FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

VERICA TRSTENJAK

föredraget den 16 december 2010( )

Mål C‑28/09

Europeiska kommissionen

mot

Republiken Österrike

”Fördragsbrott – Artikel 226 EG – Artiklarna 28–30 EG – Varutransport på väg över Alperna – Sektoriellt körförbud för lastbilar som väger mer än 7,5 ton och som används för transport av vissa varor – Inskränkning av den fria rörligheten för varor – Berättigande – Luftkvalitet – Skydd för hälsan och miljön – Proportionalitetsprincipen”









Innehållsförteckning





Inledning

I – Tillämpliga bestämmelser

A – Unionsrätten

1. Direktiv 96/62

2. Direktiv 1999/30

3. Direktiv 2008/50

B – Nationell rätt

1. Den österrikiska lagen om skydd för luftföroreningar (Immissionsschutzgesetz Luft)

2. Förordning om sektoriellt körförbud

II – Bakgrund

III – Det administrativa förfarandet

IV – Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

V – Parternas huvudargument

VI – Rättslig bedömning

A – Det sektoriella körförbudet som åtgärd för införlivande av direktiven 96/62 och 1999/30

B – Huruvida det föreligger en inskränkning i den fria rörligheten för varor

C – Huruvida inskränkningen i den fria rörligheten för varor är rättfärdigad

1. Förhållandet mellan förordningen om sektoriellt körförbud och gemenskapsrättens grundläggande rättigheter

2. Frågan huruvida åtgärderna är motiverade med hänsyn till skyddet för miljön

a) Tvingande miljöskäl

b) Proportionalitetsprövning

i) Huruvida förordningen om sektoriellt körförbud är lämplig

ii) Huruvida den sektoriella förordningen om sektoriellt körförbud är nödvändig

iii) Huruvida förordningen om sektoriellt körförbud är skälig

c) Slutsats i denna del

VII – Sammanfattning

VIII – Rättegångskostnader

IX – Förslag till avgörande

Inledning

1. Förevarande mål rör en talan om fördragsbrott som kommissionen har väckt enligt artikel 226 EG.( ) Kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 29 EG genom att på en del av motorvägen A12 införa ett körförbud för fordon med en totalvikt över 7,5 ton som transporterar vissa varor.

2. Utmärkande för förevarande mål är att domstolen redan i dom av den 15 november 2005, kommissionen mot Österrike( ), slog fast att ett liknande sektoriellt körförbud på motorvägen A12 utgjorde ett åsidosättande av artiklarna 28 EG och 29 EG och fastställde att Republiken Österrike åsidosatt fördraget. Republiken Österrike har med beaktande av denna dom försökt att utforma det sektoriella körförbud som det rör sig om i förevarande fall i enlighet med unionsrätten. I detta avseende utarbetades det nya sektoriella körförbudet å ena sidan som del av ett åtgärdspaket för att förbättra luftkvaliteten utmed motorvägen Inntal. Å andra sidan försökte Republiken Österrike att införa transportalternativ för de varutransporter som omfattades av det sektoriella körförbudet.

3. Kommissionen har mot denna bakgrund påpekat att den till största delen välkomnar och stöder de åtgärdspaket som Republiken Österrike utarbetat för att förbättra luftkvaliteten utmed motorvägen Inntal. Den anser emellertid att proportionalitetsprincipen inte har iakttagits med avseende på det sektoriella körförbud som föreskrivs i detta och ansåg att det var nödvändigt att inleda ett nytt förfarande. Eftersom det nya sektoriella körförbudet på motorvägen A12 såväl med avseende på den rättsliga ramen som med avseende på den faktiska utformningen av körförbudet skiljer sig från det körförbud som genom dom av den 15 november 2005 fastställts strida mot unionsrätten, inleddes förevarande fördragsbrottsförfarande med rätta på grundval av artikel 226 EG. ( )

I – Tillämpliga bestämmelser

A – Unionsrätten( )

1. Direktiv 96/62

4. Det allmänna målet med rådets direktiv 96/62/EG av den 27 september 1996 om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten( ) är enligt artikel 1 att definiera de grundläggande principerna för en gemensam strategi som syftar till

– att definiera och uppställa mål för luftkvaliteten inom gemenskapen, så att skadliga effekter för människors hälsa och för miljön i allmänhet kan undvikas, förebyggas och minskas,

– att utvärdera luftkvaliteten i medlemsstaterna med gemensamma metoder och kriterier som grund,

– att relevant information om luftkvaliteten ska finnas tillgänglig i tillräcklig omfattning och att allmänheten ska informeras om den, bl.a. genom tröskelvärden, och

– att luftkvaliteten ska bibehållas när den är god och att den i övriga fall ska förbättras.

5. Enligt artikel 4 i direktiv 96/62 ska rådet på förslag av kommissionen anta lagstiftning för fastställande av gränsvärden och, på lämpligt sätt, tröskelvärden för vissa luftföroreningar som anges i bilaga I till direktivet, som även omfattar kvävedioxid (NO 2 ).

6. Enligt artikel 7.1 i direktiv 96/62 ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att gränsvärdena respekteras.

7. Medlemsstaterna ska enligt artikel 8.3 i direktiv 96/62 i de zoner och den tätbebyggelse i vilka nivåerna för en eller flera föroreningar överskrider gränsvärdet plus toleransmarginalen se till att en plan eller ett program utarbetas eller genomförs som gör det möjligt att nå gränsvärdet inom den tidsfrist som fastställts. Den information som de planer och program som är tillgängliga för allmänheten åtminstone ska innehålla fastställs i bilaga IV i direktivet.

2. Direktiv 1999/30

8. Gränsvärden för NO 2 fastställs i rådets direktiv 1999/30/EG av den 22 april 1999 om gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar och bly i luften.( )

9. I skäl 4 i ovannämnda direktiv anges att de gränsvärden som fastställs i detta direktiv är minimigränsvärden och att medlemsstater i enlighet med artikel 176 EG får behålla eller införa strängare gränsvärden.

10. Artikel 4 i direktivet har följande lydelse:

”1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att koncentrationerna i luften av kvävedioxid, och där det är tillämpligt, av kväveoxider, vid utvärdering enligt artikel 7 inte överskrider de gränsvärden som anges i avsnitt I i bilaga II från och med de datum som fastställs i bilagan.

De toleransmarginaler som anges i avsnitt I i bilaga II skall tillämpas enligt artikel 8 i direktiv 96/62/EG.

2. Tröskelvärdena för koncentrationer av kvävedioxid i luften finns angivna i avdelning II i bilaga II.”

11. Enligt avsnitt I i bilaga II till direktiv 1999/30 fastställs timgränsvärdet i fråga om kvävedioxid till 200 µg/m3, vilket inte får överskridas mer än 18 gånger per kalenderår, ökat med ett avtagande procentuellt toleranstal fram till den 1 januari 2010. Årsgränsvärdet för NO 2 fastställs till 40 μg/m3, ökat med ett avtagande procentuellt toleranstal fram till den 1 januari 2010. Med beaktande av dessa avtagande procentuella toleranstal ska dessa gränsvärden uppnås fram till den 1 januari 2010.

3. Direktiv 2008/50

12. Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa( ) ersätter totalt fyra direktiv, däribland direktiven 96/62 och 1999/30 och ett beslut. I bilaga XI i detta direktiv fastställs timgränsvärdet och årsgränsvärdet för NO 2 samt toleransmarginaler. Dessa gränsvärden och toleransmarginaler är identiska med de gränsvärden som fastställs i avsnitt I i bilaga II i direktiv 1999/30. Fristen för att iaktta gränsvärdena har i princip också fastställts till den 1 januari 2010.

B – Nationell rätt

1. Den österrikiska lagen om skydd för luftföroreningar (Immissionsschutzgesetz Luft)

13. Direktiven 96/62 och 1999/30 införlivades med österrikisk rätt genom ändringar i den österrikiska förbundslagen om skydd för luftföroreningar (Bundesgesetz zum Schutz vor Immissionen durch Luftschadstoffe), genom vilken den österrikiska lagen om näringsverksamhet från 1994 (Gewerbeordnung 1994), den österrikiska lagen om luftrenhet för förbränningsanläggningar (Luftreinhaltegesetz für Kesselanlagen), den österrikiska gruvlagen från år 1975 (Berggesetz 1975), den österrikiska lagen om avfallshantering (Abfallwirtschaftsgesetz) och den österrikiska lagen om ozon (Ozongesetz) ändrades (Immissionsschutzgesetz Luft) (nedan kallad IG-L).

14. Enligt 3.1 § IG-L gäller till skydd för människors hälsa inom hela Republiken Österrike de gränsvärden för luftföroreningar som fastställs i bilagorna 1 och 2. Som gränsvärde för luftföroreningar för NO 2 fastställs i bilaga 1 ett årsgränsvärde på 30 µg/m3. I bilaga 1 föreskrivs dessutom en toleransmarginal på 30 µg/m3 som reduceras gradvis. Gränsvärdena för luftföroreningar för NO 2 uppgår under åren 2006–2009 i enlighet därmed till 40 µg/m3 och år 2010 till 35 µg/m3.

15. Enligt 10 § IG-L ska senast 24 månader efter utgången av det år under vilket en överskridelse av gränsvärdena fastställts åtgärder föreskrivas genom förordning. De möjliga åtgärder som kan föreskrivas omfattar enligt 16.1 § 1 punkt 4 IG-L körförbud för fordon.

2. Förordning om sektoriellt körförbud

16. På grundval av 10 och 16.1 punkt 4 §§ IG-L antog Landeshauptmann i Tyrolen förordningen av den 17 december 2007 genom vilken ett förbud för fjärrtransport av vissa angivna varor på motorvägen Inntal A12 infördes (nedan kallad förordning om sektoriellt körförbud). Denna förordning har följande lydelse:

”…

1 § Syfte

Syftet med denna förordning är att minska utsläppen av föroreningar som förorsakas av människor som medfört att gränsvärdena för luftföroreningar överskridits och att på så sätt förbättra luftkvaliteten. Denna förbättring syftar till att säkerställa ett varaktigt skydd för människors hälsa samt för flora och fauna, deras biocenos, livsmiljö och samspel samt kulturella och materiella tillgångar mot skadliga luftföroreningar samt till att skydda människor mot luftföroreningar som medför orimliga olägenheter.

