FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

PEDRO CRUZ VILLALÓN

föredraget den 17 mars 2011( )

Mål C‑503/09

Lucy Stewart

mot

Secretary of State for Work and Pensions

(begäran om förhandsavgörande från Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (Förenade kungariket))

”Social trygghet – Förordning (EEG) nr 1408/71 – Förmåner vid sjukdom – Invaliditetsförmåner – Särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner – Begrepp – Förmån vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar – Villkor för beviljande – Krav på bosättning och vistelse inom medlemsstatens territorium – Tillåtet – Artikel 10 i förordning (EEG) nr 1408/71 – Artiklarna 19 och 28 i förordning (EEG) nr 1408/71”





Innehållsförteckning





I – Tillämpliga bestämmelser

A – Unionslagstiftningen

B – Den nationella lagstiftningen

II – Bakgrund till tvisten vid den nationella domstolen

III – Tolkningsfrågorna

IV – Utformningen av tolkningsfrågorna och deras särskilda innehåll

A – Förmån vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar

B – Det tredubbla kravet avseende bosättning och vistelse

V – Bosättning: ett a priori tvivelaktigt villkor för beviljande av sociala förmåner med avseende på unionsrätten

A – Förmåner vid invaliditet

B – Förmåner vid sjukdom

VI – Det förstärkta kravet på bosättning som ett grundläggande villkor för att anknytning ska anses föreligga med avseende på kraven i unionsrätten

A – Principiella möjligheter

B – Villkor för att det förstärkta kravet på bosättning ska vara tillåtet I –

VII – Förslag till avgörande

1. I förevarande mål ska domstolen pröva huruvida det är förenligt med förordning (EEG) nr 1408/71( ) att – mycket förenklat – lagstiftaren i en medlemsstat som villkor för rätten till en social förmån, som är mycket speciellt utformad, föreskriver krav på att den som ansöker om förmånen ska vara bosatt och vistas inom medlemsstatens territorium den dag då ansökan lämnas in och tidigare ska ha varit bosatt inom nämnda territorium under en bestämd period. Den förmån vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar som avses i målet vid den nationella domstolen definieras i den nationella lagstiftningen som ett undantag från systemet för allmänna förmåner vid arbetsoförmåga. Det krav på bosättning som, förstärkt med ett krav på vistelse, ställs som villkor för att ha rätt till denna sociala förmån ersätter helt enkelt det krav på inbetalade avgifter till det allmänna sociala trygghetssystemet som annars gäller för att ha rätt till den allmänna förmånen. Förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar är således materiellt en icke avgiftsfinansierad förmån avseende vilken ett grundläggande krav på bosättning och vistelse tillämpas, vilket avviker från de normala villkoren för en förmån med samma särdrag som en avgiftsfinansierad förmån.

2. Jag kommer att behandla denna något paradoxala situation genom ett resonemang i två steg. Jag kommer först att granska kravet på bosättning, som förstärkts med ett krav på vistelse, på ”vanligt” sätt, för att undersöka huruvida det är förenligt med relevanta bestämmelser i förordning nr 1408/71. Är detta krav tillåtet med hänsyn till den princip om bortseende från krav på bosättning som fastställs i artikel 10 i förordning nr 1408/71 och principen om möjligheten att exportera vissa sociala förmåner utomlands, vilken fastställs i domstolens rättspraxis? Jag kommer därefter att för domstolen lägga fram en anpassad tolkning av rättspraxis med hänsyn till den specifika karaktären hos kravet på bosättning och vistelse samt den särskilda situationen i målet vid den nationella domstolen.

I – Tillämpliga bestämmelser

A – Unionslagstiftningen

3. I artikel 4 i förordning nr 1408/71 definieras förordningens materiella tillämpningsområde på följande sätt:

”1. Denna förordning gäller all lagstiftning om följande grenar av social trygghet:

a) förmåner vid sjukdom och moderskap.

b) förmåner vid invaliditet, även sådana som är avsedda att bevara eller förbättra förvärvsförmågan.

…

2. Denna förordning gäller alla allmänna och särskilda system för social trygghet, oavsett om de bygger på avgiftsplikt eller inte, och system där en arbetsgivare eller en redare har ansvar för förmåner som nämns i punkt 1.

2a. Denna artikel skall tillämpas på särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner som utges enligt sådan lagstiftning som genom de personer som omfattas, mål och/eller villkor för berättigande har drag av både den lagstiftning om social trygghet som avses i punkt 1 och av socialt stöd.

Vid tillämpningen av detta kapitel avses med ’särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner’ sådana förmåner

a) som är avsedda att

i) vara tillägg, ersättning eller komplettering för täckande av de risker som omfattas av de socialförsäkringsgrenar som anges i punkt 1 och som garanterar de personer som berörs en minimiinkomst med avseende på de ekonomiska och sociala förhållandena i den berörda medlemsstaten, eller

ii) uteslutande ge särskilt skydd för funktionshindrade, vilket är nära förbundet med personens sociala förhållanden i den berörda medlemsstaten, och

b) där finansieringen enbart härrör från obligatorisk beskattning avsedd att täcka allmänna offentliga utgifter och villkoren för att tillhandahålla och beräkna förmånerna inte är beroende av någon avgift från förmånstagarens sida; förmåner som utges som tillägg till en avgiftsfinansierad förmån skall emellertid inte anses vara avgiftsfinansierade förmåner endast av detta skäl, och

c) som förtecknas i bilaga IIa.”

4. I artikel 5 i förordning nr 1408/71 föreskrivs att medlemsstaterna närmare ska ange de särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner som avses i artikel 4.2a i förordningen.

5. I artikel 10 i förordning nr 1408/71 fastställs principen om bortseende från krav på bosättning bland annat när det gäller förmåner vid invaliditet. Artikel 10.1 har följande lydelse:

”1. Om något annat inte föreskrivs i denna förordning får kontantförmåner vid invaliditet, ålderdom eller till efterlevande, pensioner vid olycksfall i arbetet eller arbetssjukdomar samt förmåner vid dödsfall vilka förvärvats enligt en eller flera medlemsstaters lagstiftning inte minskas, ändras, innehållas, dras in eller konfiskeras med anledning av att mottagaren är bosatt inom en annan medlemsstat än den där institutionen med ansvar för betalningen finns.”

