FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

YVES BOT

föredraget den 26 juli 2017 ( 1 )

Målen C‑643/15 och C‑647/15

Republiken Slovakien och Ungern

mot

Europeiska unionens råd

”Talan om ogiltigförklaring – Beslut (EU) 2015/1601 – Provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Republiken Italien och Republiken Grekland – Nödsituation med plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer till vissa medlemsstaters territorium – Omplacering av dessa medborgare till andra medlemsstaters territorier – Omplaceringskvoter – Artikel 80 FEUF – Principen om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna – Artikel 78.3 FEUF – Rättslig grund – Begreppet ”lagstiftningsakt” – Artikel 289.3 FEUF – Huruvida slutsatser som antagits av Europeiska rådet är bindande för Europeiska unionens råd – Artikel 15.1 FEU och artikel 68 FEUF – Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter – Ändring av Europeiska kommissionens förslag – Krav på ett nytt samråd med Europaparlamentet och på enhällighet vid omröstning i rådet – Artikel 293 FEUF – Principerna om rättssäkerhet och proportionalitet

1. Republiken Slovakien (C‑643/15) och Ungern (C‑647/15) har begärt ogiltigförklaring av rådets beslut (EU) 2015/1601 av den 22 september 2015 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland. ( 2 )

2. Beslutet antogs av Europeiska unionens råd på grundval av artikel 78.3 FEUF, i vilken föreskrivs att rådet ”om en eller flera medlemsstater försätts i en nödsituation med plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer, på förslag av [Europeiska] kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet, [får] besluta om provisoriska åtgärder till förmån för den eller de medlemsstater som berörs”.

3. Nämnda beslut antogs i samband med den migrationskris som drabbade Europeiska unionen år 2014 och som sedan förvärrades under år 2015, särskilt under månaderna juli och augusti det året, samt den katastrofala humanitära situation som denna kris medförde, bland annat i de medlemsstater som befinner sig i främsta ledet, såsom Republiken Italien och Republiken Grekland, vilka konfronterades med en massiv tillströmning av migranter från tredjeländer såsom Syrien, Afghanistan, Irak och Eritrea.

4. För att hantera denna migrationskris och det tryck som den orsakade på Republiken Italiens och Republiken Greklands asylsystem, föreskrivs i det angripna beslutet en omplacering från dessa båda medlemsstater och under en period på två år av 120000 personer med ett tydligt behov av ett internationellt skydd till de övriga medlemsstaterna. Detta beslut åtföljs av två bilagor som, i ett första skede, omfördelar 66000 personer som måste omplaceras från Italien (kvot på 15600) och från Grekland (kvot på 50400) på grundval av obligatoriska kvoter som fastställts för var och en av de övriga medlemsstaterna. ( 3 )

5. I artikel 2 e i det angripna beslutet definieras omplacering som ”överföring av en sökande från den medlemsstats territorium som enligt de kriterier som fastställs i kapitel III i förordning (EU) nr 604/2013[ ( 4 )] är ansvarig för prövningen av vederbörandes ansökan om internationellt skydd till omplaceringsmedlemsstatens territorium”. Den sistnämnda medlemsstaten är, enligt artikel 2 f i det angripna beslutet, ”den medlemsstat som blir ansvarig för att pröva en sökandes ansökan om internationellt skydd enligt [Dublin III-förordningen] sedan vederbörande blivit föremål för omplacering på den medlemsstatens territorium”.

6. Den mekanism för tillfällig omplacering som föreskrivs i det angripna beslutet ska läggas till de övriga åtgärder som redan hade vidtagits på unionsnivå för att hantera migrationskrisen vars europeiska program för ”vidarebosättning” ( 5 ) beträffande 22504 personer i behov av internationellt skydd, som slöts den 20 juli 2015 i form av en ”resolution” mellan medlemsstaterna samt de stater som är knutna till Dublinsystemet, och beslut (EU) 2015/1523, som antogs av rådet den 14 september 2015, ( 6 ) i vilket föreskrivs en omplacering från Grekland och Italien under en period på två år av 40000 personer med ett tydligt behov av internationellt skydd till de andra medlemsstaterna på grundval av en fördelning som fastställts genom samförstånd. ( 7 )

7. Det ska även påpekas att kommissionen, den 9 september 2015, inte bara lade fram ett förslag till vad som skulle bli det angripna beslutet, ( 8 ) utan även ett förslag till förordning om ändring av Dublin III-förordningen. ( 9 ) I detta förslag föreskrivs en ”permanent” mekanism för omplacering, det vill säga en omplaceringsmekanism som, i motsats till den som föreskrivs i beslut 2015/1523 och i det angripna beslutet, inte är begränsad i tiden. Detta sistnämnda förslag har fortfarande inte antagits.

8. Vad gäller det angripna beslutets tillkomsthistoria, kan följande nämnas.

9. I kommissionens ursprungliga förslag föreskrevs en omplacering av 120000 sökande av internationellt skydd, från Italien (15600 personer), från Grekland (50400 personer) och från Ungern (54000 personer) till andra medlemsstater. Bland de bilagor som åtföljde detta förslag fanns, i bilagorna I–III, tre tabeller som fördelade dessa sökande från var och en av dessa tre medlemsstater mellan de övriga medlemsstaterna, med undantag för Förenade kungariket, Irland och Danmark, i form av kvoter som fastställts för var och en av dessa medlemsstater.

10. Den 13 september 2015 överlämnade kommissionen detta förslag till de nationella parlamenten.

11. Den 14 september 2015 överlämnade rådet samma förslag till Europaparlamentet för samråd.

12. Den 17 september 2015 antog Europaparlamentet en lagstiftningsresolution genom vilken den godkände nämnda förslag, bland annat med beaktande av den ”exceptionella brådskande situationen och behovet av att hantera situationen utan ytterligare dröjsmål”, samtidigt som den uppmanade rådet att höra Europaparlamentet på nytt om det hade för avsikt att väsentligt ändra kommissionens förslag.

13. Under de olika sammanträden som ägde rum i rådet mellan den 17 och den 22 september 2015 ändrades kommissionens ursprungliga förslag på vissa punkter.

14. I synnerhet angav Ungern, vid dessa sammanträden, att denna medlemsstat vägrade att klassificeras som ”medlemsstat som ligger i frontlinjen” och att den inte önskade ingå bland de stater från vilka omplacering skulle ske på samma sätt som Republiken Italien och Republiken Grekland. Följaktligen togs varje omnämnande, i förslagets sluttext, av Ungern som medlemsstat från vilken omplacering skulle ske bort, inbegripet i förslagets titel. Vidare upphävdes bilaga III i det ursprungliga förslaget om fördelning av 54000 sökande vilka ursprungligen skulle omplaceras från Ungern. Däremot togs Ungern upp i bilagorna I och II som medlemsstat till vilken sökande av internationellt skydd skulle omplaceras från Italien respektive Grekland och tilldelades följaktligen kvoter i dessa bilagor.

15. Den 22 september 2015 antog rådet med kvalificerad majoritet kommissionens på detta sätt ändrade förslag. Republiken Tjeckien, Ungern, Rumänien och Republiken Slovakien röstade mot antagandet av detta förslag. Republiken Finland avstod från att rösta.

16. Det angripna beslutet är ett uttryck för den solidaritet mellan medlemsstaterna som stadgas i fördraget.

17. Förevarande talan ger mig tillfälle att erinra om att solidaritet ingår bland unionens grundläggande värden och till och med utgör en av grundförutsättningarna för unionen. Hur skulle det kunna vara möjligt att fördjupa solidariteten mellan Europas folk och föreställa sig en allt fastare sammanslutning mellan dessa folk, såsom förespråkas i ingressen till EU-fördraget, utan solidaritet mellan medlemsstaterna när en av dem befinner sig i en nödsituation? Detta rör själva kärnan i vad som utgör såväl det europeiska projektets berättigande som dess syfte.

18. Således vill jag inledningsvis betona vikten av solidaritet såsom grundläggande och existentiellt värde för unionen.

19. Kravet på solidaritet, som uttrycktes redan i Romfördraget, ( 10 ) fortsätter att utgöra kärnan i den integrationsprocess som eftersträvas med Lissabonfördraget. Solidaritet nämns visserligen förvånande nog inte i uppräkningen, i artikel 2 första meningen FEU, av de värden som unionen bygger på, ( 11 ) men nämns däremot i ingressen till Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ( 12 ) som ett av de ”odelbara och universella värden” som unionen bygger på. Vidare preciseras i artikel 3.3 FEU att unionen inte bara främjar ”solidaritet mellan generationerna” utan också ”solidaritet mellan medlemsstaterna”. Solidaritet fortsätter således att ingå i en samling värden och principer som utgör ”grundvalen för byggandet av Europa”. ( 13 )

20. Mer specifikt är solidaritet såväl en grundpelare som en vägledande princip för unionens politik i fråga om gränskontroller, asyl och invandring, vilken behandlas i kapitel 2 i avdelning V i EUF-fördraget avseende ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. ( 14 )

21. Om detta vittnar artikel 67.2 FEUF, enligt vilken unionen ”ska utarbeta en gemensam politik för asyl, invandring och kontroll av de yttre gränserna som grundar sig på solidaritet mellan medlemsstaterna och som är rättvis för medborgare i tredjeländer”. Dessutom föreskrivs i artikel 80 FEUF att ”[d]en unionspolitik som avses i detta kapitel och dess genomförande ska styras av principen om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning, även i finansiellt avseende, mellan medlemsstaterna. Varje gång det är nödvändigt ska de unionsakter som antas enligt detta kapitel innehålla lämpliga åtgärder för tillämpningen av denna princip”. ( 15 )

22. Med beaktande av den faktiska orättvisa som föreligger mellan medlemsstaterna beroende på deras geografiska situation och deras sårbarhet inför massiva migrationsströmmar, är vidtagandet av åtgärder på grundval av artikel 78.3 FEUF och den effektiva tillämpningen av dessa än mer tvingande. Mot denna bakgrund gör sådana åtgärder som dem som föreskrivs i det angripna beslutet det möjligt att ge ett konkret innehåll åt den princip om solidaritet och rättvis fördelning av ansvaret mellan medlemsstaterna som föreskrivs i artikel 80 FEUF.

23. Det som utmärker det angripna beslutet är att det inför en omplaceringsmekanism på grundval av kvoter som medlemsstaterna tilldelas och som är bindande. Genom detta beslut får solidariteten mellan medlemsstaterna ett konkret innehåll och en tvingande karaktär. Denna väsentliga och nya egenskap hos nämnda beslut förklarar de förevarande målens politiskt känsliga karaktär, eftersom den har tydliggjort motståndet hos de medlemsstater som förespråkar en solidaritet genom fritt samtycke vilken grundar sig på frivilliga åtaganden.

24. Detta motstånd, tillsammans med konstaterandet av en mycket partiell tillämpning av det angripna beslutet, vilken jag återkommer till nedan, ( 16 ) kan ge anledning att anta att bakom det som allmänt kallas ”2015 års migrationskris” döljer sig en annan kris, nämligen den som avser det europeiska integrationsprojektet, vilket i stor utsträckning bygger på ett krav på solidaritet mellan de stater som beslutat att delta i detta projekt. ( 17 )

25. Å andra sidan, kan det lika väl anses att unionen, genom att agera kraftfullt för att lösa denna migrationskris, har visat att den förfogade över de nödvändiga verktygen och att den hade förmågan att använda dessa. Det återstår att, såsom domstolen genom förevarande talan har ombetts att göra, kontrollera att unionen, när den vidtog de åtgärder som det angripna beslutet avser, iakttog den rättsliga ram som stadgas i fördragen.

I. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

26. Republiken Slovakien har, i mål C‑643/15, yrkat att domstolen ska ogiltigförklara det angripna beslutet och förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

27. Ungern har, i mål C‑647/15, yrkat att domstolen ska ogiltigförklara det angripna beslutet eller, i andra hand, för det fall den inte bifaller det första yrkandet, ogiltigförklara beslutet i den del det avser Ungern, och förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

28. Rådet har, i målen C‑643/15 och C‑647/15, yrkat att domstolen ska ogilla talan och förplikta Republiken Slovakien respektive Ungern att ersätta rättegångskostnaderna i det mål som avser respektive medlemsstat.

29. I domstolens ordförandes beslut av den 29 april 2016 tilläts Konungariket Belgien, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Republiken Italien, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Sverige och kommissionen att intervenera till stöd för rådets yrkanden i målen C‑643/15 och C‑647/15.

