Förslag till avgörande av generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer föredraget den 25juni2002. - Europeiska kommissionen mot Storhertigdömet Luxemburg. - Fördragsbrott - Avfallshantering - Artikel 11.1 första strecksatsen i rådets direktiv 96/59/EG om bortskaffande av polyklorerade bifenyler och polyklorerade terfenyler (PCB/PCT). - Mål C-174/01.



Rättsfallssamling 2002 s. I-11171



Generaladvokatens förslag till avgörande

1. Kommissionen har i förevarande mål om fördragsbrott yrkat att domstolen med stöd av artikel 226 EG skall fastställa att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 11.1 i direktiv 96/59/EG av den 16 september 1996 (nedan kallat direktiv 96/59 eller direktivet) genom att inte upprätta planer för dekontaminering eller bortskaffande av förtecknad utrustning samt de polyklorerade bifenyler (PCB) som utrustningen innehåller.

Relevanta bestämmelser i direktiv 96/59

2. Ändamålet med direktiv 96/59 är att tillnärma medlemsstaternas lagstiftning avseende kontrollerat bortskaffande av polyklorerade bifenyler (PCB).

3. Enligt artikel 3 i direktivet skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att snarast möjligt säkerställa bortskaffande av använd PCB och dekontaminering eller bortskaffande av PCB och utrustning som innehåller PCB. Vad gäller utrustning och PCB som finns i denna utrustning, och som skall förtecknas i enlighet med artikel 4.1, skall dekontaminering och bortskaffande utföras senast vid utgången av år 2010.

4. Enligt artikel 4.1-4.3 gäller följande:

"1. För att uppfylla artikel 3 skall medlemsstaterna se till att förteckningar upprättas över utrustning som innehåller mer än 5 dm3 PCB och till kommissionen skicka en sammanfattning av dessa förteckningar senast tre år efter det att detta direktiv har antagits. Vad gäller elektriska kondensatorer skall gränsvärdet 5 dm3 anses omfatta summan av de olika delar som ingår i en fullständig enhet.

2. Vad beträffar utrustning där det är rimligt att anta att vätskan innehåller mellan 0,05 och 0,005 viktprocent PCB kan den förtecknas utan de uppgifter som anges i punkt 3 tredje och fjärde strecksatsen och kan märkas med Förorenat med PCB >lt> 0,05 %. Dekontaminering eller bortskaffande skall här ske i enlighet med artikel 9.2.

3. Förteckningarna skall innehålla följande uppgifter:

- Innehavarens namn och adress.

- Plats där utrustningen finns och beskrivning av den.

- Mängd PCB som finns i utrustningen.

- Datum för och slag av behandling eller utbyte som utförs eller planeras.

- Datum för intyg.

Om en medlemsstat redan har upprättat en sådan förteckning, behövs ingen ny. Förteckningarna skall uppdateras regelbundet."

5. I artikel 11 föreskrivs följande:

"1. Inom tre år efter det att detta direktiv antagits skall medlemsstaterna utarbeta

- en plan för dekontaminering och/eller bortskaffande av förtecknad utrustning och av den PCB som den innehåller,

- ett utkast rörande insamling och senare bortskaffande av sådan utrustning över vilken förteckning inte upprättas i enlighet med artikel 4.1 och som avses i artikel 6.3.

2. Medlemsstaterna skall omgående underrätta kommissionen om dessa planer och utkast."

6. Enligt tionde skälet i ingressen gäller att "[f]ör att resurserna för bortskaffande av PCB skall kunna anpassas till rådande behov, bör man känna till vilka PCB-mängder som finns och utföra märkning av den utrustning som innehåller PCB och upprätta förteckningar över den. Sådana förteckningar bör uppdateras regelbundet."

I sextonde skälet förklaras att "[d]å det finns få anläggningar för bortskaffande och dekontaminering av PCB och dessa anläggningars kapacitet är begränsad, är det nödvändigt att väl planera bortskaffandet och/eller dekontaminering av de förtecknade PCB. För sådan utrustning som inte förtecknats bör det dessutom upprättas en plan för insamling och bortskaffande. Om så är nödvändigt, kan för denna plan utnyttjas befintliga mekanismer för avfall i allmänhet, och hänsyn behöver inte tas till sådana små PCB-mängder som i praktiken inte kan spåras."

Den relevanta nationella lagstiftningen

7. Direktiv 96/59 införlivades med den nationella rättsordningen genom storhertiglig lag av den 24 februari 1998 om bortskaffande av PCB och PCT (nedan kallad lagen om införlivande).

8. I artikel 3 i nämnda nationella lag föreskrivs följande:

"1. Det är förbjudet ... att nyttja använd PCB. Bortskaffandet av sådan PCB skall vara avslutat senast sex månader efter att denna förordning träder i kraft.

2. Det är förbjudet ... att nyttja utrustning som innehåller PCB. Sådan utrustning skall bortskaffas snarast möjligt, dock senast sex månader efter att denna förordning träder i kraft.

