde sig om den lösning som medförde det bästa skyddet för arbetstagaren, eftersom denne kunde göra anspråk på samma rättigheter som de inhemska arbetstagarna( ).

63. Även om grundförordningen bekräftar valet av lex loci laboris som huvudregeln vad gäller tillämplig lagstiftning,( ) medger denna förordning också undantag från denna regel i specifika situationer som motiverar ett annat anknytningskriterium.( )

64. Enligt min åsikt skulle en tillämpning av den princip som kommer till uttryck i artikel 11.3 i grundförordningen i en sådan speciell situation som den som är i fråga i det nationella målet, inte minska risken för, utan tvärtom ge upphov till, administrativa komplikationer såväl för arbetstagaren som för arbetsgivaren och socialförsäkringsorganen som skulle försena handläggningen av ärenden angående dessa arbetstagare och således hindra utövandet av deras rätt till fri rörlighet.( )

65. Om lex loci laboris tillämpades på en sådan situation som en arbetstagare såsom Bogdan Chain befinner sig i skulle detta nämligen få till följd att han skulle omfattas av den rumänska lagstiftningen vad gäller det arbete på en månad som han utförde i Rumänien och att han sedan, från den ena dagen till den andra,( ) skulle omfattas av den norska lagstiftningen avseende de tre månader som han arbetade som anställd i Norge. Detta trots att dessa båda uppdrag har utförts enligt samma anställningsavtal och för samma bemanningsföretags räkning.

66. Man kan föreställas sig vilka komplikationer det skulle innebära för Bogdan Chain och även för Atlanco och de sociala trygghetsorganen, med ett byte från anslutning till en rumänsk försäkringskassa till anslutning till en norsk försäkringskassa under dessa fyra månaders arbete.

67. Vidare uppmärksammar jag att tillgången till vissa rättigheter i några medlemsstater uppkommer efter en minsta anslutningstid och att alltför frekventa byten av tillämplig lagstiftning således även skulle få negativa konsekvenser för migrerande arbetstagare.( )

68. Om anknytningskriteriet var den medlemsstat där det berörda företaget har sitt säte, i enlighet med artikel 13.1 b i grundförordningen, skulle detta företag således undvika att deras arbetstagare anslöts till det sociala trygghetssystemet i en stat till vilken de utstationerats för att utföra kortvariga arbeten och arbetstagarna skulle även, och i synnerhet, skyddas från varje risk för avbrott i sitt sociala skydd.

69. Det ska härvid tilläggas att ”syftet med … avdelning [II i grundförordningen] inte enbart är att förhindra att olika nationella lagstiftningar tillämpas samtidigt, med de komplikationer som kan följa av detta, utan också att förhindra att de personer som omfattas av tillämpningsområdet för förordningen berövas skydd på området för social trygghet i avsaknad av lagstiftning som är tillämplig på dem”.( )

70. Dessutom ska det noteras att ändamålet med artikel 13.1 i grundförordningen är att främja den fria rörligheten för tjänster till förmån för företag som utnyttjar denna fria rörlighet genom att utstationera arbetstagare till andra medlemsstater än de medlemsstater inom vars territorium de är etablerade.( ) En tillämpning av lex loci laboris skulle emellertid göra utövandet av rätten till fritt tillhandahållande av tjänster mer komplicerat för ett företag som Atlanco, vars ändamål är att för kortare, på varandra följande perioder om några månader utstationera sina anställda till andra stater än den där företaget är etablerat.

71. Enligt min uppfattning ligger det således i arbetstagarnas, företagens och de sociala trygghetsorganens gemensamma intresse att anknytningen till lagstiftningen i den medlemsstat där företaget har sitt säte anses berättigad i en sådan specifik situation som den här aktuella.

72. Föregående överväganden ger emellertid ingen ledning för bedömningen av huruvida det är möjligt att tillämpa artikel 13.1 b i grundförordningen på en sådan situation som den i det nationella målet ”när” varken de olika anställningsstaterna eller åtagandets varaktighet i dessa stater föreskrivits i anställningsavtalet eller var kända vid tidpunkten för ansökan om utfärdande av blankett A1.

