FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

ELEANOR SHARPSTON

föredraget den 15 maj 2014 ( 1 )

Förenade målen C‑103/12 och C‑165/12

Europaparlamentet (C‑103/12)

och

Europeiska kommissionen (C‑165/12)

mot

Europeiska unionens råd

”Rådets beslut 2012/19/EU — Val av rättslig grund — Artikel 43.2 FEUF och 43.3 FEUF — Rättslig status av förklaring avgiven av Europeiska unionen och riktad till ett tredjeland”

1. Fartyg som för Bolivarianska republiken Venezuelas (nedan kallad Venezuela) flagg har sedan länge bedrivit fiske i den exklusiva ekonomiska zonen ( 2 ) utanför Franska Guyanas kust och således i EU:s vatten. Beredningsindustrin i Franska Guyana är beroende av dessa fartygs landningar. Även om Europeiska unionen (nedan kallad unionen) och Venezuela förde förhandlingar på 90-talet, ingicks aldrig något formellt avtal, trots att unionsrätten och folkrätten verkar kräva någon form av internationell titel för tillträde av detta slag. ( 3 ) Kommissionen ansåg att avsaknaden av en sådan titel kunde utgöra ett rättsligt hinder för att bevilja och tilldela venezuelanska fartyg fiskemöjligheter (och följaktligen för att utfärda fisketillstånd för enskilda fartyg).

2. Den 16 december 2011 antog rådet, efter ett förslag från kommissionen som rådet ändrade, efter att ha begärt parlamentets yttrande (men inte godkännande), genom beslut 2012/19/EU (nedan kallat beslutet eller det angripna beslutet), ( 4 ) en förklaring riktad till Venezuela om beviljande av fiskemöjligheter i EU:s vatten för venezuelanska fiskefartyg (nedan kallad förklaringen). Venezuela underrättades om förklaringen i en verbalnot. Den rättsliga grunden för beslutet är artikel 43.3 FEUF jämförd med artikel 218.6 b FEUF. Kommissionens förslag hade grundat sig på artikel 43 FEUF jämförd med artikel 218.6 a FEUF. ( 5 ) Parlamentet (i mål C‑103/12) och kommissionen (i mål C‑165/12) har väckt talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av beslutet. De har i korthet gjort gällande att beslutet bygger på en felaktig rättslig grund och att rådet inte iakttog parlamentets institutionella befogenheter. Kommissionen har dessutom anfört att rådet inte motiverade den angivna rättsliga grunden och förvanskade kommissionens förslag.

Unionsrätt

Fördraget om Europeiska unionen

3. Enligt artikel 3.5 andra meningen FEU ska unionen bidra till strikt efterlevnad och utveckling av internationell rätt. I artikel 21.1 FEU föreskrivs vidare att unionens åtgärder i internationella sammanhang ska utgå från respekt för principerna i folkrätten.

4. I artikel 17.2 FEU föreskrivs följande: ”En unionslagstiftningsakt får antas endast på förslag av kommissionen, om inte annat föreskrivs i fördragen. Övriga akter ska antas på förslag av kommissionen om detta föreskrivs i fördragen.”

5. I artikel 47 anges att ”[u]nionen är en juridisk person”.

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

6. I artikel 3.1 d FEUF beskrivs ”[b]evarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken” som ett område på vilket unionen ska ha exklusiv befogenhet. Enligt artikel 4.2 FEUF utgör ”[j]ordbruk och fiskeri, med undantag av bevarandet av havets biologiska resurser” ett av de huvudområden på vilket unionen och medlemsstaterna ska ha delad befogenhet.

7. Enligt artikel 38.1 FEUF ska unionen ”fastställa och genomföra en gemensam jordbruks- och fiskeripolitik”. I samma bestämmelse förklaras vidare att hänvisningar till ”den gemensamma jordbrukspolitiken” eller ”jordbruket” och användningen av bestämningen ”jordbruk””ska anses omfatta även fiskerisektorn med beaktande av de särskilda kännetecknen för denna sektor”.

8. I artikel 43.2 och 43.3 FEUF föreskrivs följande: ( 6 ) ”2. Europaparlamentet och rådet ska, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén, upprätta den gemensamma organisation av jordbruksmarknaderna som föreskrivs i artikel 40.1[ ( 7 ) ] och övriga bestämmelser som behövs för att uppnå målen för den gemensamma politiken för jordbruk och fiskeri. 3. Rådet ska på förslag av kommissionen besluta om åtgärder om fastställande av priser, avgifter, stöd och kvantitativa begränsningar samt om fastställande och fördelning av fiskerimöjligheter.”

9. Artikel 218 FEUF reglerar förfarandet för förhandling och ingående av internationella avtal: ”1. Utan att det påverkar tillämpningen av de särskilda bestämmelserna i artikel 207[ ( 8 ) ] ska avtal mellan unionen och tredjeländer eller internationella organisationer förhandlas fram och ingås enligt nedanstående förfarande. 2. Rådet ska ge bemyndigande att inleda förhandlingar, utfärda förhandlingsdirektiv, bemyndiga undertecknande och ingå avtal. 3. Kommissionen … ska lägga fram rekommendationer för rådet som ska anta ett beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar och, med hänsyn till vad det planerade avtalet gäller, utse unionens förhandlare eller chefen för unionens förhandlingsdelegation. 4. Rådet får ge förhandlaren direktiv och utse en särskild kommitté, med vilken samråd ska ske under förhandlingarna. 5. Rådet ska på förslag av förhandlaren anta ett beslut om bemyndigande att underteckna avtalet och, i förekommande fall, att tillämpa det provisoriskt före ikraftträdandet. 6. Rådet ska på förslag av förhandlaren anta ett beslut om ingående av avtalet. … [R]ådet [ska] anta beslutet om ingående av avtalet, a) efter Europaparlamentets godkännande i följande fall: … v) Avtal som gäller områden som omfattas av det ordinarie lagstiftningsförfarandet eller det särskilda lagstiftningsförfarandet om Europaparlamentets godkännande krävs. Europaparlamentet och rådet får i brådskande fall komma överens om den tid inom vilken godkännande ska ges. b) efter att ha hört Europaparlamentet i övriga fall. Europaparlamentet ska avge sitt yttrande inom en tid som rådet får bestämma med hänsyn till hur brådskande ärendet är. Om inget yttrande avges inom denna tid får rådet besluta. 7. Med avvikelse från punkterna 5, 6 och 9 får rådet, när ett avtal ingås, bemyndiga förhandlaren att på unionens vägnar godkänna ändringar i avtalet om dessa ändringar enligt avtalet ska antas genom ett förenklat förfarande eller av ett organ som inrättas genom avtalet. Rådet får förena ett sådant bemyndigande med vissa särskilda villkor. 8. Under hela förfarandet ska rådet besluta med kvalificerad majoritet. … 9. Rådet ska på förslag av kommissionen … anta ett beslut om tillfälligt upphävande av tillämpningen av ett avtal och om fastställande av vilka ståndpunkter som på unionens vägnar skall intas i ett organ som inrättats genom ett avtal, om detta organ ska anta akter med rättslig verkan, med undantag av sådana akter som kompletterar eller ändrar avtalets institutionella ram. 10. Europaparlamentet ska omedelbart och fullständigt informeras i alla skeden av förfarandet. 11. En medlemsstat, Europaparlamentet, rådet eller kommissionen får inhämta domstolens yttrande om huruvida ett planerat avtal är förenligt med fördragen. Om domstolen finner att så inte är fallet, kan avtalet inte träda i kraft, såvida inte avtalet eller fördragen ändras.”

10. När rådet beslutar på förslag av kommissionen krävs enligt artikel 293.1 FEUF ”enhällighet för att rådet ska kunna ändra förslaget, utom i de fall som avses i artiklarna 294.10, 294.13, 310, 312, 314 och 315 andra stycket”.

11. Det följer av artikel 296 andra stycket FEUF att ”[r]ättsakter ska motiveras och innehålla en hänvisning till de förslag, initiativ, rekommendationer, framställningar eller yttranden som föreskrivs i fördragen”.

12. Enligt artikel 263 FEUF är domstolen behörig att pröva lagenligheten av akter som antas av rådet på grunder rörande bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av fördragen eller av någon rättsregel som gäller deras tillämpning eller rörande maktmissbruk. I artikel 264 FEUF föreskrivs vilka rättsverkningar en välgrundad ogiltighetstalan ska ha: ”Om talan är välgrundad, skall [domstolen] förklara den berörda rättsakten ogiltig. Domstolen ska dock, om den anser det nödvändigt, ange vilka verkningar av den ogiltigförklarade akten som ska betraktas som bestående.”

13. I artikel 352 FEUF anges följande: ”1. Om en åtgärd från unionens sida skulle visa sig nödvändig för att, inom ramen för den politik som fastställs i fördragen, nå något av de mål som avses i fördragen, och dessa inte föreskriver de nödvändiga befogenheterna för detta, ska rådet med enhällighet, på förslag av kommissionen och efter Europaparlamentets godkännande, anta lämpliga bestämmelser. Om bestämmelserna i fråga antas av rådet i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande, ska det också besluta med enhällighet, på förslag av kommissionen och efter Europaparlamentets godkännande. 2. Kommissionen ska vid det förfarande för kontroll av subsidiaritetsprincipen som avses i artikel 5.3 [FEU] uppmärksamma nationella parlament på de förslag som grundar sig på den här artikeln. …”

Förordning nr 2371/2002

14. Förordning nr 2371/2002 (nedan kallad grundförordningen) ( 9 ) antogs med stöd av artikel 37 EG – föregångaren till artikel 43 FEUF – som föreskrev hur rättsakter skulle antas för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken (som enligt artikel 32.1 EG också omfattade fiskeri). Bestämmelsen avsåg det dåvarande gemenskapssystemet för bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken.

15. I artikel 1.1 i grundförordningen föreskrevs att den gemensamma fiskeripolitiken ”… skall omfatta bevarande, förvaltning och utnyttjande av levande akvatiska resurser, vattenbruk samt beredning och avsättning av fiskeri- och vattenbruksprodukter, när sådana verksamheter bedrivs inom medlemsstaternas territorier eller i gemenskapens fiskevatten ( 10 ) eller av gemenskapens fiskefartyg eller medborgare i medlemsstaterna, utan att det påverkar flaggstatens primära ansvar”. I artikel 1.2 angavs att den gemensamma fiskeripolitiken skulle tillhandahålla samordnande åtgärder för: ”a) bevarande, förvaltning och utnyttjande av de levande akvatiska resurserna, … c) villkor för tillträde till fiskevatten och resurser, … h) internationella förbindelser”.

16. Artikel 2 hade rubriken ”Mål”. Enligt artikel 2.1 första stycket skulle den gemensamma fiskeripolitiken ”… säkerställa att levande akvatiska resurser utnyttjas på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende”. ( 11 )

17. I artikel 3 m definierades ”fångstbegränsning” som ”… en kvantitativ begränsning av landningarna av ett bestånd eller en grupp av bestånd under en viss tid …”. En ”fiskemöjlighet” definierades enligt artikel 3 q som ”… en kvantifierad laglig rätt att fiska, uttryckt i fångster eller fiskeansträngning”.

18. För att uppnå målen i artikel 2.1 angavs i artikel 4.2 att ”… rådet [skulle] införa gemenskapsbestämmelser för tillträde till vatten och resurser och för hållbar fiskeverksamhet”. Artikel 4.2 angav vissa exempel på åtgärder som dessa bestämmelser kunde omfatta, bland annat åtgärder för att upprätta mål för ett hållbart utnyttjande av bestånden, för att begränsa fångsterna och för att fastställa antal och slag av fiskefartyg som hade rätt att fiska. ( 12 ) I artiklarna 5 och 6 beskrevs de åtgärder som rådet skulle genomföra avseende återhämtningsplaner respektive förvaltningsplaner.

19. Kapitel IV hade rubriken ”Bestämmelser om tillträde till farvatten och fiskeresurser”. Artikel 20 rörde tilldelning av fiskemöjligheter: ”1. Beslut om fångstbegränsningar och/eller begränsningar av fiskeansträngningen och tilldelning av fiskemöjligheter bland medlemsstaterna samt villkor i samband med dessa begränsningar skall fattas av rådet med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen. Fiskemöjligheterna skall fördelas bland medlemsstaterna på ett sådant sätt att varje medlemsstat garanteras relativ stabilitet i fiskeverksamheten för varje bestånd eller fiske. 2. När gemenskapen fastställer nya fiskemöjligheter skall rådet, med beaktande av varje medlemsstats intresse, besluta om fördelningen av dessa möjligheter. 3. Varje medlemsstat skall, för de fartyg som för deras flagg, i enlighet med gemenskapsrätten besluta om vilken metod som skall användas för att fördela de fiskemöjligheter som tilldelats den medlemsstaten. Den skall underrätta kommissionen om fördelningsmetoden. 4. Rådet skall fastställa de fiskemöjligheter som finns tillgängliga för tredje land i gemenskapens vatten samt fördela möjligheterna till varje tredje land. …”

Förordning nr 1006/2008

20. Rådets förordning nr 1006/2008 (nedan kallad fisketillståndsförordningen) ( 13 ) omfattar bland annat fisketillstånd till fartyg från tredjeland för fiskeriverksamhet i gemenskapens fiskevatten. ( 14 )

21. Enligt artikel 2 avses med a) avtal, ett ”fiskeavtal som ingåtts eller för vilket ett beslut om provisorisk tillämpning antagits i enlighet med [artikel 218 FEUF]”, med c) fiskeverksamhet, att ”fånga, bevara ombord, bereda eller överföra fisk” och med h) fisketillstånd, ”rätt att bedriva fiskeverksamhet under en fastställd period, i ett givet område eller för ett visst fiske”.

