Förslag till avgörande av generaladvokat Tesauro föredraget den 26 juni 1997. - Europeiska kommissionen mot Republiken Grekland. - Fördragsbrott - Direktiv 76/464 - Förorening av vattenmiljön - Underlåtenhet att införliva. - Förenade målen C-232/95 och C-233/95.



Rättsfallssamling 1998 s. I-03343



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Kommissionen har med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan i två fall om fastställelse av att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget och rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö(1) (nedan kallat direktivet).

I synnerhet klandrar kommissionen den grekiska regeringen dels för att inte ha upprättat de program som föreskrivs i artikel 7 i direktivet som syftar till att minska föroreningen av vattnet i sjön Vegoritis, floden Soulos och Pagasetiska viken samt inte heller fastställt tidsfrister för genomförandet av dessa, dels för att inte ha gjort de potentiellt farliga utsläppen i de ovannämnda vattenområdena föremål för förhandstillstånd, vilket krävs enligt artikel 7.2 i samma direktiv.

2 Syftet med direktivet, som antogs med stöd av artiklarna 100 och 235 i fördraget, anges i artikel 2, som har följande lydelse:

"Medlemsstaterna skall i enlighet med detta direktiv vidta lämpliga åtgärder dels för att hindra att de vatten som anges i artikel 1 förorenas av farliga ämnen som ingår i familjerna och grupperna av ämnen i förteckning I i bilagan, dels för att minska föroreningen av dessa vatten genom farliga ämnen som ingår i familjerna och grupperna av ämnen i förteckning II i bilagan. Bestämmelserna i detta direktiv utgör endast ett första steg för att uppnå detta mål."(2)

De medel som skall göra det möjligt att uppnå detta mål föreskrivs i de följande artiklarna i direktivet. Artikel 7 har särskild betydelse i det avseendet. Den har följande lydelse:

"1. För att begränsa förorening av de vatten som avses i artikel 1 genom ämnena i förteckning II skall medlemsstaterna upprätta program, vid vilkas genomförande de metoder som nämns i punkt 2 och 3 skall tillämpas.

2. Förhandstillstånd skall krävas för alla utsläpp som sker till de vatten som avses i artikel 1 och som kan innehålla något av ämnena i förteckning II. Genom tillståndet, som meddelas av den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten, skall utsläppsnormer fastställas, vilka skall grundas på de kvalitetsmål som fastställs enligt punkt 3.

3. Programmen som avses i punkt 1 skall innehålla kvalitetsmål för vatten, vilka skall överensstämma med befintliga rådsdirektiv.

4. ...

5. Programmen skall innehålla tidsfrister för genomförandet.

6. Sammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande skall lämnas till kommissionen.

7. För att säkerställa att programmen genomförs på ett samordnat sätt skall kommissionen i samråd med medlemsstaterna tillse att jämförande utvärderingar regelbundet utförs. Om kommissionen anser det lämpligt, skall den tillställa rådet lämpliga förslag i detta syfte."

3 Till följd av två klagomål från privatpersoner, som klagade över den miljömässiga försämring som skett i vattnet i sjön Vegoritis och dess huvudsakliga tillflöde, floden Soulos, samt Pagasetiska viken, begärde kommissionen upplysningar från den grekiska regeringen om vilka åtgärder som vidtagits till följd av tillämpliga gemenskapsdirektiv för att förhindra eller minska föroreningen i de berörda områdena.

Ursprungligen omfattade kommissionens anmärkningar flera (påstådda) överträdelser av ett flertal bestämmelser i gemenskapsdirektiv avseende miljö.(3) Under det administrativa förfarandet beslutade dock kommissionen att avstå från den övervägande delen av anmärkningarna och att begränsa de två förfarandena om fördragsbrott till att endast omfatta det direktiv som är i fråga här. Enligt kommissionens uttalanden hade överträdelsen av detta direktiv i huvudsak erkänts, med hänsyn till ordalydelsen i de svar som den grekiska regeringen gett.

4 Kommissionen skickade därför två förelägganden till den grekiska regeringen, följt av två motiverade yttranden.(4) Efter att ha bedömt den grekiska regeringens gensvar som otillfredsställande, beslutade kommissionen slutligen att väcka förevarande talan vid domstolen.

