Förslag till avgörande av generaladvokat Fennelly föredraget den 8 juli 1999. - Europeiska kommissionen mot Franska republiken. - Fördragsbrott - Direktiv 79/409/EEG - Bevarande av vilda fåglar - Särskilda skyddsområden. - Mål C-96/98.



Rättsfallssamling 1999 s. I-08531



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Genom denna talan om fördragsbrott yrkar kommissionen att domstolen skall fastställa att Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4 i fågeldirektivet,(1) genom att inte klassificera en tillräckligt stor yta av Marais poitevin (nedan Marais) som särskilt skyddsområde, genom att inte ge området en tillfredsställande rättslig ställning, genom att inte förhindra en försämring av dessa livsmiljöer samt genom att upphäva en del av ett tidigare klassificerat områdes status som särskilt skyddsområde.

I - Bakgrund

2 Det är ostridigt att Marais är ett område av särskilt ornitologiskt intresse som omfattar ca 80 000 hektar(2) i de franska departementen Vendée, Deux-Sèvres och Charente-Maritime. Det består dels av naturliga våtängar som tillhandahåller bo-, mat- och viloplats för ett stort antal vilda flyttfågelarter och häckande fågelarter, dels av ett antal andra livsmiljöer lämpliga för bevarandet av vilda fåglar, såsom laguner, dyner, poldrar, skogar, torvmossar, buskhäckar och slyskogar, vattenleder och andra vattenmiljöer. Marais bebos av ett stort antal utrotningshotade vilda fågelarter som är upptagna på listan i bilaga 1 till fågeldirektivet. Området används även som rast- eller övervintringsplats av andra vilda fågelarter och innehåller våtmarker av unik betydelse för förflyttningen från Afrika till norra Europa av den fågelfauna som omfattas av Ramsarkonventionen. Marais är en viktig rastplats för fler än 28 arter flyttfåglar och är framför allt av betydelse för två arter, nämligen rödspov och tofsvipa. I synnerhet Aiguillonbukten är övervintringsområde för tusentals änder.

3 Efter ett klagomål år 1989 och en skriftväxling sände kommissionen den 23 december 1992 en formell underrättelse till Frankrike. I Frankrikes svar på denna av den 27 september 1993,(3) erkände Frankrike Marais ornitologiska betydelse och förklarade att ett område om 28 693 hektar (rättat till 26 250 hektar i skrivelse av den 7 december 1993) hade klassificerats som särskilt skyddsområde. Frankrike informerade även kommissionen om att åtgärder hade vidtagits för att förhindra all vidare försämring i området. I skrivelse av den 28 juni 1994 informerade Frankrike kommissionen om att det tidigare klassificerade särskilda skyddsområdet "Marais poitevin intérieur" hade minskats med en remsa om 300 meter för att möjliggöra byggandet av motorväg A 83. I skrivelse av den 8 mars 1995 informerades kommissionen av Frankrike om Frankrikes avsikt att klassificera ungefär 3 500 hektar väster om riksväg 137 som särskilt skyddsområde, dock utan att ange när klassificeringen skulle ske.

4 Den 28 november 1995 avgav kommissionen ett motiverat yttrande vari påstods att Frankrike hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4 i fågeldirektivet och vari Frankrike anmodades att inom två månader vidta åtgärder i enlighet med yttrandet. I skrivelse av den 11 juni 1996 uppgav Frankrike att ytterligare 3 540 hektar i departementet Charente-Maritime hade klassificerats som särskilt skyddsområde men att det på grund av dränering och uppodling av ängsmarker inte var möjligt att utse nya skyddsområden annat än i marginell omfattning. Efter ett möte mellan de franska myndigheterna och kommissionen i maj 1997 underrättade Frankrike kommissionen om ett ministerbeslut som upprättar "Grand Site Naturel du Marais Poitevin", en handlingsplan för Marais och ett cirkulär om omfattningen av våtmarkerna i Marais. Kommissionen väckte denna talan genom ansökan som kom in till domstolen den 3 april 1998.

II - Tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser

5 Domstolen är väl förtrogen med bestämmelserna i fågeldirektivet varför de inte måste återges in extenso. De i detta mål väsentliga skyldigheterna är de som har ålagts medlemsstaterna genom, för det första, artikel 4.1-4.2, att "klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av [utrotningshotade arter och flyttfågelarter], med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv" och, för det andra, genom artikel 4.4, att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna i de klassificerade områdena "i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel".

