Förslag till avgörande av generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer föredraget den 5 november 1996. - Italienska republiken mot Europeiska kommissionen. - Kommissionens förordning (EG) nr 1840/94 av den 27 juli 1994 om fastställande av avkastningen av oliver och olivolja för regleringsåret 1993/1994 - Talan om ogiltigförklaring. - Mål C-285/94.



Rättsfallssamling 1997 s. I-03519



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Republiken Italien har genom förevarande talan yrkat ogiltigförklaring av kommissionens förordning (EEG) nr 1840/94 av den 27 juli 1994 om fastställande av avkastning för oliver och olivolja för regleringsåret 1993/1994(1) (nedan kallad förordningen).

2 Tvisten avser sammanfattningsvis frågan huruvida kommissionens fastställande av nämnda avkastning skall följa de uppgifter som varje medlemsstat har lämnat (den italienska regeringens påstående) eller om det tvärtom får skilja sig från dessa uppgifter (kommissionens påstående), vilket faktiskt har skett i den ifrågasatta förordningen.

3 Den italienska regeringens grunder för begäran om ogiltigförklaring kan sammanfattas på följande sätt:

- Kommissionen har överträtt gemenskapsbestämmelserna avseende fastställande av avkastning för oljor genom att inte följa de uppgifter om produktionen som Italien överlämnat. Kommissionen har även åsidosatt principen om rättssäkerhet.

- Förordningen har inte motiverats eller motiveringen är helt felaktig.

- Kommissionen har genom att utfärda förordningen gjort sig skyldig till maktmissbruk.

Tillämpliga bestämmelser

4 De grundläggande bestämmelser som är tillämpliga på det föreliggande fallet är

a) en grundförordning (rådets förordning nr 136/66/EEG av den 22 september 1966 om den gemensamma organisationen av marknaden för oljor och fetter)(2), varigenom det föreskrivs att producenterna skall beviljas stöd,

b) en tillämpningsförordning (rådets förordning (EEG) nr 2261/84 av den 17 juli 1984 om allmänna bestämmelser om beviljande av stöd för framställning av olivolja och stöd till organisationer för producenter av olivolja)(3), som styr regelsystemet för detta stöd och

c) ett antal senare förordningar där det, för varje regleringsår konkret anges

- den emotsedda produktionen och det stöd som är möjligt att erhålla på förhand och

- den avkastning per produktionszon för oliver och olivolja av vilka den slutliga produktionen framgår.

5 Genom förordning nr 136/66 infördes bland andra åtgärder ett stöd avsett att "säkra en rimlig inkomst för producenterna. Nivån på denna inkomst kan fastställas genom ett produktionsriktpris för olivolja och ett riktpris för oljeväxtfrön. Skillnaden mellan dessa priser och de priser som är godtagbara för konsumenten motsvarar det stöd som bör beviljas för att det önskvärda målet skall uppnås".

6 Enligt lydelsen av artikel 5.2 i förordning nr 136/66(4) beviljas stöd till odlarna i förhållande till antingen

a) den faktiskt producerade kvantiteten olivolja eller

b) den schablonmässiga avkastningen.

7 Det första sättet (faktisk produktion) avser de olivodlare vilkas faktiska produktion har uppgått till minst 500 kg olja per regleringsår. Det är alltså fråga om stora producenter.

8 Det andra sättet (den beräknade produktionen) gäller för resten av odlarna - det vill säga de medelstora och små producenterna - vilkas produktion ligger under 500 kg per regleringsår. I detta fall beräknas stödet på grundval av avkastningen för oliver och olja, vilken på förhand schablonmässigt har slagits fast för varje regleringsår i förhållande till de olivträd som odlas.(5)

9 I fråga om stora producenter beaktas således den faktiska kapaciteten. Vad gäller medelstora och små producenter tas det vid beviljande av stöd inte någon hänsyn till varje producents faktiska produktion utan det beräknas med utgångspunkt från vissa på förhand bestämda siffror: beräknad genomsnittlig kapacitet som slås fast på förhand för varje regleringsår och multipliceras med antalet olivträd hos ett visst företag.

10 Förordning nr 2261/84 innehåller reglerna för beviljande av stöd. I artikel 17a(6) föreskrivs på följande sätt:

"1. Kommissionen skall fastställa de genomsnittliga avkastningarna av oliver och olivolja för de fyra föregående regleringsåren före den 1 december för det innevarande regleringsåret.

2. Följande uppgifter skall fastställas enligt det förfarande som anges i artikel 38 i förordning nr 136/66/EEG före den 1 april för det löpande regleringsåret:

- Beräknad produktion.

- Enligt produktionsvillkoren för det ifrågavarande regleringsåret skall det belopp per enhet av produktionsstödet som får utbetalas i förskott anpassas så att varje risk för oberättigad betalning till olivodlare undviks.

3. Senast sex månader efter regleringsårets slut skall i fråga om det året och enligt det förfarande som anges i punkt 2 följande fastställas:

- Den faktiskt framställda kvantitet för vilken rätt till stöd har godkänts.

- Det belopp per enhet av produktionsstödet enligt b i femte stycket i artikel 5.1 i förordning nr 136/66/EEG som skall betalas till odlare vilkas genomsnittliga produktion är minst 500 kg per regleringsår.

- Den kvantitet som skall föras över till nästa regleringsår, om den framställda kvantitet som anges i första strecksatsen är mindre än den högsta fastställda kvantiteten.

4. Medlemsstaterna skall senast den 15 mars till kommissionen överlämna upplysningar om den beräknade produktionen av olivolja för det löpande regleringsåret. Kommissionen får använda andra informationskällor och vid behov låta genomföra undersökningar eller granskningar angående framställningen av olivolja."

