FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

VERICA TRSTENJAK

föredraget den 11 maj 20101( )

Mål C‑162/09

Secretary of State for Work and Pensions

mot

Taous Lassal

(begäran om förhandsavgörande från Court of Appeal (England & Wales) (Förenade kungariket))

”Direktiv 2004/38 – En unionsmedborgares rätt att uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier – Artikel 16.1 – Permanent uppehållsrätt – Vistelse under en fortlöpande period av fem år – Beaktande av perioder före utgången av fristen för införlivande – Retroaktiv verkan – Tillämpning av ett villkor i en bestämmelse på en situation i det förflutna – Artikel 16.4 – Upphörande av en permanent uppehållsrätt – Bortovaro i mer än två på varandra följande år”

1. Förevarande förfarande för förhandsavgörande enligt artikel 234 EG( ) ger domstolen tillfälle att yttra sig avseende förutsättningarna för förvärv av permanent uppehållsrätt enligt artikel 16 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG.( ) Enligt artikel 16.1 i ovannämnda direktiv förvärvar varje unionsmedborgare som har uppehållit sig under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten permanent uppehållsrätt där.

2. Court of Appeal (nedan kallad den hänskjutande domstolen) frågar domstolen om man vid beräkningen av den femåriga perioden även måste beakta en vistelse som upphörde innan direktivet införlivades i den nationella lagstiftningen samt före utgången av införlivandefristen i direktiv 2004/38. Svaret på denna fråga har nämligen verkningar som går utöver förevarande tvist. Den hänskjutande domstolen har ställt en jämförbar fråga i målet Dias som också är anhängigt vid domstolen.( )

I – Tillämpliga bestämmelser

A – Gemenskapsrätten( )

3. I artikel 18 EG anges följande:

”1. Varje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i detta fördrag och i bestämmelserna om genomförande av fördraget.

2. Om en åtgärd från gemenskapens sida är nödvändig för att uppnå detta mål och om inte befogenheter för detta föreskrivs i detta fördrag, kan rådet anta bestämmelser i syfte att underlätta utövandet av de rättigheter som avses i punkt 1. Rådet skall besluta enligt förfarandet i artikel 251.

3. Punkt 2 skall inte tillämpas på bestämmelser om pass, identitetskort, uppehållstillstånd eller andra jämförbara dokument och inte heller på bestämmelser om social trygghet eller socialt skydd.”

4. Skäl 4 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:

”För att avhjälpa sektorsuppdelningen och den planlösa hanteringen av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig och för att göra det lättare att utöva denna rätt krävs en gemensam rättsakt för att delvis ändra rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen … och för att upphäva följande rättsakter: Rådets direktiv 68/360/EEG av den 15 oktober 1968 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer, … rådets direktiv 73/148/EEG av den 21 maj 1973 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna i fråga om etablering och tillhandahållande av tjänster, … rådets direktiv 90/364/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning, … rådets direktiv 90/365/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning för anställda och egna företagare som inte längre är yrkesverksamma … och rådets direktiv 93/96/EEG av den 29 oktober 1993 om rätt till bosättning för studerande …”

5. Skälen 17 och 18 i direktiv 2004/38 har följande formulering:

”17. Permanent uppehållsrätt för unionsmedborgare som har valt att bosätta sig varaktigt i en annan medlemsstat skulle stärka känslan av ett gemensamt unionsmedborgarskap och är en nyckelfaktor för att främja social sammanhållning, som är ett av gemenskapens grundläggande mål. En permanent uppehållsrätt bör därför föreskrivas för alla unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som har varit stadigvarande bosatta i den mottagande medlemsstaten i enlighet med villkoren i detta direktiv under fem års tid utan att bli utvisade.

18. För att utgöra ett verkligt instrument för integration i den mottagande medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt, bör den permanenta uppehållsrätten när den en gång erhållits inte omfattas av villkor.”

6. Artikel 16 i direktivet innehåller den allmänna regeln för permanent uppehållsrätt. I denna artikel föreskrivs följande:

”Allmän regel för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar

1. Unionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten skall ha permanent uppehållsrätt där. Denna rätt skall inte vara underkastad villkoren i kapitel III.

...

3. Stadigvarande uppehåll skall inte påverkas av tillfällig frånvaro som inte överstiger sammanlagt sex månader per år eller av längre frånvaro på grund av obligatorisk militärtjänst eller av en frånvaro på högst tolv på varandra följande månader av viktiga skäl, t.ex. graviditet och förlossning, allvarlig sjukdom, studier eller yrkesutbildning, eller utstationering på grund av arbete i en annan medlemsstat eller i tredje land.

4. När uppehållsrätt väl har förvärvats skall den endast kunna gå förlorad genom bortovaro från den mottagande medlemsstaten i mer än två på varandra följande år.”

7. I artikel 17 i direktivet regleras permanent uppehållsrätt för personer som inte längre arbetar i den mottagande medlemsstaten och deras familjemedlemmar. I denna bestämmelse föreskrivs följande:

”1. Genom undantag från artikel 16 skall följande personer ges permanent uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten, även om de inte har varit bosatta där under en fortlöpande period av fem år:

...

b) Anställda eller egenföretagare som fortlöpande har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten i mer än två år och slutar arbeta där som följd av permanent arbetsoförmåga.

…

…

3. Oavsett medborgarskap skall familjemedlemmar till en anställd eller egenföretagare som uppehåller sig tillsammans med denne i den mottagande medlemsstaten ha permanent uppehållsrätt i den medlemsstaten om den anställde eller egenföretagaren själv har förvärvat permanent uppehållsrätt i den medlemsstaten med stöd av punkt 1.

4. Om emellertid den anställde eller egenföretagaren avlider medan han fortfarande är yrkesverksam, men innan han förvärvat permanent uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten med stöd av punkt 1, skall dennes familjemedlemmar som uppehåller sig tillsammans med denne i den mottagande medlemsstaten dock ha permanent uppehållsrätt där, om

a) den anställde eller egenföretagaren vid sin död fortlöpande uppehållit sig i den medlemsstaten i två år,

…”

8. I artikel 38 i direktivet föreskrivs följande:

”Upphävande

1. Artiklarna 10 och 11 i förordning (EEG) nr 1612/68 skall upphöra att gälla med verkan från och med den 30 april 2006.

2. Direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG skall upphöra att gälla med verkan från och med 30 april 2006.

3. Hänvisningar till de upphävda bestämmelserna och direktiven skall anses som hänvisningar till detta direktiv.”

9. Enligt artikel 40.1 i direktivet ska medlemsstaterna sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 30 april 2006.

10. I artikel 6.2 i rådets direktiv 68/360/EEG av den 15 oktober 1968 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer,( ) som var i kraft fram till den 30 april, föreskrivs följande:

”Avbrott i bosättningen vilket inte överstiger sex månader i följd och frånvaro för militärtjänst skall inte påverka giltigheten av ett uppehållstillstånd.”

11. I artikel 2.1 b första meningen i kommissionens förordning (EEG) nr 1251/70 av den 29 juni 1970 om arbetstagares rätt att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda där föreskrevs följande:

”1. Följande personer skall ha rätt att varaktigt stanna kvar inom en medlemsstats territorium:

...

b) En arbetstagare som utan avbrott bott inom denna stats territorium under mer än två år och som slutar sin anställning där på grund av bestående arbetsoförmåga.”

12. I artikel 3 i förordning nr 1251/70 föreskrevs följande:

”1. En arbetstagares familjemedlemmar som nämns i artikel 1 i denna förordning och som bor hos henne eller honom inom en medlemsstats territorium skall ha rätt att varaktigt stanna kvar där, och får göra det även efter hans död, om arbetstagaren har förvärvat rätten att stanna kvar i enlighet med artikel 2.

2. Om emellertid arbetstagaren avlider under sitt yrkesverksamma liv, och innan han förvärvat rätten att stanna kvar inom ifrågavarande stats territorium, skall medlemmarna av hans eller hennes familj ha rätt att varaktigt stanna kvar där, under förutsättning att

- arbetstagaren vid sin död hade bott utan avbrott inom denna medlemsstats territorium under minst två år,

...”

13. Enligt artikel 4.1 andra meningen i ovannämnda förordning ska bosättningens varaktighet enligt bestämmelserna i artikel 3.2 inte påverkas av tillfälliga perioder av frånvaro som inte överstiger totalt tre månader om året eller av längre perioder av frånvaro på grund av värnpliktstjänstgöring.

14. I artikel 6.2 i förordning nr 1251/70 föreskrevs följande:

”Avbrott i bosättningen på högst sex månader i sträck skall inte påverka uppehållstillståndets giltighet.”

15. Förordning nr 1251/70 upphävdes genom kommissionens förordning (EG) nr 635/2006 av den 25 april 2006 om upphävande av förordning (EEG) nr 1251/70 om arbetstagares rätt att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda där( ) med verkan från och med den 30 april 2006.

