Förslag till avgörande av generaladvokat Mischo föredraget den 27 november 2001. - Europeiska kommissionen mot Irland. - Fördragsbrott - Underlåtenhet att inom den föreskrivna tidsfristen ansluta sig till Bernkonventionen för skydd av litterära och konstnärliga verk (Parisakten av den 24 juli 1971) - Underlåtenhet att fullgöra de skyldigheter som följer av artikel 228.7 i EG-fördraget (nu artikel 300.7 EG i ändrad lydelse) jämförd med artikel 5 i protokoll 28 till EES-avtalet. - Mål C-13/00.



Rättsfallssamling 2002 s. I-02943



Generaladvokatens förslag till avgörande

1. Det är inte ovanligt att en anklagelse om fördragsbrott bestrids av den medlemsstat mot vilken anklagelsen riktas. Det är däremot sällsynt att det påstådda fördragsbrottet förnekas, inte av svarandemedlemsstaten utan av en annan medlemsstat som ansökt om att få intervenera till stöd för denne. Det är emellertid den situationen som är aktuell i förevarande fall.

2. Kommissionen har anklagat Irland för att inte ha fullgjort sina skyldigheter enligt artikel 300.7 EG jämförd med artikel 5 i protokoll 28 till avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (nedan kallat EES-avtalet), genom att inte före den 1 januari 1995 ansluta sig till Parisakten till Bernkonventionen för skydd av litterära och konstnärliga verk.

3. EES-avtalet, som trädde i kraft den 1 januari 1994, ingicks i enlighet med artikel 300 EG av gemenskapen och dess medlemsstater i förening. Det följer av punkt 7 i denna bestämmelse att ett blandat avtal, liksom alla andra avtal som grundar sig på detta, skall vara bindande både för gemenskapens institutioner och för medlemsstaterna.

4. Enligt artikel 5 i protokoll 28 till EES-avtalet har de fördragsslutande parterna förbundit sig att före den 1 januari 1995 ansluta sig till multilaterala konventioner om industriell, immateriell och kommersiell äganderätt. Bernkonventionen för skydd av litterära och konstnärliga verk (Parisakten, 1971, SÖ 1973:49) (nedan kallad Parisakten till Bernkonventionen eller Bernkonventionen) är en av de konventioner som anges.

5. Irland har inte tillbakavisat kommissionens uppgift att medlemsstaten i fråga ännu inte har fullgjort sin skyldighet att ansluta sig till Parisakten till Bernkonventionen. Irland har i det avseendet gjort gällande att det krävs omfattande ändringar i nationell rätt. Det irländska parlamentet har kommit långt i sin behandling av ett lagförslag om upphovsrätt, vilket således kommer att antas inom en mycket snar framtid. Irland har hemställt om att domstolen skall vilandeförklara målet i sex månader så att kommissionen under denna tid kan granska den utfärdade lagen och återkalla talan.

6. Det skall i det avseendet erinras om domstolens fasta rättspraxis, enligt vilken en medlemsstat inte kan åberopa interna juridiska eller administrativa svårigheter som grund för att undkomma sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten när dessa inte har fullgjorts eller har fullgjorts för sent. Härav följer att domstolen inte kan bifalla den irländska regeringens hemställan.

7. Det här innebär emellertid inte att jag kan sätta punkt för min bedömning. Förenade kungariket, som intervenerar till stöd för svaranden, har nämligen i huvudsak gjort gällande att den skyldighet som inte har fullgjorts, enligt vad som påstås, är en i internationell rätt föreskriven skyldighet och inte en i gemenskapsrätten föreskriven sådan. Domstolen är därför inte behörig att döma i målet.

8. Förenade kungariket har nämligen gjort gällande att Parisakten till Bernkonventionen inte omfattas fullt ut av gemenskapens behörighet. Detta gäller således med nödvändighet även skyldigheten att ansluta sig till den. En underlåtenhet att fullgöra en i gemenskapsrätten föreskriven skyldighet att ansluta sig till nämnda akt kan bara bli aktuell om gemenskapen är behörig.

