Domstolens dom den 19 november 1991. - Andrea Francovich och Danila Bonifaci m.fl. mot Italienska republiken. - Begäran om förhandsavgörande: Pretura di Vicenza och Pretura di Bassano del Grappa - Italien. - Underlåtenhet att införliva ett direktiv - Medlemsstatens skadeståndsansvar. - Förenade målen C-6/90 och C-9/90.



Rättsfallssamling 1991 s. I-05357

Svensk specialutgåva s. I-00435

Finsk specialutgåva s. I-00467



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1. Institutionernas rättsakter - direktiv - direkt effekt - villkor - olika tillvägagångssätt för att uppnå det föreskrivna resultatet - saknar betydelse

(artikel 189 tredje stycket i EEG-fördraget)

2. Socialpolitik - tillnärmning av lagstiftning - skydd för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens - direktiv 80/987 - artikel 1-5 - verkningar för förhållanden mellan staten och enskilda

(artikel 1-5 i rådets direktiv 80/987)

3. Gemenskapsrätt - enskildas rättigheter - en medlemsstats överträdelse - skyldighet att ersätta skada som orsakats enskilda

(artikel 5 i EEG-fördraget)

4. Gemenskapsrätt - enskildas rättigheter - en medlemsstats åsidosättande av skyldigheten att införliva ett direktiv - skyldighet att ersätta skada som orsakats enskilda - villkor - närmare villkor för ersättning - tillämpning av nationell rätt - gränser

(artikel 189 tredje stycket i EEG-fördraget)

Sammanfattning

1. Den omständigheten att en stat till vilken ett direktiv riktar sig kan välja mellan flera olika tillvägagångssätt för att uppnå det resultat som föreskrivs i direktivet är inte av beskaffenhet att utesluta enskildas möjlighet att vid nationella domstolar göra gällande sådana rättigheter vars innehåll kan bestämmas tillräckligt exakt enbart på grundval av direktivets bestämmelser.

2. Även om bestämmelserna i direktiv 80/987 om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens är tillräckligt precisa och ovillkorliga såvitt gäller bestämmandet av vilka som omfattas av garantin och innehållet i denna, kan enskilda inte åberopa dessa bestämmelser vid nationella domstolar när en medlemsstats åtgärder för att genomföra direktivet inte har vidtagits inom tidsfristerna härför. För det första innehåller direktivets bestämmelser ingen angivelse om vem som är betalningsansvarig för garantin och för det andra kan staten inte anses som betalningsansvarig enbart på grund av den omständigheten att staten inte inom föreskriven tid har vidtagit åtgärder för direktivets införlivande.

3. Gemenskapsreglernas fulla verkan skulle äventyras och skyddet för de rättigheter som erkänns i dessa skulle försvagas om enskilda inte hade möjlighet att få skadestånd då deras rättigheter har kränkts genom en överträdelse av gemenskapsrätten som kan tillskrivas en medlemsstat. Denna möjlighet att erhålla skadestånd från en medlemsstat är oundgänglig i synnerhet om gemenskapsreglernas fulla verkan är beroende av att staten vidtar åtgärder och om till följd därav de enskilda i avsaknad av sådana åtgärder inte vid nationella domstolar kan göra gällande de rättigheter som tillkommer dem enligt gemenskapsrätten.

Härav följer att principen om statens ansvar för skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av gemenskapsrätten som kan tillskrivas medlemsstaterna utgör en väsentlig del av fördragets system.

Medlemsstaternas skyldighet att ersätta sådan skada har även stöd i artikel 5 i fördraget, enligt vilken dessa skall vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som åligger dem enligt gemenskapsrätten och följaktligen för att bringa de otillåtna följdverkningarna av en överträdelse av gemenskapsrätten till upphörande.

4. Även om medlemsstatens ersättningsansvar för skada som vållats enskilda genom sådana överträdelser av gemenskapsrätten som kan tillskrivas medlemsstaten följer av gemenskapsrätten, beror villkoren för att en rätt till skadestånd skall uppkomma på vilket slag av överträdelse av gemenskapsrätten som gett upphov till skadan.

