FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

MACIEJ SZPUNAR

föredraget den 19 oktober 2016 ( 1 )

Mål C‑60/15 P

Saint-Gobain Glass Deutschland GmbH

mot

Europeiska kommissionen

”Överklagande — Tillgång till miljöinformation — Århuskonventionen — Artikel 4.4 a — Grunder för avslag — Sekretess som omfattar myndigheters verksamhet — Förordning (EG) nr 1367/2006 — Artikel 6.1 — Förordning (EG) nr 1049/2001 — Artikel 4.3 och 4.5 — Skydd för en institutions beslutsförfarande — Invändning från en medlemsstat — Information avseende anläggningar som berörs av förfarandet för tilldelning av utsläppsrätter för växthusgaser — Delvis nekad tillgång”

Inledning

1. Genom förevarande överklagande har bolaget Saint-Gobain Glass Deutschland GmbH yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 11 december 2014, Saint-Gobain Glass Deutschland/kommissionen (T‑476/12, ej publicerad, EU:T:2014:1059) (nedan kallad den överklagade domen), i vilken tribunalen ogillade Saint-Gobain Glass Deutschlands talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 17 januari 2013 (GestDem 3273/2012) att delvis neka tillgång till en handling som Förbundsrepubliken Tyskland översänt till kommissionen inom ramen för det förfarande för tilldelning av utsläppsrätter för växthusgaser som avses i artikel 10a i direktiv 2003/87/EG ( 2 ) (nedan kallat det omtvistade beslutet).

2. Det rättsproblem som tas upp i överklagandet gör att domstolen måste undersöka principen om restriktiv tolkning av grunderna för avslag på en begäran om tillgång till miljöinformation ( 3 ) i artikel 6.1 i förordning (EG) nr 1367/2006 ( 4 ), samt tolka den grund för avslag vid sekretess som omfattar myndigheters verksamhet som anges i artikel 4.4 a i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (nedan kallad Århuskonventionen) ( 5 ).

Tillämpliga bestämmelser

3. I artikel 4 i Århuskonventionen föreskrivs följande: ”1. Om inte annat följer av övriga punkter i denna artikel skall varje part se till att myndigheter på begäran ger allmänheten tillgång till miljöinformation inom ramen för den nationella lagstiftningen, […]: a) utan att skälen för begäran behöver anges, … 4. En begäran om miljöinformation får avslås om utlämnandet skulle få negativa följder för följande: a) Sekretess som omfattar myndigheters verksamhet, då sådan sekretess gäller enligt nationell rätt. … Ovannämnda grunder för avslag skall tolkas restriktivt, varvid hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och huruvida informationen gäller utsläpp i miljön. …”

4. Artikel 4 i förordning (EG) nr 1049/2001 ( 6 ) har rubriken ”Undantag”. I punkterna 3 och 5 i den artikeln föreskrivs följande: ”3. Tillgång till en handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut, skall vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. … 5. En medlemsstat får begära att institutionen inte skall lämna ut en handling som härrör från denna medlemsstat utan att medlemsstaten dessförinnan har lämnat sitt medgivande.”

5. Artikel 6 i förordning nr 1367/2006 har rubriken ”Tillämpning av undantag avseende begäran om tillgång till miljöinformation”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande: ”Beträffande artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning […] nr 1049/2001 skall, med undantag för utredningar, särskilt sådana som rör eventuella överträdelser av gemenskapslagstiftningen, ett övervägande allmänintresse av utlämnande anses föreligga om den begärda informationen rör miljöutsläpp. Beträffande de andra undantag som avses i artikel 4 i förordning […] nr 1049/2001 skall grunderna för avslag tolkas restriktivt, varvid hänsyn bör tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och huruvida den begärda informationen gäller utsläpp i miljön.”

Bakgrunden till tvisten

6. Bakgrunden till tvisten anges i den överklagade domen och kan sammanfattas enligt följande.

7. Saint-Gobain Glass Deutschland är ett bolag verksamt på den globala glasmarknaden. Bolaget driver anläggningar som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/87.

8. Genom skrivelse av den 3 juli 2012 begärde Saint-Gobain Glass Deutschland att Europeiska kommissionen skulle lämna ut den handling som Förbundsrepubliken Tyskland hade översänt till kommissionen inom ramen för det förfarande för tilldelning av gratis utsläppsrätter som avses i artikel 10a i direktiv 2003/87. Den aktuella handlingen innehöll information om vissa av Saint‑Gobain Glass Deutschlands anläggningar i Tyskland, särskilt uppgifter om ”ursprungligen installerad kapacitet” och antalet provisoriskt tilldelade utsläppsrätter under perioden 2013–2020.

9. Efter det att ha fått avslag på sin ursprungliga begäran gav Saint-Gobain Glass Deutschland, genom skrivelse av den 7 augusti 2012, in en bekräftande ansökan om tillgång till handlingar.