9. Kommissionens talan, som saknar hänvisning till bestämmelser om gemenskapsrättens tillämpningsområde och som avser en anslutning till hela Parisakten, skall enligt Förenade kungariket ogillas, eftersom kommissionen inte har kunnat styrka att svaranden har underlåtit att fullgöra en i gemenskapsrätten föreskriven skyldighet.

10. Kommissionen anser inte bara att denna argumentation saknar fog utan ifrågasätter även interventionens tillåtlighet.

11. I det sammanhanget har kommissionen först och främst erinrat om att det klart framgår av artikel 93.1 e i rättegångsreglerna att en interventionsansökan skall innehålla uppgifter om "de yrkanden som intervenienten önskar stödja genom interventionen".

12. Kommissionen anser emellertid att Förenade kungarikets interventionsansökan inte uppfyller kraven i denna bestämmelse, eftersom Förenade kungariket inte biträder Irlands yrkanden i sin interventionsinlaga. Ansökan borde därför ha avvisats, eftersom den inte kan prövas i sak.

13. Det måste i det avseendet konstateras att det inte går att avvisa en interventionsansökan med hänvisning till inlagan, vars innehåll ännu inte var känt vid tidpunkten för ansökan. Det framgår därför att kommissionens första argument i själva verket avser innehållet i interventionsinlagan.

14. Kommissionen har dessutom gjort gällande att Förenade kungariket inte heller har framställt egna yrkanden, vilket strider mot artikel 93.5 i rättegångsreglerna, i vilken det föreskrivs att interventionsinlagan skall innehålla intervenientens yrkanden.

15. Kommissionen anser nämligen att den intervenerande parten, i stället för att yrka, "nöjer sig med att spekulera i vad som skulle kunna hända med kommissionens talan om domstolen [godtog] intervenientens argument" och har i detta hänseende hänvisat till första meningen i interventionsinlagan.

16. I denna anför Förenade kungarikets regering att om domstolen godtar dess uppfattning, borde dess argument "tala för ett ogillande av kommissionens talan, och inte bara för en vilandeförklaring av målet", såsom svaranden har yrkat.

17. Det är uppenbart att denna mening inte kan anses vara ett yrkande till stöd för svarandens yrkanden, eftersom den tvärtom uttryckligen avviker från dem. Man kan fråga sig om den inte i stället skall förstås som ett yrkande om att domstolen skall ogilla kommissionens yrkande i den mening som avses i artikel 93.5 i rättegångsreglerna, i vilken det stadgas att interventionsinlagan skall innehålla intervenientens yrkande, genom vilket han stöder eller bestrider en av parternas yrkanden.

18. Det skall emellertid erinras om att det i artikel 37 sista stycket i EG-stadgan för domstolen föreskrivs att "[g]enom yrkanden i interventionsansökan får endast en av parternas yrkanden biträdas". Det förefaller därför som om interventionsansökan inte skall tas upp till prövning.

19. Det är emellertid inte nödvändigt att besvara den frågan i förevarande fall. Det framgår nämligen av domstolens rättspraxis att domstolen är skyldig att pröva de argument som Förenade kungarikets regering har anfört utan att för den skull vara tvungen att pröva huruvida dess interventionsansökan kan tas upp till sakprövning. Det följer nämligen av ordalydelsen i interventionsinlagan att Förenade kungarikets regering ifrågasätter domstolens behörighet i det aktuella målet.

20. Domstolen har fastställt att ett argument som berör domstolens behörighet skall prövas ex officio. Detta gäller för övrigt även om argumentet inte har kommit till uttryck som ett formellt yrkande. I det målet framställdes visserligen argumentet i fråga av en part i målet vid den nationella domstolen och inte av en intervenerande part. Jag anser emellertid att domstolens lösning inte berodde på detta utan på det anförda argumentets art, vars karaktär av tvingande rätt ledde till att domstolen var tvungen att pröva det.

