Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 20 mars 2003. - Europeiska kommissionen mot Förbundsrepubliken Tyskland. - Fördragsbrott - Direktiv 98/56/EG - Saluföring av förökningsmaterial av prydnadsväxter - Underlåtenhet att införliva inom den föreskrivna fristen - Tolkningssvårigheter. - Mål C-135/01.



Rättsfallssamling 2003 s. I-02837



Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Parter

I mål C-135/01,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av G. Braun, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

sökande,

mot

Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av W.-D. Plessing och B. Muttelsee-Schön, båda i egenskap av ombud,

svarande,

angående en talan om fastställelse av att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget och rådets direktiv 98/56/EG av den 20 juli 1998 om saluföring av förökningsmaterial av prydnadsväxter (EGT L 226, s. 16), genom att inte inom den föreskrivna fristen anta alla lagar och andra författningar som är nödvändiga för att införliva nämnda direktiv med nationell rätt,

meddelar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden J.-P. Puissochet samt domarna C. Gulmann, V. Skouris (referent), F. Macken och J.N. Cunha Rodrigues,

generaladvokat: L.A. Geelhoed,

justitiesekreterare: R. Grass,

med hänsyn till referentens rapport,

och efter att den 14 november 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som kom in till domstolens kansli den 22 mars 2001, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget och rådets direktiv 98/56/EG av den 20 juli 1998 om saluföring av förökningsmaterial av prydnadsväxter (EGT L 226, s. 16, nedan kallat direktivet), genom att inte inom den föreskrivna fristen anta alla lagar och andra författningar som är nödvändiga för att införliva nämnda direktiv med nationell rätt.

Tillämpliga bestämmelser

2 Direktivet har bland annat till syfte att harmonisera kraven avseende kvalitet och sundhet hos det förökningsmaterial som används avseende prydnadsväxter.

3 Artikel 2.1 i direktivet har följande lydelse:

"I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

1. Förökningsmaterial: växtmaterial som är avsett för - förökning av prydnadsväxter, eller

- produktion av prydnadsväxter; i fråga om produktion från hela plantor skall dock den här definitionen endast gälla i den mån den prydnadsväxt som är resultatet av produktionen är avsedd för ytterligare saluföring.

Förökning: vegetativ eller annan reproduktion."

4 Enligt artikel 19.1 i direktivet skall medlemsstaterna senast den 1 juli 1999 sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. De skall genast underrätta kommissionen om detta.

Det administrativa förfarandet

5 Eftersom kommissionen inte erhöll något meddelande om införlivandet av direktivet med tysk rätt inledde den förfarandet enligt artikel 226 EG mot Förbundsrepubliken Tyskland, genom att i en skrivelse av den 16 november 1996 uppmana denna stat att inkomma med ett yttrande inom två månader.

6 Förbundsrepubliken Tyskland besvarade den formella underrättelsen genom en skrivelse till kommissionen, av den 18 januari 2000. Den tyska regeringen anförde i sak att åtgärder för införlivande av direktivet höll på att förberedas, och som motivering till förseningen med införlivandet hänvisade den till svårigheter som hade uppkommit vad gällde definitionen av begreppet förökningsmaterial.

7 Den 19 juli 2000 avgav kommissionen ett motiverat yttrande, i vilket den angav att Förbundsrepubliken Tyskland inte hade vidtagit de åtgärder för att införliva direktivet som den borde ha vidtagit senast den 1 juli 1999. Kommissionen anmodade nämnda medlemsstat att följa yttrandet inom två månader från delgivningen.

8 I sitt svar på det motiverade yttrandet, som den lämnade till kommissionen genom en skrivelse av den 10 oktober 2000, upprepade Förbundsrepubliken Tyskland att svårigheter avseende definitionen av begreppet förökningsmaterial förelåg, samt meddelade att förfarandet för ändringar i den nationella lagstiftningen pågick.

9 I ett meddelande till kommissionen i en skrivelse av den 15 december 2000 angav Förbundsrepubliken Tyskland att den inom kort skulle införliva direktivet.

10 Kommissionen erhöll inte därefter någon information från den tyska regeringen som gjorde det möjligt för den att konstatera att Förbundsrepubliken Tyskland helt hade uppfyllt sina skyldigheter vad gällde införlivandet av direktivet.

11 Kommissionen har mot bakgrund av denna situation väckt förevarande talan.

Huruvida talan kan tas upp till sakprövning

Parternas argument

12 Förbundsrepubliken Tyskland har i sitt svaromål gjort gällande att talan inte kan tas upp till sakprövning på grund av fel i det administrativa förfarandet.

