FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

PAOLO MENGOZZI

föredraget den 6 november 2008 ( 1 )

Mål C-473/07

Association nationale pour la protection des eaux et rivières-TOS och Association OABA

mot

Ministère de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables

”Föroreningar och olägenheter — Direktiv 96/61/EG — Bilaga I — Punkt 6.6 a — Intensiv djurhållning av fjäderfä — Definition — Begreppet fjäderfä — Högsta antal djur per anläggning”

I — Inledning

1. Conseil d’États (Frankrike) begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av punkt 6.6 a i bilaga I till rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. ( 2 )

2. Begäran har framställts i ett mål där Association nationale pour la protection des eaux et rivières (nedan kallad ANPER-TOS) och Association OABA har väckt talan vid den hänskjutande domstolen om ogiltigförklaring av dekret nr 2005-989 av den 10 augusti 2005 om ändring av förteckningen över klassificerade anläggningar (décret no 2005-989 du modifiant la nomenclature des installations classées). ( 3 )

3. Målet rör frågan huruvida vaktlar, rapphöns och duvor ska anses vara sådana fjäderfän som omfattas av direktiv 96/61, genom vilket det inrättas ett system med förhandstillstånd för anläggningar för djurhållning av fjäderfä som förfogar över fler än 40000 platser. För det fall den frågan ska besvaras jakande ska det avgöras huruvida ett nationellt system med så kallade djurenheter, såsom det som föreskrivs i dekret nr 2005-989, enligt vilket antalet djur viktas i förhållande till den mängd kväve som de faktiskt släpper ut för att beräkna den gräns över vilken en anläggning omfattas av systemet med förhandstillstånd är förenligt med direktiv 96/61.

II — Tillämpliga bestämmelser

A — Gemenskapslagstiftningen

4. I artikel 1 direktiv 96/61 föreskrivs följande: ”Detta direktiv syftar till att genom samordnade åtgärder förebygga och minska föroreningar som härrör från de verksamheter som anges i bilaga I. Det innehåller bestämmelser som syftar till att undvika och, när detta visar sig vara omöjligt, minska utsläppen till luft, vatten och mark från dessa verksamheter, inbegripet åtgärder som gäller avfall, så att en hög skyddsnivå kan uppnås för miljön som helhet, utan att detta påverkar tillämpning av bestämmelserna i [rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226)] och andra gemenskapsbestämmelser i ämnet.”

5. I artikel 2, som har rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande: ”I detta direktiv avses med … 3. anläggning: en fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I bedrivs … 4. befintlig anläggning: en anläggning i drift eller, inom ramen för den lagstiftning som gäller innan detta direktiv börjar tillämpas, en anläggning för vilken tillstånd har beviljats eller för vilken en behörig myndighets uppfattning, komplett tillståndsansökan har ingivits, under förutsättning att anläggningen är satt i drift senast ett år efter den dag då detta direktiv börjar tillämpas. … 9. tillstånd: ett eller flera skriftliga beslut eller en del härav, varigenom tillstånd meddelas att driva en anläggning eller delar därav på vissa villkor som säkerställer att anläggningen uppfyller kraven i detta direktiv … …”

6. I artikel 4 i direktiv 96/61 föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att inga nya anläggningar drivs utan tillstånd enligt detta direktiv …”

7. I artikel 5 i direktiv 96/61 föreskrivs följande: ”1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de behöriga myndigheterna med hjälp av tillstånd i överensstämmelse med artiklarna 6 och 8 eller på lämpligt sätt genom en förnyad bedömning av villkoren och, i förekommande fall, genom en uppdatering av villkoren, övervakar att befintliga anläggningar drivs i överensstämmelse med kraven i artiklarna 3, 7, 9, 10, 13 och 14 första och andra strecksatserna samt artikel 15.2 senast åtta år efter dagen för genomförande av detta direktiv, om inte annat följer av andra särskilda gemenskapsbestämmelser. 2. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att tillämpa bestämmelserna i artiklarna 1, 2, 11, 12 och 14 tredje strecksatsen, artikel 15.1, 15.3 och 15.4, artiklarna 16, 17 och 18.2 på befintliga anläggningar från och med dagen för genomförandet av detta direktiv.”

8. I artikel 9 i direktivet, som har rubriken ”Villkor för tillstånd”, föreskrivs följande: ”1. Medlemsstaterna skall försäkra sig om att tillståndet omfattar alla nödvändiga åtgärder för att uppfylla de krav för tillstånd som avses i artiklarna 3 och 10, för att kunna säkerställa skydd av luft, vatten och mark och således uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet. … 3. Tillståndet skall omfatta utsläppsgränsvärden för förorenande ämnen, i synnerhet de som anges i bilaga III, som den berörda anläggningen med hänsyn till deras beskaffenhet och förmåga att överföra föroreningar från ett element till ett annat (vatten, luft och mark) kan antas släppa ut i betydande mängder. … Gränsvärdena kan vid behov kompletteras eller ersättas av likvärdiga parametrar eller tekniska åtgärder. För anläggningar enligt [punkt] 6.6 i bilaga I skall vid fastställande av utsläppsgränsvärden enligt den här punkten också beaktas de praktiska förutsättningar som gäller dessa kategorier av anläggningar. 4. Utan att det påverkar artikel 10 skall de utsläppsgränsvärden och likvärdiga parametrar eller tekniska åtgärder som avses i punkt 3 bygga på bästa tillgängliga teknik, utan att användning av en specifik teknik eller teknologi föreskrivs, och fastställas med hänsyn till den aktuella anläggningens tekniska egenskaper och geografiska belägenhet samt de lokala miljöförhållandena. I samtliga fall skall tillståndsvillkoren innehålla bestämmelser som syftar till att minimera långväga eller gränsöverskridande föroreningar och säkra en hög skyddsnivå för miljön som helhet. …”

