FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

PRIIT PIKAMÄE

föredraget den 9 september 2021 ( 1 )

Mål C‑213/19

Europeiska kommissionen

mot

Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland

”Fördragsbrott – Artikel 4.3 FEU – Artikel 310.6 och artikel 325 FEUF – Bedrägerikämpning – Krav på effektivitet – Skyldighet att ställa egna medel till unionsbudgetens förfogande – Medlemsstaternas ekonomiska ansvar – Tullunion – Förordning (EEG) nr 2913/92 – Gemenskapens tullkodex – Förordning (EU) nr 952/2013 – Unionens tullkodex – Import av textilier och skodon från Kina – Omfattande och systematiskt bedrägeri – Organiserad brottslighet – Felande importörer – Tullvärde – Undervärdering – Tullkontroller baserade på riskanalys – Kontroller före frigörande – Ställande av garantier – Avsaknad av kontroller – Artiklarna 16 och 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Europeiska unionens egna medel – Besluten 2007/436/EG och 2014/335/EU – Förordningarna (EG, Euratom) nr 1150/2000 och 609/2014 – Fastställande av tullskuld – Skyldighet att ställa medel till Europeiska unionens förfogande – Beräkning av förlusten av traditionella egna medel – Statistisk metod baserad på korrigerat genomsnittspris och lägsta godtagbara pris – Mervärdesskatt – Direktiv 2006/112/EG – Beskattningsunderlag för mervärdesskatt – Egna medel som härrör från mervärdesskatt”

Innehållsförteckning

I. Inledning II. Tillämpliga bestämmelser A. Lagstiftningen avseende traditionella egna medel 1. Besluten om systemet med egna medel 2. Förordningarna om metoderna och förfarandet för tillhandahållande av egna medel 3. Förordning (EU, Euratom) nr 608/2014 4. Förordning nr 1553/89 B. Tullagstiftningen 1. Gemenskapens tullkodex 2. Unionens tullkodex 3. Tillämpningsförordningen 4. Genomförandeförordningen C. Mervärdesskattelagstiftningen III. Bakgrund och det administrativa förfarandet A. Bakgrund till tvisten B. Det administrativa förfarandet IV. Förfarandet vid domstolen V. Parternas yrkanden VI. Talan A. Upptagande till sakprövning 1. Invändningen om rättegångshinder avseende ett påstått åsidosättande av Förenade kungarikets rätt till försvar under det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen a) Tillhandahållande av uppgifter om beräkningar av det korrigerade genomsnittspriset, det lägsta godtagbara priset och uppskattade förluster av egna medel b) Upplysningar om de beräkningar som gjorts för åren 2011–2014 på grundval av betalningskraven C18 c) Kännedom om andra medlemsstaters praxis i fråga om användningen av Olafs metod d) Begäran om bevis på de undervärderade varornas art och deras destinationsmedlemsstat 2. Invändningen om rättegångshinder på grund av att det administrativa förfarandet och ansökan var rättsstridiga, särskilt vad gäller tullförfarande 42 3. Invändningen om rättegångshinder på grund av att kommissionen har åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhetsprincipen, estoppel-principen och principen om lojalt samarbete 4. Invändningen om rättegångshinder på grund av att det inte är möjligt att förordna om att belopp ska ställas till förfogande med stöd av artikel 258 FEUF B. Underlåtenhet att uppfylla skyldigheterna avseende skydd av unionens ekonomiska intressen och bekämpande av bedrägerier och de skyldigheter som följer av unionens tullagstiftning 1. Medlemsstaternas skyldighet att bekämpa olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen 2. De åtgärder som enligt tullagstiftningen ska vidtas för att skydda unionens ekonomiska intressen i den aktuella bedrägerisituationen a) Vad som kännetecknar det bedrägeri som de aktuella importörerna har gjort sig skyldiga till och myndigheternas i Förenade kungariket kännedom om bedrägeriet b) Skyldigheten att göra en riskanalys, skyldigheten att utföra kontroller innan varorna frigörs och frågan huruvida det är nödvändigt att ställa en garanti 1) Inledande anmärkningar 2) Skyldigheten att göra en riskanalys 3) Skyldigheten att genomföra kontroller före frigörandet 4) Skyldigheten att ställa garantier 3. Sammanfattning av de omständigheter som anförts mot Förenade kungariket 4. Medlemsstaternas skyldighet att fastställa tullbeloppen och att bokföra motsvarande belopp C. Underlåtenhet att uppfylla skyldigheterna enligt unionslagstiftningen avseende egna medel och beräkningen av de förluster av traditionella egna medel som tullavgifterna utgör 1. Bestämmelserna om bokföring av de belopp som ska betalas och tillhandahållande av traditionella egna medel 2. Åsidosättande av Förenade kungarikets skyldighet att ställa belopp motsvarande de tullar som fastställts inom ramen för operation Snake till kommissionens förfogande 3. Bedömningen av förlusterna av traditionella egna medel a) Inledande anmärkningar 1) Huruvida kommissionen har befogenhet att bedöma förlusten av traditionella egna medel och huruvida domstolen är behörig att pröva denna fråga 2) Den påstådda skyldigheten att bevisa skadan och orsakssambandet samt det kontrafaktiska scenariot b) Prövning i sak 1) Översikt över Olafs metod och dess tillämpning som ett verktyg för att beräkna förluster av traditionella egna medel 2) Tillämpningen av domen i målet kommissionen/Portugal 3) Huruvida principen bakom det tillvägagångssätt som kommissionen har föreslagit för att beräkna förlusten av traditionella egna medel kan godkännas 4) Huruvida den metod som grundar sig på statistiska uppgifter kan användas i förevarande mål i) Fastställande av volymen av den undervärderade importen – Perioden november 2011–november 2014 – Perioden 1 januari 2015–11 oktober 2017 ii) Huruvida referensvärdet ska användas för att fastställa omfattningen av förlusterna av egna medel 5) Sammanfattning beträffande uppskattningen av traditionella egna medel 4. Dröjsmålsränta D. Åsidosättande av principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU E. Underlåtenhet att uppfylla skyldigheterna enligt mervärdesskattelagstiftningen och egna medel som härrör från mervärdesskatt 1. Bestämmelserna om ställande av medel som härrör från mervärdesskatt till unionsbudgetens förfogande 2. Anmärkningen avseende förlust av egna medel som härrör från mervärdesskatt enligt tullförfarande 40 3. Anmärkningen avseende förlust av egna medel som härrör från mervärdesskatt enligt tullförfarande 42 VII. Rättegångskostnader VIII. Förslag till avgörande

I. Inledning

1. I förevarande mål har Europeiska kommissionen med stöd av artikel 258 FEUF väckt talan om fördragsbrott mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland med motiveringen att Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland under perioden november 2011–11 oktober 2017 (nedan kallad överträdelseperioden) dels inte har bokfört korrekta tullbelopp och ställt korrekt belopp avseende traditionella egna medel och medel som härrör från mervärdesskatt i samband med viss import av textilier och skodon från Kina till förfogande, dels inte har lämnat alla upplysningar som kommissionen behövde för att fastställa förlusten av traditionella egna medel. ( 2 )

2. Enligt kommissionen har Förenade kungariket där underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.3 FEU, i vilken principen om lojalt samarbete föreskrivs, artikel 310.6 och artikel 325 FEUF, samt enligt en rad sekundärrättsliga bestämmelser rörande unionens tullagstiftning, traditionella egna medel och mervärdesskatt.

3. Förevarande mål ger således domstolen tillfälle att utveckla sin praxis avseende räckvidden för de skyldigheter i fråga om bekämpning av bedrägerier och skydd av unionens ekonomiska intressen som föreskrivs i de bestämmelser som nämns i föregående punkt, när kommissionen har gjort gällande att den aktuella medlemsstaten inte på ett korrekt sätt har fastställt tullvärdet för de importerade varorna, eftersom dessa på grund av avsaknaden av effektiva kontrollåtgärder undervärderades vid importen. Förevarande mål ger upphov till en rad grundläggande frågor, såsom frågan huruvida kommissionen kan göra en uppskattning av det belopp som yrkas i ersättning för förlusten av egna medel när kommissionen, på grund av att den berörda medlemsstaten inte har gjort en korrekt värdering av varornas värde, grundar sig på en statistisk metod, nämligen de korrigerade genomsnittspriserna för importerade varor på unionsnivå. Domstolen har slutligen att ta ställning till frågan huruvida den medlemsstat till vilken varorna importerats är betalningsskyldig för förluster avseende egna medel som härrör från mervärdesskatt i ett tullsystem där tullavgifter betalas vid import, men där mervärdesskatt ska betalas i destinationsmedlemsstaten vid en senare tidpunkt.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Lagstiftningen avseende traditionella egna medel

1. Besluten om systemet med egna medel

4. Enligt artikel 2.1 a och b i beslut 2014/335/EU, Euratom ( 3 ), som är tillämpligt från och med den 1 januari 2014, och vars lydelse i princip är identisk med lydelsen i artikel 2.1 i rådets beslut 2007/436/EG, Euratom av den 7 juni 2007 om systemet för Europeiska gemenskapernas egna medel, ( 4 ) utgör följande inkomster egna medel som redovisas i unionens budget: ”Traditionella egna medel, vilka utgörs av … tullar enligt gemensamma tulltaxan och andra avgifter som fastställts eller kommer att fastställas av unionens institutioner för handel med tredjeländer”, och ”[e]n för alla medlemsstater enhetlig procentsats som tillämpas på de harmoniserade beräkningsunderlagen för mervärdesskatt …”.

5. I artikel 8.1 första stycket i ovannämnda beslut anges att tullar enligt den gemensamma tulltaxan, i egenskap av unionens egna medel, ska uppbäras av medlemsstaterna enligt deras respektive nationella lagar och andra författningar, vilka vid behov ska anpassas för att uppfylla unionsbestämmelsernas krav. I artikel 8.1 tredje stycket i beslut 2007/436 och artikel 8.2 i beslut 2014/335 anges att medlemsstaterna ska ställa de medel som anges i artikel 2.1 a, b och c i nämnda beslut till kommissionens förfogande.

2. Förordningarna om metoderna och förfarandet för tillhandahållande av egna medel

6. Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1150/2000 av den 22 maj 2000 om genomförande av beslut 94/728, ( 5 ) som var tillämplig under den första delen av överträdelseperioden ersattes den 1 januari 2014 av rådets förordning (EU, Euratom) nr 609/2014 av den 26 maj 2014 om metoder och förfaranden för tillhandahållande av traditionella, momsbaserade egna medel och BNI[ ( 6 )]-baserade egna medel samt åtgärder för att möta likviditetsbehov. ( 7 ) I artikel 2.1 i förordning nr 609/2014, vars innehåll motsvarar innehållet i artikel 2.1 i förordning nr 1150/2000, föreskrivs följande: ”Vid tillämpningen av denna förordning ska unionens anspråk på traditionella egna medel enligt artikel 2.1 a i beslut 2014/335 … anses fastställda så snart som villkoren i tullföreskrifterna uppfyllts i fråga om bokföring av anspråksbeloppet och underrättelse till den betalningsskyldige om beloppet.”

7. Artikel 6.1 och 6.3 första och andra stycket i förordning nr 609/2014, som i huvudsak återger lydelsen av artikel 6.1 och 6.3 a och b i förordning nr 1150/2000, har följande lydelse: ”1. Räkenskaper över egna medel ska föras av respektive medlemsstats finansförvaltning eller av det organ som utsetts av respektive medlemsstat och ska delas upp på typ av medel. … 3. De anspråk som fastställs enligt artikel 2 ska, om inte annat följer av andra stycket i denna punkt, bokföras [vanligtvis kallad A-bokföring] senast den första arbetsdagen efter den nittonde dagen i den andra månad som följer efter den månad under vilken anspråket fastställs. Fastställda anspråk som inte är bokförda enligt första stycket på grund av att de inte har uppburits och ingen säkerhet har ställts, ska anges i särskilda räkenskaper [vanligtvis kallad B-bokföring] inom den tid som fastställs i första stycket. Medlemsstaterna får använda detta förfarande när det har rests invändningar mot fastställda anspråk för vilka säkerhet har ställts och dessa anspråk kan komma att förändras när tvisten har lösts. …”

8. I artikel 9.1 första stycket i förordning nr 609/2014, vars lydelse motsvarar lydelsen av artikel 9.1 första stycket i förordning nr 1150/2000, föreskrivs följande: ”I enlighet med förfarandet i artikel 10 ska varje medlemsstat kreditera egna medel på det konto som för detta syfte i kommissionens namn öppnats i medlemsstatens finansförvaltning eller hos ett organ utsett av medlemsstaten.”