…

3 § Förbud

Körförbud på motorvägen Inntal A12 i båda körriktningarna från 6,350 km i kommunen Langkampfen till 90 km i kommunen Zirl gäller för följande fordon:

Lastbil eller påhängsvagn, med en högsta tillåten totalvikt på över 7,5 ton, och lastbil med släp, för vilka den sammanlagda högsta tillåtna totalvikten uppgår till mer än 7,5 ton, förbjuden på nämnda sträcka när det rör sig om transporter av följande varor:

a) Från den 2 maj 2008:

1. Allt avfall som räknas upp i europeiska avfallsförteckningen (i kommissionens beslut 2000/532/EG om en förteckning över avfall, i dess lydelse enligt 2001/573/EG).

2. Sten, jord, grus.

b) Från den 1 januari 2009:

1. Rundvirke och kork.

2. Järnmalm och annan malm.

3. Motorfordon och släpvagnar.

4. Stål, med undantag för stål för slakarmering och byggstål för leverans till byggplatser.

5. Marmor och travertin.

6. Kakel (i keramik).

4 § Undantag

1. Oberoende av undantagen i 16.2 § IG-L undantas trafik med följande fordon från förbudet i nämnda 3 §:

a) Trafik med motorfordon som lastas eller lossas i kärnzonen (källan eller målet i kärnzonen).

b) Trafik med motorfordon som lastas eller lossas i den utvidgade zonen (källan och målet i den utvidgade zonen).

c) Trafik med motorfordon till järnvägsterminalen Hall i östlig färdriktning och till järnvägsterminalen Wörgl i västlig färdriktning för omlastning för järnvägstransport när detta kan styrkas genom en motsvarande handling.

d) Trafik med motorfordon från järnvägsterminalen Hall i östlig färdriktning och från järnvägsterminalen Wörgl i västlig färdriktning för omlastning från järnvägstransport när detta kan styrkas genom en motsvarande handling.

e) Trafik med motorfordon för vars användning efter en granskning enligt 14.3 § IG-L det krävs övervägande allmänna eller viktiga privata intressen som ska prövas i det enskilda fallet och som utmärker sig i enlighet med en förordning enligt 14.4 § IG-L.

2. Kärnzonerna omfattar de politiska områdena Imst, Innsbruck Land, Innsbruck Stadt, Kufstein och Schwaz.

Den utvidgade zonen omfattar

a) Österrike: de politiska områdena Kitzbühel, Landeck, Lienz, Reutte och Zell am See.

b) Tyskland: Landkreis Bad Tölz, Garmisch-Partenkirchen, Miesbach, Rosenheim (inklusive staden) och Traunstein.

c) Italien: Bezirksgemeinschaft Eisacktal, Pustertal och Wipptal.

…”

II – Bakgrund

17. Det har sedan flera år tillbaka fastställts att gränsvärdena för NO 2 -koncentrationer överskridits utmed motorvägar i Tyrolen (A12 och A13). Förbundslandet Tyrolen har mot denna bakgrund under de senaste åren vidtagit flera åtgärder för att förbättra luftkvaliteten utmed dessa motorvägar.

18. Dessa åtgärder omfattar en förordning som antagits av Landeshauptmann i Tyrolen den 27 maj 2003 genom vilken transport av en rad varor med tunga transportfordon med en totalvikt som överskrider 7,5 ton över en sträcka på cirka 46 km av motorvägen A12 mellan kommunerna Kundl och Ampass förbjöds. Detta sektoriella körförbud gällde framför allt för transport av avfall, spannmål, timmer och kork, järnmineraler och andra mineraler, sten, jord, grus, motorfordon, släpvagnar samt byggstål. Förbudet skulle gälla direkt, med verkan från den 1 augusti 2003. Från förbudet undantogs emellertid transport av varor som antingen härrörde från eller var på väg till staden Innsbruck eller i distrikten Kufstein, Schwaz eller Innsbruck-Land. Även vissa typer av kategorier av fordon, såsom till exempel fordon som används för vägunderhåll och avfallsinsamling samt jord- och skogsbruksfordon undantogs från förbudet. Slutligen kunde även enskilda undantag begäras för andra fordon i allmänhetens intresse eller av viktiga privata skäl.

19. Eftersom kommissionen var övertygad om att denna åtgärd var oförenlig med unionsrätten väckte den talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG. I dom av den 15 november 2005 slog domstolen fast att Republiken Österrike i samband med antagandet av åtgärder för begränsning av transporter på motorvägen Inntal A12 hade åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 29 EG.( )

20. Med ledning av ovannämnda dom utarbetade de behöriga österrikiska myndigheterna ett nytt åtgärdspaket för att förbättra luftkvaliteten utmed motorvägen Inntal som omfattade fyra delvisa åtgärder, nämligen 1) hastighetsbegränsningar för personbilar på delar av motorvägen A12, 2) körförbud för vissa lastbilar som förorsakar föroreningar, 3) geografisk utvidgning av ett redan befintligt körförbud nattetid för tunga transportfordon på mer än 7,5 ton och det gradvisa bortfallet av undantag från detta förbud för tunga lastfordon i klasserna Euro IV och V samt 4) ett nytt sektoriellt körförbud för tunga transportfordon på mer än 7,5 ton. Detta åtgärdspaket genomförs gradvis sedan slutet av år 2006.

21. Det nya sektoriella körförbudet föreskrevs genom Landeshauptmanns förordning av den 17 december 2007 som trädde i kraft den 1 januari 2008. Enligt denna förordning är trafik på motorvägen Inntal A12 mellan Langkampfen (cirka 6 km från gränsen mellan Österrike och Tyskland) och Zirl (cirka 12 km väster om Innsbruck) och således på en sträcka på cirka 90 km på motorvägen från den 2 maj 2008 förbjuden för tunga transportfordon på mer än 7,5 ton när dessa transporterar avfall, stenar, jord eller grus (grad 1). Från den 1 januari 2009 utvidgades detta körförbud till att omfatta transport av rundvirke, kork, järnmalm och annan malm, motorfordon och släpvagnar samt stål (med undantag för stål för slakarmering och byggstål för leverans till byggplatser), marmor och travertin samt kakel (grad 2). Från detta förbud undantas emellertid lastbilstransporter när lastbilen lastas eller lossas i en i förordningen fastställd kärnzon, när lastbilen lastas eller lossas i en i förordningen fastställd utvidgad zon eller när transporten sker till eller från järnvägsstationen i Hall eller järnvägsstationen i Wörgl för omlastning. Under vissa villkor kan dessutom ett undantag från detta körförbud beviljas.

22. Parallellt med detta sektoriella körförbud genomfördes även tre andra delvisa åtgärder som ingick i åtgärdspaketet för att förbättra luftkvaliteten utmed motorvägen Inntal. För perioden mellan den 1 november 2006 och den 30 april 2007 fastställdes en allmän hastighetsbegränsning på 100 km/t för personbilar på motorvägen Inntal A12 vid gränsen mellan Österrike och Tyskland och Zirl.( ) Från november 2007 gällde på denna sträcka en variabel hastighetsbegräsning hela året på 100 km/t beroende på de allmänna utsläpp som verkligen uppmätts och meteorologiska faktorer.( ) Med verkan från den 1 januari 2007 utfärdade Landeshauptmann i Tyrolen dessutom ett körförbud för ledade fordon och lastbilar med släpvagn på mer än 7,5 ton på motorvägen Inntal A12 mellan Zirl och Kufstein som inte motsvarar Euro II‑klassen. Sedan den 1 november 2008 gäller på grund av samma förordning ett körförbud för dessa lastbilar som inte uppfyller Euro III-normen. Från och med den 1 november 2009 gäller ett allmänt körförbud för lastbilar på mer än 7,5 ton som inte överensstämmer med Euro II‑normen.( ) Från den 1 januari 2007 utvidgades dessutom ett befintligt körförbud nattetid för lastbilar mellan Wörgl och Hall med 40 km och därmed till hela sektionen av motorväg A12 mellan Kufstein och Zirl. Ett undantag för tunga transportfordon i klasserna Euro IV och V upphävdes gradvis fram till den 31 oktober 2009.( )

III – Det administrativa förfarandet

23. Genom skrivelse av den 20 juli 2006 underrättade delstaten Tyrolen kommissionen om det åtgärdsprogram som den utarbetat för att förbättra luftkvaliteten och om det åtgärdspaket för att förbättra luftkvaliteten utmed motorvägen Inntal som omfattade införandet av ett sektoriellt körförbud.

24. Kommissionen angav i sitt yttrande av den 20 juli 2007 att planen på att införa ett sektoriellt körförbud i den lydelse som myndigheterna i Tyrolen föreslagit inte var förenlig med artiklarna 28 EG och 29 EG. Trots detta negativa yttrande antogs förordningen om sektoriellt körförbud den 17 december 2007.

25. I en formell underrättelse av den 31 januari 2008 bekräftade kommissionen sin uppfattning och uppmanade Republiken Österrike, enligt artikel 226 EG, att inkomma med yttranden. Genom skrivelse av den 15 februari 2008 besvarade Republiken Österrike kommissionens formella underrättelse. I denna skrivelse hävdade Republiken Österrike att det sektoriella körförbudet med särskild hänsyn till dess utformning och Österrikes geografiska läge inte kan betraktas som ett åsidosättande av den fria rörligheten för varor.

26. Genom skrivelse av den 8 maj 2008 skickade kommissionen ett motiverat yttrande till Republiken Österrike i vilket den fastställde att denna medlemsstat genom att anta förordningen om sektoriellt körförbud hade åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 29 EG. Republiken Österrike gavs en frist på en månad att vidta erforderliga åtgärder.

27. Republiken Österrike svarade genom skrivelse av den 9 juni 2008. Den vidhöll sin rättsliga uppfattning. I en ytterligare skrivelse av den 2 december 2008 anförde Republiken Österrike att det sektoriella körförbudet på motorvägen Inntal A12 föreskrevs på nytt genom den förordning som Landeshauptmann i Tyrolen antog den 13 november 2008. Genom denna nya förordning bekräftades det sektoriella körförbudet på A12 mellan Langkampfen (6,35 km) och Ampass (72 km) och således även för området öster om Innsbruck. För området väster om Innsbruck skulle det sektoriella körförbudet på sträckan mellan Ampass och Zirl först träda i kraft den 1 januari 2011.