9. I artikel 16.2 i direktiv 96/61 föreskrivs följande: ”Kommissionen skall organisera informationsutbytet mellan medlemsstaterna och de berörda industrierna om bästa tillgängliga teknik, om därmed sammanhängande föreskrifter om utsläppskontroll och om utvecklingen i dessa båda hänseenden. Kommissionen skall vart tredje år offentliggöra resultaten av informationsutbytet.”

10. I artikel 18 i direktiv 96/61 föreskrivs följande: ”1. Rådet skall på förslag av kommissionen, i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i [EG-]fördraget fastställa utsläppsgränsvärden för — de kategorier av anläggningar som avses i bilaga I … och — de förorenande ämnen som avses i bilaga III, för vilka behovet av insatser på gemenskapsnivå har fastställts, särskilt på grundval av det informationsutbyte som avses i artikel 16. 2. I avsaknad av utsläppsgränsvärden på gemenskapsnivå som fastställs i enlighet med detta direktiv, skall relevanta utsläppsgränsvärden enligt de direktiv som nämns i bilaga II och i andra gemenskapsregler tillämpas på de anläggningar som anges i bilaga I som miniminivåer för utsläppsgränsvärden enligt detta direktiv. …”

11. I punkt 6.6 i bilaga I till direktiv 96/61, som har rubriken ”Kategorier av industriell verksamhet”, föreskrivs följande: ”Anläggningar för djurhållning av fjäderfä [*] …, vilka anläggningar förfogar över mer än a) 40000 platser för fjäderfä, …” [*I överensstämmelse med övriga språkversioner kommer nedan beteckningen anläggningar för intensiv djurhållning av fjäderfä att användas. Övers. anm.]

12. I bilaga III till direktiv 96/61, som har rubriken ”Orienterande förteckning över de viktigaste och förorenande ämnen som obligatoriskt skall beaktas om de är relevanta för fastställandet av gränsvärden för utsläpp”, föreskrivs följande: Luft … 2. Kväveoxider och andra kväveföreningar … 5. Metaller och deras föreningar … Vatten … 2. Organiska fosforföreningar … 7. Metaller och deras föreningar … 11. Ämnen som orsakar eutrofiering (i synnerhet nitrater och fosfater) …

B — Den nationella lagstiftningen

13. Enligt artikel 1 i dekret nr 2005-989 utgör den tabell som innehåller förteckningen för klassificerade anläggningar bilaga I till dekretet.

14. Under rubriken 2111 i bilaga I till dekret nr 2005-989 föreskrivs följande: ”Fjäderfä, viltfågel (uppfödning, försäljning etc.), med undantag för särskilda verksamheter som nämns under andra rubriker. 1. Fler än 30000 djurenheter: Tillstånd 2. 5000–30000 djurenheter: Anmälan Not. – Antalet fjäderfä och viltfågel beräknas med användning av följande värden (angivna i djurenheter): vaktel = 0,125, duva, rapphöna = 0,25, ungtupp = 0,75, mindre kyckling = 0,85, höna, kyckling, kvalitetsmärkt kyckling, ekologisk kyckling, unghöna, värphöna, avelshöna, fasan, pärlhöna och gräsand = 1, större kyckling = 1,15, anka, anka färdig för tvångsmatning och anka för avelsändamål = 2, mindre kalkon = 2,20, ’medelstor’ kalkon, kalkon för avelsändamål, gås = 3, stor kalkon = 3,50, tvångsmatade simfåglar = 7.”

III — Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

15. Det framgår av beslutet om hänskjutande att ANPER–TOS har gjort gällande att det beräkningssätt som anges i dekret nr 2005-989 är oförenligt med direktiv 96/61. Miljöministeriet (Ministre de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables) anser däremot att vaktlar, rapphöns och duvor inte nämns bland de fjäderfän som direktivet omfattar och att värdena uttryckta i djurenheter har beräknats för att på ett bättre sätt ta i beaktande den mängd kväve som de olika arterna faktiskt släpper ut.

16. Den hänskjutande domstolen har konstaterat att enligt direktiv 96/61 krävs det tillstånd för anläggningar för djurhållning av fjäderfä som förfogar över fler än 40000 platser. Den hänskjutande domstolen har vidare konstaterat att begreppet fjäderfä inte definieras i direktiv 96/61. Detta är i motsats till andra gemenskapsrättsakter som är tillämpliga på fjäderfän, vilka, beroende på omständigheterna, omfattar eller utesluter arterna vaktel, rapphöna och duva.

