FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

föredraget den 9 mars 2006 1( )

Mål C-484/04

Europeiska gemenskapernas kommission

mot

Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland

”Arbetstid – Minimiperioder för dygnsvila och veckovila – En nationell myndighets riktlinjer enligt vilka arbetsgivaren inte är skyldig att tillse att bestämmelserna om viloperioder faktiskt efterlevs – Maximal veckoarbetstid och nattarbetstid – Avvikelser enligt artikel 17.1 i direktiv 93/104/EG får inte göras i fråga om endast en del av arbetstiden”

I – Inledning

1. I denna fördragsbrottstalan har kommissionen gjort gällande att vissa bestämmelser i Förenade kungarikets nationella lagstiftning om arbetstagarnas arbetstid jämte tillhörande riktlinjer strider mot gemenskapsrätten.

2. Tvisten gäller framför allt huruvida Förenade kungariket har vidtagit alla åtgärder som behövs för att säkerställa arbetstagarnas rätt till minimiperioder för dygnsvila och veckovila. Dessa rättigheter påstås ha åsidosatts genom av handels- och industriministeriet utfärdade riktlinjer, enligt vilka arbetsgivaren inte är skyldig att tillse att bestämmelserna om dessa viloperioder faktiskt efterlevs av arbetstagarna.

3. Dessutom gäller målet frågan huruvida gemenskapsrätten medger att avvikelse görs från den maximalt tillåtna veckoarbetstiden och nattarbetstiden för sådana arbetstagare vilkas arbetstid endast delvis mäts eller bestäms i förväg eller endast delvis kan bestämmas av arbetstagarna själva.

II – Tillämpliga bestämmelser

A – Gemenskapsrättsliga bestämmelser

4. Den gemenskapsrättsliga bestämmelsen som aktualiseras i detta mål är rådets direktiv 93/104/EG av den 23 november 1993 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden( ) (nedan kallat arbetstidsdirektivet). Enligt artikel 1.1 föreskrivs i direktivet minimikrav på säkerhet och hälsa vid förläggningen av arbetstiden.

5. I artiklarna 3 och 5 i arbetstidsdirektivet finns bestämmelser om minimitider för dygnsvila och veckovila. Enligt dessa skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som behövs för att tillse att varje arbetstagare får minst 11 timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod (artikel 3) och minst 24 timmars kontinuerlig ledighet per sjudagarsperiod förutom den dagliga ledigheten på elva timmar (artikel 5.1).

6. Med hänsyn till vissa verksamheters särskilda art ger arbetstidsdirektivet medlemsstaterna möjlighet att göra avvikelser från direktivets grundregler, bland annat från bestämmelserna om minimiperioder för vila och ledighet och om maximal veckoarbetstid och nattarbetstid. Härom sägs i artikel 17.1 följande:

”Med iakttagande av de allmänna principerna för arbetstagarnas hälsa och säkerhet får medlemsstaterna göra avvikelser från artiklarna 3, 4, 5, 6, 8 och 16. Avvikelser får göras när – med hänsyn till det aktuella arbetets särskilda art – arbetstidens längd inte mäts eller bestäms i förväg eller kan bestämmas av arbetstagarna själva ...”

B – Nationella bestämmelser

7. I Förenade kungariket har arbetstidsdirektivet genomförts i nationell rätt genom Working Time Regulations( ) (nedan kallad WTR), som trädde i kraft den 1 oktober 1998.

8. Artikel 10.1 WTR, genom vilken artikel 3 i arbetstidsdirektivet om daglig ledighet har införlivats, har följande lydelse:

”Varje vuxen arbetstagare skall tillförsäkras en viloperiod på minst elva sammanhängande timmar per 24-timmarsperiod som han arbetar för sin arbetsgivare.”

9. Artikel 11.1 WTR, varigenom bestämmelserna om veckovila i artikel 5 i arbetstidsdirektivet har införlivats, har följande lydelse:

”Om inte annat följer av punkt 2 skall varje vuxen arbetstagare tillförsäkras en kontinuerlig viloperiod på minst 24 timmar för varje sjudagarsperiod som han arbetar för sin arbetsgivare.”

10. Dessutom har Förenade kungarikets handels- och industriministerium utfärdat riktlinjer( ) som skall underlätta tolkningen av WTR för de berörda arbetsgivarna och arbetstagarna. I fråga om dygnsvila och veckovila sägs i avsnitt 5 i dessa riktlinjer bland annat följande:

”Arbetsgivaren måste svara för att arbetstagarna har möjligh et

att utnyttja sina viloperioder men är inte skyldig att tillse att de också gör detta.”( )

11. År 1999 infördes med tillämpning av artikel 17.1 i arbetstidsdirektivet artikel 20.2 i WTR( ) med följande lydelse :