13 Särskilt har Förbundsrepubliken Tyskland anfört att de tyska myndigheterna i sitt svar på den formella underrättelsen hade anfört att det är det för bestämmandet av direktivets tillämpningsområde avgörande begreppet förökningsmaterial som givit upphov till svårigheter avseende införlivandet, eftersom alla medlemsstater inte har definierat begreppet på samma sätt. Förbundsrepubliken Tyskland har för det första anfört att det är svårt att veta huruvida definitionen i artikel 2.1 i direktivet avser produktion av hela plantor eller produktion på grundval av hela plantor. Den tyska språkversionen tyder nämligen på det förstnämnda alternativet, med hänsyn till användningen av ordet "von", medan den engelska språkversionen, med hänsyn till användningen av ordet "from", tyder på det sistnämnda alternativet. För det andra anges i direktivet varken vad som avses med begreppet hela plantor eller, med hänsyn till definitionen av begreppet förökningsmaterial i direktivet, i vilken mån saluföring av olika utvecklingsstadier hos olika kategorier av produkter (exempelvis blomsterlökar, gräs- och örtväxter, prydnadsträd och prydnadsbuskar) omfattas av det därmed inrättade systemet. Någon enhetlig gemenskapsrättslig tolkning av begreppet förökningsmaterial fanns fortfarande inte efter det möte som Ständiga kommittén för förökningsmaterial av prydnadsväxter, som inrättats med stöd av artikel 17 i direktivet, höll den 25 november 1999 (nedan kallat mötet av den 25 november 1999).

14 Kommissionen har emellertid inte vid något tillfälle under det administrativa förfarandet nämnt dessa svårigheter, fastän den var skyldig att besvara de invändningar som Förbundsrepubliken Tyskland gjort. Denna underlåtenhet samt det förhållandet att kommissionen inte lämnat någon definition av det gemenskapsrättsliga begreppet förökningsmaterial innebär en sådan bristande motivering att det administrativa förfarandet skall anses vara behäftat med ett fel. Kommissionen har nämligen, genom att i inte tillräcklig grad klargöra innehållet i skyldigheterna vad gäller införlivandet, underlåtit att ge Förbundsrepubliken Tyskland tillfälle att rätta sig efter sina gemenskapsrättsliga skyldigheter. Talan kan därför enligt Förbundsrepubliken Tysklands mening inte tas upp till sakprövning.

15 Kommissionen har i sin replik svarat att begreppet förökningsmaterial, i motsats till vad Förbundsrepubliken Tyskland hävdat, inte givit upphov till något tvivel som kan förhindra införlivandet av direktivet i övriga medlemsstater. Så är åtminstone fallet sedan mötet av den 25 november 1999, vid vilket en överenskommelse nåddes vad gäller begreppet hela plantor och definitionen av begreppet förökningsmaterial.

16 De engelska ("production from complete plants") och franska ("productions effectuées à partir de plantes complètes") språkversionerna av artikel 2.1 i direktivet lämnar inte något utrymme för tvivel vad gäller innebörden av denna lydelse, som visserligen är tvetydig ("bei Erzeugung von vollständigen (fertigen) Pflanzen") i den tyska språkversionen.

17 Vad gäller de svårigheter som fortfarande utgör hinder för införlivandet av direktivet med tysk rätt, är det enligt kommissionens mening därvid uppenbarligen inte så mycket fråga om den innebörd som en numera klar definition skall anses ha, som om en viss uppfattning om tillämpningsområdet för de tyska bestämmelserna, vilka i sak inte stämmer överens med denna definition och med den överenskommelse som medlemsstaterna har ingått. Kommissionen har inte begått något fel som påverkar det administrativa förfarandet genom att inte i högre grad än vad som var nödvändigt blanda sig i denna interna debatt.

18 Förbundsrepubliken Tyskland har i sin duplik vidhållit den invändning om rättegångshinder som den åberopat till sitt försvar och har bestritt de påståenden som kommissionen gjort vad gäller resultatet av mötet av den 25 november 1999.

Domstolens bedömning

19 Domstolen erinrar om att syftet med det administrativa förfarandet enligt artikel 226 EG är att ge medlemsstaten tillfälle att uppfylla sina gemenskapsrättsliga skyldigheter eller att göra gällande sitt försvar mot kommissionens anmärkningar på ett ändamålsenligt sätt (dom av den 2 februari 1988 i mål 293/85, kommissionen mot Belgien, REG 1988, s. 305, punkt 13, beslut av den 11 juli 1995 i mål C-266/94, kommissionen mot Spanien, REG 1995, s. I-1975, punkt 16, och dom av den 13 december 2001 i mål C-1/00, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I-9989, punkt 53).