9. Genom artikel 9.1 i rådets förordning (EU, Euratom) 2016/804 ( 8 ) ändrades denna bestämmelse och lyder från och med den 1 oktober 2016 på följande sätt: ”I enlighet med förfarandet i artiklarna 10, 10a och 10b ska varje medlemsstat kreditera egna medel på det konto som i kommissionens namn har öppnats i medlemsstatens finansförvaltning eller nationella centralbank. Med förbehåll för den tillämpning av negativ ränta som avses i tredje stycket får detta konto endast debiteras på instruktion från kommissionen.”

10. Artikel 10.1 i förordning nr 609/2014, vars innehåll i huvudsak motsvarar innehållet i artikel 10.1 i förordning nr 1150/2000, har följande lydelse: ”Efter avdrag för kostnader för uppbörd enligt artikel 2.3 och artikel 10.3 i beslut 2014/335 … ska de traditionella egna medel som avses i artikel 2.1 a i det beslutet krediteras senast den första arbetsdagen efter den nittonde dagen i den andra månad som följer efter den månad under vilken anspråket fastställdes enligt artikel 2 i denna förordning. För anspråk som redovisas i särskilda räkenskaper enligt artikel 6.3 andra stycket ska krediteringen dock ske senast den första arbetsdagen efter den nittonde dagen i den andra månad som följer efter den månad under vilken de belopp uppbars som motsvarar anspråken.”

11. Artikel 12.1 och 12.3 i förordning nr 609/2014, vars innehåll i stort sett var identiskt med innehållet i artikel 11.1 och 11.3 i förordning nr 1150/2000, hade ursprungligen följande lydelse: ”1. En försening av en kreditering på det konto som avses i artikel 9.1 medför att den berörda medlemsstaten ska betala ränta. … 3. För de medlemsstater som inte deltar i Ekonomiska och monetära unionen ska räntesatsen vara den räntesats som centralbankerna tillämpar på sina huvudsakliga refinansieringstransaktioner den första dagen i den aktuella månaden, ökad med två procentenheter, eller, för de medlemsstater som inte har tillgång till centralbankens räntesats, den mest likvärdiga räntesatsen som tillämpas på medlemsstatens penningmarknad den första dagen i den aktuella månaden, ökad med två procentenheter. Denna räntesats ska ökas med 0,25 procentenheter för varje månad som krediteringen försenas. Den ökade räntesatsen ska tillämpas på hela förseningsperioden.”

12. Från och med den 1 oktober 2016, efter ikraftträdandet av förordning 2016/804, ersattes artikel 12.3 i förordning nr 609/2014 av artikel 12.5, som har följande lydelse: ”För de medlemsstater som inte deltar i Ekonomiska och monetära unionen ska räntesatsen vara den räntesats som centralbankerna tillämpar på sina huvudsakliga refinansieringstransaktioner den första dagen i den aktuella månaden, eller 0 procent, beroende på vad som är högst, ökad med 2,5 procentenheter. För de medlemsstater som inte har tillgång till centralbankens räntesats, ska räntesatsen vara den mest likvärdiga räntesatsen som tillämpas på medlemsstatens penningmarknad den första dagen i den aktuella månaden, eller 0 procent, beroende på vad som är högst, ökad med 2,5 procentenheter. Denna räntesats ska ökas med 0,25 procentenheter för varje månad som krediteringen försenas. Den sammanlagda ökning som följer av att första och andra styckena tillämpas får inte överstiga 16 procentenheter. Den höjda räntan ska gälla för hela dröjsmålsperioden.”

13. I artikel 13.1 och 13.2 i förordning nr 609/2014, som i huvudsak återger artikel 17.1 och 17.2 i förordning nr 1150/2000, föreskrivs följande: ”1. Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de belopp som motsvarar de enligt artikel 2 fastställda anspråken tillhandahålls kommissionen enligt denna förordning. 2. Medlemsstaterna ska fritas från skyldigheten att ställa belopp som motsvarar anspråk som fastställts enligt artikel 2 till kommissionens förfogande om de visar sig vara omöjliga att uppbära på grund av a) force majeure, b) andra skäl som inte kan tillskrivas medlemsstaterna. Fastställda anspråk ska förklaras omöjliga att uppbära genom ett beslut av den behöriga administrativa myndigheten i vilket det konstateras att beloppen i fråga inte går att uppbära. Fastställda anspråk ska anses omöjliga att uppbära senast fem år efter det att beloppet har fastställts i enlighet med artikel 2 eller, om administrativa eller rättsliga åtgärder vidtagits, från det att det slutliga avgörandet i ärendet har meddelats eller offentliggjorts. …”

3. Förordning (EU, Euratom) nr 608/2014

14. Vad gäller perioden efter den 1 januari 2014 föreskrivs följande i artikel 2 i rådets förordning (EU, Euratom) nr 608/2014 av den 26 maj 2014 om genomförandebestämmelser för Europeiska unionens system för egna medel, ( 9 ) som har rubriken ”Kontroll- och övervakningsåtgärder”: ”1. De egna medel som avses i artikel 2.1 i beslut 2014/335 … ska kontrolleras i enlighet med den här förordningen, utan att det påverkar tillämpningen av … förordning [nr 1553/89 ( 10 )] … 2. Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de egna medel som avses i artikel 2.1 i beslut 2014/335 … tillhandahålls kommissionen. 3. När kontroll- och övervakningsåtgärder rör de traditionella egna medel som avses i artikel 2.1 a i beslut 2014/335 … gäller följande: a) Medlemsstaterna ska genomföra kontrollerna och undersökningarna avseende fastställande och tillhandahållande av dessa egna medel. … c) Medlemsstaterna ska, på kommissionens begäran, låta kommissionen medverka vid de kontroller som utförs. När kommissionen medverkar vid en kontroll ska den i den utsträckning som det krävs för en korrekt tillämpning av denna förordning, få tillgång till de dokument som avser fastställande och tillhandahållande av egna medel, samt andra relevanta dokument som har samband med dessa. d) Kommissionen får själv utföra kontroller på plats. De tjänstemän som kommissionen bemyndigat att utföra sådana kontroller ska få tillgång till dokument på samma sätt som för kontrollerna som avses i led c. Medlemsstaterna är skyldiga att underlätta dessa kontroller. …”

15. Artikel 5 i förordning nr 608/2014 har rubriken ”Anmälan av bedrägerier och oriktigheter som påverkar anspråken på traditionella egna medel”. I artikel 5.1 föreskrivs följande: ”Varje medlemsstat ska inom två månader efter utgången av varje kvartal till kommissionen överlämna en beskrivning av bedrägerier och oriktigheter som uppdagats avseende anspråk på över 10000 [euro] för sådana traditionella egna medel som avses i artikel 2.1 a i beslut 2014/335 … Inom den period som avses i första stycket ska varje medlemsstat rapportera om situationen avseende sådana bedrägerier och oriktigheter som redan har anmälts till kommissionen, men där återkrav, annullering eller avskrivning inte tidigare tagits upp.”

4. Förordning nr 1553/89

16. I artikel 2.1 i förordning nr 1553/89 föreskrivs följande: ”Underlaget för momsmedlen skall bestämmas med utgångspunkt i de skattepliktiga transaktioner som avses i artikel 2 i [rådets sjätte direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter – Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund (EGT L 145, 1977, s. 1; svensk specialutgåva, område 9, volym 1, s. 28)] …”

17. Artikel 3.1 i nämnda förordning har följande lydelse: ”För ett bestämt kalenderår och utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 5 och 6 skall underlaget för momsmedlen beräknas genom att de totala momsnettoinkomster som en medlemsstat tar emot under det året divideras med den skattesats enligt vilken momsen tas ut under samma år.”

B. Tullagstiftningen

1. Gemenskapens tullkodex

18. I artikel 13 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, ( 11 ) i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2005 av den 13 april 2005 ( 12 ) (nedan kallad gemenskapens tullkodex) föreskrevs följande: ”1. Tullmyndigheterna får i enlighet med villkoren i gällande bestämmelser genomföra alla de kontroller som de anser nödvändiga för att se till att tullagstiftningen och annan lagstiftning om dels införsel, utförsel, transitering, förflyttning och användning för särskilda ändamål av varor som befordras mellan gemenskapens tullområde och tredje land, dels närvaron av varor som inte har gemenskapsstatus tillämpas korrekt. Tullkontroller som gäller korrekt tillämpning av gemenskapslagstiftningen får genomföras i tredje land om detta föreskrivs i ett internationellt avtal. 2. Andra tullkontroller än stickprovskontroller skall baseras på riskanalys med användning av automatiserad databehandling, i syfte att identifiera och kvantifiera riskerna och utarbeta nödvändiga åtgärder för att bedöma dem, på grundval av kriterier som utarbetats på nationell nivå, gemenskapsnivå och, när så är möjligt, på internationell nivå. En gemensam ram för riskhantering, gemensamma kriterier och prioriterade kontrollområden skall fastställas i enlighet med kommittéförfarandet. Medlemsstaterna skall i samarbete med kommissionen inrätta ett elektroniskt system för riskhanteringen. 3. När kontroller genomförs av andra myndigheter än tullmyndigheterna, skall dessa kontroller genomföras i nära samordning med tullmyndigheterna, om möjligt vid samma tidpunkt och på samma plats. …”

19. Avsnitt II i gemenskapens tullkodex innehöll ett kapitel 3 med rubriken ”Varors värde för tulländamål”, vilket bestod av artiklarna 28–36.

20. I artikel 29 i gemenskapens tullkodex föreskrevs följande: ”1. Tullvärdet på importerade varor skall vara transaktionsvärdet, det vill säga det pris som faktiskt betalats eller skall betalas för varorna när de säljs för export till gemenskapens tullområde, om nödvändigt justerat enligt artiklarna 32 och 33 … : … 2. a) För att fastställa om transaktionsvärdet är godtagbart för tillämpningen av punkt 1, skall det faktum att köparen och säljaren är närstående inte i sig vara tillräckligt skäl för att betrakta transaktionsvärdet som icke godtagbart. Om så är nödvändigt skall omständigheterna kring försäljningen undersökas och transaktionsvärdet godtas om det närstående förhållandet inte har påverkat priset. … … 3. a) Det pris som faktiskt betalats eller skall betalas utgörs av hela den betalning som erlagts eller skall erläggas av köparen till säljaren eller till säljarens fördel för de importerade varorna, och priset inbegriper alla betalningar som köparen erlagt eller skall erlägga till säljaren som ett villkor för försäljningen av de importerade varorna eller till tredje man för att fullgöra en förpliktelse för säljaren gentemot denne tredje man. … …”

21. I artikel 30 i gemenskapens tullkodex föreskrevs följande: ”1. Om tullvärdet inte kan fastställas enligt artikel 29, skall det fastställas genom att punkt 2 a, b, c och d genomgås i ordningsföljd fram till det första stycke enligt vilket det kan fastställas … 2. Det tullvärde som fastställs enligt denna artikel skall vara: a) transaktionsvärdet på identiska varor som sålts för export till gemenskapen och exporterats vid samma eller nästan samma tidpunkt som de varor som skall värderas, b) transaktionsvärdet på liknande varor som sålts för export till gemenskapen och exporterats vid samma eller nästan samma tidpunkt som de varor som skall värderas, c) det värde som grundas på det styckepris för vilket de importerade varorna eller identiska eller liknande importerade varor säljs inom gemenskapen i den största sammanlagda kvantiteten till personer som inte är närstående säljarna, d) det beräknade värde[t] … …”

22. Artikel 31 i gemenskapens tullkodex hade följande lydelse: ”1. Om tullvärdet för de importerade varorna inte kan fastställas enligt artikel 29 eller 30, skall det fastställas på grundval av tillgängliga data inom gemenskapen genom användning av rimliga medel som är förenliga med följande principer och allmänna bestämmelser: – Överenskommelsen om genomförande av artikel VII i Allmänna tull- och handelsavtalet av år 1994. – Artikel VII i Allmänna tull- och handelsavtalet av år 1994. – Bestämmelserna i detta kapitel. 2. Inget tullvärde skall fastställas enligt punkt 1 på grundval av a) försäljningspriset i gemenskapen på varor som framställts inom gemenskapen, b) ett system som gör det möjligt att för tulländamål godta det högre av två alternativa värden, c) varornas pris på hemmamarknaden i exportlandet, d) en annan produktionskostnad än de beräknade värden som har fastställts för identiska eller liknande varor enligt artikel 30.2 d, e) exportpriser till ett land som inte ingår i gemenskapens tullområde, f) minimitullvärden, eller g) godtyckliga eller fiktiva värden.”