10. De tyska myndigheterna har offentliggjort vissa delar av den aktuella informationen.

11. Genom det omtvistade beslutet beviljade kommissionen tillgång till delar av den begärda informationen, nämligen den information som hade offentliggjorts av de tyska myndigheterna och viss annan oviktig information, och nekade tillgång till övrig information.

12. Kommissionen grundade sitt beslut att inte lämna ut handlingen på artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 och förklarade att utlämning av all den begärda informationen allvarligt skulle undergräva dess beslutsförfarande, som vid den aktuella tidpunkten fortfarande pågick och berörde nästan 12000 anläggningar i 27 medlemsstater. Enligt kommissionen gör utlämnandet av all information det möjligt för allmänheten, och framför allt de berörda företagen, att väcka frågor om eller rikta kritik mot den information som medlemsstaterna har översänt, vilket riskerar att påverka såväl kommissionens som medlemsstaternas beslutsförfarande, vilket i sin tur riskerar att allvarligt försena beslutsförfarandet och skada dialogen mellan kommissionen och medlemsstaterna.

13. Enligt kommissionen föreligger det inte något övervägande allmänintresse, i den mening som avses i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, som kan motivera utlämnandet av den begärda informationen, och dessutom var de intressen som Saint-Gobain Glass Deutschland åberopade i sin ansökan av rent privat natur. I förevarande fall handlade det främst om att säkerställa ett fritt beslutsfattande utan yttre påverkan och att bevara ett klimat präglat av förtroende mellan kommissionen och de tyska myndigheterna. Kommissionen erinrade också om att de tyska myndigheterna redan hade offentliggjort en betydande del av den begärda informationen och påpekade att allmänheten således hade haft tillgång till de viktigaste delarna av förslaget om en harmoniserad tilldelning av gratis utsläppsrätter.

14. Avslutningsvis påpekade kommissionen att även om det antogs att den begärda informationen var miljöinformation, innehåller artikel 6 i förordning nr 1367/2006 inte någon bestämmelse som gör det möjligt att avstå från att tillämpa det undantag som föreskrivs i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.

15. Vad gäller tillämpningen av artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 rådfrågade kommissionen, eftersom den begärda informationen hade framställts av Förbundsrepubliken Tyskland, dessutom den medlemsstaten om den motsatte sig att informationen lämnades ut. Tyskland motsatte sig ett utlämnande med stöd av det undantag som anges i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. Förbundsrepubliken Tyskland gjorde framför allt gällande att kommissionen ännu inte hade fattat något beslut rörande den aktuella informationen och att det fanns ett betydande tryck på att fatta ett beslut inom tidsfristerna. Kommissionen ansåg att dessa grunder vid första anblicken kunde anses vara relevanta.

Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen

16. Den 31 oktober 2012 väckte Saint-Gobain Glass Deutschland talan vid tribunalen mot kommissionens tysta beslut att neka tillgång till handlingar.

17. Efter antagandet av det omtvistade beslutet anpassade Saint-Gobain Glass Deutschland sina yrkanden i den ansökan som ingetts i första instans såvitt gällde ogiltigförklaringen av detta beslut.

18. Saint-Gobain Glass Deutschland åberopade i huvudsak två grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avsåg åsidosättande av artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001, jämförd med artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006. Den andra grunden avsåg åsidosättande av artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001.

19. I den överklagade domen ogillade förstainstansrätten talan och förpliktade Saint-Gobain Glass Deutschland att ersätta rättegångskostnaderna.

Parternas yrkanden

20. Saint-Gobain Glass Deutschland har i första hand yrkat att den överklagade domen ska upphävas och att det omtvistade beslutet ska ogiltigförklaras, och i andra hand yrkat att målet ska återförvisas till tribunalen och att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

21. Kommissionen har yrkat att överklagandet ska ogillas och att Saint-Gobain Glass Deutschland ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

Bedömning av överklagandet

22. Till stöd för sitt överklagande har Saint-Gobain Glass Deutschland anfört två grunder. Den första grunden avser felaktig tolkning av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, jämförd med artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006. Den andra grunden avser felaktig tillämpning av artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001.

Den första grunden

Parternas argument

23. Saint-Gobain Glass Deutschland har gjort gällande att tribunalen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom en alltför vid tolkning av den grund för att neka tillgång till handlingar som anges i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, jämförd med artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006.

24. Saint-Gobain Glass Deutschland har angett att tribunalen felaktigt har funnit att en institution får åberopa denna grund för att vägra tillgång till en handling ”som gäller en fråga där det ännu inte har fattats något beslut” och att tillämpningen således inte begränsas till handlingar som upprättats inom ramen för en offentlig myndighets beslutsförfarande, utan även omfattar ”handlingar som är direkt knutna till frågor som behandlas i nämnda beslutsförfarande” (punkterna 87 och 88 i den överklagade domen).