Om en medlemsstat åsidosätter skyldigheten enligt artikel 189 tredje stycket i fördraget att vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå det resultat som föreskrivs i ett direktiv, förutsätter denna gemenskapsrättsliga regels fulla verkan att rätt till skadestånd föreligger när tre villkor är uppfyllda, nämligen för det första att det resultat som föreskrivs i direktivet innebär att enskilda tilldelas rättigheter och för det andra att innehållet i

dessa rättigheter kan utläsas på grundval av direktivets bestämmelser samt för det tredje att det föreligger orsakssamband mellan överträdelsen av statens skyldighet och den skada som de drabbade personerna lidit.

I avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser åligger det staten att inom ramen för den nationella skadeståndsrätten gottgöra följderna av den vållade skadan. Icke desto mindre får de materiella och formella villkor som fastställts i de olika nationella lagstiftningarna på området inte vara mindre förmånliga än de villkor som avser liknande nationella ersättningsanspråk och inte heller utformas så, att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få skadestånd.

Parter

I de förenade målen C-6/90 och C-9/90

har Pretura di Vicenza (Italien) (mål C-6/90) och Pretura di Bassano del Grappa (Italien) (mål C-9/90) gett in begäran om förhandsavgörande enligt artikel 177 i EEG-fördraget i de mål som pågår vid de nationella domstolarna mellan

Andrea Francovich

och

Italien

samt mellan

Danila Bonifaci m.fl.

och

Italien.

Begäran avser tolkningen av artikel 189 tredje stycket i EEG-fördraget samt av rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (EGT L 283, s. 23, fransk version; svensk specialutgåva, del 05, volym 02).

DOMSTOLEN

sammansatt av ordföranden O. Due, avdelningsordförandena Sir Gordon Slynn, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse och P. J. G. Kapteyn samt domarna G. F. Mancini, J. C. Moithino de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco och M. Zuleeg,

generaladvokat: J. Mischo,

justitiesekreterare: avdelningsdirektören D. Louterman,

som beaktat de skriftliga yttrandena från

- Andrea Francovich och Danila Bonifaci m.fl. genom advokaterna Claudio Mondin, Aldo Campesan och Alberto dal Ferro, Vicenza,

- italienska regeringen genom avvocato dello Stato Oscar Fiumara, i egenskap av ombud,

- nederländska regeringen genom generalsekreteraren vid utrikesministeriet B. R. Bot, i egenskap av ombud,

- Förenade kungarikets regering genom J. E. Collins, Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, biträdd av Richard Plender, QC,

- Europeiska gemenskapernas kommission genom Giuliano Marenco och Karen Banks, kommissionens rättstjänst, i egenskap av ombud,

som beaktat förhandlingsrapporten,

som vid sammanträde den 27 februari 1991 hört de muntliga yttrandena från Andrea Francovich och Danila Bonifaci, den italienska regeringen, Förenade kungarikets regering, den tyska regeringen, företrädd av advokaten Jochim Sedemund, Köln, i egenskap av ombud, samt kommissionen och

som hört generaladvokatens förslag till avgörande vid sammanträde den 28 maj 1991,

meddelar följande

Domskäl

dom

1 Genom beslut av den 9 juli respektive den 30 december 1989, som kom in till domstolen den 8 respektive den 15 januari 1990, har Pretura di Vicenza (mål C-6/90) och Pretura di Bassano del Grappa (mål C-9/90) i enlighet med artikel 177 i EEG-fördraget ställt frågor angående tolkningen av artikel 189 tredje stycket i EEG-fördraget samt rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (EGT L 283, s. 23).

2 Frågorna har väckts inom ramen för tvister mellan Andrea Francovich och Italien respektive Danila Bonifaci m.fl. (nedan kallade "sökandena") och Italien.

3 Direktiv 80/987 har till syfte att tillförsäkra arbetstagarna ett gemenskapsrättsligt minimiskydd vid arbetsgivarens insolvens, dock utan att påverka tillämpningen av gynnsammare bestämmelser i medlemsstaterna. I detta syfte föreskrivs i direktivet bland annat om särskilda garantier för betalning av arbetstagarnas utestående lönefordringar.