17. Conseil d’État ansåg mot denna bakgrund att frågan huruvida begreppet anläggningar för djurhållning av fjäderfä som förfogar över fler än 40000 platser även ska anses omfatta vaktlar, rapphöns och duvor ger upphov till betydande svårigheter. Conseil d’État beslutade därför att vilandeförklara målet i avvaktan på EG-domstolens avgörande av frågan ”huruvida punkt 6.6 a i bilaga 1 till direktiv 96/61 … ska tolkas så, att vaktlar, rapphöns och duvor omfattas av dess tillämpningsområde, och om så är fallet, tröskelvärdena för tillstånd får beräknas enligt ett system med djurenheter, där antalet djur per plats viktas utifrån djurslag, i syfte att beakta den mängd kväve som de olika djurslagen faktiskt släpper ut.”

IV — Förfarandet vid domstolen

18. ANPER-TOS, Association France Nature Environnement (intervenient i målet vid den nationella domstolen), den franska regeringen, den grekiska regeringen och Europeiska gemenskapernas kommission har i enlighet med artikel 23 i domstolens stadga inkommit med skriftliga yttranden till domstolen. Parterna har, med undantag för sökanden och intervenienten i målet vid den nationella domstolen, som inte var företrädda, utvecklat sin talan vid förhandlingen den 18 september 2008.

V — Bedömning

19. Det framgår av bestämmelserna i direktiv 96/61 och i punkt 6.6 a i dess bilaga 1 att det krävs förhandstillstånd för anläggningar för djurhållning av fjäderfä som förfogar över fler än 40000 platser. Detta har även konstaterats av den hänskjutande domstolen.

20. Under rubrik 2111 i dekret nr 2005-989 föreskrivs att det krävs tillstånd för uppfödning av fjäderfä och viltfågel vid anläggningar som överstiger 30000 djurenheter. Under denna rubrik bestäms en omvandlingskoefficient på 0,125 för vaktlar och på 0,25 för rapphöns och duvor. Detta beräkningssätt motiveras av strävan att på ett bättre sätt beakta den mängd kväve som faktiskt släpps ut i miljön av olika arter och gör det möjligt att, efter förhandsanmälan, driva en anläggning för djurhållning med fler än 40000 vaktlar, rapphöns eller duvor. Vad närmare bestämt avser vaktlar krävs förhandstillstånd endast för anläggningar som innehåller fler än 240000 djur, medan motsvarande tröskelvärde för förhandstillstånd vad avser rapphöns eller duvor fastställts till 120000 fåglar. ( 4 )

21. Tillämpningsområdet för punkt 6.6 a i bilaga I till direktiv 96/61 bestäms av tre kumulativa rekvisit. Det ska vara fråga om intensiv djurhållning, det ska vara fråga om djurhållning av fjäderfä och den aktuella anläggningen måste ha fler än 40000 platser.

22. Det är utrett att det inte finns någon definition av intensiv djurhållning, fjäderfä eller plats i direktiv 96/61.

23. Den franska regeringen har i sitt yttrande till domstolen hävdat att vaktlar, rapphöns och duvor, i motsats till husdjur såsom kycklingar och ankor, inte kan vara föremål för intensiv djurhållning, eftersom det är fråga om vilda djur. De skulle därför inte omfattas av tillämpningsområdet för punkt 6.6 a i bilaga I till direktiv 96/61.

24. Jag konstaterar att den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt, vilken uteslutande rör den tolkning som ska göras av begreppen fjäderfä och platser i direktiv 96/61, utgår från premissen att vaktlar, rapphöns och duvor, vilka räknas upp i dekret nr 2005-989, kan födas upp intensivt. Det nämns inte någonstans i skälen till beslutet att begära förhandsavgörande att detta varit stridigt mellan parterna i målet vid den nationella domstolen.

25. Enligt fast rättspraxis är det den nationella domstolen som är behörig att bedöma de faktiska omständigheterna i målet i ett förfarande enligt artikel 234 EG, vilken grundar sig på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EG-domstolen. Det ankommer på EG-domstolen att, med beaktande av fördelningen av behörighet mellan gemenskapsdomstolarna och de nationella domstolarna, beakta den faktiska och rättsliga bakgrunden till tolkningsfrågorna, såsom denna framställts i begäran om förhandsavgörande. ( 5 )

26. Jag föreslår därför att domstolen avstår från att pröva den franska regeringens invändning att vaktlar, rapphöns och duvor inte skulle vara lämpade att födas upp intensivt.

27. Om domstolen trots detta skulle anse att det är nödvändigt att avgöra denna fråga, anser jag i vart fall att det saknas fog för den franska regeringens invändning.

28. Det kan inte a priori, såvida det inte är vederbörligen styrkt med skriftliga handlingar, uteslutas att det, nu eller i framtiden, kan finnas anläggningar där vaktlar, duvor och rapphöns föds upp med intensiva uppfödningsmetoder. Sådan bevisning saknas i det föreliggande fallet. Enbart den omständigheten att franska anläggningar för djurhållning av vaktlar och duvor i genomsnitt omfattar 3000 djur, vilket påpekats av den franska regeringen, innebär inte att vissa anläggningar med sådana djur inte kan överstiga den gräns om 40000 djur som föreskrivs i direktiv 96/61.

