FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

MELCHIOR WATHELET

föredraget den 4 oktober 2018 ( 1 )

Mål C‑493/17

Heinrich Weiss,

Jürgen Heraeus,

Patrick Adenauer,

Bernd Lucke,

Hans-Olaf Henkel,

Joachim Starbatty,

Bernd Kölmel,

Ulrike Trebesius,

Peter Gauweiler,

Johann Heinrich von Stein,

Gunnar Heinsohn,

Otto Michels,

Reinhold von Eben-Worlée,

Michael Göde,

Dagmar Metzger,

Karl-Heinz Hauptmann,

Stefan Städter,

Markus C. Kerber

(begäran om förhandsavgörande från Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen, Tyskland))

”Begäran om förhandsavgörande – Ekonomisk och monetär politik – Europeiska centralbankens (ECB) beslut (EU) 2015/774 – Program för köp av den offentliga sektorns tillgångar på andrahandsmarknaderna – Giltighet – Artiklarna 119 FEUF och 127 FEUF – ECB:s och Europeiska centralbankssystemets befogenheter – Upprätthållande av prisstabilitet – Proportionalitet – Artikel 123 FEUF – Förbud mot monetär finansiering av medlemsstaterna i euroområdet”

Innehållsförteckning

I. Inledning II. Tillämpliga bestämmelser A. EUF-fördraget B. Protokollet om ECBS och ECB C. Beslut 2015/774 1. Den konsoliderade versionen av beslut 2015/774 2. Skälen i beslut 2015/774 och i besluten om ändring av detta a) Skälen i beslut 2015/774 b) Skälen i beslut 2015/2101 c) Skälen i beslut 2015/2464 d) Skälen i beslut 2016/702 e) Skälen i beslut 2017/100 III. Bakgrund till de nationella målen A. Huvuddragen i PSPP B. Målen vid den nationella domstolen och beslutet om hänskjutande IV. Begäran om förhandsavgörande och förfarandet vid domstolen V. Bedömning A. Inledande anmärkning om den relevanta lydelsen av beslut 2015/774 B. Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning C. Den första och den andra frågan 1. Den bedömningsram som fastställdes i domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400) 2. Tillämpning av principerna på PSPP a) Avsaknaden av förvissning bland aktörerna 1) Huruvida de garantier som föreskrivs i beslut 2015/774 är tillräckliga (fråga 1, inklusive leden a) och b)) 2) Huruvida det saknar betydelse att obligationerna behålls fram till förfallodagen och att köpet avser obligationer med negativ avkastning (fråga 1 c och d) i) Obligationerna behålls fram till förfallodagen ii) Köpet avser obligationer med negativ avkastning 3) Huruvida den påstådda möjligheten att avgöra vilka värdepapper som kommer att förvärvas saknar betydelse för giltigheten av beslut 2015/774 (fråga 1 a och fråga 2) b) Incitamentet att bedriva en sund finanspolitik 3. Slutsats vad gäller den första och den andra frågan D. Den tredje och den fjärde frågan 1. Den bedömningsram som fastställdes i dom av den 27 november 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), och i dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400) a) Definitionen av den monetära politiken b) Proportionalitetsprincipen och omfattningen av domstolsprövningen av denna 2. Tillämpningen av principerna för PSPP a) Iakttagandet av ECB:s mandat 1) Målet och de instrument som används i PSPP 2) De indirekta verkningarna av PSPP i) Teoretiska reflektioner om förhållandet mellan den monetära politiken och den ekonomiska politiken och om domstolsprövningens omfattning ii) PSPP:s garantier som begränsar dess inverkningar i ekonomisk-politiskt avseende b) PSPP:s proportionalitet 1) Huruvida PSPP är ägnat att uppnå ECBS mål och huruvida programmet är nödvändigt 2) PSPP:s proportionalitet i egentlig mening 3. Slutsats vad gäller den tredje och den fjärde frågan VI. Förslag till avgörande

I. Inledning

1. Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av Europeiska centralbankens beslut (EU) 2015/774 av den 4 mars 2015 om ett program för köp av den offentliga sektorns tillgångar på andrahandsmarknaderna, ( 2 ) i dess lydelse enligt Europeiska centralbankens beslut (EU) 2015/2101 av den 5 november 2015 ( 3 ) och enligt Europeiska centralbankens beslut (EU) 2016/702 av den18 april 2016 ( 4 ) (nedan kallat beslut 2015/774), samt tolkningen av artikel 4.2 FEU, artiklarna 119 FEUF, 123 FEUF, 125 FEUF och 127 FEUF jämte artiklarna 17–24 i protokoll nr 4 om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken ( 5 ) (nedan kallat protokollet om ECBS och ECB).

2. Begäran har framställts av Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen, Tyskland) i ett flertal mål rörande grundlagsenlighet. Målen rör tillämpligheten i Förbundsrepubliken Tyskland av flera beslut av Europeiska centralbanken (ECB), Deutsche Bundesbanks (Tysklands centralbank) medverkan vid genomförandet av dessa beslut eller dess påstådda passivitet i förhållande till dessa beslut, samt Bundesregierungs (Förbundsregeringen, Tyskland) och Deutscher Bundestags (Förbundsdagen, Tyskland) påstådda passivitet i förhållande till denna medverkan och dessa beslut.

3. Detta nya mål har otvetydigt ett samband med dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400). Begäran om förhandsavgörande har nämligen på nytt ingetts till EU-domstolen av Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen) i ett mål som syftar till att fastställa att det är uppenbart att en rättsakt från ECB har antagits utan behörighet (ultra vires) och strider mot Tysklands konstitutionella identitet. Vidare avser både de rättsakter som är aktuella i förevarande mål och rättsakterna i det mål som gav upphov till domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400), ECB:s så kallade okonventionella program som påstås inte omfattas av den monetära politiken och inte undergräva förbudet mot monetär finansiering som uppställs i artikel 123 FEUF.

4. Domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400), avsåg emellertid ett pressmeddelande från ECB som redogjorde för ett beslut om att godkänna ett program för köp av statsobligationer som utfärdats av medlemsstaterna i euroområdet kallat ”Outright Monetary Transactions” (direkta monetära transaktioner) (nedan kallat OMT), vilket inte hade – och till dags dato aldrig har – genomförts. Programmet för köp av den offentliga sektorns tillgångar på andrahandsmarknaderna (”public sector asset purchase programme”) (nedan kallat PSPP) som är aktuellt i förevarande mål har däremot inte bara formellt antagits utan har även genomförts sedan mer än tre år tillbaka. Vidare föreligger det objektiva skillnader mellan OMT och PSPP, vilka avser såväl det angivna målet och de föreskrivna tekniska genomförandebestämmelserna som de aktuella beloppen.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. EUF-fördraget

5. De relevanta bestämmelserna finns huvudsakligen i avdelning VIII i EUF-fördragets tredje del, med rubriken ”Ekonomisk och monetär politik”. I artikel 119 FEUF föreskrivs följande: ”1. För att de mål som anges i artikel 3 i fördraget om Europeiska unionen ska uppnås ska medlemsstaternas och unionens verksamhet, på de villkor som anges i fördragen, innefatta förandet av en ekonomisk politik som baseras på en nära samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik, på den inre marknaden och på fastställda gemensamma mål och som bedrivs enligt principen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens. 2. Parallellt med detta och på de villkor och enligt de förfaranden som anges i fördragen ska denna verksamhet omfatta en gemensam valuta, euron, och leda till att en gemensam penning- och valutapolitik fastställs och bedrivs; denna politik ska ha som huvudmål att upprätthålla prisstabilitet och att, utan att detta mål åsidosätts, understödja den allmänna ekonomiska politik som bedrivs inom unionen, i överensstämmelse med principen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens. 3. Denna verksamhet från medlemsstaternas och unionens sida förutsätter att följande vägledande principer iakttas: stabila priser, sunda offentliga finanser och monetära förhållanden samt en stabil betalningsbalans.”

6. I artikel 123.1 FEUF föreskrivs följande förbud mot monetär finansiering av medlemsstaterna: ”1. Det är förbjudet för Europeiska centralbanken och medlemsstaternas centralbanker (härefter kallade nationella centralbanker) att ge unionens institutioner, organ eller byråer, centrala, regionala, lokala eller andra myndigheter, andra offentligrättsliga organ eller offentliga företag i medlemsstaterna rätt att övertrassera sina konton eller att ge dem andra former av krediter; detsamma gäller Europeiska centralbankens och de nationella centralbankernas förvärv av skuldförbindelser direkt från dem.”

7. ECB:s mål och grundläggande uppgifter fastställs på följande sätt i artikel 127 FEUF: ”1. Huvudmålet för Europeiska centralbankssystemet, nedan kallat ECBS, ska vara att upprätthålla prisstabilitet. Utan att åsidosätta detta mål ska ECBS stödja den allmänna ekonomiska politiken inom unionen i syfte att bidra till att förverkliga unionens mål enligt artikel 3 i fördraget om Europeiska unionen. ECBS ska handla i överensstämmelse med principen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens som främjar en effektiv resursfördelning, och iaktta de principer som anges i artikel 119. 2. ECBS:s grundläggande uppgifter ska vara att – utforma och genomföra unionens monetära politik, – genomföra valutatransaktioner enligt bestämmelserna i artikel 219, – inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver, – främja ett väl fungerande betalningssystem. …”

B. Protokollet om ECBS och ECB

8. I protokollet om ECBS och ECB anges de penningpolitiska instrument som ECB förfogar över. Till dessa instrument hör marknads- (open market) och kredittransaktioner. De definieras på följande sätt i artikel 18.1 i protokollet om ECBS och ECB: ” För att förverkliga målen för ECBS och utföra dess uppgifter får ECB och de nationella centralbankerna – verka för de finansiella marknaderna genom att köpa och sälja fordringar och lätt omsättningsbara värdepapper med leverans (omgående eller på termin) eller enligt återköpsavtal och genom att ge och ta upp lån i sådana fordringar och värdepapper, såväl i euro som i andra valutor, samt genom transaktioner med ädelmetaller, – utföra lånetransaktioner med kreditinstitut och andra marknadsaktörer, varvid lån ska lämnas mot tillfredsställande säkerheter.”

C. Beslut 2015/774

1. Den konsoliderade versionen av beslut 2015/774

9. Beslut 2015/774 är det beslut av ECB som står i centrum för de frågor som Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen) har ställt. Sedan antagandet den 4 mars 2015 har detta beslut ändrats genom besluten 2015/2101, 2015/2464, 2016/702 och genom beslut 2017/100.

10. I artikel 1 i beslut 2015/774, som har rubriken ”Inrättande och omfattningen på PSPP”, föreskrivs följande: ”Härmed inrättar Eurosystemet PSPP, varigenom centralbankerna i Eurosystemet under vissa förhållanden ska köpa godtagbara omsättningsbara skuldebrev enligt definitionen i artikel 3 på andrahandsmarknaderna från godkända motparter enligt definitionen i artikel 7.”

11. I artikel 3 i beslut 2015/774, med rubriken ”Godtagbarhetskriterier för omsättningsbara skuldebrev”, föreskrivs följande: ”1. Om inte annat följer av denna artikel ska omsättningsbara skuldebrev som är denominerade i euro och har emitterats av staten, regionala eller kommunala myndigheter i en medlemsstat som har euron som valuta, av erkända organ i euroområdet, internationella organisationer i euroområdet och multilaterala utvecklingsbanker i euroområdet vara godtagbara för köp av centralbankerna i Eurosystemet inom ramen för PSPP. Om den beräknade köpvolymen inte kan uppnås, får ECB-rådet i undantagsfall besluta att köpa omsättningsbara skuldebrev som emitterats av andra enheter i euroområdet … 2. För att omsättningsbara skuldebrev ska vara godtagbara för köp inom ramen för PSPP måste de uppfylla godtagbarhetskriterierna för omsättningsbara tillgångar för Eurosystemets kredittransaktioner enligt del 4 i Europeiska centralbankens riktlinje (EU) 2015/510 (ECB/2014/60), samt uppfylla följande krav: a) Emittenten eller borgensmannen för de omsättningsbara skuldebreven ska ha en kreditbedömning på minst kreditkvalitetssteg 3 i Eurosystemets harmoniserade riskklasskala … … d) Om en … kreditbedömning av emittenten, borgensmannen eller emissionen [som gjorts av ett godtagbart externt institut för kreditbedömning] inte uppfyller minst kreditkvalitetssteg 3 i Eurosystemets harmoniserade riskklasskala, ska de omsättningsbara skuldebreven endast vara godtagbara om de har emitterats eller fullt ut garanteras av staten i en medlemsstat i euroområdet som omfattas av ett program för ekonomiskt stöd och om ECB-rådet har upphävt tillämpningen av Eurosystemets kreditkvalitetströskel för dessa skuldebrev i enlighet med artikel 8 i riktlinje ECB/2014/31. e) Om ett pågående program för ekonomiskt stöd är föremål för granskning, ska godtagbarheten för köp inom ramen för PSPP upphävas för att återupptas först vid ett positivt granskningsresultat. 3. För att skuldebrev enligt punkterna 1–2 ska vara godtagbara för köp inom ramen för PSPP ska de ha en återstående löptid på minst 1och högst 30 år vid den tidpunkt då de köps av en centralbank i Eurosystemet. … … 5. Det är tillåtet att köpa omsättningsbara skuldinstrument till nominellt värde med negativ avkastning fram till förfallodagen (eller med lägsta möjliga avkastning) som är lika med eller högre än räntan på inlåningsfaciliteten. I nödvändig utsträckning är det tillåtet att köpa omsättningsbara skuldinstrument till nominellt värde med negativ avkastning fram till förfallodagen (eller med lägsta möjliga avkastning) som understiger räntan på inlåningsfaciliteten.”

