Förslag till avgörande av generaladvokat Alber föredraget den 13 mars 2003. - Europeiska kommissionen mot Europeiska unionens råd. - Avtal mellan EG och Bulgarien och mellan EG och Ungern - Godstransporter på väg och kombinerade transporter - Skattesystem - Rättslig grund - Artiklarna 71 EG och 93 EG. - Mål C-211/01.



Rättsfallssamling 2003 s. I-08913



Generaladvokatens förslag till avgörande

I - Inledning

1. Detta mål avser valet av en korrekt rättslig grund för rådets beslut 2001/265/EG och 2001/266/EG om godkännande av ingående av avtal mellan EG och Bulgarien samt mellan EG och Ungern avseende vissa villkor för godstransporter på väg och om främjandet av kombinerade transporter. Enligt kommissionen skulle avtalen anses vara transportpolitiska åtgärder, och den föreslog därför att de skulle godkännas med stöd av artikel 71 EG. Rådet delade inte kommissionens uppfattning. Eftersom bestämmelserna i artikel 8 i avtalen betecknas som "skatterättsliga bestämmelser" lade rådet till artikel 93 EG som rättslig grund för de ifrågasatta besluten.

II - Tillämpliga bestämmelser

2. De båda ifrågasatta besluten liksom de avtal som återfinns som bilaga till dem är i stor utsträckning identiska.

3. I det första skälet i båda besluten fastställs att dessa utgör ett lämpligt sätt att ytterligare utveckla relationerna på transportområdet mellan de avtalsslutande parterna. Av det andra skälet framgår följande: "Ingåendet av avtalet bidrar till att den inre marknaden kan fungera på ett smidigt sätt eftersom det kommer att främja transittrafiken genom Republiken Bulgarien [respektive Republiken Ungern] för transporter inom gemenskapen mellan Grekland och övriga medlemsstater, vilket innebär att handeln inom gemenskapen kan bedrivas till lägsta möjliga kostnad för allmänheten i stort samt att de administrativa och tekniska hinder som påverkar handeln reduceras till ett minimum." I det tredje skälet fastslås att avtalen främjar kombinerade transporter, i syfte att skydda miljön.

4. Avtalen har följande rubrik: "Avtal ... om fastställande av vissa villkor för godstransporter på väg och om främjandet av kombinerade transporter."

5. Det första skälet i avtalen har följande lydelse: "Som finner att det är väsentligt för gemenskapen att, mot bakgrund av den inre marknadens fullbordande och genomförandet av den gemensamma transportpolitiken, säkerställa att transiteringen av gemenskapsvaror genom Republiken Bulgarien [respektive Republiken Ungern] kan ske så snabbt och smidigt som möjligt utan hinder eller diskriminering."

6. Syftet med avtalen är enligt artikel 1 att "främja samarbete mellan de avtalsslutande parterna i transportfrågor, särskilt i fråga om transittrafik på väg, och att för detta ändamål säkerställa en samordnad utveckling av transporter mellan och genom de avtalsslutande parternas territorier".

7. I artikel 2 bestäms avtalens tillämpningsområde:

"1. Samarbetet skall omfatta godstransporter på väg och kombinerade transporter.

2. Avtalet skall särskilt omfatta följande:

- Marknadstillträde för transittrafik på området godstransporter på väg.

- Rättsliga och administrativa stödåtgärder, vilket omfattar åtgärder på handels- och skatteområdet samt sociala och tekniska åtgärder.

- Samarbete för att utveckla transportsystem som bland annat skall klara miljökrav.

- Regelbundet informationsutbyte om hur de avtalsslutande parternas transportpolitik utvecklas."

8. Artikel 3 innehåller definitioner som saknar betydelse i detta sammanhang. Artiklarna 4 och 5 avser kombinerade transporter. Artikel 6 innehåller allmänna bestämmelser om vägtransporter. I artikel 7 regleras marknadstillträdet för vägtransporter.

9. Artikel 8 har rubriken skattebestämmelser och har följande lydelse:

"Följande bestämmelser skall gälla för transporter som utförs i enlighet med detta avtal:

1. De avtalsslutande parterna skall säkerställa att principen om icke-diskriminering i fråga om nationalitet eller företagets säte gäller för beskattningen av vägfordon, skattepålagor, tullar och alla andra former av vägavgifter som tas ut för användning av väginfrastrukturen.

2. Vägfordon som är registrerade på en av de avtalsslutande parternas territorium skall undantas från alla fordonsskatter och fordonsavgifter som tas ut på användning eller innehav av fordon samt från alla specialskatter eller specialavgifter som tas ut på transporter inom den andra avtalsslutande partens territorium. Vägfordon skall inte undantas från betalning av skatter och avgifter på motorbränsle, vägtullar och vägavgifter som tas ut för användning av infrastrukturen.

3. De avtalsslutande parterna skall säkerställa att tullar och andra avgifter inte tas ut samtidigt för användning av en enskild vägsträcka. De avtalsslutande parterna får dock ta ut tullar på vägnät där vägavgifter tas ut, för användning av broar, tunnlar och bergspass.

4. Följande är undantaget från tullar och från alla andra skatter och avgifter:

a) Bränsle som finns i fordonets bränsletankar när det körs in på den andra avtalsslutande partens territorium, under förutsättning att tankarna är desamma som tillverkaren specificerat för det aktuella fordonet.

b) Bränsle i tankarna till släpvagnar och påhängsvagnar och som är avsett för kylanläggningarnas kylsystem.

c) Smörjmedel i den mängd som är avsedd att användas under resan.

d) Reservdelar och verktyg som krävs för att kunna reparera ett fordon som gått sönder under internationell transport. De delar som byts ut bör återexporteras eller förstöras under överinseende av den andra avtalsslutande partens behöriga tullmyndigheter.

5. Utan att det påverkar tillämpningen av andra stycket i punkt 2 och om ett fordons vikt, dimensioner eller axeltryck överskrider de maximigränser som gäller inom Bulgariens territorium samtidigt som fordonet uppfyller bestämmelserna i rådets direktiv 96/53/EG om vikter och dimensioner, skall fordonet inte beläggas med särskilda avgifter under förutsättning att det framförs på de större transitvägar som berörs i Bulgarien i enlighet med bilaga 5."

