Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 11 juni 1998. - Europeiska kommissionen mot Storhertigdömet Luxemburg. - Fördragsbrott - Underlåtenhet att införliva direktiv 76/464/EEG. - Mål C-206/96.



Rättsfallssamling 1998 s. I-03401



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1 Talan om fördragsbrott - Administrativt förfarande - Föremål för talan - Fastställelse av föremålet för tvisten genom det motiverade yttrandet

(EG-fördraget, artikel 169)

2 Miljö - Vattenförorening - Direktiv 76/464 - Skyldighet att upprätta program för att minska föroreningen av vissa farliga ämnen - Räckvidd

(Rådets direktiv 76/464, artikel 7.1)

Sammanfattning

3 Vid en talan om fördragsbrott är syftet med det administrativa förfarandet att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att dels fullgöra sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten, dels göra invändningar mot klagomål framställda av kommissionen.

Följaktligen är föremålet för en talan som har väckts med stöd av artikel 169 i fördraget begränsat till det administrativa förfarande som avses i denna bestämmelse. Ansökan kan således inte grundas på andra klagomål än de som anges i det motiverade yttrandet.

4 Programmen som avses i artikel 7.1 i direktiv 76/464 syftar till att minska "förorening" av vatten, ett uttryck som enligt definitionen i artikel 1.2 e i detta direktiv omfattar "utsläpp av ämnen eller tillförsel av energi till vattenmiljön som direkt eller indirekt härrör från människan och som medför risker för människors hälsa, skadar levande resurser och marina ekosystem, begränsar rekreationsmöjligheter eller stör annat berättigat nyttjande av vattnet". Skyldigheten att upprätta de program som avses i artikel 7.1 omfattar således vatten som berörs av sådana utsläpp.

Parter

I mål C-206/96,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske chefsrådgivaren Richard Wainwright och Jean-Francis Pasquier, nationell tjänsteman med förordnande vid rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,

sökande,

mot

Storhertigdömet Luxemburg, företrätt av Nicolas Schmit, directeur des relations économiques internationales et de la coopération, utrikesministeriet, i egenskap av ombud,

svarande,

angående en talan om fastställelse av att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget genom att inte upprätta program för att begränsa förorening innehållande kvalitetsmål för vatten eller genom att inte lämna sammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande till kommissionen, vilket strider mot artikel 7 i rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö (EGT L 129, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 46),

meddelar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden H. Ragnemalm samt domarna R. Schintgen, G.F. Mancini, J.L. Murray och G. Hirsch (referent),

generaladvokat: G. Tesauro,

justitiesekreterare: avdelningsdirektören D. Louterman-Hubeau,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 15 maj 1997 av: kommissionen, företrädd av Richard Wainwright och Jean-Francis Pasquier, och Storhertigdömet Luxemburg, företrätt av advokaten Patrick Kinsch, Luxemburg,

och efter att den 26 juni 1997 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 18 juni 1996, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt nämnda fördrag genom att inte upprätta program för att begränsa förorening innehållande kvalitetsmål för vatten eller genom att inte lämna sammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande till kommissionen, vilket strider mot artikel 7 i rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö (EGT L 129, s. 23, svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 46, nedan kallat direktivet).

2 Direktivet syftar till att förhindra att vattenmiljön förorenas av vissa särskilt farliga ämnen, som anges i förteckning 1 i bilagan till detta direktiv, och till att minska föroreningen av vattenmiljön genom vissa andra farliga ämnen, som anges i förteckning 2 i bilagan. Enligt artikel 2 i direktivet skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att uppnå detta mål.

3 Förteckning 1 omfattar ämnen som huvudsakligen har valts ut på grund av deras giftighet, svårnedbrytbarhet och bioackumulerbarhet. Enligt artiklarna 3 och 6 i direktivet skall medlemsstaterna kräva att varje utsläpp av dessa ämnen i vattenmiljön föregås av ett förhandstillstånd från behöriga myndigheter och fastställa utsläppsnormer som inte får överskrida de gränsvärden som rådet har fastställt med utgångspunkt i ämnenas inverkan på vattenmiljön.

4 Förteckning 2 omfattar till att börja med, enligt första strecksatsen, ämnen som hör till förteckning 1, för vilka rådet ännu inte har fastställt gränsvärden. För närvarande omfattar förteckning 2 således 99 ämnen som återfinns i förteckning 1.

5 Vidare omfattar förteckning 2, enligt andra strecksatsen, ämnen som har en skadlig inverkan på vattenmiljön, vilken inverkan dock kan begränsas till ett givet område och som beror på recipientens särskilda egenskaper och belägenhet. Vid ett möte mellan nationella sakkunniga, som ägde rum den 31 januari och den 1 februari 1989, upprättades en förteckning över sådana ämnen som ansågs vara prioriterade.