22. Enligt artikel 18.1 a kan fartyg från tredjeland bedriva fiskeverksamhet i gemenskapens vatten förutsatt att de har fått fisketillstånd i enlighet med relevant kapitel i fisketillståndsförordningen. De kan också landa, omlasta i hamnar eller bereda fisk, förutsatt att de har fått tillstånd på förhand från den medlemsstat i vars vatten verksamheten ska komma att bedrivas (artikel 18.1 b).

23. I enlighet med artikel 20.1 ska kommissionen behandla ansökningarna om fisketillstånd med beaktande av de fiskemöjligheter som beviljats tredjelandet och utfärda fisketillstånd i enlighet med de åtgärder som rådet har antagit och bestämmelserna i det berörda avtalet. Artikel 21 innehåller kriterierna för berättigande. I artikel 21 a anges bland annat att kommissionen endast ska utfärda fisketillstånd för tredjelands fiskefartyg som är ”… berättigade till ett fisketillstånd enligt det berörda avtalet och, när så är lämpligt, ingår i förteckningen över fartyg som anmälts för fiske enligt det avtalet”. Artikel 22 stadgar en skyldighet för tredjelands fiskefartyg för vilka fisketillstånd har utfärdats att följa den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser om bevarande och kontroll och andra bestämmelser som reglerar gemenskapsfartygens fiske i den fiskezon där de bedriver fiske, liksom bestämmelserna i det berörda fiskeriavtalet.

Förordningar om fastställande och tilldelning av fiskemöjligheter

24. Fiskemöjligheter fastställs och tilldelas genom så kallade TAC-förordningar, där TAC står för den totala tillåtna fångstmängden, det vill säga den mängd som får fångas och landas ur varje bestånd varje år. Inom ramen för förevarande mål hänvisar jag till de TAC-förordningar som fastställde fiskemöjligheterna för venezuelanska fiskefartyg i EU-vatten för 2010, 2011 och 2012, nämligen förordning nr 53/2010 (nedan kallad 2010 års TAC-förordning) ( 15 ), förordning nr 57/2011 (nedan kallad 2011 års TAC-förordning) ( 16 ) och förordning nr 44/2012 (nedan kallad 2012 års TAC-förordning). ( 17 ) Var och en av dessa grundade sig på artikel 43.3 FEUF och fastställde fiskemöjligheterna för EU-fartyg och fartyg från tredjeland som fiskade i EU-vatten. ( 18 )

25. Skäl 30 i 2012 års TAC-förordning innehåller en uttrycklig hänvisning till förklaringen: ”Den 16 december 2011 avgav unionen en förklaring angående [Venezuela] om beviljande av fiskemöjligheter i EU:s vatten för fiskefartyg som för Venezuelas flagg i den exklusiva ekonomiska zonen utanför Franska Guyanas kust. Det är nödvändigt att fastställa Venezuelas fiskemöjligheter för snapperfiskar i EU:s vatten.” ( 19 )

26. I bilaga VIII till respektive TAC-förordning fastställdes det maximala antalet fisketillstånd för tredjeländers fiskefartyg som fiskade i EU-vatten. ( 20 ) Bilaga VIII innehöll även villkor för utfärdande av tillstånd, nämligen villkor rörande behovet att bevisa att det fanns ett giltigt avtal mellan fartygsägaren och ett beredningsföretag i det franska departementet Guyana.

Förenta nationernas havsrättskonvention

27. Unionen är en av de fördragsslutande parterna i Förenta nationernas havsrättskonvention (nedan kallad havsrättskonventionen). ( 21 )

28. Artikel 55 i havsrättskonventionen rör rättsordningen för den exklusiva ekonomiska zonen, som beskrivs som ”… ett utanför territorialhavet beläget och till detta angränsande område, som är underkastat den i denna del fastställda särskilda rättsordning enligt vilken kuststatens rättigheter och jurisdiktion och andra staters rättigheter och friheter regleras genom tillämpliga bestämmelser i denna konvention”.

29. Kuststatens rättigheter, jurisdiktion och skyldigheter i den exklusiva ekonomiska zonen beskrivs i artikel 56, som särskilt anger att kuststaten har ”… suveräna rättigheter i syfte att utforska och utnyttja, bevara och förvalta naturtillgångarna, vare sig dessa är levande eller icke levande, på havsbottnen och i dess underlag …” (artikel 56.1 a), samt jurisdiktion med avseende på ”skydd och bevarande av den marina miljön” (artikel 56.1 b iii). I artikel 56.2 anges att kuststaten, vid utövande av sina rättigheter och vid fullgörande av sina skyldigheter enligt havsrättskonventionen i den exklusiva ekonomiska zonen, ska ta vederbörlig hänsyn till andra staters rättigheter och skyldigheter och uppträda på ett sätt som är förenligt med bestämmelserna i havsrättskonventionen.

30. Artikel 58 beskriver andra staters rättigheter och skyldigheter i den exklusiva ekonomiska zonen: ”1. I den [exklusiva ekonomiska zonen] åtnjuter alla stater, vare sig de är kuststater eller kustlösa stater, med förbehåll för tillämpliga bestämmelser i denna konvention, … friheterna till sjöfart och överflygning, utläggande av undervattenskablar och rörledningar samt annan enligt folkrätten legitim användning av havet i samband med dessa friheter, såsom de som har samband med fartygs och luftfartygs framförande samt skötsel av undervattenskablar och rörledningar och är förenliga med övriga bestämmelser i denna konvention. 2. Artiklarna 88–115 och andra relevanta folkrättsliga regler äger tillämpning på den [exklusiva ekonomiska zonen], i den mån de inte är oförenliga med denna del. 3. Stater skall vid utövande av sina rättigheter och vid fullgörande av sina skyldigheter enligt denna konvention i den [exklusiva ekonomiska zonen] ta vederbörlig hänsyn till kuststatens rättigheter och skyldigheter och iaktta de lagar och andra författningar som antagits av kuststaten i enlighet med bestämmelserna i denna konvention samt andra folkrättsliga regler, i den mån dessa inte är oförenliga med denna del.”

31. Med avseende på bevarande av de levande tillgångarna föreskrivs följande i artikel 61: ”1. Kuststaten skall fastställa den tillåtna fångstmängden av de levande tillgångarna i sin [exklusiva ekonomiska zon]. 2. Kuststaten skall, med beaktande av bästa tillgängliga vetenskapliga fakta, genom lämpliga åtgärder för bevarande och förvaltning säkerställa att de levande tillgångarnas fortbestånd i den [exklusiva ekonomiska zonen] inte äventyras genom överexploatering. … 3. Sådana åtgärder skall även syfta till att bibehålla bestånd av fångade arter på, eller återställa dem till, nivåer som kan ge största konstanta avkastning med avseende på miljöfaktorer och ekonomiska faktorer av betydelse, vilka innefattar de kustfiskande samhällenas ekonomiska behov och utvecklingsländernas särskilda krav, och med hänsyn till fiskemönster, beståndens inbördes beroende samt allmänt rekommenderade internationella miniminormer, vare sig dessa är subregionala, regionala eller globala. 4. Kuststaten skall vid vidtagande av sådana åtgärder beakta verkningarna på arter som är närbesläktade med eller beroende av fångade arter i syfte att bibehålla bestånd av sådana närbesläktade eller beroende arter på, eller återställa dem till, nivåer som ligger över de nivåer där deras reproduktion allvarligt kan hotas. 5. Tillgänglig vetenskaplig information, statistiska uppgifter över fångst och fiskeinsatser samt andra uppgifter av betydelse för bevarande av fiskbestånd skall regelbundet lämnas och utbytas genom behöriga internationella organisationer, vare sig dessa är subregionala, regionala eller globala, och, då så är lämpligt, med deltagande av alla berörda stater, inbegripet stater vars medborgare har tillstånd att fiska i den [exklusiva ekonomiska zonen].”

32. I artikel 62, rörande nyttjande av de levande tillgångarna, anges följande: ”1. Med beaktande av artikel 61 skall kuststaten främja målet om ett optimalt nyttjande av de levande tillgångarna i den [exklusiva ekonomiska zonen]. 2. Kuststaten skall fastställa sin kapacitet att nyttja de levande tillgångarna i den [exklusiva ekonomiska zonen]. Då kuststaten inte har kapacitet att fånga hela den tillåtna fångstmängden, skall den genom överenskommelser eller andra arrangemang och i enlighet med de villkor, lagar och andra författningar som avses i punkt 4 ge andra stater tillgång till återstoden av den tillåtna fångstmängden varvid särskild hänsyn skall tas till bestämmelserna i artiklarna 69 och 70, i synnerhet i fråga om de där nämnda utvecklingsländerna. 3. Då kuststaten ger andra stater tillgång till sin [exklusiva ekonomiska zon] enligt denna artikel, skall den ta hänsyn till alla relevanta omständigheter, bland annat den betydelse som områdets levande tillgångar har för kuststatens ekonomi och dess andra nationella intressen, bestämmelserna i artiklarna 69 och 70, krav från utvecklingsländerna i subregionen eller regionen på att få fånga en del av återstoden samt behovet att till ett minimum begränsa störningar i ekonomin i stater vars medborgare traditionellt har fiskat i zonen eller som gjort avsevärda ansträngningar i fråga om forskning och identifiering av bestånd. 4. Andra staters medborgare, som fiskar i den [exklusiva ekonomiska zonen], skall rätta sig efter beståndsbevarande åtgärder samt övriga villkor och bestämmelser i kuststatens lagar och andra författningar. Dessa lagar och andra författningar ska vara förenliga med denna konvention … …”

Bakgrund

33. Den 7 januari 2011 lade kommissionen fram ett förslag för parlamentet och rådet till ett beslut från rådet om venezuelanska fartygs tillträde till EU-vatten. ( 22 ) Förslaget föregicks inte av några diskussioner eller förhandlingar med Venezuela. Rådet skickade sedermera förslaget till medlemsstaterna. Den rättsliga grunden för kommissionens förslag var artikel 43 FEUF jämförd med artikel 218.6 a FEUF och det föreslagna beslutet behövde således godkännas av parlamentet.

34. Kommissionen noterade att tillstånd för venezuelanska fiskefartyg inte hade inneburit några skyldigheter från Venezuelas sida gentemot unionen, förutom att fiskereglerna som tillämpades i EU-vatten skulle respekteras och att delar av fångsten skulle landas i hamnarna i Franska Guyana. Med hänsyn till fiskets begränsade omfattning och den tid det skulle ta i anspråk att förhandla fram ett internationellt avtal, ansåg kommissionen att det inte krävdes ett fullt utvecklat fiskeavtal med Venezuela. Kommissionen föreslog därför istället att rådet skulle utfärda en ensidig förklaring med liknande syfte och verkningar som ett internationellt avtal. Kommissionen stödde sin uppfattning, att en ensidigt bindande förklaring skulle vara likvärdig med ett internationellt avtal, framför allt på Internationella domstolens dom i kärnvapentestmålen. ( 23 )

35. Den 26 januari 2011 översändes kommissionens förslag till rådets arbetsgrupp för extern fiskeripolitik, som ombads granska ett förslag från rådets rättstjänst om ändring av den rättsliga grunden samt vissa andra ändringar i förslagets ordalydelse.

36. Efter granskning av kommissionens förslag den 27 januari och den 23 mars 2011 bad rådets generalsekretariat, i skrivelse av den 5 april 2011, att de Ständiga representanternas kommitté (Coreper) skulle ändra den rättsliga grunden och endast höra parlamentet. I skrivelsen angavs att ordförandeskapet hade dragit slutsatsen att det rådde enhällighet bland medlemsstaterna om ändring av den rättsliga grunden. I det ändrade förslaget av den 7 april 2011 gjordes ändringar också i det ordval som använts i kommissionens förslag. Exempelvis ersattes hänvisningen i rubriken med ”tillträde … till [den exklusiva ekonomiska fiskezonen]” till ”beviljande av fiskemöjligheter i EU:s vatten”.

