Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 18 juni 1998. - Burgemeester en wethouders van Haarlemmerliede en Spaarnwoude m.fl. mot Gedeputeerde Staten van Noord-Holland. - Begäran om förhandsavgörande: Raad van State - Nederländerna. - Rådets direktiv 85/337/EEG - Nytt tillstånd för fysisk plan. - Mål C-81/96.



Rättsfallssamling 1998 s. I-03923



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

Miljö - Bedömning av vissa projekts inverkan på miljön - Direktiv 85/337 - Projekt som har varit föremål för ett tillstånd före den sista dagen för direktivets införlivande - Inledande av ett nytt tillståndsförfarande efter denna dag - Projekt för vilka det krävs en miljöundersökning

(Rådets direktiv 85/337)

Sammanfattning

Direktiv 85/337 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt skall tolkas så, att det inte ger en medlemsstat möjlighet att bevilja undantag från skyldigheten att bedöma miljöpåverkan av projekt som återges i bilaga 1 till direktivet, om

- dessa projekt redan har varit föremål för ett tillstånd före den 3 juli 1988, som var sista dag för direktivets införlivande,

- tillståndet inte föregicks av någon miljöundersökning som motsvarar kraven i direktivet och inte utnyttjades, och

- ett nytt tillståndsförfarande formellt inleddes efter den 3 juli 1988.

Det är förvisso riktigt att principen om en obligatorisk miljöundersökning, i enlighet med direktivet, inte gäller för det fall tillståndsförfarandet har inletts före den 3 juli 1988 och fortfarande pågick vid denna tidpunkt. Det gäller nämligen att undvika att redan komplicerade nationella förfaranden som formellt har inletts före den sista dagen för direktivets införlivande belastas och försenas av särskilda krav som föreskrivs i direktivet. Dessa överväganden gäller dock inte under de ovannämnda omständigheterna, och i ännu mindre grad då de rättsmedel som föreskrivs i nationell rätt är tillgängliga för det nya tillståndsförfarandet.

Parter

I mål C-81/96,

angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från Nederlandse Raad van State (Nederländerna), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan

Burgemeester en wethouders van Haarlemmerliede en Spaarnwoude m.fl.

och

Gedeputeerde Staten van Noord-Holland,

angående tolkningen av rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40, svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226),

meddelar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden H. Ragnemalm samt domarna G.F. Mancini, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray och K.M. Ioannou (referent),

generaladvokat: J. Mischo,

justitiesekreterare: avdelningsdirektören H.A. Rühl,

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:

- Burgemeester en wethouders van Haarlemmerliede en Spaarnwoude,

- Burgemeester en wethouders van Amsterdam,

- Schuitemaker m.fl., genom advokaten L.D.H. Hamer, Amsterdam,

- Gedeputeerde Staten van Noord-Holland,

- Konungariket Nederländernas regering, genom ställföreträdande juridiske rådgivaren J.G. Lammers, utrikesministeriet, i egenskap av ombud,

- Österrikes regering, genom W. Okresek, Ministerialrat, justitieministeriet, i egenskap av ombud,

- Europeiska gemenskapernas kommission, genom juridiske rådgivaren H. van Lier, i egenskap av ombud, biträdd av advokaten J. Stuyck, Bryssel,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 22 januari 1998 av: Burgemeester en wethouders van Amsterdam, företrädd av advokaten B. ter Haar, Amsterdam, Schuitemaker m.fl., företrädda av L.D.H. Hamer, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, företrädd av S.E. Bakker, tjänsteman, i egenskap av ombud, Nederländernas regering, företrädd av juridiske rådgivaren J.S. van den Oosterkamp, utrikesministeriet, i egenskap av ombud, och kommissionen, företrädd av H. van Lier och J. Stuyck,

och efter att den 5 mars 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Nederlandse Raad van State har genom beslut av den 12 mars 1996, som inkom till domstolens kansli den 18 mars 1996, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget ställt en fråga om tolkningen av rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40, svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226, nedan kallat direktivet).