21. Denna slutsats verkar få stöd av domstolens dom i målet Neotype Techmashexport mot kommissionen och rådet. I den domen fastställde domstolen nämligen att "när det gäller rättegångshinder som inte kan avhjälpas, och som enligt artikel 92.2 i rättegångsreglerna skall prövas ex officio, finns det ingen anledning att pröva huruvida en intervenerande part kan framställa en invändning om rättegångshinder som inte har framställts av den part vars yrkanden denne biträder".

22. I förevarande fall rör det sig förvisso inte om någon invändning om rättegångshinder som inte kan avhjälpas, men det framgår av citatet ovan att domstolens resonemang, vilket är fullständigt logiskt, avser alla frågor som avser tvingande rätt, vilka skall prövas ex officio. Förenade kungarikets argumentation tillhör, såsom redan har klarlagts, denna kategori.

23. Argumentationen skall därför tas upp till sakprövning utan att domstolen behöver uttala sig om huruvida interventionen är tillåtlig.

24. Både Förenade Kungariket och kommissionen har erinrat om att EES-avtalet, som påstås ha åsidosatts, är ett blandat avtal. Förenade kungariket har därav dragit slutsatsen att medlemsstaterna endast är gemenskaprättsligt bundna av de bestämmelser i avtalet som omfattas av gemenskapens behörighet. Beträffande den immateriella äganderätten är detta endast delvis fallet.

25. Det följer nämligen av domstolens yttrande 1/94, att gemenskapen endast har behörighet att ingå internationella avtal inom det immaterialrättsliga området på de särskilda områden som varit föremål för harmoniseringsåtgärder inom gemenskapen.

26. Den situationen kommer till uttryck i artikel 9 i protokoll 28 till EES-avtalet, enligt vilken bestämmelserna i detta protokoll "[inte] påverkar ... gemenskapens och dess medlemsstaters behörighet beträffande den immateriella äganderätten".

27. Kommissionen har anfört olika argument mot detta resonemang. I synnerhet har den hämtat stöd från ordalydelsen i EES-avtalet, av vilken det framgår att medlemsstaterna har godtagit att kommissionen har befogenhet att tillse att deras skyldigheter enligt avtalet uppfylls. Några undantag föreskrivs inte beträffande den immateriella äganderätten, och inte heller inom något annat område.

28. Det skall emellertid understrykas att kommissionen enligt artikel 109 i EES-avtalet, som kommissionen har åberopat, endast har en övervakande funktion under förutsättning att den handlar "i enlighet med Fördraget om upprättande av den Europeiska ekonomiska gemenskapen". Denna befogenhet begränsas således med nödvändighet av omfattningen av gemenskapens behörighet, sådan den framgår av fördraget, och den ifrågavarande bestämmelsen ger ingen vägledning i det avseendet.

29. Kommissionen har vidare anfört att EES-avtalet har ingåtts av gemenskapen och ratificerats av dess medlemsstater utan att deras respektive skyldigheter gentemot övriga avtalsslutande parter har angetts. Dessa har därför rätt att förvänta sig att gemenskapen påtar sig ansvaret för att tillse att samtliga skyldigheter som den har åtagit sig efterlevs. Det vore emellertid märkligt om gemenskapen inom något visst område skulle vara ansvarig för en medlemsstats åsidosättande av ett internationellt avtal utan att kunna tvinga den senare att vidta nödvändiga åtgärder för att upphöra med det ifrågavarande avtalsbrottet.

30. Det är emellertid inte säkert att endast det förhållandet att gemenskapens respektive medlemsstaternas skyldigheter gentemot andra avtalsslutande parter inte har angetts innebär att dessa kan dra slutsatsen att gemenskapen har påtagit sig ansvaret för efterlevnaden av hela avtalet, inklusive de bestämmelser som inte omfattas av dess behörighet. Själva det förhållandet att gemenskapen och dess medlemsstater har använt begreppet blandat avtal upplyser tvärtom tredje länder om att avtalet inte i sin helhet omfattas av gemenskapens behörighet och följaktligen att gemenskapen a priori inte påtar sig ansvaret för annat än de delar av avtalet som faller inom dess behörighetsområde.

31. Varken domen i målet Hermès, eller generaladvokaten Tesauros förslag till avgörande i detta mål, vilka båda har nämnts av kommissionen, vederlägger detta resonemang.

