Yttrande från domstolen den 4 oktober 1979. - Yttrande av den 4 oktober 1979 enligt artikel 228.1 andra stycket i EEG-fördraget. - Internationellt naturgummeavtal. - Yttrande 1/78.



Rättsfallssamling 1979 s. 02871

Grekisk specialutgåva s. 00401

Svensk specialutgåva s. 00527

Finsk specialutgåva s. 00561

Spansk specialutgåva s. 01411



Sammanfattning

Domskäl

Domslut



Nyckelord

1. Internationella avtal - gemenskapens avtal - domstolens yttrande på förhand - förenlighet med EEG-fördraget - domstolens prövning- omfattning

(artikel 228.1 andra stycket i EEG-fördraget)

2. Internationella avtal - gemenskapens avtal - domstolens yttrande på förhand - begäran om yttrande - tillåtlighet - rådets befogenhet att ändra kommissionens förslag - saknar betydelse

(artiklarna 149 och 228.1 andra stycket i EEG-fördraget)

3. Internationella avtal - gemenskapens avtal - domstolens yttrande på förhand - begäran om yttrande - tillåtlighet - villkor - kännedom om avtalets ämne - tillgänglig information

(artikel 228.1 andra stycket i EEG-fördraget)

4. Gemensam handelspolitik - begrepp - restriktiv tolkning - otillåtlighet - liberalisering av handeln - reglering av den internationella handeln - omfattas

(artikel 113 i EEG-fördraget)

5. Gemensam handelspolitik - ekonomisk politik - begrepp - avgränsning

(artiklarna 6, 103-116 och 145 i EEG-fördraget)

6. Gemensam handelspolitik - begrepp - organisation av ekonomiska förbindelser med tredje land - uppläggning av beredskapslager för en vara - medlemsstaternas behörighet i frågor om ekonomisk politik - saknar betydelse

(artikel 113 i EEG-fördraget)

7. Internationella avtal - gemensam handelspolitik - avtal som förhandlas fram inom ramen för internationella organisationer - gemenskapens deltagande eller medlemsstaternas gemensamma uppträdande - respektive tillämpningsområde för de två förfarandena - avgränsning - kriterier - förhandlingarnas ämne

(artiklarna 113, 114, 116 och 228.1 första stycket i EEG-fördraget)

8. Internationella avtal - gemensam handelspolitik - avtal som innehåller en finansieringsförpliktelse - gemenskapens behörighet - medlemsstaternas deltagande nödvändigt - bedömning med hänsyn till vem som skall stå för kostnaderna

(artikel 113 i EEG-fördraget)

9. Internationella avtal - gemenskapens avtal - en medlemsstat tillhörande territorier som inte tillhör gemenskapen - former för deltagande i avtalen - den berörda medlemsstaten som företrädare - saknar verkan för kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna

(artikel 228.1 andra stycket i EEG-fördraget)

Sammanfattning

1. Genom förfarandet i artikel 228.1 andra stycket i EEG-fördraget kan alla frågor som kan vara av betydelse för ett tilltänkt avtals förenlighet med bestämmelserna i fördraget prövas. Ett avgörande om ett avtals förenlighet med fördraget kan nämligen vara beroende inte enbart av den materiella rättens bestämmelser, utan även av bestämmelserna om gemenskapens behörighet, förfarande eller institutionella organisation.

2. Genom artikel 149 i EEG-fördraget ges visserligen rådet möjlighet att genom ett enhälligt beslut ändra ett förslag från kommissionen. Emellertid kan varken bestämmelsen eller sättet för beslutsfattandet tolkas på så sätt att rådet i detta fall är befriad från skyldigheten att iaktta de övriga fördragsreglerna och då särskilt dem om kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna. För det fall det råder tvekan om kompetensfördelningen vid förhandlingar och ingående av internationella avtal utgör artikel 149 alltså inget hinder för kommissionen eller, beroende på omständigheterna, rådet själv eller medlemsstaterna att använda sig av det i artikel 228 föreskrivna förfarandet för att råda bot på denna tvekan.

3. En begäran om yttrande enligt artikel 228 i EEG-fördraget skall inte anses för tidigt anhängiggjord enbart på grund av att det vid tillfället för anhängiggörandet vid domstolen i den avtalstext om vilken förhandlingar pågår, kvarstår vissa fortfarande öppna alternativ och meningsskiljaktigheter om ordalydelsen i vissa bestämmelser.

En begäran om yttrande som avser behörigheten att förhandla om och ingå ett avtal och som har ingetts i en sådan situation kan tas upp till prövning så snart som avtalets ämne är känt - till och med innan förhandlingarna har inletts - och så snart som domstolen förfogar över den information som gör det möjligt för denna att göra en tillräckligt säker bedömning såvitt avser den ställda frågan. Eftersom prövningen avser en behörighetsfråga ligger det i alla berörda staters - däri inbegripet tredje lands - intresse att denna fråga är klarlagd vid inledandet av förhandlingarna i fråga.

4. Det skulle inte längre vara möjligt att bedriva en gemensam handelspolitik på ett ändamålsenligt sätt om gemenskapen inte också fick förfoga över de mer förfinade hjälpmedel som införts för den internationella handelns utveckling. Artikel 113 i EEG-fördraget kan därför inte ges en tolkning som innebär att den gemensamma handelspolitiken begränsas till användandet av sådana instrument som endast är avsedda att påverka utrikeshandelns traditionella delar, såsom t.ex. liberaliseringen av handeln, med uteslutande av sådana mera utvecklade mekanismer som kan bidra till förverkligandet av en världsomspännande organisation av marknaden för en basprodukt.

Gemenskapen ges i artikel 113 befogenhet att upprätta en handels"politik" som grundas på "enhetliga principer", av vilket framgår att regleringen av handeln med tredje land skall ske i ett brett perspektiv och inte endast med sikte på att tillämpa vissa uttryckligen angivna system, som tullar och kvantitativa restriktioner. Samma slutsats kan dras av det förhållandet att uppräkningen i artikel 113 av handelspolitikens ämnen inte är uttömmande och som sådan inte utestänger införandet av andra förfaranden inom gemenskapens ramar för regleringen av handeln med tredje land. En restriktiv tolkning av begreppet gemensam handelspolitik skulle kunna medföra störningar i handeln inom gemenskapen på grund av de skillnader som då skulle finnas kvar inom vissa sektorer av de ekonomiska förbindelserna med tredje land.

5. Såvitt gäller avgränsningen inom EEG-fördragets system av begreppen "ekonomisk politik" och "handelspolitik" kan det konstateras att den ekonomiska politiken i vissa bestämmelser, såsom artiklarna 6 och 145, betraktas som en fråga av nationellt intresse, medan den i andra anses vara av gemensamt intresse, såsom bl.a. är fallet med artikel 103-116 i avdelningen om gemenskapens ekonomiska politik, i vilken avdelning kapitlet om den gemensamma handelspolitiken återfinns.

Eftersom det internationella samarbetet på det ekonomiska området åtminstone delvis omfattas av den gemensamma handelspolitiken, kan detta samarbete inte under beteckningen allmän ekonomisk politik undantas från gemenskapens behörighet.

6. Med hänsyn till den speciella karaktären hos EEG-fördragets bestämmelser om handelspolitiken, försåvitt de avser förbindelserna med tredje land och enligt artikel 113 grundar sig på begreppet en gemensam politik, är det inte möjligt att begränsa deras räckvidd mot bakgrund av de mera allmänna bestämmelserna om den ekonomiska politiken, som grundar sig på idén om enbart en samordning. Härav följer att när organisationen av gemenskapens ekonomiska förbindelser med tredje land kan få återverkningar för vissa av den ekonomiska politikens sektorer, såsom t.ex. gemenskapens försörjning med råvaror eller prispolitiken - vilket är fallet med regleringen av den internationella handeln med basprodukter - utgör detta inte anledning att utesluta de områdena från tillämpningsområdet för den gemensamma handelspolitikens regler. Likaså utgör det förhållandet att en produkt till följd av upprättandet av beredskapslager kan vara av politisk betydelse inte anledning att utesluta denna produkt från området för den gemensamma handelspolitiken.

7. Artiklarna 113 och 116 i EEG-fördraget leder båda till samma mål, försåvitt att deras syfte är förverkligandet av en gemensam politik i internationella ekonomiska förbindelser. Vad medlen härför beträffar grundar sig emellertid de två artiklarna på olika förutsättningar och innehåller därför skilda tillvägagångssätt. I enlighet med artikel 113 skall den gemensamma handelspolitiken fastställas av gemenskapen autonomt, dvs. gemenskapen skall som sådan handla genom sina egna institutioner. De avtal som tecknas med stöd av denna bestämmelse skall enligt artikel 114 "ingås i gemenskapens namn" och skall följaktligen förhandlas fram enligt de i dessa bestämmelser och artikel 228 föreskrivna förfarandena. Artikel 116 har däremot fått sin utformning med sikte på att medlemsstaterna skall uppträda gemensamt i sådana internationella organisationer i vilka gemenskapen inte deltar. I en sådan situation är medlemsstaternas samordnade och solidariska uppträdande i egenskap av medlemmar i de nämnda organisationerna det enda lämpliga tillvägagångssättet.