12. I artikel 4.1 i beslut 2015/774, med rubriken ”Begränsningar i fråga om genomförandet av köp”, anges följande: ”För att möjliggöra att ett marknadspris för godtagbara värdepapper kan bildas får ECB-rådet fastställa en period (”spärrperiod”) då det inte är tillåtet att genomföra köp av nyemitterade värdepapper eller värdepapper från tap-emissioner eller av omsättningsbara skuldinstrument med en återstående löptid som ligger nära (före eller efter) löptiden för de omsättbara skuldinstrument som ska emitteras. För syndikat ska denna spärrperiod beaktas före emissionen, i mån av möjlighet.”

13. Artikel 5.1 och 5.2 i beslut 2015/774, som har rubriken ”Övre gränser för köp”, har följande lydelse: ”1. Om inte annat följer av artikel 3 ska det inom PSPP tillämpas en övre gräns för hur stor andel av de omsättningsbara skuldebreven som uppfyller kriterierna i artikel 3 som centralbankerna i Eurosystemet får inneha av en emission med en och samma ISIN-kod [international securities identification number], när innehaven i samtliga portföljer för Eurosystemets centralbanker ställs samman. Den högsta andelen per emission ska vara följande: a) 50 procent per ISIN-kod för godtagbara omsättningsbara skuldebrev som emitterats av internationella organisationer och multilaterala utvecklingsbanker. b) 33 procent per ISIN-kod för andra godtagbara omsättningsbara skuldebrev … 2. Alla omsättningsbara skuldebrev som är godtagbara för köp inom ramen för PSPP, och som har sådana löptider som framgår av artikel 3, ska omfattas av en sammanlagd begränsning när innehaven i samtliga portföljer för Eurosystemets centralbanker ställs samman som uppgår till: a) 50 procent av de utestående värdepapperena som emitterats av en godtagbar internationell organisation eller multilateral utvecklingsbank, eller b) 33 procent av de utestående värdepapperena som emitterats av en annan emittent än en godtagbar internationell organisation eller multilateral utvecklingsbank.”

14. I artikel 6 i beslut 2015/774, med rubriken ”Portföljallokering”, anges följande: ”1. Sett till det bokförda värdet av köpta omsättningsbara skuldebrev som är godtagbara inom ramen för PSPP, ska 10 procent utgöras av värdepapper som har emitterats av godtagbara internationella organisationer och multilaterala utvecklingsbanker och 90 procent av det bokförda värdet utgöras av värdepapper som har emitterats av godtagbara stater, regionala eller kommunala myndigheter och erkända organ … Denna allokering kan komma att revideras av ECB-rådet. Endast [nationella centralbanker i en medlemsstat som har euro som valuta (nationella centralbanker)] får köpa skuldebrev som har emitterats av godtagbara internationella organisationer, multilaterala utvecklingsbanker samt regionala och kommunala myndigheter. 2. De nationella centralbankernas andel av det bokförda värdet för köp av omsättningsbara skuldebrev som är godtagbara inom ramen för PSPP ska vara 90 procent och resterande 10 procent ska köpas av ECB. Fördelningen av köp mellan olika jurisdiktioner ska följa fördelningsnyckeln för teckning av ECB:s kapital i enlighet med artikel 29 i ECBS-stadgan. 3. Eurosystemets centralbanker ska tillämpa en specialiseringsordning för allokering av de omsättningsbara skuldebrev som ska köpas inom ramen för PSPP. ECB-rådet ska tillåta ad hoC‑avvikelser från denna specialiseringsordning om objektiva överväganden skulle medföra att detta program inte kan uppfyllas eller om avvikelser på annat sätt är att rekommendera för att uppnå de övergripande penningpolitiska syftena med PSPP. Varje nationell centralbank ska framför allt köpa godtagbara värdepapper från emittenter inom sin egen jurisdiktion. Samtliga nationella centralbanker får köpa värdepapper som har emitterats av godtagbara internationella organisationer och multilaterala utvecklingsbanker. ECB ska köpa värdepapper som har emitterats av stater och erkända organ inom samtliga jurisdiktioner.”

15. Artikel 8 i beslut 2015/774, med rubriken ”Öppenhet”, har följande lydelse: ”1. Eurosystemet ska varje vecka offentliggöra det aggregerade bokförda värdet för värdepappersinnehavet inom ramen för PSPP i kommentarerna till den konsoliderade veckobalansräkningen. 2. Eurosystemet ska varje månad offentliggöra den viktade genomsnittliga återstående löptiden för sitt PSPP-innehav, uppdelat efter emittentens hemvist och med internationella organisationer och multilaterala utvecklingsbanker separerade från andra emittenter. 3. Det bokförda värdet för värdepappersinnehavet inom ramen för PSPP ska varje vecka offentliggöras på ECB:s webbplats under ’Open market operations’ (Öppna marknadstransaktioner).”

2. Skälen i beslut 2015/774 och i besluten om ändring av detta

a) Skälen i beslut 2015/774

16. Skälen 2, 3 och 4 i beslut 2015/774 har följande lydelse: ”(2) Den 4 september 2014 beslutade ECB-rådet att införa ett tredje program för köp av säkerställda obligationer (nedan kallat CBPP3) och ett program för köp av värdepapper med bakomliggande tillgångar (nedan kallat ABSPP). Tillsammans med de riktade långfristiga refinansieringstransaktioner som infördes i september 2014 har dessa program för köp av tillgångar till syfte att ytterligare förbättra den penningpolitiska transmissionsmekanismen, underlätta kreditgivningen i euroområdet, medföra lättnader i hushållens och företagens lånevillkor samt bidra till att inflationstakten åter närmar sig 2 procent, i enlighet med ECB:s huvudmål om att upprätthålla prisstabilitet. (3) Den 22 januari 2015 beslutade ECB-rådet att utöka köpen av tillgångar med ett program för köp av den offentliga sektorns tillgångar på andrahandsmarknaderna (nedan kallat PSPP). Inom ramen för PSPP får de nationella centralbankerna, i förhållande till sina andelar i ECB:s fördelningsnyckel, samt ECB direkt köpa godtagbara omsättningsbara skuldebrev från godkända motparter på andrahandsmarknaderna. Detta beslut fattades som ett led i den gemensamma penningpolitiken mot bakgrund av en rad olika faktorer som väsentligt har ökat risken för att prisutvecklingsprognosen vänder nedåt på medellång sikt, vilket äventyrar ECB:s möjlighet att uppnå huvudmålet om att upprätthålla prisstabilitet. Till dessa faktorer hör bland annat att vidtagna penningpolitiska åtgärder inte har gett den penningstimulans som förväntat, att merparten av de indikatorer som avser faktisk och förväntad inflation i euroområdet – både åtgärder som avser den totala inflationen och åtgärder som undantar effekten av volatila komponenter, såsom energi och livsmedel – har sjunkit till historiskt låga värden samt att sannolikheten ökar för andrahandseffekter på löner och prissättning till följd av den betydande nedgången i oljepriserna. (4) PSPP är en proportionerlig åtgärd som syftar till att minska riskerna i fråga om prisutvecklingsprognosen, eftersom programmet kommer att leda till ytterligare lättnader i de monetära och finansiella villkoren, bland annat de som är av betydelse för lånevillkoren för icke-finansiella bolag och hushåll i euroområdet, något som stimulerar de samlade konsumtions- och investeringsutgifterna i euroområdet och i slutänden bidrar till att inflationstakten på medellång sikt återgår till en nivå som ligger strax under 2 procent. Med tanke på att ECB:s styrräntor fortfarande ligger på låga nivåer och programmen för köp av den privata sektorns tillgångar bedöms ha gett mätbara, men otillräckliga resultat för att komma till rätta med de befintliga nedåtriskerna för prisstabiliteten, är det nödvändigt att utöka Eurosystemets penningpolitiska åtgärder med PSPP, ett instrument som har hög överföringspotential till realekonomin. Tack vare den portföljbalanserande effekten kommer PSPP:s omfattande köpvolym att bidra till att man kan nå det underliggande penningpolitiska målet att ge finansiella intermediärer incitament att tillhandahålla mer likviditet till interbankmarknaden samt öka krediten till ekonomin i euroområdet.”

b) Skälen i beslut 2015/2101

17. Skälen 2 och 3 i beslut 2015/2101 har följande lydelse: ”(2) Den 3 september 2015 fattade ECB-rådet ett principbeslut [om att] höja den högsta andelen per emission som får innehas inom ramen för PSPP från 25 procent till 33 procent per ISIN-kod, förutsatt att man granskar, för varje enskilt fall, att ett innehav motsvarande 33 procent per ISIN-kod inte medför att de innehav som Eurosystemets centralbanker har blir så stora att de kan förhindra ordnade omstruktureringar av skulder. (3) Den aviserade höjningen av den maximala PSPP-andelen av en emission är avsedd att främja ett fullständigt och smidigt genomförande av PSPP, samtidigt som marknaderna för godtagbara omsättningsbara skuldebrev kan fungera smidigt och ordnade omstruktureringar av skulder inte förhindras.”

c) Skälen i beslut 2015/2464

18. I skälen 2–5 i beslut 2015/2464 anges följande: ”(2) Den 3 december 2015 beslutade ECB-rådet, i linje med sitt mandat att säkerställa prisstabilitet, att ändra vissa aspekter av PSPP för att säkerställa en varaktig justering av inflationstakten till en nivå som ligger strax under 2 procent på medellång sikt. Ändringarna är i linje med ECB-rådets penningpolitiska mandat och beaktar viktiga riskhanteringsaspekter. (3) För att uppnå målen för PSPP har ECB-rådet beslutat att förlänga perioden för köp inom ramen för PSPP till slutet av mars 2017 och vid behov ännu längre, och under alla förhållanden fram till dess att ECB-rådet ser en varaktig justering av inflationsutvecklingen som är i linje med syftet att uppnå en inflationstakt som ligger strax under 2 procent på medellång sikt. ECB-rådet beslutade att på motsvarande sätt förlänga perioden för köp inom ramen för CBPP3 och ABSPP. (4) ECB-rådet har även beslutat, för att göra PSPP mer flexibelt och på så sätt även i framtiden främja väl fungerande köp åtminstone fram till den beräknade slutdagen, att omsättningsbara skuldinstrument som är denominerade i euro och har emitterats av regionala och lokala myndigheter inom euroområdet, kommer att vara godtagbara för regelbundna köp inom ramen för PSPP genom de nationella centralbankerna i den jurisdiktion där emittenten är belägen. (5) ECB-rådet har även beslutat att återinvestera sådana kapitalbelopp som återbetalas avseende värdepapper som köpts inom ramen för APP när dessa förfaller till betalning, så länge detta är nödvändigt, och på så sätt bidra till god likviditet och en ändamålsenlig inriktning på penningpolitiken.”

d) Skälen i beslut 2016/702

19. I skälen 2–5 i beslut 2016/702 anges följande: ”(2) I linje med ECB-rådets mandat att säkerställa prisstabilitet bör vissa aspekter av PSPP ändras för att säkerställa en varaktig justering av inflationstakten till en nivå som ligger strax under 2 procent på medellång sikt. Ändringarna är i linje med ECB-rådets penningpolitiska mandat och beaktar viktiga riskhanteringsaspekter. (3) För att uppnå målen för PSPP bör den likviditet som marknaden tillförs genom de samlade månadsköpen under APP ökas till 80 miljarder euro. (4) Därutöver bör de övre trösklarna för emissioner och emittenter avseende omsättningsbara värdepapper som emitteras av godtagbara internationella organisationer och multilaterala utvecklingsbanker höjas. Det nya tröskelvärdet har fastställts för att säkerställa att de planerade köpen även fortsättningsvis står i proportion till PSPP:s syften, med beaktande av att risken för att störa ordnade omstruktureringar av skulder är begränsad. (5) Med start i april 2016 bör fördelningen av köp av godtagbara omsättningsbara skuldebrev som emitterats av internationella organisationer och multilaterala utvecklingsbanker och köp av andra godtagbara omsättningsbara skuldebrev under PSPP modifieras för att uppnå målen för PSPP och säkerställa att genomförandet under PSPP:s löptid fungerar smidigt, även med en ökad volym.”