B – Nationell rätt

1. Bestämmelserna avseende inkomsttillägg

16. Enligt den tillämpliga nationella lagstiftningen är inkomsttillägg en behovsprövad förmån för personer i åldrarna mellan 16 och 59 år, som inte är berättigade till bidrag till arbetssökande på grund av att de till exempel är i ett sent skede av graviditet, arbetsoförmögna eller ensamstående föräldrar. Den författning som reglerar inkomsttillägg är 1992 års lag om socialförsäkringsavgifter och socialförsäkringsförmåner (Social Security Contributions and Benefits Act 1992) (nedan kallad 1992 års lag). Enligt avsnitt 124.1 b i den lagen är en förutsättning för rätt till inkomsttillägg att personens inkomst inte överstiger ett ”tillämpligt belopp”, som utgörs av ”ett sådant belopp eller den summa av sådana belopp som kan föreskrivas beträffande förmånen” (avsnitt 135.1 i 1992 års lag). Enligt avsnitt 135.2 i 1992 års lag omfattar befogenheten att föreskriva tillämpliga belopp befogenheten att föreskriva noll som det fastställda beloppet.

17. Enligt regulation 21 i och bilaga 7 till 1987 års allmänna föreskrifter om inkomsttillägg (Income Support (General) Regulations 1987) är det fastställda belopp som föreskrivs för en ”person från utlandet” noll (vilket får till följd att en sådan person inte är berättigad till inkomsttillägg). ”Person från utlandet” definieras i regulation 21AA som ”en sökande som inte varaktigt uppehåller sig i Förenade kungariket, Kanalöarna, Isle of Man eller Irland”. Enligt regulation 21AA 2 ska ingen sökande anses uppehålla sig varaktigt i Förenade kungariket om han inte har ”uppehållsrätt” där. ”Uppehållsrätt” är inte uttryckligen definierat, men det anses vedertaget att en permanent uppehållsrätt som grundas på regulation 15.1 a i Regulations 2006 är en uppehållsrätt i denna mening.

2. Utlänningslagstiftning

18. Regulations 2006 trädde i kraft den 30 april 2006. Dess syfte var att bestämmelserna i direktiv 2004/38 skulle genomföras i nationell lag.

19. I regulation 15 i Regulations 2006 föreskrivs följande:

”15. Permanent uppehållsrätt

1. Följande personer ska få permanent uppehållsrätt i Förenade kungariket:

a) En medborgare från land inom EES som har uppehållit sig i Förenade kungariket i enlighet med denna förordning under en fortlöpande period av fem år.

...

2. När permanent uppehållsrätt väl har förvärvats enligt denna förordning kan den gå förlorad endast genom bortovaro från Förenade kungariket under en period som överstiger två på varandra följande år.

...”

20. I punkt 6 i bilaga 4 till Regulations 2006 föreskrivs följande:

”Varje period under vilken en person har varit yrkesverksam eller har uppehållit sig i Förenade kungariket i enlighet med Regulations 2000 ska behandlas som en period under vilken personen var yrkesverksam eller uppehöll sig i Förenade kungariket i enlighet med denna förordning vid beräkningen av perioder för yrkesverksamhet och vistelse enligt denna förordning.”

21. Regulations 2000, till vilken hänvisning görs, är 2000 års förordning om immigration från länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (Immigration (European Economic Area) Regulations 2000), som numera är upphävd. Enligt denna hade bland annat en person som var arbetstagare uppehållsrätt (regulation 5.1 och regulation 14.1). Regulations 2000 trädde i kraft den 2 oktober 2000. I Regulations 2006 finns inte någon regel enligt vilken det är tillåtet att beakta uppehållsperioder före den 2 oktober 2000 vid bedömning av rätten till permanent uppehållsrätt enligt regulation 15.1 a.

II – Bakgrund

22. Taous Lassal är fransk medborgare. Hon kom till Förenade kungariket år 1999. Under perioden från september 1999 till februari 2005 var hon arbetstagare i den mening som avses i gemenskapsrätten.

23. Taous Lassal lämnade Förenade kungariket i februari 2005 för att besöka sin mor i Frankrike för en period av tio månader. Efter sin återkomst till Förenade kungariket i december 2005 började hon söka arbete igen. Hon erhöll bidrag till arbetssökande (jobseeker’s allowance) från januari 2006 till november 2006. I november 2006 ansökte hon om inkomsttillägg (income support) på grund av att hon var gravid. Ansökan avslogs med motiveringen att hon inte hade rätt att uppehålla sig i Förenade kungariket.

24. Taous Lassal överklagade avslagsbeslutet angående inkomsttillägg och hennes överklagande bifölls av Appeal Tribunal den 3 september 2007. Appeal Tribunal beslöt att Taous Lassal var berättigad till inkomsttillägg, eftersom hon hade rätt att permanent uppehålla sig i Förenade kungariket i enlighet med regulation 15.1 a i 2006 års förordning om immigration från länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (Immigration (European Economic Area) Regulations 2006) (nedan kallad Regulations 2006).

25. Secretary of State överklagade beslutet till Social Security Commissioner och Social Security Commissioners överklagade avslagsbeslut till den hänskjutande domstolen.

III – Förfarandet vid den nationella domstolen

26. Secretary of State gjorde gällande att Taous Lassal inte har permanent uppehållsrätt i Förenade kungariket enligt Regulations 2000. Hon uppehöll sig visserligen i enlighet med Regulations 2000 under perioden från dessa bestämmelsers ikraftträdande (den 2 oktober 2000) till hennes avresa till Frankrike i februari 2005. Hon lämnade emellertid då Förenade kungariket för en period av ungefär tio månader och hade följaktligen inte längre någon fortlöpande uppehållsperiod. Hon återvände till Förenade kungariket i december 2005 och hade därför vid tiden för sin begäran om inkomsttillägg i november 2006 fortlöpande uppehållit sig i Förenade kungariket under endast elva månader. Secretary of State hävdade att denna slutsats är förenlig med direktiv 2004/38.( )

27. Taous Lassal infann sig inte i den hänskjutande domstolen och företräddes inte genom ombud. Child Poverty Action Group (nedan kallad CPAG) medgavs rätt att intervenera av Court of Appeal och yttrade sig för hennes räkning. CPAG anser att Taous Lassal har permanent uppehållsrätt. Hon har uppehållit sig i Förenade kungariket under perioden från september 1999 till februari 2005. CPAG gjorde gällande att en fortlöpande period av fem år enligt artikel 16.1 i direktivet omfattar uppehållsperioder som upphört före utgången av införlivandefristen den 30 april 2006. Perioden från februari 2005 till den tidpunkt vid vilken Taous Lassall återkom till Förenade kungariket utgör inte två år och hennes permanenta uppehållsrätt gick således inte förlorad enligt artikel 16.4 i direktivet.( )

28. Den hänskjutande domstolen har påpekat att det enligt artikel 16.1 i direktiv 2004/38/EG krävs att en person ska ha uppehållit sig ”lagligt” under en fortlöpande period av fem år innan denne kan få permanent uppehållsrätt. Begreppet lagligt avser överensstämmelse med gemenskapsrätten, inte den nationella rätten. Begreppet ska tolkas i överensstämmelse med skäl 17 i direktivet, som hänvisar till fem års fortlöpande uppehåll ”i enlighet med villkoren i detta direktiv”.

29. Om ”lagligt” i artikel 16.1 ska tolkas i enlighet med skäl 17, uppkommer frågan om hänvisningen till ”villkoren i detta direktiv” ska eller inte ska tolkas så att den omfattar en hänvisning till villkor i tidigare gemenskapsrättsliga instrument om arbetstagares uppehållsrätt. Den hänskjutande domstolens egen uppfattning är att den ska tolkas på det sättet. Taous Lassals vistelse i Förenade kungariket skulle i så fall uppfylla kraven. Om hänvisningen å andra sidan ska tolkas så att endast vistelse i enlighet med direktiv 2004/38 avses, skulle Taous Lassals vistelse inte uppfylla kraven.

IV – Tolkningsfrågan och förfarandet inför domstolen

30. Den hänskjutande domstolen har på grund av ovannämnda tvivel angående tolkningen av artikel 16.1 i direktiv 2004/38 genom en begäran om förhandsavgörande av den 10 mars 2009, som inkom till domstolens kansli den 8 maj 2009, ställt följande tolkningsfrågor:

”När i) en unionsmedborgare kom till Förenade kungariket i september 1999 som arbetstagare och var kvar som arbetstagare till februari 2005, ii) unionsmedborgaren därefter lämnade Förenade kungariket och återvände till den medlemsstat i vilken hon var medborgare för en period av 10 månader, iii) unionsmedborgaren återvände till Förenade kungariket i december 2005 och uppehöll sig där fortlöpande till november 2006, då hon begärde en socialförsäkringsförmån:

Ska artikel 16.1 i … 2004/38 … tolkas så att den unionsmedborgaren är berättigad till permanent uppehållsrätt på grundval av att hon har uppehållit sig lagligt, i enlighet med tidigare gemenskapsrättsliga instrument som utgjort grund för arbetstagares uppehållsrätt, under en fortlöpande period av fem år, vilken slutade före den 30 april 2006 (den dag då medlemsstaterna senast måste införliva direktivet)?”