32. Kommissionens två övriga argument förefaller emellertid mer övertygande.

33. Dessa stöder sig först och främst på associeringsavtalens, såsom EES-avtalets, speciella art. I det sammanhanget har kommissionen med rätta åberopat domen i målet Demirel, i vilken domstolen fastställde att "[e]ftersom det här är fråga om ett associeringsavtal som ger upphov till särskilda band och privilegier i förhållande till ett tredje land som åtminstone till viss del skall delta i gemenskapens system, måste nämligen artikel 238 med nödvändighet tilldela gemenskapen behörighet för att säkerställa att åtagandena gentemot tredje land fullgörs inom alla områden som omfattas av fördraget".

34. Domstolen har dock, vilket kommissionen också har erinrat om, vid åtskilliga tillfällen fastställt att de ensamrätter som följer av litterär och konstnärlig äganderätt, liksom andra industriella och kommersiella äganderätter omfattas av fördragets tillämpningsområde.

35. Detta gäller, i synnerhet, för upphovsrätt och närstående rättigheter för vilka domstolen har fastslagit att de "särskilt på grund av deras inverkan på handeln med varor och tjänster inom gemenskapen" ingår i fördragets tillämpningsområde.

36. Kommissionen har även åberopat en andra grund för gemenskapens behörighet genom att erinra om den rättspraxis som följer av domen i målet AETR, enligt vilken det, för att omfattningen av gemenskapens behörighet skall kunna bedömas, skall klargöras huruvida det finns några gemenskapsrättsliga bestämmelser som skulle kunna påverkas av avtalet i fråga.

37. I förevarande fall har kommissionen beträffande upphovsrättsliga frågor erinrat om att olika gemenskapsrättsliga bestämmelser kan påverkas av medlemsstaternas anslutning till Parisakten till Bernkonventionen.

38. Kommissionen har i det avseendet hänvisat till artikel 12 i fördraget, enligt vilken medlemsstaterna skall avhålla sig från att diskriminera upphovsmän på grund av nationalitet, trots att denna fråga även behandlas i artikel 5 i Bernkonventionen.

39. Kommissionen har även med rätta åberopat olika direktiv beträffande vissa upphovsrättsliga aspekter, vilka överensstämmer med olika bestämmelser i Bernkonventionen. Kommissionen har i det avseendet hänvisat till direktiv 93/98, som i synnerhet rör skyddstiden för upphovsrätten, vilken omfattas av artiklarna 7 och 7 a i Bernkonventionen.

40. Det framgår således tydligt att gemenskapsrättsliga bestämmelser kan påverkas av det ifrågavarande avtalet.

41. Det skall emellertid noteras att de tvistefrågor som domstolen skall pröva i förevarande fall inte rör kompetensfördelningen som sådan.

42. Förenade kungariket och kommissionen har förvisso inte betonat samma aspekter när de har redogjort för kompetensfördelningen på upphovsrättens område. Förenade kungariket har betonat det förhållandet att flera bestämmelser i Bernkonventionen rör frågor som inte har varit föremål för harmonisering på gemenskapsnivå. I det avseendet har medlemsstaten i fråga hänvisat till artikel 11 i konventionen, som i synnerhet rör offentliga framföranden av verk. Kommissionen har däremot betonat mängden av och räckvidden för gemenskapsrättsliga bestämmelser på det aktuella området.

43. Varken Förenade kungariket eller kommissionen har emellertid bestritt konventionens blandade karaktär. Förenade kungariket har sålunda, vilket redan har klargjorts, hänvisat till yttrande 1/94 vari domstolen kom fram till att behörigheten avseende de områden som omfattas av avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrättigheter (det så kallade TRIPs-avtalet) är delad. Kommissionen har å sin sida medgivit att det inte går att finna gemenskapsrättsliga bestämmelser som är jämförbara med varje enskild bestämmelse i Bernkonventionen, vilket dock inte i sig innebär att gemenskapen saknar behörighet.