29. Det är riktigt att intensiv djurhållning inte uteslutande mäts i det antal djur som finns på anläggningen. Intensiv djurhållning kännetecknas också av andra omständigheter, såsom antalet djur per kvadratmeter, huruvida djuren saknar tillgång till rastgård utomhus, huruvida djuren föds upp i burar eller huruvida industriella produktionsmetoder används, såsom mekanisering av delar av uppfödningen. Detta har gjorts gällande av sökandeföreningarna, den förening som intervenerat i målet vid den nationella domstolen och den franska regeringen. Jag konstaterar att det i förordningen av den 18 september 1985 ( 6 ), som rör den ekonomiska lönsamheten för jordbruksanläggningar och deras rätt till olika ekonomiska och sociala förmåner, preciseras att den minsta ytan för buruppfödning är 200000 vaktlar, när fåglarna säljs levande, och 120000 vaktlar, när fåglarna säljs avlivade. Denna förordning har lagts fram för domstolen av ANPER-TOS. Såsom den franska regeringen har gjort gällande vid förhandlingen ges det inte i en sådan förordning någon upplysning om huruvida djurhållningen vid de befintliga anläggningarna är intensiv eller inte. Det förefaller mig emellertid som om den rättsakten utgör ett starkt indicium för att det a priori inte är uteslutet att det i Frankrike kan förekomma anläggningar för intensiv djurhållning, med uppfödning i burar av dessa fåglar, och att den i direktiv 96/61 föreskrivna gränsen om 40000 platser kan överskridas i dessa anläggningar. Det som gäller för vaktlar kan även gälla för duvor, vilka uttryckligen omfattas av den nämnda förordningen, eller för rapphöns.

30. Jag kommer nu att undersöka vad som menas med det i direktiv 96/61 odefinierade begreppet fjäderfä.

31. Frågan är huruvida detta begrepp ska ges en vid tolkning, vilket hävdas av sökanden och intervenienten i målet vid den nationella domstolen och av kommissionen, eller om det ska tolkas restriktivt, vilket är den franska regeringens uppfattning.

32. Enligt min mening står svaret på denna fråga att finna i systematiken i och syftet med direktiv 96/61, såsom detta syfte följer av rättspraxis. ( 7 )

33. Beträffande den första av dessa punkter kan det noteras att användningen av det generiska uttrycket ”fjäderfä” i punkt 6.6 a i bilaga I till direktiv 96/61, vilket i sin allmänna betydelse avser samtliga fåglar som föds upp för sina ägg eller för sitt kött, ( 8 ) står i kontrast till den preciserade lydelsen i punkt 6.6 b och c, vilken avser ”slaktsvin avsedda för produktion (> 30 kg)” (i punkt 6.6 b) respektive ”suggor” (i punkt 6.6 c). Målet med att använda ett sådant allmänt uttryck som ”fjäderfä” i punkt 6.6 a är dock, såsom kommissionen angav vid förhandlingen, att undvika de luckor som skulle uppstå om det i stället gjordes en uppräkning av de fågelarter som omfattas av direktiv 96/61. Sådana uppräkningar är nämligen ofta, om inte alltid, ofullständiga.

34. En analys av syftet med direktiv 96/61 leder också enligt min mening till att det ska göras en vid tolkning av begreppet fjäderfä. Direktivets ändamål är att inrätta en allmän ram med principer för samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar av luft, vatten och mark, för att undvika att inte skilda tillvägagångssätt gynnar överföring av föroreningar mellan dessa olika miljöer. ( 9 ) Det samordnade förfaringssättet konkretiseras genom en adekvat samordning av förfarandet och tillståndsvillkoren avseende industrianläggningar vars verksamhet medför en betydande risk för föroreningar. Därigenom blir det möjligt att uppnå den högsta skyddsnivån för miljön som helhet. Tillståndsvillkoren för industrianläggningar ska i samtliga fall inbegripa bestämmelser som syftar till att minimera långväga eller gränsöverskridande föroreningar och säkra en hög skyddsnivå för miljön som helhet. ( 10 )

35. Direktiv 96/61 har således ett brett syfte.

36. Det skulle enligt min mening strida mot detta syfte om begreppet fjäderfä förstods restriktivt, så att vissa kategorier av industrianläggningar, såsom anläggningar för intensiv djurhållning av vaktlar, rapphöns och duvor, därigenom inte omfattades av förfarandet och tillståndsvillkoren enligt direktiv 96/61 trots att de hade överstigit den i punkt 6.6 a i bilaga I till det direktivet föreskrivna gränsen och således kunde ge upphov till en betydande och okontrollerad förorening av luft, vatten och/eller mark.

37. Den hänskjutande domstolen har tagit upp frågan huruvida det är av relevans hur begreppet fjäderfä har använts i gemenskapsrättsakter på hälsoskydds- ( 11 ) och miljöområdena ( 12 ), och de parter som inkommit med yttranden till domstolen har också anfört olika uppfattningar i denna fråga. Jag anser mot bakgrund av vad jag anfört i punkten ovan att det inte är nödvändigt att ta ställning i denna fråga.