31. Den 10 mars 2010 höll domstolen en förhandling, i vilken Förenade kungarikets, Konungariket Belgiens och CPAG:s ombud och kommissionen deltog, kompletterade sina skriftliga yttranden och besvarade frågor.

V – Parternas argument

32. Förenade kungarikets regering anser att tolkningsfrågan ska besvaras nekande. Den har såsom Secretary of State härvid anfört två argument till stöd för sin uppfattning.

33. Den har för det första anfört att enbart vistelser efter den 30 april 2006 kan beaktas enligt artikel 16.1 i direktivet. Den har i detta sammanhang inledningsvis påpekat att ordalydelsen i artikel 16.1 i direktivet är vag. Det anges varken om den fortlöpande perioden av fem år måste äga rum efter den 30 april 2006 eller om den även kan upphöra före den 30 april 2006. För att permanent uppehållsrätt enligt artikel 16.1 i direktivet ska föreligga krävs emellertid laglig vistelse under en period av fem år i Förenade kungariket. Lagligt i den mening som avses i artikel 16.1 i direktivet innebär att vistelse ska ske i enlighet med de villkor som uppställs i direktivet. Detta framgår av den andra meningen i skäl 17 i direktiv 2004/38. En vistelse enligt de villkor som uppställs i direktivet kan emellertid logiskt sett enbart ske efter det att direktivet införlivats i den nationella lagstiftningen från och med den 30 april 2006. Såsom framgår av kommissionens meddelande till parlamentet av den 30 december 2003( ) som antogs inom ramen för lagstiftningsförfarandet klargörs innebörden av laglig vistelse enligt artikel 16 i direktivet i den andra meningen i skäl 17.

34. Förenade kungarikets regering har för det andra grundat sig på en annan tolkning av artikel 16.1 i direktivet enligt vilken enbart en vistelse under en fortlöpande period av fem år som upphörde den 30 april 2006 eller därefter kan beaktas. Denna tolkning beaktar att en permanent uppehållsrätt först föreligger från den 30 april 2006 och därför inte kan existera före denna tidpunkt. En rätt som inte existerar kan inte heller förvärvas. En permanent uppehållsrätt kan dessutom innan den existerar inte heller gå förlorad enligt artikel 16.4 i direktivet. Artikel 16.4 i direktivet kan följaktligen inte tillämpas på vistelser som upphört före den 30 april 2006. Detta är problematiskt i sådana fall där unionsmedborgarens vistelse under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten ligger långt tillbaka i tiden. I det fallet skulle, enligt den tolkning som innebär att även vistelser som upphört före den 30 april 2006 ska beaktas inom ramen för artikel 16.1 i direktivet, en permanent uppehållsrätt uppkomma. Artikel 16.4 i direktivet, enligt vilken permanent uppehållsrätt kan gå förlorad genom bortovaro i två år kan emellertid inte tillämpas, eftersom denna bestämmelse enbart reglerar förlusten av en redan förvärvad rätt. En sådan tolkning som även ger de unionsmedborgare permanent uppehållsrätt som på grund av sin bortovaro från den mottagande medlemsstaten inte längre har den intergrationsgrad som krävs är inte förenlig med det mål som anges i skäl 8 i direktivet att främja unionsmedborgarnas integration i den mottagande medlemsstaten.

35. Huruvida den första eller den andra tolkningen ska tillämpas är inte relevant för utgången i det aktuella målet. Den tredje tolkning av artikel 16.1 i direktivet som CPAG och kommissionen har föreslagit, enligt vilken även en vistelse som upphört före den 30 april 2006 måste beaktas, är i vart fall felaktig av ovannämnda skäl. Det ska dessutom beaktas att permanent uppehållsrätt enligt artikel 16 i direktivet är en ny rätt som är oberoende av en ekonomisk verksamhet. Det finns inget som tyder på att direktivet ska tillämpas retroaktivt. Av punkt 50 i domen i målet Givane( ) framgår tvärtom att vistelse under en fortlöpande period i den mottagande medlemsstaten som upphört före införlivandet av direktiv 2004/38 inte kan beaktas. CPAG:s och kommissionens invändningar att Förenade kungarikets tolkning leder till ett godtyckligt resultat kan inte heller godtas. Det ligger i sakens natur att en bestämmelse enligt vilken en vistelse som upphört före den 30 april 2006 inte beaktas missgynnar de unionsmedborgare vars vistelse upphört före denna tidpunkt.

36. Den belgiska regeringen anser att tolkningsfrågan ska besvaras nekande. Enligt dess uppfattning berättigar en stadigvarande vistelse under en period av fem år i en mottagande medlemsstat som ägde rum före den 30 april 2006 inte till permanent uppehållsrätt enligt artikel 16 i direktivet.

37. Enligt den belgiska regeringen skulle detta leda till en retroaktiv tillämpning av artikel 16.1 i direktivet. Eftersom en retroaktiv tillämpning utgör en kränkning av rättssäkerhetsprincipen, får gemenskapsrättsakter i princip inte ha verkan vid en tidpunkt som föregår deras offentliggörande. Undantag kan endast göras om detta krävs för att uppnå ett mål och när de berördas berättigade förväntningar beaktats i tillräcklig omfattning. Dessa krav har inte uppfyllts i förevarande fall. Medlemsstaterna hade två år på sig för att införliva direktivet, närmare bestämt fram till den 30 april 2006. Den belgiska regeringen har vidare åberopat Europaparlamentets, rådets och kommissionens gemensamma praktiska handledning för personer som deltar i utformningen av lagtexter inom gemenskapens institutioner.( ) I denna föreskrivs att det endast i undantagsfall kan föreskrivas att en rättsakt ska ha retroaktiv verkan. Detta måste i det fallet föreskrivas uttryckligen. I direktiv 2004/38 föreskrivs emellertid inte någon retroaktiv tillämpning.

38. Enligt den belgiska regeringen skulle en retroaktiv tillämpning av artikel 16 i direktivet dessutom ge upphov till en rad rättsliga och praktiska problem avseende det kriterium som ska tillämpas vid bedömningen av huruvida vistelsen är laglig. En retroaktiv tillämpning av artikel 16 i direktivet skulle dessutom leda till att en person som den 29 april 2006 har uppehållit sig olagligt i unionen och därför inte har någon uppehållsrätt plötsligt skulle förvärva permanent uppehållsrätt. Direktivet syftar emellertid inte till att bota en tidigare olaglig vistelse. En permanent uppehållsrätt ska anses som en fortsättning av en redan befintlig icke permanent uppehållsrätt. En person som inte haft uppehållsrätt den 29 april 2006 kan vid utgången av införlivandefristen av direktiv 2004/38 inte förvärva någon uppehållsrätt och således inte heller någon permanent uppehållsrätt. Av ovannämnda skäl är det i förevarande mål relevant om Taous Lassal den 30 april 2006 hade uppehållsrätt. Eftersom hon vid denna tidpunkt av andra skäl än de som anges i artikel 16.3 i direktivet inte uppehöll sig i Förenade kungariket, får enbart hennes vistelse i Förenade kungariket från december 2005 beaktas. Hon hade därför ännu inte förvärvat någon permanent uppehållsrätt i november 2006. Det ska i detta sammanhang även beaktas att frånvaro på sex på varandra följande månader enligt artikel 6.2 i direktiv 68/360 och artikel 6.2 i förordning nr 1251/70, som var tillämpliga före den 30 april 2006, medförde att den tidigare uppehållsrätten upphörde. Den omständigheten att Taous Lassal var frånvarande mer än sex månader påverkar därför giltigheten av hennes uppehållstillstånd.

39. CPAG och kommissionen anser att tolkningsfrågan ska besvaras jakande. Syftet med den permanenta uppehållsrätten enligt artikel 16 i direktivet är att främja unionsmedborgares integration i en mottagande medlemsstat i vilken unionsmedborgaren har bosatt sig långfristigt och till vilken han därför har en nära anknytning. I artikel 16.1 i direktivet föreskrivs enbart att en laglig vistelse under en fortlöpande period av fem år måste föreligga. Förenade kungarikets regering och den belgiska regeringen har tolkat detta såsom ett kompletterande villkor i artikel 16.1 i direktivet som inte omfattas av dess ordalydelse. Varken i artikel 16.1 eller i någon annan bestämmelse i direktiv 2004/38 föreskrivs att en vistelse i den mottagande medlemsstaten som ägde rum innan direktivet trädde i kraft, det vill säga den 30 april 2004, eller före dess införlivande eller utgången av dess införlivandefrist, det vill säga den 30 april 2006, inte kan beaktas inom ramen för artikel 16.1 i direktivet. Taous Lassal har uppfyllt kraven i artikel 16.1 i direktivet och har inte förlorat denna rätt enligt artikel 16.4 i direktivet, eftersom hon var frånvarande från Förenade kungariket i mindre än två år.