3. Utrustning med större volym än 5 dm3 och sådan utrustning vars flytande ämnen rimligen kan antas innehålla mer än 0,005 viktprocent PCB, samt den PCB som utrustningen innehåller skall förtecknas ... När det gäller elektriska kondensatorer omfattar måttet på 5 dm3 alla olika delar av hela enheten. En sådan kondensator får nyttjas fram till

- den 31 december 2005 om dess PCB-innehåll överstiger mer än 0,05 viktprocent,

- den 31 december 2010 om dess PCB-innehåll kan antas uppgå till högst 0,05 viktprocent.

Bortskaffandet eller dekontamineringen av PCB:n skall ha avslutats senast dessa respektive datum."

Det administrativa förfarandet

9. Kommissionen kontaktade Storhertigdömet Luxemburg vid ett flertal tillfällen och skickade därefter med stöd av artikel 226 EG en skrivelse den 4 april 2000 till denna stat, som därvid anmodades att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 3, 4 och 11 i direktiv 96/59. Kommissionen gav Storhertigdömet Luxemburg tillfälle att inom två månader inkomma med synpunkter. Kommissionen erhöll inte något svar på denna skrivelse.

10. Kommissionen skickade, ånyo med stöd av artikel 226 EG, den 25 juli 2000 ett motiverat yttrande till Storhertigdömet Luxemburg som anmodades att inom ytterligare en period av två månader följa bestämmelserna i artiklarna 3, 4 och 11 i direktivet.

11. I skrivelse av den 3 augusti 2000 besvarade Storhertigdömet Luxemburg kommissionens skrivelse av den 4 april 2000 med följande argument:

På grundval av en förteckning som gjordes år 1984 bortskaffades i stort sett all PCB inom Luxemburgs gränser innan direktiv 96/59 trädde i kraft.

Den förteckning som upprättats med tillämpning av artikel 4.1 i direktivet bekräftade att det endast fanns små mängder av PCB kvar inom landets gränser.

De luxemburgska myndigheterna ansåg att fastställandet av slutdatum i lagen om införlivande var tillräckligt för att följa bestämmelsen i artikel 11.1 i direktivet.

Bortskaffandet av PCB skulle komma att behandlas mera detaljerat i den nationella avfallshanteringsplan som skulle vara färdigställd vid utgången av år 2000.

12. Kommissionen beslutade med beaktande av den information som den erhållit att inskränka sin talan mot Storhertigdömet Luxemburg till frågan avseende avsaknaden av en plan för dekontaminering eller bortskaffande av den utrustning som förtecknats och av den PCB som denna utrustning innehåller.

Talan om fördragsbrott

13. Kommissionen väckte förevarande talan den 23 april 2001 varvid den har yrkat att domstolen skall fastställa att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 11.1 i direktiv 96/59 genom att inte upprätta planer för dekontaminering eller bortskaffande av den utrustning som förtecknats och av den PCB som denna utrustning innehåller, samt att svaranden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

14. Svarandestaten har å sin sida yrkat att talan skall ogillas och att sökanden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

Bedömning av talan

15. Kommissionen har gjort gällande att lagen om införlivande av direktivet inte utgör en plan för dekontaminering eller bortskaffande i den mening som avses i artikel 11.1 i direktivet enligt den tolkning som den måste ges mot bakgrund av vad som stadgas i tionde och sextonde skälet i ingressen. I artikel 3 i nämnda förordning fastställs endast slutdatum för användande av utrustning som innehåller PCB, utan att det anges på vilket sätt bortskaffandet eller dekontamineringen av den förtecknade utrustningen eller av den PCB som utrustningen innehåller skall ske.

16. Enligt kommissionen medför planeringsuppdraget som följer av artikel 11.1 i direktivet jämförd med tionde och sextonde skälet en skyldighet för medlemsstaterna att jämföra den förtecknade mängden PCB och mängden utrustning som måste bortskaffas eller dekontamineras med den disponibla kapaciteten för bortskaffande eller dekontaminering. Dessutom måste medlemsstaterna härigenom ges möjlighet att definiera sätten att ta hand om de olika utrustningskategorierna samt den PCB som utrustningarna innehåller.

17. Enligt svarandestaten är de i lagen om införlivande fastställda slutdatumen för bortskaffande eller dekontaminering av utrustning och av PCB förenliga med vad som föreskrivs i direktivet. Dessutom är de åtgärder som Storhertigdömet Luxemburg vidtagit för att bortskaffa PCB:n innan direktivet trädde i kraft, och som fortfarande är tillämpliga, tillräckliga för att uppnå det föreskrivna resultatet, varför det är överflödigt att utarbeta en plan för dekontaminering eller bortskaffande. Nämnda plan ingår i vilket fall som helst numera i den nationella avfallshanteringsplanen som antogs den 15 december 2000, varefter kommissionen erhöll information härom den 15 januari 2001. De luxemburgska myndigheterna har tillagt att merparten av den lilla mängd PCB som fortfarande finns inom landets gränser kännetecknas av ett lågt innehåll av klor, vilket gör det möjligt att förstöra PCB:n i vanliga förbränningsanläggningar för farligt avfall. Tillgången till sådana anläggningar är god i Luxemburg.

