FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

PEDRO CRUZ VILLALÓN

föredraget den 8 december 2011 ( 1 )

Mål C-477/10 P

Kommissionen mot Agrofert Holding

”Överklagande — Rätt till tillgång till institutionernas handlingar — Avslag — Undantag från rätten för att skydda affärsintressen — Förordning (EG) nr 1049/2001 — Artikel 4.2 och 4.3 — Handlingar rörande förfaranden för kontroll av företagskoncentrationer — Förordning (EG) nr 139/2004 — Redan avslutade förfaranden”

1. Kommissionen har i förevarande mål överklagat tribunalens dom av den 7 juli 2010 i målet Agrofert Holding mot kommissionen. ( 2 ) I nämnda dom ogiltigförklarade tribunalen kommissionens beslut av den 13 februari 2007 om att avslå en ansökan om tillgång till handlingar i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. ( 3 ) Ansökan gällde närmare bestämt samtliga handlingar som hade upprättats i ett ärende rörande kontroll av en företagskoncentration som hade inletts i enlighet med rådets förordning (EG) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kontroll av företagskoncentrationer (”koncentrationsförordningen”). ( 4 )

2. I förevarande mål ges domstolen tillfälle att särskilt pröva räckvidden av undantaget rörande skydd för affärsintressen inom ramen för ett förfarande med förhandskontroll av företagskoncentrationer med en gemenskapsdimension. Här aktualiseras således en mycket speciell fråga inom området rätt till tillgång till institutionernas handlingar enligt artikel 15.3 FEUF och artikel 42 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, en fråga som domstolen inte tidigare har tagit ställning till. ( 5 )

I – Tillämpliga bestämmelser

3. I artikel 2.1 och 2.3 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande: ”1. Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till institutionernas handlingar, med beaktande av de principer, villkor och gränser som fastställs i denna förordning.” ”3. Denna förordning skall tillämpas på alla handlingar som finns hos en institution, det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits och som innehas av institutionen, inom samtliga Europeiska unionens verksamhetsområden.”

4. Enligt artikel 4 i förordning nr 1049/2001 gäller följande undantag inom detta område: ”1. Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för a) det allmänna samhällsintresset i fråga om — allmän säkerhet, — försvar och militära frågor, — internationella förbindelser, — gemenskapens eller en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik, b) den enskildes privatliv och integritet, särskilt i enlighet med gemenskapslagstiftningen om skydd av personuppgifter. 2. Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för — en fysisk eller juridisk persons affärsintressen, inklusive immateriella rättigheter, — rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning, — syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. 3. Tillgång till en handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut, skall vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. Tillgång till en handling som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen skall vägras även efter det att beslutet fattats, om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. 4. För handlingar som härrör från tredje part skall institutionen samråda med den berörda tredje parten för att bedöma om de undantag som anges i punkterna 1 och 2 skall tillämpas, om det inte är uppenbart att handlingen skall eller inte skall lämnas ut. 5. En medlemsstat får begära att institutionen inte skall lämna ut en handling som härrör från denna medlemsstat utan att medlemsstaten dessförinnan har lämnat sitt medgivande. 6. Om enbart delar av den begärda handlingen omfattas av något av undantagen, skall övriga delar av handlingen lämnas ut. 7. De undantag som anges i punkterna 1–3 ovan skall enbart tillämpas under den period då skyddet är motiverat på grundval av handlingens innehåll. Undantagen får gälla i högst 30 år. För handlingar som omfattas av undantagen gällande privatliv eller affärsintressen och för känsliga handlingar får undantagen om det är nödvändigt fortsätta att gälla även efter denna period.”

5. Skäl 34 i förordning nr 139/2004 har följande lydelse: ”För att säkerställa en effektiv kontroll bör företag åläggas att förhandsanmäla koncentrationer med en gemenskapsdimension efter ingåendet av ett avtal, tillkännagivandet av ett offentligt bud eller förvärvet av en kontrollerande andel. En anmälan bör också kunna göras när de berörda företagen förvissar kommissionen om att de har för avsikt att ingå ett avtal om en föreslagen koncentration och visar kommissionen att deras plan för den föreslagna koncentrationen är tillräckligt konkret, till exempel genom ett principavtal, ett samförståndsavtal eller en avsiktsförklaring som undertecknats av alla berörda företag eller, när det gäller offentliga bud, när de offentligt har tillkännagivit en avsikt att lägga ett sådant bud, under förutsättning att det avtal de avser ingå eller det bud de avser lägga skulle leda till en koncentration med en gemenskapsdimension. Genomförandet av koncentrationer bör uppskjutas till dess att kommissionen har fattat ett slutligt beslut. Det bör dock vara möjligt att på de berörda företagens begäran meddela dispens från regeln om uppskjutande av koncentrationer om det är lämpligt. Vid bedömningen av om en sådan dispens skall meddelas eller inte, bör kommissionen beakta alla relevanta omständigheter, såsom arten och omfattningen av den skada som vållas de berörda företagen eller tredje man och det konkurrenshot som koncentrationen utgör. Av hänsyn till rättssäkerheten måste dock transaktionernas giltighet skyddas i den omfattning som behövs.”

6. Skäl 38 till samma koncentrationsförordning har följande lydelse: ”För att kommissionen skall kunna göra en riktig bedömning av koncentrationer bör den inom hela gemenskapen ha befogenhet att begära de upplysningar och genomföra de inspektioner som behövs. I detta syfte, och för att ge ett effektivt skydd för konkurrensen, bör kommissionens utredningsbefogenheter utvidgas. Kommissionen bör särskilt ha rätt att höra alla personer som kan antas ge den användbara upplysningar och att föra protokoll över deras uttalanden.”

7. I artikel 11 i koncentrationsförordningen finns bestämmelser om hur kommissionen får begära upplysningar i ett koncentrationsförfarande.

8. Kommissionens befogenheter vid inspektioner regleras i artikel 13 i koncentrationsförordningen.

9. Artiklarna 14 och 15 i koncentrationsförordningen innehåller bestämmelser om böter och viten om samarbetsskyldigheten åsidosätts.