20 Ett korrekt genomförande av det administrativa förfarandet är nödvändigt enligt fördraget, inte bara som en garanti för skyddet av den berörda medlemsstatens rättigheter, utan också för att säkerställa att ett eventuellt domstolsförfarande får ett klart avgränsat tvisteföremål (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 53).

21 Det administrativa förfarandet har således följande tre syften: att möjliggöra för medlemsstaten att få den eventuella överträdelsen att upphöra, att ge medlemsstaten möjlighet att utöva sin rätt till försvar samt att avgränsa tvistens föremål inför en eventuell talan vid domstolen (dom av den 10 december 2002 i mål C-362/01, kommissionen mot Irland, REG 2002, s. I-0000, punkt 18).

22 I enlighet med det ovanstående ankommer det i princip på kommissionen att i sitt motiverade yttrande redogöra för sin bedömning av de synpunkter som medlemsstaten lämnat i sitt svar på den formella underrättelsen (se dom i det ovannämnda målet kommissionen mot Irland, punkt 19).

23 I motsats till vad Förbundsrepubliken Tyskland har påstått har emellertid inte kommissionen i förevarande fall - genom att underlåta att ta ställning till de tolkningssvårigheter som har samband med begreppet "förökningsmaterial" och i vart fall genom att underlåta att definiera detta begrepp under det administrativa förfarandet - låtit nämnda medlemsstat sväva i osäkerhet vad gäller omfattningen av dess skyldigheter, och den har således inte heller förhindrat medlemsstaten att se till att den kritiserade överträdelsen upphör.

24 Kommissionen har nämligen för det första inte befogenhet att genom de yttranden som avges i enlighet med artikel 226 EG eller genom andra ståndpunkter inom ramen för detta förfarande definitivt fastställa en medlemsstats rättigheter och skyldigheter eller ge denna garantier avseende ett visst handlingssätts förenlighet med gemenskapsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 maj 1981 i mål 142/80 och 143/80, Essevi och Salengo, REG 1981, s. 1413, punkt 16).

25 En medlemsstat kan för det andra inte med framgång åberopa svårigheter som har samband med tolkningen av ett direktiv för att uppskjuta införlivandet av detsamma till efter utgången av den föreskrivna tidsfristen (dom av den 8 mars 2001 i mål C-316/99, kommissionen mot Tyskland, REG 2001, s. I-2037, punkt 9).

26 Det framgår inte heller att kommissionen genom sitt agerande under det administrativa förfarandet har åsidosatt Förbundsrepubliken Tysklands rätt till försvar eller att den har förhindrat att det mål som anhängiggjorts vid domstolen efter detta förfarande har givits ett klart avgränsat föremål.

D27 Den invändning om rättegångshinder som Förbundsrepubliken Tyskland har åberopat kan således inte vinna framgång.

Fördragsbrottet

Parternas argument

28 Kommissionen har hävdat att Förbundsrepubliken Tyskland har åsidosatt sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten genom att inte inom den föreskrivna fristen anta de bestämmelser som är nödvändiga för att följa bestämmelserna i direktivet. Kommissionen har anfört att nämnda medlemsstat inte har bestritt att det är nödvändigt att anta nationella bestämmelser för att fullständigt införliva nämnda direktiv.

29 Förbundsrepubliken Tyskland har medgett att den inte har införlivat direktivet inom den föreskrivna fristen. Den har emellertid hävdat att de svårigheter och förseningar som uppkommit vid införlivandet delvis är hänförliga till kommissionen, eftersom denna institution inte har lämnat någon sådan definition av begreppet förökningsmaterial som möjliggör en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten. Detta utgör ett åsidosättande av principen om lojalt samarbete enligt artikel 10 EG. På grund av detta åsidosättande kan talan inte bifallas.

Domstolens bedömning

30 Såsom framgår av punkterna 23-26 i förevarande dom har kommissionen inte åsidosatt sina gemenskapsrättsliga skyldigheter genom att underlåta att inom ramen för det administrativa förfarandet definiera begreppet förökningsmaterial i artikel 2.1 i direktivet. Kommissionens agerande kan således inte anses strida mot principen om lojalt samarbete.

31 Mot denna bakgrund och med hänsyn till att direktivet inte har införlivats inom den föreskrivna fristen, skall kommissionens talan bifallas.

32 Domstolen fastställer att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet, genom att inte inom den föreskrivna fristen anta alla lagar och andra författningar som är nödvändiga för att införliva nämnda direktiv med nationell rätt.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

33 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förbundsrepubliken Tyskland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

följande dom:

1) Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 98/56/EG av den 20 juli 1998 om saluföring av förökningsmaterial av prydnadsväxter, genom att inte inom den föreskrivna fristen anta alla lagar och andra författningar som är nödvändiga för att införliva nämnda direktiv med nationell rätt.

2) Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna.