Förslag till avgörande av generaladvokat Mischo föredraget den 7 maj 2002. - Payroll Data Services (Italy) Srl, ADP Europe SA och ADP GSI SA. - Begäran om förhandsavgörande: Corte d'appello di Milano - Italien. - Etableringsfrihet - Frihet att tillhandahålla tjänster - Verksamhet avseende framställning och tryckning av lönebesked. - Mål C-79/01.



Rättsfallssamling 2002 s. I-08923



Generaladvokatens förslag till avgörande

1. Första tvistemålsavdelningen i Corte d'appello di Milano (appellationsdomstol i Milano) (Italien) har genom beslut av den 29 januari 2001 ställt en fråga till domstolen om tolkningen av artiklarna 43 EG och 49 EG.

2. I Italien gäller en särskild lagstiftning för utövandet av verksamhet som rör "skyldigheter i fråga om sysselsättning, socialförsäkring och social trygghet för anställda", vilket inkluderar verksamhet som består i framställning och tryckning av lönebesked. I lag nr 12 av den 11 januari 1979 om bestämmelser för arbetskonsulentyrket (nedan kallad lag 12/79) i dess lydelse enligt artikel 58.16 i lag nr 144 av den 17 maj 1999 (nedan kallad lag 144/99) föreskrivs nämligen följande bestämmelser:

Artikel 1.1 i lag 12/79

"Skyldigheterna i fråga om sysselsättning, socialförsäkring och social trygghet för anställda skall, om de inte uppfylls direkt av arbetsgivaren eller indirekt av dennes anställda, uppfyllas uteslutande av yrkesmän som är inskrivna i registret över arbetskonsulenter eller i registren över advokater, ekonomer, revisorer och industriexperter. Dessa yrkesmän är i sådant fall skyldiga att meddela yrkesinspektionen i det område där de avser utföra ovannämnda skyldigheter."

Artikel 1.4 i lag 12/79

"Företag som betecknas som hantverksföretag ... liksom småföretag, däribland de som drivs i form av kooperativ, kan överlämna utförandet av skyldigheterna i artikel 1.1 till organ som bildats av de berörda yrkessammanslutningarna. Dessa organ kan etableras med hjälp av arbetskonsulenter, även om de sistnämnda är anställda av de ovannämnda sammanslutningarna."

Artikel 58.16 i lag 144/99

"Till slutet av artikel 1 i lag nr 12 av den 11 januari 1979, i dess senare ändrade lydelse, läggs följande stycken:

De företag som avses i artikel 1.4 kan, för genomförandet av sådan beräkning och tryckning som hänger samman med de skyldigheter som avses i artikel 1.1, liksom för utövande av verksamhet som hör samman med utrustning, anlita databehandlingscentraler om dessa bildats och består uteslutande av personer som är inskrivna i de register som ovan nämns i denna lag ...

... Företag med mer än 250 anställda som inte utför ovannämnda uppgifter internt kan överlämna dem till databehandlingscentraler som är externa eller som har inrättats direkt för detta ändamål och utflyttats från verksamheten. Dessa databehandlingscentraler skall under alla förhållanden biträdas av en eller flera av de personer som anges i artikel 1.1 ..."

3. Denna lagstiftning utesluter, utan undantag, att företag med mindre än 250 anställda anlitar externa databehandlingscentraler som inte uteslutande består av personer som är inskrivna i ovannämnda yrkesregister.

4. Det bör tilläggas, såsom Payroll Data Services srl (Italy) (nedan kallat Payroll) har anmärkt, att i artikel 9 i i lag 12/79 anges hemortsbevis bland de dokument som skall ges in vid inskrivning i arbetskonsulentregistret.