6 Artikel 7 i 1994 års livsmiljödirektiv(4) som förändrar medlemsstaternas skyldigheter enligt fågeldirektivet i vissa avseenden, lyder som följer:

"Förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2-4 i detta direktiv skall ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i direktiv 79/409/EEG vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i det direktivet, från och med dagen för genomförandet av det här direktivet eller den dag då en medlemsstat i enlighet med direktiv 79/409/EEG har klassificerat eller erkänt ett område, om den dagen infaller senare."

7 Artikel 6.2 i livsmiljödirektivet ålägger medlemsstaterna att vidta lämpliga åtgärder för att förhindra "försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv" i sådana särskilda bevarandeområden. Artikel 6.3 och 6.4 stadgar om ett nytt system för bedömning av planer som får godkännas trots negativa konsekvenser för livsmiljöerna om detta är berättigat av "tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse".

Kommissionen har i målet upplyst domstolen om att införlivandefristen för Frankrike vad gäller fågeldirektivet gick ut den 10 juni 1994. Av skäl som anges nedan anser jag att artikel 6.2-6.4 i livsmiljödirektivet inte behöver beaktas i detta mål.(5)

III - Analys

a) Otillräcklig yta klassificerad som särskilt skyddsområde

8 Kommissionens första anmärkning är att den sammanlagda ytan i Marais som vid utgången av den frist som har angetts i dess motiverade yttrande, den 28 januari 1996, var klassificerad som särskilt skyddsområde var otillräcklig med hänsyn till Frankrikes skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet. Till stöd för denna anmärkning har kommissionen åberopat tre studier från åren 1987, 1989 och 1990 enligt vilka 57 830 hektar av Marais sammanlagda yta bedöms vara av betydande ornitologiskt intresse. Den för kommissionen "mest relevanta hänvisningen" är emellertid 1994 års inventering av betydelsefulla områden för bevarande av fåglar (Zones importantes pour la Conservation des Oiseaux, områden som nedan kallas ZICO) som genomfördes av den franska regeringen och som bestämde ytan till sammanlagt 77 900 hektar. Kommissionen har även anmärkt att Marais av det franska miljöministeriet år 1995 angavs vara det tredje mest betydelsefulla ZICO i Frankrike. Genom att vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet endast ha klassificerat ungefär 26 250 hektar (en siffra som rättades till 29 842 hektar i Frankrikes svaromål, vilket godtogs av kommissionen), anser kommissionen att Frankrike har överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller val av områden för klassificering som särskilda skyddsområden.

9 I slutsatserna i svaromålet medger Frankrike uttryckligen att en utvidgning av den sammanlagda ytan av de befintliga särskilda skyddsområdena (33 742 hektar då svaromålet sammanställdes) till 49 000 hektar "skulle vara önskvärd" och hemställer att domstolen fastställer att talan är "delvis ogrundad" eftersom Frankrike i detta avseende har uppfyllt sina åligganden "i stor utsträckning". Vidare genmäler Frankrike att kommissionen inte har angett vare sig lokaliseringen eller storleken av de områden som kommissionen anser borde vara klassificerade, att det enligt fågeldirektivet inte föreligger någon skyldighet att klassificera alla områden som har angetts vid en inventering av ZICO eller vid tidigare studier och att kommissionen inte har gjort gällande att de områden som Frankrike har klassificerat inte är de mest lämpade områdena för bevarandet av vilda fåglar.

10 Även om Republiken Frankrike inte uttryckligen har medgett att den den 28 januari 1996 inte hade klassificerat en tillräckligt stor yta av Marais poitevin som särskilt skyddsområde har den inte gjort gällande att den till fullo fullgjort sina åligganden enligt fågeldirektivet i detta avseende. Frankrike har inte förnekat att det föreligger en avsevärd skillnad mellan den sammanlagda ytan som har klassificerats och den som har funnits vara av ornitologiskt intresse, vare sig siffrorna som ligger till grund för bedömningen är de från ZICO-inventeringen eller de från tidigare studier. Frankrike har till fullo medgett att under en lång period har den yta av Marais som utgör en lämplig livsmiljö för utrotningshotade flyttfåglar avsevärt minskat. Frankrike har hänfört detta till den tilltagande störningen från jordbruksverksamhet i form av dränering och odling av spannmål, vilket har uppmuntrats av den gemensamma jordbrukspolitiken, även om Frankrike inte menar att detta utgör en befogad invändning mot anmärkningen om att Frankrike inte har skyddat Marais. Den effektiva minskningen av Marais yta synes vara i storleksordningen 30-40 procent. Dessa uppgifter är enligt min mening tillräckliga för att kommissionens talan skall vinna bifall i denna del.