37. I skrivelsen av den 5 april 2011 och i två efterföljande skrivelser av den 18 april respektive den 5 december 2011 underrättade rådet Coreper om att kommissionen hade förklarat att beslutet (enligt dess uppfattning) enligt fördragen inte kunde antas med stöd av artikel 43.3 FEUF jämförd med artikel 218.6 b FEUF.

38. I skrivelse av den 13 maj 2011 underrättade rådet parlamentet om ändringen av den rättsliga grunden och bad om parlaments yttrande så snart som möjligt för att undvika avbrott i de aktuella fiskeaktiviteterna.

39. Den 25 juli 2011 rekommenderade parlamentets utskott för rättsliga frågor att den rättsliga grund som ursprungligen föreslagits av kommissionen skulle användas.

40. Den 9 september 2011 påminde rådet parlamentet om att det var nödvändigt att ta ställning till det ändrade förslaget så snart som möjligt och bad särskilt att parlamentet skulle ta upp frågan i plenarsammanträdet den 24‑27 oktober 2011.

41. I skrivelse daterad den 26 oktober 2011 meddelade parlamentets talman rådets ordförandeskap om att parlamentets utskott för rättsliga frågor hade fastställt den rättsliga grund som föreslagits av kommissionen och bad ordförandeskapet upprätta ett ytterligare ändrat förslag (som låg mer i linje med kommissionens ursprungliga förslag). Parlamentet antydde också att det inte skulle vara möjligt att ta upp frågan till behandling på plenarsammanträdet i oktober 2011.

42. I skrivelse av den 28 oktober 2011 bad rådet att parlamentet skulle avge sitt yttrande under plenarsammanträdet den 14–17 november 2011 och tillämpa bestämmelserna om brådskande förfaranden i artikel 142 i Europaparlamentets arbetsordning. Rådet underströk att det var nödvändigt att anta det ändrade förslaget före utgången av 2011. I sina yttranden i förevarande mål har rådet förklarat att det annars fanns en risk att kommissionen inte skulle ta med fiskemöjligheter för venezuelanska fiskefartyg i sitt förslag till 2012 års TAC-förordning (och därmed frångå den praxis som tillämpats under de föregående två åren).

43. Den 10 november 2011 presenterade kommissionen sitt förslag till 2012 års TAC-förordning för rådet. I förslaget ingick inte några fiskemöjligheter för Venezuela.

44. Den 14 november 2011 underrättade rådets ordförandeskap parlamentets talman om att man inte hade mottagit parlamentets skrivelse daterad den 26 oktober 2011 förrän den 10 november 2011.

45. Den 15 november 2011 avslog parlamentet rådets begäran om brådskande behandling.

46. Ett utkast till en rapport från parlamentets fiskeriutskott daterat den 16 november 2011 visade att utskottet också ansåg att den rättsliga grunden skulle vara artiklarna 43.2 FEUF och 218.6 a FEUF. I rapportutkastet angavs vidare att förslaget, trots att det bara skulle undertecknas av rådet, skulle medföra folkrättsliga skyldigheter för parterna på ett liknande sätt som ett fiskeriavtal. Parlamentet antog dock inte rapportutkastet.

47. Den 1 december 2011 bad rådet att parlamentet skulle utfärda sitt yttrande senast den 15 december 2011, det vill säga vid plenarsammanträdet den 12‑15 december 2011 genom att tillämpa reglerna om brådskande behandling, eller vid ett extraordinärt plenarsammanträde. I samma skrivelse förbehöll sig rådet rätten att fatta beslut om förslaget utan parlamentets yttrande.

48. Den 13 december 2011 avslog parlamentet på nytt rådets begäran om brådskande behandling.

49. Rådet antog slutligen det ändrade förslaget den 16 december 2011. Det är utrett att detta gjordes utan att invänta parlamentets yttrande. Kommissionen, å sin sida, förklarade på nytt att den motsatte sig rådets ändringar i förslaget, i synnerhet i fråga om den rättsliga grunden. Kommissionen underströk också att förklaringen inte bara avsåg beviljande av fiskemöjligheter till fartyg från tredjeland, utan också hade till syfte att ge ett tredjeland tillträde till EU-vatten och införa vissa bevarande- och övervakningsåtgärder avseende dess fartyg. Den 16 december 2011 underrättade rådet också Venezuelas EU-representanter om förklaringen i en verbalnot.

50. Med stöd av beslutet utfärdade rådet sedan 2012 års TAC-förordning på grundval av artikel 43.3 FEUF.

51. Den 30 januari 2012 efterfrågade Venezuela ytterligare information från rådet om rättsverkningarna av parlamentets talan om ogiltigförklaring av beslutet.

52. Den 20 mars 2012 ansökte Venezuela om fisketillstånd. I beslut av den 26 mars 2012 beviljade kommissionen 38 fisketillstånd för venezuelanska fiskefartyg.

Beslutet och förklaringen

53. Beslutet antogs ”med beaktande av [FEUF], särskilt artikel 43.3 jämförd med artikel 218.6 b”.

54. Skälen har följande lydelse: ”(1) Under förutsättning att tillämpliga rättsligen bindande unionsakter om bevarande och förvaltning av fiskeresurser efterlevs, har fiskefartyg som för [Venezuelas] flagg i flera decennier bedrivit fiske i EU:s vatten i den exklusiva ekonomiska zonen utanför Franska Guyanas kust. (2) Beredningsindustrin med bas i Franska Guyana är beroende av dessa fiskefartygs landningar och kontinuiteten i dessa verksamheter bör därför säkerställas. (3) För att säkerställa en sådan kontinuitet är det nödvändigt att unionen avger en förklaring riktad till [Venezuela], i vilken unionen bekräftar sin beredskap att utfärda fisketillstånd för ett begränsat antal fiskefartyg som för [Venezuelas] flagg, under förutsättning att de efterlever tillämpliga rättsligen bindande unionsakter.”

55. I artikel 1 godkänns den till beslutet bilagda förklaringen på unionens vägnar.

56. Förklaringen har följande lydelse: ”1. Europeiska unionen ska utfärda fisketillstånd för ett begränsat antal fiskefartyg som för [Venezuelas] flagg att fiska i den del av den exklusiva ekonomiska zonen utanför Franska Guyanas kust som ligger mer än 12 sjömil från baslinjerna, enligt de villkor som anges i denna förklaring. 2. Enligt artikel 22 i [fisketillståndsförordningen] ska fiskefartyg som beviljats tillstånd och som för [Venezuelas] flagg, när de fiskar i det område som avses i punkt 1, följa bestämmelserna i [den gemensamma fiskeripolitiken] om bevarande och kontroll och andra [unions]bestämmelser som reglerar fiskeverksamhet i det området. 3. I synnerhet ska fiskefartyg som beviljats tillstånd och som för [Venezuelas] flagg följa alla relevanta [unions]regler och [unions]bestämmelser som bland annat anger vilka fiskbestånd som kan komma i fråga, det högsta antalet fiskefartyg som kan beviljas tillstånd och den del av fångsterna som ska landas i hamnar i Franska Guyana. 4. Utan att det påverkar möjligheten att upphäva tillstånd som beviljats enskilda fiskefartyg som för [Venezuelas] flagg, på grund av att de brustit i efterlevnaden av relevanta [unions]regler och [unions]bestämmelser, får … unionen när som helst genom en ensidig förklaring upphäva det specifika åtagande som uttrycks i denna förklaring om beviljande av fiskemöjligheter.”

Yrkanden, grunder och förfarande

57. Parlamentet och kommissionen har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara det angripna beslutet i enlighet med artikel 263 FEUF och förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

58. Parlamentet har i mål C‑103/12 framställt två grunder. Som första grund har parlamentet gjort gällande att artikel 43.3 FEUF jämförd med artikel 218.6 b FEUF inte var korrekt rättslig grund för beslutet. Den andra grunden, som är en andrahandsgrund, avser att rådet tolkade 218.6 a v FEUF felaktigt genom att inte tolka den så, att den var till hinder för att förfarandet enligt artikel 218.6 b FEUF tillämpades för att anta beslutet.

59. Kommissionen har i mål C‑165/12 framställt tre grunder. ( 24 ) Den första avser att rådet åsidosatte dels artiklarna 43.2 FEUF och 218.6 a FEUF, eftersom rådet valde artiklarna 43.3 FEUF och 218.6 b FEUF som rättslig grund för beslutet, dels artikel 296 andra stycket FEUF, eftersom rådet inte motiverade sitt val av rättslig grund. Den första grunden är indelad i tre delgrunder. Rådet (i) gjorde fel när det likställde en ensidig förklaring om tillträde med en extern rättsakt som fastställde fiskemöjligheter, (ii) gjorde fel när det intog ståndpunkten att de venezuelanska fartygens skyldighet att följa bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken grundade sig på den externa åtgärden att fastställa fiskemöjligheter och (iii) motiverade sitt val av rättslig grund på ett motstridigt sätt. Som andra grund har kommissionen gjort gällande att rådet åsidosatte parlamentets institutionella befogenheter genom att anta det angripna beslutet utan parlamentets godkännande. Den tredje grunden, anförd i andra hand, avser att rådet åsidosatte artikel 17 FEU och artikel 218.6 FEUF genom att förvanska kommissionens förslag.

60. Kommissionen har i mål C‑165/12 yrkat att domstolen i enlighet med artikel 264.2 FEUF ska fastställa att verkningarna av det ogiltigförklarade beslutet ska bestå intill dess att ett nytt beslut har trätt i kraft, inom rimlig tid och med stöd av den korrekta rättsliga grunden, nämligen artikel 43.2 FEUF jämförd med artikel 218.6 a FEUF eller – för det fall parlamentet inte lämnar sitt godkännande – intill dess att en rimligt kort tid har förflutit efter parlamentets beslut att inte ge sitt godkännande.

61. Målen förenades genom beslut av den 2 maj 2013.

62. Den tjeckiska, den spanska, den franska och den polska regeringen har intervenerat till stöd för rådet. Den spanska regeringens interventionsansökan inkom dock för sent för att den spanska regeringen skulle ha rätt att yttra sig skriftligen. Vid förhandlingen den 19 november 2012 yttrade sig parlamentet, kommissionen, rådet samt den spanska och den franska regeringen muntligen.

Bedömning

Inledande anmärkningar

63. Det har inte i något av målen gjorts gällande att venezuelanska fartyg inte bör tillåtas fiska i EU-vatten. Samtliga parter har påpekat att fiskefartyg från Venezuela, redan långt innan beslutet antogs, beviljades tillstånd att fiska i EU-vatten utan någon uttrycklig folkrättslig titel. Jag vill inte utesluta möjligheten att denna praxis kan ha gett upphov till legitima förväntningar i fråga om tillträde. Det förefaller dock osannolikt att förfarandet i sig kan vara att betrakta som ett avtal, inte minst då de faktiska omständigheterna visar att förklaringen antogs för att avhjälpa bristen på en internationell titel och då ett tidigare försök att förhandla fram ett avtal med Venezuela, som kommissionen har påpekat, inte ledde till önskat resultat. ( 25 ) I alla händelser avser talan i förevarande mål inte frågan om vilka rättsliga egenskaper denna tidigare praxis hade och om den var lagenlig. I förevarande mål har parlamentet och kommissionen istället yrkat att domstolen ska ogiltigförklara det beslut som tillhandahöll en formell rättslig grund för nämnda tillträde.

64. Om man utgår från att den inledande frågan huruvida unionen enligt folkrätten har förmåga att utfärda en ensidigt bindande förklaring, uppkommer frågor rörande unionens befogenhet. Det faktum att unionen har förmåga att utfärda ett sådant instrument medför inte att den, enligt principen om tilldelade befogenheter, också har befogenhet att göra det. ( 26 )

65. Om en förklaring antas genom beslutet och denna förklaring har formen av en extern rättsakt enligt vilken unionen påtar sig förpliktelser enligt folkrätten måste det finnas en rättslig grund för denna rättsakt. Om frågan ”Vad kan unionen göra?” har besvarats är således nästa fråga ”Hur ska unionen göra det?”. ( 27 ) Samma frågor uppkommer i samband med interna rättsakter. I vissa fall innehåller en och samma bestämmelse svaret på båda frågorna, men det är inte alltid fallet.

66. I artikel 218 FEUF anges hur unionen kan ingå bindande internationella avtal på områden där den har befogenhet (vare sig befogenheten är exklusiv eller delad med medlemsstaterna). Med avseende på ett av stegen i detta förfarande, nämligen parlamentets deltagande, kan det också vara nödvändigt att kontrollera reglerna för antagande av en intern rättsakt på ett visst område. Fördragen innehåller dock inte några bestämmelser om förfarandet för att utfärda en ensidigt bindande förklaring. Kan unionen därför, när det gäller ett område på vilket den i andra avseenden har befogenhet att vidta externa åtgärder, använda sig av en ensidigt bindande förklaring (enligt vilken den påtar sig folkrättsliga förpliktelser)? Om svaret är ja, hur ska en sådan förklaring avges?