6. I avdelning III kapitel I i förordning nr 1408/71 fastställs särskilda bestämmelser om förmåner vid sjukdom och moderskap, bland annat artikel 19 som har följande lydelse:

”1. En anställd eller en egenföretagare som är bosatt inom en annan medlemsstats territorium än den behöriga statens och som uppfyller villkoren i den behöriga statens lagstiftning för rätt till förmåner skall, i förekommande fall med beaktande av bestämmelserna i artikel 18, få följande förmåner i den stat där han är bosatt:

a) Vårdförmåner som för den behöriga institutionens räkning utges av institutionen på bosättningsorten enligt bestämmelserna i den lagstiftning som institutionen tillämpar som om han vore försäkrad där.

b) Kontantförmåner som utges av den behöriga institutionen enligt den lagstiftning som denna tillämpar. Efter överenskommelse mellan den behöriga institutionen och institutionen på bosättningsorten kan sådana förmåner dock utges av den sistnämnda institutionen för den förstnämnda institutionens räkning enligt lagstiftningen i den behöriga staten.

2. Bestämmelserna i punkt 1 gäller också familjemedlemmar som bor inom en annan medlemsstats territorium än den behöriga statens, i den mån de inte har rätt till sådana förmåner enligt lagstiftningen i den medlemsstat inom vars territorium de är bosatta.

Om familjemedlemmarna är bosatta inom en medlemsstats territorium enligt vars lagstiftning rätten att erhålla vårdförmåner inte är beroende av villkor om försäkring eller anställning, skall de vårdförmåner som de får anses utgivna av den institution hos vilken den anställde eller egenföretagaren är försäkrad, om inte maken eller den person som har hand om barnen är förvärvsverksam inom den nämnda medlemsstatens territorium.”

7. Artikel 28 i förordning nr 1408/71 har följande lydelse:

”1. En pensionär som har rätt till pension enligt en medlemsstats lagstiftning eller till pensioner enligt två eller flera medlemsstaters lagstiftning och som inte har rätt till förmåner enligt lagstiftningen i den medlemsstat inom vars territorium han är bosatt, skall ändå få sådana förmåner för egen del och för sina familjemedlemmar om han, i förekommande fall med beaktande av bestämmelserna i artikel 18 och bilaga VI, skulle ha rätt till det enligt den medlemsstatens lagstiftning eller åtminstone enligt lagstiftningen i en av de medlemsstater som är behöriga att utge pensioner om han vore bosatt inom en sådan stats territorium. Förmånerna skall utges under följande förutsättningar:

a) Vårdförmåner skall utges för den institutions räkning som avses i punkt 2 av institutionen på bosättningsorten som om personen vore en pensionär enligt lagstiftningen i den stat inom vars territorium han är bosatt och hade rätt till sådana förmåner.

b) Kontantförmåner skall, i förekommande fall, utges av den institution som är behörig enligt reglerna i punkt 2 enligt den lagstiftning som denna tillämpar. Efter överenskommelse mellan den behöriga institutionen och institutionen på bosättningsorten kan dock sådana förmåner utges av den sistnämnda institutionen för den förstnämnda institutionens räkning enligt den behöriga statens lagstiftning.”

B – Den nationella lagstiftningen

8. I 1992 års lag om socialförsäkringsavgifter och socialförsäkringsförmåner (Social Security Contributions and Benefits Act 1992)( ) föreskrivs en förmån vid arbetsoförmåga (incapacity benefit) som garanterar en ersättningsinkomst för personer som ännu inte har uppnått pensionsåldern, men som inte kan arbeta på grund av sjukdom eller funktionshinder. Denna förmån vid arbetsoförmåga, som i artikel 20.1 c SSCBA definieras som en avgiftsfinansierad förmån, utges i enlighet med artikel 163 i 1992 års lag om socialförsäkring (Social Security Administration Act 1992) ur National Insurance Fund (artikel 1.1 SSCBA), vars medel kommer från avgifter som inbetalas av inkomsttagarna, arbetsgivarna och andra.

9. Förmånen vid arbetsoförmåga består av dels en förmån vid kortvarig arbetsoförmåga, vilken föreskrivs i artikel 30A.4 SSCBA och som kan utges under högst 364 dagar, dels en förmån vid varaktig arbetsoförmåga, vilken föreskrivs i artikel 30A.5 SSCBA.

10. Förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga utges enligt en lägre nivå under de första 196 dagarna och därefter enligt en högre nivå, som dock är lägre än nivån på förmånen vid varaktig arbetsoförmåga. Förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga kan enligt bilaga 12.1 SSCBA inte utges om sökanden erhåller lagstadgad sjukpenning (statutory sick pay), vilken kan utges under en period av högst 28 veckor (196 dagar). Beloppet av förmånen vid arbetsoförmåga kan minskas med beloppet av de pensionsförmåner som sökanden har rätt till.

11. Huruvida rätt till förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga föreligger beror främst på om sökanden har betalat in avgifter till det sociala trygghetssystemet.

12. Sökande som inte uppfyller kravet på inbetalade avgifter och inte kan arbeta kan ansöka om inkomststöd, som är en inkomstrelaterad förmån.