En avgränsning av tillämpningsområdet för å ena sidan artikel 113 och 114 i EEG-fördraget samt å andra sidan artikel 116, med avseende på gemenskapens och dess medlemsstaters deltagande i ett internationellt avtal om vilket det pågår förhandlingar inom ramen för en internationell organisation, går huvudsakligen ut på att slå fast om de inom denna ram företagna förhandlingarna är avsedda att leda till ett sådant avtal som avses i artikel 228, dvs. till ett åtagande som görs av folkrättssubjekt och som har bindande verkan. I ett sådant fall är det fördragets bestämmelser om förhandlingar om och ingående av avtal, med andra ord artiklarna 113, 114 och 228, som skall tillämpas och inte artikel 116.

8. Då fråga är om ett internationellt avtal som omfattas av handelspolitiken enligt artikel 113 i EEG-fördraget och som innehåller en förpliktelse att bidra till finansieringen av ett buffertlager, kan gemenskapens behörighet att förhandla om och ingå detta avtal vara beroende av systemet för finansieringen. Om kostnaderna för finansieringen skall påföras gemenskapens budget skall behörigheten tillkomma gemenskapen, men om kostnaderna direkt skall påföras medlemsstaternas budgetar är dessas deltagande tillsammans med gemenskapen nödvändigt.

Så länge som finansieringsfrågan inte har blivit löst skall medlemsstaterna tillåtas delta i avtalsförhandlingarna.

9. De "tillhörande territorier" som företräds av en medlemsstat i internationella förbindelser men som inte omfattas av EEG-fördragets tillämpningsområde, befinner sig i förhållande till gemenskapen i samma situation som tredje land. Till följd därav skall vad gäller den medlemsstat som företräder dessa territorier i internationella förbindelser, denna medlemsstats ställning i förhållande till ett avtal som skall ingås av gemenskapen bestämmas med utgångspunkt från att staten uppträder i två egenskaper: dels som medlem av gemenskapen, dels som de nämnda territoriernas företrädare internationellt. En sådan stats ställning som medlem av gemenskapen påverkas inte av att den agerar som internationell företrädare för de angivna territorierna. Det är emellertid i sistnämnda egenskap och inte i egenskap av medlemsstat i gemenskapen som staten i fråga har befogenhet att delta i avtalet. Denna särskilda ställning kan så-

ledes inte påverka avgörandet av frågan om avgränsningen av behörighetsområdena inom gemenskapen.

Domskäl

EG-domstolen har den 13 november 1978 från Europeiska gemenskapernas kommission erhållit en begäran om yttrande enligt artikel 228.1 andra stycket i EEG-fördraget som har följande lydelse:

"Rådet, kommissionen eller en medlemsstat får på förhand inhämta domstolens yttrande över huruvida ett tilltänkt avtal är förenligt med bestämmelserna i detta fördrag. Om domstolen i sitt yttrande finner att så inte är fallet, får avtalet endast träda i kraft i enlighet med artikel 236."

Kommissionen har med denna begäran yrkat att domstolen på förhand skall yttra sig över huruvida förslaget till ett internationellt naturgummiavtal är förenligt med bestämmelserna i EEG-fördraget. Förhandlingar om avtalet pågår inom ramen för Förenta nationernas konferens om handel och utveckling (UNCTAD). Kommissionen har särskilt yrkat att domstolen skall yttra sig om gemenskapens behörighet att ingå avtalet i fråga.

Domstolens ställningstagande

1 I en begäran av den 13 november 1978 har kommissionen hemställt att domstolen i enlighet med artikel 228.1 andra stycket i EEG-fördraget skall uttala sig om huruvida förslaget till ett internationellt naturgummiavtal är förenligt med fördraget, särskilt med avseende på gemenskapens behörighet att ingå detta avtal. Förhandlingar om avtalet i fråga pågår inom ramen för Förenta nationernas konferens om handel och utveckling (hädanefter UNCTAD).

2 Kommissionen har tagit detta initiativ efter det att det uppstått meningsskiljaktigheter mellan kommissionen och rådet angående avgränsningen av gemenskapens respektive medlemsstaternas behörighet att förhandla om och ingå avtalet i fråga. De av kommissionen och rådet företrädda uppfattningarna i frågan kan sammanfattas i enlighet med det följande.

Enligt kommissionen faller det tilltänkta avtalet i sin helhet eller i vart fall i det väsentliga inom ramen för artikel 113 i EEG-fördraget om den gemensamma handelspolitiken. Till följd härav omfattas förhandlingarna om och ingåendet av avtalet av gemenskapens exklusiva behörighet och följaktligen skall gemenskapen genom sina egna institutioner åta sig alla de rättigheter och skyldigheter som förbinds med dess status som avtalsslutande part, delta i de institutioner som skall upprättas inom ramen härför på jämställd fot med de andra parterna och ha egen rösträtt i dessa institutioner samt överlåta utövandet av denna rätt på sina egna företrädare.

Enligt rådet överskrider ämnet för avtalet handelspolitikens ramar, varför behörigheten skall delas mellan gemenskapen och medlemsstaterna, så att avtalet i likhet med andra liknande avtal skall ingås på samma sätt som så kallade "blandade" avtal, dvs. av gemenskapen och medlemsstaterna gemensamt. Enligt rådets mening har det genom detta tillvägagångssätt - som prövats vid ett flertal tillfällen inom ramen för associeringsordningarna, för de inledda förhandlingarna i samband med "Nord-Syd-dialogen" och för de tidigare ingångna basproduktavtalen - varit möjligt att på ett fullt tillfredsställande sätt hävda gemenskapens enhetlighet på den internationella scenen.

3 Av det ovan redovisade framgår att gemenskapens rätt att delta i det tilltänkta avtalet i sig är ostridig. Åsikterna går endast isär då det gäller att avgöra om ämnet för avtalet helt omfattas av gemenskapens behörighet eller om det eventuellt ger anledning till att dela på behörigheten, så att gemenskapens och medlemsstaternas gemensamma deltagande i avtalet är motiverat.

I - Bakgrund och förfarandet vid domstolen

4 Gemenskapens deltagande i internationella basproduktsavtal är ingen nyhet. Gemenskapen är i själva verket part i de internationella veteavtalen 1967 och 1971, de internationella kakaoavtalen 1972 och 1975, det internationella kaffeavtalet 1976 såväl som det fjärde och femte tennavtalet 1970 respektive 1975 (angående de senaste avtalen, se EGT 1974, L 219, s. 34 (vete), 1976, L 321, s. 29 (kakao), 1976, L 309, s. 28 (kaffe) och 1976, L 222, s. 1 (tenn) (fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå). Alla dessa avtal har ingåtts av gemenskapen och medlemsstaterna gemensamt. För gemenskapens vidkommande sattes avtalen i kraft på grundval av artikel 113 i EEG-fördraget. Gemenskapen deltog även vid förhandlingarna om de internationella socker- och olivoljeavtalen, men bedömde det slutligen inte lämpligt att ansluta sig till avtalen i fråga. Det skall anmärkas att även i ett antal bilaterala handelsavtal som ingåtts av gemenskapen på grundval av artikel 113 återfinns bestämmelser om handel med vissa basprodukter eller liknande produkter som kan innehålla leveransgarantier.

5 Eftersom de pågående naturgummiförhandlingarna inletts inom ramen för UNCTAD skall först nämnas några inslag i detta organs stadga, som fastställdes genom Förenta nationernas generalförsamlings resolution 1995 (XIX) av den 30 december 1964. Enligt denna stadga skall UNCTAD ha till uppgift att "främja den internationella handelns utveckling, främst med sikte på att påskynda den ekonomiska utvecklingen och särskilt handeln mellan länder som befinner sig på olika utvecklingsstadier, mellan utvecklingsländer och mellan länder med olika ekonomiska och sociala system" samt att "formulera principer och politiska program rörande den internationella handeln och de problem som hör samman med den ekonomiska utvecklingen". Det åligger i detta hänseende UNCTAD att ta initiativ till "förhandlingar om och antagande av multilaterala rättsliga instrument inom området för den internationella handeln" (II, 3 a,b och e i den nämnda resolutionen).