67. Följaktligen, även om båda målen rör den rättsliga grunden och förfarandet för antagande av det angripna beslutet, skulle ovannämnda frågor inte uppkomma om unionen enligt fördragen (och, som jag förklarar mer ingående nedan, folkrätten) inte hade haft rätt att påta sig förpliktelser gentemot en tredje stat ( 28 ) genom ett ensidigt bindande instrument – om det nu är en riktig beskrivning av förklaringen såsom en grund för folkrättsliga förpliktelser. Det följer av artikel 47 FEU att unionen är en juridisk person och således har handlingsförmåga. Men betyder det också att unionen också kan anta ett ensidigt bindande instrument? Om det är fallet och unionen i övrigt har befogenhet, vilket förfarande ska då tillämpas? Om förklaringen istället anses utgöra ett internationellt avtal eller en del av ett sådant avtal uppkommer frågan hur artikel 218 FEUF ska tillämpas på ett avtal som har tillkommit på detta sätt. Dessa bakomliggande principiella frågor utgör visserligen inte någon del av grunderna, men de berördes inte desto mindre kort i några av de skriftliga yttrandena och diskuterades vidare vid den muntliga förhandlingen. De har betydelse för förklaringens rättsliga grund, särskilt huruvida (och/eller hur) artikel 218 FEUF överhuvudtaget var tillämplig.

68. Jag ska börja med att diskutera huruvida förklaringen utgör ett ensidigt bindande instrument eller ett internationellt avtal enligt folkrättsliga principer. Om det förra gäller och om en internationell organisation ( 29 ) enligt folkrätten inte har förmåga att ikläda sig bindande förpliktelser genom ett sådant instrument måste unionsrätten respektera de folkrättsliga principerna på detta område. ( 30 ) Om unionen dock har sådan förmåga enligt folkrätten, omfattar kraven på utformningen och antagandet av en sådan förklaring även krav som härrör från de interna bestämmelser som reglerar den internationella organisationen i fråga, i detta fall unionsrätten. I förevarande mål uppkommer således frågor som rör gränssnittet mellan folkrätten och unionsrätten.

Förklaringens rättsverkningar

69. Samtliga parter verkar i sina skriftliga yttranden ha utgått från att förklaringen är ett ensidigt bindande instrument som är avsett att ha rättsverkningar. Vid förhandlingen, då parterna ombads kommentera frågan om förklaringens rättsverkningar enligt folkrättsliga principer, gjorde parlamentet och den spanska regeringen gällande att förklaringen är ett ensidigt bindande instrument vars rättsverkningar motsvarar de rättsverkningar som ett internationellt avtal har. Mot slutet av förhandlingen verkade det dock som om parlamentet ansåg att ett internationellt avtal faktiskt hade ingåtts. Den spanska regeringen vidhöll däremot sin uppfattning att förklaringen inte utgjorde ett internationellt avtal. Kommissionen ansåg också att förklaringen var ett ensidigt bindande instrument. Kommissionen bekräftade att några förhandlingar inte hade förts med Venezuela innan förslaget till beslutet antogs (och att något bemyndigande att inleda förhandlingar i enlighet med artikel 218 FEUF följaktligen inte hade begärts). Venezuela bekräftade mottagandet av beslutet efter dess antagande och ansökte om fisketillstånd. Kommissionen gjorde gällande att det inte med säkerhet kunde fastställas att ett internationellt avtal därigenom hade ingåtts. Den franska regeringen menade att artikel 218 FEUF var tillämplig under alla förhållanden. Slutligen verkade rådet godta att förklaringen var ett ensidigt bindande instrument. Rådet angav dock också att förklaringen utgjorde en beståndsdel i ett internationellt avtal som Venezuela sedermera hade godkänt genom att ansöka om fisketillstånd.

70. Inga av de parter som närvarade vid förhandlingen kunde ge några exempel på andra ensidigt bindande instrument som unionen eller andra mellanstatliga organisationer hade antagit.

71. Det är – om jag ska uttrycka mig neutralt – en aning förbryllande att förklaringen till synes antogs i enlighet med artikel 218.6 FEUF, utan att någon av de inblandade institutionerna visste exakt varför förfarandet tillämpades och vad det tillämpades på.

72. Som jag ser det finns det två möjligheter. Antingen är förklaringen ett ensidigt bindande instrument eller så är den en ensidig förklaring som endast är avsedd att ha rättsverkningar när den sedermera godkänns av den tredje stat till vars förmån den utfärdades (i vilket fall den endast utgör den ena sidan av ett internationellt avtal).

73. Jag ska börja med förklaringens innehåll och mål ( 31 )

74. Det framgår tydligt av förklaringens titel att den är riktad till Venezuela och att dess föremål är beviljande av fiskemöjligheter för venezuelanska fartyg i EU-vatten. Som jag läser punkt 1 beviljar förklaringen inte i sig själv några fisketillstånd, utan innehåller ett åtagande från unionen att den ”... ska utfärda fisketillstånd för ett begränsat antal” venezuelanska fartyg ”enligt de villkor som anges i denna förklaring”, särskilt punkterna 2 och 3. Enligt punkt 2 ska venezuelanska fiskefartyg som har beviljats tillstånd följa bestämmelserna i unionens gemensamma fiskeripolitik om bevarande och kontroll och andra unionsrättsliga bestämmelser som reglerar fiskeverksamhet i EU-vatten. I punkt 3 anges tre specifika skyldigheter, nämligen efterlevnad av unionsrättsliga bestämmelser om i) vilka fiskbestånd som kan komma i fråga, ii) det högsta antalet fiskefartyg som kan beviljas tillstånd och iii) den del av fångsterna som ska landas i hamnar i Franska Guyana.

75. Förklaringen fokuserar således på unionens åtagande att bevilja (ett ospecificerat antal) venezuelanska fiskefartyg tillträde till sina vatten för att fånga vissa (ospecificerade typer av) fiskbestånd där och landa en (ospecificerad) andel av fångsten i hamnar i Franska Guyana.

76. Det är inget i förklaringens ordalydelse som antyder att åtagandet, för att vara giltigt, måste godkännas av Venezuela. Inte heller innehåller förklaringen några krav på att Venezuela ska uppfylla några förpliktelser utan att Venezuela först samtycker därtill. Fartyg som har beviljats fisketillstånd måste uppfylla unionsrätten för att kunna dra nytta av sina tillstånd. Men det innebär inte att unionens åtagande i förklaringen är villkorat av att Venezuela uppfyller en förpliktelse. ( 32 ) Det finns inte heller något i förklaringens ordalydelse som antyder att förklaringen endast dokumenterar ett befintligt avtal mellan unionen och Venezuela.

77. I punkt 4 förbehåller sig unionen rätten att när som helst genom en ensidig förklaring upphäva det specifika åtagande som uttrycks genom förklaringen. ( 33 )

78. Förklaringen är således ett instrument som härrör från unionen och är avsett att ha rättsverkningar enligt folkrätten samt utgöra ett instrument som Venezuela kan åberopa som grund för att ansöka om fisketillstånd. Varken de egenskaperna eller omständigheten att rättsakten har kallats en ”förklaring” ger ett svar på frågan om förklaringen, enligt folkrättsliga principer, är ett ensidigt bindande instrument eller en beståndsdel i ett internationellt avtal.

79. Enligt folkrätten kan ett internationellt avtal komma till stånd genom ett ensidigt instrument som uttrycker en avsikt att bindas av ett avgivet anbud eller som utgör ett anbud som sedermera accepteras. Definitionen av ”fördrag” i 1969 och 1986 års Wienkonventioner, ( 34 ) är visserligen inte är uttömmande i fråga om samtliga former av folkrättsliga fördrag, men den är tillräckligt vittgående för att omfatta fördrag som upprättas på detta sätt. ( 35 )

80. I överensstämmelse med detta gör inte heller unionsrätten åtskillnad mellan olika typer av avtal på grundval av hur de ingås. Artikel 218.7 FEUF tillhandahåller ett förenklat förfarande som endast avser ändringar i befintliga avtal. Det förefaller mig som om fördragen, när unionen har befogenhet att förhandla och ingå internationella avtal, bemyndigar unionen att utöva denna befogenhet genom att ingå avtal av sådan form som anges i definitionerna i 1969 års och 1986 års Wienkonventioner (och, förvisso, kanske även former som inte omfattas av dessa definitioner). ( 36 )

81. I förevarande mål har jag dock inte funnit något som visar att Venezuela avsåg att bindas av villkoren i förklaringen. Venezuelas ansökan om fisketillstånd förefaller enligt min uppfattning inte ha varit en “accept” av unionens anbud där Venezuela uttryckte en avsikt att bli bunden av det som ett avtal. Venezuela förlitade sig snarare i god tro på unionens åtagande i förklaringen, som sedermera fastställdes genom 2012 års TAC-förordning (som vid den aktuella tidpunkten redan hade antagits). Omständigheten att förklaringen hade de avsedda rättsverkningarna och därigenom var till nytta för Venezuela räcker inte som grund för att finna att Venezuela accepterade att bli bunden av förklaringen som ett avtal som ingåtts mellan Venezuela och unionen. Inte heller kan mottagandet av underrättelsen om förklaringen i sig, eller Venezuelas efterföljande fråga avseende rättsverkningarna av talan om ogiltigförklaring vid domstolen, utgöra en sådan grund. Vidare, om själva syftet med beslutet var att säkerställa att det fanns en internationell titel som gav tillträde till EU-vatten innan fiskemöjligheterna kunde fastställas och tillstånd utfärdas, skulle ett avtal som ingicks först när Venezuela ansökte om fisketillstånd efter att fiskemöjligheterna hade fastställts inte uppfylla detta syfte.

82. Vidare, om avsikten endast var att förklaringen skulle ge uttryck för ett ”anbud”, skulle kommissionen ha behövt begära bemyndigande från rådet i enlighet med artikel 218.3 FEUF före förhandlingarna (som utformningen av ett sådant anbud skulle ha varit en del av). Rådet skulle sedan ha behövt ingripa igen, i enlighet med artikel 218.6 FEUF, när avtalet hade upprättats, det vill säga när Venezuela antog anbudet och efter att ha erhållit parlamentets godkännande, alternativt efter att ha hört parlamentet.

83. Om förklaringen inte utgör en beståndsdel i ett internationellt avtal är frågan om den utgör ett ensidigt bindande instrument som godtas enligt folkrätten och unionsrätten?

84. Enligt folkrättsliga principer kan ensidiga instrument ha olika former och funktioner samt rättsliga (och/eller politiska) verkningar. Förklaringar kan exempelvis användas för att erkänna nya stater, för att göra politiska uttalanden, för att godkänna en domstols behörighet eller för att göra tolkningsuttalanden som uppfyller villkoren för att betraktas som bevis för befintlig internationell sedvanerätt. Inom ramen för förevarande mål rör det sig om en ensidig förklaring i skriftlig form enligt vilken unionen ikläder sig folkrättsliga förpliktelser till förmån för en tredjestat. ( 37 )

85. En stats förmåga att utfärda en sådan förklaring är obestridd inom folkrätten, ( 38 ) även om det ännu inte har fastställts eller bekräftats hur vissa av de villkor som gör en sådan förklaring bindande ska behandlas enligt internationell sedvanerätt. Huruvida andra juridiska personer, särskilt internationella organisationer, har förmåga att utfärda liknande förklaringar har mig veterligen inte prövats i någon internationell domstol eller tribunal. Frågan har inte heller undersökts närmare av Förenta nationernas folkrättskommission (International Law Commission, nedan kallad folkrättskommissionen).

86. Internationella organisationer kan, precis som stater, vara juridiska personer. Till skillnad från vad som gäller för stater måste den förmåga som följer av den juridiska personligheten tilldelas organisationen (uttryckligen eller underförstått). Jag kan inte se något skäl varför folkrättsliga principer skulle hindra att en internationell organisation som är en internationell juridisk person har förmåga att utfärda en ensidig förklaring i syfte att bindas av denna, förutsatt att de konstituerande fördrag varigenom organisationen inrättades tillåter detta. ( 39 ) Om en internationell organisation enligt dessa konstituerande fördrag har förmåga att ingå internationella avtal och därmed att godta att bli bunden på detta sätt gentemot en stat eller andra internationella organisationer (oavsett vilken typ av förpliktelse det rör sig om och, särskilt, oavsett om den är ömsesidig), hindrar folkrätten i princip inte att organisationen har förmåga att godta att bli bunden av samma förpliktelse genom en ensidig förklaring.

87. Dessutom, även om olika villkor kan gälla för olika typer av förpliktelser, till exempel i fråga om deras tillblivelse, giltighet och upphörande, förblir de grundläggande bakomliggande principerna – särskilt principerna om god tro och godkännande – desamma. Därför synes det mig som om de villkor rörande, exempelvis, tillblivelse, giltighet och återtagande som har utvecklats i folkrätten med avseende på staters förklaringar, även bör kunna tillämpas på internationella organisationers förklaringar, även om kanske inte alla villkor kan gälla på exakt samma sätt.

