Förslag till avgörande av generaladvokat Mischo föredraget den 13 oktober 1998. - Europeiska kommissionen mot Portugisiska republiken. - Fördragsbrott - Direktiv 85/337/EEG. - Mål C-150/97.



Rättsfallssamling 1999 s. I-00259



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Genom förevarande talan yrkar kommissionen att domstolen skall fastställa att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 189 tredje stycket i EG-fördraget och artikel 12 i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt(1), genom att inte anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa nämnda direktiv.

2 Enligt ifrågavarande artikel 12 skulle medlemsstaterna inom tre år efter det att direktivet anmäldes vidta de åtgärder som var nödvändiga för att följa nämnda direktiv. Anmälan skedde den 3 juli 1985.

3 Även om Republiken Portugal inte anslöt sig till Europeiska gemenskaperna förrän den 1 januari 1986 var den, enligt artiklarna 392 och 395 i anslutningsfördraget(2), skyldig att genomföra de åtgärder som var nödvändiga för att följa direktivet vid samma tidpunkt som de andra medlemsstaterna, nämligen den 3 juli 1985.

4 Den portugisiska regeringen tillställde kommissionen genom olika skrivelser de bestämmelser som avsåg införlivandet av direktivet och bland annat förordning nr 186/90 av den 6 juni 1990.

5 Den 25 januari 1993 tillställde kommissionen, som ansåg att dessa författningar inte innebar ett fullständigt införlivande av direktivet, den portugisiska regeringen skälen till att den ansåg att direktivet inte var fullständigt införlivat och anmodade den portugisiska regeringen att inkomma med yttrande inom två månader i enlighet artikel 169 i EG-fördraget.

6 Den portugisiska regeringen yttrade sig genom olika skrivelser och uppgav bland annat att ny lagstiftning hade antagits.

7 Kommissionen konstaterade att denna nya lagstiftning utgjorde ett tillfredsställande svar på en av anmärkningarna och drog tillbaka dessa, men sände däremot den 6 augusti 1996 ett motiverat yttrande till den portugisiska regeringen angående de anmärkningar som återstod.

8 Den portugisiska regeringen svarade genom en skrivelse av den 17 december 1996, i vilken den meddelade att en arbetsgrupp hade skapats i syfte att utarbeta den lagstiftning som var nödvändig för att lösa de problem som påtalats av kommissionen.

9 När den utlovade lagstiftningen uteblev väckte kommissionen, genom en ansökan av den 15 april 1997, förevarande talan.

10 I sin ansökan redogjorde kommissionen för nio anmärkningar beträffande den portugisiska lagstiftningen.

11 Den 23 oktober 1997 tillställde Republiken Portugal domstolen förordning nr 278/97 av den 8 oktober 1997 samt kungörelse nr 42/97 av den 10 oktober 1997, vilka båda innehöll ändringar av vissa av de bestämmelser för införlivande av direktivet som antagits tidigare.

12 Efter en bedömning av dessa dokument meddelade kommissionen att den delvis återkallade sin talan och att talan nu inskränkte sig till att avse en av de anmärkningar som framställts i ansökan, nämligen den som angivits i avsnitt II, punkt 17 i i ansökan. Kommissionens anmärkning mot Republiken Portugal avser det förhållandet att enligt artikel 11.2 förordning nr 186/90 är denna inte tillämplig på projekt för vilka tillståndsförfarandet var påbörjat vid tidpunkten för dess ikraftträdande, det vill säga den 7 juni 1990.

13 I sin skrivelse om delvis återkallelse angav kommissionen "att nämnda förordning och kungörelse inte innebär att överträdelsen av gemenskapsrätten upphört, såsom den gjort gällande i punkt II.17.i i sin ansökan, eftersom såväl den ändrade nationella lagstiftningen som den nationella lagstiftning som införde ändringarna, med stöd av artikel 11.2 i förordning nr 186/90 och av artikel 3 i förordning nr 278/97, uttryckligen undantar projekt för vilka ansökan om tillstånd har gjorts före ikraftträdandet av denna nationella lagstiftning, men efter den 3 juli 1988 (dagen då bestämmelserna i direktivet blev tillämpliga med stöd av artiklarna 2 och 12), från de skyldigheter som direktivet föreskriver. Kommissionen vidhåller således sitt yrkande om fastställelse av fördragsbrott avseende anmärkningen, så som den framställts av kommissionen i ansökan, och mot bakgrund av domstolens rättspraxis i denna fråga..."

14 Trots sin något tvetydiga natur skall denna skrivelse, enligt min åsikt, inte tolkas som att den innebär att en ny anmärkning framställts mot artikel 3.2 i förordning nr 278/97, som också den föreskriver att vissa ändringar som förordning nr 186/90 medför bara är tillämpliga på projekt för vilka en ansökan om tillstånd har gjorts efter ikraftträdandet av förordning nr 278/97. Kommissionen skulle naturligtvis inte ha haft rätt att göra detta, eftersom det skulle ha varit fråga om ett nytt yrkande som inte omfattades av det administrativa förfarandet och av ansökan.

15 Anmärkningen rör således bara projekt för vilka tillståndsförfarandet var påbörjat den 7 juni 1990. Den ifrågasatta bestämmelsen, det vill säga artikel 11 i förordning nr 186/90, har inte ändrats av de bestämmelser som antogs år 1997.