2 Frågan har uppkommit i en talan som har väckts av flera berörda parter mot det beslut av den 18 maj 1993 genom vilket regionstyrelsen i Nordholland godkände den fysiska planen "Ruigoord 1992", som kommunfullmäktige i Haarlemmerliede en Spaarnwoude hade fastställt den 21 september 1992, med tillämpning av Wet op de Ruimtelijke Ordening (Stbl. 1962, s. 286, nedan kallad lag om fysisk planering). Grunden för talan är att tillståndet för planen i fråga inte har föregåtts av någon bedömning av planens miljöpåverkan, i enlighet med kraven i direktivet.

3 Av handlingarna i målet framgår att planen "Ruigoord 1992" avser ett område med en yta på cirka 6,5 km2, på vilket det i huvudsak skall anläggas en hamn och ett industriområde som kommer att förlänga Amsterdams västra hamnområde, som är beläget öster om det aktuella området.

4 Innehållet i planen förekom redan i den fysiska planen "Landelijk gebied 1968" samt i de regionala planerna "Amsterdam-Noordzeekanaalgebied 1979" och "Amsterdam-Noordzeekanaalgebied 1987", vilkas förverkligande aldrig kom längre än till att en del av det berörda området i slutet av 1960-talet igenfylldes med sand. Godkännandet för dessa planer föregicks inte av någon bedömning av deras miljöpåverkan som motsvarar kraven i direktivet.

5 I den fysiska planen "Ruigoord 1984", som beslutades av kommunfullmäktige i Haarlemmerliede en Spaarnwoude den 25 september 1984, avsattes större delen av det ifrågavarande området till friluftsändamål. Denna plan avvisades i stora delar genom regionstyrelsens i Nordholland beslut av den 5 mars 1985. Avsikten med den fysiska planen "Ruigoord 1992" är att ersätta den fysiska planen "Landelijk gebied 1968".

6 Enligt artikel 1.1 i direktivet avser detta bedömningen av miljöeffekterna av sådana offentliga och privata projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön.

7 Enligt artikel 1.2 i direktivet skall projekt förstås som "utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten" och "andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning". I enlighet med samma bestämmelse skall tillstånd förstås som "den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet".

8 I artikel 2.1 i direktivet anges följande:

"Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges.

De projekt som skall omfattas av sådan bedömning anges i artikel 4."

9 Av artikel 4 i direktivet, jämförd med bilaga 1 punkt 8, framgår att projekt avseende hamnar liksom inre vattenvägar och insjöhamnar som medger trafik med fartyg på mer än 1 350 ton skall bli föremål för en bedömning (miljökonsekvensbeskrivning).

10 Enligt artikel 12.1 i direktivet skall medlemsstaterna inom tre år efter anmälan vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa detta direktiv. Direktivet anmäldes till medlemsstaterna den 3 juli 1985, och följaktligen löpte denna frist ut den 3 juli 1988.

11 Direktivet införlivades i den nederländska rättsordningen genom bland annat Besluit milieu-effectrapportage av den 20 maj 1987 (förordning om upprättande av rapporter om miljöpåverkan, Stbl. 1987, s. 278, nedan kallad MER-förordningen). I denna förordning anges de projekt (som benämns verksamheter) för vilka det krävs en miljöundersökning. Således klassificeras i förordningen anläggandet av en hamn för civilt bruk som "verksamhet" när det rör sig om en hamn som medger trafik med fartyg på 1 350 ton eller mer, vilket betyder att fastställandet av en plan, i vilken möjligheten att anlägga en sådan hamn anges för första gången, skall föregås av en miljöundersökning.

12 I artikel 9.2 i MER-förordningen föreskrivs emellertid att upprättandet av en rapport om miljöpåverkan inte är obligatoriskt i de fall en "verksamhet", i den mening som avses i förordningen, redan förekommer i en gällande omstrukturerings- eller markanvändningsplan eller i en gällande regional plan.

13 Enligt artiklarna 10.1 och 28.1 i lag om fysisk planering skall de fysiska planerna fastställas av kommunfullmäktige och sedan underställas regionstyrelsen för godkännande. Regionstyrelsen kan dessutom ålägga kommunfullmäktige att fastställa eller ompröva en fysisk plan.