28. Genom ytterligare en tilläggsskrivelse av den 19 december 2008 anförde Republiken Österrike slutligen att det sektoriella körförbudet åter föreskrevs genom den förordning som Landeshauptmann i Tyrolen antog den 23 december 2008. Till skillnad från vad som föreskrevs tidigare gäller enligt denna nya förordning körförbudet från och med den 2 januari 2009, utöver de varor som hittills omfattats av förordningen, numera enbart för rundvirke och kork samt motorfordon och släpvagnar. För övriga varor (järnmalm och annan malm, stål, marmor, travertin och keramiska plattor) gäller förbudet först från och med den 1 juli 2009.

IV – Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

29. Eftersom Republiken Österrike enligt kommissionens uppfattning inte hade följt det motiverade yttrandet väckte kommissionen den 21 januari 2009 talan enligt artikel 226 EG.

30. Kommissionen har yrkat att domstolen ska

– fastställa att Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 29 EG genom att på en del av motorvägen A12 införa ett körförbud för fordon med en totalvikt över 7,5 ton som transporterar vissa varor, och

– förplikta Republiken Österrike att ersätta rättegångskostnaderna.

31. Republiken Österrike har yrkat att talan ska ogillas och att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

32. Genom beslut av domstolens ordförande av den 19 juni 2009 tilläts Republiken Italien och Konungariket Nederländerna att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Republiken Italien och Konungariket Nederländerna har yrkat att kommissionens talan ska bifallas.

33. Vid förhandlingen den 19 oktober 2010 förde ombud för kommissionen, Republiken Österrike och Republiken Italien fram sina ståndpunkter.

V – Parternas huvudargument

34. Kommissionen anser att förordningen om sektoriellt körförbud av den 17 december 2007 utgör ett hinder för den fria rörligheten av varor och, i synnerhet, för den fria transiteringen av varorna genom att införa ett körförbud för lastbilar på över 7,5 ton som transporterar vissa varor på en av de viktigaste transalpina handelsvägarna mellan södra Tyskland och norra Italien. Detta körförbud gäller till och med för hela Brennerkorridoren och västra förbindelsen till Bodensjöområdet. Det sektoriella körförbudet ger upphov till betydande ekonomiska konsekvenser, nämligen för de sektorer som tillverkar eller bearbetar de berörda varorna, å ena sidan, och för transportindustrin, å andra sidan. Det kan antas att förbudet medför en prishöjning av de transporterade varorna och därmed direkt påverkar konkurrensen vad avser dessa varor. Det sektoriella körförbudet ska därför anses som en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion som i princip inte är förenlig med artiklarna 28 EG och 29 EG.

35. Det sektoriella körförbudet har dessutom en starkt diskriminerande tendens. Med beaktande av de föreskrivna undantagen för den lokala och regionala trafiken avser det nämligen i första hand varor som transiteras genom förbudszonen. Dessutom kan ett körförbud för transporter med de berörda varorna ha diskriminerande verkningar på handeln mellan medlemsstaterna.

36. Det sektoriella körförbudet och de begränsningar som detta medför för den fria rörligheten för varor inom gemenskapen rättfärdigas varken av de i artikel 30 EG angivna skälen, eller av tvingande hänsyn till allmänintresset som fastställts i rättspraxis. De aktuella åtgärderna skulle visserligen kunna bidra till att ett miljöskyddsmål uppnås, men de utgör emellertid ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Begreppet sektoriellt körförbud innehåller inre motsägelser, vilket innebär att det är tveksamt om det kan förbättra luftkvaliteten. Dessutom är den restriktiva inverkan av förbudet och dess fördel oproportionerliga. Särskilt allvarligt i detta sammanhang är att mindre restriktiva åtgärder inte har vidtagits eller inte hade beaktats tillräckligt, såsom permanenta hastighetsbegränsningar på motorvägen A12, körförbud beroende på utsläppsnivåerna, avgiftsspecifika åtgärder eller andra ekonomiska styrmedel. Därutöver har Republiken Österrike inte visat att det finns tillräckliga transportalternativ för de varutransporter som omfattas av det sektoriella körförbudet. I brist på sådana kapaciteter räcker inte den föreskrivna övergångsperioden.

37. Det har för området väster om Innsbruck enligt kommissionens uppfattning inte heller styrkts att det sektoriella körförbudet är nödvändigt eftersom det inte finns tillräckliga mätningar som visar att området är särskilt utsatt. Det har inte heller gjorts någon konkret bedömning av konsekvenserna av om ett sektoriellt körförbud är lämpligt och nödvändigt.

38. Republiken Österrike har påpekat att det sektoriella körförbudet i fråga ingår i ett åtgärdspaket som avser att säkerställa att gränsvärdet för NO 2, som inom det berörda området sedan flera år tillbaka permanent och avsevärt har överskridits, ska iakttas. Genom att anta detta åtgärdspaket har Republiken Österrike fullgjort sina skyldigheter enligt unionsrätten som inte enbart följer av direktiven om skydd för luftkvaliteten utan även av gemenskapsrättens grundläggande skyldigheter att vidta förebyggande åtgärder med avseende på skyddet för hälsan och miljön och rätten till privatliv och familjeliv.

39. De höga koncentrationerna av luftföroreningar till följd av utsläpp av NO 2 utmed motorvägen A12 härrör till största delen från utsläpp som är hänförliga till vägtransporter. Härvid är vägtransporter av varor en av de primära källorna för utsläpp av NO 2, varvid trafikstockningarna ständigt ökar vid vägtransporter av varor. Åtgärdspaketet för att förbättra luftkvaliteten, i vilket även det sektoriella körförbudet ingår, antogs först efter omfattande undersökningar, rådgivningar och förarbeten. För att säkerställa proportionaliteten har redan under förberedelsefasen en omfattande prövning gjorts såväl med avseende på åtgärdspaketet som den konkreta utformningen av dess enskilda åtgärder för att kunna bedöma huruvida det är lämpligt och nödvändigt.

40. De tre huvudstrategier som eftersträvas genom åtgärdspaketet för att förbättra luftkvaliteten är att minska fordonsspecifika utsläpp, förlägga utsläppen till immissionsklimatiskt mer fördelaktiga tidpunkter och minska det totala antalet lastbilstransporter genom att undvika extra sträckor och föra över transporten av varor som lämpar sig för järnvägstransport till järnväg. I detta sammanhang ska det aktuella sektoriella körförbudet tolkas som en åtgärd för att föra över transporten av varor på vägarna till järnväg. Järnvägens transportkapacitet räcker för att kunna klara av den överföring som eftersträvas.

41. Med beaktande av den konkreta utformningen och det stegvisa införandet av det sektoriella körförbudet samt de transportalternativ som finns på järnväg och alternativa resvägar kan det sektoriella körförbudet inte betraktas som en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion enligt artiklarna 28 EG och 29 EG, särskilt som hinder för transitering av varor genom Tyrolen samt för varuutbytet mellan Tyskland och Italien inte heller har kunnat fastställas efter att det första och det andra steget av det sektoriella körförbudet trätt i kraft. Det sektoriella körförbudet har inte heller utformats på ett diskriminerande sätt.

42. Även om det sektoriella körförbudet skulle utgöra en åtgärd med motsvarande verkan, som i princip är förbjuden enligt artiklarna 28 EG och 29 EG, skulle detta ingrepp i den fria rörligheten för varor vara rättfärdigad. Avgörande är att det sektoriella körförbudet ingår i ett åtgärdspaket som Republiken Österrike antagit för att uppfylla unionsrättsliga skyldigheter att vidta åtgärder för att förverkliga viktiga mål i fördraget (skydd för hälsan och skydd för miljön) och att grundläggande rättigheter i gemenskapsrätten beaktas. För att bedöma huruvida det sektoriella körförbudet är förenligt med unionsrätten krävs således en lämplig avvägning mellan den fria rörligheten för varor å ena sidan, och kraven på skydd av människors hälsa eller miljön som viktiga mål i fördraget samt kraven på skydd för de grundläggande rättigheterna, å andra sidan.

43. Denna avvägning bekräftar att det sektoriella körförbudet i fråga är förenligt med unionsrätten. Proportionalitetskraven har också uppfyllts. Det sektoriella körförbudet utgör en lämplig och målinriktad åtgärd för att minska utsläppen i området, vilket krävs för att uppnå detta mål och vars verkningar inte heller är orimliga. Övergångsperioden för att införa det sektoriella körförbudet var också tillräckligt lång.

44. Konungariket Nederländerna anser att det även är möjligt att pröva huruvida en enskild åtgärd som det sektoriella körförbudet i fråga, som ingår i åtgärdspaketet för att minska utsläpp av skadliga ämnen, är förenlig med bestämmelserna i EG-fördraget. Det sektoriella körförbudet är i princip förbjudet enligt artikel 28 EG. Detta förbud medför dessutom indirekt diskriminering. Denna åtgärd kan inte rättfärdigas av miljöskyddshänsyn, eftersom körförbudet inte är lämpligt eller skäligt. Åtgärden har dessutom inte förberetts med nödvändig omsorg, vilket har onödiga och oproportionerliga negativa konsekvenser för transittrafiken.

45. Republiken Italien anser också att det sektoriella körförbudet utgör en olaglig begränsning av den fria rörligheten för varor. Denna åtgärd är ologisk, diskriminerande och oproportionerlig, särskilt som alternativa järnvägstransporter saknas för att kunna tillfredsställa samtliga behov som uppkommer på grund av det sektoriella körförbudet.

VI – Rättslig bedömning

A – Det sektoriella körförbudet som åtgärd för införlivande av direktiven 96/62 och 1999/30

46. Avgörande för bedömningen av förordningen om sektoriellt körförbud är enligt Republiken Österrikes uppfattning att den antagit förordningen för att införliva direktiven 96/62 och 1999/30 och för att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten. Med särskild hänsyn till denna omständighet kan förordningen om sektoriellt körförbud inte betraktas som ett åsidosättande av den fria rörligheten för varor.