13. Av beslutet om att begära förhandsavgörande och yttrandena i målet framgår att enligt artikel 30A.1 SSCBA har personer som inte kan arbeta och inte uppfyller kravet på inbetalade avgifter, eftersom de när de uppnådde den lagstadgade åldern för att arbeta (16 år) hade ett funktionshinder och därför aldrig har kunnat betala in de avgifter till det sociala trygghetssystemet som skulle ge dem rätt till förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga, ändå rätt till sistnämnda förmån utan att ha betalat in avgifter, förutsatt att de uppfyller villkoren i artikel 30A.2A SSCBA, vilken trädde i kraft den 6 april 2001.( )

14. I artikel 30A.1 SSCBA föreskrivs följande:

”Genom tillämpning av följande bestämmelser i denna artikel har en person som uppfyller

a) något av de villkor som anges nedan i punkt 2, eller

b) om vederbörande inte uppfyller något av dessa villkor, uppfyller alla de villkor som anges nedan i punkt 2A

rätt till förmån vid kortvarig arbetsoförmåga för varje dag då vederbörande inte har kunnat arbeta under en period av arbetsoförmåga.”

15. I artikel 30A.2A SSCBA föreskrivs följande:

”(2A) De villkor som avses i artikel 1 b ovan är att personen i fråga

a) är 16 år eller äldre på den relevanta dagen,

b) är under 20 år eller, i föreskrivna fall, 25 år på någon av de dagar som ingår i perioden av arbetsoförmåga,

c) inte har kunnat arbeta under en period om 196 dagar i följd närmast föregående den relevanta dagen eller en tidigare dag under perioden av arbetsoförmåga på vilken vederbörande var 16 år eller äldre,

d) uppfyller de föreskrivna villkoren om bosättning eller vistelse i Storbritannien på den relevanta dagen, och

e) inte ägnar sig åt heltidsstudier på den relevanta dagen.”

16. Den förmån vid arbetsoförmåga som beviljas enligt ovan angivna villkor, och som har ersatt bidraget vid allvarligt funktionshinder, utges under benämningen förmån vid arbetsoförmåga för ungdomar.

17. Den som erhåller förmån vid kortvarig arbetsoförmåga kan enligt artikel 30A.5 SSCBA ha rätt till förmån vid varaktig arbetsoförmåga, om sjukdomen eller funktionsnedsättningen är bestående. Sistnämnda bestämmelse har följande lydelse:

”När en person genom tillämpning av [artikel 30A.4 SSCBA] inte längre har rätt till förmån vid kortvarig arbetsoförmåga, har den personen rätt till förmån vid varaktig arbetsoförmåga för varje därpå följande dag då vederbörande inte har kunnat arbeta under samma period av arbetsoförmåga så länge vederbörande inte har uppnått pensionsåldern.”

18. De villkor avseende bosättning eller vistelse som avses i artikel 30A.2A d SSCBA fastställs närmare i artikel 16.1 i 1994 års förordning om social trygghet (förmåner vid arbetsoförmåga) (Social Security (Incapacity Benefit) Regulations 1994)( ), som har följande lydelse:

”16. Villkor avseende bosättning eller vistelse

1) De föreskrivna villkor om bosättning eller vistelse i Storbritannien som avses i artikel 30A.2A d [SSCBA] är att personen i fråga på den relevanta dagen

a) är stadigvarande bosatt i Storbritannien,

b) inte är föremål för invandringskontroll i den mening som avses i artikel 115.9 i 1999 års lag om invandring och asyl (Immigration and Asylum Act 1999) …,

c) vistas i Storbritannien, och

d) har vistats i Storbritannien under en period på, eller flera perioder som tillsammans motsvarar, minst 26 veckor under de 52 veckorna närmast före den dagen.”

II – Bakgrund till tvisten vid den nationella domstolen

19. Lucy Stewart, som är klagande i målet vid den nationella domstolen, är brittisk medborgare. Hon är född den 20 november 1989 och bor sedan augusti 2000 i Spanien tillsammans med sina föräldrar. Eftersom hon har Downs syndrom, har hon aldrig arbetat och kommer med all sannolikhet aldrig att kunna göra det, åtminstone inte på ett vanligt arbete.

20. Klaganden i målet vid den nationella domstolen har invalidpension (disability living allowance( )) sedan april 1992, när den infördes. Av begäran om förhandsavgörande framgår att hon innan dess förmodligen erhöll biståndsförmåner. Dessa förmåner utbetalades till henne i Spanien enligt artikel 95b i förordning nr 1408/71. Invalidpension kan, enligt uppgifter från den nationella domstolen, beviljas för obegränsad tid, det vill säga så länge som de omständigheter som ger rätt till pensionen inte ändras.

21. Modern till klaganden i målet vid den nationella domstolen erhåller ålderspension sedan den 25 juli 2005 och erhöll innan dess förmåner på grund av arbetsoförmåga.

22. Fadern till klaganden i målet vid den nationella domstolen arbetade senast i Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland under taxeringsåret 2000/2001 och erhåller yrkespension och sedan oktober 2009 ålderspension från den brittiska staten.

23. Den 31 oktober 2005 lämnade klaganden i målet vid den nationella domstolen, företrädd av sin mor, in en ansökan om att från den dag hon fyllde 16 år beviljas förmån vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar i enlighet med artikel 30A.2A SSCBA.

24. Den 24 november 2005 avslog Secretary of State for Work and Pensions, som är motpart i målet vid den nationella domstolen, ansökan med motiveringen att klaganden i målet vid den nationella domstolen ”inte [vistades] i Storbritannien”.

25. Det framgår att klaganden i målet vid den nationella domstolen inte uppfyllde vare sig kravet på bosättning, kravet på vistelse eller kravet på tidigare vistelse, vilka föreskrivs i artikel 16.1 a, c respektive d SSIBR.

26. Till följd av ett överklagande från klaganden i målet vid den nationella domstolen, fortfarande företrädd av sin mor, omprövade Secretary of State for Work and Pensions sitt beslut av den 24 november 2005 och fastställde det. Secretary of State betonade att klaganden i målet vid den nationella domstolen hade bott i Spanien under de fem åren före ansökan och angav att hon inte uppfyllde kravet på att ha vistats i Storbritannien på den dag från och med vilken hon önskade erhålla förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga. Secretary of State tillade att hon inte kunde åberopa unionslagstiftningen till stöd för att ovannämnda krav uppfyllts.