23. I artikel 68 i gemenskapens tullkodex föreskrevs följande: ”Tullmyndigheterna får för att kontrollera riktigheten av de deklarationer de har mottagit göra följande: a) Granska de handlingar som ingår i deklarationen och de dokument som bifogats den. Tullmyndigheterna får ålägga deklaranten att visa upp andra dokument som bestyrker riktigheten av de upplysningar som finns i deklarationen. b) Undersöka varorna och ta prover för analys eller för fördjupad kontroll.”

24. Artikel 71 i gemenskapens tullkodex hade följande lydelse: ”1. De resultat som erhållits vid kontrollen av deklarationen skall användas för tillämpningen av de bestämmelser som gäller det tullförfarande till vilket varorna hänförs. 2. Om deklarationen inte har kontrollerats, skall de bestämmelser som avses i punkt 1 tillämpas på grundval av de uppgifter som lämnats i deklarationen.”

25. I artikel 217 i gemenskapens tullkodex föreskrevs följande: ”1. Varje belopp avseende importtullar eller exporttullar som kommer från en tullskuld, …, skall av tullmyndigheterna beräknas så snart de fått nödvändiga uppgifter och föras in i räkenskaperna eller något annat likvärdigt medium (bokföring). … 2. Medlemsstaterna skall fastställa de praktiska förfarandena för bokföring av tullbeloppen. Dessa förfaranden får vara olika beroende på tullmyndigheternas uppfattning om huruvida beloppen kommer att betalas eller inte med hänsyn till omständigheterna då tullskulden uppstod.”

26. Artikel 218.1 i gemenskapens tullkodex hade följande lydelse: ”Om en tullskuld uppkommer till följd av mottagandet av en deklaration för en vara för ett annat tullförfarande än temporär import med partiell befrielse från importtullar eller någon annan åtgärd med motsvarande rättsliga verkan som detta skall ett belopp som motsvarar tullskulden bokföras så snart det har beräknats och senast den andra dagen efter det att varorna har frigjorts.”

27. I artikel 220.1 i gemenskapens tullkodex föreskrevs följande: ”Om ett tullbelopp som härrör från en tullskuld inte har bokförts enligt artiklarna 218 och 219 eller har bokförts med ett lägre belopp än det belopp som skulden lagligen uppgår till, skall det belopp som skall utkrävas eller återstår att kräva bokföras inom två dagar efter det att myndigheterna blivit medvetna om situationen och har möjlighet att beräkna vad beloppet lagligen uppgår till samt fastställa vem som är gäldenär (bokföring i efterhand). Denna tidsfrist kan förlängas enligt artikel 219.”

28. I artikel 221 i gemenskapens tullkodex föreskrevs följande: ”1. Gäldenären skall på lämpligt sätt underrättas om tullbeloppet så snart detta bokförts. … 3. Underrättelse till gäldenären får inte ske senare än tre år efter den dag då tullskulden uppkom. Denna tidsfrist upphör att löpa från det att ett överklagande enligt artikel 243 inges till och med det att överklagandeförfarandet avslutas. 4. När tullskulden har uppkommit på grund av en handling som när den utfördes skulle ha kunnat ge upphov till straffrättsliga påföljder, får på de villkor som anges i de gällande bestämmelserna, underrättelsen till gäldenären lämnas efter det att treårsfristen enligt punkt 3 har löpt ut.”

2. Unionens tullkodex

29. I artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen ( 13 ) (nedan kallad unionens tullkodex) föreskrivs följande: ”Tullmyndigheterna ska ha det primära ansvaret för att övervaka unionens internationella handel och därigenom bidra till rättvis och öppen handel, till genomförandet av de externa aspekterna av den inre marknaden, den gemensamma handelspolitiken och annan gemensam politik på unionsnivå som har betydelse för handeln och till säkerhet i hela leveranskedjan. Tullmyndigheterna ska inrätta åtgärder med särskilt följande syften: a) Att skydda unionens och dess medlemsstaters ekonomiska intressen. b) Att skydda unionen från illojal och olaglig handel samtidigt som legitim affärsverksamhet får stöd. c) Att säkerställa unionens och dess invånares säkerhet och skydd, samt skyddet av miljön, vid behov i nära samarbete med andra myndigheter. d) Att bevara en lämplig balans mellan tullkontroll och underlättande av laglig handel.”

30. I artikel 46 i unionens tullkodex, som har rubriken ”Riskhantering och tullkontroller”, föreskrivs följande: ”1. Tullmyndigheterna får genomföra alla tullkontroller som de anser nödvändiga. Tullkontrollerna kan särskilt bestå i att undersöka varor, utföra provtagning, kontrollera att de uppgifter som lämnas i en deklaration eller en anmälan är riktiga och fullständiga, kontrollera att dokument finns och är äkta, riktiga och giltiga, granska ekonomiska aktörers räkenskaper och annan bokföring eller undersöka transportmedel, bagage och andra varor som personer för med sig eller bär på sig samt utföra officiella undersökningar och andra liknande handlingar. 2. Andra tullkontroller än slumpvisa kontroller ska främst baseras på riskanalys som görs med hjälp av elektronisk databehandlingsteknik i syfte att, på grundval av kriterier som utarbetats på nationell nivå, unionsnivå och, i förekommande fall, internationell nivå, identifiera och bedöma risker och utarbeta nödvändiga motåtgärder. 3. Tullkontroller ska utföras inom en gemensam ram för riskhantering som grundar sig på utbyte av riskinformation och riskanalysresultat mellan tullförvaltningar och genom vilken det fastställs gemensamma riskkriterier och standarder, kontrollåtgärder och prioriterade kontrollområden. Kontroller som grundar sig på sådan information och sådana kriterier ska utföras utan att det påverkar andra kontroller som utförs i enlighet med punkt 1 eller med andra gällande bestämmelser. 4. Tullmyndigheterna ska bedriva en riskhantering som innebär att de skiljer mellan de olika risknivåer som är förknippade med varor som är föremål för tullkontroller eller tullövervakning samt för att fastställa om varorna ska underkastas särskilda tullkontroller, och i så fall var. Riskhanteringen ska innefatta aktiviteter som insamling av uppgifter och information, riskanalys och riskbedömning, föreskrifter om och vidtagande av åtgärder samt regelbunden övervakning och översyn av denna process och dess resultat, baserat på internationella och nationella källor och strategier, källor i unionen och unionsstrategier. 5. Tullmyndigheterna ska utbyta riskinformation och resultat av riskanalys när a) en tullmyndighet bedömer att riskerna är betydande samt kräver en tullkontroll och det av kontrollresultaten framgår att en händelse som utlöser riskerna har inträffat, eller b) det av kontrollresultaten inte framgår att en händelse som utläser riskerna har inträffat, men den berörda tullmyndigheten bedömer att hotet utgör en hög risk någon annanstans i unionen. 6. Vid fastställandet av gemensamma riskkriterier och standarder, kontrollåtgärder och prioriterade kontrollområden enligt punkt 3 ska allt följande beaktas: a) Proportion till risken. b) Hur angelägna de nödvändiga kontrollerna är. c) Den troliga inverkan på handelsflödet, enskilda medlemsstater och resurser för kontroll. 7. De gemensamma riskkriterier och standarder som avses i punkt 3 ska innefatta allt följande: a) En beskrivning av riskerna. b) De riskfaktorer eller riskindikatorer som ska användas för att välja ut vilka varor eller ekonomiska aktörer som ska genomgå tullkontroll. c) Den typ av tullkontroll som tullmyndigheterna ska utföra. d) Perioden för tillämpning av de tullkontroller som avses i led c. 8. Prioriterade kontrollområden ska täcka särskilda tullförfaranden, varutyper, transportrutter, transportsätt eller ekonomiska aktörer som är föremål för mer omfattande riskanalys och tullkontroller under en viss period, utan att detta påverkar andra kontroller som normalt utförs av tullmyndigheterna.”

31. Artikel 53 i unionens tullkodex har rubriken ”Valutaomräkning”. I artikel 53.1 föreskrivs följande: ”De behöriga myndigheterna ska offentliggöra och/eller göra tillgänglig på internet den växelkurs som ska tillämpas när en valutaomräkning krävs i ett av följande två fall: a) Faktorer som används för att fastställa varors tullvärde uttrycks i en annan valuta än den som används i den medlemsstat där tullvärdet fastställs. b) Ett motvärde i nationell valuta till euro behövs i syfte att fastställa varors klassificering enligt tulltaxan och beloppet av import- och exporttull inklusive värdetrösklar enligt Gemensamma tulltaxan.”

32. Artiklarna 70 och 74 i unionens tullkodex innehåller bestämmelser om varors tullvärde som i huvudsak motsvarar bestämmelserna i artiklarna 29–31 i gemenskapens tullkodex.

33. Enligt artikel 101.1 i unionens tullkodex ska det import- eller exporttullbelopp som ska betalas fastställas av de tullmyndigheter som är behöriga för den plats där tullskulden har uppkommit eller anses ha uppkommit i enlighet med artikel 87 unionens tullkodex, så snart som de har nödvändiga uppgifter.

34. Artikel 103 i unionens tullkodex har rubriken ”Begränsning av tullskuld”. I artikel 103.1 och 103.2 föreskrivs följande: ”1. Gäldenären ska inte underrättas om någon tullskuld efter … utgången av en period om tre år efter den dag då tullskulden uppkom. 2. När tullskulden har uppkommit på grund av en handling som när den utfördes skulle ha kunnat ge upphov till straffrättsliga förfaranden, ska den treårsperiod som avses i punkt 1 förlängas till minst fem år och högst tio år i enlighet med nationell lagstiftning.”

35. Artikel 105 i unionens tullkodex har rubriken ”Tidpunkt för bokföring”. I artikel 105.3 föreskrivs följande: ”Om en tullskuld uppkommer under omständigheter som inte omfattas av punkt 1 ska det import- eller exporttullbelopp som ska betalas bokföras inom fjorton dagar från och med den dag då tullmyndigheterna är i stånd att fastställa import- eller exporttullbeloppet i fråga och fatta ett beslut.”

36. I artikel 188 i unionens tullkodex, som har rubriken ”Kontroll av en tulldeklaration”, föreskrivs följande: ”I syfte att kontrollera riktigheten av uppgifterna i en godtagen tulldeklaration får tullmyndigheterna a) granska deklarationen och de styrkande handlingarna, b) begära att deklaranten lämnar andra handlingar, c) undersöka varorna, d) ta prover för analys eller för fördjupad undersökning av varorna.”

37. I artikel 191 i unionens tullkodex, som har rubriken ”Resultat av kontrollen”, föreskrivs följande: ”1. De resultat som erhållits vid en kontroll av en tulldeklaration ska användas vid tillämpningen av bestämmelserna om det tullförfarande till vilket varorna hänförs. 2. Om en tulldeklaration inte kontrolleras, ska bestämmelserna i punkt 1 tillämpas på grundval av de uppgifter som lämnats i den deklarationen. 3. Resultatet av tullmyndigheternas kontroll ska ha samma bevisvärde i hela unionens tullområde.”

3. Tillämpningsförordningen

38. Artikel 181a i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, ( 14 ) i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1335/2003 av den 25 juli 2003 ( 15 ) (nedan kallad tillämpningsförordningen), har följande lydelse: ”1. Tullmyndigheterna behöver inte fastställa tullvärdet för importerade varor på grundval av transaktionsvärdesmetoden om de, enligt det förfarande som anges i punkt 2, har anledning att betvivla att det deklarerade värdet utgör det sammanlagda belopp som betalats eller skall betalas och som avses i artikel 29 i kodexen. 2. Om tullmyndigheterna hyser de tvivel som avses i punkt 1 kan de begära ytterligare upplysningar enligt artikel 178.4. Om dessa tvivel inte undanröjs skall tullmyndigheterna innan de fattar ett slutgiltigt beslut underrätta personen i fråga, skriftligen om så erfordras, om anledningen till dessa tvivel och ge vederbörande rimlig möjlighet att förklara sig. Det slutgiltiga beslutet och motivet till detta skall skriftligen meddelas vederbörande.”

