Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 15 mars 2001. - Europeiska kommissionen mot Franska republiken. - Fördragsbrott - Kvaliteten på badvatten - Felaktig tillämpning av direktiv 76/160/EEG. - Mål C-147/00.



Rättsfallssamling 2001 s. I-02387



Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1. Talan om fördragsbrott - Domstolens prövning av huruvida talan är välgrundad - Situation som skall beaktas - Situationen vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet

(Artikel 226 EG)

2. Talan om fördragsbrott - Bevis för fördragsbrott - Kommissionen har bevisbördan

(Artikel 226 EG)

Parter

I mål C-147/00,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av J.-F. Pasquier och G. Valero Jordana, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

sökande,

mot

Republiken Frankrike, företrädd av K. Rispal-Bellanger och D. Colas, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

svarande,

angående en talan om fastställelse av att Republiken Frankrike inte har vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten (EGT L 31, 1976, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 3) samt underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 3, 4, 5 och 6 i detta direktiv, genom att

- i strid med artikel 4.1 i direktivet inte ha vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att kvaliteten på badvatten inom tio år efter anmälan av direktivet överensstämmer med kraven i detta direktiv,

- i strid med artikel 6.1 i direktivet inte ha utfört provtagningar med minst den frekvens som fastställts i bilagan till direktiv 76/160 för samtliga parametrar och badvatten, och

- inte ha utfört provtagningar avseende parametern "kolibakterier, totalt",

meddelar

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden C. Gulmann samt domarna J.-P. Puissochet, F. Macken, N. Colneric och J.N. Cunha Rodrigues (referent),

generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer,

justitiesekreterare: R. Grass,

med hänsyn till referentens rapport,

och efter att den 18 januari 2001 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 17 april 2000, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Republiken Frankrike inte har vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten (EGT L 31, 1976, s. 1, svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 3, nedan kallat direktivet) samt underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 3, 4, 5 och 6 i detta direktiv, genom att

- i strid med artikel 4.1 i direktivet inte ha vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att kvaliteten på badvatten inom tio år efter anmälan av direktivet överensstämmer med kraven i detta direktiv,

- i strid med artikel 6.1 i direktivet inte ha utfört provtagningar med minst den frekvens som fastställts i bilagan till direktivet för samtliga parametrar och badvatten,

- inte ha utfört provtagningar avseende "kolibakterier, totalt".

Tillämpliga bestämmelser

2 Artikel 1.2 a i direktivet har följande lydelse:

"I detta direktiv avses med

a) badvatten: allt rinnande eller stillastående sötvatten och havsvatten, i vilket

- badning är uttryckligen tillåten av de behöriga myndigheterna i varje medlemsstat, eller

- badning inte är förbjuden och traditionellt utövas av ett stort antal badare."

3 I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs att "[m]edlemsstaterna skall för alla badplatser eller för varje enskild badplats fastställa de värden som skall gälla för badvatten i fråga om de parametrar som anges i bilagan". Bilagan till direktivet innehåller bland andra parametrar "kolibakterier, totalt" i punkt 1 och "fekala kolibakterier" i punkt 2.

4 I artikel 3.2 i direktivet anges att "[d]e värden som fastställs i enlighet med punkt 1 [inte] får ... vara mindre stränga än de som anges i kolumn 1 i bilagan".

5 Av artikel 4.1 i direktivet framgår att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att kvaliteten på badvatten inom tio år efter anmälan av detta direktiv överensstämmer med de gränsvärden som fastställts i enlighet med artikel 3 i direktivet. Eftersom denna anmälan gjordes den 10 december 1975, skulle de franska badvattnen ha överensstämt med direktivet senast den 10 december 1985.

6 I artikel 5 i direktivet anges vilka resultat som skall uppnås vid analyserna av badvattenproverna för att badvattnen vid tillämpningen av artikel 4 i direktivet skall anses uppfylla kraven i fråga om de relevanta parametrarna.

7 I artikel 6.1 i direktivet anges att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna skall utföra provtagningar med minst den frekvens som fastställs i bilagan till direktivet.

8 I artikel 12 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv inom två år efter dagen för anmälan.

9 I artikel 13, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/692/EEG av den 23 december 1991 om att standardisera och rationalisera rapporteringen om genomförandet av vissa direktiv om miljön (EGT L 377, s. 48; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 208), föreskrivs att medlemsstaterna varje år, och första gången senast den 31 december 1993, till kommissionen skall lämna en rapport om genomförandet av detta direktiv under året. Rapporten skall lämnas till kommissionen före utgången av året i fråga. Kommissionen skall senast fyra månader efter mottagandet av medlemsstaternas rapporter offentliggöra en gemenskapsrapport om genomförandet av direktivet.

