Förslag till avgörande av generaladvokat Alber föredraget den 6 mars 2003. - Europeiska kommissionen mot Portugisiska republiken. - Fördragsbrott - Direktiven 92/43/EEG och 79/409/EEG - Bevarande av livsmiljöer och vilda fåglar. - Mål C-72/02.



Rättsfallssamling 2003 s. I-06597



Generaladvokatens förslag till avgörande

I - Inledning

1. I förevarande mål om fördragsbrott anklagas Portugal för att ha underlåtit att införliva en rad bestämmelser i livsmiljö- och fågelskyddsdirektiven eller åtminstone för att ha införlivat dem på ett felaktigt sätt. Eftersom detta inte har bestritts av Portugal skall jag inte gå vidare in på dessa punkter.

2. Målet rör emellertid också frågan huruvida en i ett direktiv föreskriven skyldighet för medlemsstaterna att med jämna mellanrum lämna en rapport till kommissionen om tillämpningen av nationella bestämmelser som antagits i enlighet med direktivet, gör det nödvändigt att anta nationella åtgärder för införlivande, exempelvis i form av bestämmelser om ansvariga myndigheter, eller om det är tillräckligt med den framlagda rapporten. Den frågan skall därför bli föremål för särskild prövning.

II - Tillämpliga bestämmelser

3. Den rapporteringsskyldighet som målet gäller föreskrivs i artikel 12.1 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (nedan kallat direktiv 79/409). Bestämmelsen lyder enligt följande:

"Medlemsstaterna skall vart tredje år, med början dagen för utgången av den tidsfrist som anges i artikel 18.1, lämna en rapport till kommissionen om genomförandet av nationella bestämmelser som antagits i enlighet med den artikeln."

III - Det administrativa förfarandet

4. Den 4 april 2000 sände kommissionen till Republiken Portugal en formell underrättelse med ett ställningstagande till lagförslag nr 140/99 av den 24 april 1999. Detta hade presenterats för kommissionen som en åtgärd för införlivande av direktiv 79/409 och rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (nedan kallat direktiv 92/43.) Kommissionen gjorde gällande att Portugal hade underlåtit att införliva artiklarna 3.3, 10, 11 och 12.4 i direktiv 92/43 liksom artiklarna 7, 8 och den i målet särskilt aktuella artikel 12 i direktiv 79/409. Vidare anmärkte kommissionen att Portugal på ett felaktigt sätt hade införlivat artiklarna 1, 6.1-6.4 och 12.1 d i direktiv 92/43 samt artiklarna 2, 4.1, 4.4 och 6 i direktiv 79/409.

5. På detta svarade Republiken Portugal i en skrivelse av den 14 juni 2000 att en arbetsgrupp hade tillsatts för att gå igenom de frågor som kommissionen hade tagit upp.

6. Den 30 januari 2001 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till Republiken Portugal där kommissionen vidhöll sin kritik. Kommissionen satte ut en frist på två månader för att avhjälpa det påtalade fördragsbrottet.

7. I en skrivelse av den 31 maj 2001 svarade den portugisiska regeringen att ett nytt lagförslag för införlivande av direktiven snarast skulle färdigställas och att dess antagande av regeringen kunde förutses ske under maj månad.

8. Eftersom kommissionen inte erhöll någon ytterligare underrättelse om att direktiven hade införlivats, har kommissionen väckt förevarande talan den 4 mars 2002.

IV - Begränsning av genomgången av tvisteföremålet

9. Portugal har inte bestritt det påtalade fördragsbrottet. Portugal har förklarat att förseningen med införlivandet av de aktuella föreskrifterna berodde på regeringens upplösning och nyval till det nationella parlamentet, och har hänvisat till lagförslag nr 140/99 av den 24 april 1999, genom vilket ett riktigt införlivande av direktiven skall ske.

10. Inom ramen för en talan om fördragsbrott som väckts av kommissionen med stöd av artikel 226 EG, varvid det endast är kommissionen som skall bedöma lämpligheten av detta, åligger det domstolen att fastställa om det påstådda fördragsbrottet föreligger, även om den berörda medlemsstaten inte längre bestrider fördragsbrottet.

11. Tveksamhet kvarstår angående det berättigade i kommissionens talan såvitt avser anmärkningen avseende bristande införlivande i nationell rätt av artikel 12.1 i direktiv 79/409. I detta förslag till avgörande kommer därför bara denna punkt att prövas närmare.