39. I artikel 248.1 i tillämpningsförordningen föreskrivs följande: ”Frigörandet av varorna skall ge upphov till att de fastställda importtullarna bokförs i enlighet med uppgifterna i deklarationen. Om tullmyndigheterna anser att de kontroller som de har genomfört kan leda till ett högre tullbelopp än det som uppgifterna i deklarationen leder till skall de dessutom begära att en tillräcklig säkerhet ställs för att täcka skillnaden mellan det belopp som följer av uppgifterna i deklarationen och det belopp som varorna slutligen kan komma att vara underkastade. Deklaranten får dock begära att det tullbelopp som slutligen skall betalas för varorna bokförs [med en gång] i stället för att ställa denna säkerhet.”

4. Genomförandeförordningen

40. Artikel 48 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/2447 av den 24 november 2015 om närmare regler för genomförande av vissa bestämmelser i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 om fastställande av en tullkodex för unionen ( 16 ) (nedan kallad genomförandeförordningen) har rubriken ”Bestämmelser om växelkurs för tulltaxeändamål”. I artikel 48.1 föreskrivs följande: ”När motvärdet i nationell valuta till euro krävs enligt artikel 53.1 b i kodexen ska det fastställas en gång i månaden. Den växelkurs som ska användas ska vara den senaste kurs som fastställs av Europeiska centralbanken före den näst sista dagen i månaden och denna kurs ska tillämpas under hela påföljande månad. Om den i början av månaden tillämpliga kursen avviker med mer än 5 % från den kurs som fastställs av Europeiska centralbanken före den 15:e dagen i samma månad, ska dock den senare kursen tillämpas från och med den 15:e dagen i månaden till och med utgången av månaden.”

41. I artikel 140 i genomförandeförordningen, som har rubriken ”Icke-godtagande av deklarerade transaktionsvärden” och genomför artikel 70.1 i unionens tullkodex, föreskrivs följande: ”1. Om tullmyndigheterna har rimliga skäl att betvivla att det deklarerade transaktionsvärdet utgör det sammanlagda belopp som betalats eller ska betalas enligt artikel 70.1 i kodexen, får de begära att deklaranten lämnar ytterligare uppgifter. 2. Om dessa tvivel inte skingras kan tullmyndigheterna besluta att varornas värde inte kan fastställas i enlighet med artikel 70.1 i kodexen.”

42. Artikel 144 i genomförandeförordningen, som har rubriken ”Reservmetod” och genomför artikel 74.3 i unionens tullkodex, har följande lydelse: ”1. Vid fastställandet av tullvärdet enligt artikel 74.3 i kodexen får rimlig flexibilitet användas vid tillämpningen av de metoder som föreskrivs i artiklarna 70 och 74.2 i kodexen. Det erhållna värdet ska i största möjliga utsträckning grundas på tidigare fastställda tullvärden. 2. Om tullvärdet inte kan fastställas enligt punkt 1 ska andra lämpliga metoder användas. I detta fall ska tullvärdet inte fastställas på grundval av något av följande: a) Försäljningspriset i unionens tullområde för varor som tillverkats i unionens tullområde. b) Ett system där det högre av två alternativa värden används vid fastställandet av tullvärdet. c) Priset för varorna på exportlandets inhemska marknad. d) En annan produktionskostnad än de beräknade värden som har fastställts för identiska eller liknande varor enligt artikel 74.2 d i kodexen. e) Priserna för export till ett tredjeland. f) Minimitullvärden. g) Godtyckliga eller fiktiva värden.”

43. I artikel 244 i genomförandeförordningen, som har rubriken ”Ställande av en garanti” och genomför artikel 190 i unionens tullkodex, föreskrivs följande: ”Om tullmyndigheterna anser att kontrollen av tulldeklarationen kan innebära högre import- eller exporttullbelopp eller andra avgifter som kommer att förfalla till betalning än det belopp som följer av uppgifterna i tulldeklarationen, ska frigörandet av varorna vara förenat med villkoret att det ställs en garanti som är tillräcklig för att täcka skillnaden mellan det belopp som följer av uppgifterna i tulldeklarationen och det belopp som slutligen kan komma att förfalla till betalning. Deklaranten får dock begära omedelbar underrättelse om den tullskuld som varorna slutligen kan komma att omfattas av i stället för att ställa denna garanti.”

C. Mervärdesskattelagstiftningen

44. Artikel 2.1 i rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt, ( 17 ) i ändrad lydelse enligt rådets direktiv 2009/69/EG av den 25 juni 2009, ( 18 ) (nedan kallat direktiv 2006/112) har följande lydelse: ”Följande transaktioner skall vara föremål för mervärdesskatt: … b) Gemenskapsinterna förvärv av varor mot ersättning som görs inom en medlemsstats territorium i) av en beskattningsbar person när denne agerar i denna egenskap eller av en icke beskattningsbar juridisk person, om säljaren är en beskattningsbar person som agerar i denna egenskap …, … d) Import av varor.”

45. Enligt artikel 73 i detta direktiv ska ”beskattningsunderlaget omfatta allt som utgör den ersättning som leverantören eller tillhandahållaren har erhållit eller skall erhålla från förvärvaren eller en tredje part för dessa transaktioner”.

46. Artikel 83 i direktivet har följande lydelse: ”För gemenskapsinterna förvärv av varor skall beskattningsunderlaget utgöras av samma poster som dem som i enlighet med kapitel 2 används för att bestämma beskattningsunderlaget för leverans av samma varor inom medlemsstatens territorium. Särskilt skall, för de transaktioner som avses i artiklarna 21 och 22 och som likställs med gemenskapsinterna förvärv av varor, beskattningsunderlaget utgöras av varornas eller liknande varors inköpspris eller, i avsaknad av ett inköpspris, självkostnadspris, bestämda vid den tidpunkt då transaktionerna sker. …”

47. Artikel 85 i direktiv 2006/112 har följande lydelse: ”För import av varor skall beskattningsunderlaget utgöras av det värde som i enlighet med gällande gemenskapsbestämmelser fastställts som tullvärdet.”

48. Artikel 86.1 i detta direktiv har följande lydelse: ”Följande poster skall ingå i beskattningsunderlaget, i den mån de inte redan ingår: a) Skatter, tullar, avgifter och övriga pålagor som påförs utanför importmedlemsstaten och sådana som påförs med anledning av importen, med undantag för den mervärdesskatt som skall tas ut. b) Bikostnader såsom provisions-, emballage-, transport- och försäkringskostnader, som uppkommer fram till varornas första bestämmelseort inom importmedlemsstatens territorium samt bikostnader som härrör från transport till en annan bestämmelseort i gemenskapen, om denna är känd när den beskattningsgrundande händelsen inträffar.”

49. I artikel 87 i direktiv 2006/112 föreskrivs följande: ”Följande poster skall inte ingå i beskattningsunderlaget: a) Prisnedsättningar som rabatt för förtida betalning. b) Prisreduktioner och rabatter som förvärvaren beviljas och som han erhåller vid den tidpunkt då importen äger rum.”

50. Artikel 138 i detta direktiv har följande lydelse: ”1. Medlemsstaterna skall tillämpa undantag från skatteplikt för leverans av varor som av säljaren eller förvärvaren eller för säljarens eller förvärvarens räkning försänds eller transporteras ut ur respektive medlemsstats territorium men inom gemenskapen, om leveransen görs till en annan beskattningsbar person eller en icke beskattningsbar juridisk person som agerar i denna egenskap i en annan medlemsstat än den från vilken försändelsen eller transporten av varorna avgår. 2. Förutom de leveranser som avses i punkt 1 skall medlemsstaterna undanta följande transaktioner från skatteplikt: … c) Varuleverans i form av överföring till en annan medlemsstat vilken skulle omfattas av undantagen från skatteplikt i punkt 1 och punkt 2 a och b om den hade gjorts till en annan beskattningsbar person.”

51. I artikel 143 i detta direktiv föreskrivs följande: ”1. Medlemsstaterna skall undanta följande transaktioner från skatteplikt: … d) Import av varor som försänts eller transporterats från ett tredje territorium eller ett tredjeland till en annan medlemsstat än den där försändelsen eller transporten avslutas, om leveransen av varorna, som görs av en importör som har utsetts till eller godtagits som betalningsskyldig i enlighet med artikel 201, är undantagen från skatteplikt i enlighet med artikel 138. 2. Det undantag som avses i punkt 1 d ska gälla i de fall då importen av varor följs av en varuleverans som undantagits från skatteplikt enligt artikel 138.1 och 138.2 c endast om importören vid importtillfället har lämnat minst följande uppgifter till importmedlemsstatens behöriga myndigheter: a) Sitt registreringsnummer för mervärdesskatt utfärdat i importmedlemsstaten eller det i importmedlemsstaten utfärdade registreringsnumret för mervärdesskatt för sin skatterepresentant som är ansvarig för betalningen av mervärdesskatt. b) Registreringsnumret för mervärdesskatt för den kund till vilken varorna levereras enligt artikel 138.1, vilket har utfärdats i en annan medlemsstat, eller importörens eget registreringsnummer för mervärdesskatt utfärdat i den medlemsstat där försändelsen eller transporten avslutas, när varorna överförs enligt artikel 138.2 c. c) Bevisning för att de importerade varorna är avsedda att transporteras eller försändas från importmedlemsstaten till en annan medlemsstat. Medlemsstaterna får dock föreskriva att den bevisning som avses i led c ska lämnas till de behöriga myndigheterna endast på begäran.”

III. Bakgrund och det administrativa förfarandet

A. Bakgrund till tvisten

52. Den 1 januari 2005 avskaffade Europeiska unionen samtliga kvoter för import av textil- och beklädnadsprodukter med ursprung i Världshandelsorganisationens medlemsstater, däribland Kina.

53. Den 20 april 2007 översände Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) ett meddelande om ömsesidigt bistånd 2007/015 till medlemsstaterna för att informera dessa om risken för undervärdering vid import av textilier och skodon från Kina.

54. I meddelandet uppmanade Olaf samtliga medlemsstater att dels analysera importen av textilier och skodon från bland annat Kina för att upptäcka eventuella tecken på undervärderad import, dels genomföra lämpliga kontroller vid tullklareringen av sådan import.

55. För att hjälpa medlemsstaterna att upptäcka undervärderade sändningar av textilier och skodon utvecklade Olaf därefter, i samarbete med kommissionens gemensamma forskningscentrum (nedan kallat JRC), ett verktyg för riskbedömning som baseras på uppgifter på unionsnivå (nedan kallad Olafs metod). Denna metod består i att ett korrigerat genomsnittspris beräknas för varje textilprodukt och sko som importeras från Kina och som omfattas av kapitlen 61–64 i Kombinerade nomenklaturen. ( 19 ) De korrigerade genomsnittspriserna beräknas utifrån de månadspriser för import av de berörda produkterna från Kina under den senaste 48-månadersperioden som anges i statistikdatabasen Comext, en referensdatabas för internationell handel som förvaltas av Eurostat. Värdet anges i form av ett kilopris för var och en av de 495 åttasiffriga varukoderna i Kombinerade nomenklaturen, med angivande av ursprungsland och bestämmelseland inom unionen. Därefter beräknas ett genomsnitt för hela unionen (de korrigerade genomsnittspriserna för EU-28) på grundval av det aritmetiska medelvärdet (ett icke viktat genomsnitt) av de korrigerade genomsnittspriserna i de 28 medlemsstaterna. ( 20 ) Vid beräkningen av dessa medelvärden undantas extrema värden, det vill säga onormalt höga eller låga värden, vilket är skälet till att genomsnittspriset kallas ”korrigerat”. Slutligen räknas ett värde motsvarande 50 procent av det korrigerade genomsnittspriset fram och detta utgör ”det lägsta godtagbara priset”, vilket även det uttrycks i form av ett kiloprispris, som används som ett tröskelvärde för att göra det möjligt för medlemsstaternas tullmyndigheter att upptäcka särskilt låga deklarerade importvärden och därmed högriskimport.

56. Meddelande om ömsesidigt bistånd AM/2009/001, som Olaf översände den 23 januari 2009, avsåg operation Argus, en insats som pågick i sex månader och inom vars ram Olaf övervakade handeln med textilier och skodon från olika tredjeländer, men i huvudsak från Asien, och varje månad översända en förteckning till medlemsstaterna över den import som föregående månad identifierats som en tullrisk. I meddelandet uppmanade Olaf medlemsstaterna att inom fyra månader underrätta Olaf om inrättandet av riskfilter, identifiera högrisksändningar och utföra kontroller efter tullklarering baserat på dessa uppgifter.