10. Artikel 17 i förordning nr 139/2004 har följande lydelse: ”1. Upplysningar som har inhämtats med stöd av denna förordning får endast användas för det med begäran, undersökningen eller hörandet avsedda ändamålet. 2. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 4.3 samt artiklarna 18 och 20, får kommissionen och medlemsstaternas behöriga myndigheter samt deras tjänstemän och övriga anställda samt övriga personer som arbetar under dessa myndigheters övervakning, liksom tjänstemän vid andra myndigheter i medlemsstaterna, inte röja upplysningar som de har inhämtat med stöd av denna förordning och som är av sådant slag att de omfattas av sekretess. 3. Punkterna 1 och 2 skall inte utgöra hinder för offentliggörande av allmän information eller undersökningar som inte innehåller uppgifter om enskilda företag eller företagssammanslutningar.”

II – Bakgrund

11. För en utförligare redovisning av de faktiska omständigheterna, hänvisar jag till den överklagade domen (punkterna 1–30). Den 20 april 2005 godkände kommissionen att det polska bolaget Polski Koncern Naftowy Orlen (nedan kallat PKN Orlen) genom att förvärva aktier tog kontroll över det tjeckiska bolaget Unipetrol.

12. Den 28 juni 2006 vände sig Agrofert Holding (nedan kallat Agrofert), som var minoritetsaktieägare i Unipetrol, till kommissionen och begärde med hänvisning till förordning nr 1049/2001 att få tillgång till alla opublicerade handlingar rörande anmälan och förfarandet som föregick anmälan av PKN Orlens förvärv av Unipetrol.

13. Kommissionen beslutade den 2 augusti 2006 att avslå Agroferts begäran och angav som skäl att ansökan var generell och att de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 och 4.3 i förordning nr 1049/2001 var tillämpliga. Kommissionen menade vidare att ett utlämnande av de handlingar som härrörde från parterna skulle strida mot sekretessen (artikel 339 FEUF och artikel 17.1 och 17.2 i förordning nr 139/2004), att det inte gick att lämna ut endast en del av handlingarna och att det inte hade styrkts att det förelåg ett övervägande allmänintresse av ett utlämnande.

14. Efter det att kommissionen den 13 februari 2007 hade bekräftat sitt beslut att avslå begäran väckte Agrofert talan om ogiltigförklaring av beslutet vid förstainstansrätten.

15. I sin dom av den 7 juli 2010 prövade tribunalen direkt den tredje grunden för talan om ogiltigförklaring och biföll talan, huvudsakligen med motiveringen att handlingarna visserligen skulle kunna omfattas av undantagen i fråga, men att kommissionen hade underlåtit att visa att handlingarna i varje enskilt fall faktiskt berörde de intressen som undantagen är avsedda att skydda.

III – Överklagandet

16. Kommissionen har åberopat två grunder för sitt överklagande av tribunalens dom. För det första gör kommissionen gällande att tribunalen då den prövade Agroferts talan bortsåg från vissa bestämmelser i koncentrationsförordningen. För det andra har tribunalen enligt kommissionen gjort en felaktig tolkning av artikel 4.2 och 4.3 i förordning nr 1049/2001, det vill säga bestämmelserna om de undantag som kan göras gällande vid en begäran om tillgång till handlingar. Följaktligen har kommissionen yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen, slutligt avgöra målet samt förplikta Agrofert att ersätta rättegångskostnaderna.

17. Kommissionen gjorde vid tribunalen gällande att olika undantag enligt artikel 4 i förordning nr 1049/2001 var tillämpliga på följande grupper av handlingar som Agrofert hade begärt att få tillgång till: — Handlingar som utväxlats mellan kommissionen och de parter som medverkade i koncentrationsförfarandet samt mellan kommissionen och tredje part. På dessa handlingar är enligt kommissionen undantagen i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001 tillämpliga, eftersom ett utlämnande av dem ”skulle undergräva skyddet för ... en fysisk eller juridisk persons affärsintressen, inklusive immateriella rättigheter [samt] syftet med inspektioner, utredningar och revisioner”. — Rättsliga yttranden. Enligt kommissionen omfattas dessa av undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, eftersom ett utlämnande av dem skulle undergräva skyddet för ”juridisk rådgivning”. — Kommissionens interna handlingar, vilka enligt kommissionen omfattas av undantaget i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001, där det föreskrivs att sådana handlingar inte ska lämnas ut. ( 6 )

18. Till skillnad från vad kommissionen gjort gällande utgick tribunalen från att en enskild prövning ska göras av var och en av de begärda handlingarna. Det är när allt kommer omkring detta som är den verkliga sakfrågan. Efter att ha slagit fast ovanstående medgav tribunalen att de skäl som kommissionen hade anfört för att vägra tillgång till handlingarna kan göras gällande i varje enskilt fall (om de prövas).

19. Kommissionen menar att tribunalen mot bakgrund av omständigheterna i målet inte har tolkat vissa av undantagen i artikel 4.2 och 4.3 i förordning nr 1049/2001 på ett korrekt sätt. Det gäller särskilt de fall där tillgång till en handling ska vägras ”om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för en fysisk eller juridisk persons affärsintressen ... rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning [samt] syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet” (punkt 2). Det gäller även de fall där tillgång till en handling som upprättats ”av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut [eller en handling som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen, även efter det att beslutet fattats,] skall vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet” (punkt 3).

IV – Förfarandet vid EU-domstolen

20. Agrofert har gjort gällande att den överklagade domen är riktig, och bolaget har härvidlag fått stöd av Konungariket Sverige, vars regering har betonat att den omständigheten att det finns olika regler om tillgång till handlingar i olika enskilda regelverk inte får medföra att dessa blir till undantag som ges företräde framför dem som uttryckligen medges enligt förordning nr 1049/2001. I annat fall berövas denna förordning sitt innehåll. I linje med detta påpekade Konungariket Danmark vid förhandlingen i målet att öppenhet är huvudregeln och att vissa undantag medges från denna regel, men att undantagen aldrig får omfatta hela områden och därmed undanta dem från huvudregeln.

21. PKN Orlen har å sin sida uttalat sitt stöd för kommissionens överklagande och gjort gällande att bolaget medverkade i koncentrationsförfarandet i förvissning om att de tillhandahållna handlingarna skulle omfattas av sekretess med stöd av förordning nr 139/2004.

22. Vid förhandlingen, som hölls den 8 september 2011 och där företrädarna för Agrofert, PKN Orlen, Konungariket Danmark, Konungariket Sverige och kommissionen medverkade, upprepades i princip samma argument som här i korthet har redovisats.