6 För att begränsa vattenförorening genom ämnena i förteckning 2 skall medlemsstaterna, enligt artikel 7 i direktivet, upprätta program, vid vilkas genomförande de bland annat skall kräva förhandstillstånd för alla utsläpp som innehåller något av ämnena i förteckning 2 och fastställa kvalitetsmål för vatten. Enligt artikel 7.6 i direktivet skall sammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande lämnas till kommissionen.

7 Det föreskrivs inte någon frist för införlivande i direktivet. Enligt artikel 12.2 skall dock kommissionen, om möjligt inom 27 månader efter anmälan av direktivet, överlämna de första förslagen som har utarbetats på grundval av jämförande utvärderingar av medlemsstaternas program till rådet. Då kommissionen ansåg att medlemsstaterna inte skulle kunna tillhandahålla de relevanta uppgifterna inom denna frist, föreslog den medlemsstaterna i en skrivelse av den 3 november 1976 att programmen skulle vara upprättade den 15 september 1981 och genomförda den 15 september 1986.

8 Till följd av sakkunnigmötet den 31 januari och den 1 februari 1989 anmodade kommissionen, genom en skrivelse av den 26 september 1989, den luxemburgska regeringen att lämna upplysningar till kommissionen om upprättandet av program för de ämnen som avses i andra strecksatsen i förteckning 2, vilka ansågs vara prioriterade. Regeringen besvarade inte denna anmodan.

9 Genom skrivelse av den 4 april 1990 anmodade kommissionen den luxemburgska regeringen att till att börja med lämna en aktuell förteckning över vilka av de 99 ämnena som omfattas av förteckning 1, och som enligt första strecksatsen i förteckning 2 skall hanteras som ämnen som ingår i den sistnämnda förteckningen, som släpptes ut i Luxemburgs vattenmiljö. Vidare anmodades den luxemburgska regeringen att lämna upplysningar om de kvalitetsmål som gällde vid den tidpunkt då tillstånd hade beviljats för utsläpp som kunde innehålla något av dessa ämnen samt att ange skälen till att sådana mål inte hade fastställts och en tidsplan med uppgift om när dessa mål skulle vara fastställda. Även denna skrivelse förblev obesvarad.

10 Genom skrivelse av den 26 februari 1991 uppmanade kommissionen den luxemburgska regeringen att inkomma med ett yttrande inom två månader. Den svarade inte på denna skrivelse.

11 Den 25 maj 1993 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till den luxemburgska regeringen, i vilket den uppgav att Storhertigdömet Luxemburg hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget genom att inte upprätta program för att begränsa förorening innehållande kvalitetsmål för vatten för de 99 farliga ämnen som anges i bilagan eller genom att inte lämna sammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande till kommissionen, vilket stred mot artikel 7 i direktivet, och genom att underlåta att lämna kommissionen de upplysningar som denna hade begärt, vilket stred mot artikel 5 i EG-fördraget. Sökanden uppmanade svaranden att inom två månader vidta de nödvändiga åtgärderna för att följa det motiverade yttrandet. Även detta motiverade yttrande förblev dock obesvarat.

Upptagande till sakprövning

12 I enlighet med artikel 92.2 i rättegångsreglerna kan domstolen när som helst på eget initiativ pröva om talan skall avvisas till följd av att det föreligger ett rättegångshinder som inte kan avhjälpas.

13 Enligt fast rättspraxis (se dom av den 20 mars 1997 i mål C-96/95, kommissionen mot Tyskland, REG 1997, s. I-1653, punkt 22) är det administrativa förfarandets syfte att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att dels fullgöra sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten, dels göra invändningar mot klagomål framställda av kommissionen. Följaktligen är föremålet för en talan som har väckts med stöd av artikel 169 i fördraget begränsat till det administrativa förfarande som avses i denna bestämmelse. Ansökan kan således inte grundas på andra klagomål än de som anges i det motiverade yttrandet (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 23).

14 I detta fall finns det anledning att erinra om att kommissionen, i det motiverade yttrandet, klandrade Storhertigdömet Luxemburg för att inte ha upprättat eller anmält program för att begränsa förorening "för de 99 farliga ämnen som anges i bilagan", det vill säga de ämnen som omfattas av förteckning 1, men vilka tillfälligt ingår i förteckning 2 (i enlighet med första strecksatsen i förteckning 2) på grund av att det inte har fastställts några gränsvärden för dem. I sin ansökan har kommissionen däremot yrkat att domstolen på ett mera allmänt sätt skall fastställa att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7 i fördraget genom att inte upprätta eller anmäla program för att begränsa förorening.

15 Det klandrade fördragsbrottet skall således förstås som att det avser alla ämnen som anges i första och andra strecksatsen i förteckning 2, och inte enbart de 99 ämnen som omfattas av första strecksatsen, vilka var föremål för det motiverade yttrandet. Under dessa omständigheter skall den del av talan avvisas som avser fastställelse av att Storhertigdömet har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7 i direktivet vad beträffar de ämnen som anges i förteckning 2, men som inte återfinns bland de 99 prioriterade ämnena.

