Förslag till avgörande av generaladvokat Stix-Hackl föredraget den 20mars2003. - Konungariket Spanien mot Europeiska kommissionen. - EUGFJ - Avslut av räkenskaper - Tilläggsbetalningar som beviljades producenter av nötkreatur år 1996 - Frist för delgivning av resultaten av undersökningarna. - Mål C-331/01.



Rättsfallssamling 2003 s. I-08963



Generaladvokatens förslag till avgörande

I - Inledning

1. Konungariket Spanien har yrkat att kommissionens beslut 2001/557/EG av den 11 juli 2001 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) skall ogiltigförklaras, såvitt beslutet för utgifter som verkställts av Spanien år 1996 på grundval av förordning (EG) nr 1357/96 föreskriver en finansiell korrigering på 185 046 088 ESP.

II - Tillämpliga bestämmelser

A - De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

2. Finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken regleras i rådets förordning (EEG) nr 729/70 (nedan kallad förordning nr 729/70). Enligt artiklarna 1.2 b och 3.1 i denna förordning skall garantisektionen vid EUGFJ finansiera intervention i syfte att stabilisera jordbruksmarknaderna, vilket skall göras i enlighet med gemenskapsbestämmelser inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna. Även kompensationsbetalningarna, som i förevarande fall betalas ut på grundval av förordning nr 1357/96, räknas till dessa interventioner.

3. Enligt artikel 5.2 c första stycket i förordning nr 729/70 beslutar kommissionen "om utgifter som inte skall omfattas av gemenskapens finansiering ... när den finner att utgifterna inte har betalats i överensstämmelse med gemenskapsreglerna".

4. Enligt artikel 5.2 c femte stycket första meningen i förordning nr 729/70 får en vägran att finansiera "inte inbegripa utgifter som betalats före de tjugofyra månader som föregick kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av undersökningarna".

5. Medel enligt förordning nr 1357/96 kunde enligt vad som föreskrivs i artikel 7.2 jämfört med artikel 11 i förordningen endast betalas ut en gång, nämligen under tiden den 13 juli-den 15 oktober 1996. Förordning nr 1357/96 föreskrev två sätt för utbetalning av medlen.

6. De kunde för det första betalas ut som tilläggsbetalningar av bidrag för handjur av nötkreatur och am- och dikor (nedan kallade tilläggsbetalningar) enligt den vid aktuell tidpunkt gällande förordningen (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (nedan kallad förordning nr 805/68).

I detta avseende föreskrivs följande i förordning nr 1357/96:

Andra skälet

"... För att möjliggöra snabb utbetalning och för att uppnå önskad ekonomisk effekt bör dessa resurser i allmänhet göras tillgängliga i form av utbetalningar ... för djur som är bidragsberättigande för kalenderåret 1995 ... Producenterna bör dock endast ha rätt till dessa tilläggsbetalningar om antalet djur, för vilka de har rätt till ett bidrag för kalenderåret 1996, inte minskar jämfört med kalenderåret 1995."

Artikel 1.3

"I vilken utsträckning en producent är berättigad till var och en av de tilläggsbetalningar som avses i punkterna 1 och 2 och som erhållits för kalenderåret 1995 beror på det antal djur som denne visar sig vara bidragsberättigad till under kalenderåret 1996."

Artikel 2.1 och 2.2

"1. Om antalet bidragsberättigande djur för kalenderåret 1996 är mindre än det antal som en producent har erhållit tilläggsbetalning för enligt artikel 1 skall den del av tilläggsbetalningarna som producenten inte var berättigad till avräknas mot rätten till bidrag enligt förordning (EEG) nr 805/68 för kalenderåret 1996.

2. Om en producent inte ansöker om bidrag enligt förordning (EEG) nr 805/68 för kalenderåret 1996 eller om de bidrag som producenten har rätt till är otillräckliga för att göra den avräkning som avses i punkt 1, skall han återbetala de tilläggsbetalningar som han erhållit enligt artikel 1 och som han inte var berättigad till."

7. Medlemsstaterna kunde för det andra även betala ut medlen på andra sätt.

Om detta föreskrivs i förordning nr 1357/96 följande:

Femte skälet

"Om produktionsstrukturen i en medlemsstat medför att ett annat betalningssystem än den nämnda ökningen av bidrag är lämpligare eller om kravet att alla utbetalningar skall ha fullgjorts före den 15 oktober gör det nödvändigt, bör medlemsstaten bemyndigas, utan hinder av vad som sägs ovan, att fördela det totala stöd som annars skulle ha utbetalats genom ökningar av bidrag samt det belopp som föreskrivs i bilagan till producenter av nötkreatur på grundval av objektiva kriterier."