88. Vilka är dessa villkor?

89. Det avgörande enligt folkrätten är att en avsikt att skapa folkrättsliga rättsverkningar, och således även att skapa förpliktelser för förklaringens författare, uttrycks (muntligen eller skriftligen) tydligt och precist. ( 40 ) Förutsatt att denna avsikt är tydlig och har uttryckts offentligt föreskriver folkrätten normalt inte några formkrav. ( 41 ) Avsikten ska konstateras mot bakgrund av förklaringens faktiska innehåll och samtliga aktuella sakomständigheter när den gjordes, ( 42 ) och ska ha uttryckts av en myndighet som har rätt att utfärda sådana bindande förklaringar. ( 43 )

90. Denna uppfattning återspeglas också i folkrättskommissionens vägledande princip 1 som anger följande: ”Förklaringar som har utfärdats offentligt och uttrycker en vilja att binda sig kan ge upphov till rättsliga förpliktelser.” ( 44 ) Även om de vägledande principerna inte är bindande och deras betydelse och varaktighet kan behöva fastställas över tid, anser jag att de utgör en användbar extrapolering av rättspraxis och staters handlingssätt framför allt när det gäller ensidiga deklarationers bindande rättsverkningar. ( 45 )

91. Det följer sedan av principen om god tro att ”… intresserade stater kan beakta ensidiga förklaringar och förlita sig på dem samt har rätt att begära att de förpliktelser som därigenom har uppkommit ska respekteras”. ( 46 ) Denna princip är även tillämplig på de förhållanden under vilka en ensidigt bindande förklaring kan återtas.

92. I enlighet med principen att en stat inte kan påläggas förpliktelser utan sitt samtycke, ( 47 ) kan en ensidigt bindande förklaring dock inte skapa förpliktelser för andra stater. Internationella domstolen har således funnit att en ensidig förklaring är bindande när ”… inget i form av motprestation eller efterföljande accept av förklaringen, inte ens ett svar eller en reaktion från andra stater, krävs för att förklaringen ska träda ikraft, eftersom ett sådant krav skulle strida mot den ensidiga beskaffenheten av den rättshandling genom vilken statens uttalande gjordes”. ( 48 )

93. I förevarande mål offentliggjordes förklaringen genom publicering och underrättelse till Venezuela. Som jag har förklarat uttrycker förklaringen unionens avsikt att åta sig att bevilja fiskemöjligheter och utfärda fisketillstånd till Venezuela. ( 49 ) Unionen åtar sig genom förklaringen att avstå från att utöva sin suveräna rättighet enligt artikel 56.1 a i havsrättskonventionen att vägra fartyg från tredjeland tillträde för att fiska i EU-vatten. Åtagandet i sig ger inte venezuelanska fiskefartyg rätt att fiska i den exklusiva ekonomiska zonen utanför Franska Guyanas kust. Enligt både unionsrätten och folkrätten måste ytterligare begränsningar först upprättas avseende rätten att fiska, framför allt genom att fiskemöjligheter fastställs och tilldelas. På denna grund kan individuella fisketillstånd sedan utfärdas.

94. För att vara bindande ska förklaringar göras av en enhet som är bemyndigad att göra förklaringen. Huruvida det är fallet i förevarande mål beror på vilken befogenhet unionen har enligt fördragen.

95. Unionen ska handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen. ( 50 ) I förklaring 24 som har fogats till slutakten från den regeringskonferens som antog Lissabonfördraget, avseende Europeiska unionens ställning som juridisk person, bekräftades att det faktum att Europeiska unionen är en juridisk person ”… inte på något sätt ger unionen rätt att lagstifta eller agera utanför de befogenheter som medlemsstaterna tilldelat den i fördragen”. ( 51 )

96. Fördragen tillåter inte uttryckligen ensidigt bindande förklaringar i unionens externa förbindelser (inom ramen för unionens externa befogenhet). Däremot tillåter de att unionen ikläder sig förpliktelser gentemot tredje stater och internationella organisationer genom ”internationella avtal”. Artikel 218 FEUF ersatte artikel 300.1 EG, som i sin tur hade ersatt artikel 228.1 EEG. I de två sistnämnda bestämmelserna användes endast ordet ”avtal” för att beskriva det interna förfarande som skulle användas för att förhandla och ingå internationella avtal. I yttrande 1/75 angav domstolen att uttrycket ”avtal” används ”i en allmän betydelse för att beteckna varje åtagande som görs av folkrättssubjekt och som har bindande verkan, oavsett den formella beteckningen”. ( 52 ) I domen i mål C‑327/91, Frankrike mot kommissionen, använde domstolen också definitionen avseende ett ”traktat” som ingåtts mellan en internationell organisation och en stat, som återfinns i artikel 2.1 a i) i 1986 års Wienkonvention. ( 53 ) Oavsett hur vittgående definitionen av begreppet är, står det dock klart att ett avtal (oberoende av sammanhang) förutsätter en samstämmig vilja mellan åtminstone två parter. Den omfattar alltså inte situationen där unionen uttrycker en avsikt att bli bunden av villkoren i sin förklaring utan krav på accept från den tredje stat till vars förmån förklaringen gjordes. Inte heller omfattar den instrument som inte medför rättsligt bindande förpliktelser. ( 54 )

97. Trots detta anser jag att unionen, enligt unionsrätten, i princip kan åta sig en folkrättslig förpliktelse genom en ensidigt bindande förklaring. Jag grundar min uppfattning i huvudsak på samma faktorer ( 55 ) som föranledde mig att dra slutsatsen att internationella organisationer enligt folkrätten inte är förhindrade att utfärda ensidigt bindande förklaringar.

98. En av de viktigaste aspekterna av unionens ställning som juridisk person är att unionen kan ikläda sig förpliktelser enligt folkrätten. Detta fastställs uttryckligen i fördragets bestämmelser om internationella avtal. Internationella avtal är en grund för sådana förpliktelser. Ensidigt bindande förklaringar är en annan.

99. Som ytterligare stöd för detta drar jag paralleller till domstolens motivering i målet AETR. ( 56 ) I det målet utgjorde avsaknaden av en tillämplig fördragsbestämmelse som angav hur internationella avtal skulle förhandlas och ingås inte något hinder för att bekräfta att unionen hade befogenhet att ingå sådana avtal. ( 57 ) I avsaknad av en tillämplig fördragsbestämmelse hämtade domstolen stöd hos (dåvarande) gemenskapsrättens allmänna system för förhållandet till tredje land. ( 58 ) Utgångspunkten var att (den dåvarande) gemenskapen var en juridisk person. ( 59 ) Innan domstolen utredde sakområdet för AETR-överenskommelsen fann domstolen att omständigheten att gemenskapen var en juridisk person innebar att ”… gemenskapen inom ramen för de yttre förbindelserna kan upprätta avtalsrättsliga förbindelser med tredje land…”. ( 60 )

100. Som jag läser den delen av domen i målet AETR, godtog domstolen att begreppet internationell juridisk person skulle tolkas mot bakgrund av den förmåga som en juridisk person förlänas enligt folkrätten. I analogi med detta innebär det faktum att unionen är en internationell juridisk person, förutsatt att folkrätten inte hindrar att en internationell organisation har förmåga att utfärda och bli bunden av ensidiga förklaringar, att unionen kan ikläda sig förpliktelser enligt folkrätten på detta sätt.

101. Jag noterar också att upphovsmännen till Europeiska konventet om EU:s framtid avsåg att unionen, som folkrättssubjekt, skulle komma ”att ha behörighet att använda sig av alla medel för att agera internationellt (rätt att ingå fördrag, sändebudsrätt, rätt att framföra klagomål eller agera inför en internationell domstol, rätt att bli medlem i en internationell organisation eller ansluta sig till en internationell konvention – t.ex. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ‐ samt rätt att komma i åtnjutande av immunitet) och att utöva sitt eget internationella ansvar”. ( 61 ) Jag anser därför att unionen kan utfärda ensidigt bindande förklaringar genom vilka den ikläder sig folkrättsliga förpliktelser.

102. Hur den gör det är en fråga som ska bedömas enligt unionsrätten. ( 62 )

103. Som jag redan nämnt reglerar artikel 218 FEUF hur förpliktelser som unionen ikläder sig gentemot tredjeländer (och andra internationella organisationer) genom internationella avtal ska förhandlas fram samt hur avtalen ska ingås och undertecknas. Artikeln innehåller särskilda regler för utrikesfrågor och säkerhetspolitik samt två punkter som inte gäller förhandling, underskrift och ingående (artikel 218.9 FEUF och 218.11 FEUF). Varken artikel 218 FEUF eller någon annan fördragsbestämmelse reglerar uttryckligen förfarandet för unionens externa agerande genom ensidigt bindande förklaringar.

104. Om unionen ska kunna utöva en sådan befogenhet måste det dock finnas några förfaranderegler. Det skulle annars inte finnas några begränsningar avseende till exempel vem som kan ta initiativet till en sådan handling, vilka institutioner som är involverade och vem som ska tala med vem och när. Förfarandemässiga skyddsregler krävs också, eftersom en sådan ensidig förklaring, om den gjorts på riktigt sätt, binder unionens institutioner och följaktligen kan komma att äga företräde framför unionens rättsakter.

105. Ingen av parterna i detta mål har gjort gällande att artikel 218 FEUF inte är tillämplig.

106. Jag finner dock den exakta förfaranderättsliga grunden för att anta en ensidigt bindande förklaring mindre tydlig.

107. Det faktum att fördragen inte reglerar förfarandet för att genomföra en särskilt typ av extern handling genom vilken unionen ikläder sig folkrättsliga förpliktelser är inte någon ovanlighet. Historiskt sett har fördragen anpassats till formerna för unionens externa relationer och domstolens praxis i detta avseende. Med hänsyn till att det är ytterst sällsynt att en internationell organisation utfärdar ensidigt bindande förklaringar är det föga förvånansvärt att det inte finns ett särskilt, uttryckligt förfarande för detta.

108. Ett alternativ skulle vara att anse att unionen, i avsaknad av en uttrycklig förfaranderättslig grund, inte kan utöva sina externa befogenheter genom en ensidigt bindande förklaring. Att det ankommer på medlemsstaterna att ändra fördragen. Risken med ett sådant synsätt är att det skulle medföra att unionen endast kan använda sig av de former av externa åtgärder som särskilt har reglerats i fördragens förfarandebestämmelser. Det skulle kunna undergräva verkningarna av unionens åtgärder på den internationella arenan. Omständigheterna i förevarande mål illustrerar denna risk. Unionen ville undvika att använda förfarandet för att förhandla och ingå ett internationellt avtal för att snabbt kunna bemöta behovet att bevilja en internationell titel för tillträde till dess vatten (och på så sätt följa unionsrätten och folkrätten).

109. Domstolens uppgift är inte att utforma förfaranderegler som inte har någon grund i fördraget. Det kan dock finnas andra möjligheter.

110. En sådan möjlighet skulle vara att tillämpa artikel 352.1 FEUF som rättslig grund för det förfarande som ska iakttas för att anta beslut som godkänner en ensidigt bindande förklaring vars innehåll omfattas av unionens (externa) befogenheter. Det skulle då fungera som en sorts standardförfarande när unionen vidtar externa åtgärder som inte regleras särskilt i fördragen. Artikel 352.1 FEUF verkar i sig inte utesluta en sådan möjlighet. ( 63 ) Den kan åberopas när det krävs en åtgärd från unionens sida för att uppnå något av de mål som avses i fördragen och fördragen i övrigt inte föreskriver befogenheterna för detta. Dess funktion är att fylla luckan när fördragen inte, uttryckligen eller underförstått, tilldelar unionen befogenheter att vidta en åtgärd, men sådana befogenheter ändå framstår som nödvändiga. ( 64 ) Denna möjlighet förutsätter att man godtar att de ”nödvändiga befogenheter” som saknas även kan utgöras av förfaranderegler för antagande av ensidigt bindande förklaringar. Enligt artikel 352.1 FEUF skulle rådet behöva anta en sådan förklaring med enhällighet, på förslag av kommissionen och efter parlamentets godkännande. Enligt artikel 352.2 FEUF skulle kommissionen också behöva uppmärksamma nationella parlament på förslag som grundar sig på denna artikel. För att anta en ensidigt bindande förklaring skulle det därför vara nödvändigt att tillämpa ett förfarande som i vissa avseenden är mycket strängare och mer komplicerat än det förfarande som föreskrivs i artikel 218 FEUF. Det finns vidare en risk att varje form av extern handling som inte omfattas av uttryckliga förfarandebestämmelser i sådana fall kommer att behöva antas med hjälp av detta förfarande.