11 I artikel 18 i förordning nr 2261/84 föreskrivs hur den genomsnittliga kapaciteten skulle beräknas: "De skördar av oliver och olja som anges i artikel 5.2 första stycket andra strecksatsen i förordning nr 136/66/EEG skall fastställas för enhetliga produktionsområden, senast den 31 maj varje år på grundval av uppgifter som de producerande medlemsstaterna lämnar senast den 30 april varje år."

12 Syftet med rådets förordning (EEG) nr 2262/84 av den 17 juli 1984 om särskilda bestämmelser för olivolja(7) var att säkerställa en riktig och enhetlig tillämpning av systemet med produktionsstöd efter att det hade framgått att den administrativa strukturen i de producerande medlemsstaterna inte var tillräckligt anpassad till genomförandet av de kontroller som föreskrivs i gemenskapsbestämmelserna.

13 I detta avseende föreskrevs i artikel 1.1: "Varje producerande medlemsstat skall, i enlighet med sin rättsliga struktur, upprätta ett organ för utförande av vissa kontroller och uppgifter i anslutning till systemet med stöd för olivoljeproduktionen."

14 I artikel 12 i kommissionens förordning (EEG) nr 3061/84 av den 31 oktober 1984 om tillämpningsföreskrifter för systemet med produktionsstöd för olivolja(8) föreskrevs på följande sätt:

"1. För fastställandet av de oliv- och oljeavkastningar som avses i artikel 18 i förordning (EEG) nr 2261/84 skall producerande medlemsstater tillsända kommissionen uppgifter om enhetliga produktionsområden som fastställts med hänsyn till

- arealens geografiska läge och agronomiska egenskaper,

- de dominerande olivträdssorterna, den vanligast förekommande beskärningen och trädens ålder.

2. För varje produktionsområde skall uppgifterna minst omfatta följande:

a) Områdets geografiska avgränsning.

b) En uppskattning av olivodlingsarealen.

c) En uppskattning av det genomsnittliga antalet olivträd per hektar land som används till olivodling.

d) Den genomsnittliga produktionen av oliver per hektar. e) Den genomsnittliga produktionen av olja per 100 kg oliver.

3. Senast den 30 april varje regleringsår skall medlemsstaterna överlämna de uppgifter som anges i punkterna 2 b-2 e tillsammans med en kort rapport om produktionsvillkoren i varje zon under regleringsåret.(9)

4. För fastställande av oljeavkastningar skall producerande medlemsstater för varje produktionsområde bestämma avkastningen av olja från oliver i det ifrågavarande området för fabriker som är utrustade på olika sätt och som är representativa för pressningskapaciteten i det ifrågavarande området vid olika tidpunkter för skörden.

För fastställandet av olivavkastningen skall medlemsstaterna vid början av regleringsåret och åtminstone för de viktigaste produktionsområdena fastställa olivavkastningen från träd som är representativa för produktionsförhållandena i området.

5. Representanter för kommissionen skall medverka vid fastställandet av ovan nämnda uppgifter."

15 I kommissionens förordning (EG) nr 1187/94 av den 26 maj 1994 om fastställande av den beräknade produktionen av olivolja och beloppet av det enhetliga produktionsstöd som kan utbetalas i förskott under marknadsföringsåret 1993/1994(10) föreskrevs beträffande nämnda marknadsföringsår att

- den beräknade produktionen skulle uppgå till 1 283 000 ton samt att

- beloppet för det enhetliga produktionsstöd som kunde utbetalas i förskott uppgick till

- 51,02 ecu/kg för Spanien och Portugal och till

- 67,82 ecu/kg för övriga medlemsstater.

16 Av övervägandena till den ifrågasatta förordningen framgår slutligen att förordning nr 2261/84, där oliv- och olivoljeskördarna slås fast för varje enhetligt produktionsområde, skall tillämpas beträffande regleringsåret 1993/1994. Med beaktande av de uppgifter som har lämnats av de producerande medlemsstaterna skall dessa skördar slås fast i enlighet med bilaga 1.

17 Vad närmare bestämt gäller den italienska avkastningen framgår det av förordningens motivering att "de siffror som återfinns i bilaga 1 i viss utsträckning har anpassats jämfört med de uppgifter som lämnats av medlemsstaten, för att uppnå koherens med den beräknade produktionen enligt kommissionens förordning (EG) nr 1187/94".

18 Kritiken från den medlemsstat som är sökande riktas just mot resultatet av denna "anpassning", eftersom kommissionens siffror innebär att de italienska myndigheternas förslag nedsattes med (ungefär) 30 procent.(11)

19 Bestämmandet av den genomsnittliga avkastningen dels i antalet kilogram oliver per varje olivträd, dels i antalet kilogram per 100 kg oliver inom varje tidigare definierat enhetligt produktionsområde utgör nämligen den avgörande omständigheten vid beräkningen av regleringsårets slutliga produktion, eftersom antalet träd är konstant. Detta framgår av den handling som utgör bilaga 3 till den italienska regeringens ansökan ("Olivoljeproduktion enligt tillämpningen av oliv- och oljeavkastningen för oljeregleringsåret 1993/1994").

Den första grunden för talan: Behöver kommissionen hålla sig till de uppgifter som medlemsstaterna har lämnat?

20 Den första grund som den italienska regeringen har åberopat till stöd för sin talan är att det enligt de gemenskapsregler som enligt den är tillämpliga (artikel 155 fjärde strecksatsen i EG-fördraget, artikel 18 i förordning nr 2261/84, artikel 12 i förordning nr 3061/84 och artikel 1 i förordning nr 2262/84) samt enligt principen om rättssäkerhet inte är möjligt för kommissionen att på det sätt som skett avvika från de uppgifter som medlemsstaterna har lämnat till den, vid fastställandet av den genomsnittliga avkastningen för oliver och olivolja.