30. I samma beslut av domstolens ordförande tilläts Republiken Polen att intervenera, i mål C‑643/15, till stöd för Republiken Slovakiens yrkanden och, i mål C‑647/15, till stöd för Ungerns yrkanden.

II. Talan

31. Republiken Slovakien har till stöd för sin talan åberopat sex grunder, av vilka den första gäller åsidosättande av artikel 68 FEUF, av artikel 13.2 FEU och av principen om institutionell jämvikt. Den andra grunden avser åsidosättande av artikel 10.1 och 10.2 FEU, av artikel 13.2 FEUF, av artikel 78.3 FEUF, av artiklarna 3 och 4 i protokoll (nr 1) om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen och av artiklarna 6 och 7 i protokoll (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, vilka utgör bilagor till fördraget, ( 18 ) samt av principerna om rättssäkerhet, om representativ demokrati och om institutionell jämvikt. Såvitt avser den tredje grunden har Republiken Slovakien gjort gällande ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter avseende lagstiftningsförfarandet samt av artikel 10.1 och 10.2 FEU, av artikel 13.2 FEU och av principerna om representativ demokrati, om institutionell jämvikt och om god förvaltningssed (i andra hand). Som fjärde grund har denna medlemsstat gjort gällande ett åsidosättande av de väsentliga formföreskrifter som anges i artikel 78.3 FEUF och i artikel 293 FEUF, samt av artikel 10.1 och 10.2 FEU, av artikel 13.2 FEU och av principerna om representativ demokrati, institutionell jämvikt och god förvaltningssed (delvis i andra hand). Som femte grund görs gällande att artikel 78.3 FEUF åsidosatts, eftersom förutsättningar saknats för att tillämpa denna bestämmelse (i andra hand). Den sjätte grunden avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

32. Ungern har till stöd för sina yrkanden åberopat tio grunder.

33. De två första grunderna avser åsidosättande av artikel 78.3 FEUF, då denna bestämmelse inte ger rådet en rättslig grund för att anta bestämmelser som utgör bindande undantag från bestämmelser i en lagstiftningsakt och som är tillämpliga under en period på 24 månader, eller till och med 36 månader i vissa fall, samt vars verkningar består efter denna period, vilket står i strid med begreppet ”provisoriska åtgärder”.

34. De tredje till sjätte grunderna avser åsidosättande av väsentliga formföreskrifter. För det första åsidosatte rådet, vid antagandet av det angripna beslutet, bestämmelserna i artikel 293.1 FEUF genom att avvika från kommissionens förslag utan enhällighet vid omröstningen (den tredje grunden). För det andra innehåller det angripna beslutet ett undantag från bestämmelserna i en lagstiftningsakt och är i sig genom sitt innehåll en lagstiftningsakt, varför beslutet, även för det fall det hade varit möjligt att anta det på grundval av artikel 78.3, borde ha antagits med iakttagande av de nationella parlamentens rätt att lämna ett yttrande avseende lagstiftningsakter, vilken föreskrivs i protokoll nr 1 och protokoll nr 2 (den fjärde grunden). För det tredje gjorde rådet, efter samråd med Europaparlamentet, väsentliga ändringar av texten i utkastet utan att på nytt samråda med Europaparlamentet härom (den femte grunden). För det fjärde var, vid rådets antagande av det angripna beslutet, utkastet till beslut inte tillgängligt i de språkversioner som motsvarade unionens officiella språk (den sjätte grunden).

35. Den sjunde grunden avser ett åsidosättande av artikel 68 FEUF och Europeiska rådets slutsatser av den 25 och 26 juni 2015. ( 19 )

36. Den åttonde grunden avser åsidosättande av principerna om rättssäkerhet och tydlighet i lagstiftningen eftersom det på flera punkter är oklart hur dessa bestämmelser ska tillämpas och på vilket sätt de förhåller sig till bestämmelserna i Dublin III-förordningen.

37. Den nionde grunden gäller åsidosättande av principerna om nödvändighet och proportionalitet, genom att det, då Ungern inte längre ingår bland de medlemsstater som gynnas genom den tillfälliga omplaceringsmekanismen, inte är berättigat att det angripna beslutet föreskriver en omplacering av 120000 personer som söker internationellt skydd.

38. Den tionde grunden, som åberopats i andra hand, avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen och av artikel 78.3 FEUF med avseende på Ungern, eftersom det angripna beslutet tilldelar Ungern en bindande kvot såsom omplaceringsmedlemsstat, trots att det har erkänts att det rör sig om en medlemsstat till vilken ett stort antal irreguljära migranter har rest in och ansökt om internationellt skydd.

III. Min bedömning

A. Inledande synpunkter

39. Eftersom en akts rättsliga grund avgör förfarandet för antagande av denna, ( 20 ) kommer jag först att pröva de av sökandenas grunder som avser att artikel 78.3 FEUF inte kunde användas som rättslig grund för antagandet av det angripna beslutet. Därefter kommer jag att pröva grunderna avseende de åsidosättanden av väsentliga formföreskrifter som påstås ha gjorts vid antagandet av detta beslut och, till sist, de materiella grunderna.

40. Vidare kommer jag, beträffande var och en av dessa tre kategorier, att först pröva de av Republiken Slovakiens och Ungerns grunder som överlappar varandra helt eller delvis och därefter, om det behövs, de grunder som endast en av sökandena har åberopat.

B. Grunderna avseende att artikel 78.3 FEUF inte kan användas som rättslig grund för antagandet av det angripna beslutet

41. Republiken Slovakien (den andra och den femte grunden) och Ungern (den första och den andra grunden) har bestritt att artikel 78.3 FEUF kan användas som rättslig grund för antagandet av det angripna beslutet.

42. Det föreligger emellertid en skillnad mellan dessa båda medlemsstaters ståndpunkter. Ungern har nämligen erkänt att Republiken Italien och Republiken Grekland befann sig i en ”nödsituation med plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer”, i den mening som avses i artikel 78.3 FEUF, vid antagandet av det angripna beslutet, även om Ungern har bestritt att det angripna beslutet var en lämplig åtgärd för att hantera denna situation. Republiken Slovakien har, å sin sida, gjort gällande att det inte förelåg någon sådan nödsituation, i den mening som avses i denna bestämmelse (den femte grundens andra del).

43. För att bestrida valet av rättslig grund för det angripna beslutet har dessa båda medlemsstater för det första gjort gällande att det angripna beslutet, även om det antogs enligt ett förfarande som inte var ett lagstiftningsförfarande och således inte utgör en lagstiftningsakt, likväl bör klassificeras som lagstiftningsakt med anledning av dess innehåll eftersom det ändrar lagstiftningsakter. Artikel 78.3 FEUF kan emellertid inte användas för att anta lagstiftningsakter.

44. För det andra har Republiken Slovakien och Ungern bestritt den provisoriska karaktären av det angripna beslutet.

45. För det tredje har Republiken Slovakien, i motsats till Ungern, gjort gällande att artikel 78.3 FEUF inte utgjorde en korrekt rättslig grund för antagandet av det angripna beslutet, eftersom villkoret avseende förekomsten av en ”nödsituation med plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer” inte var uppfyllt.

1. Republiken Slovakiens andra grund och Ungerns första grund, avseende huruvida det angripna beslutet är av lagstiftningskaraktär

46. Republiken Slovakien och Ungern har gjort gällande att det angripna beslutet, även om det antagits enligt ett icke-lagstiftningsförfarande, likväl ska klassificeras som en lagstiftningsakt på grund av sitt innehåll och sina verkningar, eftersom det ändrar flera av unionens lagstiftningsakter och dessutom på ett väsentligt sätt. Artikel 78.3 FEUF utgör emellertid inte någon rättslig grund för antagandet av lagstiftningsåtgärder, eftersom den inte innehåller någon hänvisning till att de åtgärder som vidtas på grundval av denna ska antas inom ramen för ett lagstiftningsförfarande.

47. Såsom uttryckligen anges i skäl 23 i det angripna beslutet innebär beslutet att det görs undantag från flera unionsrättsliga lagstiftningsakter. Även om det angripna beslutet endast klassificerar dessa ändringar som undantag, är åtskillnaden mellan ett undantag och en ändring artificiell, eftersom verkningarna av ett undantag och av en ändring i praktiken är identiska. Tillämpningen av en normativ bestämmelse är nämligen i båda fallen utesluten, vilket i praktiken innebär att bestämmelsen kommer att sakna verkan.

48. Republiken Slovakien har närmare bestämt gjort gällande att rådet har åsidosatt artikel 78.3 FEUF genom att det angripna beslutet utgör ett undantag från bestämmelser i lagstiftningsakter och att sådana ändringar endast kan göras genom en lagstiftningsakt. Artikel 78.3 FEUF, i vilken varken det ordinarie lagstiftningsförfarandet eller det särskilda lagstiftningsförfarandet nämns, kan emellertid inte användas för att anta lagstiftningsakter. Av detta följer att det angripna beslutets form inte överensstämmer med dess innehåll.

49. Rådet har således, genom att anta det angripna beslutet på grundval av artikel 78.3 FEUF, inte bara åsidosatt denna bestämmelse, utan också åsidosatt de nationella parlamentens och Europaparlamentets rättigheter. Såväl de förstnämnda som det sistnämnda borde, enligt primärrätten, ha deltagit i ändringarna av de lagstiftningsakter från vilka rådet gjort undantag genom det angripna beslutet. Republiken Slovakien har påpekat att dessa akter antogs enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

50. Republiken Slovakien anser således att rådet, genom att anta det angripna beslutet, inte bara åsidosatte artikel 78.3 FEUF, utan också artikel 10.1 och 10.2 FEU, artikel 13.2 FEU, artiklarna 3 och 4 i protokoll (nr 1) och artiklarna 6 och 7 i protokoll (nr 2), samt principerna om rättssäkerhet, representativ demokrati och institutionell jämlikhet.

51. Ungern instämmer med Republiken Slovakien angående resonemanget att en rättsakt som antagits på grundval av artikel 78.3 FEUF, vilken enligt en e contrario-tolkning av artikel 289.2 och 289.3 FEUF inte utgör en lagstiftningsakt, inte med bindande verkan ens provisoriskt kan ändra gällande lagstiftningsakter som antagits inom ramen för ordinarie eller särskilda lagstiftningsförfaranden, såsom Dublin III-förordningen. Det angripna beslutet är till sitt innehåll utan tvekan en lagstiftningsakt. Eftersom detta beslut utgör undantag från bestämmelserna i Dublin III-förordningen, kan det inte antas på grundval av artikel 78.3 FEUF vilken, genom att endast ge rådet en befogenhet att anta akter genom ett icke-lagstiftningsförfarande, endast tillät det att anta icke-lagstiftningsakter.

52. Enligt Ungern skulle artikel 78.3 FEUF på sin höjd kunna tjäna som rättslig grund för antagandet av kompletterande åtgärder till lagstiftningsakter som antagits på grundval av artikel 78.2 FEUF, men som är förenliga med dessa, eller av åtgärder som underlättar deras genomförande mot bakgrund av nödsituationen. ( 21 )

53. Ungern har preciserat att för det fall domstolen beslutar att det är möjligt att på grundval av artikel 78.3 FEUF anta en rättsakt som inför undantag från en lagstiftningsakt som antagits på grundval av artikel 78.2 FEUF, kan ett sådant undantag likväl inte gå så långt att det påverkar själva kärnan i en sådan lagstiftningsakt eller urholkar dess grundläggande bestämmelser. Detta är emellertid fallet med det angripna beslutet eftersom det, bland annat, ändrar den väsentligaste delen av denna förordning, det vill säga utseende av den medlemsstat som är ansvarig för prövningen av en ansökan om internationellt skydd. Således införs genom det angripna beslutet ett undantag från bestämmelserna i denna förordning som är av sådan omfattning att det inte kan godtas inom ramen för en akt som inte är en lagstiftningsakt. Detta skulle utgöra ett kringgående av det ordinarie lagstiftningsförfarande som föreskrivs i artikel 78.2 FEUF.

54. Slutligen har Ungern, i sin replik och i sitt yttrande över interventionsinlagan, med hänvisning per analogi till punkterna 151–161 i generaladvokaten Wathelets förslag till avgörande i målet rådet/Front Polisario ( 22 ) gjort gällande att kravet på samråd med Europaparlamentet såsom det föreskrivs i artikel 78.3 FEUF kan anses som en ”medverkan” av Europaparlamentet, i den mening som avses i artikel 289.2 FEUF, varför det särskilda lagstiftningsförfarandet ska tillämpas och det angripna beslutet således ska klassificeras som lagstiftningsakt.

