Förslag till avgörande av generaladvokat Tizzano föredraget den 25 april 2002. - Ministre de l'Intérieur mot Aitor Oteiza Olazabal. - Begäran om förhandsavgörande: Conseil d'Etat - Frankrike. - Fri rörlighet för personer - Restriktioner - Allmän ordning - Administrativa ordningsåtgärder som begränsar uppehållsrätten för en medborgare från en annan medlemsstat till en del av en medlemsstats territorium. - Mål C-100/01.



Rättsfallssamling 2002 s. I-10981



Generaladvokatens förslag till avgörande

1. Får myndigheterna i en medlemsstat med hänsyn till allmän ordning begränsa rätten för en arbetstagare från en annan medlemsstat att uppehålla sig på den förstnämnda statens territorium till att avse endast en del av detta? Denna fråga har Conseil d'État genom beslut av den 29 december 2000 ställt till domstolen enligt artikel 234 EG med hänvisning till artiklarna 6, 8a och 48 i EG-fördraget (nu artiklarna 12, 18 och 39 EG), till proportionalitetsprincipen och till rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (nedan kallat direktiv 64/221).

Tillämpliga bestämmelser

Gemenskapsbestämmelser

2. Vad gäller de relevanta gemenskapsbestämmelserna är det först och främst lämpligt att erinra om den allmänna princip som läggs fast i artikel 6 första stycket i fördraget i vilken följande föreskrivs: "Inom detta fördrags tillämpningsområde och utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördraget, skall all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden."

3. Av allmän betydelse är även principen om fri rörlighet för personer som läggs fast i artikel 8a.1 i fördraget och som lyder enligt följande: "Varje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i detta fördrag och i bestämmelserna om genomförande av fördraget."

4. Principen om fri rörlighet för arbetstagare kommer särskilt till uttryck i artikel 48 i fördraget, i vilken stadgas följande:

"1. Fri rörlighet för arbetstagare skall säkerställas inom gemenskapen.

2. Denna fria rörlighet skall innebära att all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet skall avskaffas vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor.

3. Den skall, med förbehåll för de begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, innefatta rätt att

a) anta faktiska erbjudanden om anställning,

b) förflytta sig fritt inom medlemsstaternas territorium för detta ändamål,

c) uppehålla sig i en medlemsstat i syfte att inneha anställning där i överensstämmelse med de lagar och andra författningar som gäller för anställning av medborgare i den staten,

d) stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställd där, på villkor som skall fastställas av kommissionen i tillämpningsföreskrifter.

..."

5. Räckvidden av och tillämpligheten för de undantag som föreskrivs i artikel 48.3 definieras i direktiv 64/221 som särskilt gäller "[a]lla åtgärder som beslutats av medlemsstaterna med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa rörande inresa i respektive stat, utfärdande eller förnyande av uppehållstillstånd eller utvisning ur staten" (artikel 2.1). I artikel 3 i direktivet föreskrivs särskilt, såvitt är av intresse här, att "åtgärder vidtagna med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall grunda sig uteslutande på den berörda personens eget uppförande" (artikel 3.1) och att "tidigare domar för brott skall inte i sig utgöra anledning att vidta sådana åtgärder" (artikel 3.2). Till förmån för medborgare inom gemenskapen som träffas av liknande bestämmelser föreskrivs vidare särskilda processuella garantier (artiklarna 6-9).

Nationella bestämmelser

6. Vad gäller de nationella bestämmelserna skall framhållas dekret nr 46-449 av den 18 mars 1946, med de ändringar som nyligen införts genom dekret nr 93-1285 av den 6 december 1993 om villkoren för utlänningars inresa och uppehåll på franskt territorium (nedan kallat dekret nr 46-448). I artikel två i dekretet föreskrivs särskilt följande:

"Med undantag för vad som föreskrivs i artikel 1 får utlänningar fritt uppehålla sig och röra sig på franskt territorium.

Inrikesministern får dock genom dekret avgöra i vilka departement utlänningarna, från dagen för offentliggörandet av sådant dekret, inte får bosätta sig utan att först ha beviljats tillstånd av prefekten för det område till vilket utlänningen vill flytta.

I uppehållstillståndet för utlänningar som är bosatta i dessa departement skall särskilt anges att de gäller ifrågavarande departement.

När en utlänning utan uppehållstillstånd på grund av sitt beteende eller sin antecedentia skall göras till föremål för särskild övervakning, kan inrikesministern förbjuda honom att bosätta sig i ett eller flera departement. Prefekten kan, under samma förutsättning, begränsa den territoriella giltigheten för utlänningens uppehållstillstånd eller för det dokument som den berörda personen försetts med, till ett departement eller till ett eller flera distrikt inom detta departement. Inrikesministerns eller prefektens beslut anges på den berörda personens uppehållstillstånd.

De utlänningar som avses i föregående stycke får inte röra sig fritt utanför det område för vilket deras uppehållstillstånd är giltigt utan att ha ett tillstånd utfärdat av poliskommissariatet eller, i avsaknad av poliskommissariat, av gendarmeriet på den plats där de är bosatta.

Den utlänning som, med åsidosättande av bestämmelserna i föregående artikel, bosatt sig eller uppehåller sig inom ett avgränsat område straffas i enlighet med vad som stadgas för femte gradens överträdelser."