4 I enlighet med artikel 11 skulle medlemsstaterna senast den 23 oktober 1983 ha satt i kraft de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa direktivet. Eftersom Italien inte hade fullgjort denna skyldighet fastställde domstolen i en dom av den 2 februari 1989, Kommissionen mot Italien (mål 22/87, Rec. s. 143) att Italien hade gjort sig skyldigt till fördragsbrott.

5 Francovich, part i mål C-6/90 vid den nationella domstolen, hade arbetat för företaget "CDN Elettronica SnC" i Vicenza och hade därvid endast erhållit sporadiska utbetalningar av sin lön. Han väckte därför talan vid Pretura di Vicenza, som förpliktade svaranden att betala ett belopp om cirka 6 miljoner LIT. Vid ett försök att verkställa domen konstaterade utmätningsmannen vid Tribunale di Vicenza i protokoll över utmätningsförrättningen att svaranden saknade utmätningsbara tillgångar. Francovich gjorde då gällande att han hade rätt att från italienska staten komma i åtnjutande av de i direktiv 80/987 föreskrivna garantierna eller i andra hand rätt till skadestånd.

6 I mål C-9/90 väckte Danila Bonifaci och trettiotre andra arbetstagare talan vid Pretura di Bassano del Grappa. De anförde att de hade varit arbetstagare hos företaget "Gaia Confezioni Srl", som försatts i konkurs den 5 april 1985. När anställningsförhållandena upphörde hade sökandena fordringar på ett belopp överstigande 253 miljoner LIT. Detta belopp hade upptagits som en skuldpost i det i konkurs försatta företagets balansräkning. Mer än fem år efter konkursen hade det ännu inte utbetalats något belopp till sökandena och konkursförvaltaren hade underrättat dem om att det måste anses som fullständigt osannolikt att de skulle få någon utdelning och att de inte ens kunde räkna med en partiell sådan. Sökandena väckte till följd härav talan mot Italien och yrkade att Italien, med beaktande av dess skyldighet att tillämpa direktiv 80/987 från och med den 23 oktober 1983, skulle förpliktas att till dem utbetala deras utestående lönefordringar, åtminstone såvitt avsåg de tre senaste månaderna, eller i andra hand erlägga skadestånd till dem.

7 Mot bakgrund härav har de nationella domstolarna i var sin begäran om förhandsavgörande till domstolen ställt följande, i de båda målen identiska tolkningsfrågor:

"1) Kan en enskild som lidit skada till följd av en stats underlåtenhet att genomföra direktiv 80/987 - en underlåtenhet som slagits fast i en dom av EG-domstolen - med stöd av gällande gemenskapsrätt kräva att staten i fråga skall fullgöra de skyldigheter som föreskrivs i direktivets bestämmelser, om dessa är tillräckligt precisa och ovillkorliga, och därigenom direkt åberopa de gemenskapsrättsliga bestämmelserna gentemot den medlemsstat som har underlåtit att genomföra direktivet, för att komma i åtnjutande av de garantier som denna stat var skyldig att säkerställa? Kan en enskild under alla omständigheter kräva ersättning för den skada denna lidit, såvitt avser bestämmelser som inte är tillräckligt precisa och ovillkorliga?

2) Skall artikel 3 jämförd med artikel 4 i rådets direktiv 80/987 tolkas på så sätt att en stat som inte har utnyttjat möjligheten att införa de i artikel 4 omnämnda begränsningarna är skyldig att betala arbetstagarnas utestående fordringar i den utsträckning som föreskrivs i artikel 3?

3) Om fråga nr 2 besvaras nekande, vilken är då den minimigaranti som staten med stöd av direktiv 80/987 skall lämna den arbetstagare som har rätt till ersättning enligt direktivet, för att utbetalningen av dennes lön skall betraktas som ett genomförande av själva direktivet?"

8 För en utförligare redogörelse för omständigheterna i målen vid de nationella domstolarna, rättegångens förlopp och de till domstolen ingivna yttrandena hänvisas till förhandlingsrapporten. Handlingarna i målet i dessa delar återges i det följande endast i den mån domstolens argumentation kräver det.