18. Det följer av fast rättspraxis att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet, och domstolen skall inte beakta senare förändringar.

Oavsett vilken betydelse som skall tillmätas den luxemburgska avfallshanteringsplanen skall den inte beaktas eftersom kommissionen informerades om denna plan först efter det att nämnda tidsfrist hade löpt ut.

19. Varken lagen om införlivande av direktivet eller svaret från de luxemburgska myndigheterna på den formella underrättelsen innehåller någon som helst bedömning av den disponibla kapaciteten för bortskaffande eller dekontaminering inom landets gränser eller i utlandet. I handlingarna anges inte heller på vilka sätt olika kategorier av utrustning eller den PCB som den innehåller skall omhändertas, samt saknas uppgift om när detta omhändertagande beräknas påbörjas.

20. De slutdatum som fastställs i artikel 3 i lagen om införlivande baseras inte på någon jämförande undersökning av mängden utrustning som måste tas om hand, och inte heller på den verkliga kapaciteten för detta omhändertagande. De luxemburgska myndigheterna har inte heller visat att deras anläggningar för dekontaminering och bortskaffande har kapacitet för att klara bearbetningen av ifrågavarande utrustning inom föreskriven tid.

21. Härav följer att enbart det införlivande av bestämmelserna i direktivet och det fastställande av slutdatum för bortskaffande av PCB som skett genom lagen om införlivande, inte kan utgöra en plan i den mening som avses i artikel 11.1 i direktivet, då detta inte är tillräckligt för att uppnå de mål som anges i tionde och sextonde skälet i ingressen.

22. Utifrån en formell tolkning av skyldigheterna enligt artikel 11.1 i direktivet följer därmed att Storhertigdömet Luxemburg, i ljuset av det särskilda kravet på precision och exakthet vid anpassningen av den nationella miljölagstiftningen, inte har iakttagit dessa skyldigheter.

23. Det skall härvid undersökas om de införlivandeåtgärder som svaranderegeringen hade genomfört innan direktivet trädde i kraft kan anses garantera att de mål som har fastställts i direktivet uppnås.

24. Den luxemburgska regeringen har enligt egen uppgift utvecklat särskilda program sedan 1986, med stöd av en förteckning som gjordes 1984, i syfte att bortskaffa PCB. Dessa program ledde till att 99,9 procent av all PCB inom landets gränser bortskaffades.

25. Kommissionen har å sin sida gjort bedömningen att förteckningen från 1984 inte uppfyller kraven i artikel 4 i direktivet i den mån som den endast avser ren PCB. Programmen som utarbetats i enlighet med en ofullständig och felaktig förteckning kan därför inte beaktas vid bedömningen av om medlemsstaten har uppfyllt skyldigheten enligt direktivet att uppnå resultat.

26. Inledningsvis skall det påpekas att även om de åtgärder som vidtagits av svarandestaten vid en objektiv bedömning skulle kunna anses vara tillräckliga för att uppnå de mål som föreskrivs i direktivet, kan de inte ersätta upprättandet av planer och att information lämnas om dessa, då sistnämnda åtgärder har ett eget och särskilt ändamål varför de utgör en väsentlig del av direktivet.

27. Även om de åtgärder som Storhertigdömet Luxemburg har vidtagit har samma syfte som direktivet, det vill säga bortskaffande av PCB, innebär de inte att det blir möjligt att bedöma kapaciteten för omhändertagande vid tillgängliga anläggningar. De medger inte heller att kategoriindelningen av PCB, eller av olika slag av utrustning vid dekontamineringen eller bortskaffandet inom landets gränser eller i utlandet, regleras med angivande av exakta tidsfrister, varför åtgärderna inte uppfyller gemenskapsbestämmelsens ändamål om upprättande av planer.

I domen av den 27 februari 2002 i målet kommissionen mot Italien fastställde domstolen att svarandestaten hade åsidosatt de skyldigheter som följer av direktiv 96/59 genom att inte inom föreskriven tid underrätta om den plan som föreskrivs i artikel 11.1. Genom domen bekräftas betydelsen av nämnda plan i direktivets systematik.

28. Oberoende av de nationella åtgärdernas egentliga verkan utgör de alltså inte ett organiserat och ordnat system av ändamål, och de utgör inte ett heltäckande och enhetligt angreppssätt, eftersom de inte utgör en plan i den mening som avses i artikel 11.1.

29. Eftersom fördragsbrottet kvarstår så länge svarandestaten inte fullständigt och exakt garanterar att samtliga målsättningar i ett direktiv uppfylls, finner jag att kommissionens talan skall bifallas.

Rättegångskostnader

I enlighet med vad som föreskrivs i artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler skall svarandestaten förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

Förslag till avgörande

Jag föreslår att domstolen skall fastställa att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 11.1 i direktiv 96/59/EG av den 16 september 1996 om bortskaffande av polyklorerade bifenyler och polyklorerade terfenyler (PCB/PCT) genom att inte upprätta planer för dekontaminering eller bortskaffande av förtecknad utrustning samt de polyklorerade bifenyler (PCB) som utrustningen innehåller.