11 Frankrikes invändning att kommissionen inte har angett vare sig lokaliseringen eller storleken av de områden som borde ha klassificerats är enligt min mening varken relevant eller välgrundad. Det ankommer i första hand på medlemsstaterna att ange de områden som måste klassificeras. Kommissionen har härvidlag inte påstått att Frankrike inte har klassificerat eller skyddat ett eller flera särskilda områden. I målet kommissionen mot Nederländerna anförde domstolen att "[d]å det framgår att en medlemsstat som SSO har klassificerat områden som sammanlagt till antal och storlek uppenbart understiger de områden som anses mest lämpade för bevarandet av de ifrågavarande arterna, kan det fastslås att denna medlemsstat har åsidosatt den skyldighet som åvilar den enligt artikel 4.1 i direktivet", och kommissionen är inte tvungen att "för varje område fastställa att bestämmelsen har åsidosatts".(6) Då denna slutsats avsåg den sammanlagda yta som inom en viss medlemsstat var klassificerad som särskilt skyddsområde, är jag av den åsikten att samma resonemang är tillämpligt i ett fall som detta vilket rör antalet och den sammanlagda ytan av de särskilda skyddsområden som inom ett sammanhängande större område har angetts vara av ornitologisk betydelse. Domstolen är inte tvungen att avgöra om Republiken Frankrike var skyldig att klassificera alla ZICO, vilket kommissionen faktiskt har gjort gällande, även om denna fråga skulle kunna komma upp i senare förfaranden. Det är tillräckligt att fastställa att Frankrike den 28 januari 1996 inte har klassificerat ett tillräckligt stort område.

b) Otillfredsställande rättslig ställning för de särskilda skyddsområdena

12 Kommissionens andra anmärkning är att Frankrike har åsidosatt artikel 4.4 i fågeldirektivet genom att inte ge de områden som var eller borde ha varit klassificerade som särskilda skyddsområden ett fullständigt, effektivt och tillförlitligt skydd. Enligt kommissionen förutsätter ett sådant skydd rättsligt bindande bestämmelser som särskilt anger de åtgärder som i enlighet med fågeldirektivets syften får vidtas i området.

13 Denna anmärkning måste ses mot bakgrund av den, i stora delar ostridiga, progressiva minskningen under många år av den sammanlagda yta av Marais som är lämplig livsmiljö för fåglar i den mening som avses i artikel 4 i fågeldirektivet. Mellan åren 1973 och 1980 omvandlades ungefär 28 7000 hektar naturängar, eller 30 procent av Marais yta, till jordbruksmark med därpå följande dränering och igenfyllning av diken. Dessa förändringar ledde till en väsentlig minskning av vissa fågelpopulationer. Mellan åren 1983 och 1995 minskade antalet övervintrande änder i Aiguillon-bukten från 80 000 till 9 000 och mellan åren 1983 och 1994 minskade antalet rödspovar från 48 000 till 8 300. Det är ostridigt att denna tendens har varit oförändrad sedan fågeldirektivet trädde i kraft.

14 Frankrike har gjort gällande att den gemensamma jordbrukspolitiken kommer i konflikt med miljöskyddet och gör det svårt för Frankrike att förena gemenskapens produktionsstöd med stödet till ett miljöanpassat jordbruk, vilket kräver ett betydande tillskott av franska staten.(7) Frankrike hänvisar även till en serie åtgärder som rör biotopskyddet, bildandet av ett naturreservat i Aiguillon-bukten och vattenlagen av den 3 januari 1992. Frankrike har vidare i sin duplik anfört att fågeldirektivet inte under några förhållanden ålägger medlemsstaterna att vidta särskilda skyddsåtgärder för de särskilda skyddsområdena.

15 Frankrikes påstående att det inte föreligger någon skyldighet att vidta särskilda skyddsåtgärder framfördes inte i svarsinlagan och skall därför enligt min mening avvisas i enlighet med artikel 42.2 i domstolens rättegångsregler som stadgar att nya grunder inte får åberopas under rättegången.

