Mål T-306/01

Ahmed Ali Yusuf och Al Barakaat International Foundation

mot

Europeiska unionens råd och Europeiska gemenskapernas kommission

”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot personer och enheter knutna till Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna – Gemenskapens behörighet – Frysning av penningmedel – Grundläggande rättigheter – Jus cogens – Domstolsprövning – Talan om ogiltigförklaring”

Förstainstansrättens dom (andra avdelningen i utökad sammansättning) av den 21 september 2005

Sammanfattning av domen

1. Förfarande – Förordning som antas under rättegången och som ersätter den ifrågasatta förordningen – Ny omständighet – Utvidgning av de ursprungliga yrkandena och grunderna

2. Institutionernas rättsakter – Val av rättslig grund – Förordning i vilken det föreskrivs sanktionsåtgärder mot vissa personer och enheter som syftar till att avbryta eller begränsa de ekonomiska förbindelserna med ett tredjeland – Artiklarna 60 EG och 301 EG – Tillåten

(Artiklarna 60 EG och 301 EG; rådets förordning nr 467/2001)

3. Institutionernas rättsakter – Val av rättslig grund – Förordning i vilken det föreskrivs sanktionsåtgärder mot vissa personer och enheter som helt saknar samband med ett tredjeland – Artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG i förening – Tillåten

(Artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG; artikel 3 EU; rådets förordning nr 881/2002)

4. Fri rörlighet för kapital och friheten att utföra betalningar – Restriktioner – Åtgärder som avser kampen mot den internationella terrorismen och som innebär införande av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder mot enskilda trots att det inte finns något samband mellan dessa och ett tredjeland – Tillåtna – Villkor

(Artikel 58 EG)

5. Institutionernas rättsakter – Rättslig karaktär – Förordning eller beslut – Åtskillnad – Kriterier – Begreppet en rättsakts adressat – En rättsakts föremål – Irrelevant kriterium

(Artiklarna 230 fjärde stycket EG och 249 EG; rådets förordning nr 881/2002)

6. Folkrätt – Förenta nationernas stadga – Säkerhetsrådets beslut – Skyldigheter för medlemsstaterna som följer av sådana beslut – Företräde framför nationell rätt och gemenskapsrätten – Skyldigheter som följer av nämnda stadga – Bindande för gemenskapen

7. Europeiska gemenskaperna – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Rättsakt som genomför resolutioner som antagits av Förenta nationernas säkerhetsråd – Indirekt legalitetskontroll av säkerhetsrådets beslut – Kontroll på grundval av gemenskapsrätten – Omfattas inte – Kontroll på grundval av jus cogens – Tillåten

(Artiklarna 5 EG, 10 EG, 230 EG, 297 EG, 307.1 EG; artikel 5 EU; rådets förordning nr 881/2002)

8. Europeiska gemenskaperna – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Rättsakt som genomför resolutioner som antagits av Förenta nationernas säkerhetsråd – Förordning nr 881/2002 – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter – De berördas grundläggande rättigheter – Frysning av penningmedel – Kontroll på grundval av jus cogens – De berördas rätt till respekt för sin egendom – Proportionalitetsprincipen – Åsidosättande – Föreligger inte

(Rådets förordning nr 881/2002, i dess lydelse enligt rådets förordning nr 561/2003)

9. Europeiska gemenskaperna – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Rättsakt som genomför resolutioner som antagits av Förenta nationernas säkerhetsråd – Förordning nr 881/2002 – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter – De berördas rätt att yttra sig – Åsidosättande – Föreligger inte

(Rådets förordning nr 881/2002)

10. Talan om ogiltigförklaring – Gemenskapsrättsakt som genomför resolutioner som antagits av Förenta nationernas säkerhetsråd – Förordning nr 881/2002 – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter – Domstolsprövning – Gränser – Brist i sökandenas rättsliga skydd – Kontroll på grundval av jus cogens – Rätt till ett verksamt rättsmedel – Åsidosättande – Föreligger inte

(Artikel 226 EG; rådets förordning nr 881/2002)

1. När talan väckts om ogiltigförklaring av en förordning som berör en enskild direkt och personligen och denna förordning under förfarandets gång ersätts av en annan förordning med samma föremål, skall den sistnämnda förordningen betraktas som en ny omständighet som ger sökanden möjlighet att anpassa sina yrkanden och grunder. Det skulle nämligen strida mot god rättskipning och processekonomiska krav att tvinga sökanden att väcka en ny talan. Det skulle dessutom vara oskäligt om institutionen i fråga, för att undslippa den kritik som framförts mot en förordning i en ansökan som getts in till gemenskapsdomstolen, skulle kunna ändra förordningen eller byta ut den mot en annan och genom att under förfarandets gång åberopa denna ändring eller detta byte kunna frånta motparten möjligheten att utvidga sina ursprungliga yrkanden och grunder till att avse den senare förordningen, eller att anföra ytterligare yrkanden och grunder gentemot denna.

(se punkterna 72 och 73)

2. Rådet var behörigt att med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG anta förordning nr 467/2001 om förbud mot export av vissa varor och tjänster till Afghanistan, skärpning av flygförbudet och förlängning av spärrandet av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan.

Det går nämligen inte att av ordalydelsen av dessa artiklar sluta sig till att det inte är tillåtet att vidta restriktiva åtgärder som särskilt drabbar ledarna för ett tredjeland snarare än landet som sådant, eller personer och enheter – oavsett var de befinner sig – som har anknytning till dessa ledare eller som direkt eller indirekt kontrolleras av dem. Det krävs dock att åtgärderna verkligen syftar till att helt eller delvis avbryta eller begränsa de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredjeländer. Denna tolkning strider inte mot ordalydelsen i artiklarna 60 EG och 301 EG och är motiverad av såväl effektivitetsskäl som humanitära hänsyn.

De åtgärder som föreskrivs i förordning nr 467/2001 syftade till att avbryta eller begränsa de ekonomiska förbindelserna med Afghanistan, inom ramen för världssamfundets kamp mot den internationella terrorismen och, närmare bestämt, mot Usama bin Ladin och nätverket al-Qaida.

De nämnda åtgärderna syftade dessutom till att utöva effektiva påtryckningar mot ledarna för det berörda landet och samtidigt begränsa civilbefolkningens lidande, särskilt genom att begränsa åtgärdernas tillämpningsområde till att endast omfatta vissa namngivna personer. Åtgärderna överensstämde därigenom med proportionalitetsprincipen, enligt vilken sanktionsåtgärder inte får gå utöver vad som är lämpligt och nödvändigt för att förverkliga det eftersträvade målet för den gemenskapsrättsakt i vilken åtgärderna föreskrivs.

(se punkterna 108, 112, 115, 116, 121, 122 och 124)

3. Artiklarna 60 EG och 301 EG utgör inte ensamma en tillräcklig rättslig grund för att anta en gemenskapsförordning som avser kampen mot den internationella terrorismen och som innebär införande av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder mot enskilda, såsom frysning av penningmedel, trots att det inte finns något samband mellan dessa enskilda och ett tredjeland.

Inte heller artikel 308 EG kan ensam utgöra en tillräcklig rättslig grund för att anta en sådan förordning. Det finns visserligen inte någon bestämmelse i fördraget som ger institutionerna de nödvändiga befogenheterna för att besluta om sanktionsåtgärder mot personer och enheter som helt saknar samband med ett tredjeland. Kampen mot den internationella terrorismen och närmare bestämt införandet av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder, såsom frysning av penningmedel, gentemot personer och enheter som misstänks för att ha bidragit till finansieringen av den internationella terrorismen, kan emellertid inte hänföras till något av de mål för gemenskapen som uttryckligen anges i artiklarna 2 EG och 3 EG. Därtill kommer att det av ingressen till EG-fördraget inte framgår att fördraget har ett vidare mål, nämligen att försvara internationell fred och säkerhet. Detta mål kan endast hänföras till målen med EU-fördraget. Det är visserligen riktigt att detta mål för unionen skall tjäna som inspiration för gemenskapens agerande inom området för gemenskapens behörighet, men målet räcker dock inte som grund för antagandet av åtgärder med stöd av artikel 308 EG. Det förefaller inte vara möjligt att tolka artikel 308 EG så, att institutionerna i allmänhet kan stödja sig på denna bestämmelse för att förverkliga något av målen i EU‑fördraget.

Rådet var likväl behörigt att anta förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter, genom vilken de ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder som föreskrivs i den gemensamma ståndpunkten 2002/402 genomförs inom gemenskapen, i avsaknad av allt samband med ett tredjelands territorium eller ledning, på grundval av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG, i förening.

I förevarande sammanhang skall hänsyn nämligen tas till den länk som uttryckligen infördes vid revideringen i Maastricht mellan gemenskapens genomförande av ekonomiska sanktionsåtgärder med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG och EU-fördragets utrikespolitiska mål. Artiklarna 60 EG och 301 EG utgör två mycket speciella bestämmelser i EG-fördraget, eftersom det i dessa uttryckligen stadgas att åtgärder från gemenskapens sida kan komma att visa sig nödvändiga för att förverkliga ett mål som inte är ett av gemenskapens mål, såsom de fastställs i EG-fördraget, utan ett av de mål som uttryckligen uppställs för unionen genom artikel 2 EU, nämligen genomförandet av en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. När de befogenheter avseende ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder som föreskrivs i artiklarna 60 EG och 301 EG, nämligen avbrytande eller begränsning av de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredjeländer, särskilt vad beträffar kapitalrörelser och betalningar, visar sig vara otillräckliga för att institutionerna skall kunna förverkliga den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, är det berättigat att använda artikel 308 EG som kompletterande rättslig grund, i det speciella sammanhang som avses i artiklarna 60 EG och 301 EG, på grund av kravet på samstämmighet enligt artikel 3 EU. Användningen av den kumulerade rättsliga grunden i form av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG gör det möjligt att genom ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder förverkliga det mål som unionen och dess medlemsstater eftersträvar inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, i enlighet med hur målet uttrycks i en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd, trots att gemenskapen inte uttryckligen har getts några befogenheter att vidta ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder gentemot personer och enheter som inte har någon tillräcklig anknytning till ett visst tredjeland.

(se punkterna 132, 133, 136, 152, 154–157, 159, 160, 163–166 och 170)

4. Gemenskapen har inte någon uttrycklig behörighet att införa restriktioner för kapitalrörelser och betalningar. Däremot anges det i artikel 58 EG att medlemsstaterna har rätt att vidta åtgärder med en sådan effekt i den utsträckning det är och förblir befogat för att uppnå de mål som anges i den artikeln och särskilt med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet. Eftersom begreppet allmän säkerhet omfattar såväl en stats inrikes säkerhet som dess utrikes säkerhet, skulle medlemsstaterna således i princip ha rätt att med stöd av artikel 58.1 b EG anta åtgärder som avser kampen mot den internationella terrorismen och som innebär införande av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder mot enskilda, såsom frysning av penningmedel, trots att det inte finns något samband mellan dessa enskilda och ett tredjeland. Under förutsättning att dessa åtgärder är förenliga med artikel 58.3 EG och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet, är de förenliga med den ordning för fri rörlighet för kapital och betalningar som inrättats genom EG-fördraget.

(se punkt 146)

5. I artikel 249 anges att en förordning har allmän giltighet, medan ett beslut endast är tvingande för de adressater som anges i beslutet. Denna artikel rör endast begreppet en rättsakts adressat. Rättsaktens föremål utgör däremot inte något relevant kriterium för kvalificeringen av en rättsakt som förordning eller beslut.

Förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter har således allmän giltighet, eftersom den innehåller ett förbud för alla och envar att ställa penningmedel och andra ekonomiska resurser till vissa personers förfogande. Den omständigheten att dessa personer namnges i bilaga I till förordningen, så att de framstår som direkt och personligen berörda av denna i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG, påverkar inte på något sätt förbudets allmänna karaktär.

(se punkterna 186 och 187)

6. Enligt folkrätten gäller de skyldigheter som medlemmarna av Förenta nationerna (FN) har enligt Förenta nationernas stadga framför alla andra skyldigheter enligt nationell rätt och den internationella traktaträtten, inklusive de skyldigheter som de stater som är medlemmar av Europarådet har enligt Europakonventionen om mänskliga rättigheter, och de skyldigheter som de stater som även är medlemmar av gemenskapen har enligt EG-fördraget. Företrädet gäller även beslut i en resolution från säkerhetsrådet i enlighet med artikel 25 i Förenta nationernas stadga, där det anges att Förenta nationernas medlemmar är skyldiga att godta och verkställa säkerhetsrådets beslut.