V – Bedömning

A – Inledande synpunkter

23. Det bör till att börja med erinras om att kommissionens ursprungliga beslut att med stöd av förordning nr 139/2004 godkänna att bolaget PKN Orlen tog kontroll över Unipetrol, fattades utan att Agrofert, som var minoritetsaktieägare i Unipetrol, hade gjort något försök att medverka som berörd part i kontrollförfarandet rörande koncentrationen. Som framgår av de faktiska omständigheter som redovisats i målet vid tribunalen försökte Agrofert efter det att tillståndsförfarandet avslutats att få tillgång till vissa handlingar som förelåg i det förfarandet för att använda dem i ett nationellt skiljeförfarande som Agrofert hade inlett mot PKN Orlen. Tanken var att de skulle ligga till grund för en talan om avtalsenliga sanktioner på grund av snedvridning av konkurrensen i Republiken Tjeckien. Detta innebär emellertid inte att föremålet för tvisten förskjuts från en allmän tillgång till unionens handlingar till området förfaranden för kontroll av företagskoncentrationer.

24. Till skillnad från vad som var fallet i det ovannämnda målet Technische Glaswerk Ilmenau och målet MyTravel, ( 7 ) är det i förevarande fall en ”tredje part” som har begärt att få tillgång till handlingarna. Denna tredje parts intresse utgörs inte, som i det förstnämnda målet, av en granskning av statliga stödåtgärder som parten berörs av eller, som i det sistnämnda fallet, av resultatet av en företagskoncentration som denne ville granska. Agrofert önskade således inte få tillgång till handlingarna för att ifrågasätta handläggningen av koncentrationsförfarandet eller dess utgång, utan för att inleda ett helt annat förfarande mot PKN Orlen.

25. Det innebär att Agroferts intresse av de ”inre delarna” av koncentrationsförfarandet i sig endast är instrumentellt genom att de har anknytning till bolagets primära intresse, nämligen PKN Orlens affärsbeteende.

26. Följaktligen handlar detta mål snarare om öppenhet än om företagskoncentrationer. Den som inte är ute efter att få tillgång till handlingar i egenskap av berörd part i ett koncentrationsförfarande utan som behörig enligt förordning nr 1049/2001 bör i första hand åberopa denna förordning. Det är således i första hand mot bakgrund av förordning nr 1049/2001 som talan bör prövas.

27. Följaktligen ska jag börja min bedömning med att granska den andra och sista grunden för överklagandet.

B – Den andra grunden för överklagandet: Den påstått felaktiga tolkningen av artikel 4.2 och 4.3 i förordning nr 1049/2001

28. Enligt skäl 4 i förordning nr 1049/2001 är ”syftet med [förordningen] ... att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt och att fastställa allmänna principer och gränser för denna rätt i enlighet med artikel 255.2 i EG-fördraget”. ( 8 ) Som framgår av skäl 1 i förordningen är syftet att förverkliga det mål som anges i artikel 1 i FEU, nämligen att fördraget ska markera ”en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt”. ( 9 )

29. Denna ”öppenhetsprincip” ger enligt skäl 2 i samma förordning ”medborgarna bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och garanterar att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och är effektivare och har ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system”. Öppenhet bidrar således till att ”stärka de principer om demokrati och respekt för grundläggande rättigheter som avses i artikel 6 i EU-fördraget och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna”. ( 10 )

30. Det principiella mål som eftersträvas med förordning nr 1049/2001 har gett upphov till ett antal specifika bestämmelser. I artikel 2.1 föreskrivs att ”[v]arje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till institutionernas handlingar, med beaktande av de principer, villkor och gränser som fastställs i denna förordning”. Enligt artikel 2.3 ska förordningen ”tillämpas på alla handlingar som finns hos en institution, det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits och som innehas av institutionen, inom samtliga Europeiska unionens verksamhetsområden”.

31. I förordning nr 1049/2001 anges vidare ett antal undantag från denna allmänna princip om tillgång till handlingar, och i enlighet med förordningens anda är dessa undantag de enda tillåtna. Eftersom förordningen syftar till att ”fastställa principer, villkor och gränser, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, för rätten till tillgång till [unionsinstitutionernas] handlingar” (artikel 1 a), anges i artikel 4 uttryckligen vilka undantag från denna i princip allmänna rätt som kan göras gällande.

32. Undantagens innehåll visar att de bygger på en mängd olika överväganden. Några av dem är formulerade med direkt anknytning till vissa grundläggande rättigheter (den enskildes privatliv och integritet (artikel 4.1 b)) som nu återfinns i stadgan. Det innebär för övrigt att det är svårt att på dessa tillämpa sådana tolkningskriterier som bygger på en dynamik med regler och undantag. Det är tvärtom just för att det som ska fungera som undantag i sista hand är villkoren för tillgång som regleras i en förordning, vilken liksom koncentrationsförordningen gör det möjligt för kommissionen att begära in handlingar som är mycket känsliga med hänsyn till företagens rättigheter och intressen, som dessa villkor inte kan tolkas restriktivt utan måste ges en så vid tolkning som krävs för att dessa rättigheter och intressen ska få ett adekvat skydd.

33. I andra fall (militära frågor, internationella förbindelser, finanspolitik (artikel 4.1 a)) motiveras undantagen av intressen som är strategiska, vitala eller åtminstone tveklöst relevanta för den politiska gemenskapens verksamhet. Inget av de fall som hittills har berörts är aktuella här.

34. Andra undantag motiveras i hög grad av unionens intressen, exempelvis skyddet för inspektioner.

35. Avslutningsvis kan undantag motiveras av affärsintressen (artikel 4.2), vilket är av särskild betydelse i förevarande mål. Enligt min uppfattning är det viktigaste av de undantag som har åberopats i förevarande mål det som rör skyddet av dessa sistnämnda intressen, något som domstolen för övrigt inte har haft tillfälle att yttra sig över mer ingående. Jag ska således i förevarande förslag koncentrera mig på detta undantag.