16 Vid granskningen av de återstående delarna av denna anmärkning är det lämpligt att erinra om de skyldigheter som åligger medlemsstaterna enligt artikel 4 i fågeldirektivet. I synnerhet är det nödvändigt att granska förhållandet mellan artikel 4.1 och 4.2 och artikel 4.4, vilka samtliga har åberopats av kommissionen. Såsom domstolen nyligen uttalade i målet Seines mynning skall medlemsstaterna, enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet "ge de särskilda skyddsområdena en rättsligt skyddad ställning, som gör det möjligt att bland annat säkerställa överlevnad och fortplantning av de fågelarter som nämns i bilaga 1 till direktivet samt fortplantning, ruggning och övervintring av regelbundet förekommande flyttfågelarter som inte anges i bilaga 1".(8) Enligt min mening synes dessa bestämmelser ålägga medlemsstaterna två olika men oskiljaktiga skyldigheter, nämligen dels en formell skyldighet att fastställa de mest lämpade områdenas läge och storlek samt klassificera dessa som särskilda skyddsområden, dels en skyldighet att ge dessa områden det rättsliga skydd som är nödvändigt för att säkerställa att fågeldirektivets syften uppnås.

17 I detta fall är det även nödvändigt att klargöra om Frankrikes skyldigheter i detta avseende endast är dem som föreskrivs i artikel 4 i fågeldirektivet eller om ändringarna av desamma enligt artikel 7 i livsmiljödirektivet är tillämpliga. Mot bakgrund av kommissionens anmärkning att Frankrike från det att fågeldirektivet trädde i kraft i april 1981 till den 28 januari 1996 inte har vidtagit nödvändiga åtgärder för att bevara fåglarnas livsmiljöer i Marais, anser jag att ändringen av Frankrikes skyldigheter enligt första meningen i artikel 4.4 inte skall beaktas. I synnerhet har den allmänna skyldigheten enligt artikel 4.1 och 4.2 att avseende utrotningshotade flyttfåglar vidta nödvändiga åtgärder "för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning" inte förändrats. Detta är det allmänna syfte som även har understrukits i artikel 4.4 såväl före som efter att livsmiljödirektivet trädde i kraft. Vidare har Frankrike inte åberopat artikel 7 i livsmiljödirektivet för att visa att Frankrike vid den senare tidpunkten hade uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 4 i fågeldirektivet.

18 Artikel 4.4 har en kvantitativ och en kvalitativ sida. Jag skall börja med den förstnämnda.

19 Medlemsstaterna är enligt artikel 4.4 skyldiga att vidta vissa åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer "med avseende på de skyddsområden som avses i" artikel 4.1 och 4.2. Såsom kommissionen har påpekat omfattar denna skyldighet såväl områden som redan har klassificerats som särskilda skyddsområden som områden som borde klassificeras som sådana. I målet Santoña tillbakavisade domstolen Spaniens påstående att eftersom de skyddsåtgärder som planerades inte kunde vidtas förrän området var klassificerat, kunde Spanien inte anklagas för att samtidigt ha åsidosatt såväl artikel 4.1 och 4.2 som artikel 4.4.(9) Mot bakgrund av den generella försämringen av livsmiljöerna i förevarande mål är det lämpligt att granska skälen för denna ståndpunkt.

20 Domstolen citerade i nämnda mål, liksom den har gjort i andra, lydelsen av nionde övervägandet i fågeldirektivet:

"För att bevara samtliga fågelarter är det helt nödvändigt att skydda, upprätthålla och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för fåglar. Vissa fågelarter bör skyddas genom att särskilda åtgärder avseende deras livsmiljöer vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer. Sådana åtgärder måste också ta hänsyn till flyttande fåglar och samordnas i syfte att åstadkomma en sammanhängande helhet."

Domstolen underströk att de uttalade syftena med skyddet "inte kunde uppnås om medlemsstaterna endast var tvungna att fullgöra skyldigheterna enligt artikel 4.4 när särskilda skyddsområden redan hade inrättats".(10) Uttrycket "skyddsområden" i artikel 4.4 är således inte begränsat till områden klassificerade enligt artikel 4.1 och 4.2. Detta framgår inte endast av den omständigheten att uttrycket inte överensstämmer med det som används i artikel 4.1, "särskilda skyddsområden", utan även av att de vidare skyddssyftena med artikel 4.1och 4.2 uppenbarligen inte är begränsade till dessa särskilda skyddsområden.

21 Av särskild betydelse i detta mål är artikel 4.2 andra meningen:

"Medlemsstaterna skall därvid lägga särskild vikt vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell betydelse."

Det är ostridigt att Marais består av våtmarker av internationell betydelse och således omfattas även av artikel 4.4.

