Förslag till avgörande av generaladvokat Mischo föredraget den 28 april 1998. - Società italiana petroli SpA (IP) mot Borsana Srl. - Begäran om förhandsavgörande: Tribunale di Genova - Italien. - Socialpolitik - Skydd av arbetstagares hälsa och säkerhet - Användning av arbetsutrustning - Risker vid exponering för carcinogener - Direktiv 89/655/EEG och 90/394/EEG. - Mål C-2/97.



Rättsfallssamling 1998 s. I-08597



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Dessa tolkningsfrågor, som Tribunale di Genova underställt EG-domstolen och som avser tolkningen av vissa bestämmelser i rådets direktiv 89/655/EEG av den 30 november 1989 om minimikrav för säkerhet och hälsa vid arbetstagares användning av arbetsutrustning i arbetet (andra särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG)(1) och i rådets direktiv 90/394/EEG av den 28 juni 1990 om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för carcinogener i arbetet (sjätte särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG)(2), skall underlätta för den nationella domstolen att avgöra en tvist mellan Società italiana petroli SpA (nedan kallat Italiana petroli), ett bolag som tillverkar bränsle för motorfordon, och en av dess kunder, bolaget Borsana Srl, vilket levererar bränsle till bensinstationer.

2 Italiana petroli har ingått avtal med Borsana om leverans av bränsle och om lån utan vederlag av erforderliga anläggningar och utrustning för återförsäljning av bränsle.

3 Borsana har i skrivelse med stöd av det italienska dekretet nr 626/94 och direktiven 89/655 och 90/394 begärt av Italiana petroli att bolaget

- inom ramen för leveransavtalet skall tillhandahålla bränslen med en så låg bensenhalt som möjligt, och

- inom ramen för låneavtalet skall tillhandahålla system för uppsamling av gas och ångor i samband med distributionen, i syfte att skydda de anställdas hälsa.

4 Italiana petroli har bestritt att bolaget har dessa skyldigheter. För att få detta fastställt har bolaget väckt talan vid Tribunale di Genova, som anser att det för att den skall kunna avgöra målet är nödvändigt att begära att EG-domstolen, med stöd av tre frågor, uttalar sig om tolkningen av artikel 4 i direktiv 89/655 och artiklarna 3, 4 och 5 i direktiv 90/394.

Frågan om en föregående riskbedömning (den första frågan)

5 Den första frågans lydelse blir inte begriplig om inte artiklarna 3, 4 och 5 i direktiv 90/394 och deras utformning först studeras.

6 På detta stadium är det tillräckligt att påpeka att denna fråga kraftigt förenklat syftar till att utreda huruvida arbetsgivarna (bensinstationsinnehavare) självmant skall vidta konkreta åtgärder för att skydda sina anställda mot riskerna med det bensen som bensinen innehåller eller om de skall vidta sådana åtgärder först efter att ha gjort en bedömning av de risker som arbetstagarna utsätts för.

7 De relevanta bestämmelserna i direktivet är de följande:

Artikel 3

"Tillämpningsområde - fastställande och bedömning av risker

1. Detta direktiv omfattar verksamheter där arbetstagare utsätts eller kan bli utsatta för carcinogener i arbetet.

2. Om det i arbetet finns risk för att någon utsätts för carcinogener, skall man fastställa slag av exponering, halt och hur länge personen exponeras; syftet med detta är att kunna bedöma riskerna för arbetstagarens hälsa eller säkerhet och att fastställa vilka åtgärder som skall vidtas.

Bedömningen skall förnyas regelbundet och dessutom så snart en förändring sker som kan påverka arbetstagarens exponering för carcinogener.

Arbetsgivaren skall på förfrågan ge de myndigheter som har tillsynsansvar de uppgifter som använts vid bedömningen...".

Artikel 4

"Inskränkt användning och utbyte av carcinogener

1. Arbetsgivaren skall inskränka användningen av varje carcinogen på arbetsplatsen i synnerhet genom att ersätta det, i den mån det är tekniskt möjligt, med ett ämne, preparat eller process som med tillämpat arbetssätt inte innebär någon risk eller innebär mindre risk för arbetstagarnas hälsa och/eller säkerhet.

2. På förfrågan skall arbetsgivaren till berörda myndigheter meddela resultaten av sina undersökningar."

Artikel 5

"Förebyggande och begränsning av exponering

1. Där resultaten av bedömningarna enligt artikel 3.2 uppdagar en risk för arbetstagarnas hälsa eller säkerhet, skall man hindra att arbetstagarna utsätts för sådan exponering.

2. Där det inte är tekniskt möjligt att byta ut carcinogenet mot ett ämne, preparat eller process som vid tillämpat arbetssätt inte innebär risk eller mindre risk för hälsa och säkerhet, skall arbetsgivaren säkerställa att det carcinogenet, i den mån det är tekniskt möjligt, tillverkas och används i ett slutet system.

3. Där ett slutet system inte är tekniskt möjligt, skall arbetsgivaren säkerställa att arbetstagarnas exponeringsnivå hålls så låg som det är tekniskt möjligt.

..."

8 Jag anser att det står klart att gemenskapslagstiftaren, för att undvika att arbetstagarnas hälsa äventyras genom exponering för carcinogener, har avsett att åtgärder skall vidtas på två olika nivåer. Gemenskapslagstiftarens anser, helt logiskt, att användningen av carcinogena produkter skall undvikas i den mån detta är möjligt, särskilt då det är möjligt att istället använda andra, ofarliga produkter utan att detta möter oöverstigliga hinder.