Artikel 5

"Utan hinder av vad som sägs i artiklarna 1, 2, 3 och 4 får medlemsstaterna bevilja det totala stödbelopp som följer av tillämpningen av artiklarna 1.1, 1.2 och 4 a till producenter av nötkreatur enligt objektiva kriterier, under förutsättning att kompensationen inte blir högre än inkomstbortfallet för dessa producenter och att någon snedvridning av konkurrensen inte förekommer."

8. Med stöd av artikel 10 i förordning nr 1357/96 har kommissionen antagit förordning (EG) nr 1504/96 av den 29 juli 1996 (nedan kallad tillämpningsföreskrifterna) vari bland annat föreskrivs följande:

Första skälet

"För att säkerställa öppenhet mellan medlemsstaterna samt uppföljning och god förvaltning av de tilläggsbetalningar som förordning (EG) nr 1357/96 föreskriver, bör medlemsstaterna underrätta kommissionen om hur tilläggsbidragen beviljas ..."

Artikel 1

"Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen enligt följande om de tilläggsstöd som avses i förordning (EG) nr 1357/96:

a) Vid tillämpning av artiklarna 1 och 4 i förordningen skall rapportering ske

- senast den 15 november 1996 och den 31 juli 1997 av hur många tilläggsbidrag som utbetalats enligt artikel 1 och dessa bidrag skall vara uppdelade på systemen som avses i artikel 4b och 4d i förordning (EEG) nr 805/68, ...

b) Vid tillämpning av artikel 5 och i förekommande fall artikel 4 b i förordningen skall rapportering ske

- snarast möjligt av hur bidragen och stöden som avses i dessa artiklar beviljas och därvid skall uppgifter om slag eller kategori av djur, förväntat antal bidrag, beräkningsmetoder för dessa och slutgiltiga utbetalningsdatum särskilt ingå, och

- senast den 15 november 1996 och den 31 juli 1997 av utbetalat stöd enligt artikel 5 och artikel 4 b, liksom antal mottagare och antal berörda djur."

B - De nationella bestämmelserna

9. I ministerdekret från Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (jordbruks-, fiske- och livsmedelsministeriet) av den 19 september 1996 (nedan kallat ministerdekretet) regleras förfarandet med tilläggsbetalningar för producenter av handjur av nötkreatur och am- och dikor.

10. Det anges uttryckligen i artikel 1 i ministerdekretet att detta fattats med stöd av artikel 5 i förordning nr 1357/96. Enligt artikel 2 i ministerdekretet får nämnda producenter och djurhållare tilläggsbetalningar för det antal djur som år 1995 var bidragsberättigande enligt förordning nr 805/68.

III - Faktiska omständigheter och parternas yrkanden

11. Samtliga utbetalningar av medel enligt förordning nr 1357/96 genomfördes av de spanska myndigheterna före den 15 oktober 1996. Genom telefax av den 8 juni 1998 underrättade de spanska myndigheterna kommissionen om i vilken omfattning medel hade betalats ut. Under tiden den 21-25 september 1998 genomförde kommissionen allmänna kontroller med avseende på utbetalningar av djurbidrag i Spanien.

12. I ett fax av den 8 juni 1998 angav de spanska myndigheterna artikel 1 i tillämpningsföreskrifterna respektive artiklarna 1 och 4 a eller 4 b i förordning nr 1357/96 som "rättslig grund" för de olika utbetalningarna, vilka dessutom kallades för tilläggsbetalningar. Utbetalat belopp angavs - under rubriken utgifter enligt artikel 1 i förordning nr 1357/96 - till 27 ecu för am- och dikor respektive 23 ecu för handjur av nötkreatur. Utgifterna angavs dessutom i den årliga avräkningen från budgeten för tillämpningen av artikel 1 i förordning nr 1357/96 (B01-2133.001 och 002) - till skillnad från budgeten för tillämpningen av artikel 5 i förordning nr 1357/96 (B01-2133.004).

13. Av de i Spanien under tiden den 21-25 september 1998 genomförda kontrollerna framkom att de spanska myndigheterna gjort tilläggsbetalningar motsvarande antalet berättigande djur år 1995. Eventuellt minskat djurbestånd under år 1996 hade inte beaktats. De spanska myndigheterna svarade inte på kommissionens begäran att de skulle lämna uppgift om de överskjutande betalningar som därigenom eventuellt uppstått.

14. I skrivelse av den 29 mars 1999, som inkom den 12 april 1999 till Konungariket Spaniens ständiga representation i Europeiska unionen, överlämnade kommissionen meddelandet om resultatet av kontrollerna.