22 När det sedan gäller det kvalitativa innehållet i artikel 4.4 anser jag att det framgår av domstolens dom i målet Santoña att denna bestämmelse skall läsas tillsammans med artikel 4.1 och 4.2 samt mot bakgrund av nionde övervägandet. Skyldigheten att "vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna" kan inte ses isolerad från "särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö ... för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer". Den senare meningen anger det resultat som skall uppnås i den mening som avses i artikel 189.3 i EG-fördraget (nu artikel 249 EG). Kommissionen tillstår denna överlappning mellan de två bestämmelserna och anser att artikel 4.4 har ett vidare tillämpningsområde. Följaktligen tror jag, när det gäller frågan om att undvika "förorening och försämring av livsmiljöer" att det är tillåtet att bedöma lämpligheten av de "åtgärder för bevarande" som borde ha vidtagits för att "säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det området där de förekommer".

23 Såsom kommissionen med rätta har påpekat antogs de av Frankrike åberopade förordningarna i fråga om biotopiskt skydd samt kvalificerades Aiguillon-bukten som ett naturreservat vid en senare tidpunkt än utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet, varför dessa åtgärder i enlighet med fast rättspraxis inte skall beaktas.(11)

24 Jag är även ense med kommissionen om att 1992 års vattenlag, såvitt den är tillämplig med avseende på Marais, långt ifrån tillhandahåller det rättsliga skydd som domstolen har beskrivit i målet Seines mynning.(12) För det första är det enligt Frankrike så att vattenlagen, såsom den har tolkats av Cour de cassation (kassationsdomstolen) i dom av den 25 mars 1998, föreskriver ett tillståndsförfarande för varje arbete i våtmarker eller mossor som kommer att torrlägga ett område om 10 000 m2 eller mer. Jag anser inte att en så begränsad bestämmelse skulle kunna anses säkerställa en tillräcklig skyddsnivå för utrotningshotade flyttfågelarter. Såsom kommissionen har angett har denna bestämmelse två stora brister vad avser Frankrikes fullgörande av sina skyldigheter enligt artikel 4.4 i fågeldirektivet. För det första förbjuder den inte en sådan händelseutveckling som den som har förevarit i Marais sedan fågeldirektivet trädde i kraft. Även om Frankrike vid sammanträdet har invänt att en sådan utveckling särskilt kan förbjudas med stöd av vattenlagen, står det klart att ornitologiska intressen i bästa fall endast utgör ett av flera, däribland sociala och ekonomiska, överväganden vilka konkurrerar vid en helhetsbedömning. Detta förhållningssätt är oförenligt med domstolens bedömning i målet RSPB(13) att sådana överväganden inte kan beaktas vid tillämpningen av artikel 4. För det andra är vattenlagen endast tillämplig på våtmarker och är inte applicerbar på de delar av Marais som, vilket jag har angett ovan i punkt 2, utgör andra typer av livsmiljöer.

25 Republiken Frankrike gör gällande att den sedan år 1991 har vidtagit lokala åtgärder för ett miljöanpassat jordbruk i samtliga av de viktigaste områdena för bevarandet av livsmiljöer för fåglar. Särskilt har hela Marais under åren 1990-1995 omfattats av samordnade miljöåtgärder i form av markanvändningsförvaltning (Opérations Groupées d'Aménagement Foncier, nedan kallade OGAF), vilka har följts upp med lokala åtgärder, och mer än 85 procent av ängsmarkerna omfattas av kontrakt. Genom att uppmuntra bibehållandet av en extensiv odling hävdar Frankrike att våtmarker har bevarats samt att dränering och hydrauliska förändringar har undvikits. Vidare har Frankrike anfört att nyodling i de områden som omfattas av dessa åtgärder har minskat eller till och med upphört.

26 Kommissionen har uppgett att åtgärderna inom ramen för OGAF är otillräckliga dels på grund av deras oklara rättsliga ställning, dels på grund av ineffektiviteten när det gäller deras skyddande effekter. För det första har kommissionen pekat på att dessa åtgärder endast har en frivillig och rent uppmuntrande karaktär i stället för att vara rättsligt bindande. För det andra har Frankrike inte vidtagit några åtgärder för att förhindra försämring av naturliga livsmiljöer i alla områden av ornitologiskt intresse. Visserligen bidrar åtgärderna inom ramen för OGAF till bevarandet av livsmiljöer för fåglar. Dessa åtgärder motsvarar emellertid, av de två skäl som kommissionen har anfört, inte skyldigheten att ge vilda fågelarter och deras livsmiljöer en tillfredsställande rättslig ställning.