36. Följaktligen kommer jag att pröva det undantag som gäller skyddet av affärsintressen separat.

1. Undantaget som gäller skyddet av affärsintressen när handlingar har erhållits från företag inom ramen för ett förfarande för kontroll av företagskoncentrationer

37. Jag vill till att börja med påpeka att affärsintressen redan är föremål för ett i vissa avseenden kvalificerat skydd i förordning nr 1049/2001, genom att det, förutom att sådana intressen kan utgöra grund för en vägran att ge tillgång till en handling (artikel 4.2), föreskrivs att skyddet av dessa intressen undantagsvis får gälla under längre tid än de 30 år som föreskrivs i artikel 4.7 i förordningen. ( 11 )

38. Det bör vidare redan här påpekas att det undantag som avser skydd för affärsintressen får en särskild karaktär när det gör sig om handlingar som erhållits från företag inom ramen för och med anledning av ett förfarande med förhandskontroll (tillstånd) av företagskoncentrationer. Denna omständighet kan på ett avgörande sätt anses motivera undantaget i fråga. Med andra ord måste det sätt på vilket denna åtgärd från kommissionens sida har behandlats i förordning nr 139/2004 beaktas för att man ska kunna göra en korrekt tolkning av räckvidden av det undantag som har föreskrivits i förordning nr 1049/2001. Således bör nu en granskning göras av såväl innebörden av denna behörighet för kommissionen som av de befogenheter som kommissionen har i samband härmed, liksom de garantier som ett korrekt utövande av dessa befogenheter medför för dem som omfattas av dem.

a) Innebörden av kommissionens behörighet i förfaranden för kontroll av företagskoncentrationer

39. Vad för det första gäller innebörden av denna behörighet, för vilken den nuvarande artikel 103 FEUF utgör rättslig grund, är syftet med koncentrationsförordningen i första hand att införa ”en särskild rättsakt som möjliggör en effektiv kontroll av alla koncentrationer med avseende på deras verkningar på konkurrensstrukturen inom gemenskapen. Den skall vara den enda rättsakt som är tillämplig på sådana koncentrationer” (skäl 6).

40. Emellertid måste företags strukturförändringar i sig ”välkomnas i den mån de tillgodoser kraven på en dynamisk konkurrens och kan öka den europeiska industrins konkurrenskraft, förbättra förutsättningarna för tillväxt och höja levnadsstandarden inom gemenskapen” (skäl 4).

41. Det handlar således enbart om att ”säkerställa att omstruktureringsprocessen inte på längre sikt skadar konkurrensen”. Detta kräver att det finns bestämmelser om ”sådana koncentrationer som påtagligt kan hämma en effektiv konkurrens inom den gemensamma marknaden eller en väsentlig del av den” (skäl 5).

42. Den kontroll som krävs för att åstadkomma detta bör således vara selektiv på så sätt att den säkerställer en effektiv konkurrens genom att hindra koncentrationer som hämmar den, samtidigt som den inte motverkar sådana koncentrationer som gynnar konkurrensen. Syftet är, när allt kommer omkring, att förhindra koncentrationer som inte är förenliga med den gemensamma marknaden (artikel 2 i förordning nr 139/2004). ( 12 )

b) Kommissionens befogenheter att genomföra inspektioner i förfaranden om företagskoncentrationer

43. Vad för det andra gäller kommissionens befogenheter är en sådan kontroll bara möjlig om kommissionen har omfattande befogenheter att begära upplysningar från företagen och genomföra inspektioner (skälen 34 och 38). Samtidigt får kommissionens kontrollverksamhet inte vara sådan att den förhindrar transaktioner som skulle kunna gynna en dynamisk konkurrens.

44. Kommissionen får då den utövar sina befogenheter inte på något vis åsidosätta öppenhetsprincipen, vilket innebär att ”alla beslut av kommissionen som inte är av rent processuell natur [bör] ges vidsträckt publicitet” (skäl 42). Samtidigt som ”de berörda företagens rätt till försvar och särskilt rätten till tillgång till handlingar säkerställs” betonas det i skäl 42 att ”det [är] nödvändigt att skydda affärshemligheter” och att ”det [bör] säkerställas att information som utbyts inom nätverket ( 13 ) och med behöriga myndigheter i tredje länder förblir konfidentiell”.

45. På grundval av dessa allmänna principer föreskrivs i koncentrationsförordningen ett system för kontroll av företagskoncentrationer som innebär att kommissionen ska bedöma alla koncentrationer med en gemenskapsdimension ”för att fastställa om de är förenliga med den gemensamma marknaden” (artikel 2.1). När kommissionen gör sin bedömning ska den beakta ”a) behovet av att bevara och utveckla en effektiv konkurrens inom den gemensamma marknaden mot bakgrund av bland annat strukturen på alla de berörda marknaderna och den faktiska eller potentiella konkurrensen från företag som är belägna antingen inom eller utanför gemenskapen” och ”b) de berörda företagens marknadsställning och deras ekonomiska och finansiella styrka, leverantörernas och konsumenternas valmöjligheter, deras tillgång till leveranser eller marknader, rättsliga eller andra hinder för inträde på marknaden, utvecklingen av tillgång och efterfrågan på de aktuella varorna och tjänsterna, konsumentintressen i mellanliggande och slutliga distributionsled samt utvecklingen av tekniskt och ekonomiskt framåtskridande, förutsatt att detta är till gagn för konsumenterna och inte utgör ett hinder för konkurrensen” (artikel 2.1).

46. För att kunna göra en sådan bedömning, vilken är av avgörande betydelse för fastställandet av huruvida koncentrationen är förenlig med den gemensamma marknaden, får kommissionen kräva att personer, företag och företagssammanslutningar tillhandahåller ”alla nödvändiga upplysningar” (artikel 11.1). Vidare får kommissionen kräva att medlemsstaternas behöriga myndigheter genomför ”de inspektioner som kommissionen anser nödvändiga” (artikel 12.1) eller själv göra det. Enligt artikel 13.2 i koncentrationsförordningen ska kommissionens tjänstemän ”ha befogenhet att ... b) granska räkenskaperna och andra handlingar som hänför sig till verksamheten ... c) göra eller erhålla alla former av kopior av eller utdrag ur sådana räkenskaper och affärshandlingar ... [samt] e) begära att företagets eller företagssammanslutningens företrädare eller medarbetare lämnar förklaringar till uppgifter eller dokument som har samband med föremålet för och syftet med inspektionen och protokollföra deras svar”.