III – Tolkningsfrågorna

27. Mot denna bakgrund beslutade den nationella domstolen, Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber), vid vilken det sistnämnda beslutet hade överklagats, den 16 november 2009 att ställa följande frågor till domstolen:

”1 Ska förmåner med sådana särdrag som förmåner vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar anses som förmåner vid sjukdom eller som förmåner vid invaliditet i den mening som avses i [rådets] förordning [EEG] nr 1408/71 [av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen]?

2 Om svaret på den första frågan är att sådana förmåner ska behandlas som förmåner vid sjukdom:

a) Ska en person, såsom klagandens mor, som har upphört att arbeta som anställd eller egenföretagare på grund av pensionering ändå betraktas som anställd i den mening som avses i artikel 19 på grund av hennes tidigare ställning som anställd eller egenföretagare, eller innehåller artiklarna 27–34 (pensionärer) de tillämpliga bestämmelserna?

b) Ska en person, såsom klagandens far, som inte har varit anställd eller egenföretagare sedan år 2001 ändå betraktas som anställd i den mening som avses i artikel 19 på grund av hans tidigare ställning som anställd eller egenföretagare?

c) Ska klaganden betraktas som pensionär i den mening som avses i artikel 28 på grund av att hon har beviljats förmåner som utges enligt artikel 95b i förordning nr 1408/71, trots att i) klaganden i fråga aldrig har varit anställd enligt artikel 1 a i förordning nr 1408/71, ii) klaganden inte har uppnått pensionsåldern, och iii) klaganden endast ingår i den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71 i egenskap av familjemedlem?

d) Kan en familjemedlem till en pensionär, som omfattas av artikel 28 i förordning nr 1408/71 och som hela tiden har varit bosatt med pensionären i samma medlemsstat som denna, i enlighet med artikel 28.1, jämförd med artikel 29, begära kontantförmån vid sjukdom av den behöriga institution som fastställs enligt artikel 28.2, i de fall där en sådan förmån (om förmån utgår) ska utbetalas till familjemedlemmen (och inte till pensionären)?

e) Om artiklarna 19 och/eller 28 i förordning nr 1408/71 är tillämpliga (till följd av svaret på de ovan i punkterna a–d nämnda frågorna) är tillämpningen av ett villkor i nationell lagstiftning om social trygghet som innebär en inskränkning av den ursprungliga rätten till förmåner vid sjukdom för dem som har uppfyllt kraven på [tidigare] vistelse i den behöriga medlemsstaten inom en definierad period förenlig med ovannämnda bestämmelser?

3 Om svaret på den första frågan är att sådana förmåner ska betraktas som förmåner vid invaliditet, ska då ordalydelsen i artikel 10 i förordning nr 1408/71, som hänvisar till förmåner ’vilka förvärvats enligt en eller flera medlemsstaters lagstiftning’ tolkas så att medlemsstaterna enligt förordning nr 1408/71 fortfarande kan föreskriva villkor om det ursprungliga förvärvet av rätten till sådana förmåner vid invaliditet som utges på grundval av bosättning i medlemsstaten eller om kraven på vistelse har uppfyllts i medlemsstaten, så att klaganden inte först kan göra anspråk på sådana förmåner i en annan medlemsstat?”( )

IV – Utformningen av tolkningsfrågorna och deras särskilda innehåll

28. På grund av särdragen i förevarande mål är det nödvändigt att i förslaget till förhandsavgörande reda ut tolkningsfrågornas utformning och huruvida de är relevanta samt att avgränsa dem. Jag kommer helt enkelt att visa att skillnaden mellan förmåner vid sjukdom och förmåner vid invaliditet, vilken avses i den första frågan och som de övriga frågorna bygger på, praktiskt taget saknar betydelse. Jag kommer att visa hur svårt det är att behandla kravet på bosättning och kravet på vistelse skilt från varandra. Jag kommer slutligen att visa att den avgörande frågan i detta mål är den om ”stadigvarande bosättning” och att det endast är mot denna bakgrund som det faktiskt är möjligt att pröva klagandens ställning i egenskap av familjemedlem till en pensionär i den mening som avses i förordning nr 1408/71. Problemet är att denna omkonstruering av tolkningsfrågorna inte på ett enkelt sätt kan göras i början av mitt förslag, utan först efter ett föregående resonemang. Jag ska därför först redogöra för särdragen hos den förmån vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar som avses i detta mål.

A – Förmån vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar

29. Det speciella med förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar, vilken infördes 2001,( ) är att den materiellt utgör en icke avgiftsfinansierad förmån( ) inom ramen för en mer allmän åtgärd, den allmänna förmånen vid arbetsoförmåga, men har samma särdrag som en avgiftsfinansierad förmån.

30. Den allmänna förmånen vid arbetsoförmåga beviljas huvudsakligen på villkor att avgifter har betalats in till det allmänna systemet för social trygghet, medan förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar genom undantag från detta villkor beviljas oberoende av om avgifter betalats in, men på villkor att sökanden uppfyller ett tredubbelt krav( ) som avser bosättning och vistelse inom medlemsstatens territorium.

31. Förmånen kan beviljas individuellt som ersättningsinkomst till personer som, när de uppnår den lagstadgade åldern för att arbeta, inte kan arbeta på grund av sjukdom eller funktionshinder och inte kan erhålla den allmänna förmånen vid arbetsoförmåga, eftersom de inte har betalat in avgifter till det sociala trygghetssystemet. Detta är situationen för klaganden i målet vid den nationella domstolen: en ungdom med funktionshinder som aldrig har arbetat och som ansökte om att beviljas förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar från den dagen hon fyllde 16 år.

B – Det tredubbla kravet avseende bosättning och vistelse

32. Som villkor för att ha rätt till förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar tillämpas det tredubbla kravet att sökanden ska vara stadigvarande bosatt inom medlemsstatens territorium (krav på stadigvarande bosättning), vistas inom nämnda territorium på dagen för ansökan (krav på nuvarande vistelse) och ha vistats inom nämnda territorium i minst 26 veckor under de 52 veckorna närmast före dagen för ansökan (krav på tidigare vistelse). Det rör sig således om ett krav på stadigvarande bosättning som ”förstärkts” med ett dubbelt krav på vistelse.