57. Under den prioriterade kontrollåtgärden med namnet ”Discount” (nedan kallad den prioriterade kontrollåtgärden Discount), som samordnades av kommissionens generaldirektorat för skatter och tullunionen och i vilken samtliga medlemsstater, däribland Förenade kungariket, deltog, tillämpades år 2011 metoden med lägsta godtagbara pris för att upptäcka och kontrollera sådan import av textilier och skodon från Kina som hade ett så lågt tullvärde att den betraktades som misstänkt.

58. År 2014 samordnade Olaf en gemensam tullaktion med namnet ”Snake” (nedan kallad operation Snake), vars operativa fas ägde rum under perioden 17 februari–17 mars 2014 och i vilken samtliga medlemsstater och de kinesiska tullmyndigheterna deltog. Syftet med de kinesiska myndigheternas medverkan var att erhålla exportdeklarationer för att kunna kontrollera det deklarerade värdet av importen av de berörda produkterna till unionen. I slutrapporten från operation Snake uppmanades medlemsstaterna att fortsätta att använda de riskprofiler baserat på lägsta godtagbara pris som hade tillämpats under denna insats.

59. Till följd av de kontroller som myndigheterna i Förenade kungariket under denna insats utförde baserat på nämnda riskprofiler fastställde myndigheterna tilläggstullar för 24 aktörer avseende deras import under en treårsperiod mellan november 2011 och november 2014.

60. Under inspektionen 14–11–1, som genomfördes i Förenade kungariket den 27–31 oktober 2014, granskade kommissionen riskinformationsformulär, anmälningar om ömsesidigt bistånd och 24 slumpmässigt valda importtransaktioner, varav 23 hade redovisats i B-bokföringen.

61. Mellan november 2014 och februari 2015 krävde myndigheterna i Förenade kungariket de aktuella aktörerna på betalning av nämnda belopp genom att utfärda 24 beslut om uppbörd i efterhand i form av så kallade C18-betalningskrav (nedan kallade betalningskraven C18), vilka sedermera avskrevs.

62. Den 16 januari 2015 inledde Olaf en utredning som specifikt riktade sig mot vissa medlemsstater, däribland Förenade kungariket, och som avsåg en period med start år 2013.

63. Mellan åren 2013 och 2016 genomförde Her Majesty’s Revenue and Customs (skatte- och tullmyndigheten i Förenade kungariket) (nedan kallad HMRC) och Förenade kungarikets gränspolis operation Badminton. Denna insats, som i huvudsak avsåg undandragande av mervärdesskatt, genomfördes i form av en förundersökning mot fyra stora importörer av de berörda produkterna från Kina enligt det så kallade tullförfarande 42, det vill säga det förfarande inom ramen för vilket tull erläggs vid importen, men där mervärdesskatt ska betalas i destinationsmedlemsstaten vid en senare tidpunkt (nedan kallat tullförfarande 42). ( 21 )

64. Mellan februari 2015 och juli 2016 deltog Förenade kungariket i tio av Olafs möten om undervärdering av textilier och skodon från Kina.

65. Den 19 och 20 februari 2015 anordnade Olaf ett första bilateralt möte med HMRC för att diskutera uppföljningen av operation Snake och användningen av de korrigerade genomsnittspriserna som riskindikatorer på undervärdering vid tullklarering. Vid detta möte påpekade Olaf att den importvolym som löpte risk att undervärderas inte hade minskat och att det enligt tillgänglig statistik framgick att Förenade kungariket lockade till sig mer bedräglig handel på grund av de åtgärder som vidtagits av andra medlemsstater. HMRC uppgav å sin sida att den hade för avsikt att utfärda betalningskrav avseende undandragen mervärdesskatt och undandragna tullar till de företag som hade upptäckts under operation Snake och till följd av myndighetens egna analyser, och detta till ett sammanlagt belopp på mer än 800 miljoner brittiska pund (GBP).

66. Förenade kungariket upprepade sina planer på att utfärda betalningskrav vid det tillfälliga mötet den 25 och den 26 februari 2015, ett möte som anordnades av Olaf och där medlemsstaternas myndigheter deltog. Vid detta möte ”rekommenderade” Olaf bland annat ”starkt” att medlemsstaterna skulle använda lämpliga riskfilter för att identifiera potentiellt undervärderade sändningar, kräva garantier för sändningar som identifierats som misstänkta och genomföra undersökningar för att fastställa tullvärdet. Olaf beskrev även de potentiella förlusterna av unionens traditionella egna medel till följd av den import som löpte risk att undervärderas, särskilt importen till Förenade kungariket. ( 22 )

67. Den 16 juni 2015 översände Olaf meddelandet om ömsesidigt bistånd 2015/013, i vilket Olaf uppmanade medlemsstaterna att vidta alla nödvändiga försiktighetsåtgärder för att skydda unionens ekonomiska intressen mot risken för undervärderad import av textilier och skodon från Kina.

68. I maj 2015 inledde Förenade kungariket den så kallade operation Breach för att bekämpa bedrägeri i form av undervärdering (nedan kallad operation Breach). Eftersom de 24 betalningskraven C18 hade avskrivits var ett av syftena med denna insats enligt Förenade kungariket att fastställa tullvärdet på de undervärderade varor som hade upptäckts i samband med operation Snake och att återkräva de belopp i traditionella egna medel som undandragits. Denna insats omfattar bland annat förhandskontroller och besök i efterhand i samband med misstänkta försändelser, skriftliga analyser, revisioner och inspektioner, en undersökning av huruvida den berörda försäljningen är av kommersiell natur och en undersökning av banden mellan importören, speditörerna och andra företag samt åtgärder för att öka importörers medvetenhet, i syfte att upptäcka bedräglig verksamhet. Det genomfördes även ett trettiotal förhandsinspektioner och prover togs. Flera C18-betalningskrav utfärdades. Vid förhandlingen bekräftade Förenade kungariket att de åtgärder som inletts inom ramen för denna insats fortfarande pågår.

69. Den 28 juli 2015 anordnade Olaf ett andra bilateralt möte med HMRC. HMRC uppgav bland annat att myndigheten fortsatte sitt arbete med att återkräva mer än 800 miljoner GBP, i förekommande fall genom rättsliga åtgärder, och att den hade inrättat en sektorsövergripande arbetsgrupp inom ramen för operation Breach för att undersöka de importörer som var inblandade i den bedrägliga handeln. Enligt HMRC är emellertid användningen av riskindikatorer som bygger på genomsnittspriser kontraproduktiv och oproportionerlig sett till importvolymen till Förenade kungariket.

70. Den 3 februari 2016 anordnade Olaf ett tredje bilateralt möte med HMRC, som förklarade att Förenade kungariket hade kontrollerat de sexton berörda företagen inom ramen för operation Snake. Olaf rekommenderade återigen att HMRC skulle använda de riskindikatorer på unionsnivå som baserades på lägsta godtagbara pris. Olaf underströk den höga procentandelen import till Förenade kungariket som ansågs vara undervärderad och till följd av vilken betydande tullförluster uppkommit.

71. Den 22 och den 23 mars 2016 anordnade Olaf ett fjärde bilateralt möte med HMRC. Olaf upprepade att riskindikatorerna borde användas som preventiva importåtgärder på unionsnivå och föreslog praktiska åtgärder för myndigheternas i Förenade kungariket successiva användning av dessa. Olaf tog på nytt upp frågan om den rådande situationen, som visade att förlusterna av traditionella egna medel i Förenade kungariket ökade, främst på grund av missbruk av tullförfarande 42.

72. I juli 2016 lade Olaf under ett bilateralt möte fram en rapport som visade att förlusterna av traditionella egna medel ökade i Förenade kungariket.

73. Vid ett multilateralt möte den 18 och den 19 september 2016 presenterade de franska myndigheterna resultatet av den gemensamma tullaktionen med namnet ”Octopus”, en insats som dessa myndigheter genomförde tillsammans med tio medlemsstater (däribland Förenade kungariket) och med stöd från Olaf. Av slutrapporten från denna insats framgår att organiserade kriminella nätverk låg bakom bedrägerierna i form av undervärdering. Den mottagare som angavs i tulldeklarationerna var nästan alltid en felande aktör eller ett så kallat fenixbolag. Myndigheterna drog även slutsatsen att den övervägande delen av de transporterade varorna, som kontrollerats i Frankrike i enlighet med på förhand fastställda kriterier, hade undervärderats och på ett bedrägligt sätt hade deklarerats i Förenade kungariket inom ramen för tullförfarande 42.

74. I oktober 2016 genomförde de brittiska myndigheterna en experimentinsats med namnet ”Samurai”. Insatsen riktades mot import från två aktörer som hade avvecklat sin verksamhet omedelbart efter det att HMRC hade bestritt deras tulldeklarationer.

75. Den 1 mars 2017 avslutade Olaf sin utredning om undervärderad import till Förenade kungariket och lade fram sin rapport (nedan kallad Olafs rapport). Enligt rapporten hade importörer i Förenade kungariket undandragit betydande tullbelopp genom att i samband med importen visa upp felaktiga fakturor, fiktiva fakturor och deklarationer med felaktigt tullvärde. Olaf uppdagade att det under åren 2013–2016 hade skett en betydande ökning av omfattningen av bedrägerier i form av underutvärdering av varor som transiterats via Förenade kungariket. Denna period sammanföll med andra medlemsstaters genomförande av riskprofiler som byggde på det riskbedömningsverktyg baserat på korrigerade genomsnittspriser som Olaf hade rekommenderat.

76. Enligt ovannämnda rapport fick otillräckliga kontroller till följd att den bedrägliga import som transiterades via Förenade kungariket kraftigt ökade under den aktuella perioden. År 2016 deklarerades mer än 50 procent av de textilier och skodon som importerades från Kina till Förenade kungariket till ett pris som understeg det lägsta godtagbara priset, medan cirka 80 procent av de totala förlusterna av traditionella egna medel berodde på undervärderingen av textilier och skodon som importerats till Förenade kungariket.

77. I Olafs rapport angavs dessutom att organiserade kriminella grupper som är aktiva i hela unionen låg bakom detta bedrägeri. Större delen av importen till Förenade kungariket avsåg varor avsedda för den svarta marknaden för textilier och skodon i andra medlemsstater. De flesta av dessa importer genomfördes genom missbruk av tullförfarande 42. ( 23 ) Olaf gjorde även bedömningen att den mervärdesskatt som skulle ha betalats i de medlemsstater som var slutdestination för varorna, bland annat Tyskland, Spanien, Frankrike och Italien, i hög grad hade undanhållits. Olaf har understrukit att Förenade kungariket inte har tillämpat riskprofiler baserade på det lägsta godtagbara priset, vilket Olaf har rekommenderat, och att denna medlemsstat inte har utfört lämpliga tullkontroller vid importen, förutom under en månad i samband med operation Snake. ( 24 )

78. Enligt denna rapport har Förenade kungariket följaktligen, utan att ha utfört tullkontroller, låtit undervärderade textilier och skodon från Kina övergå till fri omsättning, så att betydande tullbelopp varken har uppburits eller ställts till unionsbudgetens förfogande. I sin rapport beräknade Olaf därför de härigenom uppkomna förlusterna av traditionella egna medel för perioden 2013–2016. ( 25 ) Olaf fastställde närmare bestämt, för varje berörd varukod i Kombinerade nomenklaturen, de undervärderade varornas kvantitet (i kg) (där med undervärderade varor avsågs de varor som deklarerats till ett värde som understeg det lägsta godtagbara priset i fråga) och skillnaden mellan det deklarerade värdet och det berörda korrigerade genomsnittspriset (det korrigerade genomsnittspriset för EU-28) för den aktuella produkten, och tillämpade därefter den gällande tullsatsen på denna skillnad. Olaf rekommenderade i detta sammanhang HMRC att vidta alla lämpliga åtgärder för att återkräva nämnda belopp och tillämpa riskindikatorer.

79. Mellan november 2016 och oktober 2018 genomförde kommissionens bemyndigade tjänstemän, i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 608/2014 om kontroll och övervakning av traditionella egna medel, fem inspektioner, bland annat avseende undervärdering.

80. Efter att ha konstaterat att de tullbelopp som hade ogiltigförklarats i B-bokföringen motsvarade de ytterligare skulder för vilka betalning ursprungligen hade utkrävts genom utfärdandet av de tjugofyra betalningskraven C18 avseende den undervärderade import som upptäckts i samband med operation Snake, men som sedermera avskrivits, uppmanade kommissionen vid inspektionen 16–11–1, som ägde rum den 14–18 november 2016, de brittiska myndigheterna att fastställa tullvärdet för samtliga berörda importdeklarationer, göra en ny beräkning av vilka tilläggstullar som skulle betalas baserat på de dessa värden, bokföra de obetalda skulderna i B-bokföringen och utan dröjsmål återkräva de berörda beloppen.