111. I förevarande mål skulle en sådan lösning innebära att den rättsliga grunden för beslutet skulle behöva omfatta artikel 352.1 FEUF och de bestämmelser i fördraget som reglerar målen för den externa åtgärden – det vill säga artikel 43.2 FEUF eller 43.3 FEUF. Frågan huruvida rådet skulle behöva inhämta parlamentets godkännande eller yttrande skulle dock inte bero på vilket led i artikel 43 FEUF som var tillämpligt. Enligt artikel 352.1 FEUF skulle rådet behöva inhämta parlamentets godkännande.

112. En tredje möjlighet skulle vara att tillämpa artikel 218 FEUF analogt.

113. Ensidigt bindande förklaringar och internationella avtal utgör olika grunder för förpliktelser enligt folkrätten. Båda kräver dock ett beslut från unionen att binda sig enligt folkrätten. Det verkar därför rimligt att fråga sig varför formerna för att fatta ett sådant beslut skulle skilja sig åt fundamentalt mellan ensidigt bindande förklaringar och internationella avtal. De förra utgör inte bara politiska förklaringar eller uttalanden som representerar unionen på den internationella arenan eller som görs inom ramen för unionens deltagande i beslutsfattande på internationell nivå. De är inte heller en form av interna beslut som ska antas enligt de förfaranden som gäller för interna åtgärder (som, exempelvis, det ordinarie lagstiftningsförfarandet).

114. Om detta är riktigt, kan då artikel 218 FEUF tillämpas analogt?

115. Artikel 218 FEUF reglerar i stora drag de konstitutionella åtgärder som ska vidtas när unionen avser att bli part i ett internationellt avtal, vilket är det mest uppenbara sättet för unionen att ikläda sig folkrättsliga förpliktelser. Även stater förskriver oftast konstitutionella förfaranden i detta syfte.

116. Artikel 218 FEUF grundar sig på en särskild uppdelning av befogenheter mellan kommissionen (som inleder förfarandet och företräder unionen externt), rådet (som ansvarar för beslutet att unionen ska vara bunden av folkrätten) och parlamentet (som vid alla tillfällen ska underrättas och antingen kan ombes godkänna åtgärden eller avge yttrande angående denna). ( 65 )

117. Artikel 218.3 FEUF och 218.4 FEUF avser unionens deltagande i förhandlingar om avtalet, och följaktligen innehållet i de förpliktelser som unionen sedan kan komma att ikläda sig. I princip ska kommissionen företräda unionen efter att rådet har fattat ett beslut med detta innehåll. Dessa steg i förfarandet kan verka sakna mening i fråga om en ensidigt bindande förklaring. Det finns ingen text som ska förhandlas med en tredje part. Vidare verkar det onödigt att kräva att kommissionen först ska begära rådets godkännande för att upprätta ett förslag till en förklaring, eftersom det ändå är rådet som slutligen bestämmer om unionen ska bindas enligt folkrätten. I fråga om ensidigt bindande förklaringar behöver dessa gränsdragningar inte göras. Inte heller kan artikel 218.7 FEUF vara tillämplig, eftersom det inte finns något avtal som kräver att ändringar ska antas enligt ett förenklat förfarande eller av ett organ som inrättas genom avtalet.

118. Som jag ser det grundar sig dock rådets befogenheter att bemyndiga undertecknande och ingående av avtalet på en särskild fördelning av befogenheter mellan rådet och kommissionen som bara gäller för den delen av förfarandet. Dessutom är det viktigt att beakta medlemsstaternas roll. ( 66 ) Således ska frågan huruvida (och eventuellt i vilken utsträckning) rådet kan vägra att anta ett beslut varigenom avtalet ingås bedömas mot bakgrund av (åtminstone) innehållet i avtalet, kommissionens förslag, rådets förhandlingsanvisningar och alla andra aspekter som har betydelse för den delen av förfarandet. Om artikel 218.6 FEUF ska tillämpas analogt på ett beslut som godkänner en ensidigt bindande förklaring, kan man då helt enkelt förutsätta att befogenheterna ska fördelas på exakt samma sätt och att kommissionens respektive rådets befogenheter förblir desamma?

119. Det är lättare att tillämpa den återstående delen av artikel 218.6 FEUF på beslut varigenom ensidigt bindande förklaringar godkänns. I huvudsak är det rådet som ska besluta detta (i princip med kvalificerad majoritet), alltid med visst deltagande från parlamentets sida. Således krävs även när avtalet gäller ett område på vilket parlamentet inte har någon roll enligt fördraget, en viss inblandning från parlamentet, som även, enligt artikel 218.10 FEUF, ska informeras omedelbart och fullständigt i alla skeden av förfarandet.

120. Sedan är det artikel 218.9 FEUF som fastställer förfarandet för ”fastställande av vilka ståndpunkter som på unionens vägnar ska intas i ett organ som inrättas genom ett avtal, om detta organ ska anta akter med rättslig verkan”. Det verkar inte finnas något övertygande skäl för att tillämpa det förfarandet på ensidiga förklaringar som unionen utfärdar och där unionens avsikt är att binda sig enligt folkrätten utan någon åtgärd från en tredjepart. Faktum är att det inte skulle spela någon roll, om artikel 218.9 FEUF var tillämplig på ensidigt bindande förklaringar, huruvida dessa förklaringar utfärdades inom ramen för ett organ som inrättats genom avtal och som ska anta akter med rättslig verkan, eller inte.

121. Förevarande mål rör inte frågan huruvida domstolen är behörig enligt artikel 218.11 FEUF. Syftet med nämnda artikel är att ”… förekomma de komplikationer som skulle kunna uppstå till följd av att talan väcks avseende huruvida internationella avtal som är bindande för unionen är förenliga med fördragen”. ( 67 ) Genom att låta domstolen ta ställning till innehållet i eller förfarandet för ingåendet av ett sådant avtal kan allvarliga svårigheter undvikas. ( 68 ) På samma sätt som ett internationellt avtal skapar en ensidigt bindande förklaring, när den utfärdats, en folkrättslig förpliktelse som tredjestater kan åberopa och vars åsidosättande kan leda till folkrättsligt ansvar. Omständigheterna i förevarande mål illustrerar detta väl, vilket ytterligare stöder uppfattningen att artikel 218.11 FEUF kan tillämpas på ensidigt bindande förklaringar.

122. En fjärde möjlighet skulle vara att tillämpa de bestämmelser som unionens externa befogenhet i sig grundar sig på. En sådan regel skulle kunna leda till olika resultat. Om befogenheten är uttrycklig skulle det kunna innebära att artikel 218 FEUF (eller andra regler rörande internationella avtal på ett särskilt område) tillämpades analogt. Om befogenheten är underförstådd, skulle det innebära att man tillämpade samma förfaranderegler som på den (uttryckliga) interna åtgärden. Således skulle till exempel en ensidigt bindande förklaring eventuellt behöva antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. I sådana fall skulle de ovan beskrivna argumenten som talar emot att tillämpa artikel 218 FEUF analogt (eftersom bestämmelsen helt enkelt inte tar hänsyn till egenskaperna hos en ensidigt bindande förklaring eller det sätt på vilken den upprättas och därför riskerar att påverka den institutionella befogenhetsfördelningen) förefalla än mer relevanta här. ( 69 )

123. Var och en av dessa möjligheter har sina svagheter. På det hela taget verkar dock en analog tillämpning av artikel 218 FEUF vara den mest praktiska lösningen, även om den kräver en ömsom vidare, ömsom restriktivare, tolkning av bestämmelsens ordalydelse, eftersom inte alla delar kan tillämpas på ensidigt bindande förklaringar på samma sätt som de tillämpas på internationella avtal.

124. Om domstolen skulle finna att artikel 218 FEUF inte kan utgöra den förfaranderättsliga grunden för beslutet skulle det utgöra en tillräcklig grund för att ogiltigförklara beslutet utan att bedöma parlamentets och kommissionens grunder vidare.

125. Jag ska nu övergå till att bedöma grunderna utifrån förutsättningen att domstolen skulle godta artikel 218 FEUF som den förfaranderättsliga grunden för en ensidigt bindande förklaring från unionen.

Användning av felaktig rättslig grund (första grunden i mål C‑103/12 och första grundens första och andra del i mål C‑165/12)

Argument

126. Parlamentet och kommissionen har gjort gällande att artikel 43.3 FEUF jämförd med artikel 218.6 b FEUF inte var korrekt rättslig grund för beslutet och att rådet skulle ha tillämpat artiklarna 43.2 FEUF och 218.6 a FEUF som rättslig grund.

127. Enligt parlamentet och kommissionen utgör artikel 43.3 FEUF ett undantag från artikel 43.2 FEUF och ska därför tolkas restriktivt. I princip utgör artikel 43.2 FEUF en grund för alla (lagstiftnings)åtgärder som krävs för att uppnå målen med den gemensamma fiskeripolitiken, medan artikel 43.3 FEUF endast utgör en grund för de andra typer av åtgärder som anges i artikeln, särskilt åtgärder som fastställer och tilldelar fiskemöjligheter. Artikel 43.3 FEUF nämner varken beviljande av tillträde till EU-vatten för fartyg från tredjeland som ska fiska där eller utfärdande av tillstånd att utöva fiskeverksamhet.

128. Artikel 43.3 FEUF avser inte antagande av lagstiftningsakter i den mening som avses i artikel 289 FEUF. Sistnämnda artikel beskriver det ordinarie lagstiftningsförfarandet (som definieras i artikel 294 FEUF) och anger att särskilda lagstiftningsförfaranden ska användas i vissa särskilda fall som uttömmande räknas upp i fördragen. Därför måste beslutsfattande befogenheter som inte omfattas av någon av dessa kategorier vara icke-lagstiftningsförfaranden. Således är fastställande av fiskemöjligheter, enligt kommissionen, i princip en verkställande åtgärd, även om förfarandet i artikel 43.3 FEUF är ett förfarande av sitt eget slag. Parlamentet har gjort gällande att det inte går att vidta några åtgärder på grundval av artikel 43.3 FEUF, inte ens om artikeln uppfattas som en autonom rättslig grund, utan ett preliminärt (politiskt) beslut avseende målen för den gemensamma fiskeripolitiken – ett beslut som ska antas enligt artikel 43.2 FEUF.

129. Kommissionen har gjort gällande att rådets argument rörande bestämmelsens ordalydelse ( 70 ) framför allt grundar sig på den franska versionen av artikel 43.3 FEUF (”mesures relatives à”, det vill säga ”åtgärder som har samband med”). I den engelska versionen används ”measures on” (”åtgärder om”), som antyder en mer direkt och starkare anknytning. Artikel 43.3 FEUF är visserligen tillräckligt omfattande för att täcka vissa regler som har ett funktionellt samband med fastställande av fiskemöjligheter, men det kan inte vara så att varje åtgärd som har ett (till och med avlägset) ”samband med” fastställande av fiskemöjligheter ska grunda sig på den bestämmelsen. Parlamentet intar en strängare hållning och har gjort gällande att endast beslut rörande de ämnen som uttömmande räknas upp i artikel 43.3 FEUF kan grunda sig på bestämmelsen.

130. Parlamentet och kommissionen har vidare gjort gällande att det unionsrättsliga förfarandet för att bevilja fartyg från tredjeland tillträde till EU-vatten och resurserna där består av tre steg. Det första steget är potentiellt tillträde genom ett internationellt avtal vars rättsliga grund är artikel 43.2 FEUF (och som ska antas i enlighet med artikel 218.6 a v FEUF). Det andra steget är att rådet sedan kan bevilja fiskemöjligheter på grundval av artikel 43.3 FEUF och det tredje steget är att kommissionen, efter att dessa fiskemöjligheter har fastställts och tilldelats, utfärdar fisketillstånd för enskilda fartyg. Ett tredjeland kan inte beviljas fiskemöjligheter enligt ett beslut fattat av rådet (det andra steget) utan att det först finns ett internationellt avtal (det första steget) som har ingåtts på unionens vägnar i enlighet med artikel 218.6 a v FEUF. Den begreppsmässiga skillnaden mellan tillträde till vatten och tillträde till resurser framgår vidare av det faktum att tillträde till vatten normalt sett beviljas för en lång, eventuellt obegränsad, tid, medan fiskemöjligheter fastställs och tilldelas på årlig basis.

131. Parlamentet och kommissionen menar att det angripna beslutets syfte är att bevilja venezuelanska fartyg tillträde till unionens vatten för att utöva fiskeverksamhet där och underställa denna verksamhet garantier som säkerställer att den uppfyller målen med den gemensamma fiskeripolitiken. Den hänvisning som i punkt 2 i förklaringen görs till artikel 22 i fisketillståndsförordningen är inte enbart förklarande utan underställer också de venezuelanska fartygen bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken. I det avseendet liknar beslutet kommissionens ursprungliga förslag (och är kanske till och med identiskt). Denna omständighet i sig visar att beslutets syfte inte har ändrats, även om den rättsliga grunden har ändrats.