33. Det ska i detta sammanhang påpekas, vilket även den nationella domstolen har betonat, att även om ansökan från klaganden i målet vid den nationella domstolen avslogs på grund av att klaganden inte uppfyllde kravet på vistelse inom medlemsstatens territorium på dagen för ansökan, kunde den lika väl ha avslagits på grund av att klaganden inte uppfyllde kravet på bosättning eller kravet på tidigare vistelse. Av den andra tolkningsfrågan punkt e, som endast avser kravet på tidigare vistelse, och den tredje frågan, som avser såväl kravet på bosättning som kravet på tidigare vistelse, förefaller det även som om den hänskjutande domstolen anser att dessa krav är ”självständiga”, har en självständig verkan och följaktligen ska prövas som självständiga.

34. Jag anser emellertid att de båda kraven på vistelse saknar mening på systematisk nivå utom i förbindelse med kravet på bosättning. Det verkar uteslutet att den nationella lagstiftaren hade för avsikt att förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar ska kunna beviljas enbart på grundval av sökandens tidigare vistelse och/eller nuvarande vistelse, det vill säga när sökanden inte är stadigvarande bosatt inom medlemsstatens territorium men ändå uppfyller de båda övriga kraven. Detta innebär att även om det kunde diskuteras huruvida kravet på tidigare vistelse är förenligt med unionsrätten, kan kravet på tidigare vistelse, om det konstateras att kravet på stadigvarande bosättning under inga omständigheter är förenligt, inte existera självständigt som ett villkor för att ha rätt till förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar.

35. Sammanfattningsvis har den distinktion som den hänskjutande domstolen gjort mellan förmåner vid sjukdom och förmåner vid invaliditet ingen betydelse när det gäller förenligheten hos de respektive krav som ska prövas, det vill säga dels kravet på stadigvarande bosättning, dels kraven på stadigvarande bosättning och tidigare vistelse, särskilt inte om kravet på stadigvarande bosättning är rättsstridigt i båda fallen, vilket jag i första hand kommer att hävda.

V – Bosättning: ett a priori tvivelaktigt villkor för beviljande av sociala förmåner med avseende på unionsrätten

36. Alla krav på bosättning är i princip tvivelaktiga enligt unionsrätten. De betraktas i allmänhet som oförenliga med de bestämmelser i förordning nr 1408/71 som är tillämpliga på förmåner vid sjukdom och förmåner vid invaliditet, särskilt när de tillämpas som ett ”komplement”, det vill säga som ett tillägg till de villkor för rätt till förmåner som medlemsstaterna får föreskriva. Som det anges ovan kommer jag först att gå igenom den tillämpliga lagstiftningen och vad som vanligen gäller i fråga om krav på bosättning.

A – Förmåner vid invaliditet

37. Artikel 10.1 i förordning nr 1408/71, där principen om bortseende från krav på bosättning fastställs( ) och rätten att exportera bland annat förmåner vid invaliditet garanteras, syftar i enlighet med artikel 42 EG till att främja fri rörlighet för arbetstagare genom att skydda de berörda personerna mot skada till följd av att de flyttar från en medlemsstat till en annan.( )

38. Denna bestämmelse innebär inte endast att berörda parter även efter det att de har flyttat till en annan medlemsstat behåller den rätt till pension och kontantförmåner som de har förvärvat enligt lagstiftningen i en eller flera medlemsstater, utan också att de, vilket är särskilt viktigt i förevarande fall, inte kan nekas att förvärva en sådan rätt enbart av det skälet att de inte är bosatta inom den medlemsstats territorium där institutionen med ansvar för betalningen finns.( ) Som generaladvokaten Darmon betonade i sitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet Stanton Newton( ) skulle det vara mycket enkelt att kringgå förbudet i artikel 10 i förordning nr 1408/71 om en sådan distinktion medgavs: lagstiftaren skulle endast behöva infoga kraven på bosättning bland villkoren för beviljande för att undkomma detta förbud.

B – Förmåner vid sjukdom

39. I artikel 19.1 b i förordning nr 1408/71 föreskrivs att en anställd eller en egenföretagare som är bosatt inom en annan medlemsstats territorium än den behöriga medlemsstatens, i den medlemsstat där han är bosatt ska få kontantförmåner som utges i den behöriga medlemsstaten, om han uppfyller alla de övriga villkor som enligt lagstiftningen i den sistnämnda medlemsstaten krävs för att ha rätt till nämnda förmåner.

40. Denna bestämmelse hindrar även att medlemsstaterna föreskriver bestämmelser enligt vilka det för utbetalning av förmåner vid sjukdom krävs att man är bosatt i medlemsstaten.( )

41. Även en familjemedlem till en arbetstagare har enligt artikel 19.2 i förordning nr 1408/71 rätt att kräva att den medlemsstat där arbetstagaren förvärvsarbetar ska betala ut förmåner vid sjukdom i en annan medlemsstat där han är bosatt, om han uppfyller alla villkor för beviljande och såvida han inte har rätt till en liknande förmån enligt lagstiftningen i den medlemsstat där han är bosatt.( )

42. Domstolen preciserade i domen i det ovannämnda målet Hosse att avsikten med artikel 19.2 i förordning nr 1408/71 bland annat är att beviljandet av förmåner vid sjukdom inte görs beroende av att arbetstagarens familjemedlemmar är bosatta i den behöriga medlemsstaten, i syfte att arbetstagaren inom gemenskapen inte ska hindras från att utöva sin rätt till fri rörlighet. Domstolen ansåg att det skulle ”strida mot artikel 19.2 i förordning nr 1408/71 att vägra en arbetstagares dotter en förmån som hon skulle ha rätt till om hon var bosatt i den behöriga medlemsstaten”.( )

43. Domstolen har slutligen även slagit fast att pensionärer enligt artikel 28 i förordning nr 1408/71 har rätt att ta med sig förmåner vid sjukdom när de flyttar utomlands.( )

44. Mot bakgrund av synsättet i ovannämnda rättspraxis kan det slutligen konstateras att denna rätt att exportera förmåner vid sjukdom även bör tillerkännas familjemedlemmar till en pensionär.