25. Saint-Gobain Glass Deutschland har gjort gällande att denna tolkning, grundad på en rättspraxis som inte är relevant i samband med tillgång till miljöinformation, strider mot det mål som eftersträvas med Århuskonventionen, nämligen att ge insyn i offentliga myndigheters beslutsprocesser på miljöområdet och göra det möjligt för allmänheten att påverka dessa processer. Enligt Saint‑Gobain Glass Deutschland är det skäl som anförs till stöd för den överklagade domen, nämligen att det är viktigt att garantera att administrativa förfaranden kan genomföras ostört och skydda dessa mot yttre påverkan (punkt 81 i den överklagade domen), oförenligt med detta mål.

26. Enligt Saint-Gobain Glass Deutschland tillhandahåller den relevanta artikeln i Århuskonventionen, det vill säga artikel 4.4 a, inte ett skydd för hela det administrativa förfarandet, utan enbart för den sekretess som omfattar myndigheters verksamhet. Begreppet verksamhet syftar här enbart på en myndighets interna samråds- och beslutsprocess inför själva beslutet i sak, inte på de sakuppgifter som ligger till grund för den processen, vilka inte skyddas. Enbart den omständigheten att utlämnandet av informationen skulle kunna leda till frågor och kritik kan inte motivera avslag på en begäran om tillgång till handlingar, eftersom frågor och kritik är oskiljaktigt förbundna med målet om öppenhet och insyn.

27. Kommissionen anser at det är oklart huruvida den första grunden kan tas upp till sakprövning. Kommissionen har dels gjort gällande att Saint-Gobain Glass Deutschland i detta skede av förfarandet inte har rätt att åberopa en påstådd oförenlighet mellan förordning nr 1367/2006 och Århuskonventionen, dels angett att det, om Saint-Gobain Glass Deutschland har för avsikt att åberopa kravet på en tolkning i överensstämmelse med den konventionen, rör sig om en ny grund, som Saint-Gobain Glass Deutschland inte åberopade vid tribunalen.

28. Vad gäller prövningen i sak har kommissionen hävdat att tribunalen i den överklagade domen gjorde en riktig tolkning av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, jämförd med artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006. Kommissionen anser att begreppet ”myndigheters verksamhet” i artikel 4.4 a i Århuskonventionen inte begränsas till myndigheters överläggningar. Även om sådan handling som var föremål för det omtvistade beslutet inte redogör för en myndighets interna överläggningar, utan endast för vad som har legat till grund för dessa, anser kommissionen att tillgång till denna handling kan nekas enligt artikel 4.4 a i Århuskonventionen.

Upptagande till sakprövning

29. Kommissionen har bestritt att den första grunden kan tas upp till sakprövning och gjort gällande att de argument som åberopats med stöd av artikel 4.4 a i Århuskonventionen utgör en ny grund som åberopats först i överklagandet.

30. Jag erinrar om att enligt fast praxis får en part inte för första gången vid domstolen åberopa en grund som denne inte har åberopat vid tribunalen. Domstolen är i ett mål om överklagande i princip endast behörig att pröva tribunalens bedömning av de grunder som har åberopats vid tribunalen. Denna begränsning gäller emellertid inte argument som endast innebär en utvidgning av ett argument som tidigare framställts i domstolen i första instans. ( 7 )

31. I förevarande fall har Saint-Gobain Glass Deutschland vid tribunalen åberopat ett åsidosättande av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, jämförd med artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006, och gjort gällande att grunderna för avslag på en begäran om tillgång ska tolkas restriktivt. Saint-Gobain Glass Deutschland har hänvisat till ändamålet med förordning nr 1367/2006, som är att säkerställa genomförandet av Århuskonventionen. Saint-Gobain Glass Deutschland har gjort gällande att den grund som åberopats av kommissionen inte gör det möjligt att vägra tillgång till faktauppgifter som i strikt mening inte rör beslutsprocessen, utan enbart den sakliga grunden för denna process (se, särskilt, punkterna 41 och 86 i den överklagade domen).

32. I den första grunden till stöd för sitt överklagande har Saint-Gobain Glass Deutschland anfört liknande argument genom att bland annat ange att den tolkning som bolaget stöder även följer av artikel 4.4 a i Århuskonventionen.

33. Jag konstaterar att Saint-Gobain Glass Deutschland, av de argument som framställdes vid förhandlingen att döma, inte har åberopat Århuskonventionen för att bestrida giltigheten av förordning nr 1367/2006, vilket onekligen skulle ändra tvistens omfattning, utan till stöd för sin uppfattning endast har anfört kravet på att en tolkning av den förordningen ska vara förenlig med Århuskonventionen.

34. Med tanke på att Saint-Gobain Glass Deutschland i första instans hade åberopat åsidosättandet av artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006, som genomför artikel 4 i Århuskonventionen, ankom det på tribunalen att vid tolkningen av den åberopade bestämmelsen i förordningen ta hänsyn till relevanta bestämmelser i den konventionen, i enlighet med principen om en tolkning i överensstämmelse med internationell rätt. ( 8 )

35. Under dessa omständigheter anser jag att argumentet avseende artikel 4.4 a i Århuskonventionen endast innebär en utvidgning av ett argument som Saint‑Gobain Glass Deutschland tidigare framställt i första instans, avseende artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006.