Föremålet för talan är följande: Kommissionen har begärt att domstolen skall fastställa att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget och artiklarna 2 och 7 i direktivet, genom att inte upprätta de program som föreskrivs i artikel 7 i direktivet eller fastställa tidsfrister för genomförandet av dessa, samt genom att inte ha gjort de utsläpp som sker till vattnet i sjön Vegoritis, floden Soulos (mål C-232/95) och Pagasetiska viken (mål C-233/95), och som kan innehålla sådana ämnen som åsyftas i förteckning II, föremål för förhandstillstånd som föreskrivs i artikel 7.2 i direktivet.

5 Som tidigare nämnts anser den grekiska regeringen att kommissionens talan skall ogillas. Den stödjer sig på den argumentation som utvecklades i dess skriftliga inlagor och som bekräftades vid sammanträdet, men som i själva verket är motsägelsefull. Regeringen har faktiskt uttryckligen medgett att den inte har upprättat, åtminstone inte vid utgången av de tidsfrister som angavs i de motiverade yttrandena, de program som avses i artikel 7 i direktivet (och har följaktligen inte fastställt särskilda datum för genomförande av dessa) och ännu mindre har den meddelat kommissionen dessa i enlighet med artikel 7.5. Den grekiska regeringen har även medgett att åtminstone vissa industriföretag, som är belägna kring de berörda områdena, fortfarande gör utsläpp i de berörda vattnen utan att ha det tillstånd som föreskrivs i artikel 7.2.

Den grekiska regeringen har dock bestritt att kommissionens talan är välgrundad genom att stödja sig på skäl som är baserade på nationella bestämmelser, av olika rang och karaktär,(5) som skall visa att de omtvistade villkoren avseende vattenresurserna helt och hållet är förenliga med direktivets krav. I synnerhet är det enligt den grekiska regeringen inte nödvändigt att upprätta dessa program, i detta fall med hänsyn till att det finns andra allmänna program för kvalitativ och kvantitativ förvaltning av vatten, samt andra medel (såsom studier gjorda av specialistcentra eller universitet, oceanografiska rapporter och annat) som möjliggör en konstant tillsyn av de berörda områdena. I vilket fall som helst har de behöriga myndigheterna redan upprättat ett särskilt program för sjön Vegoritis, som skall träda i kraft under år 1997.(6) Vad beträffar Pagasetiska viken finns redan det kapital som krävs för att genomföra ett liknande program. Enligt den grekiska regeringen följer av detta att varje eventuell överträdelse i det avseendet i vart fall skall anses ha upphört.

Vad särskilt gäller tillstånd för utsläpp av farliga ämnen har den grekiska regeringen lämnat en detaljerad lista över de olika industriföretag som redan har tillstånd och som följaktligen släpper ut industriellt avloppsvatten i vattnen i fråga under tillsyn av behöriga myndigheter. Vad däremot beträffar de företag som ännu saknar tillstånd har den grekiska regeringen understrukit att det rör sig om ett begränsat antal företag och om minimala kvantiteter av producerat avfall som inte är av extremt farlig karaktär. I vilket fall som helst har den grekiska regeringen hävdat att förfaranden redan pågår som syftar till att anpassa situationen till gällande bestämmelser, även vad gäller företag som fortfarande saknar tillstånd. Enligt den grekiska regeringen är kommissionens talan ogrundad även ur den synvinkeln.

6 Det står dock klart att den grekiska regeringens argumentation inte kan godtas, varken vad gäller de omtvistade programmen eller vad gäller förhandstillstånden.

Vad först beträffar programmen är dessa, såsom har angetts i artikel 7.1 i direktivet, avsedda just för att "begränsa förorening av de vatten som avses i artikel 1 genom ämnena i förteckning II". Det rör sig således om medel som i direktivet anses väsentliga för att uppnå de miljöskyddsmål som huvudsakligen fastställs däri. Utöver den särskilda skyldigheten att upprätta nämnda program tillkommer skyldigheten att fastställa tidsfrister för genomförandet av dessa (artikel 7.5) samt skyldigheten att meddela kommissionen dessa för att möjliggöra för kommissionen att kontrollera att de överensstämmer med det mål som eftersträvas i direktivet och för att säkerställa att programmen genomförs på ett samordnat sätt i de olika medlemsstaterna (artikel 7.7).(7)

7 Det står dock klart att den grekiska regeringen inte har uppfyllt dessa skyldigheter inom de tidsfrister som föreskrevs i det motiverade yttrandet och som är de enda som är av betydelse. Det har nämnts att programmet avseende sjön Vegoritis antogs först detta år (mer än fyra år efter utgången av den tidsfrist som fastställdes i det motiverade yttrandet) och det har fortfarande inte trätt i kraft, medan det program som avser Pagasetiska viken endast är i sitt utvecklingsskede.