6 På grundval av dessa bestämmelser antog generalförsamlingen den 1 maj 1974 en deklaration och ett handlingsprogram för inrättandet av en "ny ekonomisk världsordning" (resolutionerna 3201 och 3202 (S-VI)) och den 12 december 1974 "Stadgan om staternas ekonomiska rättigheter och skyldigheter" (resolution 3281 (XXIX)). I resolution 3201 (S-VI) nämns bland principerna för denna "nya ekonomiska ordning" bl.a. "att priserna för de råvaror, basprodukter, hel- och halvfabrikat som exporteras av utvecklingsländerna skall stå i ett rimligt och rättvist förhållande till priserna för de råvaror, basprodukter, helfabrikat, utrustning och kapitalvaror som importeras av dessa länder, med sikte på att till gagn för dessa länder få till stånd en hållbar förbättring av de för dessa otillfredsställande handelsvillkoren och en utvidgning av världsekonomin" (4-5 §§). Resolution 3202 (S-VI) innehåller en uppmaning att lägga ned största möjliga ansträngningar med sikte på att "försöka omvända den fortlöpande trenden mot stagnerande eller sjunkande realpriser på åtskilliga av de basprodukter som exporteras av utvecklingsländerna trots den generella höjningen av priserna på basprodukter, vilket medför en sänkning av dessa utvecklingsländers exportinkomster" (I, 1 § c). I samma resolution förordas ett påskyndande av "utarbetandet av avtal om basprodukter i syfte att reglera och stabilisera världsmarknaden för råvaror och basprodukter allt efter behov" och ett "förberedande av ett integrerat generellt program som anger riktlinjer och tar hänsyn till de på området pågående arbetena för en breddning av området för sådana basprodukter som är av betydelse som exportprodukter för utvecklingsländerna" (I, 3 § a, III och IV). På grundval av dessa resolutioner antog UNCTAD under sitt möte i Nairobi den 30 maj 1976 resolution 93 (IV) med titeln "Integrerat basproduktprogram" (nedan kallad "Nairobi-resolutionen").

7 Nairobi-resolutionen, som utgör den omedelbara referensramen för naturgummiförhandlingarna, innehåller åtskilliga anvisningar om det tilltänkta avtalets karaktär. I resolutionen erinras om att det rör sig om ett program för sådana basprodukter som är av betydelse för utvecklingsländerna som exportvaror och att ett av huvudsyftena med avtalet skall vara att nå fram till beslut om "förbättring av marknadsstrukturerna" för dessa varor. I resolutionen nämns även avsikten att skapa en gemensam fond som skall omfatta flera basprodukter. Vidare tillkännages nödvändigheten av att organisera den internationella handeln på grundval av ömsesidig nytta och skäliga vinster med beaktande av alla staters och särskilt utvecklingsländernas intressen. Slutligen understryks nödvändigheten av att fatta beslut om "en övergripande hållning och ett integrerat basproduktprogram, som skall vara ett generellt åtgärdsprogram med sikte på att förbättra de internationella marknadsstrukturerna för de basprodukter som är av betydelse för utvecklingsländerna och som skall stå i överensstämmelse med samtliga länders och särskilt utvecklingsländernas intressen och göra det möjligt att fullt ut ta hänsyn till samtliga berörda faktorer med iakttagande av varje enskild produkts beskaffenhet" (sjunde respektive fjortonde stycket).

8 I resolutionens bestämmelser (under I), beskrivs det integrerade programmets generella och grundläggande syfte som bestående i "förbättrandet av handelsvillkoren för utvecklingsländerna" och undanröjandet av "den ekonomiska obalansen mellan industriländer och utvecklingsländer". Till följd härav antogs följande mål:

"1. Säkra stabiliteten i handeln med basprodukter genom att hålla priserna på en nivå som:

a) är vinstgivande och rättvisa för tillverkarna och skäliga för konsumenterna;

b) tar hänsyn till världsinflationen och förändringarna i de ekonomiska och monetära förhållandena i världen;

c) främjar jämvikten mellan utbud och efterfrågan inom ramen för en expanderande världshandel med basprodukter;

2. Höja och understödja olika utvecklingsländers realinkomst genom att öka dessas exportintäkter.

3. Försöka underlätta de ifrågavarande produkternas tillträde till marknaderna och förbättra leveranssäkerheten för dessa produkter.

4. Bredda utvecklingsländernas produktion och främja industrialiseringen av dessa länder.

5. Öka naturprodukternas konkurrenskraft i förhållande till de syntetiska produkterna.

6. Förbättra marknadsstrukturerna för de ifrågavarande produkterna.

7. Förbättra systemen för marknadsföring, distribution och transport av basprodukter som exporteras av utvecklingsländerna."

9 Nairobi-resolutionen innehåller i del II en icke uttömmande uppräkning av de ifrågavarande produkterna, dvs. bananer, bauxit, kakao, kaffe, koppar, bomull, hårda fibrer, järnmineral, jute, mangan, kött, fosfater, gummi, socker, te, tropiska trädslag, tenn och vegetabiliska oljor. Ett stort antal av dessa produkter är av betydelse främst för utvecklingsländerna. Vissa av dessa produkter, såsom järnmineral, kött, socker och vegetabiliska oljor, framställs även inom gemenskapen. Det skall anmärkas att som nämnts ovan är åtskilliga av dessa produkter redan föremål för i kraft varande avtal.

10 Del III innehåller en bestämmelse om vidtagande av åtgärder för att få till stånd förhandlingar om en gemensam fond och räknar bl.a. upp följande internationella åtgärder som skall vidtas inom ramen för det integrerade programmet:

- införande av ett internationellt lagerhållningssystem,

- harmonisering av lagerhållningspolitiken,

- införande av prissättningssystem,

- vidtagande av åtgärder för att reglera tillgången, däri inbegripet tillämpande av exportkvoter, produktionsstrategier och i förekommande fall långsiktiga leverans- och inköpsförpliktelser,

- förbättrande och breddande av finansieringsmöjligheterna med sikte på att öka utvecklingsländernas exportintäkter,

- underlättande av tillträdet till marknaderna,

- förbättring av utvecklingsländernas infrastruktur och industriella kapacitet,

- möjlighet att vidta speciella åtgärder beträffande basprodukter som skapar problem som inte kan lösas på tillfredsställande sätt genom lagerhållning.

11 Efter en rad förberedande möten, beslutade UNCTAD i början av år 1978 att inleda förhandlingar om ingåendet av ett internationellt naturgummiavtal. Det var de första förhandlingarna som inleddes med stöd av Nairobiresolutionen om ett "integrerat program".

12 Med tanke på dessa förhandlingar riktade kommissionen den 22 november 1977 och den 24 maj 1978 meddelanden till rådet rörande riktlinjerna för gemenskapens hållning. Dessa handlingar innehåller en redogörelse för de inom ramen för UNCTAD företagna förberedande arbetena vid vilka kommissionen deltog och drar upp vissa riktlinjer för förberedelsen av de kommande förhandlingarna. Eftersom förhandlingarna var avsedda att inledas den 13 november 1978, överlämnade kommissionen den 5 oktober 1978 en "rekommendation" till rådet i enlighet med artikel 113.3 i fördraget, med förslag till ett "beslut rörande förhandlingarna om ett internationellt gummiavtal" och ett "förhandlingsdirektiv". Enligt förslaget skulle kommissionen "bemyndigas att i gemenskapens namn föra förhandlingarna i enlighet med de av rådet antagna direktiven och i samråd med den särskilda kommitté som inrättats med stöd av bestämmelserna i artikel 113 i fördraget".

13 I sin redogörelse för de skäl som låg till grund för rekommendationen gav kommissionen följande motivering till att gemenskapen skulle delta i avtalet: "Alla avtalsinstrumenten har en direkt och grundläggande inverkan på omfattningen av och villkoren för den internationella handeln med naturgummi och omfattas följaktligen av gemenskapens behörighet i enlighet med bestämmelserna i artikel 113 i Romfördraget. Det är därför gemenskapen själv som skall ansvara för att naturgummiavtalets finansiella bestämmelser genomförs genom ett bidrag som direkt påförs gemenskapens budget."

14 Mot bakgrund av rekommendationen prövade rådet de frågor som hade samband med gemenskapens deltagande i det tilltänkta avtalet. Vid sitt sammanträde den 17 oktober 1978, godkände rådet ett av Ständiga representanternas kommitté utarbetat beslut om förfarandet med titeln "Närmare föreskrifter för deltagande i konferensen" och med följande lydelse:

"Gemenskapen och dess medlemsstater skall delta i gummiförhandlingarna med en gemenskapsdelegation och nio nationella delegationer. Gemenskapsdelegationen skall ha en sammansättning i enlighet med de för en blandad delegation sedvanliga formerna (kommission och ordförandeskap + en tjänsteman per medlemsstat).