55. Artikel 78.3 FEUF ger emellertid inte, ens i detta fall, rådet någon befogenhet att göra undantag från en väsentlig bestämmelse i en lagstiftningsakt som antagits på grundval av artikel 78.2 FEUF.

56. Dessa argument är inte övertygande. Jag anser att artikel 78.3 kunde användas som rättslig grund för en icke-lagstiftningsakt, såsom det angripna beslutet, som tillfälligt och inom väl avgränsade ramar införde undantag från vissa bestämmelser i lagstiftningsakter.

57. Jag kommer att börja med att pröva det argument som Ungern anförde i sin replik, ( 23 ) nämligen att det angripna beslutet kan anses vara en lagstiftningsakt trots den omständigheten att det inte i artikel 78.3 FEUF nämns att de åtgärder som beslutas på denna grund ska antas efter ett särskilt lagstiftningsförfarande. Ungern har, i detta hänseende, grundat sig på konstaterandet att det angripna beslutet, i enlighet med vad som krävs enligt artikel 289.2 FEUF, antogs av rådet ”med medverkan av Europarlamentet”.

58. Det är nödvändigt att klart ta ställning till denna rättsfråga, eftersom antagandet av en lagstiftningsakt förutsätter vissa villkor som inte är tillämpliga på antagandet av en icke-lagstiftningsakt. Jag tänker särskilt på den medverkan av de nationella parlamenten som föreskrivs i artiklarna 3 och 4 i protokoll (nr 1) och artiklarna 6 och 7 i protokoll (nr 2), samt på villkoret att rådets möten ska vara offentliga när det överlägger och röstar om ett utkast till en lagstiftningsakt, som följer av artikel 16.8 FEU och av artikel 15.2 FEUF.

59. Den uppdelning av normativa unionsinstrument som följer av Lissabonfördraget etablerade, för första gången, en åtskillnad mellan lagstiftningsakter och icke-lagstiftningsakter utifrån framför allt organisatoriska och processuella överväganden. ( 24 )

60. I artikel 289.3 FEUF definieras kategorin ”lagstiftningsakter” som den som omfattar ”[d]e rättsakter som antas i enlighet med ett lagstiftningsförfarande”. Ett ”lagstiftningsförfarande” består antingen av ett ”ordinarie lagstiftningsförfarande” eller ett ”särskilt lagstiftningsförfarande”. Enligt artikel 289.1 FEUF är det den omständigheten att Europaparlamentet och rådet på förslag av kommissionen gemensamt antar en rättsakt som karaktäriserar det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

61. Enligt artikel 289.2 FEUF är ett särskilt lagstiftningsförfarande ett förfarande som ”[i] de särskilda fall som anges i fördragen” ska bestå i ”att Europaparlamentet med medverkan av rådet, eller rådet med medverkan av Europaparlamentet, antar en förordning, ett direktiv eller ett beslut”. ( 25 ) Det särskilda lagstiftningsförfarandet karaktäriseras således av den omständigheten att både rådet och Europaparlamentet medverkar, om än i olika utsträckning, vid antagandet av en unionsakt.

62. I de flesta fall där ett särskilt lagstiftningsförfarande föreskrivs ska en sådan rättsakt antas av rådet genom enhälligt beslut efter Europaparlamentets godkännande, ( 26 ) eller, vilket är det vanligaste, efter att ha hört den sistnämnda institutionen. ( 27 ) I vissa fall är det Europaparlamentet som ska anta rättsakten med rådets godkännande. ( 28 )

63. Det följer av dessa bestämmelser att fördragets upphovsmän har valt ett rent formellt synsätt, ( 29 ) enligt vilket lagstiftningsakter klassificeras som sådana om de antas enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet eller enligt ett särskilt lagstiftningsförfarande.

64. Det är således inte relevant att, såsom sökandena har föreslagit, försöka klassificera det angripna beslutet som en lagstiftningsakt mot bakgrund av dess innehåll.

65. Ungerns argument aktualiserar frågan huruvida det krävs att en bestämmelse i fördraget uttryckligen anger att den tillåter antagandet av en akt enligt ett särskilt lagstiftningsförfarande för att en sådan akt ska utgöra en lagstiftningsakt.

66. Enligt min uppfattning ska denna fråga besvaras jakande för att säkerställa en tillräcklig grad av säkerhet och rättssäkerhet vid den klassificering av unionsakter som fördragets upphovsmän har infört.

67. Det kan i detta hänseende konstateras att fördraget innehåller ett flertal bestämmelser om antagandet av unionens akter med ett uttryckligt angivande av att detta antagande ska ske genom ett ”särskilt lagstiftningsförfarande”, även om villkoren i detta förfarande kan skilja sig åt beträffande arten och omfattningen av rådets och Europaparlamentets inblandning. Den ändamålsenliga verkan av en sådan anvisning är att precisera att det berörda förfarandet, oberoende av dess villkor, faktiskt är ett ”lagstiftningsförfarande” och att det således kommer att leda till antagandet av en rättsakt. Kravet på ett sådant angivande följer även av själva lydelsen i artikel 289.2 FEUF enligt vilken ett särskilt lagstiftningsförfarande endast ska tillämpas ”[i] de särskilda fall som anges i fördragen”.

68. Däremot ska de förfaranden som genomförs på liknande sätt som de särskilda lagstiftningsförfarandena men som inte uttryckligen klassificeras som sådana i fördraget anses vara icke-lagstiftningsförfaranden, som således leder till icke-lagstiftningsakter. ( 30 )

69. Det kan visserligen hävdas att den åtskillnad mellan lagstiftningsakter och icke-lagstiftningsakter som följer av en sådan ”rättslig nominalism” ( 31 ) ger upphov till konsekvensproblem, ( 32 ) och att fördragets upphovsmän inte har ansträngt sig tillräckligt avseende kategoriseringen av unionens lagstiftningsakter. ( 33 )

70. Det kan emellertid lika väl hävdas att fördragets upphovsmän tvärtom, och det är detta synsätt som jag förespråkar, genom att välja ett rent formellt synsätt avseende lagstiftningsakter har gjort det möjligt att på ett säkert sätt identifiera de rättsliga grunder som ger unionsinstitutionerna befogenhet att anta lagstiftningsakter. Ofullständigheten eller, enligt vissa, den till synes rådande inkonsekvensen i den klassificering som fördragets upphovsmän har gjort ska således förstås som konsekvensen av deras vilja att ge vissa akter egenskapen av lagstiftningsakter och att neka andra akter denna egenskap.

71. En sådan prövning av lydelsen i fördragets bestämmelser i syfte att klassificera en unionsakt som lagstiftningsakt eller inte överensstämmer för övrigt med domstolens konstaterande att ”det [är] inte förfarandena som avgör den rättsliga grunden för en rättsakt utan den rättsliga grunden som bestämmer vilka förfaranden som ska tillämpas för rättsaktens antagande”. ( 34 )

72. Den tolkning som jag förespråkar innebär just att det angripna beslutet ska nekas egenskapen av lagstiftningsakt.

73. Det ska nämligen påpekas att det i lydelsen i artikel 78.3 FEUF, även om det där föreskrivs att rådet får besluta om åtgärder efter att ha hört Europaparlamentet, inte uttryckligen nämns att sådana åtgärder ska antas genom ett särskilt lagstiftningsförfarande. Nämnda åtgärder har, när de antas genom ett icke-lagstiftningsförfarande, genom en e contrario-tolkning av artikel 289.3 en icke-lagstiftningskaraktär. Konstrasten är i detta hänseende tydlig i förhållande till artikel 78.2 FEUF i vilket det uttryckligen föreskrivs att åtgärder som vidtas på grundval av denna artikel ska beslutas i enlighet med ett lagstiftningsförfarande, i detta fall det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

74. Med denna precisering ska jag nu ta ställning till den fråga som utgör kärnan i Republiken Slovakiens och Ungerns argument, nämligen huruvida och i vilken utsträckning artikel 78.3 FEUF ger rådet befogenhet att anta en icke-lagstiftningsakt som inför undantag från de bestämmelser som finns i unionens lagstiftningsakter.

75. Jag anser, liksom rådet och de intervenienter som stödjer det, att artikel 78.3 FEUF tillåter antagandet av åtgärder som, för att hantera en tydligt definierad nödsituation, innebär tillfälliga undantag på vissa precisa punkter från lagstiftningsakter på asylområdet.

76. Denna bestämmelse i fördraget har just till syfte att göra det möjligt för unionen att reagera skyndsamt och effektivt på en nödsituation med en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare. Mot bakgrund av den omständigheten att artikel 78.2 FEUF omfattar de olika aspekterna av det europeiska asylsystemet och att de åtgärder som beslutas på grundval av denna utgör lagstiftningsakter, är det oundvikligt att de provisoriska åtgärder som beslutas, avseende detta system, på grundval av artikel 78.3 FEUF leder till tillfälliga undantag från vissa bestämmelser i dessa lagstiftningsakter. Begreppet ”provisoriska åtgärder” i den mening som avses i artikel 78.3 FEUF kan således inte, i motsats till vad sökandena har förespråkat, förstås så att de begränsar sig till kompletterande åtgärder, av operativ eller ekonomisk karaktär, utan att på ett överdrivet sätt inskränka tillämpningsområdet för denna rättsliga grund och, följaktligen, dess ändamålsenliga verkan. Begreppet ”provisoriska åtgärder” ska således, enligt min uppfattning, ges en vid tolkning, på så sätt att artikel 78.3 FEUF ger rådet befogenhet att besluta om alla åtgärder som det anser vara nödvändiga för att hantera en nödsituation med en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare.

77. För att åtgärder ska kunna anses vara rättsenligt grundade på artikel 78.3 FEUF, är det viktigt att de inte har till syfte att sätta åt sidan, ersätta eller slutgiltigt ändra bestämmelser i de lagstiftningsakter som antagits på grundval av artikel 78.2 FEUF.

78. Detta är definitivt inte fallet vad gäller det angripna beslutet som, i enlighet med dess karaktär av provisorisk åtgärd avsedd att hantera en viss specifik nödsituation, begränsar sig till att föreskriva tillfälliga undantag, inom en strikt avgränsad ram, från flera bestämmelser i unionens lagstiftningsakter. Dessa undantag ska således inte, i motsats till vad sökandena har gjort gällande, förstås så att de ändrar dessa akter på ett bestående och generellt sätt.

79. Det ska i detta hänseende erinras om att de undantag som det angripna beslutet innehåller endast är tillämpliga under en period på två år, att de endast rör ett begränsat antal på 120000 medborgare i vissa tredjeländer, som har lämnat in en ansökan om internationellt skydd i Italien eller i Grekland, som är medborgare i ett av de länder som avses i artikel 3.2 i det angripna beslutet, som kommer att omplaceras från en av dessa båda medlemsstater och som kommit eller kommer att komma till dessa medlemsstater mellan den 24 mars 2015 och den 26 september 2017.

80. Som rådet har angett, kommer efter den sista dagen för tillämpning av det angripna beslutet, det vill säga den 26 september 2017, verkningarna av undantagen automatiskt att upphöra och de allmänna bestämmelserna kommer åter att vara tillämpliga utan att det krävs något agerande från unionslagstiftarens sida.

81. Som jag har angett ovan kan dessa begränsade och tillfälliga undantag inte likställas med en varaktig ändring av de materiella bestämmelser som omfattas av unionens lagstiftningsakter på asylområdet, vilken endast kan göras med stöd av artikel 78.2 FEUF.

82. Det har således inte, enligt min uppfattning, genom antagandet av det angripna beslutet på grundval av artikel 78.3 FEUF, skett något kringgående av det ordinarie lagstiftningsförfarande som föreskrivs i artikel 78.2 FEUF.

83. Det ska i detta sammanhang klargöras hur dessa båda fördragsbestämmelser förhåller sig till varandra.

84. Artikel 78.3 FEUF, jämförd med artikel 80 FEUF, utgör en specifik rättslig grund för provisoriska åtgärder som konkretiserar principen om solidaritet i nödsituationer med en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare.

85. Det förfarande som föreskrivs i artikel 78.3 FEUF präglas av behovet av att agera skyndsamt i en krissituation. Det är detta som berättigar att den inte överensstämmer med det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

86. Som rådet har angett bygger var och en av de åtgärder som föreskrivs i artikel 78.2 och 78.3 FEUF på en självständig rättslig grund i fördraget och avser olika situationer och syften utan att någon hierarki behöver fastställas dem emellan.