5. Företaget Payroll, ett bolag bildat enligt italiensk rätt, är dotterbolag till två franska företag, ADP Europe SA och ADP GSI SA, vilkas verksamhet består i att tillhandahålla datatjänster för framställning och tryckning av lönebesked. Payroll, som inte uppfyller sammansättningskraven i artikel 1 i lag 12/79 i dess lydelse enligt lag 144/99 (nedan kallad den ifrågasatta bestämmelsen), fick avslag av Tribunale di Milano (tingsrätten i Milano) på sin ansökan om godkännande av ändring av verksamhetsföremålet, vilket hade följande lydelse:

"Föremålet för bolagets verksamhet är beräkning och tryckning avseende dokument avseende att uppfylla skyldigheter som följer av anställningsavtal och av bestämmelser om social trygghet för anställda, för företag med mindre än 250 anställda."

6. Payroll, liksom ADP Europe SA och ADP GSI SA, överklagade detta avslagsbeslut till Corte d'appello di Milano (Italien). De hävdade att den ifrågasatta bestämmelsen inte skulle tillämpas eftersom den stred mot principerna om etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster i artiklarna 43 EG och 49 EG. Lagstiftningen syftar absolut inte till att bevara något allmänintresse och har i själva verket inte något annat syfte än att skydda de personer som är inskrivna i ovannämnda yrkesregister mot konkurrens.

7. Då en fråga uppkommit rörande tolkning av gemenskapsrätten såg Corte d'appello di Milano det nödvändigt att, för att lösa det problem som den ställts inför, hänskjuta följande fråga till domstolen:

"Utgör artiklarna 43 EG och 49 EG hinder för att den nationella domstolen tillämpar artikel 1 i lag nr 12 av den 11 januari 1979, i dess lydelse enligt artikel 58.16 i lag nr 144 av den 17 maj 1999 om bestämmelser för arbetskonsulentyrket (consulente del lavoro), i den del denna innebär ett absolut förbud mot att externa företag, som tillhandahåller tjänster för framställning och tryckning av lönebesked, tillhandahåller sina tjänster till företag med mindre än 250 anställda?"

8. Inledningsvis kan konstateras att tvisten vid den nationella domstolen är av sådan gränsöverskridande karaktär som krävs för tillämpning av artiklarna 43 EG och 49 EG. Utformningen och utvidgningen av ett dotterbolags verksamhetsföremål, när dotterbolaget ägs av två företag med säte i en annan medlemsstats territorium, omfattas av tillämpningsområdet för artikel 43 EG.

9. I tolkningsfrågan har den nationella domstolen hänvisat till den italienska lagstiftningen såsom innebärande "ett absolut förbud" för företag med mindre än 250 anställda att anlita "externa företag" för framställning och tryckning av lönebesked. En läsning av beslutet om hänskjutande visar att det närmare bestämt handlar om ett förbud att anlita externa företag som inte uteslutande består av personer som är inskrivna i de ovannämnda yrkesregistren.

10. Den italienska regeringen har anfört att detta förbud inte är absolut och att företag med mindre än 250 anställda mycket väl kan anlita externa företag som tillhandahåller tjänster och som är etablerade i andra medlemsstater, om dessa biträds av arbetskonsulenter eller därmed likställda yrkesutövare. Detta står i direkt motsats till den tolkning av den nationella rätten som Corte d'appello har givit i skälen till sitt beslut om hänskjutande.

11. Det kan konstateras att det som den italienska regeringen anfört vid en första anblick förefaller svårt att förena med själva texten i den ifrågasatta bestämmelsen, vilken klart anger att, i ett fall som detta, databehandlingscentraler måste "[ha] bildats och [bestå] uteslutande av personer som är inskrivna i de register som ovan nämns i denna lag".

12. Domstolen kan inte beakta det cirkulär nr 14 av den 15 mars 2000 av arbetsmarknadsministeriet som den italienska regeringen åberopat. Av fast rättspraxis framgår nämligen att cirkulär eller administrativ praxis inte kan göra den nationella rätten förenlig med gemenskapsrätten, om de nationella lagbestämmelserna är oförenliga med denna.