”Om en del av en arbetstagares arbetstid mäts eller bestäms i förväg eller inte kan bestämmas av arbetstagaren själv, men verksamheten är av sådan särskild art att arbetstagaren, utan att detta föreskrivs av arbetsgivaren, kan utföra arbete även under sådan arbetstid som inte mäts eller bestäms i förväg eller som kan bestämmas av arbetstagaren själv, skall artiklarna 4.1, 4.2, 6.1, 6.2 och 6.7 tillämpas endast beträffande den del av arbetstiden som mäts eller bestäms i förväg eller som inte kan bestämmas av arbetstagaren själv.”( )

III – Det administrativa förfarandet och yrkandena

12. I skrivelse av den 21 mars 2002 påtalade kommissionen att artikel 20.2 WTR på ett otillåtet sätt går utöver den möjlighet till avvikelse som ges enligt artikel 17.1 i arbetstidsdirektivet, och att den rättstillämpning som handels- och industriministeriet rekommenderar i sina riktlinjer strider mot arbetstidsdirektivets syfte.

13. Förenade kungarikets regering, som tog ställning till detta i skrivelse av den 31 maj 2002, ansåg att de nationella införlivandebestämmelserna inklusive riktlinjerna överensstämmer med arbetstidsdirektivets krav.

14. Den 2 maj 2003 översände kommissionen ett motiverat yttrande i vilket den vidhöll sina anmärkningar och anmodade Förenade kungariket att inom två månader från delgivningen vidta nödvändiga åtgärder.

15. I skrivelse av den 30 juni 2003 bekräftade Förenade kungarikets regering emellertid sin tidigare framförda uppfattning.

16. Med anledning därav väckte kommissionen den 23 november 2004 talan enligt artikel 226 andra stycket EG. Ursprungligen yrkade kommissionen att domstolen skulle

– fastställa att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 17.1 i direktiv 93/104 och artikel 249 EG genom att

1. tillämpa möjligheten att avvika från grundreglerna för arbetstagare vilkas arbetstid delvis inte mäts eller bestäms i förväg eller kan bestämmas av arbetstagarna själva, och

2. inte vidta lämpliga åtgärder för att införliva bestämmelserna om rätt till dygnsvila och veckovila, och

– förplikta Förenade kungariket att ersätta rättegångskostnaderna.

17. Den 26 januari 2006 omformulerade kommissionen delvis sin talan vid den muntliga förhandlingen inför domstolen. Kommissionen har nu yrkat att domstolen skall

– fastställa att Förenade kungariket

1. har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 17.1 i direktiv 93/104 och artikel 249 EG genom att tillämpa möjligheten att avvika från grundreglerna på arbetstagare vilkas arbetstid delvis inte mäts eller bestäms i förväg eller delvis kan bestämmas av arbetstagarna själva, och

2. har underlåtit att uppfylla sin skyldighet enligt artikel 249 EG att införliva bestämmelserna om rätt till dygnsvila och veckovila genom att behålla sina officiella riktlinjer härom i deras nuvarande lydelse, och

– förplikta Förenade kungariket att ersätta rättegångskostnaderna.

18. Förenade kungariket har yrkat att domstolen skall

– ogilla talan och

– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

19. Under det administrativa förfarandet anmärkte kommissionen även på de bestämmelser som tillämpades i Förenade kungariket om beräkningen av nattarbetets längd enligt artikel 6.6 WTR och handels- och industriministeriets riktlinjer. Kommissionen gjorde gällande att bestämmelserna stred mot artikel 8 jämförd med skälen 11 och 12 i arbetstidsdirektivet. Med anledning därav ändrade Förenade kungariket de berörda bestämmelserna inom den utsatta fristen.( ) Kommissionen har därför inte tagit upp denna anmärkning i sin talan.

IV – Rättslig bedömning

A – Den första anmärkningen: Undantagsbestämmelsen i artikel 20.2 WTR är oförenlig med artikel 17.1 i arbetstidsdirektivet

20. Föremålet för kommissionens första anmärkning är artikel 20.2 WTR i dess lydelse av år 1999, enligt vilken begränsningen av veckoarbetstiden och nattarbetstiden kommer arbetstagaren till godo endast beträffande den del av arbetstiden som ”mäts eller bestäms i förväg eller inte kan bestämmas av arbetstagaren själv”.

21. Kommissionen har påtalat att denna bestämmelse inte omfattas av möjligheten till avvikelse enligt artikel 17.1 i arbetstidsdirektivet. Denna möjlighet till avvikelse är nämligen tillämplig endast på arbetstagare för vilka arbetstiden i sin helhet inte mäts och/eller inte bestäms i förväg eller kan bestämmas av arbetstagarna själva. Däremot ställs i bestämmelsen inte upp någon möjlighet till begränsad tillämpning av bestämmelserna om maximal veckoarbetstid och nattarbetstid på endast delar av arbetstagarens verksamhet. Detta föreskrivs emellertid i artikel 20.2 WTR för det fallet att endast en del av arbetstagarens arbetstid inte mäts och/eller inte bestäms i förväg eller endast delvis kan bestämmas av arbetstagaren själv.