Under dessa omständigheter är förekomsten av andra medel (nationella bestämmelser, vetenskapliga studier, budgetanslag eller annat) helt utan relevans med hänsyn till den överträdelse av de särskilda föreskrifter i artikel 7 i direktivet som är föremål för förevarande talan. Även om det skulle antas att dessa medel, sett som en helhet, gör det möjligt att anse att de mål som åsyftas i direktivet har uppnåtts - vilket dock inte har visats - är det inte desto mindre så att de inte kan uppväga att programmen i fråga, vilka uppfyller andra noga angivna krav, inte har antagits eller meddelats.(8)

8 Detta synsätt stämmer utmärkt väl överens med domstolens rättspraxis. Domstolen har vid ett flertal tillfällen, förvisso i allmänna termer, haft tillfälle att bekräfta att det för införlivandet av ett direktiv med nationell rätt inte krävs att dessa bestämmelser formellt och ordagrant återges i en uttrycklig, särskild bestämmelse, utan att det är tillräckligt att det föreligger en generell rättslig ram, om det därigenom på ett effektivt sätt säkerställs att direktivet tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart och precist sätt.(9) Kravet på precision och exakthet vid införlivande är dessutom av särskild betydelse i domstolens rättspraxis vad beträffar miljödirektiv, där förvaltningen av det gemensamma arvet har anförtrotts medlemsstaterna på deras respektive territorium.(10)

Dessutom tvekade inte domstolen i ett mål, som inte är helt olikt det förevarande, att fastställa att Storhertigdömet Luxemburg hade underlåtit att (bland annat) iaktta föreskrifterna i ett direktiv, där det föreskrevs att särskilda dokument skulle upprättas för att uppnå de mål som fastställts i direktivet.(11) Det målet rörde artikel 3 i rådets direktiv 85/339/EEG av den 27 juni 1985 om förpackningar för drycker och flytande livsmedel.(12) Enligt detta direktiv är medlemsstaterna skyldiga att utarbeta särskilda program, som syftar till att i hushållsavfall som skall omhändertas slutligt minska andelen förpackningar för drycker och flytande livsmedel, beräknad som vikt eller volym, samt att meddela kommissionen dessa.

9 Vad beträffar de tillstånd som avses i artikel 7.2 i direktivet räcker det att här notera att den grekiska regeringen i huvudsak har nöjt sig med att ange att den stegvis går mot en anpassning till gällande bestämmelser. Detta gäller även de situationer där utsläpp av potentiellt farliga ämnen sker utan tillstånd och alltså undslipper kontroll av behöriga myndigheter. Det rör sig uppenbarligen om ett uttryckligt erkännande om fördragsbrott, beträffande vilket ytterligare överväganden är överflödiga.(13)

10 Slutligen får man intrycket av att den grekiska regeringen i detta förfarande, istället för att bestrida kommissionens anmärkningar, har nöjt sig med att betona de ansträngningar som hittills har gjorts och de initiativ som har tagits för att förverkliga en anpassning till direktivets mål. Samtidigt vet den grekiska regeringen mycket väl att den inte har genomfört direktivet fullständigt eller inom de föreskrivna tidsfristerna.

Det står dock enligt fast rättspraxis klart att den grekiska regeringens ansträngningar - som för övrigt noteras med tillfredsställelse - i vilket fall som helst inte kan motivera underlåtenheten att införliva direktivet.

11 Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall meddela följande dom:

1) Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 189 i fördraget och artiklarna 2 och 7 i rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö, genom att varken anta de program som anges i artikel 7 i direktivet i syfte att minska den förorening som orsakas av de ämnen som omfattas av förteckning II i detta direktiv vid utsläpp i vattnet i sjön Vegoritis, floden Soulos och Pagasetiska viken, eller fastställa tidsfrister för genomförandet av sådana program, eller göra de utsläpp som kan innehålla de ämnen som anges i förteckning II föremål för förhandstillstånd i enlighet med artikel 7.2.

