Förslag till avgörande av generaladvokat Léger föredraget den 3 maj 2001. - Europeiska kommissionen mot Konungariket Spanien. - Fördragsbrott - Direktiv 96/62/EG - Utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten - Underlåtenhet att utse behöriga myndigheter och organ med uppgift att tillämpa direktivet. - Mål C-417/99.



Rättsfallssamling 2001 s. I-06015



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Europeiska gemenskapernas kommission har i förevarande talan gjort gällande att Konungariket Spanien har underlåtit att inom den i direktivet föreskrivna tidsfristen utse de behöriga myndigheter och organ som avses i artikel 3 första stycket i rådets direktiv 96/62/EG av den 27 september 1996 om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten.(1)

2 Konungariket Spanien har bestritt det påstådda fördragsbrottet och gjort gällande att den tidsfrist inom vilken medlemsstaterna skall införliva direktivet, såsom den föreskrivs i artikel 11 i direktivet, ännu inte har löpt ut.

3 Det krävs ett klargörande av artikel 11 i direktivet för att lösa tvisten.

I - Tillämpliga bestämmelser

4 Direktivet syftar till att definiera de grundläggande principerna för en gemensam strategi med avseende på utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten.

5 I artikel 3 i direktivet, som har rubriken "Genomförande och ansvarsfördelning", föreskrivs följande:

"För genomförandet av detta direktiv skall medlemsstaterna utse behöriga myndigheter och organ på lämplig nivå med uppgift att

- genomföra detta direktiv,

- utvärdera luftkvaliteten,

- godkänna mätutrustning (metoder, instrument, nätverk, laboratorier),

- säkerställa kvaliteten hos mätningar som utförts med hjälp av mätutrustningen genom att kontrollera att denna utrustning uppfyller kvalitetskraven, särskilt genom interna kvalitetskontroller som utförs i överensstämmelse med bl.a. de krav som gäller enligt europeiska standarder för kvalitetssäkring,

- utföra analyser av utvärderingsmetoder, och

- inom sitt territorium samordna gemenskapsprogram för kvalitetssäkring som organiseras av kommissionen.

När medlemsstaterna lämnar de uppgifter som avses i första stycket till kommissionen, skall de göra dem tillgängliga för allmänheten."

6 Det framgår av artikel 4.1 första strecksatsen i direktivet att rådet senast den 31 december 1996, på förslag från kommissionen, skall fastställa gränsvärden och tröskelvärden för vissa luftföroreningar,(2) såsom svaveldioxid, kvävedioxid, fina partiklar, till exempel sot, suspenderade ämnen och bly.

7 Rådet har med stöd av denna artikel antagit direktiv 1999/30/EG av den 22 april 1999 om gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar och bly i luften.(3)

8 I artikel 11.1 i direktivet föreskrivs följande: "Sedan rådet antagit det första av de förslag som avses i artikel 4.1 första strecksatsen skall ... medlemsstaterna underrätta kommissionen om de behöriga myndigheter, laboratorier och organ som avses i artikel 3... ."

9 Enligt artikel 13.1 första stycket i direktivet skall medlemsstaterna anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv såvitt avser bestämmelserna i artiklarna 1-4 senast arton månader efter dess ikraftträdande. Denna tidsfrist löpte ut den 21 maj 1998.

10 I artikel 13.1 andra stycket i direktivet föreskrivs följande: "När medlemsstaterna antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda."

II - Förfarandet

A - Det administrativa förfarandet

11 Eftersom Konungariket Spanien inte underrättade kommissionen om att det hade vidtagit de åtgärder som var nödvändiga för att följa direktivet och eftersom det inte förelåg några uppgifter i övrigt som talade för att Konungariket Spanien hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter, anmodade kommissionen genom skrivelse av den 25 augusti 1998, i enlighet med artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG), denna stat att inom två månader från delgivningen av skrivelsen inkomma med sina synpunkter.

12 Eftersom Konungariket Spanien inte inkom med något svar, sände kommissionen den 11 december 1998 ett motiverat yttrande till Konungariket Spanien, i vilket det uppmanades att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta de nödvändiga åtgärderna för att följa direktivet.