21 Om rådet har ålagt varje medlemsstat en skyldighet att inrätta ett särskilt kontor eller organ(12) för insamlande, kontroll och utveckling av nationella uppgifter som är nödvändiga för att bestämma avkastningen för oljor, skulle det inte vara logiskt att kommissionen utan vidare skulle kunna avvika från de slutgiltiga uppgifter som varje kontor har erhållit och som olika nationella myndigheter har överfört till gemenskapsmyndigheterna.

22 Den italienska regeringen anger vidare att de nationella kontoren eller organen (i Italien "Agecontrol Spa") arbetar med utgångspunkt från ett program som kommissionen på förhand har godkänt under kommissionstjänstemäns överinseende och enligt anvisningar från kommissionen. Det är följaktligen "inte förenligt med de mest grundläggande rättsprinciperna och sunt förnuft" att kommissionen kan avvika från regeringens uppgifter.

23 Den italienska regeringens replik innehåller en nyans som är viktig i detta avseende: även om regeringen inte föreföll uttryckligen medge det i den ursprungliga ansökan, medgav den dock i repliken på kommissionens svaromål att en viss grad av egen bedömning ingår i fastställandet av den genomsnittliga avkastningen. Vid den muntliga förhandlingen gjorde den italienska regeringens företrädare emellertid gällande att den inte ifrågasatte kommissionens rätt att fastställa avkastningen, inklusive rätten att ändra de uppgifter som har lämnats av medlemsstaterna, utan enbart den "metod" som har använts vid detta.

24 Enligt den italienska regeringen föreligger en sådan möjlighet endast om kommissionen visar att förslaget från en medlemsstat inte har genomförts enligt de objektiva kriterierna för bestämmande av den avkastning som avses i den redan citerade artikel 12 i förordning nr 3061/84.

25 Vid bedömningen av denna grund för talan skall man enligt min uppfattning utgå ifrån två typer av överväganden: de första avser gemenskapsinstitutionernas utrymme för egen bedömning inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken och organisationen av marknaden i förhållande till de uppgifter som medlemsstaterna har lämnat, medan de andra avser den riktiga tolkningen av de åberopade förordningarna.

i) Gemenskapsinstitutionernas utrymme för egen bedömning inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken och organisationen av marknaden i förhållande till de uppgifter som medlemsstaterna har lämnat

26 Det framgår av en fast rättspraxis från domstolen att kommissionen har behörighet att anta bestämmelser för utveckling inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken och att denna behörighet skall ges en vid tolkning.(13)

27 Ett sådant tolkningskriterium grundas på förhållandet att kommissionen är den enda institution som är behörig att på ett bestående och noggrant sätt följa jordbruksmarknadernas utveckling och handla med den skyndsamhet som situationen kräver. Gränserna för kommissionens rätt att handla skall bedömas med särskild hänsyn till de väsentliga allmänna syftena med organisationen av marknaden.(14)

28 Riktigheten av de ekonomiska uppgifter som skall utgöra grunden för antagande av senare beslut, beträffande olika organisationer av marknaden - och i allmänhet alla beslut avseende den gemensamma jordbrukspolitiken - är av stor betydelse, eftersom nämnda politik endast kan genomföras med hjälp av faktiska uppgifter.

29 Gemenskapsinstitutionerna förfogar i detta avseende över ett visst utrymme för egen bedömning. Domstolen slog fast i domen av den 29 oktober 1980 i mål Roquette Frères mot rådet(15) att "när rådets tillämpning av gemenskapens gemensamma jordbrukspolitik medför att det är nödvändigt att bedöma en invecklad ekonomisk situation omfattar dettas utrymme för skönsmässig bedömning inte enbart beskaffenheten och räckvidden av de bestämmelser som skall antas, utan i viss mån även en kontroll av de grundläggande uppgifterna ...".

30 Mer nyligen har domstolen i den ovan nämnda domen i målet Nederländerna mot kommissionen slagit fast att kommissionen kan kontrollera riktigheten - och vid behov ex officio rätta till - de uppgifter som nationella myndigheter har överlämnat.

31 I det målet gjorde Konungariket Nederländerna några påståenden som liknar dem som den italienska regeringen har gjort i detta mål: enligt den nederländska regeringen saknade kommissionen behörighet att ändra de uppgifter som medlemsstaterna hade lämnat för att fastställa nedsättningskoefficienten, eftersom endast nämnda medlemsstater kunde utarbeta förteckningar avseende de ekonomiska aktörerna och fastställa referenskvantiteterna.(16) Enligt den nederländska regeringen hade kommissionen inte vare sig genom artikel 155 i EG-fördraget eller genom artikel 20 i förordningen om den gemensamma organisationen av marknaden för bananer(17) någon rätt att ensidigt ändra dessa beräkningar.

32 Domstolen avvisade sådan argumentation och gjorde tvärtom gällande att: "[d]enna roll som medlemsstaterna har i samband med insamlandet och överföringen av uppgifter [dock inte] kan hindra kommissionen - som skall ombesörja den dagliga förvaltningen av den gemensamma organisationen av marknaden - att kontrollera riktigheten av dessa uppgifter och rätta dem, om det visar sig att det förhållandet att vissa kvantiteter räknas två gånger riskerar att snedvrida grunden för ordningen för import".(18)

33 Omständigheterna i det målet var visserligen andra än omständigheterna i förevarande mål, men trots det är kärnan i domstolens resonemang i domen av den 17 oktober 1995 analogt tillämplig på det föreliggande fallet.(19) Det slutliga avgörandet beror i alla händelser på de roller som gemenskapsinstitutionerna och medlemsstaterna har i förhållande till varje gemensam organisation av marknaden.