38. Om domstolen ändå skulle ansluta sig till den franska regeringens och kommissionens ståndpunkt att direktiv 85/337 kan vara relevant för tolkningen av begreppet fjäderfä i direktiv 96/61, bland annat eftersom de två rättsakterna har samma syfte, ( 13 ) håller jag inte med om den franska regeringens uppfattning att tillämpningsområdet för direktiv 96/61 endast ska omfatta kycklingar och höns. Det är förvisso riktigt att projekt avseende anläggningar för djurhållning av fjäderfä, vilka förfogar över fler än 85000 platser för gödkycklingar eller fler än 60000 platser för hönor enligt punkt 17 a i bilaga I till direktiv 85/337 måste föregås av en bedömning på förhand enligt artikel 4.1 i direktivet. Tillämpningsområdet för direktiv 85/337 är emellertid inte begränsat till dessa anläggningar, utan omfattar även enligt punkt 1 e i bilaga II ”Anläggningar för intensiv djuruppfödning (projekt som inte omfattas av bilaga I)”. Även om bedömning på förhand inte måste ske systematiskt för de projekt som räknas upp i bilaga II enligt regeln i artikel 4.2 i direktiv 85/337, är det ändå ett faktum att samtliga anläggningar för intensiv djurhållning, vilka följaktligen inbegriper sådana anläggningar för djurhållning av fjäderfä som inte räknas upp i punkt 17 a i bilaga I till direktiv 85/337, omfattas av den sistnämnda bestämmelsen. Bestämmelserna i direktiv 85/337 ger således inte stöd för påståendet att anläggningar för intensiv djurhållning av vaktlar, rapphöns och duvor inte omfattas av direktiv 96/61.

39. I motsats till den franska regeringens argumentation anser jag inte att det, av det referensdokument om bästa tillgängliga teknik för intensiv uppfödning av fjäderfä och svin som kommissionen offentliggjorde i juli 2003 (nedan kallat 2003 års BREF-dokument), går att dra några slutsatser beträffande tolkningen av begreppet fjäderfä i den mening som avses i direktiv 96/61. ( 14 )

40. En sådan argumentation kan inte, såsom föreslagits av kommissionen, avfärdas enbart på grund av att BREF-dokumenten inte är rättsligt bindande.

41. Jag konstaterar att domstolen, trots att BREF-dokumenten inte är rättsligt bindande, redan, i beslutet i Saetti och Frediani-målet ( 15 ) har haft tillfälle att bland annat hänvisa till vad som angetts i ett BREF-dokument som antagits med stöd av direktiv 96/61. Beslutet rörde villkoren för framställning och användning av petroleumkoks i ett oljeraffinaderi och domstolen hänvisade till BREF-dokumentet i syfte att kontrollera huruvida sådana villkor gjorde det möjligt att inte kvalificera det som ”avfall”, i den mening som avses i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall. ( 16 ) Det ovannämnda beslutet i Saetti och Frediani-målet antogs med tillämpning av artikel 104.3 i domstolens rättegångsregler.

42. De avsnitt i BREF-dokumentet som domstolen nämnde i det ovannämnda beslutet i Saetti och Frediani-målet avsåg den vanligast förekommande användningen av petroleumkoks och avsåg inte, i motsats till vad som är fallet i förevarande mål, frågan om tolkningen av ett gemenskapsrättsligt begrepp och om avgränsningen av tillämpningsområdet för direktiv 96/61. Domstolen återgav dessa avsnitt i samband med kravet enligt rättspraxis att den faktiska förekomsten av avfall ska bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter samt med beaktande av ändamålet med direktiv 75/442 och med beaktande av att direktivets verkan inte ska begränsas. ( 17 ) Av beslutet framgår emellertid att vad som anges i ett BREF-dokument endast utgör en upplysning bland flera som gör det möjligt för den hänskjutande domstolen att kontrollera villkoren för framställning och användning av petroleumkoks i ett oljeraffinaderi.

43. Med hänsyn till det sammanhang i vilket domstolen hänvisade till ett BREF-dokument och till det slags uppgifter som domstolen använde sig av i det dokumentet, framstår det därför som vanskligt att i förevarande mål använda sig av det tillvägagångssätt som följdes i beslutet i det ovannämnda Saetti och Frediani-målet.

44. I 2003 års BREF-dokument räknas endast värphöns, gödkycklingar, kalkoner, ankor och pärlhöns upp, och det är endast de två första kategorierna av fåglar som behandlas utförligt. Det framgår tydligt att den aktuella uppräkningen endast gäller för ”det dokumentet” ( 18 ) och att det följaktligen inte påverkar tolkningen av begreppet fjäderfä i direktiv 96/61. Såsom kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande preciseras det uttryckligen i ett dokument med titeln ”IPPC BREF Outline and Guide”, som kommissionen offentliggjorde i december 2005 ( 19 ), att ett BREF-dokument inte avser att tolka direktiv 96/61. Att låta 2003 års BREF-dokument inverka på tolkningen av direktivet skulle exempelvis innebära att gäss inte omfattades av begreppet fjäderfä, i den mening som avses i detsamma, trots att samtliga parter som har inkommit med yttranden till domstolen rätteligen är eniga om att dessa djur omfattas av den generiska beteckningen ”fjäderfä”. Annorlunda uttryckt betyder inte den omständigheten att vissa kategorier av fjäderfän nämns och/eller avhandlas i 2003 års BREF-dokument inte att begreppet fjäderfä, i den mening som avses i direktiv 96/61, endast omfattar dessa kategorier. Såsom jag redan har kommit fram till i förevarande förslag till avgörande strider en restriktiv tolkning av begreppet fjäderfä, som är begränsad till de arter som räknas upp i 2003 års BREF-dokument, dessutom mot syftet med direktiv 96/61.

