Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 25 november 1998. - Europeiska kommissionen mot Konungariket Spanien. - Fördragsbrott - Underlåtenhet att införliva direktiv 76/464/EEG. - Mål C-214/96.



Rättsfallssamling 1998 s. I-07661



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1 Medlemsstaterna - Skyldigheter - Genomförande av direktiv - Fördragsbrott - Invändning - Otillåten

(EG-fördraget, artikel 169)

2 Talan om fördragsbrott - Domstolens prövning av om den är välgrundad - Situation som skall beaktas - Situationen vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet

(EG-fördraget, artikel 169)

3 Miljö - Förorening av vatten - Direktiv 76/464 - Skyldighet att upprätta specifika program för att begränsa förorening genom vissa farliga ämnen - Räckvidd

(Rådets direktiv 76/464, artikel 7)

Sammanfattning

1 En medlemsstat kan inte åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta förpliktelser och tidsfrister som föreskrivs i ett direktiv.

2 Vid en talan enligt artikel 169 i fördraget skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas utifrån den situation som råder vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet och domstolen skall inte beakta senare förändringar.

3 De program som medlemsstaterna är skyldiga att upprätta enligt artikel 7 i direktiv 76/464 för att begränsa förorening av inlands- och territorialvatten genom de ämnen som hör till förteckning II i bilagan till direktivet skall vara specifika och, i enlighet med artikel 7.1 i direktivet, innehålla kvalitetsmål för de vatten som avses. Sådana program är nämligen ett instrument vars funktion är att konsekvent genomföra en bestämd utformning av skyddet av vatten mot nämnda förorening, varigenom det bland annat kan göras en jämförelse av de olika system för skydd av vatten som gäller i medlemsstaterna.

Bestämmelser som endast består i ett antal sporadiska normativa åtgärder som inte kan utgöra ett organiserat och sammanhängande system av kvalitetsmål för bestämda vattenleder eller vattenområden kan därför inte anses utgöra ett program i den mening som avses i artikel 7 i direktivet.

Parter

I mål C-214/96,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske chefsrådgivaren Richard Wainwright och Fernando Castillo de la Torre, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,

sökande,

mot

Konungariket Spanien, företrätt av Paloma Plaza García, abogado del Estado, i egenskap av ombud, delgivningsadress: Spaniens ambassad, 4-6, boulevard E. Servais, Luxemburg,

svarande,

"angående en talan om fastställelse av att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget och artikel 7 i rådets direktiv av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö (EGT L 129, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 2) genom att inte upprätta de i artikel 7.1 i direktivet föreskrivna programmen för att begränsa förorening av vatten genom ämnen som ingår i förteckning II och genom att inte underrätta kommissionen om dessa program,

meddelar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden P.J.G. Kapteyn samt domarna G. Hirsch (referent), J.L. Murray, H. Ragnemalm och K.M. Ioannou,

generaladvokat: A. Saggio,

justitiesekreterare: R. Grass,

med hänsyn till referentens rapport,

och efter att den 25 juni 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 25 juni 1996, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt nämnda fördrag och artikel 7 i rådets direktiv av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö (EGT L 129, s. 23, svensk specialutgåva, område 15, volym 2, nedan kallat direktivet) genom att inte upprätta de i artikel 7.1 i direktivet föreskrivna programmen för att begränsa förorening av vatten genom ämnen som ingår i förteckning II och genom att inte underrätta kommissionen om dessa program.

Direktivet

2 Enligt artikel 1 i direktivet gäller det för inlandsytvatten, inre kustvatten, territorialvatten och grundvatten.

3 Av sjunde och nionde övervägandet i ingressen till direktivet och av dess artikel 2 framgår att syftet med direktivet är dels att hindra att vattenmiljön förorenas genom utsläpp av farliga ämnen som ingår i en första förteckning, kallad förteckning I, dels att begränsa förorening av samma vattenmiljö genom ämnen som ingår i en andra förteckning, kallad förteckning II. Dessa två förteckningar återfinns i bilagan till direktivet.

4 Förteckning I omfattar ämnen som främst är utvalda med hänsyn till deras giftighet, svårnedbrytbarhet och bioackumulerbarhet. Av artiklarna 3 och 6 i direktivet framgår att medlemsstaterna skall tillse att varje utsläpp av dessa ämnen i vattenmiljön omfattas av ett förhandstillstånd från de behöriga myndigheterna och att det fastställs utsläppsnormer vars gränsvärden inte får överskridas. Gränsvärdena fastställs av rådet på grundval av deras inverkan på vattenmiljön.

5 Vad beträffar andra ämnen föreskrivs i bilagan till direktivet, under rubriken "Förteckning II över familjer och grupper av ämnen", följande:

"Förteckning II omfattar

- ämnen som hör till familjerna och grupperna i förteckning I men för vilka sådana gränsvärden som avses i artikel 6 i detta direktiv inte har fastställts,

- vissa enskilda ämnen och kategorier av ämnen som hör till de familjer och grupper av ämnen som förtecknas nedan,

vilka har en skadlig inverkan på vattenmiljön, vilken inverkan dock kan begränsas till ett givet område och som beror på recipientens särskilda egenskaper och belägenhet."

6 Följaktligen omfattar förteckning II, enligt första strecksatsen, sådana ämnen som kan ingå i förteckning I, men för vilka rådet ännu inte har fastställt gränsvärden enligt artikel 6 i direktivet. I förteckning II ingår för närvarande 99 ämnen som hör till förteckning I.

7 Vad beträffar de ämnen som ingår i förteckning II föreskrivs i artikel 7 i direktivet följande:

"1. För att begränsa förorening av de vatten som avses i artikel 1 genom ämnena i förteckning II skall medlemsstaterna upprätta program, vid vilkas genomförande de metoder som nämns i punkt 2 och 3 skall tillämpas.

2. Förhandstillstånd skall krävas för alla utsläpp som sker till de vatten som avses i artikel 1 och som kan innehålla något av ämnena i förteckning II. Genom tillståndet, som meddelas av den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten, skall utsläppsnormer fastställas, vilka skall grundas på de kvalitetsmål som fastställs enligt punkt 3.

3. Programmen som avses i punkt 1 skall innehålla kvalitetsmål för vatten, vilka skall överensstämma med befintliga rådsdirektiv.

4. Programmen får även innehålla särskilda bestämmelser om sammansättningen och användningen av ämnen eller grupper av ämnen och varor, varvid hänsyn skall tas till de senaste tekniska framstegen i den utsträckning det framstår som ekonomiskt rimligt.

5. Programmen skall innehålla tidsfrister för genomförandet.

6. Sammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande skall lämnas till kommissionen.

7. För att säkerställa att programmen genomförs på ett samordnat sätt skall kommissionen i samråd med medlemsstaterna tillse att jämförande utvärderingar regelbundet utförs. Om kommissionen anser det lämpligt, skall den tillställa rådet lämpliga förslag i detta syfte."

Det administrativa förfarandet

8 Genom två skrivelser, som tillställdes Konungariket Spanien den 26 september 1989 och den 4 april 1990, begärde kommissionen upplysningar om de program som avses i artikel 7 i direktivet för att begränsa förorening genom vissa av ämnena i förteckning II. Kommissionen hade i klargörande syfte fört upp dessa ämnen i prioritetsordning i en icke uttömmande förteckning som bifogades den första skrivelsen. Den begärde även att den skulle underrättas om de program för att begränsa föroreningar som hade upprättats för de andra ämnen som hörde till förteckning II, men som inte räknades upp i bilagan.

9 I sin andra skrivelse avsåg kommissionens begäran om upplysningar även de 99 ämnen som kunde föras upp på förteckning I, men som då - i avsaknad av gränsvärden - ingick i förteckning II. Kommissionen begärde, vad beträffar dessa ämnen, att den skulle tillställas en aktuell förteckning över utsläpp i spanska vatten samt de kvalitetsmål som hade fastställts för att kunna meddela tillstånd att släppa ut ett eller flera av dessa ämnen eller - om sådana mål inte fanns - att Konungariket Spanien skulle förklara varför sådana mål inte hade fastställts.

10 Av svaret från den spanska regeringen, som återfinns i en skrivelse av den 26 juli 1990, men som inkom till kommissionen genom en skrivelse av den 29 januari 1991, framgår att de program som avses i artikel 7 i direktivet - i fråga om inlandsvatten - ingår i de planer för hydrologiska vattensystem som skall upprättas av hydrografiska sammanslutningar. Program som rör utsläpp av farliga ämnen i havet skall däremot upprättas av de självstyrande regionerna. Även om sådana program håller på att utarbetas av hydrografiska sammanslutningar, har emellertid varken dessa sammanslutningar eller de självstyrande regionerna ännu upprättat några program för att begränsa utsläpp av farliga ämnen.

11 Kommissionen uppmanade den spanska regeringen, genom en formell skrivelse av den 19 december 1990 och en kompletterande skrivelse av den 30 november 1993, att inkomma med ett yttrande över upprättandet och genomförandet av de program som avses i artikel 7 i direktivet.

12 I sitt svar av den 3 mars 1994 gjorde den spanska regeringen bland annat gällande att det hade utarbetats förslag till riktlinjer för de hydrografiska vattensystemen i norra Spanien, i Duero, Tajo, Guadiana, Guadalquivir, Segura, Júcar och i Ebro. Den nämnde även ett förslag till permanent kontroll av vattenkvaliteten (SAICA-projektet).

13 Eftersom kommissionen ansåg att svaren från den spanska regeringen var otillräckliga, riktade kommissionen den 17 november 1994 ett motiverat yttrande till den spanska regeringen och uppmanade den att inom två månader vidta de nödvändiga åtgärderna. På den spanska regeringens begäran förlängdes sedan denna frist med två månader, genom en skrivelse från kommissionen av den 18 januari 1995.

14 Den spanska regeringen svarade inte förrän genom skrivelser av den 8 september 1995 och den 16 oktober 1995. Den åberopade däri ytterligare en rapport om de program för att begränsa föroreningar som var avsedda för inlandsvatten samt, i fråga om utsläpp i havet, rapporter från myndigheterna i Andalusien, Asturien, Katalonien och regionen Murcia. Genom den andra skrivelsen översände den spanska regeringen en kopia av de rapporter som hade upprättats av myndigheterna i Valencia och av den baskiska regeringen.

15 Eftersom kommissionen inte hade tillgång till någon annan uppgift som gjorde det möjligt för den att fastställa att Konungariket Spanien hade iakttagit sina skyldigheter enligt artikel 7 i direktivet, väckte den förevarande talan.

Prövning i sak

Invändningen om interna svårigheter

16 Den spanska regeringen har för det första hävdat att även om Konungariket Spanien sedan dess anslutning till gemenskapen är bundet av direktivet, enligt artikel 395 i akten om anslutningsvillkoren för Konungariket Spanien och Portugisiska republiken samt om anpassningarna av fördragen, har Konungariket Spanien ställts inför flera ingående ändringar av sin förvaltning efter det att den spanska författningen kungjordes den 6 december 1978, samt till följd av Konungariket Spaniens anslutning till gemenskapen den 1 januari 1986.

17 Den spanska regeringen har tillagt att den spanska miljöskyddslagstiftning som gällde vid tidpunkten för anslutningen inte motsvarade nivån inom Europeiska gemenskapen.

18 Vad beträffar argument som rör interna svårigheter är det tillräckligt att hänvisa till domstolens fasta rättspraxis, enligt vilken en medlemsstat inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta förpliktelser och tidsfrister som föreskrivs i ett direktiv (se särskilt domstolens dom av den 6 juli 1995 i mål C-259/94, kommissionen mot Grekland, REG 1995, s. I-1947, punkt 5, och av den 12 december 1996 i mål C-298/95, kommissionen mot Tyskland, REG 1996, s. I-6747, punkt 18).

19 Den spanska regeringens argument kan därför inte godtas.

Inlandsvatten

20 Vad beträffar de spanska bestämmelser som är tillämpliga på inlandsvatten har den spanska regeringen för det första anfört att det, genom lag nr 29/85 av den 2 augusti 1985 om kontroll av vatten, och genom förordning om den allmänna vattenförsörjningen, som ratificerades och trädde i kraft genom kunglig förordning [Real Decreto] nr 849/86 av den 11 april 1986, fastställs två förteckningar över förorenande ämnen som sammanfaller med förteckningarna I och II i direktivet.

21 Den spanska regeringen har emellertid medgett att kvalitetsmålen skall fastställas inom ramen för varje plan för hydrologiska vattensystem, i enlighet med kunglig förordning nr 927/88 av den 29 juli 1988 om godkännande av förordningen om den allmänna vattenförsörjningen och den hydrologiska planeringen, och med kunglig förordning nr 650/87 av den 8 maj 1987 om den territoriella behörigheten för de myndigheter som ansvarar för vattensystem och planer för hydrologiska vattensystem, och att planerna för samtliga hydrologiska vattensystem, varav programmen enligt artikel 7 i direktivet endast utgör en del, inte har blivit slutgiltigt godkända.

22 Det kan följaktligen konstateras att den spanska regeringen själv har medgett att skyldigheten att upprätta de program som avses i artikel 7.1 i direktivet inte har iakttagits genom de hydrologiska planerna, som för övrigt ännu inte har godkänts.

23 Den spanska regeringen anser för det andra att kunglig förordning nr 484/95 av den 7 april 1995 om kompletterande åtgärder för reglering och kontroll av utsläpp innebär att målen med programmen enligt artikel 7 i direktivet har kunnat tillgodoses, även om denna rättsakt inte har rubriken "program för att begränsa föroreningar".

24 Den spanska regeringen har i detta hänseende preciserat att de preliminära undersökningar som är nödvändiga för att vidta regleringåtgärderna har visat att endast 30 av de 99 ämnena finns i spanska inlandsvatten. Dessa undersökningar har dessutom gjort det möjligt att, för varje ämne i förteckning II, fastställa de kvalitetsmål som det skall tas hänsyn till i samband med ett beslut att bevilja eller inte bevilja tillstånd till utsläpp. Enligt den spanska regeringens förklaringar utgörs dessa kvalitetsmål av ytterst låga koncentrationer som gör det möjligt att iaktta de högsta tillåtna gränsvärden som i de olika direktiven föreskrivs för exempelvis dricksvatten, vatten som fisk kan leva i och badvatten.

25 Vad beträffar den spanska regeringens argument avseende kunglig förordning nr 484/95 skall det för det första erinras om domstolens fasta rättspraxis, av vilken följer att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas utifrån den situation som råder vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet och att domstolen inte skall beakta senare förändringar (dom av den 17 september 1996 i mål C-289/94, kommissionen mot Italien, REG 1996, s. I-4405, punkt 20, och av den 11 juni 1998 i de förenade målen C-232/95 och C-233/95, kommissionen mot Grekland, REG 1998, s. I-3343, punkt 38).

26 Vid utgången av den i det motiverade yttrandet utsatta fristen, förlängd med två månader genom kommissionens skrivelse av den 18 januari 1995, hade förordning nr 484/95 emellertid fortfarande inte trätt i kraft, eftersom den inte godkändes förrän den 7 april samma år.

27 Det kan vidare konstateras att det av domstolens rättspraxis följer att endast de specifika program som, i enlighet med artikel 7.3 i direktivet, innehåller kvalitetsmål för de vatten som avses i artikel 1 kan anses utgöra program i den mening som avses i artikel 7 (dom av den 11 juni 1998 i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland, punkt 35).

28 Såsom generaladvokaten har preciserat i punkt 20 i sitt förslag till avgörande är ett sådant program nämligen ett instrument vars funktion är att konsekvent genomföra en bestämd utformning av skyddet mot att vatten förorenas genom de ämnen som hör till förteckning II, varigenom det bland annat kan göras en jämförelse av de olika system för skydd av vatten som gäller i medlemsstaterna.

29 Ett sådant formaliserat sammanhang framstår som än mer nödvändigt mot bakgrund av direktivets sjätte övervägande, eftersom den skadliga inverkan av de ämnen som hör till förteckning II kan begränsas till ett visst område och är beroende av recipientens egenskaper och belägenhet. Ett sådant program syftar följaktligen till att säkerställa en enhetlig tillämpning av de tillstånd för utsläpp som avses i artikel 7.2, i vilka det fastställs utsläppsnormer som grundas på de kvalitetsmål som fastställs i form av program för särskilda vattenleder och vattenområden.

30 Även om - såsom den spanska regeringen har hävdat - vissa begränsningar i fråga om utsläpp och vissa kvalitetsmål för cirka 30 ämnen i förteckning II har fastställts inom ramen för förordning nr 484/95, och samma syfte härvid eftersträvas som för ett program enligt artikel 7 i direktivet, kan sådana bestämmelser endast betraktas som ett antal sporadiska normativa åtgärder som inte kan utgöra ett organiserat och sammanhängande system av kvalitetsmål för bestämda vattenleder eller vattenområden. Sådana bestämmelser kan därför inte anses utgöra ett program i den mening som avses i artikel 7 i direktivet.

31 Konungariket Spanien har i fråga om inlandsvatten följaktligen inte upprättat sådana program som avses i artikel 7 i direktivet. Kommissionens talan skall därför bifallas på denna punkt.

Utsläppen i havsvatten

32 Vad beträffar utsläpp i havet framgår det av handlingarna i målet, såsom generaladvokaten har konstaterat i punkt 19 i sitt förslag till avgörande, att de självstyrande regionerna, som är behöriga att utarbeta de allmänna villkoren för utsläpp samt systemet med administrativa tillstånd för utsläpp, inte har utarbetat sådana program för att begränsa föroreningar som avses i artikel 7 i direktivet. Den spanska regeringen har för övrigt inte bestritt denna anmärkning från kommissionens sida.

33 Det finns således anledning fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7 i direktivet genom att inte upprätta program för att begränsa förorening av inlands- och territorialvatten genom ämnen som ingår i förteckning II i direktivet.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

34 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Konungariket Spanien har tappat målet och skall därför förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

följande dom:

35 Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7 i rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö genom att inte upprätta program för att begränsa förorening av inlands- och territorialvatten genom ämnen som ingår i förteckning II i samma direktiv.

36 Konungariket Spanien skall ersätta rättegångskostnaderna.