45. Även om det är riktigt att domstolen, som den brittiska regeringen har gjort gällande, först slog fast att en avkomling som är ekonomiskt beroende av en migrerande arbetstagare inte i egenskap av familjemedlem till en arbetstagare kan göra anspråk på en förmån för funktionshindrade som i den nationella lagstiftningen föreskrivs som en självständig rätt,( ) har den emellertid därefter kraftigt begränsat tillämpningsområdet för denna rättspraxis.( )

46. Domstolen har slagit fast att distinktionen mellan en arbetstagares självständiga rättigheter och familjemedlemmars härledda rättigheter är relevant endast när en familjemedlem åberopar bestämmelser i förordning nr 1408/71 som är tillämpliga uteslutande på arbetstagare, och inte på deras familjemedlemmar.( )

47. Om principen om bortseende från krav på bosättning i artikel 10 i förordning nr 1408/71 eller den princip om rätt att exportera förmåner vid sjukdom som framgår av rättspraxis avseende artiklarna 19 och 28 i förordningen tillämpas strikt och, så att säga, mekaniskt på situationen i målet vid den nationella domstolen, ska följaktligen förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar utbetalas till klaganden i nämnda mål.

48. Sammanfattningsvis kan domstolen i enlighet med ovannämnda rättspraxis slå fast att artikel 10 eller artiklarna 19 och 28 i förordning nr 1408/71 ska tolkas så, att de hindrar att ett sådant förstärkt krav på bosättning som det som avses i målet vid den nationella domstolen tillämpas på en person som befinner sig i en sådan situation som klaganden i målet vid den nationella domstolen, eller också att förordning nr 1408/71 ska tolkas så, att den hindrar att en medlemsstat föreskriver bestämmelser enligt vilka det som villkor för beviljande av en social förmån såsom förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar krävs att förmånstagaren uppfyller krav på bosättning och tidigare vistelse inom medlemsstatens territorium.

49. Mot bakgrund av det ovan anförda och innan jag går vidare med mitt resonemang ska det betonas att det förstärkta krav på bosättning som avses i målet vid den nationella domstolen inte utgör ett ”komplement”, utan tvärtom har en helt annan funktion. Om domstolen besvarade tolkningsfrågorna från den hänskjutande domstolen som det anges ovan, skulle det få omfattande konsekvenser. För att fullständigt förstå räckvidden av detta alternativ bör man betänka att i avsaknad av det förstärkta kravet på bosättning skulle varje person som är medborgare i en medlemsstat och befinner sig i samma situation som klaganden i målet vid den nationella domstolen, det vill säga är mellan 16 och 20 år (högst 25 år) men inte har kunnat arbeta under de 196 dagarna närmast före den dag de fyllde 16 år och inte studerar på heltid, kunna ansöka om och erhålla förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar, utan att kanske någonsin ha varit ansluten till det sociala trygghetssystemet i medlemsstaten i fråga.

50. Frågan är således huruvida unionsrätten ska tolkas så, att en medlemsstat är tvungen att välja mellan att avskaffa en social förmån som är utformad på detta sätt och för vilken villkoren för beviljande går utöver vad som är skäligt, eller ändra den sociala förmånen i fråga så att den kan betecknas som en särskild icke avgiftsfinansierad förmån i överensstämmelse med domstolens rättspraxis. Jag anser inte att ett sådant val är nödvändigt enligt unionsrätten.

VI – Det förstärkta kravet på bosättning som ett grundläggande villkor för att anknytning ska anses föreligga med avseende på kraven i unionsrätten

51. Av ovannämnda rättspraxis framgår att i samtliga de fall där krav på bosättning har ansetts vara oförenliga med de unionsrättsliga bestämmelserna, har de i huvudsak fungerat som ett ”komplement” eller tillägg till villkoren för rätten till sociala förmåner, vilka i allmänhet utgörs av krav på att avgifter har betalats in till det sociala trygghetssystemet, och har således främst fyllt funktionen att förhindra att förmåner utges till personer som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet. Det är under dessa omständigheter som domstolen med rätta har varit särskilt strikt i sin tillämpning av principen om bortseende från krav på bosättning och principen om export av sociala förmåner.

52. Det förstärkta villkor om bosättning som domstolen har att pröva i förevarande mål föreskrivs emellertid i ett helt annat sammanhang. Det är ur detta perspektiv som den brittiska regeringens argumentering ska bedömas, när den gör gällande att det förstärkta kravet på bosättning är ett villkor för att ha rätt till förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar, vilket i förmånstagarnas intresse ersätter det normala kravet på inbetalade avgifter.

53. Det ska härvid och vid en första anblick erinras om att domstolen upprepade gånger har slagit fast att medlemsstaterna bibehåller sin befogenhet att utforma sina sociala trygghetssystem på villkor att de iakttar unionsrätten vid utövandet av denna befogenhet.( ) Denna befogenhet innebär att det ankommer på dem att fastställa räckvidden av sina sociala trygghetssystem såväl som villkoren för erhållande av sociala förmåner inom ramen för systemet, under förutsättning att villkoren är förenliga med unionsrätten och framför allt inte är diskriminerande. Det ankommer på medlemsstaterna ensamma att bestämma den nationella solidaritetens utsträckning och under vilka förhållanden denna ska uttryckas. Det ankommer bland annat på dem att bland de olika förmåner som utges skilja mellan dem som har karaktären av avgiftsfinansierade förmåner och dem som har karaktären av särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner, hela tiden under iakttagande av unionsrätten.( )

54. Målet med förordning nr 1408/71 är, i enlighet med artikel 42 EG, endast att samordna medlemsstaternas lagstiftning inom området för social trygghet, inte att harmonisera den. Domstolen har således upprepade gånger slagit fast att medlemsstaterna i sin nationella lagstiftning om social trygghet får fastställa villkoren för när någon har en rättighet eller en skyldighet att ansluta sig till det nationella systemet för social trygghet eller till en viss gren av systemet, under förutsättning att dessa villkor inte innebär diskriminering mellan nationella medborgare och medborgare från andra medlemsstater.( )

55. Det är mot bakgrund av denna rättspraxis som det förstärkta kravet på bosättning för att ha rätt till förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar ska prövas, eftersom detta villkor ersätter det normala kravet på inbetalade avgifter och följaktligen innehar funktionen av ett villkor för att anknytning ska anses föreligga – en funktion som normalt fylls av villkoret om inbetalade avgifter. Mot denna bakgrund ska jag först undersöka om det i princip är möjligt att tillåta ett sådant krav på bosättning och därefter försöka utveckla de villkor som ska gälla för det.