45. Jag anser slutligen att det inte finns fog för den franska regeringens uppfattning att förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) ( 20 ) utgör stöd för en restriktiv tolkning av begreppet fjäderfä i direktiv 96/61. Förslaget till direktiv lades fram av kommissionen den 21 december 2007 och avser att konsolidera olika gemenskapsrättsakter, däribland direktiv 96/61, i en enda rättsakt. Det är tillräckligt att konstatera att förslaget till direktiv inte ingår i gällande gemenskapsrätt, oberoende av dess innehåll. ( 21 )

46. Jag föreslår följaktligen att den första delen av tolkningsfrågan besvaras på följande sätt. Punkt 6.6 a i bilaga I till direktiv 96/61 ska tolkas så, att den omfattar vaktlar, rapphöns och duvor.

47. I den andra delen av tolkningsfrågan vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida punkt 6.6 a i bilaga I till direktiv 96/61 utgör hinder för att en medlemsstat inför ett system där gränserna för när det krävs förhandstillstånd för en anläggning för intensiv djurhållning av fjäderfän fastställs med hänvisning till begreppet djurenheter. Detta system grundar sig på att djuren viktas per plats efter art i syfte att ta hänsyn till den mängd kväve som faktiskt släpps ut av de olika arterna. I förevarande mål är det utrett att denna viktning leder till att det endast krävs förhandstillstånd för anläggningar för intensiv uppfödning av vaktlar om de omfattar fler än 240000 fåglar. På motsvarande sätt krävs det endast förhandstillstånd för anläggningar för intensiv uppfödning av rapphöns och duvor om de omfattar fler än 120000 fåglar.

48. Av punkt 6.6 a i bilaga I till direktiv 96/61 följer att det krävs förhandstillstånd för anläggningar för intensiv uppfödning av fjäderfä som omfattar ”mer än 40000 platser”, oberoende av vilka fågelarter det är fråga om.

49. Begreppet plats är inte definierat i direktiv 96/61. Enligt min mening skiljer sig innebörden av detta begrepp inte från den innebörd som det har i allmänt språkbruk, nämligen att beteckna en plats eller ett ställe där någon eller någonting befinner sig. ( 22 ) En jämförelse mellan de olika språkversionerna av punkt 6.6 a i bilaga I till direktiv 96/61 förefaller stödja min bedömning. I det stora flertalet av dessa används ordet platser. ( 23 ) Eftersom en plats som huvudregel endast kan tas upp av en enda varelse, i det föreliggande fallet av ett enda djur, förefaller det logiskt att anse att anläggningar för intensiv uppfödning av fjäderfän som förfogar över fler än ”40000 platser” betecknar anläggningar som har kapacitet att föda upp eller producera fler än 40000 fjäderfän, oberoende av art. Enligt lydelsen i punkt 6.6 a i bilaga I till direktiv 96/61 görs det inte någon distinktion mellan de olika fåglar som omfattas av begreppet fjäderfä.

50. Denna tolkning följer även av systematiken i direktiv 96/61. Gränsen 40000 platser är tillämplig på nya anläggningar som är avsedda för intensiv djurhållning av fjäderfä, som förfogar över ett sådant antal platser. Denna gräns kan därför inte vara beroende av anläggningarnas faktiska beläggning, vilken dessutom kan genomgå säsongsvisa förändringar, utan avser snarare en uppfödnings- eller produktionskapacitet. Dessutom hänvisas det uttryckligen i övriga bestämmelser i punkt 6 i bilaga I antingen till produktionskapacitet eller till behandlings- eller förbrukningskapacitet.

51. Det betyder naturligtvis inte att storleken på varje plats är identisk beroende på om det är fråga om gäss, ankor eller vaktlar. Att bestämma hur stora platserna ska vara för respektive art är en uppgift som mycket väl kan falla inom medlemsstaternas behörighet. Så snart en anläggning förfogar över fler än 40000 platser för fjäderfä krävs dock förhandstillstånd i enlighet med direktiv 96/61 för att bedriva verksamhet vid anläggningen.

52. Jag anser följaktligen att en sådan ordning som den som föreskrivs i dekret nr 2005-989, som innebär att förfarandet med förhandstillstånd enligt direktiv 96/61 endast ska tillämpas på anläggningar för intensiv djurhållning av vaktlar, duvor och rapphöns om antalet fåglar överstiger 240000 vaktlar respektive 120000 rapphöns eller duvor, inte är förenlig med punkt 6.6 a i bilaga I till direktiv 96/61.

53. Denna bedömning påverkas inte av det argument som den hänskjutande domstolen och den franska regeringen har redogjort för, enligt vilket den viktning av de olika arterna av fjäderfän som föreskrivs i dekret nr 2005-989 motiveras av en strävan att ta hänsyn till den mängd kväve som de olika arterna faktiskt släpper ut och att den därför är förenlig med det mål som eftersträvas med direktiv 96/61.