81. Kommissionen frågade även nämnda myndigheter om de tillämpade det lägsta godtagbara pris som Olaf hade tagit fram för att upptäcka den undervärderade importen, om de genomförde fysiska kontroller i samband med tullklareringen och om de systematiskt begärde ställandet av en garanti för att täcka de tullar som kunde komma att utkrävas i enlighet med artikel 248.1 i tillämpningsförordningen.

82. Under inspektionen 17–11–1, som genomfördes den 8–12 maj 2017, valde kommissionen ut tolv importdeklarationer som hade ingetts under första kvartalet 2017, och som innehöll särskilt låga värden, för en kontroll på plats. Undersökningen bekräftade att de tolv partier som omfattades av deklarationerna hade övergått till fri omsättning i unionen utan kontroll och utan att någon garanti ställts. De brittiska myndigheterna bekräftade att de inte hade vidtagit de åtgärder som Olaf hade begärt till följd av operation Snake år 2014 och därefter på nytt i rapporten från inspektionen 16–11–1. Myndigheterna förklarade att detta huvudsakligen berodde den bedömning som deras juridiska rådgivare gjort, enligt vilken ingen godtagbar bedömningsmetod fanns att tillgå. Den aktuella importen granskades emellertid av den arbetsgrupp som bildats inom ramen för operation Breach.

83. Vid inspektionen 17–11–2, som ägde rum den 13–17 november 2017, granskade kommissionens tjänstemän fem importdeklarationer med särskilt låga värden från importörer som redan i samband med operation Snake hade identifierats som potentiella bedragare på grundval av ett av de tjugofyra betalningskrav C18 Snake som denna insats hade gett upphov till, och som omfattade ett totalt belopp på 62003024,23 GBP. Det visade sig emellertid omöjligt att hitta de skulder som motsvarade de olika importdeklarationerna, vilket enligt HMRC motiverade avskrivningen av dessa skulder.

84. Under denna inspektion informerade de brittiska myndigheterna kommissionens tjänstemän om att HMRC redan den 12 oktober 2017 hade påbörjat operationen ”Swift Arrow”. Förenade kungariket förklarade att de riskprofiler som användes inom ramen för denna insats inte grundade sig på de tröskelvärden som Olaf hade fastställt utan på nationella tröskelvärden eller riskprofiler som HMRC fastställt enbart baserat på importen till Förenade kungariket. Dessa profiler tillämpades emellertid endast på vissa aktörer som redan tidigare hade befunnits syssla med bedräglig handel. De containrar som upptäcks tack vare dessa riskprofiler blir föremål för fysiska kontroller från myndigheternas i Förenade kungariket sida vid tullklareringen. Om tullmyndigheterna anser att det deklarerade värdet inte är motiverat kräver de att en garanti ställs innan varorna frigörs.

85. Under inspektionen 18–11–1, som genomfördes den 16–20 april 2018, granskade kommissionens tjänstemän tjugofem importdeklarationer avseende perioden mellan den 12 oktober 2017, då operation ”Swift Arrow” inleddes, och den 31 december 2017. Vid inspektionen konstaterades att endast sju av tjugofem deklarationer med ett mycket lågt värde hade upptäcktes med hjälp av HMRC:s riskprofil och att de övriga arton containrarna hade övergått till fri omsättning utan att tullvärdet hade bestritts. Myndigheterna i Förenade kungariket uppgav att sedan operationen Swift Arrow inleddes hade riskprofilen justerats för att omfatta fler aktörer, kombinerade nomenklaturen (KN) och införselplatser, så att profilen skulle ha upptäckt ytterligare elva deklarationer om importen i fråga hade ägt rum i april 2018.

86. Enligt myndigheterna i Förenade kungariket avbröt dessutom flera av de utvalda aktörerna sin import, eftersom de hade inkluderats i riskprofilerna, hade kontrollerats före frigörandet och hade ombetts att ställa en garanti innan varorna frigjordes.

87. Myndigheterna i Förenade kungariket vägrade dock att lämna närmare upplysningar om den beräkningsmetod som HMRC hade använt sig av för att fastställa vilka garantier som krävdes i samband med operation Swift Arrow och för att utfärda beslut om uppbörd i efterhand, det vill säga C18-betalningskrav.

88. I maj 2018 utfärdade Förenade kungariket, inom ramen för operation Breach, C18-betalningskrav (nedan kallade betalningskraven C18 Breach) till ett sammanlagt belopp av 25 miljoner GBP för en period som sträckte sig tillbaka till år 2015.

89. Vid inspektionen 18–11–2, som ägde rum den 8–12 oktober 2018, vidhöll myndigheterna i Förenade kungariket sin vägran att lämna upplysningar. Däremot bekräftade myndigheterna att de i april 2018 hade ålagt sju aktörer, varav flera redan hade omfattats av operation Snake, att betala tilläggstullar till ett sammanlagt belopp av 19434197,73 GBP.

B. Det administrativa förfarandet

90. Genom skrivelser av den 24 mars 2017 och den 28 juli 2017 förhörde sig kommissionen om vilka åtgärder Förenade kungariket hade vidtagit till följd av Olafs rapport. Kommissionen angav att den inte hade erhållit några konkreta kompletterande upplysningar från Förenade kungariket och att det inte fanns något som tydde på att denna stat hade vidtagit lämpliga åtgärder för att förhindra de bedrägerier i form av undervärdering som konstaterades i denna rapport. I avsaknad av uppgifter som tydde på motsatsen uppgav kommissionen att den såg sig tvungen att begära att Förenade kungariket skulle tillhandahålla ett belopp i traditionella egna medel motsvarande de förluster som fastställts av Olaf (med avdrag för uppbördskostnader).

91. I en av de tre skrivelserna av den 28 juli 2017 begärde kommissionen även att få veta vilka åtgärder myndigheterna i Förenade kungariket hade vidtagit med anledning av inspektionen 16–11–1, och upprepade i detta avseende sin begäran om att få tillgång till den rättsliga bedömning som låg till grund för avskrivningen av de 24 betalningskraven C18 samt förteckningen över de skrivelser som avsåg vart och ett av de 24 ärendena, inklusive de beräkningar som gjorts för att fastställa tullskulderna.

92. Förenade kungariket besvarade dessa framställningar genom skrivelser av den 8 augusti 2017 och den 12 oktober 2017. Vad för det första gäller Olafs rapport påpekade Förenade kungariket att det hade vidtagit åtgärder för att bekämpa problemet med underutvärdering, exempelvis inlett operation Breach. I unionsrätten föreskrivs för övrigt inte någon särskild kontrollmodell, vilket innebär att det ankommer på varje medlemsstat att avgöra hur lagen bäst ska tillämpas. Kontrollåtgärder som föregår frigörandet, däribland ställande av en garanti, är dessutom inte till sin natur mer effektiva än åtgärder som vidtas i efterhand, såsom de åtgärder som Förenade kungariket har utvecklat. Olafs metod, som baseras på uppgifter som fastställts på unionsnivå, är varken tillräckligt tillförlitlig eller lämplig för Förenade kungariket. Eftersom det går att kritisera denna modell har Förenade kungariket utvecklat ett eget tillvägagångssätt som inte uppvisar samma brister som Olafs metod. Vad vidare gäller uppföljningen av rapporten från inspektionen 16–11–1 angav Förenade kungariket att skälet till att de 24 betalningskraven C18 hade avskrivits och motsvarande belopp i B-bokföringen hade strukits var att Förenade kungariket inte kunde styrka de importerade varornas verkliga värde, men att en expertgrupp skulle åtgärda detta problem inom ramen för operation Breach. Förenade kungariket upprepade slutligen att den inte kunde bevilja begäran om tillgång till den rättsliga bedömning från HMRC som låg till grund för avskrivningen av betalningskraven C18, och hänvisade härvidlag till konfidentialitetsskäl och advokatsekretess.

93. Den 9 mars 2018 översände kommissionen en formell underrättelse till Förenade kungariket.

94. Förenade kungariket besvarade denna skrivelse den 22 juni 2018. I en bilaga till den sistnämnda skrivelsen begärde Förenade kungariket att få en fullständig version av Olafs rapport, eftersom det endast hade tillgång till en ofullständig version av rapporten, och att kommissionen skulle besvara Förenade kungarikets detaljerade frågor om den metod som använts för att beräkna de belopp i traditionella egna medel som utkrävdes.

95. Den 24 september 2018 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till Förenade kungariket i vilket kommissionen bland annat besvarade Förenade kungarikets begäran i bilagan till denna stats skrivelse av den 22 juni 2018 och fastställde svarsfristen till två månader.

96. Eftersom Förenade kungariket inte hade besvarat det motiverade yttrandet inom den utsatta fristen beslutade kommissionen den 19 december 2018 att väcka förevarande talan om fördragsbrott vid domstolen, efter att den 18 december 2018 ha underrättat Förenade kungariket om att den planerade att fatta ett sådant beslut dagen därpå.

97. Den 9 januari 2019 hölls ett tekniskt möte mellan myndigheterna i Förenade kungariket och kommissionen, vid vilket ett konsultbolag lade fram sina slutsatser i en rapport som beställts av Förenade kungariket.

98. Den 11 februari 2019 översände Förenade kungariket sitt svar på det motiverade yttrandet till kommissionen, bestående av en följenot och en bilaga med en rapport från ett konsultföretag.

IV. Förfarandet vid domstolen

99. Eftersom kommissionen ansåg att Förenade kungarikets argument inte vederlade de anmärkningar som framförts i det motiverade yttrandet väckte kommissionen förevarande talan den 7 mars 2019.

100. Konungariket Belgien, Republiken Estland, Republiken Grekland, Republiken Lettland, Republiken Portugal och Republiken Slovakien (nedan gemensamt kallade intervenienterna) har ingett interventionsinlagor till stöd för Förenade kungariket i förevarande mål.

101. Genom skrivelse av den 6 juni 2020 framställde Förenade kungariket en begäran om åtgärder för bevisupptagning eller processledning i syfte att domstolen skulle förelägga kommissionen att besvara en rad frågor, varav vissa redan hade ställts i Förenade kungarikets begäranden om upplysningar av den 22 juni 2018 och den 22 mars 2019. Genom skrivelse av den 11 april 2019 begärde Förenade kungariket att domstolen skulle ålägga kommissionen att besvara de frågor som ställts i begäran av den 22 mars 2019 (nedan kallad ”den omformulerade begäran om upplysningar”). ( 26 )

102. Genom skrivelse av den 14 oktober 2020 ställde domstolen frågor till kommissionen och Förenade kungariket med begäran om skriftligt svar. Parterna besvarade frågorna genom skriftliga inlagor den 16 november 2020.

103. En förhandling hölls den 8 december 2020, vid vilken muntliga yttranden avgavs av Förenade kungariket, till vars stöd Republiken Estland, Republiken Lettland och Republiken Portugal intervenerade, och av kommissionen. Parterna ombads att inrikta sina anföranden på innehållet i de svar som nämns i föregående punkt i förevarande förslag till avgörande.

V. Parternas yrkanden

104. I sin ansökan har kommissionen yrkat att domstolen ska fastställa att – Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2 och 8 i beslut 2014/335, artiklarna 2 och 8 i rådets beslut 2007/436, artiklarna 2, 6, 9, 10, 12 och 13 i förordning 609/2014, artiklarna 2, 6, 9, 10, 11 och 17 i förordning 1150/2000, artikel 2 i rådets förordning 1553/89 samt artikel 105.3 i unionens tullkodex och artikel 220.1 i gemenskapens tullkodex, genom att underlåta att bokföra rätt tullbelopp och ställa rätt belopp för traditionella egna medel och medel som härrör från mervärdesskatt till förfogande vad gäller viss import av textil och vissa skodon från Kina, och att – till följd av Förenade kungarikets underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.3 FEU, artiklarna 325 och 310.6 FEUF, artiklarna 3 och 46 i unionens tullkodex, artikel 13 i gemenskapens tullkodex, artikel 248.1 i tillämpningsförordningen, artikel 244 i genomförandeförordningen och artiklarna 2.1 b och d, 83, 85–87 och 143.1 d och 143.2 i direktiv 2006/112; – [De belopp motsvarande förluster av traditionella egna medel vilka ska ställas till unionens budgets förfogande (minskat med uppbördskostnaderna) uppgår till: – 496025324,30 euro år 2017 (till och med den 11 oktober 2017), – 646809443,80 euro år 2016, – 535290329,16 euro år 2015, – 480098912,45 euro år 2014, – 325230822,55 euro år 2013, – 173404943,81 euro år 2012, – 22777312,79 euro år 2011]. ( 27 ) – Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.3 FEU och artiklarna 2.2 och 3 d i förordning 608/2014, genom att underlåta att ange fullständig information som kommissionens avdelningar behövde och vilken var nödvändig för att fastställa förlusterna av traditionella egna medel, och genom att inte i enlighet med vad som efterfrågats ange innehållet i den rättsliga bedömningen av HMRC:s rättstjänst eller motiveringen av beslutet som ledde till att tullskulderna avskrevs, och – förplikta Förenade kungariket att ersätta rättegångskostnaderna.