13. Under alla förhållanden är det med beaktande av den nationella domstolens beskrivning av den faktiska och juridiska situationen som domstolen skall tolka gemenskapsrätten för att ge den nationella domstolen erforderliga uppgifter för att lösa den anhängiggjorda tvisten.

14. Domstolen har därför i sak att besvara frågan huruvida artiklarna 43 EG och 49 EG utgör hinder för en lagstiftning som ålägger företag med mindre än 250 anställda, som vill anlita externa databehandlingscentraler för framställning och tryckning av lönebesked att endast anlita centraler som uteslutande bildats och består av arbetskonsulenter och därmed likställda yrkesutövare som är inskrivna i ett yrkesregister.

15. Vid läsning av beslutet om hänskjutande framgår att Corte d'appello di Milano varken i texten eller i tillämpningen av den ifrågasatta bestämmelsen funnit att dotterbolag till utländska bolag diskrimineras. Jag finner inte heller däri någon diskriminering direkt grundad på nationalitet.

16. Reglerna om likabehandling förbjuder emellertid inte bara öppen diskriminering på grund av nationalitet utan även all dold diskriminering som, genom tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat.

17. Det är dock felaktigt att, som Payroll gjort i sitt yttrande, betrakta den nationella lagstiftningen som indirekt diskriminerande på grund av att den inte tillåter hänsynstagande till kunskap som erhållits i en annan medlemsstat och detta särskilt då klassificeringen arbetskonsulent inte har någon motsvarighet i det stora flertalet av de andra medlemsstaternas rättsordningar.

18. Enligt den italienska regeringen krävs det i själva verket ett examensbevis från en högre utbildning inom exempelvis områdena samhällsvetenskap, ekonomi eller juridik för att bli arbetskonsulent. Erkännandet av likartade examensbevis som erhållits i en annan medlemsstat är a priori säkerställt i Italien. Uppenbarligen är det därför fullt möjligt för yrkesutövare, som har genomfört sådana studier i en annan medlemsstat, att skriva in sig i det italienska registret över arbetskonsulenter. Dessutom är utövandet av ifrågavarande verksamhet öppet inte bara för arbetskonsulenter i egentlig mening, utan också för andra likställda yrken såsom advokater eller revisorer. Dessa examensbevis som erhållits i andra medlemsstater accepteras, i enlighet med likvärdighetsprincipen beträffande utbildningar och de direktiv som tillämpar denna, också för inskrivning i de italienska registren över sådana yrkesutövare. Även om yrket arbetskonsulent i egentlig mening är en italiensk företeelse innebär detta således inte i sig någon indirekt diskriminering.

19. Jag erinrar härvid om att enligt de relevanta artiklarna i EG-fördraget utövas såväl etableringsfriheten som friheten att tillhandahålla tjänster på de villkor som uppställs i mottagarlandets lagstiftning för dess egna medborgare. Den omständigheten att yrket arbetskonsulent är reglerat i Italien men inte i andra medlemsstater medför således inte i sig att de italienska bestämmelserna är oförenliga med gemenskapsrätten.

20. Det återstår att undersöka om kravet på inskrivning i ett yrkesregister medför en annan bedömning av den ifrågasatta bestämmelsens giltighet.

21. Det skall i detta hänseende inledningsvis konstateras att även om den hänskjutande domstolen ställer en fråga om den aktuella bestämmelsens verkan i förhållande till såväl friheten att tillhandahålla tjänster som etableringsfriheten framgår det emellertid inte av beslutet om hänskjutande att det i målet är fråga om en gränsöverskridande tjänst. Payroll har visserligen i sitt yttrande anfört att den aktuella lagstiftningen förhindrar dess moderbolag ADP, som har säte i Frankrike, att själv erbjuda tjänster till företag med säte i Italien. Målet vid den nationella domstolen gäller emellertid ett företag med säte i Italien som önskar ändra sitt verksamhetsföremål för att kunna utöva en verksamhet som enligt lag är förbehållen dem som är inskrivna i vissa yrkesregister.