10. Artikel 9 innehåller sociala bestämmelser och i artikel 10 finns tekniska bestämmelser. I artikel 11 regleras förenklingen av vissa formaliteter. I slutbestämmelserna i artiklarna 11-19 regleras frågor avseende utvidgning av tillämpningsområdet, bildandet av en gemensam kommitté, meddelande om överträdelser, avtalets varaktighet, uppsägning av avtalet, bilagornas rättsliga verkan, giltigheten av de olika språkversionerna och ikraftträdandet.

III - Bakgrund

11. Rådet gav i december 1995 kommissionen i uppdrag att förhandla fram avtal med Bulgarien, Ungern och Rumänien avseende godstransporter på väg, kombinerade transporter och transit av tung trafik. Avtalen med Bulgarien och Ungern undertecknades i december 1998 respektive i april 1999. Vid tidpunkten då förevarande talan väcktes pågick fortfarande förhandlingar med Rumänien.

12. Kommissionen lade fram ett förslag till rådets beslut om undertecknande av avtalen med Bulgarien och Ungern, och angav artiklarna 71 EG och 300.3 första stycket EG som rättsliga grunder.

13. Den 28 mars 2000 godkände rådet undertecknandet av avtalen genom beslut av den 19 mars 2001. Den rättsliga grunden för godkännandet framgår inte av pressmeddelandet från rådsmötet i fråga. I överklagandet av besluten avseende ingåendet av avtalen har rådet dock hänvisat till artikel 93 EG som en andra rättslig grund och har dessutom ändrat bestämmelsen om parlamentets medverkan till artikel 300.3 andra stycket EG.

IV - Parternas grunder och argument

14. Kommissionen har framfört att de ifrågasatta besluten endast har kunnat antas med stöd av artikel 71 EG. Redan av bestämmelsens ordalydelse kan utläsas att den skall tolkas extensivt. Härigenom bemyndigas gemenskapen att genomföra en omfattande "politik" på transportområdet och inte bara att vidta enstaka åtgärder. För en extensiv tolkning talar dessutom att gemenskapen genom artikel 71 EG uttryckligen bemyndigas att fastställa alla "andra lämpliga bestämmelser".

15. Kommissionen har under den muntliga förhandlingen kompletterat detta argument genom att hänvisa till artikel 70 EG, enligt vilken medlemsstaterna skall uppnå fördragets mål inom ramen för en gemensam transportpolitik. Kommissionen har tolkat denna bestämmelse på det sättet att fördragets övriga syften alltid spelar en underordnad roll inom ramen för transportpolitiken.

16. Kommissionen har anfört direktiv 94/58/EG, 2000/59/EG och 92/14/EG som exempel på åtgärder, genom vilka gemenskapslagstiftaren i samband med genomförandet av transportpolitiken har utfärdat bestämmelser om yrkesutbildning, miljöskydd och bullerbegränsning. I samtliga dessa fall har endast artikel 71 EG angetts som rättslig grund för bestämmelserna.

17. Vad beträffar ingåendet av mellanstatliga avtal har kommissionen hänvisat till det den 5 april 1993 undertecknade transportavtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Republiken Slovenien och till transportavtalet mellan Europeiska gemenskapen och före detta jugoslaviska republiken Makedonien, vilket undertecknades den 29 april 1997. Båda dessa avtal har grundats uteslutande på artikel 71 EG. Artikel 14 har ungefär samma lydelse i båda dessa avtal och är jämförbar med artikel 8, som är den artikel som skall bedömas här.

18. Beträffande artikel 8 i avtalen har kommissionen anfört att denna bestämmelse på sin höjd kan anses innehålla enstaka skatterättsliga bestämmelser. Bestämmelser om tullavgifter och avgifter med motsvarande verkan (fjärde punkten) är under alla omständigheter inte skattebestämmelser utan tullregler (artikel 26 EG). Vägtullar skall ses som en motprestation för tjänsten att tillhandahålla väginfrastrukturen. Vad regler om vägtullar beträffar har kommissionen hänvisat till domarna i målen kommissionen mot Frankrike och kommissionen mot Spanien, enligt vilka dessa avgifter inte omfattas av artikel 93 EG. Endast de andra användningsrelaterade avgifterna kan anses ha en skatterättslig karaktär, eftersom det i de fallen saknas ett direkt samband mellan beloppet som skall betalas och tjänsten som ges i utbyte. I artikel 8 femte punkten föreskrivs slutligen endast en förpliktelse att inte belägga de fordon som uppfyller bestämmelserna i direktiv 96/53 med särskilda utgifter. Det är allmänt sett tveksamt om dessa särskilda användningsrelaterade avgifter kan anses vara skatter till sin natur. Det är snarare fråga om ett slags straffavgift för de skador som uppstår på de använda vägarna. Med stöd av denna analys har kommissionen dragit slutsatsen att artikel 8 utgör en underordnad, utfyllande bestämmelse, vars enda syfte är att medverka till det huvudsakliga målet, nämligen att underlätta godstransporter på väg och kombinerade transporter mellan Grekland och de andra medlemsstaterna.

19. Denna slutsats bekräftas av de förhandlingsdirektiv som rådet antog den 11 december 1995. Härav framgår att avsikten var att underlätta godstransport från och till Grekland genom ingående av transitavtal med Bulgarien, Ungern och Rumänien.

20. Bestämmelsen i artikel 8 syftar i första hand till att undvika diskriminering på grund av nationalitet och dubbelbeskattning. Det är inte fråga om en harmoniseringsåtgärd. För övrigt har de nämnda områdena redan harmoniserats genom direktiv 1999/62/EG vad beträffar beskattning av lastbilar och genom direktiven 92/12/EG, 92/81/EG och 92/82/EG avseende andra avgifter. Av artikel 8 följer endast att medlemsstaterna är skyldiga att avstå från att inkräva vissa skatter på transporter från tredje land.