47. Mot bakgrund av vad som anförts ovan kommer jag i det följande inledningsvis att undersöka om förordningen om sektoriellt körförbud kan klassificeras som en nationell åtgärd för införlivande av direktiven 96/62 och 1999/30 och, om denna fråga besvaras jakande, vilken inverkan denna slutsats har för detta fördragsbrottsförfarande.

48. Enligt artikel 8.3 i direktiv 96/62 ska medlemsstaterna i zoner och tätbebyggelse i vilka nivåerna för en eller flera föroreningar överskrider det relevanta gränsvärdet plus toleransmarginalen se till att en plan eller ett program utarbetas eller genomförs som gör det möjligt att nå gränsvärdet inom den tidsfrist som fastställts. Planen ska vara tillgänglig för allmänheten och ska åtminstone innehålla de uppgifter som räknas upp i bilaga IV.

49. Gränsvärdet plus toleransmarginalen för NO 2 har fastställts i direktiv 1999/30. Enligt avsnitt I i bilaga II i detta direktiv uppgår årsgränsvärdet för NO 2 till 40 μg/m3 inklusive en minskande toleransmarginal till den 1 januari 2010. Enligt artikel 4.1 jämförd med avsnitt I i bilaga II i direktiv 1999/30 ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att årsgränsvärdet för NO 2 som uppgår till 40 μg/m3 från den 1 januari 2010 inte längre överskrids.

50. Även om gränsvärdet för NO 2 enligt ordalydelsen i direktiv 1999/30 således först från den 1 januari 2010 inte längre får överskridas innebär detta inte att detta gränsvärde och de därefter tillämpliga toleransmarginalerna inte kan medföra skyldigheter för medlemsstaten innan tidsfristen löpt ut. Domstolen har tvärtom i sin dom av den 15 november 2005, kommissionen mot Österrike, betonat att Republiken Österrike enligt ordalydelsen i artikel 8.3 i direktiv 96/62 var skyldig att vidta åtgärder om årsgränsvärdet med tillägg av toleransmarginalen för NO 2 vid mätstationen Vomp/Raststätte utmed motorvägen Inntal A12 överskreds under åren 2002 och 2003 för att stegvis förverkliga det resultat som föreskrivs i direktiv 1999/30 och därmed uppnå det mål som fastställs i detta inom den föreskrivna fristen.( )

51. På motsvarande sätt kan en skyldighet för medlemsstaterna att vidta åtgärder härledas ur artikel 4.1 jämförd med avsnitt I bilaga II i direktiv 1999/30. I enlighet därmed ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att gränsvärdet för NO 2, som uppgår till 40 μg/m3, ska uppnås från och med den 1 januari 2010. När det av de mätningar av NO 2 -koncentrationen som en medlemsstat gör framgår att detta resultat enbart kan säkerställas genom att ett åtgärdspaket genomförs stegvis medför även artikel 4.1 jämförd med avsnitt I i bilaga II i direktiv 1999/30 en skyldighet för medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder redan före den 1 januari 2010.

52. Av handlingarna i målet framgår att det mellan parterna i målet är ostridigt att höga och mycket höga koncentrationer av NO 2 förekom under perioden 2005–2007 utmed motorvägen Inntal i Tyrolen. Vid mätstationen Vomp/Raststätte (öster om Innsbruck) överskred de uppmätta koncentrationerna av NO 2 de årsgränsvärden och toleransmarginaler som fastställts i direktiv 1999/30 under hela perioden mellan 2002 och 2007. Dessutom överskreds i delstaten Tyrolen de årsgränsvärden av NO 2 som fastställts i IG-L år 2005 på sex av tretton, år 2006 på sju av tretton och år 2007 på sju av fjorton mätplatser.

53. Mot denna bakgrund utarbetade Republiken Österrike år 2007 ett program för minskning av luftföroreningar för det berörda området som kommissionen underrättades om i februari 2008.( ) Detta program uppfyller de formella villkoren för en klassificering som program i den mening som avses i artikel 8.3 i direktiv 96/62. Det innehåller en katalog av åtgärder för minskning av utsläpp av NO 2 i nedre Inntal med en rad åtgärder för motorvägen Inntal A12. Dessa åtgärder omfattar även förslaget till ett sektoriellt körförbud för lastbilar på denna motorväg.( ) Den sistnämnda åtgärden genomfördes genom förordningen om sektoriellt körförbud av den 17 december 2007.

54. Sammanfattningsvis kan det således fastställas att förordningen om sektoriellt körförbud antogs för att genomföra ett program i den mening som avses i artikel 8.3 i direktiv 96/62, vilket ska bidra till att uppnå de årsgränsvärden för NO 2 som fastställts i direktiv 1999/30 i det berörda området fram till den 1 januari 2010. Republiken Österrikes uppfattning är således korrekt såtillvida som den anfört att denna förordning ska betraktas som en nationell åtgärd som vidtagits i syfte att införliva direktiven 96/62 och 1999/30, framför allt artiklarna 8.3 och 4.1 i dessa direktiv.

55. Den omständigheten att förordningen om sektoriellt körförbud av den 17 december 2007 antagits för att införliva direktiven 96/62 och 1999/30 innebär emellertid inte att den inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 28 EG och följande artiklar.

56. Även om en nationell bestämmelse genom vilken en medlemsstat fullgör sina skyldigheter enligt ett direktiv enligt domstolens rättspraxis inte kan anses innebära att medlemsstaterna har begränsat de grundläggande friheterna( ) kan i förevarande fall påpekas att artikel 8.3 i direktiv 96/62 samt artikel 4.1 i direktiv 1999/30 inte medför en skyldighet för Republiken Österrike att anta den aktuella förordningen om sektoriellt körförbud.

57. I detta sammanhang är den omständigheten att artikel 8.3 i direktiv 96/62 och artikel 4.1 i direktiv 1999/30 visserligen medför en skyldighet för medlemsstaterna att vidta åtgärder för att uppfylla gränsvärdena för NO 2 men inte konkretiserar innehållet vad gäller dessa åtgärder av avgörande betydelse. Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av åtgärder för införlivande begränsas enbart av syftet att säkerställa att det högsta värdet av NO 2 respekteras.( ) Av dessa direktivbestämmelser kan inte långtgående slutsatser dras vad gäller enskilda åtgärder för införlivande från medlemsstaternas sida. Mot denna bakgrund innebär inte den omständigheten att förordningen om sektoriellt körförbud som formellt vidtagits för att införliva direktiven 96/62 och 1999/30 a priori att denna förordning inte kan anses utgöra en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion i den mening som avses i artiklarna 28 EG och 29 EG.

58. Mot denna bakgrund anser jag att Republiken Österrike visserligen har antagit förordningen om sektoriellt körförbud för att införliva direktiven 96/62 och 1999/30, men att denna slutsats inte utgör hinder mot att granska förordningen om sektoriellt körförbud mot bakgrund av bestämmelserna i artiklarna 28–30 EG.

B – Huruvida det föreligger en inskränkning i den fria rörligheten för varor

59. Enligt artiklarna 28 EG och 29 EG är med avseende på import eller export av varor kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan förbjudna mellan medlemsstaterna. Enligt fast rättspraxis gäller detta förbud inte enbart för import och export av varor mellan medlemsstaterna utan även för transitering av varor.( )

60. I sin dom av den 15 november 2005, kommissionen mot Österrike, slog domstolen fast att ett tidigare sektoriellt körförbud för lastbilar på en sträcka av 46 km på motorvägen Inntal A12 ska anses utgöra en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner som i princip är oförenlig med de skyldigheter som följer enligt artiklarna 28 EG och 29 EG.( )

61. Som motivering anförde domstolen i detta sammanhang å ena sidan den betydelse som motorvägen Inntal A12, som utgör en av huvudlederna för landtransporter mellan södra Tyskland och norra Italien, har för trafiken. Eftersom det sektoriella körförbudet tvingade de berörda företagen att hitta lönsamma transportalternativ för de varor som berördes av detta körförbud, därtill inom en mycket kort tidsfrist, kunde förbudet enligt domstolens bedömning begränsa handelsmöjligheterna mellan norra Europa och norra Italien.( )

62. Jag anser att den aktuella förordningen om sektoriellt körförbud kan begränsa handelsmöjligheterna mellan norra Europa och norra Italien och följaktligen ska betraktas som en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner.

63. Det ska i detta sammanhang först och främst påpekas att den omständigheten att förordningen om sektoriellt körförbud har utarbetats som en del av ett åtgärdspaket för att minska utsläppet av skadliga ämnen inte heller utgör hinder mot en särskild prövning av denna förordning om sektoriellt körförbud mot bakgrund av bestämmelserna i artiklarna 28–30 EG. Den omständigheten att detta körförbud ingår i ett större åtgärdspaket har emellertid särskild betydelse inom ramen för prövningen av om inskränkningen av den fria rörligheten för varor är rättfärdigad.

64. Enligt vad som anförts av Republiken Österrike avser det sektoriella körförbudet cirka 194 000 lastbilstransporter per år på en 90 km lång sträcka på motorvägen Inntal.( ) Enligt kommissionens påstående, vilket inte har bestritts, påverkar förbudet cirka 300 km av de österrikiska motortrafiklederna.( ) Eftersom körförbudet enligt förordningen om sektoriellt körförbud av den 17 december 2007 skulle träda i kraft från den 1 januari 2009 hade de berörda ekonomiska sektorerna enligt denna planering således ett år på sig för att för dessa 194 000 transporter bestämma alternativa sträckor för vägtransporten eller åtminstone delvis föra över transporten till järnväg.

65. Av den argumentation som olika parter som har yttrat sig i målet framfört framgår att denna logistiska operation utgör en stor och oviss utmaning för de berörda ekonomiska sektorerna.