22. Härav följer att i den omfattning som den nationella domstolens fråga avser friheten att tillhandahålla tjänster är den inte nödvändig för att lösa den där anhängiggjorda tvisten. Domstolen behöver därför inte svara på frågan i den delen. Det är därför endast i fullständighetens intresse som jag kommer att undersöka huruvida den ifrågasatta bestämmelsen är förenlig med artikel 49 EG.

23. Payroll och kommissionen anser att Republiken Italien bryter mot fördragsbestämmelserna angående etableringsfriheten genom att kräva att en "databehandlingscentral", som Payroll, skall "best[å] uteslutande av" specialister som är inskrivna i vissa yrkesregister.

24. I detta hänseende bör det till en början påpekas att Payroll, som är ett företag med säte i Italien, i det landet borde kunna rekrytera arbetskonsulenter, advokater, dottori commercialisti (ekonomer), revisorer etc. som är inskrivna i berörda yrkesregister.

25. Om Payroll ändå önskar rekrytera, därtill eller uteslutande, personer som fram till dess har haft hemvist i en annan medlemsstat, anser jag att den italienska regeringen på ett övertygande sätt har visat att dessa personers examensbevis skall erkännas och att de kan skriva in sig i yrkesregistren.

26. Vad gäller etablering (i motsats till friheten att tillhandahålla tjänster) kan ett krav på att medborgare i andra medlemsstater skall skriva in sig i yrkesregistren för övrigt inte anses oförenligt med fördraget.

27. Av ordalydelsen i artikel 43 EG följer att "etableringsfriheten skall innefatta rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare ... på de villkor som etableringslandet föreskriver för egna medborgare". Att säga att medborgare i andra medlemsstater inte är skyldiga att respektera dessa villkor såvida de inte också finns i deras ursprungsland eller innefattar krav på att någon formalitet skall uppfyllas skulle innebära att man helt och hållet tömde bestämmelsen på dess innehåll.

28. Detta skulle emellertid inte innebära att de villkor som gäller på en medlemsstats "inhemska marknad" blev gällande inom hela gemenskapen, utan detta skulle i stället, på varje medlemsstats inhemska marknad, skapa olika system för utövandet av ett och samma yrke. Det skulle finnas ett system tillämpligt på inhemska medborgare och på utlänningar som haft hemvist i det landet sedan födseln och ett annat tillämpligt på medborgare i andra medlemsstater som kommer för att etablera sig där och för med sig särdrag från sin egen nationella lagstiftning.

29. Jag anser tvärtom att det följer av artikel 43 EG och artikel 100 A i EG-fördraget (nu artikel 95 EG i ändrad lydelse) att den "inre marknaden" skall skapas genom harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning.

30. I detta sammanhang kan man inte annat än kritisera domen av den 8 juni 2000 i målet kommissionen mot Italien, som kommissionen åberopat i sitt yttrande. Den fördragsbrottstalan som denna väckt avsåg tillhandahållande av tjänster. Föremålet för talan var fastställelse av att Republiken Italien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 12 EG, 43 EG och 49 EG genom att bibehålla bestämmelser enligt vilka gemenskapsmedborgare, som i egenskap av tillhandahållare av tjänster bedriver speditionsverksamhet i Italien, är skyldiga att skriva in sig i det yrkesregister som förs vid handelskamrarna, vilket endast kan ske om de först har erhållit tillstånd från inrikesministeriet.

31. I sin dom konstaterade domstolen att fördragsbrott begåtts på sätt som kommissionen påstått, det vill säga även avseende artikel 43 EG.

32. I förhållande till den bestämmelsen var det dock endast kravet att utländska företag och bolag först skulle ha tillstånd från inrikesministeriet som kunde kritiseras, vilket domstolen emellertid inte klargjorde.