40. Kommissionen har, med stöd av CPAG, gjort gällande att det redan fanns en uppehållsrätt enligt artiklarna 4 och 6 i direktiv 68/360. Det var visserligen inte fråga om en permanent uppehållsrätt utan en uppehållsrätt för fem år med automatisk förlängning. Dessutom fanns enligt artikel 2.1 b i förordning nr 1251/70, som har upphävts, en permanent uppehållsrätt. Eftersom denna bestämmelse har övertagits ordagrant i artikel 17.1 b i direktiv 2004/38 måste denna direktivbestämmelse tolkas på så sätt att även vistelser som upphörde före den 30 april 2006 måste beaktas. Det kan inte ha varit lagstiftarens avsikt att en person enbart ska förvärva permanent uppehållsrätt enligt artikel 17.1 b i direktiv 2004/38 när personen i fråga efter utgången av införlivandefristen i direktiv 2004/38, det vill säga efter den 30 april 2006, uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten i två år. Denna regel enligt artikel 17.1 b i direktivet kan överföras på den permanenta uppehållsrätten enligt artikel 16 i direktiv 2004/38. Även om denna artikel ger en rätt som är mer generös än den i direktiv 68/360 skiljer den sig inte så pass mycket att perioder enligt direktiv 68/360 inte kan beaktas avseende förvärv av permanent uppehållsrätt enligt direktiv 2004/38. Lagstiftaren har ansett att det är så uppenbart att perioder som anges i de tidigare tillämpliga bestämmelserna till direktiv 2004/38 måste beaktas enligt artikel 16 i direktivet att den inte ansåg att det var nödvändigt att uttryckligen reglera denna fråga.

41. Enligt kommissionen går det inte att av domen i målet Givane( ), som har åberopats av Förenade kungarikets regering, dra slutsatsen att en vistelse i den mottagande medlemsstaten som upphört innan direktivet införlivades eller före utgången av fristen för införlivande den 30 april 2006 inte får beaktas inom ramen för artikel 16.1 i direktivet.

42. Enligt CPAG och kommissionen är det även förenligt med den andra meningen i skäl 17 i direktiv 2004/38 att beakta vistelser som upphörde före den 30 april 2006. Denna mening hänför sig till vistelsen enligt de villkor som fastställs i direktiv 2004/38. Den kan inte tolkas på så sätt att den inskränker kraven på en laglig vistelse till en vistelse efter införlivandet av direktivet eller efter utgången av införlivandefristen den 30 april 2006. Enligt CPAG innebär den andra meningen enbart att bestämmelserna i artikel 16, särskilt i artikel 16.3, måste beaktas vid beräkningen av vistelsen enligt artikel 16.1 i direktivet. Även om ordalydelsen i artikel 16.1 strider mot skälen i ett direktiv kan skälen inte tillerkännas företräde framför den klara ordalydelsen i artikel 16 i direktivet. Enligt kommissionen innebär den andra meningen att vistelsen i den mottagande medlemsstaten måste ha varit lagenlig enligt de gemenskapsrättsliga bestämmelser som var tillämpliga vid den tidpunkt då vistelsen ägde rum. Det måste beaktas att direktivet har ett samband med de bestämmelser avseende uppehållsrätten som föregick direktivbestämmelserna. CPAG och kommissionen har vidare påpekat att den tolkning av den andra meningen som Förenade kungarikets regering och den belgiska regeringen företräder skulle leda till att en permanent uppehållsrätt tidigast skulle uppkomma den 29 april 2011. Det kan inte förutsättas att gemenskapslagstiftaren avsåg ett sådant överraskande resultat utan att ge uttryck för detta i direktivet.

43. CPAG och kommissionen har dessutom gjort gällande att den omständigheten att vistelser som upphörde före den 30 april 2006 beaktas inte medför en rättsstridig retroaktiv verkan. Även om perioder före den 30 april 2006 beaktades för förvärvet av en permanent uppehållsrätt enligt artikel 16 i direktivet medför detta, tvärtemot vad den belgiska regeringen har hävdat, inte att en rätt uppkommer före den 30 april 2006. Den permanenta uppehållsrätten uppkommer först vid införlivandet av direktivet eller vid utgången av fristen för införlivande den 30 april 2006. Inom ramen för artikel 16.1 i direktivet kan således vistelser som ägt rum före utgången av införlivandefristen beaktas. På dessa är inte enbart artikel 16.1 utan även artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2004/38 tillämplig. Av det skälet förvärvar en unionsmedborgare som före den 30 april 2006 har uppehållit sig under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten, men som redan den 30 april 2006 var frånvarande i mer än två år, ingen permanent uppehållsrätt.

44. CPAG och kommissionen har slutligen påpekat att de tolkningar som Förenade kungarikets regering har föreslagit leder till godtyckliga resultat och att de två resonemangen dessutom strider mot varandra.

45. Kommissionen har dessutom åberopat domen i målet Trojani,( ) enligt vilken en medborgare i en medlemsstat som har uppehållit sig lagligt i en annan medlemsstat kan grunda sig på likabehandlingsprincipen. Detta omfattar även inkomsttillägg. Detta är även fallet när en medborgare inte kan åberopa en gemenskapsrättslig rätt att uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten.

VI – Rättslig bedömning

46. Frågan avser tolkningen av artikel 16.1 i direktiv 2004/38. Jag kommer inledningsvis att placera denna bestämmelse i den allmänna systematiken i direktiv 2004/38 (A) innan jag granskar tolkningsfrågan (B).

A – Permanent uppehållsrätt enligt artikel 16 i direktivet

47. Gemenskapslagstiftaren har genom direktiv 2004/38 på sekundärrättslig nivå utformat en uppehållsrätt för unionsmedborgare i en annan medlemsstat som på primärrättslig nivå följer av de grundläggande friheterna och bestämmelserna om unionsmedborgarskap.( ) I detta syfte föreskrivs tre olika typer av uppehållsrätt i direktivet, för det första uppehållsrätt i högst tre månader,( ) för det andra uppehållsrätt för längre tid än tre månader( ) och för det tredje permanent uppehållsrätt. Permanent uppehållsrätt regleras i kapitel IV i direktivet, de materiella bestämmelserna om förvärvandet av en sådan rätt återfinns i det första avsnittet i detta kapitel i artiklarna 16–18 i direktivet.

48. Enligt artikel 16.1 första meningen i direktivet ska unionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten ha permanent uppehållsrätt där. Permanent uppehållsrätt kan följaktligen förvärvas om två villkor uppfylls. För det första måste unionsmedborgaren ha uppehållit sig under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten. För det andra måste vistelsen ha varit laglig.

B – Tolkningsfrågan

49. Den hänskjutande domstolen har att pröva ett fall i vilket en fransk unionsmedborgare från och med september 1999 till och med februari 2005 under en fortlöpande period uppehöll sig i Förenade kungariket, varvid hennes vistelse i denna mottagande medlemsstat var laglig enligt de gemenskapsrättsliga bestämmelser som var tillämpliga vid denna tidpunkt. Vistelsen upphörde emellertid i februari 2005 och således före den 30 april 2006, det vill säga den tidpunkt vid vilken införlivandefristen för direktiv 2004/30 löpte ut och den nationella lag genom vilken direktivet införlivats trädde i kraft. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida en sådan vistelse kan berättiga till permanent uppehållsrätt enligt artikel 16.1 i direktivet.

50. Den invändning som Förenade kungarikets regering och den belgiska regeringen huvudsakligen har framfört mot att en sådan vistelse ska beaktas grundar sig på att en sådan tolkning av artikel 16.1 i direktivet leder till en retroaktiv tillämpning av denna bestämmelse. Jag kommer i det följande att pröva denna invändning, varvid jag i detta sammanhang även kommer att beakta övriga invändningar som dessa regeringar har gjort gällande.

51. Vid en retroaktiv tillämpning av bestämmelser har domstolen till att börja med gjort en åtskillnad mellan förfaranderättsliga bestämmelser och bestämmelser i den materiella rätten.( ) Artikel 16.1 i direktivet, i vilken villkoren för förvärv och förlust av permanent uppehållsrätt regleras, utgör en bestämmelse i den materiella rätten. Jag kommer i det följande därför enbart undersöka rättspraxis om huruvida retroaktiv verkan av den materiella rätten är tillåten.