10 De franska myndigheterna översände till kommissionen dekret nr 91/980 av den 20 september 1991 om ändring av dekret nr 81-324 som innehåller bestämmelser om hygien och säkerhet för simbassänger och iordningställda badvatten samt kungörelse av den 29 november 1991 med tillämpningsföreskrifter för dekret nr 91-980 av den 20 september 1991, vilka författningar enligt dessa myndigheter utgjorde åtgärder för att genomföra direktivet.

Bakgrund och det administrativa förfarandet

11 De franska myndigheterna översände rapporter om tillämpningen av direktivet för åren 1995-1997 till kommissionen. Kommissionen konstaterade i dessa ett flertal brister i tillämpningen av direktivet. Kommissionen inledde därför två olika administrativa förfaranden som den förenade i förevarande talan eftersom de har samband med varandra.

12 Kommission lade för det första Republiken Frankrike till last, genom en formell underrättelse av den 5 september 1996 och därefter i ett motiverat yttrande av den 5 augusti 1998 (nedan kallat det första motiverade yttrandet), att den hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet genom att dels i strid med artikel 4.1 i direktivet inte ha vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att kvaliteten på badvatten inom tio år efter anmälan av direktivet överensstämmer med kraven i detta direktiv, dels i strid med artikel 6.1 i direktivet inte ha utfört provtagningar med minst den frekvens som fastställts i bilagan till direktivet för samtliga parametrar och badvatten. Kommissionen anmodade Republiken Frankrike att inom två månader från delgivning av det första motiverade yttrandet rätta sig efter detta yttrande.

13 De franska myndigheterna svarade i skrivelse av den 13 oktober 1998 att andelen badplatser som överensstämde med direktivets krav hade ökat från 60 procent år 1980 till 93 procent år 1997. Dessa myndigheter åtog sig att genomföra direktivet helt så att samtliga badplatser år 1999 skulle överensstämma med de tvingande gränsvärden som fastställts i direktivet. Samma åtagande gjordes beträffande provtagningar och beaktandet av fysikaliska och kemiska parametrar som också skulle överensstämma med kraven i direktivet.

14 Eftersom kommissionen därefter inte fick någon information från de franska myndigheterna som gjorde det möjligt att anse att åtagandena hade uppfyllts, drog den slutsatsen att åsidosättandet bestod och väckte därför förevarande talan.

15 Kommissionen lade för det andra Republiken Frankrike till last, genom en formell underrättelse av den 11 november 1998 och därefter i ett motiverat yttrande av den 6 augusti 1999 (nedan kallat det andra motiverade yttrandet), att den i strid med sina skyldigheter enligt artiklarna 3, 4, 5, och 6 i direktivet inte hade utfört provtagningar avseende parametern "kolibakterier, totalt". Kommissionen anmodade Republiken Frankrike att inom två månader från delgivning av det andra motiverade yttrandet rätta sig efter detta yttrande.

16 De franska myndigheterna svarade i skrivelse av den 5 oktober 1999 att de sedan badsäsongen år 1995 hade upphört med att mäta kolibakterier totalt och fekala kolibakterier och i stället tagit prover avseende escerichia Coli enligt en mer effektiv metod som kallas "mikroplattor", samtidigt som prover togs avseende fekala streptokocker. Myndigheterna ansåg att dessa provtagningar uppfyllde direktivets anda och det grundläggande målet att skydda badarnas hälsa.

17 Vid ett "paketmöte" som hölls den 3 februari 2000 om tvistefrågor på miljöområdet överlämnade för övrigt de franska myndigheterna till kommissionen cirkulären från ministern med ansvar för frågor om sysselsättning och solidaritet, DGS/DE nr 99/311 och DGS nr 99/312, som antagits den 31 maj 1999, i vilka ett flertal åtgärder föreskrevs för att Republiken Frankrike skulle uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet.

18 Kommissionen ansåg emellertid att det var nödvändigt att fortsätta fördragsbrottsförfarandet genom att väcka förevarande talan.