27 Åtgärderna inom ramen för OGAF påverkar givetvis inte Aiguillon-bukten, vilken inte är hotad av intensivt jordbruk och som i sin helhet ligger inom allmänt kustområde. Frankrike har emellertid hänvisat till bildandet av ett naturreservat som omfattar 2 300 hektar av bukten. Även om det senare skulle vara en tillräcklig särskild skyddsåtgärd, vilket jag betvivlar, vidtogs den först i juli 1996, några månader efter utgången av den frist som har angetts i kommissionens motiverade yttrande. Av ovan angivna skäl kan denna omständighet därför inte beaktas. Inte heller den omständigheten att marken i fråga ägdes av staten ger området en tillfredsställande rättslig ställning i enlighet med fågeldirektivets syften. I målet Seines mynning konstaterade domstolen att det särskilda skyddsområdet Seines mynning ägdes av staten och drog slutsatsen att " [genom] ett sådant system som inte innebär några konkreta åtgärder" har Frankrike inte gett området en tillräckligt skyddad rättslig ställning.(14)

28 Jag anser därför att Frankrike inte har gett de områden i Marais poitevin som var eller skulle ha varit klassificerade som särskilda skyddsområden en tillräckligt skyddad ställning.

b) Försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna

29 Kommissionens tredje anmärkning rör försämringen av fåglars livsmiljöer till följd av motorvägsbyggen. Framför allt anklagar kommissionen Frankrike för att från det särskilda skyddsområdet "Marais Poitevin intérieur" ha uteslutit en 300 meter bred markremsa genom vilken skär sträckningen Sainte-Hermine - Oulmes av den nya motorvägen A 83 som sammanbinder Nantes och Niort. Detta har lett till att en del av det särskilda skyddsområdet har avskiljts från de övriga, till störningar av fåglarna på grund av motorvägsbygget och till en minskning av det särskilda skyddsområdets storlek. Enligt kommissionen utgör upphävandet av denna markremsas status som särskilt skyddsområde ett åsidosättande av Frankrikes skyldigheter enligt artikel 4.4 i fågeldirektivet, enligt dess lydelse vid tiden för motorvägsbygget, vilket var innan dessa delvis ersattes av medlemsstaternas skyldigheter enligt artikel 6.2-6.4 i livsmiljödirektivet.

30 Frankrike har gjort gällande att markremsan om 300 meter (den omtvistade markremsan) av misstag inbegreps i det särskilda skyddsområde som anmäldes till kommissionen och att de franska myndigheterna redan före klassificeringen av det franska särskilda skyddsområdet hade beslutat om den nya sträckningen av A 83. Vidare har Frankrike anfört att ett antal åtgärder har vidtagits för att säkerställa skyddet av den berörda miljön. Frankrike menar även att medlemsstaternas skyldigheter när det gäller förutsättningarna för att begränsa särskilda skyddsområden fastställdes av domstolen först i målet RSPB vilket var efter händelserna som har gett upphov till den nu väckta talan.(15)

31 Det är viktigt om än inte enkelt att fastställa om klassificeringen av området som omfattar den omtvistade markremsan skedde innan denna remsa förklarades vara avsedd som del av motorvägen. Denna uppgift underlättas inte av det något överraskande förhållandet som framkom av svar på frågor som ställdes vid sammanträdet, nämligen att klassificeringen av ett område som ett särskilt skyddsområde i Frankrike tillgår så att en skrivelse avsänds till kommissionen med upplysning om klassificeringen, utan att några andra formella rättsliga eller administrativa åtgärder anses nödvändiga.

32 Då samtliga upplysningar, såväl om klassificeringen av området och dess storlek som om förklaringen av att mark är avsett för allmänna ändamål, tillhandahålls av medlemsstaterna bedömer jag det lämpligt att i viss utsträckning förändra bevisbördereglerna. Kommissionen bör åläggas att visa a priori att området har klassificerats och att klassificeringen sedan har upphävts. En sådan lindring av bevisbördan kan rättfärdigas av skäl analoga till dem som domstolen angav i mål rörande avslut av räkenskaper för Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), nämligen att eftersom "... det är medlemsstaterna som är bäst skickade att insamla och bekräfta de för EUGFJ:s räkenskapsavslut nödvändiga upplysningarna ... är det upp till staten att åberopa de mest detaljerade och fullständiga bevisen för att dess siffror är riktiga och, i förekommande fall, att kommissionens beräkningar är oriktiga".(16)