V - Anmärkningen avseende bristande införlivande av artikel 12.1 direktiv 79/409

12. Enligt kommissionens uppfattning skall bestämmelsen införlivas i nationell rätt. Rapporten gör det möjligt för kommissionen att regelbundet kontrollera vilka resultat som uppnås genom tillämpningen av sådana föreskrifter varigenom direktiv 79/409 har införlivats.

13. Enligt artikel 249 tredje stycket EG uppställs för medlemsstaterna genom direktiv ett bestämt resultat som skall uppnås, men staterna får själva välja medlen för att uppnå resultatet. Det resultat som avses i artikel 12.1 i direktiv 79/409 är att en rapport skall upprättas regelbundet och att rapporten skall lämnas till kommissionen. Bestämmelsen är därför en materiell regel som måste införlivas i nationell rätt.

14. Det har överlåtits åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för att uppnå det föreskrivna resultatet. Dit hör enligt kommissionen exempelvis att utse en myndighet som skall ansvara för att upprätta rapporten och överlämna den till kommissionen.

15. Kommissionen har bekräftat att den i oktober 1998 mottog Portugals rapport för åren 1993-1995, i november 2000 rapporten för åren 1996-1998 och i oktober 2002 rapporten för åren 1999-2001.

16. Enligt kommissionens mening bekräftas dess rättsliga ståndpunkt av domen i målet kommissionen mot Belgien. I den domen har domstolen bland annat slagit fast följande: "I brist på bestämmelser i den nationella rätten om lämpliga former för information om de kompensationsåtgärder som vidtagits av huvudstadsregionen Bryssel, är det emellertid inte säkert att artikel 6.4 första stycket andra meningen i direktivet får full verkan och att dess syfte uppnås. Osäkerheten på det nationella planet om vilka åtgärder som bör vidtas för att efterkomma den omnämnda informationsskyldigheten försvårar nämligen fullgörandet av denna skyldighet och, följaktligen, att det ovan, i punkt 20, angivna syftet härmed uppnås."

17. Denna tolkning av artikel 6.4 första stycket i direktiv 92/43 skall enligt kommissionen tillämpas analogt på skyldigheten enligt artikel 12.1 i direktiv 79/409.

VI - Parternas yrkanden

18. Kommissionen har yrkat att domstolen skall

1) fastställa att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 23 i rådets direktiv 92/43 EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter och enligt artikel 18 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar,

- genom att underlåta att införliva följande bestämmelser med sin rättsordning:

- artiklarna 3.3, 10, 11 och 12.4 i direktiv 92/43,

- artiklarna 7, 8 och 12 i direktiv 79/409,

och

- genom att på ett felaktigt sätt införliva följande bestämmelser:

- artiklarna 1, 6.3, 6.4, 12.1 d, 6.1 och 6.2 i direktiv 92/43,

- artiklarna 2, 4.1, 4.4 och 6 i direktiv 79/409,

2) förplikta Republiken Portugal att ersätta rättegångskostnaderna.

19. Republiken Portugal har yrkat att domstolen skall

- avvakta till dess att lagförslag nr 140/99 i dess omarbetade lydelse offentliggörs i juni 2002 och, sedan detta har anmälts, fastställa att anledning saknas att döma i saken, och

- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

VII - Bedömning

20. Enligt artikel 249 tredje stycket EG skall ett direktiv med avseende på det resultat som skall uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men skall överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Enligt domstolens rättspraxis följer av detta att varje medlemsstat som ett direktiv är riktat till i sin nationella rättsordning skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att direktivet får verkan i enlighet med det mål som eftersträvas med direktivet.

21. Det krävs inte en lagstiftningsåtgärd i varje enskilt fall. Däremot är det nödvändigt att bestämmelserna i den nationella rättsordningen säkerställer att direktivet faktiskt tillämpas fullt ut, att den rättsliga situation som följer av dessa bestämmelser är tillräckligt klar och precis samt att de personer som berörs ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter och, i förekommande fall, ges möjlighet att göra dem gällande vid de nationella domstolarna.

22. Frågan vad som i det enskilda fallet krävs för att införliva en bestämmelse i ett direktiv är inte abstrakt utan skall besvaras genom en tolkning av den aktuella bestämmelsen. Enligt artikel 12.1 i direktiv 79/409 är medlemsstaterna förpliktade att vart tredje år lämna en rapport till kommissionen om genomförandet av nationella bestämmelser enligt direktivet. Portugal har ostridigt upprättat en sådan rapport och överlämnat den till kommissionen. Det resultat som skall uppnås enligt denna bestämmelse har därmed i förfluten tid uppfyllts av denna medlemsstat.