73. Ordalydelsen i artikel 13.1 b i grundförordningen innehåller inte några förtydliganden i frågan huruvida dess tillämpning villkoras av att två eller flera medlemsstater konkret anges före varje arbete som en arbetstagare ska utföra samt att det anges hur länge arbetet ska pågå i dessa stater. Det preciseras inte heller i artikeln huruvida den omständigheten att, i en sådan situation som den i det nationella målet, anställningsavtalet föreskriver en skyldighet för arbetstagaren att utföra arbeten i olika stater är tillräcklig för att denna bestämmelse ska tillämpas.

74. Enligt min åsikt är det tack var förtydligandena i rättspraxis när det gäller de behöriga sociala trygghetsinstitutionernas fastställande av tillämplig lagstiftning som det kan bekräftas att det är möjligt att tillämpa artikel 13.1 b i den situation och under de förhållanden som råder i det nationella målet.

75. Enligt fast rättspraxis är nämligen den institution som utfärdar blankett A1, i enlighet med den i artikel 4.3 FEU stadfästa principen om lojalt samarbete, skyldig att göra en korrekt bedömning av de omständigheter som är relevanta när det gäller tillämpningen av bestämmelser om fastställande av tillämplig lagstiftning avseende social trygghet och följaktligen att säkerställa att uppgifterna i denna blankett är korrekta.( )

76. Eftersom en blankett A1 normalt ska utfärdas före eller i början av den period den avser, är det också då som ovannämnda bedömning av omständigheterna görs, på grundval av den förväntade arbetssituationen för den anställde. Det är därför beskrivningen av arbetets art i avtalshandlingarna är särskilt viktig för denna bedömning i praktiken.( )

77. Vidare föreskrivs det i artikel 14.10 i tillämpningsförordningen att ”[f]ör att kunna fastställa tillämplig lagstiftning på [sådant arbete som anges i artikel 13.1 och 13.2 i grundförordningen] ska de berörda institutionerna beakta den situation som kan förväntas uppstå under de följande tolv kalendermånaderna”.

78. Det framgår av det föregående att den behöriga sociala trygghetsinstitutionen ska undersöka om det, vid tidpunkten för fastställandet av tillämplig lagstiftning, kan förutses att det under de kommande 12 kalendermånaderna med en viss regelbundenhet kommer att förekomma på varandra följande perioder av arbete i flera medlemsstater. I det sammanhanget ska institutionen särskilt utgå ifrån beskrivningen av arbetet i avtalshandlingarna.( )

79. Domstolen har likaledes funnit att “[i] förekommande fall kan den berörda institutionen, vid bedömningen av omständigheterna i syfte att slå fast vilken lagstiftning om social trygghet som är tillämplig för utfärdande av [en blankett A1], förutom avtalshandlingarnas lydelse, beakta sådana faktorer som det sätt på vilket anställningsavtalen mellan berörd arbetsgivare och arbetstagare tidigare tillämpats i praktiken, de omständigheter som rådde när dessa avtal slöts, och, mer allmänt, särdragen av och formen för den verksamhet som berört företag bedriver, i den mån som sådana omständigheter kan belysa den faktiska arten av arbetet i fråga”( ).

80. Enligt majoriteten av de intervenerande regeringarna är den behöriga sociala trygghetsinstitutionen inte förmögen att göra en korrekt bedömning av de faktiska omständigheterna i en sådan situation som den här aktuella när den inte förfogar över information om anställningsstaterna och om hur länge arbetstagarens uppdrag kommer att vara i dessa stater.

81. Jag anser emellertid, trots avsaknaden av information om de platser där de planerade uppdragen skulle utföras och hur länge dessa skulle pågå, att andra uppgifter som stod till förfogande för den behöriga institutionen vid tidpunkten för fastställandet av tillämplig lagstiftning i detta fall kunde göra det möjligt att förutse arbetstagarens situation och visa att arbetstagaren normalt arbetar som anställd i två eller flera stater.

82. Såsom kommissionen helt riktigt konstaterat i sitt skriftliga yttrande, var det emellertid möjligt att dra slutsatsen av det första anställningsavtalet att Bogdan Chain utförde på varandra följande uppdrag som snickare i olika stater och detta under en period av några månader.