44. Den fråga som Förenade kungarikets argumentation ger upphov till är emellertid inte huruvida gemenskapen är behörig i förevarande fall, utan huruvida kommissionen är skyldig att i sin ansökan ange omfattningen av denna behörighet.

45. Det skall därför noteras att även om det tydligt framgår av det ovan anförda att föremålet för tvisten, åtminstone delvis, rör gemenskapens behörighet, har inte det någon avgörande betydelse i sig, eftersom det inte ger något svar på frågan huruvida kommissionen hade rätt att underlåta att i sin ansökan ange vilka bestämmelser i Parisakten till Bernkonventionen som rör frågor som omfattas av gemenskapens behörighet.

46. Förenade kungariket har i det sammanhanget framhållit att det är kommissionen som har bevisbördan för det påstådda fördragsbrottet. Man kan emellertid fråga sig om det inte i förevarande fall innebär en alltför strikt uppfattning om denna börda. Förenade kungarikets påstående innebär nämligen att kommissionens ansökan inte kan tas upp till prövning överhuvudtaget. Den bör dock kunna tas upp till prövning i den mån den rör gemenskapens behörighet och endast ogillas i övrigt.

47. Det skall i vilket fall som helst konstateras att det inte går att kräva av kommissionen i förevarande fall att den, i sin ansökan, skiljer mellan bestämmelser i Parisakten till Bernkonventionen som rör frågor som omfattas av gemenskapens behörighet och övriga bestämmelser.

48. Det skall nämligen, såsom kommissionen har gjort, understrykas att Bernkonventionen inte är delbar. En stat kan därför inte ansluta sig till den partiellt. En anslutning förutsätter tvärtom ett godkännande av samtliga skyldigheter som föreskrivs i konventionen. Därav följer att även om gemenskapsrätten ålägger medlemsstaten en skyldighet att ansluta sig, är det endast en anslutning till hela konventionen som kan bli aktuell.

49. Det har emellertid redan klarlagts att konventionen i fråga innehåller bestämmelser som påverkar gemenskapsrättsliga bestämmelser.

50. Av detta följer att skyldigheten enligt EES-avtalet att ansluta sig till Parisakten till Bernkonventionen skall ses som en odelbar skyldighet att ansluta sig till en konvention som innehåller diverse bestämmelser som påverkar gemenskapsrättsliga bestämmelser.

51. Det handlar således med nödvändighet om en skyldighet för medlemsstaterna att iaktta gemenskapsrätten, och denna skyldighet kan som sådan bli föremål för en talan om fördragsbrott.

52. Förenade kungarikets ståndpunkt kan således inte godtas, eftersom den medför en skyldighet för kommissionen att yrka att domstolen skall fastställa att Irland skulle ha anslutit sig till vissa bestämda bestämmelser i Parisakten till Bernkonventionen, trots att en sådan anslutning endast kan ske genom anslutning till konventionen i dess helhet, eftersom de skyldigheter som följer av konventionen inte kan uppdelas.

53. Det följer av det ovan anförda att kommissionen har haft fog att i sin ansökan hävda att det fördragsbrott som Irland påstås har gjort sig skyldig till utgörs av dess underlåtenhet att ansluta sig till Parisakten till Bernkonventionen, utan att för den skull skilja mellan bestämmelser som rör frågor som omfattas av gemenskapens behörighet och övriga bestämmelser.

54. Det skall erinras om att svaranden inte har förnekat att den inte har anslutit sig inom den tidsfrist som föreskrivs i det motiverade yttrandet.

55. Kommissionens yrkanden skall därmed bifallas. Förenade kungariket skall i egenskap av intervenient bära sina egna rättegångskostnader enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna.

Förslag till avgörande

56. Jag föreslår att domstolen skall

- fastställa att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 300.7 EG jämförd med artikel 5 i protokoll 28 till avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet av den 2 maj 1992 genom att inte före den 1 januari 1995 ansluta sig till Bernkonventionen för skydd av litterära och konstnärliga verk (Parisakten av år 1971), och

- förplikta Irland att ersätta rättegångskostnaderna, med undantag av Förenade kungarikets rättegångskostnader, vilka den ifrågavarande medlemsstaten själv skall bära.