Faktiska omständigheter och förfarande

7. Såsom framgår av begäran om förhandsavgörande, är den spanske medborgaren Aitor Oteiza Olazabal från San Sebastián (Spanien) aktiv medlem i terroristorganisationen ETA (Euskadi Ta Askatasuna). I juli 1986 lämnade han spanskt territorium och flyttade till Frankrike där han, såvitt framgår, innehade en anställning och där han förgäves begärde att få status som politisk flykting.

8. I april 1988 greps Aitor Oteiza Olazabal av fransk polis inom ramen för utredningen av kidnappningen av en företagare i Bilbao som ETA misstänktes för och hade påtagit sig ansvaret för. På grund av denna händelse dömde Tribunal de grande instance i Paris den 8 juli 1991 Aitor Oteiza Olazabal för medverkan till terroristbrott till fängelse i arton månader (varav åtta villkorligt) samt förbjöd honom att uppehålla sig på franskt territorium för en tid om fyra år.

9. Efter att ha avtjänat det frihetsberövande straffet ansökte Aitor Oteiza Olazabal hos de franska förvaltningsmyndigheterna om ett ID-kort för fast bosatta och åberopade till stöd för ansökan sin ställning som gemenskapsmedborgare. Förvaltningsmyndigheten avslog dock ansökan. Samtidigt avstod emellertid myndigheterna från att verkställa den ytterligare påföljd som Tribunal de grande instance i Paris dömt ut och beslöt att "tolerera" att Aitor Oteiza Olazabal, som de beviljat ett tillfälligt uppehållstillstånd (giltigt för tiden mellan september 1992 och augusti 1996), uppehöll sig på franskt territorium.

10. I juni 1996 beslöt sig Aitor Oteiza Olazabal för att lämna departementet Hauts-de-Seine (Ile-de-France), där han varit bosatt alltsedan sin ankomst till Frankrike, och att flytta till departementet Pyrénées-Atlantiques (Aquitaine) som är beläget i närheten av den självständiga spanska regionen Baskien. Enligt de uppgifter som tillhandahållits av Aitor Oteiza Olazabal själv medförde hans flyttning att han hittade en anställning.

11. Med tillämpning av artikel 2 i dekret nr 46-448 antog under tiden den franske inrikesministern, på grundval av rapporter från polisen om att Aitor Oteiza Olazabal fortsatte att ha kontakt med terroristorganisationen ETA, en kungörelse av den 21 mars 1996 varigenom Aitor Oteiza Olazabal förbjöds att bosätta sig i 31 departement i sydvästra Frankrike, däribland Pyrénées-Atlantiques, samt i Parisregionen. På grundval av samma rapporter och med tillämpning av samma bestämmelse förbjöd prefekten i Hauts-de-Seine genom kungörelse den 25 juni 1996 dessutom Aitor Oteiza Olazabal att utan tillstånd lämna det departement som föll inom hans behörighet.

12. Aitor Oteiza Olazabal överklagade kungörelserna till Tribunal administratif i Paris, som undanröjde dem genom dom den 7 juli 1997. Domen fastställdes sedermera av den administrativa appellationsdomstolen i Paris, som genom dom den 18 februari 1999 lämnade inrikesministeriets överklagande utan bifall. De administrativa domstolarna i första och andra instans konstaterade särskilt att gemenskapsrätten, såsom domstolen preciserat i domen i målet Rutili, inte medger att sådana åtgärder vidtas som av hänsyn till den allmänna ordningen är ägnade att begränsa rätten för medborgare i en medlemsstat att förflytta sig inom en medlemsstats territorium, när sådana åtgärder inte kan vidtas avseende den berörda statens egna medborgare. Med beaktande av att de särskilda bestämmelserna om övervakning som anges i artikel 2 i dekret nr 46-448 kan tillämpas endast i förhållande till utlänningar, har nämnda domstolar ansett de åtgärder som med stöd av de ifrågavarande bestämmelserna vidtagits gentemot Aitor Oteiza Olazabal vara olagliga.

13. I syfte att försöka upphäva dessa slutsatser vände sig inrikesministeriet sålunda till Conseil d'État, som tvekade angående tolkningen av de relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelserna, vilandeförklarade målet och ställde följande tolkningsfråga till domstolen:

"Utgör artiklarna 6, 8a och 48 i EG-fördraget (nu artiklarna 12, 18 och 39 EG), proportionalitetsprincipen som är tillämplig i gemenskapsrätten samt de sekundärbestämmelser som antagits för att säkerställa genomförandet av fördraget och särskilt direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 hinder för att en medlemsstat, gentemot en medborgare i en annan medlemsstat som omfattas av fördragets bestämmelser, vidtar en administrativ ordningsåtgärd som, med förbehåll för att åtgärdens lagenlighet kan bli föremål för domstolsprövning, begränsar medborgarens rätt att uppehålla sig i landet till att avse del av detta, när hänsyn till allmän ordning hindrar att personen uppehåller sig i resten av landet, eller är ett totalförbud som avser hela landet och som antas i enlighet med nationell lagstiftning den enda åtgärd för att inskränka hans rätt att uppehålla sig i landet som lagligen kan vidtas mot denna medborgare?"