21. Kommissionen har dessutom hänvisat till domstolens rättspraxis avseende val av rättslig grund för ingående av folkrättsliga avtal. Domstolen har alltid lagt avgörande vikt vid tyngdpunkten i det berörda avtalet.

22. Enligt kommissionen är artiklarna 71 EG och 93 EG inte förenliga. För ett beslut enligt artikel 71 EG krävs, inom ramen för medbestämmandeförfarandet, endast kvalificerad majoritet i rådet. I artikel 93 EG föreskrivs däremot enhällighet i rådet och endast en yttranderätt för Europaparlamentet. Mot bakgrund av domstolens dom i Titandioxid-målet är de båda förfarandena oförenliga. Denna rättspraxis har bekräftats av domstolen flera gånger. För övrigt uppkommer samma problem vid medbestämmandeförfarandet som vid samrådsförfarandet, vilket det var fråga om i Titandioxid-målet. Bestämmelsen i artikel 151 EG (kultur), i vilken det föreskrivs enhällighet i rådet, är en undantagsbestämmelse och skall därför tolkas restriktivt. Denna bestämmelse kan inte rättfärdiga att den institutionella balansen förskjuts genom tillägg av en rättslig grund som är oförenlig med artikel 71 EG.

23. Enligt kommissionen har den felaktiga hänvisningen till artikel 93 EG medfört en genomgripande ändring av förfarandet. Detta gäller även om tillämpningen av artikel 300.3 EG i förevarande mål har säkerställt att parlamentets ställning inte har försvagats. Det är som regel tillräckligt med kvalificerad majoritet vid ingående av folkrättsliga avtal.

24. Kommissionen har yrkat att domstolen skall

- ogiltigförklara rådets beslut 2001/265/EG och 2001/266/EG av den 19 mars 2001 om ingående av transittrafikavtal mellan gemenskapen och Republiken Ungern samt mellan gemenskapen och Republiken Bulgarien, eftersom de grundar sig på artikel 93, trots att artikel 71 utgör en nödvändig och tillräcklig rättslig grund,

- fastställa att verkningarna av dessa avtal skall bestå till dess att rådet har antagit nya rättsakter,

- förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

25. Rådet har yrkat att domstolen skall

- ogilla talan,

- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna,

- i andra hand, för det fall att domstolen skulle ogiltigförklara besluten, fastställa att verkningarna av dessa avtal skall bestå till dess att nya rättsakter har antagits.

26. Enligt rådets uppfattning har det på grund av utformningen av artikel 8 i de båda avtalen varit nödvändigt att anta besluten med stöd av två rättsliga grunder bestående av artiklarna 71 EG och 93 EG. Artikel 8 i de båda avtalen innebär en viss harmonisering av medlemsstaternas skatterättsliga bestämmelser. Dessutom kan artikel 8 avskiljas från resten av avtalen i materiellt hänseende och är fristående, vilket gör att det krävs två rättsliga grunder.

27. Artikel 8 leder till harmonisering av medlemsstaternas bestämmelser avseende beskattning av vägfordon och skattepålagor (första punkten), avseende fordonsskatter och fordonsavgifter som tas ut på användning eller innehav av fordon, specialskatter eller specialavgifter som tas ut på transporter, avgifter på motorbränsle (andra punkten), avseende bränsle som finns i tankarna (fjärde punkten a och b), avgifter på smörjmedel (fjärde punkten c) och avseende skatt på reservdelar och verktyg (fjärde punkten d). Genom artikel 2.2 andra strecksatsen i de ifrågasatta besluten avgränsas denna bestämmelse tydligt från bestämmelserna avseende transport i de första, tredje och fjärde strecksatserna.

28. Rådet har i detta sammanhang hänvisat till ett stort antal rättsakter inom transportområdet, vilka av nämnda anledning har utfärdats med stöd av två rättsliga grunder, artiklarna 71 EG och 93 EG. Dessutom har rådet hänvisat till domen i målet parlamentet mot rådet, i vilken domstolen inte ifrågasatte de två rättsliga grunderna.

29. Det är förenligt med rättspraxis avseende folkrättsliga avtal att välja två rättsgrunder. I målet Portugal mot rådet anförde domstolen att enstaka klausuler inte är väsentliga för ett avtals klassificering "på villkor att dessa klausuler inte medför skyldigheter av en sådan omfattning inom de särskilda områden som avses att skyldigheterna i själva verket kommer att utgöra mål som skiljer sig från dem som avser utvecklingssamarbetet". Bestämmelsen i artikel 8 i avtalen med Bulgarien och Ungern har dock just denna verkan.

30. Rådet anser att den av kommissionen anförda extensiva tolkningen av artikel 71 EG är oförenlig med den princip om tilldelad behörighet som fördraget grundar sig på. Ett bemyndigande att utfärda alla övriga rättsakter kan inte rättfärdiga att särskilda bemyndiganden, som till exempel artikel 93 EG, ignoreras när transportpolitiken skall uppfylla flera syften.

31. Mot den processuella invändningen att artikel 71 EG förutsätter kvalificerad majoritet, medan artikel 93 EG kräver enhällighet, har rådet invänt att EG-fördraget har ändrats åtskilliga gånger sedan avkunnandet av domen i Titandioxid-målet. Även vid tillämpning av medbestämmandeförfarandet föreskrivs enhällighet, exempelvis inom ramen för den i artikel 151 EG reglerade kulturpolitiken och inom ramen för forskning och teknisk utveckling enligt artikel 166 EG. Rådet har dessutom anfört att domen i Titandioxid-målet inte längre är relevant, eftersom det samarbetsförfarande som låg till grund för denna dom i stor utsträckning har ersatts genom medbestämmandeförfarandet. För övrigt är effekten av att de båda förfarandena är oförenliga utjämnad, eftersom parlamentet i vilket fall som helst bara har en rätt att yttra sig enligt artikel 300.3 EG. Försåvitt har rådet anfört att kommissionens argument är av rent teoretisk natur.