9 I de nationella domstolarnas första fråga väcks två frågeställningar som skall prövas var och en för sig. Frågan gäller å ena sidan huruvida de bestämmelser i direktivet som fastställer rättigheter för arbetstagarna har direkt effekt och å andra sidan huruvida staten har skadeståndsansvar - och omfattningen av detta ansvar - för skador som uppkommit vid åsidosättande av de skyldigheter som åvilar densamma enligt gemenskapsrätten.

Frågan om de bestämmelser i direktivet som fastställer rättigheter för arbetstagarna har direkt effekt

10 Genom den första delen av den första frågan begär de nationella domstolarna besked om huruvida de av direktivets bestämmelser som fastställer rättigheter för arbetstagarna skall tolkas på så sätt att de berörda vid nationella domstolar kan göra gällande dessa rättigheter gentemot staten vid dennas underlåtenhet att vidta åtgärder för genomförande inom föreskriven tid.

11 Enligt fast rättspraxis kan en medlemsstat som underlåtit att inom föreskriven tid vidta de i ett direktiv föreskrivna genomförandeåtgärderna inte gentemot de enskilda åberopa sin egen underlåtenhet att fullgöra de skyldigheter som direktivet medför. Följaktligen kan de enskilda, i brist på inom fristerna vidtagna genomförandeåtgärder, gentemot alla nationella föreskrifter som är oförenliga med ett direktiv åberopa sådana bestämmelser i direktivet som vad innehållet beträffar framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa. De enskilda kan också åberopa dessa bestämmelser i den mån som bestämmelserna fastställer rättigheter som de enskilda kan göra gällande gentemot staten (dom av den 19 januari 1982, mål 8/81 Becker, punkterna 24 och 25, Rec. s. 53).

12 Det skall alltså prövas om de bestämmelser i direktiv 80/987 som fastställer rättigheter för arbetstagarna är ovillkorliga och tillräckligt precisa. Denna prövning skall avse tre aspekter, nämligen vilka som omfattas av garantin enligt bestämmelserna, innehållet i denna garanti och slutligen vem som är ansvarig för garantins fullgörande. I detta sammanhang väcks särskilt frågan om staten kan anses ansvarig för garantins fullgörande på grund av att denna inte inom föreskriven tid har vidtagit nödvändiga åtgärder för direktivets införlivande.

13 Såvitt först gäller fastställandet av vilka arbetstagare som omfattas av garantin skall det framhållas att direktivet i enlighet med dess artikel 1.1 skall tillämpas på arbetstagares fordringar på grund av anställningsavtal eller anställningsförhållanden gentemot arbetsgivare som är att anse som insolventa enligt artikel 2.1. I denna bestämmelse anges närmare i vilka fall en arbetsgivare skall anses som insolvent. I artikel 2.2 hänvisas till nationell rätt då det gäller bestämmandet av begreppen "arbetstagare" och "arbetsgivare". Slutligen föreskrivs i artikel 1.2 att medlemsstaterna undantagsvis och på närmare angivna villkor får utesluta vissa kategorier av arbetstagare, som anges i bilagan till direktivet, från direktivets tillämpningsområde.

14 Dessa bestämmelser är tillräckligt precisa och ovillkorliga för att den nationella domstolen skall kunna fastställa om en person skall anses omfattas av garantierna i direktivet. Den nationella domstolen har endast att avgöra dels om berörd person är att anse som arbetstagare enligt nationell rätt och inte är utesluten från direktivets tillämpningsområde i enlighet med artikel 1.2 och bilaga I (angående villkoren för att en person skall anses utesluten från direktivets tillämpningsområde, se domar av den 2 februari 1989 i ovannämnda mål 22/87 Kommissionen mot Italien, punkt 18-23, och av den 8 november 1990 i mål C-35/88 Kommissionen mot Grekland, punkt 11-26, Rec. s. I-3917, I-5409 och I-3931), dels om någon av de insolvenssituationer som anges i artikel 2 i direktivet föreligger.