15. Den 11 juli 2001 antog kommissionen beslut 2001/557/EG, som beträffande Spanien - med motiveringen "ej föreskrivet system" - föreskrev en finansiell korrigering för budgetåret 1997 om 2 procent av i budgeten B01-2133.001 och 002 redovisade utgifter (185 046 088 ESP) enligt förordning nr 1357/96. Den finansiella korrigeringen är föremål för denna ogiltighetstalan som Konungariket Spanien väckte genom en skrivelse av den 3 september 2001 som inkom till domstolens kansli den 6 september 2001.

16. Konungariket Spanien har yrkat att domstolen skall

- ogiltigförklara kommissionens beslut av den 11 juli 2001 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) såvitt gäller de finansiella korrigeringar som vidtagits mot Konungariket Spanien och som är i fråga i denna skrivelse,

- förplikta den svarande institutionen att ersätta rättegångskostnaderna.

Kommissionen har yrkat att domstolen skall

- ogilla talan,

- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.

IV - Grunder

17. Konungariket Spanien har anfört två grunder till stöd för sin talan.

Som första grund har gjorts gällande att Spanien har gjort tilläggsbetalningar under iakttagande av det i förordning nr 1357/96 föreskrivna betalningssystemet, varför undantagandet från finansiering saknar rättsligt stöd.

Som andra grund har gjorts gällande att undantagandet från finansieringen i fråga under alla förhållanden har skett först efter att den i artikel 5.2 c femte stycket i förordning nr 729/70 föreskrivna preklusionsfristen om 24 månader löpt ut.

V - Rättslig bedömning

A - Första grunden: Iakttagande av det i förordning nr 1357/96 föreskrivna betalningssystemet för beviljande av medel

1. Parternas argument

18. Den spanska regeringen menar att tilläggsbetalningarna har gjorts på föreskrivet sätt. Spanien beslutade att tillämpa ett betalningssystem enligt artikel 5 i förordning nr 1357/96 (nedan kallat särskilt betalningssystem). Ett sådant särskilt betalningssystem behöver inte innehålla några sådana återkravsmöjligheter som föreskrivs i artikel 2 i förordning nr 1357/96. Sådana är endast nödvändiga vid tillämpningen av det allmänna betalningssystemet enligt artiklarna 1-4 i förordning nr 1357/96 (nedan kallat allmänt betalningssystem).

19. Av femte skälet i förordning nr 1357/96 framgår det att medlemsstaterna kunde tillämpa ett särskilt betalningssystem om kravet att alla utbetalningar i enlighet med artikel 7 i förordning nr 1357/96 skulle ha fullgjorts före den 15 oktober 1996 gjorde det nödvändigt. Detta var fallet i Spanien.

20. Den spanska regeringen har med hänvisning till femte skälet i förordning nr 1357/96 invänt mot kommissionens uppfattning såvitt denna är att medlemsstaterna endast kunde välja ett särskilt betalningssystem om betalningarna - till skillnad från i Spanien - inte hade utgjort tilläggsbidrag enligt förordning nr 805/68. Av formuleringen (eller) framgår att medlemsstaterna kunde välja ett särskilt betalningssystem antingen på grund av att ett annat betalningssystem än ökningen av bidrag är lämpligare eller om kravet att alla utbetalningar skulle ha fullgjorts före den 15 oktober 1996 gjorde det nödvändigt. I Spanien har det sistnämnda skälet varit avgörande.

21. När det gäller utformningen av ett särskilt betalningssystem krävs det enligt artikel 5 i förordning nr 1357/96 särskilt att tilläggsbidragen beviljas enligt "objektiva kriterier" och att kompensationen inte blir högre än producentens inkomstbortfall.

22. Det i ministerdekretet föreskrivna betalningssystemet bygger på objektiva kriterier eftersom betalningarna genomgående sker på grundval av relevant djurbestånd år 1995.

23. Inte heller är kompensationen för de enskilda producenterna och djurhållarna större än skadan: På grundval av det i ministerdekretet föreskrivna betalningssystemet skulle visserligen producenter eller djurhållare, vars relevanta djurbestånd år 1996 var mindre än år 1995, kunna få tilläggsbetalningar för fler djur än som fanns i deras bestånd. Tilläggsbetalningarna motsvarar emellertid endast 2,9 procent av marknadspriset, vilket i Spanien föll mer än 32 procent under tiden februari 1995 till juni 1996. Mot bakgrund av att det genomsnittliga beståndet av relevanta djur i Spanien vid tiden för tilläggsbetalningarna var 15 djur, och förlusten per djur var flera gånger högre än tilläggsbetalningen, har kompensationen för varje enskild berörd inte varit större än förlusten.