32. Den av kommissionen anförda jämförelsen med avtalen med Slovenien och före detta jugoslaviska republiken Makedonien är enligt rådets uppfattning inte relevant. Till skillnad från artikel 8 innehåller artikel 14 i dessa avtal inga bestämmelser som leder till harmonisering av medlemsstaternas bestämmelser. Artikel 14 innehåller endast riktlinjer som avtalsparterna skall beakta för att säkerställa en icke-diskriminerande behandling. För övrigt hänvisar dessa bestämmelser till avtal som skall förhandlas fram i framtiden.

33. Den tyska regeringen delar rådets uppfattning och har anslutit sig till rådets bedömning av innehållet i artikel 8 i avtalen. Framför allt bestämmelserna i första, andra och fjärde punkterna är av skatterättslig natur. I dessa regleras undantagen från de nämnda skatterna på ett enhetligt sätt, vilket medför att avtalen leder till harmonisering av indirekta skatter i medlemsstaterna. Detta rättfärdigar att artikel 93 EG används som rättslig grund.

34. I likhet med rådet anser även den tyska regeringen att artikel 8 är fristående och kan särskiljas från avtalets övriga innehåll. Även av denna anledning krävs två rättsliga grunder.

35. Den tyska regeringen har dessutom hänvisat till skattepolitikens horisontella karaktär och är i motsats till kommissionen av uppfattningen att bestämmelsen i artikel 93 EG på grund härav har företräde framför den sektorsspecifika bestämmelsen i artikel 71 EG. Den tyska regeringen har härvid gjort en jämförelse mellan artiklarna 93 EG och 95 EG och dragit en allmängiltig slutsats om en grundläggande fördragsprincip, enligt vilken horisontella bemyndiganden alltid skall ges företräde framför sektorsspecifika rättsliga grunder.

36. I likhet med rådet har även den tyska regeringen anfört artiklarna 151 EG och 166 EG som exempel på rättsliga grunder, genom vilka medbestämmandeförfarandet kombineras med enhällighetskrav i rådet. Den rättsliga motiveringen i Titandioxid-målet utesluter således inte att artiklarna 71 EG och 93 EG kan användas som en kombinerad rättslig grund.

37. Även den luxemburgska regeringen har anslutit sig till rådets argument avseende det skatterättsliga innehållet i artikel 8 och den härav följande nödvändigheten att stödja besluten på två rättsliga grunder. Den har anfört att bestämmelsen i artikel 8 är nödvändig för att uppnå det med avtalet eftersträvade syftet att underlätta godstransporten mellan Grekland och de övriga medlemsstaterna. Hänvisning har härvid skett till det andra skälet i beslutet.

38. I likhet med rådet och den tyska regeringen anser den luxemburgska regeringen med hänvisning till artiklarna 151 EG och 166 EG att domen i Titandioxid-målet inte längre är relevant. En kombination av medbestämmandeförfarandet och enhällighetskravet i rådet innebär inte att det är otillåtet med två rättsliga grunder.

V - Bedömning

39. Det följer av fast rättspraxis att valet av rättslig grund skall grundas på objektiva omständigheter som i efterhand kan prövas av domstol. Hit hör framför allt rättsaktens syfte och innehåll. Om en gemenskapsrättsakt har ett dubbelt syfte och ett av dessa syften kan identifieras som det huvudsakliga eller avgörande, medan det andra endast är av underordnad betydelse, skall rättsakten endast ha en rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till det huvudsakliga eller avgörande syftet. Om det visas att en rättsakt har flera syften, vilka har ett sådant samband att de inte kan åtskiljas, utan att det ena syftet är sekundärt och indirekt i förhållande till det andra, kan en sådan rättsakt i undantagsfall ha flera rättsliga grunder som motsvarar syftena.

40. Parterna är eniga om dessa principer. De har alla framfört uppfattningen att avtalen har till syfte att underlätta godstransporter på väg och kombinerade transporter mellan Grekland och de övriga medlemsstaterna. Denna transportpolitiska målsättning kommer särskilt tydligt till uttryck genom det ovan nämnda andra skäl i de ifrågasatta besluten 2001/265 och 2001/266. Det är ostridigt att avtalen har ett transportpolitiskt syfte och ett transportpolitiskt innehåll. Det är däremot omstritt huruvida artikel 8 i avtalen har ett skatterättsligt innehåll som kan motivera användandet av artikel 93 EG som en ytterligare rättslig grund för de ifrågasatta besluten.

41. Det skall således undersökas närmare huruvida de ifrågasatta besluten enligt sina syften eller sitt innehåll vid sidan av en transportpolitisk målsättning även har en skattepolitisk målsättning, och om en av dessa målsättningar kan anses vara huvudsaklig eller avgörande, eller om de har ett sådant samband att de inte kan åtskiljas, utan att den ena är sekundär eller indirekt i förhållande till den andra.

A - Huruvida de ifrågasatta besluten har ett skatterättsligt syfte

42. I det första skälet i de ifrågasatta besluten anges som syfte att ytterligare utveckla relationerna på transportområdet mellan de avtalsslutande parterna. Av det andra skälet följer att ingåendet av avtalet bidrar till att den inre marknaden kan fungera på ett smidigt sätt, eftersom den kommer att främja transittrafiken genom Republiken Bulgarien och Republiken Ungern för transporter inom gemenskapen mellan Grekland och övriga medlemsstater. I det tredje skälet hänvisas slutligen till främjandet av kombinerade transporter och därmed till skyddet av miljön.

43. Om inte bilagorna tas i beaktande innehåller de ifrågasatta besluten således inte någon hänvisning till någon skatterättslig målsättning. Endast hänsyn till transportpolitik och miljöskydd omnämns.

44. I det första skälet i avtalet framhävs betydelsen av transitering av gemenskapsvaror för fullbordandet av den inre marknaden och för genomförandet av den gemensamma transportpolitiken. På samma sätt hänvisar de andra och tredje skälen till marknadstillträde, transittrafik och till den vidare transportutvecklingen, utan att härvid ange harmonisering av skatter eller avgifter som ett av avtalens syften.