34 Det är således nödvändigt att undersöka särdragen hos de regler som är tillämpliga på den gemensamma organisationen av marknaden för oljor, närmare bestämt avseende de förordningar som har åberopats av den italienska regeringen.

ii) Tolkningen av de åberopade förordningarna

35 Såsom jag redan tidigare har förklarat har kommissionen enligt artikel 18 i förordning nr 2261/84 rätt att fastställa skördarna av oliver och olivolja "... på grundval av uppgifter som de producerande medlemsstaterna lämnar".(20) Oberoende av vilken av de sedvanliga rättsliga tolkningsmetoderna man använder, betyder nämnda uttryck inte att kommissionen absolut skulle vara bunden av sådana uppgifter på så sätt att den inte kan avvika från dem.

36 Enligt ett rent bokstavligt tolkningskriterium medför uttrycket "på grundval av ..." en viss grad av autonomi för den som utför den följande åtgärden: på en grundval, det vill säga utifrån vissa fastställanden, utför denna person sin handling. Kommissionen kan följaktligen utgå ifrån den informativa "grund" som medlemsstaterna lämnar, för att slutligen dra sina egna slutsatser.

37 Regelns inneboende betydelse innebär en bekräftelse av att förordning nr 2261/84 medför att kommissionen har en viss befogenhet att självständigt fatta beslut: det skulle inte vara någon mening med att anförtro kommissionen uppgiften att fastställa avkastningar om dessa redan tidigare och på ett bindande sätt hade bestämts av medlemsstaterna. I ett sådant fall skulle det vara överflödigt att blanda in förvaltningskommittén för oljor och fetter och kommissionen, och medlemsstaterna skulle direkt ha anförtrotts uppgiften att slutgiltigt fastställa avkastningen.

38 En analys av ändamålet med regeln leder till samma slutsats: förvaltningen av den gemensamma organisationen av marknaden för oljor och fetter enligt förordningen ankommer på kommissionen i samarbete med medlemsstaterna och därför är det lämpligt att förse kommissionen med ett visst utrymme för egen bedömning när det gäller att fastställa uppgifter eller variabla omständigheter som per definition har till syfte att bestämma stödets storlek till producenterna.

39 Om avsikten är att sådana stöd skall följa de kriterier som har inspirerat den gemensamma politiken på området, samt att även gemenskapens finansiella intressen skyddas, skall de motsvara faktiska och objektiva uppgifter som inte nödvändigtvis sammanfaller med de uppgifter som medlemsstaterna har överlämnat. Det är följaktligen logiskt och även lämpligt att kommissionen undersöker, kontrollerar och avväger dessa uppgifter och vid behov andra relevanta omständigheter som inte har bedömts riktigt i förslagen från de olika nationella myndigheterna.

40 Den italienska regeringen har i själva verket, såsom jag redan har påpekat, i sin replik till kommissionens svaromål och vid den muntliga förhandlingen medgett att den sistnämnda förfogar över ett visst utrymme för egen bedömning för att fastställa avkastningar som avviker från de siffror som en medlemsstat har föreslagit. Enligt denna regering skulle detta i varje fall kräva att det visas att nämnda medlemsstat i sitt förslag inte har gjort en riktig tillämpning av de kriterier som föreskrivs i den ovan nämnda förordningen nr 3061/84.

41 Jag delar inte denna sist nämnda åsikt. Jag anser tvärtom att det är möjligt - och att det föreliggande fallet utgör ett bra bevis på detta - att en nationell myndighet fastställer sina jordbrukares avkastning med hjälp av förordningens kriterier för fastställande men att den samtidigt underlåter att beakta alla omständigheter som kan påverka framtagandet av nämnda uppgifter.

42 I artikel 12 i förordning nr 3061/84 föreskrivs att medlemsstaterna skall tillsända kommissionen vissa uppgifter och fastställa oliv- och oljeavkastningar för varje produktionsområde. Varken denna föreskrift eller någon annan tillämplig föreskrift förhindrar emellertid kommissionen att, på grundval av de uppgifter som lämnats av en medlemsstat i förhållande till vart och ett av de tidigare beskrivna kriterierna, dra slutsatser som skiljer sig från de slutsatser som de nationella myndigheterna har dragit.(21)

43 Närmare bestämt anser jag att det inte finns några rättsliga hinder för kommissionen att avvika från de nationella uppgifterna, om den anser att andra faktiska förhållanden eller relevanta omständigheter, vilka de nationella myndigheterna inte har beaktat på ett riktigt sätt, på ett betydande sätt påverkar den slutliga beräkningen av oljeavkastningen.

44 I synnerhet kan kommissionen - vilket utgör nyckelfrågan i debatten - på goda grunder hänvisa till den faktiska marknadssituationen under ett visst regleringsår såsom en faktisk omständighet som på ett tillförlitligt sätt ger uttryck för den större eller mindre produktionsvolymen.

45 Nämnda möjlighet ges uttryckligen i artikel 17a.4 i förordning nr 2261/84, enligt vilken medlemsstaterna till kommissionen skall överlämna upplysningar om den beräknade produktionen av olivolja för det löpande regleringsåret, och denna "får använda andra informationskällor och vid behov låta genomföra undersökningar eller granskningar angående framställningen av olivolja".(22)

46 Den italienska regeringen har påstått att tillgång till andra informationskällor endast är möjligt då det gäller att göra en uppskattning av beräknad produktion för ett visst regleringsår, som är den enda situation som avses i den ovan nämnda artikeln 17a.4. Detsamma gäller inte avseende fastställande av avkastning, eftersom detta inte nämns i artikel 12 i förordning nr 3061/84.