14 Den nationella domstolen har konstaterat att enligt MER-förordningen var den bedömning av planens miljöpåverkan som borde ha föregått den omtvistade planen fakultativ, eftersom planen återgav tidigare fysiska planer.

15 Nederlandse Raad van State är tveksam till huruvida denna förordning är förenlig med direktivet och har därför beslutat att vilandeförklara målet för att ställa EG-domstolen följande fråga:

"Är det enligt rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt möjligt att ge tillstånd för ett projekt som nämns i bilaga 1 till samma direktiv utan någon föregående miljöundersökning i den mening som avses i direktivet, när tillståndet i fråga avser ett projekt som erhöll tillstånd redan före den 3 juli 1988, men för vilket tillståndet inte utnyttjades och när tillståndet inte föregicks av någon miljöundersökning som uppfyller de villkor som i detta avseende anges i direktivet?"

16 Med denna fråga vill den nationella domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida direktivet skall tolkas på så sätt, att det ger en medlemsstat möjlighet att bevilja undantag från skyldigheten att bedöma miljöpåverkan av projekt som återges i bilaga 1 till direktivet, om

- dessa projekt redan har varit föremål för ett tillstånd före den 3 juli 1988, som var sista dag för direktivets införlivande,

- tillståndet inte föregicks av någon miljöundersökning som motsvarar kraven i direktivet och inte utnyttjades, och

- ett nytt tillståndsförfarande formellt inleddes efter den 3 juli 1988.

17 Sökandena i målet vid den nationella domstolen har gjort gällande att godkännandet av en fysisk plan är ett beslut som ger myndigheterna rätt att börja genomföra projektet. Det motsvarar således ett tillstånd i den mening som avses i artikel 1.2 i direktivet. Om MER-förordningen befriade de nationella myndigheterna från skyldigheten att göra en bedömning av miljöeffekterna av planer som borde omfattas av en sådan bedömning, skulle den strida mot direktivet och därför, såsom nationell lag i strid med direktivet, inte kunna tillämpas.

18 Enligt den österrikiska regeringen och kommissionen omfattar skyldigheten att bedöma miljöpåverkan endast projekt för vilka tillstånd ges. Godkännandet av fysiska planer omfattar i princip inte någon åtgärd som ger en bestämd exploatör rätt att genomföra projektet i fråga. Eftersom godkännandet inte kan betraktas som ett tillstånd i den mening som avses i artikel 1.2 i direktivet, skall det inte medföra någon skyldighet att bedöma planens miljöpåverkan.

19 Den nederländska regeringen har däremot gjort gällande att den omtvistade planen enbart är en förlängning av den redan godkända och bindande planen "Landelijk gebied 1968", som den är avsedd att ersätta. Ett sådant fall, då tillstånd för projekt som anges i bilaga 1 till direktivet har givits före utgången av fristen för direktivets införlivande, men där det av andra formella eller materiella skäl krävs ett nytt tillstånd, omfattas av medlemsstaternas behörighet. Skyldigheten att göra en miljöundersökning i enlighet med kraven i direktivet gäller således inte.

20 Inledningsvis konstaterar domstolen att det ankommer på den nationella domstolen att i varje enskilt fall och på grundval av tillämpliga nationella bestämmelser avgöra om godkännandet av en fysisk plan är ett tillstånd i den mening som avses i artikel 1.2 i direktivet, det vill säga ett beslut av den ansvariga myndigheten som ger exploatören rätt att genomföra projektet i fråga.

21 I detta fall framgår det klart av begäran om förhandsavgörande att den nationella domstolen utgår ifrån att godkännandet av de ifrågavarande planerna är ett sådant tillstånd.

22 Vid besvarandet av den nationella domstolens fråga finns det anledning att uppmärksamma att enligt domstolens rättspraxis finns det inget stöd i direktivet för tolkningen att medlemsstaterna skulle ha rätt att undanta projekt för vilka tillståndsförfaranden har inletts efter den 3 juli 1988 från skyldigheten att bedöma projektens miljöpåverkan (dom av den 9 augusti 1994 i mål C-396/92, Bund Naturschutz in Bayern m.fl., REG 1994, s. I-3717, punkt 18). Detta betyder att i fråga om sådana projekt skall principen i artikel 2.1 i direktivet, enligt vilken projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall bli föremål för en bedömning av denna påverkan, respekteras.