Förhandlingarna skall föras på grundval av en i förväg fastlagd gemensam ståndpunkt.

Kommissionen ges i uppdrag att förhandla i gemenskapens namn såvitt gäller frågor inom gemenskapens behörighet.

Vad gäller de övriga frågor som är av särskilt intresse för gemenskapen skall förhandlingarna i sin helhet föras gemensamt. Rollen som gemensam talesman skall i normalfallet anförtros åt kommissionens företrädare i enlighet med det för blandade delegationer fastställda förfarandet. Medlemsstaternas medverkan skall ske inom ramen för den i förväg fastlagda gemensamma ståndpunkten, för att understödja och utveckla denna ståndpunkt.

Om det uppstår svårigheter på ort och ställe, skall delegationerna rådgöra med rådets instanser i Bryssel."

15 I sin rapport till rådet i detta ämne förklarade Ständiga representanternas kommitté att det rör sig om en "pragmatisk formulering ... som grundar sig på de närmare föreskrifter som redan slagits fast för andra förhandlingar om basprodukter" och att det står klart att "denna formulering inte på något sätt på förhand bedömer de rättsliga uppfattningar som de olika delegationerna och i synnerhet kommissionen företräder i denna fråga". Kommittén tillade i en not till rapporten att "enligt kommissionens uppfattning omfattas förhandlingarna om ifrågavarande avtal av gemenskapens exklusiva behörighet på grundval av artikel 113 i EEG-fördraget. Delegationerna anser däremot att förhandlingarna ingår i ett sammanhang som är mycket större än det som avses i artikel 113 och vissa delegationer anser att både artikel 113 och artikel 116 är tillämpliga".

16 Med stöd av rådets beslut inleddes förhandlingarna inom ramen för UNCTAD på föreskrivet datum. Det bör tilläggas att rådet den 15 november 1978 - alltjämt på förslag av kommissionen - fattade beslut om en "gemensam ståndpunkt" inför avtalsförhandlingarna, att utarbetandet av en gemensam ståndpunkt i ännu öppna frågor skulle ske genom en samordning på plats i Genève och att rådets instanser i Bryssel skulle anlitas om det uppstod svårigheter.

17 Kommissionen har, med anledning av att dess rekommendation enligt artikel 113 i fråga om de närmare förhandlingsföreskrifterna implicit förkastades genom beslutet av den 17 oktober 1978, genast gett in en begäran om yttrande enligt artikel 228 till domstolen, för att bringa klarhet i åsiktsmotsättningarna mellan kommissionen och rådet. Rådet har avgett ett skriftligt yttrande den 19 februari 1979. Frankrikes och Förenade kungarikets regeringar har vid samma tillfälle inkommit med inlagor i vilka de uttalat sitt stöd för rådets yttrande. Domstolen har kallat kommissionen och rådet till en icke offentlig muntlig förhandling, som ägt rum den 9 maj 1979 och vid vilken de två institutionerna fått utveckla sina ståndpunkter och besvara frågor från flera av domstolens ledamöter. Medlemsstaternas regeringar hade underrättats om den muntliga förhandlingen. Domstolen har hört generaladvokaterna inom stängda dörrar i enlighet med artikel 108 i rättegångsreglerna.

II - Genomgång av förslaget till avtal

18 Kommissionen gav in sin begäran till domstolen vid det tillfälle då man stod i begrepp att officiellt inleda förhandlingarna efter de föregående överläggningarna inom ramen för UNCTAD. Med anledning härav återgav de till domstolen ingivna dokumenten de texter som skulle ligga till grund för inledandet av förhandlingarna och som fortfarande befann sig på förberedelsestadiet. Efter det att begäran getts in har två sammanträdesperioder för förhandlingar ägt rum. Den första inleddes som planerat den 13 november 1978, medan den andra, som hade förberetts genom ytterligare ett meddelande från kommissionen till rådet om hur långt arbetet fortskridit, ägde rum under mars och april 1979.

19 Kommissionen har efter den senaste sammanträdesperioden till domstolen gett in de förhandlingsdokument som återger texterna i deras senaste skick. Den text man har kommit längst med utgörs av ett dokument från konferensens presidium om upprättandet av ett buffertlager för naturgummi, om finansieringen av detta lager och dess framtida anknytning till den "gemensamma fonden", om säkerställandet av en regelbunden leverans till konsumentländerna och om samråd rörande sådan nationell politik som påverkar utbud och efterfrågan på gummi. I enlighet med vad kommissionen uppgett och rådet lämnat obestritt rådde det enighet mellan producentländerna och konsumentländerna om denna text. Tre andra dokument som härstammar från redaktionsutskottet och de övriga konferensutskotten återger förutom olika tilläggsbestämmelser om buffertlagrets funktion avtalets strukturella, finansiella och rättsliga aspekter. Dessa texter innehåller vidare några förbehåll och alternativ, men gör som helhet det möjligt att med tillräcklig precision urskilja avtalets väsentliga drag. Med avseende på detta yttrande kan dessa kännetecken sammanfattas i enlighet med det följande.

a) Avtalets ekonomiska syfte

20 Det internationella gummiavtalet har framför allt till syfte att skapa jämvikt mellan utbud och efterfrågan på naturgummi med sikte på att stabilisera priset på denna produkt kring en långsiktig trend. Detta pris skall säkerställa att exportländerna får stabila exportinkomster, samtidigt som importländerna tillförsäkras säkra leveranser till en skälig prisnivå. Samtidigt som avtalet tack vare denna prispolitik främjar naturgummits konkurrenskraft i förhållande till syntetiskt gummi och ersättningsprodukter, skall det även leda till en harmonisering i importländerna mellan produktionen av dessa produkter och importen av naturgummi. Som helhet syftar avtalet således till att främja en balanserad ökning av såväl produktion som konsumtion av naturgummi för att mildra de svåra problem som ett överskott eller en brist, beroende på konjunkturerna, skapar för de berörda parterna.

21 Det på så sätt beskrivna syftet skall förverkligas genom upprättandet av ett buffertlager med uppgift att köpa överskottet av gummi under perioder med sjunkande priser och sälja upplagrat gummi under perioder med stigande priser, på så sätt att priset håller sig inom i förväg fastställda fluktuationsmarginaler. En av huvudfrågorna vid förhandlingarna består i att fastställa det centrala referenspriset och fluktuationsmarginalerna i uppåtgående och nedåtgående riktning, vars överskridande beroende på omständigheterna kan eller skall medföra ingripande av buffertlagret. Eftersom marknadspriset bestäms av utbud och efterfrågan skall de tilltänkta referenspriserna inte utgöra garanterade minimi- eller maximipriser utan trösklar vid vilka buffertlagrets ingripandefunktion utlöses. Förutom det normala buffertlagret, vars totala volym skall uppgå till 400 000 ton, skall det upprättas ett extra utjämningslager på 150 000 ton, som skall ingripa om det normala buffertlagret skulle visa sig otillräckligt för att få bukt med ett alldeles särskilt stort prisfall.

22 Vad gäller finansieringen av buffertlagret rådde det först meningsskiljaktigheter mellan delegationerna, genom att vissa av dem föreslog ett finansieringssystem med avgifter på handeln med produkten i fråga, medan andra föredrog en finansiering med hjälp av allmänna medel från de avtalsslutande parterna enligt en skälig fördelning mellan producent- och konsumentgruppen. Av de nyaste dokumenten framgår att den senare lösningen har fått företräde, varvid man emellertid är överens om att det skall stå varje part fritt att avgöra vilket organ som skall ha till uppgift att svara för betalningen av de bidrag som parten skall erlägga. I samma dokument anges att Internationella naturgummirådet skall begagna sig av finansieringsmöjligheterna ur den gemensamma fonden så snart som denna har trätt i funktion.

b) Avtalets struktur

23 Genomförandet av avtalets bestämmelser skall säkerställas genom inrättandet av en "Internationell naturgummiorganisation". Medlemmar i denna organisation skall vara de avtalsslutande parterna, varvid avses såväl staterna som varje mellanstatlig organisation med ansvar för att förhandla om, ingå och tillämpa internationella avtal och då särskilt basproduktavtal. Det har ännu inte uppnåtts någon enhällighet om ordalydelsen av den bestämmelse som skall behandla det senare slaget av medlemmar, men det synes vara klarlagt att man i avtalet skall antingen uttryckligen nämna Europeiska ekonomiska gemenskapen som en möjlig avtalsslutande part eller använda en allmän formulering som skall vara tillräckligt omfattande för att göra det möjligt för gemenskapen att delta i avtalet.