19 Sedan talan om fördragsbrott väckts antog de franska myndigheterna cirkuläret från ministern med ansvar för frågor om sysselsättning och solidaritet, DGS/DAGPB nr 2000/312 av den 7 juni 2000, också det med syftet att Republiken Frankrike skulle uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten. En kopia av detta cirkulär bifogades det svaromål som gavs in i detta mål den 26 juni 2000.

De påstådda fördragsbrotten och domstolens bedömning

20 Kommissionen har i sin ansökan anfört tre anmärkningar mot Republiken Frankrike, nämligen att den för det första har underlåtit att iaktta de tvingande gränsvärden som fastställts i direktivet, för det andra utfört ett för litet antal provtagningar och för det tredje upphört med att ta prover avseende parametern "kolibakterier, totalt".

Den första anmärkningen: Republiken Frankrike har underlåtit att iaktta de tvingande gränsvärden som fastställts i direktivet

21 Kommissionen har mot bakgrund av den ingående granskningen av de franska myndigheternas rapporter över kvaliteten på badvatten för år 1995 gjort gällande att kvaliteten på badvatten i Frankrike detta år inte uppfyllde, i den mening som avses i artikel 5 i direktivet, kraven i fråga om de tvingande gränsvärden som anges i kolumn 1 i bilagan till direktivet. Dessutom bekräftades i de franska myndigheternas rapporter om kvaliteten på badvatten för åren 1996 och 1997 att denna bristande överensstämmelse bestod. Eftersom det, enligt kommissionen, i direktivet föreskrivs en klar och ovillkorlig resultatskyldighet för medlemsstaterna när det gäller att säkerställa att tvingande gränsvärden iakttas, har kommissionen yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet.

22 Den franska regeringen har inte bestritt att vissa badplatser under åren 1995-1997 inte uppfyllde kraven i fråga om de tvingande gränsvärden som fastställts i direktivet. Den har emellertid understrukit att de grader av bristande överensstämmelse som kommissionen har noterat och hänvisat till i sin sammanfattande rapport för år 1998 (Europeiska kommissionen, Kvaliteten på badvatten (badsäsongen år 1998), EUR 18831, maj 1999, s. 137 och 138) visar att de franska resultaten fortlöpande har förbättrats. Den franska regeringen anser att dessa resultat fortfarande kan undergå en väsentlig och snabb förbättring och anser att de åtgärder som har vidtagits för ändamålet sedan den 31 maj 1999 - vilka således är tillämpliga för badsäsongen 1999 - kan leda till en sådan förbättring. Cirkuläret DGS/DE nr 99/311, som antogs den 31 maj 1999, innehåller nämligen en bilaga i vilken föreskrivs ett flertal åtgärder för att säkerställa att Republiken Frankrike uppfyller sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten, och cirkuläret DGS nr 99/312, som antogs samma dag, bidrar också till en ökning av provtagningsfrekvensen som i sig borde bidra till en förbättring av andelen franska badvatten som uppfyller kvalitetskraven i direktivet. Vidare bekräftar i cirkuläret DGS/DAGPB nr 2000/312, som antogs den 7 juni 2000, att dessa åtgärder fortsatte att gälla under säsongen år 2000.

23 Den franska regeringen anser följaktligen att det inte är säkert att det fördragsbrott som kommissionen har lagt Republiken Frankrike till last i sin första anmärkning bestod när den frist som angavs i det första motiverade yttrandet löpte ut. Den franska regeringen har mot denna bakgrund anmodat domstolen att fastställa att kommissionen inte har bevisat att den konstaterade underlåtenheten under åren 1995-1997 bestod sedan fristen i det första motiverade yttrandet löpt ut.

24 Kommissionen har genmält att i cirkulären DGS/DE nr 99/311 och DGS nr 99/312 anges endast de åtgärder som vidtagits och inte utgör bevisning för att de tvingande gränsvärden som fastställts i direktivet har iakttagits. De franska myndigheterna har dessutom i strid med artikel 13 i direktivet, i dess ändrade lydelse, inte tillhandahållit uppgifter avseende kvaliteten på sitt badvatten för år 1999.

25 Den franska regeringen har erinrat om att det enligt fast rättspraxis åligger kommissionen att bevisa ett påstått fördragsbrott utan någon möjlighet för densamma att stödja sig på någon presumtion. När det gäller uppgifter för åren 1999 och 2000 har den franska regeringen inte bestritt att dessa inte har tillhandahållits ännu och att detta utgör ett åsidosättande av artikel 13 i direktivet, i dess ändrade lydelse, men understrukit att detta åsidosättande skiljer sig från det åsidosättande som avses med förevarande talan, vilken endast omfattar åsidosättande av artiklarna 3, 4, 5 och 6 i direktivet. Eftersom en sådan anmärkning inte framfördes under det administrativa förfarandet, kan kommissionen inte framställa den på det här stadiet av förfarandet.