24. När det gäller invändningen att de spanska myndigheterna själva borde ha anmält tillämpningen av ett allmänt betalningssystem till kommissionen, har den spanska regeringen anfört att dessa uppgifter mot bakgrund av de krav som uppställs i förordning nr 1504/96 endast var ofullständiga. Med beaktande av artiklarna 1 och 4 a i förordning nr 1357/96 skulle det nämligen endast ha klargjorts att de verkställda betalningarna enligt det spanska betalningssystemet till form och belopp motsvarade tilläggsbetalningar enligt artiklarna 1 och 4 i förordning nr 1357/96.

25. Kommissionen anser att Konungariket Spanien inte har verkställt utbetalningarna av medel enligt förordning nr 1357/96 på föreskrivet sätt.

26. Utbetalningarna av medel enligt ministerdekretet har skett i form av tilläggsbidrag enligt förordning nr 805/68 till just de belopp som föreskrivs i artikel 1 i förordning nr 1357/96. Därmed har Konungariket Spanien tillkännagett att det har varit tilläggsbetalningar enligt det allmänna betalningssystemet. Detta borde även de spanska myndigheterna ha angett i sitt meddelande till kommissionen enligt artikel 1 i förordning nr 1504/96.

27. En medlemsstat får emellertid inte använda sig av det allmänna betalningssystemet utan att ha beaktat beräkningsmetoden som föreskrivs i artikel 1.3 och återkravbestämmelserna i artikel 2 i förordning nr 1357/96.

28. Även om det betalningssystem som föreskrivs i ministerdekretet skulle ha varit ett särskilt betalningssystem enligt artikel 5 i förordning nr 1357/96, har det under alla förhållanden inte uppfyllt de i förordningen föreskrivna villkoren för ett sådant. Förutsättningarna för tillämpningen av ett sådant system är inte uppfyllda och det i ministerdekretet föreskrivna betalningssystemet uppfyller inte heller till sitt innehåll kraven på ett särskilt betalningssystem.

29. När det gäller förutsättningarna har kommissionen anfört att det enligt förordning nr 1357/96 inte står medlemsstaterna fritt att välja huruvida medlen skall betalas ut i enlighet med ett allmänt eller ett särskilt betalningssystem.

30. Enligt artikel 5 i förordning nr 1357/96 får ett särskilt betalningssystem visserligen i princip tillämpas även för att säkerställa att betalningarna sker före den 15 oktober 1996. Den spanska regeringen har emellertid endast hänvisat till att det är nödvändigt utan att kunna visa detta. Nödvändiga uppgifter om relevant djurbestånd år 1995 förelåg redan före det att förordning nr 1357/96 trädde i kraft, och återkrav på grund av ett år 1996 i förhållande till 1995 minskat djurbestånd hade vid aktuell tidpunkt inte kunnat försena tilläggsbetalningarna, eftersom återkraven ändå hade kunnat fullföljas först när motsvarande uppgifter förelegat, det vill säga år 1997.

31. Även om det hade varit möjligt för Konungariket Spanien att välja ett särskilt betalningssystem, uppfyller under alla förhållanden det i ministerdekretet föreskrivna betalningssystemet inte till sitt innehåll de i förordning nr 1357/96 uppställda kriterierna.

32. Det framgår nämligen av det femte skälet i nämnda förordning att ett särskilt betalningssystem under alla förhållanden måste föreskriva en annan betalningsform än det allmänna. Det får exempelvis inte föreskriva några utbetalningar i form av tilläggsbidrag enligt förordning nr 805/68. Ett särskilt betalningssystem kan vidare endast avstå från bestämmelser om återkrav om detta inte på något sätt anknyter till beståndet av bidragsberättigande djur år 1995 enligt förordning nr 805/68. Ett sådant betalningssystem har möjligen tillämpats av Förbundsrepubliken Tyskland.

33. I artikel 5 i förordning nr 1357/96 anges för övrigt ett krav på "objektiva kriterier" och att det inte får ske några betalningar som är högre än det inkomstbortfall som uppstått. Därför måste även ett särskilt betalningssystem säkerställa att det inte äger rum några betalningar till djurhållare eller producenter vars bestånd av relevanta djur var mindre år 1996 än år 1995.

2. Bedömning

34. Utbetalningen av medel enligt förordning nr 1357/96 kunde, vilket även framgår av förordningen, ske enligt något av två skilda betalningssystem. Kommissionen har i det överklagade beslutet utgått ifrån att Konungariket Spanien inte har tillämpat något av dessa båda betalningssystem på föreskrivet sätt.