47. För att säkerställa att företagen samarbetar med kommissionen föreskrivs i artiklarna 14 och 15 i koncentrationsförordningen att böter och viten får åläggas den som underlåter att underkasta sig en inspektion eller att tillhandahålla upplysningar eller den som tillhandahåller felaktiga eller vilseledande upplysningar.

c) Garantier vid utövande av inspektionsbefogenheter

48. Kommissionens ovan beskrivna befogenheter kan utan vidare betecknas som extraordinära, och de försätter de berörda företagen i en mycket känslig situation. Dessa riskerar att direkt utsättas för inspektioner av den interna verksamheten som de inte kan undandra sig utan att drabbas av allvarliga påföljder. Som kommissionen har påpekat kan de berörda företagen vid kontroller av företagskoncentrationer, till skillnad från vid offentliga upphandlingsförfaranden, inte välja om de ska underkasta sig de föreskrivna förfarandena eller inte, utan de kan tvingas att göra det mot sin vilja.

49. Till detta bör läggas att till skillnad från vad som är fallet vid kontroller för att beivra konkurrensbegränsande samverkan, handlar det här om ett förfarande med förhandskontroller som genomförs utan att det behöver ha föregåtts av något rättsstridigt handlande.

50. Inspektionsbefogenheter som är så ingripande och har sådana konsekvenser kan bara anses acceptabla om de är nödvändiga för att kommissionen ska kunna uppnå sitt berättigade mål. Således bör de upplysningar som inhämtas från företagen bara få användas för att kunna göra en adekvat bedömning av företagskoncentrationen i fråga, vilken ytterst har till syfte att avgöra huruvida den är förenlig med den gemensamma marknaden. Det måste finnas ett mycket starkt samband mellan de inhämtade upplysningarna å ena sidan och det syfte som motiverar företagens skyldighet att lämna alla de begärda upplysningarna å den andra. I annat fall åläggs företagen en öppenhetsskyldighet som kan hota deras överlevnad som konkurrensutsatta ekonomiska aktörer och som även kan påverka privatlivet, eftersom denna skyldighet även är tillämplig på fysiska personers näringsverksamhet enligt praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna rörande artikel 8 i Europakonventionen. ( 14 )

51. Detta framgår mycket riktigt också av själva koncentrationsförordningen, i vilken det i artikel 17.1 anges att ”[u]pplysningar som har inhämtats med stöd av denna förordning ... endast [får] användas för det med begäran, undersökningen eller hörandet avsedda ändamålet”.

52. Vidare föreskrivs det i artikel 17.2 att ”[u]tan att det påverkar tillämpningen av artikel 4.3 samt artiklarna 18 och 20, får kommissionen och medlemsstaternas behöriga myndigheter samt deras tjänstemän och övriga anställda samt övriga personer som arbetar under dessa myndigheters övervakning, liksom tjänstemän vid andra myndigheter i medlemsstaterna, inte röja upplysningar som de har inhämtat med stöd av denna förordning och som är av sådant slag att de omfattas av sekretess”. Enligt artikel 17.3 ska detta ”inte utgöra hinder för offentliggörande av allmän information eller undersökningar som inte innehåller uppgifter om enskilda företag eller företagssammanslutningar”.

53. De upplysningar som kommissionen inhämtar får således endast användas för att bedöma företagskoncentrationen, och de är i princip underkastade sekretess.

54. I själva verket anser jag att bestämmelsen i artikel 17.1 i koncentrationsförordningen i viss mån är överflödig, eftersom förbudet mot maktmissbruk i sig borde vara tillräckligt för att visa att upplysningar som har inhämtats på det här sättet endast får användas för det avsedda ändamålet och inte för att tillgodose andra intressen. ( 15 ) Utan andra jämförelser kan ett domstolsbeslut om avlyssning för att beivra ett visst brott vara ett belysande exempel i det här sammanhanget.

55. Mot bakgrund av det anförda ska jag nu bemöta kommissionens invändningar om att tribunalen har gjort fel då den krävt att det ska lämnas en enskild motivering till varje vägran att lämna ut en handling vars offentliggörande skulle kunna skada PKN Orlens affärsintressen.

2. Motiveringen av det undantag som avser skydd av affärsintressen

56. Genom domstolens olika avgöranden inom det aktuella området har det skapats en praxis rörande undantag från rätten till tillgång till handlingar och frågan om när sådana undantag är motiverade. ( 16 )

57. Här är i första hand den praxis som innebär att allmänna presumtionsregler får tillämpas på vissa kategorier av handlingar relevant. ( 17 ) Det handlar närmare bestämt om sådana handlingar där det finns särskilda bestämmelser som reglerar tillgången till dem på grund av det förfarande som de ingår i. Dessa bestämmelser innebär att det i princip kan presumeras att ett utlämnande av dessa handlingar skulle kunna påverka syftet med förfarandet. Domstolen har särskilt i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Technische Glaswerk Ilmenau, punkterna 55–61, slagit fast att sådana allmänna presumtionsregler kan följa av de bestämmelser som reglerar granskningsförfaranden avseende statliga stödåtgärder. ( 18 )

58. Eftersom det enligt dessa bestämmelser endast är den medlemsstat som är ansvarig för beviljandet av stödet som har rätt att få tillgång till handlingarna i ärendet, har domstolen slagit fast att denna omständighet måste beaktas ”vid tolkningen av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001”. Om andra intresserade parter än medlemsstaten ”skulle ha rätt att med stöd av förordning nr 1049/2001 få tillgång till kommissionens handlingar i ärendet, skulle nämligen systemet för granskning av statliga stödåtgärder äventyras”. ( 19 )

59. En allmän presumtion av samma slag har även godtagits – på samma grunder och med samma konsekvenser för tolkningen av förordning nr 1049/2001 – beträffande inlagor som ingetts till domstolen i domstolsförfaranden. ( 20 )

60. Det handlar alls inte om en presumtion som inte kan motbevisas, eftersom ”[d]enna allmänna presumtionsregel [inte] utesluter ... att intresserade parter” (det vill säga de som inte har rätt att få tillgång till handlingar i granskningsförfarandet) ”har rätt att styrka att en viss handling ... inte omfattas av denna presumtionsregel eller att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingen lämnas ut”. ( 21 )

61. Presumtionsregeln utesluter således inte i grunden tillgång till den handling som regeln omfattar. Den gör det bara möjligt för institutionen att vägra tillgång med hänvisning till de principiella skäl som följer av att det finns särskilda bestämmelser om den berörda typen av handlingar. Den ökar också kravet på motivering till en ansökan om tillgång, vilken måste bygga på ett övervägande allmänintresse och inte bara på ett enskilt intresse.