9 Detta är syftet med artikel 4, och det skall anmärkas att skyldigheten att inskränka eller, där det är möjligt, ersätta användningen är av ovillkorlig beskaffenhet. Den grad av exponering som arbetstagarna utsätts för och de därmed sammanhängande riskerna saknar betydelse. Carcinogener skall inte användas om det kan undvikas. Det är fråga om en radikal lösning, som dock är begriplig och skälig, eftersom det är fråga om produkter som är farliga på grund av att de innehåller carcinogener. Vem skulle inte anse att den bästa förebyggande åtgärden är att fullständigt eliminera risken?

10 Tyvärr kan denna lösning inte alltid genomföras, ens delvis, eftersom det endast skulle innebära en begränsning av användningen av den carcinogena produkten. I detta fall måste problemen åtgärdas på en annan nivå, nämligen i fråga om arbetstagares exponering för skadliga produkter som inte kan undvikas, och det är detta som gemenskapslagstiftaren gjort genom att uppställa ett antal skyldigheter i artikel 5 i direktivet. På denna nivå är det inte längre fråga om att få problemet att försvinna genom att förbjuda användningen av den carcinogena produkten, eftersom detta visat sig vara omöjligt, utan att så lång möjligt minska risken med en sådan produkt, om möjligt undanröja den fullständigt, men under alla omständigheter kontrollera den.

11 I detta syfte skall det först göras en riskbedömning, eftersom det är svårt att se hur det skulle vara möjligt att hantera en exponeringsrisk om denna inte är konkretiserad. Valet av skyddsåtgärder och anpassningen av dessa är helt beroende av hur den risk är beskaffad som företagets arbetstagare utsätts för och vilka uttryck den tar sig. Risken kan för övrigt ta sig mycket olika uttryck inom samma företag och kan variera från en anläggning till en annan, varför risken måste klarläggas för varje arbetsplats om största möjliga skydd skall uppnås.

12 Detta är skälet till att gemenskapslagstiftaren, vad beträffar åtgärder för att hindra och begränsa exponeringen, i artikel 5 har förtydligat att dessa skall vidtas, i den ordning som lagstiftaren föreskriver "[d]är resultaten av bedömningarna enligt artikel 3.2 uppdagar en risk för arbetstagarnas hälsa eller säkerhet". Det skall därvid erinras om att sistnämnda bestämmelse föreskriver att "slag av exponering, halt och hur länge personen exponeras" skall fastställas.

13 Lagstiftaren har följaktligen vidtagit åtgärder som fullständigt överensstämmer med syftet att skydda arbetstagarnas hälsa. Som kommissionen med rätta har anfört syftar direktivet till att arbetsgivaren skall åläggas skyldigheter enligt ett logiskt schema, vilket kan sammanfattas som följer:

- carcinogenet skall tas bort helt eller ersättas i produktionscykeln när detta är tekniskt möjligt,

- förekomsten av carcinogen i processen skall så långt möjligt begränsas, då detta är tekniskt möjligt,

- då carcinogen förekommer skall det göras en bedömning av risken för arbetstagarnas exponering,

- åtgärder skall vidtas för att så långt som det är tekniskt möjligt begränsa arbetstagarnas exponering.

14 Denna logik, som genomsyrar direktivet, förefaller emellertid inte föreligga i dekret nr 626/94 genom vilket direktivet införlivas med italiensk lagstiftning. Detta förhållande ligger till grund för Italiana petrolis talan och har föranlett den nationella domstolens första fråga. De relevanta bestämmelserna i dekretet, nämligen artiklarna 62 och 63, har följande lydelse:

Artikel 62

"Utbyte och inskränkt användning

1. Arbetsgivaren skall undvika eller inskränka användningen av carcinogener på arbetsplatsen genom att ersätta dem, om det är tekniskt möjligt, med ämnen, preparat eller processer som på dessa användningsvillkor inte är skadliga eller mindre skadliga för hälsan eller, i förekommande fall, för arbetstagarnas säkerhet.

2. Där det inte är tekniskt möjligt att ersätta carcinogenet skall arbetsgivaren säkerställa att carcinogenet, i den mån det är tekniskt möjligt, tillverkas och används i ett slutet system.

3. Där ett slutet system inte är tekniskt möjligt, skall arbetsgivaren säkerställa att arbetstagarnas exponeringsnivå hålls så låg som det är tekniskt möjligt."

Artikel 63

"Riskbedömning

1. Med förbehåll för bestämmelserna i artikel 62 skall arbetsgivaren göra en bedömning av exponeringen för carcinogener, och resultaten av bedömningen skall registreras i det dokument som avses i artikel 4.2.

2. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas arbetsmomentens särdrag, varaktighet och omfattning, kvantiteten carcinogener som tillverkas eller används, deras koncentration samt carcinogenernas kapacitet att tränga in i organismen genom olika upptagningsvägar. Vidare skall hänsyn tas till carcinogenernas form, och då dessa förekommer i fast form, till huruvida de förekommer som en kompakt massa eller i sönderdelad eller pulvriserad form och om de förvaras i en sluten behållare som begränsar eller förhindrar utsläpp.

3. Arbetsgivaren skall på grundval av resultaten av den bedömning som avses i första punkten vidta sådana förebyggande åtgärder och skyddsåtgärder som avses i denna bestämmelse och anpassa dem till arbetsplatsens särskilda förhållanden."

15 Det framgår att den italienske lagstiftaren ordagrant har återgivit gemenskapsbestämmelserna, men att de ordnats på ett delvis annorlunda sätt. Även om artikel 62.1, i likhet med direktivet, ger undanröjandet av carcinogenet absolut företräde eller, om detta inte är möjligt, föreskriver en begränsning av användandet, förefaller det som om artikel 62.2 och 62.3 ålägger arbetsgivaren att vidta åtgärder för begränsning av exponering av arbetstagarna så långt som det är tekniskt möjligt, innan det ens gjorts en bedömning av de risker som arbetstagarna utsätts för och oberoende av resultatet av denna bedömning.