35. Jag skall först ta ställning till huruvida det i ministerdekretet föreskrivna betalningssystemet uppfyller de krav som ställs på det allmänna betalningssystemet. Om så inte är fallet skall jag pröva huruvida Konungariket Spanien uppfyller förutsättningarna för tillämpningen av ett särskilt betalningssystem. Det är endast vid sådant förhållande som det är aktuellt att ge sig in i parternas diskussion om de krav som ställs på innehållet i ett särskilt betalningssystem.

a) Tillämpningen av det allmänna betalningssystemet

36. Parterna är oense om huruvida de spanska myndigheterna i och med faxet av den 8 juni 1996 har gjort gällande att det allmänna betalningssystemet skall tillämpas. Jag behöver emellertid inte närmare gå in på detta, eftersom parterna under alla förhållanden är ense om att det i ministerdekretet föreskrivna betalningssystemet inte uppfyller de krav som ställs på det allmänna betalningssystemet enligt förordning nr 1357/96.

37. I ministerdekretet stadgas visserligen om betalningar i form av tilläggsbidrag enligt förordning nr 805/68. Det hänvisar även till beståndet av relevanta djur år 1995. Betalningarna är emellertid inte av provisorisk art, eftersom ministerdekretet inte innehåller några bestämmelser om återkrav av i förekommande fall överskjutande betalningar när det fastställs att djurbeståndet år 1996 minskat i förhållande till år 1995. Därmed är de i artiklarna 1.3 och 2 i förordning nr 1357/96 uppställda kraven inte uppfyllda.

b) Tillämpningen av ett särskilt betalningssystem

38. Det i ministerdekretet föreskrivna betalningssystemet kan därför möjligen utgöra ett särskilt betalningssystem i den mening som avses i artikel 5 i förordning nr 1357/96.

39. Parterna har endast skilda uppfattningar i fråga om under vilka förutsättningar och med vilket innehåll som medlemsstaterna kunde föreskriva ett särskilt betalningssystem för utbetalningen av medel enligt förordning nr 1357/96.

40. Det är endast om förutsättningarna för ett särskilt betalningssystem är uppfyllda som det blir aktuellt att pröva huruvida det i ministerdekretet föreskrivna betalningssystemet till sitt innehåll uppfyller de krav som ställs på ett särskilt betalningssystem enligt artikel 5 i förordningen. Förutsättningarna skall därför prövas först.

41. I artikel 5 i förordning nr 1357/96 anges inte något om de förutsättningar under vilka medlemsstaterna kan tillämpa ett särskilt betalningssystem.

42. Närmare uppgifter om detta finns endast i femte skälet: Medlemsstaterna kan tillämpa ett särskilt betalningssystem om "produktionsstrukturen ... medför att ett annat betalningssystem än den nämnda ökningen av bidrag är lämpligare eller om kravet att alla utbetalningar skall ha fullgjorts före den 15 oktober gör det nödvändigt".

43. Det i ministerdekretet föreskrivna särskilda betalningssystemet innehåller ett betalningssystem i form av en ökning av bidrag enligt förordning nr 805/68, varför den förstnämnda förutsättningen under alla förhållanden inte kommer i fråga. Parterna är oense om huruvida femte skälet skall förstås så att ett särskilt betalningssystem kan tillämpas av endast det skälet att utbetalningarna enligt förordning nr 1357/96 skulle ha fullgjorts på relativt kort tid, nämligen under tiden den 15 juli till den 15 oktober 1996.

44. Ordalydelsen i femte skälet innehåller i tio av elva språkversioner ordsammansättningen "och/eller", endast i den svenska språkversionen används ordet "eller" ensamt. Ordsammansättningen "och/eller" täcker emellertid såväl de fall där medlemsstaterna uppfyller båda förutsättningarna (särskild produktionsstruktur kräver annat betalningssätt/nödvändigt för att iaktta betalningsfristen), som de fall där endast den ena av de båda förutsättningarna är uppfylld. Denna tolkning står inte heller i strid med den svenska lydelsen av skälet. Tolkningen är därmed enhetlig för samtliga språkversioner.

45. Om behovet att tillämpa ett särskilt betalningssystem för att kunna uppfylla kravet att fullfölja samtliga betalningar före den 15 oktober således var en tillräcklig förutsättning för möjligheten att kunna välja ett särskilt betalningssystem, uppkommer frågan huruvida denna förutsättning verkligen förelåg för Spaniens del.

46. Först skall konstateras att femte skälet inte kan tolkas så att det i artikel 7.2 i förordning nr 1357/96 uppställda kravet (att betalningarna fullföljs före den 15 oktober 1996) redan i sig innebär att undantagsbestämmelsen i artikel 5 i förordning nr 1357/96 kan åberopas. Samtliga medlemsstater var nämligen bundna av denna frist. Det skulle inte vara meningsfullt att som förutsättning för tillämpningen av en undantagsbestämmelse (tillämpningen av ett särskilt betalningssystem) föreskriva att en för samtliga medlemsstater gällande frist skall iakttas. Femte skälet talar snarare för att tillämpningen av ett särskilt betalningssystem (på grund av kravet att utbetala medlen inom fristen) måste vara nödvändig. Detta kan endast tolkas så att det i ifrågavarande medlemsstat måste ha förelegat ett särskilt problem, vilket i avsaknad av tillämpning av ett särskilt betalningssystem hade försvårat eller omöjliggjort utbetalningen av medlen inom fristen.