e) Skälen i beslut 2017/100

20. Skälen 3–6 i beslut 2017/100 har följande lydelse: ”(3) Den 8 december 2016 beslutade ECB-rådet, i linje med sitt mandat att säkerställa prisstabilitet, att vissa av APP:s parametrar bör justeras för att uppnå målen för APP. Justeringarna är i linje med ECB-rådets penningpolitiska mandat och de skyldigheter som centralbankerna i Eurosystemet ska uppfylla enligt fördragen samt beaktar viktiga riskhanteringsaspekter. (4) Mer specifikt bör tidshorisonten för köp inom ramen för APP förlängas till utgången av december 2017, och vid behov ännu längre, och under alla förhållanden fram till dess att ECB-rådet ser en varaktig justering av inflationsutvecklingen som är i linje med syftet att uppnå en inflationstakt som ligger strax under 2 procent på medellång sikt. (5) Den likviditet som marknaden tillförs genom de samlade månadsköpen under APP bör ligga kvar på nivån 80 miljarder euro fram till utgången av mars 2017. Från och med april 2017 bör de samlade månadsköpen under APP motsvara 60 miljarder euro fram till utgången av december 2017, och vid behov ännu längre, och under alla förhållanden fram till dess att ECB-rådet ser en varaktig justering av inflationsutvecklingen som är i linje med inflationsmålet. Om utsikterna försämras under tiden, eller om de finansiella förhållandena är inkonsistenta med en varaktig justering av inflationstakten mot inflationsmålet, avser ECB-rådet att öka programmets omfattning och/eller förlänga löptiden. (6) För att trygga ett smidigt genomförande av köpen inom ramen för APP inom den planerade tidshorisonten, bör spektrumet av löptider inom PSPP vidgas genom att man sänker den minsta återstående löptiden för godtagbara värdepapper från två år till ett år. Därutöver bör man i nödvändig utsträckning tillåta att värdepapper som köps inom ramen för APP har en avkastning fram till förfallodagen som understiger räntan på ECB:s inlåningsfacilitet.”

III. Bakgrund till de nationella målen

A. Huvuddragen i PSPP

21. De frågor som den hänskjutande domstolen har ställt avser beslut 2015/774, vilket utgör den rättsliga formaliseringen av PSPP. PSPP utgör ett av de fyra delprogrammen av det utvidgade programmet för köp av tillgångar (”Expanded Asset Purchase Programme”) (nedan kallat APP) som ECB tillkännagav den 22 januari 2015.

22. I APP föreskrivs således, vid sidan av de befintliga delprogrammen för köp av den privata sektorns obligationer, ( 6 ) köp av den offentliga sektorns obligationer på andrahandsmarknaderna. Denna typ av program betecknas i allmänhet som ”kvantitativa lättnader” (”quantitative easing”) på grund av den ökning av mängden centralbankspengar som köpen av stora kvantiteter obligationer medför. Det beslutades av ECB i januari 2015, som en reaktion på det starka nedåtgående inflationstrycket i euroområdet.

23. Huvuddragen i PSPP, såsom de föreskrivs i den nu gällande lydelsen av beslut 2015/774, kan sammanfattas enligt följande: – De obligationer som är godtagbara för köp inom ramen för PSPP är omsättningsbara skuldebrev denominerade i euro som har emitterats av staten, en regional eller kommunal myndighet i en medlemsstat som har euron som valuta, av erkända organ i euroområdet, internationella organisationer och multilaterala utvecklingsbanker i euroområdet. ( 7 ) De godtagbara obligationerna ska ha en återstående löptid på minst 1 år och högst 30 år vid den tidpunkt då de köps på andrahandsmarknaderna. ( 8 ) – För varje obligation finns det en övre gräns för köp som i princip har fastställts till 33 procent per emission, förutsatt att Eurosystemet inte på så sätt kan få ett avgörande innehav som blir så stort att det kan förhindra förfaranden för omstruktureringar av skulder som innefattar ”klausuler om kollektivt agerande”. Vidare får Eurosystemet under inga omständigheter inneha mer än 33 procent av de utestående värdepapperna som emitterats av en emittent. ( 9 ) – Emittenterna (eller borgensmännen) för de omsättningsbara skuldebreven ska ha ett kreditbetyg motsvarande minst kreditkvalitetssteg 3 i Eurosystemets harmoniserade riskklasskala för att värdepapprena ska vara godtagbara inom ramen för PSPP. ( 10 ) – Köpen inom ramen för PSPP ska ske i enlighet med vissa fördelningsnycklar som definieras i beslutet om PSPP. För det första ska köpen till 10 procent bestå av obligationer som har emitterats av internationella organisationer och multilaterala utvecklingsbanker och till 90 procent bestå av obligationer som har emitterats av stater, regionala eller kommunala myndigheter i medlemsstaterna och erkända organ. De nationella centralbankernas andel av det bokförda värdet för köp av obligationer som är godtagbara inom ramen för PSPP uppgår till 90 procent (fördelat mellan medlemsstaterna i euroområdet enligt fördelningsnyckeln för teckning av ECB:s kapital), och resterande 10 procent ska köpas av ECB. Förutom de internationella obligationerna, ska varje nationell centralbank endast köpa obligationer som härrör från emittenter inom sin egen jurisdiktion. ( 11 ) – Riskerna och förlusterna ska delas mellan de nationella centralbankerna vad gäller 20 procent av de totala köpen (som till 10 procent består av ECB:s egna köp och till 10 procent av de nationella centralbankernas köp av obligationer som emitterats av internationella organisationer), medan det inte föreskrivs att riskerna och förlusterna ska delas i fråga om de återstående 80 procenten av köpen, utan varje nationell centralbank ska bära sina egna risker. ( 12 ) – I (de icke offentliggjorda) riktlinjerna av den 4 mars 2015 om ett program för köp av den offentliga sektorns tillgångar på andrahandsmarknaderna (ECB/2015/NP3) (nedan kallade PSPP-riktlinjerna) finns det slutligen flera garantier, såsom en minsta spärrperiod (även kallad ”karenstid” eller ”blackout period”).

B. Målen vid den nationella domstolen och beslutet om hänskjutande

24. Flera grupper av enskilda har vid den hänskjutande domstolen väckt olika mål rörande grundlagsenlighet, vilka avser flera beslut av ECB avseende APP, Deutsche Bundesbanks (Tysklands centralbank) medverkan vid genomförandet av dessa beslut eller dess påstådda passivitet i förhållande till dessa beslut, samt Förbundsregeringens och Förbundsdagens påstådda passivitet i förhållande till denna medverkan och dessa beslut.

25. Sökandena i de nationella målen anser att PSPP strider mot förbudet mot monetär finansiering av medlemsstaterna i artikel 123 FEUF och principen om tilldelade befogenheter i artikel 5.1 FEUF, jämförd med artiklarna 119 FEUF och 127 FEUF. Besluten rörande PSPP åsidosätter även den demokratiska princip som stadgas i Grundgesetz (den tyska grundlagen) och undergräver därför Tysklands konstitutionella identitet.

26. Den hänskjutande domstolen har påpekat att om beslut 2015/774 strider mot artikel 123 FEUF eller går utöver ECB:s mandat, måste den slå fast att det har skett ett uppenbart och strukturellt betydelsefullt överskridande av ECB:s befogenheter och följaktligen bifalla talan i de nationella målen. Så är även fallet om de regler för fördelning av förluster som följer av beslut 2015/774 påverkar tyska förbundsdagens budgetbefogenhet.

27. Mot denna bakgrund beslutade Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen) att vilandeförklara målen och begära ett förhandsavgörande av domstolen.

IV. Begäran om förhandsavgörande och förfarandet vid domstolen

28. Genom beslut av den 18 juli 2017, som inkom till domstolen den 15 augusti 2017, beslutade således Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen) att ställa följande frågor till domstolen: ”1) Strider … beslut … 2015/774 …, i dess lydelse enligt … beslut … 2016/1041 …, eller sättet för dess genomförande mot artikel 123.1 FEUF? Strider det i synnerhet mot artikel 123.1 FEUF om, inom ramen för [PSPP], a) detaljerade uppgifter om köpen meddelas på ett sätt som gör att marknaderna blir förvissade om att Eurosystemet kommer att förvärva en del av de obligationer som ska emitteras av medlemsstaterna? b) inga detaljerade uppgifter offentliggörs ens i efterhand angående iakttagandet av minimifristerna från utfärdandet av en obligation på förstahandsmarknaden till köpet på andrahandsmarknaderna, med resultatet att ingen domstolsprövning är möjlig i detta avseende? c) samtliga förvärvade obligationer inte säljs vidare, utan behålls fram till förfallodagen och därmed undanhålls från marknaden? d) Eurosystemet förvärvar omsättningsbara skuldinstrument till nominellt värde med negativ avkastning fram till förfallodagen? 2) Strider beslutet som avses i [första frågan] i vart fall mot artikel 123 FEUF om dess fortsatta genomförande på grund av förändrade omständigheter på de finansiella marknaderna, i synnerhet till följd av en minskning av de kvantiteter av obligationer som kan köpas, kräver att de uppköpsregler som från början gällde kontinuerligt lättas upp och innebär att de begränsningar som EU-domstolen har fastställt i sin rättspraxis för ett köpprogram som PSPP blir verkningslösa? 3) Strider beslut … 2015/774 … som avses i [första frågan], i dess senaste lydelse, mot artikel 119 FEUF och artikel 127.1 och 127.2 FEUF samt mot artiklarna 17–24 i protokollet om [ECBS och ECB], eftersom det går utöver ECB:s mandat avseende den monetära politiken som regleras i nämnda bestämmelser och därför inkräktar på medlemsstaternas befogenheter? Har ECB:s mandat överskridits framför allt av den omständigheten att a) beslutet som avses i [första frågan] på grund av PSPP:s volym, som den 12 maj 2017 uppgick till 1534,8 miljarder euro, har en betydande inverkan på medlemsstaternas villkor för återfinansiering? b) beslutet som avses i [första frågan], med hänsyn till de i led a) omnämnda förbättrade villkoren för återfinansiering som medlemsstaterna kommer i åtnjutande av och dessa villkors påverkan på affärsbankerna, inte bara har indirekta ekonomisk-politiska verkningar, utan beslutets objektivt konstaterbara verkningar antyder att det finns en ekonomisk-politisk målsättning som åtminstone ska jämställas med den penningpolitiska målsättningen? c) beslutet som avses i [första frågan] på grund av dess omfattande ekonomisk-politiska följder strider mot proportionalitetsprincipen? d) ingen särskild motivering ges till beslutet som avses i [första frågan] och det därför inte, under tiden för dess genomförande som har varat i mer än två år, kan prövas huruvida beslutet är fortsatt nödvändigt och proportionerligt? 4) Strider beslutet som avses i [första frågan] i vart fall mot artikel 119 FEUF och artikel 127.1 och 127.2 FEUF samt mot artiklarna 17–24 i protokollet om [ECBS och ECB], eftersom dess volym, dess genomförandetid, som har varat i mer än två år, och de ekonomisk-politiska verkningarna som följer av detta, föranleder en annan bedömning av PSPP:s nödvändighet och proportionalitet, och beslutet således innebär att Europeiska centralbankens penningpolitiska mandat, från och med en viss tidpunkt, överskrids? 5) Strider den obegränsade riskfördelningen mellan de nationella centralbankerna i Eurosystemet vid utebliven betalning av obligationer som emitterats av stater och andra likställda emittenter, vilken eventuellt fastställts i beslutet som avses i [första frågan], mot artiklarna 123 FEUF och 125 FEUF samt mot artikel 4.2 FEU, om den innebär att det kan bli nödvändigt att återkapitalisera nationella centralbanker med budgetmedel?”

29. Skriftliga yttranden har ingetts av Heinrich Weiss m.fl., av Bernd Lucke m.fl., av Johann Heinrich von Stein m.fl., av ECB, av Deutsche Bundesbank (Tysklands centralbank), av den tyska, den grekiska, den franska, den italienska, den portugisiska och den finländska regeringen samt av Europeiska kommissionen. Med undantag för den finländska regeringen, yttrade sig samtliga parter vid förhandlingen den 10 juli 2018. Peter Gauweiler framförde även sina argument vid förhandlingen.