16 Under dessa förhållanden har den nationella domstolen begärt att EG-domstolen i huvudsak skall uttala sig om

- huruvida artiklarna 3, 4 och 5 i direktiv 90/394 skall tolkas så, att skyldigheten att vidta åtgärder för att inskränka eller ersätta användningen av carcinogener samt för att hindra eller inskränka exponeringen för carcinogener är beroende av resultatet av den i artikel 3 i direktivet föreskrivna riskbedömningen,

- huruvida, för det fall den första frågan besvaras jakande, nationella föreskrifter, enligt vilka arbetsgivaren är skyldig att inskränka eller ersätta användningen av carcinogener och/eller hindra eller inskränka arbetstagarnas exponering för dessa, oberoende av en konkret bedömning av risken och de kontroller som föreskrivs i artikel 3, och som föreskriver stränga straffpåföljder inklusive fängelse, strider mot direktivet.

Inledande anmärkningar

17 I detta sammanhang vill jag göra två inledande anmärkningar.

18 För det första vill jag påpeka det känsliga i att domstolen uttalar sig om åtgärder för införlivande av ett direktiv utan att den berörda medlemsstaten har yttrat sig inför domstolen om hur de omtvistade bestämmelserna i dess nationella lagstiftning skall tolkas.

19 Motsvarar den italienska domstolens tolkning av artiklarna 62 och 63, vilken har föranlett den att begära ett förhandsavgörande, fullständigt den italienske lagstiftarens avsikter? Har lagstiftaren faktiskt avsett att föreskriva vissa åtgärder för att begränsa exponeringen, även i fall då det inte gjorts någon undersökning som i detalj utpekar vilka risker arbetstagarna verkligen exponeras för? Och syftar lydelsen av bestämmelserna i artiklarna 62 och 63 enbart till att i en artikel samla de åtgärder som arbetsgivaren skall vidta för att minska risken, och i en annan artikel samla de bestämmelser som avser riskbedömningen, utan att avsikten varit att fjärma sig från bestämmelserna i direktivet? Kan ovannämnda artikel 63.3 inte tolkas så, att den förpliktar arbetsgivaren att under alla omständigheter företa en riskbedömning?

20 Mekanismen med förhandsavgörande gör det inte möjligt för EG-domstolen att ersätta den nationella domstolens bedömning med sin egen. Tvärtom skall det stå klart att den omständigheten att domstolen resonerar utifrån den nationella domstolens beskrivning av nationell rätt inte skall anses innebära att domstolen tar ställning i fråga om en tolkning som den inte är behörig att göra.

21 För det andra skall det påpekas att efter beslutet om hänskjutande har rådet antagit direktiv 97/42/EG av den 27 juni 1997 om en första ändring av direktiv 90/394.(3) Detta direktiv innehåller två aspekter av intresse för den fråga som är aktuell i förevarande mål. För det första fastställs gränsvärden för exponering för bensen, något som hade lämnats därhän i bilaga III till direktiv 90/394 i dess ursprungliga version. För det andra införs genom artikel 5 i direktivet en ny punkt 4 enligt vilken "[e]xponeringen [inte] får ... överskrida gränsvärdet för en carcinogen enligt bilaga III".

22 Den omständigheten att artikel 5 har varit föremål för ändring antyder att gemenskapslagstiftaren har ansett att gränsvärdets funktion inte var tillräckligt klargjord i direktivets ursprungliga version. Frågan om gränsvärden uppkommer först i artikel 16, där följande föreskrivs:

"1. Enligt den ordning som fastställts i fördragets artikel 118a, skall rådet på basis av tillgänglig kunskap inklusive vetenskapliga och tekniska uppgifter, i direktiv fastställa gränsvärden ... där detta är ... möjligt.

2. Gränsvärden och andra direkt anknutna bestämmelser skall anges i bilaga 3."

Denna bilaga innehåller emellertid endast upplysningen "p.m.".

23 Hädanefter uppställs i bilaga III gränsvärden för exponering i arbete till 1 ppm (del per miljondelar i luftvolym). Under rubriken övergångsåtgärder anges ett gränsvärde om 3 ppm från och med den 27 juni 2000, då det nya direktivet träder i kraft, till och med den 27 juni 2003.

24 Innebär den omständigheten att det numera förtydligas i artikel 5.4 att "[e]xponeringen ... inte [får] överskrida gränsvärdet för en carcinogen enligt bilaga III" att detta hädanefter utgör det enda kriterium som arbetsgivarna kan hänföra sig till? Kommer, med andra ord, Italiana petrolis huvudsakliga invändning om att arbetsgivarna skulle vara ålagda en vag och obestämd skyldighet, nämligen att säkerställa att "arbetstagarnas exponeringsnivå hålls så låg som det är tekniskt möjligt", alltjämt vara relevant när Republiken Italien har införlivat direktivet?

25 Tyvärr är läget alltjämt tvetydigt, eftersom den passus som just citerats bibehållits i artikel 3.5. Förhandlingen innebar inte något förtydligande i detta hänseende.

26 Under dessa omständigheter tvingas jag förutsätta att gemenskapslagstiftaren har velat genomföra två metoder samtidigt, vilka för övrigt är inbördes oförenliga.

27 Den ena metoden består i att arbetsgivare åläggs att ständigt använda alla tillgängliga tekniska medel för att minska de risker som arbetstagarna utsätts för till ett minimum.

28 Den andra metoden innebär att det fastställs ett tröskelvärde över vilket exponeringen anses oacceptabel. En kombination av de båda tillvägagångssätten, enligt gemenskapslagstiftarens metod, ger naturligtvis vid handen att verksamheten bör upphöra vid de företag där exponeringen överskrider gränsvärdet, av vilket skäl det än kan vara, på grund av att det är tekniskt omöjligt eller arbetsgivarens lagstridiga ovilja, men innebär också att den arbetsgivare skall befrias från ansvar som, även om den exponering som hans arbetstagare utsätts för är lägre än gränsvärdet, inte förfogar över medel att minska exponeringen till ett minimum.