Prövning i sak

16 Kommissionen har gjort gällande att eftersom det är ostridigt att det som skall göras i fråga om ämnena i förteckning 2 är att utarbeta och genomföra program samt bedöma deras resultat och meddela dessa resultat till kommissionen, har Storhertigdömet Luxemburg underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget genom att inte upprätta och genomföra programmen.

17 Den har konstaterat att, vad särskilt beträffar de ämnen som avses i första strecksatsen i förteckning 2, artiklarna 2 och 7 i direktivet inte enbart är tillämpliga på utsläpp från industri- och handelssektorn. För övrigt kan avsaknaden av ett program inte motiveras av att det inte finns några sådana sektorer som hanterar ämnena i fråga, men däremot av att det inte förekommer någon förorening av vattenmiljön. Även i sådana fall skall emellertid medlemsstaten underrätta kommissionen om att det inte förekommer någon förorening för att motivera att den inte kommer att upprätta några program.

18 Den luxemburgska regeringen har gjort gällande att den inte har upprättat de program som avses i artikel 7.1 i direktivet, eftersom det inte fanns något behov av dem. Den har uppgivit att det inte finns några industri- eller handelssektorer i Luxemburg som ger upphov till utsläpp i vilka något av de 99 ämnena i fråga hanteras. Det förekommer således inga utsläpp av avloppsvatten som kan innehålla sådana ämnen från dessa sektorer.

19 Om det framställdes en ansökan om att bedriva en rörelse i vilken ett av ämnena i fråga skulle hanteras, skulle dock de relevanta normerna utarbetas för det tillstånd till utsläpp som erfordras enligt bland annat lag av den 29 juli 1993 om skydd för och förvaltning av vatten samt lag av den 9 maj 1990 om anläggningar som är farliga, hälsovådliga eller som utgör en sanitär olägenhet. Dessa normer skulle fastställas på grundval av bästa tillgängliga teknik.

20 Det skall för det första påpekas att de program som avses i artikel 7.1 i direktivet syftar till att minska vattenföroreningen. Uttrycket "förorening" omfattar enligt definitionen i artikel 1.2 e i direktivet "utsläpp av ämnen eller tillförsel av energi till vattenmiljön som direkt eller indirekt härrör från människan och som medför risker för människors hälsa, skadar levande resurser och marina ekosystem, begränsar rekreationsmöjligheter eller stör annat berättigat nyttjande av vattnet". Skyldigheten att upprätta de program som avses i artikel 7.1 omfattar således vatten som berörs av sådana utsläpp. Den luxemburgska regeringen och kommissionen är ense på denna punkt.

21 Vad för det andra beträffar graden av vattenförorening i Luxemburg, skall det konstateras att kommissionen vid upprepade tillfällen har anmodat den luxemburgska regeringen att, till att börja med, lämna en aktuell förteckning till kommissionen över vilka av de 99 ämnen som omfattas av förteckning 1 och som enligt första strecksatsen i förteckning 2 skall hanteras som ämnen som ingår i den sistnämnda förteckningen som släpps ut i Luxemburgs vattenmiljö. Vidare har den anmodat den luxemburgska regeringen att lämna upplysningar om de kvalitetsmål som gällde vid den tidpunkt då tillstånd beviljades för utsläpp som kunde innehålla något av dessa ämnen samt att ange skälen till att sådana mål inte har fastställts och en tidsplan med uppgift om när dessa mål skall vara fastställda. Dessa anmodanden har förblivit obesvarade.

22 Vid den muntliga förhandlingen bestred inte den luxemburgska regeringens ombud kommissionens påstående att sådana industrier som de som är verksamma i Luxemburg i vattnet släpper ut de ämnen som avses i direktivet. Han medgav till och med att vissa av dessa ämnen släpps ut i Luxemburgs vattenmiljö, dock utan att närmare ange vilka. Han medgav också att de luxemburgska bestämmelserna inte innehåller sådana kvalitetsmål som avses i artikel 7.3 i direktivet.

23 Under dessa omständigheter finns det anledning att fastställa att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet genom att inte upprätta program för att begränsa förorening vad beträffar de 99 ämnen som omfattas av förteckning 1 i bilagan till direktivet och som enligt första strecksatsen i förteckning 2 skall hanteras som ämnen som ingår i den sistnämnda förteckningen.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

24 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Storhertigdömet Luxemburg i huvudsak har tappat målet, skall det ersätta rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

följande dom:

25 Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö genom att inte upprätta program för att begränsa förorening vad beträffar de 99 ämnen som omfattas av förteckning 1 i bilagan till nämnda direktiv och som enligt första strecksatsen i förteckning 2 skall hanteras som ämnen som ingår i den sistnämnda förteckningen.

26 Talan avvisas i övrigt.

27 Storhertigdömet Luxemburg skall ersätta rättegångskostnaderna.