15 Vad därefter beträffar innehållet i ifrågavarande garanti föreskrivs i artikel 3 i direktivet att medlemsstaten skall garantera betalningen av utestående fordringar som grundar sig på anställningsavtal eller anställningsförhållanden och som gäller lön för tiden före ett visst datum. Medlemsstaten kan därvid välja mellan tre olika datum, nämligen a) den dag då arbetsgivarens insolvens inträdde, b) den dag då den berörde arbetstagaren fick besked om uppsägning på grund av arbetsgivarens insolvens, eller c) den dag då arbetsgivarens insolvens inträdde eller då anställningsavtalet eller anställningsförhållandet med den berörde arbetstagaren upphörde på grund av arbetsgivarens insolvens.

16 Medlemsstaten får, beroende på vilket val den har gjort, i enlighet med artikel 4.1 och 4.2 begränsa betalningsansvaret till perioder om tre månader eller åtta veckor, som beroende på omständigheterna skall beräknas enligt de närmare villkor som anges i samma artikel. Slutligen föreskrivs i artikel 4.3 att medlemsstaterna får sätta en övre gräns för betalningsansvaret för att undvika utbetalning av belopp som går utöver de sociala målen för direktivet. Om medlemsstaterna utnyttjar den sistnämnda möjligheten skall de till kommissionen meddela vilka metoder de valt för att fastställa denna gräns. För övrigt framgår det av artikel 10 att direktivet inte skall påverka medlemsstaternas möjligheter att vidta åtgärder för att förhindra missbruk och i synnerhet vägra att ta på sig eller begränsa betalningsansvaret under vissa omständigheter.

17 Medlemsstaten har således i enlighet med artikel 3 i direktivet en viss valmöjlighet då det gäller fastställandet av det datum från och med vilket det skall ställas garanti för betalning av fordringarna. Som emellertid redan implicit framgår av domstolens rättspraxis (dom av den 4 december 1986 i mål 71/85 FNV, Rec. s. 3855 och dom av den 23 mars 1987 i mål 286/85 McDermott och Cotter, punkt 15, Rec. s. 1453) är den omständigheten att staten kan välja mellan flera olika tillvägagångssätt för att uppnå det resultat som föreskrivs i ett direktiv inte av beskaffenhet att utesluta enskildas möjlighet att vid nationella domstolar göra gällande sådana rättigheter vars innehåll kan bestämmas tillräckligt exakt enbart på grundval av direktivets bestämmelser.

18 Det resultat som i förevarande fall skall uppnås enligt det aktuella direktivet, är att arbetstagarna skall garanteras betalning av sina utestående fordringar vid arbetsgivarens insolvens. Den omständigheten att medlemsstaterna enligt artikel 3 samt artikel 4.1 och 4.2 ges ett visst handlingsutrymme såvitt gäller metoderna för fastställandet av denna garanti och begränsningen av garantibeloppet inverkar inte på det förhållandet att det föreskrivna resultatet skall vara precist och ovillkorligt.

19 Som kommissionen och sökandena har framhållit är det nämligen möjligt att bestämma den i direktivet föreskrivna minimigarantin med utgångspunkt från det datum som innebär det för garantiinstitutionen minst betungande valet. Ifrågavarande datum utgörs av den dag då arbetsgivarens insolvens inträdde, eftersom de båda övriga datumen, dvs. den dag då arbetstagaren fick besked om sin uppsägning och den dag då anställningsavtalet eller anställningsförhållandet upphörde, i enlighet med villkoren i artikel 3 med nödvändighet infaller efter insolvensens inträdande, vilket innebär att den period under vilken betalningen av fordringarna skall garanteras blir längre.

20 Såvitt gäller möjligheten enligt artikel 4.2 att begränsa denna garanti skall det framhållas att denna inte medför att möjligheten att bestämma minimigarantin utesluts. Av ordalydelsen i artikeln framgår nämligen att medlemsstaterna har möjlighet att begränsa de garantier som ges till arbetstagarna till vissa perioder före det datum som avses i artikel 3. Dessa perioder skall fastställas med hänsyn till vart och ett av de tre datum som anges i artikel 3, varför det under alla omständigheter är möjligt att bestämma i vilken omfattning en medlemsstat skulle ha kunnat begränsa den garanti som föreskrivs i direktivet beroende på vilket datum denna medlemsstat skulle ha valt om den hade införlivat direktivet.