47 Det är svårt att se varför kommissionen skulle kunna använda information som skiljer sig från den information som medlemsstaterna har tillsänt den endast för att fastställa den beräknade produktionen, men inte den slutliga produktionen, eftersom den sistnämnda följer av fastställandet av den genomsnittliga avkastningen för enhetliga produktionsområden.(23)

48 Jag anser tvärtom att om kommissionen kan använda sin nämnda information i samband med en provisorisk uppgift (den beräknade produktionen), kan den i än högre grad göra det i samband med en slutgiltig uppgift (den slutliga produktionen), särskilt när denna har en avgörande inverkan på förvaltningen av den gemensamma organisationen av marknaden.

49 Att artikel 12 i förordning nr 3061/84 inte behandlar detta förhållande förefaller mig inte vara ett övertygande argument. Dessutom hänvisas det i artikel 17a i förordning nr 2261/84 (en regel som har tillkommit efter artikel 12 i förordning nr 3061/84, genom att den har ändrats genom förordning nr 3500/90) till såväl den beräknade produktionen (punkt 2) som den slutliga produktionen (punkt 3). Mot bakgrund av detta ser jag inga hinder för att anse den sista meningen i nämnda artikel 17a.4 - det vill säga den regel som ger kommissionen behörighet att beakta andra uppgifter än dem som staterna har lämnat - tillämplig på båda produktionsberäkningarna.

50 I förordning nr 1187/94 uppskattades den totala olivoljeproduktionen för gemenskapsregleringsåret 1993/1994 till 1 283 000 ton, varav 430 000 ton för Italien.(24) Denna siffra understeg således de italienska myndigheternas beräkningar med nästan 200 000 ton, vilket ledde till en protestskrivelse från det italienska jordbruksministeriet, daterad den 2 juni 1994(25), vilket dock inte ledde till någon talan mot förordning nr 1187/94.

51 För att komma fram till sådana siffror grundade sig kommissionen inte enbart på den information som olika myndigheter hade lämnat, utan även på de uppgifter som hade lämnats av de berörda ekonomiska aktörerna (producenter, företagare och affärer), vilket det italienska jordbruksministeriet medgav i sin skrivelse av den 2 juni 1994.

52 I denna protestskrivelse uttryckte det italienska jordbruksministeriet sin oro för framtida - enligt dess uppfattning negativa - konsekvenser av en liknande föreskrift eller bedömning. De slutliga oliv- och oljeavkastningar som inom kort skulle fastställas för regleringsåret 1993/1994 skulle kunna minskas med cirka 30 procent.

53 De italienska myndigheterna var alltså medvetna om att uppskattningen - eller prognosen för framtiden - av oljeproduktionen, som för ett visst regleringsår skedde enligt kriterier som kombinerade de officiella uppgifterna med uppgifter som indirekt inlämnats av de berörda ekonomiska aktörerna, vanligtvis skulle åtföljas av liknande faktiska (inte längre beräknade) avkastningar. Detta är inte enbart logiskt - såsom jag skall förklara nedan - utan även sedvanligt inom sektorn för olivolja.

54 Det skulle faktiskt inte ha varit någon mening med att i maj 1994 (då förordning nr 1187/94 utfärdades) fastställa någon mycket kortfristig bedömning eller beräkning som skulle ha beräknats på grundval av marknadsuppgifter och som skulle ha haft till syfte att olivodlarna i förskott skulle ha erhållit stöd, för att i juli samma år (då den ifrågasatta förordningen utfärdades) beräkna de faktiska avkastningarna på grundval av helt andra siffror som erhållits på grundval av rent teoretiska kriterier. Endast en tydlig förändring i händelseförloppet under säsongen från maj till juli skulle berättiga betydande skillnader mellan de beräknade siffrorna och de slutliga produktionstalen.

55 Det är inte så, att den "beräknade" produktionen oundvikligen skall omvandlas till "faktisk" slutlig produktion. Det kan ske förändringar mellan dem, men det är logiskt att om de provisoriska beräkningar som har gjorts för att ange den beräknade produktionen är riktiga (för så vitt de har anpassats till marknaden), avviker de siffror som avser den slutliga avkastningen inte orimligt mycket, åtminstone inte om det inte har inträffat väsentliga förändringar i de omständigheter med hjälp av vilka den ursprungliga beräkningen gjordes.

56 Logiken motsvarar i detta fall dessutom händelseförloppet: enligt kommissionens siffror(26) avseende samtliga regleringsår från och med 1987/1988 till och med 1992/1993 och samtliga länder inom gemenskapen i vilka olivolja produceras (Italien, Spanien, Grekland, Portugal och Frankrike) uppgår det genomsnittliga felet mellan den beräknade produktionen och den slutliga produktionen endast till sju procent.

57 Avseende just Italien uppgick den genomsnittliga skillnaden mellan de två siffrorna (den provisoriskt beräknade produktionen och den slutliga produktionen) för samtliga regleringsår från och med 1987/1988 till och med 1992/1993 till 12 procent. Närmare bestämt var den beräknade italienska produktionen för regleringsåret före det som avses i denna talan (det vill säga för regleringsåret 1992/1993) endast 6 procent lägre än den slutliga produktionen. Jämfört med den provisoriska beräkningen på 385 000 ton uppgick den slutliga produktionen till 410 000 ton.(27)

58 Mot bakgrund av de uppgifter som framgår av olika rättegångshandlingar från parterna blir slutsatsen den att de siffror som kommissionen använde för att fastställa de slutliga avkastningarna för regleringsåret 1993/1994 var mer pålitliga, och motsvarade på ett mer tillförlitligt sätt den ekonomiska verkligheten på den italienska marknaden för olivolja, än de siffror som den italienska myndigheten hade lämnat.