26 Det skall erinras om att enligt fast rättspraxis skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet, och domstolen skall inte beakta senare förändringar (se särskilt dom av den 30 november 2000 i mål C-384/99, kommissionen mot Belgien, REG 2000, s. I-10633, punkt 16).

27 Det framgår också av fast rättspraxis, vilket den franska regeringen har påpekat, att det då talan om fördragsbrott har väckts enligt artikel 226 EG åligger kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet utan någon möjlighet för densamma att stödja sig på någon presumtion (se särskilt dom av den 16 november 2000 i mål C-214/98, kommissionen mot Grekland, REG 2000, s. I-9601, punkt 42).

28 I förevarande fall angavs i det första motiverade yttrandet, som avser de två första anmärkningarna, en frist om två månader från delgivning av yttrandet för Republiken Frankrike att rätta sig efter detsamma. Eftersom detta motiverade yttrande delgavs den 5 augusti 1998, löpte fristen ut den 5 oktober 1998. Det är således vid detta datum som förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas.

29 Det är ostridigt att de franska badvattnen under badsäsongerna åren 1995-1997 inte uppfyllde de tvingande gränsvärden som fastställts i direktivet. I kommissionens sammanfattande rapport för år 1998, som inte har ifrågasatts av den franska regeringen, anges att dessa värden trots en viss förbättring fortfarande inte uppfylldes under badsäsongen år 1998. Enligt denna rapport uppgick andelen badplatser som inte överensstämde med de tvingande värdena till 5,5 procent för kustvatten och 4,2 procent för inre vatten.

30 I denna sammanfattande rapport anges vad gäller det franska moderlandet att badsäsongen år 1998 varade "från den 29 april till den 30 september" för kustvattnen och "från två till tre månader, i allmänhet juli och augusti" för de inre vattnen. Vad gäller de franska utomeuropeiska departementen anges det att badsäsongen varade hela året för kustvatten och "från sex till tolv månader" för inre vattnen. Av detta följer att det har bevisats att det påstådda fördragsbrottet förelåg den 5 augusti 1998, vilken dag det första motiverade yttrandet avgavs.

31 Den franska regeringen har för övrigt inte gjort gällande att den har rättat sig efter det första motiverade yttrandet under perioden om två månader från den dag då detta yttrande avgavs. Denna regering har i själva verket begränsat sig till att åberopa en hypotetisk förbättring som dessutom inträffade tidigast den 31 maj 1999, den dag då cirkulären DGS/DE nr 99/311 och DGS nr 99/312 antogs, det vill säga flera månader efter utgången av den frist som angavs i det första motiverade yttrandet.

32 Det skall följaktligen konstateras att den 5 oktober 1998 hade Republiken Frankrike inte fått det fördragsbrott att upphöra som kommissionen har lagt den till last i sin första anmärkning.

Den andra anmärkningen: Ett för litet antal provtagningar

33 Kommissionen har gjort gällande att antalet provtagningar på ett flertal badplatser under åren 1995-1997, även om de ökade, förblev för litet för att den minsta frekvens som fastställts i direktivet skulle uppfyllas. Dessutom upphörde den franska regeringen med att ta prover avseende parametern "kolibakterier, totalt".

34 Den franska regeringen har inte bestritt att provtagningsfrekvensen på vissa badplatser under åren 1995-1997 inte överensstämde med direktivet, men den har understrukit att andelen badplatser där för få prover togs minskade konstant mellan år 1995 och år 1998. Den anser vidare att kraven uppfylldes genom åtgärderna i cirkulären DGS/DE nr 99/311 och DGS nr 99/312, som antogs den 31 maj 1999, samt i cirkuläret DGS/DAGPB nr 2000/312, som antogs den 7 juni 2000, vilka krav för övrigt redan var uppfyllda för kustvatten när fristen i det första motiverade yttrandet löpte ut. I dessa cirkulär föreskrivs nämligen en ökad provtagningsfrekvens för de vatten där denna fortfarande är för låg samt en ändring av mätmetoden för att tillmötesgå kommissionens påpekanden.