16 Den portugisiska regeringen har medgett att det skett "ett tydligt åsidosättande av tidpunkten för införlivandet" av direktivet. För att bestrida grunden för talan har den portugisiska regeringen emellertid anfört att hänsyn måste tas till principerna om rättssäkerhet och förbud mot retroaktiv tillämpning av bestämmelser. Enligt den svarande regeringen medför nämligen en allmän princip som fastställts i den portugisiska rättsordningen, och som uttryckts i artikel 12 i dess civillag, att en lag bara kan ha verkan framåt i tiden. Varje undantag från denna princip måste föregås av noggranna överväganden mot bakgrund av ovannämnda principer och rättsligt skyddade intressen eller enskildas berättigade förväntningar får inte i något fall äventyras.

17 Republiken Portugal har även tillagt att de projekt som avses i artikel 11 i förordning nr 186/90, det vill säga sådana som blev föremål för ansökan om tillstånd som ingetts efter den 3 juli 1988 men före ikraftträdandet av den nationella lagstiftningen, var få till antalet och har samtliga varit föremål för en rapport beträffande inverkan på miljön.

18 Beträffande förordning nr 278/97 har Republiken Portugal påpekat att man varit noga med att från den retroaktiva tillämpningen endast undanta de bestämmelser som innebär en allvarlig kränkning av rättigheter och berättigade förväntningar hos enskilda som har skyldigheter som följer av lagstiftningen i fråga.

19 Den portugisiska regeringen har följaktligen ansett att det skulle vara meningslöst att fastställa ett fördragsbrott vad avser denna anmärkning, eftersom det är den portugisiska rättsordningen i sig som förbjuder en retroaktiv tillämpning av lagen i de fall då denna medför ett åsidosättande av rättigheter och berättigade förväntningar hos enskilda.

20 Denna argumentation kan inte godtas. Det framgår nämligen av domen i målet Bund Naturschutz in Bayern m.fl.(3) att det inte finns något stöd i direktivet för tolkningen att medlemsstaterna skulle ha rätt att undanta projekt för vilka tillståndsförfarandena har inletts efter den 3 juli 1988 från skyldigheten att bedöma projektens miljöpåverkan.

21 Om den portugisiska regeringen genom denna argumentation avser att stödja sig på kraven i sin nationella lagstiftning för att undandra sig skyldigheterna enligt gemenskapsrätten, är svaret enligt domstolens fasta rättspraxis, att en medlemsstat inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som föreskrivs i ett direktiv.

22 Även om den portugisiska regeringen hade haft för avsikt att åberopa de principer om rättssäkerhet och berättigade förväntningar som följer av gemenskapsrätten i sig, skulle dess argumentation inte att ha blivit mer relevant. Det måste visserligen medges att en medlemsstat, då den genomför gemenskapsbestämmelser, skall handla med hänsyn till denna rättsordnings allmänna principer, men denna skyldighet begränsas av räckvidden för samma principer. Å ena sidan sprider dessa principer sina verkningar till kontakter mellan den offentliga myndigheten och enskilda, vilka ingalunda är ifråga i förevarande mål, där den enda fråga som uppkommer är huruvida kommissionens yrkande, att det skall fastställas att Republiken Portugal har gjort sig skyldig till ett fördragsbrott vad avser de skyldigheter som fördraget föreskriver, är välgrundat eller inte. Å andra sidan kan man inte se på vad sätt det förhållandet att tillståndsansökningar som redan är under behandling underkastas nyligen införda villkor skulle kunna stöta sig med principerna om rättssäkerhet och skyddet för berättigade förväntningar, såsom de har definierats i domstolens rättspraxis. Såsom kommissionen anmärkte i sin replik har nämligen "exploatörerna inte förvärvat några rättigheter så länge något administrativt beslut inte har fattats".

23 Inom ramen för en talan om fördragsbrott som är av objektiv natur, kan det inte godtas att en medlemsstat som inte handlat inom föreskrivna tidsfrister, mot bakgrund av en situation som den själv åstadkommit, åberopar principerna om skydd för enskilda för att undgå den fastställelse av fördragsbrott som blir följden av de objektiva uppgifter som kommissionen framlagt.

24 Jag anser följaktligen att kommissionens talan är välgrundad och att den skall bifallas.

25 Likaså skall domstolen, såsom kommissionen yrkat, förplikta Republiken Portugal att ersätta rättegångskostnaderna enligt artikel 69.5 i domstolens rättegångsregler.

Förslag till avgörande

26. Jag föreslår följaktligen att domstolen skall fastställa att:

- Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 12.1 i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, genom att inte anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa nämnda direktiv, och

- förplikta Republiken Portugal att ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226.

(2) - Akt om anslutningsvillkoren och anpassningarna av fördragen - Konungariket Spaniens och Portugisiska republikens anslutning till Europeiska gemenskaperna (EGT L 302, 1985, s. 23).

(3) - Dom av den 9 augusti 1994 i mål C-396/92 (REG 1994, s. I-3717), punkt 18. Se i detta avseende även dom av den 11 augusti 1995 i mål C-431/92, kommissionen mot Tyskland (REG 1995, s. I-2189), punkt 33 och av den 18 juni 1998 i mål C-81/96, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (REG 1998, s. I-3923), punkt 22.