V. Bedömning

A. Inledande anmärkning om den relevanta lydelsen av beslut 2015/774

30. Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen) har genom sina frågor bett EU-domstolen att ta ställning till giltigheten av beslut 2015/774. I den första frågan har den hänskjutande domstolen angett att det rör sig om beslut 2015/774, i dess lydelse enligt beslut 2015/2101 och enligt beslut 2016/702 samt enligt ECB:s beslut (EU) 2016/1041 av den 22 juni 2016 om godtagande av omsättningsbara skuldinstrument som emitterats eller fullt ut garanteras av Republiken Grekland och om upphävande av beslut (EU) 2015/300 (ECB/2016/18). ( 13 )

31. Även om beslut 2016/1041 grundar sig på beslut 2015/774, har det inte ändrat detta. Beslut 2015/774 har däremot ändrats genom beslut 2015/2464 och genom beslut 2017/100. Trots att den hänskjutande domstolen inte uttryckligen har hänvisat till de två sistnämnda besluten, anser jag att de ska beaktas vid besvarandet av de hänskjutna frågorna.

32. I den första frågan syftar nämligen Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen) på beslut 2015/774 ”eller sättet för dess genomförande”. Vid tidpunkten för begäran om förhandsavgörande hade dock besluten 2015/2464 och 2017/100 redan antagits. Genomförandet av beslut 2015/774 skedde således med nödvändighet på grundval av de fyra beslut varigenom den ursprungliga lydelsen hade ändrats. Vidare har den hänskjutande domstolen i tredje frågan bett EU‑domstolen att ta ställning till beslut 2015/774 ”som avses i [den första frågan], i dess senaste lydelse”, det vill säga per den 18 juli 2017. Slutligen tycks den tolkning av unionsrätten som den hänskjutande domstolen i vissa avseenden har föreslagit i begäran om förhandsavgörande i sig vara grundad på den senaste lydelsen av beslut 2015/774.

33. Jag delar därför kommissionens åsikt att det är mest ändamålsenligt att bedöma giltigheten av beslut 2015/774 utifrån den lydelse som var i kraft vid tidpunkten för begäran om förhandsavgörande, med alla de särdrag som beslutet hade just då.

B. Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning

34. Den italienska regeringen har inledningsvis hävdat att ingen av de frågor som den hänskjutande domstolen har ställt kan tas upp till prövning. Jag anser dock att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning, med undantag av den femte frågan.

35. Jag noterar nämligen att den aktuella begäran om förhandsavgörande utan tvekan avser tolkningen och tillämpningen av unionsrätten. Såsom EU-domstolen påpekade i domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400), innebär detta att domstolens svar kommer att få konkreta följder för avgörandet i det nationella målet och att den kommande domen, i likhet med alla domar som meddelats i ett mål om förhandsavgörande, kommer att vara bindande för den hänskjutande domstolen vid dess avgörande av tvisten, såvitt avser tolkningen eller giltigheten av de berörda rättsakterna från ECB. ( 14 )

36. Vidare framgår det även av beslutet om hänskjutande att det är fråga om en verklig tvist vid den nationella domstolen i vilken det har uppkommit en prejudiciell fråga angående giltigheten av en unionsrättsakt. Begäran om förhandsavgörande kan därför i princip tas upp till prövning. ( 15 )

37. Det är riktigt att även om den första, den andra och den fjärde frågan avser giltigheten av beslut 2015/774 med hänsyn till bland annat artiklarna 119 FEUF, 123 FEUF och 127 FEUF, har den hänskjutande domstolen i dessa frågor uttryckt tvivel som snarare beror på genomförandet av beslutet än själva beslutet. En rättsakts lagenlighet ska dock bedömas i förhållande till de faktiska och rättsliga omständigheter som rådde den dag då rättsakten antogs, och den bedömningen kan i synnerhet inte göras utifrån retrospektiva överväganden avseende rättsaktens ändamålsenlighet. ( 16 ) Såsom domstolen redan har haft tillfälle att precisera, följer härav att ”[i] analogi med detta måste bedömningen av en rättsakts giltighet som domstolen har att göra inom ramen för en begäran om förhandsavgörande grundas på den situation som rådde då rättsakten antogs”. ( 17 )

38. Det framgår dock av domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400), att när ECB genomför förvärv av statsobligationer på andrahandsmarknaden måste dess intervention vara kringgärdad med garantier som är tillräckliga för att interventionen ska vara förenlig med det förbud mot monetär finansiering som följer av artikel 123.1 FEUF. ( 18 ) Det program som godkänner ett sådant förvärv kan dessutom endast antas och genomföras med giltighet om de åtgärder som programmet innehåller står i proportion till målen med den monetära politiken, i enlighet med artiklarna 119.2 FEUF och 127.1 FEUF. ( 19 )

39. De omständigheter som den hänskjutande domstolen har hänvisat till i sin första fråga avser dock de garantier som kan utgöra en förutsättning för att beslut 2015/774 ska vara giltigt. Under dessa omständigheter anser jag att de kan beaktas. Enligt min mening tycks så även vara fallet med den andra frågan, vilken avser de ”begränsningar som EU-domstolen har fastställt i sin rättspraxis för ett köpprogram som PSPP”.

40. Den andra frågan innehåller visserligen osäkerhetsfaktorer, eftersom den avser en eventuell uppmjukning av de regler som gäller vid förändrade omständigheter på de finansiella marknaderna. Frågan svarar dock mot ett objektivt behov för att de mål som har anhängiggjorts vid den hänskjutande domstolen ska kunna avgöras, ( 20 ) eftersom den i huvudsak avser de garantier som ska kringgärda PSPP för att undvika ett åsidosättande av artikel 123 FEUF. Jag anser därför att frågan kan tas upp till prövning och att den kan prövas gemensamt med den första frågan.

41. Den fjärde frågan avser i huvudsak PSPP:s anknytning till den monetära politiken och till den proportionalitetsprövning som beslut 2015/774 ska genomgå. Jag anser således att frågan kan tas upp till prövning och besvaras på ett ändamålsenligt sätt genom att pröva den gemensamt med den tredje frågan som avser samma frågeställning.

42. Jag är däremot mer betänksam när det gäller huruvida den femte frågan kan tas upp till prövning. Även om frågor som rör unionsrätten presumeras vara relevanta, ska denna presumtion kullkastas ”då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den”. ( 21 )

43. Jag konstaterar, i likhet med ECB, den grekiska, den franska, den italienska, den portugisiska och den finländska regeringen samt kommissionen, att den femte frågan avser en utveckling som är oviss, och det av två skäl. För det första är utgångspunkten för den femte frågan en obegränsad riskfördelning mellan medlemsstaterna i euroområdet vid utebliven betalning av obligationer som emitterats av stater och andra likställda emittenter, vilken ”eventuellt fastställts i [beslut 2015/774]”. ( 22 ) Någon sådan obegränsad fördelning finns dock inte, enligt de gällande bestämmelsernas nuvarande lydelse, inom ramen för PSPP. Tvärtom är avsikten att strikt begränsa fördelningen av förluster mellan centralbankerna oförändrad sedan tillkännagivandet av programmet den 22 mars 2015. ( 23 )

44. För det andra, även om det antas att det har beslutats om en sådan obegränsad riskfördelning, uppstår möjligheten för en konflikt med artiklarna 123 FEU och 125 FEU samt artikel 4.2 FEU, såsom den hänskjutande domstolen själv har angett i avfattningen av sin fråga, endast ”om [denna obegränsade riskfördelning] innebär att det kan bli nödvändigt att återkapitalisera nationella centralbanker med budgetmedel”. ( 24 ) Det rör sig således utan tvivel om en rent hypotetisk situation, och möjligheten att den blir en realitet har hittills inte på något sätt styrkts. I begäran om förhandsavgörande omnämns visserligen att det skedde en väsentlig ökning av Deutsche Bundesbanks (Tysklands centralbank) riskavsättningar under räkenskapsåret 2016. Den hänskjutande domstolen har dock angett att detta beslut motiverades av det faktum att ECB-rådets beslut att utvidga APP till att omfatta PSPP, vilka fattades under räkenskapsåret 2016, medförde ytterligare risker. Det ska dock konstateras att inget av besluten om PSPP avser en obegränsad riskfördelning. I brist på ytterligare uppgifter om skälen till att Deutsche Bundesbank (Tysklands centralbank) ökade sina riskavsättningar, är det inte möjligt att konkretisera det rent teoretiska antagandet om att nationella centralbanker återkapitaliseras vid en större utebliven betalning till följd av PSPP.

45. Den frågeställning som den femte frågan väcker framstår således enligt min mening utan tvivel som hypotetisk, eftersom såväl det rättsliga som det faktiska sammanhang som skulle kräva ett svar på denna fråga inte motsvarar den aktuella situationen och sannolikheten för att de ska uppstå inte har visats med tillräcklig säkerhet. Om det under alla omständigheter skulle anses att en obegränsad riskfördelning är en situation vars sannolikhet har styrkts, vilket inte är fallet, är det ostridigt att denna riskfördelning ännu inte har kommit till uttryck i en bestämmelse i unionsrätten eller ens har tillkännagetts. Hur skulle EU-domstolen under dessa omständigheter kunna uttala sig om giltigheten av en bestämmelse som ännu inte finns?

46. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag därför att den femte frågan, i detta sammanhang och vid nuvarande tidpunkt, inte kan tas upp till prövning.

C. Den första och den andra frågan

1. Den bedömningsram som fastställdes i domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400)

47. De två första frågorna avser i huvudsak iakttagandet av förbudet mot monetär finansiering av statsskulder som uppställs i artikel 123.1 FEUF.

48. Den relevanta bedömningsramen framgår i det avseendet av domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400). Trots skillnaderna mellan PSPP och OMT, rör det sig nämligen om två program för köp av statsobligationer på andrahandsmarknaderna. I ovannämnda dom preciserade EU-domstolen de gränser som ECB måste iaktta när den genomför ett program för förvärv av statsobligationer. En övervägande del av de parter som har avgett yttranden i förevarande mål har för övrigt anslutit sig till denna bedömningsmodell.

49. För det första bekräftade domstolen att artikel 123.1 FEUF förbjuder allt finansiellt stöd från ECBS till en medlemsstat utan att utesluta möjligheten att ECBS förvärvar statsobligationer på andrahandsmarknaderna. ( 25 )

50. Domstolen uppställde emellertid följande två begränsningar av denna möjlighet: – För det första ”[får] ECBS … inte förvärva statsobligationer på andrahandsmarknaderna på ett sådant sätt att dess agerande i praktiken skulle få en verkan som motsvarar den av ett förvärv av statsobligationer direkt från medlemsstaternas myndigheter eller andra offentligrättsliga organ”. ( 26 ) Så vore fallet om de aktörer som kan förvärva statsobligationer på förstahandsmarknaden var säkra på att ECBS skulle köpa dessa obligationer inom en tid och på villkor som skulle göra det möjligt för dessa aktörer att i praktiken agera som ECBS mellanhänder för förvärv av obligationerna direkt från den berörda medlemsstatens myndigheter eller andra offentligrättsliga organ. – För det andra får ECB:s program som tillåter köp av statsobligationer på andrahandsmarknaderna inte vara ägnat att frånta medlemsstaterna incitament att bedriva en sund finanspolitik. ”Eftersom det framgår av artiklarna 119.2 FEUF, 127.1 FEUF och 282.2 FEUF att ECBS, utan att åsidosätta målet rörande prisstabilitet, ska stödja den allmänna ekonomiska politiken inom unionen, får de åtgärder som ECBS vidtar på grundval av artikel 123 FEUF nämligen inte vara ägnade att äventyra verkningarna av denna politik genom att frånta de berörda medlemsstaterna incitament att bedriva en sund finanspolitik”. ( 27 )

51. Av dessa två begränsningar följer att när ECB genomför förvärv av statsobligationer på andrahandsmarknaden måste den kringgärda sin intervention med garantier som dels är tillräckliga för att interventionen ska vara förenlig med det förbud mot monetär finansiering som följer av artikel 123.1 FEUF, dels avser att begränsa påverkan av ECB:s program på incitamenten att bedriva en sund finanspolitik. ( 28 )

2. Tillämpning av principerna på PSPP

52. Det råder inga tvivel om att ECBS köp av statsobligationer på andrahandsmarknaderna i princip är lagenligt. ( 29 ) Det finns stöd för detta i artikel 18.1 i protokollet om ECBS och ECB, enligt vilken ”ECBS för att förverkliga sina mål och utföra sina uppgifter får verka på de finansiella marknaderna genom att bland annat köpa och sälja lätt omsättningsbara värdepapper, vilket omfattar statsobligationer. I denna bestämmelse uppställs inte några särskilda villkor, eftersom detta skulle strida mot open market-transaktionernas natur”. ( 30 ) Det finns även stöd för detta i rådets förordning (EG) nr 3603/93 av den 13 december 1993 om fastställande av definitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104b.1 i fördraget (nu artiklarna 123 FEUF och 125 FEUF). ( 31 ) Enligt sjunde skälet i nämnda förordning föreskrivs nämligen uttryckligen möjligheten att köpa statsobligationer, eftersom det däri anges att ”köp på andrahandsmarknaden [inte] bör … användas för att kringgå målsättningen i [artikel 123 FEUF]”.