14. Under det förfarande som sålunda anhängiggjorts vid domstolen har Aitor Oteiza Olazabal, den franska, den spanska och den italienska regeringen samt kommissionen inkommit med skriftliga yttranden. Med undantag för den italienska regeringen har samma parter vidare deltagit i den muntliga förhandling som hållits den 15 januari 2002, under vilken också den belgiska regeringen intervenerat.

Rättslig bedömning

Inledning

15. Med den tolkningsfråga som ställts till domstolen vill Conseil d'État i huvudsak veta om en medlemsstat, genom de gemenskapsrättsliga regler och bestämmelser som angivits, ges rätt att med hänsyn till den allmänna ordningen begränsa rätten för en annan medlemsstats medborgare att flytta till en viss del av medlemsstatens territorium eller om det istället är så att den enda åtgärd som gemenskapsrätten ger rätt att vidta med hänsyn till skyddet för allmän ordning består i att utvisa nämnda medborgare från det nationella territoriet i dess helhet. Innan denna fråga undersöks och i syfte att bättre klargöra dess räckvidd, synes det mig lämpligt med två sammanfattande preciseringar: i) angående den i målet relevanta gemenskapsrätten och ii) angående de frågor som domstolen i ljuset av den angivna domen i målet Rutili måste undersöka för att ge ett användbart svar till den hänskjutande domstolen.

i) Den i målet relevanta gemenskapsrätten

16. Som framgått hänvisar Conseil d'États tolkningsfråga till artiklarna 6 och 8a i fördraget, i vilka principerna om icke-diskriminering och fri rörlighet stadgas i allmänna ordalag. I artikel 48 i fördraget utvecklas dessa principer med särskilt avseende på den fria rörligheten för arbetstagare. Således krävs det framför allt att det klargörs vilken eller vilka av dessa bestämmelser som är tillämpliga i förevarande mål.

17. Det kan härvid konstateras att det framgår av handlingarna i målet vid den nationella domstolen och av de yttranden som inkommit till domstolen att Aitor Oteiza Olazabal har varit anställd från det tillfälle han tog sig in i Frankrike och att han således kunnat åberopa de rättigheter som uppställs i artikel 48 i fördraget avseende den fria rörligheten för arbetstagare. I enlighet med vad även kommissionen och den franska regeringen har konstaterat är det denna särskilda bestämmelse (lex specialis) som skall undersökas i förevarande mål, liksom de allmänna principer som följer av artiklarna 6 och 8a i fördraget (lex generalis).

18. Det framgår i själva verket av fast rättspraxis att "[a]rtikel 6 i fördraget - i vilken den allmänna principen om icke-diskriminering på grund av nationalitet slås fast - endast kan tillämpas självständigt i situationer som omfattas av gemenskapsrätten, men för vilka det inte har föreskrivits några särskilda regler om icke-diskriminering i fördraget". Det framgår således att "[p]rincipen om icke-diskriminering har, vad gäller den fria rörligheten för arbetstagare, genomförts genom artiklarna 48-51 i fördraget liksom genom de rättsakter av gemenskapens institutioner som antagits på grundval av dessa artiklar", och domstolen har med anledning härav preciserat att i fråga om ett fall som "[v]id den nationella domstolen omfattas av dessa artiklar och gemenskapsförordningar som antagits på grundval av dem, är det följaktligen inte nödvändigt att uttala sig om tolkningen av artikel 6 i fördraget". Det måste även anses obehövligt att ta upp den allmänna princip som kommer till uttryck i artikel 8a i fördraget i de fall den fria rörligheten säkerställs särskilt av artikel 48. I ett särskilt uttalande angående etableringsfriheten, som här kan beaktas analogt, har domstolen i själva verket preciserat att "[a]rtikel 8a i fördraget, i vilken rätten för varje unionsmedborgare att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier anges i allmänna ordalag, har fått en mer specifik lydelse i artikel 52 i fördraget" just för att därav dra slutsatsen att "[e]ftersom omständigheterna i målet vid den nationella domstolen omfattas av den senare bestämmelsen, är det inte nödvändigt att uttala sig om tolkningen av artikel 8a".

19. Av det som sagts följer således att det, med hänsyn till att målet vid den nationella domstolen faller inom tillämpningsområdet för artikel 48, inte är nödvändigt att bedöma den aktuella tolkningsfrågan i ljuset av artiklarna 6 och 8a i fördraget.

ii) De frågor som domstolen måste undersöka i ljuset av domen i målet Rutili för att ge ett användbart svar till den hänskjutande domstolen

20. Conseil d'États tolkningsfråga angående den territoriella omfattningen av de undantagsåtgärder som medges i artikel 4.3 i fördraget aktualiserar tydligt domen i det ovannämnda målet Rutili angående partiellt uppehållsförbud (begränsat till en del av det nationella territoriet) som uppställts av de franska myndigheterna gentemot en italiensk arbetstagare, även om domen inte uttryckligen har nämnts. På samma sätt som den nationella processuella diskussionen för övrigt kretsade just kring domen, koncentrerades yttrandena från samtliga de parter som intervenerat i förevarande mål till denna dom. Parterna har fört långa diskussioner kring möjligheten att revidera detta prejudikat.