23. Kommissionen anser ändå att Portugal inte har uppfyllt sina förpliktelser enligt fördraget och direktivet. Utöver det faktiska framläggandet av rapporten anser kommissionen att det krävs nationella åtgärder för införlivande av artikel 12.1 i direktiv 79/409, varvid det krävs exempelvis att det fastställs vilken myndighet som skall ansvara för att rapporten upprättas och överlämnas till kommissionen och vilka förfaranderegler som skall gälla.

24. Bara för fullständighetens skull skall här nämnas att kommissionen i sin talan förvånansvärt nog inte har påtalat någon underlåtenhet att införliva parallellbestämmelsen i artikel 17.1 i direktiv 92/43. Enligt den bestämmelsen skall medlemsstaterna vart sjätte år utarbeta en rapport om genomförandet av de åtgärder som vidtagits till följd av livsmiljödirektivet samt sända rapporten till kommissionen.

25. Ett genomförande av nationella åtgärder för införlivande där det exempelvis fastställs vilken myndighet som skall vara ansvarig för att rapporten upprättas och överlämnas till kommissionen är säkert ägnat att främja syftet med artikel 12.1. Med hänsyn till proportionalitetsaspekten finns det emellertid betänkligheter mot att det ställs upp en rättslig skyldighet att vidta sådana åtgärder. Frågan är om sådana åtgärder är nödvändiga i den mening som avses i omnämnd rättspraxis.

26. Domstolen synes ännu inte ha meddelat något avgörande som gäller frågan huruvida det är nödvändigt att vidta åtgärder för införlivande av en rapporteringsskyldighet som den enligt artikel 12.1 i direktiv 79/409. Men domstolen har i liknande fall ansett det nödvändigt att vidta sådana åtgärder när det är fråga om en underrättelseskyldighet där informationen från medlemsstaten utgör underlag för kommissionens kontroll och eventuella ingripande i enskilda fall, det vill säga för kommissionens möjligheter att agera.

27. I målet kommissionen mot Tyskland har domstolen i fråga om medlemsstaternas underrättelseskyldighet enligt artiklarna 9.1 och 10.3 i rådets direktiv 80/778/EEG av den 15 juli 1980 om kvaliteten på vatten avsett att användas som dricksvatten slagit fast, att underrättelseskyldigheten skall göra det möjligt för kommissionen att utöva kontroll över medgivna avvikelser från högsta tillåtna värden och att i enskilda fall ingripa. Kommissionen skall därigenom kunna bedöma huruvida i enskilda fall medgivna undantag från den tyska dricksvattenförordningen överensstämmer med direktivet. Därför var det i det fallet på grund av direktivet nödvändigt att åtgärder vidtogs som innebar att ansvariga nationella myndigheter kunde underrätta kommissionen enligt direktivet, framför allt inom den föreskrivna fristen.

28. På liknande sätt har domstolen nyligen i målet kommissionen mot Belgien uttalat sig om skyldigheten enligt artikel 6.4 första stycket andra meningen i direktiv 92/43 att underrätta kommissionen om vidtagna kompensationsåtgärder. Domstolen ansåg att den fulla verkan av denna bestämmelse bara kan säkerställas om det genom nationella införlivandeåtgärder fastställs vilka myndigheter som skall vara behöriga och vilka former som skall iakttas. Osäkerheten på det nationella planet om vilka åtgärder som bör vidtas för att efterkomma den omnämnda informationsskyldigheten försvårar fullgörandet av denna skyldighet och, följaktligen, att det med informationsskyldigheten angivna syftet uppnås. Syftet är att göra det möjligt för kommissionen att undersöka om de kompensationsåtgärder som vidtagits är av sådan art att de kan säkerställa den övergripande överensstämmelsen med Natura 2000, och, i förekommande fall, att agera i enlighet därmed.

29. I båda dessa domar var det fråga om att tillåta avsteg i enskilda fall från i respektive direktiv uppställda mål. I det första fallet kunde i princip den högsta tillåtna mängden ingående ämnen i dricksvatten undantagsvis överskridas. I det andra fallet genomfördes projekt som i princip var oförenliga med syftet med direktiv 92/43. På grund av underrättelsen blev det möjligt för kommissionen att pröva enskilda fall och i förekommande fall ingripa.