132. Rådet har, med stöd av de intervenerande medlemsstaterna, gjort gällande att det angripna beslutet (jämte den därtill bifogade förklaringen) avser fastställandet av fiskemöjligheter. Rådet har gjort gällande att formuleringen ”ska besluta om åtgärder om” i artikel 43.3 FEUF antyder att den kan användas som rättslig grund för andra åtgärder än fastställande och tilldelning av fiskemöjligheter. Den omfattar enligt rådet således en kvantifierad rätt att fiska som kan uttryckas på olika sätt, till exempel som total tillåten fångstmängd (TAC), som en begränsning av fiskeverksamheten i sig (till exempel i form av hur många kilowatt som används per dag eller hur många dagar fartyg har rätt att vara borta från hamnen) eller som en begränsning av det högsta antalet fartyg.

133. Enligt rådet är artikel 43.3 FEUF, även om den utgör en form av lex specialis i förhållande till artikel 43.2 FEUF, som utgör lex generalis, inte ett undantag till artikel 43.2, och ska därför inte tolkas restriktivt.

134. Rådet har vidare gjort gällande att fördragets upphovsmän genom att anta artikel 43.3 FEUF hade för avsikt att införa ett förenklat förfarande för att vidta unionsåtgärder som syftar till att bevara resurserna i EU-vatten och att snabbare kunna bemöta de vetenskapliga rön som utgör grunden för dessa åtgärder.

135. Rådet invänder mot argumentet att en åtgärd i den mån den har samband med de mål som eftersträvas med den gemensamma fiskeripolitiken måste grunda sig på artikel 43.2 FEUF och att en åtgärd inte kan antas på grundval av artikel 43.3 FEUF utan att det finns ett föregående beslut om politiska val i fråga om den gemensamma fiskeripolitiken i enlighet med artikel 43.2 FEUF. Rådet har också ifrågasatt sökandenas ”konstgjorda” gränsdragning mellan tillträde till vatten och tillträde till resurser.

136. Med avseende på det angripna beslutet har rådet gjort gällande att den exklusiva ekonomiska zonen utanför Franska Guyanas kust är belägen mellan territorialvattnet och det fria havet. Det är en zon av sitt eget slag på vilken havsrättskonventionen är tillämplig. Kuststatens behörighet över den exklusiva ekonomiska zonen är begränsad och frågan huruvida dess godkännande krävs för tillträde till den exklusiva ekonomiska zonen beror på syftet med tillträdet. I detta avseende krävs varken enligt folkrätten eller enligt unionsrätten att det finns ett formellt avtal.

137. Rådet har anfört att varken syftet med eller innehållet i förklaringen i det avseende som avses här går utöver tillämpningsområdet för artikel 43.3. FEUF, det vill säga att fastställa och tilldela fiskemöjligheter. Även om domstolen skulle finna att punkterna 2 och 4 i förklaringen inte kan grunda sig på artikel 43.3 FEUF, utgör artikeln likväl den riktiga rättsliga grunden, eftersom nämnda punkter är underordnade det huvudsakliga syftet med det angripna beslutet, nämligen att bekräfta unionens åtagande att bevilja venezuelanska fartyg tillstånd att fiska i den exklusiva ekonomiska zonen.

Bedömning

138. I förevarande mål har domstolen ombetts tolka artikel 43.2 FEUF och 43.3 FEUF ( 71 ) för att avgöra vilken bestämmelse som borde ha utgjort den rättsliga grunden för beslutet. Det är således inte nödvändigt att uttömmande definiera samtliga former av åtgärder som respektive bestämmelse är tillämplig på.

139. Alla parter tycks vara eniga om att artikel 43.2 FEUF utgör den riktiga rättsliga grunden för beslutet för det fall att den inte utgörs av artikel 43.3 FEUF.

140. Det följer av fast rättspraxis att valet av rättslig grund för en rättsakt ska grundas på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning, däribland rättsaktens syfte och innehåll. ( 72 ) Det är således nödvändigt att analysera beslutets innehåll och syfte. Även det lagstiftningssammanhang beslutet ingår i kan beaktas. ( 73 ) Den rättsliga grunden bestämmer sedan vilka förfaranden som ska tillämpas för rättsaktens antagande. ( 74 )

141. Om det bedöms att rättsakten har två syften eller två beståndsdelar, och om ett av dessa syften eller en av dessa beståndsdelar kan identifieras som det – eller den – huvudsakliga eller dominerande, medan det – eller den – andra endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till det huvudsakliga eller dominerande syftet eller den huvudsakliga eller dominerande beståndsdelen. ( 75 ) Om en rättsakt har flera syften eller beståndsdelar, vilka har ett sådant samband att de inte kan åtskiljas, utan att den ena är sekundär och indirekt i förhållande till den andra, ska en sådan rättsakt i undantagsfall antas med stöd av de olika motsvarande rättsliga grunderna. ( 76 )

142. Jag ska börja med att undersöka det angripna beslutets innehåll och syfte(n).

143. Skäl 1 i beslutet beskriver venezuelanska fiskefartygs fiskeverksamhet i EU-vatten, särskilt i den exklusive ekonomiska zonen utanför Franska Guyanas kust, under förutsättning att tillämpliga rättsligen bindande unionsakter om bevarande och förvaltning av fiskeresurser efterlevs. Skäl 2 understryker varför det är nödvändigt att säkerställa kontinuiteten i dessa verksamheter, nämligen att beredningsindustrin med bas i Franska Guyana är beroende av dessa fiskefartygs landningar. I skäl 3 beskrivs ändamålet med förklaringen, det vill säga att bekräfta unionens ”beredskap att utfärda fisketillstånd för ett begränsat antal fiskefartyg som för [Venezuelas] flagg, under förutsättning att de efterlever tillämpliga rättsligen bindande unionsakter”.

144. I artikel 1 i beslutet godkänns sedan förklaringen riktad till Venezuela på unionens vägnar. Artikel 2 handlar om avgivandet av förklaringen till Venezuela.

145. Jag har redan tidigare, i samband med att jag undersökte huruvida unionen var behörig att anta förklaringen, granskat innehållet i och syftena med förklaringen. ( 77 )

146. Som jag ser det åtar sig unionen genom förklaringen att bevilja venezuelanska fiskefartyg tillträde till EU-vatten för att fiska där. Denna särskilda typ av tillträde ska endast tillhandahållas efter att fiskemöjligheterna har fastställts och fisketillstånd utfärdats.

147. Beslutet (jämte den därtill bifogade förklaringen) — fastställer dock inte det största antalet fisketillstånd för fartyg från Venezuela för år 2012 eller det högsta antal fartyg som får vara närvarande samtidigt eller typen av fisk (det gjordes sedermera i artikel 36.1 i och bilaga VIII till förordning nr 44/2012), ( 78 ) — fastställer de särskilda villkor som ska vara uppfyllda för att venezuelanska fiskefartyg ska erhålla tillstånd att fiska i EU‑vatten under 2012 (det gjordes sedermera i en fotnot till bilaga VIII till förordning nr 44/2012), ( 79 ) — beviljar inte fisketillstånd för enskilda venezuelanska fiskefartyg (det gjordes sedermera genom kommissionens beslut av den 26 mars 2012). ( 80 )

148. Genom förklaringen åtog sig unionen att ge tillträde till den exklusiva ekonomiska zonen utanför Franska Guyanas kust, som inte sträcker sig längre än 200 nautiska mil utanför baslinjen för territorialvattnet för att fiska där. Utan någon form av samtycke från unionen skulle venezuelanska fartyg inte kunna beträda dessa vatten. Detta följer av de folkrättsliga bestämmelser som reglerar kuststatens och andra staters rättigheter och friheter i kuststatens exklusiva ekonomiska zon. Enligt artikel 56.1 a i havsrättskonventionen har kuststaten suveräna rättigheter bland annat i syfte att utforska och utnyttja, bevara och förvalta naturtillgångarna i dessa vatten. Den aktuella kuststaten har således rätt att vägra eller bevilja fartyg från andra stater tillträde till sin exklusiva ekonomiska zon i andra syften än de friheter som alla stater åtnjuter enligt artikel 58.1 i havsrättskonventionen (såsom navigationsfriheten). Såsom domstolen anmärkte i dom Poulsen och Diva Navigation, ( 81 ) är kuststatens jurisdiktion i territorialvattnet eller den exklusiva ekonomiska zonen inte oinskränkt. Enligt havsrätten (särskilt havsrättskonventionen) måste kuststaten respektera rätten till oskadlig genomfart i sitt territorialvatten för fartyg som för andra medlemsstaters flagg när de utövar sina befogenheter beträffande den exklusiva ekonomiska zonen, särskilt navigeringsfriheten. Fiske utgör dock inte oskadlig genomfart eller fri navigering.

149. Kuststaten har också skyldigheter, särskilt i fråga om bevarande (artikel 61 i havsrättskonventionen) och nyttjande (artikel 62 i havsrättskonventionen) av de levande tillgångarna i den exklusiva ekonomiska zonen. Enligt artikel 62.2 i havsrättskonventionen ska kuststaten, om den inte har kapacitet att fånga hela den tillåtna fångstmängden, ”genom överenskommelser eller andra arrangemang” ge andra stater tillgång till återstoden. När sådant tillträde ges krävs enligt artikel 62.4 i havsrättskonventionen att andra staters medborgare som fiskar i den exklusiva ekonomiska zonen ska rätta sig efter beståndsbevarande åtgärder samt övriga villkor och bestämmelser i kuststatens lagar och andra författningar.

150. Enligt min uppfattning fyller förklaringen just denna funktion. Den är en typ av ”överenskommelse eller andra arrangemang” enligt vilka unionen åtar sig att ge ett tredjeland tillträde till sin exklusiva ekonomiska zon. Utan ett sådant uttryck för samtycke skulle venezuelanska fartyg inte kunna fiska i EU-vatten.

151. Om detta instrument ska antas i enlighet med förfarandereglerna i artikel 218 FEUF och om det avser ett område som antingen det ordinarie lagstiftningsförfarandet eller ett särskilt lagstiftningsförfarande är tillämpligt på, krävdes parlamentets godkännande innan rådet kunde anta ett beslut som godkände förklaringen. Skälet till detta är att båda dessa interna förfaranden utgör lagstiftningsförfaranden.

152. I detta avseende skiljer jag mellan befogenhetens art och grunderna för parlamentets delaktighet i externa åtgärder enligt artikel 218 FEUF. Utan att inlåta mig på någon textmässig analys av orden ”areas” och ”fields” i de engelska versionerna av fördragen, avser beskrivningen av ”areas” i artiklarna 3.1, 4 och 6 FEUF, som används för att fastställa unionens exklusiva, delade respektive stödjande befogenheter, fördelningen av befogenheter mellan unionen och medlemsstaterna. Till skillnad från detta avser artikel 218.6 FEUF (i vilken ordet ”fields” används i den engelska versionen), såvitt jag kan se, uppdelning av befogenheter mellan unionens institutioner, särskilt mellan parlamentet och rådet.

153. Den omständigheten att unionen, enligt artikel 3.1 d FEUF, har exklusiv befogenhet för bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken, samt att rättsakter som behövs för att uppnå målen för den gemensamma politiken för jordbruk och fiskeri enligt artikel 43.2 ska antas av parlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, ( 82 ) löser inte nödvändigtvis i sig frågan om den korrekta rättsliga grunden för att anta beslutet som godkände förklaringen. En sådan slutsats skulle bortse från ordalydelsen i artikel 43.3 FEUF, som anger att vissa åtgärder i syfte att uppnå den gemensamma fiskeripolitiken kan vidtas utan parlamentets godkännande, eftersom de rör frågor som omfattas av en icke-lagstiftningsakt.

154. I vissa fall kan ett avtal omfatta ett eller flera områden, varav vissa regleras av det ordinarie lagstiftningsförfarandet och andra regleras av ett annat förfarande. I förevarande mål är det dock inte någon som har gjort gällande att beslutet, på grund av dess materiella område, borde ha antagits på grundval av artikel 43.2 och 43.3 FEUF.

155. Det angripna beslutet bidrar till ett optimalt nyttjande av de levande tillgångarna i den exklusiva ekonomiska zonen genom att förvalta resurserna, i syfte att uppnå de ekonomiska och sociala fördelar de skapar, och bevara dem. Det är således en åtgärd som behövs för att uppnå målen för den gemensamma fiskeripolitiken, särskilt de som har angetts i artikel 39 FEUF. ( 83 ) Utgångspunkten bör därför vara att beslutet ska grunda sig på artikel 43.2 FEUF.