59 Det framgår nämligen av argumenten i och bilagorna till svaromålet samt dupliken att de italienska siffrorna avseende produktionen (grundade på kontroller och uppgifter per januari 1994) utgjorde en överskattning, varför de inte motsvarade den faktiska produktionen, som bättre framgår av marknadspriserna.

60 Den italienska regeringen har inte diskuterat kommissionens påstående(28) avseende den tidpunkt då Agecontrol avslutade insamlandet av uppgifter som föregick utarbetandet av förslagen, det vill säga januari 1994. Även om det är riktigt att olivskörden i vissa sydliga delar av Italien brukar ha hunnit långt i slutet av januari, är det också riktigt att detta inte gäller för hela den italienska produktionen. Det är följaktligen möjligt att väderleksförhållanden eller andra omständigheter som inträffar efter januari kan ha en negativ inverkan på olivproduktionen, vilket kommissionen har hävdat i detta fall, och har hänvisat till de dåliga klimatförhållandena under följande månader.(29)

61 Vad som följaktligen faktiskt skedde i det föreliggande fallet har kommissionen visat genom att som bilaga 3 till dupliken bifoga en rapport från ISMEA, publicerad i februari 1994, om "Den italienska olivoljeproduktionen år 1993". Det framgår av denna handling att "de tidigare gjorda produktionsberäkningarna skall sänkas beroende på de skador som förorsakats av det dåliga vädret i början av säsongen ... Verkningarna av väderleksförändringarna har framför allt känts av i södern och har varit särskilt betungande i regionen Apulien". Enligt samma rapport skulle den olivoljeproduktion som ISMEA hade beräknat för Italien för regleringsåret inte överstiga 450 000 ton.

62 Det må vara en följd av vädret eller någon annan omständighet, men det är säkert att de ekonomiska uppgifter som kommissionen har lagt fram och som den italienska regeringen inte har vederlagt i tillräcklig utsträckning utgör ett bevis för att produktionen under regleringsåret 1993/1994 inte kunde motsvara de siffror som denna regering har föreslagit. Marknadssituationen i förhållande till det föregående regleringsåret visar att det årets slutliga siffror inte i något fall överskrids, utan snarare motsatsen.

63 Med premissen att prisbildningen på en sådan marknad som marknaden för olivolja av gemenskapsursprung(30) är en lämplig indikator för utbud och efterfrågan, framgår det av följande omständigheter att produktionen under regleringsåret 1993/1994 nödvändigtvis skulle vara lägre än under det föregående året:

- Priserna under referensåret 1993/1994 för de olika varianterna av olja steg, men låg i varje fall över interventionspriserna i motsats till vad som hade skett under regleringsåret 1992/1993.

- Under regleringsåret 1993/1994 ansökte ingen - till skillnad från regleringsåret 1992/1993 - om att anslutas till systemen för privat upplagring.

- Under regleringsåret 1993/1994 var det nödvändigt att sälja åtminstone 140 000 ton varor som hade lagrats under föregående regleringsår till priser som var högre än interventionspriset.

64 Allt detta tyder på en minskning av disponibla kvantiteter olivolja under regleringsåret 1993/1994, vilka inte i något fall kunde vara högre än kvantiteterna under regleringsåret 1992/1993.

65 Den provisoriska uppskattning (630 000 ton) som de italienska myndigheterna hade gjort för regleringsåret 1993/1994 var således uppenbart överdriven och överträffade klart även den slutliga produktionen under det föregående regleringsåret.

66 Överdrivna var även de slutliga avkastningar som den italienska regeringen hade föreslagit för regleringsåret 1993/1994 och i vilka den slutliga produktionen bestämdes till 581 954 ton olivolja(31), vilket också var högre än under det föregående regleringsåret. Däremot motsvarade den siffra som kommissionen fastställde, avseende de italienska avkastningarna, genom den här ifrågasatta förordningen verkligheten mycket bättre. Därigenom motsvarade siffran följaktligen bättre den påföljande slutliga produktionen.

67 Sammanfattningsvis kan kommissionen, enligt de förordningar som reglerar den gemensamma organisationen av marknaderna för oljor och fetter, avvika från de produktionsuppgifter som medlemsstaterna har lämnat när sådana uppgifter - såsom i det föreliggande fallet - inte motsvarar den faktiska situationen inom sektorn. Kommissionen kan i ett sådant fall beakta annan information - bland annat den information som härrör från ekonomiska aktörer och marknadens utveckling - för att beräkna den avkastning för oliver och olivolja för varje regleringsår enligt vilken stödet till olivodlare fastställs.

68 Följaktligen finns det inte heller någon grund för de påståenden avseende åsidosättande av principen om rättssäkerhet vilka den italienska regeringen i sin replik betecknade som "ett beslut som fattats utan hänsyn till de allmänna regler som tidigare slagits fast för fattande av ett sådant beslut".

69 Talan kan således inte vinna bifall på den första grunden.

Den andra grunden för talan

70 Den italienska regeringen har hävdat att den förordning som talan avser inte är tillräckligt motiverad, vilket utgör ett formfel som borde leda till att den ogiltigförklaras.