24 Organisationens högsta myndighet skall vara Internationella naturgummirådet som skall bestå av organisationens alla medlemmar. Rådet skall utse en verkställande direktör och en direktör för buffertlagret, vilka till sitt förfogande kommer att få den personal som behövs för avtalets genomförande. Rådet skall utöva alla de befogenheter och fullgöra alla de funktioner som är nödvändiga för genomförandet av avtalets bestämmelser. För detta ändamål skall rådet kunna anta förordningar med sikte på att bl.a. fastställa bestämmelserna om buffertlagrets förvaltning och organisationens finansiella regler. Rådet skall ges bemyndigande att bilda kommittéer och att till dessa delegera vissa av sina befogenheter.

25 Regleringen av rådets beslutsfattande skall ske genom bestämmelser som är välkända i avtal av detta slag. Parterna skall indelas i två grupper: exporterande medlemmar och importerande medlemmar. Var och en av dessa grupper skall tilldelas sammanlagt 1 000 röster. Inom varje grupp skall rösterna delas upp i två olika delar. En första del av de disponibla rösterna (från 100 till 200 röster enligt de föreliggande alternativen) skall fördelas i lika delar mellan medlemmarna i respektive grupp och återstoden av rösterna (dvs. 800-900 röster) skall fördelas i förhållande till avtalsparternas marknadsandelar av exporten eller importen av naturgummi. De marknadsandelar som skall beaktas i detta avseende skall beräknas på grundval av de avtalsslutande parternas tullområde, vilket utan tvekan medför att det för gemenskapens del kommer att fastställas en gemensam marknadsandel. Eftersom gemenskapen tillsammans med Amerikas Förenta Stater är en av världens två största konsumenter av naturgummi (22-23 procent av världsimporten) kommer denna att inneha en relativt stark ställning inom importörgruppen.

26 Enligt avtalets föreskrifter skall rådets beslut fattas med en majoritet som skall vara antingen enkel (benämnd "fördelad enkel majoritet) eller kvalificerad (benämnd "särskild majoritet"). Omröstningen skall ske efter följande ordning: Omröstningen skall ske separat inom grupperna med exporterande respektive importerande medlemmar och beslut skall inte anses fattat förrän den majoritet som krävs (två tredjedelar av rösterna vid "särskild majoritet" och hälften av rösterna vid "fördelad enkel majoritet") har uppnåtts inom var och en av de två grupperna.

c) Övriga bestämmelser

27 Förslaget till avtal innehåller utöver sedvanliga standardklausuler ett antal bestämmelser av förvaltningsrättslig karaktär. Dessa gäller bl. a. organisationens ställning, finansiella regler, klagomål för det fall medlemmarna underlåter att fullgöra sina förpliktelser och hur tvister skall avgöras.

Därutöver skall nämnas ett flertal ekonomiska bestämmelser angående Internationella naturgummirådets uppgifter såvitt avser bl.a. företagandet av undersökningar för förbättrad produktion och marknadsföring av naturgummi, insamlandet och publicerandet av statistisk information samt - enligt förslag från vissa av de länder som deltar i förhandlingarna - de sociala förhållandena inom naturgummiindustrin och den skattemässiga behandlingen av naturgummiexporten.

III - Inledande invändningar mot upptagande till prövning av begäran

28 Rådet har ifrågasatt om inte kommissionens begäran har anhängiggjorts för tidigt och dessutom utgör en felaktig tillämpning av förfarandet i artikel 228, försåvitt begäran syftar till att låta domstolen avgöra frågor som faller utanför ramen för detta förfarande. Frankrikes och Förenade kungarikets regeringar har instämt i denna uppfattning. Den franska regeringen har särskilt anfört att kommissionens begäran inte kan upptas till prövning och att den utgör rättegångsmissbruk med avseende på artikel 228.

Rådet har i andra hand föreslagit att domstolen under alla omständigheter skall förklara målet vilande till dess förhandlingarna har uppnått ett mer framskridet stadium.

a) Tillämpningen av artikel 228

29 Enligt rådets mening omfattas kommissionens begäran om yttrande inte av föreskrifterna i artikel 228. Till grund för detta ställningstagande synes ligga åsikten att detta förfarande inte är avsett för att pröva frågor om kompetensfördelningen vad gäller yttre förbindelser och särskilt inte för att pröva frågor av allmän räckvidd i samband med tolkningen av artikel 113 och huruvida denna bestämmelse utgör laglig grund för användandet av så kallade "blandade" avtal. Rådet har vidare anfört att de sedan länge rådande meningsskiljaktigheterna mellan de två institutionerna såvitt avser tolkningen av artikel 113 i fördraget bör lösas - och har hittills lösts - med hjälp av artikel 149 i fördraget, i vilken anges på vilka villkor kommissionen skall medverka i förfarandet för rådets antagande av rättsakter. Den av kommissionen föreslagna rättsgrunden för rådets antagande av en rättsakt (i såväl interna som externa frågor) utgör enligt rådet en integrerad del av kommissionens förslag. Om rådet anser att den föreslagna rättsgrunden är felaktig, kan rådet genom ett enhälligt beslut ändra denna rättsgrund.

30 Domstolen har i tidigare ställningstaganden understrukit att genom förfarandet i artikel 228, såväl som genom förfarandet i artikel 103 i Euratomfördraget, kan alla frågor som kan vara av betydelse för ett tilltänkt avtals förenlighet med bestämmelserna i fördraget prövas (yttrande 1/75 av den 11 november 1975, Rec. s. 1355, del A; yttrande 1/76 av den 26 april 1977, Rec. s. 741, punkt 10; avgörande 1/78 enligt artikel 103 i Euratomfördraget av den 14 november 1978, Rec. s. 2151, punkt 5). Som framgår av dessa beslut kan nämligen ett avgörande om ett avtals förenlighet med fördraget vara beroende inte enbart av den materiella rättens bestämmelser, utan även av bestämmelserna om gemenskapens behörighet, förfarande eller institutionella organisation. Det skall för övrigt anmärkas att denna uppfattning även kommit till uttryck i artikel 107 i rättegångsreglerna för domstolen.

31 Den av rådet åberopade artikel 149 anger klart att när rådet enligt fördraget fattar beslut efter förslag från kommissionen krävs enhällighet för att ändra förslaget. Emellertid kan varken bestämmelsen eller sättet för beslutsfattandet tolkas på så sätt att rådet i detta fall är befriad från skyldigheten att iaktta de övriga fördragsreglerna och då särskilt dem om kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Härav följer att för det fall det råder tvekan om kompetensfördelningen vid förhandlingar och ingående av internationella avtal utgör artikel 149 inget hinder för kommissionen eller, beroende på omständigheterna, rådet själv eller medlemsstaterna att tillgripa det i artikel 228 föreskrivna förfarandet för att råda bot på denna tvekan.

b) Frågan om begäran har anhängiggjorts för tidigt

32 Invändningen om att begäran anhängiggjorts för tidigt grundar sig på den omständigheten att förhandlingarna vid den tidpunkt då kommissionen gav in sin begäran om yttrande ännu befann sig på ett föga framskridet stadium. Enligt rådet fanns det då ännu inte något "tilltänkt avtal" i den mening som avses i artikel 228. Under dessa förhållanden är det enligt rådet inte möjligt att slå fast avtalets ämne och bestämmelser med sådan noggrannhet att det med kännedom om samtliga omständigheter är möjligt att pröva frågan om hur kompetensen skall fördelas mellan gemenskapen och medlemsstaterna i det avtal om vilket förhandlingar pågår. Den franska regeringen har särskilt riktat uppmärksamheten på det faktum att ingivandet av en begäran på detta stadium kan medföra att det blir nödvändigt med nya framställningar till domstolen allt eftersom de förhandlingar vars slutresultat ännu inte kan förutses fortskrider. Rådet och de regeringar som stöder rådet anser med anledning härav att man åtminstone måste avvakta tills förhandlingarna har avslutats innan någon bedömning kan ske.

33 Med anledning härav har domstolen haft att ta ställning till frågan om kommissionens begäran om yttrande har getts in vid rätt tidpunkt. Domstolen har kommit till den slutsatsen att kommissionens begäran kan upptas till prövning på detta stadium och detta av två skäl.

34 För det första framgår det av de rapporter som kommissionen vid tidpunkten för sin ansökan om att få fastställt ett förhandlingsuppdrag tillställde rådet, att det tilltänkta avtalets ämne var känt redan vid denna tidpunkt, dvs. innan förhandlingarna hade inletts. Även om det på det stadiet kvarstod ett antal fortfarande öppna alternativ och meningsskiljaktigheter om ordalydelsen i vissa bestämmelser, så är det i vart fall möjligt att med hjälp av de till domstolen ingivna handlingarna och av den information som parterna lämnat under den muntliga förhandlingen göra en tillräckligt säker bedömning såvitt avser den av kommissionen ställda frågan.