Även om gemenskapen inte är medlem av Förenta nationerna skall den med stöd av själva fördraget om dess upprättande anses vara bunden av skyldigheterna enligt Förenta nationernas stadga på samma sätt som dess medlemsstater. Gemenskapen får varken åsidosätta de skyldigheter som åligger medlemsstaterna enligt denna stadga eller hindra fullgörandet av dessa. Gemenskapen är dessutom enligt det fördrag varigenom den upprättades skyldig att med utövande av sin behörighet anta de nödvändiga bestämmelserna för att medlemsstaterna skall kunna fullgöra dessa skyldigheter.

(se punkterna 231, 234, 242, 243 och 254)

7. Förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter antogs med anledning av den gemensamma ståndpunkten 2002/402. Den utgör fullgörandet, på gemenskapsnivå, av den skyldighet som åligger medlemsstaterna i egenskap av medlemmar av Förenta nationerna (FN) att, i förekommande fall genom en gemenskapsrättsakt, genomföra de sanktionsåtgärder gentemot Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna, och andra personer, grupper, företag och enheter med anknytning till dessa, som säkerhetsrådet har beslutat om och därefter har förstärkt genom flera resolutioner med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga.

Mot denna bakgrund har gemenskapsinstitutionerna agerat inom ramen för en normbunden behörighet och sålunda inte förfogat över något utrymme för en egen bedömning. Framför allt kunde de varken direkt ändra innehållet i de berörda resolutionerna eller inrätta ett prövningsförfarande som skulle kunna leda till en sådan ändring. Varje legalitetskontroll av det materiella innehållet i förordning nr 881/2002 innebär således att förstainstansrätten indirekt undersöker lagenligheten av de berörda resolutionerna.

Med hänsyn till principen om FN-rättens företräde framför gemenskapsrätten saknas emellertid stöd såväl i folkrätten som i gemenskapsrätten för uppfattningen att förstainstansrätten är behörig att indirekt utföra en legalitetskontroll av säkerhetsrådets beslut på grundval av skyddet för de grundläggande rättigheterna enligt gemenskapsrätten. För det första skulle nämligen en sådan behörighet vara oförenlig med medlemsstaternas åtaganden enligt Förenta nationernas stadga, särskilt artiklarna 25, 48 och 103, och med artikel 27 i Wienkonventionen om traktaträtten. För det andra skulle en sådan behörighet strida såväl mot bestämmelserna i EG-fördraget, särskilt artiklarna 5 EG, 10 EG, 297 EG och 307 första stycket EG, som mot bestämmelserna i EU-fördraget, särskilt artikel 5 EU. Dessutom skulle den vara oförenlig med principen att gemenskapens, och sålunda förstainstansrättens, behörighet skall utövas med iakttagande av folkrätten.

Säkerhetsrådets resolutioner, som antagits inom ramen för kapitel VII i Förenta nationernas stadga, är således i princip inte underkastade förstainstansrättens prövning, och förstainstansrätten har inte behörighet att ifrågasätta, om än indirekt, resolutionernas lagenlighet på grundval av gemenskapsrätten. Tvärtom är förstainstansrätten skyldig att i största möjliga utsträckning tolka och tillämpa gemenskapsrätten på ett sätt som är förenligt med medlemsstaternas skyldigheter enligt Förenta nationernas stadga.

Förstainstansrätten har emellertid befogenhet att indirekt kontrollera lagenligheten av sådana resolutioner i förhållande till jus cogens, vilken utgör en internationell ordre public som samtliga folkrättssubjekt, inklusive FN:s organ, är underkastade och från vilken inga avvikelser kan göras.

(se punkterna 264–266, 272–274, 276 och 277)

8. Den frysning av penningmedel som föreskrivs i förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter, i dess lydelse enligt förordning nr 561/2003, och indirekt i de resolutioner från säkerhetsrådet som genomförs genom ovannämnda förordningar, åsidosätter inte de berördas grundläggande rättigheter i förhållande till den nivå av universellt skydd för människans grundläggande rättigheter som faller under jus cogens.

De uttryckliga möjligheterna till undantag och avvikelser avseende frysningen av penningmedel tillhörande personer som upptagits i sanktionskommitténs förteckning visar tydligt att åtgärden i fråga varken syftar eller leder till en omänsklig eller förnedrande behandling av de berörda personerna.

Dessutom kan, i den mån som rätten till respekt för sin egendom skall anses utgöra en av de tvingande normerna enligt den allmänna folkrätten, under alla omständigheter endast ett godtyckligt berövande av denna rätt anses strida mot jus cogens.

Frysningen av penningmedel utgör nämligen, för det första, en del av de sanktionsåtgärder som säkerhetsrådet har beslutat vidta gentemot Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna, och andra personer, grupper, företag och enheter med anknytning till dessa, med beaktande av vikten av att bekämpa den internationella terrorismen samt det legitima ändamålet med Förenta nationernas skydd mot terroristorganisationernas aktioner. Frysningen av penningmedel utgör, för det andra, dessutom en säkerhetsåtgärd som till skillnad från konfiskering inte påverkar de berörda personernas äganderätt till sina finansiella tillgångar som sådan, utan endast rätten att förfoga över dem. I de ifrågavarande resolutionerna från säkerhetsrådet föreskrivs, för det tredje, ett förfarande för regelbunden revidering av det allmänna sanktionssystemet. Slutligen inrättas genom bestämmelserna i fråga ett förfarande genom vilket de berörda när som helst, via den medlemsstat i vilken de är medborgare eller bosatta, kan ansöka hos sanktionskommittén om att deras fall skall omprövas.

Med hänsyn till dessa omständigheter kan frysningen av penningmedel tillhörande personer och enheter som, på grundval av uppgifter som lämnats av Förenta nationernas medlemsstater och kontrollerats av säkerhetsrådet, misstänks ha anknytning till Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna samt ha deltagit i finansieringen, planeringen, förberedandet eller utförandet av terroristhandlingar, inte anses utgöra en godtycklig, olämplig eller oproportionerlig inskränkning av de berördas grundläggande rättigheter.

(se punkterna 289, 291, 293–296 och 299–302)

9. De berördas rätt att yttra sig före upptagandet av deras namn i förteckningen över personer vars penningmedel skall frysas med stöd av de ifrågavarande resolutionerna från säkerhetsrådet har inte åsidosatts av sanktionskommittén. Inte heller har den åsidosatts av gemenskapsinstitutionerna, före antagandet av förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter.

För det första föreskrivs det inte vare sig i resolutionerna eller i någon tvingande folkrättsnorm någon rätt för de berörda att yttra sig inför sanktionskommittén före upptagandet av deras namn i förteckningen över personer som misstänks bidra till finansieringen av den internationella terrorismen och vars penningmedel skall frysas med stöd av de ifrågavarande resolutionerna från säkerhetsrådet. I ett fall där det rör sig om en säkerhetsåtgärd som begränsar de berördas rätt att förfoga över sin egendom innebär säkerställandet av de berördas grundläggande rättigheter inte ett krav på att de skall underrättas om de omständigheter och bevis som görs gällande mot dem, för det fall säkerhetsrådet eller sanktionskommittén anser att det föreligger hinder mot att så sker, av skäl som är hänförliga till världssamfundets säkerhet.

För det andra var inte heller gemenskapens institutioner skyldiga att låta de berörda yttra sig före antagandet av förordningen i fråga, då de inte hade något utrymme för att göra en egen bedömning vid införlivandet med gemenskapsrätten av säkerhetsrådets resolutioner och sanktionskommitténs beslut. Ett förhör med de berörda skulle således inte på något sätt ha kunnat leda till att institutionen omprövade sin ståndpunkt.

(se punkterna 306, 307, 320, 328, 329 och 331)

10. I ett mål angående talan om ogiltigförklaring av förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter utövar förstainstansrätten en fullständig legalitetskontroll av nämnda förordning, såvitt gäller gemenskapsinstitutionernas efterlevnad av de behörighetsregler, de regler om formell lagenlighet och de väsentliga formföreskrifter som gäller för institutionernas agerande. Förstainstansrätten kontrollerar även lagenligheten av den omtvistade förordningen och, indirekt, av de ifrågavarande resolutionerna från säkerhetsrådet, såvitt gäller deras överensstämmelse med de överordnade folkrättsliga normer som ingår i jus cogens, och särskilt de tvingande normerna om ett universellt skydd för de mänskliga rättigheterna.

Däremot ankommer det inte på förstainstansrätten att indirekt kontrollera att säkerhetsrådets resolutioner i sig är förenliga med de grundläggande rättigheterna enligt gemenskapsrätten. Inte heller ankommer det på förstainstansrätten att kontrollera att ingen oriktig bedömning skett av de uppgifter och bevis på vilka säkerhetsrådet har grundat sina åtgärder, och inte heller att, med förbehåll för den begränsade kontroll som kan göras i förhållande till jus cogens, indirekt kontrollera huruvida dessa åtgärder är lämpliga och proportionerliga. Sökandena saknar i denna utsträckning tillgång till ett rättsmedel, eftersom säkerhetsrådet inte har ansett det vara lämpligt att inrätta någon oberoende internationell domstol med uppgift att i faktiskt och rättsligt hänseende pröva de klagomål som riktas mot enskilda beslut som fattats av sanktionskommittén.

En sådan brist i sökandenas rättsliga skydd strider emellertid inte i sig mot jus cogens. Rätten att få sin sak prövad i domstol är nämligen inte oinskränkt. Den begränsning av sökandenas rätt att få sin sak prövad i domstol som följer av den immunitet mot domstolsprövning som i princip gäller för de resolutioner som antagits av säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga är en del av denna rättighet, såsom denna säkerställs av jus cogens. Sökandenas intresse av att få sin sak prövad av en domstol är inte så starkt att det bör ges företräde framför det grundläggande allmänna intresset av att internationell fred och säkerhet upprätthålls vid förekomsten av ett hot som tydligt har identifierats av säkerhetsrådet i enlighet med bestämmelserna i Förenta nationernas stadga. Sökandenas rätt till ett verksamt rättsmedel har således inte åsidosatts.

(se punkterna 334, 335, 337–344 och 346)

FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM (andra avdelningen i utökad sammansättning)

den 21 september 2005 ( )

”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot personer och enheter knutna till Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna – Gemenskapens behörighet – Frysning av penningmedel – Grundläggande rättigheter – Jus cogens – Domstolsprövning – Talan om ogiltigförklaring”

I mål T-306/01,

Ahmed Ali Yusuf, Spånga (Sverige),

Al Barakaat International Foundation, Spånga,

företrädda av advokaterna L. Silbersky och T. Olsson,

sökande,

mot

Europeiska unionens råd, företrätt av M. Vitsentzatos, I. Rådestad, E. Karlsson och M. Bishop, samtliga i egenskap av ombud,

och

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av A. Van Solinge, J. Enegren och C. Brown, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

svarande,

med stöd av

Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, inledningsvis företrätt av J. Collins, därefter av R. Caudwell, båda i egenskap av ombud, den sistnämnda biträdd av S. Moore, barrister, med delgivningsadress i Luxemburg,

intervenient,

inledningsvis angående en talan om ogiltigförklaring av dels rådets förordning (EG) nr 467/2001 av den 6 mars 2001 om förbud mot export av vissa varor och tjänster till Afghanistan, skärpning av flygförbudet och förlängning av spärrandet av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan och om upphävande av förordning (EG) nr 337/2000 (EGT L 67, s. 1), dels kommissionens förordning (EG) nr 2199/2001 av den 12 november 2001 om ändring, för fjärde gången, av förordning nr 467/2001 (EGT L 295, s. 16), därefter om ogiltigförklaring av rådets förordning (EG) nr 881/2002 av den 27 maj 2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning nr 467/2001 (EGT L 139, s. 9),

meddelar

FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (andra avdelningen i utökad sammansättning)

sammansatt av ordföranden N.J. Forwood samt domarna J. Pirrung, P. Mengozzi, A.W.H. Meij och M. Vilaras,

justitiesekreterare: H. Jung,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 14 oktober 2003,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

1 Enligt artikel 24.1 i Förenta nationernas stadga, undertecknad i San Francisco (Förenta staterna) den 26 juni 1945, överlåter medlemmarna av Förenta nationerna (FN) ”på säkerhetsrådet huvudansvaret för upprätthållande av internationell fred och säkerhet och samtyck[er] till att säkerhetsrådet vid fullgörande av sina ur detta ansvar härrörande förpliktelser handlar å medlemmarnas vägnar”.