22. Enligt fast rättspraxis är det vid tolkningen av en gemenskapsrättslig bestämmelse nödvändigt att ta hänsyn till såväl dess lydelse som till dess sammanhang och syfte.( )

23. I detta fall framgår det av såväl lydelsen av artikel 17.1 i arbetstidsdirektivet som bestämmelsens sammanhang och syftet med arbetstidsdirektivet som helhet, att avvikelser från de i gemenskapsrätten uppställda bestämmelserna om maximal veckoarbetstid och nattarbetstid skall vara möjliga endast om arbetstiden i sin helhet med hänsyn till det aktuella arbetets särskilda art inte mäts och/eller inte bestäms i förväg eller om arbetstiden i dess helhet kan bestämmas av arbetstagarna själva. Möjligheten att göra avvikelse kan dock inte tillämpas om endast vissa delar av arbetstiden kännetecknas av de nämnda egenskaperna.

24. Enligt ordalydelsen gäller artikel 17.1 i arbetstidsdirektivet ”arbetstidens längd” som helhet och inte vissa delar av den. Även ”den aktuella verksamheten”, vars särskilda art berättigar till avvikelser från grundreglerna i arbetstidsdirektivet i fråga om minimitider för dygnsvila och veckovila, omnämns i singularis. Avgörande är alltså en samlad bedömning av den berörde arbetstagarens verksamhet och inte den särskilda arten av vissa av de arbetsuppgifter som skall utföras i verksamheten.

25. Detta bekräftas av det rättsliga sammanhang i vilket avvikelsemöjligheten enligt artikel 17.1 i arbetstidsdirektivet ingår. Begreppet ”arbetstid” omfattar enligt definitionen i artikel 2 punkt 1 i arbetstidsdirektivet ”all tid ... då arbetstagaren står till arbetsgivarens förfogande samt därvid utför aktiviteter [tyska: ”seine Tätigkeiten”, övers. anm.] eller uppgifter”( ) Även här hänvisas alltså till arbetstagarens verksamhet som helhet och inte endast till vissa arbetsuppgifter. Även vid en systematisk tolkning framkommer därför att begreppet arbetstid utgör en enhetlig storhet som bestäms av arbetets allmänna natur och inte av karaktären hos enskilda arbetsuppgifter som arbetstagaren utför.

26. Samma slutsats kan dras även med hänsyn till arbetstagarskyddet, som har varit det helt bestämmande syftet i arbetstidsdirektivet som helhet och som inte minst har angetts uttryckligen i artikel 17.1.( )

27. Det följer nämligen såväl av artikel 118a EG-fördraget,( ) som utgör den rättsliga grunden för arbetstidsdirektivet, som av skälen 1, 4, 7 och 8 samt av lydelsen i artikel 1.1 i direktivet, att arbetstidsdirektivets syfte är att föreskriva minimikrav i syfte att främja förbättringar av arbetstagares levnadsstandard och arbetsvillkor genom tillnärmning av nationella bestämmelser om arbetstid.( )

28. Vidare är enligt de nämnda bestämmelserna syftet med denna harmonisering på gemenskapsnivå av arbetstidens förläggning att säkerställa ett bättre skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa, bland annat genom att föreskriva minimitider för dygnsvila och veckovila och tillräckliga raster samt en längsta veckoarbetstid.( )

29. I punkt 7 i gemenskapens stadga om arbetstagarnas grundläggande sociala rättigheter,( ) till vilken det hänvisas i skäl 4 i arbetstidsdirektivet,( ) sägs att genomförandet av den inre marknaden skall leda till en förbättring av levnads- och arbetsvillkoren för arbetstagare inom gemenskapen och att denna process omfattar även arbetstiden och arbetstidens förläggning. I punkt 8 i stadgan sägs att varje arbetstagare inom gemenskapen har rätt till bland annat veckovila, vars längd successivt skall likformas i medlemsstaterna, i enlighet med nationell praxis.

30. Mot denna bakgrund anses bestämmelserna i arbetstidsdirektivet om maximal arbetstid och minimitider för viloperioder enligt fast rättspraxis utgöra bestämmelser i gemenskapens socialrättsliga lagstiftning som är av särskild betydelse och som skall tillerkännas varje arbetstagare, eftersom de utgör minimikrav som är avsedda att säkerställa skyddet av arbetstagarnas säkerhet och hälsa.( )

31. Undantag från de nämnda arbetstidsbestämmelserna, exempelvis möjligheten till avvikelse enligt artikel 17.1 i arbetstidsdirektivet, skall därför tolkas restriktivt.( ) I enlighet med direktivets syfte att säkerställa skyddet av säkerhet och hälsa för alla arbetstagare som omfattas av direktivet måste avvikelser enligt artikel 17.1 begränsas till sådana fall då arbetstiden i sin helhet och inte endast vissa delar av den med hänsyn till det aktuella arbetets särskilda art inte mäts och/eller inte bestäms i förväg eller då arbetstiden i sin helhet kan bestämmas av arbetstagarna själva.