35 För det andra kan det inte förnekas att det låg i kommissionens intresse att ge in en begäran så snart meningsskiljaktigheten mellan kommissionen och rådet såvitt avsåg frågan om behörigheten att förhandla om och ingå det tilltänkta avtalet blev tydlig, så mycket mera som liknande oklarheter hade visat sig i samband med flera tidigare avtal av samma typ. När en fråga om behörighet skall avgöras ligger det i alla staters - däri inbegripet tredje lands - uppenbara intresse att denna fråga är klarlagd vid inledandet av förhandlingarna i fråga.

IV - Det tilltänkta avtalets ämne och syften

36 Som rådet har påpekat måste den behörighetsfråga som skall bedömas av domstolen prövas utifrån två aspekter. I första hand gäller det att få veta om det tilltänkta avtalet på grund av sitt ämne och sina syften omfattas av begreppet gemensam handelspolitik i artikel 113 i fördraget. I andra hand - en endast för det fall den första frågan besvaras jakande - gäller det att få veta om det är nödvändigt att medlemsstaterna deltar i avtalet på grund av vissa speciella avtalsvillkor eller på grund av att avtalet innehåller särskilda bestämmelser som rör sådana områden som omfattas av medlemsstaternas behörighet.

Domstolen skall i första hand pröva de allmänna aspekterna rörande avtalets ämne och syften.

37 Den centrala frågan i kommissionens begäran går ut på huruvida det internationella gummiavtalet i sin helhet eller åtminstone i allt väsentligt tillhör den "gemensamma handelspolitiken" enligt artikel 113 i fördraget. Det är ostridigt att det föreslagna avtalet har ett nära samband med handelspolitiken. Meningsskiljaktigheterna gäller omfattningen av tillämpningsområdet för artikel 113 och det råder osäkerhet om bestämmelsen fullständigt täcker ifrågavarande avtalsämne.

38 Kommissionen har inte bestritt att fördragets bestämmelser om den gemensamma handelspolitiken är kortfattade. Kommissionen har dock erinrat om att domstolens rättspraxis i ett flertal avgöranden har medverkat till tolkningen av dessa bestämmelser och har därvid nämnt domarna av den 12 juli 1973 (mål 8/73 Massey-Ferguson, Rec. s. 908) och den 15 december 1976 (mål 41/76 Donckerwolcke et Schou, Rec. s. 1921), i vilka domar domstolen framhöll nödvändigheten av en fullständig och sammanhängande hantering av gemenskapens handel med tredje land, såväl som yttrande 1/75 av den 11 november 1975 (Recueil s. 1355) i vilket domstolen underströk dels att begreppet handelspolitik inte för gemenskapen kan ha en snävare betydelse än det har för staterna, dels att gemenskapen har exklusiv behörighet på det sålunda definierade området. Med hänsyn till dessa ståndpunkter anser kommissionen att en handelspolitisk åtgärd huvudsakligen skall bedömas utifrån dess särskilda karaktär som ett instrument för regleringen av den internationella handeln och med beaktande av det genom fördraget upprättade sambandet mellan avskaffandet av handelshinder mellan medlemsstaterna och genomförandet av en gemensam handelspolitik. En restriktiv tolkning av begreppet gemensam handelspolitik skulle enligt kommissionen kunna medföra att handelshindren inom gemenskapen bibehålls till följd av att medlemsstaterna använder sig av olika instrument för regleringen av handeln med tredje land. Med beaktande av att det föreslagna avtalets huvudsakliga syfte är att stabilisera naturgummipriserna är det enligt kommissionen här fråga om en typisk utrikeshandelsregleringsmekanism och således om en handelspolitisk mekanism.

39 Rådet har, efter att först ha erinrat om att gemenskapens exklusiva behörighet i handelspolitiska frågor inte har satts ifråga och att rådet inte avvisar tanken på en gradvis utveckling på detta område, understrukit att den gemensamma handelspolitiken icke desto mindre fyller en egen funktion inom ramen för fördragssystemet, genom att den avser "varje åtgärd som har till syfte att påverka handelsvolymen och handelsutbytet". Följaktligen skall artikel 113 ges en sådan tolkning att inte fördragets övriga bestämmelser förlorar sin betydelse och detta särskilt vad gäller bestämmelserna om den allmänna ekonomiska politiken, däri inbegripet råvaruförsörjningspolitiken, som fortfarande omfattas av medlemsstaternas behörighet och där rådet enligt artikel 145 endast har en "samordnande" befogenhet. Enligt rådet är gemenskapens och medlemsstaternas befogenheter på detta område nära sammanflätade med varandra, eftersom de internationella ekonomiska förbindelserna svårligen kan särskiljas från de allmänna politiska förbindelserna. Rådet har därvid även påpekat att gummi är en "strategisk produkt", varför ifrågavarande avtal även berör medlemsstaternas försvarspolitik. Med anledning härav anser rådet att förhandlingarna om det tilltänkta avtalet omfattas inte enbart av artikel 113 i fördraget utan även av artikel 116 om medlemsstaternas samordnade uppträdande inom ramen för de internationella organisationer av ekonomisk karaktär som dessa stater tillhör.

40 Rådet har vidare påpekat att de inom ramen för UNCTAD inledda förhandlingarna med sikte på uppnåendet av ett antal basproduktsavtal skall ses "mot den allmänpolitiska bakgrunden för Nord-Sydförbindelserna mellan industriländerna och utvecklingsländerna". Enligt rådet framgår det av själva karaktären hos avtalen att dessa, trots konsumentländernas förhandlares strävan att uppnå ett balanserat avtal, innehåller sådana inslag av "icke-ömsesidighet" som är typiska för "utvecklingsstöd". Så är enligt rådet särskilt fallet med det inom ramen för buffertlagrets mekanism föreskrivna systemet för fastställandet av priser. Dessa inslag av utvecklingsstöd i avtalet omfattas enligt rådet inte av det handelspolitiska området. Den franska regeringen har i sin inlaga särskilt understrukit detta. Den regeringen har förklarat att den inte kan acceptera påståendet att gummiavtalet i sin helhet skulle utgöra handelspolitik, eftersom det enligt regeringen här är fråga om "att uppfylla en internationell solidarisk plikt som inte har med affärsmässiga hänsyn att göra".

a) Bedömningen av avtalets anknytning till handelspolitiken och utvecklingsproblemen

41 Det tilltänkta internationella naturgummiavtalet skiljer sig genom sin speciella mekanism såväl som genom vissa delar av sin rättsliga struktur från de ordinära handels- och tullavtalen, som främst har sin grund i användandet av tullar och kvantitativa restriktioner. Ifrågavarande avtal skapar ett mera strukturerat instrument i form av en världsomspännande marknadsorganisation och skiljer sig därigenom från de klassiska handelsavtalen. Den i begäran om yttrande ställda frågan måste besvaras med beaktande av dessa särdrags räckvidd och följder i förhållande till begreppet gemensam handelspolitik i artikel 113 i fördraget. Samtidigt skall en prövning ske av om det enligt rådet föreliggande sambandet mellan det föreslagna avtalet och utvecklingsproblemen eventuellt medför att avtalet faller utanför området för den gemensamma handelspolitiken, såsom denna beskrivits i fördraget.

42 Det framgår av Nairobi-resolutionen, som ligger till grund för de inledda naturgummiförhandlingarna, att basproduktavtalen har många olika syften. Samtidigt som resolutionen lägger tonvikten på utvecklingsländernas behov innehåller den åtskilliga hänvisningar till mekanismer av handelspolitisk karaktär och förbiser inte industriländernas behov. Såvitt särskilt gäller utvecklingsländernas intressen kan basproduktavtalen visserligen innehålla beviljandet av sådana fördelar som är karaktäristiska för ett utvecklingsstöd. Det måste emellertid även tas hänsyn till att avtalen för dessa länders vidkommande motsvarar ett mera grundläggande önskemål om att förbättra "handelsvillkoren" och därmed öka exportintäkterna. Detta kännetecken betonas särskilt i ifrågavarande avtal, som syftar till att upprätta en rimlig jämvikt mellan producentländernas och konsumentländernas intressen. Det är naturligt att industriländerna under förhandlingarna om ett avtal av detta slag, samtidigt som de försöker försvara sina egna intressen, måste ta hänsyn till att producentländerna befinner sig i en annan situation och förhandlar utifrån andra ekonomiska förhållanden och att en rimlig kompromiss mellan dessa ståndpunkter måste uppnås för att ett avtal skall bli möjligt.

43 Vidare måste även det samband som råder mellan de olika basproduktavtalen tas i beaktande, vilket understryks i Nairobi-resolutionen. Eftersom det rör sig om ett växande antal produkter av särskild ekonomisk betydelse, är det uppenbart att det inte längre skulle vara möjligt att föra en sammanhängande handelspolitik om gemenskapen inte var i stånd att utöva sin behörighet också i förhållande till en avtalskategori som vid sidan av de traditionella handelsavtalen kommer att bli en av de betydande faktorerna vid regleringen av den internationella handeln.