52. Vad gäller materiella bestämmelser skiljer domstolen mellan två olika situationer.

53. Domstolen utgår från att en rättsakt har retroaktiv verkan när en rättsakt ska gälla från en tidpunkt före dess offentliggörande.( ) Det rör sig härvid om situationer i vilka de rättsliga följderna av en rättsakt inträder redan innan den träder i kraft. Detta är i princip inte tillåtet. Ett undantag föreligger när det mål som eftersträvas kräver detta och de berördas berättigade förväntningar iakttas i vederbörlig ordning.( )

54. Domstolen anser dessutom att de gemenskapsrättsliga materiella bestämmelserna för att säkerställa principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar i princip ska tolkas så att de enbart avser förhållanden som uppkommit efter det att de trätt i kraft.( ) Ett undantag från denna princip föreligger i den mån det tydligt följer av den materiella bestämmelsens ordalydelse, ändamål eller systematik att den även avser förhållanden som har uppkommit innan den trädde i kraft.( ) I denna situation uppkommer visserligen, till skillnad från vad som är fallet i ovannämnda situation, inga rättsliga följder innan bestämmelsen träder i kraft. En retroaktiv verkan i ordets egentliga mening föreligger således inte.( ) Principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar ska emellertid även iakttas i detta sammanhang, eftersom en situation som uppkommit tidigare och som därför inte går att ändra har rättsverkningar eller kommer att ha rättsverkningar.( )

55. Det kan i förevarande fall inledningsvis fastställas att det i artikel 16.1 i direktivet inte heller skulle förordnas om några rättsliga följder för förfluten tid om en vistelse som upphört före den 30 april 2006 skulle beaktas inom ramen för denna bestämmelse (1). Avgörande är således enbart om det av bestämmelsens ordalydelse, ändamål eller systematik framgår att den även gäller för vistelser i den mottagande medlemsstaten som upphört innan den trädde i kraft (2).

1. Föreskrifter om rättsliga följder med retroaktiv verkan saknas

56. Tvärtemot vad som har hävdats av den belgiska regeringen är det i förevarande fall inte fråga om föreskrifter som innebär rättsliga följder med retroaktiv verkan. En permanent uppehållsrätt enligt artikel 16.1 i direktivet uppkommer i förevarande fall först den 30 april 2006 och således efter det att direktivet trätt i kraft den 29 juni 2004 och även efter det att direktivet införlivats i den nationella lagstiftningen den 30 april 2006. Detta gäller även om artikel 16.1 i direktivet tolkas så att en vistelse i den mottagande medlemsstaten som upphörde före den 30 april 2006 ska beaktas när det gäller förvärv av en permanent uppehållsrätt (som tidigast uppkommer den 30 april 2006).

57. Den belgiska regeringens hänvisning till punkterna 20.3.1, 20.8 och 20.9 i Europaparlamentets, rådets och kommissionens gemensamma praktiska handledning för personer som deltar i utformningen av lagtexter inom gemenskapens institutioner,( ) saknar således relevans. Dessa punkter avser en situation som inte föreligger i detta fall, nämligen där en gemenskapsrättsakt redan ska ha rättsverkan innan den träder i kraft.

58. I den del som den belgiska regeringen dessutom har invänt att en tolkning av artikel 16.1 i direktivet enligt vilken en vistelse som upphört före den 30 april 2006 ska beaktas innebär att en tidigare olaglig vistelse i den mottagande medlemsstaten plötsligt skulle bli laglig anser jag att denna invändning inte heller är övertygande. Eftersom den permanenta uppehållsrätten enligt artikel 16.1 i direktivet i förevarande fall först kan uppkomma från den 30 april 2006, kan den inte medföra att en olaglig vistelse före denna tidpunkt blir laglig retroaktivt.

2. Huruvida artikel 16.1 i direktivet ska tolkas så att vistelser som upphört före den 30 april 2006 ska beaktas

59. I förevarande fall är det enbart fråga om huruvida artikel 16.1 i direktivet ska tolkas så att den anknyter till en vistelse som redan upphört före den 30 april 2006. Som angetts ovan tolkar domstolen på grund av principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar bestämmelser i den materiella rätten i princip på så sätt att de inte anknyter till förhållanden som uppkommit innan de trätt i kraft. Ett undantag föreligger i den mån det tydligt följer av bestämmelsens ordalydelse, ändamål eller systematik att den ska ha en sådan verkan och de berördas berättigade förväntningar iakttas i vederbörlig ordning.

60. Det går inte att av ordalydelsen i artikel 16.1 i direktivet dra någon klar och tydlig slutsats (a). En systematisk analys av de materiella bestämmelserna i direktiv 2004/38 om den permanenta uppehållsrätten (b) och bakgrunden till och ändamålet med artikel 16 i direktivet (c) talar emellertid för att vistelser som upphört före den 30 april 2006 ska beaktas. De invändningar som grundar sig på begreppet laglig vistelse i den mening som avses i artikel 16.1 i direktivet (d) och den omständigheten att artikel 16.4 i direktivet inte är tillämplig (e) och på bestämmelserna i direktiv 68/360 och förordning nr 1251/70 (f) är däremot inte övertygande. Slutligen utgör inte heller principen om skydd för berättigade förväntningar hinder mot en tolkning enligt vilken vistelser som upphört före den 30 april 2006 ska beaktas (g).

a) Ordalydelsen

61. Såsom Förenade kungarikets regering, CPAG och kommissionen med rätta har påpekat går det inte att av ordalydelsen i artikel 16.1 i direktivet dra någon klar och tydlig slutsats. Avgörande enligt artikel 16.1 i direktivet är enbart att vistelsen skett under en fortlöpande period av fem år, utan att det närmare anges när denna vistelse ska ha ägt rum.

b) Det systematiska förhållandet mellan artikel 16.1 i direktivet och andra materiella bestämmelser om permanent uppehållsrätt

62. Som angetts ovan( ) återfinns utöver i artikel 16 materiella bestämmelser om förvärv av permanent uppehållsrätt i direktivet även i artiklarna 17 och 18. I artikel 17 i direktivet föreskrivs att personer ges permanent uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten, även om de inte har varit bosatta där under en fortlöpande period av fem år. Således förvärvar anställda eller egenföretagare som fortlöpande har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten i mer än två år och slutar arbeta där som följd av permanent arbetsoförmåga permanent uppehållsrätt enligt artikel 17.1 b i direktivet.

i) Behovet av att inom ramen för artikel 17.1 b i direktiv 2004/38 retroaktivt beakta vistelser som upphört före den 30 april 2006

63. Enligt 17.1 b i direktivet, liksom enligt artikel 16.1 i direktivet, krävs för förvärv av permanent uppehållsrätt tidigare vistelse under en viss fortlöpande period i den mottagande medlemsstaten, varvid det enbart krävs två års vistelse enligt artikel 17.1 b i direktivet. Därför uppkommer avseende denna bestämmelse även frågan om en vistelse som upphört före den 30 april 2006 måste beaktas. Med avseende på artikel 17.1 b i direktivet kan denna fråga enbart besvaras på så sätt att även en vistelse som ägt rum före den 30 april 2006 måste beaktas.

64. I detta sammanhang ska nämligen sambandet mellan artikel 17.1 b i direktiv 2004/38 och de bestämmelser som föregick denna bestämmelse, nämligen artikel 2.1 b i förordning nr 1251/70, beaktas. I artikel 2.1 b i förordning nr 1251/79 reglerades med en i stort sett identisk formulering rätten för en anställd som drabbats av arbetsoförmåga att stanna kvar inom den mottagande medlemsstatens territorium. Förordning nr 1251/70 upphörde att gälla den 30 april 2006.( ) Den upphävdes till följd av att artikel 17.1 b i direktiv 2004/38 ersatte artikel 2.1 b i förordning nr 1251/70 vid utgången av införlivandefristen av direktiv 2004/38 den 30 april 2006, och uppehållsrätten för en anställd som drabbats av arbetsoförmåga följer således av artikel 17.1 b i direktiv 2004/38.( )

65. Om en vistelse som avser en fortlöpande period av två år i den mottagande medlemsstaten innan den permanenta arbetsoförmågan inträdde, och som upphörde före den 30 april, inte ska beaktas inom ramen för artikel 17.1 b i direktiv 2004/38, så kan det inte uteslutas att anställda som förvärvat en sådan rätt enligt förordning nr 1251/70 på grund av en vistelse som upphört före den 30 april 2006 åtminstone på medellång sikt inte skulle ha en motsvarande uppehållsrätt. Enligt förordning nr 1251/70 måste medlemsstaterna nämligen enbart bevilja uppehållstillstånd för en tidsbegränsad period.( ) Vid utgången av fristen för uppehållstillstånd som beviljats enligt artikel 2.1 a i ovannämnda förordning kan en anställd vars vistelse på två år upphört före den 30 april 2006 inte längre begära någon förlängning enligt förordning nr 1251/70, eftersom denna upphört att gälla den 30 april 2006. En anställd som drabbats av arbetsoförmåga kunde inte heller åberopa artikel 17.1 b i direktivet, eftersom vistelsen på två år upphörde före den 30 april 2006. Denna bestämmelse skulle således inte heller ge honom någon permanent uppehållsrätt. En sådan anställd skulle efter det att fristen för hans uppehållstillstånd löpt ut således inte ha någon uppehållsrätt motsvarande den i artikel 2.1 b i förordning nr 1251/70 samt artikel 17.1 b i direktiv 2004/38.