2 Enligt artikel 25 i Förenta nationernas stadga samtycker ”[FN:s] medlemmar … till att godtaga och verkställa säkerhetsrådets beslut i överensstämmelse med denna stadga”.

3 I artikel 48.2 i Förenta nationernas stadga föreskrivs att säkerhetsrådets beslut för upprätthållande av internationell fred och säkerhet skall ”verkställas av Förenta Nationernas medlemmar direkt och genom deras verksamhet inom ifrågakommande internationella organ, till vilka de äro anslutna”.

4 I artikel 103 i Förenta nationernas stadga föreskrivs att i ”händelse av konflikt mellan medlemmarnas förpliktelser enligt denna stadga och deras förpliktelser enligt någon annan internationell överenskommelse skola förpliktelserna enligt stadgan gälla”.

5 Artikel 11.1 EU har följande lydelse:

”Unionen skall fastställa och genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik som omfattar alla områden inom utrikes- och säkerhetspolitiken och som skall ha som mål att

– skydda unionens gemensamma värden, grundläggande intressen, oavhängighet och integritet i överensstämmelse med grundsatserna i Förenta nationernas stadga,

– på alla sätt stärka unionens säkerhet,

– bevara freden och stärka den internationella säkerheten i enlighet med grundsatserna i Förenta nationernas stadga …”

6 I artikel 301 EG föreskrivs följande:

”Om en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som har beslutats enligt bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Fördraget om Europeiska unionen förutsätter ett handlande från gemenskapens sida som helt eller delvis avbryter eller begränsar de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredje länder, skall rådet besluta om de brådskande åtgärder som är nödvändiga. Rådet skall besluta med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen.”

7 I artikel 60.1 EG föreskrivs följande:

”Om åtgärder från gemenskapens sida anses nödvändiga i ett sådant fall som avses i artikel 301, får rådet enligt förfarandet i artikel 301 vidta nödvändiga brådskande åtgärder gentemot berörda tredje länder vad gäller kapitalrörelser och betalningar.”

8 Artikel 307 första stycket EG har följande lydelse:

”De rättigheter och förpliktelser som följer av avtal som ingåtts före den 1 januari 1958 eller, för stater som senare ansluter sig, före tidpunkten för deras anslutning mellan å ena sidan en eller flera medlemsstater och å andra sidan ett eller flera tredje länder skall inte påverkas av bestämmelserna i detta fördrag.”

9 I artikel 308 EG föreskrivs följande:

”Om en åtgärd från gemenskapens sida skulle visa sig nödvändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål och om detta fördrag inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, skall rådet genom enhälligt beslut på förslag från kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet vidta de åtgärder som behövs.”

Bakgrund till tvisten

10 Den 15 oktober 1999 antog Förenta nationernas säkerhetsråd (nedan kallat säkerhetsrådet) resolution 1267 (1999). Säkerhetsrådet fördömde genom denna resolution att terrorister fortsätter att tas emot och tränas och att terroristhandlingar förbereds inom afghanskt territorium, upprepade sin övertygelse att kampen mot den internationella terrorismen är av grundläggande betydelse för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet och beklagade att talibanerna fortsätter att skydda Usama bin Ladin och möjliggör för honom och hans bundsförvanter att organisera ett nätverk av träningsläger för terrorister från det territorium som talibanerna kontrollerar och att använda sig av Afghanistan som bas för genomförandet av internationella terroristdåd. I punkt 2 i denna resolution krävde säkerhetsrådet att talibanerna genast skulle överlämna Usama bin Ladin till behöriga myndigheter. För att säkerställa efterlevnaden av denna skyldighet föreskrevs i punkt 4 b i resolution 1267 (1999) att alla stater bland annat skulle ”[f]rysa penningmedel och andra finansiella medel, inklusive de som härrör från eller alstrats av egendom som ägs av talibanerna, eller direkt eller indirekt kontrolleras av dessa, eller ägs eller kontrolleras av ett företag som ägs eller kontrolleras av talibanerna, såsom dessa angivits av den kommitté som skapats med tillämpning av punkt 6 nedan, och säkerställa att varken dessa eller några andra penningmedel eller andra finansiella medel som angivits på detta sätt, genom deras landsmäns eller varje annan persons som befinner sig på deras territorium försorg, ställs till förfogande eller används till förmån för talibanerna eller ett företag som ägs eller direkt eller indirekt kontrolleras av dessa, förutom om kommittén i det enskilda fallet och av humanitära skäl har beviljat undantag”.

11 I punkt 6 i resolution 1267 (1999) beslutade säkerhetsrådet att med tillämpning av artikel 28 i sin provisoriska arbetsordning upprätta en kommitté vid säkerhetsrådet i vilken samtliga medlemmar i säkerhetsrådet ingår (nedan kallad sanktionskommittén), med uppgift särskilt att säkerställa medlemsstaternas genomförande av åtgärder enligt punkt 4, att ange vilka penningmedel och andra finansiella medel som omfattas av punkt 4 och att pröva ansökningar om undantag från åtgärder enligt punkt 4.

12 Rådet bedömde att det var nödvändigt för gemenskapen att agera för att genomföra resolutionen och antog därför, den 15 november 1999, den gemensamma ståndpunkten 1999/727/GUSP om restriktiva åtgärder mot talibanerna (EGT L 294, s. 1). I artikel 2 i denna gemensamma ståndpunkt anges att penningmedel och andra finansiella medel som talibanerna har utomlands kommer att frysas i enlighet med villkoren i säkerhetsrådets resolution 1267 (1999).

13 Den 14 februari 2000 antog rådet med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG förordning (EG) nr 337/2000 om flygförbud och spärrande av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan (EGT L 43, s. 1).

14 Den 19 december 2000 antog säkerhetsrådet resolution 1333 (2000) om, i synnerhet, skyldighet för talibanerna att efterkomma resolution 1267 (1999), särskilt genom att upphöra att erbjuda internationella terrorister och deras organisationer skydd och träning och genom att överlämna Usama bin Ladin till behöriga myndigheter så han kan ställas inför rätta. Säkerhetsrådet beslutade särskilt att skärpa det flygförbud och den frysning av penningmedel som infördes genom resolution 1267 (1999). I artikel 8 c i resolution 1333 (2000) anges att alla stater i synnerhet skall ”frysa alla penningmedel och andra finansiella tillgångar som tillhör Usama bin Ladin och personer och enheter med band till honom, vilka har angetts av [sanktionskommittén], inklusive organisationen al-Qaida, och alla penningmedel som härrör från eller alstrats av egendom som ägs av Usama bin Ladin och personer och enheter med band till honom, eller som kontrolleras direkt eller indirekt av dem, och säkerställa att varken dessa eller några andra penningmedel eller andra finansiella medel, direkt eller indirekt, genom deras landsmäns eller varje annan persons som befinner sig på deras territorium försorg, ställs till förfogande eller används till förmån för Usama bin Ladin, hans bundsförvanter eller någon enhet som tillhör eller kontrolleras av dem, direkt eller indirekt, inklusive organisationen al-Qaida”.

15 Genom samma bestämmelse gav säkerhetsrådet sanktionskommittén i uppgift att, på grundval av uppgifter som tillhandahålls av stater och regionala organisationer, upprätta och fortgående uppdatera en förteckning över personer och enheter som kommittén anser har anknytning till Usama bin Ladin, inklusive organisationen al-Qaida.

16 Säkerhetsrådet beslutade i punkt 23 i resolution 1333 (2000) att åtgärder enligt punkt 8 i resolutionen skulle tillämpas i tolv månader, och att säkerhetsrådet vid utgången av denna period skulle besluta huruvida de skulle förlängas på oförändrade villkor under ytterligare en period.

17 Rådet bedömde att det var nödvändigt för gemenskapen att agera för att genomföra resolutionen och antog därför den 26 februari 2001 den gemensamma ståndpunkten 2001/154/GUSP om ytterligare restriktiva åtgärder mot talibanerna och ändring av den gemensamma ståndpunkten 96/746/GUSP (EGT L 57, s. 1). I artikel 4 i denna gemensamma ståndpunkt föreskrivs följande:

”Kapital och andra ekonomiska tillgångar som tillhör Usama Bin Laden och med honom associerade individer och organ enligt [sanktionskommittén] skall frysas, och kapital eller andra ekonomiska tillgångar skall inte göras tillgängliga för Usama Bin Laden och med honom associerade individer och organ enligt [sanktionskommittén] på de villkor som föreskrivs i resolution 1333 (2000).”

18 Rådet antog den 6 mars 2001, med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG, förordning (EG) nr 467/2001 om förbud mot export av vissa varor och tjänster till Afghanistan, skärpning av flygförbudet och förlängning av spärrandet av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan och om upphävande av förordning nr 337/2000 (EGT L 67, s. 1).

19 Enligt ordalydelsen i skäl 3 i ovannämnda förordning ligger de åtgärder som föreskrivs i resolution 1333 (2000) ”inom fördragets tillämpningsområde, och särskilt i syfte att undvika snedvridning av konkurrensen krävs därför gemenskapslagstiftning för att genomföra säkerhetsrådets relevanta beslut, vad gäller gemenskapens territorium”.

20 I artikel 1 i förordning nr 467/2001 anges vad som avses med ”tillgångar” och ”spärrande av tillgångar”.

21 Artikel 2 i förordning nr 467/2001 har följande lydelse:

”1. Alla tillgångar och andra finansiella medel som tillhör en fysisk eller juridisk person, en enhet eller ett organ som angivits av kommittén för sanktioner mot talibanerna och förtecknas i bilaga I skall spärras.

2. Inga tillgångar eller andra finansiella medel får direkt eller indirekt ställas till förfogande för eller till förmån för personer, enheter eller organ som angivits av kommittén för sanktioner mot talibanerna och förtecknas i bilaga I.

3. Punkterna 1 och 2 skall inte gälla tillgångar och finansiella medel för vilka kommittén för sanktioner mot talibanerna medgivit undantag. Sådana undantag skall erhållas genom någon av de behöriga myndigheter i medlemsstaterna som förtecknas i bilaga II.”

22 Bilaga I till förordning nr 467/2001 innehåller en förteckning över de personer, enheter och organ som omfattas av frysningen av penningmedel enligt artikel 2. Enligt artikel 10.1 i förordning nr 467/2001 är kommissionen behörig att ändra eller komplettera bilaga I på grundval av beslut som fattas av säkerhetsrådet eller av sanktionskommittén.

23 Den 8 mars 2001 utfärdade sanktionskommittén en första uppdaterad förteckning över enheter och personer vars penningmedel skall frysas enligt säkerhetsrådets resolutioner 1267 (1999) och 1333 (2000). Förteckningen har därefter ändrats och kompletterats vid flera tillfällen. Kommissionen har därefter antagit ett antal förordningar med stöd av artikel 10 i förordning nr 467/2001, genom vilka den ändrat eller kompletterat bilaga I till förordning nr 467/2001.

24 Den 9 november 2001 offentliggjorde sanktionskommittén ett nytt tillägg till förteckningen av den 8 mars 2001 som bland annat innehöll namnen på följande enhet och tre personer:

– ”Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Stockholm, Sweden; Rinkebytorget 1, 04 Spånga, Sweden”,

– ”Aden, Abdirisak, Akaftingebacken 8, 163 67 Spånga, Sweden; DOB 01 June 1968”,

– ”Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 177 50 Spånga, Sweden; DOB 01 January 1955”,

– ”Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Sweden; DOB: 20 November 1974”.

25 Namnet på enheten och de tre fysiska personerna i fråga upptogs, tillsammans med andra namn, i förteckningen i bilaga I till förordningen genom kommissionens förordning (EG) nr 2199/2001 av den 12 november 2001 om ändring, för fjärde gången, av förordning nr 467/2001 (EGT L 295, s. 16).