A – Principiella möjligheter

56. Det ska först påpekas att förordning nr 1408/71 inte innebär ett absolut hinder för att bosättning under vissa villkor kan utgöra ett kriterium för anknytning till en medlemsstats sociala trygghetssystem, precis som anställningsperioder. Detta framgår särskilt av artikel 18 i förordning nr 1408/71, enligt vilken det i nationell lagstiftning kan krävas ”att försäkrings-, anställnings- eller bosättningsperioder har fullgjorts för att någon skall få, bibehålla eller återfå en rätt till förmåner”.( )

57. I artikel 10a i förordning nr 1408/71 föreskrivs uttryckligen att medlemsstaterna har möjlighet att ställa krav på bosättning som villkor för beviljande av särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner.

58. Även om krav på bosättning i allmänhet betraktas som en begränsning av den fria rörlighet som föreskrivs i bland annat artikel 18 EG, kan de vara motiverade( ) med avseende på unionsrätten, på villkor att de grundar sig på objektiva skäl av allmänintresse som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med de nationella bestämmelserna.( )

59. Domstolen har således konstaterat att när nationella lagstiftare använder bosättning som kriterium för att avgränsa den personkrets som kan komma i fråga för en social förmån och således utsträckningen av den solidaritetsplikt som denna förmån vittnar om, kan detta, som ett uttryck för personernas anknytningsgrad till samhället när en solidaritetsåtgärd införs, utgöra ett objektivt skäl av allmänintresse( ) som motiverar en begränsning av den fria rörligheten för personer.

60. Det är mot denna bakgrund som den materiellt icke avgiftsfinansierade karaktären hos förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar är viktig.

61. I många hänseenden utgör villkoren för beviljande av förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar, som undantag till de normala villkor för beviljande av förmånen vid arbetsoförmåga som grundar sig på principen om föregående inbetalning av avgifter, ett uttryck för solidaritet som utan tvekan uppfyller kriterierna för ett objektivt skäl av allmänintresse, i förevarande fall nödvändigheten att skydda unga arbetstagare som inte kan arbeta och inte omfattas av det allmänna sjukförsäkringssystemet.

62. Att det förstärkta kravet på bosättning faktiskt har funktionen av villkor för rätt till förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar beror, som den brittiska regeringen har gjort gällande, endast på att det är avsett att kompensera för avsaknaden av föregående inbetalning av avgifter.

63. Det viktiga är inte så mycket den omständigheten att förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar materiellt är icke avgiftsfinansierad, som den roll som det förstärkta kravet på bosättning spelar i avsaknad av inbetalade avgifter, det vill säga i en situation där det inte finns någon annan anknytning mellan förmånen och förmånstagaren, eller mellan den medlemsstat som betraktas som behörig och den person som ansöker om förmånen.

64. Det förstärkta kravet på bosättning fungerar med andra ord som ett substitut för inbetalning av avgifter till det sociala trygghetssystemet( ) och är oundgängligt för att visa att anknytning föreligger. Det är i denna egenskap som detta krav ska bedömas, det vill säga som ett villkor som visar att anknytning föreligger mellan förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar och förmånstagarna. Det fyller således inte funktionen av ett ”komplement” till villkoren för att ha rätt till förmånen, utan är av grundläggande betydelse för att visa att anknytning föreligger mellan det sociala trygghetssystem där förmånen utges och förmånstagarna, eftersom dessa inte uppfyller kravet på inbetalade avgifter.

65. Det förstärkta kravet på bosättning har utformats för att funktionshindrade ungdomar som inte uppfyller kravet på inbetalade avgifter ska kunna ingå i kretsen av förmånstagare som omfattas av den allmänna förmånen vid arbetsoförmåga, och inte i syfte att hindra funktionshindrade ungdomar bosatta i en annan medlemsstat från att erhålla förmånen.

66. Enbart den omständigheten att det förstärkta kravet på bosättning inte har ett diskriminerande syfte innebär emellertid inte att det automatiskt ska betraktas som förenligt med unionsrätten. Det måste också säkerställas att det inte har några diskriminerande verkningar och att tillämpningen av det är fullständigt förenlig med bestämmelserna i förordning nr 1408/71 samt med bestämmelserna i fördraget och de allmänna unionsrättsliga principerna. Härvid uppkommer oundvikligen frågan om villkoren för att detta krav ska vara tillåtet.

B – Villkor för att det förstärkta kravet på bosättning ska vara tillåtet

67. Ett förstärkt krav på bosättning av det slag som föreskrivs i de nationella bestämmelser som avses i målet vid den nationella domstolen är motiverat endast om det uppfyller det dubbla villkoret att garantera att det föreligger en anknytning och att vara tillämpligt endast när all annan anknytning saknas.