29 Hur lovvärd denna inställning än må vara skall det inte bortses från de nackdelar den medför i rättssäkerhetshänseende. För att bedöma om en arbetsgivare iakttar sina skyldigheter skall både en objektiv omständighet, nämligen gränsvärdet, och en mindre objektiv omständighet, nämligen de ansträngningar som gjorts i fråga om de möjligheter som den nyaste tekniken ger, beaktas.

30 Det ankommer inte på mig att ifrågasätta gemenskapslagstiftarens val av metod, särskilt som jag förstår precis att enbart fastställandet av ett gränsvärde hade kunnat framstå som ett godkännande av att upp till en viss gräns låta arbetstagarna löpa vissa risker, som kunde undvikas om bara man skaffade sig medlen. Jag gör emellertid bedömningen att skillnaden mellan överträdelse av ett gränsvärde och underlåtenhet att använda samtliga resurser som den tekniska utvecklingen erbjuder, vilken framstår som skillnaden mellan en skyldighet att uppnå resultat och en skyldighet att använda vissa medel, skall beaktas vid påföljdsbestämningen för de överträdelser som arbetsgivaren riskerar att begå i vart och ett av de två fallen.

31 Det faktum att en vårdslös arbetsgivare har iakttagit gränsvärdet skall inte frånta denne ansvar utan beaktas vid bestämmandet av påföljd för vårdslösheten.

32 Efter att på detta sätt ha placerat den nationella domstolens frågor i ett sammanhang återkommer jag till den första tolkningsfrågan, vilken avser huruvida artiklarna 62 och 63 i dekret nr 626/94 innebär ett korrekt införlivande av direktiv 90/394.

33 Problemet är till synes enkelt, vilket dock inte är hela sanningen. Det är inte enbart en fråga om huruvida de italienska myndigheterna, genom att anta bestämmelserna i artiklarna 62 och 63 i dekretet, hållit sig inom det område för skönsmässig bedömning som de otvivelaktigt har enligt artikel 189 i EG-fördraget vid införlivande av direktivet.

34 Eftersom vi har att göra med ett direktiv som antagits med stöd av artikel 118a i EG-fördraget, vilken avser skydd för arbetstagares hälsa, skall det också undersökas om - för det fall det fastställs att direktivet inte har införlivats på ett korrekt sätt - det inte helt enkelt skall anses vara fråga om sådana mer långtgående åtgärder som medlemsstaterna får vidta enligt artikel 118a.3.

35 På denna första punkt förefaller den nationella domstolen ha givit riktmärken för resonemanget. På den andra punkten befinner vi oss däremot på okänd mark, eftersom domstolen hittills inte haft att uttala sig om räckvidden av artikel 118a.3. Jag anser emellertid, i likhet med kommissionen, att proportionalitetsprincipen i gemenskapens rättssystem, mot vilken en medlemsstats åtgärder för införlivande av ett direktiv skall mätas, även utgör ett lämpligt medel för att bedöma tillåtligheten av mer långtgående åtgärder enligt artikel 118a.

Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning vid införlivandet av ett direktiv

36 I fråga om införlivande av direktiv hindrar inget att direktivet, i egenskap av ett från förordningen åtskiljt medel för gemenskapslagstiftaren, används för att ge nationella myndigheter utrymme att handla på ett sätt som inte är fullständigt mekaniskt och som ger dem rätt till vissa initiativ och bedömningar. Det är inte fråga om att tolkningsvägen ifrågasätta detta utrymme för skönsmässig bedömning. Det skall dock förtydligas att medlemsstaten, då den gör bruk av detta handlingsutrymme, alltjämt är skyldig att iaktta allmänna gemenskapsrättsliga principer.

37 Om direktiv 90/394 endast ålade medlemsstaterna att handla på ett så effektivt sätt som möjligt för att tillse att arbetstagarnas hälsa inte äventyras av förekomsten av carcinogena produkter på arbetsplatsen, skulle det inte finnas något att säga om det val som inryms i dekret nr 626/94.

38 Detta är emellertid inte fallet, eftersom artiklarna 3, 4 och 5 i direktivet som vi har sett inte stannar vid att fastställa ett mål som skall uppnås, utan också föreskriver på vilket sätt detta skall ske, samt skiljer mellan åtgärder på två nivåer: Åtgärder mot användningen av carcinogena produkter och åtgärder för att hindra att arbetstagare exponeras för dessa produkter, varav den ena sortens åtgärder skall vidtas i första hand och den andra efter en konkret bedömning av de risker arbetstagarna utsätts för.

39 Att systematiskt föreskriva att vissa åtgärder för begränsning av risken för exponering skall vidtas, oavsett bedömningen av denna risk, förefaller utgöra ett tillvägagångssätt som vida avviker från den strategi som gemenskapslagstiftaren fastställt. Redan av enbart detta skäl är jag beredd att anse att vi har att göra med ett felaktigt införlivande, vilket kommissionen, som påpekat att "dessa bestämmelser [artiklarna 62 och 63 i dekretet] ... inte förefaller fullständigt överensstämma med bestämmelserna i direktivet", tvekar att medge öppet.

40 Även om det godtas att de italienska myndigheternas val omfattas av det utrymme för skönsmässig bedömning som direktivet ger, anser jag att direktivet trots det införlivats på ett otillåtet sätt, vilket strider mot proportionalitetsprincipen. Denna princip fordrar inte endast att de åtgärder som åläggs näringsidkare skall vara lämpliga och nödvändiga för genomförandet av legitima syften, utan också att, då det är möjligt att välja mellan flera lämpliga åtgärder, den minst tvingande väljs och att åläggandena inte är oproportionerligt betungande i förhållande till syftet.