26 Den 16 januari 2002 antog säkerhetsrådet resolution 1390 (2002), i vilken det fastställs vilka åtgärder som skall vidtas mot Usama bin Ladin, medlemmarna av organisationen al-Qaida och talibanerna samt mot andra personer, grupper, företag och enheter med anknytning till dessa. I resolutionen anges i huvudsak, i punkterna 1 och 2, att de åtgärder som infördes genom punkt 4 b i resolution 1267 (1999) och genom punkt 8 c i resolution 1333 (2000) skall bestå, särskilt frysningen av penningmedel. Enligt punkt 3 i resolution 1390 (2002) skall dessa åtgärder ses över av säkerhetsrådet tolv månader efter det att de har antagits. Efter denna period skall säkerhetsrådet besluta antingen att åtgärderna skall bestå eller att de skall förbättras.

27 Rådet bedömde att det var nödvändigt för gemenskapen att agera för att genomföra resolutionen och antog därför, den 27 maj 2002, den gemensamma ståndpunkten 2002/402/GUSP om restriktiva åtgärder mot Usama bin Ladin, medlemmar av al-Qaida-organisationen, talibanerna och andra personer, grupper, företag och enheter associerade med dem och om upphävande av de gemensamma ståndpunkterna 96/746/GUSP, 1999/727/GUSP, 2001/154/GUSP och 2001/771/GUSP (EGT L 139, s. 4). I artikel 3 i denna gemensamma ståndpunkt anges bland annat att penningmedel och andra finansiella medel eller ekonomiska resurser som tillhör de personer, grupper, företag och enheter som finns upptagna i den förteckning som upprättats av sanktionskommittén i enlighet med säkerhetsrådets resolutioner 1267 (1999) och 1333 (2000) skall förbli frysta.

28 Den 27 maj 2002 antog rådet, med stöd av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG, förordning (EG) nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning nr 467/2001 (EGT L 139, s. 9).

29 Enligt skäl 4 i förordningen ligger de åtgärder som bland annat föreskrevs genom säkerhetsrådets resolution 1390 (2002) ”inom fördragets tillämpningsområde, och det är därför, särskilt i syfte att undvika snedvridning av konkurrensen, nödvändigt med gemenskapslagstiftning för att genomföra säkerhetsrådets relevanta beslut på gemenskapens territorium”.

30 I artikel 1 i förordning nr 881/2002 definieras ”penningmedel” och ”frysning av penningmedel” i huvudsak på samma sätt som ”tillgångar” och ”spärrande av tillgångar” i förordning nr 467/2001.

31 Artikel 2 i förordning nr 881/2002 har följande lydelse:

”1. Alla de penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör eller innehas av en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som har angivits av sanktionskommittén och förtecknas i bilaga I skall frysas.

2. Inga penningmedel får direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller till förmån för en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som har angivits av sanktionskommittén och förtecknas i bilaga I.

3. Inga ekonomiska resurser får direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller till förmån för en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som har angivits av sanktionskommittén och förtecknas i bilaga I, så att det därigenom blir möjligt för en sådan person, grupp eller enhet att erhålla penningmedel, varor eller tjänster.”

32 Bilaga I till förordning nr 881/2002 innehåller en förteckning över de personer, enheter och grupper som är föremål för den frysning av penningmedel som föreskrivs i artikel 2. Förteckningen innehåller bland annat namnen på följande enhet och tre personer:

– ”Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Sverige; Rinkebytorget 1, 04, 16373 Spånga, Sverige”,

– ”Aden, Adirisak, Skäftingebacken 8, 16367 Spånga, Sverige, född den 1 juni 1968”,

– ”Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvägen 21, 17750 Järfälla, Sverige, född den 1 januari 1955”,

– ”Ali, Yusaf Ahmed, Hällbybacken 15, 16370 Spånga, Sverige, född den 20 november 1974”.

33 Den 26 augusti 2002 beslutade sanktionskommittén att stryka Abdi Abdulaziz Ali och Abdirisak Aden ur förteckningen över de personer, grupper och enheter på vilka frysningen av penningmedel och andra ekonomiska resurser skall tillämpas.

34 Följaktligen antog kommissionen den 4 september 2002 förordning (EG) nr 1580/2002 om ändring för andra gången av förordning nr 881/2002 (EGT L 237, s. 3).

35 Enligt artikel 1.2 i förordning nr 1580/2002 skall bland annat följande personer strykas i förteckningen i bilaga I till förordning nr 881/2002:

– ”Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvägen 21, 177 50 Spånga, Sverige, född den 1 januari 1955”,

– ”Aden, Adirisak, Skäftingebacken 8, 163 67 Spånga, Sverige, född den 1 juni 1968”.

36 Den 20 december 2002 antog säkerhetsrådet resolution 1452 (2002), som syftar till att underlätta uppfyllandet av skyldigheter i kampen mot terrorismen. I punkt 1 i resolutionen föreskrivs vissa avsteg och undantag från den frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som infördes genom resolutionerna 1267 (1999), 1333 (2000) och 1390 (2002). Undantagen kan beviljas av staterna av humanitära skäl, i de fall sanktionskommittén godkänner att så sker.

37 Den 17 januari 2003 antog säkerhetsrådet resolution 1455 (2003), som syftar till att förbättra genomförandet av de åtgärder som föreskrivs i punkt 4 b i resolution 1267 (1999), i punkt 8 c i resolution 1333 (2000) och i punkterna 1 och 2 i resolution 1390 (2002). Enligt punkt 2 i resolution 1455 (2003) skall åtgärderna på nytt förbättras när tolv månader har gått, eller tidigare om skäl föreligger.

38 Rådet bedömde att det var nödvändigt för gemenskapen att agera för att genomföra säkerhetsrådets resolution 1452 (2002) och antog därför, den 27 februari 2003, den gemensamma ståndpunkten 2003/140/GUSP om undantag från de restriktiva åtgärder som införts genom gemensam ståndpunkt 2002/402/GUSP (EUT L 53, s. 62). I artikel 1 i den gemensamma ståndpunkten anges att Europeiska gemenskapen, vid genomförandet av åtgärderna enligt artikel 3 i den gemensamma ståndpunkten 2002/402/GUSP, kommer att föreskriva de undantag som medges i säkerhetsrådets resolution 1452 (2002).

39 Den 27 mars 2003 antog rådet förordning (EG) nr 561/2003 om ändring, när det gäller undantag från frysning av penningmedel och ekonomiska resurser, av förordning nr 881/2002 (EGT L 82, s. 1). I skäl 4 i förordningen anger rådet att det med hänsyn till säkerhetsrådets resolution 1452 (2002) är nödvändigt att anpassa de åtgärder som införts av gemenskapen.

40 Artikel 1 i förordning nr 561/2003 har följande lydelse:

”Följande artikel skall införas i förordning … nr 881/2002:

’Artikel 2a

1. Artikel 2 skall inte vara tillämplig på penningmedel eller ekonomiska resurser om

a) någon av medlemsstaternas behöriga myndigheter enligt förteckningen i bilaga II på begäran av en berörd fysisk eller juridisk person har fastställt att dessa penningmedel eller ekonomiska resurser

i) är nödvändiga för att täcka grundläggande utgifter, inbegripet betalning av livsmedel, hyra, amorteringar och räntor på bostadskrediter, mediciner och läkarvård, skatter, försäkringspremier och avgifter för samhällstjänster,

ii) endast är avsedda för betalning av rimliga arvoden och ersättning av utgifter i samband med tillhandahållande av juridiska tjänster,

iii) endast är avsedda för betalning av avgifter eller serviceavgifter för rutinmässig hantering eller förvaltning av frysta penningmedel eller frysta ekonomiska resurser, eller

iv) är nödvändiga för extraordinära kostnader, och

b) ett sådant fastställande har meddelats sanktionskommittén, och

c) i) när det gäller ett fastställande enligt punkt a i, a ii eller a iii ovan, sanktionskommittén inte har framfört några invändningar mot fastställandet inom 48 timmar efter det att meddelandet lämnats, eller

ii) när det gäller ett fastställande enligt punkt a iv ovan, sanktionskommittén har godkänt fastställandet.

2. Varje person som önskar utnyttja de bestämmelser som anges i punkt 1 skall rikta sin begäran till den relevanta behöriga myndigheten i medlemsstaten enligt förteckningen i bilaga II.

Den behöriga myndigheten enligt förteckningen i bilaga II skall skyndsamt skriftligen meddela den person som framställt begäran samt varje person, organ eller enhet som veterligen berörs direkt huruvida begäran har beviljats.

Den behöriga myndigheten skall också informera andra medlemsstater huruvida begäran om ett sådant undantag har beviljats.

3. Penningmedel som frigörs eller överförs inom gemenskapen för att ombesörja kostnader eller som erkänns enligt denna artikel skall inte omfattas av ytterligare restriktiva åtgärder enligt artikel 2.

…’ ”

41 Den 19 maj 2003 antog kommissionen förordning (EG) nr 866/2003 om ändring för artonde gången av rådets förordning (EG) nr 881/2002 (EGT L 124, s. 19). Enligt artikel 1 i förordningen och punkt 1 i bilagan till denna skall bilaga I till förordning nr 881/2002 ändras så att angivelsen ”Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybacken 15, 70 Spånga, Sverige, födelsedatum 20 november 1974” skall ersättas av följande text:

”Ali Ahmed YUSAF (alias Ali Galoul), Krälingegränd 33, S-16362 Spånga, Sverige. Född den 20 november 1974 i Garbaharey, Somalia. Svensk medborgare. Svenskt pass med nummer 1041635. Personnummer: 741120-1093”.

Förfarandet och parternas yrkanden

42 Abdirisak Aden, Abdulaziz Ali och Ahmed Yusuf, samt Al Barakaat International Foundation (nedan kallad Al Barakaat) har, genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 10 december 2001, med stöd av artikel 230 EG väckt en talan mot rådet och kommissionen som registrerades med målnummer T‑306/01. De har yrkat att förstainstansrätten skall

– ogiltigförklara förordning nr 2199/2001,

– ogiltigförklara förordning nr 467/2001, eller alternativt med stöd av artikel 241 EG förklara att den inte skall tillämpas,

– förplikta svarandena att ersätta deras rättegångskostnader, med ett belopp som senare skulle anges.

43 Genom samma skrivelse ansökte sökandena med stöd av artikel 243 EG om uppskov med verkställigheten av förordning nr 2199/2001.

44 Genom en separat skrivelse som inkom till förstainstansrättens kansli den 10 december 2001 ansökte sökandena om att ärendet skulle handläggas skyndsamt i enlighet med artikel 76a i förstainstansrättens rättegångsregler. Efter att ha hört svarandena avslog förstainstansrätten (första avdelningen) ansökan genom beslut av den 22 januari 2002 med hänvisning till att målet gav upphov till frågor av komplicerad och känslig natur.

45 Sökandena meddelades genom skrivelse från förstainstansrättens kansli av den 24 januari 2002 att ansökan om uppskov med verkställigheten av förordning nr 2199/2001 inte kunde prövas, eftersom den inte hade framställts genom en separat skrivelse i enlighet med bestämmelserna i rättegångsreglerna. Det angavs dock att det alltid var möjligt att vid ett senare tillfälle framställa en ansökan om interimistiska åtgärder i enlighet med ovannämnda bestämmelser.

46 Rådet och kommissionen har i sina svaromål, som inkom till förstainstansrättens kansli den 19 februari 2002, yrkat att förstainstansrätten skall

– ogilla talan, och

– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.

47 Sökandena ansökte om interimistiska åtgärder genom skrivelse som inkom till förstainstansrättens kansli den 8 mars 2002. Ansökan avsåg uppskov med verkställigheten av förordningarna nr 467/2001 och nr 2199/2001, för såvitt dessa berör sökandena, fram till dess att målet avgörs i sak.

48 Parterna yttrade sig muntligt den 22 mars 2002. Vid sammanträdet närvarade en företrädare för Konungariket Sverige.

49 Förstainstansrättens ordförande avslog genom beslut av den 7 maj 2002 (i mål T‑306/01 R, Aden m.fl. mot rådet och kommissionen, REG 2002, s. II-2387), ansökan om interimistiska åtgärder med motiveringen att villkoret att det skall föreligga fara i dröjsmål inte var uppfyllt.