62. För att en handling ska anses ingå i den kategori som omfattas av presumtionsregeln krävs det under alla förhållanden också en särskild motivering. Enligt domstolen är institutionen skyldig ”att i varje enskilt fall kontrollera huruvida de allmänna överväganden som normalt sett är tillämpliga på handlingar av ett visst slag, faktiskt är tillämpliga på den handling som begärs utlämnad”, ( 22 ) det vill säga huruvida den verkligen ingår i den allmänna kategori av handlingar som omfattas av den allmänna presumtionsregeln. I förevarande fall är frågan således huruvida det rör sig om en handling som ingår i ett ärende för vilket det finns särskilda regler för tillgång till handlingar i särskilda förordningar.

63. Enligt min uppfattning är denna praxis fullt tillämplig på det undantag som avser skydd av affärsintressen, åtminstone vad beträffar handlingar som uppkommit i förfaranden för kontroll av företagskoncentrationer. ( 23 )

64. Liksom i fallet med förordning nr 659/1999 rörande statligt stöd, föreskrivs det i förordning nr 139/2004 för företagskoncentrationer ett administrativt kontrollförfarande som har ett grundläggande syfte för unionen, nämligen att säkerställa konkurrensen på den gemensamma marknaden.

65. Båda förordningarna har sin rättsliga grund i kapitel 1 (”Konkurrensregler”) i avdelning VII (”Gemensamma regler om konkurrens, beskattning och tillnärmning av lagstiftning”) i FEUF, vilket visar att de har ett gemensamt syfte som de delar med förordning nr 1/2003 ( 24 ), nämligen att göra det möjligt att uppnå ett av de mål som utgör grundvalarna för unionens existens. Det bör erinras om att unionen ska bygga på de värden som anges i artikel 2 FEU, men att den även ska eftersträva de mål som anges i artikel 3 FEU, bland annat, i vad som nu är relevant, att upprätta en inre marknad och att verka för ”en hållbar utveckling i Europa som bygger … på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft …” (artikel 3.3 FEU). För att uppnå dessa mål föreskrivs det i artikel 3.1 a i FEUF att unionen ska ha exklusiv befogenhet att fastställa ”de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion”, och det är just för att möjliggöra en effektiv kontroll av företagskoncentrationer ur konkurrenssynpunkt som ett rättsligt instrument som koncentrationsförordningen har utarbetats.

66. De skäl som vad beträffar statligt stöd motiverar en samverkan mellan de undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 och de särskilda villkor för tillgång till handlingar som föreskrivs i förordning nr 659/1999, är även tillämpliga på koncentrationsförordningen, vars villkor för tillgång till handlingar också måste syfta till att fylla nämnda bestämmelse med innehåll.

67. Enligt min uppfattning bör således skyddet av affärsintressen som grund för det undantag från tillgång som föreskrivs i förordning nr 1049/2001 tolkas mot bakgrund av koncentrationsförordningen. Det bör således leda fram till en allmän presumtion att ett utlämnande av handlingar som ett företag har tillhandahållit kommissionen i ett koncentrationsförfarande kan skada företagets affärsintressen.

68. Denna presumtion bör omfatta alla handlingar som har upprättats i förfarandet i den mån de innehåller uppgifter som är känsliga med hänsyn till det berörda företagets verksamhet eller affärsintressen. Detta gäller självfallet bara den del av handlingarna där så är fallet.

69. Det innebär att kommissionen har rätt då den hävdar att tribunalen har gjort en felaktig tolkning av undantaget rörande skydd av affärsintressen.

3. De övriga undantagen

70. Vad beträffar utlämnande av rättsliga yttranden har domstolen klargjort att förordning nr 1049/2001 ”i princip innebär en skyldighet att lämna ut yttranden från rådets rättstjänst rörande ett lagstiftningsförfarande”. ( 25 ) Emellertid kan utlämnande av ett yttrande vägras om det är av ”särskilt känslig art” eller har ”en särskilt stor räckvidd som går längre än det aktuella lagstiftningsförfarandet”. Den berörda institutionen är i ett sådant fall ”skyldig att lämna en utförlig motivering till beslutet att inte lämna ut yttrandet i fråga”. ( 26 )

71. Vad gäller yttranden i förvaltningsärenden har domstolen behandlat dem på liknande sätt i domen i det ovannämnda målet Sverige mot MyTravel och kommissionen, punkterna 109–119.

72. I förevarande mål där kärnfrågan, som jag ovan visat, handlar om skydd av affärsintressen, är det avgörande inte i första hand vilken form eller rättslig beteckning de begärda handlingarna har, utan den omständigheten att de i väsentlig omfattning innehåller uppgifter som är relevanta ur affärsintressesynpunkt. Det ankommer således på tribunalen, som prövar de faktiska omständigheterna, att avgöra i vilken mån de administrativa handlingar som har upprättats under koncentrationsförfarandet innehåller uppgifter som är känsliga för det berörda företagets affärsintressen.

4. Avslutningsvis, skyddet av affärsintressen enbart beträffande avslutade förfaranden

73. Påverkas ovanstående resonemang av den omständigheten att koncentrationsförfarandet redan hade avslutats?

74. I domen i det ovannämnda målet MyTravel uttalade sig domstolen om vilken betydelse det kan ha för prövningen av en ansökan om tillgång till handlingar om det förfarande i vilket den begärda handlingen ingår har avslutats eller inte genom ett fattat beslut. Enligt domstolen innebär inte den omständigheten att förfarandet har avslutats i sig att dokumentet ska lämnas ut, men om utlämnande vägras måste beslutet vara särskilt motiverat. ( 27 )

75. Denna ståndpunkt innebär att min fråga ovan skulle kunna besvaras jakande, men enligt min uppfattning endast då det rör sig om handlingar som ligger till grund för det beslut som förfarandet avser. När förfarandet väl har avslutats kan ett utlämnande av de handlingar som har upprättats under förfarandets gång för att det ska mynna ut i ett slutligt avgörande per definition inte längre äventyra förfarandets handläggning och därmed inte heller det avgörande som det har mynnat ut i. Det är i detta perspektiv som de rättsliga yttranden och de interna handlingar som kommissionen har vägrat tillgång till ska betraktas.

76. Vad avser affärsintressena, vilkas skydd har anförts som skäl för att neka tillgång till de övriga handlingar som Agrofert har begärt att få tillgång till, måste emellertid en viktig nyansering göras.