23 Med hänsyn till att direktivet inte innehåller några övergångsbestämmelser för projekt för vilka tillståndsförfaranden hade inletts före den 3 juli 1988 och fortfarande pågick vid denna tidpunkt, har domstolen emellertid fastslagit att den ovannämnda principen inte gäller för det fall en formell ansökan om tillstånd för ett projekt har ingivits före den 3 juli 1988. Domstolen ansåg nämligen att detta formella kriterium var det enda som var förenligt med principen om rättssäkerhet och som gjorde det möjligt att säkerställa direktivets ändamålsenliga verkan (dom av den 11 augusti 1995 i mål C-431/92, kommissionen mot Tyskland, REG 1995, s. I-2189, punkt 32).

24 Skälet till detta övervägande är att direktivet i stor utsträckning avser projekt av viss omfattning som ofta tar lång tid att genomföra. Det skulle således inte vara lämpligt att redan komplicerade nationella förfaranden som formellt har inletts före den sista dagen för direktivets införlivande skulle belastas och försenas av särskilda krav i direktivet och att situationer som redan har skapats skulle beröras av detta.

25 Omständigheterna i detta fall rör dock inte ett tillståndsförfarande avseende ett projekt som redan har varit föremål för en bedömning, som formellt inleddes före den 3 juli 1988 och fortfarande pågick vid denna tidpunkt. Tvärtom handlar det i detta fall om en ansökan som har ingivits efter den 3 juli 1988 och som syftar till att erhålla ett nytt tillstånd för ett projekt av det slag som anges i bilaga 1 till direktivet, vilket återger planer som angivits i ett projekt som flera år - till och med decennier - tidigare erhållit tillstånd utan att det gjordes någon miljöundersökning som motsvarar kraven i direktivet. Genomförandet av projektet i fråga, för vilket exploatören är en offentlig myndighet, har dock i praktiken knappt påbörjats.

26 I ett sådant fall är de överväganden, som fick domstolen att erkänna att principen om en miljöbedömning inte skulle tillämpas i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, i ännu mindre grad tillämpliga då de rättsmedel som föreskrivs i nationell rätt är tillgängliga för det nya tillståndsförfarandet.

27 Detta betyder att om ett nytt förfarande formellt har inletts efter den 3 juli 1988 på grund av tillämpliga nationella bestämmelser, såsom i målet vid den nationella domstolen, skall detta nya förfarande omfattas av de krav på miljöbedömningar som följer av direktivet. En annan lösning skulle strida mot principen i artikel 2 i direktivet om en bedömning av vissa betydande projekts miljöpåverkan och skulle riskera att äventyra direktivets ändamålsenliga verkan.

28 Den nationella domstolens fråga skall följaktligen besvaras på så sätt, att direktivet skall tolkas så, att det inte ger en medlemsstat möjlighet att bevilja undantag från skyldigheten att bedöma miljöpåverkan av projekt som återges i bilaga 1 till direktivet, om

- dessa projekt redan har varit föremål för ett tillstånd före den 3 juli 1988, som var sista dag för direktivets införlivande,

- tillståndet inte föregicks av någon miljöundersökning som motsvarar kraven i direktivet och inte utnyttjades, och

- ett nytt tillståndsförfarande formellt inleddes efter den 3 juli 1988.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

29 De kostnader som har förorsakats den nederländska och den österrikiska regeringen samt kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

- angående den fråga som genom beslut av den 12 mars 1996 har ställts av Nederlandse Raad van State - följande dom:

Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt skall tolkas så, att det inte ger en medlemsstat möjlighet att bevilja undantag från skyldigheten att bedöma miljöpåverkan av projekt som återges i bilaga 1 till direktivet, om

- dessa projekt redan har varit föremål för ett tillstånd före den 3 juli 1988, som var sista dag för direktivets införlivande,

- tillståndet inte föregicks av någon miljöundersökning som motsvarar kraven i direktivet och inte utnyttjades, och

- ett nytt tillståndsförfarande formellt inleddes efter den 3 juli 1988.