53. Giltigheten av ett sådant program som PSPP är således avhängig av de garantier som kringgärdar programmet. Det ska således konkret undersökas huruvida dessa garantier är ägnade dels att förhindra att de aktörer som är verksamma på marknaderna för statsobligationer i praktiken kan agera som ECBS mellanhänder för förvärv av obligationer direkt från den berörda medlemsstatens myndigheter eller andra offentligrättsliga organ, dels att inte frånta medlemsstaterna incitament att bedriva en sund finanspolitik.

a) Avsaknaden av förvissning bland aktörerna

54. Med undantag av sökandena i de nationella målen anser alla de medlemsstater och unionsinstitutioner som har avgett yttranden att PSPP ger tillräckliga garantier för att förhindra att förvärv av statsobligationer på andrahandsmarknaderna får en verkan som motsvarar den av ett förvärv av sådana obligationer direkt på förstahandsmarknaderna. Jag delar denna uppfattning.

1) Huruvida de garantier som föreskrivs i beslut 2015/774 är tillräckliga (fråga 1, inklusive leden a) och b))

55. Det faktum att ECB-rådet är behörigt att besluta om omfattningen av de interventioner på andrahandsmarknaderna som föreskrivs i PSPP och när dessa ska inledas, återupptas och upphöra är, för det första, inte utan betydelse. Det är en omständighet som EU‑domstolen uttryckligen hade tagit i beaktande vid bedömningen av OMT-programmets giltighet. ( 32 ) Det framgår emellertid av bland annat protokollen från ECB-rådets penningpolitiska möten att PSPP ständigt utvärderas och anpassas på ett oberoende sätt inom de nödvändiga gränserna för att uppnå det angivna målet. ( 33 )

56. För det andra utgör PSPP endast ett av fyra delprogram av APP. Det köp av statsobligationer på andrahandsmarknaderna som är tillåtet enligt PSPP är subsidiärt i förhållande till de tre andra programmen som rör köp av privatobligationer. ( 34 ) Det faktum att den tillåtna volymen för köp av statsobligationer fastställs varje månad på grundval av de förutsebara köpen inom ramen för de tre andra delprogrammen är en omständighet som bidrar till att förhindra att det råder förvissning om att statsobligationer som förvärvats på förstahandsmarknaden kommer att återköpas.

57. PSPP:s avsaknad av selektivitet bidrar, för det tredje, även till att säkerställa att det konkreta genomförandet av detta program är oförutsägbart. Till skillnad från OMT, föreskriver inte PSPP att förvärvet av obligationer ska vara selektivt, utan representativt för samtliga medlemsstater i euroområdet. Enligt artikel 6.2 i beslut 2015/774 ska fördelningen av köp mellan olika medlemsstater följa fördelningsnyckeln för teckning av ECB:s kapital i enlighet med artikel 29 i protokollet om ECBS och ECB. ( 35 )

58. För det fjärde får det inte vara fråga om att de aktörer som är verksamma på förstahandsmarknaderna är förvissade om att köp kommer att ske, då det i artikel 5 i beslut 2015/774 uppställs två övre gränser för köp av statsobligationer på andrahandsmarknaderna – när innehaven i samtliga portföljer för ECBS centralbanker ställs samman – vilka avser dels emissionen av värdepapper, dels emittenten. Den första tillåter i princip ett obligationsinnehav på 33 procent från en enda emission. ( 36 ) Den andra förbjuder ECBS att inneha mer än 33 procent av de utestående obligationer som emitterats av en och samma emittent under PSPP:s hela löptid. ( 37 ) Förutom att det rör sig om maximigränser, och inte om en skyldighet att köpa statsobligationer i denna omfattning, får de övre gränser som föreskrivs i artikel 5 i beslut 2015/774 till följd att innehavaren av en statsobligation inte kan vara förvissad om att ECBS kommer att kunna köpa obligationen eller huruvida detta köp tvärtom är omöjligt på grund av att ett av de två ovannämnda taken har uppnåtts. Den dagliga kontrollen av dessa övre gränser som utförs av ECBS riskhanteringskommitté säkerställer att denna garanti är effektiv. ( 38 )

59. För det femte bidrar även den omständigheten att det uppställs en minimifrist, som löper från utfärdandet av ett värdepapper på förstahandsmarknaden till köpet av detta på andrahandsmarknaderna, till att villkoren för utfärdande av statsobligationer inte påverkas av förvissningen om att obligationerna kommer att köpas av ECBS efter att de emitterats. ( 39 ) Denna frist är nödvändig för att möjliggöra ett marknadspris. En sådan spärrperiod föreskrivs uttryckligen i artikel 4.1 i beslut 2015/774 och preciseras i artikel 15 i PSPP-riktlinjerna.

60. Avsaknaden av exakta uppgifter om denna period är en nödvändig förutsättning för att den ska få verkan. Om spärrperiodens längd avslöjades, skulle det kunna påverka möjligheten att förutse köp och prisbildning. Eftersom ECBS riskhanteringskommitté kontrollerar att transaktionerna sker till marknadspris, ( 40 ) anser jag att uppgiften om att minimifristen, som löper från utfärdandet av en statsobligation på förstahandsmarknaden till köpet av denna på andrahandsmarknaderna, räknas i dagar snarare än i veckor räcker för att säkerställa en domstolsprövning av att beslut 2015/774 är förenligt med artikel 123 FEUF. ( 41 ) Dels har ECBS riskhanteringskommitté, snarare än en domstol, den kompetens och sakkunskap som krävs för att bedöma huruvida prisbildningen sker på marknadsvillkor, och följaktligen huruvida spärrperioden är tillräcklig för att garantera detta. Dels går det inte att utesluta att avslöjandet av exakta uppgifter om spärrperioden, även i efterhand, skulle kunna skapa förväntningar hos de aktörer som är verksamma på marknaderna, vilket kan förhindra att ett marknadspris uppstår.

61. För det sjätte gör balansen mellan den typ av uppgifter som lämnas och graden av precision i de fakta som avslöjas det möjligt att säkerställa PSPP:s effektivitet samtidigt som detta förhindrar att de aktörer som är verksamma på förstahandsmarknaderna blir förvissade om att statsobligationer kommer att köpas på andrahandsmarknaderna.

62. Huvuddragen i PSPP, såsom den månatliga köpvolymen, APP:s beräknade löptid, kriteriet för fördelning av köpen av statsobligationer mellan medlemsstaterna i euroområdet eller fördelningen av eventuella risker, meddelades redan den 22 januari 2015 av ECB:s ordförande. ( 42 ) Detta tillkännagivande bidrar till APP:s effektivitet. Det har till syfte att stärka de önskade effekterna av de köp av obligationer från den privata och den offentliga sektorn som infördes genom detta program. Genom detta meddelande bekräftar ECB sitt åtagande att motverka deflationstendenserna genom att på ett trovärdigt sätt förklara de åtgärder som vidtas för det syftet. Det är fråga om ett sätt varigenom ECB överför till realekonomin de lättnader i de monetära och finansiella villkoren som PSPP har skapat. Det är detta som inom ekonomi kallas ”signaleringskanal”. Den gör det möjligt att på ett effektivt sätt stärka de önskade effekterna av ett program för kvantitativa lättnader. ( 43 )

63. Såsom ECB har påpekat i sitt skriftliga yttrande har dock detta meddelande betydelse endast på makroekonomisk nivå. De uppgifter som lämnats gör det inte möjligt för de aktörer som kan förvärva statsobligationer på förstahandsmarknaden att vara förvissade om att ECBS kommer att köpa dessa obligationer inom en tid och på villkor som gör det möjligt för dessa aktörer att i praktiken agera som ECBS mellanhänder för förvärv av obligationerna direkt från den berörda medlemsstatens myndigheter eller andra offentligrättsliga organ. Vid förhandlingen den 10 juli 2018 bekräftade chefen för rättstjänsten vid Deutsche Bundesbank (Tysklands centralbank) att även om det förelåg viss förutsebarhet på grund av ECB:s tillkännagivanden – särskilt vad gäller den omständigheten att en tredjedel av statsobligationerna skulle kunna förvärvas inom ramen för PSPP – hade detta inte någon betydelse på mikroekonomisk nivå.

64. Det närmare innehållet i PSPP som ECB upplyste om är av allmän art. Storleken på de månatliga förvärven enligt APP-programmet är en vägledande upplysning som inte anges mer i detalj, vare sig vad gäller köpdatum eller förfallodag. Vidare lämnas det inte heller några upplysningar om i vilken utsträckning de övre gränserna för köp, per emission och per emittent, används. Även om obligationsportföljen inom ramen för PSPP offentliggörs en gång i veckan, är det endast på aggregerad nivå, ( 44 ) medan den återstående löptiden offentliggörs en gång i månaden, uppdelat efter emittentens hemvist, på grundval av ett viktat genomsnitt. ( 45 ) Såsom ECB förklarade vid förhandlingen den 10 juli 2018, ska de uppgifter som lämnas på ECB:s webbplats vara tillräckliga för att de aktörer som är verksamma på marknaderna ska känna till vilka värdepapper som ECBS innehar, men inte den konkreta köppraxisen.

65. Dessa olika garantier är enligt min mening ägnade att förhindra att villkoren för utfärdande av statsobligationer påverkas av förvissningen om att obligationerna kommer att köpas av ECBS efter att de utfärdats. De säkerställer således att genomförandet av ett sådant program som PSPP i praktiken inte får en verkan som motsvarar den av ett förvärv av statsobligationer direkt från medlemsstaternas myndigheter eller andra offentligrättsliga organ.

2) Huruvida det saknar betydelse att obligationerna behålls fram till förfallodagen och att köpet avser obligationer med negativ avkastning (fråga 1 c och d)

66. I redogörelsen för den första frågan har den hänskjutande domstolen ställt sig frågan vilken betydelse det kan ha för PSPP:s lagenlighet med hänsyn till artikel 123.1 FEUF dels att samtliga förvärvade obligationer behålls fram till förfallodagen, dels att förvärvet avser omsättningsbara skuldinstrument till nominellt värde med negativ avkastning. Jag anser inte att dessa omständigheter kan medföra att beslut 2015/774 blir ogiltigt.

i) Obligationerna behålls fram till förfallodagen

67. Vad beträffar den omständigheten att obligationerna behålls fram till förfallodagen, slog domstolen fast i det mål som gav upphov till domen av 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400), att möjligheten att behålla de förvärvade obligationerna fram till förfallodagen inte spelade någon avgörande roll vid bedömningen av OMT:s giltighet ”eftersom denna möjlighet endast förel[åg] om detta [var] nödvändigt för att uppnå de avsedda målen, och då den i vart fall inte inneb[a]r att de inblandade aktörerna k[unde] vara säkra på att ECBS kommer att använda sig av denna möjlighet”. ( 46 ) Vidare påpekade domstolen att artikel 18.1 i protokollet om ECBS och ECB inte på något sätt förbjöd ett sådant förfarande, vilket inte innebär att den utfärdande medlemsstatens betalningsskyldighet avseende skulden efterges när obligationen har förfallit. ( 47 )

68. Jag konstaterar att det i artikel 18.1 i protokollet om ECBS och ECB uttryckligen, och utan några förbehåll, föreskrivs en möjlighet att köpa och sälja omsättningsbara värdepapper på termin på de finansiella marknaderna. Under dessa omständigheter anser jag, i motsats till vad den hänskjutande domstolen har anfört, att den omständigheten att det saknar betydelse för lagenligheten av ett sådant program som PSPP att en obligation behålls fram till förfallodagen inte är avhängig av att transaktionen är av undantagskaraktär. Det krävs däremot att transaktionen överensstämmer med målet för det aktuella programmet.