71 Det framgår av en fast rättspraxis att den motivering som krävs enligt artikel 190 i EG-fördraget klart och otvetydigt skall framgå av det resonemang som gjorts av den institution som utfärdat den ifrågasatta rättsakten, så att de berörda kan ta del av skälen för den antagna bestämmelsen och så att domstolen kan utöva sin kontroll.

72 Det är emellertid inte nödvändigt att motiveringen innehåller ett närmare angivande av alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter, eftersom det för att fastställa om motiveringen till en rättsakt uppfyller kraven enligt artikel 190 i EG-fördraget inte är tillräckligt att endast bedöma dess ordalydelse, utan hänsyn skall även tas till dess sammanhang samt till samtliga rättsregler som styr det område som är i fråga.(32)

73 Av motiveringen till den ifrågasatta förordningen framgår i dess första övervägande grunden till att kommissionen nedsatte de siffror som de italienska myndigheterna hade lämnat: "anpassningar beträffande de siffror som lämnats av medlemsstaten [Italien]" hade gjorts "för att åstadkomma att [den slutliga produktionen] överensstämmer med den produktion som beräknades i förordning nr 1187/94".

74 Det är således inte möjligt att göra gällande att förordningen inte innehåller något angivande av de motiv som ledde till att kommissionen handlade så som den gjorde. Av det ovan nämnda övervägandet framgår uttryckligen att sänkningen av avkastningen från de föreslagna siffrorna grundas på sambandet mellan den beräknade och den slutliga produktionen. Huruvida sökanden är införstådd eller ej med det lagliga i en ändring av ett sådant kriterium för handlande och dess konsekvenser är en helt annan fråga, men detta påverkar inte det formella motiveringskravet.

75 Av den italienska regeringens påståenden i repliken framgår faktiskt utan omsvep att förordningen har motiverats, vilket leder till att den andra grunden bör förkastas. I repliken görs nämligen gällande att "... med beaktande av att förordningen innehåller en klar och specifik motivering av det skäl på grund av vilket de italienska avkastningarna har fastställts på ett sätt som skiljer sig från det nationella förslaget ...".

Den tredje grunden för ogiltigförklaring

76 Genom sin sista grund för talan har den italienska regeringen kritiserat kommissionen för maktmissbruk genom att den har utfärdat den förordning som utgör föremålet för talan.

77 Om man betecknar användning av den befogenhet som tilldelats ett organ eller en myndighet i allmänhet, för att uppnå ett annat ändamål än det som slagits fast i regeln, som maktmissbruk, skulle kommissionen ha gjort sig skyldig till maktmissbruk om den hade antagit förordningen i annat syfte än att bidra till en bättre förvaltning av systemet med produktionsstöd för olivolja.

78 För att en talan avseende maktmissbruk riktad mot kommissionen skall ha möjligheter till framgång, skall det i den åtminstone beskrivas vilket som är det syfte som anses lämpligt - i enlighet med det riktiga syfte som eftersträvas genom den regel varigenom detta kringgås - och vilket som är det felaktiga syfte för vilket kommissionen kritiseras.

79 Så har inte skett i detta fall. Redogörelsen i talan avslutas med påståendet att kommissionen, genom att binda fastställandet av avkastningar till den beräknade produktionen, "har eftersträvat och uppnått ett syfte som inte är tillåtet enligt förordning nr 2261/84 och som utgår ifrån användning av fristående bedömningar i stället för att enbart rätta de uppgifter som lämnats av medlemsstaterna".

80 Genom ett sådant påstående likställs syftena (eller ändamålen) felaktigt med medlen eller tillvägagångssätten. Användningen av andra uppgifter än dem som inlämnats av staterna utgör inte något "syfte" utan ett medel för att uppnå ett syfte. I det föreliggande fallet, såsom kommissionen riktigt har gjort gällande, har dess enda ändamål varit att bidra till en effektivare förvaltning av den gemensamma organisationen av marknaden för oljor och fetter.

81 Inte ens om kommissionens fastställande av avkastning utifrån andra uppgifter än dem som staterna inlämnat vore giltigt, skulle den ifrågasatta förordningen - vilken i så fall skulle vara ogiltig på grund av nullitet, genom att den skulle strida mot reglerna för fastställande av produktionskvantitet - utgöra maktmissbruk. Kommissionen skulle ha handlat för att uppnå ett ändamål som föreskrivs i regeln, men genom att använda ett felaktigt tillvägagångssätt.

82 Talan kan inte heller bifallas på denna grund.

Rättegångskostnader

83 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats av motparten. Kommissionen har yrkat detta, vilket skall bifallas.

Förslag till avgörande

84 På grund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall meddela följande dom:

1) Talan ogillas.

2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - EGT L 193, s. 1, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå.

(2) - EGT L 172, s. 3025.

(3) - EGT L 208, s. 3.

(4) - Lydelsen enligt rådets förordning (EEG) nr 3499/90 av den 27 november 1990 (EGT L 338, s. 1).

(5) - Artikel 2 punkt 4 i förordning nr 2261/84, i dess ändrade lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 3500/90 av den 27 november 1990 (EGT L 338, s. 3), har följande lydelse: "För olivodlare vilkas genomsnittsproduktion är minst 500 kg olja per regleringsår skall stödet beviljas enligt första strecksatsen i artikel 5.2 i förordning nr 136/66/EEG för den kvantitet olja som faktiskt framställts vid en godkänd fabrik. För andra odlare skall stödet beviljas enligt andra strecksatsen i artikel 5.2 i förordning nr 136/66/EEG och skall vara lika med det belopp som erhålls genom tillämpning av de genomsnittliga avkastningarna av oliver och olja under de fyra föregående regleringsåren, fastställda enligt en standardmetod som anges i artikel 18 i den förordningen, med beaktande av antalet olivträd i produktion och under förutsättning att oliverna pressats till olja vid en godkänd fabrik."