32. Om möjligheten till avvikelse enligt artikel 17.1 i arbetstidsdirektivet tillämpas även på fall där arbetstiden endast delvis inte mäts eller bestäms i förväg eller delvis kan bestämmas av arbetstagarna själva, finns det en risk för att gemenskapsbestämmelserna om maximal veckoarbetstid och nattarbetstid kringgås. I sådana fall skulle nämligen den maximalt tillåtna veckoarbetstiden eller nattarbetstiden redan kunna utnyttjas fullt ut eller till stor del med sådana arbetsuppgifter för vilka arbetstiden mäts eller bestäms i förväg eller inte kan bestämmas av arbetstagaren själv. För att då klara av sina övriga uppgifter, vilka på grund av sin särskilda art inte lämpar sig för mätning eller fastställande av arbetstiden i förväg eller för vilka den berörde arbetstagaren inte kan bestämma arbetstiden själv, måste arbetstagaren kanske överskrida den maximala veckoarbetstiden eller nattarbetstiden.

33. På grund av det anförda kan det konstateras att tillämpningsområdet för artikel 20.2 WTR går utöver den möjlighet till avvikelse som föreskrivs i artikel 17.1 i arbetstidsdirektivet och därmed strider mot denna gemenskapsrättsliga bestämmelse.

34. I sitt svaromål medgav Förenade kungariket att artikel 20.2 WTR ”inte är nödvändig för ett korrekt införlivande av artikel 17.1 i arbetstidsdirektivet” och angav att denna nationella bestämmelse skall upphävas. Vid den muntliga förhandlingen inför domstolen framkom att en sådan författningsändring då var föremål för ett lagstiftningsförfarande i Förenade kungariket, med den 6 april 2006 som förväntad dag för ikraftträdande.

35. Enligt fast rättspraxis skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet, och domstolen får inte beakta senare förändringar. Det är därvid inte tillräckligt med endast ett tillkännagivande om att en ändring av en nationell lag eller annan författning skall ske.( )

36. Ett fördragsbrott förelåg alltså vid den avgörande tidpunkten. Med hänsyn till hur målet då såg ut skall kommissionens första anmärkning godtas.

37. Vid den muntliga förhandlingen angav kommissionen att den skulle återkalla den första anmärkningen så snart ändringsförordningen om upphävande av artikel 20.2 WTR trätt i kraft. Om talan sålunda delvis skulle återkallas begränsas föremålet för denna fördragsbrottstalan i fortsättningen till kommissionens andra anmärkning, som behandlas nedan.

B – Den andra anmärkningen: Inga lämpliga åtgärder har vidtagits för att införliva bestämmelserna om minimiperioder för dygnsvila och veckovila

38. Med sin andra anmärkning gör kommissionen gällande att Förenade kungariket har åsidosatt sin skyldighet enligt artikel 249 EG att införliva bestämmelserna om minimiperioder för dygnsvila och veckovila genom att behålla sina officiella riktlinjer härom i deras nuvarande lydelse. Bakgrunden till anmärkningen är handels- och industriministeriets riktlinjer enligt vilka arbetsgivaren måste svara för att arbetstagarna har möjlighet att utnyttja sina viloperioder men inte är skyldig att tillse att de också gör detta.

39. Innan denna anmärkning kan prövas i sak uppkommer frågan huruvida den kan tas upp till sakprövning.

1. Huruvida anmärkningen kan tas upp till sakprövning

40. Enligt Förenade kungariket kan den andra anmärkningen inte tas upp till sakprövning av två skäl.

a) Huruvida tvisteföremålet har utvidgats

41. Förenade kungariket har för det första gjort gällande att kommissionen i sin talan har utvidgat tvisteföremålet genom att i sin ansökan gå utöver det motiverade yttrandet. Den andra anmärkningen var i det motiverade yttrandet begränsad till att avse handels- och industriministeriets riktlinjer. I ansökan däremot har kommissionen gjort den mer långtgående allmänna anmärkningen att det inte har vidtagits lämpliga åtgärder för att tillse att arbetstidsdirektivet i praktiken införlivas fullt ut på ett effektivt sätt, utan att på nytt ta fasta på den ursprungliga begränsningen av anmärkningen till riktlinjerna.