33. Jag anser således, vad gäller inskrivning i yrkesregister, att det finns anledning att ge allmän tillämpning åt det ställningstagande som domstolen gjorde beträffande advokater i domen i målet Gullung. Domstolen uttalade därvid följande: "[D]et krav att advokater skall vara inskrivna i ett advokatsamfund som föreskrivs i vissa medlemsstater måste betraktas som lagligt i förhållande till gemenskapsrätten, dock under förutsättning att en sådan inskrivning står öppen för medborgare i alla medlemsstater utan diskriminering. Ett sådant krav syftar nämligen till att säkerställa god moral och respekt för yrkesetiska regler samt disciplinär kontroll av advokaters verksamhet. Det har således ett syfte som är värt att skydda."

34. I sin dom i målet Corsten såg domstolen åtminstone en möjlighet att kravet för utländska hantverkare att skriva in sig i det tyska hantverksregistret skulle kunna vara berättigat vid etablering.

35. Jag tror mig därför kunna dra följande slutsats. Det strider inte mot artikel 43 EG att kräva att personer som etablerar sig i Italien för att där arbeta med beräkning och tryckning av lönebesked, oavsett om detta sker som egenföretagare eller som löntagare, skriver in sig i vederbörligt yrkesregister.

36. Payroll har emellertid påpekat att det i artikel 9 i i lag 12/79 anges att hemortsbevis tillhör de dokument som skall ges in vid inskrivning i arbetskonsulentregistret. Utgör denna föreskrift en indirekt diskriminering grundad på nationalitet när den tillämpas på icke-italienare? Jag erinrar härvid om att domstolen i sin dom av den 7 mars 2002 ansåg att kravet att advokater skall vara bosatta inom den domkrets där det advokatsamfund i vilket de är registrerade finns "är ... oförenligt med artikel 52 i fördraget, eftersom det utgör hinder för en advokat som är etablerad i en annan medlemsstat än Republiken Italien att ha en verksamhet i Italien". Domstolen grundade sig därvid på sin praxis enligt vilken "etableringsrätten i artikel 52 i fördraget innefattar en möjlighet att under iakttagande av yrkesmässiga regler starta och driva mer än ett verksamhetscentrum inom gemenskapens territorium".

37. Skall man härav sluta sig till att varje medborgare i gemenskapen generellt kan utnyttja etableringsrätten utan att ha den minsta anknytning till landet i fråga, på det sätt som medborgaren omvänt, med stöd av den ovannämnda domen i målet Gebhard, kan utnyttja bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster och "i värdmedlemsstaten förse sig med nödvändig infrastruktur för att kunna fullgöra tjänsten"?

38. Svaret på denna fråga kan inte vara annat än nekande, därför att det omvända fallet skulle medföra att man helt suddade ut gränsen mellan etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster. Det skall härvid särskilt erinras om ett annat avsnitt i den ovannämnda domen i målet Gebhard, nämligen punkt 28, av vilken det följer att en "medborgare i en medlemsstat, [som] ... stadigvarande och kontinuerligt [utövar] en yrkesverksamhet i en annan medlemsstat, där han från en stadigvarande plats för affärsverksamhet vänder sig till bland andra medborgare i denna stat", omfattas av bestämmelserna i kapitlet om etableringsrätt.

39. Den medlemsstat där etablering sker har alltså rätt att kräva av den som utnyttjar etableringsrätten att denne kontinuerligt skall vistas i detta land under ganska långa och ofta förekommande perioder och att han åtminstone har en stadigvarande plats för affärsverksamheten. Det åligger den behöriga domstolen att i varje konkret fall undersöka om dessa villkor är uppfyllda. Såvitt denna medlemsstat godtar ett intyg om den stadigvarande platsen för affärsverksamheten som "hemortsbevis" kan denna stat inte anklagas för att ägna sig åt dold diskriminering grundad på nationalitet. Det åligger den nationella domstolen att fastslå hur den faktiska situationen är i detta hänseende.