44 Efter UNCTAD:s impuls till utveckling av denna regleringsform skulle det inte längre vara möjligt att bedriva en gemensam handelspolitik på ett ändamålsenligt sätt, om gemenskapen inte också fick förfoga över de mer förfinade hjälpmedel som införts för den internationella handelns utveckling. Artikel 113 i EEG-fördraget kan därför inte ges en tolkning som innebär att den gemensamma handelspolitiken begränsas till användandet av sådana instrument som endast är avsedda att påverka utrikeshandelns traditionella delar, med uteslutande av sådana mera utvecklade mekanismer som det tilltänkta avtalet innehåller. En så uppfattad "handelspolitik" skulle vara dömd till att gradvis minska i betydelse. Även om det kan antas att liberaliseringen av handelsutbytet var den förhärskande idén vid tidpunkten för utarbetandet av fördraget, hindrar dock inte fördraget att gemenskapen utvecklar en handelspolitik som för vissa varor syftar till en reglering av världsmarknaden snarare än en ren liberalisering av handelsutbytet.

45 Gemenskapen ges i artikel 113 befogenhet att upprätta en handels"politik" som grundas på "enhetliga principer", varav framgår att regleringen av handeln med tredje land skall ske i ett brett perspektiv och inte endast med sikte på att tillämpa vissa uttryckligen angivna system, som tullar och kvantitativa restriktioner. Samma slutsats kan dras av det förhållandet att uppräkningen i artikel 113 av handelspolitikens ämnen (att ändra i tulltaxor, ingå tull- och handelsavtal, uppnå enhetlighet i fråga om liberaliseringsåtgärder, exportpolitik samt handelspolitiska skyddsåtgärder) inte är uttömmande och som sådan inte utestänger införandet av andra förfaranden inom gemenskapens ramar för regleringen av handeln med tredje land. En restriktiv tolkning av begreppet gemensam handelspolitik skulle kunna medföra störningar i handeln inom gemenskapen på grund av de skillnader som då skulle finnas kvar inom vissa sektorer av de ekonomiska förbindelserna med tredje land.

46 Om man dessutom tar i beaktande det stora urvalet föreliggande och tilltänkta avtal, framgår det att gemenskapen har haft mycket olikartade intressen att tillvarata under förhandlingarna om dessa avtal och att dessa har anknytning till de mest skilda områden inom vilka gemenskapen har åtagit sig ansvar. Vid sidan av de avtal som i likhet med gummiavtalet gäller sådana produkter beträffande vilka (naturligtvis med förbehåll för problemet med ersättningsprodukter) gemenskapen uppträder enbart i egenskap av konsument, finns det således andra avtal, som t. ex. avser sådana produkter som vete, fetter och socker, där gemenskapen även berörs i egenskap av tillverkare och genom vilka gemenskapens exportpolitik, som i artikel 113 uttryckligen utpekats som ett av den gemensamma handelspolitikens syften, påverkas på samma gång som importpolitiken. Flera av avtalen inom den kategorin har dessutom ett nära samband med förverkligandet av den gemensamma jordbrukspolitiken.

b) Avtalets samband med den allmänna ekonomiska politiken

47 Rådet har i sin argumentation framhållit svårigheten att i fördragssystemet avgränsa begreppen "ekonomisk politik" och "handelspolitik". I vissa bestämmelser betraktas nämligen den ekonomiska politiken främst som en fråga av nationellt intresse, såsom i artiklarna 6 och 145 där medlemsstaterna på grund härav endast åläggs en samordningsskyldighet. I andra bestämmelser anses den ekonomiska politiken vara av gemensamt intresse, såsom är fallet med artikel 103-116 i avdelningen om gemenskapens ekonomiska politik, i vilken avdelning kapitlet om den gemensamma handelspolitiken återfinns.

48 Genom de ovan anförda övervägandena är argumenten angående gränsdragningen mellan området för den allmänna ekonomiska politiken respektive den gemensamma handelspolitiken delvis redan besvarade, eftersom det internationella samarbetet i den mån det inte omfattas av handelspolitiken skall anses sammanfalla med den allmänna ekonomiska politiken. Om det framgår att det internationella samarbetet åtminstone till viss del omfattas av den gemensamma handelspolitiken, såsom utvecklats ovan, följer härav klart att detta samarbete inte under beteckningen allmän ekonomisk politik kan undantas från gemenskapens behörighet.

49 Med hänsyn till den speciella karaktären hos bestämmelserna om handelspolitiken, försåvitt de avser förbindelserna med tredje land och enligt artikel 113 grundar sig på begreppet en gemensam politik, är det inte möjligt att begränsa deras räckvidd mot bakgrund av de mera allmänna bestämmelserna om den ekonomiska politiken, som grundar sig på idén om enbart en samordning. Härav följer att när organisationen av gemenskapens ekonomiska förbindelser med tredje land kan få återverkningar för vissa av den ekonomiska politikens sektorer, såsom t.ex. gemenskapens försörjning med råvaror eller prispolitiken - vilket är fallet just med regleringen av den internationella handeln med basprodukter - utgör detta inte anledning att utesluta de områdena från tillämpningsområdet för den gemensamma handelspolitikens regler. Likaså utgör inte det förhållandet att en produkt till följd av upprättandet av beredskapslager kan vara av politisk betydelse någon anledning att utesluta denna produkt från området för den gemensamma handelspolitiken.

50 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som förhållandet mellan artikel 113 och artikel 116 inom ramen för fördragets kapitel om den gemensamma handelspolitiken skall bedömas. Båda bestämmelserna leder utan tvekan till samma mål, försåvitt att deras syfte är förverkligandet av en gemensam politik i internationella ekonomiska förbindelser. Vad medlen härför beträffar grundar sig emellertid de två artiklarna på olika förutsättningar och innehåller därför skilda tillvägagångssätt. I enlighet med artikel 113 skall den gemensamma handelspolitiken fastställas av gemenskapen autonomt, dvs. gemenskapen skall som sådan handla genom sina egna institutioner. De avtal som tecknas med stöd av denna bestämmelse skall enligt artikel 114 "ingås i gemenskapens namn" och skall följaktligen förhandlas fram enligt de i dessa bestämmelser och i artikel 228 föreskrivna förfarandena. Artikel 116 har däremot fått sin utformning med sikte på att medlemsstaterna skall uppträda gemensamt i sådana internationella organisationer i vilka gemenskapen inte deltar. I en sådan situation är medlemsstaternas samordnade och solidariska uppträdande i egenskap av medlemmar i de nämnda organisationerna det enda lämpliga tillvägagångssättet.

51 I förevarande fall uppstår frågan om hur tillämpningsområdet för å ena sidan artikel 113 och 114 samt å andra sidan artikel 116 skall avgränsas, till följd av att det för närvarande pågår förhandlingar om basproduktavtalen inom ramen för UNCTAD. Domstolen har redan tagit ställning till denna fråga i sitt yttrande 1/75, som just avsåg ett inom ramen för en internationell organisation (OECD) ingånget internationellt avtal. Domstolen framhöll i det yttrandet att det avgörande vid tillämpningen av fördraget är om förhandlingarna som har företagits inom ramen för en internationell organisation är avsedda att leda till ett "åtagande som görs av folkrättssubjekt och som har bindande verkan". I ett sådant fall är det fördragets bestämmelser om förhandlingar om och ingående av avtal, med andra ord artiklarna 113, 114 och 228, som skall tillämpas och inte artikel 116.

V - Frågor med anknytning till avtalets finansiering och övriga specialbestämmelser

52 Med beaktande av vad som ovan konstaterats angående sambandet mellan å ena sidan det tilltänkta avtalets ämne och syften samt å andra sidan begreppet gemensam handelspolitik, återstår det att pröva om formerna för buffertlagrets finansiering eller vissa av avtalets specialbestämmelser rörande teknologiskt bistånd, forskningsprogram, rimliga arbetsförhållanden i gummiindustrin och samråd om sådan nationell skattepolitik som kan inverka på gummipriset kan medföra ett bortfall av gemenskapens exklusiva behörighet.

53 Rådet och de regeringar som har uttryckt sitt stöd för rådets uppfattning har såvitt avser finansieringsfrågan gjort gällande att eftersom förhandlarna beslutade sig för en finansiering med hjälp av allmänna medel kommer avtalets genomförande att innebära att medlemsstaternas finanser tas i anspråk. Det kan därför enligt rådet och dessa regeringar inte accepteras att avtal om sådana åtaganden ingås utan medlemsstaternas deltagande. Kommissionen har för sin del anfört att behörighetsfrågan har företräde framför finansieringsfrågan och att gemenskapens behörighet följaktligen inte kan vara beroende av valet av former för finansieringen.