42. Enligt fast rättspraxis avgränsas föremålet för en talan som väcks i enlighet med artikel 226 EG genom det administrativa förfarande som föreskrivs i denna bestämmelse. Talan måste alltså grundas på samma skäl och grunder som det motiverade yttrandet. En anmärkning som inte förekommer i det motiverade yttrandet kan därför inte tas upp till sakprövning.( )

43. Detta krav är emellertid inte så långtgående att det i samtliga fall måste råda fullständig överensstämmelse mellan anmärkningarna i den formella underrättelsen, det motiverade yttrandet och yrkandena i ansökan, under förutsättning att tvisteföremålet inte har utvidgats eller ändrats.( )

44. I detta fall klargjorde kommissionen i punkt 22 i det motiverade yttrandet att den inte hade några invändningar i sig mot de bestämmelser i WTR genom vilka artiklarna 3 och 5 i arbetstidsdirektivet om minimiperioder för dygnsvila och veckovila hade införlivats. Likväl förelåg i praktiken på grund av handels- och industriministeriets riktlinjer ingen överensstämmelse med arbetstidsdirektivet. I punkt 23 i det motiverade yttrandet drog kommissionen slutsatsen att Förenade kungarikets ståndpunkt enligt riktlinjerna är oförenlig med direktivets syfte och att riktlinjernas lydelse därför måste ändras. Slutligen påpekade kommissionen i punkt 27 i det motiverade yttrandet att ett direktiv enligt artikel 249 EG med avseende på det resultat som skall uppnås skall vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat. I detta fall är medlemsstaterna därför ansvariga för att de rättigheter som garanteras enligt arbetstidsdirektivet, i synnerhet minimiperioderna för dygnsvila och veckovila, garanteras och även utnyttjas.( ) Det införlivade direktivet var enligt kommissionen inte tillräckligt. De berörda riktlinjerna kunde nämligen leda till en praxis som strider mot arbetstidsdirektivet.

45. I sin ansökan tar kommissionen i punkt 25 på nytt upp införlivandet av artiklarna 3 och 5 i arbetstidsdirektivet genom artiklarna 10 och 11 WTR. Kommissionen citerar den ifrågavarande formuleringen i riktlinjerna och anför i punkt 26 i ansökan, på nytt, att riktlinjerna enligt dess uppfattning kan uppmuntra till och underbygga en praxis som inte motsvarar arbetstidsdirektivets krav. Kommissionens sammanfattande slutsats i punkt 29 i ansökan är att den praxis som kommer till uttryck i riktlinjerna är oförenlig med skyldigheten att fullständigt och effektivt införliva arbetstidsdirektivet. Enligt artikel 249 EG har medlemsstaterna ett tydligt ansvar för att de rättigheter som garanteras enligt arbetstidsdirektivet, framför allt minimiperioderna för dygnsvila och veckovila, effektivt garanteras och utnyttjas.( )

46. Det kan därför konstateras att kommissionen i detta fall inte genom utvidgning av tvisteföremålet har åsidosatt Förenade kungarikets rätt till försvar. Kommissionen har tvärtom grundat den andra anmärkningen i sin talan på samma överväganden som i det motiverade yttrandet. Utan att kritisera införlivandet av arbetstidsdirektivet som sådant genom bestämmelserna i WTR, anmärker kommissionen såväl i sitt motiverade yttrande som i sin talan endast på den, av en myndighet rekommenderade praxis som kommer till uttryck i handels- och industriministeriets riktlinjer.

b) Huruvida talan är otydlig

47. Förenade kungariket har även gjort gällande att talan är otydlig. I stället för att endast hänvisa till medlemsstaternas allmänna skyldigheter enligt artikel 249 EG måste kommissionen, när den som i detta fall påstår att ett direktiv har införlivats felaktigt, tydligt och detaljerat ange på vilket sätt den anser att arbetstidsdirektivet har införlivats felaktigt.

48. Av artikel 38.1 c i domstolens rättegångsregler och av rättspraxis avseende denna artikel följer att en ansökan genom vilken en talan anhängiggjorts skall innehålla uppgifter om tvisteföremålet och en kortfattad framställning av grunderna för talan. Dessa uppgifter skall vara tillräckligt klara och precisa för att svaranden skall kunna förbereda sitt försvar och för att domstolen skall kunna utöva sin kontroll.( )

49. I detta fall har kommissionen i sin ansökan, liksom redan i det motiverade yttrandet, uttryckligen angett handels- och industriministeriets riktlinjer som tvisteföremålet i fråga om den andra anmärkningen.( ) Kärnpunkten i anmärkningen, som kommer till särskilt klart uttryck i punkterna 25 och 30 i ansökan, är att riktlinjerna ger arbetsgivarna en signal om att de inte behöver säkerställa att deras arbetstagare faktiskt utnyttjar de viloperioder de har rätt till och att det är tillräckligt att de inte hindrar arbetstagarna från att ta sina viloperioder om arbetstagarna begär det.

50. Under dessa omständigheter har kommissionen tillräckligt konkretiserat det påstådda fördragsbrottet.

51. Det saknar betydelse i sammanhanget att kommissionen i sitt yrkande endast har hänvisat till artikel 249 EG och inte har yrkat fastställande av att Förenade kungariket har åsidosatt artiklarna 3 och 5 i arbetstidsdirektivet. En talan om fördragsbrott syftar nämligen till att domstolen skall fastställa att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget (artiklarna 226 första stycket EG och 228 första stycket EG). I fall då ett direktiv inte har införlivats eller har införlivats felaktigt utgörs fördragsbrottet av en överträdelse av artikel 249 tredje stycket EG. Det är just den bestämmelsen som kommissionen har åberopat i sin talan.