36. Följaktligen kan den första grunden tas upp till sakprövning.

Prövning i sak

– Skyldigheten att göra en tolkning i överensstämmelse med Århuskonventionen

37. Århuskonventionen, som godkändes genom beslut 2005/370, utgör en integrerad del av gemenskapens rättsordning. Genom att bli part i Århuskonventionen har unionen förbundit sig att inom unionsrättens tillämpningsområde säkerställa tillgång till miljöinformation i enlighet med bestämmelserna i den konventionen. ( 9 )

38. För att uppfylla detta åtagande har unionslagstiftaren antagit två rättsakter, direktiv 2003/4/EG ( 10 ), som riktas till medlemsstaterna, och förordning nr 1367/2006, som rör unionens institutioner och övriga organ.

39. Eftersom unionslagstiftarens avsikt med att anta dessa båda rättsakter var att säkerställa överensstämmelse mellan unionsrätten och Århuskonventionen, ska den konventionens lydelse och syfte beaktas vid tolkningen av rättsakterna. ( 11 )

40. Jag konstaterar dessutom att det är önskvärt att säkerställa en konsekvent tolkning av direktiv 2003/4 och förordning nr 1367/2006, eftersom dessa båda rättsakter genomför samma bestämmelser i Århuskonventionen. Så länge motsatsen inte uttryckligen anges är det rimligt att anta att det var unionslagstiftarens avsikt att konventionen skulle genomföras på ett enhetligt sätt i hela unionen, både av medlemsstaterna och av unionsinstitutionerna.

41. Jag konstaterar att parterna har godtagit detta resonemang. I sin svarsskrivelse har kommissionen bland annat medgett att den åberopade grunden för avslag ska tolkas mot bakgrund av artikel 4.4 a i Århuskonventionen och i överensstämmelse med artikel 4.2 a i direktiv 2003/4.

– Begreppet ”myndigheters verksamhet”

42. I artikel 4.4 a i Århuskonventionen anges att en begäran om tillgång till miljöinformation får avslås om utlämnandet skulle få negativa följder för sekretess som omfattar myndigheters verksamhet, då sådan sekretess gäller enligt nationell rätt. Samma ( 12 ) grund för avslag anges i artikel 4.2 a i direktiv 2003/4.

43. Det ska framhållas att det finns vissa språkliga skillnader mellan formuleringarna i dessa båda bestämmelser. I den autentiska versionen av Århuskonventionen motsvaras ”myndigheters verksamhet ” i den franska språkversionen av ”délibérations des autorités publiques”, och i den engelska språkversionen av ”proceedings [of public authorities]”, vilket kan tolkas som ett vidare begrepp.

44. I direktiv 2003/4 använder vissa språkversioner på samma sätt ett uttryck som motsvarar ”interna överläggningar”, ( 13 ) medan det i andra språkversioner, i mer allmänna ordalag, hänvisas till sekretess som omfattar en offentlig myndighets förfaranden, arbete eller verksamhet. ( 14 )

45. För att kunna göra en enhetlig tolkning av den aktuella bestämmelsen i Århuskonventionen och de rättsakter som införlivat den konventionen med unionsrätten, ska hänsyn tas till sammanhanget och ändamålet med dessa rättsakter. ( 15 )

46. Århuskonventionen och direktiv 2003/4 syftar till att säkerställa ökad tillgång till miljöinformation, genom att föreskriva att den allmänna regeln bör vara att informationen lämnas ut och genom att begränsa möjligheten att avslå en begäran till specifika och klart definierade fall. ( 16 ) I båda rättsakterna fastslås principen att grunderna för avslag ska tolkas restriktivt. ( 17 )

47. Sett till detta syfte anser jag inte att begreppet ”myndigheters verksamhet” kan tolkas som hela förfarandet vid en offentlig myndighet. En sådan, alltför vid, tolkning gör det omöjligt att begränsa räckvidden för den aktuella grunden för avslag och att tolka denna restriktivt.

48. Valet av en snävare tolkning av begreppet ”verksamhet” ovan, exempelvis den tolkning som följer av den franska språkversionen av konventionen, förefaller enligt min mening ha stöd i förarbetena.

49. En liknande bestämmelse förekommer redan i artikel 3.2 första stycket första strecksatsen i direktiv 90/313/EEG ( 18 ), som stod modell för utarbetandet av Århuskonventionen. I den franska språkversionen av direktiv 90/313 hänvisas här till ”délibérations” [överläggningar] och samma uttryck upprepas i Århuskonventionen. Författarna till konventionen valde alltså att inte byta ut det uttrycket mot ett mer allmänt uttryck.