21 Såvitt gäller artikel 4.3, i enlighet med vilken medlemsstaterna får sätta en övre gräns för betalningsansvaret för att undvika utbetalning av belopp som går utöver de sociala målen för direktivet, och artikel 10, enligt vilken direktivet inte skall påverka medlemsstaternas möjligheter att vidta åtgärder för att förhindra missbruk, skall det framhållas att en medlemsstat som har åsidosatt sin skyldighet att införliva ett direktiv inte kan hindra enskilda från att utnyttja de rättigheter som dessa fått genom direktivet genom att hänvisa till den möjlighet att begränsa garantibeloppet som medlemsstaten i fråga skulle haft för det fall den hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att genomföra direktivet (angående motsvarande möjlighet att förhindra missbruk på skatteområdet, se dom av den 19 januari 1982 i mål 8/81, Becker, punkt 34, Rec. s. 53).

22 Det skall således slås fast att ifrågavarande bestämmelser är ovillkorliga och tillräckligt precisa med avseende på innehållet i garantin.

23 Då det slutligen gäller frågan om vem som har betalningsansvaret för garantin föreskrivs i artikel 5:

"Medlemsstaterna skall införa detaljerade bestämmelser för garantiinstitutionernas organisation, finansiering och verksamhet, i överensstämmelse med framför allt följande principer:

a) Institutionernas tillgångar skall vara fristående från arbetsgivarnas driftskapital och skall inte vara tillgängliga vid ett insolvensförfarande.

b) Arbetsgivarna skall bidra till institutionernas finansiering om den inte fullgörs helt av offentliga myndigheter.

c) Institutionernas ansvar skall bestå oberoende av om förpliktelserna att bidra till finansieringen har uppfyllts eller inte."

24 Det har gjorts gällande att det enligt direktivet finns möjlighet att låta det allmänna svara för den totala finansieringen av garantiinstitutionerna och att det därför skulle vara oacceptabelt om en medlemsstat skulle kunna beröva direktivet dess verkningar med hänvisning till att den skulle kunna ha övervältrat hela eller del av den ekonomiska börda som åvilar den på andra.

25 Denna argumentering kan inte godtas. Det framgår av direktivets ordalydelse att medlemsstaten är förpliktad att införa ett lämpligt institutionellt garantisystem. I enlighet med artikel 5 har medlemsstaten ett stort utrymme för skönsmässig bedömning såvitt gäller garantiinstitutionernas organisation, verksamhet och finansiering. Den av kommissionen åberopade omständigheten att direktivet som en av flera möjligheter anger den att låta ett sådant system i sin helhet finansieras av det allmänna kan inte anses innebära att staten skall anses vara betalningsansvarig för utestående fordringar. Betalningsansvaret åvilar garantiinstitutionerna och det är först vid utövandet av sin befogenhet att införa garantisystemet som staten kan låta det allmänna svara för den totala finansieringen av garantiinstitutionerna. I detta fall tar staten på sig ett ansvar som egentligen inte åvilar den.

26 Härav följer att även om ifrågavarande bestämmelser i direktivet är tillräckligt precisa och ovillkorliga såvitt gäller bestämmandet av vilka som omfattas av garantin och innehållet i denna garanti, så är dessa omständigheter inte tillräckliga för att enskilda skall kunna åberopa dessa bestämmelser vid nationella domstolar. För det första innehåller bestämmelserna ingen angivelse om vem som är betalningsansvarig för garantin och för det andra kan staten inte anses som betalningsansvarig enbart på grund av den omständigheten att staten inte inom föreskriven tid har vidtagit åtgärder för direktivets införlivande.

27 Svaret på den första delen av den första frågan blir således att de av direktivets bestämmelser som fastställer rättigheter för arbetstagarna skall tolkas på så sätt att berörda arbetstagare inte vid nationella domstolar kan göra gällande dessa rättigheter gentemot staten när åtgärder för att genomföra direktivet inte har vidtagits inom tidsfristerna härför.