66. Republiken Österrike har i sin bedömning av olika möjligheter att föra över de varutransporter som omfattas av körförbudet till järnvägstrafik eller genomföra transporten via alternativa sträckor gjort en åtskillnad mellan varutransporter för vilka en transport över motorvägen Inntal utgör den kortaste vägen (så kallad bästavägentransit), de varutransporter som åtminstone har en likvärdig alternativ väg (så kallad flervägstransit) och varutransporter som har en bättre alternativ väg (så kallad omvägstransit). Av de transporter som berörs av körförbudet utgör 45 procent bästavägentransit, 25 procent flervägstransit och 30 procent omvägstransit. Det kan antas att bästavägentransit och cirka hälften av flervägstransiter måste föras över till järnvägstransport medan övriga transporter kan föras över till alternativa sträckor.( ) Det finns tre transportformer för att föra över berörda varutransporter av typen bästavägentransit och flervägstransit till järnvägstransport, nämligen konventionell järnvägstransport, obeledsagad transport och beledsagad transport (Rollende Landstrasse) (nedan kallat RoLa). Det finns flera alternativa vägar vad gäller överföring av berörd vägtransport av typen flervägstransit och omvägstransit som delvis gick genom det schweiziska motorvägsnätet.

67. De parter som yttrat sig i målet har mycket olika uppfattningar vad gäller kapaciteten och lämpligheten av de transportalternativ som Republiken Österrike anfört. Den viktigaste tvistefrågan är härvid frågan om kapaciteten av och användarvänligheten av den beledsagade kombitransporten på RoLa vid vilken hela lastbilen transporteras på järnväg med hjälp av lågbottenvagnar. Medan Republiken Österrike anser att denna RoLa-transport utgör ett transportalternativ med tillräcklig kapacitet som kan användas för berörda varutransporter utan logistisk förändring till konkurrenskraftiga priser har kommissionen och Republiken Italien påpekat att det föreligger kapacitetsbrister och praktiska svårigheter ur transportföretagens synvinkel.

68. Parterna i målet har även mycket olika uppfattningar om möjligheten att med avseende på vägtransport av typen flervägstransit och omvägstransit använda de alternativa vägar som Republiken Österrike anfört. Republiken Italien har till exempel framhållit den extra börda i fråga om administration och kostnader som skulle uppkomma vid en varutransport genom Schweiz. Dessutom gäller på viktiga nord-sydhuvudaxlar i det schweiziska motorvägsnätet ett doseringssystem varvid en fas av särskild intensiv vägtrafik kan medföra en fullständig avspärrning för tunga transportfordon på dessa axlar. Detta kan ske vid en överföring av trafikflödet på motorvägen Inntal A12 till schweiziska alternativa vägar.

69. Det kan sammanfattningsvis följaktligen fastställas att den aktuella förordningen om sektoriellt körförbud på en sträcka av 90 km på motorvägen Inntal A12 förbjuder cirka 194 000 lastbilstransporter per år varvid det inte råder någon enighet bland parterna i målet vad gäller möjligheten att föra över dessa transporter till järnvägar eller att omdirigera dessa transporter till alternativa vägar. Mot denna bakgrund kan det enligt min mening inte bestridas att förordningen om sektoriellt körförbud i princip kan begränsa handelsmöjligheterna mellan norra Europa och norra Italien.

70. Med hänsyn särskilt till att den omständigheten att handelsmöjligheterna kan begränsas räcker för att fastställa att den fria rörligheten för varor kan begränsas( ) kan slutsatsen dras att förordningen om sektoriellt körförbud av den 17 december 2007 genom vilken fjärrtransport av vissa varor på motorvägen Inntal A12 förbjuds kan anses utgöra en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner som i princip är oförenlig med de skyldigheter som följer av artiklarna 28 EG och 29 EG om den inte kan motiveras på objektiva grunder.

C – Huruvida inskränkningen i den fria rörligheten för varor är rättfärdigad

71. Republiken Österrike har till stöd för sin uppfattning att den fria rörligheten för varor eventuellt har begränsats av förordningen om sektoriellt körförbud anfört två typer av argument. Den har för det första anfört att förordningen om sektoriellt körförbud antagits för att skydda den grundläggande rätten till respekt för privatliv och familjeliv och således antagits för att uppfylla gemenskapsrättens grundläggande skyldigheter. Den har för det andra åberopat rättfärdigandegrunden tvingande skäl för att skydda miljön.

72. Republiken Österrikes argumentation är inte övertygande.

1. Förhållandet mellan förordningen om sektoriellt körförbud och gemenskapsrättens grundläggande rättigheter

73. Enligt Republiken Österrike leder slutsatsen att förordningen om sektoriellt körförbud strider mot artiklarna 28 EG och 29 EG till en målkonflikt mellan kraven på skydd av grundläggande rättigheter i gemenskapen, å ena sidan, och kravet på fri rörlighet för varor, å andra sidan. Med beaktande av de överskridanden av gränsvärdena för NO 2 som fastställts sedan flera år tillbaka var Republiken Österrike för att skydda den grundläggande rätten till respekt för privatliv och familjeliv nämligen skyldig att vidta åtgärder för minskning av NO 2 , såsom att anta det sektoriella körförbudet.

74. Som jag redan påpekat i ett annat sammanhang ska vid en konflikt mellan en grundläggande rättighet och en grundläggande frihet syftet att förverkliga en grundläggande rättighet i princip erkännas som ett legitimt mål som kan begränsa en grundläggande frihet om denna begränsning är proportionerlig.( ) En sådan balans mellan de grundläggande rättigheterna och de grundläggande friheterna får emellertid enbart ske om och i den mån en konkret konflikt har styrkts.

75. Det har i förevarande fall enligt min mening inte styrkts att det föreligger en konflikt mellan den grundläggande rätten till respekt för privatliv och familjeliv, å ena sidan, och den fria rörligheten för varor, å andra sidan, vilket Republiken Österrike har gjort gällande.

76. Även om det står klart att miljöföroreningar kan ha viss relevans såväl i samband med den grundläggande rätten till fysisk och mental integritet( ) som i samband med den grundläggande rätten till respekt för privatliv och familjeliv( ) ska det påpekas att miljöföroreningar enbart under vissa omständigheter kan betraktas som ingrepp i dessa grundläggande rättigheter som i förekommande fall kan medföra en rätt för den enskilde till skydd från medlemsstaterna. För att ett ingrepp i rätten till respekt för privatlivet och familjelivet ska kunna fastställas krävs konkret bevisning för att en tillräckligt kvalificerad belastning till följd av buller eller övriga utsläpp föreligger.( ) För att kunna fastställa att rätten till mänsklig värdighet åsidosatts krävs i vart fall att det styrks att denna rättighet påverkats utöver vad som är skadligt för hälsan.

77. I förevarande mål har Republiken Österrike inte i tillräcklig utsträckning visat att en sådan kvalificerad miljöpåverkan genom utsläpp av NO 2 föreligger. Eftersom det inte har visats att det föreligger ett (överhängande) ingrepp i den grundläggande rätten till mänsklig värdighet samt i rätten till respekt för privatlivet och familjelivet uppkommer i förevarande mål inte frågan huruvida det eventuellt föreligger en konflikt mellan dessa grundläggande rättigheter i gemenskapsrätten och bestämmelserna om den fria rörligheten för varor.

2. Frågan huruvida åtgärderna är motiverade med hänsyn till skyddet för miljön

a) Tvingande miljöskäl

78. För att motivera ett hinder mot den fria rörligheten för varor kan å ena sidan de ”skrivna” rättfärdigandegrunderna i artikel 30 EG och å andra sidan de ”oskrivna” tvingande hänsynen till allmänintressen i den mening som angetts i rättspraxis enligt domen i målet Cassis de Dijon åberopas.

79. Med tillämpning av artikel 30 EG kan kvantitativa restriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan i den mening som avses i artiklarna 28 EG och 29 EG rättfärdigas i den mån som härmed vissa rättsliga intressen som uttryckligen anges i denna bestämmelse ska skyddas. Syftet att skydda miljön som eftersträvas med förordningen om sektoriellt körförbud hör inte till dessa ”skrivna” rättfärdigandegrunder.

80. Det har i fast rättspraxis emellertid erkänts att skyddet för miljön utgör tvingande hänsyn av allmänintresse i den mening som angetts i rättspraxis enligt domen i målet Cassis de Dijon.( ) I enlighet härmed kan nationella åtgärder som kan hindra handeln inom gemenskapen enligt fast rättspraxis motiveras med tvingande hänsyn till miljöskyddet, förutsatt att åtgärderna står i proportion till det avsedda ändamålet.( )

81. Enligt denna rättspraxis krävs för att en åtgärd med motsvarande verkan ska vara rättfärdigad av tvingande hänsyn till miljöskyddet således att denna åtgärd för det första antagits för att säkerställa miljöskydd och för det andra är proportionerlig. Det har emellertid inte fullständigt utretts om även diskriminerande åtgärder med verkan motsvarande kvantitativa importrestriktioner kan rättfärdigas med hänvisning till tvingande hänsyn till miljöskyddet.( )

82. Frågan huruvida det är möjligt att även rättfärdiga diskriminerande åtgärder med hänvisning till det eftersträvade syftet att skydda miljön är av särskild betydelse i förevarande fall. Kommissionen har med hänvisning till de undantag som föreskrivs i förordningen om sektoriellt körförbud för lokala och regionala lastbilstransporter nämligen anfört att det sektoriella körförbudet i första hand avser varor som transiteras genom förbudszonen. Förbudet har följaktligen en starkt diskriminerande tendens.

83. I domstolens senare rättspraxis finns det entydiga bevis på att miljöskydd som tvingande hänsyn till allmänintresset även kan åberopas för att rättfärdiga diskriminerande åtgärder med verkan motsvarande kvantitativa importrestriktioner varvid naturligtvis alltid proportionalitetsprincipen ska beaktas. Jag ansluter mig i princip till denna utveckling i rättspraxis.