54 Vad gäller de ovan nämnda specialbestämmelserna har rådet anfört att bestämmelser av detta slag under alla omständigheter faller utanför det handelspolitiska området, varför avtalsförhandlingarna även omfattas av artikel 116 om medlemsstaternas samordnade uppträdande inom ramen för de internationella organisationerna.

55 Domstolen finner därvidlag att åtskillnad måste göras mellan de av rådet åberopade specialbestämmelserna och de finansiella bestämmelserna som upptar en central plats i avtalets systematik och som av denna anledning ger upphov till ett mer grundläggande problem såvitt avser avgränsningen av gemenskapens behörighet från medlemsstaternas.

56 Enligt domstolens bedömning är det förhållandet att avtalet kan komma att innehålla bestämmelser rörande sådana ämnen som teknologiskt bistånd, forskningsprogram, arbetsförhållandena inom den berörda industrin eller samråd om sådan nationell skattepolitik som kan inverka på gummipriset inte av beskaffenhet att ändra avtalets karaktär. Denna skall avgöras med beaktande av avtalets huvudämne och inte med hjälp av speciella bestämmelser av tilläggs- eller bikaraktär. Detta gäller så mycket mera som de nämnda bestämmelserna faktiskt står i nära samband med avtalets ämne och med de uppgifter som organen inom ramen för den tilltänkta internationella naturgummiorganisationen kommer att ha. Förhandlingarna om och ikraftsättandet av de bestämmelserna skall alltså följa den ordning som skall tillämpas för avtalet i dess helhet.

57 Vad finansieringssystemet beträffar skall först erinras om att kommissionen i den rekommendation som förelades rådet den 5 oktober 1978 enligt artikel 113, föreslog att tillämpningen av naturgummiavtalets finansiella bestämmelser skulle säkerställas av gemenskapen själv med hjälp av ett bidrag direkt ur gemenskapens budget. Rådet medgav att den finansieringsmetoden var möjlig med avseende på EEG-fördragets finansieringsbestämmelser men föredrog en finansiering som skulle belasta medlemsstaterna. Något formellt beslut har emellertid hittills inte fattats i denna fråga. Det råder vidare ovisshet om de olika medlemsstaternas hållning i denna särskilda fråga och vilken inverkan detta kommer att ha på fördelningen av finansieringsbördan.

58 Med hänsyn till den osäkerhet som fortfarande råder beträffande den slutliga lösningen av denna fråga ser sig domstolen nödsakad att räkna med två olika alternativ: det enligt vilket de i avtalet föreskrivna kostnaderna skall belasta gemenskapens budget och det enligt vilket dessa kostnader direkt skall påföras medlemsstaternas budgetar. Det ankommer nämligen inte på domstolen att inom ramen för detta förfarande välja mellan de två alternativen.

59 Det första alternativet reser inga problem vad gäller gemenskapens exklusiva behörighet att ingå avtalet i fråga. Som påpekats här ovan har buffertlagrets mekanism till syfte att reglera handelsutbytet och utgör i denna egenskap ett instrument för den gemensamma handelspolitiken. Det är därför förenligt med fördraget att gemenskapen står för de kostnader som blir följden därav.

60 Problemet ställer sig annorlunda om det andra alternativet är det som föredras. Det går nämligen inte att bestrida att finansieringen av lagret utgör en väsentlig beståndsdel av det marknadsregleringssystem som avses bli infört. Omfattningen av och formerna för de finansiella åtaganden som medlemsstaterna skall infria är direkt avgörande för buffertmekanismens möjligheter till ingripande och för verkningsgraden hos dessa ingripanden, medan de beslut som skall fattas angående nivån på det centrala referenspriset och de tillåtna fluktuationsmarginalerna i såväl uppåtgående som nedåtgående riktning får omedelbar återverkan på användandet av de finansiella medel som skall stå till det tilltänkta Internationella naturgummirådets förfogande och på omfattningen av dessa medel. Dessutom kan det inte förbises att, såsom framgår av de till domstolen ingivna dokument som återspeglar det senaste förhandlingsstadiet, den finansiella struktur som skall genomföras nödvändiggör en samordning mellan användningen av de särskilda finansiella medel som skall ställas till det framtida Internationella naturgummirådets förfogande och användningen av de medel som detta råd kan komma att erhålla från den planerade gemensamma fonden. Om avtalets finansiering skall ankomma på gemenskapen skall de nödvändiga besluten fattas i enlighet med tillämpliga gemenskapsförfaranden. Skall finansieringen däremot åvila medlemsstaterna förutsätter det att dessa stater deltar i beslutsprocessen eller åtminstone godkänner de tilltänkta finansieringsformerna och följaktligen även att dessa stater deltar i avtalet tillsammans med gemenskapen. En exklusiv behörighet för gemenskapen är utesluten om detta alternativ får gälla.

VI - Representationen i avtalet av vissa "tillhörande territorier" som inte tillhör gemenskapen

61 De franska och brittiska regeringarna har riktat uppmärksamheten på att det föreslagna avtalet innehåller en bestämmelse om att de avtalsslutande staterna "tillhörande territorier" skall delta i avtalet. Den franska regeringen har uppgett att den inom ramen för detta eller liknande avtal har befogenhet att företräda de franska utomeuropeiska territorierna, som till skillnad från de utomeuropeiska departementen inte ingår i Europeiska gemenskapen. Detta gäller även för Förenade kungariket såvitt avser den internationella representationen av dess tillhörande territorier (t. ex. Hong Kong) som inte tillhör gemenskapen.

62 Eftersom de ifrågavarande territorierna inte omfattas av EEG-fördragets tilllämpningsområde befinner sig dessa i förhållande till gemenskapen i samma situation som tredje land. Till följd därav skall vad gäller de medlemsstater som företräder dessa territorier i internationella förbindelser, dessa staters ställning i förhållande till det föreslagna avtalet bestämmas med utgångspunkt från att de uppträder i två egenskaper: dels som medlemmar av gemenskapen, dels som företrädare internationellt för vissa tillhörande territorier som inte omfattas av gemenskapsrättens tillämpningsområde. Det förhållandet att dessa medlemsstater tillhör gemenskapen påverkar således inte den ställning de har då de agerar som internationella företrädare för de angivna territorierna. Det är emellertid i sistnämnda egenskap och inte i egenskap av medlemsstat i gemenskapen som de har befogenhet att delta i avtalet. Denna särskilda ställning kan således inte påverka avgörandet av frågan om avgränsningen av behörighetsområdena inom gemenskapen. Det skall anmärkas att det redan vid konventionen om fisket i Nordatlantens västra del, undertecknad i Ottawa den 24 oktober 1978 (rådets förordning nr 3179/78 av den 28.12.1978, EGT L 378, s. 1, fransk version; svensk specialutgåva del 04, volym 01) uppstod ett liknande problem såvitt avsåg Färöarnas deltagande. Dessa företräds i konventionen av Danmark och det är enbart i denna egenskap som Danmark deltar i konventionen vid sidan av gemenskapen.

VII - Avslutande anmärkningar

63 Av dessa överväganden sammantagna följer att det tilltänkta internationella naturgummiavtalet, trots de särdrag som skiljer detta från de klassiska handels- och tullavtalen, omfattas av handelspolitiken enligt artikel 113 i EEG-fördraget.

De konsekvenser som följer av detta konstaterande såvitt avser gemenskapens exklusiva behörighet att förhandla om och ingå det tilltänkta avtalet kan dock komma att ändras med hänsyn till det val som återstår vad gäller buffertmekanismens finansieringsformer, om finansieringen direkt skall belasta medlemsstaterna.

Domslut

Slutligen avger

DOMSTOLEN

följande yttrande:

1) Gemenskapens behörighet i handelspolitiska frågor enligt artikel 113 i fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen omfattar det internationella naturgummiavtal om vilket förhandlingar pågår inom ramen för Förenta nationernas handels- och utvecklingskonferens.

2) Frågan om gemenskapen har exklusiv behörighet är i förevarande fall beroende av finansieringsformerna för det buffertlager som skall upprättas genom detta avtal.

Om kostnaderna för finansieringen av buffertlagret skall påföras gemenskapsbudgeten skall gemenskapen ha exklusiv behörighet.

Om däremot medlemsstaterna direkt skall bära dessa kostnader, förutsätter det att dessa medlemsstater deltar i avtalet tillsammans med gemenskapen.

3) Så länge som gemenskapens behöriga institutioner inte har löst denna fråga skall medlemsstaterna tillåtas delta i avtalsförhandlingarna.