52. Av en talan om fördragsbrott måste också framgå vilka bestämmelser i ett direktiv som enligt kommissionens uppfattning med åsidosättande av artikel 249 tredje stycket EG inte har införlivats eller har införlivats felaktigt. Det kan lämpligen ske genom att bestämmelsen i fråga uttryckligen nämns i yrkandet. Detta är emellertid inte alls obligatoriskt. Som jag redan har berört måste nämligen framställningen av tvisteföremålet och grunderna vara tillräckligt klara och precisa för att den svarande medlemsstaten skall kunna förbereda sitt försvar och för att domstolen skall kunna utöva sin kontroll. Dessa krav uppfylls i förevarande fall tillräckligt genom kommissionens hänvisning till det bristfälliga införlivandet av ”bestämmelserna om rätt till dygnsvila och veckovila” i såväl yrkandet som i grunderna för talan. Kommissionen hänvisar för övrigt uttryckligen till artiklarna 3 och 5 i arbetstidsdirektivet på olika ställen i sin ansökan.( )

c) Slutsats i denna del

53. Talan såvitt avser den andra anmärkningen kan på grund av det anförda tas upp till sakprövning i sin helhet.

2. Prövning i sak

54. Kommissionens andra anmärkning är befogad om den omtvistade formuleringen i avsnitt 5 i handels- och industriministeriets riktlinjer står i strid med det för medlemsstaterna uppställda målet i artiklarna 3 och 5 i arbetstidsdirektivet jämförda med artikel 249 tredje stycket EG.

55. Tvisten gäller i huvudsak huruvida artiklarna 3 och 5 i arbetstidsdirektivet är uppfyllda redan om arbetstagarna endast ges rätt till dygnsvila och veckovila eller om medlemsstaterna måste ålägga arbetsgivarna en mer långtgående resultatinriktad skyldighet att tillse att viloperioderna faktiskt utnyttjas.

a) Parternas huvudsakliga argument

56. Enligt Förenade kungariket har arbetstagarna särskilt på grund av lydelsen av artiklarna 3 och 5 i arbetstidsdirektivet endast en rätt till dygnsvila och veckovila (”ensure that ... every worker is entitled to ...”), medan arbetsgivaren inte måste tillse att viloperioderna faktiskt utnyttjas. I motsats till vad som är fallet med andra bestämmelser i direktivet följer ingen resultatinriktad skyldighet av de nämnda bestämmelserna. Det kan inte krävas av arbetsgivarna att de skall tvinga arbetstagarna att faktiskt utnyttja viloperioderna. Handels- och industriministeriets riktlinjer förtydligar sålunda endast var arbetsgivarens ansvar upphör.

57. Som jämförelse hänvisar Förenade kungariket till bestämmelserna om maximal veckoarbetstid och nattarbetstid i artiklarna 6.2 och 8.1 i arbetstidsdirektivet, där man har valt mer resultatinriktade formuleringar (”ensure that ... does not exceed ...”) än i de här relevanta artiklarna 3 och 5. Förenade kungariket pekar också på en parallell till bestämmelserna om barnledighet i artikel 8 i direktiv 92/85.( ) I den artikelns båda punkter görs också en åtskillnad mellan en rätt och en resultatinriktad skyldighet, varvid också formuleringen ”entitled” används för den rätt som föreskrivs i första punkten.

58. Detta på ordalydelse och regelsammanhang underbyggda argument av Förenade kungariket har tillbakavisats av kommissionen, som särskilt har pekat på den bristande enhetlighet som förekommer i direktivets formuleringar, inte endast mellan direktivets olika språkversioner utan även inom enskilda språkversioner. Enligt kommissionen följer av artikel 249 EG ett tydligt ansvar för medlemsstaterna att tillse att arbetstagarnas rättigheter enligt arbetstidsdirektivet, framför allt minimiperioderna för dygnsvila och veckovila, effektivt säkerställs och utnyttjas. Arbetsgivaren måste säkerställa detta genom att ha en för ändamålet lämpad företagsorganisation.

59. Avsnitt 5 i handels- och industriministeriets riktlinjer uppmuntrar enligt kommissionens uppfattning arbetsgivarna till en praxis som inte är tillräcklig för att uppfylla arbetstidsdirektivets krav. Arbetsgivarna förleds till föreställningen att de inte måste säkerställa att deras arbetstagare faktiskt utnyttjar de viloperioder som de har rätt till. I vart fall avhåller riktlinjerna arbetsgivarna från att göra detta.

b) Bedömning

60. Enligt artiklarna 3 och 5 i arbetstidsdirektivet är medlemsstaterna skyldiga att vidta alla åtgärder som behövs för att tillse att varje arbetstagare får minst 11 timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod och minst 24 timmars kontinuerlig ledighet per sjudagarsperiod förutom den dagliga ledigheten på 11 timmar enligt artikel 3.