(6) - I dess lydelse enligt förordning nr 3500/90, nämnd ovan.

(7) - EGT L 208, s. 11.

(8) - EGT L 288, s. 52.

(9) - I dess lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 1318/92 av den 22 maj 1992 (EGT L 140, s. 11).

(10) - EGT L 132, s. 4, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå.

(11) - Skillnaderna mellan det nationella förslaget och förordningen avser fastställandet av antalet kilogram olivolja per träd. Kommissionen har alltså beaktat de motsvarande siffrorna vid fastställandet av antalet kilogram olja per 100 kg oliver.

(12) - Så föreskrivs i förordning nr 2262/84.

(13) - Dom av den 29 juni 1989 i mål 22/88, Vreugdenhil m.fl. (Rec. 1989, s. 2049), punkt 16.

(14) - Domen i målet Vreugdenhil m.fl., nämnd ovan, punkt 16. Se i detta avseende även domarna av den 2 februari 1988 i mål 61/86, Förenade kungariket mot kommissionen (Rec. 1988, s. 431), punkt 7, av den 11 mars 1987, i förenade målen 279/84, 280/84, 285/84 och 286/84, Rau m.fl. (Rec. 1987, s. 1069), punkt 14, och av den 17 oktober 1995 i mål C-478/93, Nederländerna mot kommissionen (REG 1995, s. I-3081), punkt 30.

(15) - Mål 138/79, Rec. 1980, s. 3333.

(16) - Det rörde sig om kommissionens förordning (EEG) nr 2920/93 av den 22 oktober 1993 om fastställelse av en enhetlig nedsättningskoefficient för bestämmande av den kvantitet bananer som skall tilldelas varje aktör i kategorierna A och B inom ramen för tullkvoten för andra kvartalet 1993 (EGT L 264, s. 40, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå.)

(17) - Rådets förordning (EEG) nr 404/93 av den 13 februari 1993 om den gemensamma organisationen av marknaden för bananer (EGT L 47, s. 1).

(18) - Punkt 37.

(19) - Domstolen tillade (i punkt 38-40) att kommissionens rätt att kontrollera och rätta de nationella uppgifterna inte har upphört genom domen av den 20 januari 1993 i förenade målen C-106/90, C-317/90 och C-129/91, Emerald Meats mot kommissionen, (Rec. 1993, s. I-209), punkt 40, där domstolen uttalade att de krav som ställs på gemenskapens förvaltning inte nödvändigtvis medför att kommissionen i konkreta fall skall kunna rätta felaktiga beslut som har fattats av de nationella myndigheterna inom ramen för denna förvaltning.

(20) - Min kursivering.

(21) - Debatten har på denna punkt ibland närmat sig en ordstrid. Den italienska regeringen har medgett att kommissionen kan genomföra en "rättelse" av de nationella uppgifterna, men inte "ersätta" dem. Kommissionen har för sin del betecknat sitt handlande som "anpassning" av nämnda uppgifter. De tre begreppen ger uttryck för samma faktiska resultat: en skillnad mellan olika uppgifter. Problemet är enligt min uppfattning inte kvantitativt utan kvalitativt, i den mening som det påverkar behörigheten att ändra uppgifterna. I och med att nämnda behörighet har medgetts, är frågan om vilka de kriterier är med vilkas hjälp de nya uppgifterna skall fastställas den enda omständighet som skall prövas.

(22) - Min kursivering.

(23) - Se punkt 19 i detta förslag till avgörande.

(24) - Detta kan läsas i den skrivelse som EUGFJ tillsände till den italienska myndigheten den 28 juli 1994 (bilaga 4 till svaromålet till ansökan).

(25) - Bilaga 1 till svaromålet.

(26) - "Undersökning av felmarginalen mellan den beräknade produktionen och den slutliga produktionen", bilaga 3 till svaromålet.

(27) - Jag kommer senare att betona vikten av uppgifterna från detta sistnämnda regleringsår för fastställandet av den avkastning som utgör tvistens föremål.

(28) - Detta påstående överensstämmer för övrigt med kommissionens meddelande av den 28 juli 1994 till det italienska jordbruksministeriet och kontoret "Agecontrol". I meddelandet konstaterade kommissionen att "det bestämmande av avkastning [som gjorts i Italien] grundas på kontroller som ägde rum fram till januari. Nämnda kontroller borde ha fortsatt åtminstone fram till slutet av mars, för att ta hänsyn till de särskilda villkor som kan påverka de kvantiteter som skördas och för att förbättra produktionsberäkningen".

(29) - Av uppgifter från flygstridskrafternas meteorologiska tjänst, vilka kommissionen har bifogat sin duplik som bilaga 4, framgår att "nederbörden var riklig i Apulien, Kalabrien och Sicilien" under två veckor i februari 1994.

(30) - Enligt vad kommissionen har påstått är gemenskapen den främsta producenten (80 procent), den främsta konsumenten (75 procent) och den främsta handelsidkaren (90 procent) med avseende på olivolja. Detta innebär att gemenskapsmarknaden för nämnda produkt inte i någon större utsträckning påverkas av import och export samt att gemenskapspriserna är referenspriserna på världsmarknaden.

(31) - Sifferuppgiften har hämtats från den handling som utgör bilaga 3 till ansökan.

(32) - Se dom av den 14 februari 1990 i mål C-350/88, Delacre m.fl. mot kommissionen (Rec. 1990, s. I-395), punkt 16, och den rättspraxis som nämns i denna dom.