84. Denna utveckling inleddes genom dom av den 9 juli 1992 i målet kommissionen mot Belgien( ), i vilken det med hänvisning till tvingande miljöskäl fastställdes att ett indirekt diskriminerande importförbud för avfall i regionen Vallonien var rättfärdigat.( ) I senare rättspraxis slog domstolen bland annat fast att en indirekt diskriminering som uppkom vid tillämpningen av nationella regler för bekämpning av flygbuller vid godkännandet av andrahandsflygplan var rättfärdigad av folkhälsohänsyn och miljöskydd.( ) I domen av den 13 mars 2001, PreussenElektra,( ) slog domstolen fast att en nationell inköpsregel för el från förnybara energikällor, som utgör en direkt diskriminering,( ) visserligen utgör en åtgärd med motsvarande verkan i den mening som avses i artikel 28 EG men som av miljöhänsyn och med beaktande av elmarknadens speciella egenskaper emellertid var rättfärdigad.( )

85. Domen av den 14 december 2004, kommissionen mot Tyskland( ), i vilken domstolen bland annat hade att bedöma frågan huruvida en nationell bestämmelse om motverkande av och återvinning av förpackningsavfall är förenlig med den fria rörligheten för varor är särskilt belysande. I den tyska bestämmelsen föreskrevs med avseende på dryckesförpackningar att ett integrerat insamlingssystem för förpackningar skulle ersättas med ett system med pant och individuell returnering. Denna ändring gjorde det svårare och dyrare att sälja naturligt mineralvatten från andra medlemsstater och innebar således hinder för handeln inom gemenskapen. Dessutom påverkade denna ändring i högre grad utländska tillverkare än nationella tillverkare och denna åtgärd ansågs således utgöra en indirekt diskriminering. Domstolen prövade emellertid huruvida det fanns en möjlighet att rättfärdiga denna bestämmelse av miljöskyddshänsyn. Den drog härvid slutsatsen att det av tvingande miljöskäl i princip visserligen var möjligt att rättfärdiga en sådan åtgärd men att proportionalitetsprincipen inte var uppfylld i det konkreta fallet på grund av det inte hade fastställts någon lämplig övergångsperiod.

86. Denna bedömning enligt vilken tvingande miljöskyddshänsyn även kan åberopas för att rättfärdiga åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner som utgör indirekt diskriminering bekräftades i domen av den 15 november 2005, kommissionen mot Österrike( ) avseende den första förordningen om sektoriellt körförbud på motorvägen Inntal A12.

87. Vid en bedömning av denna dom ska det framför allt beaktas att generaladvokaten Geelhoed i sitt förslag till avgörande i ovannämnda mål inledningsvis fastställde att enbart åtgärder med motsvarande verkan som inte utgör diskriminering enligt domstolens traditionella rättspraxis kan motiveras av tvingande skäl av allmänintresse. Mot den bakgrunden gjorde han en omfattande bedömning av huruvida det första sektoriella körförbudet hade en indirekt diskriminerande verkan.( ) Detta var särskilt omtvistat eftersom åkare från andra medlemsstater på grund av undantagen till förmån för transporter med ursprung eller destination i skyddsområdet påverkades i väsentligt högre grad än österrikiska åkare. Med särskild hänsyn till det geografiska sambandet mellan varutransporter över Alperna samt syftet med och utformningen av förordningen om sektoriellt körförbud drog generaladvokaten Geelhoed emellertid slutsatsen att den omtvistade förordningen sett ur ett helhetsperspektiv och sett i sitt allmänna sammanhang inte kunde betraktas som (indirekt) diskriminerande och således i princip kunde rättfärdigas med hänvisning till tvingande miljöskyddshänsyn.( )

88. I sin dom av den 15 november prövade domstolen inte frågan om huruvida den aktuella förordningen om sektoriellt körförbud utgjorde en diskriminering. Domstolen slog – inom ramen för sin bedömning av huruvida den begränsning av den fria rörligheten för varor som fastställts – fast att nationella åtgärder som kan hindra handeln inom gemenskapen kan motiveras med tvingande hänsyn till miljöskyddet förutsatt att åtgärderna står i proportion till det avsedda ändamålet.( ) Domstolen begränsade inte heller i sin vidare prövning av denna rättfärdigandegrund tillämpningsområdet för denna rättfärdigandegrund till åtgärder som inte utgjorde diskriminering.

89. På grundval av domstolens utveckling av rättspraxis kan slutsatsen dras att miljöskydd som tvingande hänsyn av allmänintresse även kan åberopas för att rättfärdiga diskriminerande åtgärder med verkan motsvarande kvantitativa importrestriktioner. För denna lösning talar för övrigt även den omständigheten att domstolen i fast rättspraxis har fastställt att miljöskydd är ett av gemenskapens grundläggande mål.( ) Det skulle mot den bakgrunden vara svårt att förstå om diskriminerande inskränkningar av den fria rörligheten för varor inte under några omständigheter skulle kunna rättfärdigas av tvingande hälsoskyddsskäl.( )

90. Möjligheten att även kunna rättfärdiga diskriminerande begränsningar av den fria rörligheten för varor med hänvisning till tvingande miljöskyddsskäl innebär emellertid inte att bedömningen av huruvida åtgärder som utgör diskriminering och åtgärder som inte utgör diskriminering nödvändigtvis ska ske på samma sätt. Det ska i stället utgås från att den omständigheten att en åtgärd som begränsar den fria rörligheten för varor är diskriminerande kan beaktas inom ramen för proportionalitetsprövningen varvid det framför allt kan göras en striktare bedömning av huruvida sådana åtgärder är nödvändiga och lämpliga.( )

91. Mot bakgrund av vad som anförts ovan kan slutsatsen dras att åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner kan motiveras med tvingande hänsyn till miljöskyddet i den mån som de är förenliga med proportionalitetsprincipen. Diskriminerande åtgärder kan i princip också motiveras med tvingande hänsyn till miljöskyddet.

b) Proportionalitetsprövning

92. I förevarande mål är det ostridigt att förordningen om sektoriellt körförbud antagits för att säkerställa skyddet för miljön. Det råder framför allt oenighet om den även iakttar proportionalitetsprincipen.

93. Avgörande för att fastställa huruvida förordningen om sektoriellt körförbud uppfyller proportionalitetsprincipen är om denna förordning är 1) lämplig och 2) nödvändig för att uppnå de miljöskyddsmål som anges i förordningen och om den begränsning av den fria rörligheten för varor som följer därav är 3) skälig.( )

i) Huruvida förordningen om sektoriellt körförbud är lämplig

94. Enligt domstolens praxis är en åtgärd ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet, om den på allvar svarar mot önskan att uppnå detta på ett sammanhängande och systematiskt sätt.( )

95. För att avgöra huruvida det sektoriella körförbudet är ägnat att uppnå de miljöskyddsmål som eftersträvas med det ska det i det följande huvudsakligen klargöras om detta körförbud på ett sammanhängande och systematiskt sätt kan bidra till att sänka koncentrationen av NO 2 utmed motorvägen Inntal A12.

96. Med särskild hänsyn till den nyckelroll som beledsagad transport på RoLa har inom ramen för det sektoriella körförbudet kan Republiken Österrikes argumentation att detta körförbud på ett sammanhängande sätt bidrar till att sänka koncentrationen av NO 2 utmed motorvägen Inntal A12 ifrågasättas.

97. Enligt dess grundläggande struktur syftar det sektoriella körförbudet, genom en minskning av antalet lastbilstransporter på motorvägen Inntal A12, till att minska utsläpp av NO 2 utmed denna motorväg. Enligt Republiken Österrike omfattar detta körförbud cirka 194 000 lastbilstransporter per år av vilka huvuddelen ska föras över till järnvägstransport. För denna järnvägstransport kan enligt Republiken Österrike tre transportformer användas, nämligen konventionell järnvägstransport, obeledsagad transport och beledsagad transport på RoLa.( )

98. Med beaktande av de mål som eftersträvas med förordningen om sektoriellt körförbud och dess utformning kan det utgås från att de varutransporter som omfattas av förbudet slutligen ska föras över till traditionell järnvägstrafik (konventionell järnvägstransport och obeledsagad transport). Mot denna bakgrund anknyter körförbudet vid fordonsutsläpp inte direkt till lastbilar utan i stället till de varor som transporteras. Enligt Republiken Österrike omfattar körförbudet nämligen enbart transport av varor som kan transporteras på järnväg, det vill säga varor som är särskilt ägnade för traditionell järnvägstransport och därför redan i dag i stor utsträckning transporteras på järnväg.( ) I detta sammanhang ska erbjudandet RoLa betraktas som ytterligare ett transportalternativ på järnväg som ska komplettera det logistiska förfarandet för överföring av vägtransport av varor som är ägnade för järnväg till konventionell järnvägstransport av hela fordon och obeledsagad kombitransport.( )

99. Eftersom denna överföring till traditionell järnvägstransport inte kan genomföras inom den övergångsperiod i två steg som föreskrivs i förordningen om sektoriellt körförbud på fyra månader (steg 1) och ett år (steg 2),( ) leder det sektoriella körförbudet emellertid till att en viktig del av de lastbilstransporter som omfattas av körförbudet måste ske på RoLa under en icke närmare specificerad övergångsperiod. I detta syfte utvidgades RoLa-erbjudandet i motsvarande omfattning enligt Republiken Österrikes egen utsago.( )

100. RoLa kännetecknas av att lastbilar samt åkare transporteras så att RoLa-erbjudandet utan vidare även kan tillämpas för transport av varor som inte är ägnade för järnvägstransport.( ) Från miljösynpunkt är RoLa således särskilt lämpad för att transportera starkt förorenande lastbilar oberoende av huruvida de varor som transporteras lämpar sig för järnvägstransport. Detta viktiga särdrag hos RoLa beaktas emellertid inte inom ramen för det sektoriella körförbudet i dess utformning i två steg. Såsom anförts ovan leder detta förbud till att ett stort antal transporter av varor som är lämpade för transport måste ske på RoLa under en anpassningsperiod som inte kan fastställas närmare utan beaktande av de utsläpp som de lastbilar som används orsakar.

101. Med beaktande av denna motsägelse vad gäller en viktig del av förordningen om sektoriellt körförbud är denna enligt min uppfattning inte fullständigt sammanhängande från miljösynpunkt. Mot denna bakgrund kan frågan huruvida förordningen om sektoriellt körförbud är lämplig för att sänka koncentrationen av NO 2 utmed motorvägen Inntal A12 inte utan vidare besvaras jakande.

ii) Huruvida den sektoriella förordningen om sektoriellt körförbud är nödvändig

102. Om domstolen skulle fastställa att förordningen om sektoriellt körförbud är lämplig för att sänka koncentrationen av NO 2 utmed motorvägen Inntal A12 ska det prövas om detta körförbud var nödvändigt för att uppfylla det miljöskyddsmål som eftersträvas med förordningen.