21. Det skall således erinras om att i detta avgörande har domstolen, med anledning av besvarandet av en tolkningsfråga från den administrativa appellationsdomstolen i Paris angående restriktioner i den fria rörligheten för arbetstagare, vilka "motiveras" av behovet av allmän ordning, särskilt preciserat, å ena sidan, att "[r]ätten att resa in till medlemsstaternas territorium, liksom rätten att uppehålla och förflytta sig fritt där fastställs i fördraget genom en hänvisning till dessa staters samlade territorium och inte genom en hänvisning till deras interna underindelningar" och å andra sidan att "[f]örbehållet i artikel 48.3 för att skydda allmän ordning har samma räckvidd som de rättigheter vars utövande kan bli föremål för begränsningar". På grundval av dessa konstateranden har domstolen således lagt fast att "[d]et följer av detta att uppehållsförbud bara får utfärdas i kraft av det förbehåll som infogats för detta ändamål i artikel 48.3, för hela det nationella territoriet".

22. Conseil d'État har hänvisat just till detta uttalande och i huvudsak begärt att domstolen skall revidera sin ståndpunkt i fråga om möjligheten att med hänsyn till allmän ordning ställa upp partiella uppehållsförbud för arbetstagare från andra medlemsstater.

23. Jag återkommer till denna fråga nedan. Här skulle jag emellertid vilja understryka att i domen Rutili har domstolen uttalat följande, just efter att i angivna ordalag ha preciserat räckvidden hos de undantag som avses i artikel 48.3: "När det däremot gäller partiella uppehållsförbud, som är begränsade till vissa distrikt inom territoriet, skall personer som skyddas av gemenskapsrätten, i kraft av artikel 7 i fördraget och inom denna bestämmelses tillämpningsområde, behandlas på samma sätt som den berörda medlemsstatens egna medborgare", vilket får till följd att "[å]tgärder som begränsar rätten att uppehålla sig till en del av ett nationellt territorium kan endast vidtas av en medlemsstat i förhållande till medborgare i andra medlemsstater, som omfattas av bestämmelserna i fördraget, i de fall och under de förutsättningar då sådana åtgärder kan vidtas avseende den berörda statens egna medborgare".

24. Även om detta stycke inte har angivits i tolkningsfrågan från Conseil d'État, som förefaller bortse från möjligheten att de undantagsåtgärder som medges i artikel 48.3 i fördraget får diskriminerande konsekvenser, anser jag icke desto mindre att stycket är av särskild betydelse vid avgörandet av huvudmålet. I själva verket grundas avgörandena från de administrativa domstolarna i första och andra instans just på detta stycke i domen i målet Rutili. De administrativa domstolarna har ansett att de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot Aitor Oteiza Olazabal har varit olagliga just därför att de särskilda övervakningsåtgärder som föreskrivs i dekret nr 46-448 inte också kan tillämpas på franska medborgare. Man måste ta hänsyn till denna aspekt vid bedömningen av den fråga som ställts till domstolen och analysera tolkningsfrågan i ljuset av huvudmålets faktiska och rättsliga bakgrund i syfte att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar.

25. Jag kommer följaktligen att nedan först och främst undersöka om medlemsstaterna, med hänsyn till skyddet för allmän ordning, i den mening som avses i artikel 48.3 i fördraget, även får begränsa rätten för medborgare i andra medlemsstater att uppehålla sig på ett nationellt territorium till att avse endast en del av detta territorium. Om frågan besvaras jakande kommer det därefter att vara nödvändigt att undersöka om de ifrågavarande restriktiva åtgärderna kan vidtas, såsom preciseras i domen i målet Rutili, "[e]ndast [...] i de fall och under de förutsättningar då sådana åtgärder kan vidtas avseende den berörda statens egna medborgare". Det gäller i huvudsak att bedöma om det allmänna förbudet mot godtycklig diskriminering även gäller för tillämpligheten av de undantagsåtgärder som anges i artikel 48.3 i fördraget, oavsett om dessa avser hela territoriet eller endast en del av detta, samt vidare om de angivna förutsättningarna i fråga om den fria rörligheten för varor och kapital, som anges i artikel 36 andra meningen och i artikel 73d.3 i fördraget (nu artikel 30 och 58 EG), enligt vilka inskränkningar i den fria rörligheten som motiveras av hänsyn till allmänintresset inte "[f]år utgöra ett medel för godtycklig diskriminering", således också gäller inom området för fri rörlighet för arbetstagare.

Huruvida partiella uppehållsförbud som motiveras av hänsyn till allmän ordning är tillåtna

26. Efter att detta har klarlagts skall det i sak, vad tolkningsfrågorna beträffar, först och främst avgöras huruvida medlemsstaterna i kraft av artikel 48.3 i fördraget, bestämmelserna i direktiv 64/221 och proportionalitetsprincipen, med hänsyn till allmän ordning får ställa upp partiella uppehållsförbud (begränsade till en del av det nationella territoriet) för andra medlemsstaters medborgare, vilka utnyttjar den fria rörligheten för arbetstagare. Härvid vill jag framhålla att domstolen inte har ombetts att bedöma huruvida de särskilda skäl med hänvisning till allmän ordning som anförts av de franska myndigheterna kan motivera det partiella uppehållsförbud som ställts upp gentemot Aitor Oteiza Olazabal i förevarande mål, utan att domstolen endast har ombetts att i allmänhet fastställa huruvida sådana förbud lagligen kan uppställas i kraft av artikel 48.3 eller om det tvärtom är så att det enda undantag från principen om fri rörlighet för arbetstagare av hänsyn till allmän ordning som medges i nämnda bestämmelse består i att utvisa arbetstagare från andra medlemsstater från hela det nationella territoriet.