87. Jag vill insistera på den kompletterande karaktären av de rättsliga grunder som artikel 78.2 e FEUF ( 35 ) och artikel 78.3 FEUF utgör. I synnerhet samtidiga eller efter varandra följande användningar av dessa gör det möjligt att handla effektivt vid en migrationskris. Denna komplementaritet illustreras av förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning av den 9 september 2015 om inrättande av en omplaceringsmekanism vid kriser och om ändring av Dublin III-förordningen.

88. Kommissionen redogjorde i sitt förslag tydligt för hur åtgärderna i detta förslag förhöll sig till det system för omplacering i en nödsituation som grundas på artikel 78.3 FEUF.

89. Som kommissionen förklarade måste ”[f]örslaget om en omplaceringsmekanism vid kriser … särskiljas från de förslag som antagits av kommissionen på grundval av artikel 78.3 [FEUF] till förmån för vissa medlemsstater som ställs inför en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare på sitt territorium”. ( 36 ) Kommissionen preciserade vidare att ”[ä]ven om de åtgärder som föreslagits av kommissionen på grundval av artikel 78.3 [FEUF] är provisoriska, införs det genom förslaget om en omplaceringsmekanism vid kriser en metod för att vid en kris tillfälligt avgöra vilken medlemsstat som ansvarar för att granska ansökningar om internationellt skydd som lämnats in i en medlemsstat som står inför en krissituation, i syfte att säkra en mer rättvis fördelning av sökande mellan medlemsstaterna i sådana situationer, vilket därmed underlättar Dublinsystemets funktion även i kristider”. ( 37 )

90. Det rör sig således, i det sistnämnda fallet, och till skillnad från vad som föreskrivs i det angripna beslutet, om en permanent bestämmelse genom vilken det införs en metod för fastställande av vilken medlemsstat som är ansvarig för prövningen av de ansökningar om internationellt skydd som lämnats in i en medlemsstat som befinner sig i en krissituation. Denna permanenta bestämmelse är allmänt tillämplig, i den meningen att dess tillämpning inte är begränsad till vissa medlemsstater som för närvarande befinner sig i en krissituation, utan kan tillämpas till förmån för alla medlemsstater som kan komma att befinna sig i en sådan situation.

91. Villkoren för att omplaceringsmekanismen ska utlösas föreskrivs i förslaget till förordningen. Som kommissionen angav i detta förslag ska den mottagande medlemsstaten således ”[stå] inför en krissituation som äventyrar tillämpningen av [Dublin III-förordningen] på grund av ett extremt tryck vilket kännetecknas av en stor och oproportionerlig tillströmning av tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som ställer stora krav på landets asylsystem”. ( 38 )

92. Komplementariteten mellan de åtgärder som vidtagits på grundval av artikel 78.2 e FEUF och dem som vidtagits med stöd av artikel 78.3 FEUF förklarades vidare på följande sätt av kommissionen: ”Inrättandet av en omplaceringsmekanism vid kriser påverkar inte möjligheten för rådet att, på kommissionens förslag, anta provisoriska åtgärder till förmån för en medlemsstat som står inför en sådan nödsituation som avses i artikel 78.3 [FEUF]. Antagandet av nödåtgärder på grundval av artikel 78.3 [FEUF] kommer fortsatt att vara relevant i undantagssituationer där en beredskapsinsats behövs, vilken möjligtvis omfattar ett bredare migrationsrelaterat stöd, om villkoren för att använda omplaceringsmekanismen vid kriser inte är uppfyllda”. ( 39 )

93. När det gäller den rättsliga grund som valts, angav kommissionen i sitt förslag att genom detta förslag ”ändras [Dublin III-förordningen] och förslaget bör därför antas på samma rättsliga grund, nämligen artikel 78.2 e [FEUF], i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet”. ( 40 ) Förslaget till förordning ändrar nämligen Dublin III-förordningen, genom att lägga till en avdelning VII med rubriken ”Omplaceringsmekanism vid kriser”. Eftersom förslaget ändrar denna förordning, grundar sig detta förslag med rätta på artikel 78.2 e FEUF och ska således beslutas enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

94. Vidare preciserade kommissionen att ”[d]en omplaceringsmekanism vid kriser som ingår i detta förslag medför permanenta undantag som aktiveras i särskilda krissituationer till förmån för vissa medlemsstater, särskilt undantag från den princip som anges i artikel 3.1 i [Dublin III-förordningen], enligt vilken en ansökan om internationellt skydd ska prövas av den medlemsstat som enligt kriterierna i kapitel III fastställs som ansvarig. I stället för denna princip fastställs det i förslaget en obligatorisk fördelningsnyckel för att avgöra vilket land som ansvarar för att pröva ansökningar vid väldefinierade krissituationer”. ( 41 )

95. Det angripna beslutet och förslaget till förordning har som gemensam nämnare att de ger unionen verktygen för att kunna hantera migrationskriser. Medan den förstnämnda, i egenskap av åtgärd om vilken det beslutas på grundval av artikel 78.3 FEUF har en provisorisk karaktär och avser de medlemsstater som befinner sig i en nödsituation som karaktäriseras av en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare, införs genom den andra en mekanism för omplacering med obestämd varaktighet, vilken inte är begränsad till ett förutbestämt antal tredjelandsmedborgare och som inte i förväg utser en eller flera medlemsstater till förmån för vilka denna mekanism ska tillämpas.

96. Av dessa uppgifter följer att medan artikel 78.3 FEUF utgör en rättslig grund som tillåter unionen att på ett provisoriskt och skyndsamt sätt hantera en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare, gör artikel 78.2 e det möjligt att ge unionen en ram avsedd att på ett bestående och allmänt sätt hantera ett strukturellt problem, nämligen att artikel 3.1 i Dublin III-förordningen inte är anpassad för att hantera ett plötsligt migrationstryck på de medlemsstater som ligger i frontlinjen.

97. Av det ovan anförda följer enligt min uppfattning att artikel 78.3 FEUF kan utgöra grund för provisoriska åtgärder, såsom dem som det angripna beslutet innehåller, vilka är avsedda för hantering av en nödsituation även om de innehåller undantag från särskilda bestämmelser i unionens lagstiftningsakter, under förutsättning att dessa undantag är strikt avgränsade i materiellt och tidsmässigt hänseende.

98. Talan kan således inte bifallas på Republiken Slovakiens andra grund och Ungerns första grund.

2. Republiken Slovakiens femte grunds första del och Ungerns andra grund, avseende att det angripna beslutet saknar provisorisk karaktär

99. Republiken Slovakien och Ungern har gjort gällande att artikel 78.3 FEUF inte utgör en korrekt rättslig grund för antagandet av det angripna beslutet eftersom det inte är av provisorisk karaktär, i motsats till vad denna bestämmelse kräver.

100. Enligt artikel 13.1 och 13.2 i det angripna beslutet ska detta tillämpas från den 25 september 2015 till den 26 september 2017, det vill säga under en period på 24 månader. Vidare föreskrivs i artikel 13.3 i detta beslut att det ska tillämpas på personer som reser in på italienskt och grekiskt territorium under denna period liksom på personer som ansöker om internationellt skydd och som har anlänt till dessa medlemsstaters territorium från och med den 24 mars 2015.

101. Det följer av dessa bestämmelser att det angripna beslutets tillämpningsområde i tiden är exakt avgränsat. I detta föreskrivs utan risk för missförstånd en tidsbegränsad nödmekanism, varför dess provisoriska karaktär enligt min uppfattning inte kan ifrågasättas.

102. Eftersom det i artikel 78.3 FEUF inte längre nämns någon längsta varaktighet på sex månader, i motsats till vad som var fallet i artikel 64.2 i EU-fördraget, ska den slutsatsen dras att de provisoriska åtgärder som antagits på denna grund kan ha en längre varaktighet.

103. I motsats till vad Republiken Slovakien och Ungern har gjort gällande är det irrelevant att det angripna beslutet, genom de varaktiga band som kan knyta dem som ansöker om internationellt skydd till omplaceringsmedlemsstaterna, kan ge verkningar utöver den period som anges i detta beslut. Dessa mer eller mindre långsiktiga verkningar följer nämligen naturligt av det internationella skydd som kan erhållas i omplaceringsmedlemsstaten. Om Republiken Slovakiens och Ungerns resonemang skulle godtas, skulle ingen omplaceringsmekanism kunna införas på grundval av artikel 78.3 FEUF.

104. Eftersom det inte i artikel 78.3 FEUF fastställs någon exakt tidsfrist utan endast ett antagande av provisoriska åtgärder, anser jag vidare att rådet, utan att åsidosätta denna bestämmelse och utan att överskrida sitt utrymme för skönsmässig bedömning, kunde införa en tillfällig omplaceringsmekanism med en tillämpningstid på 24 månader. I detta sammanhang vill jag erinra om kommissionens önskemål i förslaget till beslut, om att ”[f]ör att säkerställa att de vidtagna åtgärderna omsätts i praktiken och innebär ett verkligt stöd till [Republiken] Italien [och] [Republiken] Grekland … som gör att de kan klara av tillströmningen av migranter, bör åtgärdernas varaktighet dock inte vara alltför kort”. ( 42 ) Vidare är valet av en tillämpningstid på 24 månader även motiverat med hänsyn till den tid som kan förväntas vara nödvändig för att förbereda genomförandet i alla medlemsstater av omplaceringsförfarandet, och särskilt om man, som Republiken Grekland med fog gjorde gällande vid förhandlingen, beaktar att detta förfarande saknar motstycke.

105. Vidare finner Republiken Slovakiens och Ungerns argument om att varaktigheten och verkningarna av en åtgärd som antagits på grundval av artikel 78.3 FEUF inte kunde gå utöver den tid som krävs för att anta en lagstiftningsakt grundad på artikel 78.2 FEUF inget stöd i lydelsen i dessa båda bestämmelser. Dessutom förefaller det resonemang som Republiken Slovakien och Ungern förespråkar omöjligt att tillämpa i praktiken, eftersom det är omöjligt att i förväg fastställa hur lång tid som kommer att krävas för att anta en lagstiftningsakt om införande av en permanent omplaceringsmekanism med stöd av artikel 78.2 FEUF. Denna osäkerhet kan illustreras av den omständigheten att förslaget till förordning om införande av en permanent omplaceringsmekanism, trots att det lämnades den 9 september 2015, det vill säga samma dag som det förslag som gav upphov till det angripna beslutet, fortfarande inte har antagits och att man inte kan vara säker på att det kommer att antas före den 26 september 2017, det datum då det angripna beslutets giltighetstid löper ut, eller ens vid ett senare datum.

106. De övriga argument som Republiken Slovakien och Ungern har anfört föranleder inte någon annan bedömning. Den omständigheten att det angripna beslutet kan anpassas beroende på omständigheterna är inte oförenlig med dess provisoriska karaktär. Detsamma gäller möjligheten till förlängning med en period på högst tolv månader enligt artikel 4.5 i det angripna beslutet. ( 43 )

107. Av det ovan anförda följer att talan inte kan bifallas på Republiken Slovakiens femte grunds första del eller Ungerns andra grund.

3. Republiken Slovakiens femte grunds andra del, avseende att det angripna beslutet inte uppfyller tillämpningsvillkoren i artikel 78.3 FEUF

108. Republiken Slovakien har anfört tre argument för att det angripna beslutet inte uppfyller tillämpningsvillkoret i artikel 78.3 FEUF, enligt vilket den medlemsstat som de provisoriska åtgärderna riktar sig till måste befinna sig ”i en nödsituation med plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer”.

109. För det första kunde, enligt Republiken Slovakien, tillströmningen av medborgare från tredjeländer till Italien och Grekland vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet eller omedelbart före dess antagande rimligen förutses och den kan således inte kvalificeras som ”plötslig”. De statistiska uppgifterna för åren 2013 och 2014 och de första månaderna under år 2015 visar nämligen att antalet tredjelandsmedborgare som begav sig till Italien och Grekland hade ökat oavbrutet och att denna ökning, från och med perioden 2013–2014 hade varit väsentlig. Dessutom visar de aktuella uppgifterna för år 2015, när det gäller Italien, snarare en årlig minskning av antalet migranter.

110. Detta argument kan enligt min uppfattning inte godtas.

111. Jag vill inledningsvis allmänt, med hänvisning till Frontex ”annual brief 2015”, påpeka att antalet olagliga inresor av tredjelandsmedborgare över unionens yttre gränser översteg 1,8 miljoner, medan detta antal var 285532 år 2014, det vill säga en ökning med 546 procent. Såsom huvudsakliga inresevägar till unionen för dessa medborgare, utsattes Republiken Grekland och Republiken Italien för ett särskilt hårt migrationstryck.