50 Parterna anmodades, i skrivelse från förstainstansrätten av den 27 juni 2002, att yttra sig över konsekvenserna av att förordning nr 467/2001 upphävts och ersatts av förordning nr 881/2002.

51 Genom yttrande som inkom till förstainstansrättens kansli den 29 juli 2002 förklarade sökandena att de anpassade sina yrkanden, grunder och argument så att de hädanefter avsåg en ogiltigförklaring av förordning nr 881/2002 (nedan kallad den omtvistade förordningen), som antagits med beaktande av säkerhetsrådets resolution 1390 (2002), enligt vilken de sanktionsåtgärder som riktats mot sökandena skall bestå. De påpekade att den ursprungliga talan som avsåg förordning nr 467/2001 inte längre skall anses ha något föremål eftersom den förordningen upphävdes genom den omtvistade förordningen.

52 Rådet har i sitt yttrande, som inkom till förstainstansrättens kansli den 12 juli 2002, medgett att sökandena har rätt att utvidga eller anpassa sina ursprungliga yrkanden så att de hädanefter avser en ogiltigförklaring av den omtvistade förordningen.

53 Kommissionen har i sitt yttrande, som inkom till förstainstansrättens kansli den 10 juli 2002, med beaktande av att rättsverkningarna av förordning nr 2199/2001 består genom den omtvistade förordningen, uppgett att den inte har något att invända mot att sökandena modifierar sina yrkanden så att de avser den sistnämnda förordningen.

54 Kommissionen har vidare yrkat att förstainstansrätten i enlighet med artikel 113 i förstainstansrättens rättegångsregler skall fastställa att talan inte längre har något föremål för så vitt den avser förordning nr 2199/2001 och att anledning numera saknas att döma i saken vad gäller kommissionen.

55 Dessutom har kommissionen med stöd av artiklarna 115.1 och 116.6 i rättegångsreglerna ansökt om att få intervenera till stöd för rådets yrkanden. Kommissionen har dock vidhållit sitt yrkande om att sökandena skall förpliktas att ersätta de rättegångskostnader som kommissionen har haft under den period då sökandena har bestritt giltigheten av förordning nr 2199/2001.

56 Genom ett beslut av ordföranden på förstainstansrättens första avdelning den 12 juli 2002 tilläts Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland att intervenera till stöd för svarandenas yrkanden.

57 Sökandena anmodades i skrivelse från förstainstansrätten av den 11 september 2002 att yttra sig över vilka konsekvenser antagandet av förordning nr 1580/2002 eventuellt kunde få för den fortsatta handläggningen av målet.

58 Sammansättningen av förstainstansrättens avdelningar ändrades från och med det nya rättegångsåret, vilket började den 1 oktober 2002. Referenten i målet förordnades i samband härmed att tjänstgöra på andra avdelningen, och målet tilldelades följaktligen denna avdelning.

59 Sökandena har i sitt yttrande beträffande konsekvenserna av antagandet av förordning nr 1580/2002, som inkom till förstainstansrättens kansli den 11 november 2002, angett dels att deras talan inte längre riktar sig mot kommissionen, dels att Abdirisak Aden och Abdulaziz Ali inte längre har något särskilt och personligt intresse av att vidhålla sin talan, förutom vad gäller rättegångskostnaderna.

60 Justitiesekreteraren på förstainstansrätten vägrade genom beslut av den 20 november 2002 att till handlingarna i målet lägga de kommentarer som lämnats av sökandena, genom samma yttrande, angående rådets och kommissionens dupliker. Det saknas nämligen möjlighet att lämna sådana kommentarer enligt rättegångsreglerna.

61 Förenade kungariket har i sin interventionsinlaga, som inkom till förstainstansrättens kansli den 27 februari 2003, yrkat att förstainstansrätten skall ogilla talan.

62 Ahmed Yusuf anmodades i skrivelse från förstainstansrätten av den 13 juni 2003 att yttra sig över vilka konsekvenser antagandet av förordning nr 866/2003 fick för den fortsatta handläggningen av målet.

63 Ahmed Yusuf har i sitt yttrande, som inkom till förstainstansrättens kansli den 7 juli 2003, i huvudsak uppgett att de ändringar som infördes genom förordning nr 866/2003 endast utgjorde omformuleringar och att de inte kunde inverka på den fortsatta handläggningen av målet.

64 Efter att ha hört parterna beslutade förstainstansrätten i enlighet med artikel 51 i rättegångsreglerna att hänskjuta målet till en avdelning sammansatt av fem domare.

65 På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (andra avdelningen i utökad sammansättning) att inleda det muntliga förfarandet och att, inom ramen för de åtgärder för processledning som anges i artikel 64 i rättegångsreglerna, ställa en skriftlig fråga till rådet och kommissionen. Dessa har besvarat frågan inom angiven tid.

66 Ordföranden på förstainstansrättens andra avdelning i utökad sammansättning beslutade den 18 september 2003 att i enlighet med artikel 50 i rättegångsreglerna förena det förevarande målet med mål T-315/01, Kadi mot rådet och kommissionen, vad gäller det muntliga förfarandet.

67 Kommissionen begärde genom skrivelse av den 8 oktober 2003 att förstainstansrätten till handlingarna i målet skulle lägga de ”riktlinjer som styr [sanktionskommitténs] arbete”, vilka antogs av kommittén den 7 november 2002 och ändrades den 10 april 2003. Ordföranden på förstainstansrättens andra avdelning i utökad sammansättning biföll denna begäran genom beslut av den 9 oktober 2003.

68 Efter att Abdirisak Aden och Abdulaziz Ali i enlighet med artikel 99 i rättegångsreglerna meddelat rätten att de återkallade sin talan och att de hade träffat en överenskommelse med svarandena beträffande rättegångskostnaderna, beslutade ordföranden på förstainstansrättens andra avdelning i utökad sammansättning att avskriva mål T-306/01 i den del det avsåg dessa två sökande och fastställde parternas överenskommelse beträffande rättegångskostnaderna.

69 Ahmed Yusuf och Al Barakaat ansökte om rättshjälp genom separata skrivelser som inkom till förstainstansrättens kansli den 13 oktober 2003. Ordföranden på förstainstansrättens andra avdelning i utökad sammansättning avslog ansökningarna genom två beslut av den 3 maj 2004.

70 Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid förhandlingen den 14 oktober 2003.

De processrättsliga följderna av antagandet av den omtvistade förordningen

71 Parterna i målet är överens om att sökandena har rätt att anpassa sina yrkanden och grunder så att de avser en ogiltigförklaring av den omtvistade förordningen, vilken upphäver och ersätter förordning nr 467/2001 i dess lydelse enligt förordning nr 2199/2001. I yttrandet som inkom till förstainstansrättens kansli den 29 juli 2002 uppgav sökandena att de anpassade sina yrkanden, grunder och argument i enlighet härmed.

72 Förstainstansrätten erinrar om att, när ett beslut under förfarandets gång ersätts med ett annat beslut med samma föremål, detta sistnämnda skall betraktas som en ny omständighet som ger sökanden möjlighet att anpassa sina yrkanden och grunder. Det skulle nämligen strida mot god rättskipning och processekonomiska krav att tvinga sökanden att väcka en ny talan. Det skulle för övrigt vara oskäligt om institutionen i fråga, för att undslippa den kritik som framförts mot ett beslut i en ansökan som getts in till gemenskapsdomstolen, skulle kunna ändra beslutet eller byta ut det mot ett annat och genom att under förfarandets gång åberopa denna ändring eller detta byte kunna frånta motparten möjligheten att utvidga sina ursprungliga yrkanden och grunder till att avse det senare beslutet, eller att anföra ytterligare yrkanden och grunder gentemot detta (domstolens dom av den 3 mars 1982 i mål 14/81, Alpha Steel mot kommissionen, REG 1982, s. 749, punkt 8, av den 29 september 1987 i de förenade målen 351/85 och 360/85, Fabrique de fer de Charleroi och Dillinger Hüttenwerke mot kommissionen, REG 1987, s. 3639, punkt 11, och av den 14 juli 1988 i mål 103/85, Stahlwerke Peine-Salzgitter mot kommissionen, REG 1988, s. 4131, punkterna 11 och 12, och förstainstansrättens dom av den 3 februari 2000 i de förenade målen T-46/98 och T-151/98, CCRE mot kommissionen, REG 2000, s. II-167, punkt 33).

73 Denna rättspraxis är även tillämplig i ett fall där en förordning som berör en enskild direkt och personligen under förfarandets gång ersätts av en annan förordning med samma föremål.

74 Eftersom denna beskrivning på alla punkter stämmer överens med det förevarande fallet skall sökandenas begäran bifallas och talan således anses avse en ogiltigförklaring av den omtvistade förordningen i den del den berör sökandena, samt parterna tillåtas att omformulera sina yrkanden, grunder och argument mot bakgrund av denna nya omständighet.

75 Sökandena har dessutom gjort gällande att deras yrkande om ogiltigförklaring av förordning nr 467/2001 inte längre skall anses ha något föremål eftersom förordningen upphävdes genom den omtvistade förordningen (se ovan punkt 51). Under dessa förhållanden finns inte längre anledning att pröva detta yrkande, och därmed inte heller yrkandet om ogiltigförklaring av förordning nr 2199/2001, eftersom inte heller detta yrkande längre har något föremål.

76 Av det ovan anförda följer att det saknas skäl att pröva talan i den del den är riktad mot kommissionen. Under de omständigheter som föreligger i det förevarande fallet är det dock med hänsyn till principen om god rättskipning och processekonomiska krav – hänsyn som ligger till grund för den rättspraxis som nämns ovan i punkt 72 – också motiverat att beakta kommissionens yrkanden, grunder för bestridande och argument som omformulerats enligt vad som anges ovan i punkt 74, utan att det är nödvändigt att på nytt fatta ett formellt beslut om att tillåta institutionen att intervenera i målet till stöd för rådets yrkanden i enlighet med artiklarna 115.1 och 116.6 i rättegångsreglerna.

77 Med hänsyn till det ovan sagda konstaterar förstainstansrätten att förevarande talan hädanefter är riktad enbart mot rådet, som stöds av kommissionen och Förenade kungariket, och att den enbart avser en ogiltigförklaring av den omtvistade förordningen i den del den berör Ahmed Yusuf och Al Barakaat.

Prövning i sak

78 Till stöd för sina yrkanden har sökandena åberopat tre grunder för ogiltigförklaring. Enligt den första grunden saknade rådet behörighet för att anta den omtvistade förordningen, enligt den andra grunden har artikel 249 EG åsidosatts och enligt den tredje grunden har sökandenas grundläggande rättigheter åsidosatts.

1. Den första grunden: Rådets bristande behörighet för att anta den omtvistade förordningen

79 Grunden består av tre delar.

Den första delen

Parternas argument

80 Sökandena har till stöd för sin inledningsvis förda talan mot förordning nr 467/2001 gjort gällande att artiklarna 60 EG och 301 EG, på grundval av vilka förordningen antogs, endast ger rådet möjlighet att vidta åtgärder mot tredjeländer men inte, som det har gjort i det förevarande fallet, att vidta åtgärder mot medborgare i en medlemsstat som är bosatta i samma medlemsstat.

81 Sökandena har tillbakavisat påståendet att de har gjorts till föremål för sanktionsåtgärder på grund av deras anknytning till talibanregimen i Afghanistan. Enligt sökandena berodde dessa sanktionsåtgärder inte på att det förelåg något band till ovannämnda regim, utan föranleddes av säkerhetsrådets vilja att bekämpa den internationella terrorismen, vilken anses utgöra ett hot mot internationell fred och säkerhet. Sökandena har framhållit att den förteckning som avses i punkt 8 c i säkerhetsrådets resolution 1333 (2000), i vilken de upptogs genom sanktionskommitténs beslut av den 9 november 2001 (se ovan punkt 24), avsåg Usama bin Ladin och personer och enheter med anknytning till honom, snarare än talibanerna.