45. Avtalen har enligt artikel 1 till syfte att främja samarbete mellan de avtalsslutande parterna i transportfrågor, särskilt i fråga om transittrafik på väg, och att för detta ändamål säkerställa en samordnad utveckling av transporter mellan och genom de avtalsslutande parternas territorier. Inte heller denna bestämmelse ger således uttryck för något skatterättsligt syfte.

46. Av undersökningen av de ifrågasatta besluten och de bifogade avtalen följer således att det inte ens finns någon antydan till en skattepolitisk målsättning. Detta talar mot att använda artikel 93 EG som rättslig grund för de ifrågasatta besluten.

47. De ifrågasatta besluten är till sitt innehåll begränsade till ett godkännande av ingåendet av avtalen och till tekniska bestämmelser. De ger ingen ledning för den fråga som skall besvaras här.

48. Frågan är således om ett skattepolitiskt syfte kan härledas ur avtalens innehåll. I artikel 2.2 andra strecksatsen omnämns visserligen skatterättsliga åtgärder som rättsliga och administrativa "stödåtgärder". Detta är dock ingen ytterligare materiell reglering, vilket innebär att denna bestämmelse inte kan användas för att motivera en hänvisning till artikel 93 EG som en andra rättslig grund.

49. Artikel 8 har rubriken "Skattebestämmelser". Härigenom antyds ett skatterättsligt innehåll. I den första punkten återges principen om icke-diskriminering med avseende på nationalitet eller företagets säte vad gäller beskattningen av vägfordon, skattepålagor, tullar och andra former av avgifter som tas ut för användning. Dessa bestämmelser behandlar visserligen skatter. De kan dock inte användas som motivering för att hänvisa till artikel 93 EG. Principen om icke-diskriminering fastslås i artikel 90 EG.

50. I artikel 8.2 första stycket föreskrivs undantag från fordonsskatter och fordonsavgifter som tas ut på användning eller innehav av fordon samt från alla specialskatter eller specialavgifter som tas ut på transporter inom den andra avtalsslutande partens territorium. Artikel 8.2 andra stycket innehåller ett undantag från denna skattebefrielse med avseende på betalning av skatter och avgifter på motorbränsle, vägtullar och andra vägavgifter som tas ut för användning. Vägtullar utgör enligt rättspraxis inte skatt utan är en motprestation för en tjänst. Motsvarande gäller avseende andra vägavgifter som tas ut för användning på grund av det direkta sambandet mellan avgiften som skall betalas och tillhandahållandet av väginfrastrukturen. Det skatterättsliga innehållet i andra punkten är således begränsat till skattebefrielsen avseende fordonsskatter och avgifter som uttas på grund av ägande eller användning samt avseende skatt för transporter, och till undantaget från skatt avseende skatt och avgifter på motorbränsle.

51. I artikel 8.3 behandlas å andra sidan tullar och andra avgifter på grund av användande, vilka i enlighet med vad som anförts i punkten ovan inte är skatter i gemenskapens mening. Tredje punkten saknar således skatterättsligt innehåll.

52. I artikel 8.4 föreskrivs ytterligare undantag från tullavgifter och andra skatter. Tullar, vilka eventuellt kan behöva betalas avseende reservdelar och verktyg (jämför 4 d) är inte skatt i den mening som avses i artiklarna 90-93 EG, utan omfattas i stället av bestämmelserna om tullunionen i artikel 25 EG och följande artiklar. I bestämmelsen avses medförda reservdelar och verktyg. Det är inte fråga om import och det handlar således inte om mervärdesskatt avseende dessa föremål. Artikel 8.4 d rättfärdigar således inte en hänvisning till artikel 93 EG som rättslig grund. De övriga undantagen i artikel 8.4 a-c avser skatt på det bränsle som medförs i tankarna och i kylsystemet och på smörjmedel i den mängd som är avsedd att användas under resan. Eftersom dessa bestämmelser har ett skatterättsligt innehåll skulle en hänvisning till artikel 93 EG kunna komma i fråga här.

53. I artikel 8.5 behandlas slutligen ett undantag för särskilda avgifter för fordon som överskrider de maximigränser som gäller i Ungern och Bulgarien. I dessa fall finns det ett direkt samband mellan den avgift som i avsaknad av reglering skulle ha uttagits och tillhandahållandet av väginfrastrukturen. Härigenom kompenseras för det ingripande användandet av väginfrastrukturen. Dessa avgifter är således jämförbara med vägtullar och andra avgifter för väganvändande och omfattas på motsvarande sätt inte av begreppet skatt.

54. Av undersökningen av artikel 8 följer således att andra och fjärde punkterna har ett visst skatterättsligt innehåll. Det handlar härvid om undantag från skatt.

55. Härav följer att den av kommissionen föreslagna jämförelsen med artikel 14 i avtalen med Slovenien och den före detta jugoslaviska republiken Makedonien inte kan beaktas. I artikel 14.1 kommer visserligen principen om icke-diskriminering till uttryck på motsvarande sätt som i den här undersökta artikel 8.1. Artikel 14.2 och 14.3 i avtalen med Slovenien och den före detta jugoslaviska republiken Makedonien innehåller dock bara en förpliktelse för parterna att uppta avtalsförhandlingar i framtiden. I motsats härtill innehåller artikel 8.2 och 8.4 i avtalen med Bulgarien och Ungern mera långtgående materiella skatteregler.

56. Undantag från skatt på det sätt som föreskrivs i artikel 8.2 och 8.4 kan ske genom avskaffande av medlemsstaternas olika bestämmelser, vilket leder till en form av harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning avseende indirekta skatter. I denna mån kan förutsättningarna för användning av artikel 93 EG anses vara uppfyllda.

57. Det skall dock beaktas att artikel 93 EG bara kan användas som rättslig grund för harmonisering av indirekta skatter i den mån det är nödvändigt för att säkerställa att den inre marknaden upprättas och fungerar. I föreliggande fall kan detta andra krav inte anses uppfyllt.

58. Den harmonisering som i så fall skulle uppnås genom artikel 8.2 och 8.4 berör bara den inre marknadens medborgare i den utsträckning de utför godstransporter i Bulgarien och Ungern. Medborgarna i de avtalsslutande staterna (EU och Bulgarien respektive EU och Ungern) kommer endast i åtnjutande av regleringens fördelar på den andra fördragsstatens territorium. De ekonomiska aktörerna på den europeiska inre marknaden kan endast dra fördel av denna reglering utanför den europeiska inre marknaden. Således är den andra tillämpningsförutsättningen i artikel 93 EG inte uppfylld. Bestämmelsen i artikel 8.2 och 8.4 i avtalen är inte nödvändig för upprättandet av och funktionen av den inre marknaden för godstransporter.

59. Rådet och de regeringar som stödjer det har framfört uppfattningen att bestämmelsen är till fördel för den inre marknaden, eftersom den främjar godstransporten mellan Grekland och de andra medlemsstaterna. Detta är riktigt. Detta är dock endast ett argument för att tillämpa rättsgrunden för transportfrågor, det vill säga artikel 71 EG, eftersom det som sagt är fråga om den inre marknaden för godstransporter. Detta faktum motiverar dock inte att artikel 93 EG används som rättslig grund.

60. Dessa överväganden avseende valet av korrekt rättslig grund har bekräftats av kommissionen i dess motivering i förslagen till rådets beslut om ingående av avtalen. Härvid anfördes följande:

"Det har ibland tagits ut alltför höga, ofta diskriminerande, skatter och skatteliknande avgifter för den transportverksamhet som bedrivs i Östeuropa. Nya avgifter eller avgiftsökningar har ofta införts med mycket kort varsel utan att tillräcklig information eller tillräckliga varningar lämnats till gemenskapens transportföretag om exakt vilka bestämmelser som kommer att gälla. För att ovannämnda svårigheter skall kunna undvikas fastställs i dessa avtal ett antal bestämmelser angående vilken typ av avgifter som kan tas ut för transporter som bedrivs enligt dessa avtal. Dessa bestämmelser utgörs av både aktuella principer och bestämmelser i gemenskapens regelverk. Detta innebär i princip att endast icke-diskriminerande vägavgifter eller tullar för infrastrukturanvändning kan tas ut och att det inte kan tas ut särskilda skatter eller avgifter för transporterna i sig."

61. Härav följer för det första att bestämmelserna i artikel 8 syftar till att undvika diskriminerande belastning för gemenskapens transportföretag vid transittrafik genom Bulgarien och Ungern. Man kan dessutom dra slutsatsen att avsikten med artikel 8 inte är att skapa ny gemenskapsrätt utan att dessa bestämmelser utgör "aktuella principer och bestämmelser i gemenskapens regelverk". Således talar även detta ställningstagande i förarbetena mot att artikel 93 EG används som rättslig grund.

62. Såsom kommissionen med rätta har anfört skall i tillägg till dessa uttalanden i förarbetena även påpekas att de omstridda skattebestämmelserna redan har varit föremål för harmonisering. Genom direktiv 1999/62 har beskattningen av vissa tunga godsfordon harmoniserats. Genom direktiv 92/12 har beskattningen av mineralolja harmoniserats. En viss harmonisering av avgiftssystemen hade uppnåtts redan tidigare genom direktiven 92/81 och 92/82. Artikel 8.2 och 8.4 inverkar inte på dessa bestämmelser och innebär inte heller någon ny harmonisering. De säkerställer endast att gemenskapsmedborgare inte diskrimineras i förhållande till de bulgariska och ungerska marknadsaktörerna och vice versa. Även detta talar mot att använda artikel 93 EG som rättslig grund för de ifrågasatta besluten.

63. Således skall det fastställas att de ifrågasatta besluten saknar sådana skatterättsliga målsättningar som utgör en förutsättning för tillämpning av artikel 93 EG. Denna bestämmelse kan således inte användas som rättslig grund för att utfärda de ifrågasatta besluten.

B - Huruvida ett av de båda syftena, det vill säga främjandet av transport eller skatterättslig harmonisering, kan anses vara övervägande, eller har ett sådant samband att det inte kan åtskiljas, utan att det ena är sekundärt och indirekt i förhållande till det andra?

64. Om man inte följer denna tolkning av de ifrågasatta besluten utan utgår från att artikel 8.2 och 8.4 omfattas av användningsområdet för artikel 93 EG, måste det undersökas om bestämmelserna kan motivera att artikel 93 EG används som rättslig grund. Detta förutsätter att artikel 8 har ett självständigt innehåll, vilket inte är endast sekundärt eller indirekt i förhållande till de transportpolitiska målsättningarna.

65. Genom bestämmelsen i artikel 8.2 föreskrivs ett undantag från fordonsskatter och fordonsavgifter som tas ut på användning eller innehav av fordon liksom från specialskatter eller specialavgifter som tas ut på transporter inom den andra avtalsslutande partens territorium. Undantaget gäller endast för fordon som är registrerade i en av de avtalsslutande staterna. Det handlar således om en bestämmelse för undvikande av dubbelbeskattning. Såsom följer av de i artikel 8.2 andra stycket fastställda undantagen för skatter och avgifter på motorbränsle, vägtullar och övriga användningsavgifter, är det också i artikel 8.2 första stycket fråga om skatter och avgifter, som i avsaknad av denna reglering kunde ha uttagits med anledning av transittrafik genom de avtalsslutande parternas territorier. Försåvitt har denna bestämmelse ett nära samband med uppfyllandet av avtalens transportpolitiska målsättning, det vill säga underlättandet av transittrafiken genom Bulgarien och Ungern. Artikel 8 har således en kompletterande funktion. Bestämmelsen är bara meningsfull om den betraktas i detta transportpolitiska sammanhang.

66. Motsvarande gäller med avseende på omständigheterna i artikel 8.4 a, b och c. Bestämmelserna om skatteundantag för det bränsle som medförs i tankarna eller är avsett för kylanläggningarnas kylsystem samt för smörjmedel som skall användas under resan står i omedelbart samband med transittrafiken. Denna typ av bestämmelser är nödvändiga eftersom avtalen skall underlätta transit. Även dessa har således kompletterande verkan i förhållande till avtalens huvudsakligen transportpolitiska målsättning.

67. Härav följer att användningen av artikel 93 EG som kompletterande rättslig grund till artikel 71 EG är utesluten även av den anledningen att bestämmelserna i artikel 8.2 och 8.4 saknar ett eget skatterättsligt innehåll som kan särskiljas från huvudsyftet att underlätta godstransporter mellan Grekland och de andra medlemsstaterna genom understödjande av transittrafiken genom Bulgarien och Ungern. Skatteharmonisering är i den mån den överhuvudtaget anses utgöra ett syfte endast av underordnad betydelse jämfört med huvudsyftet att understödja godstransporter mellan Grekland och de andra medlemsstaterna genom att underlätta för transittrafik genom Bulgarien och Ungern.

68. Det är således inte längre nödvändigt att behandla de av kommissionen anförda argumenten, nämligen att artikel 70 EG ger de transportpolitiska målsättningarna ett principiellt företräde framför de andra målen i fördraget och att artikel 71 EG har ett brett användningsområde, något som kommer till uttryck även i bestämmelsen i artikel 71.1 d EG, genom vilken gemenskapen bemyndigas att utfärda alla andra lämpliga bestämmelser. De skatterättsliga reglerna i artikel 8.2 och 8.4 är av underordnad betydelse.

69. Härav följer att inte heller den av den tyska regeringen utvecklade uppfattningen att artikel 93 EG i sin egenskap av horisontellt bemyndigande har ett principiellt företräde framför det sektorsspecifika bemyndigandet i artikel 71 EG skall behandlas närmare.

70. Det skall således tillsvidare fastställas att artikel 71 EG har utgjort en tillräcklig rättslig grund för att utfärda de ifrågasatta besluten.

71. För fullständighetens skull skall slutligen kommissionens argument behandlas, enligt vilket en användning av de två rättsliga grunderna, artiklarna 71 EG och 93 EG är utesluten på grund av att de båda lagstiftningsförfaranden som föreskrivs i dessa bestämmelser är oförenliga.

72. Först och främst skall påpekas att rådets hänvisning till sin omfattande praxis att utfärda rättsakter med stöd av de två rättsliga grunderna, artiklarna 71 EG och 93 EG inte kan användas för att bevisa lagligheten av detta förfarande. Enligt fast rättspraxis kan inte rådets praxis utgöra grund för att avvika från regler i fördraget och den kan följaktligen inte ge upphov till ett prejudikat som är bindande för gemenskapsinstitutionerna i fråga om vilken rättslig grund som är den korrekta.

73. Dessutom övertygar inte den av rådet och av de stödjande regeringarna framförda hänvisningen till artikel 166 EG som bevis för att medbestämmandeförfarandet i artikel 71 EG är förenligt med rådets enhällighetskrav i artikel 93 EG. Sedan Maastrichtfördragets ikraftträdande föreskrivs i artikel 166 EG endast kvalificerad majoritet i rådet.

74. Utöver artikel 151 EG finns i fördraget dock bestämmelser i artiklarna 18 EG, 42 EG och 47 EG, vilka föreskriver medbestämmandeförfarande trots ett parallellt krav på enhällighet i rådet. Dessa primärrättsliga normer minskar dock inte tyngden av de av kommissionen framförda processuella argumenten. I de nämnda bestämmelserna finns medbestämmandeförfarandet och kravet om enhällighet i rådet i en och samma föreskrift. I motsats härtill följer kombinationen av medbestämmandeförfarande och enhällighet i rådet i det här aktuella fallet av två olika bestämmelser. Det av rådet anförda rättsläget är således inte jämförbart med det i förevarande fall.

75. I motsats till vad rådet och de regeringar som stödjer det har anfört kan inte Titandioxid-målet anses ha förlorat sin betydelse genom Maastricht- och Amsterdamfördragen. I domen i målet British American Tobacco avgjorde domstolen att den felaktigt anförda rättsgrunden inte inverkade på förfarandets giltighet, eftersom denna bestämmelse i likhet med den bestämmelse som borde ha använts, artikel 95 EG, kräver kvalificerad majoritet i rådet. Härigenom bekräftades giltigheten av huvudprincipen i Titandioxid-målet, nämligen att bestämmelser som föreskriver medbestämmandeförfarande är oförenliga med bestämmelser som kräver ett enhälligt beslut i rådet.

76. Avsikten med införandet av medbestämmandeförfarandet genom Maastrichtfördraget var att förstärka det demokratiska elementet i lagstiftningen. Genom att i Amsterdamfördraget stryka den tidigare artikel 189b.6 i EG-fördraget, enligt vilken rådet fortfarande kunde frångå parlamentets beslut, har denna princip utvecklats ytterligare. I medbestämmandeförfarandet är parlamentet och rådet nu fullständigt jämställda parter.

77. Genom medbestämmandeförfarandet måste parlamentet och rådet komma överens om en lagtext. Denna enighet nås i förekommande fall inte förrän i förlikningskommittén. Genomförandet av ett förlikningsförfarande är dock föga meningsfullt om rådets delegation, på grund av enhällighetskravet, saknar eller bara har ett ytterst begränsat förhandlingsutrymme. Avsikten med förlikningen är just ett tillnärmande av deltagarnas ståndpunkter och ett utarbetande av en kompromiss som gemenskapens båda lagstiftande enheter sedan måste godkänna. För att inte motverka medbestämmandeförfarandets nämnda syfte skall en kombination mellan medbestämmandeförfarandet och enhällighet i rådet om möjligt undvikas. Endast genom denna tolkning kan den i fördraget avsedda institutionella jämvikten upprätthållas.