13 Genom skrivelse av den 2 mars 1999 bestred de spanska myndigheterna det påstådda fördragsbrottet. De underströk att det var omöjligt att införliva direktivets bestämmelser med den inhemska rättsordningen med hänsyn såväl till innehållet i artiklarna 1, 2, 4 och 12 i direktivet, som dess bilagor, förrän kommissionen fastställt de gräns- och tröskelvärden som föreskrivs i artikel 4.1 i detta direktiv. Dessutom gjorde de gällande att skyldigheten att utse de behöriga myndigheter och organ som avses i artikel 3 i direktivet hade skjutits upp till dess att rådet har antagit särskilda bestämmelser som fastställer gräns- och tröskelvärden för luftföroreningar.

14 Kommissionen ansåg att Konungariket Spaniens förklaringar till varför det inte ansåg sig behöva införliva bestämmelserna i artikel 3 inte var tillfredsställande, och väckte därför ifrågavarande talan.

B - Parternas yrkanden

15 Kommissionens ansökan inkom till domstolens kansli den 29 oktober 1999.

16 Kommissionen har yrkat att domstolen skall

- fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla en av sina skyldigheter enligt direktiv 96/62 genom att inte utse de behöriga myndigheter och organ som avses i artikel 3 första stycket i nämnda direktiv, och

- förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.

17 Konungariket Spanien har yrkat att domstolen skall

- ogilla kommissionens talan, och

- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

III - Kommissionens grunder och parternas synpunkter

18 Med hänsyn till Konungariket Spaniens svar på det motiverade yttrandet, har kommissionen uppgett att den tänker begränsa talan till att avse frågan om utseendet av de behöriga myndigheter och organ som skall genomföra direktivet i enlighet med artikel 3 i nämnda direktiv.

19 Enligt kommissionen bygger Konungariket Spaniens ståndpunkt på en felaktig tolkning av artiklarna 3 och 11 i direktivet, vilka var för sig föreskriver olika skyldigheter. I artikel 3 i direktivet föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att utse myndigheter och organ på lämplig nivå med uppgift att genomföra nämnda direktiv. I artikel 11 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna till kommissionen skall överlämna en förteckning över de myndigheter och organ som har utsetts på detta sätt.

20 Fristen för att fullgöra skyldigheterna i artikel 3 fastställs i artikel 13 i direktivet. Enligt denna artikel skall medlemsstaterna anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3 senast arton månader efter dess ikraftträdande, det vill säga den 21 maj 1998.

21 Konungariket Spanien står fast vid sin grundläggande ståndpunkt att det påstådda fördragsbrottet inte kan anses föreligga, eftersom införlivandefristen för de skyldigheter som följer av artikel 3 i direktivet ännu inte har löpt ut. I andra hand har Konungariket Spanien gjort gällande att det har uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 3. I det avseendet har Konungariket Spanien angett att staten och de autonoma regionerna i Spanien - ur ett konstitutionellt perspektiv - har delad behörighet på miljöområdet. Enligt de nationella bestämmelser som är tillämpliga är det bara de autonoma regionerna, vilka har befogenhet när det gäller planeringen, regleringen och verksamheten i sina självstyrande förvaltningar, som är behöriga att utse de myndigheter och organ som avses i artikel 3 i direktivet. Den centrala statsförvaltningen - det vill säga enheten för kvalitet och utvärdering av miljön under Miljöministeriet - ansvarar för samordningen på nationell nivå av de åtgärder som vidtas av de autonoma regionerna.

22 Mot bakgrund av att de autonoma regionerna i Konungariket Spanien har genomfört de nödvändiga utnämningarna, anser Konungariket Spanien att det har uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 3 i direktivet. Konungariket Spanien har i det hänseendet ingett en översikt över de bestämmelser som varje region har antagit på området.

23 Kommissionen har vidhållit sina anmärkningar mot Konungariket Spanien. Såvitt avser Konungariket Spaniens andrahandsargument har den framhållit att de bestämmelser som de autonoma regionerna antagit och som påstås införliva direktivets innehåll med nationell rätt inte uppfyller de skyldigheter som anges i artikel 3 i direktivet. Kommissionen har i det avseendet gjort gällande att dessa texter inte är tillräckligt tydliga med hänsyn till föreskrifterna i artikel 3 i direktivet. Dessutom har kommissionen påpekat att de nationella lagtexterna strider mot ordalydelsen i artikel 13 i direktivet, eftersom de inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till direktivet.

IV - Bedömning

Konungariket Spaniens förstahandsargument

24 Konungariket Spanien har bestritt det påstådda fördragsbrottet och i första hand anfört att tidsfristen för att införliva bestämmelserna i artikel 3 ännu inte har löpt ut. Konungariket Spanien har som stöd därför åberopat bestämmelserna i artikel 11.

25 Detta argument bygger på en felaktig tolkning av direktivets bestämmelser.

26 Det framgår, såsom kommissionen har påpekat, uttryckligen av ordalydelsen i artiklarna 3 och 11, att direktivet föreskriver olika sorters skyldigheter för medlemsstaterna. För det första handlar det om att i enlighet med artikel 3 i direktivet utse behöriga myndigheter och organ för att genomföra direktivet. För det andra handlar det om att i enlighet med artikel 11 i direktivet underrätta kommissionen om de behöriga myndigheterna och organen i fråga.

27 Det framgår emellertid uttryckligen av ordalydelsen i artiklarna 11 och 13 att dessa skyldigheter skall fullgöras inom olika tidsfrister. Enligt artikel 13 i direktivet skall nämligen skyldigheten att utse de behöriga myndigheter som avses ha införlivats senast arton månader efter direktivets ikraftträdande. Skyldigheten att informera kommissionen om att bestämmelserna i artikel 3 i direktivet har genomförts är däremot, enligt artikel 11 i nämnda direktiv, avhängig av att rådet fastställer gräns- och tröskelvärden för vissa föroreningar som anges i bilaga I. Detta gjordes den 22 april 1999 genom direktiv 1999/30. Tidsfristen för att uppfylla skyldigheten i artikel 11 började således löpa först därefter.

28 Enligt fast rättspraxis har domstolen dessutom fastställt att, i de fall ett direktiv innehåller olika skyldigheter vilkas genomförande skall ske inom olika tidsfrister, medlemsstater som väntar in i det sista med att uppfylla sina skyldigheter, trots att de skulle ha kunnat uppfylla dem omgående,(4) kan anses ha åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 169 i EG-fördraget.

29 En sådan lösning behövs för att undvika att man väntar med att genomföra ett direktiv till dess att den sista åtgärden som är nödvändig för ett fullständigt genomförande av direktivet vidtas.

30 Av det ovan anförda följer att Konungariket Spanien borde ha införlivat de omtvistade bestämmelserna senast den 21 maj 1998. Konungariket Spaniens argument, enligt vilket underlåtenheten att uppfylla skyldigheterna i artikel 3 i direktivet inte kan läggas det till last, eftersom rådet inte har fastställt gräns- och tröskelvärden för vissa föroreningar, kan således inte godtas.

Konungariket Spaniens andrahandsargument

31 Förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas utifrån medlemsstatens situation vid utgången av den tidsfrist som angivits i det motiverade yttrandet. Domstolen skall inte beakta senare förändringar.(5) I förevarande fall var tidsfristen fastställd till två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet, vilken skedde genom skrivelse av den 11 december 1998.

32 Dessutom skall de nationella införlivandeåtgärderna vara tillräckligt klara och precisa för att enskilda skall få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter.(6) En bestämmelse som indirekt föreskriver en skyldighet, rekommendation eller påföljd säkerställer således inte ett fullständigt införlivande av ett direktiv på ett sätt som är tillräckligt klart och precist.

33 En medlemsstat kan, enligt domstolens fasta rättspraxis,(7) anklagas för att inte uppfylla sina skyldigheter enligt ett direktiv, när det enligt direktivet krävs att uttryckliga införlivandebestämmelser antas och i synnerhet när det i direktivet föreskrivs en explicit skyldighet för medlemsstaterna att de bestämmelser som införlivar direktivet innehåller en hänvisning till direktivet i fråga eller att de åtföljs av en sådan hänvisning när de offentliggörs, och medlemsstaten i fråga inte iakttar detta villkor.

34 I motsats till vad Konungariket Spanien har gjort gällande, är det uppenbart att de spanska myndigheterna inte hade utsett de behöriga myndigheter som avses i artikel 3 i direktivet vid utgången av den tidsfrist som hade angivits i det motiverade yttrandet. De bestämmelser som Konungariket Spanien har ingett och som det anser införlivar artikel 3 i direktivet uppfyller inte kraven i nämnda artikel.

35 Det framgår nämligen uttryckligen av ordalydelsen i artikel 3 i direktivet att de behöriga myndigheter som medlemsstaterna skall utse skall åläggas specifika uppgifter med varierande krav på administrativ och teknisk kompetens. Det föreskrivs således uttryckligen att det åligger de myndigheter som skall utses att

- genomföra direktivet, - utvärdera luftkvaliteten,

- godkänna mätutrustning (metoder, nätverk, instrument, laboratorier),

- utföra interna kvalitetskontroller, - utföra analyser av utvärderingsmetoder ...

36 Med beaktande av de förklaringar och dokument som Konungariket Spanien har inkommit med, uppfyller inte de texter som de autonoma regionerna antagit dessa krav, särskilt på grund av deras brist på tydlighet i förhållande till ordalydelsen i direktivet. Det anges inte vilka specifika uppgifter som de olika behöriga eller godkända organen har tilldelats. Oavsett vilka organisations- eller behörighetsbestämmelser som är tillämpliga på spanskt territorium är Konungariket Spanien enligt artikel 189 i EG-fördraget (nu artikel 249 EG) skyldigt att se till att direktivet tillämpas på ett fullständigt och korrekt sätt. Det förhållandet att denna stat uppgett att det enbart ankommer på de autonoma regionerna att säkerställa införlivandet av artikel 3 i direktivet kan inte befria denna stat från sina skyldigheter enligt artikel 169 i EG-fördraget.(8)

37 Det följer dessutom uttryckligen av artikel 13.1 i direktivet att de införlivandebestämmelser som antas, i synnerhet med avseende på artikel 3, skall innehålla en "hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs". De bestämmelser som Konungariket Spanien har åberopat - det vill säga de texter som antagits av de autonoma regionerna - uppfyller dock inte dessa krav.

38 Det följer av det ovan anförda att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet genom att inte inom den föreskrivna tidsfristen anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artikel 3 i direktivet.

39 Enligt artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Spanien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.

Förslag till avgörande

40 Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall

- fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla en av sina skyldigheter enligt rådets direktiv 96/62/EG av den 27 september 1996 om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten genom att inte inom den föreskrivna tidskriften anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artikel 3 första stycket i direktivet och särskilt genom att inte utse de behöriga myndigheter och organ som avses i denna artikel,

- förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - EGT L 296, s. 55, nedan kallat direktivet.

(2) - Dessa luftföroreningar anges i bilaga I till direktivet.

(3) - EGT L 163, s. 41.

(4) - Se dom av den 27 november 1997 i mål C-137/96, kommissionen mot Tyskland (REG 1997, s. I-6749), punkt 10.

(5) - Se exempelvis dom av den 19 maj 1998 i mål 3/96, kommissionen mot Nederländerna (REG 1998, s. I-3031), punkt 36.

(6) - Se exempelvis dom av den 7 november 1996 i mål C-221/94, kommissionen mot Luxemburg (REG 1996, s. I-5669), punkt 22.

(7) - Se särskilt dom av den 18 december 1997 i mål C-361/95, kommissionen mot Spanien (REG 1997, s. I-7351), punkt 15.

(8) - Se särskilt dom av den 7 december 2000 i mål C-423/99, kommissionen mot Italien (REG 2000, I-0000), punkt 10.