54. Det kan noteras att den franska regeringen inte har bestritt de referensvärden som ANPER-TOS har lagt fram för domstolen. Referensvärdena är hämtade från bilagorna till miljöministeriets (Ministère de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables) cirkulär av den 7 september 2007 om klassificerade anläggningar (uppfödning, fjäderfä) – användning av nya referensvärden för spillning. ( 24 ) Av dessa uppgifter framgår att det är uppenbart att sambandet mellan den mängd kväve som släpps ut av en vaktel, en duva eller en rapphöna och en kyckling inte motsvarar den viktning mellan dessa arter som föreskrivs enligt systemet med djurenheter i dekret nr 2005-989. I dekret nr 2005-989 motsvarar en kyckling åtta vaktlar, fyra duvor eller fyra rapphöns. Av de referensvärden som är bilagda cirkuläret framgår emellertid att spillningen från en vaktel innehåller hälften så mycket kväve som spillningen från en kyckling. Mängden kväve är något högre beträffande rapphöns, medan spillningen från en duva innehåller fem gånger mer kväve. ( 25 ) Om endast mängden kväve i dessa officiella uppgifter beaktas, vilken lyfts fram av den hänskjutande domstolen och den franska regeringen, leder dekret nr 2005-989 således till att franska anläggningar för intensiv djurhållning som omfattar mellan 40001 och 240000 vaktlar, eller mellan 40001 och 120000 duvor eller rapphöns, skulle vara undantagna från förfarandet med förhandstillstånd enligt direktiv 96/61, trots att kväveutsläppen från dessa anläggningar kan vara större än kväveutsläppen från anläggningar för intensiv djurhållning av 40000 kycklingar. ( 26 )

55. Den franska regeringen har således inte förmått förklara hur de gränser hänförliga till anläggningar för intensiv djurhållning av vaktlar, rapphöns eller duvor som fastställs i dekret nr 2005-989 uppfyller målet i direktiv 96/61 att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet.

56. Jag vill för tydlighetens skull tillägga att denna bedömning inte innebär att ett system med djurenheter, såsom det som föreskrivs i dekret nr 2005-989, i sig strider mot direktiv 96/61. Kommissionen har i sitt skriftliga yttrande hävdat motsatsen och har under förhandlingen nyanserat sin ståndpunkt på ett mycket bra sätt. Direktiv 96/61 utgör inte hinder för att en medlemsstat inrättar ett sådant system när det leder till att de gränser över vilka det krävs förhandstillstånd för anläggningar för intensiv djurhållning som är lägre eller lika med den gräns som föreskrivs i punkt 6.6 a i bilaga I till direktiv 96/61. I dekret nr 2005-989 är detta fallet beträffande flera fåglar.

57. Jag anser därför att den andra delen av tolkningsfrågan ska besvaras på följande sätt. Punkt 6.6 a i bilaga I till direktiv 96/61 utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken de gränser över vilka det krävs tillstånd beräknas enligt ett system med djurenheter, som innebär att antalet djur per plats viktas efter art i syfte att ta hänsyn till den mängd kväve som olika arter faktiskt släpper ut, när ett sådant system leder till att anläggningar för intensiv djurhållning av fjäderfä med fler än 40000 platser inte omfattas av direktiv 96/61, i synnerhet det förfarande med förhandstillstånd som föreskrivs i det direktivet, och när det inte heller framstår som om systemet motsvarar det mål som fastställs i den nationella lagstiftningen, och som är förenligt med målet i direktiv 96/61, nämligen att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet.

VI — Förslag till avgörande

58. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att tolkningsfrågan från Conseil d’État besvaras på följande sätt: Punkt 6.6 a i bilaga I till rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, som avser anläggningar för intensiv djurhållning av fjäderfän med fler än 40000 platser, ska tolkas så, att den bestämmelsen omfattar vaktlar, rapphöns och duvor. Punkt 6.6 a i bilaga I till direktiv 96/61 ska vidare tolkas så, att den bestämmelsen utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken de gränser över vilka det krävs tillstånd beräknas enligt ett system med djurenheter, som innebär att antalet djur per plats viktas efter art i syfte att ta hänsyn till den mängd kväve som olika arter faktiskt släpper ut, när ett sådant system leder till att anläggningar för intensiv djurhållning av fjäderfä med fler än 40000 platser inte omfattas av direktiv 96/61, i synnerhet det förfarande med förhandstillstånd som föreskrivs i det direktivet, och när det inte heller framstår som om systemet motsvarar det mål som fastställs i den nationella lagstiftningen, och som är förenligt med målet i direktiv 96/61, nämligen att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet.

( 1 ) Originalspråk: franska.

( 2 ) EGT L 257, s. 26.

( 3 ) JORF av den 13 augusti 2005, s. 13195.

( 4 ) I direktiv 96/61 föreskrivs en fast gräns om 40000 platser för fjäderfä. Över denna gräns krävs det förhandstillstånd för en anläggning för intensiv djurhållning. Den i dekret nr 2005-989 föreskrivna gränsen för tillstånd om 30000 djurenheter varierar beroende på vilken art det är fråga om.

( 5 ) Se bland annat dom av den 18 december 2007 i mål C-341/05, Laval un Partneri (REG 2007, s. I-11767), punkterna 45 och 47.

( 6 ) Förordning av den 18 september 1985 om fastställande av likvärdighetskoefficienter för buruppfödning (Arrêté du ministère de l’Agriculture fixant les coefficients d’équivalence pour les productions hors sol) (JORF av den , s. 11683).

( 7 ) Se bland annat dom av den 24 oktober 1996 i mål C-72/95, Kraaijeveld m.fl. (REG 1996, s. I-5403), punkt 38, rörande tolkningen av ett uttryck i direktiv 85/337 som inte var definierat.

( 8 ) Enligt definitionen i Le Grand Robert de la langue française, Dictionnaires Le Robert, Paris, 2005.

( 9 ) Se skälen 7 och 8 samt artikel 1 i direktiv 96/61.