33 Enligt kommissionen underrättades den av Frankrike i skrivelse av den 6 juli 1993 om att Frankrike hade klassificerat 25 625 hektar i Marais som ett särskilt skyddsområde. I svar av den 27 september 1993 på kommissionens formella underrättelse bekräftade den franska regeringen att den nyligen hade klassificerat 25 625 hektar, vari innefattades "ängsmarkerna som berörs av åtgärderna inom ramen för OGAF, Nord des Iles, Maillezais och den centrala delen av Vendée vilken uppgår till 21 917 hektar". Då det inte är möjligt att utifrån kartstudier eller med hjälp av de beskrivningar som angivits i inlagorna med någon precision identifiera dessa områden eller beskrivningar med den tvistiga markremsan synes det mig som om Frankrike inte på allvar bestrider att remsan befinner sig i något av dem. Om det hade förhållit sig på annat sätt hade Frankrike klart uppgett detta och förebringat bevisning därom.

34 Frankrike har inte desto mindre gjort gällande att de administrativa åtgärderna för att förklara den omtvistade markremsan vara avsedd för motorväg låg i tiden före klassificeringen som ett särskilt skyddsområde. I sitt svaromål har Frankrike emellertid endast kommit med ett vagt påstående om att klassificeringen av det särskilda skyddsområdet gjordes efter "studierna inför motorvägsprojektet" och att "den slutliga skissen hade undvikit alla områden som Frankrike avsåg att klassificera som särskilda skyddsområden". Kommissionen har i sin ansökan uppgett, troligtvis på grund av ett uttalande i den franska regeringens svar på det motiverade yttrandet, att motorvägssträckningen mellan Sainte-Hermine och Oulmes, vilken utgör den omtvistade markremsan, i oktober 1993 hade förklarats vara av allmänt intresse(17). Frankrike har inte direkt motsagt detta uttalande. Om detta datum är riktigt ligger förklaringen i tiden efter minst två av underrättelserna till kommissionen, som i den franska regeringens fall utgör den formella klassificeringen av ett särskilt skyddsområde. Enligt min mening är Frankrikes vaga, generella påståenden som har angetts ovan helt otillräckliga för att underbygga påståendet att Frankrike före klassificeringen av det särskilda skyddsområdet hade förklarat att det omtvistade området var avsett för en sträckning av A 83.

35 Lydelsen av miljöministerns skrivelse av den 19 april 1994 synes bekräfta denna tolkning. Däri talas om "eventuell oförenlighet" mellan motorvägssträckningen och det särskilda skyddsområdet men anges emellertid att den förra, i motsats till tidigare påstående, i augusti 1993 hade förklarats vara av allmänt intresse och att underrättelse till kommissionen om det särskilda skyddsområdet hade skett den 22 november 1993. I skrivelsen dras slutsatsen att den tvistiga markremsan skall anses vara utesluten från det särskilda skyddsområdet. Planritningen som är bilagd skrivelsen visar denna remsa som en vägfåra vilken skär genom det särskilda skyddsområdet. Ministerns förklaring att osäkerheten ifråga om sträckningen av den planerade motorvägen "förhindrade att hänsyn kunde tas till denna infrastruktur vid begränsningen av det särskilda skyddsområdet" visar vidare att det särskilda skyddsområdet hade underordnats motorvägsbyggets intressen, snarare än att området skulle ha uteslutits från det särskilda skyddsområdet av ornitologiska skäl, vilket var fallet när det gällde titangipsanläggningen i Le Hode i målet Seines mynning.(18)

36 Då såväl klassificeringen av det särskilda skyddsområdet som den senare underrättelsen till kommissionen om upphävandet av klassificeringen i tiden låg före ikraftträdandet av artikel 7 i livsmiljödirektivet anser jag att Frankrikes skyldigheter endast är de som följer av artikel 4.4 i fågeldirektivet, en åsikt mot vilken Frankrike inte har invänt.

37 Den omständigheten att den tvistiga markremsan innefattas i det särskilda skyddsområdet "Marais Poitevin intérieur" utgör a priori stark bevisning om att denna markremsa tillhörde de "mest lämpade områdena" för bevarandet av utrotningshotade vilda fågelarter och flyttfågelarter. Den omständigheten att det omtvistade området på båda sidor är kringgärdat av områden som är klassificerade som särskilda skyddsområden pekar också i riktning mot sannolikheten för att detta är ett område som förtjänar klassificering och Frankrike har inte förebringat någon vetenskaplig bevisning om motsatsen, vilket gjordes i målet Seines mynning.(19) Slutligen, om än inte ensamt avgörande, är det uppenbart att den omtvistade markremsan fortfarande omfattas av det som motsvarar det särskilda skyddsområdet på kartan uppritad den 25 augusti 1998 av Direction Régional de l'Environnement Poitou-Charentes, vilken är intagen som bilaga II till Frankrikes duplik.