Frågan om en medlemsstats ansvar för skada till följd av åsidosättande av de skyldigheter som åvilar densamma enligt gemenskapsrätten

28 Genom den andra delen av den första frågan begär de nationella domstolarna besked om huruvida en medlemsstat är skyldig att ersätta skada som har vållats enskilda till följd av underlåtenheten att införliva direktiv 80/987.

29 Genom de nationella domstolarnas fråga väcks således frågeställningen om en stat skall ansvara för skada till följd av åsidosättande av de skyldigheter som åvilar densamma enligt gemenskapsrätten och, om så är fallet, omfattningen av detta ansvar.

30 Denna frågeställning skall prövas mot bakgrund av fördragets allmänna system och dess grundläggande principer.

a) Principen om statens skadeståndsansvar

31 Det skall först erinras om att det genom EEG-fördraget infördes en särskild rättsordning som införlivades i medlemsstaternas rättssystem och som är bindande för deras domstolar. Under denna rättsordning lyder inte enbart medlemsstaterna utan även dessas medborgare. På samma sätt som gemenskapsrätten ålägger de enskilda förpliktelser, är den också avsedd att skapa rättigheter som blir en del av de enskildas rättsliga arv. Rättigheterna uppkommer inte enbart då detta uttryckligen sägs i fördraget, utan även på grund av de skyldigheter som fördraget på ett väl angivet sätt ålägger såväl de enskilda som medlemsstaterna och gemenskapens institutioner (se domar av den 5 februari 1963 i mål 26/62 Van Gend en Loos, Rec. s. 3, och av den 15 juli 1964 i mål 6/64 Costa, Rec. s. 1141).

32 Det skall även erinras om att det i enlighet med vad som följer av fast rättspraxis åligger de nationella domstolarna, som inom ramen för sin behörighet skall tillämpa gemenskapsrättsbestämmelserna, att säkerställa att dessa regler ges full verkan och att skydda de rättigheter som enskilda har erhållit genom gemenskapsrätten (se särskilt domar av den 9 mars 1978 i mål 106/77 Simmenthal, punkt 16, Rec. s. 629, och av den 19 juni 1990 i mål C-213/89 Factortame, punkt 19, Rec. s. I-2433).

33 Gemenskapsreglernas fulla verkan skulle äventyras och skyddet för de rättigheter som erkänns i dessa skulle försvagas om enskilda inte hade möjlighet att få skadestånd då deras rättigheter har kränkts genom en överträdelse av gemenskapsrätten som kan tillskrivas en medlemsstat.

34 Möjligheten att erhålla skadestånd från en medlemsstat är oundgänglig i synnerhet om, som i förevarande fall, gemenskapsreglernas fulla verkan är beroende av att staten vidtar åtgärder och om till följd därav de enskilda i avsaknad av sådana åtgärder inte vid nationella domstolar kan göra gällande de rättigheter som tillkommer dem enligt gemenskapsrätten.

35 Härav följer att principen om statens ansvar för skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av gemenskapsrätten som kan tillskrivas medlemsstaterna utgör en väsentlig del av fördragets system.

36 Medlemsstaternas skyldighet att ersätta sådan skada har även stöd i artikel 5 i fördraget, enligt vilken medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som åligger dem enligt gemenskapsrätten. Till dessa skyldigheter räknas emellertid även den att bringa de otillåtna följdverkningarna av en överträdelse av gemenskapsrätten till upphörande (angående motsvarande bestämmelse i artikel 86 i EKSG-fördraget, se dom av den 16 december 1960 i mål 6/60 Humblet, Rec. s. 1125).

37 Av allt det ovan anförda framgår att enligt gemenskapsrätten gäller den principen att medlemsstaterna är skyldiga att ersätta skada som vållats enskilda genom sådana överträdelser av gemenskapsrätten som kan tillskrivas medlemsstaterna.

b) Villkoren för statens skadeståndsansvar

38 Även om statens skadeståndsansvar således följer av gemenskapsrätten beror villkoren för att en rätt till skadestånd skall uppkomma på vilket slag av överträdelse av gemenskapsrätten som gett upphov till skadan.