( 10 ) Se skälen 14, 17 och 27 samt artikel 9 i direktiv 96/61.

( 11 ) Såsom rådets direktiv 90/539/EEG av den 15 oktober 1990 om djurhälsovillkor för handel inom gemenskapen med och för import från tredjeland av fjäderfä och kläckningsägg (EGT L 303, s. 6; svensk specialutgåva, område 3, volym 35, s. 9), vilket omfattar vaktlar, rapphöns och duvor, och rådets direktiv 71/118/EEG av den om hygienproblem som påverkar handeln med färskt kött av fjäderfä (EGT L 55, s. 23; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 144 ), vilket inte omfattar dessa fåglar.

( 12 ) Såsom rådets direktiv 85/337.

( 13 ) Stöd för denna uppfattning förefaller finnas i dom av den 7 september 2004 i mål C-127/02, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging (REG 2004, s. I-7405), punkt 26. I den domen fann domstolen att begreppet projekt, såsom det definieras i direktiv 85/337, var relevant för att fastställa begreppen plan och projekt i rådets direktiv 92/43/EEG av den om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114), eftersom ”[sistnämnda direktiv], i likhet med direktiv 85/337, … [syftar] till att undvika att verksamheter som kan skada miljön godkänns utan föregående bedömning av deras effekter på miljön”. Den relevans som direktiv 85/337 har för tolkning av begreppen i direktiv 96/61 vinner även stöd av att dessa två rättsakter hänvisar till varandra. I artikel 2a i direktiv 85/337, i dess lydelse enligt rådets direktiv 97/11/EG av den (EGT L 73, s. 5), preciseras att medlemsstaterna får föreskriva ett enda förfarande för att uppfylla kraven i respektive direktiv.

( 14 ) Detta BREF-dokument, vilket har rubriken ”Integrated Pollution and Control (IPPC – Reference Document on Best Available Techniques for Intensive Rearing of Poultry and Pigs)”, finns tillgängligt i fulltext på följande webbplats: http://eippcb.jrc.ec.europa.eu/pages/FActivities.htm.

( 15 ) Beslut av den 15 januari 2004 i mål C-235/02, Saetti och Frediani (REG 2004, s. I-1005, punkterna 41–44).

( 16 ) EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238.

( 17 ) Beslutet i det ovannämnda målet Saetti och Frediani, punkt 40 och där angiven rättspraxis.

( 18 ) Se sidan i) i den sammanfattning av BREF-dokumentet som ANPER-TOS har lagt fram för domstolen.

( 19 ) Detta dokument finns tillgängligt på följande webbplats: http://eippcb.jrc.ec.europa.eu/pages/FActivities.htm.

( 20 ) KOM(2007) 844 slutlig.

( 21 ) Förslaget till direktiv är för närvarande föremål för en första behandling i Europaparlamentet, vars utskott för miljö, folkhälsa och livsmedelssäkerhet har lagt fram ett ändringsförslag som bland annat avser punkt 6.6 a i bilaga I till direktiv 96/61. Se utskottet för miljö, folkhälsa och livsmedelssäkerhets utkast till betänkande, 2007/0286 (COD), den 2 juli 2008, s 39 och s. 40.

( 22 ) Se exempelvis den definition som ges i Le Grand Robert de la langue française, a.a.

( 23 ) Detta gäller den danska språkversionen (pladser), den tyska språkversionen (Plätzer), den engelska språkversionen (places), den italienska språkversionen (posti), den nederländska språkversionen (plaatsen), den finska språkversionen (paikkaa) och den svenska språkversionen (platser). I den spanska språkversionen används ordet emplazamientos. I den portugisiska språkversionen saknas precisering.

( 24 ) Bulletin officiel du ministère de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables, den 30 oktober 2007, MEDAD 2007/20, text 15, s. 1. Cirkuläret antogs visserligen ett par månader efter det att talan om ogiltigförklaring hade väckts vid Conseil d’État i det hänskjutna målet, men det grundar sig på uppgifter som är resultatet av det arbete som utfördes år 2006 av arbetsgruppen för fjäderfä i kommittén för ett miljöanpassat jordbruk (Comité d’orientation pour les pratiques agricoles respectueuses de l’environnement (Corpen)). Denna kommitté är underställd det franska jordbruks- och fiskeriministeriet och det franska miljöministeriet. Detta framgår av cirkuläret och av de handlingar som ANPER-TOS har lagt fram för domstolen.

( 25 ) Se uppgifterna i tabell A, som har rubriken ”Hanterbara kvantiteter, med avdrag för bortfall i byggnader och vid lagring (i gram per djur, med undantag för Cu och Zn, där angivelserna är i milligram)”. Tabellen är bilagd det ovannämnda cirkuläret.

( 26 ) Jag konstaterar för fullständighetens skull att sökandeföreningarna och intervenienten i målet vid den nationella domstolen även har nämnt utsläpp av fosfor, koppar och zink i sina skriftliga yttranden till domstolen. Dessa ämnen och metaller återfinns även i de tabeller som upprättats av Corpen och som är bilagda det ovannämnda cirkuläret. På grundval av dessa uppgifter innehåller spillningen från 240000 vaktlar, 120000 rapphöns och 120000 duvor större, i vissa fall betydligt större, mängder av fosfor, koppar och zink än spillningen från 40000 kycklingar.