83. På samma sätt antydde ordalydelsen i de båda anställningsavtalen, enligt min mening, att det var sannolikt att arbetsuppgifterna skulle utföras i två eller flera stater. I beslutet om hänskjutande anges det nämligen att Bogdan Chain, enligt bestämmelserna i de anställningsavtal som ingåtts mellan honom och Atlanco, var skyldig att utföra arbeten på Atlancos kunders byggarbetsplatser i olika stater.

84. Dessutom visar, enligt min mening, själva arten av den verksamhet som bedrivs av ett bemanningsföretag som Atlancos – det vill säga att utstationera arbetstagare till de olika stater där kunderna befinner sig, för att dessa arbetstagare där ska utföra kortvariga arbeten – att det kunde förutses att Bogdan Chain skulle utföra de olika uppdragen i olika stater.

85. Vidare bedömer jag att det inte är möjligt för arbetsgivaren, med tanke på arten av den verksamhet som bedrivs av bemanningsföretag, att långt i förväg veta i vilka olika stater han kommer att placera sina anställda och hur lång tid som kommer att behövas för arbetet i dessa stater.

86. Härav följer att den behöriga sociala trygghetsinstitutionen i det nationella målet hade kunnat grunda sig på ett antal indicier som förklarar hur arbetet i fråga i realiteten organiseras och bedrivs i syfte att fastställa vilkens stats sociallagstiftning som skulle tillämpas.

87. Jag finner således att denna institution förfogade över tillräckligt med uppgifter för att slå fast att Bogdan Chains situation kunde hänföras till tillämpningsområdet för artikel 13.1 b i grundförordningen.

88. Dessutom framhåller jag, i likhet med kommissionen, att tillämpningen av det lagvalssystem som införts genom grundförordningen endast är avhängig av den objektiva situation som den berörda arbetstagaren befinner sig i.( )

89. Enligt min åsikt framgår det av handlingarna i målet att Bogdan Chain, mot bakgrund av den faktiska situation som han befann sig i, kunde betraktas som en ”person som normalt arbetar som anställd i två eller flera medlemsstater”, eftersom han enligt det andra anställningsavtalet hade fullgjort två på varandra följande kortvariga uppdrag åt Atlanco i två olika stater.

90. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att artikel 13.1 b i grundförordningen kan reglera en sådan situation som den här aktuella, när varken de olika anställningsstaterna eller åtagandets varaktighet i dessa stater anges i anställningsavtalet eller är kända vid tidpunkten för ansökan om utfärdande av blankett A1.

91. Innan jag avslutar min bedömning vill jag bemöta de farhågor som uttalats av majoriteten av de intervenerande regeringarna, enligt vilka en tillämpning av artikel 13.1 b i grundförordningen på sådana omständigheter som de här aktuella skulle riskera att ge upphov till bedrägligt beteende. Den irländska regeringen har exempelvis understrukit att, under omständigheter som de här aktuella, en arbetsgivare som inte är förmögen att tillhandahålla information om sina anställdas arbetsplats och om deras uppdrags varaktighet skulle kunna välja tillämplig lagstiftning genom att etablera sig i en stat där de sociala avgifterna är särskilt låga.

92. Även om det finns en risk för bedrägeri anser jag att det förfarande för tillämpning av artikel 13 i grundförordningen som föreskrivs i artikel 16 i tillämpningsförordningen försetts med garantier för att det ska undvikas att artikel 13 tillämpas på ett otillbörligt sätt. Detta förutsätter naturligtvis att förfarandet iakttas av samtliga berörda aktörer.

93. Vad beträffar det nämnda förfarandet föreskrivs det i korthet i artikel 16.2 i tillämpningsförordningen att institutionen i den medlemsstat där den berörde arbetstagaren är bosatt till en början provisoriskt ska fastställa vilken lagstiftning som är tillämplig. Sedan ska samma institution informera de utsedda institutionerna om detta provisoriska beslut i varje medlemsstat där personen utför arbete och där arbetsgivaren har sitt säte.( )

94. Det provisoriska beslutet om tillämplig lagstiftning blir slutgiltigt inom två månader efter det att den institution som har utsetts av de övriga medlemsstaterna informerats om det, om inte minst en av de berörda institutionerna i slutet av denna tvåmånadersperiod meddelar den institution som utsetts av bosättningsmedlemsstaten att den ännu inte kan godkänna beslutet, eller att den har en avvikande åsikt om detta.( ) I det sistnämnda fallet ska institutionerna nå samförstånd i enlighet med ett specifikt samråds- och förlikningsförfarande.( )