66. Det är uppenbart att ett sådant resultat skulle stå i strid med gemenskapslagstiftarens avsikt som genom antagandet av direktiv 2004/38 avsåg att konsolidera och stärka arbetstagares rätt att uppehålla sig.( ) Det kan inte antas att gemenskapslagstiftaren genom antagandet av direktiv 2004/38 avsåg att uppnå ovannämnda resultat. Detta skulle stå i strid med artikel 38 i direktiv 2004/38 samt den idé som kommer till uttryck i skäl 4 enligt vilken sektorsuppdelningen och den planlösa hanteringen av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig ska avhjälpas genom direktiv 2004/38. Genom direktivet ska uppehållsrätten som tidigare reglerades i en rad rättsakter i sekundärrätten nämligen förstärkas och konsolideras i en enhetlig rättsakt.( )

67. Inom ramen för artikel 17.1 b i direktiv 2004/38 måste begreppet vistelse under en fortlöpande period av två således tolkas så att även en vistelse som upphörde före den 30 april 2006 måste beaktas.

ii) Överföring till artikel 16.1 i direktivet

68. Enligt systematiken i direktiv 2004/38 finns det ett nära samband mellan artiklarna 16.1 och 17.1 a i direktivet. De båda bestämmelserna återfinns i det kapitel i vilket den permanenta uppehållsrätten regleras, närmare bestämt i det avsnitt i vilket de materiella villkoren för förvärvet av en sådan rätt regleras. Därutöver klargörs i artikel 17 i direktivet med de inledande orden ”[g]enom undantag från artikel 16 skall följande personer ges permanent uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten, även om de inte har varit bosatta där under en fortlöpande period av fem år” att det även innehållsmässigt finns ett nära samband mellan artiklarna 16 och 17 i direktivet.

69. Mot bakgrund av det nära samband som finns mellan de båda bestämmelserna kan det i princip utgås från att de nästan identiska villkoren i ordalydelsen ”har uppehållit sig … under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten” i artikel 16.1 i direktivet och ”fortlöpande har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten i … två år” i artikel 17.1 b i direktivet ska tolkas på samma sätt. I det fallet måste även en vistelse som upphört före den 30 april 2006 beaktas inom ramen för artikel 16.1 i direktivet.

70. Förenade kungariket har genmält att den permanenta uppehållsrätten enligt artikel 16 i direktivet är en rättighet som hittills ännu inte förekommit i sekundärrätten. Denna invändning är inte övertygande. Gemenskapslagstiftaren hade inom ramen för artikel 17.1 b i direktivet, å ena sidan, och artikel 16.1 i direktivet, å andra sidan, med lätthet kunnat göra en åtskillnad när det gäller frågan om en anknytning till tidigare förhållanden. Den har emellertid inte gjort detta. Den omständigheten att nästan identiska villkor har använts i de båda bestämmelserna är ett starkt indicium på att gemenskapslagstiftaren har eftersträvat en enhetlig lösning på denna punkt i de båda bestämmelserna.

iii) Domen i målet Givane

71. Förenade kungarikets regering har vid förhandlingen åberopat domen i målet Givane.( ) Av punkt 50 i denna dom framgår att en vistelse under en fortlöpande period av fem år i den mening som avses i artikel 16.1 i direktivet inte kan anses som en vistelse som upphört före den 30 april 2006. Domstolen har i den punkten nämligen fastställt att en arbetstagares familjemedlemmar enbart ges uppehållsrätt enligt artikel 3.2 första strecksatsen i förordning nr 1251/70 om den vistelse under en period av två år som föreskrivs för arbetstagare äger rum omedelbart före arbetstagarens död. Enligt denna regering ska detta tillämpas på artikel 16.1 i direktivet på så sätt att vistelser som upphörde före den 30 april 2006 inte kan beaktas.

72. Denna invändning kan inte heller godtas. En sådan slutsats kan inte dras av domen i målet Givane. I denna dom tolkade domstolen artikel 3.2 första strecksatsen i förordning nr 1251/70. I denna bestämmelse föreskrevs att om arbetstagaren avlider under sitt yrkesverksamma liv, och innan han förvärvat rätten att i enlighet med artikel 2 i den nämnda förordningen stanna kvar inom den berörda medlemsstatens territorium, ska medlemmarna av hans eller hennes familj ha rätt att varaktigt stanna kvar där, under förutsättning att den nämnda arbetstagaren vid sin död hade bott utan avbrott inom denna medlemsstats territorium under minst två år. Enligt artikel 4 andra meningen i nämnda förordning påverkades bosättningens varaktighet enligt artikel 3.2 varken av tillfälliga perioder av frånvaro som inte överstiger totalt tre månader om året eller av längre perioder av frånvaro för att fullgöra militärtjänsten.

73. I målet Givane hade arbetstagaren visserligen uppehållit sig två år i den mottagande medlemsstaten, men hade därefter varit frånvarande från värdmedlemsstaten i mer än tre månader. Efter att ha återvänt till den mottagande medlemsstaten hade arbetstagaren uppehållit sig mindre än två år i den mottagande medlemsstaten innan han dog.

74. Domstolen slog i det fallet fast att vistelsen under en period av två år måste äga rum under tiden omedelbart före en arbetstagares död. Eftersom arbetstagaren efter sin första vistelse, som var längre än två år, var frånvarande från den mottagande medlemsstaten i mer än tre månader, hade denna vistelse avbrutits enligt artikel 4 andra meningen och kunde således inte längre beaktas. Eftersom arbetstagaren efter det att han återvänt till den mottagande medlemsstaten inte uppehållit sig där ytterligare två år omedelbart före sin död, var villkoren i artikel 3.2 första strecksatsen i förordning nr 1251/70 inte uppfyllda. Domen i målet Givane som grundar sig på de villkor som regleras i artikel 3.2 första strecksatsen i förordning nr 1251/70 kan uppenbarligen inte överföras på den fråga som ska behandlas här. I artikel 16.1 i direktivet fokuseras, till skillnad från vad som gäller i artikel 3.2 första strecksatsen i förordning nr 1251/70, inte på en vistelse som äger rum före en viss händelse.

75. Tvärtom talar sambandet mellan artikel 3.2 första strecksatsen i förordning nr 1251/70 och dess efterföljande bestämmelse i artikel 17.4 a i direktiv 2004/38 mot den invändning som Förenade kungarikets regering framfört. Om det villkor enligt vilket vistelser som upphört före den 30 april 2006 inte ska beaktas, nämligen inte enbart ska gälla beträffande artikel 16.1 i direktivet utan på grund av den jämförbara ordalydelsen även beträffande artikel 17.4 a i direktivet så skulle detta ge upphov till orimliga resultat. Såsom angetts ovan skulle denna tolkningsmodell leda till att familjemedlemmar som enligt artikel 3.2 första strecksatsen i förordning nr 1251/70 förvärvat en rätt att stanna kvar på grund av arbetstagarens vistelse som ägde rum före den 30 april 2006, inte längre skulle ha någon uppehållsrätt motsvarande den enligt artikel 3.2 första strecksatsen i förordning nr 1251/70 eller enligt artikel 17.4 a i direktiv 2004/38 efter det att uppehållstillståndet som förvärvats enligt den förstnämnda förordningen löpt ut.

iv) Slutsats

76. Sammanfattningsvis kan det konstateras att det systematiska sambandet mellan artikel 16 och artikel 17.1 a och b i direktivet talar för att även vistelser i den mottagande medlemsstaten som upphört före den 30 april 2006 ska beaktas inom ramen för artikel 16.1 i direktivet.

c) Ändamålet med artikel 16 i direktivet

77. Ändamålet med artikel 16 i direktivet talar också för en tolkning enligt vilken även en vistelse som upphört före den 30 april 2006 ska beaktas.

78. Såsom framgår av den första meningen i skäl 17 infördes permanent uppehållsrätt enligt artikel 16 i direktivet för att för unionsmedborgare som bosatt sig varaktigt i en medlemsstat stärka känslan av ett gemensamt unionsmedborgarskap och är en nyckelfaktor för att främja social sammanhållning, som är ett av gemenskapens grundläggande mål.

79. Av bakgrunden till artikel 16 i direktivet framgår att gemenskapslagstiftaren har haft för avsikt att knyta förvärvet av permanent uppehållsrätt enligt artikel 16.1 i direktivet till en unionsmedborgares integration i den mottagande medlemsstaten. Dessutom framgår av bakgrunden att gemenskapslagstiftaren anser att det föreligger en tillräcklig grad av integration om en unionsmedborgare har uppehållit sig under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten.( ) Gemenskapslagstiftaren anser emellertid att kopplingen mellan unionsmedborgaren och den mottagande medlemsstaten emellertid luckras upp efter en frånvaro på två år på så sätt att den grad av integration som krävs, som är en förutsättning för permanent uppehållsrätt, inte längre föreligger.( ) Av det skälet upphör enligt artikel 16.4 i direktivet den permanenta uppehållsrätten att gälla efter en frånvaro på två år från den mottagande medlemsstaten.