30. Det synes tveksamt om denna rättspraxis kan överföras på förevarande fall. Till skillnad från de båda refererade avgörandena handlar medlemsstaternas rapportskyldighet enligt artikel 12.1 i direktiv 79/409 inte om att göra det möjligt för kommissionen att i enskilda fall utöva kontroll över och eventuellt ingripa i enskilda fall mot beslut om undantag. Det handlar snarare om en regelbunden rapport som sammanfattar utvecklingen i en medlemsstat. Den rättsliga situationen i detta fall är därför inte jämförbar med de båda olikartade rättsfallen. De två domarna är därför inte prejudicerande för tolkningen av artikel 12.1 i direktiv 79/409.

31. Vid sidan av rapporteringsskyldigheten enligt artikel 12.1 innehåller direktiv 79/409 även i artikel 18.2 en underrättelseskyldighet. Enligt denna bestämmelse skall medlemsstaterna till kommissionen överlämna texterna till centrala bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av direktivet. En sådan underrättelseskyldighet föreskrivs i alla direktiv som gemenskapen utfärdar. Den gör det möjligt för kommissionen att utöva kontroll över huruvida direktiven införlivas inom den föreskrivna fristen. Men inte heller när det gäller denna för gemenskapsrätten karaktäristiska underrättelseskyldighet synes det finnas något rättspraxis i fråga om huruvida en sådan bestämmelse gör det nödvändigt att åtgärder för införlivande vidtas, som exempelvis att det fastställs vilken myndighet som skall ansvara för att underrättelse sker.

32. Frågan hur långt införlivandeskyldigheten går enligt artikel 12.1 i direktiv 79/409 skall därför besvaras genom en tolkning av den bestämmelsen.

33. Den nationella rapport som enligt bestämmelsen skall upprättas skall överlämnas vart tredje år med början dagen för utgången av den tidsfrist som anges i artikel 18.1. Den måste innehålla en redogörelse om tillämpningen av de nationella bestämmelser som utfärdats på grund av direktivet. En sådan rapport hänger alltså nära samman med underrättelseskyldigheten enligt artikel 18.2 i direktivet. Genom rapporten kommer därmed resultatet och verkan av den lagstiftning genom vilken införlivande har skett regelbundet till uttryck.

34. Utifrån sitt syfte tjänar en sådan nationell rapport som grund för den sammanfattande rapport som kommissionen skall upprätta enligt artikel 12.2 i direktivet, också det vart tredje år. Kommissionen synes hittills ha författat tre rapporter, närmare bestämt för åren 1981-1991 med tillägg för år 1992, för åren 1993-1995 samt för åren 1996-1998. Dessa rapporter har ett rent beskrivande innehåll. Med uppgifterna från medlemsstaterna som grund beskrivs i rapporterna de väsentliga skillnader som framgår i förhållande till kommissionens föregående rapport. De förändringar som medlemsstaterna har informerat om och som kommissionen har sammanfattat värderas inte i enskildhet av kommissionen. I stället bedöms i kommissionens rapport bara utvecklingen av situationen inom gemenskapen i dess helhet och i alla medlemsstaterna gemensamt, dock inte beträffande varje enskild medlemsstat.

35. På grund av det anförda kan det konstateras att de nationella rapporterna enligt artikel 12.1 i direktiv 79/409, till skillnad från de fall av rapporteringsskyldighet som behandlades i de båda ovannämnda domarna, i vart fall inte tjänar som grund för att göra det möjligt för kommissionen att utöva kontroll i ett visst enskilt fall där det förekommer en avvikelse från direktivets regler.

36. Detta betyder visserligen inte att kommissionen inte kan använda dessa rapporter för att utöva sin skyldighet enligt artikel 211 EG att övervaka tillämpningen av fördraget och av bestämmelser som antagits av institutionerna med stöd av fördraget. De nationella rapporterna är absolut en källa som kommissionen kan utnyttja vid upprättandet av årsrapporten om tillämpningen av gemenskapsrätten. Likväl är detta inte det primära syftet enligt artikel 12 i direktiv 79/409 med de nationella rapporterna.

37. När det gäller en sådan rapport som skall överlämnas enligt artikel 12.1 i direktiv 79/409 är det mera en fråga om en bedömning av utvecklingen inom gemenskapen som helhet när det gäller förverkligandet av fågelskyddssyftet i direktivet. Det är därför det görs en sammanställning av uppgifterna om tillämpningen av den lagstiftning genom vilken direktivet har införlivats i de enskilda medlemsstaterna. Syftet med rapporteringsskyldigheten är därmed att en politisk utvärdering av gemenskapslagstiftningens verkan skall kunna ske hos de ansvariga instanserna, det vill säga medlemsstaterna, Europaparlamentet och rådet. Till sitt innehåll och sitt syfte har rapporteringsskyldigheten alltså en politisk funktion.