61. I övrigt ger vare sig lydelsen av artiklarna 3 och 5 eller systematiken i arbetstidsdirektivet någon närmare hänvisning till vilka konkreta krav som medlemsstaterna måste ställa på arbetsgivarna för att gemenskapsmålet att säkerställa minimitider för dygnsvila och veckovila effektivt skall uppfyllas.

62. Formuleringen av bestämmelserna i arbetstidsdirektivet uppvisar en stor brist på enhetlighet, såväl mellan de olika språkversionerna som inom enskilda språkversioner. I exempelvis den engelska versionen används i artiklarna 3, 4, 5 och 7 genomgående uttrycket ”is entitled to”, vilket kan tolkas som att det är fråga endast om en rätt för arbetstagarna. I de franska, italienska och portugisiska versionerna däremot används i samma artiklar begreppen ”bénéficie” (franska), ”benefici” (italienska) och ”beneficiem” (portugisiska), vilket på tyska kan översättas med ”genießen” (åtnjuta) eller ”zugute kommen” (komma till godo) och följaktligen tolkas som att det även är fråga om en resultatinriktad skyldighet. I andra språkversioner är terminologin inte enhetlig ens mellan de olika bestämmelserna om viloperioder (artiklarna 3, 4, 5 och 7). I den tyska versionen används i artiklarna 3, 4 och 5 uttrycket ”gewährt wird” medan det i artikel 7 heter ”erhält”. I den spanska lydelsen används begreppet ”disfruten” i artiklarna 3 och 5, men ”tengan derecho a disfrutar” i artikel 4 och ”dispongan” i artikel 7. Lika oenhetligt använder den nederländska lydelsen i artiklarna 3 och 5 ordet ”genieten”, men i artikel 4 ordet ”hebben” och i artikel 7 uttrycket ”wordt toegekend”.

63. Denna generellt bristande enhetlighet i språkbruket kan också förklara varför det i arbetstidsdirektivets bestämmelser om maximal veckoarbetstid och nattarbetstid i artikel 6.2 och artikel 8.1 inte används samma formuleringar som i bestämmelserna om minimitider för viloperioder. Det krävs att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att veckoarbetstiden och nattarbetstiden ”inte överstiger” en viss högsta gräns.( )

64. Till skillnad mot Förenade kungriket anser jag inte att det av ordvalen går att utläsa någon kvalitativ skillnad mellan bestämmelserna i å ena sidan artiklarna 6 och 8 i arbetstidsdirektivet och å andra sidan de här aktuella artiklarna 3 och 5. Mot en sådan skillnad talar särskilt skäl 8 i arbetstidsdirektivet, där minimitider för viloperioder och maximal arbetstid nämns i samma andetag, mot bakgrund av det uppställda målet att trygga säkerhet och hälsa för arbetstagare.

65. Därför är det mot bakgrund av detta mål( )

som även omfattningen av de skyldigheter som åvilar medlemsstaterna enligt artiklarna 3 och 5 i arbetstidsdirektivet, i fråga om minimitider för dygnsvila och veckovila, måste bedömas. Som jag redan har nämnt( ) anses bestämmelserna om såväl maximal arbetstid som minimitider för viloperioder enligt fast rättspraxis utgöra bestämmelser i gemenskapens socialrättsliga lagstiftning som skall tillerkännas varje arbetstagare som minimikrav till skydd för säkerhet och hälsa.( ) Det måste säkerställas att de rättigheter som tillerkänns arbetstagarna i arbetstidsdirektivet får full effekt i praktiken, vilket med nödvändighet innebär en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att minimireglerna i direktivet iakttas.( )

66. För att ett effektivt skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa skall kunna uppnås krävs även att arbetstagarna faktiskt får åtnjuta viloperioder av en viss kortaste längd.( ) Det förutsätter framför allt att arbetstagarna av arbetsgivaren försätts i ett sådant läge att de faktiskt kan utnyttja sin rätt till viloperioder och inte avhålls från detta på grund av konkreta påtryckningar.( )

67. I regel skulle det säkert vara orimligt om inte rentav omöjligt att kräva att en arbetsgivare skall tvinga sina arbetstagare att ta sina viloperioder i anspråk. Kommissionen har vid den muntliga förhandlingen också erkänt detta. Förenade kungariket har också helt riktigt påpekat att det inte minst finns praktiska skäl som talar mot att arbetsgivarnas ansvar för att viloperioderna efterlevs skall vara obegränsat.

68. En arbetsgivare får emellertid aldrig inta en så rent passiv roll att han beviljar viloperioder endast till arbetstagare som uttryckligen begär att få sådana eller vid behov utverkar dem på rättslig väg. Det behöver inte gå så långt som till ett överhängande rättsligt förfarande, utan redan risken att göra sig impopulär inom företaget endast genom att kräva sina viloperioder kan märkbart försvåra möjligheten att effektivt utnyttja denna till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa garanterade rätt.