38 Medlemsstaterna "har enligt artikel 4.4 i fågeldirektivet inte samma utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att förändra eller begränsa storleken av områden" som redan är klassificerade som de har när det gäller deras ursprungliga val av de områden som är mest lämpade för klassificering.(20) Eftersom området enligt min uppfattning hade klassificerats innan det förklarades vara av allmänt intresse och före det därpå följande bygget av sträckningen av A 83, skulle Frankrike endast ha haft rätt att upphäva klassificeringen om kriterierna uppställda av domstolen i målet Leybucht-skyddsvallarna hade varit uppfyllda. Upphävande är endast möjligt av skäl som "motsvarar ett allmänt intresse som är överordnat det allmänna intresse som fågeldirektivets ekologiska syften motsvarar. I detta sammanhang skall ... ekonomiska och rekreativa behov inte beaktas".(21) Frankrike har inte försökt visa att upphävandet av klassificeringen av den tvistiga markremsan skulle kunna vara berättigat av några sådana skäl av överordnat allmänt intresse.

39 Eftersom med all sannolikhet klassificeringen av området inte borde ha upphävts skall kommissionens talan även vinna bifall vad avser frågan om försämring av livsmiljöer och störningar som påverkar fåglarna i den mening som avses i artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet.

IV - Förslag till avgörande

40 Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att domstolen skall

1) fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar genom att inte klassificera en tillräckligt stor yta i Marais poitevin som särskilt skyddsområde, genom att inte vidta åtgärder för att ge de områden som har klassificerats som särskilda skyddsområden en tillfredsställande rättsligt skyddad ställning, genom att upphäva klassificeringen som särskilt skyddsområde av en markremsa för att tillåta ett motorvägsbygge och genom att tillåta betydliga störningar som påverkar vilda fåglar i detta område,

2) förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161).

(2) - Den sammanlagda ytan har omväxlande angetts till 91 000, 95 000 och 110 000 hektar. Siffran 80 000 är den som har använts i kommissionens motiverade yttrande.

(3) - Det synes som Frankrike hade sänt liknande upplysningar till kommissionen i juli 1993, se nedan punkt 33.

(4) - Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s.7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114).

(5) - Se punkterna 18 och 38 nedan.

(6) - Dom av den 18 maj 1998 i mål C-3/96, kommissionen mot Nederländerna (REG 1998, s. I-3031), punkterna 63 och 64.

(7) - Se rådets förordning (EEG) nr 2078/92 av den 30 juni 1992 om produktionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskraven (EGT L 215, s. 85; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 161).

(8) - Dom av den 18 mars 1999 i mål C-166/97, kommissionen mot Frankrike (Seines mynning) (REG 1999, s. I-0000), punkt 21.

(9) - Dom av den 2 augusti 1993 i mål C-355/90, kommissionen mot Spanien (Santoña) (REG 1993, s. I-4221).

(10) - Domen i det ovannämnda målet Santoña, punkt 22.

(11) - Se exempelvis domen i mål C-166/97 (ovan fotnot 8), punkt 18.

(12) - Ibidem, punkt 21.

(13) - Dom av den 11 juli 1996 i mål C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds (RSPB) (REG 1996, s. I-3805).

(14) - Se domen i mål C-166/97 (ovan fotnot 8), punkterna 25 och 26.

(15) - Se mål C-44/95 (ovan fotnot 13).

(16) - Dom av den 10 november 1993 i mål C-48/91, Nederländerna mot kommissionen (REG 1993, s. I-5611), punkt 17.

(17) - Den formella administrativa förklaringen om att marken är avsedd för allmänna ändamål efter undersökningar hos allmänheten och yttrande från Conseil d'État.

(18) - Se dom i mål C-166/97 (ovan fotnot 8), punkterna 39-47.

(19) - Ibidem, punkterna 44-46.

(20) - Dom av den 28 februari 1991 i mål C-57/89, kommissionen mot Tyskland (Leybucht-skyddsvallarna), REG 1991, s. I-883, punkt 20.

(21) - Ibidem, punkt 22.