39 Om en medlemsstat, som i föreliggande fall, åsidosätter skyldigheten enligt artikel 189 tredje stycket i fördraget att vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå det resultat som föreskrivs i ett direktiv, förutsätter denna gemenskapsrättsliga regels fulla verkan att rätt till skadestånd föreligger när följande tre villkor är uppfyllda.

40 För det första skall det resultat som föreskrivs i direktivet innebära att enskilda tilldelas rättigheter. För det andra skall innehållet i dessa rättigheter kunna utläsas på grundval av direktivets bestämmelser. Slutligen skall det för det tredje föreligga orsakssamband mellan åsidosättandet av statens skyldighet och den skada som de drabbade personerna lidit.

41 Är dessa villkor uppfyllda har den enskilde en rätt till skadestånd som följer direkt av gemenskapsrätten.

42 Bortsett härifrån åligger det staten att inom ramen för den nationella skadeståndsrätten gottgöra följderna av den vållade skadan. I avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser tillkommer det varje medlemsstat att i sin nationella rättsordning utse de behöriga domstolarna och fastställa rättegångsreglerna för sådan talan som är avsedd att säkerställa skyddet av de rättigheter som skapas för de enskilda genom gemenskapsrätten (se domar av den 22 januari 1976 i mål 60/75 Russo, Rec. s. 45, av den 16 februari 1976 i mål 33/76 Rewe, Rec. s. 1989 och av den 7 juli 1981 i mål 158/80 Rewe, Rec. s. 1805).

43 Det skall dessutom framhållas att de materiella och formella villkor som fastställts i de olika nationella lagstiftningarna ifråga om skadestånd inte får vara mindre förmånliga än de villkor som avser liknande nationella ersättningsanspråk och inte heller utformas så, att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få skadestånd (se såvitt gäller motsvarande fråga vid återbetalning av avgifter som tagits ut i strid med gemenskapsrätten bland annat dom av den 9 november 1983 i mål 199/82 San Giorgio, Rec. s. 3595).

44 I förevarande fall har det genom en av domstolen meddelad dom slagits fast att en medlemsstat har överträtt gemenskapsrätten genom att inte inom föreskriven tid införliva direktiv 80/987. Det resultat som enligt detta direktiv skall uppnås innebär en rätt för arbetsstagarna att garanteras utbetalning av sina utestående lönefordringar. Som framkommit vid prövningen av första delen av den första frågan kan innehållet i denna rättighet utläsas på grundval av direktivets bestämmelser.

45 Under dessa omständigheter tillkommer det den nationella domstolen att inom ramen för den nationella skadeståndsrätten säkerställa tillvaratagandet av arbetstagarnas rätt till ersättning för skada som de har lidit på grund av underlåtenheten att införliva direktivet.

46 Svaret på de nationella domstolarnas första fråga blir alltså att en medlemsstat är skyldig att ersätta skada som har vållats enskilda till följd av underlåtenhet att införliva direktiv 80/987.

Den andra och den tredje frågan

47 Med hänsyn till svaret på den första frågan saknas anledning att ta ställning till den andra och den tredje frågan.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

48 De kostnader som förorsakats italienska regeringen, Förenade kungarikets regering, nederländska regeringen och tyska regeringen samt Europeiska gemenskapernas kommission, som inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målen vid de nationella domstolarna utgör ett led i beredningen av dessa mål, ankommer det på respektive nationell domstol att besluta om rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

-angående de frågor som genom beslut av den 9 juli och den 30 december 1989 förts vidare av Pretura di Vicenza (i mål C-6/90) respektive Pretura di Bassano del Grappa (i mål C-9/90) -följande dom:

1) De av bestämmelserna i rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens, som fastställer rättigheter för arbetstagarna skall tolkas på så sätt att berörda arbetstagare inte vid nationella domstolar kan göra gällande dessa rättigheter gentemot staten när åtgärder för att genomföra direktivet inte har vidtagits inom tidsfristerna härför.

2) En medlemsstat är skyldig att ersätta skada som har vållats enskilda till följd av underlåtenhet att införliva direktiv 80/987.