2) Republiken Grekland skall ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - EGT L 129, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 46.

(2) - I artikel 1 anges att direktivet är tillämpligt på inlandsytvatten, territorialvatten, inre kustvatten och grundvatten. I bilagan förtecknas de familjer och grupper av ämnen som anses som farliga, uppdelade på två förteckningar, I och II, i förhållande till den större eller mindre fara de utgör för de vatten där utsläpp sker.

(3) - Mera exakt rörde kommissionens anmärkningar, förutom det direktiv som är föremål för detta förfarande, genomförandet av rådets direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten (EGT L 31, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 3) vad beträffar Pagasetiska viken, samt ett visst antal andra direktiv som särskilt var tillämpliga på situationen i sjön Vegoritis och floden Soulos: rådets direktiv 75/440/EEG av den 16 juni 1975 om den kvalitet som krävs på det ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i medlemsstaterna (EGT L 194, s. 26; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 232); rådets direktiv 79/869/EEG av den 9 oktober 1979 om mätmetoder samt provtagnings- och analysfrekvenser avseende ytvatten för dricksvattenframställning i medlemsstaterna (EGT L 271, s. 44; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 190); rådets direktiv 80/778/EEG av den 15 juni 1984 om kvaliteten på vatten avsett att användas som dricksvatten (EGT L 229, s. 11; svensk specialutgåva, område 15, volym 3, s. 3); rådets direktiv 78/659/EEG av den 18 juli 1978 om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden (EGT L 222, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 93); rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juni 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238) samt rådets direktiv 78/319/EEG av den 20 mars 1978 om giftigt och annat farligt avfall (EGT L 84, s. 43; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 85).

(4) - Av den 29 juni 1989 och av den 16 oktober 1992 för sjön Vegoritis respektive av den 27 maj 1991 och av den 22 juni 1994 för Pagasetiska viken.

(5) - Vissa av dessa fanns även före antagandet av direktivet.

(6) - Denna information gavs av den grekiska regeringens representant för första gången vid sammanträdet.

(7) - Det skall i det avseendet erinras om att direktivet har sin rättsliga grund i artiklarna 100 och 235 i fördraget. Det skall dessutom framhållas att det i tredje övervägandet i ingressen stadgas följande: "Olikheter i de bestämmelser om utsläpp av vissa farliga ämnen i vattenmiljön som redan tillämpas eller är under utarbetande i de olika medlemsstaterna kan skapa ojämlika konkurrensvillkor och därmed direkt påverka den gemensamma marknadens funktion." Detta bekräftar, om nödvändigt, kommissionens centrala roll i tillsynen av program som upprättats av medlemsstaterna och vid genomförandet av dessa.

(8) - Denna omständighet har för övrigt vid sammanträdet uttryckligen bekräftats av den grekiska regeringens representant, som medgav som svar på en fråga av domstolen att de dokument det rör sig om hur som helst inte uppnår de resultat som anges i direktivet genom antagandet av särskilda program.

(9) - Se till exempel dom av den 28 februari 1991 i mål C-131/88, kommissionen mot Tyskland (REG 1991, s. I-825), punkt 6.

(10) - Se dom av den 8 juli 1987 i mål 247/85, kommissionen mot Belgien (REG 1987, s. 3029, punkt 9), och i mål 262/85, kommissionen mot Italien (REG 1987, s. 3073), punkt 9, som båda rörde skydd för vilda fåglar.

(11) - Dom av den 25 juli 1991 i mål C-252/89, kommissionen mot Luxemburg (REG 1991, s. I-3973, publicerad i sammandrag).

(12) - EGT L 176, s. 18; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 235.

(13) - Det är knappast nödvändigt i det avseendet att erinra om att enligt fast rättspraxis kan det förhållandet att en del av de skyldigheter som följer av ett direktiv har uppfyllts inte utgöra ett korrekt införlivande av detta (en princip som redan har behandlats i dom av den 18 mars 1980 i mål 91/79, kommissionen mot Italien (REG 1980, s. 1099), punkt 6.