27. Som jag nämnt har domstolen, redan i den ovannämnda domen i målet Rutili, på denna fråga svarat att "[d]et följer av detta att uppehållsförbud bara får utfärdas i kraft av det förbehåll som infogats för detta ändamål i artikel 48.3, för hela det nationella territoriet" och inte för "interna underindelningar". I denna dom förefaller domstolen således i allmänhet ha ansett att medlemsstaterna inte får göra undantag från principen om fri rörlighet för arbetstagare genom att utfärda uppehållsförbud som begränsas till enbart en viss del av det nationella territoriet. Samtliga parter som yttrat sig i förevarande mål är emellertid av motsatt uppfattning och har ansett att sådana undantagsåtgärder i princip är tillåtna. De har dock varit av olika uppfattning vad beträffar förutsättningarna för att sådana undantag skall få uppställas, vilket framgår nedan.

28. Till stöd för denna uppfattning har i huvudsak anförts att, om medlemsstaterna av skäl hänförliga till allmän ordning tillåts vidta så allvarliga åtgärder gentemot arbetstagare från en annan medlemsstat som att utvisa honom från hela medlemsstatens territorium, måste medlemsstaterna med nödvändighet tillåtas vidta åtgärder som utgör en mindre omfattande inskränkning i den fria rörligheten, såsom just de partiella uppehållsförbuden. Detta skulle för övrigt stå i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen, såtillvida att det skulle tillåta de nationella myndigheterna att utforma eventuella restriktiva åtgärder i syfte att tillgodose behovet av ett verkningsfullt skydd för den allmänna ordningen. Det har å andra sidan understrukits att det som fastställs i domen i målet Rutili vad gäller räckvidden hos undantaget i artikel 48.3 i fördraget inte bekräftas av texten i fördraget och av bestämmelserna i sekundärrätten. Enligt kommissionen måste ett uppehållstillstånd som utfärdats för arbetstagare från andra medlemsstater, i den mening som avses i artikel 6 i direktiv 68/360/EEG om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer, vara giltigt inom hela det nationella territoriet, likväl som det enligt artikel 10 i nämnda direktiv ges rätt att göra undantag, med hänsyn till allmän ordning, från alla bestämmelser i direktivet inklusive den som anges i artikel 6.

29. Dessa synpunkter förefaller övertygande. Ingen betvivlar att "[r]ätten att resa in till medlemsstaternas territorium, liksom rätten att uppehålla sig och förflytta sig fritt där fastställs i fördraget [och särskilt i artikel 48] genom hänvisning till dessa staters samlade territorium", vilket för övrigt, som om det någonsin funnits behov av det, bekräftas i artikel 6 i direktiv 68/360. Jag förstår emellertid inte varför de undantag som medges i artikel 48.3 i fördraget med nödvändighet måste ha samma räckvidd som de rättigheter vartill man hänvisar och att man således måste utesluta möjligheten att endast delvis begränsa de senare. I motsats till detta konstaterar jag att, genom att de rättigheter som följer av den fria rörligheten för arbetstagare läggs fast i bestämmelsen, samtliga de "begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning" undantas utan att det ställs något krav på att dessa begränsningar täcker de angivna rättigheterna och har sin egen räckvidd. I avsaknad av en uttrycklig uppgift till stöd för motsatsen framstår det således skäligt att anse att om medlemsstaterna kan förbjuda arbetstagare från andra medlemsstater att resa in och uppehålla sig på det egna territoriet och därigenom på ett genomgripande sätt beröva dem möjligheten att utnyttja den fria rörligheten, så kan medlemsstaterna likaså vidta mindre restriktiva åtgärder gentemot någon, såsom exempelvis uppehållsförbud som avser endast en begränsad del av medlemsstatens territorium.

30. Utöver att vara mer trogen bestämmelsens lydelse och även mer logisk grundar sig denna lösning särskilt på principerna och på rättspraxis. I själva verket förefaller möjligheten att utforma de eventuella restriktiva åtgärder som är ägnade att tillgodose det konkreta behovet av ett skydd för den allmänna ordningen, att helt överensstämma med proportionalitetsprincipen, vilken medlemsstaterna enligt fast rättspraxis skall rätta sig efter när de gör undantag från de grundläggande friheter som säkerställs i fördraget. I själva verket skall restriktionerna vara effektivt avpassade efter det konkreta behovet av skydd för den allmänna ordningen utan att gå utöver det som är helt nödvändigt för att tillgodose detta syfte.