69. Jag anser att så är fallet i förevarande mål. Det ska inledningsvis konstateras att PSPP-riktlinjerna bekräftar att ECBS när som helst kan sälja värdepapper, som har förvärvats inom ramen för detta program, av penningpolitiska skäl. ( 48 ) Vidare tillåter artikel 3.3 i beslut 2015/774 förvärv av värdepapper med en återstående löptid på mellan 1 år och 30 år och 364 dagar. Tack vara en sådan stor spridning av värdepapperna, kan de ekonomiska aktörerna inte vara säkra på att ECBS innehar alla obligationer fram till förfallodagen.

70. Framför allt anser jag att det överensstämmer med målet för PSPP att behålla förvärvade värdepapper fram till förfallodagen. PSPP syftar nämligen till att upprätthålla prisstabilitet. Mer specifikt anges det i skäl 4 i beslut 2015/774 att ”[t]ack vare den portföljbalanserande effekten kommer PSPP:s omfattande köpvolym att bidra till att man kan nå det underliggande penningpolitiska målet att ge finansiella intermediärer incitament att tillhandahålla mer likviditet till interbankmarknaden samt öka krediten till ekonomin i euroområdet”.

71. Med hänsyn till detta särskilda mål, ansluter jag mig till den tyska regeringens ståndpunkt att det framstår som sannolikt att de förvärvade tillgångarna ska säljas vidare först när det inte längre kommer att äventyra köpets inverkan på den monetära politiken. ( 49 ) En sådan inverkan kräver dock en tillräcklig ökning av likviditeten på marknaden för att leda till en portföljbalansering och följaktligen att de förvärvade värdepapperna inte säljs vidare för tidigt. Jag anser därför att det är förenligt med det mål som eftersträvas genom PSPP att behålla statsobligationerna, eller till och med merparten av dessa, fram till förfallodagen.

ii) Köpet avser obligationer med negativ avkastning

72. Artikel 3.5 i beslut 2015/774 tillåter köp av omsättningsbara skuldinstrument till nominellt värde med negativ avkastning fram till förfallodagen som är lika med eller högre än räntan på inlåningsfaciliteten. Jag anser inte att denna möjlighet leder till ett kringgående av förbudet mot monetär finansiering som följer av artikel 123.1 FEUF.

73. Det ska först påpekas att de marknadstransaktioner som ECB ska utföra med nödvändighet innebär en risk för förluster för ECB, oberoende av den angivna avkastningen. ( 50 ) Vad beträffar PSPP, angav dessutom ECB uttryckligen att köp av värdepapper med positiv avkastning skulle prioriteras. ( 51 )

74. Eftersom vissa medlemsstater i euroområdet utfärdar obligationer med negativ avkastning på grund av marknadsvillkoren, skulle det strida mot principen om marknadstransaktioner som ska styra ECBS agerande på de finansiella marknaderna enligt artikel 18 i protokollet om ECBS och ECB att förbjuda köp av de värdepapper som dessa medlemsstater har utfärdat. ( 52 ) Att utesluta köp av obligationer med negativ avkastning från PSPP skulle, såsom ECB och kommissionen har framhållit, strida mot principen om marknadsneutralitet, vilken utgör en del av principen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens, som är en förutsättning för ECBS agerande enligt artikel 127.1 FEUF. ( 53 )

75. Att avstå från att köpa statsobligationer som utfärdats med negativ avkastning skulle slutligen, såsom den tyska regeringen på goda grunder har påpekat, strida mot ett väsentligt inslag i PSPP som föreskriver att det ska ske förvärv av statsobligationer från samtliga medlemsstater i euroområdet, vilket säkerställer att det penningpolitiska målet eftersträvas.

76. Under dessa omständigheter anser jag inte att köp av statsobligationer med negativ avkastning strider mot artikel 123.1 FEUF.

3) Huruvida den påstådda möjligheten att avgöra vilka värdepapper som kommer att förvärvas saknar betydelse för giltigheten av beslut 2015/774 (fråga 1 a och fråga 2)

77. Den hänskjutande domstolen anser att kombinationen av den tillkännagivna totalvolymen inom ramen för APP, dess fördelning enligt fördelningsnyckeln för teckning av ECB:s kapital och den konstanta andel av APP som utgörs av köp av statsobligationer gör det möjligt att på förhand fastställa den månatliga köpvolymen för obligationer som utfärdats av den offentliga sektorn i en viss medlemsstat. I det sammanhanget gör minskningen av de kvantiteter statsobligationer som kan köpas, med hänsyn till de snäva godtagbarhetsvillkoren vad gäller återstående löptid och avkastning, och den regel som begränsar ECBS förvärv till 33 procent av volymen av en emission, det möjligt för aktörerna att bli förvissade om vilka konkreta värdepapper som kommer att förvärvas inom ramen för PSPP.

78. En sådan eventuell förvissning, vilken inte är rättslig utan faktisk och som grundar sig på det närmare innehåll som tillkännagavs av ECB, i kombination med den praxis för köp av värdepapper som har noterats sedan ikraftträdandet av PSPP är enligt min mening inte av sådan art att beslut 2015/774 blir ogiltigt.

79. Om det råder förvissning om att statsobligationer kommer att köpas, är denna av makroekonomisk art, och inte mikroekonomisk. ( 54 ) De bedömningar som den hänskjutande domstolen grundar sig på tycks vidare inte beakta, i vart fall inte i tillräcklig utsträckning, den omständigheten att en del av de köp som genomförs inom ramen för PSPP avser obligationer som inte har utfärdats av medlemsstaternas centralregeringar. ( 55 )

80. Vidare är denna påstådda förvissning endast möjlig på grund av minskningen av kvantiteten tillgängliga värdepapper. Om det antas att denna minskning har fastslagits ( 56 ) och att det har visats att det till följd därav med säkerhet går att utläsa köp av bestämda statsobligationer, skulle dessa konstateranden leda till att effektiviteten av de garantier som föreskrivs i beslut 2015/774 bedöms på grundval av faktiska omständigheter som inträffat efter det att beslutet antogs. Som jag påpekade vid prövningen av huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning, ska en rättsakts lagenlighet bedömas i förhållande till de faktiska och rättsliga omständigheter som rådde den dag då rättsakten antogs, och den bedömningen kan i synnerhet inte göras utifrån retrospektiva överväganden avseende rättsaktens ändamålsenlighet. ( 57 )

81. Om verkningarna av en åtgärd inte exakt kan förutses när den vidtas, kan den behöriga myndighetens bedömning ifrågasättas endast om den framstår som uppenbart felaktig mot bakgrund av de uppgifter som myndigheten hade tillgång till när de ifrågavarande bestämmelserna antogs. ( 58 ) I förevarande fall tycks inte, enligt min mening, beslut 2015/774 vara resultatet av en ”uppenbart felaktig” bedömning. Det är tvärtom ostridigt att beslut 2015/774, såsom anges i ingressen till nämnda beslut, antogs ”[m]ed tanke på att ECB:s styrräntor fortfarande [låg] på låga nivåer och programmen för köp av den privata sektorns tillgångar bedöm[de]s ha gett mätbara, men otillräckliga resultat för att komma till rätta med de befintliga nedåtriskerna för prisstabiliteten”. ( 59 ) Under dessa omständigheter kunde det legitimt framstå som ”nödvändigt att utöka Eurosystemets penningpolitiska åtgärder med PSPP, ett instrument som har hög överföringspotential till realekonomin”. ( 60 ) De garantier som kringgärdar PSPP bekräftar min uppfattning om att ECB gjorde en genomtänkt och väl avvägd bedömning vid antagandet av beslut 2015/774.

82. Jag har visserligen förståelse för det resonemang som nyligen framfördes av generaladvokat Bobek i hans förslag till avgörande i målet Confédération paysanne m.fl. (C‑528/16, EU:C:2018:20), enligt vilket inte all utveckling saknar relevans för bedömningen av en unionsrättsakts giltighet. ( 61 ) Det föreligger således en skyldighet att hålla lagstiftningen tidsenlig, vilket ”i extrema fall av bristande teknisk eller social anpassning” skulle kunna leda till att den ogiltigförklaras. ( 62 )

83. Detta är emellertid inte fallet här, eftersom beslut 2015/774 har varit föremål för olika successiva ändringar som kanske har medfört lättnader i de köpregler som i början föreskrevs, men som även har bidragit till att upprätthålla effektiviteten hos de garantier som krävs för att beslutet ska vara giltigt. Jag tänker särskilt på höjningen av den övre gränsen för värdepappersinnehav per emission ( 63 ) eller på den omständigheten att obligationer utfärdade av lokala och regionala myndigheter har tagits med i förteckningen över godtagbara tillgångar. ( 64 ) Dessa åtgärder kan teoretiskt sett förhindra eller i vart fall mildra minskningen av kvantiteten tillgängliga värdepapper. Detta var för övrigt det skäl som uttryckligen anfördes till stöd för den andra av de nämnda ändringarna. Det framgår nämligen av protokollet från ECB-rådets penningpolitiska möte den 2 och 3 december 2015 att ”[d]et bedömdes att det skulle bidra till att undvika spänningar vad gäller tillgången på värdepapper om [obligationer utfärdade av lokala och regionala myndigheter togs med i förteckningen över godtagbara tillgångar]”. ( 65 )

b) Incitamentet att bedriva en sund finanspolitik

84. Så här långt i min bedömning anser jag att köp av statsobligationer på andrahandsmarknaderna som är tillåtet enligt PSPP inte får en verkan som motsvarar den av ett förvärv av sådana obligationer direkt från medlemsstaternas myndigheter eller andra offentligrättsliga organ. För att PSPP inte ska strida mot förbudet mot monetär finansiering som föreskrivs i artikel 123.1 FEUF ska dock de garantier som kringgärdar detta program även begränsa dess verkningar vad gäller incitamentet att bedriva en sund finanspolitik.

85. Förutom den omständigheten att verkningarna av ett sådant program som PSPP på incitamentet att bedriva en sund finanspolitik begränsas redan av ECBS möjlighet att när som helst sälja de förvärvade obligationerna ( 66 ) eller besluta att programmet ska upphöra, anser jag att tre karakteristiska drag i detta program är väsentliga.

86. För det första kräver artikel 3.2 a i beslut 2015/774 att emittenten eller borgensmannen för de omsättningsbara skuldebreven inom ramen för PSPP ska ha en kreditbedömning på minst kreditkvalitetssteg 3 i Eurosystemets harmoniserade riskklasskala. Om så inte är fallet, anges det i artikel 3.2 d i beslut 2015/774 att de omsättningsbara skuldebreven endast ska vara godtagbara om de har emitterats eller fullt ut garanteras av staten i en medlemsstat i euroområdet som omfattas av ett program för ekonomiskt stöd och om ECB-rådet har upphävt tillämpningen av Eurosystemets kreditkvalitetströskel för dessa skuldebrev i enlighet med artikel 8 i ECB:s riktlinje ECB/2014/31 av den 9 juli 2014 om ytterligare tillfälliga åtgärder som berör Eurosystemets refinansieringstransaktioner och de säkerheter som godtas samt om ändring av riktlinje ECB/2007/9. ( 67 )

87. Detta krav utgör en viktig garanti för incitamentet att bedriva en sund finanspolitik. Om en emittent av statsobligationer inte längre för en sund finanspolitik, riskerar nämligen de utfärdade obligationerna att förlora detta kreditbetyg. En sådan förlust skulle automatiskt medföra att köpen av dessa obligationer upphör. ( 68 )

88. För det andra fördelas köpen mellan de offentliga emittenterna i alla medlemsstater i euroområdet i enlighet med ett kriterium som är objektivt och oberoende av den ekonomiska situationen eller deras finanspolitik, nämligen fördelningsnyckeln för ECB:s kapital. PSPP kan följaktligen inte tolkas som en mekanism som kan hjälpa de stater som har finansieringsproblem. Den sammanlagda övre gränsen per emittent som uppställs i artikel 5.2 i beslut 2015/774 ökar denna garanti ytterligare genom att medlemsstaterna i euroområdet blir beroende av efterfrågan, huvudsakligen på de obligationer som de utfärdar, från privata investerare.