68. Domstolen har i detta hänseende slagit fast att ett krav på bosättning inte kan anses utgöra ett tillräckligt starkt tecken på anknytning mellan dem som ansöker om förmånen och den medlemsstat som beviljar nämnda förmån när det kan leda till ett annat resultat för personer som är bosatta i en annan medlemsstat och vars integrering i den medlemsstat som beviljar den berörda förmånen är jämförbar i alla avseenden.( )

69. Det är mot denna bakgrund som fråga 2 e ska bedömas. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida kravet på tidigare vistelse, som den hänskjutande domstolen betraktar separat från övriga krav och särskilt från kravet på stadigvarande bosättning, är förenligt med bestämmelserna i artiklarna 19 och/eller 28 i förordning nr 1408/71. Även i det fall att kravet på tidigare vistelse skulle kunna tillämpas oberoende av kravet på stadigvarande bosättning,( ) ankommer det emellertid på den hänskjutande domstolen att pröva om och i vilken utsträckning detta krav kan fullgöra funktionen att garantera att anknytning föreligger och kan anses vara tillräckligt för att fastställa en erforderlig grad av integrering.

70. Om kravet på bosättning eventuellt godkänns som ett villkor som visar att anknytning föreligger kan det emellertid inte tillämpas på en person som redan har erhållit rätt till en förmån vid sjukdom eller vid invaliditet, utan att detta strider mot den ovannämnda rättspraxis avseende principen om bortseende från krav på bosättning och principen om export av förmåner.

71. Ett grundläggande krav på bosättning är således tillåtligt endast när det gäller att avgöra om en förmånstagare ska infogas i det sociala trygghetssystemet, som villkor för att ha rätt till förmånen. När det väl har visats att anknytning föreligger ska det inte längre tillämpas.

72. Omständigheterna i förevarande mål föranleder mig slutligen att undersöka huruvida indirekt anknytning kan anses utgöra en tillräcklig anknytning som i förevarande fall hindrar att ett krav på bosättning kan göras gällande.

73. Kan det anses att det förstärkta kravet på bosättning som avses i målet vid den nationella domstolen inte kan göras gällande gentemot klaganden i nämnda mål, eftersom hennes släktskap med en person som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71 innebär en indirekt anknytning till det brittiska sociala trygghetssystemet?

74. I detta sammanhang är naturligtvis frågan om klagandens ställning enligt förordning nr 1408/71 och föräldrarnas ställning inom ramen för det brittiska sociala trygghetssystemet särskilt relevant och ska bedömas mot bakgrund av särdragen hos förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar.

75. Kan klaganden i målet vid den nationella domstolen kräva att få exportera en förmån som hon personligen har rätt till genom att hänvisa till sin ställning som familjemedlem till en pensionär som omfattas av bestämmelserna i artikel 28 i förordning nr 1408/71 och denna persons anknytning till det sociala trygghetssystem inom vilket förmånen ges ut?

76. Det ska erinras om att en medlemsstat, som det angetts ovan, i princip får utforma sitt sociala trygghetssystem så, att det som villkor för rätt till en social förmån, oavsett om det rör sig om en förmån vid sjukdom eller vid invaliditet, krävs att den som ansöker om förmånen uppfyller ett krav på bosättning, förutsatt att det enda syftet med detta krav är att fastställa en anknytning mellan sökanden och det sociala trygghetssystemet och att kravet kan göras gällande endast när all annan jämförbar anknytning saknas.

77. En medlemsstat har även och i än högre grad rätt att besluta om den erforderliga anknytningens intensitet och natur. Eftersom medlemsstaterna, som det har betonats ovan, har befogenhet att fastställa villkoren för anslutning till det nationella sociala trygghetssystemet och villkoren för rätt till en förmån, förutsatt att dessa villkor överensstämmer med unionsrätten, ankommer det följaktligen vanligen på den nationella lagstiftaren att i förekommande fall identifiera den anknytning som eventuellt kan ersätta den anknytning som traditionellt utgörs av sysselsättning eller inbetalda avgifter.( )

78. Eftersom den nationella lagstiftningen inte innehåller några föreskrifter i detta hänseende, ankommer det på den hänskjutande domstolen att avgöra om klagandens släktskap kan utgöra en sådan anknytning och följaktligen betraktas som tillräcklig för att hindra tillämpning av det förstärkta villkoret om bosättning och ersätta detta. Under omständigheterna i målet vid den nationella domstolen får domstolen inte ersätta den hänskjutande domstolens bedömning med sin egen bedömning när det gäller att avgöra huruvida förmånen vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar, med hänsyn till att den utbetalas personligen till personer som inte kan arbeta, kan eller ska utbetalas till en person som befinner sig i samma situation som klaganden i målet vid den nationella domstolen enbart på grundval av att vederbörande är familjemedlem till personer som är anslutna till den berörda medlemsstatens sociala trygghetssystem och är ekonomiskt beroende av dessa personer.

VII – Förslag till avgörande

79. Jag föreslår att domstolen besvarar frågorna från Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) på följande sätt:

1) Unionsrätten ska tolkas så, att den inte hindrar nationell lagstiftning enligt vilken det ställs krav på bosättning för att ha rätt till en social förmån såsom den förmån vid kortvarig arbetsoförmåga för ungdomar som avses i målet vid den hänskjutande domstolen, oavsett om förmånen i fråga klassificeras som förmån vid invaliditet eller förmån vid sjukdom i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 647/2005 av den 13 april 2005, förutsatt att detta krav, vilket tillämpas genom undantag från kravet på föregående inbetalning av avgifter till det sociala trygghetssystemet och ersätter detta sistnämnda krav, för det första endast har funktionen att visa att det finns en anknytning mellan sökanden och det sociala trygghetssystem inom vilket den nämnda förmånen utges och för det andra inte kan göras gällande mot personer för vilka en jämförbar anknytning eventuellt föreligger.

2) Under omständigheterna i förevarande mål ankommer det på den nationella domstolen att i avsaknad av närmare bestämmelser om denna fråga i den nationella lagstiftningen avgöra om det på grundval av situationen för klaganden i målet vid den nationella domstolen, och särskilt hennes ställning som familjemedlem till en pensionär i den mening som avses i artikel 28 i förordning nr 1408/71, kan anses att det föreligger en tillräcklig anknytning som hindrar att det ovannämnda kravet på bosättning görs gällande mot henne.