105. Förenade kungariket har yrkat att domstolen ska – avvisa talan helt eller delvis, – i andra hand, fastställa att – Förenade kungariket inte har åsidosatt sin skyldighet att bekämpa bedrägerier, oavsett om det rör sig om traditionella egna medel eller lojalt samarbete, – de åtgärder som vidtagits av Förenade kungariket inte har fått några konsekvenser för unionens budget, varför Förenade kungariket inte kan åläggas att ersätta unionen med något som helst belopp, – i tredje hand, för det fall domstolen finner att ett visst fördragsbrott har medfört en förlust för unionen, göra det möjligt för Förenade kungariket att utvärdera och deklarera de ytterligare traditionella egna medel som följer av fastställandet av ansvar, utan att själv fastställa beloppet för förlusterna av dessa medel, – i fjärde hand, för det fall domstolen beslutar att pröva yrkandet om förlust av traditionella egna medel, undersöka Förenade kungarikets beräkning av dessa medel, – i femte hand, för det fall domstolen inte godtar Förenade kungarikets metodval, ”medge att kommissionen vid sin uppskattning av förluster av traditionella egna medel ska uppfylla de beviskrav som gäller vid skadeståndstalan mot en medlemsstat, vilket den inte har gjort”, – avslå kravet avseende egna medel som härrör från mervärdesskatt, på grund av att detta saknar rättslig grund och inte har kvantifierats, och – förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

106. Samtliga intervenerande medlemsstater har yrkat att talan ska ogillas. Republiken Slovakien och Republiken Portugal har dessutom yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta samtliga rättegångskostnader.

VI. Talan

107. Innan jag prövar de grunder som kommissionen har åberopat till stöd för sin talan är det nödvändigt att undersöka de invändningar om rättegångshinder som Förenade kungariket har framställt i sitt svaromål (avsnitt A). I sak har fyra grunder anförts till stöd för fördragsbrottstalan. Kommissionen har för det första gjort gällande att Förenade kungariket under överträdelseperioden inte vidtog några åtgärder för att skydda unionens ekonomiska intressen, och att detta underlåtande utgjorde ett åsidosättande av såväl de allmänna skyldigheterna om skydd av unionens ekonomiska intressen och bedrägeribekämpning som tullmyndigheternas skyldighet att vidta åtgärder för att skydda unionens ekonomiska intressen, utföra kontroller baserat på en riskanalys och kräva ställandet av garantier (avsnitt B). Kommissionen har för det andra gjort gällande att Förenade kungariket har åsidosatt vissa bestämmelser i lagstiftningen rörande egna medel, eftersom tullarna för de importerade varorna inte har beräknats korrekt och beloppen för de egna medel som härrör från dessa tullar varken har fastställts eller ställts till unionsbudgetens förfogande vid den tidpunkt då detta borde ha skett (avsnitt C). För det tredje är det nödvändigt att pröva argumentet om åsidosättande av den skyldighet till lojalt samarbete som föreskrivs i artikel 4.3 FEU (avsnitt D). För det fjärde har kommissionen gjort gällande att Förenade kungariket – genom att inte på ett korrekt sätt ha fastställt tullvärdet på de varor som hade undervärderats vid importen på grund av att det saknades effektiva kontrollåtgärder – har åsidosatt lagstiftningen på mervärdesskatteområdet och inte ställt samtliga egna medel som härrör från mervärdesskatt till unionsbudgetens förfogande (avsnitt E).

A. Upptagande till sakprövning

108. Förenade kungariket har i sitt svaromål anfört fem invändningar om rättegångshinder, nämligen för det första att rätten till försvar under det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen har åsidosatts, för det andra att det administrativa förfarandet och ansökan var rättsstridiga vad gäller bokföringen av mervärdesskatten enligt tullförfarande 42, ( 28 ) för det tredje att kommissionen har åsidosatt principerna om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhet, estoppel och lojalt samarbete, för det fjärde att det var omöjligt att ålägga Förenade kungariket att ställa belopp till förfogande med stöd av artikel 258 FEUF och för det femte att talan har väckts för tidigt för att kunna avse perioden 1 maj 2015–11 oktober 2017.

109. Den femte invändningen om rättegångshinder hänger i sig samman med prövningen av sakargumentet i den andra grunden om att de belopp i egna medel som härrör från tullavgifter inte har fastställts eller ställts till unionsbudgetens förfogande inom utsatt tid. Förenade kungarikets argument i denna invändning om rättegångshinder, det vill säga att talan har väckts för tidigt för att kunna avse perioden 1 maj 2015–11 oktober 2017, syftar således i själva verket till att ifrågasätta det fördragsbrott som gjorts gällande i den andra grunden och till att minska omfattningen av de förluster av traditionella egna medel som kommissionen har yrkat ska fastställas. Jag föreslår därför att den femte invändningen om rättegångshinder ska prövas inom ramen för sakprövningen av den grunden.

110. Innan prövningen i sak inleds ska därför de fyra första invändningarna om rättegångshinder prövas för att avgöra huruvida den talan om fördragsbrott som kommissionen har väckt kan tas upp till sakprövning.

1. Invändningen om rättegångshinder avseende ett påstått åsidosättande av Förenade kungarikets rätt till försvar under det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen

111. Förenade kungariket har i huvudsak gjort gällande att förevarande talan inte kan tas upp till sakprövning eftersom Förenade kungarikets rätt till försvar inte har iakttagits, vare sig under det administrativa förfarandet eller under förfarandet vid domstolen.

112. Vad gäller det administrativa förfarandet erinrar jag om att det av domstolens fasta praxis framgår att syftet med förfarandet är att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att såväl fullgöra sina unionsrättsliga skyldigheter som att verkningsfullt göra gällande grunderna för sitt försvar mot kommissionens anmärkningar. ( 29 ) Ett korrekt genomförande av detta förfarande utgör en i EUF-fördraget föreskriven central rättssäkerhetsgaranti, inte bara för att skydda den berörda medlemsstatens rättigheter, utan också för att säkerställa att föremålet för ett eventuellt domstolsförfarande blir klart avgränsat. ( 30 )

113. Även om det motiverade yttrandet ska innehålla en konsekvent och detaljerad redogörelse för varför kommissionen anser att den berörda staten har underlåtit att uppfylla en av de skyldigheter som åligger den enligt fördraget kan lika stränga krav på noggrannhet som på det motiverade yttrandet däremot inte ställas på den formella underrättelsen, som omöjligen kan utgöra annat än en första kort sammanfattning av anmärkningarna. Inget hindrar således kommissionen från att i det motiverade yttrandet närmare ange de anmärkningar som den redan på ett mer övergripande sätt har framställt i den formella underrättelsen. ( 31 )

114. Vad gäller det administrativa förfarandet är det vidare fast praxis att en talan med stöd av artikel 258 FEUF ska innehålla en konsekvent och precis framställning av anmärkningarna, så att medlemsstaten och domstolen exakt kan förstå räckvidden av det påstådda åsidosättandet av unionsrätten. Detta är nödvändigt för att nämnda stat på ett ändamålsenligt sätt ska kunna avge sitt svaromål och för att domstolen ska kunna pröva om det påstådda fördragsbrottet faktiskt föreligger. ( 32 ) Kommissionens talan ska i synnerhet innehålla en sammanhängande och utförlig redogörelse för skälen till att kommissionen anser att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla en av sina skyldigheter enligt fördragen. ( 33 )

115. Det är mot bakgrund av denna rättspraxis som det ska prövas huruvida kommissionen har säkerställt att Förenade kungarikets rätt till försvar har iakttagits under det administrativa förfarandet och inom ramen för förevarande förfarande.

116. Förenade kungariket har för det första gjort gällande att dess rätt till försvar har åsidosatts, eftersom kommissionen varken har efterkommit den första begäran om upplysningar, ( 34 ) eller den omformulerade begäran om upplysningar, särskilt vad gäller sådana upplysningar som är nödvändiga för att denna stat ska kunna rekonstruera det belopp avseende traditionella egna medel som kommissionen har krävt i sin ansökan.

117. Förenade kungariket har i sin duplik hävdat att de detaljerade tekniska upplysningar som kommissionen har lämnat i sin replik fortfarande inte gör det möjligt för denna medlemsstat att rekonstruera beloppet. Betydande osäkerhet kvarstår, bland annat vad gäller den metod som kommissionen använt för att korrigera uppgifterna eller frågan huruvida de icke aggregerade uppgifter som Förenade kungariket förfogar över motsvarar de dagliga aggregerade uppgifter som kommissionen har använt i sina beräkningar av förluster av traditionella egna medel, nämligen uppgifterna i databasen Surveillance 2.

118. Förenade kungariket anser att kommissionen har åsidosatt dess rätt till försvar och principen om lojalt samarbete genom att för sent, det vill säga i repliken, lämna en del av de begärda upplysningarna till Förenade kungariket. Förenade kungariket har även ifrågasatt kommissionens vägran att lämna upplysningar om de åtgärder som andra medlemsstater har vidtagit för att bekämpa det aktuella bedrägeriet i form av undervärdering. Förenade kungariket hade emellertid behövt tillgång till dessa upplysningar för att kunna bemöta kommissionens påstående att lämpliga åtgärder vidtagits i andra medlemsstater. Upplysningarna är även relevanta för att avgöra huruvida de åtgärder som vidtagits av Förenade kungariket omfattas av denna medlemsstats utrymme för skönsmässig bedömning och är ett rimligt tillvägagångssätt för att bekämpa det aktuella bedrägeriet och för att anföra argument om orsakssambandet mellan myndigheternas i Förenade kungariket felaktiga handlande och underlåtenheten att bokföra traditionella egna medel.

119. Förenade kungariket har för det andra kritiserat kommissionen för att ha försvårat Förenade kungarikets möjlighet att få tillgång till alla uppgifter som det behöver för sitt försvar, eftersom kommissionen inte har försett denna medlemsstat med de upplysningar som den behöver för att beräkna de traditionella egna medlen för perioden 2011–2014.

120. Jag anser att dessa argument inte kan godtas.

121. Vad gäller invändningen om rättegångshinder på grund av att kommissionen inte har besvarat den begäran om upplysningar som bifogades svaret på den formella underrättelsen av den 22 juni 2018, konstaterar jag att kommissionen uttryckligen besvarade denna begäran i sitt motiverade yttrande av den 23 september 2018. ( 35 )

122. I sitt svar på den formella underrättelsen kritiserade Förenade kungariket särskilt kommissionen för att bilaga 2 till Olafs rapport av den 1 mars 2017 inte var fullständig och för att flera sidor saknades. I det motiverade yttrandet förklarade kommissionen att denna bilaga hade ersatts av bilaga 7 till Olafs rapport av den 1 mars 2017, vilken innehöll alla nödvändiga upplysningar om den metod som Olaf använt. Kommissionen tillade att bilaga 2 grundade sig på de handlingar som överlämnats till Förenade kungariket vid mötet mellan Olaf och Förenade kungariket den 28 juli 2015. Kommissionen redogjorde således för Olafs metod i sitt motiverade yttrande i form av två dokument som bifogats som bilaga 7 till Olafs rapport, ( 36 ) vilka för övrigt även bifogats ansökan till domstolen.

123. Härav följer att det motiverade yttrandet innehåller fullständiga förklaringar till varför bilagan ersatts, och att de anklagelser som riktats mot Förenade kungariket i det motiverade yttrandet därför inte är obegripliga. Förenade kungarikets utövande av sin rätt till försvar kan följaktligen inte anses ha åsidosatts.