82 Eftersom de sanktionsåtgärder som gemenskapens institutioner har vidtagit på alla punkter skall motsvara dem som antagits av säkerhetsrådet, har sökandena konstaterat att förordning nr 467/2001 inte heller var riktad mot ett tredjeland utan mot personer i syfte att bekämpa den internationella terrorismen. Enligt sökandena saknade gemenskapen behörighet att vidta sådana åtgärder, till skillnad från de åtgärder i samband med ett handelsembargo mot Irak som var föremål för förstainstansrättens prövning i domen i mål T-184/95, Dorsch Consult mot rådet och kommissionen (REG 1998, s. II-667).

83 Sökandena har också anfört att en tolkning av artiklarna 60 EG och 301 EG som innebär att gemenskapsmedborgare behandlas som tredjeländer strider mot legalitetsprincipen, som den kommit till uttryck i artiklarna 5 EG och 7 EG, liksom mot principen om att gemenskapens lagstiftning skall vara entydig och dess tillämpning förutsebar för de enskilda (domstolens dom av den 15 december 1987 i mål 348/85, Danmark mot kommissionen, REG 1987, s. 5225).

84 I yttrandet beträffande konsekvenserna av att förordning nr 467/2001 upphävdes och ersattes av den omtvistade förordningen, vilken antogs på grundval av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG, har sökandena tillagt att artikel 308 EG inte, vare sig ensam eller tillsammans med artiklarna 60 EG och 301 EG, ger rådet någon behörighet att förordna om sanktionsåtgärder, direkta eller indirekta, mot unionsmedborgare. En sådan behörighet kan nämligen inte anses vara underförstådd eller nödvändig för att förverkliga något av gemenskapens mål i den mening som avses i artikel 308 EG. Framför allt saknas helt samband mellan frysningen av sökandenas tillgångar och det mål ”att särskilt … undvika snedvridning av konkurrensen” som avses i skäl 4 i den omtvistade förordningen.

85 Institutionerna och Förenade kungariket har i sina svaromål respektive sin interventionsinlaga för det första anfört att det inte av ordalydelsen av artiklarna 60 EG och 301 EG går att sluta sig till att ekonomiska sanktionsåtgärder inte kan vidtas mot personer och organisationer inom gemenskapen, om sådana åtgärder syftar till att helt eller delvis avbryta eller begränsa de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredjeländer. Det är nämligen möjligt att medborgare i medlemsstaterna individuellt eller kollektivt tillhandahåller penningmedel och andra tillgångar till tredjeländer, eller till grupper i dessa länder, så att åtgärderna för att kontrollera dessa medborgares ekonomiska resurser leder till att de ekonomiska förbindelserna med dessa tredjeländer avbryts eller begränsas. Gemenskapsdomstolarna har för övrigt indirekt fastslagit att ifrågavarande tillvägagångssätt är lagenligt (beslut meddelat av ordföranden på förstainstansrättens andra avdelning den 2 augusti 2000 i mål T-189/00 R, ”Invest” Import und Export GmbH och Invest Commerce mot kommissionen, REG 2000, s. II-2993, punkt 34, vilket fastställdes genom beslut meddelat av domstolens ordförande den 13 november 2000 i mål C-317/00 P(R), ”Invest” Import und Export GmbH och Invest Commerce mot Europeiska kommissionen, REG 2000, s. I-9541, punkterna 26 och 27).

86 Ovannämnda parter har för det andra tillbakavisat sökandenas påstående att det inte föreligger något samband mellan de åtgärder som föreskrivs i förordning nr 467/2001 och Afghanistan, med hänvisning till de band som vid den aktuella tidpunkten fanns mellan Usama bin Ladin, al-Qaida och talibanregimen.

87 Rådet har dock i sin duplik, samt i sitt yttrande beträffande konsekvenserna av att förordning nr 467/2001 upphävdes och ersattes av den omtvistade förordningen, påpekat att den sistnämnda förordningen är tillämplig på terrorister och på terroristgrupper i allmänhet, utan krav på ett samband med ett visst land eller territorium. Därigenom återspeglar förordningen skillnaden mellan säkerhetsrådets resolution 1333 (2000), vilken avsåg talibanerna och personer och enheter med anknytning till dessa, och resolution 1390 (2002), vilken till följd av upphörandet av ”Islamiska emiratet Afghanistan” inte längre knyter de sanktionsåtgärder som föreskrivs till ett särskilt land eller territorium, utan också avser terroristgrupper och terrorister i allmänhet.

88 I det första fallet ansåg rådet att förordning nr 467/2001 omfattades av artiklarna 60 EG och 301 EG, eftersom det förelåg ett uppenbart samband med Afghanistan. Eftersom det inte längre förelåg något sådant samband beträffande den omtvistade förordningen ansåg rådet att den rättsliga grunden behövde kompletteras genom att inkludera artikel 308 EG. Rådet har gjort gällande att denna ändring av den rättsliga grunden för den nya förordningen innebär att den första grundens första del saknar verkan.

89 Rådet uppmanades genom en skriftlig fråga från förstainstansrätten att mot bakgrund av domstolens yttrande 2/94 av den 28 mars 1996 (REG 1996, s. I-1759, punkterna 29 och 30) ta ställning till de av sökandenas påståenden för vilka det redogörs ovan i punkt 84, och närmare bestämt att ange vilka av gemenskapens mål enligt EG-fördraget som rådet ämnade uppnå genom bestämmelserna i den omtvistade förordningen. Rådet har till svar i huvudsak uppgett att syftet med dessa bestämmelser är att utöva ekonomiska och finansiella påtryckningar, vilket enligt rådet utgör ett av målen enligt EG-fördraget.

90 Rådet har gjort gällande att gemenskapens mål inte bara är dem som anges i artikel 3 EG utan att de även kan följa av mer specifika bestämmelser.

91 Alltsedan revideringen till följd av Maastrichtfördraget innehåller artiklarna 60 EG och 301 EG beskrivningar av gemenskapens uppgifter och verksamhet vad gäller ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder, och en rättslig grund för en uttrycklig överföring av befogenheter till gemenskapen för att ovannämnda uppgifter och verksamhet skall kunna genomföras. Dessa befogenheter är uttryckligen knutna till, och i själva verket beroende av, antagandet av en rättsakt med stöd av de bestämmelser i EU-fördraget som avser den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). Ett av målen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är enligt artikel 11.1 tredje strecksatsen EU att ”bevara freden och stärka den internationella säkerheten i enlighet med grundsatserna i Förenta nationernas stadga”.

92 Ekonomiska och finansiella påtryckningar av politiska skäl skall således, a fortiori vid genomförandet av ett tvingande beslut från säkerhetsrådet, enligt rådet anses utgöra ett uttalat och legitimt mål enligt EG-fördraget, även om detta mål är av mindre betydelse, endast indirekt är kopplat till fördragets huvudsakliga mål – bland annat de som rör den fria rörligheten för kapital (artikel 3.1 c EG) och inrättandet av ett system för icke snedvriden konkurrens (artikel 3.1 g EG) – och har anknytning till EU-fördraget.

93 Enligt rådet användes artikel 308 EG i det förevarande fallet som en del av den rättsliga grunden för den omtvistade förordningen för att komplettera den grund som artiklarna 60 EG och 301 EG erbjöd. Sålunda kunde åtgärder vidtas inte enbart i förhållande till tredjeländer men också gentemot enskilda och icke-statliga enheter som inte nödvändigtvis har någon anknytning till regeringen eller regimen i dessa länder, i sådana situationer för vilka EG-fördraget inte innehåller de nödvändiga befogenheterna.

94 Rådet anser att gemenskapen genom att gå till väga på ovannämnda sätt har kunnat anpassa sig till utvecklingen av de metoder som tillämpas på det internationella planet, vilka numera består i att vidta ”intelligenta sanktionsåtgärder” som riktar sig mot enskilda individer vilka utgör ett hot mot internationell säkerhet snarare än mot oskyldiga befolkningar.

95 Rådet har anfört att det i det förevarande fallet har använt sig av artikel 308 EG under förhållanden som inte skiljer sig från de förhållanden under vilka bestämmelsen i fråga tidigare har använts för att inom ramen för den gemensamma marknaden uppnå ett mål enligt EG-fördraget, när fördraget inte har innehållit de nödvändiga befogenheterna. Rådet har åberopat följande exempel:

– På området för socialpolitik har principen om lika lön för manliga och kvinnliga arbetstagare enligt artikel 119 i EG-fördraget (artiklarna 117–120 i EG-fördraget har ersatts av artiklarna 136 EG–143 EG) genom flera direktiv, på grundval av artikel 235 i EG-fördraget (nu artikel 308 EG), ibland kompletterad av artikel 100 i EG-fördraget (nu artikel 94 EG), utvidgats så att den har upphöjts till en allmän princip om likabehandling inom alla områden där diskriminering eventuellt fortfarande kan förekomma, och så att egenföretagare kan åberopa den, inklusive på jordbruksområdet. Det gäller särskilt rådets direktiv 76/207/EEG av den 9 februari 1976 om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor (EGT L 39, s. 40; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 191), rådets direktiv 79/7/EEG av den 19 december 1978 om successivt genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet (EGT L 6, 1979, s. 24; svensk specialutgåva, område 5, volym 2, s. 111), rådets direktiv 86/378/EEG av den 24 juli 1986 om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet (EGT L 225, s. 40; svensk specialutgåva, område 5, volym 4, s. 83) och rådets direktiv 86/613/EEG av den 11 december 1986 om tillämpningen av principen om likabehandling av kvinnor och män med egen rörelse, bland annat jordbruk, samt om skydd för kvinnor med egen rörelse under havandeskap och moderskap (EGT L 359, s. 56; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 133).

– På området för den fria rörligheten för personer har de rättigheter som tillerkänts anställda som förflyttar sig inom gemenskapen genom ett antal rättsakter och på grundval av artikel 235 i EG-fördraget och artikel 51 i EG‑fördraget (nu artikel 42 EG i ändrad lydelse) utsträckts till att även omfatta egenföretagare, deras familjemedlemmar och studerande. Så har skett genom bland annat rådets förordning (EEG) nr 1390/81 av den 12 maj 1981 om utvidgning av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda och deras familjer flyttar inom gemenskapen till att omfatta även egenföretagare och deras familjer (EGT L 143, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 2, s. 132).

– För inte så länge sedan antogs rådets förordning (EG) nr 1035/97 av den 2 juni 1997 om inrättande av ett europeiskt centrum för övervakning av rasism och främlingsfientlighet (EGT L 151, s. 1) på grundval av artiklarna 213 (nu artikel 284 EG) och 235 i EG‑fördraget.

96 Domstolen har själv medgett att tillvägagångssättet i fråga är lagenligt (dom av den 5 december 1989 i mål C-114/88, Delbar, REG 1989, s. 4067).

97 Rådet har vidare gjort gällande att gemenskapslagstiftaren redan har använt sig av artikel 235 i EG‑fördraget som rättslig grund på området för sanktionsåtgärder. Härvid har rådet anfört att innan artiklarna 301 EG och 60 EG fördes in i EG fördraget baserades flera av rådets förordningar angående handelssanktioner på artikel 113 i EG-fördraget (nu artikel 133 EG i ändrad lydelse) (se till exempel rådets förordning (EEG) nr 596/82 av den 15 mars 1982 om ändring av importsystemet för vissa varor med ursprung i Sovjetunionen (EGT L 72, s. 15), rådets förordning nr 877/82 (EEG) av den 16 april 1982 om upphörande med importen av alla produkter från Argentina (EGT L 102, s. 1) och rådets förordning (EEG) nr 3302/86 av den 27 oktober 1986 om upphörande med importen av guldmynt från Republiken Sydafrika (EGT L 305, s. 11)). När dessa åtgärder sträckte sig utanför tillämpningsområdet för den gemensamma handelspolitiken eller berörde fysiska eller juridiska personer inom gemenskapen baserades de dock också på artikel 235 i EG-fördraget. Det var särskilt fallet med rådets förordning (EEG) nr 3541/92 av den 7 december 1992 om förbud mot att tillmötesgå irakiska krav i samband med kontrakt och transaktioner som omfattas av FN:s säkerhetsråds resolution 661 (1990) och därmed förknippade resolutioner (EGT L 361, s. 1, svensk specialutgåva, område 11, volym 20, s. 51), vari det i artikel 2 anges att ”[d]et skall vara förbjudet att tillmötesgå krav eller vidta åtgärder för att tillmötesgå krav … som ställs av … varje fysisk eller juridisk person som direkt eller indirekt agerar för en eller flera fysiska eller juridiska personer i Irak”.