31. Den uppfattning som anförs här förefaller vidare vinna stöd även av flera prejudikat i vilka domstolen har ansett att nationella inskränkningar i utövandet av grundläggande friheter, med hänsyn till väsentliga allmänna behov och med avseende endast på en viss del av den berörda medlemsstatens territorium, kan vara berättigade. Till exempel har domstolen i domen i målet Albore, som den franska regeringen har erinrat om, ansett att även om det faktum att utländska medborgares förvärv av fast egendom "som är belägen inom ett område av det nationella territoriet" kräver ett särskilt administrativt tillstånd, utgör en inskränkning i den fria rörligheten för kapital som i princip innebär ett åsidosättande av artikel 73 b i fördraget (nu artikel 56 EG), så kan en sådan inskränkning ändå vara tillåten "[o]m det kan bevisas, för varje område som omfattas av begränsningen, att en icke-diskriminerande behandling av medborgare från alla medlemsstater skulle medföra faktiska, konkreta och allvarliga risker för den berörda medlemsstatens militära intressen, som inte skulle kunna avhjälpas genom mindre ingripande åtgärder". Ett annat exempel i detta sammanhang ges vidare i domen i målet Ditlev Bluhme, i vilken domstolen har ansett att enligt artikel 36 i fördraget kan en restriktion avseende den fria rörligheten för varor, som följer av ett förbud mot att på en viss ö (den danska ön Læsø) hålla bin som inte hör till en lokal art, vara motiverad med hänsyn till skyddet för djurs liv och hälsa. Vidare har möjligheten att göra "partiella" undantag från de grundläggande friheter som säkerställs i fördraget mer allmänt sett implicit tillåtits i alla de fall vari domstolen på olika grunder har ansett inskränkande åtgärder, som lokala myndigheter vidtagit och som varit tillämpliga endast på ifrågavarande myndighets territorium, vara tillåtna.

32. De synpunkter som lagts fram ovan ger således anledning att återvända till ställningstagandet i punkt 48 i domen i målet Rutili, varigenom domstolen fastställer att "[u]ppehållsförbud får [bara] utfärdas i kraft av det förbehåll som infogats för detta ändamål i artikel 48.3, för hela det nationella territoriet". Ett klargörande härvidlag framstår för övrigt som än mer nödvändigt med beaktande av att ett så kategoriskt ställningstagande blir väsentligen omvärderat, om än inte implicit vederlagt, genom följande stycke i domen i det ovannämnda målet Rutili, i vilken domstolen, visserligen utan att åberopa sig på artikel 48, fastställer att "[å]tgärder som begränsar rätten att uppehålla sig till en del av ett nationellt territorium [det vill säga partiellt uppehållsförbud] kan endast vidtas av en medlemsstat i förhållande till medborgare i andra medlemsstater, som omfattas av bestämmelserna i fördraget, i de fall och under de förutsättningar då sådana åtgärder kan vidtas avseende den berörda statens egna medborgare".

33. Mot bakgrund av vad som anförs ovan, anser jag mig således på denna punkt böra dra slutsatsen att artikel 48.3 i fördraget, bestämmelserna i direktiv 64/221 och proportionalitetsprincipen skall tolkas på så sätt att en absolut utestängning från det nationella territoriet inte är den enda åtgärd som inskränker den fria rörligheten för arbetstagare som medlemsstaterna får vidta gentemot medborgare i andra medlemsstater med hänsyn till allmän ordning, utan att det även är möjligt att uppställa partiella uppehållsförbud gentemot sådana medborgare.

Möjligheten att uppställa partiella uppehållsförbud med stöd av en bestämmelse enligt vilken det tillåts att liknande inskränkande åtgärder vidtas enbart gentemot utlänningar

34. Efter att ha klargjort att det i princip är tillåtet att uppställa partiella uppehållsförbud gentemot arbetstagare från andra medlemsstater med stöd av det undantag som anges i artikel 48.3 i fördraget, måste det vidare fastställas om sådana inskränkande åtgärder får vidtas, för att använda en formulering i domen i målet Rutili, "[endast] i de fall och under de förutsättningar då sådana åtgärder kan vidtas avseende den berörda statens egna medborgare", eller om sådana förbud tvärtom får uppställas även när liknande förbud inte föreskrivs för medlemsstatens egna medborgare.

Parternas argument

35. Med hänvisning till denna fråga har Aitor Oteiza Olazabal gjort gällande att domstolen inte skall avlägsna sig från den bedömning som gjorts i domen i målet Rutili och att domstolen således skall fastställa att sådana partiella uppehållsförbud som, med stöd av bestämmelser såsom just dekret nr 46-448 som endast är tillämpliga på utlänningar, ställs upp gentemot arbetstagare från andra medlemsstater är otillåtna. Aitor Oteiza Olazabal har särskilt understrukit att uppställandet av nämnda förbud utgör en diskriminering på grund av nationalitet som tydligt står i strid med gemenskapsrätten eftersom en liknande åtgärd inte föreskrivits i förhållande till franska medborgare.