77. De handlingar som har ingetts i ärendet är till sin karaktär sådana att de alltid innehåller upplysningar om omständigheterna kring affärsverksamheten vid den tidpunkt som är relevant för kommissionen då den beslutar om huruvida den granskade koncentrationen är förenlig med den gemensamma marknaden. Det är med andra ord i princip upplysningar som kan ”åldras”, men som även har en ”aktualitet” som kan sträcka sig över längre tid än vad som är fallet med rent administrativa eller interna handlingar i förfarandet.

78. Hur länge en handling är ”känslig” är enligt min uppfattning en central fråga i systemet med undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Handlingar som upprättats för internt bruk i ett förfarande (punkt 3) är tillförsäkrade skydd så länge förfarandet pågår, men endast handlingar som innehåller yttranden åtnjuter skydd även efter det att förfarandet har avslutats. I det sistnämnda fallet ska undantaget, liksom alla andra undantag som anges i artikel 4, tillämpas ”under den period då skyddet är motiverat på grundval av handlingens innehåll” (punkt 3 andra stycket). Enligt artikel 4.7 får undantagen gälla i högst 30 år. ”Om det är nödvändigt” får undantagen fortsätta att gälla även efter denna period för tre kategorier av handlingar, nämligen ”handlingar som omfattas av undantagen gällande privatliv eller affärsintressen och för känsliga handlingar” (punkt 7).

79. Affärsintressen åtnjuter således i tidsmässigt hänseende den högsta graden av skydd i bestämmelserna om tillgång till handlingar i förordning nr 1049/2001. I det aktuella fallet behöver därför inte koncentrationsförfarandets slut vara den avgörande tidpunkten när det gäller tillgång till den här typen av handlingar, vilket det är för andra slags handlingar, i synnerhet rättsliga yttranden och yttranden för internt bruk.

80. Vad gäller handlingar rörande juridisk rådgivning och handlingar som kommissionen har upprättat i samband med överläggningar och samråd i förfarandet (artikel 4.2 andra strecksatsen och artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001), är domstolens avgörande i det ovannämnda målet Sverige mot MyTravel och kommissionen fullt tillämpligt i förevarande fall.

81. Således anser jag att när det administrativa koncentrationsförfarandet väl har avslutats, kan det inte längre presumeras att ett utlämnande av rent administrativa handlingar, med undantag av de fall som föreskrivs i koncentrationsförordningen, undergräver det eftersträvade syftet med förfarandet.

82. Naturligtvis kan syftet i vissa fall undergrävas även efter det att förfarandet har avslutats, men det kan inte utan vidare förutsättas, och det måste därför styrkas i varje enskilt fall, det vill säga utan tillämpning av en allmän presumtionsregel som bygger på ett avslutat administrativt förfarandes karaktär och syfte.

83. Till följd av det anförda anser jag att överklagandet delvis bör vinna bifall såvitt avser den andra grunden, enligt vilken tribunalen inte har tolkat bestämmelserna om undantag i förordning nr 1049/2001 på ett korrekt sätt.

C – Den första grunden för överklagandet: Den påstått felaktiga tolkningen av förordning nr 139/2004

84. Den första grunden för överklagandet handlar främst om en felaktig tolkning av förordning nr 139/2004 med konsekvenser för tolkningen av det undantag som avser skydd av affärsintressen. Eftersom jag föreslår att överklagandet bör bifallas såvitt avser den andra grunden just av det skälet att undantaget rörande skydd av affärsintressen tolkats felaktigt, anser jag att det inte är nödvändigt att även pröva den första grunden för överklagandet.

VI – Slutligt avgörande av domstolen

85. I artikel 61 i domstolens stadga föreskrivs att ”[o]m överklagandet är välgrundat ska domstolen upphäva tribunalens avgörande” och att ”domstolen ... själv slutligt [kan] avgöra ärendet, om detta är färdigt för avgörande”.

86. Enligt min uppfattning kan domstolen slutligt avgöra ärendet. Mot bakgrund av innehållet i mitt förslag till bifall av överklagandet, bör det beslut av kommissionen som överklagats till tribunalen ogiltigförklaras, eftersom det inte innehåller någon motivering i varje enskilt fall till varför klaganden nekats tillgång till de rättsliga och interna handlingar som på grund av sitt innehåll inte omfattas av det undantag som avser skydd av affärsintressen enligt förordning nr 1049/2001.

VII – Rättegångskostnader

87. I enlighet med artikel 69.3 och 69.4 i domstolens rättegångsregler föreslår jag, mot bakgrund av innehållet i mitt förslag till bifall, att vardera parten och de som har intervenerat ska bära sina rättegångskostnader.

VIII – Förslag till avgörande

88. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen beslutar att överklagandet delvis ska bifallas såvitt avser den andra grunden, enligt vilken det gjorts en felaktig tolkning av artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 beträffande skyddet av affärsintressen, och följaktligen att 1) tribunalens dom av den 7 juli 2010 i mål T-111/07, Agrofert Holding mot kommissionen, som innebar ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 13 februari 2007 att neka tillgång till handlingar i ett förfarande rörande kontroll av en företagskoncentration i enlighet med förordning (EG) nr 139/2004, ska upphävas, 2) kommissionens beslut av den 13 februari 2007 att neka tillgång till handlingar i ett förfarande rörande kontroll av en företagskoncentration i enlighet med förordning (EG) nr 139/2004 ska ogiltigförklaras, eftersom det inte innehåller någon motivering i varje enskilt fall till varför tillgång nekats till de rättsliga och interna handlingar som på grund av sitt innehåll inte omfattas av det undantag som avser skydd av affärsintressen enligt förordning nr 1049/2001, och att 3) parterna och de som har intervenerat ska bära sina rättegångskostnader.

( 1 ) Originalspråk: spanska.

( 2 ) T-111/07.

( 3 ) EGT L 145, s. 43.

( 4 ) EUT L 24, s. 1.