98 Kommissionen har som svar på samma skriftliga fråga från förstainstansrätten gjort gällande att genomförandet av de sanktionsåtgärder som beslutats av säkerhetsrådet helt eller delvis kan omfattas av EG-fördragets tillämpningsområde, och vara hänförligt till antingen den gemensamma handelspolitiken eller den inre marknaden.

99 Kommissionen har med hänvisning till skäl 4 i den omtvistade förordningen anfört att de ifrågavarande åtgärderna var nödvändiga för att säkerställa en enhetlig tillämpning och tolkning av de restriktioner för kapitalrörelser som skulle genomföras enligt säkerhetsrådets resolutioner i fråga, så att den fria rörligheten för kapital inom gemenskapen skulle kunna upprätthållas och snedvridning av konkurrensen undvikas.

100 Dessutom anser kommissionen att upprätthållandet av internationell säkerhet, såväl inom som utanför unionen, skall anses falla inom den allmänna ramen för EG-fördragets bestämmelser. Kommissionen har härvid hänvisat dels till artiklarna 3 EU och 11 EU, dels till ingressen till EG-fördraget, där de avtalsslutande parterna bekräftar ”den solidaritet som förenar Europa och utomeuropeiska länder … i överensstämmelse med principerna i Förenta nationernas stadga” och förklarar sig beslutna att ”bevara och stärka skyddet för fred och frihet”. Kommissionen härleder härav ett ”allmänt mål för gemenskapen att upprätthålla fred och säkerhet”, som särskilt har gett upphov till artiklarna 60 EG och 301 EG, samtidigt som dessa artiklar utgör ett särskilt uttryck för gemenskapens behörighet vad gäller regleringen av interna och externa kapitalrörelser.

101 Eftersom gemenskapen inte tillerkänns någon särskild behörighet enligt bestämmelserna beträffande kapitalrörelser i avdelning III, kapitel 4 i EG-fördraget, har artikel 308 EG i det förevarande fallet använts som en kompletterande rättslig grund för att säkerställa att gemenskapen skall kunna införa de berörda restriktionerna, särskilt gentemot enskilda, i enlighet med den gemensamma ståndpunkt som antagits av rådet.

102 Under förhandlingen uppgav Förenade kungariket att det gemenskapsmål som eftersträvades med antagandet av den omtvistade förordningen var att säkerställa att de skyldigheter att införa restriktioner för kapitalrörelser som säkerhetsrådet ålagt medlemsstaterna fullgörs på ett enhetligt sätt inom gemenskapen.

103 Förenade kungariket har framhållit att inrättandet av en inre marknad på området för kapitalrörelser utgör ett av de mål för gemenskapen som nämns i artikel 3 EG. Förenade kungariket anser att en enhetlig tillämpning av samtliga restriktioner för den fria rörligheten för kapital på marknaden utgör en grundläggande aspekt av inrättandet av en inre marknad.

104 För det fall inga åtgärder hade vidtagits på gemenskapsnivå för genomförandet av säkerhetsrådets resolution skulle det enligt Förenade kungariket ha uppstått en risk för att spärrandet av tillgångar genomfördes på olika sätt i olika medlemsstater. Om medlemsstaterna hade genomfört resolutionerna var och en för sig skulle det oundvikligen ha uppstått olika tolkningar av innebörden av de skyldigheter som åvilar dem, vilket skulle ha gett upphov till skillnader mellan medlemsstaterna på området för den fria rörligheten för kapital mellan medlemsstaterna, vilket skulle ha lett till en risk för snedvridning av konkurrensen.

105 Dessutom har Förenade kungariket gjort gällande att åtgärder som syftar till att frysa penningmedel tillhörande enskilda för att avbryta de ekonomiska förbindelserna med internationella terroristorganisationer snarare än med tredjeländer, inte kan anses utvidga ”området för gemenskapens behörighet utöver den allmänna ram som följer av samtliga bestämmelser i fördraget”, enligt lydelsen i yttrandet 2/94, vilket nämns ovan i punkt 64. Gemenskapen är enligt fördraget behörig att vidta åtgärder för att reglera kapitalrörelser, inklusive åtgärder gentemot enskilda. Således skall de åtgärder som syftar till att reglera enskildas kapitalrörelser för att avbryta de ekonomiska förbindelserna med internationella terroristorganisationer, trots att dessa åtgärder tillhör ett område på vilket institutionerna inte tillerkänns några speciella befogenheter enligt EG fördraget och trots att det också är riktigt att åtgärderna förutsätter en tillämpning av artikel 308 EG, inte anses gå utöver fördragets allmänna ram.

106 Förenade kungariket har anfört att tillämpningen av artikel 308 EG under omständigheterna i det förevarande fallet inte skiljer sig från hur bestämmelsen har tillämpats i andra situationer, särskilt på området för socialpolitiken, där den har tjänat som grund för att uppnå andra av gemenskapens mål när fördraget inte innehöll någon specifik rättslig grund (se ovan punkt 95).

Förstainstansrättens bedömning

107 Förordning nr 467/2001 och den omtvistade förordningen har antagits på två till viss del olika rättsliga grunder, nämligen artiklarna 60 EG och 301 EG vad gäller den första förordningen, och artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG vad gäller den andra. Trots att sökandenas ursprungliga argument som grundats på att förordning nr 467/2001 saknade rättslig grund inte längre har något föremål, eftersom förordningen har upphävts genom den omtvistade förordningen, anser förstainstansrätten det lämpligt att inledningsvis redogöra för skälen till varför rätten i vilket fall som helst anser att argumenten skall underkännas, eftersom dessa skäl utgör en av premisserna för förstainstansrättens resonemang vid undersökningen av den rättsliga grunden för den omtvistade förordningen.

– Den rättsliga grunden för förordning nr 467/2001

108 Förordning nr 467/2001 har antagits på grundval av artiklarna 60 EG och 301 EG. Enligt dessa bestämmelser är rådet behörigt att vidta brådskande, nödvändiga åtgärder, särskilt vad gäller kapitalrörelser och betalningar, om en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som har beslutats, enligt bestämmelserna i EU-fördraget om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, förutsätter ett handlande från gemenskapens sida i syfte att helt eller delvis avbryta eller begränsa de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredjeländer.

109 Enligt vad som anges i ingressen till förordning nr 467/2001 syftar denna förordning till att koordinera det agerande från gemenskapens sida som föreskrivs i den gemensamma ståndpunkten 2001/154, vilken antogs inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och markerade en vilja från unionens och dess medlemsstaters sida att använda sig av en gemenskapsrättsakt för att inom gemenskapen genomföra vissa aspekter av de sanktionsåtgärder som säkerhetsrådet beslutat skall vidtas mot talibanerna från Afghanistan.

110 Sökandena har dock anfört att de ifrågavarande åtgärderna drabbade enskilda, och dessutom medborgare i en medlemsstat, trots att rådet enligt artiklarna 60 EG och 301 EG endast har rätt att vidta åtgärder gentemot tredjeländer. Vidare har de anfört att åtgärderna i fråga inte syftade till att avbryta eller begränsa de ekonomiska förbindelserna med ett tredjeland, utan till att bekämpa den internationella terrorismen och närmare bestämt Usama bin Ladin, och slutligen att åtgärderna i vilket fall som helst inte stod i proportion till det mål som eftersträvas med artiklarna 60 EG och 301 EG.

111 Inget av dessa argument kan godtas.

112 Vad för det första gäller frågan om vilken typ av åtgärder som rådet är behörigt att vidta med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG, konstaterar förstainstansrätten att det inte av ordalydelsen av dessa bestämmelser går att sluta sig till att det inte är tillåtet att vidta restriktiva åtgärder direkt mot personer eller organisationer, oavsett om dessa är etablerade inom gemenskapen, i den mån sådana åtgärder faktiskt syftar till att helt eller delvis avbryta eller begränsa de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredjeländer.

113 Såsom rådet med rätta har framhållit var de berörda åtgärderna att hänföra till det som kallas ”intelligenta sanktioner” (smart sanctions), vilka FN började tillämpa under nittiotalet. Sådana sanktionsåtgärder innebär att klassiska åtgärder bestående av allmänna handelsembargon riktade mot ett land ersätts av åtgärder som är mer riktade och selektiva – såsom ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder, reseförbud, embargon avseende vapen eller särskilda produkter – för att kunna begränsa civilbefolkningens lidande i det berörda landet och samtidigt kunna vidta genuina sanktionsåtgärder mot regimen och deras ledare.

114 Gemenskapsinstitutionernas tillvägagångssätt har utvecklats i samma riktning. Rådet har successivt intagit ståndpunkten att artiklarna 60 EG och 301 EG ger det rätt att vidta restriktiva åtgärder mot enheter eller personer som fysiskt kontrollerar en del av territoriet av ett tredjeland (se till exempel rådets förordning (EG) nr 1705/98 av den 28 juli 1998 om avbrytande av vissa ekonomiska förbindelser med Angola för att få ”União Nacional para a Independência Total de Angola” (Unita) att uppfylla sina skyldigheter i fredsprocessen samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 2229/97 (EGT L 215, s. 1)) och mot enheter och personer som faktiskt kontrollerar statsapparaten i ett tredjeland samt mot personer och enheter som har anknytning till dessa och som stöder dem ekonomiskt (se till exempel rådets förordning (EG) nr 1294/1999 av den 15 juni 1999 om frysande av tillgångar och ett investeringsförbud avseende Förbundsrepubliken Jugoslavien och om upphävande av förordningarna (EG) nr 1295/98 och (EG) nr 1607/98 (EGT L 153, s. 63), och rådets förordning (EG) nr 2488/2000 av den 10 november 2000 om fortsatt frysande av tillgångar med anknytning till Slobodan Milosevic och med honom associerade personer och om upphävande av förordningarna nr 1294/1999 och (EG) nr 607/2000 samt artikel 2 i förordning (EG) nr 926/98 (EGT L 287, s. 19)). Denna utveckling är fullständigt förenlig med de åtgärder som föreskrivs i artiklarna 60 EG och 301 EG.

115 På samma sätt som det kan vara legitimt att ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder särskilt drabbar ledarna för ett tredjeland snarare än landet som sådant, måste sådana åtgärder också kunna vara riktade mot personer och enheter – oavsett var de befinner sig – som har anknytning till dessa ledare eller som direkt eller indirekt kontrolleras av dem. Såsom kommissionen med fog har påpekat skulle artiklarna 60 EG och 301 EG inte innehålla något effektivt medel för att utöva påtryckningar mot ledare som har inflytande över politiken i ett tredjeland om gemenskapen inte på grundval av dessa artiklar kunde besluta om åtgärder mot enskilda som visserligen inte är bosatta i det ifrågavarande tredjelandet, men är tillräckligt nära knutna till den regim som är föremål för sanktionsåtgärderna. Dessutom, såsom rådet har framhållit, saknar den omständigheten att vissa av de personer som är föremål för åtgärderna råkar vara medborgare i en medlemsstat relevans, eftersom finansiella sanktionsåtgärder inte kan inskränkas till att endast avse medborgare i det berörda tredjelandet om de skall vara effektiva på området för den fria rörligheten för kapital.

116 Denna tolkning strider inte mot ordalydelsen i artiklarna 60 EG och 301 EG och är motiverad av såväl effektivitetsskäl som humanitära hänsyn.

117 Vad för det andra beträffar det mål som eftersträvas med förordning nr 467/2001 har rådet, med hänvisning till säkerhetsrådets resolutioner 1267 (1999) och 1333 (2000), den gemensamma ståndpunkten 2001/154 och till skälen 1 och 2 i ovannämnda förordning och förordningens titel, gjort gällande att de berörda åtgärderna i huvudsak var riktade mot talibanregimen som vid den aktuella tidpunkten nämligen kontrollerade 80 procent av det afghanska territoriet och utnämnde sig själv till ”Islamiska emiratet Afghanistan” och, i andra hand, mot personer och enheter som genom ekonomiska eller finansiella transaktioner hjälpte regimen att tillhandahålla skydd och träning för internationella terrorister och deras organisationer och på så sätt i själva verket agerade som regimens ombud eller var nära knutna till den.