50. Jag anser att en snävare tolkning av den aktuella grunden för avslag, som begränsas till en myndighets ”interna överläggningar” också kan få stöd av den analys som görs i vägledningen för tillämpning av Århuskonventionen, ( 19 ) som utgör ett förklarande dokument som är relevant för tolkningen av den konventionen, även om det helt saknar bindande verkan. ( 20 )

51. Jag anser således att begreppet verksamhet ska tolkas så, att det enbart syftar på det skede i beslutsprocessen som präglas av interna överläggningar, vilket även de uttryck som används i den franska språkversionen av Århuskonventionen, och i den tyska, den franska och den italienska språkversionen av direktiv 2003/4, tyder på.

52. I detta avseende konstaterar jag att domstolen redan haft tillfälle att tolka artikel 4.2 a i direktiv 2003/4, om än ur ett annat perspektiv, i det mål som ledde fram till domen Flachglas Torgau ( 21 ).

53. Vid tolkningen av villkoret i direktiv 2003/4 om att sekretess som omfattar en offentlig myndighets förfaranden ska vara ”föreskriven i lag” har domstolen funnit att detta villkor bland annat innebär att räckvidden av begreppet ”förfaranden” i artikel 4.2 a i direktiv 2003/4, vilket ”hänvisar till de slutliga stadierna i de offentliga myndigheternas beslutsprocess”, måste vara klart angiven i nationell rätt. ( 22 )

54. Även om domstolen i ovannämnda dom inte uttryckligen har uttalat sig om räckvidden av begreppet ”myndigheters verksamhet”, följer det enligt min mening att detta begrepp uppenbart ska begränsas och inte kan omfatta hela förfarandet vid en myndighet.

55. I sitt förslag till avgörande i samma mål har generaladvokaten Sharpston, samtidigt som hon understryker skillnaderna mellan de olika språkversionerna, konstaterat att begreppet ”myndigheters förfaranden” i direktiv 2003/4 ska begränsas till åsiktsyttringar och diskussioner om policyval inom ramen för de beslutsförfaranden som äger rum. ( 23 ) Hon har dessutom anammat det restriktiva synsätt som kommissionen förespråkade i det målet, grundat på den franska och den tyska språkversionen av direktiv 2003/4. ( 24 )

56. I en dom som meddelats efter domen Flachglas Torgau ( 25 ), och som har åberopats av Saint-Gobain Glass Deutschland, har Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Tyskland) tolkat den aktuella grunden för avslag så, att denna begränsas till själva överläggningarna, det vill säga reflektionsprocessen, och inte omfattar information i form av sakuppgifter som ligger till grund för de beslut som fattas, vilka endast kan skyddas om det av dessa uppgifter går att dra tydliga slutsatser beträffande överläggningarna. ( 26 )

57. Jag föreslår att domstolen i huvudsak ska göra samma tolkning i förevarande mål. Ett sådant tillvägagångssätt gör det möjligt att säkerställa en konsekvent tillämpning av samma grund för avslag, vilken, enligt Århuskonventionen, är tillämplig både på medlemsstater och på unionens institutioner.

58. Det går visserligen inte att utesluta att unionslagstiftaren, genom att använda ett rättsligt begrepp som härrör från ett internationellt åtagande, tar hänsyn till de särdrag som är utmärkande för unionens funktionssätt, vilka kan skilja sig från de särdrag som är utmärkande för en medlemsstats funktionssätt. ( 27 ) I förevarande fall ser jag emellertid inte hur sådana särdrag skulle kunna motivera en annan tolkning av begreppet ”myndigheters verksamhet” än den som följer av direktiv 2003/4.

59. Som redan påpekats ska artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, jämförd med artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006, tolkas i överensstämmelse med artikel 4.4 a i Århuskonventionen.

60. Det undantag avseende ansökningar om tillgång till information som föreskrivs i dessa unionsrättsliga bestämmelser ska alltså förstås så, att det syftar på sekretess som omfattar ”myndigheters verksamhet” och omfattar information vars utlämnande skulle få negativa följder för sekretessen vid de överläggningar som förs inom ramen för beslutsprocessen. En sådan snäv tolkning utesluter, i likhet med vad Saint-Gobain Glass Deutschland har gjort gällande, redan på förhand information som enbart består av de sakuppgifter som ligger till grund för beslutsprocessen.

61. Jag är medveten om att denna tolkning avviker från lydelsen i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, som omfattar varje ”handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut”. ( 28 )

62. Detta beror på att unionslagstiftaren vid tillämpningen av Århuskonventionen på unionsinstitutionerna, genom förordning nr 1367/2006, har valt att inte införliva de grunder för avslag som anges i den konventionen, utan hänvisar till förordning nr 1049/2001, som inte använder samma terminologi. ( 29 )

– Bedömning av tribunalens slutsatser

63. Den kritik som Saint-Gobain Glass Deutschland har framfört rör dels punkterna 80–82, dels punkterna 87–89 i den överklagade domen.