40. Lagstiftningen i fråga innefattar emellertid en annan aspekt som gör att det rör sig om indirekt diskriminering. Det är den omständigheten att databehandlingscentraler inte bara skall "bestå" utan också ha "bildats" uteslutande av personer som är inskrivna i de yrkesregister som nämns i lagen.

41. Enligt min mening innebär detta att grundarna och styrelseledamöterna i databehandlingscentraler inte heller kan utgöras av andra än sådana personer.

42. Detta krav förhindrar således styrelseledamöterna i utländska moderbolag att finnas bland grundarna eller vara ledamöter i styrelsen i det italienska dotterbolaget, om de inte skriver in sig i ifrågavarande yrkesregister.

43. Jag har svårt att se varför personer som inte ansvarar för dotterbolagets dagliga drift och som än mindre är inblandade i beräkningen och tryckningen av lönesedlarna, och som kan vara ekonomiexperter eller till och med endast aktieägare, skall vara inskrivna i något av de ifrågavarande yrkesregistren.

44. Jag anser därför att det här är fråga om dold diskriminering som, genom tillämpning av ett annat kriterium än nationalitet, i praktiken leder till samma resultat som diskriminering som uppenbart är grundad på nationalitet. Ifrågavarande bestämmelse utgör en oskälig inskränkning av rätten att "bilda och driva företag" i den mening som avses i artikel 43 andra stycket EG.

45. Jag kan inte se på vad sätt denna inskränkning skulle kunna vara grundad på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (artikel 56 i EG-fördraget, nu artikel 46 EG i ändrad lydelse).

46. Sammanfattningsvis har jag funnit att den ifrågasatta bestämmelsen innefattar en indirekt diskriminering såvitt gäller kravet att databehandlingscentraler skall ha "bildats" uteslutande av yrkesutövare som är inskrivna i de register som anges i lag 12/79, men inte såvitt gäller kravet att de uteslutande skall bestå av sådana yrkesutövare. Det återstår nu att undersöka bestämmelsen såvitt avser det sistnämnda kravet, mot bakgrund av domstolens praxis. Enligt denna praxis skall nationella åtgärder som kan försvåra eller göra det mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheter som garanteras av fördraget, även om de tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, vara motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset. De skall dessutom vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem och de skall inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.

47. Även om jag hyser vissa tvivel huruvida denna praxis inte kraftigt utvidgar räckvidden av artikel 43 EG, måste jag konstatera att den håller på att etableras som fast praxis. För övrigt har den nationella domstolen uttryckligen hänvisat till denna praxis.

48. Jag skall därför se närmare på om den ifrågasatta bestämmelsen kan vara motiverad av tvingande hänsyn till allmänintresset.

49. I detta hänseende skall det till en början erinras om att domstolen redan har tillåtit att viss slags verksamhet kan vara förbehållen personer med särskilda kvalifikationer.

50. I den ovannämnda domen i målet Reisebüro Broeder, som gällde ett fall om frihet att tillhandahålla tjänster, uttalade domstolen följande: "Artikel 59 i EG-fördraget utgör inte något hinder mot en nationell lagstiftning som innebär förbud för ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat att vid domstol begära rättsliga åtgärder för indrivning av fordringar för annan på grund av att denna verksamhet, om den utövas yrkesmässigt, är förbehållen advokater."

51. Domstolen ansåg i själva verket att en sådan lagstiftning var befogad av skäl som hör till allmänintresset och är knutna till skyddet för borgenärer eller skyddet för god rättsskipning vad avser yrkesmässigt tillhandahållande av juridiska tjänster och att medlemsstaten i fråga hade rätt att anse att lagstiftningens syften inte kunde uppnås med mindre ingripande medel.

52. Domstolen tillade att det faktum att de relevanta reglerna i tjänsteföretagets ursprungsstat var mindre strikta än de i en annan medlemsstat inte innebar att de sistnämnda var oproportionerliga och således oförenliga med gemenskapsrätten (punkterna 41 och 42 i den ovannämnda domen i målet Reisebüro Broeder).