118 Vad beträffar sökandenas anmärkning att förordning nr 467/2001 var riktad mot Usama bin Ladin och inte mot talibanerna har rådet tillagt att Usama bin Ladin i själva verket var talibanregimens ledare och ”grå eminens” och att han innehade den verkliga makten i Afghanistan. Hans världsliga och religiösa titlar som ”shaykh” (ledare) och ”emir” (prins, ledare, befälhavare), och den rang som han åtnjöt hos andra religiösa talibandignitärer, lämnade knappast något utrymme för att betvivla att så var fallet. Dessutom avlade Usama bin Ladin, före den 11 september 2001, en trohetsed (Bay’a), genom vilken ett formellt religiöst band skapades mellan honom och det teokratiska talibanstyret. Han befann sig således i en situation som kan jämföras med situationen för Milosevic och medlemmarna av den jugoslaviska regeringen vid tidpunkten för de ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder som rådet vidtog mot Förbundsrepubliken Jugoslavien (se ovan punkt 114). När det gäller al-Qaida har rådet framhållit att det är allmänt känt att nätverket förfogade över ett stort antal militära träningsläger i Afghanistan och att tusentals av dess medlemmar slogs vid talibanernas sida mellan oktober 2001 och januari 2002, under tiden för den internationella koalitionens ingripande.

119 Det saknas skäl att ifrågasätta riktigheten i dessa uppgifter, om vilka det råder stor enighet inom världssamfundet. Denna enighet återspeglas bland annat i de olika resolutioner som antagits med enhällighet av säkerhetsrådet. Uppgifterna har inte särskilt tillbakavisats eller ens bestritts av sökandena.

120 Huvudsyftet med de sanktionsåtgärder som är i fråga i det förevarande fallet var att hindra talibanregimen från att erhålla ekonomiskt bistånd, oavsett källan, vilket framgår av punkt 4 b i resolution 1267 (1999). De skulle ha kunnat kringgås om de inte hade varit riktade mot de enskilda personer som ansågs stödja regimen i fråga. Vad beträffar relationerna mellan den tidigare talibanregimen och Usama bin Ladin har säkerhetsrådet bedömt att den senare under den aktuella perioden fick ett så betydande stöd från regimen att han kunde betraktas som en del av den. Säkerhetsrådet beklagade således i tionde skälet i resolution 1333 (2000) att talibanerna fortsatte att skydda Usama bin Ladin och möjliggöra för honom och hans bundsförvanter att organisera ett nätverk av träningsläger för terrorister från det territorium som talibanerna kontrollerade och att använda sig av Afghanistan som bas för genomförandet av internationella terroristdåd. I sjätte skälet i resolution 1333 (2000) upprepade säkerhetsrådet för övrigt sin övertygelse att kampen mot den internationella terrorismen är av avgörande betydelse för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet.

121 Således syftade de ifrågavarande åtgärderna, i motsats till vad sökandena har anfört, till att avbryta eller begränsa de ekonomiska förbindelserna med ett tredjeland, inom ramen för världssamfundets kamp mot den internationella terrorismen och, närmare bestämt, mot Usama bin Ladin och nätverket al-Qaida.

122 Vad för det tredje beträffar frågan huruvida åtgärderna var proportionerliga, skall denna undersökas mot bakgrund av ändamålet med förordning nr 467/2001. Såsom anges ovan syftar införandet av ”intelligenta” sanktionsåtgärder just till att utöva effektiva påtryckningar mot ledarna för det berörda landet och samtidigt begränsa civilbefolkningens lidande, särskilt genom att begränsa åtgärdernas tillämpningsområde till att endast omfatta vissa namngivna personer. I det förevarande fallet syftade förordning nr 467/2001 till att intensifiera påtryckningarna på talibanregimen, särskilt genom att frysa penningmedel och andra finansiella tillgångar tillhörande Usama bin Ladin och de personer och enheter med anknytning till honom som hade identifierats av säkerhetsrådet. Sådana åtgärder överensstämmer med proportionalitetsprincipen, enligt vilken sanktionsåtgärder inte får gå utöver vad som är lämpligt och nödvändigt för att förverkliga det eftersträvade målet för den gemenskapsrättsakt i vilken åtgärderna föreskrivs.

123 Den omständigheten att åtgärderna i fråga också avsåg transaktioner som inte på något sätt var gränsöverskridande saknar däremot relevans. Eftersom det legitima syftet med åtgärderna var att få finansieringen att sina för talibanerna och den internationella terroristverksamhet som hade sin bas i Afghanistan, var det nödvändigt att de avsåg såväl internationella som rent nationella transaktioner. Den ena typen av transaktioner kunde nämligen lika väl som den andra typen medföra en sådan finansiering, med beaktande av särskilt den fria rörligheten för personer och kapital och svårigheten att få insyn i de internationella ekonomiska kretsloppen.

124 Av det ovan anförda framgår att, i motsats till vad sökandena har anfört, rådet var behörigt att anta förordning nr 467/2001 på grundval av artiklarna 60 EG och 301 EG.

– Den omtvistade förordningens rättsliga grund

125 Till skillnad från vad som var fallet med förordning nr 467/2001 består den rättsliga grunden för den omtvistade förordningen inte enbart av artiklarna 60 EG och 301 EG, utan också av artikel 308 EG. Den omtvistade förordningen återspeglar på detta sätt utvecklingen av den internationella situationen, som bildar ramen för de sanktionsåtgärder som säkerhetsrådet efter hand har beslutat om och som genomförts av gemenskapen.

126 Även om säkerhetsrådets resolution 1333 (2000) antogs som en åtgärd i kampen mot den internationella terrorismen, vilken ansågs vara av grundläggande betydelse för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet (se sjunde skälet), riktade den sig inte desto mindre specifikt mot talibanregimen, som vid den tidpunkten kontrollerade den största delen av det afghanska territoriet och skyddade och bistod Usama bin Ladin och hans bundsförvanter.

127 Såsom anges ovan är det just detta uttalade samband med ett tredjelands territorium och styrande regim som möjliggjorde för rådet att grunda förordning nr 467/2001 på artiklarna 60 EG och 301 EG.

128 Säkerhetsrådets resolution 1390 (2002) antogs emellertid den 16 januari 2002, det vill säga efter det att denna regim fallit till följd av den internationella koalitionens militära ingripande i Afghanistan, vilket påbörjades i oktober 2001. Följaktligen riktar sig resolutionen inte längre mot den störtade talibanregimen, trots att det fortfarande uttryckligen anges att den avser talibanerna, utan den är snarare riktad direkt mot Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och de personer och enheter som har anknytning till dessa.

129 Rådet har i punkterna 4 och 5 i sin duplik uttryckligen medgett att det saknas samband mellan de sanktionsåtgärder som skall vidtas enligt resolutionen i fråga och ett tredjelands territorium eller regim, vilket påpekades i punkt 2 i motiveringen i förslaget till rådets förordning som lades fram av kommissionen den 6 mars 2002 och som ligger till grund för den omtvistade förordningen (KOM (2000) 117 slutlig).

130 Eftersom ett sådant samband saknas ansåg rådet och kommissionen att artiklarna 60 EG och 301 EG inte ensamma utgjorde en tillräcklig rättslig grund för antagandet av den omtvistade förordningen. Denna bedömning måste godtas.

131 I artikel 60.1 EG föreskrivs nämligen att rådet, i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 301 EG, får vidta nödvändiga brådskande åtgärder ”gentemot berörda tredjeländer” vad gäller kapitalrörelser och betalningar. I artikel 301 EG föreskrivs uttryckligen en möjlighet för gemenskapen att agera i syfte att helt eller delvis avbryta eller begränsa de ekonomiska förbindelserna med ”ett eller flera tredjeländer”.

132 Den omständigheten att det enligt dessa bestämmelser är tillåtet att anta ”intelligenta sanktionsåtgärder” som riktar sig mot personer och enheter som har anknytning till ledarna för ett tredjeland eller som kontrolleras av dem direkt eller indirekt (se ovan punkterna 115 och 116), innebär inte heller att sanktionsåtgärder får riktas mot sådana personer och enheter även om den styrande regimen i tredjelandet i fråga har upphört. Under sådana förhållanden föreligger det nämligen inte längre något tillräckligt samband mellan dessa personer eller enheter och ett tredjeland.

133 Härav följer att artiklarna 60 EG och 301 EG under alla omständigheter inte ensamma utgjorde en tillräcklig rättslig grund för den omtvistade förordningen.

134 Dessutom har rådet gjort gällande att artikel 308 EG ensam inte heller utgör en tillräcklig rättslig grund för att anta den omtvistade förordningen, vilket strider mot den ståndpunkt som kommissionen intog genom det förslag till rådets förordning som ligger till grund för den omtvistade förordningen (se ovan punkt 129). Även denna bedömning skall godtas.

135 Förstainstansrätten erinrar om att det enligt rättspraxis (domstolens dom av den 26 mars 1987 i mål 45/86, kommissionen mot rådet, REG 1987, s. 1493, punkt 13), framgår av själva ordalydelsen i artikel 308 EG att användandet av denna artikel som rättslig grund för en rättsakt endast är motiverat om ingen annan bestämmelse i fördraget ger gemenskapens institutioner den behörighet som är nödvändig för att anta rättsakten. I en sådan situation ges institutionerna genom artikel 308 en möjlighet att agera i syfte att uppnå ett av gemenskapens mål, trots att det inte finns någon bestämmelse som ger institutionerna de nödvändiga befogenheterna.

136 Vad beträffar det första villkoret för tillämpligheten av artikel 308 EG framgår det att EG-fördraget inte innehåller någon bestämmelse om antagande av sådana åtgärder som föreskrivs i den omtvistade förordningen och som avser kampen mot den internationella terrorismen, och närmare bestämt ett införande av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder, såsom frysning av penningmedel, mot personer och enheter som misstänks bidra till finansieringen av den internationella terrorismen, trots att inget samband konstaterats med ett tredjelands territorium eller styrande regim. Det första villkoret är sålunda uppfyllt.

137 För att det andra villkoret för tillämpligheten av artikel 308 EG skall vara uppfyllt krävs det enligt den rättspraxis som anges ovan i punkt 135 att kampen mot den internationella terrorismen, och närmare bestämt införandet av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder, såsom frysning av penningmedel, som är riktade mot personer och enheter som misstänks bidra till finansieringen av den internationella terrorismen, kan hänföras till ett av de mål för gemenskapen som fastställs genom fördraget.

138 Ingressen till den omtvistade förordningen är synnerligen kortfattad på denna punkt. Rådet har nöjt sig med att i skäl 4 i förordningen försäkra att de åtgärder som krävs enligt resolution 1390 (2002) och den gemensamma ståndpunkten 2002/402 ”ligger inom fördragets tillämpningsområde” och att det var nödvändigt med gemenskapslagstiftning ”särskilt i syfte att undvika snedvridning av konkurrensen”.

139 Det principiella påståendet att de berörda åtgärderna ”ligger inom fördragets tillämpningsområde” föranleder dock förstainstansrätten att genast konstatera att inte något av fördragets mål som uttryckligen nämns i artiklarna 2 EG och 3 EG förefaller kunna förverkligas genom de berörda åtgärderna.

140 Till skillnad från de åtgärder gentemot vissa fysiska och juridiska personer inom gemenskapen som föreskrivs genom förordning nr 3541/92, vilken rådet har åberopat till stöd för sin ståndpunkt (se ovan punkt 97), kan de åtgärder som föreskrivs genom den omtvistade förordningen inte rättfärdigas av målet att inrätta en gemensam handelspolitik (artikel 3.1 b EG) – inom ramen för vilken det har fastslagits att gemenskapen är behörig att besluta om handelsembargon med stöd av artikel 133 EG – eftersom gemenskapens handelsrelationer med tredjeland inte är i fråga i det förevarande fallet.

141 Vad beträffar målet att inrätta en ordning för att säkerställa att konkurrensen på den inre marknaden inte snedvrids (artikel 3.1 g EG) är påståendet att det föreligger en risk för snedvridning av konkurrensen, vilket den omtvistade förordningen enligt ingressen syftar till att undvika, inte övertygande.

142 Konkurrensreglerna i EG-fördraget riktar sig mot företag och medlemsstater när dessa bryter mot principen om lika konkurrensmöjligheter för företagen (se, beträffande artikel 87 EG,