80. Med beaktande av denna integrationsidé, som ligger till grund för artikel 16 i direktivet, anser jag att det är svårt att motivera varför den grad av integration i den mottagande medlemsstaten som krävs ska vara beroende av om vistelsen under en fortlöpande period av fem år upphörde före den 30 april 2006 eller därefter. Avgörande är enligt min mening enbart om en sådan vistelse ägt rum under en fortlöpande period av fem år och om den koppling mellan unionsmedborgaren och den mottagande medlemsstaten som därigenom uppkommit har luckrats upp genom unionsmedborgarens två års långa frånvaro från den mottagande medlemsstaten.

d) Invändningen som grundar sig på begreppet laglig vistelse

81. Mot en tolkning enligt vilken en vistelse som upphört före den 30 april 2006 ska beaktas inom ramen för artikel 16.1 i direktivet har Förenade kungarikets regering och den belgiska regeringen invänt att det enligt artikel 16.1 i direktivet krävs en laglig vistelse. Laglig vistelse i den mening som avses i denna bestämmelse kan enbart avse en vistelse i enlighet med direktiv 2004/38. I direktivets skäl 17 andra meningen hänvisas nämligen till den lagliga vistelsen i den mening som avses i artikel 16.1 i direktivet. I denna mening klargörs att det måste vara fråga om en vistelse i enlighet med ”villkoren i detta direktiv”. Av det skälet kan enbart en vistelse beaktas som ägde rum efter det att lagen om införlivande trädde i kraft den 30 april 2006 eller efter utgången av fristen för införlivande.

82. Denna invändning är inte heller övertygande.

83. Jag vill inledningsvis hänvisa till den hänskjutande domstolens konstaterande enligt vilken den berörda unionsmedborgaren under en fortlöpande period av fem år från september 1999 till februari 2005 uppehöll sig lagligen i Förenade kungariket, det vill säga i enlighet med de gemenskapsrättsliga bestämmelser som gällde vid den berörda tidpunkten.

84. Den invändning som Förenade kungarikets regering har framfört grundar sig emellertid inte på att det inte förelåg någon laglig vistelse enligt de bestämmelser som var tillämpliga vid denna tidpunkt. Den har i stället grundat sig på att det inte förelåg någon laglig vistelse i den mening som avses i direktiv 2004/38. Laglig vistelse i den mening som avses i artikel 16 i direktivet är enbart vistelse i enlighet med bestämmelserna i direktiv 2004/38. Av det skälet har en laglig vistelse i förevarande fall kunnat äga rum först efter det att lagen om införlivande trädde i kraft den 30 april 2006.

85. Denna invändning kan inte godtas. Av den andra meningen i skäl 17 i direktivet går det enligt min mening nämligen inte att dra slutsatsen att enbart en vistelse som ägt rum med tillämpning av den lag om införlivande av direktiv 2004/38 som trädde i kraft den 30 april 2006 ska anses som en laglig vistelse i den mening som avses i artikel 16.1 i direktivet.

86. Såsom framgår av bakgrunden till direktiv 2004/38 har den andra meningen i skäl 17 lagts till för att precisera begreppet laglig vistelse.( ) Detta måste emellertid inte nödvändigtvis tolkas på samma sätt som Förenade kungarikets regering och den belgiska regeringen har gjort.

87. Den andra meningen i skäl 17 kan nämligen tolkas som en precisering av begreppet uppehålla sig och således som en hänvisning till artikel 16.3 i direktivet som måste beaktas vid beräkningen av uppehållsperioder. Enligt denna bestämmelse ska stadigvarande uppehåll i den mottagande medlemsstaten varken påverkas av tillfällig frånvaro som inte överstiger sammanlagt sex månader per år eller av längre frånvaro på grund av obligatorisk militärtjänst eller av en frånvaro på högst tolv på varandra följande månader av viktiga skäl, t.ex. graviditet och förlossning, allvarlig sjukdom, studier eller yrkesutbildning, eller utstationering på grund av arbete i en annan medlemsstat eller i tredjeland.

88. Den andra meningen i skäl 17 kan även tolkas som en precisering av begreppet laglig. Lagligheten kan nämligen i princip bedömas enligt två olika anknytningsfaktorer. För det första kan en anknytning enbart ske till vistelsens laglighet i enlighet med gemenskapsrättsliga bestämmelser och för det andra till uppehållets laglighet i enlighet med nationella bestämmelser. De sistnämnda kan såsom framgår av artikel 37 i direktivet gå utöver bestämmelserna i direktiv 2004/38. Mot den bakgrunden att artikel 16 i direktivet fokuserar på en unionsmedborgares integration i den mottagande medlemsstaten,( ) kan ordalydelsen i artikel 16.1 i direktivet tolkas så att en permanent uppehållsrätt även ska tillerkännas när den tidigare vistelsen under en fortlöpande period av fem år var laglig enligt de nationella bestämmelserna som eventuellt går längre än de gemenskapsrättsliga bestämmelserna. Enligt min mening talar en hel del för att den andra meningen i skäl 17 ska tolkas så att en permanent uppehållsrätt enligt artikel 16 i direktivet enbart kan uppkomma om en vistelse under en fortlöpande period av fem år skett i enlighet med villkoren enligt gemenskapsrätten.

89. Däremot talar följande skäl mot den tolkning som företräds av Förenade kungarikets regering och den belgiska regeringen av den andra meningen i skäl 17 enligt vilken enbart en vistelse som ägt rum med tillämpning av den lag om införlivande av direktiv 2004/38 som trädde i kraft den 30 april 2006 ska beaktas.

90. Inledningsvis talar ovannämnda idé om ersättande och konsolidering enligt vilken syftet med direktiv 2004/38 är att avhjälpa sektorsuppdelningen och den planlösa hanteringen för att reglera rätten att fritt röra sig och uppehålla sig mot detta.( ) Denna idé kommer framför allt till uttryck i artikel 38.3 i direktivet enligt vilken hänvisningar till de upphävda bestämmelserna och direktiven ska anses som hänvisningar till detta direktiv. Om den idé som ligger bakom artikel 38.3 i direktivet godtas, nämligen att de upphävda bestämmelserna har införts i direktiv 2004/38( ) och det således finns en kontinuitet mellan de tidigare bestämmelserna och direktiv 2004/38, står det klart att det med hänvisningen till lagligheten enligt de villkor som fastställs i direktivet även avses laglighet enligt de tidigare tillämpliga bestämmelserna.

91. Mot den uppfattning som företräds av Förenade kungarikets regering och den belgiska regeringen talar dessutom att det ovan nämnda systematiska förhållandet mellan artiklarna 16 och 17 i direktivet inte har beaktats av dessa regeringar.

92. Det ska i detta sammanhang slutligen påpekas att en permanent uppehållsrätt enligt denna uppfattning först kunde förvärvas från den 29 april 2011.

93. Sammanfattningsvis kan det konstateras att oberoende av den betydelse som ska tillmätas den andra meningen i skäl 17 i direktivet går det enligt min uppfattning i vart fall inte att dra slutsatsen att enbart vistelse som ägt rum med tillämpning av de nationella bestämmelser som antagits i syfte att införliva direktiv 2004/38 och som tillämpades från den 30 april 2006 utgör laglig vistelse i den mening som avses i artikel 16.1 i direktivet. Tvärtom utgör även en vistelse som ägt rum vid den tidpunkt då de motsvarande bestämmelserna som föregick direktiv 2004/38 var tillämpliga, laglig vistelse i den mening som avses i artikel 16.1 i direktivet. Den invändning som Förenade kungarikets regering och den belgiska regeringen framfört som grundar sig på begreppet laglig vistelse är således inte övertygande.

e) Invändningen att artikel 16.4 i direktiv 2004/38 inte är tillämplig

94. Förenade kungarikets regering och den belgiska regeringen har vidare gjort gällande att beaktandet av en vistelse i den mottagande medlemsstaten som upphörde före den 30 april 2006 ger upphov till orimliga resultat. Enligt artikel 16.1 uppkommer en permanent uppehållsrätt om en unionsmedborgare har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten. I artikel 16.4 i direktivet föreskrivs visserligen att uppehållsrätt går förlorad genom bortovaro från den mottagande medlemsstaten i mer än två på varandra följande år. Denna bestämmelse är emellertid inte tillämplig på vistelser som ligger långt tillbaka i tiden, eftersom permanent uppehållsrätt inte förvärvats och således inte heller kan gå förlorad enligt artikel 16.4 i direktivet.