41 Dessa krav har ursprungligen uppställts i fråga om gemenskapsrätten, men åtminstone sedan domen i målet Pastoors och Trans-Cap(4) kan det inte längre bestridas att de åligger även den nationelle lagstiftaren då denne handlar inom ett område som täcks av gemenskapsrätten.

42 I förevarande fall förefaller den strategi som fastställs i direktivet helt och hållet uppfylla dessa krav, men jag anser att de skyldigheter som den italienske lagstiftaren ålägger arbetsgivarna allvarligt brister på denna punkt. Jag är förvånad över att kommissionen kan anse att arbetsgivarna åläggs alltför betungande skyldigheter för arbetsgivarna i förhållande till vad som föreskrivs i direktivet men samtidigt att proportionalitetsprincipen inte åsidosatts.

43 Jag anser att det svårligen kan göras gällande att införandet av vissa åtgärder för begränsning av risken för exponering som kan visa sig vara extremt kostsamma för arbetsgivarna, utan att det först görs en bedömning av riskens konkreta beskaffenhet och omfattning, är förenligt med proportionalitetsprincipen. Om säkerhet inte har ett pris, kan den i vart fall vara kostsam, och investeringar i fråga om säkerhet kan inte göras utan ett minimum av rationalitet, vilket i detta fall inbegriper en föregående riskbedömning.

De mer långtgående bestämmelser som är tillåtna enligt artikel 118a

44 Skall det faktum att medlemsstaterna enligt artikel 118a.3 i fördraget ges möjlighet att införa bestämmelser som är mer långtgående än de gemenskapsrättsliga bestämmelserna innebära att den italienske lagstiftaren, genom att införa artiklarna 62 och 63 i dekretet, såsom den nationella domstolen tolkat dem i sina frågor, inte alls har åsidosatt gemenskapsrätten?

45 Jag anser, i motsats till kommissionen, att så inte är fallet. Utan att göra anspråk på att här analysera alla möjligheter som följer av artikel 118a, är jag av den meningen att en analys av artikeln bör utgå ifrån att frågan om arbetstagares säkerhet, till följd av sin socialpolitiska karaktär, omfattas av gemenskapsrätten och att medlemsstaterna följaktligen inte längre har frihet att agera självständigt inom detta område utan måste ta hänsyn till de åtgärder som vidtas från gemenskapens sida. Artikel 118a.3 skall under inga omständigheter tolkas så, att den ger medlemsstaterna obegränsade handlingsmöjligheter i fråga om skydd för arbetstagares hälsa, och inte heller så, att det står medlemsstaterna fritt att underlåta att beakta de riktlinjer och handlingsplaner som utarbetas på gemenskapsnivå.

46 De har helt enkelt, förutsatt att deras åtgärder står i överensstämmelse med gemenskapens, enbart rätt att uppställa strängare krav. De kan förekomma gemenskapsåtgärder men de kan inte ensidigt bestämma vilken inriktning åtgärderna skall ha. Gemenskapens och medlemsstaternas åtgärder skall stämma överens inbördes, och det är denna överensstämmelse som skulle äventyras om artiklarna 62 och 63 i dekretet skulle anses vara grundade på artikel 118a.3 i fördraget. Förhållandet mellan vad som föreskrivs i direktivet och i de italienska bestämmelserna är inte en fråga om obestridlig gradskillnad utan om metod. Det pragmatiska förhållningssättet i direktivet har ersatts med bestämmelser om precisa åtgärder redan innan risken verkligen uppskattats och definierats. I detta sammanhang har det föga betydelse att den metod som den italienske lagstiftaren använder kan ge lika bra resultat i fråga om riskeliminering som de metoder som gemenskapslagstiftaren valt att använda.

47 Under alla omständigheter skall proportionalitetsprincipen tillämpas på genomförandet av den i artikel 118a angivna möjligheten för medlemsstaterna att föreskriva mer långtgående åtgärder, och mina slutsatser beträffande genomförandet av direktivet gäller även, i tillämpliga delar, för bedömningen av de italienska bestämmelserna i förhållande till artikel 118a.

48 I artikel 118a.2 föreskrivs att i de direktiv som antagits med stöd av denna artikel skall sådana administrativa, finansiella och rättsliga åtaganden undvikas som motverkar tillkomsten och utvecklingen av små och medelstora företag. Detta gäller också nationella, "mer långtgående skyddsåtgärder".

49 Jag tror således att den italienske lagstiftaren, även om artikel 118a förs in i diskussionen, inte kunde föreskriva sådana åtgärder som anges i artikel 5 i direktivet, oavsett utgången av den utvärdering som skall göras enligt artikel 3 i direktivet.

50 Det återstår för mig att förtydliga mig på en punkt. Som kommissionen och den franska regeringen har anfört, i strid med vad Italiana petroli har påpekat, skall de regler om förfarandet vid undantag som föreskrivs i artikel 100a i EG-fördraget inte överföras till artikel 118a. Enligt artikel 100a.4 andra stycket skall medlemsstaterna till kommissionen anmäla nationella, mer långtgående bestämmelser än de som föreskrivs i ett direktiv. Kommissionen skall därefter "bekräfta bestämmelserna sedan den konstaterat att dessa inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna".

51 Artikel 118a innehåller inte någon liknande bestämmelse. Som den franska regeringens ombud helt riktigt påpekade, innebär detta dock inte att kommissionen inte har möjlighet att utöva kontroll av nationella, mer långtgående åtgärder. Den rättsakt genom vilken ett direktiv införlivas skall i själva verket delges kommissionen på sedvanligt sätt i enlighet med nationella bestämmelser om genomförande av gemenskapsrätten.