47. Enligt domstolens fasta rättspraxis ankommer det "således på kommissionen att styrka att gemenskapsreglerna har åsidosatts, men det åligger medlemsstaten att i förekommande fall visa att kommissionen har begått ett misstag när det gäller att dra de finansiella konsekvenserna därav".

48. I detta fall har kommissionen gjort den omtvistade korrigeringen med motiveringen "ej föreskrivet system". Konungariket Spanien skulle således ha åberopat och i förekommande fall bevisat att det var motiverat att tillämpa ett särskilt betalningssystem. I detta fall skulle den spanska regeringen således ha behövt visa varför det var nödvändigt att tillämpa ett särskilt betalningssystem i Spanien, för att garantera att medlen betalades inom den i förordning nr 1357/96 föreskrivna fristen. Den spanska regeringen har istället endast åberopat att det på grund av fristen var kort om tid för att fullgöra betalningarna och att det därför var nödvändigt. Den har däremot inte angett varför betalningarna i Spanien inte hade kunnat göras inom fristen om det allmänna betalningssystemet hade tillämpats.

49. Jag utgår därför ifrån att Konungariket Spanien inte har uppfyllt någon av förutsättningarna för tillämpningen av ett särskilt betalningssystem enligt artikel 5 i förordning nr 1357/96. Jag behöver därför inte gå in på huruvida det i ministerdekretet föreskrivna betalningssystemet till sitt innehåll motsvarar de i förordningen föreskrivna villkoren.

50. Kommissionen har därför med rätta motiverat korrigeringen med att Konungariket Spanien vid tillämpningen av förordning nr 1357/96 inte har tillämpat något utbetalningssystem på föreskrivet sätt. Talan kan därför inte vinna bifall på den första grunden.

B - Den andra grunden: Preklusionsfristen för utgifter som verkställts mer än 24 månader före meddelandet om resultaten av kontrollerna har inte iakttagits

1. Parternas argument

51. Den spanska regeringen har anfört att den av kommissionen fastställda korrigeringen står i strid med artikel 7.4 femte stycket a i förordning nr 1258/1999. Korrigeringen omfattar nämligen utgifter som de spanska myndigheterna har verkställt mer än 24 månader före kommissionens meddelande om resultatet av kontrollerna.

52. Resultatet av kontrollerna meddelades först den 12 april 1999, varför i princip endast utgifter som verkställts efter den 12 april 1997 skulle kunna undantas från gemenskapens finansiering. Tilläggsbetalningar har emellertid enligt artikel 7.2 i förordning nr 1357/96 endast betalats ut fram till den 15 oktober 1996.

53. När det gäller kommissionens ståndpunkt att korrigeringen beror på att de spanska myndigheterna, som enligt kommissionens uppfattning betalade ut för mycket tilläggsbetalningar år 1996, inte återkrävde det överskjutande beloppet under budgetåret 1997, har den spanska regeringen anfört att korrigeringen uttryckligen avser utgifter i budgeten för B01-2133 budgetåret 1996 och inte avsaknaden av återkrav budgetåret 1997. Budgetåret 1997 fanns denna budget överhuvudtaget inte längre.

54. Kommissionen menar att den har iakttagit preklusionsfristen. Den aktuella överträdelsen av förordning nr 1357/96 ägde rum mindre än 24 månader före meddelandet om resultatet av kontrollerna. Korrigeringen avser nämligen inte tilläggsbetalningar till för stort belopp som gjordes före den 15 oktober 1996. Korrigeringen har istället skett på grund av att de spanska myndigheterna har underlåtit att efter fastställandet av de faktiska bestånden av relevanta djur år 1996 återkräva de tilläggsbetalningar som gjorts till för stort belopp (vilket stod klart senast i juni 1997).

2. Bedömning

55. Den spanska regeringen har till stöd för sin uppfattning att kommissionen inte har iakttagit preklusionsfristen för korrigeringar åberopat förordning nr 1258/1999. Härvidlag kan först konstateras att enligt artikel 20 i denna förordning gäller den endast för utgifter som har verkställts från den 1 januari 2000. Den av den spanska regeringen åberopade bestämmelsen om preklusionsfristen (artikel 4.4 femte stycket a i förordning nr 1258/1999) motsvarar emellertid ordagrant artikel 5.2 c femte stycket första meningen i den vid aktuell tidpunkt tillämpliga förordning nr 729/70. Vid prövningen av den andra grunden skall därför den sistnämnda bestämmelsen tillämpas.