103. En åtgärd är nödvändig om den bland flera åtgärder som är lämpliga för att uppnå det eftersträvade målet är den som är minst betungande för det berörda intresset eller det rättsliga intresset.( )

104. Enligt vad som anförts av Republiken Österrike ingår förordningen om sektoriellt körförbud i ett åtgärdspaket som fram till år 2010 ska medföra en minskning av NO 2 -utsläppen med 9,9–10,7 procent. Det sektoriella körförbudet ska bidra till en minskning av NO 2 -utsläppen med 1,5 procent.( )

105. För att styrka att det är möjligt att minska NO 2 -koncentrationen med 1,5 procent har Republiken Österrike hänvisat till ett program som bifogats inlagan ”Program enligt 9a § IG-L för delstaten Tyrolen”.( ) I detta program anges möjligheten att minska NO 2 -koncentrationen genom olika åtgärder på transportområdet. De åtgärder som undersökts omfattar även det sektoriella körförbudet på motorvägen Inntal A12 som berör 200 000 transporter, vilket motsvarar 7,3 procent av lastbilstransporterna på A12.( ) Ett sådant körförbud skulle leda till en minskning av NO 2 -utsläppen med 1,5 procent.( ) Republiken Österrike har i sin svarsinlaga emellertid samtidigt anfört att körförbudet i motsats till vad som angetts i tidigare planer inte avser 200 000 transporter utan enbart 194 000 transporter per år. Detta motsvarar 6,6 procent av alla transporter av tunga fordon på A12 i stället för ursprungligen 7,3 procent.( )

106. Trots att Republiken Österrike i sin svarsinlaga således utgick från att inte 7,3 procent av de transporter som ursprungligen planerades utan i stället enbart 6,6 procent av alla transporter av tunga fordon per år berörs av körförbudet vidhöll den utan motivering den möjlighet att minska NO 2 ‑koncentrationen med 1,5 procent som nämndes i de ursprungliga planerna. Efter att ha fått frågan under förhandlingen anförde Republiken Österrike att en viss felmarginal måste godtas vid beräkningen av möjligheten att minska NO 2 ‑koncentrationen genom det sektoriella körförbudet och att minskningen av antalet berörda transporter med 6 000 lastbilstransporter per år ligger inom denna marginal.

107. Även om man på grundval av denna förklaring kan dra slutsatsen att det föreligger en generös felmarginal vid beräkningen av den minskning av NO 2 ‑koncentrationen som är möjlig att uppnå genom det sektoriella körförbudet har kommissionen inte bestritt Republiken Österrikes argumentation på denna punkt. Av handlingarna i målet framgår inte heller några ytterligare omständigheter på grundval av vilka det skulle kunna ifrågasättas huruvida detta uttalande är korrekt. Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska det i det följande utgås från att NO 2 -koncentrationen kan minskas med 1,5 procent genom förordningen om sektoriellt körförbud.

108. Vid prövningen av frågan huruvida den möjlighet till minskning av NO 2 ‑utsläppen som finns enligt förordningen om sektoriellt körförbud även kan uppnås genom mindre ingripande transportåtgärder har kommissionen och Republiken Österrike mycket olika uppfattningar.

109. Enligt kommissionen finns ett flertal mindre ingripande åtgärder som inte har vidtagits, såsom en permanent hastighetsbegränsning på motorvägen Inntal, utvidgningar av de körförbud som föreskrivs för äldre lastbilar till högre euro-normer, införande av ett differentierat körförbud beroende på föroreningsklass, strängare åtgärder vad gäller personbilstransport, avgiftsspecifika åtgärder för lastbilar och personbilar samt andra ekonomiska styrmedel. Republiken Österrike har riktat invändningar mot dessa förslag.

110. Även om det inte ankommer på domstolen att i detalj avgöra om och i så fall vilka andra åtgärder som i förekommande fall hade kunnat väljas för att minska NO 2 -koncentrationen( ) krävs vid prövningen av huruvida det sektoriella körförbudet är nödvändigt att det görs en jämförelse mellan denna åtgärd och en eller flera åtgärder som inte vidtagits genom vilka NO 2 ‑koncentrationen kan sänkas.

111. I detta sammanhang har kommissionens argumentation avseende möjligheten att minska NO 2 -koncentrationen genom en hastighetsbegränsning på 100 km/t under hela året särskild betydelse.

112. Kommissionen har på grundval av de beräkningar som gjorts av Institut für Energie- und Umweltforschung Heidelberg (IFEU)( ) anfört att en hastighetsbegränsning på 100 km/t under hela året medför en minskning av de årliga NO 2 -utsläppen med cirka 7,5 procent, medan den variabla hastighetsbegränsningen som gäller sedan november 2007 enbart medför en minskning på 3,6–3,8 procent. Den ytterligare möjlighet till minskning av NO 2 ‑koncentrationen som en hastighetsbegränsning under hela året medför uppgår således till nästan 4 procent. Även om man skulle utgå från de uppgifter som den österrikiska regeringen lämnat överskrider den ytterligare möjligheten till minskning av NO 2 ‑koncentrationen, som en hastighetsbegränsning på 100 km/t under hela året medför, avsevärt minskningen av NO 2 ‑koncentrationen på 1,5 procent som Republiken Österrike eftersträvar med det sektoriella körförbudet.( )

113. Republiken Österrike anser att kommissionens argumentation avseende inverkan av en hastighetsbegränsning som gäller under hela året saknar grund och är metodiskt oriktig.( ) Den har härvid bland annat grundat sig på ett expertutlåtande från Ökoscience AG av den 6 augusti 2009.( ) Republiken Österrike har bland annat anfört att genomsnittshastigheten vid en gällande hastighetsgräns på 130 km/t år 2006 uppgick till 116 km/t och år 2009 till 111 km/t medan genomsnittshastigheten vid en gällande hastighetsgräns på 100 km/t i själva verket uppgår till 103 km/t. Mot denna bakgrund skulle införandet av en hastighetsbegränsning som gäller under hela året enbart medföra en hastighetsminskning på 8 km/t under de perioder då hastigheten är begränsad till 130 km/t. Denna ringa hastighetsminskning är förklaringen till varför införandet av en hastighetsbegränsning på 100 km/t som gäller under hela året enbart kan medföra en ytterligare minskning av NO 2 -koncentrationen med 1,1 procent.( )

114. Såsom redan anförts ovan ska inom ramen för bedömningen av huruvida en åtgärd är nödvändig prövas om den bland flera åtgärder som är lämpliga för att uppnå det eftersträvade målet är den som är minst betungande för det berörda intresset eller det rättsliga intresset.

115. Med hänsyn särskilt till att en minskning av genomsnittshastigheten på 8 km/t under de perioder då en hastighetsbegränsning på 130 km/t gäller, enligt Republiken Österrikes redogörelse, kan medföra en minskning av NO 2 -koncentrationen på 1,1 procent har kommissionen enligt min mening rätt i att allmänna åtgärder för minskning av genomsnittshastigheten medför en stor möjlighet till minskning av NO 2 -koncentrationen. Därutöver är den negativa inverkan av en sådan minskning av genomsnittshastigheten rent matematiskt snarare begränsad såsom kan beräknas med hjälp av exemplet med en minskning av genomsnittshastigheten från 111 km/t till 103 km/t på den sträcka av motorvägen Inntal som omfattas av körförbudet. För att tillryggalägga hela sträckan på 90 km med en genomsnittshastighet på 111 km/t krävs rent matematiskt cirka 48 minuter. För att tillryggalägga samma sträcka med en genomsnittshastighet på 103 km/t krävs rent matematiskt cirka 52 minuter. Nackdelen i tidsmässigt hänseende för hela sträckan uppgår således följaktligen enbart till 4 minuter.

116. Sammanfattningsvis kan det å ena sidan påpekas att det sektoriella körförbudet utgör ett omfattande ingrepp i den fria rörligheten för varor vid vilken 6,6 procent av alla transporter som utförs av tunga fordon på A12 förbjuds trots att NO 2 ‑koncentrationen enbart kan minskas med 1,5 procent genom denna åtgärd. Av den information som lämnats i handlingarna i målet avseende den hastighetsbegränsning som gäller under hela året framgår å andra sidan att Republiken Österrike redan genom att under vissa perioder sänka genomsnittshastigheten med 8 km/t kan sänka NO 2 ‑utsläppen med mer än 1 procent.

117. Mot bakgrund av dessa överväganden framgår det av en jämförelse mellan möjligheten att minska NO 2 -koncentrationen och inverkan av det sektoriella körförbudet och den hastighetsbegränsning som gäller under hela året att det sektoriella körförbudet inte står sig vid en prövning mot nödvändighetskriteriet.

iii) Huruvida förordningen om sektoriellt körförbud är skälig

118. Om domstolen, i motsats till den ståndpunkt som förespråkas i detta förslag till avgörande, skulle finna att förordningen om sektoriellt körförbud står sig vid en prövning av nödvändighetskriteriet ska det dessutom prövas om detta körförbud på ett otillbörligt sätt begränsar den fria rörligheten för varor. Detta skulle vara fallet om det sektoriella körförbudet trots sin positiva inverkan på miljön skulle medföra ett orimligt stort ingrepp i den fria rörligheten för varor.

119. Huruvida frågan om det i förevarande mål föreligger ett orimligt stort ingrepp i den fria rörligheten för varor ska besvaras jakande beror på huruvida det finns tillräckligt med transportalternativ för transporten av de varor som berörs av körförbudet.

120. Det ska i detta sammanhang påpekas att den motorvägssträcka som omfattas av det sektoriella körförbudet är en del av den viktigaste förbindelsen mellan vissa medlemsstater. Vid en isolerad betraktelse utgör det sektoriella körförbudet följaktligen ett radikalt ingrepp i den fria rörligheten för varor.( ) Genom att säkerställa att det finns ett realistiskt alternativ att transportera de berörda varorna med andra transportsätt eller via andra vägsträckor kan den negativa inverkan av det sektoriella körförbudet på den fria rörligheten för varor samt transiteringen av varor lindras. Detta skulle i sin tur inverka positivt på prövningen av huruvida det sektoriella körförbudet är skäligt.