52 Även om det för övrigt är fråga om en ny åtgärd som inte vidtagits fullständigt inom ramen för ett visst direktiv, skall bestämmelserna om delgivning i rådets direktiv 83/189/EEG av den 28 mars 1983 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter(5) för det mesta följas.

53 Enligt min mening skall således den första tolkningsfrågan besvaras så, att proportionalitetsprincipen, artiklarna 118a i EG-fördraget och artiklarna 3, 4 och 5 i direktiv 90/394 hindrar att nationella bestämmelser antas till skydd för arbetstagares hälsa och säkerhet mot risker till följd av exponering för carcinogener, då dessa bestämmelser föreskriver vissa åtgärder för begränsning av risken för exponering, vilka skall vidtas under alla omständigheter och oavsett utgången av riskbedömningen.

Frågan om sänkning av bensenhalten till "ännu lägre" gränsvärden (den tredje tolkningsfrågan)

54 Även den tredje frågan rör direktiv 90/394, och det förefaller således lämpligt att pröva den efter den första. Den nationella domstolen undrar i huvudsak om artiklarna 3, 4 och 5 i direktiv 90/394 ålägger arbetsgivarna, det vill säga ansvariga för bensinstationer, de som utformar bensinstationsanläggningarna samt dessas innehavare, obestämda skyldigheter och ansvar i fråga om sänkning av bensenhalten i bränsle utöver vad som föreskrivs i rådets direktiv 85/210/EEG av den 20 mars 1985 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om blyhalten i bensin(6) (genom vilken bensenhalten i bränsle från och med den 1 oktober 1989 minskas till 5 procent), och i det italienska dekretet nr 246/96 (genom vilket samma gränsvärde sätts till 1,4 procent från och med den 1 juli 1997 och till 1 procent från och med den 1 juli 1999).

55 Är det med andra ord tillåtet att fordra att bensinstationsföreståndare skall köpa in bensin som har en lägre bensenhalt än den bensin som levereras från det raffinaderi som innehas av det bolag för vilket bensinstationerna är återförsäljare, om detta visar sig nödvändigt för att minska deras anställdas exponering för bensen?

56 Denna fråga förefaller mig enkel att besvara. Direktiv 85/210 och direktiv 90/394 har, som kommissionen också har framhållit, olika syften vilka, utan att vara motstridiga, skiljer sig från varandra. Det första syftar till att skydda folkhälsan och miljön i allmänhet, medan det andra syftar till att säkerställa ett skydd för arbetstagare i egenskap av personer som är särskilt utsatta för exponering för riskerna med carcinogener.

57 Det är obestridligen så, att ansvariga för bensinstationer inte kan sälja annat än sina leverantörers produkter, och således inte har någon möjlighet att påverka bensenhalten i det bränsle de sedan säljer. Allt som kan krävas av dem, i fråga om bensenhalten i det bränsle de handlar med, är att det gränsvärde som uppställs i dekret nr 246/96 iakttas, vilket inte skall anses strida mot gemenskapsrätten, eftersom den däri föreskrivna sänkningen av bensenhalten i förhållande till det i direktiv 85/210 föreskrivna gränsvärdet utan att möta motstånd har anmälts till kommissionen i enlighet med artikel 100a i fördraget.

58 Det är ingen mening med att påstå att artikel 4 i direktiv 90/394 ålägger dem att sänka bensenhalten till en ännu lägre nivå, eftersom detta på deras nivå uppenbarligen inte är tekniskt möjligt.

59 Däremot åligger det dem att skydda arbetstagarna mot riskerna med exponering. Det framgår klart av handlingarna i målet att denna risk, oavsett benseninnehållet i bränsle, inte a priori kan anses obefintlig, eftersom självbetjäning endast tillämpas i begränsad utsträckning vid bensinstationerna i Italien och det således finns arbetstagare som ständigt utför arbetet med att tanka kundernas bilar. Det ankommer således i princip på arbetsgivarna att göra en sådan riskbedömning som föreskrivs i artikel 3 i direktivet och med hänsyn till utfallet av denna om nödvändigt vidta de i artikel 5 i direktivet föreskrivna åtgärderna.

60 Kommissionen anser, dock utan att verkligen förklara sig, att det skulle kunna vara annorlunda för producenterna av bränsle, vilka genom direktiv 90/394 skulle åläggas skyldigheter att minska bensenhalten utöver det gränsvärde som uppställs i dekret nr 246/96, vilket går längre än direktiv 85/210. Enligt min mening behöver detta inte diskuteras för att den tredje tolkningsfrågan skall kunna besvaras, eftersom denna fråga förefaller avse endast vilka skyldigheter som åvilar dem som är ansvariga för bensinstationer.

61 Under alla förhållanden är det enligt min mening svårt att hävda att producenterna, på grund av att de säljer bränsle till sina klienter, skall kunna åläggas skyldigheter enligt direktiv 90/394, som särskilt avser arbetsgivares skyldigheter gentemot sina anställda.

62 Av detta drar jag slutsatsen att artiklarna 3, 4 och 5 i direktiv 90/394 skall tolkas så, att de inte ålägger arbetsgivare, i detta fall de som är ansvariga för bensinstationer, skyldigheter att minska bensenhalten i det bränsle de säljer, då det bränsle som de saluför inte överskrider det lägsta gränsvärde som uppställs i direktiv 85/210 eller en nationell bestämmelse som är mer långtgående än gemenskapsrätten, men som samtidigt är förenlig med denna.