56. I artikel 5.2 c femte stycket första meningen i förordning nr 729/70 föreskrivs att finansiering av utgifter som har verkställts mer än 24 månader före kommissionens skriftliga meddelande om resultatet av kontrollerna (här den 12 april 1999) inte får vägras. Finansiering av Konungariket Spaniens utgifter, som verkställts före den 12 april 1997, skulle därmed inte kunna vägras; i detta fall innebär det i princip samtliga i Spanien enligt förordning nr 1357/96 beviljade medel.

a) "Utgifter" i den mening som avses i artikel 5.2 c femte stycket första meningen i förordning nr 729/70

57. Parterna är oense om vad som skall avses med "utgifter" avseende preklusionsfristen, tilläggsbetalningarna eller - vilket kommissionen menar - underlåtenheten att göra erforderliga återkrav av samtliga medel som i enskilda fall betalats ut trots att det relevanta djurbeståndet hade minskat från år 1995 till år 1996. I det första fallet hade alla utgifter verkställts före preklusionsfristens utgång, i det andra skulle de ännu kunna omfattas av fristen.

58. Jag anser att kommissionens uppfattning inte kan vinna något stöd på denna punkt.

59. Såsom också framgår av sjätte skälet till förordning nr 1287/95 - genom denna förordning tillkom artikel 5.2 c femte stycket första meningen i förordning nr 729/70 - skall preklusionsfristen "fastställa den längsta tid som de slutsatser som dras av [kommissionens] granskning[en] av överensstämmelse kan avse".

60. Den med denna bestämmelse eftersträvade rättssäkerheten för medlemsstaterna skulle emellertid äventyras om det inte klart framgick vilka "utgifter" som faller inom preklusionsfristen i artikel 5.2 c femte stycket första meningen i förordning nr 729/70. Detta skulle bli fallet om man följer kommissionens uppfattning, eftersom det inte är tillräckligt preciserat när återkravet skulle ha ägt rum.

61. Med "utgifter" i den mening som avses i artikel 5.2 c femte stycket första meningen i förordning nr 729/70 kan därmed endast förstås de faktiska utbetalningarna av gemenskapsrättsligt jordbruksstöd.

b) Beräkningen av den för preklusionsfristen enligt artikel 5.2 c femte stycket första meningen i förordning nr 729/70 angivna tiden

62. Frågan uppkommer från vilket datum preklusionsfristen skall beräknas, eller annorlunda uttryckt: huruvida preklusionsfristen alltid börjar löpa först när resultatet av kontrollerna meddelas eller om det även kan ske vid en annan för medlemsstaterna beräkningsbar tidpunkt.

63. I förevarande mål är nämligen utgångsläget som följer:

64. Enligt artikel 1 i tillämpningsföreskrifterna förelåg det en underrättelseskyldighet för medlemsstaterna i fråga om vilket betalningssystem de tillämpade för medel enligt förordning nr 1357/96. Upplysningarna skulle lämnas senast den 31 juli 1997 när det allmänna betalningssystemet tillämpades (artikel 1 a i tillämpningsföreskrifterna), och "snarast möjligt" dock senast den 31 juli 1997 när ett särskilt betalningssystem tillämpades (artikel 1 b i tillämpningsföreskrifterna). I detta fall lämnades upplysningarna om det i Spanien tillämpade betalningssystemet till kommissionen emellertid (om överhuvudtaget) tidigast genom de spanska myndigheternas fax av den 8 juni 1998 - följaktligen minst tio månader för sent.

65. Av första skälet till tillämpningsföreskrifterna framgår det emellertid att upplysningarna om de nationella betalningssystemen syftar till att ge kommissionen en översiktlig framställning av fördelningen och förvaltningen av medlen och därmed underlätta kontrollerna av huruvida betalningssystemen står i överensstämmelse med förordningen. Under alla förhållanden kan det följaktligen inte uteslutas att det för preklusionsfristen relevanta meddelandet om resultatet av kontrollerna har försenats till Konungariket Spaniens fördel, eftersom de spanska myndigheterna inte eller i vart fall inte i tid har fullgjort sina skyldigheter enligt artikel 1 i tillämpningsföreskrifterna.

66. Därmed uppkommer den principiella frågan huruvida preklusionsfristen skall beräknas med utgångspunkt från meddelandet om resultatet av kontrollerna också när medlemsstaten själv skulle kunna påverka tidpunkten för detta.