156. Enligt min uppfattning föranleder inte artikel 43.3 FEUF någon annan bedömning. Denna bestämmelse avser visserligen åtgärder som beskrivs i restriktivare ordalag, men de är inte desto mindre också åtgärder som behövs för att uppnå målen med den gemensamma fiskeripolitiken. Det följer således av ordalydelsen i artikel 43.3 FEUF att den åtminstone är tillämplig på åtgärder som fastställer faktiska priser, avgifter och stöd, begränsar den kvantitet fisk som kan fiskas (oavsett hur denna kvantitet definieras eller mäts), fastställer fiskemöjligheter och bestämmer till vilka medlemsstater och tredjeländer som fiskemöjligheterna ska fördelas samt vad som ska fiskas liksom när, var och eventuellt hur och i vilket syfte detta ska ske.

157. Det angripna beslutet avser inte någon av dessa åtgärder. ( 84 )

158. Parterna har dock olika uppfattningar om huruvida artikel 43.3 FEUF omfattar något utöver de uppräknade åtgärderna, särskilt med avseende på slutledet i bestämmelsen ”… om fastställande och fördelning av fiskemöjligheter”. Kärnan i rådets argument i denna del verkar grunda sig på det bindeord som har använts för att beskriva åtgärden och dess materiella innehåll. I den franska versionen används ”les mesures relatives à”, i den tyska versionen används ”die Maßnahmen zur”, i den nederländska versionen används ”de maatregelen … voor” och i den spanska versionen används ”las medidas relativas a”. I de flesta andra språkversioner verkar ett liknande bindeord ha använts. I den engelska versionen används dock ”measures on”.

159. När det gäller avgränsningen av räckvidden av rådets befogenheter enligt artikel 43.3 FEUF ligger svårigheten i det faktum att artikeln, å ena sidan, innehåller en uttömmande lista på ämnen som beskrivs däri och, å andra sidan, att bindeordet utvidgar räckvidden för de åtgärder som omfattas av artikel 43.3 FEUF.

160. Jag delar kommissionens uppfattning att det bindeord som använts i artikel 43.3 FEUF antyder att bestämmelsen, sedd isolerat, kanske omfattar inte bara åtgärder som faktiskt fastställer och/eller fördelar fiskemöjligheter, utan även åtgärder som ”har samband med” fastställandet och tilldelningen av dem. Om man läser artikel 43.3 tillsammans med artikel 44 andra stycket FEUF framgår det att fördragets upphovsmän i andra sammanhang använde uttrycket ”ska fastställa” i en annan betydelse än ”åtgärder om fastställande”. ( 85 ) Det förklarar dock inte hur ”har samband med” ska tolkas i detta sammanhang.

161. Jag är inte övertygad om att artikel 43.3 FEUF är tillämplig på varje åtgärd som på något sätt har ett samband med fiskemöjligheter.

162. Bindeordets direkta sammanhang består av orden ”fixing” (fastställande) och ”allocation” (tilldelning). Det verkar antyda att artikel 43.3 FEUF inte täcker alla åtgärder om eller som har samband med fiskemöjligheter, utan snarare att åtgärderna enligt artikel 43.3 FEUF ska ha samband med handlingen att definiera vilka fiskemöjligheterna är och fördela dem mellan medlemsstaterna och, eventuellt, tredjeländer. Åtgärder som avser andra aspekter av fiskemöjligheter omfattas inte av artikel 43.3 FEUF.

163. Artikel 43.3 FEUF ska vidare tolkas inom ramen för artikel 43 FEUF som helhet. Punkterna 2 och 3 i artikel 43 FEUF skiljer sig åt på två sätt, nämligen dels i fråga om de åtgärder de föreskriver och dels i fråga om de förfaranden de föreskriver för att anta dessa åtgärder.

164. Även om förfarandet inte kan bestämma det materiella tillämpningsområdet för en bestämmelse, är det faktiskt så att upphovsmännen föreskrev att det ordinarie lagstiftningsförfarandet enligt artikel 43.2 FEUF skulle användas för den mer vittgående kategorin åtgärder och ett icke-lagstiftningsförfarande enligt artikel 43.3 FEUF skulle användas för åtgärder som annars skulle ha omfattats av artikel 43.2 FEUF. Som jag ser det måste artikel 43.3 FEUF därför tolkas restriktivt, vare sig den utgör ett undantag till artikel 43.2 FEUF eller inte. Artikel 43.3 FEUF anger en underkategori åtgärder som annars skulle omfattas av artikel 43.2 FEUF och föreskriver ett särskilt förfarande för åtgärderna i denna underkategori som inte kräver parlamentets medverkan. Enligt min uppfattning är anledningen till detta att åtgärderna enligt artikel 43.3 FEUF avser beslut som ska fattas på grundval av en, för omständigheterna lämplig, ingående (och ofta teknisk) analys av relevant information rörande hållbara nivåer av exploatering av fiskerier och bevarande och förvaltning av dessa resurser. Till skillnad från detta omfattas åtgärder som utgör en förutsättning för att kunna fastställa och tilldela fiskemöjligheter av artikel 43.2 FEUF.

165. Innan Lissabonfördraget trädde i kraft fanns det inte någon fördragsbestämmelse som särskilt reglerade förfarandet för fastställande och tilldelning av fiskemöjligheter. Istället föreskrevs i 37.2 EG tredje stycket, avseende den gemensamma jordbrukspolitiken, följande: ”På förslag från kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet ska rådet med kvalificerad majoritet utfärda förordningar eller direktiv eller fatta beslut utan att detta begränsar rådets rätt att också utfärda rekommendationer.”

166. Den bestämmelsen utgjorde den rättsliga grunden för 2002 års grundförordning. Det var artikel 20.1 i den förordningen som reglerade förfarandet för att (utan parlamentets medverkan) besluta om ”… fångstbegränsningar och/eller begränsningar av fiskeansträngningen och tilldelning av fiskemöjligheter bland medlemsstaterna samt villkor i samband med dessa begränsningar”. Åtgärderna skulle vidtas av rådet med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen. I artikel 20.4 angavs att rådet också skulle fastställa ”… de fiskemöjligheter som finns tillgängliga för tredje land i [unionens] vatten samt fördela möjligheterna till varje tredje land”.

167. En liknande åtskillnad mellan förfaranden görs numera i fördragen (även om de inte gör någon åtskillnad beroende på om fiskemöjligheter fastställs för tredjeländer eller för medlemsstater).

168. Faktum är att ordalydelsen i artikel 43.3 FEUF är mycket lik den i artikel III-231.3 i fördraget om upprättande av en konstitution för Europa, ( 86 ) som hade följande lydelse: ”Rådet skall på förslag av kommissionen anta europeiska förordningar eller beslut om fastställande av priser, avgifter, stöd och kvantitativa begränsningar samt om fastställande och fördelning av fiskerimöjligheter”. Till skillnad från artikel 20 i grundförordningen gjordes i nämnda fördragsbestämmelse inte någon hänvisning till ”villkor i samband med dessa begränsningar [av fångst eller fiskeansträngningen]”.

169. Följaktligen, även om det kan finnas utrymme för att tolka artikel 43.3 FEUF så, att den omfattar andra åtgärder än de faktiska besluten om vem som kan fiska vad och var, omfattas åtgärder som är en förutsättning för ett sådant beslut, enligt min uppfattning, inte av artikeln.

170. Jag delar kommissionens uppfattning att det enligt unionsrätten och folkrätten krävdes någon form av internationell titel för att venezuelanska fartyg skulle ha tillträde till EU-vatten. Mot den bakgrunden kan rådet inte utöva sin befogenhet enligt artikel 43.3 FEUF och kommissionen kan inte utfärda fisketillstånd utan ett föregående beslut från unionen att bortse från sin suveräna rätt över den exklusiva ekonomiska zonen. Så länge Venezuela inte ges tillträde till EU-vatten för att fiska där kan det inte finnas några fiskemöjligheter att fastställa. Den internationella titeln var en förutsättning för att rådet skulle kunna utöva sin befogenhet att anta åtgärder om fastställande och tilldelning av fiskemöjligheter till Venezuela.

171. Beslutet kunde därför inte som sådant grunda sig på artikel 43.3 FEUF. Bindeordet som användes däri kan inte vara så extensivt att det omfattade åtgärder utan vilka det inte fanns några fiskemöjligheter att fastställa och tilldela. Därav följer att den rättsliga grunden för beslutet borde ha varit artiklarna 43.2 FEUF och 218.6 a v FEUF och att parlamentets godkännande därför krävdes innan beslutet kunde antas. Av detta skäl anser jag att talan ska bifallas såvitt avser den första grunden i mål C‑103/12 och den första grundens första och andra del i mål C‑165/12.

Motsägelsefull motivering för val av rättslig grund (första grundens tredje del i mål C‑165/12)

172. Den tredje delen av kommissionens första grund, såsom den har formulerats i kommissionens ansökan, är att rådet har åsidosatt unionsrätten både genom sin motivering av valet av rättslig grund och genom att underlåta att höra parlamentet och kommissionen om detta val i strid med principerna bakom artikel 295 FEUF. Det framgår inte av beslutet varför en förklaring som beviljar tillträde till EU-vatten ska betraktas som en rättsakt för fastställande av fiskemöjligheter. Kommissionen har således hävdat att motiveringen är motstridig. Enligt kommissionen hänvisar förklaringens titel uttryckligen till fiskemöjligheter, medan själva texten rör beviljande av tillträde till EU-vatten för fartyg som är skyldiga att uppfylla delar av den gemensamma fiskeripolitiken. Detta strider mot kravet att skälen för en rättsakt med allmän tillämpning ska vara logiska och inte innehålla några inbördes motstridigheter. Kommissionen har vidare hävdat att rådet har åsidosatt kravet på interinstitutionella samråd.

173. I sin replik förefaller kommissionen ha begränsat sin grund avsevärt. Kommissionen hävdade således avseende första delen att den inte hade gjort gällande att motiveringen var bristfällig eller saknades i sin helhet. Kommissionens argument var snarare att motiveringen kunde anses ha blivit motstridig till följd av textändringar som rådet hade genomfört. Med avseende på andra delen hade kommissionen inte gjort gällande att den utgjorde en separat grund för ogiltigförklaring. Kommissionen utvecklade inte denna grund ytterligare och bekräftade att parlamentet inte hade gjort något motsvarande påstående.

174. Rådet genmälde att kraven i artikel 296 andra stycket FEUF var uppfyllda, eftersom skälen 1 och 2 i beslutet beskrev det sammanhang i vilket beslutet hade antagits och skäl 3 preciserade beslutets syfte, nämligen att bekräfta att unionen skulle bevilja fisketillstånd till ett begränsat antal venezuelanska fartyg. Rådet gjorde vidare gällande att förfarandet reglerades av artikel 218 FEUF, snarare än artikel 295 FEUF. I alla händelser visar kommissionens invändningar mot rådets ändringar i kommissionens förslag att kommissionen medverkade fullständigt i förfarandet.

175. Mot bakgrund av kommissionens ansökan har jag förstått den första grundens tredje del i mål C‑165/12 så att den rör kravet att motivera skälen för rättsakter (artikel 296 andra stycket FEUF) samt kravet på interinstitutionellt samarbete (artikel 295 FEUF).

176. Även om kommissionen, i sin replik, verkar ha släppt denna del av den första grunden för yrkandet om ogiltigförklaring noterar jag att avsaknad av (tillräcklig) motivering innebär ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter som domstolen kan och ska pröva ex officio. ( 87 )

177. Skyldigheten att motivera en rättsakt enligt artikel 296 andra stycket FEUF innebär att det ”… klart och tydligt ska framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning …”. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, ( 88 ) eftersom bedömningen av huruvida motiveringsskyldigheten har iakttagits inte endast ska ske utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området. ( 89 )

178. Det som gör det svårt att förstå den tredje delen av kommissionens första grund är att kommissionen, om man jämför denna del med den första och den andra delen av samma grund har gjort gällande att beslutet ska ogiltigförklaras dels på grund av att det, med hänsyn till dess innehåll och syfte, antogs på felaktig rättslig grund, dels på grund av att det innehåller en otillräcklig motivering av den felaktiga rättsliga grund som rådet valt.

179. När en unionsrättsakt antas på en felaktig rättslig grund är det, enligt min uppfattning, varken nödvändigt, eller ens alltid möjligt, att gå ett steg längre och undersöka huruvida den institution som antog rättsakten har motiverat den felaktiga rättsliga grunden i tillräcklig utsträckning. Under dessa omständigheter är användningen av en felaktig rättslig grund i sig en grund för att ogiltigförklara rättsakten.

180. Om domstolen ändå skulle finna att den del av kommissionens första grund som är baserad på artikel 295 FEUF ska prövas, noterar jag att kommissionen har godtagit att den hade möjlighet att ge uttryck för sin uppfattning och att det i alla händelser är klarlagt att rådet bad parlamentet att yttra sig och att kommissionen var nära inblandad i förfarandet, vilket framgår av de upprepade förklaringar kommissionen gjorde. Mot denna bakgrund anser jag det inte styrkt att artikel 295 FEUF har åsidosatts.

1