64. I punkterna 79–85 i den överklagade domen har tribunalen undersökt Saint‑Gobain Glass Deutschlands argument att kravet på öppenhet och allmänhetens deltagande gör det möjligt att framföra kritik mot och väcka frågor om uppgifternas exakthet, och att risken för att utsättas för sådan kritik därför inte får utgöra en grund för att vägra tillgång till information (punkt 79 i den överklagade domen).

65. I detta avseende har tribunalen, med stöd av rättspraxis avseende artikel 4.2 och 4.3 i förordning nr 1049/2001, ( 30 ) funnit att löpande förvaltningsförfaranden förtjänar ett större skydd, eftersom tillgång till härtill hörande information skulle göra det möjligt för intresserade parter att utöva ett inflytande över förfarandet och att det därför är nödvändigt att skydda dessa förvaltningsförfaranden mot yttre påverkan så att det ostörda meningsutbytet inte hotas (punkterna 80–81 i den överklagade domen).

66. Jag konstaterar att detta resonemang, som på alla sätt är giltigt i fråga om de kontroller av företagskoncentrationer som avses i domen Sverige/MyTravel och kommissionen ( 31 ), som tribunalen har citerat, inte förbehållslöst kan överföras på tillgång till miljöinformation.

67. Som Saint-Gobain Glass Deutschland riktigt har påpekat, delar Århuskonventionen och de rättsakter som genomför den konventionen i unionsrätten samma mål, nämligen att säkerställa ökad insyn i förvaltningen och ge allmänheten tillgång till information på miljöområdet, så att allmänheten ges tillfälle att uttrycka sin oro. ( 32 )

68. På det område som avses i Århuskonventionen kan förvaltningen åberopa möjligheten att kritisera och försöka utöva inflytande över beslutsprocessen som grund för att avslå en begäran om tillgång till information.

69. Eftersom tribunalen har konstaterat att den begärda informationen omfattar det område som anges i Århuskonventionen och i förordning nr 1367/2006, kan tribunalen följaktligen inte, utan att göra sig skyldig till felaktig rättstillämpning, åberopa ett annat av unionens verksamhetsområden till stöd för sin uppfattning att kommissionens förvaltningsverksamhet i likhet med ett domstolsförfarande ( 33 ) ska skyddas för att säkerställa ett ostört meningsutbyte (punkt 81 i den överklagade domen).

70. Dessutom är inte heller den grund som tribunalen åberopade i punkt 82 i den överklagade domen, enligt vilken förvaltningsverksamhet inte kräver tillgång till information i samma omfattning som lagstiftningsverksamhet, tillämplig på det område som anges i Århuskonventionen. Syftet med den konventionen är nämligen att öka öppenheten inom framför allt förvaltningsverksamheten och utövandet av lagstiftningsbefogenheter faller inte inom tillämpningsområdet för konventionen. ( 34 )

71. De grunder som anges i punkterna 80–82 i den överklagade domen är därför oförenliga med målen för Århuskonventionen och förordning nr 1367/2006 och åsidosätter den princip om restriktiv tolkning av de grunder för avslag på en ansökan om tillgång till information som anges i artikel 4.4 andra stycket i Århuskonventionen och artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006.

72. Vidare har tribunalen i punkterna 86–89 i den överklagade domen undersökt Saint-Gobain Glass Deutschlands argument att den begärda informationen inte omfattas av tillämpningsområdet för den grund för avslag som åberopats, eftersom informationen inte kan anses röra själva beslutsprocessen, utan endast de sakuppgifter som ligger till grund för denna process (punkt 86 i den överklagade domen).

73. I detta avseende har tribunalen, med hänvisning till artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, påpekat att en institution får vägra tillgång till en handling ”som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut”. Enligt tribunalen innebär användningen av detta uttryck att denna bestämmelse kan tillämpas på handlingar som är direkt knutna till frågor som behandlas i beslutsprocessen (punkterna 87 och 88 i den överklagade domen).

74. Tribunalen har konstaterat att så var fallet med den omtvistade informationen, eftersom det rör sig om uppgifter som medlemsstaterna ska översända till kommissionen för att beräkna tilldelningen av gratis utsläppsrätter för växthusgaser, i enlighet med artikel 11 i direktiv 2003/87 och artikel 15 i beslut 2011/278/EU ( 35 ). Denna information var således ”direkt knuten till den fråga som behandlades i beslutsprocessen” och gällde således ”en fråga där institutionen inte fattat något beslut” (punkterna 89 och 90 i den överklagade domen).

75. Jag konstaterar att tribunalen i sitt resonemang inte tar hänsyn till den omständigheten att det undantag beträffande ansökningar om tillgång till handlingar som anges i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 – på det område som anges i Århuskonventionen och förordning nr 1367/2006 – ska tolkas restriktivt och mot bakgrund av den uttömmande förteckning över grunder för avslag som anges i den konventionen.