Frågan om den tidsfrist som uppställts för anpassningen av arbetsutrustning (den andra tolkningsfrågan)

63 Så har jag då slutligen kommit till den andra tolkningsfrågan, genom vilken den nationella domstolen önskar veta huruvida artikel 4.1 b i direktiv 89/655 hindrar nationella tillämpningsföreskrifter i vilka det, på grund av en eventuell feltolkning av principen om skäliga tidsfrister och proportionalitetsprincipen, på ett enhetligt sätt, det vill säga utan att skillnad görs mellan nya och redan befintliga anläggningar, vilka behöver anpassas, uppställs en tidsfrist om tre månader för genomförande samt föreskrivs stränga straffpåföljder för den arbetsgivare som, efter tidsfristens utgång, låter sina anställda använda anläggningar som inte överensstämmer med reglerna.

64 För att förstå denna fråga skall i tur och ordning bestämmelserna i direktivet och det sätt på vilket dessa har införlivats med italiensk lagstiftning genom dekret nr 626/94 studeras.

65 Medlemsstaterna skulle genomföra direktivet senast den 31 december 1992. I artikel 4 i direktivet, vilken rör bestämmelser om arbetsutrustning, föreskrivs följande:

"1. Utöver vad som sägs i artikel 3 skall arbetsgivaren anskaffa och/eller använda:

...

b) arbetsutrustning som, om den redan har ställts till arbetstagarnas förfogande på företaget och/eller i verksamheten den 31 december 1992, uppfyller de minimikrav som anges i bilagan senast fyra år efter den dagen."

66 I Italien införlivades direktivet, av oklara skäl, för sent, genom att de relevanta bestämmelserna inte antogs förrän den 13 november 1994, genom dekret nr 626/94. Enligt artikel 36 i dekretet skall "[a]rbetsutrustning, som medför fara på grund av utsläpp av gas, ånga eller vätska eller spridning av damm, ... vara försedd med lämplig inneslutning eller utsugningsanordning i närheten av spridningskällorna." Denna skyldighet, som uppenbarligen berör bensinstationer, trädde i kraft den 13 februari 1995.

67 Den situation som ligger till grund för den nationella domstolens frågor är således följande: Gemenskapsdirektivet från år 1989, som skulle ha införlivats senast den 31 december 1992, föreskriver att anpassning av befintliga anläggningar skall ske senast den 31 december 1996, medan italiensk lagstiftning, vilken inte antogs förrän den 13 november 1994, föreskriver att anpassningen skall ske senast den 13 februari 1995, det vill säga inom tre månader. Har italienska myndigheter enligt gemenskapsrätten rätt att gå till väga på detta sätt?

68 Det är just detta som är den nationella domstolens fråga, och jag tror att vi skall hålla oss till den, det vill säga, det förefaller varken nödvändigt eller lämpligt att här inleda en teoretisk diskussion om en möjligheten för en medlemsstat, som inser att den riskerar en talan om fördragsbrott, att, om man får uttrycka saken så, ta igen den försening som de offentliga myndigheterna har orsakat vid tillämpningen av gemenskapsrätten, genom att fordra av näringsidkare att de nästan omedelbart rättar sig efter nya bestämmelser som gemenskapslagstiftaren helt och fullt insåg skulle fordra en anpassningsperiod.

69 I förevarande fall är det riktigt att den omständigheten att införlivandefristen, som fastställts löpa ut den 31 december 1992, inte har iakttagits, endast innebar att Republiken Italien riskerade en talan om fördragsbrott. Förseningen gjorde det emellertid inte helt omöjligt att tillse att de italienske bensinstationerna vid utgången av den i direktivet föreskrivna tidsfristen, nämligen den 31 december 1996, fungerade i enlighet med de bestämmelser som antagits på gemenskapsnivå. Av detta skäl är det svårt att förstå varför den italienske lagstiftaren har funnit för gott att fastställa utgången av fristen för anpassning av befintliga anläggningar till den 13 februari 1995 och på så sätt beröva näringsidkarna nästan två år som de hade kunnat ha stor användning för vid anpassningen av sina anläggningar.

70 Jag anser att den italienska lagstiftaren har åsidosatt gemenskapsrätten genom att göra ett sådant val.

71 Inledningsvis anser jag att fastställandet av en tidsfrist om tre månader strider fullständigt mot avsikten med direktivet, vilket var att arbetsgivarna skulle ges en tillräcklig tidsfrist, vilken i direktivet angavs kunna vara fyra år. Det framgår klart av artikel 4 i direktivet att dessa fyra år endast var en bortersta gräns, och jag tror att det vore att misstolka det utrymme för skönsmässig bedömning som varje medlemsstat förfogar över för införlivande av ett direktiv att anse att arbetsgivarna hade rätt till en tidsfrist om fyra år. Enligt min mening hade det varit fullständigt i sin ordning att kräva att anpassningen skulle vara genomförd senast den 13 februari 1995 om direktivet hade införlivats som det skulle, till den 31 december 1992. Var och en vet att det ibland är lämpligt att skynda på och att åtgärder vidtagna i hast ibland har möjliggjort stora vinster. Något som däremot är fullständigt meningslöst är att begära av en marathonlöpare att han skall springa lika fort som en 100-meterslöpare. Det är emellertid i stort sett vad den italienska staten har begärt av dem som är ansvariga för bensinstationer.

72 Det är inte av överdriven försiktighet som gemenskapslagstiftaren hade föreskrivit en tillräckligt lång anpassningsperiod, för det föreföll uppenbart att anpassningen av tusentals försäljningsställen för bensin fordrar både mycket stora investeringar och tekniska arbeten som sysselsätter ett stort antal personer under relativt lång tid. Som jag redan har konstaterat, med anledning av den första frågan, har de italienska myndigheterna således gått till väga på ett sätt som strider mot det av gemenskapslagstiftaren föreskrivna.