53. I den ovannämnda domen i målet Mac Quen m.fl. förklarade domstolen, med en liknande motivering, att artikel 52 i EG-fördraget (nu artikel 43 i ändrad lydelse) på gemenskapsrättens nuvarande stadium inte utgör något hinder mot att vissa ögonundersökningar, på grund av hänsyn till folkhälsan, är förbehållna en yrkesgrupp med speciella kvalifikationer, nämligen ögonläkare, vilket utesluter bland andra optiker utan läkarexamen.

54. Det är således, a priori, möjligt att en medlemsstat har rätt att anta bestämmelser som är striktare än de andra medlemsstaternas för att säkerställa att, såsom anges i lag 12/79, "alla skyldigheter i fråga om sysselsättning, socialförsäkring och social trygghet för de anställda", noga följs. Detta särskilt för att undvika att arbetstagarna en dag får den obehagliga överraskningen att de ser sig förvägrade vissa bidrag som de annars skulle haft rätt till om alla avgifter hade betalats korrekt.

55. Skyddet för arbetstagare återfinns i själva verket bland de tvingande hänsyn till allmänintresset som erkänts av domstolen (se särskilt domarna i målen Webb,

Arblade m.fl., Mazzoleni och ISA, Finalarte m.fl. och Portugaia Construções).

56. Det återstår att pröva om bestämmelsen i fråga, som endast är tillämplig på företag med mindre än 250 anställda, kan vara befogad av tvingande hänsyn till allmänintresset.

57. Härvid uppkommer för det första frågan vad som avses med "verksamhet för beräkning och tryckning". Om, såsom Payroll gjort gällande, det är arbetsgivarna själva, under utslutande eget ansvar, som förser databehandlingscentralerna med dataregister som redan innehåller alla uppgifter beträffande varje enskild arbetstagare, däribland de avdrag som skall göras från dennes lön till olika system för socialförsäkring och social trygghet, kan man, såsom domstolen gjorde i målet Säger, dra följande slutsats. Det är fråga om "uppgifter ... som huvudsakligen är av enkel beskaffenhet och som inte kräver särskilda yrkeskvalifikationer, vilket dessutom svarandens avancerade datasystem tyder på".

58. I sådant fall kan någon uppenbart tvingande hänsyn till allmänintresset inte åberopas som godtagbart skäl för ifrågavarande lagstiftning.

59. Den italienska regeringen har däremot gjort gällande att "utförandet av ifrågavarande skyldigheter inte är en enkel verkställighetsuppgift efter de instruktioner som arbetsgivare tillhandahållit, utan kräver direkt ansvar av en behörig yrkesman". Med andra ord, företaget som upprättar lönebeskeden måste först utföra ett intellektuellt arbete som består i att, med hänsyn till relevant lagstiftning, bestämma varje arbetstagares nettolön. I sådant fall måste en fördjupad undersökning av lagstiftningen göras.

60. I skälen i beslutet om hänskjutande förklarade den nationella domstolen, utan att klart uttala sig om den närmare karaktären av databehandlingscentralernas uppgifter, att den inte kunde se vilket tvingande hänsyn till allmänintresset som skulle kunna motivera den ifrågasatta lagstiftningen. Payroll och kommissionen delar detta synsätt. Den italienska regeringen har för sin del hänvisat till ett skäl hänförligt till skydd för arbetstagarnas rättigheter.

61. För egen del anser jag också att den skillnad som görs i lag 12/79 mellan olika företag beroende på antalet anställda svårligen kan vara förenligt med något syfte att skydda arbetstagarna. Hur kan man förklara att detta skydd inte kräver samma inblandning av arbetskonsulenter eller liknande beroende på företagets storlek eller beroende på i vilken mån lönebeskeden görs internt eller externt? Såsom Payroll med styrka betonat, måste arbetstagarnas intresse vara detsamma oavsett storleken på företaget som anställer dem. En sådan uppdelning utesluter i själva verket all motivering på grundval av en föregiven omsorg om skyddet för arbetstagarna.