95. Bedömningen av de faktiska omständigheter som ligger till grund för fastställandet av tillämplig lagstiftning i ett sådant fall då det är fråga om arbete som utförs i två eller flera medlemsstater görs av minst två institutioner, vilket i princip innebär en garanti för en korrekt bedömning av de faktiska omständigheterna och, följaktligen, av vilken lagstiftning som är tillämplig. Detta gäller särskilt eftersom de institutioner och personer som omfattas av grundförordningen är skyldiga att informera varandra och samarbeta för att säkerställa en korrekt tillämpning av denna förordning.( )

96. Det framgår av handlingarna i det nationella målet att dagen före det första uppdraget som Bogdan Chain skulle utföra i Rumänien hade Atlanco inlett ett förfarande för tillämpning av artikel 13 i grundförordningen genom att ansöka om provisoriskt fastställande av tillämplig lagstiftning hos de polska myndigheterna för social trygghet.

97. Den behöriga polska institutionen hade, genom beslut av den 5 mars 2012( ) provisoriskt fastställt att den cypriotiska lagstiftningen skulle vara tillämplig. Detta beslut hade delgetts den behöriga cypriotiska institutionen.

98. Vid förhandlingen uppgav den cypriotiska regeringen att trots att den inte godtog det nämnda provisoriska beslutet, hade den behöriga cypriotiska institutionen inte underrättat den behöriga polska institutionen om att de hade olika uppfattningar i den aktuella frågan.

99. Eftersom den behöriga cypriotiska institutionen inte hade bestritt fastställandet av tillämplig lagstiftning, hade den cypriotiska lagstiftningen blivit slutgiltigt tillämplig i den situation som råder i det nationella målet. Om en ansökan om utfärdande av blankett A1 hade ingetts av de berörda personerna skulle således den cypriotiska institutionen ha varit skyldig att utfärda blanketten.( )

100. Det framgår även av rättspraxis att det ankommer på den institution som redan har utfärdat en blankett A1 att ompröva huruvida det var berättigat att utfärda den och att, i förekommande fall, återkalla densamma när den behöriga institutionen i en medlemsstat där den anställde arbetar uttrycker tvivel i fråga om huruvida de omständigheter som ligger till grund för blanketten är riktiga och/eller huruvida kraven i avdelning II i grundförordningen har iakttagits.( )

101. Härav följer att granskningsförfarandena gör det möjligt att undvika att artikel 13.1 b i grundförordningen tillämpas på ett otillbörligt sätt.

102. Mot bakgrund av det ovan anförda är jag av den åsikten att artikel 13.1 b i grundförordningen och artikel 14.5 i tillämpningsförordningen ska tolkas så, att de är tillämpliga på en sådan situation som den i det nationella målet, där en arbetstagare som är bosatt i en medlemsstat – för en arbetsgivare som är etablerad i en annan medlemsstat och inom ramen för ett och samma anställningsavtal – utför på varandra följande kortvariga uppdrag i två andra stater, när varken den andra anställningsstaten eller åtagandets varaktighet i den första och/eller den andra staten har fastställts i anställningsavtalet eller kan förutses vid tidpunkten för ansökan om utfärdande av blankett A1.

IV – Förslag till avgörande

103. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ger följande svar till Eparchiako Dikastirio Lefkosias:

Artikel 13.1 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 1244/2010 av den 9 december 2010, och artikel 14.5 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004, i dess lydelse enligt förordning nr 1244/2010, ska tolkas så, att de är tillämpliga på en sådan situation som den som är i fråga i det nationella målet, där en arbetstagare som är bosatt i en medlemsstat – för en arbetsgivare som är etablerad i en annan medlemsstat och inom ramen för ett och samma anställningsavtal – utför på varandra följande kortvariga uppdrag i två andra stater, när varken den andra anställningsstaten eller åtagandets varaktighet i den första och/eller den andra staten har fastställts i anställningsavtalet eller kan förutses vid tidpunkten för ansökan om utfärdande av blankett A1.