112. Artikel 78.3 FEUF ger en särskild rättslig grund för att hantera de nödsituationer på migrationsområdet som en eller flera medlemsstater utsätts för genom att föreskriva vidtagande av provisoriska åtgärder vilka, liksom kommissionen påpekade i förslaget till beslut, är ”exceptionella”, i den meningen att ”[d]e kan … vidtas [endast] när de problem som uppstår i en eller flera medlemsstaters asylsystem blivit tillräckligt akuta och allvarliga till följd av en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare”. ( 44 )

113. Liksom rådet och de intervenienter som framfört synpunkter till stöd för rådet, anser jag att den massiva ökningen av tillströmningen av tredjelandsmedborgare under år 2015 och särskilt under månaderna juli och augusti det året utgör ett objektivt förhållande som återspeglas av Frontex uppgifter vilka nämns i skäl 13 i det angripna beslutet. Dessa uppgifter visar, beträffande Italien, 42356 irreguljära gränspassager under månaderna juli och augusti 2015, det vill säga en ökning med 20 procent i förhållande till månaderna maj och juni 2015. När det gäller Grekland uppgår denna siffra till 137000 under månaderna juli och augusti 2015, det vill säga en ökning med 250 procent.

114. Som följer av skäl 13 i det angripna beslutet beaktade rådet den omständigheten att en betydande del av dessa migranter, mot bakgrund av deras nationalitet, kunde beviljas ett internationellt skydd.

115. Vidare följer det av skäl 14 i det angripna beslutet att enligt siffror från Eurostat och Europeiska stödkontoret för samarbete i asylfrågor (nedan kallat Easo) hade en stor ökning av antalet personer som ansökt om ett internationellt skydd i Italien och Grekland noterats mellan januari och juli 2015, vilket fullständigt bekräftar konstaterandet av en exponentiell ökning av det tryck som utövades på Republiken Italiens och Republiken Greklands asylsystem.

116. Det ska tilläggas att det följer av skäl 16 i det angripna beslutet att rådet även beaktade den omständigheten att den nödsituation som rörde Republiken Italien och Republiken Grekland med största sannolikhet skulle bestå på grund av instabiliteten och konflikterna i dessa medlemsstaters omedelbara närhet. Uppmärksammandet av ett konstant tryck på Republiken Italiens och Republiken Greklands asylsystem, vilket bidrog till att utsätta dem för upprepade påfrestningar gjorde det desto nödvändigare för unionen att hantera detta omedelbart, i form av provisoriska åtgärder som det skulle beslutas om på grundval av artikel 78.3 FEUF, vid uppkomsten av en nödsituation karaktäriserad av en plötslig och massiv tillströmning av tredjelandsmedborgare till dessa medlemsstaters territorium. ( 45 )

117. Den plötsliga karaktären av tillströmningen av medborgare från tredjeländer följer således av objektiva uppgifter. Dessa visar en snabb ökning av antalet medborgare i tredjeländer som reste in i Italien och Grekland under kort tid. Dessa båda medlemsstaters oförmåga att hantera denna ökning karaktäriserar förekomsten av en nödsituation som det angripna beslutet har till syfte att avhjälpa.

118. Oavsett huruvida denna tillströmning av medborgare från tredjeländer varit förutsägbar eller inte, är det som är viktigt för att berättiga tillämpningen av artikel 78.3 FEUF att en sådan tillströmning, genom sin snabbhet och omfattning, gjort det omöjligt för unionen att reagera omedelbart genom vidtagandet av provisoriska åtgärder för att lindra det betydande trycket på Republiken Italiens och Republiken Greklands asylsystem, liksom anges i skäl 26 i det angripna beslutet.

119. Det har även föga betydelse att tendensen till ökning av antalet medborgare från tredjeländer som anlände på irreguljär väg till Italien och Grekland uppkom före år 2015. Som har påpekats ovan är det som räknas konstaterandet av en plötslig ökning av detta antal, såsom den framgår av ovannämnda objektiva uppgifter, vars exakthet inte har ifrågasatts av sökandena.

120. För det andra har Republiken Slovakien gjort gällande att det i artikel 78.3 FEUF krävs att medlemsstaten befinner sig i en nödsituation som just beror på en plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer, vilket framgår av att ordet ”karaktäriserad” används [Ordet saknar motsvarighet i den svenska språkversionen. Övers. anm.]. Republiken Slovakien har emellertid påpekat att detta orsakssamband, åtminstone i Greklands fall, inte tycks existera. Det har nämligen fastställts att det grekiska (och även italienska) asyl- och migrationssystemet, sedan länge, konfronteras med stora problem utan direkt orsakssamband med det karaktäristiska migrationsfenomenet avseende den period under vilken det angripna beslutet fattades.

121. Detta argument kan enligt min uppfattning inte godtas.

122. Som rådet har påpekat föreligger det visserligen en skillnad mellan språkversionerna av artikel 78.3 FEUF i det att ordet ”karaktäriserad” används i femton språkversioner medan ordet ”orsakad” figurerar i nio språkversioner. I båda fallen uttrycks emellertid villkoret att det måste finnas en nära relation mellan den nödsituation som kräver antagandet av provisoriska åtgärder och den plötsliga tillströmningen av medborgare från tredjeländer. Det är emellertid, såsom följer av skälen 13 och 26 i det angripna beslutet, den plötsliga tillströmningen av medborgare från tredjeländer under år 2015, och särskilt under månaderna juli och augusti 2015, som har satt ett outhärdligt tryck, som karaktäriserar en nödsituation, på de italienska och grekiska asylsystemen.

123. Det har i detta hänseende ingen betydelse att de italienska och grekiska asylsystemen redan tidigare hade utsatts för påfrestningar som gjorde systemen sköra. Som rådet med rätta har påpekat, är det sannolikt att det hårda tryck som de italienska och grekiska asylsystemen har utsatts för skulle ha kunnat orsaka allvarliga störningar i vilket asylsystem som helst, även ett system utan strukturella svagheter.

124. För det tredje kan, enligt Republiken Slovakien, det angripna beslutet inte antas på grundval av artikel 78.3 FEUF, eftersom det inte har till syfte att lösa en existerande eller omedelbart förestående nödsituation som rör Republiken Italien och Republiken Grekland utan, åtminstone delvis, framtida hypotetiska situationer avseende vilka det inte, vid antagandet av det angripna beslutet, skulle vara möjligt att med tillräcklig sannolikhet hävda att de kommer att inträffa.

125. Republiken Slovakien anser att det angripna beslutets tillämpningsperiod på två eller tre år är för lång för att kunna hävda att de beslutade åtgärderna, under hela denna period, kommer att lösa den rådande eller omedelbart stundande nödsituation som rör Republiken Italien och Republiken Grekland. Således kan det vara så att nödsituationen, vid en tidpunkt under denna period, inte längre existerar i dessa medlemsstater. Vidare har den mekanism för omplacering av reserven på 54000 ytterligare personer som föreskrivs i artikel 4.3 i det angripna beslutet, jämförd med artikel 4.1 c i detta, till syfte att hantera rent hypotetiska situationer i andra medlemsstater.

126. Republiken Polen har uttryckt sitt stöd för denna uppfattning och anfört att artikel 78.3 FEUF avser en redan existerande och aktuell krissituation som kräver att avhjälpande åtgärder omedelbart vidtas och inte, vilket är fallet i det angripna beslutet, krissituationer som kan inträffa i framtiden men vars inträffande, art och omfattning är osäkra eller svåra att förutse.

127. I motsats till Republiken Slovakien och Republiken Polen anser jag att den omständigheten att det angripna beslutet avser framtida händelser eller situationer inte alls är oförenlig med artikel 78.3 FEUF.

128. Det ska nämligen erinras om att det följer av skälen 13 och 26 i det angripna beslutet att antagandet av detta framför allt är motiverat av behovet av att hantera en nödsituation som inträffade särskilt under juli och augusti 2015 i Italien och Grekland. Den omständigheten att det angripna beslutet omfattar flera bestämmelser som gör det möjligt att anpassa detta till utvecklingen av denna situation kan inte dölja den omständigheten att detta beslut är avsett att hantera ett problem som uppkom före antagandet av detta beslut.

129. Under alla omständigheter anser jag att artikel 78.3 FEUF inte utgör hinder för att det angripna beslutet innehåller flera bestämmelser som gör det möjligt att anpassa detta till utvecklingen av migrationsströmmarna. Denna bestämmelse ger rådet ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av åtgärder som ska vidtas för att på lämpligt sätt hantera en nödsituation med en plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer. Eftersom en sådan nödsituation kan bestå, utvecklas och påverka andra medlemsstater, hade rådet grund för att planera möjligheten att anpassa sitt handlande samt, i synnerhet, den tillfälliga omplaceringsmekanismens utformning och tillämpningsbestämmelser.

130. Behovet av att hantera en nödsituation genom provisoriska åtgärder, vilket uttrycks i den rättsliga grund som artikel 78.3 FEUF utgör, utesluter inte att en sådan åtgärd som det angripna beslutet anpassas till utvecklingen av situationen eller att rådet antar genomförandeakter. Att hantera nödsituationen utesluter inte att detta handlande utvecklas och anpassas, under förutsättning att det behåller sin provisoriska karaktär.

131. Ur denna synvinkel är således sådana bestämmelser som artikel 1.2 andra stycket och artikel 4.3 i det angripna beslutet – vilka föreskriver en möjlighet för kommissionen att lägga fram förslag till rådet om den finner att en anpassning av omplaceringsmekanismen är rimlig med tanke på situationen på plats eller på grund av att en medlemsstat står inför en nödsituation som kännetecknas av en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare till följd av en kraftig förändring av migrationsströmmarna – helt och hållet förenliga med artikel 78.3 FEUF.

132. Rådet kunde även, utan att detta påverkar det angripna beslutets laglighet, i artikel 9 första meningen i beslutet återge de förutsättningar enligt vilka andra provisoriska åtgärder än de som föreskrivs i det angripna beslutet kan vidtas på grundval av artikel 78.3 FEUF och de eventuella följderna av detta tillämpningen av det angripna beslutet.

133. Slutligen kan, som rådet med rätta har påpekat, den omständigheten att antagandet av genomförandeakter föreskrivs i det angripna beslutet ( 46 ) och att antagandet av dessa beror på framtida händelser och situationer inte medföra att det angripna beslutet är rättsstridigt. Som följer av skäl 28 i det angripna beslutet, är rådets utövande av denna genomförandebefogenhet nämligen nödvändigt med hänsyn till behovet av att smidigt kunna anpassa den tillfälliga omplaceringsmekanismen till situationer som förändras snabbt.

134. Republiken Slovakiens talan kan således inte vinna bifall på den femte grundens andra del.

135. Av det ovan anförda följer att talan inte kan bifallas på någon av Republiken Slovakiens och Ungerns grunder avseende att artikel 78.3 FEUF inte kan utgöra rättslig grund för antagandet av det angripna beslutet.

C. Grunderna avseende lagligheten av förfarandet för antagande av det angripna beslutet och åsidosättande av väsentliga formföreskrifter

1. Republiken Slovakiens första grund och Ungerns sjunde grund, avseende åsidosättande av artikel 68 FEUF

136. Republiken Slovakien och Ungern har gjort gällande att rådet, eftersom det angripna beslutet går längre än de riktlinjer som Europeiska rådet fastställde i sina slutsatser av den 25–26 juni 2015, enligt vilka man i rådsbeslut ”genom konsensus” skulle enas om en fördelning av de omplacerade personerna ”som avspeglar de särskilda situationerna i medlemsstaterna”, ( 47 ) har gjort sig skyldigt till en överträdelse av artikel 68 FEUF och ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter.

137. Enligt artikel 15.1 FEU ska ”Europeiska rådet … ge unionen de impulser som behövs för dess utveckling och bestämma dess allmänna politiska riktlinjer och prioriteringar. Det ska inte ha någon lagstiftande funktion”.

138. I artikel 68 FEUF föreskrivs att ”Europeiska rådet ska fastställa strategiska riktlinjer för lagstiftningsprogrammet och den operativa programplaneringen på området med frihet, säkerhet och rättvisa”.