62. Den italienska regeringen har för övrigt inte givit någon övertygande förklaring till denna särbehandling. Argumentet för att förklara uppdelningen såsom en omsorg avseende "skyddet för konkurrensen inom ramen för liberaliseringen av marknaden i enlighet med europeiska direktiv" framstår för mig som ytterst dunkelt och föga övertygande. Denna uppdelning syftar inte till att uppnå en liberalisering av marknaden utan ger tvärtom upphov till misstanken att syftet är att bevara ett förbehållet kompetensområde för de italienska arbetskonsulenterna.

63. Argumentet som vilar på att berörda yrkesmäns inblandning är nödvändig för att garantera skyddet för arbetstagarna motsägs också av den omständigheten, som Payroll påpekat, att oavsett antalet anställda och alltså även om antalet anställda understiger 250, har arbetsgivaren alltid rätt att själv utföra de aktuella uppgifterna utan hjälp från de nämnda yrkesutövarna.

64. Om man ändå antar att den ifrågasatta bestämmelsen är befogad av syftet att skydda arbetstagarna, anser jag att detta syfte likaväl kan uppnås genom en mindre ingripande skyldighet och att den ifrågasatta nationella åtgärden i vart fall strider mot proportionalitetsprincipen. Det skall också understrykas att den italienska lagstiftningen nöjt sig med endast biträde av en eller flera arbetskonsulenter i fråga om företag med mer än 250 anställda som anlitar externa databehandlingscentraler. Såsom den nationella domstolen med fog påpekat är det svårt att se varför ifrågavarande uppgifter skulle vara mindre komplicerade när antalet berörda anställda ökar.

65. De andra argument som den italienska regeringen åberopat möter samma invändningar. Även om det antogs att "den tvingande principen om de fria tjänsternas personlighet och omedelbarheten i förhållandet mellan yrkesmän och kunden" i princip skulle rättfärdiga skyldigheten att anlita arbetskonsulenter, vilket återstår att fastställa, kan den under alla förhållanden inte föranleda att olika krav ställs beroende på om de berörda företagen har mer eller mindre än 250 anställda.

66. I fullständighetens intresse konstaterar jag slutligen att de skäl som redovisats ovan, a fortiori, har ett värde vad gäller friheten att tillhandahålla tjänster. Kravet att en databehandlingscentral, som har säte i en annan medlemsstat och som önskar noggrant genomföra beräkningen och tryckningen av lönebeskeden för ett italienskt företag, skall ha "bildats och bestå" uteslutande av personer som är inskrivna i ett av de italienska yrkesregistren gör tillhandahållande av sådana tjänster uppenbart omöjligt.

67. Jag drar således slutsatsen att artikel 43 EG och, såvitt behövs, artikel 49 EG, hindrar den nationella domstolen från att tillämpa italiensk lagstiftning som förbjuder externa tillhandahållare av tjänster som inte uteslutande består av arbetskonsulenter eller därmed likställda personer att erbjuda sina tjänster avseende beräkning och tryckning av lönebesked till företag med mindre än 250 anställda.

Förslag till avgörande

68. Av ovanstående skäl föreslår jag att frågan från Corte d'appello di Milano skall besvaras enligt följande:

Artikel 43 EG och, såvitt det behövs, artikel 49 EG hindrar den nationella domstolen från att tillämpa sådana bestämmelser som artikel 1 i lag nr 12 av den 11 januari 1979 i dess lydelse enligt artikel 58.16 i lag nr 144 av den 17 maj 1999 om bestämmelser för arbetskonsulentyrket (consulente del lavoro) i den del dessa innebär ett absolut förbud för databehandlingscentraler som inte bildats och består uteslutande av yrkesmän som är inskrivna i register som anges i denna lag att tillhandahålla tjänster avseende beräkning och tryckning av lönebesked till företag med mindre än 250 anställda.