76. Enligt artikel 4.4 a i Århuskonventionen får en begäran om tillgång till miljöinformation avslås om utlämnandet skulle få negativa följder för ”sekretess som omfattar myndigheters verksamhet, då sådan sekretess gäller enligt nationell rätt”. Jag anser att denna grund för avslag ska förstås så, att den avser de överläggningar som förs inom ramen för beslutsprocessen och att den inte omfattar hela förfarandet. ( 36 )

77. Vad gäller denna grund för avslag i Århuskonventionen är den tolkning av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 som tribunalen gjorde i punkterna 87–90 i den överklagade domen alltför vid, eftersom den potentiellt omfattar varje handling som gäller en fråga där det ännu inte fattats något beslut. ( 37 )

78. Tribunalen har därmed åsidosatt principen om restriktiv tolkning av grunderna för avslag i artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006, liksom skyldigheten att tolka dessa i överensstämmelse med Århuskonventionen. ( 38 )

Inledande slutsats

79. Mot bakgrund av vad som ovan anförts anser jag att tribunalen har grundat sin bedömning i punkterna 80–90 i den överklagade domen på en felaktig tolkning av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, jämförd med artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006.

80. Jag anser därför att den överklagade domen bör upphävas och att den andra grunden som åberopats till stöd för överklagandet inte behöver prövas.

Följderna av upphävandet av den överklagade domen

81. I enlighet med artikel 61.1 i domstolens stadga kan domstolen, om den upphäver den överklagade domen, själv slutligt avgöra ärendet, om detta är färdigt för avgörande.

82. Jag anser att detta villkor är uppfyllt i förevarande fall.

83. Inför tribunalen anförde Saint-Gobain Glass Deutschland huvudsakligen två grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avsåg åsidosättande av artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001, jämförd med artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006.

84. Av punkterna 76–78 i förevarande förslag till avgörande framgår att överklagandet ska bifallas såvitt avser denna grund.

85. Som Saint-Gobain Glass Deutschland i sin ansökan och bekräftande ansökan i första instans riktigt har påpekat, har kommissionen åsidosatt artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001, jämförd med artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006, genom att anse att den begärda informationen omfattades av den grund för avslag som rör risken för att ett utlämnande allvarligt skulle undergräva kommissionens beslutsförfarande.

86. När det gäller en begäran om tillgång till miljöinformation i den mening som avses i artikel 2.1 d i förordning nr 1367/2006, vilket är ostridigt mellan parterna, ska denna grund för avslag, mot bakgrund av artikel 4.4 a i Århuskonventionen, förstås så, att den tillhandahåller ett skydd för den sekretess som omfattar myndigheters verksamhet.

87. I förvarande fall har kommissionen emellertid inte visat hur tillgången till information som enbart består av de sakuppgifter som ligger till grund för det slutliga beslutet, det vill säga de uppgifter som Förbundsrepubliken Tyskland har översänt till kommissionen och som är nödvändiga för att beräkna tilldelningen av gratis utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med artikel 11 i direktiv 2003/87 och artikel 15 i beslut 2011/278, kan undergräva överläggningarna inför fattandet av det beslutet.

88. Kommissionens resonemang i det omtvistade beslutet, som bygger på den omständigheten att utlämnandet av all aktuell information skulle göra det möjligt för allmänheten att väcka frågor om eller rikta kritik mot den information som medlemsstaterna översänder, vilket riskerar att störa beslutsprocessen, försena denna process och skada dialogen mellan kommissionen och medlemsstaterna, är inte relevant för ändamålet med förordning nr 1367/2006 och Århuskonventionen, nämligen att öka insynen i förvaltningsverksamheten på miljöområdet.

89. I strid med artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006 anges det i det omtvistade beslutet dessutom inte närmare huruvida den begärda informationen behandlar utsläpp i miljön eller tar hänsyn till allmänhetens intresse av att information lämnas ut. ( 39 )

90. Vad gäller allmänhetens intresse konstaterar jag att ett syfte med rätten till tillgång till miljöinformation är att öka allmänhetens medvetenhet om miljöfrågor och ge allmänheten möjlighet att ge uttryck för sin oro. Som Saint-Gobain Glass Deutschland riktigt har påpekat i sin replik i första instans gör emellertid allmänhetens eventuella påpekanden av tänkbara fel i medlemsstaternas uppgifter det möjligt för kommissionen att på ett bättre sätt fullgöra sina uppgifter enligt artikel 15.1 i beslut 2011/278.

91. Jag konstaterar slutligen att det inte är relevant att begäran om tillgång till handlingar i förevarande fall har getts in av ett företag som själv gynnas av ordningen för gratis utsläppsrätter. Varje fysisk och juridisk person har rätt att få tillgång till miljöinformation, utan att behöva ange skälen för sin begäran. ( 40 ) Det har därför ingen betydelse huruvida sådana skäl verkligen existerar. Även om Saint-Gobain Glass Deutschland, i egenskap av mottagare av utsläppsrätter, har ett särskilt intresse av att den information som används för att beräkna utsläppsrätterna är exakt, kan det inte uteslutas att det intresset är förenligt med allmänhetens intresse av att kommissionen fattar beslut på miljöområdet grundat på exakt och aktuell information.