36. Samtliga regeringar som yttrat sig har en annan uppfattning. Regeringarna har ansett att den ifrågavarande typen av åtgärder trots allt kan vara motiverad på grundval av de undantag som anges i artikel 48.3. Regeringarna har i praktiken gjort gällande att om arbetstagarna i gemenskapen på grund av de rättigheter som de tillerkänns i fördraget får utöva sin verksamhet i en annan medlemsstat än den egna, kan de begränsningar av dessa rättigheter som föreskrivs i artikel 48.3 med hänsyn till allmän ordning endast tillämpas på dem av gemenskapens arbetstagare som också utnyttjar dessa rättigheter, det vill säga endast arbetstagare från andra medlemsstater. I detta sammanhang har de intervenerande regeringarna hänvisat särskilt till domen i målet Van Duyn som gäller vägrad inresa för en nederländsk medborgare som avsåg att arbeta i England hos Scientologikyrkan. I detta mål har domstolen i själva verket fastställt att "[e]n medlemsstat, som gör gällande inskränkningar som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, får såsom den berörda personens egna uppförande beakta att denne tillhör en rörelse eller en organisation vars verksamhet, utan att dock vara förbjuden, av den medlemsstaten betraktas som en fara för samhället. Detta gäller även om ingen begränsning ålagts denna stats egna medborgare, som önskar utöva liknande verksamhet inom samma rörelser eller organisationer". Inte heller, har den franska och den spanska regeringen tillagt, skulle man kunna åberopa förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet som avses i artikel 48.2 gentemot denna slutsats, med hänsyn till att det ges tillåtelse i artikel 48 att göra undantag från detta förbud just på grund av allmän ordning.

37. Slutligen har kommissionen intagit ytterligare ett annat förhållningssätt. Oaktat att kommissionen har instämt i uppfattningen hos de regeringar som yttrat sig, att de åtgärder som vidtagits med stöd av artikel 48 i fördraget gentemot arbetstagare från andra medlemsstater inte kan anses diskriminerande till sin natur, innebär enligt kommissionens bedömning inte denna uppfattning att de nämnda åtgärderna med nödvändighet står i överensstämmelse med gemenskapsrätten och det måste alltjämt fastställas huruvida de olika villkor respekteras som domstolen i sin rättspraxis har uppställt för att undantagen i fråga skall få tillämpas. Kommissionen har särskilt, såvitt här är av intresse, erinrat om att domstolen i domen i målet Adoui och Cornuaille har preciserat att vidtagandet av sådana åtgärder inte får grundas på en bedömning av vissa former av uppträdande som innebär en "[g]odtycklig skillnad i behandling till nackdel för medborgare från andra medlemsstater". På grundval av detta uttalande, som enligt kommissionens uppfattning har ändrat den tidigare domen i målet Van Duyn, har kommissionen således ansett att en medlemsstat inte får uppställa partiella uppehållsförbud gentemot medborgare i andra medlemsstater i det fall det nationella regelverket inte medger att inskränkande åtgärder, eller andra konkreta och verksamma åtgärder ägnade att bekämpa den ifrågavarande typen av beteende, vidtas gentemot sådana medborgare i den egna staten som befinner sig i samma situation.

Bedömning

38. För min del anser jag att domstolen i denna specifika fråga skall bekräfta domen i målet Rutili genom att i huvudsak fastställa att "[å]tgärder som begränsar rätten att uppehålla sig till en del av ett nationellt territorium kan endast vidtas av en medlemsstat i förhållande till medborgare i andra medlemsstater, som omfattas av bestämmelserna i fördraget, i de fall och under de förutsättningar då sådana åtgärder kan vidtas avseende den berörda statens egna medborgare".

39. Denna lösning synes mig ligga i linje med fördragets anda och syfte samt vara korrekt grundad på uppfattningen att de undantag från den fria rörligheten för arbetstagare med hänsyn till allmän ordning som stadgas i artikel 48.3 - liksom de undantag som avser de andra grundläggande friheterna - inte får innebära godtycklig diskriminering och att undantagen således inte, i avsaknad av objektiva skäl, får ge upphov till åtgärder som är allvarligare och mer restriktiva gentemot medborgare i andra medlemsstater än mot den egna statens medborgare. Jag anser, med andra ord, att principskäl och skäl med grund i strävan efter en koherent systematik talar för att artikel 48.3 i fördraget skall ges en tolkning som omfattar den uttryckligen formulerade principen med hänvisning till den fria rörligheten för varor och kapital, vilken stadgas i artikel 36 och 73d i fördraget, enligt vilken de ifrågavarande undantagen inte "får utgöra ett medel för godtycklig diskriminering".

40. En dylik tolkning vinner för övrigt även stöd av gemenskapens rättspraxis. I enlighet härmed betecknar enligt min uppfattning faktiskt domen i det ovannämnda målet Adoui och Cornuaille, vilket kommissionen har konstaterat, en viktig och uppenbar kursändring i förhållande till den förutvarande rättspraxis som läggs fast i domen i målet Van Duyn.