139. Det ska påpekas att även om Europeiska rådets slutsatser den 25–26 juni 2015 visserligen innehåller en bestämmelse om att medlemsstaterna ”genom konsensus” ska besluta om fördelningen av personer som har ett tydligt behov av internationellt skydd ”som avspeglar de särskilda situationerna i medlemsstaterna”, ( 48 ) avser denna bestämmelse den tillfälliga och exceptionella omplaceringen under två år, från Italien och Grekland, av 40000 personer. Denna åtgärd för omplacering av 40000 personer var emellertid föremål för beslut 2015/1523, som således just motsvarar Europeiska rådets riktlinjer.

140. Enligt Republiken Slovakien och Ungern hade en sådan ny nödåtgärd för omplacering som föreskrivs i det angripna beslutet inte kunnat föreslås, och än mindre antas, utan att Europeiska rådet först tog ställning för ett sådant beslut.

141. Republiken Slovakien anser således att rådet, genom att anta det angripna beslutet utan att det mandat som följer av Europeiska rådets slutsatser av den 25–26 juni 2015 ändrats eller utvidgats, inkräktade på Europeiska rådets funktioner och befogenheter. Rådet gjorde sig således skyldigt till en överträdelse av artikel 68 FEUF och artikel 13.2 FEU samt principen om institutionell jämvikt. Vidare ska, enligt Ungern, artikel 15 FEU tolkas så att Europeiska rådets slutsatser är bindande för unionens institutioner.

142. Enligt artikel 13.2 FEU ska ”[v]arje institution … handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen, i enlighet med de förfaranden, villkor och mål som anges där”. Denna bestämmelse ger uttryck för principen om institutionell jämvikt som kännetecknar unionens institutionella struktur och innebär att varje institution vid utövandet av sina befogenheter respekterar övriga institutioners befogenheter. ( 49 )

143. Enligt min uppfattning har varken kommissionen eller rådet överskridit de befogenheter som de tilldelas i artikel 78.3 FEUF genom att förslå respektive anta det angripna beslutet.

144. I synnerhet kan inte Europeiska rådets slutsatser av den 25–26 juni 2015 medföra ett förbud för kommissionen att föreslå, och för rådet att anta, en tillfällig och bindande bestämmelse om omplacering av sökande av internationellt skydd som kompletterar beslut 2015/1523.

145. Det ska i detta hänseende erinras om att de tillfälliga åtgärder som rådet får besluta om på grundval av artikel 78.3 FEUF, beslutas på förslag av kommissionen. Denna initiativrätt, som kommissionen allmänt tillerkänns i artikel 17.2 FEU, skulle äventyras om den ansågs vara villkorad av att Europeiska rådet först antar slutsatser. Detta är i än högre utsträckning fallet när en fördragsbestämmelse, såsom artikel 78.3 FEUF, ger kommissionen rätten att föreslå en omedelbar hantering av en nödsituation för unionen. Kommissionen, vilken enligt artikel 17.1 ska ”främja unionens allmänna intresse och ta lämpliga initiativ i detta syfte”, ska genom sin initiativrätt kunna fastställa sitt förslags föremål, syfte och innehåll. ( 50 )

146. Som Republiken Italien i huvudsak har gjort gällande föranleddes det angripna beslutet av en ny nödsituation som uppkommit under månaderna juli och augusti 2015. Antagandet av en tillfällig mekanism för omplacering av 120000 personer som söker internationellt skydd, på grundval av artikel 78.3 FEUF, behövde inte specifikt och på förhand behandlas i Europeiska rådets slutsatser. Bortsett från att detta krav inte följer av lydelsen i denna bestämmelse, skulle det få till verkan att den handlingsförmåga som unionens institutioner måste visa när medlemsstaterna drabbas av en nödsituation omintetgörs.

147. Vidare bör Europeiska rådets slutsatser av den 25–26 juni 2015 inte tillmätas verkningar som går längre än vidtagandet av de åtgärder som just hade till syfte att genomföra dessa, det vill säga beslut 2015/1523, vilket avser frivillig omplacering av 40000 personer.

148. Under alla omständigheter ser jag inte, även om det skulle anses att beslut 2015/1523 inte utgör ett fullständigt genomförande av rekommendationerna i Europeiska rådets slutsatser av den 25–26 juni 2015, i kommissionens och rådets agerande, på grundval av artikel 78.3 FEUF, i syfte att anta det angripna beslutet, någon principiell motsättning i förhållande till de riktlinjer som Europeiska rådet fastställde i sina slutsatser av den 25–26 juni 2015.

149. Europeiska rådet angav nämligen, i punkt 2 i dessa slutsatser, att man bör fortsätta arbetet ”med hänvisning till kommissionens europeiska migrationsagenda”. I denna agenda föreskrivs emellertid en aktivering av den nödmekanism som föreskrivs i artikel 78.3 FEUF. Vidare anförde rådet, i punkt 3 i dessa slutsatser, att det krävs ”mer omfattande insatser … för att bättre bemästra de ökande olagliga migrationsströmmarna”, bland annat genom utveckling på omplaceringsområdet. Kommissionen och rådet handlade således i enlighet med Europeiska rådets förslag när de föreslog och sedan antog det angripna beslutet på grundval av artikel 78.3 FEUF.

150. Slutligen ska det, i den mån Republiken Slovakiens och Ungerns bestridande rör den omständigheten att det angripna beslutet antogs med kvalificerad majoritet, påpekas att det, eftersom artikel 78.3 FEUF gör det möjligt för rådet att vidta åtgärder med kvalificerad majoritet och i avsaknad av bestämmelser om det motsatta förhållandet i fördraget, är uteslutet att Europeiska rådet kan ändra denna röstregel genom att föreskriva en regel om att rådet ska fatta beslut med enhällighet. Det följer nämligen av domstolens praxis att det endast är med stöd av fördragen som unionens institutioner, i särskilda fall, är behöriga att ändra ett beslutsförfarande som fastställts däri, eftersom reglerna för beslutsprocessen inom unionens institutioner har fastställts genom fördragen och det varken står medlemsstaterna eller institutionerna själva fritt att bestämma dessa. ( 51 )

151. Det följer av det ovan anförda att talan inte kan bifallas på Republiken Slovakiens första grund eller Ungerns sjunde grund.

2. Republiken Slovakiens tredje grunds tredje del och fjärde grunds första del samt Ungerns femte grund, avseende ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter genom att rådet inte har iakttagit den skyldighet att höra Europaparlamentet som föreskrivs i artikel 78.3 FEUF

152. Republiken Slovakien och Ungern har gjort gällande att rådet, eftersom det har gjort betydande ändringar av kommissionens ursprungliga förslag och antagit det angripna beslutet utan att på nytt höra rådet, har åsidosatt de väsentliga formföreskrifter som krävs enligt artikel 78.3 FEUF, vilket ska medföra en ogiltigförklaring av det angripna beslutet. Republiken Slovakien anser att rådet, genom att göra detta, även har åsidosatt artiklarna 10.1, 10.2 och 13.2 FEU samt principerna om representativ demokrati, institutionell jämvikt och god förvaltningssed.

153. Republiken Slovakien och Ungern har anfört följande betydande ändringar.

154. Dessa båda medlemsstater har påpekat att Ungern, i det angripna beslutet, inte längre ingår bland de medlemsstater som gynnas av omplaceringsmekanismen, utan bland de medlemsstater till vilka omplacering ska ske, vilket har lett till att Ungern tagits bort från bilaga III i det ursprungliga förslaget och skrivits in i bilagorna I och II till det angripna beslutet.

155. Den grundläggande ändringen består i att även om det totala antalet på 120000 personer har behållits, har det antal på 54000 personer som ingick i detta totala antal, vilket ursprungligen skulle avse personer som behövde omplaceras från Ungern, omvandlats till en ”reserv” som inte hade planerats i kommissionens ursprungliga förslag. Följaktligen har strukturen och flera väsentliga delar i detta förslag ändrats på ett genomgripande sätt, däribland beslutets titel och den personkrets på vilken beslutet är tillämpligt, förteckningen över medlemsstater från respektive till vilka omplacering ska ske samt det antal personer som ska omplaceras i var och en av medlemsstaterna. Detta har gett upphov till ändringar som införts i artiklarna 1 och 3 samt i artikel 4.1 c i det angripna beslutet.

156. Republiken Slovakien har gjort gällande att andra ändringar skett i kommissionens ursprungliga förslag. Denna medlemsstat har således angett att det i artikel 4.3 det angripna beslutet, i motsats till vad som var fallet i förslaget, föreskrivs att andra medlemsstater kan dra fördel av omplaceringsmekanismen om de uppfyller de villkor som anges i denna bestämmelse. Vidare anges i artikel 13.3 i det angripna beslutet att detta ska tillämpas retroaktivt på sökande som rest in i medlemsstaterna efter den 24 mars 2015, det vill säga sex månader före antagandet av detta beslut, medan kommissionen i det ursprungliga förslaget hade begränsat denna retroaktiva tillämpning till en månad.

157. Artikel 4.5 och 4.6 i det angripna beslutet innehåller vidare betydande ändringar i förhållande till kommissionens ursprungliga förslag när det gäller reglerna om tillfälligt upphävande av en medlemsstats deltagande i omplaceringsprocessen. Republiken Slovakien har nämligen gjort gällande att det i det angripna beslutet föreskrivs att befogenheten att besluta om ett sådant upphävande tillkommer rådet, medan kommissionen hade föreslagit att den skulle anförtros denna befogenhet. Det angripna beslutet omfattar även en begränsning av upphävandet av en medlemsstats deltagande i systemet till 30 procent av den kvot som den berörda medlemsstaten tilldelats medan kommissionens ursprungliga förslag inte innehöll någon sådan begränsning. Trots att det i kommissionens ursprungliga förslag föreskrevs en skyldighet för den dispenserade medlemsstaten att betala en ekonomisk ersättning, hade någon sådan skyldighet inte intagits i det angripna beslutet.

158. Slutligen har Republiken Slovakien påpekat att det, trots att det i skäl 25 i kommissionens ursprungliga förslag angavs vilken fördelningsnyckel som hade tillämpats för att fastställa antalet personer som skulle omplaceras till varje medlemsstat, inte nämndes någon sådan fördelningsnyckel i det angripna beslutet, varför det av detta beslut inte framgick enligt vilka kriterier som kvoterna hade tilldelats varje medlemsstat.

159. Sökandena har klandrat rådet för att inte på nytt ha hört Europaparlamentet efter att ha gjort dessa grundläggande ändringar i kommissionens ursprungliga förslag, trots att Europaparlamentet, i sitt förslag av den 17 september 2015, hade begärt att rådet skulle höra det igen om det avsåg att göra någon betydande ändring i förhållande till kommissionens förslag.

160. Även om unionens ordförandeskap regelbundet informerade Europaparlamentet, särskilt Europaparlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (nedan kallat utskottet LIBE) om utvecklingen av ärendet i rådet, kunde detta inte ersätta ett formellt beslut som antagits av Europaparlamentet i plenum.

161. Ungern har hänvisat till två skrivelser som skickats av ordföranden för Europaparlamentets utskott för rättsliga frågor i vilka det bland annat anges att detta utskott även kommit fram till slutsatsen att rådet hade gjort betydande ändringar i förhållande till kommissionens ursprungliga förslag genom att ta bort Ungern från de medlemsstater från vilka omplacering ska ske och att Europaparlamentet således borde ha hörts igen. Detta utskott rekommenderade emellertid, av politiska skäl, Europaparlamentet att inte intervenera i förevarande mål vid domstolen.

162. Rådet har gjort gällande att ingen av dessa båda skrivelser får beaktas i detta förfarande och har, bland annat, bett domstolen att vidta en åtgärd för bevisupptagning i syfte att kontrollera att de är autentiska. Enligt min uppfattning ska dessa båda skrivelser inte beaktas av domstolen, på vilken det slutgiltigt och oberoende av vad som anges i dessa skrivelser ankommer att avgöra huruvida rådet har uppfyllt sin skyldighet att höra Europaparlamentet i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 78.3 FEUF.

163. Enligt domstolen utgör ”det regelmässiga samrådet med parlamentet i de fall som anges i fördraget … en väsentlig formföreskrift som, om den inte iakttas, medför att den ifrågavarande rättsakten blir ogiltig”. ( 52 ) Det ska även understrykas att ”kravet på samråd med Europaparlamentet under lagstiftningsförfarandet i de fall som föreskrivs i fördraget [medför] att nytt samråd ska ske varje gång den slutligt antagna texten, betraktad i sin helhet, väsentligt avviker från den som varit föremål för samråd med parlamentet, med undantag för fall då ändringarna huvudsakligen motsvarar de önskemål som parlamentet självt gett uttryck för”. ( 53 )

164. Domstolen ska därför pröva om de ändringar som sökandena hänvisar till påverkar själva kärnan i rättsakten, som helhet betraktad.