89. För det tredje bidrar begränsningen av riskdelningen till att omfatta de köp som genomförs av ECB själv och till köpen av obligationer som emitterats av internationella organisationer, det vill säga 20 procent av PSPP, även till att bevara incitamentet att bedriva en sund finanspolitik. Såsom Deutsche Bundesbank (Tysklands centralbank) har påpekat i sitt skriftliga yttrande är det de lokala skattebetalarna eller andra borgenärer för offentliga lån som, såvitt avser 80 procent av de köp som sker enligt PSPP, ska bära eventuella förluster och återkapitalisera den aktuella centralbanken. Detta utgör en ”viktig parameter” i PSPP. ( 69 )

90. Denna riskdelning framgår visserligen inte uttryckligen av beslut 2015/774. Den omnämndes dock uttryckligen i inledningsanförandet av ECB:s ordförande den 22 januari 2015 och i ECB:s pressmeddelanden av den 22 januari 2015 och den 10 mars 2016. ECB anser dessutom att fördelningen mellan centralbankerna i Eurosystemet av de förluster som kan följa av förvärvet av obligationer som emitterats av internationella organisationer och multilaterala utvecklingsbanker med säte i euroområdet återspeglas i ECB:s icke offentliggjorda beslut av den 19 november 2015 om fördelning av förluster till följd av penningpolitiska transaktioner (reviderad version) (ECB/2015/NP29), vilket grundar sig på artikel 32.4 andra stycket i stadgan för ECBS och ECB. Fördelningen av de förluster för ECB som kan följa av förvärvet av obligationer som emitterats av medlemsstaterna i euroområdet ska behandlas i enlighet med artikel 33.2 i stadgan för ECBS och ECB. Eventuella förluster skulle således minska det årliga överskott som ECB kan betala ut till centralbankerna i Eurosystemet eller medföra att förluster skjuts upp.

91. Jag anser att dessa olika karakteristiska drag är tillräckliga för att förhindra att ett sådant program som PSPP leder till att medlemsstaterna fråntas incitament att bedriva en sund finanspolitik. Det kan för övrigt konstateras att eftersom rådet den 22 juni 2018 beslutade att avsluta underskottsförfarandet mot Frankrike, ( 70 ) finns det numera endast en medlemsstat som är föremål för ett förfarande på grund av alltför stora underskott, medan antalet uppgick till 24 stycken år 2011. ( 71 ) Denna objektiva situation tyder på att medlemsstaterna i euroområdet bedriver en sund finanspolitik.

3. Slutsats vad gäller den första och den andra frågan

92. Av det ovan anförda följer, för det första, att PSPP inte medför att ECBS agerande får en verkan som motsvarar den av ett förvärv av statsobligationer direkt från medlemsstaternas myndigheter eller andra offentligrättsliga organ och, för det andra, att PSPP inte är ägnat att frånta medlemsstaterna incitament att bedriva en sund finanspolitik. Under dessa omständigheter anser jag att beslut 2015/774 inte strider mot artikel 123.1 FEUF.

D. Den tredje och den fjärde frågan

93. Den tredje och den fjärde frågan avser i huvudsak PSPP:s anknytning till den monetära politiken – vilken avgränsar ECB:s mandat – och den proportionalitetsprövning som beslut 2015/774 ska genomgå för att kontrollera att det är förenligt med artikel 119 FEUF och med artikel 127.1 och 127.2 FEUF (samt med artiklarna 17–24 i protokollet om ECBS och ECB). Den hänskjutande domstolen undrar huruvida PSPP fortfarande kan anses omfattas av ECB:s mandat med hänsyn till programmets omfattning, dess tillämpningsperiod och de konsekvenser som följer därav.

94. I enlighet med principen om tilldelade befogenheter, vilken anges i artikel 5.2 FEU, ska ECBS handla inom ramen för de befogenheter som det tilldelats genom primärrätten. ECBS kan följaktligen inte med giltighet anta och genomföra ett program som ligger utanför området för den monetära politiken enligt primärrätten. För att säkerställa att denna princip iakttas, omfattas dessutom, under vissa förutsättningar som fastställs i fördragen, de akter som ECBS antar av domstolens kontroll. ( 72 )

95. De nödvändiga parametrarna för att besvara dessa frågor har fastslagits i dom av den 27 november 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), och dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400).

1. Den bedömningsram som fastställdes i dom av den 27 november 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), och i dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400)

a) Definitionen av den monetära politiken

96. Även om EUF-fördraget inte innehåller någon exakt definition av den monetära politiken, har dock EU-domstolen konstaterat att fördraget definierar målen med denna politik och att det är möjligt att identifiera de medel som ECBS har för att genomföra denna politik. ( 73 )

97. Även om domen av den 27 november 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), och domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400), visar att det har skett en viss utveckling vad gäller formuleringen i dessa, anser jag inte att det får några följder. I den förstnämnda domen fann domstolen att EUF-fördraget, i de bestämmelser som gäller den monetära politiken, hänvisar ”till denna politiks mål snarare än till dess medel”. ( 74 ) Denna rangordning försvann i den andra domen, då domstolen fann att EUF-fördraget ”definierar både den monetära politikens mål och de medel som ECBS har för att genomföra denna politik”. ( 75 ) Trots denna skillnad i ordval står det dock klart att det, vid bedömningen av huruvida en åtgärd omfattas av den monetära politiken, ska fästas vikt vid de eftersträvade målen och de medel som används. ( 76 )

98. Det är även viktigt att påpeka att en monetär-politisk åtgärd inte kan jämställas med en ekonomisk-politisk åtgärd enbart av den anledningen att den kan ha indirekta verkningar på euroområdets stabilitet. ( 77 ) Eventuella indirekta verkningar kan nämligen inte innebära att ett av ECB:s program med nödvändighet ska jämställas med en ekonomisk-politisk åtgärd, eftersom det framgår av själva fördraget, i synnerhet av artiklarna 119.2 FEUF, 127.1 FEUF och 282.2 FEUF, att ECBS, utan att åsidosätta målet rörande prisstabilitet, ska stödja den allmänna ekonomiska politiken inom unionen. ( 78 )

b) Proportionalitetsprincipen och omfattningen av domstolsprövningen av denna

99. Om det visar sig att ett ECB-program hör till den monetära politiken, följer det av artiklarna 119.2 FEUF och 127.1 FEUF, jämförda med artikel 5.4 FEU, att ett program för köp av obligationer, såsom PSPP, endast kan antas och genomföras med giltighet om de åtgärder som programmet innehåller står i proportion till målen med den monetära politiken. ( 79 ) Det betyder konkret att PSPP, i likhet med varje rättsakt från en unionsinstitution, ska vara ägnat att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas genom detta program uppnås, vara nödvändigt och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.

100. Vad gäller domstolsprövningen av iakttagandet av dessa villkor, ska dock samma förbehåll som domstolen uppställde som krav i förhållande till OMT i punkt 68 i domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400), uppställas i förhållande till PSPP. När ECBS utformar och genomför ett program för open market-transaktioner såsom PSPP, behöver nämligen ECBS även göra tekniska val och avancerade prognoser och bedömningar. På detta område ska således ECBS tillerkännas ett stort utrymme för skönsmässig bedömning.

101. Domstolen preciserade dock att kontrollen av att vissa garantier avseende förfarandet efterlevs är av grundläggande betydelse när en unionsinstitution har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning och att bland dessa garantier återfinns ”skyldigheten för ECBS att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet och att tillräckligt motivera sina beslut”. ( 80 )

2. Tillämpningen av principerna för PSPP

a) Iakttagandet av ECB:s mandat

1) Målet och de instrument som används i PSPP

102. Enligt artiklarna 119.2 FEUF och 127.1 FEUF ska huvudmålet för ECBS vara att upprätthålla prisstabilitet. Målet för PSPP – och mer allmänt för APP, som omfattar fyra delprogram varav PSPP utgör ett – är att bidra till denna prisstabilitet genom att motverka den minskade inflation som noterats sedan år 2013 och som kraftigt förvärrades år 2014.

103. Detta mål omnämns uttryckligen i skäl 4 i beslut 2015/774. ECB konstaterar däri att ”[PSPP] kommer att leda till ytterligare lättnader i de monetära och finansiella villkoren, bland annat de som är av betydelse för lånevillkoren för icke-finansiella bolag och hushåll i euroområdet, något som stimulerar de samlade konsumtions- och investeringsutgifterna i euroområdet och i slutänden bidrar till att inflationstakten på medellång sikt återgår till en nivå som ligger strax under 2 procent”, och detta ”[m]ed tanke på att ECB:s styrräntor fortfarande ligger på låga nivåer”. Målet har även varit vägledande vid alla anpassningar av PSPP. ( 81 )

104. ECB:s ordförande bekräftade för övrigt i sitt inledningsanförande den 22 januari 2015 att köpen inom ramen för APP skulle genomföras tills ECB-rådet ser ”en varaktig justering i inflationstakten som överensstämmer med … mål[et] att inflationen ska ligga under, men nära, 2 procent på medellång sikt”. Eftersom detta mål var på väg att uppnås, planerade ECB för övrigt, vid ECB-rådets möte den 14 juni 2018, att den månatliga takten för nettoköpen av tillgångar inom ramen för APP i princip skulle sänkas till 15 miljarder euro från oktober 2018 till slutet av december 2018, då nettoköpen ska upphöra. ( 82 )

105. Det tycks således obestridligen finnas kopplingar mellan PSPP och prisstabiliteten, och därmed till ECB:s penningpolitiska mandat, liksom ett behov av en reaktion på de risker för deflation som objektivt konstaterades vid antagandet av PSPP. ( 83 ) Som bland annat den italienska och den finländska regeringen har framhållit i sina skriftliga yttranden, bekräftas dessutom programmets penningpolitiska mål av PSPP:s avsaknad av selektivitet. ( 84 )

106. De medel som används utgör även penningpolitiska instrument, eftersom det, i enlighet med artikel 3 i beslut 2015/774, handlar om att tillåta köp av skuldebrev från den offentliga sektorn på andrahandsmarknaderna. Såsom domstolen konstaterade i punkt 54 i domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400), ”framgår … [det] tydligt av artikel 18.1 i protokollet om ECBS och ECB, vilken återfinns i kapitel IV i protokollet, att för att förverkliga målen för ECBS och utföra dess uppgifter enligt primärrätten får ECB och de nationella centralbankerna i princip verka på de finansiella marknaderna genom att köpa och sälja lätt omsättningsbara värdepapper … [denominerade] i euro”.

107. Den hänskjutande domstolen själv anser att målet för PSPP och de medel som används utgör en i princip tillåten konkretisering av ECB:s uppgift att säkra prisstabiliteten. Eftersom inflationstakten i hög grad är beroende av hushållens konsumtion och realekonomin, kan en höjning av affärsbankernas och deras kunders likviditet – vilket PSPP syftar till – anses som ett lämpligt mellanliggande mål på vägen mot att påverka prisökningar. ( 85 )

2) De indirekta verkningarna av PSPP

108. Den stora köpvolym som är tillåten enligt beslut 2015/774 och PSPP:s löptid väcker dock viss osäkerhet hos Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen), som undrar vilken betydelse PSPP:s verkningar kan ha i ekonomisk-politiskt avseende för giltigheten av beslut 2015/774.

109. För det första anser den hänskjutande domstolen att volymen i PSPP med nödvändighet medför en omläggning av den ekonomiska politiken. Det faktum att bankerna, på grund av PSPP, kan sälja ett mycket stort antal riskfyllda värdepapper till ECBS, som de inte skulle ha kunnat sälja av om inte PSPP hade funnits (eller endast med förlust), är uttryck för ett ekonomisk-politiskt mål, eftersom PSPP förbättrar bankernas ekonomiska situation avsevärt och ökar deras solvens. För det andra anser den hänskjutande domstolen att PSPP förbättrar refinansieringsvillkoren för medlemsstaterna, vilka kan ta lån på den finansiella marknaden på betydligt mer förmånliga villkor än vad som skulle ha varit fallet om PSPP inte hade funnits. Med hänsyn till PSPP:s särskilt stora volym, skulle detta kunna leda till att detta program, i kvalitativt hänseende, anses huvudsakligen höra till den ekonomiska politiken.

i) Teoretiska reflektioner om förhållandet mellan den monetära politiken och den ekonomiska politiken och om domstolsprövningens omfattning

110. Att genomförandet av PSPP får konsekvenser för den ekonomiska politik som förs av medlemsstaterna är oundvikligt, särskilt som ECB:s sekundära mål, enligt artiklarna 119.2 FEUF, 127.1 FEUF och 282.2 FEUF, är att stödja den ekonomiska politiken i unionen. ( 86 ) Såsom domstolen slog fast i domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 59), är detta skälet till att indirekta verkningar inte kan innebära att ett ECB-program, som har ett penningpolitiskt mål och som för det ändamålet använder medel som är utmärkande för denna politik, ska jämställas med en ekonomisk-politisk åtgärd.

111. Svårigheten ligger således i att avgränsa de ”indirekta verkningarna” av en penningpolitisk åtgärd. Enligt Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen) kan detta begrepp inte avse en säker och förutsebar konsekvens av den angripna åtgärden, utan endast de verkningar som är knutna till andra mellanliggande steg av åtgärden. Jag instämmer inte i denna tolkning.