78. De omnämnda enstaka fördragsbestämmelserna, i vilka medbestämmandeförfarandet kombineras med enhällighet i rådet, strider således egentligen mot systemet. De kan därför inte användas för att dra allmänna slutsatser. Såsom framgår av exemplet avseende artikel 166 EG skall de avskaffas efter hand som det blir politiskt möjligt. Medan det fortfarande krävdes enhällighet enligt Maastrichtfördraget (ex-artikel 130i EG-fördraget) har man genom Amsterdamfördraget kunnat övergå till medbestämmandeförfarandet och det bättre lämpade kravet på kvalificerad majoritet (artikel 166 EG).

79. Enligt rådets uppfattning innebär tillämpningen av förfarandet i artikel 300.3 EG i förevarande fall att en eventuell processuell oförenlighet med artiklarna 71 EG och 93 EG får en rent teoretisk betydelse. Till stöd för denna teori hänvisas till domen i målet Portugal mot rådet. Kommissionen har i motsats härtill anfört att kravet på enhällighet i rådet leder till en radikal ändring av förfarandet, även om parlamentets inflytande är tillgodosett genom artikel 300.3 EG. I regel räcker det nämligen med kvalificerad majoritet för att ingå folkrättsliga avtal.

80. De föreliggande sakomständigheterna kännetecknas av att kombinationen av de båda rättsliga grunderna, artiklarna 71 EG och 93 EG inte inverkar på parlamentets roll. Skillnaden mellan parlamentets roll enligt å ena sidan artikel 71 EG, enligt vilken medbestämmandeförfarandet skall tillämpas och å andra sidan enligt artikel 93 EG, där det bara har rätt att yttra sig, utjämnas i detta fall genom att parlamentet skall avge ett yttrande enligt artikel 300.3 andra stycket EG.

81. Genom skrivelser av den 1 och 4 augusti 2000 har rådet med stöd av artikel 300.3 andra stycket EG ansökt om parlamentets godkännande av de ifrågasatta besluten och har härvid, i motsats till vad som har angivits i dess senare skrivelser, inte endast låtit parlamentet yttra sig enligt artikel 300.3 första stycket EG. Den 25 oktober 2000 lämnade parlamentet sitt godkännande till förslagen med hänvisning till artikel 300.3 andra stycket EG.

82. Genom hänvisningen till artikel 93 EG har dock förfarandet för antagande av de båda ifrågasatta besluten påverkats i den mån rådet då måste besluta enhälligt i stället för med kvalificerad majoritet, vilket är tillräckligt vid hänvisning till artikel 71 EG.

83. Enligt rättspraxis kan man vid denna typ av ändring av majoritetskraven i rådet anta att valet av rättslig grund även kan påverka den materiella utformningen av de ifrågasatta besluten. Till följd av denna rättspraxis kan man således utgå från att den felaktiga hänvisningen till artikel 93 EG kan ha inverkan på den materiella utformningen av de ifrågasatta besluten och att valet av en korrekt rättsgrund inte bara är av hypotetisk betydelse. Således skall även denna invändning från rådets sida avvisas.

84. Det kan således konstateras att det i förevarande fall är allmänt sett tvivelaktigt om besluten överhuvudtaget omfattas av tillämpningsområdet för artikel 93 EG. Även om man utgår från att artikel 93 EG är tillämplig, är skattebestämmelserna i artikel 8.2 och 8.4 i vilket fall som helst underordnade och sekundära i förhållande till beslutens transportpolitiska huvudsyfte. Således skall artiklarna 71 EG och 300.3 andra stycket EG anses vara beslutens enda korrekta rättsgrund. Besluten skall således ogiltigförklaras till den del som artikel 93 EG anges som rättslig grund.

VI - Begränsning av domens verkningar

85. Båda parterna har för det fall att artikel 93 EG underkänns som rättslig grund yrkat att domens verkningar skall begränsas i den mån att avtalens verkningar skall bestå till dess att rådet har antagit nya rättsakter.

86. Denna felaktiga hänvisning till artikel 93 EG såsom en andra rättslig grund för beslutet medför inte i sig att detta är ogiltigt. En sådan felaktighet i hänvisningarna i en gemenskapsrättsakt utgör nämligen som utgångspunkt endast ett rent formfel, utom för det fall denna felaktighet har gett upphov till felaktigheter under förfarandet för att anta denna rättsakt.

87. I enlighet med vad som har anförts ovan kan dock den felaktiga hänvisningen till artikel 93 EG, vilken lett till att enhällighet i rådet blivit nödvändigt, ha haft inflytande på den materiella utformningen av de ifrågasatta besluten. Förfarandet skall således anses vara rättsstridigt.

88. Det är dock ostridigt mellan parterna att de ifrågasatta besluten inte skall angripas i materiellt hänseende. Dessutom förefaller det, med beaktande av marknadsaktörernas berättigade förväntningar om att regler skall fortsätta gälla och med hänsyn till rättssäkerhetsöverväganden i gemenskapens externa relationer till Bulgarien respektive Ungern, vara lämpligt att genom analog tillämpning av artikel 231.2 EG fastställa att de ifrågasatta besluten skall bestå till dess att de behöriga institutionerna har vidtagit de erforderliga åtgärder som följer av domen i detta mål.

VII - Rättegångskostnader

89. Enligt artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Då rådet enligt den här föreslagna lösningen kommer att tappa målet, och kommissionen har yrkat att rådet skall förpliktas att ersätta kostnaderna, skall rådet förpliktas att ersätta kostnaderna.

90. De intervenerande medlemsstaterna skall enligt artikel 69.4 första stycket i domstolens rättegångsregler bära sina egna kostnader.

VIII - Förslag till avgörande

91. Med hänsyn till det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall meddela följande dom:

1. Rådets beslut 2001/265//EG och 2001/266/EG av den 19 mars 2001 om ingående av transittrafikavtal mellan Europeiska gemenskapen och Ungern samt mellan Europeiska gemenskapen och Bulgarien är ogiltiga till den del de grundar sig på artikel 93 EG.

2. Verkningarna av de ogiltigförklarade besluten skall bestå till dess att institutionerna har antagit de erforderliga åtgärder som följer av denna dom.

3. Rådet skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Förbundsrepubliken Tyskland och Storhertigdömet Luxemburg skall bära sina kostnader.