165. Det kan i detta hänseende konstateras att det i kommissionens ursprungliga förslag, liksom i det ändrade förslaget, i syfte att hantera nödsituationen med en plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer föreskrevs en tillfällig mekanism för omplacering av 120000 personer, i vilken angavs en bindande fördelning av dessa personer mellan medlemsstaterna under en bestämd period. Borttagandet av Ungern från de medlemsstater som drog fördel av denna mekanism utgör visserligen en rättslig ändring, men påverkar inte denna mekanisms grundläggande egenskaper.

166. Till följd av detta borttagande krävdes flera anpassningar av kommissionens ursprungliga förslag, bland annat vad gäller reserven på 54000 personer. Dessa anpassningar rör emellertid inte det angripna beslutets grundläggande systematik. Vidare förefaller inte de övriga ändringar som Republiken Slovakien har anfört, såsom jag har påpekat ovan, vara av sådan art att de påverkar den hårda kärnan i det ursprungliga förslaget.

167. Totalt påverkade de olika ändringar som kommissionen gjorde av sitt förslag således inte, enligt min uppfattning, själva kärnan i det angripna beslutet som helhet och krävde därför inte något nytt samråd med Europaparlamentet.

168. Det ska tilläggas att man kan ifrågasätta nödvändigheten av att höra Europaparlamentet på nytt när den främsta förändring som rådet gjort av kommissionens ursprungliga förslag inte följer av ett fritt val av rådet utan endast innebär att rådet beaktar en ny omständighet som ligger utanför dess kontroll och som det dessutom har en skyldighet att beakta.

169. Det ska i förevarande fall understrykas att rådet inte kunde tvinga Ungern att fortsätta att vara en av de medlemsstater som gynnades av den tillfälliga omplaceringsmekanismen, i enlighet med kommissionens ursprungliga förslag. Rådet kunde således endast konstatera att denna medlemsstat uttryckt en önskan om att inte ingå bland de medlemsstater till förmån för vilka denna mekanism skulle tillämpas.

170. Vidare är, förutom om det anses att det rör sig om ett rent formellt samråd, syftet med en skyldighet att höra Europaparlamentet att, i förekommande fall, få rådet att ändra den framlagda texten i den riktning som Europaparlamentet önskar. I förevarande fall hade rådet emellertid inte något annat val än att konstatera att Ungern hade valt att inte ingå bland de gynnade medlemsstaterna och att anpassa sitt beslut till denna omständighet som låg utanför dess kontroll.

171. Sammanfattningsvis anser jag att en omständighet som rådet inte har kontroll över inte kan anses som en väsentlig del i en förordning, vd bedömningen av huruvida Europaparlamentet ska höras på nytt. Det rör sig i förevarande fall inte om resultatet av en politisk kompromiss, utan om en medlemsstats vägran att dra fördel av en tillfällig åtgärd som vidtagits på grundval av artikel 78.3 FEUF. Rådet kan visserligen, på grundval av denna bestämmelse, jämförd med artikel 80 FEUF, tvinga medlemsstaterna att visa solidaritet och att ta sin del av ansvaret för att hantera en nödsituation, men det kan enligt min uppfattning inte tvinga en medlemsstat att dra fördel av denna solidaritet.

172. Under alla omständigheter anser jag, även om det kan anses att den text som slutligen antogs som helhet materiellt avviker från den text på grundval av vilken Europaparlamentet antog sin lagstiftningsresolution den 17 september 2015, att Europarlamentet, mot bakgrund av det krav på skyndsamhet som föreligger vid antagandet av en åtgärd på grundval av artikel 78.3 FEUF, såsom det angripna beslutet, har hörts i vederbörlig ordning under hela förfarandet, såväl beträffande den ursprungliga versionen av kommissionens förslag som beträffande de ändringar som gjordes i detta.

173. Det följer av de yttranden som inkommit till domstolen, särskilt från rådet och Storhertigdömet Luxemburg, att Europaparlamentet, vid ett flertal formella och informella kontakter, informerades av rådet om nästan alla ändringar som hade gjorts i den ursprungliga texten och inte invände mot dem.

174. Rådet har närmare bestämt, utan att motsägas, angett att det den 14 september 2015 kl. 12.00 beslutade att höra Europaparlamentet avseende kommissionens förslag. Samma dag skickade rådets generalsekreterare en skrivelse om formellt samråd i vilken rådet åtog sig att hålla Europaparlamentet informerat om utvecklingen av rådets ärende. Den 16 september 2015 närvarade Jean Asselborn, Luxemburgs minister för immigrations- och asylfrågor, som var rådets ordförande, vid Europaparlamentets särskilda plenarsammanträde. Han lade, under sina muntliga anföranden, fram resultaten från rådets (rättsliga och inrikes frågor) sammanträde den 14 september 2015. Han meddelade, vid detta tillfälle, att Ungern vägrade att anses som en medlemsstat som ligger i frontlinjen och att dra fördel av solidaritetsmekanismen, samt att antalet på 120000 personer att omplacera vidhölls, trots att Ungern inte längre ingick bland de gynnade medlemsstaterna.

175. Som Storhertigdömet Luxemburg med rätta har påpekat gavs Europaparlamentet således möjlighet att beakta denna omständighet vid antagandet av dess lagstiftningsresolution den 17 september 2015. Således kunde parlamentet, i samband med det formella samrådet, konstatera att Ungern tagits bort från kretsen av medlemsstater som gynnades av den tillfälliga mekanismen för omplacering av 120000 personer. Om denna nya omständighet hade förefallit stå i strid med antagandet av det angripna beslutet, hade Europaparlamentet således kunnat uttrycka sin uppfattning i detta hänseende.

176. Den omständigheten att Europaparlamentets lagstiftningsresolution av den 17 september 2015 inte återspeglar detta borttagande av Ungern och att ingen annan resolution formaliserar samrådet med Europaparlamentet beträffande ändringarna av kommissionens förslag till följd av detta borttagande är, enligt min uppfattning, inte avgörande.

177. Jag anser att de särskilda egenskaperna hos den rättsliga grund som artikel 78.3 FEUF utgör pekar på en viss flexibilitet beträffande kontrollen av huruvida Europaparlamentet har hörts på nytt till följd av borttagandet av Ungern och ändringarna av den ursprungliga texten till följd av detta borttagande.

178. Det kan för övrigt konstateras att Europaparlamentet beaktade denna nödsituation till fullo när det hördes. Europaparlamentets lagstiftningsresolution av den 17 september 2015 antogs enligt det brådskande förfarande som föreskrivs i artikel 154 i denna institutions arbetsordning. Det ska även påpekas att Europaparlamentet i samma resolution underströk ”den exceptionella nödsituationen och behovet av att avhjälpa den utan vidare dröjsmål”.

179. Europaparlamentet bad visserligen i denna resolution ”rådet att höra det på nytt om det avser ändra kommissionens förslag i omfattande utsträckning”. Jag anser emellertid att det, mot bakgrund av den exceptionella karaktären av nödsituationen och kravet på skyndsamhet vid antagandet av en lösning på migrationskrisen som Europaparlamentet självt framhävt, inte ska krävas att ett nytt samråd utförs inom en viss formell och processuell ram.

180. Rådet har för övrigt gjort preciseringar avseende det sätt på vilket Europaparlamentet regelbundet informerades mellan den 17 september 2015, dagen för dess lagstiftningsresolution, och den 22 september 2015, dagen för antagandet av det angripna beslutet.

181. Således upprättade rådets ordförandeskap, inom ramen för de informella kontakter som angavs i samrådsskrivelsen, för Europaparlamentet en konsoliderad version av förslagets text, som omfattade alla de ändringar som rådet gjort till och med den 21 september 2015 kl. 22.00. Denna text skickades till Europaparlamentet den 22 september 2015 kl. 09.00. Samma dag höll utskottet LIBE, avseende vilket det inte har bestritts att det utgör det behöriga parlamentsutskottet på asylområdet, ett sammanträde vid vilket rådets ordförandeskap lade fram texten till kommissionens ändrade förslag. Rådets ordförandeskap kunde i sin presentation inkludera de senaste ändringarna av texten som gjorts vid det extraordinära sammanträdet i Ständiga representanternas kommitté (nedan kallad Coreper) vilket hade hållits på morgonen samma dag. Europaparlamentet hade även informerats om dagordningen för rådets möte som var planerat till kl. 14.30 samma dag, samt ordförandeskapets avsikter och den möjliga utvecklingen av ärendet vid rådets möte. Därefter hölls i utskottet LIBE en diskussion avseende den på detta sätt ändrade texten, inför rådets kommande extraordinära sammanträde.

182. Det följer av dessa omständigheter att rådet nära samverkat med Europaparlamentet vid utarbetandet av det angripna beslutet. Mot bakgrund av nödsituationen, vilken Europaparlamentet själv erkänt och beaktat, och den nödvändiga flexibilitet som ska vägleda förfarandet i ett sådant sammanhang, ska det anses att Europaparlamentet vederbörligen har hörts, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 78.3 FEUF.

183. Jag föreslår således att domstolen ska ogilla talan, såvitt avser Republiken Slovakiens tredje grunds tredje del och fjärde grunds första del samt Ungerns femte grund.

3. Republiken Slovakiens fjärde grunds andra del och Ungerns tredje grund, avseende ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter genom att rådet inte har antagit beslutet med enhällighet i motsats till vad som föreskrivs i artikel 293.1 FEUF

184. Republiken Slovakien och Ungern har gjort gällande att rådet, genom att anta det angripna beslutet, har åsidosatt den väsentliga formföreskrift som anges i artikel 293.1 FEUF, genom att det har ändrat kommissionens förslag utan att iaktta det krav på enhällighet som föreskrivs i denna bestämmelse. Republiken Slovakien anser att rådet, genom att handla på detta sätt, även har åsidosatt artikel 13.2 FEU och principerna om institutionell jämvikt och god förvaltningssed.

185. Enligt sökandena är det krav på enhällighet som föreskrivs i artikel 293.1 FEUF tillämpligt på varje ändring av kommissionens förslag, inbegripet i händelse av en mindre ändring och oberoende av huruvida kommissionen uttryckligen eller tyst har godtagit de ändringar som gjorts i dess förslag vid diskussionerna inom rådet.

186. Sökandena har vidare gjort gällande att det inte finns någonting som antyder att kommissionen, under förfarandet för antagning av det angripna beslutet, drog tillbaka sitt förslag och lade fram ett nytt förslag med samma lydelse som den text som senare blev det angripna beslutet. Det följer tvärtom av protokollet från rådets möte av den 22 september 2015 att kommissionen varken lämnade in något nytt förslag eller gjorde någon förhandsförklaring avseende det ändrade utkastet såsom det slutligen antogs av rådet. Det krävdes emellertid att kommissionen aktivt och uttryckligen godtog de berörda ändringarna för att kommissionen skulle kunna anses ha ändrat sitt förslag i den mening som avses i artikel 293.2 FEUF. Vidare skilde sig den aktuella situationen från den som avsågs i domen av den 5 oktober 1994, Tyskland/rådet. ( 54 )

187. Slutligen har sökandena bestritt att de båda ledamöterna av kommissionen som var närvarande vid de olika möten som hölls inom rådet var formellt utsedda av kommissionsledamöternas kollegium för att godkänna texten såsom den slutligen antogs av rådet.

188. Jag delar inte sökandenas ståndpunkt.

189. Som jag har angett ovan ger EUF-fördraget kommissionen en initiativrätt på lagstiftningsområdet. Artikel 293.1 FEUF gör det möjligt att garantera denna rätt i den mån den föreskriver att det, när rådet i enlighet med fördragen beslutar på förslag av kommissionen, krävs enhällighet för att rådet ska kunna ändra förslaget, utom i de fall som avses i de bestämmelser i EUF-fördraget som nämns i denna artikel. ( 55 )

190. Vidare preciseras i artikel 293.2 FEUF att ”[s]å länge rådet inte har fattat något beslut, får kommissionen ändra sitt förslag när som helst under de förfaranden som leder fram till att en unionsrättsakt antas”.