35 Kommissionen har understrukit att det inte är tillräckligt att hänvisa till en hypotetisk förbättring och anser att det är motiverat att anta att åsidosättandet bestod år 1999, eftersom de franska myndigheterna inte översände uppgifter för detta år 1999. Kommissionen har tillagt att, även om det utfördes tillräckligt med provtagningar på badplatserna vid kusterna år 1998, det beträffande 4,4 procent av badplatserna i inre vatten utfördes ett otillräckligt antal provtagningar det året.

36 Den franska regeringen har precis som beträffande den föregående anmärkningen hävdat att det ankommer på kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet utan att stödja sig på en presumtion eller åberopa att uppgifter inte översänts, vilket förhållande inte har varit föremål för det administrativa förfarandet.

37 Det skall inledningsvis påpekas att kommissionen såväl i sin sammanfattande rapport för år 1998 som i sin replik har medgett att ett tillräckligt antal provtagningar utfördes på kustvatten år 1998. Anmärkningen avser följaktligen numera endast inre vatten.

38 Den franska regeringen har i detta avseende medgett att denna anmärkning är riktig för åren 1995-1997. Vidare framgår det av kommissionens sammanfattande rapport för år 1998 att ett för litet antal provtagningar hade utförts på 4,4 procent av badplatserna i inre vatten, vilket den franska regeringen inte har bestritt. Även om denna andel är högre än den för det föregående året, skall det konstateras att fördragsbrottet bestod vid utgången av den frist som angavs i det första motiverade yttrandet.

39 Den franska regeringen har för övrigt inte gjort gällande att den rättade sig efter det första motiverade yttrandet under perioden om två månader från det att detta yttrande avgavs. Regeringen har i själva verket endast åberopat en hypotetisk förbättring som inträffade tidigast den 31 maj 1999, under alla förhållanden efter den frist som angavs i det första motiverade yttrandet.

40 Det skall följaktligen konstateras att den 5 oktober 1998 hade Republiken Frankrike inte fått det fördragsbrott att upphöra som den lagts till last av kommissionen i dess andra anmärkning när det gäller provtagningsfrekvensen på inre badvatten att upphöra.

Den tredje anmärkningen: Uteslutandet av parametern "kolibakterier, totalt"

41 Kommissionen har gjort gällande att parametern "kolibakterier, totalt" omfattas av direktivet. Eftersom de franska myndigheterna har slutat att mäta denna parameter, har de åsidosatt en klar skyldighet enligt artiklarna 3, 4, 5 och 6 i direktivet.

42 Den franska regeringen har medgett att uteslutandet av parametern "kolibakterier, totalt" gör det omöjligt för den att iaktta samtliga krav i direktivet, men den har gjort gällande att den fick detta fördragsbrott att upphöra genom att anta cirkuläret DGS/DAGPB nr 2000/312 av den 7 juni 2000, enligt vilket denna parameter åter skulle mätas.

43 Det är ostridigt att de franska myndigheterna inte mätte parametern "kolibakterier, totalt" den 6 oktober 1999, den tidpunkt då den frist som angivits i det andra motiverade yttrandet löpte ut. Det skall således konstateras att detta fördragsbrott föreligger.

44 Mot bakgrund av övervägandena ovan skall det konstateras att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 3, 4, 5 och 6 i direktivet, genom att

- i strid med artikel 4.1 i direktivet inte ha vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att kvaliteten på badvatten inom tio år efter anmälan av direktivet överensstämmer med kraven i detta direktiv,

- i strid med artikel 6.1 i direktivet inte ha utfört provtagningar med minst den frekvens som fastställts i bilagan till direktivet för samtliga parametrar och badvatten, och

- inte ha utfört provtagningar avseende parametern "kolibakterier, totalt".

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

45 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Frankrike skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Frankrike har tappat målet, skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)

följande dom:

1) Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 3, 4, 5 och 6 i rådets direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten, genom att

- i strid med artikel 4.1 i direktivet inte ha vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att kvaliteten på badvatten inom tio år efter anmälan av direktivet överensstämmer med kraven i detta direktiv,

- i strid med artikel 6.1 i direktivet inte ha utfört provtagningar med minst den frekvens som fastställts i bilagan till direktiv 76/160 för samtliga parametrar och badvatten, och

- inte ha utfört provtagningar avseende parametern "kolibakterier, totalt".

2) Republiken Frankrike skall ersätta rättegångskostnaderna.