112. Jag noterar först att även om domstolen inte definierade begreppet ”indirekta verkningar” i samband med det mål som avgjordes genom domen av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400), var den verkan som undersöktes i det målet inte knuten till ett ”mellanliggande” steg av OMT, utan tvärtom till ett nödvändigt villkor för att programmet skulle vara tillämpligt – nämligen kravet att genomförandet av programmet måste ske med fullt iakttagande av EFSF:s och ESM:s makroekonomiska anpassningsprogram. Domstolen medgav att det genom detta villkor inte kunde uteslutas att OMT, ”såsom en bieffekt”, kunde förstärka incitamentet att följa dessa anpassningsprogram och sålunda i viss utsträckning främja uppnåendet av de ekonomisk-politiska mål som anpassningsprogrammen eftersträvar. Dessa verkningar – vilka var högst sannolika och hade ett direkt samband med det aktuella programmet – ansågs dock vara indirekta. ( 87 )

113. För att inte förvanska innebörden av det adjektiv som domstolen använde, kan begreppet ”indirekt verkan” inte jämställas med en verkan som endast är ”begränsad”, ”underordnad” eller ”marginell”. En sådan tolkning skulle för övrigt stå i strid med ordalydelsen i EUF-fördraget. I EUF-fördraget utökas nämligen målet rörande prisstabilitet med målet att stödja den allmänna ekonomiska politiken inom unionen, utan att omfattningen av ett sådant stöd begränsas. Artikel 127.1 FEUF ålägger tvärtom ECBS att handla på det sättet, eftersom det i artikeln – vilken är avfattad i presens indikativ (i den svenska språkversionen av artikel 127.1 FEUF används dock futurum indikativ) – föreskrivs att ”ECBS [ska] stödja den allmänna ekonomiska politiken inom unionen i syfte att bidra till att förverkliga unionens mål enligt artikel 3 i fördraget om Europeiska unionen”. Den enda begränsningen av detta stöd är att det inte skadar det penningpolitiska målet.

114. Slutligen anser jag att domstolen bör avhålla sig från att göra en lämplighetsprövning då ECBS har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning ”när det utformar och genomför ett program för open market-transaktioner”, ( 88 ) på grund av de tekniska val som ECBS gör och de avancerade prognoser och bedömningar som ska göras.

115. Under dessa omständigheter anser jag att om det har konstaterats att målen för det aktuella programmet och de instrument som valts för att genomföra detta omfattas av den monetära politiken, är det nödvändigt men tillräckligt att domstolen konstaterar att det finns garantier som teoretiskt sett är tillräckliga för att förhindra att programmet i själva verket eftersträvar ett övervägande ekonomisk-politiskt mål eller undergräver målet rörande prisstabilitet.

116. Detta tycks överensstämma med domstolens uppgift vilken, då det är utrett att den som har antagit bestämmelsen förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på grund av ytterst komplicerade ekonomiska, vetenskapliga eller tekniska sakomständigheter, ska begränsa sin prövning till en kontroll av huruvida den som har antagit bestämmelsen vid denna skönsmässiga bedömning har gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning eller maktmissbruk, eller uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. ( 89 )”I detta sammanhang är det nämligen [institutionen] som enligt fördraget ska bedöma de [ekonomiska,] vetenskapliga och tekniska sakomständigheterna, och unionsdomstolen får inte ersätta [institutionens] bedömning med sin egen bedömning.” ( 90 )

117. En sådan prövning kan framstå som begränsad eller rentav formell. EU-domstolen – eller en annan domstol – kan dock inte kritiseras för att agera på det sättet, då en mer djupgående bedömning inte längre skulle vara juridisk, utan i detta fall ekonomisk, och därmed inte omfattas av domstolens fackkompetens. ( 91 ) Frågan om sakkunskap måste med nödvändighet beaktas när man reflekterar över maktdelning och tvistlösning på det konstitutionella området. ( 92 ) De domstolar som ska kontrollera giltigheten av ECB:s beslut är inte folkvalda, lika lite som ECB:s organ. Legitimiteten för båda dessa typer av organ följer inte bara av deras oberoende – vilket inte betyder att de undgår ansvar – utan även av deras sakkunskap, vilket gör det möjligt att fastställa gränserna för deras mandat.

ii) PSPP:s garantier som begränsar dess inverkningar i ekonomisk-politiskt avseende

118. Den första verkan av PSPP som den hänskjutande domstolen har påtalat på grund av att den har ett ekonomisk-politiskt syfte är förbättringen av bankernas ekonomiska situation och deras ökade solvens till följd av försäljningen till ECBS av en stor volym riskfyllda värdepapper, som de inte skulle ha kunnat sälja av om inte PSPP hade funnits (utan att gå med förlust).

119. Det kreditkvalitetskrav som uppställs i artikel 3.2 a i beslut 2015/774 utgör i det avseendet inte bara en garanti som bidrar till att incitamentet att bedriva en sund finanspolitik iakttas, utan visar även att målet för PSPP inte är att ge affärsbankerna möjlighet att sälja av riskfyllda värdepapper som de äger.

120. Den andra indirekta verkan som den hänskjutande domstolen har nämnt är förbättringen av refinansieringsvillkoren för medlemsstaterna, vilka kan ta lån på den finansiella marknaden på betydligt mer förmånliga villkor än vad som skulle ha varit fallet om PSPP-programmet inte hade funnits. Med hänsyn till PSPP:s särskilt stora volym, skulle detta kunna leda till att detta program, i kvalitativt hänseende, anses huvudsakligen höra till den ekonomiska politiken.

121. Såsom domstolen redan har slagit fast på ett relevant sätt, innebär genomförandet av den monetära politiken att det ständigt måste vidtas åtgärder avseende räntorna och villkoren för återfinansiering för bankerna, vilket nödvändigtvis påverkar villkoren för finansieringen av medlemsstaternas statsskulder. ( 93 ) ECB:s agerande får dock inte vara likvärdigt med beviljandet av ekonomiskt stöd till en medlemsstat, eftersom en sådan åtgärd uppenbarligen inte omfattas av den monetära politiken. ( 94 )

122. Vissa garantier, som rättfärdigar PSPP i förhållande till artikel 123 FEUF, gör det även möjligt att försäkra sig om att programmet inte eftersträvar i första hand ett ekonomisk-politiskt mål. Förutom kravet på kreditkvalitet vid köp av statsobligationer, ( 95 ) anser jag att tre garantier är väsentliga. För det första är köpen av statsobligationer inom ramen för PSPP subsidiära i förhållande till de åtgärder som är tillåtna enligt de tre andra APP-programmen, vilka samtliga avser köp av privatobligationer. ( 96 ) För det andra är de köp som är tillåtna enligt PSPP fördelade mellan samtliga medlemsstater i euroområdet enligt en fast och objektiv fördelningsnyckel, som är oberoende av dessa staters individuella ekonomiska situation. För det tredje är riskdelningen begränsad till 20 procent av de köp som genomförts inom ramen för PSPP. Dessa särdrag, vilka utgör villkoren och ramarna för genomförandet av PSPP, utgör hinder för att detta program likställs med beviljandet av ekonomiskt stöd till en medlemsstat.

123. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag således inte att ECB gjorde en uppenbart oriktig bedömning vid fastställandet av programmets mål eller vid valet av instrument för att genomföra detta. ECB har inte heller gjort sig skyldig till maktmissbruk ( 97 ) eller uppenbart överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Även om PSPP eftersträvar ett penningpolitiskt mål genom instrument som omfattas av denna politik, krävs det även att de åtgärder som programmet innehåller står i proportion till det angivna målet.

b) PSPP:s proportionalitet

124. Det följer av artiklarna 119.2 FEUF och 127.1 FEUF, jämförda med artikel 5.4 FEU, att ett program för köp av obligationer som omfattas av den monetära politiken endast kan antas och genomföras med giltighet om de åtgärder som programmet innehåller står i proportion till målen med den monetära politiken. ( 98 )

125. Som jag redan har påpekat flera gånger i detta förslag till avgörande, hade dock ECBS ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom ECBS, när det utformade och genomförde ett program för open market-transaktioner såsom PSPP, behövde göra tekniska val och avancerade prognoser och bedömningar. ( 99 ) I samband med detta är ”[k]ontrollen av att vissa garantier avseende förfarandet efterlevs … av grundläggande betydelse … Bland dessa garantier återfinns skyldigheten för ECBS att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet och att tillräckligt motivera sina beslut”. ( 100 )

1) Huruvida PSPP är ägnat att uppnå ECBS mål och huruvida programmet är nödvändigt

126. Enligt skäl 4 i beslut 2015/774 är PSPP en proportionerlig åtgärd som syftar till att minska riskerna i fråga om prisutvecklingsprognosen, eftersom ”programmet kommer att leda till ytterligare lättnader i de monetära och finansiella villkoren, bland annat de som är av betydelse för lånevillkoren för icke-finansiella bolag och hushåll i euroområdet, något som stimulerar de samlade konsumtions- och investeringsutgifterna i euroområdet och i slutänden bidrar till att inflationstakten på medellång sikt återgår till en nivå som ligger strax under 2 procent”. Enligt samma skäl är åtgärden motiverad, då det ”[m]ed tanke på att ECB:s styrräntor fortfarande ligger på låga nivåer och programmen för köp av den privata sektorns tillgångar bedöms ha gett mätbara, men otillräckliga resultat för att komma till rätta med de befintliga nedåtriskerna för prisstabiliteten, är … nödvändigt att utöka Eurosystemets penningpolitiska åtgärder med PSPP, ett instrument som har hög överföringspotential till realekonomin. Tack vare den portföljbalanserande effekten kommer PSPP:s omfattande köpvolym att bidra till att man kan nå det underliggande penningpolitiska målet att ge finansiella intermediärer incitament att tillhandahålla mer likviditet till interbankmarknaden samt öka krediten till ekonomin i euroområdet.”

127. Det har inte bestritts att det förelåg en risk för deflation vid den tidpunkt då beslut 2015/774 antogs. ( 101 ) Det deflatoriska sammanhang som utgör bakgrunden till PSPP beskrivs även i skäl 3 i beslut 2015/774. Enligt lydelsen i detta skäl konstaterar ECB att beslutet fattades ”mot bakgrund av en rad olika faktorer som väsentligt har ökat risken för att prisutvecklingsprognosen vänder nedåt på medellång sikt, vilket äventyrar ECB:s möjlighet att uppnå huvudmålet om att upprätthålla prisstabilitet. Till dessa faktorer hör bland annat att vidtagna penningpolitiska åtgärder inte har gett den penningstimulans som förväntat, att merparten av de indikatorer som avser faktisk och förväntad inflation i euroområdet – både åtgärder som avser den totala inflationen och åtgärder som undantar effekten av volatila komponenter, såsom energi och livsmedel – har sjunkit till historiskt låga värden samt att sannolikheten ökar för andrahandseffekter på löner och prissättning till följd av den betydande nedgången i oljepriserna.”

128. Såsom den hänskjutande domstolen har medgett, är inflationstakten i hög grad beroende av hushållens konsumtion och realekonomin. En höjning av affärsbankernas och deras kunders likviditet kan i det avseendet anses som ett lämpligt mellanliggande mål på vägen mot att påverka prisökningar. ( 102 )

129. Den ekonomiska doktrin som ECB har åberopat tenderar att bekräfta att ett program för kvantitativa lättnader är ägnat att uppnå målet rörande prisstabilitet på grund av dess betydande och ihållande inverkan på ekonomin. Ett stort köp av värdepapper, däribland den offentliga sektorns obligationer, medför nämligen lättnader i de monetära och finansiella villkoren som gör det möjligt för företag och hushåll att få finansiering till mer fördelaktiga priser. Detta får i princip till följd att investeringar och konsumtion stimuleras, vilket bidrar till att inflationstakten återgår till en nivå som ligger strax under 2 procent.

130. Såsom ECB har förklarat på ett övertygande sätt i sitt skriftliga yttrande är beslut 2015/774 ägnat att uppnå sitt mål tack vara att tre olika kanaler för påverkan mobiliseras: signaleringskanalen, löptidskanalen och portföljbalanskanalen. Först signalerar PSPP att ECB är beredd att motverka deflationstendenserna och stärker på så sätt trovärdigheten av tillkännagivandet om den framtida utvecklingen av styrräntorna. Vidare medför PSPP en sänkning av de riskpremier knutna till förfallodagen som marknadsaktörerna kräver och som är knutna till ränterisken. Den minskade avkastningen från obligationer utfärdade av den offentliga sektorn som orsakats av det minskade utbudet uppmuntrar slutligen de privata investera