191. I samband med det förfarande som ledde till antagandet av det angripna beslutet, anser jag inte att kommissionens initiativrätt, som artikel 293 FEUF har till syfte att skydda, har kränkts. Det ska för övrigt påpekas att kommissionen själv inom ramen för förevarande förfarande har angett att dess institutionella rättigheter har iakttagits.

192. Det följer av de förklaringar som kommissionen har lämnat till domstolen att kommissionen, vid sitt sammanträde den 16 september 2015, som prioritering fastställde att få rådet att, vid dess möte den 22 september 2015, anta ett bindande och omedelbart tillämpligt beslut avseende omplacering av 120000 personer med ett tydligt behov av internationellt skydd. För att uppnå detta prioriterade syfte, beviljades Frans Timmermans, kommissionens förste vice ordförande, och Dimitris Avramopoulos, kommissionsledamot med ansvar för migration, inrikesfrågor och medborgarskap, enligt de anvisningar som kommissionen lämnat, ett nödvändigt handlingsutrymme avseende de övriga aspekterna av förslaget.

193. Som kommissionen har preciserat tillåter artikel 13 i dess arbetsordning kommissionen att ”ge en eller flera av sina ledamöter i uppdrag att, med ordförandens samtycke, anta den slutliga texten till en rättsakt eller till ett förslag som ska föreläggas de övriga institutionerna där innehållet har fastställts vid kommissionens överläggningar”. Det ska påpekas att sökandena inte har lagt fram minsta bevis för att styrka sina påståenden om att kommissionens båda medlemmar inte skulle ha utsetts av kommissionsledamöternas kollegium för att, i kommissionens namn, godkänna ändringarna i det ursprungliga förslaget. Under dessa omständigheter och mot bakgrund av de förklaringar som kommissionen har lämnat, ska det enligt min uppfattning antas att kommissionens förste vice ordförande och kommissionsledamoten med ansvar för asyl- och immigrationsfrågor var vederbörligen utsedda av kommissionsledamöternas kollegium för att fullt ut, i kommissionens namn, delta i det förfarande som ledde till antagandet av det angripna beslutet.

194. Kommissionens initiativrätt bevarades inom ramen för det förfarande som lett till antagandet av det angripna beslutet, då det ska anses att kommissionen, i enlighet med den möjlighet som ges i artikel 293.2 FEUF, ändrade sitt förslag.

195. Det ska i detta hänseende påpekas att domstolen inte fäster någon vikt vid det uttryck som det ändrade förslaget kan ta sig. Enligt domstolen är ”[s]ådana ändrade förslag … en del av unionens lagstiftningsförfarande, vilket kännetecknas av en viss flexibilitet som är nödvändig för att de olika institutionernas synsätt ska kunna förenas”. ( 56 )

196. Behovet av att godta en viss flexibilitet i beslutsprocessen för att underlätta uppnåendet av politiska kompromisser är än större i en sådan nödsituation som den som karaktäriserar tillämpningen av artikel 78.3 FEUF.

197. Av detta följer att det som har betydelse, för att säkerställa att kommissionens initiativrätt har iakttagits, är att kontrollera huruvida kommissionen har godtagit de ändringar som gjorts i dess förslag. Som rådet med rätta har påpekat följer det av en tolkning av bestämmelserna i artikel 293.1 och 293.2 FEUF att kravet på enhällighet i rådet endast är tillämpligt i en situation då kommissionen motsätter sig en ändring av dess förslag.

198. Det följer emellertid av handlingarna i målet att kommissionens förste vice ordförande och kommissionsledamoten med ansvar för asyl- och migrationsfrågor aktivt och fortlöpande har deltagit i ansträngningarna för att uppnå en politisk kompromiss inom rådet. I detta syfte accepterade dessa båda kommissionsledamöter rådets ändringar av det ursprungliga förslaget. Vid tidpunkten för beslutet fick rådet således ett förslag av kommissionen ändrat i enlighet med den politiska kompromiss som de båda ledamöterna av kommissionen som denna utsett för detta ändamål godtagit, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 293.2 FEUF. ( 57 )

199. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska underkänna Republiken Slovakiens fjärde grunds andra del och Ungerns tredje grund.

4. Republiken Slovakiens tredje grunds andra del och Ungerns fjärde grund, avseende ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, genom att de nationella parlamentens rätt att avge ett yttrande i enlighet med protokollen (nr 1) och (nr 2) inte har iakttagits

200. Republiken Slovakien har, i andra hand, liksom Ungern gjort gällande att de nationella parlamentens rätt att, vid antagandet av det angripna beslutet, avge ett yttrande avseende varje utkast till lagstiftningsakt såsom föreskrivs i protokollen (nr 1) och (nr 2) inte har iakttagits.

201. Eftersom det angripna beslutet, enligt sökandena, till sitt innehåll utgör en lagstiftningsakt, då det ändrar unionens lagstiftningsakter, borde detta beslut ha antagits enligt lagstiftningsförfarandet, varvid de nationella parlamentens rätt att avge ett yttrande avseende förslaget till denna akt skulle ha iakttagits. Översändandet av utkastet till de nationella parlamenten i rent informationssyfte, såsom skedde den 13 september 2015, räckte således inte. Under alla omständigheter hade, eftersom utkastet antagits av rådet, i dess ändrade version, den 22 september 2015, den frist på åtta veckor inom vilken de nationella parlamenten får avge ett yttrande med stöd av artikel 4 i protokoll (nr 1) och artikel 6 i protokoll (nr 2) inte iakttagits.

202. Vidare är det undantag i händelse av nödsituation som föreskrivs i artikel 4 i protokoll (nr 1), vilket gör det möjligt att förkorta denna frist på åtta veckor, inte tillämpligt eftersom det inte i någon handling från rådet hänvisades till behovet av att de nationella parlamenten, på grund av nödsituationen i ärendet, skulle avge sitt yttrande avseende utkastet inom en kortare frist.

203. Liksom rådet anser jag att eftersom det angripna beslutet, som jag har visat ovan, utgör en icke-lagstiftningsakt, är detta beslut inte underställt de krav rörande de nationella parlamentens medverkan vilka gäller vid antagande av en lagstiftningsakt, och som föreskrivs i protokollen (nr 1) och (nr 2).

204. Talan kan således inte bifallas på Republiken Slovakiens tredje grunds andra del och Ungerns fjärde grund.

5. Republiken Slovakiens tredje grunds första del, avseende ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, genom att rådet inte har iakttagit kravet på att dess överläggningar och omröstningar ska vara offentliga

205. Republiken Slovakien har, i andra hand, gjort gällande att om domstolen skulle anse att det angripna beslutet har antagits enligt ett lagstiftningsförfarande och således utgör en lagstiftningsakt, följer det av detta att rådet har åsidosatt en väsentlig formföreskrift genom att anta det angripna beslutet inom lyckta dörrar vid utövandet av sina icke-lagstiftande verksamheter, eftersom det i artikel 16.8 FEU och artikel 15.2 FEUF föreskrivs att rådets sammanträden är offentliga vid överläggningar och omröstningar avseende ett utkast till lagstiftningsakt.

206. Jag anser, liksom rådet, att eftersom det angripna beslutet, såsom jag har visat ovan, utgör en icke-lagstiftningsakt, är detta inte underställt de villkor som gäller vid antagandet av en lagstiftningsakt, däribland kravet på att rådets överläggningar och omröstningar ska vara offentliga.

207. Talan kan således inte bifallas på Republiken Slovakiens tredje grunds första del.

6. Ungerns sjätte grund, avseende ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, genom att rådet, vid antagandet av det angripna beslutet, inte iakttog unionsrättens bestämmelser om språkanvändning

208. Ungern har gjort gällande att rådet har åsidosatt en väsentlig formföreskrift genom att anta det angripna beslutet trots att den text som var föremål för omröstningen inte fanns tillgänglig på alla unionens officiella språk.

209. Närmare bestämt iakttog rådet inte unionsrättens bestämmelser om språkanvändningen, i synnerhet artikel 14.1 i dess arbetsordning, ( 58 ) eftersom de texter som innehöll de ändringar som successivt hade gjorts i kommissionens ursprungliga förslag, däribland texten i det angripna beslutet såsom det slutligen antogs av rådet, enbart delades ut till medlemsstaternas delegationer på engelska.

210. Republiken Slovakien åberopade samma grund i sin replik. Enligt min uppfattning ska denna grund, inom ramen för denna medlemsstats talan, anses ha åberopats för sent och ska därför avvisas.

211. I artikel 14 i rådets arbetsordning, som har rubriken ”Överläggningar och beslut på grundval av handlingar och utkast som upprättats på de språk som föreskrivs i gällande regler om språkanvändningen”, föreskrivs följande: ”1. Rådet ska överlägga och besluta endast på grundval av handlingar och utkast som föreligger på de språk som föreskrivs i gällande regler om språkanvändningen, utom då rådet enhälligt beslutar om något annat på grund av ärendets brådskande karaktär. 2. En rådsmedlem får motsätta sig överläggningar om texten till eventuella ändringsförslag inte är upprättad på sådana i punkt 1 avsedda språk som han eller hon anger.”

212. Rådet har gjort gällande att denna bestämmelse i dess arbetsordning ska förstås så, att medan det enligt punkt 1 krävs att de handlingar och de utkast som utgör ”grundvalen” för rådets överläggningar, i förevarande fall kommissionens ursprungliga förslag, ska ställas till medlemsstaternas förfogande på unionens alla officiella språk, föreskrivs i punkt 2 i denna bestämmelse ett förenklat system för ändringar, vilka inte nödvändigtvis måste vara tillgängliga på alla unionens officiella språk. Det är endast för det fall en medlemsstat motsätter sig överläggning som även den språkversion som denna medlemsstat angett ska läggas fram för rådet innan det kan fortsätta överläggningen.

213. Jag anser att rådets förklaring av det sätt på vilket artikel 14 i dess arbetsordning ska förstås ( 59 ) är övertygande, då den ger uttryck för ett balanserat och flexibelt synsätt som gör det möjligt att säkerställa effektiviteten i rådets arbeten, särskilt när det föreligger en sådan nödsituation som karaktäriserar sådana provisoriska åtgärder som antas på grundval av artikel 78.3 FEUF. Denna förklaring överensstämmer dessutom med det förfarande som lett till antagandet av det angripna beslutet.

214. Som rådet har preciserat, utan att bli motsagt, ställde kommissionen sitt förslag till beslut till alla medlemsstaternas delegationers förfogande på alla unionens officiella språk. Vidare har rådet, utan att sökandena har bestritt detta, angett att alla de ändringar som de olika medlemsstaterna muntligen begärde, vilka återgavs i arbetsdokumenten som upprättades på engelska och delades ut till delegationerna, lästes upp av rådets ordförande och tolkades simultant till alla unionens officiella språk. Enligt rådet har ingen medlemsstat gjort någon invändning enligt artikel 14.2 i rådets arbetsordning.

215. Slutligen följer det, under alla omständigheter, liksom rådet med rätta har påpekat, av domstolens praxis att även om det antas att rådet genom att anta det angripna beslutet åsidosatte artikel 14 i dess arbetsordning, kan en sådan oegentlighet i förfarandet endast medföra en ogiltigförklaring av den akt som slutligen antas om förfarandet, i avsaknad av denna oegentlighet, skulle ha lett till ett annat resultat. ( 60 ) Ungern har emellertid inte anfört någon omständighet som skulle kunna visa att förfarandet, om ändringarna i kommissionens ursprungliga förslag hade avfattats på alla unionens officiella språk, hade kunnat leda till ett annat resultat.

216. Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser Ungerns sjätte grund.

217. Det följer av mitt resonemang avseende prövningen av Republiken Slovakiens och Ungerns grunder, avseende huruvida förfarandet för antagandet av det angripna beslutet var lagenligt och beträffande åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, att talan inte kan bifallas på någon av dessa grunder.

D. De materiella grunderna

1. Republiken Slovakiens sjätte grund och Ungerns nionde och tionde grunder, avseende ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen

218. Både Republiken Slovakien och Ungern har, genom argument som skiljer sig åt på vissa punkter, gjort gällande att det angripna beslutet utgör ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

219. Enligt fast rättspraxis krävs enligt proportionalitetsprincipen att unionsinstitutionernas akter ska vara ägnade att uppnå de legitima mål som eftersträvas i den berörda lagstiftningen och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. ( 61 )

220. Vad gäller domstolsprövningen av iakttagandet av denna princip, följer av rättspraxis att unionens institutioner måste ges ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning inom de områden där de ställs inför val av politisk karaktär och måste göra komplexa bedömningar. Följaktligen kan lagenlighet