95. Denna invändning kan inte heller godtas.

96. Det skulle visserligen inte vara förenligt med den integrationsidé som ligger bakom artikel 16 i direktivet om en permanent uppehållsrätt enligt artikel 16.1 i direktivet skulle uppkomma på grund av en vistelse i den mottagande medlemsstaten som ligger långt tillbaka i tiden utan att hänsyn skulle kunna tas till huruvida den grad av integration som krävs fortfarande förelåg den 30 april 2006. Såsom angetts ovan har gemenskapslagstiftaren utgått från att den grad av integration som krävs har uppnåtts vid en vistelse under en fortlöpande period av fem år och att den anknytning till den mottagande medlemsstaten som krävs inte längre föreligger efter en frånvaro på två år.( )

97. Den invändning som Förenade kungarikets regering och den belgiska regeringen framfört grundar sig emellertid på den felaktiga premissen att artikel 16.4 i direktivet inte är tillämplig på vistelser i den mottagande medlemsstaten som ligger långt tillbaka i tiden. Denna premiss förefaller bygga på antagandet att permanent uppehållsrätt uppkommer vid vistelser som ligger långt tillbaka i tiden redan före den 30 april 2006. Såsom jag har visat ovan, kan detta resonemang inte godtas. Tvärtom kan permanent uppehållsrätt först uppkomma vid införlivandet av direktivet eller vid utgången av införlivandefristen den 30 april 2006. Enligt min mening utgör inte heller ordalydelsen i artikel 16.4 i direktivet hinder mot att tillämpa direktivet vid vistelser i den mottagande medlemsstaten som ligger långt tillbaka i tiden. Om en permanent uppehållsrätt uppkommer den 30 april 2006 enligt artikel 16.1 i direktivet till följd av vistelser i Förenade kungariket som ligger långt tillbaka i tiden så föreligger en permanent uppehållsrätt. Om en permanent uppehållsrätt föreligger så finns det inget skäl till att en sådan befintlig rätt inte kan gå förlorad enligt artikel 16.4 i direktivet om vistelsen i Förenade kungariket under en period av fem år ligger mer än två år tillbaka i tiden. Vid vistelser som ligger långt tillbaka i tiden leder detta visserligen till att den permanenta uppehållsrätten förvärvas och går förlorad samtidigt, eftersom en permanent uppehållsrätt till en början uppkommer enligt artikel 16.1 i direktivet som därefter direkt efter det att den uppkommit upphör enligt artikel 16.4 i direktivet. Detta omfattas emellertid av ordalydelsen i artikel 16 i direktivet i den mån det godtas att den permanenta uppehållsrätten enligt artikel 16.1 i direktivet enbart föreligger en ”logisk sekund” innan den går förlorad enligt artikel 16.4 i direktivet. En sådan tillämpning av artikel 16.1 och 16.4 i direktivet är dessutom ägnad att säkerställa att vederbörlig hänsyn tas till den integrationsidé som ligger bakom artikel 16 i direktivet.

98. Om domstolen fastställer att denna tolkning inte längre är förenlig med ordalydelsen i artikel 16.1 och 16.4 i direktivet anser jag att en analog tillämpning av artikel 16.4 i direktivet är nödvändig för att ta hänsyn till gemenskapslagstiftarens avsikt. I det fallet ska dessutom den tanke som ligger bakom artikel 16.4 tillämpas inom ramen för artikel 16.1 i direktivet enligt vilken en permanent uppehållsrätt överhuvudtaget inte uppkommer enligt artikel 16.1 i direktivet vid en bortovaro från den mottagande medlemsstaten i mer än två på varandra följande år.

99. Invändningen som grundar sig på att artikel 16.4 i direktivet inte är tillämplig kan således inte godtas.

f) Invändningen som grundar sig på direktiv 68/360 och förordning nr 1251/70

100. Den belgiska regeringen har mot en tolkning av artikel 16.1 i direktivet enligt vilken även vistelser som upphört före den 30 april 2006 ska beaktas gjort gällande att en frånvaro på tio på varandra följande månader enligt artikel 6.2 i direktiv 68/360 och enligt artikel 6.2 i förordning nr 1251/70 medfört att den tidigare uppehållsrätten upphört. Dessa bestämmelser var tillämpliga före den 30 april 2006.

101. Denna invändning är inte heller övertygande. Enligt gemenskapsbestämmelserna ska permanent uppehållsrätt enligt artikel 16 i direktiv 2004/38 senast uppkomma från den 1 maj 2006. Den 1 maj 2006 kunde villkoren för denna rätt inte längre grundas på artikel 6.2 i direktiv nr 1251/70 eller artikel 6.2 i förordning nr 1251/70. Bestämmelserna i direktiv 68/360 och förordning nr 1251/70 hade nämligen redan upphört att gälla vid denna tidpunkt och ersatts genom bestämmelserna i direktiv 2004/38.( ) Den omständigheten att lagen om införlivande av direktiv 2004/38 redan trädde i kraft den 30 april 2006 i Förenade kungariket och således en dag innan införlivandefristen löpte ut leder inte till någon annan slutsats.

g) Principen om skydd för berättigade förväntningar

102. Slutligen står inte heller en tolkning av artikel 16.1 i direktivet enligt vilken vistelser som upphört före den 30 april 2006 kan beaktas i strid med principen om skydd för berättigade förväntningar.

103. Det ska inledningsvis påpekas att principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar i första hand syftar till att säkerställa ett skydd mot en oproportionerlig kränkning av individuella rättigheter. Genom att inom ramen för artikel 16.1 i direktivet beakta de vistelser som upphört före den 30 april 2006 förstärks emellertid unionsmedborgarnas rättigheter. En tillämpning av artikel 16.4 i direktivet utgör inte heller hinder mot detta. En tillämpning av denna bestämmelse leder visserligen till att en permanent uppehållsrätt enligt artikel 16.1 i direktivet går förlorad. Denna rätt är emellertid ny och förelåg således inte före den 1 maj 2006, vilket innebär att det inte föreligger någon kränkning av en rättighet som redan existerade före den 1 maj 2006.

104. Förenade kungarikets regering har vid förhandlingen påpekat att även medlemsstaternas berättigade förväntningar ska beaktas. Medlemsstaterna kunde inte förutse att artikel 16.1 i direktivet skulle tillämpas retroaktivt.

105. Denna invändning kan inte heller godtas. Det ska i detta sammanhang inledningsvis påpekas att medlemsstaterna inte har berättigade förväntningar i detta fall. I den mån som Förenade kungarikets regering och den belgiska regeringen inledningsvis har gjort gällande att en tillämpning av artikel 16.1 i direktivet vid vistelser som ligger långt tillbaka i tiden ger upphov till orimliga resultat på grund av att artikel 16.4 i direktivet inte är tillämplig ska detta argument tillbakavisas med hänvisning till punkterna 93–98 i detta förslag till avgörande. Medlemsstaterna hade inte heller legitima förväntningar på att en bestämmelse som artikel 16 i direktiv 2004/38 inte skulle antas. Bestämmelserna om unionsmedborgarskap gäller sedan Maastrichtfördraget trädde i kraft den 1 november 1993.( ) Förenade kungarikets regering och den belgiska regeringen röstade för förslaget till direktiv under lagstiftningsförfarandet.( ) En medlemsstat kan slutligen inte heller åberopa att den har legitima förväntningar på att artikel 16.1 i direktivet inte kommer att tolkas så att en vistelse som upphört före den 30 april 2006 kommer att beaktas. På grund av ovannämnda systematiska samband mellan artikel 16 och artikel 17 i direktivet( ) och ändamålet med artikel 16 i direktivet( ) kunde en sådan tolkning förutses.

h) Slutsats

106. Sammanfattningsvis kan det konstateras att artikel 16 i direktivet på grund av direktivets systematik och ändamål ska tolkas så att det även anknyter till vistelser som upphört före den 30 april 2006.

VII – Sammanfattning

107. Begreppet uppehålla sig under en fortlöpande period av fem år i artikel 16.1 i direktiv 2004/38 ska således tolkas så att även en unionsmedborgares vistelse i en mottagande medlemsstat som upphört före utgången av införlivandefristen den 30 april 2006 måste beaktas. I det fallet är emellertid även artikel 16.4 i direktivet tillämpligt. En unionsmedborgare vars vistelse under en fortlöpande period av fem år upphört före den 30 april 2006 har endast en permanent uppehållsrätt enligt artikel 16 i direktivet under förutsättning att han efter vistelsen inte varit frånvarande från den mottagande medlemsstaten i mer än två på varandra följande år.

VIII – Förslag till avgörande

108. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar den tolkningsfråga som ställts på följande sätt:

Artikel 16 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG ska tolkas så att en unionsmedborgare som före utgången av införlivandefristen för direktivet den 30 april 2006 har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten ska ha permanent uppehållsrätt där, under förutsättning att personen i fråga inte varit frånvarande från den mottagande medlemsstaten i mer än två på varandra följande år.