41. Det gällde i detta fall att fastställa om de belgiska myndigheterna med stöd av de undantag som anges i artiklarna 48 och 56 i fördraget kunde vägra uppehållstillstånd för två franska medborgare som i Belgien bedrev en verksamhet (prostitution) som ansågs strida mot den allmänna ordningen, men som inte på något sätt belades med sanktioner eller undertrycktes vad gällde de belgiska medborgarna. Vid besvarandet av denna fråga konstaterade domstolen i fråga om de undantag med avseende på allmän ordning som medlemsstaterna tillåts göra i förhållande till medborgare i andra medlemsstater framför allt att "[m]edlemsstaterna kan inte vidta dessa åtgärder mot sina egna medborgare eftersom de inte kan utvisa sina egna medborgare från det nationella territoriet eller vägra dem inresa till detta". Med anledning härav har domstolen ansett att "[d]enna särskilda behandling, som hänger samman med det slags åtgärder som kan vidtas, därför måste tillåtas", men har genast preciserat att "[d]en myndighet i en medlemsstat som är behörig att vidta sådana åtgärder inte får grunda utövandet av sina befogenheter på en bedömning av vissa former av uppträdande som innebär en godtycklig skillnad i behandling till nackdel för medborgare från andra medlemsstater". I syfte att undvika dylika följder har domstolen vidare fastställt att "[e]tt uppförande [får] inte anses vara av sådan karaktär att det berättigar till begränsningar av rätten för en medborgare från en medlemsstat att resa in till eller att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium, om denna andra medlemsstat när det gäller de egna medborgarna inte vidtar några repressiva eller andra faktiska och effektiva åtgärder för att förhindra samma uppförande". På grundval härav har domstolen följaktligen fastställt att "[e]n medlemsstat får inte med stöd av undantagsbestämmelserna om allmän ordning i artiklarna 48 och 56 i fördraget utvisa en medborgare från en annan medlemsstat från sitt territorium eller vägra honom rätt att resa in till sitt territorium på grund av ett uppförande som den medlemsstaten inte försöker förhindra när det gäller de egna medborgarna genom att vidta repressiva eller andra faktiska och effektiva åtgärder".

42. Genom denna dom, som sedermera bekräftats vid ett flertal tillfällen, klargörs således att när medlemsstaterna med hänsyn till allmän ordning gör undantag från principen om fri rörlighet för arbetstagare, får de inte åstadkomma någon godtycklig (och därmed omotiverad) "diskriminering" eller "skillnad" till skada för medborgare i andra medlemsstater, vare sig det sker med hänvisning till ett godtaget beteende eller till tillämpliga åtgärder. I detta fall har domstolen, vilket framgått ovan, särskilt ansett att ett förbud mot ett bestämt beteende strider mot denna princip endast om det ställs upp mot medborgare från andra medlemsstater. Domstolen har däremot inte utsträckt detta omdöme till att omfatta "skillnad i behandling vad gäller de åtgärder som vidtas" enbart eftersom man i det målet diskuterade ett vägrat uppehållstillstånd och därmed en åtgärd som, enligt en folkrättslig princip, inte kan vidtas gentemot en medborgare i den egna staten. Härav kan e contrario dras slutsatsen att en medlemsstat åsidosätter gemenskapsrätten genom att ge plats för godtycklig diskriminering eller godtyckliga skillnader när den i avsaknad av objektiva skäl förbehåller en annorlunda och mer allvarlig behandling för medborgare från andra medlemsstater även vad gäller "karaktären av åtgärder som vidtas" i strid med principen om fri rörlighet för arbetstagare.

43. Om denna rättspraxis tillämpas på förevarande mål och därmed på sådana inskränkningar i den fria rörligheten för arbetstagare som följer av partiella uppehållsförbud, kan det konstateras

- att å ena sidan får de nationella myndigheterna ställa upp partiella uppehållsförbud gentemot medborgare i andra medlemsstater i den mening som avses i artikel 48.3 i fördraget endast vad gäller sådant beteende som äventyrar den allmänna ordningen och som, i samma fall och under samma förutsättningar, skulle kunna ge upphov till inskränkande åtgärder eller andra konkreta och verksamma åtgärder ägnade att bekämpa sådant beteende också hos den berörda statens egna medborgare,

- att å andra sidan de nationella myndigheterna i avsaknad av objektiva skäl inte får ställa upp partiella uppehållsförbud gentemot medborgare i andra medlemsstater i de fall och under de förutsättningar då sådana åtgärder inte kan vidtas avseende den berörda statens egna medborgare.

44. Man kan således dra slutsatsen att medlemsstaterna, förutom då det saknas objektiva skäl, får uppställa partiella uppehållsförbud med hänsyn till allmän ordning gentemot medborgare i andra medlemsstater som utnyttjar den fria rörligheten för arbetstagare endast i de fall och under de förutsättningar då sådana åtgärder kan vidtas avseende den berörda statens egna medborgare.

Förslag till avgörande

På grundval av vad som anförts ovan föreslår jag följaktligen att Conseil d'États fråga skall besvaras enligt följande:

"Artikel 48.3 i fördraget, bestämmelserna i rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 och proportionalitetsprincipen skall tolkas så, att ett absolut förbud avseende det nationella territoriet inte utgör den enda åtgärd som inskränker den fria rörligheten för arbetstagare som medlemsstaterna med hänsyn till allmän ordning får vidta gentemot medborgare i andra medlemsstater, utan att det även är möjligt att uppställa förbud vilka begränsar sådana medborgares rätt att uppehålla sig till en del av det nationella territoriet. Emellertid kan medlemsstaterna, med samma hänsyn till allmän ordning, förutom då det saknas objektiva skäl, ställa upp partiella uppehållsförbud gentemot medborgare från andra medlemsstater som utnyttjar den fria rörligheten för arbetstagare endast i de fall och under de förutsättningar då sådana åtgärder kan vidtas avseende den berörda statens egna medborgare."