67. Domstolen har i målet Spanien mot kommissionen redan berört frågan huruvida fristen under vissa omständigheter skulle kunna beräknas utifrån en tidpunkt som ligger före meddelandet om resultatet av kontrollerna. Denna fråga har domstolen besvarat nekande med motiveringen att "[s]yftet med denna [tidsmässiga] begränsning är att säkerställa medlemsstaternas rättssäkerhet ... Kommissionens tolkning - enligt vilken tidsfristen inte skall tillämpas när den berörda medlemsstaten är medveten om att kommissionen anser dess kontrollsystem vara bristfälligt - är således oförenlig med syftet att säkerställa rättssäkerheten."

68. Enligt min uppfattning var den faktiska och rättsliga situationen i det nämnda målet emellertid inte helt jämförbar med den som nu är för handen. Domstolen hade nämligen i det nämnda målet inte någon anledning att beröra vilken betydelse en särskild medverkan från en medlemsstat har, som den som anges i artikel 1 i tillämpningsföreskrifterna.

69. Dessutom skulle det i detta fall, till skillnad från i det nämnda målet, i vart fall i princip vara möjligt att ta en annan dag som utgångspunkt för en entydig beräkning av preklusionsfristen, varmed det av domstolen anförda kravet på rättssäkerhet för medlemsstaterna skulle kunna uppfyllas på ett nöjaktigt sätt.

70. Ändå ställer jag mig tveksam till att föreslå att domstolen i detta fall skall avvika från den dag som anges i artikel 5.2 c femte stycket första meningen i förordning nr 729/70 vid beräkningen av preklusionsfristen.

71. Jag menar att en sådan avvikelse visserligen i princip inte skulle vara omöjlig, när det aktuella datumet för meddelandet om resultatet av kontrollerna har försenats till följd av att en medlemsstat inte har fullgjort en särskild gemenskapsrättslig samarbetsskyldighet och därmed dragit fördel av dess handlande i strid med gemenskapsrätten. Detta skulle emellertid endast gälla under förutsättning att åsidosättandet av en sådan särskild samarbetsskyldighet bevisligen har avhållit kommissionen från att genomföra de nödvändiga kontrollerna och meddela resultatet av dessa vid en tidigare tidpunkt.

72. Detta kan emellertid inte utan vidare godtas i förevarande mål. Vad kommissionen har anfört har i princip inte gett vid handen att kommissionen i detta fall har tillmätt innehållet i den upplysningsskyldighet som föreskrivs i artikel 1 i tillämpningsföreskrifterna någon som helst betydelse för genomförandet av kontrollerna och det därtill knutna meddelandet om resultatet som i sin tur får till följd att fristen börjar löpa.

73. Kommissionen har inte heller anfört att de upplysningar som inte - eller i vart fall klart för sent - överlämnats varit ovillkorligen nödvändiga för att kunna kontrollera vilket av de i förordning nr 1357/96 föreskrivna betalningssystemen som tillämpades i Spanien och om detta skett på föreskrivet sätt. Enligt vad kommissionen själv har anfört har den tvärtom först efter det att kontrollerna avslutades i september 1998 bemödat sig om att fastställa vilket system som de spanska myndigheterna tillämpade vid utbetalningen av medel enligt förordning nr 1357/96.

74. Mot bakgrund av detta anser jag att beräkningen av preklusionsfristen enligt artikel 5.2 c femte stycket första meningen i förordning nr 729/70 i detta fall måste ha sin utgångspunkt i dagen för meddelandet av resultatet av kontrollerna till de spanska myndigheterna (den 12 april 1999).

75. Därmed kan endast utgifter som har verkställts efter den 12 april 1997 bli föremål för korrigering. Eftersom samtliga medel enligt förordning nr 1357/96 i Spanien emellertid har betalats ut fram till den 15 oktober 1996, hänför sig det omtvistade, i detta avseende oriktiga, beslutet till utgifter som har verkställts mer än 24 månader före det skriftliga meddelandet om resultatet av kontrollerna.

76. Talan skall därför vinna bifall på den andra grunden. Det omtvistade beslutet skall därmed ogiltigförklaras såvitt beslutet föreskriver en finansiell korrigering för de utgifter som verkställts av Spanien år 1996 på grundval av förordning nr 1357/96.

VI - Förslag till avgörande

77. Mot bakgrund av vad jag har anfört ovan föreslår jag att domstolen beslutar följande dom:

1. Kommissionens beslut 2001/557/EG av den 11 juli 2001 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) skall ogiltigförklaras, såvitt det avseende de utgifter som verkställts av Spanien år 1996 på grundval av förordning nr 1357/96 föreskriver en finansiell korrigering på 185 046 088 ESP.

2. Europeiska gemenskapernas kommission skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.