73 Skillnaden i metodhänseende är desto allvarligare som den gravt kan skada trovärdigheten i gemenskapens åtgärder till skydd för arbetstagare, eftersom sättet att uppställa krav som inte går att uppfylla urholkar lagstiftarens auktoritet och ger upphov till negativa reaktioner hos rättssubjekten, vilka utan svårighet kan motivera sin underlåtenhet att handla med att ingen kan förväntas utföra det omöjliga.

74 Detta leder mig till det andra skälet till att jag, i enlighet med Italiana petroli, bedömer att tidsfristen om tre månader var för kort, nämligen att den strider mot den proportionalitetsprincip som medlemsstaterna, som jag förklarat ovan, skall iaktta då de genomför direktiv.

75 Enligt min mening kan ingenting motivera att arbetsgivare, som inte genom direktivet åläggs någon skyldighet, berövas den största delen av perioden från och med den 13 november 1994, då direktivet verkligen införlivades, till och med den 31 december 1996, då de nya bestämmelserna enligt direktivet måste följas, för att anpassa sina anläggningar, även om de redan haft kännedom om saken.

76 Det skall tilläggas att lika lite som artikel 118a med framgång kan åberopas med avseende på bestämmelserna i direktiv 90/394 kan detta ske för att en tidsfrist, som är så kort att den är oförenlig med direktiv 89/655, skall anses förenlig med gemenskapsrätten, eftersom det inte är möjligt att göra en oskälig åtgärd till en skälig genom att kalla den en mer långtgående skyddsåtgärd.

77 Det återstår att pröva två möjliga invändningar. Om det anses att de allmänna gemenskapsrättsliga principerna - såsom proportionalitetsprincipen - redan är tillämpliga

- före det sista datum som föreskrivs i ett direktiv för dess införlivande,

- före det sista datum som föreskrivs i ett direktiv för genomförandet av en skyldighet som föreskrivs i detta,

uppmanas medlemsstaterna inte därigenom att införliva direktiven så sent som möjligt?

78 Vad beträffar den första delen av denna fråga, skulle jag säga att det inte gör något om en medlemsstat införlivar ett direktiv strax före utgången av den föreskrivna fristen, eftersom den inte har någon skyldighet att göra detta dessförinnan.

79 Vad beträffar det andra fallet (som är aktuellt i detta mål), visar det anförda enligt min mening att det inte alltid gynnar tillämpningen av ett direktiv att avstå från att använda den tidsfrist som rådet har föreskrivit för genomförandet av en viss skyldighet. Man riskerar att uppställa krav som är omöjliga att iaktta och därigenom undergräva lagstiftarens auktoritet.

80 Det är vidare viktigt att ta ställning till ett påstående från kommissionens sida beträffande straffpåföljder. Om jag har förstått kommissionen rätt, anser den att problemet med proportionalitet inte i så hög grad avser det faktum att den frist som gavs näringsidkarna var kort, som att de påföljder som föreskrevs för åsidosättande av fristen var så stränga (fängelse i tre till sex månader).

81 I detta hänseende skulle jag vilja påpeka att det urholkar lagstiftarens auktoritet också att ålägga näringsidkare skyldigheter som svårligen kan uppfyllas inom föreskrivna tidsfrister, alltmedan man föreskriver mycket lindriga påföljder som om man inte riktigt väntade sig att bestämmelserna skulle iakttas.

82 Beträffande den andra frågan drar jag följaktligen slutsatsen att proportionalitetsprincipen och artikel 4.1 b i direktiv 89/655 hindrar en nationell regel som uppställer en så kort tidsfrist att den inte gör det möjligt att anpassa anläggningarna i den mening som avses i direktivet.

Förslag till avgörande

83 Då jag nu avslutat den nödvändiga bedömningen av den nationella domstolens frågor, föreslår jag att dessa besvaras på följande sätt:

1) Den första frågan skall besvaras på så sätt att proportionalitetsprincipen samt artiklarna 118a i fördraget och artiklarna 3, 4 och 5 i rådets direktiv 90/394/EEG av den 28 juni 1990 om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för carcinogener i arbetet (sjätte särdirektivet i den mening som avses i artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG) hindrar att nationella bestämmelser antas till skydd för arbetstagares hälsa och säkerhet mot risker till följd av exponering för carcinogener, då dessa bestämmelser föreskriver vissa åtgärder för begränsning av risken för exponering, vilka skall vidtas under alla omständigheter och oavsett utgången av riskbedömningen.

2) Den tredje frågan skall besvaras på så sätt att artiklarna 3, 4 och 5 i direktiv 90/394 skall tolkas så, att de inte ålägger arbetsgivare, i detta fall de som är ansvariga för bensinstationer, skyldigheter att minska bensenhalten i det bränsle de säljer, då det bränsle som de saluför inte överskrider det lägsta gränsvärde som uppställs i direktiv 85/210/EEG eller en nationell bestämmelse som är mer långtgående än gemenskapsrätten, men som samtidigt är förenlig med denna.

3) Den andra frågan skall besvaras på så sätt att proportionalitetsprincipen och artikel 4.1 b i rådets direktiv 89/655/EEG av den 30 november 1989 om minimikrav för säkerhet och hälsa vid arbetstagares användning av arbetsutrustning i arbetet (andra särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG) hindrar en nationell regel som uppställer en så kort tidsfrist för anpassning av befintliga anläggningar att den inte gör det möjligt att anpassa anläggningarna i den mening som avses i direktivet.

(1) - EGT L 393, s. 13; svensk specialutgåva, område 5, volym 4, s. 146.

(2) - EGT L 196, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 4, s. 208.

(3) - EGT L 179, s. 4.

(4) - Dom av den 23 januari 1997 i mål C-29/95 (REG 1997, s. I-285).

(5) - EGT L 109, s. 8; svensk specialutgåva, område 13, volym 12, s. 154.

(6) - EGT L 96, s. 25; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 221.