69. Arbetsgivaren är i stället skyldig att aktivt sörja för att det skapas ett företagsklimat där de i gemenskapsrätten föreskrivna minimireglerna för viloperioderna även faktiskt efterlevs. Detta förutsätter utan tvekan till att börja med att företagets organisation över huvud taget gör de föreskrivna arbets- och viloperioderna möjliga. Dessutom måste det inom ett företag även i praktiken vara självklart att arbetstagarnas rätt till viloperioder inte endast finns på pappret utan faktiskt kan utnyttjas. Framför allt får det inte förekomma reella påtryckningar som avhåller arbetstagarna från att faktiskt utnyttja viloperioderna. Det saknar därvid betydelse om påtryckningar kommer direkt från arbetsgivaren genom exempelvis prestationskrav som denne ställer, eller om delar av personalen avstår från att utnyttja sina viloperioder så att det uppstår ett grupptryck att andra arbetstagare skall göra på samma sätt.

70. Mot denna bakgrund är den tvistiga formuleringen i handels- och industriministeriets riktlinjer åtminstone sådan att den kan leda till missförstånd. I den första delen av meningen sägs visserligen helt riktigt att arbetsgivaren måste svara för att arbetstagarna har möjlighet att utnyttja sina viloperioder. I den andra delen görs emellertid det tillägget att arbetsgivaren inte är skyldig att tillse att arbetstagarna också gör detta. Om man läser formuleringarna i ett sammanhang och även tillsammans med riktlinjerna i övrigt( ) är det i vart fall inte uteslutet att riktlinjerna kan uppmuntra arbetsgivaren till ren passivitet, vilket skulle vara oförenligt med arbetstidsdirektivets syften. Riktlinjerna kan också ge intryck av att ett sådant förhållningssätt hos arbetsgivaren räcker som rättsenlig åtgärd. Som jag emellertid redan har berört får arbetsgivarens roll inte vara så passiv, utan han är ansvarig för att arbetsklimatet är sådant att arbetstagarna uppmuntras att utnyttja de viloperioder som de har rätt till.

71. Förenade kungariket har följaktligen genom att anta den ifrågavarande formuleringen i handels- och industriministeriets riktlinjer, som i vart fall kan leda till missförstånd, åsidosatt sin skyldighet att vidta alla åtgärder som behövs för att varje arbetstagare skall få de minimiperioder för dygnsvila och veckovila som avses i artiklarna 3 och 5 arbetstidsdirektivet.

72. Denna bedömning kvarstår även med beaktande av att riktlinjerna måhända endast har karaktären av rekommendationer till arbetsgivarna och arbetstagarna och därmed inte är rättsligt bindande.( ) Som domstolen nämligen har uttalat kan alla åtgärder som vidtas av en medlemsstats offentliga myndigheter, även icke bindande åtgärder, påverka medborgarna i den staten och på så sätt försvåra uppnåendet av gemenskapens mål.( ) Detta gäller även uppnåendet av målet med ett direktiv, som enligt artikel 249 tredje stycket EG är bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat.

73. Medlemsstatens ansvar stannar dock inte vid lagstiftarens skyldighet att korrekt införliva ett direktiv i den nationella lagstiftningen. Det innefattar också, med hänsyn till medlemsstaternas allmänna lojalitetsplikt enligt artikel 10 EG, även en skyldighet för alla som utövar myndighetsutövning att tillämpa den nationella lagstiftningen konformt med gemenskapsrätten.( ) Medlemsstaten får inte genom myndighetsrekommendationer som kan leda till missförstånd skapa en risk för att den praktiska tillämpningen av den nationella lagstiftningen strider mot de mål som ställs upp i ett direktiv.

74. På dessa skäl skall även kommissionens andra anmärkning bifallas.

V – Rättegångskostnader

75. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Eftersom kommissionen har framställt ett sådant yrkande och Förenade kungariket har tappat målet skall Förenade kungariket förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.( )

VI – Förslag till avgörande

76. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen meddelar följande dom:

1. Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har åsidosatt sin skyldighet enligt artikel 249 tredje stycket EG att införliva rådets direktiv 93/104/EG av den 23 november 1993 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden, genom att

– i strid med artikel 17.1 i direktivet införa bestämmelsen i artikel 20.2 i Working Time Regulations, i dess lydelse av den 17 december 1999, enligt vilken, i fall där arbetstiden endast delvis mäts och/eller bestäms i förväg eller inte kan bestämmas av arbetstagarna själva, bestämmelserna om maximal veckoarbetstid och nattarbetstid skall tillämpas endast beträffande denna del av arbetstiden, och

– med avsteg från det uppställda syftet med artiklarna 3 och 5 i direktivet behålla officiella riktlinjer till Working Time Regulations, enligt vilka arbetsgivaren endast måste svara för att arbetstagarna har möjlighet att utnyttja sin dygnsvila och veckovila men inte är skyldig att tillse att de också gör detta.

2. Förenade konungariket

Storbritannien och Nordirland skall ersätta rättegångskostnaderna.