( 5 ) Betydelsen av detta mål som en ny del i den process med att bygga upp en rättspraxis som inleddes med domarna av den 29 juni 2010 i mål C-139/07 P, Technische Glaswerke Ilmenau (REU 2010, s. I-5885) och i mål C-28/08 P, Bavarian Lager (REU 2010, s. I-6055) har bland annat framhållits av Idot, L., ”Le règlement no 1049/2001 doit-il s’appliquer aux ’procédures concurrence’? – À propos des affaires Technische Glaswerke Ilmenau, Odile Jacob et Agrofert”, i Europe nr 10, octobre 2010, étude 11, och Goddin, G., ”Recent Judgments Regarding Transparency and Access to Documents in the Field of Competition Law: Where Does the Court of Justice of the EU Strike the Balance”, i Journal of European Competition Law & Practice, 2011, vol. 2, nr 1, s. 10–23.

( 6 ) De interna handlingar som här är av betydelse var följande: En begäran om uppgifter från andra avdelningar som innehöll ett förslag till beslut rörande anmälan (handling nr 2), ett svar från rättstjänsten på denna begäran (handling nr 3), ett utbyte av e-postmeddelanden mellan den behöriga avdelningen och rättstjänsten med anledning av ovannämnda förslag (handling nr 4) samt svar från andra berörda avdelningar med anledning av ovannämnda begäran (handling nr 5).

( 7 ) Dom av den 21 juli 2011 i mål C-506/08 P, Sverige mot MyTravel och kommissionen (REU 2011, s. I-6237).

( 8 ) Nu artikel 15 FEUF.

( 9 ) Se härvidlag domen i det ovannämnda målet Sverige mot MyTravel, punkt 72.

( 10 ) En aspekt som betonades i domen i det ovannämnda målet Bavarian Lager, punkt 54.

( 11 ) Förutom vad beträffar affärsintressen får detta bara ske om undantagen gäller privatliv eller ”känsliga handlingar”.

( 12 ) Beträffande bedömningen i sak av företagskoncentrationer utifrån deras förenlighet med den gemensamma marknaden, se Bellamy & Child, European Community Law of Competition, 6 uppl., Oxford University Press, 2008, 8.183 och följande sidor.

( 13 ) Det handlar om ett ”nätverk av offentliga myndigheter” i vilket kommissionen och behöriga myndigheter i medlemsstaterna ingår och där de ”[f]ör att säkerställa att ett ärende handläggs vid den myndighet som är bäst lämpad för det ... utövar sin respektive behörighet i nära samarbete och använder sig av effektiva förfaranden för informationsutbyte och samråd” (skäl 14 till koncentrationsförordningen).

( 14 ) Se bland annat Europadomstolens dom av den 16 februari 2000 i målet Amann mot Schweiz, Recueil 2000-II, § 65.

( 15 ) En rättsakt innebär maktmissbruk om den ”har antagits uteslutande, eller åtminstone huvudsakligen, för att uppnå andra mål än de som angetts eller för att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördraget för att bemöta svårigheter i det enskilda fallet” (dom av den 7 september 2006 i mål C-310/04, Spanien mot rådet (REG 2006, s. I-7285), punkt 69). Jag anser även att den innebär maktmissbruk om den har antagits på ett legitimt sätt för att uppnå ett visst mål, men sedan används för att uppnå ett annat mål, som visserligen också kan vara legitimt men på andra grunder.

( 16 ) För en genomgång av domstolens praxis inom detta område, se bland annat Guichot, E., Transparencia y acceso a la información en el Derecho europeo, Cuadernos Universitarios de Derecho Administrativo, Sevilla, 2011.

( 17 ) Domen i de ovannämnda målen Sverige och Turco mot rådet, punkt 50, och kommissionen mot Technische Glaswerk Ilmenau, punkt 54, samt i dom av den 21 september 2010 i de förenade målen C-514/07 P, C-528/07 P och C-532/07 P, Sverige m.fl. mot API och kommissionen (REU 2010, s. I-8533), punkt 74.

( 18 ) Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (EGT L 83, s. 1).

( 19 ) Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Technische Glaswerk Ilmenau, punkt 58. Med en annan rätt (rätten till tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001) skulle man i allt väsentligt kunna uppnå samma mål som med en viss specifik rätt (den begränsade rätten till tillgång enligt förordning nr 659/1999) som bara tillerkänns en viss intresserad part (den medlemsstat som är ansvarig för stödet). Förutom att detta är oförenligt med konsekvensen i unionsrättens regelverk som helhet, innebär det att man bortser från att den öppenhetssträvan som förordning nr 1049/2001 är ett uttryck för gäller ”[fall där] gemenskapsinstitutionerna agerar i egenskap av lagstiftare”, medan ”handlingar hänförliga till granskningsförfaranden avseende statliga stödåtgärder ... [omfattas] av de myndighetsuppgifter som institutionerna har anförtrotts enligt artikel 88 i EG” (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Technische Glaswerk Ilmenau, punkt 60).

( 20 ) Domen i det ovannämnda målet Sverige m.fl. mot API och kommissionen, punkterna 94–100. Domstolens avsikt i samtliga dessa fall har kort sagt varit att bevara den balans som unionslagstiftaren har eftersträvat genom att anta förordning nr 1049/2001 och de förordningar som närmare reglerar tillgången till handlingar i förvaltningsärenden. Denna avsikt avspeglar sig även i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Bavarian Lager. Där slog domstolen fast en tolkning som innebär att det skapas en balans mellan förordning nr 1049/2001 och bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter (EGT L 8, 2001, s. 1).

( 21 ) Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Technische Glaswerk Ilmenau, punkt 62.

( 22 ) Domen i det ovannämnda målet Sverige och Turco mot rådet, punkt 50.

( 23 ) Se härvidlag bland annat Goddin, G., ”Recent Judgments […]”, a.a., s. 22–23, och Idot, L., ”Le règlement no 1049/2001 […]”, a.a., passim.

( 24 ) Rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget (EGT L 1, 2003, s. 1). Beträffande det förfarande som regleras i denna förordning se Wils, W.P.J., ”EU Antitrust Enforcement Powers and Procedural Rights and Guarantees: The Interplay between EU Law, National Law, the Charter of Fundamental Rights of the EU and the European Convention on Human Rights”, i Concurrences, maj 2011, och i World Competition, Vol. 34, nr 2, juni 2011. Den finns på http://ssrn.com/author=456087.

( 25 ) Domen i det ovannämnda målet Sverige och Turco mot rådet, punkt 68.

( 26 ) Domen i det ovannämnda målet Sverige och Turco mot rådet, punkt 69.

( 27 ) Domen i det ovannämnda målet Sverige mot MyTravel och kommissionen, punkterna 113–119.