38. Utifrån en rättssystematisk aspekt skall därutöver också sägas att det från gemenskapsrättslig synpunkt i princip saknar betydelse vilka nationella myndigheter som görs ansvariga. Det är medlemsstaten själv som alltid har ansvaret för att uppfylla sina gemenskapsrättsliga skyldigheter, och den kan inte åberopa förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta detta. Följaktligen finns det i princip inget stöd att hämta i gemenskapsrätten när det gäller frågan om och hur en ansvarig myndighet skall utses på det nationella planet. Det avgörande från gemenskapsrättslig synpunkt är enbart att frånvaron av bestämmelser om ansvarig myndighet inte omöjliggör den gemenskapsrättsliga underrättelse- eller rapporteringsskyldigheten. Bara om så är fallet skulle den fulla verkan av bestämmelserna i direktivet inte längre vara säkerställd.

39. Denna rättsprincip tycks ha legat till grund också för de båda ovannämnda domarna rörande dricksvattendirektivet 80/778 och livsmiljödirektivet 92/43. I båda domarna har domstolen slagit fast att det på grund av frånvaron av bestämmelser om ansvarig myndighet inte var möjligt att uppfylla den i respektive direktiv uppställda underrättelseskyldigheten.

40. Även i detta avseende skiljer sig förevarande fall väsentligt från de båda nämnda domarna. Kommissionen har bekräftat att Portugal tidigare har upprättat och överlämnat rapporterna. Detta är i vart fall ett indicium på att den fulla tillämpningen av artikel 12.1 i direktiv 79/409 genom de nationella myndigheterna faktiskt säkerställs i portugisisk rätt.

41. Till skillnad mot vad som var fallet i de båda ovannämnda domarna har det därför i förevarande fall inte visats att den portugisiska lagstiftningen är otillräcklig för att förverkliga syftet med artikel 12.1 i direktiv 79/409. I mål om fördragsbrott åligger det emellertid enligt fast rättspraxis kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet och förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera om fördragsbrottet föreligger.

42. Slutsatsen rubbas inte av invändningen att det, enligt fast rättspraxis, inte räcker med administrativ praxis, i detta fall rapportens framläggande, för att uppfylla kravet på ett riktigt införlivande av ett direktiv. Denna rättspraxis har sin grund i tanken på rättssäkerhet för de personer som berörs och möjligheten för dessa att få full kännedom om sina rättigheter. Artikel 12.1 i direktiv 79/409 rör emellertid bara förhållandet mellan kommissionen och medlemsstaterna. För kommissionen, som är den berättigade parten enligt denna bestämmelse, är rättsläget emellertid tillräckligt klart. Nödvändigheten av nationella åtgärder för införlivande följer i förevarande fall inte av behovet av rättsklarhet och rättssäkerhet till förmån för personer som har rättigheter enligt direktivet. Artikel 12.1 i direktiv 79/409 reglerar bara förhållandet mellan medlemsstaterna och kommissionen och gäller inte tredje mans rätt.

43. Följaktligen kan det i förevarande fall inte fastställas att något fördragsbrott föreligger när det gäller artikel 12.1 i direktiv 79/409. Talan skall ogillas i den delen. I övriga icke bestridda delar skall kommissionens talan dock bifallas.

VIII - Rättegångskostnader

44. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Portugal skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Portugal i huvudsak har tappat målet, skall denna stat ersätta rättegångskostnaderna.

IX - Förslag till avgörande

45. På grund av det anförda finner jag att det inte finns någon skyldighet att införliva artikel 12.1 i direktiv 79/409/EEG i nationell rätt. Det är tillräckligt att rapporten läggs fram för kommissionen.

46. Jag föreslår därför att domstolen skall besluta följande dom:

1) Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget och enligt artikel 23 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter och enligt artikel 18 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar, genom att

- inte införliva följande bestämmelser med sin rättsordning:

- artiklarna 3.3, 10, 11 och 12.4 i direktiv 92/43/EEG,

- artiklarna 7 och 8 i direktiv 79/409/EEG, och

- genom att på ett felaktigt sätt införliva följande bestämmelser:

- artiklarna 1, 6.3, 6.4, 12.1 d, 6.1 och 6.2 i direktiv 92/43/EEG,

- artiklarna 2, 4.1, 4.4 och 6 i direktiv 79/409/EEG.

2) Talan ogillas i övrigt.

3) Republiken Portugal skall ersätta rättegångskostnaderna.