121. Parterna är inte heller eniga om det vid den tidpunkt då det sektoriella körförbudet trädde i kraft fanns realistiska alternativ att transportera de berörda varorna med andra transportsätt eller via andra vägsträckor. Medan Republiken Österrike har framhållit möjligheten att föra över berörda transporter till järnväg samt att det föreligger alternativa vägsträckor har kommissionen, Republiken Italien samt Konungariket Nederländerna påpekat att det föreligger ett stort antal problem som utgör hinder mot att effektivt kunna använda dessa alternativa transportsätt eller vägsträckor.

122. Enligt min mening har Republiken Österrike inte kunnat visa att det vid tidpunkten för det planerade ikraftträdandet av det sektoriella körförbudet fanns tillräckligt med alternativ till transporten av de berörda varorna över Alperna.

123. Det följer av fast rättspraxis att förekomsten av ett fördragsbrott ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet utan att senare ändringar kan beaktas av domstolen.( ) Mot denna bakgrund ska frågan om det föreligger tillräckligt med alternativ bedömas på grundval av den österrikiska lagstiftningen den 9 juni 2008. Vid denna tidpunkt föreskrevs i förordningen om sektoriellt körförbud av den 17 december 2007 som trädde i kraft den 1 januari 2008 ett införande i två steg av ett körförbud på en 90 km lång sträcka mellan Langkampfen (cirka 6 km från gränsen mellan Österrike och Tyskland) och Zirl (cirka 12 km väster om Innsbruck). I ett första steg förbjöds från den 2 maj 2008 transittransporter med avfall, sten, jord eller grus. Från den 1 januari 2009 gäller detta förbud dessutom för transport av timmer och kork, järnmineraler och andra mineraler, samt stål (med undantag för stål för slakarmering och byggstål för leverans till byggplatser), marmor och travertin samt kakel.

124. Republiken Österrike har som transportalternativ hänvisat till transport av varor via järnväg (konventionell järnvägstransport, obeledsagad transport och RoLa) samt till användning av alternativa sträckor för vägtransport. Det har enligt min mening emellertid inte visats att dessa transportalternativ var tillräckliga vid den tidpunkt då det sektoriella körförbudet skulle träda i kraft.

125. Vad gäller transport av de berörda varorna med konventionell järnvägstransport eller obeledsagad transport har Republiken Österrike i sin svarsinlaga anfört att överföringen av de berörda varutransporterna till traditionell järnvägstransport inte kunde genomföras som planerat. Just av det skälet var det nödvändigt att på nytt reglera det sektoriella körförbudet genom förordning av den 23 december 2008 och göra den uppdelning av steg 2 av detta förbud( ) som föreskrivs där.( )

126. Vad gäller transportkapacitet med RoLa har Republiken Österrike, å ena sidan, och kommissionen samt Republiken Italien, å andra sidan, olika uppfattningar. Medan Republiken Österrike har anfört att överkapacitet föreligger har kommissionen och Republiken Italien anfört att det föreligger ett antal praktiska problem vilka ledde till att RoLa inte under några omständigheter kunde ställa de transportkapaciteter som krävdes för att genomföra förordningen om sektoriellt körförbud till förfogande. Kommissionen och Republiken Italien anser att deras uppfattning bland annat bekräftas av att Republiken Österrike ersatt det ursprungliga införandet av sektoriellt körförbud i två steg med ett införande i fyra steg och därigenom de facto förlängt anpassningsperioden.

127. Med beaktande av de handlingar och den information som har tillhandahållits har det enligt min mening inte visats att det genom RoLa-erbjudandet var möjligt att vid det planerade införandet av det sektoriella körförbudet i två steg tillhandahålla tillräckligt med transportkapacitet.

128. Det ska i detta sammanhang inledningsvis påpekas att RoLa-erbjudandet enbart omfattar området öster om Innsbruck. RoLa-alternativet gäller inte för området väster om Innsbruck.

129. Men även för området öster om Innsbruck finns enligt min mening allvarliga tvivel vad gäller Republiken Österrikes argumentation att det även fanns tillräckligt med RoLa-kapacitet för det ursprungligen planerade genomförandet av det sektoriella körförbudet i två steg. I detta avseende är Landeshauptmanns förslag till förordning från år 2009, genom vilket ett femte steg för införande av det sektoriella körförbudet föreskrevs, särkilt belysande.( ) Enligt detta förslag till förordning ska införandet av steg 3 som föreskrivs i förordningen av den 23 december 2008 (körförbud från och med den 1 juli 2009 för transport av järnmalm och annan malm, stål, marmor, travertin och kakel i keramik)( ) delas upp ytterligare en gång. Därvid skulle körförbudet för transport av järnmalm och annan malm samt för marmor och travertin först gälla från den 1 juli 2010. I de förklarande anmärkningarna till detta förslag har det i fråga om den nya uppdelningen av steg 3 hänvisats till ett yttrande från avdelningen för transportplanering enligt vilken erbjudandet vad gäller RoLa inte kunde utvidgas i tid till ikraftträdandet av steg 3 av det sektoriella körförbudet.( ) I denna handling betonades för övrigt också att det i vart fall skulle undvikas att RoLa utnyttjades till 100 procent, eftersom detta helt säkert skulle ge upphov till operativa problem.( ) Denna handling utgör följaktligen ett mycket starkt indicium för att RoLa-erbjudandet vid det ursprungligen planerade införlivandet i två steg av det sektoriella körförbudet med all sannolikhet inte friktionsfritt skulle kunna uppfylla det kompletterande transportbehov som uppkommer.

130. Det är också tveksamt om de alternativa resvägar som Republiken Österrike angett genom Reschenpasset samt genom Schweiz skulle kunna utgöra ett realistiskt alternativ för de transporter som berörs av det sektoriella körförbudet.

131. Vad gäller vägen över Reschenpasset kan det påpekas att ett körförbud för lastbilar även gäller på denna sträcka om än med undantag för direkta lastbilstransporter från eller till regioner vid Reschenvägen eller mellan Vorarlberg eller en större del av Bodensjön, å ena sidan, och en viss del av norra Italien, å andra sidan (regionen Venedig, provinsen Trento samt större delen av Sydtyrolen). Dessa alternativa resvägar står följaktligen inte till buds för varutransporter som lastats eller lossas utanför ovannämnda regioner.

132. Republiken Österrike har slutligen anfört att ytterligare alternativa vägar finns i det schweiziska vägnätet. Möjligheten att delvis omdirigera de varutransporter som omfattas av det sektoriella körförbudet genom Schweiz har emellertid ifrågasatts av Republiken Italien med hänvisning till det doseringssystem som gäller för viktiga nord-sydtransportaxlar i det schweiziska motorvägsnätet. Enligt detta doseringssystem kan en fas av särskilt intensiv trafik med tunga fordon leda till en fullständig avspärrning för trafik med tunga fordon på nord-sydtransportaxlarna.( ) Republiken Österrike har inte bestritt detta utan har tvärtom bekräftat att en begränsning av lastbilsgenomfarter beroende på trafikintensiteten samt doseringssystemet i tidsmässigt hänseende utgör en ökad risk som är svår att beräkna av transportsektorn.( ) Det kan mot denna bakgrund lätt konstateras att vägarna i det schweiziska vägnätet enbart i begränsad omfattning kan användas som alternativa vägar för de varutransporter som omfattades av det sektoriella körförbudet.

133. På grundval av dessa överväganden kan slutsatsen dras att det inte har visats att det vid den tidpunkt då körförbudet trädde i kraft enligt förordningen om sektoriellt körförbud av den 17 december 2007 fanns tillräckligt med alternativa vägar för transport av de berörda varorna med andra transportmetoder eller via andra vägsträckor. Mot denna bakgrund ska det körförbud som infördes på motorvägen Inntal genom förordningen om sektoriellt körförbud av den 17 december 2007 bedömas som ett radikalt ingrepp i den fria rörligheten för varor. Eftersom enbart en minskning av NO 2 -utsläpp med 1,5 procent eftersträvas genom detta körförbud kan slutsatsen dras att den begränsning av den fria rörligheten för varor som följer av förordningen om sektoriellt körförbud av den 17 december 2007 inte är skälig.

c) Slutsats i denna del

134. Av vad som anförts ovan framgår att förordningen om sektoriellt körförbud inte är nödvändig och enbart under vissa förutsättningar är ägnad att uppnå de miljöskyddsmål som eftersträvas med förordningen. Dessutom leder den till en oskälig begränsning av den fria rörligheten för varor. Mot denna bakgrund ska förordningen om sektoriellt körförbud anses vara oproportionerlig.

VII – Sammanfattning

135. Mot bakgrund av vad som anförts ovan kan slutsatsen dras att förordningen om sektoriellt körförbud av den 17 december 2007 ska anses som en åtgärd med verkan motsvarande kvantitativa importrestriktioner i den mening som avses i artikel 28 EG och artikel 29 EG. En sådan begränsning kan i princip motiveras med tvingande hänsyn till miljöskyddet. I förevarande mål är en sådan motivering emellertid inte aktuell på grund av att förordningen om sektoriellt körförbud är oproportionerlig.

VIII – Rättegångskostnader

136. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Österrike ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Österrike i huvudsak har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas. I enlighet med artikel 69.4 i rättegångsreglerna ska de medlemsstater som har intervenerat till stöd för kommissionen bära sina rättegångskostnader.

IX – Förslag till avgörande

137. Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen ska besluta enligt följande:

1) Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 29 EG genom att i den förordning som Landeshauptmann i Tyrolen antagit den 17 december 2007, genom vilken fjärrtransport av vissa varor på motorvägen Inntal A12 förbjuds, införa ett körförbud för fordon med en totalvikt över 7,5 ton som transporterar vissa varor på en del av motorvägen A12.

2) Republiken Österrike ska ersätta rättegångskostnaderna.

3) Republiken Italien och Konungariket Nederländerna ska bära sina rättegångskostnader.