124. Förenade kungariket har dessutom hävdat att dess rätt till försvar har åsidosatts, eftersom kommissionen inte besvarade den omformulerade begäran om upplysningar som Förenade kungariket riktade till kommissionen efter det att förevarande talan hade väckts, det vill säga den 7 mars 2019. Till stöd för detta påstående har i huvudsak fyra anmärkningar framförts.

a) Tillhandahållande av uppgifter om beräkningar av det korrigerade genomsnittspriset, det lägsta godtagbara priset och uppskattade förluster av egna medel

125. Genom denna första anmärkning har Förenade kungariket kritiserat kommissionen för att den varken har tillhandahållit de uppgifter som den har använt för beräkningen av det korrigerade genomsnittspriset, det lägsta godtagbara priset och de beräknade förlusterna av egna medel, eller förklarat hur den använt dessa uppgifter.

126. Jag konstaterar att kommissionen i sin replik besvarade frågorna i den omformulerade begäran om upplysningar om beräkningen av det korrigerade genomsnittspriset och det lägsta godtagbara priset samt beräknade förlusterna av traditionella egna medel. Kommissionen förklarade bland annat att Förenade kungariket alltid haft fullständig tillgång till de uppgifter som använts, bland annat genom möjligheten att ladda ned ”DL 53”, för att fastställa det korrigerade genomsnittspriset för EU-28 och uppskatta förlusterna av traditionella egna medel via JRC:s webbplats Theseus, ( 37 ) eftersom denna medlemsstat haft fullständig tillgång till denna webbplats sedan år 2010 och har gjort simuleringar baserat på denna. ( 38 ) I rapporterna i bilaga 7 till Olafs rapport ( 39 ) förklarades för det första vilken metod som använts för att beräkna det korrigerade genomsnittspriset och det lägsta godtagbara priset, och särskilt hur ”korrigeringen” av uppgifterna hade gått till, samt gjordes det en uppskattning av förlusten (det vill säga prisskillnaden mellan det deklarerade priset och det korrigerade genomsnittspriset), för det andra angavs det genomsnittliga pris som hade justerats för varje produktkategori, för det tredje gavs en översikt över det korrigerade genomsnittspriset för EU-28 på Theseus och för det fjärde redogjordes det för skälen till valet att fastställa det lägsta godtagbara pris till 50 procent av det korrigerade genomsnittspriset. Bilaga 7 till Olafs rapport fogades dessutom till bilaga 35 i ansökan, ( 40 ) och kommissionen hänvisade till denna i det motiverade yttrandet. Förenade kungariket tycks följaktligen ha känt till dessa uppgifter och handlingar och kunde tack vara detta vid behov rekonstruera kommissionens beräkningar. Vad gäller volymerna av de varor som används för att uppskatta förlusten av traditionella egna medel begärde Förenade kungariket dessutom en kopia av alla använda uppgifter från databasen Surveillance 2 för att själv kunna beräkna dessa förluster. Kommissionen har förklarat att detta är en databas som upprättats av kommissionen och som bland annat innehåller medlemsstaternas egna volymuppgifter. I sin replik förklarade kommissionen därför att dessa uppgifter uteslutande grundade sig på de importuppgifter som Förenade kungariket översänt till kommissionen och som kommissionen endast registrerat i databasen. ( 41 )

127. I sin duplik har Förenade kungariket medgett att de uppgifter som kommissionen lämnade i sin replik tillmötesgick båda begärandena om upplysningar. Förenade kungariket har emellertid kritiserat kommissionen för att ha lämnat dessa upplysningar för sent. Med beaktande av de i föregående punkt nämnda förklaringarna konstaterar jag att upplysningar om kommissionens metod för att beräkna det korrigerade genomsnittspriset och det lägsta godtagbara priset samt om den metod som kommissionen använt för att uppskatta förlusten av traditionella egna medel översändes till Förenade kungariket (och således var känt av denna stat), vilket framgår av förklaringarna i bilaga 7 till Olafs rapport. De upplysningar som avses i repliken kan således inte anses utgöra nya upplysningar.

128. Eftersom de uppgifter som kommissionen använt sig av utgjordes av handlingar som Förenade kungariket kunde ha fått tillgång till har kommissionen, före och under handläggningen av förevarande mål, förklarat hur denna medlemsstat kunde ha fått tillgång till dessa uppgifter och rekonstruerat kommissionens beräkningar. Jag finner därför att Förenade kungariket redan hade tillgång till alla upplysningar om korrigerade genomsnittspriser för EU-28, lägsta godtagbara pris och förluster av egna medel som det begärde tillgång till i sin omformulerade begäran.

b) Upplysningar om de beräkningar som gjorts för åren 2011–2014 på grundval av betalningskraven C18

129. Genom denna andra anmärkning har Förenade kungariket i sitt svaromål kritiserat kommissionen för att inte ha getts tillgång till alla uppgifter som det behövde för sitt försvar, eftersom tulldeklarationerna före år 2014 endast hade sparats i fyra år och därefter hade förstörts. I sin genom omformulerade begäran om upplysningar begärde Förenade kungariket dessutom upplysningar om kommissionens beräkningar för åren 2011–2014.

130. Jag påpekar emellertid att Förenade kungariket i bilagan till sin duplik ( 42 ) har tillhandahållit domstolen en tabell över de 23 betalningskrav C18 Snake som Förenade kungariket har utfärdat, kopior av dessa samt kalkylblad med de beräkningar som Förenade kungariket har använt. Den invändning om rättegångshinder som framställts avseende upplysningar om vilka beräkningar som gjorts för åren 2011–2014 på grundval av betalningskraven C18 kan således inte godtas. Genom att bestrida att de beräkningar som kommissionen gjort på grundval av dessa betalningskrav är välgrundade, försöker Förenade kungariket i själva verket ifrågasätta kommissionens bedömning av de förluster av traditionella egna medel som hänför sig till denna period. En sådan invändning kommer emellertid att prövas inom ramen för den andra grund som anförts till stöd för förevarande talan, avseende åsidosättande av bestämmelserna om traditionella egna medel och uppskattningen av dessa.

c) Kännedom om andra medlemsstaters praxis i fråga om användningen av Olafs metod

131. Genom denna tredje anmärkning vill Förenade kungariket få kännedom om andra medlemsstaters praxis i fråga om användningen av Olafs metod som ett riskanalysverktyg innan kontroller före tullklareringen genomförs (eller inte genomförs).

132. Även om en jämförande analys av andra medlemsstaters beteende kan vara intressant för att visa att Förenade kungarikets har gjort rimliga val, påverkar en analys av andra medlemsstaters praxis på området varken Förenade kungarikets utövande av sin rätt till försvar eller utgången av förevarande fördragsbrottstalan. Det följer nämligen av fast rättspraxis att en medlemsstat inte kan motivera att den underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EUF-fördraget med att andra medlemsstater har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter. ( 43 ) Bedömningen att förevarande talan mot Förenade kungariket kan tas upp till sakprövning kan inte ifrågasättas, även om det visar sig att andra medlemsstater tillämpar en annan praxis i fråga om användningen av Olafs metod som ett riskanalysverktyg innan kontroller före tullklareringen genomförs (eller inte genomförs).

d) Begäran om bevis på de undervärderade varornas art och deras destinationsmedlemsstat

133. Förenade kungariket har genom denna fjärde anmärkning begärt bevis på de undervärderade varornas art och deras destinationsmedlemsstat.

134. Med denna anmärkning förefaller Förenade kungariket i själva verket bestrida att kommissionen har fog för sin andra och tredje grund avseende uppskattningen av egna medel respektive åsidosättande av bestämmelserna om egna medel som härrör från mervärdesskatt. Denna anmärkning innebär nämligen i själva verket ett ifrågasättande av kommissionens bedömning av vilken typ av varor som beaktats vid dessa uppskattningar och varornas eventuella destination. Vidare anser jag att det finns anledning att godta kommissionens argument för att inte godta den anmärkning som avser avsaknaden av uppgifter om arten och volymen av de varor som ska beaktas i förevarande mål, nämligen att Förenade kungariket självt har infört de uppgifter i databasen Surveillance 2 som kommissionen grundade sig på i sitt motiverade yttrande och i sin ansökan. ( 44 ) Rätten till försvar kan således inte anses ha åsidosatts på grund av att det inte har lämnats några upplysningar om varornas art och deras destinationsmedlemsstat.

135. Mot bakgrund av det ovan anförda kan Förenade kungarikets första invändning om rättegångshinder, avseende åsidosättande av rätten till försvar under det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen, inte godtas.

2. Invändningen om rättegångshinder på grund av att det administrativa förfarandet och ansökan var rättsstridiga, särskilt vad gäller tullförfarande 42

136. Förenade kungariket har gjort gällande att kommissionen, genom att under det administrativa förfarandet och därefter i ansökan underlåta att lämna detaljerade upplysningar om de faktiska omständigheterna kring de påstådda försummelserna, särskilt vad gäller tullförfarande 42, inte har gett Förenade kungariket möjlighet att förstå dessa anmärkningar och på så sätt hindrat Förenade kungariket från att fullgöra sina skyldigheter eller utarbeta sitt försvar. Förenade kungariket har understrukit att det inte har tillhandahållits några upplysningar om de förluster av egna medel som härrör från mervärdesskatt, de berörda aktörernas identitet och destionationsmedlemsstaterna samt vilka åtgärder medlemsstaterna vidtagit för att återfå den mervärdesskatt som dessa aktörer är skyldiga att betala. Förenade kungariket har av detta dragit slutsatsen att det framställda kravet ska avvisas.

137. Jag noterar emellertid att denna invändning om rättegångshinder avser frågan huruvida de faktiska omständigheter och den bevisning som kommissionen har åberopat till stöd för sin talan är riktiga och tillräckliga. Sådana omständigheter förefaller snarare höra till prövningen av huruvida fördragsbrottstalan är välgrundad än till frågan huruvida det administrativa förfarandet och den efterföljande ansökan är rättsenliga. ( 45 ) Dessutom ska argumentet om att kommissionen har lämnat otillräckliga upplysningar enligt min mening prövas i samband med domstolens bedömning av den bevisning som kommissionen har lagt fram.

138. Även om domstolen skulle anse att detta kan kvalificeras som en invändning om rättegångshinder, framgår det av handlingarna i målet att de uppgifter som lämnades under det administrativa förfarandet och som återges i ansökan var tillräckliga för att Förenade kungariket ska anses ha getts tillfälle att försvara sig. Det framgår nämligen av Olafs rapport, som kommissionen har grundat sig på, att slutdestinationen för merparten av den undervärderade importen, i den mån denna omfattades av tullförfarande 42 och varornas destination kunde fastställas, inte var Förenade kungariket utan andra medlemsstater, vilket gav upphov till betydande mervärdesskatteförluster i de medlemsstater som var bestämmelseland för varorna. ( 46 ) Olaf har även påpekat att den aktuella formen av bedrägeri innebar att en stor del av varorna omdirigerades till den svarta marknaden, vilket innebar att det över huvud taget inte betalades någon mervärdesskatt för dessa varor. Dessa påståenden framfördes senare i det motiverade yttrandet och upprepades i ansökan. Mot bakgrund av dessa omständigheter anser jag, i likhet med vad kommissionen har gjort gällande i sin replik, att de uppgifter som lämnades under det administrativa förfarandet, och som senare utvecklades i ansökan, inte hindrade Förenade kungariket från att försvara sig mot anklagelserna avseende dessa förluster.

139. Jag föreslår därför att Förenade kungarikets andra invändning om rättegångshinder ska ogillas.

3. Invändningen om rättegångshinder på grund av att kommissionen har åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhetsprincipen, estoppel-principen och principen om lojalt samarbete

140. Förenade kungariket anser att förevarande talan, i den del som omfattar perioden fram till slutet av februari 2015, ska ogillas på grund av att den strider mot principen om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhetsprincipen, estoppel-principen och principen om lojalt samarbete. Förenade kungariket har gjort gällande att de många uttalanden som Olaf gjorde under åren 2014 och 2015 och i sin rapport från mars 2017 gav upphov till berättigade förväntningar hos Förenade kungariket. ( 47 ) Det framgår bland annat av Olafs rapport att Olaf inte vid något tillfälle innan den operativa fasen av operation Snake avslutades i mars 2014 ( 48 ) hade konstaterat att Förenade kungariket hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten. Förenade kungariket har särskilt hänvisat till tre specifika försäkringar som kommissionen och Olaf påstås ha lämnat under överträdelseperioden. Av dessa framgår dels att Förenade kungariket inte har åsidosatt sin unionsrättsliga skyldighet att skydda unionens ekonomiska intressen och bekämpa bedrägerier, dels att Förenade kungariket inte komm