92. Överklagandet ska följaktligen bifallas såvitt avser den första grunden och det omtvistade beslutet ogiltigförklaras, utan att den andra grund som anfördes i första instans, avseende åsidosättande av artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001, behöver prövas.

93. I förevarande fall utgör i vilket fall som helst den sistnämnda bestämmelsen faktiskt inte en självständig grund för avslag som kan motivera fastställandet av det omtvistade beslutet. Förbundsrepubliken Tysklands invändningar, med stöd av artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001, motiveras även av behovet av att skydda kommissionens beslutsförfarande enligt artikel 4.3 första stycket i samma förordning (punkt 127 i den överklagade domen).

Förslag till avgörande

94. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen avgör målet på följande sätt: — Den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 11 december 2014, Saint-Gobain Glass Deutschland/kommissionen (T‑476/12, ej publicerad, EU:T:2014:1059), upphävs. — Europeiska kommissionens beslut av den 17 januari 2013 (GestDem 3273/2012) att delvis avslå en ansökan om tillgång till handlingar som tillställts kommissionen av Förbundsrepubliken Tyskland under förfarandet för tilldelning av utsläppsrätter för växthusgaser enligt artikel 10a i direktiv 2003/87/EG ogiltigförklaras. — Europeiska kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.

( 1 ) Originalspråk: franska.

( 2 ) Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 2003, s. 32).

( 3 ) Jag noterar att samma problem bland annat tas upp i ett annat mål, nämligen ClientEarth/kommissionen (C‑57/16 P), som ännu inte avgjorts av domstolen.

( 4 ) Europaparlamentets och rådets förordning av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (EUT L 264, 2006, s. 13).

( 5 ) Konvention undertecknad i Århus (Danmark) den 25 juni 1998 och godkänd på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, 2005, s. 1).

( 6 ) Europaparlamentets och rådets förordning av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).

( 7 ) Dom av den 10 april 2014, Areva m.fl./kommissionen (C‑247/11 P och C‑253/11 P, EU:C:2014:257, punkterna 113 och 114 samt där angiven rättspraxis).

( 8 ) Dom av den 10 september 1996, kommissionen/Tyskland (C‑61/94, EU:C:1996:313, punkt 52). Se punkt 39 i förevarande förslag till avgörande.

( 9 ) Dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, punkt 35). Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 22 december 2010, Ville de Lyon (C‑524/09, EU:C:2010:822, punkt 36), och dom av den 14 februari 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, punkt 30).

( 10 ) Europaparlamentets och rådets direktiv av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EUT L 41, 2003, s. 26).

( 11 ) Se, för ett liknande resonemang, beträffande direktiv 2003/4, dom av den 14 februari 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, punkt 40), och dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, punkt 37).

( 12 ) I artikel 4.2 a i direktiv 2003/4 används en liknande men inte identisk formulering, nämligen ”sekretess som omfattar offentliga myndigheters förfaranden”.

( 13 ) Bland annat den franska, den tyska (Beratungen von Behörden) och den italienska (deliberazioni interne delle autorità pubbliche) språkversionen.

( 14 ) Bland annat den engelska, den litauiska ([valdžios institucijų]procesinių veiksmų konfidencialumas), den nederländska (handelingen van overheidsinstanties) och den polska (poufność działań organów władzy publicznej) språkversionen. Den spanska språkversionen av direktiv 2003/4 (procedimientos de las autoridades públicas) avviker från den officiella översättningen av konventionen (deliberaciones de las autoridades públicas).

( 15 ) I unionsrätten ska, i händelse av bristande överensstämmelse mellan språkversionerna, unionsbestämmelsen i fråga tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår. Se, bland annat, dom av den 9 april 2014, GSV (C‑74/13, EU:C:2014:243, punkt 27).

( 16 ) Skäl 16 i direktiv 2003/4.

( 17 ) Artikel 4.4 andra stycket i Århuskonventionen och artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4.

( 18 ) Rådets direktiv av den 7 juni 1990 om rätt att ta del av miljöinformation (EGT L 158, 1990, s. 56).

( 19 ) Se Stec, S., m.fl., The Aarhus Convention: An Implementation Guide, Förenta nationerna, New York, Genève, 2000, s. 81. Enligt denna vägledning ”definierar Århuskonventionen inte begreppet ’myndigheters verksamhet’, men en tänkbar tolkning är att det kan röra sig om överläggningar som rör en myndighets interna arbete, och inte myndigheters verksamhet i sakfrågor som tillhör dess behörighetsområde” (s. 74 i den franska språkversionen). Samma uppfattning uttrycks i den andra utgåvan av dokumentet (s. 86 i den engelska språkversionen). Dokumentet är tillgängligt på följande webbplats: http://www.unece.org/environmental-policy/conventions/publiC‑participation/aarhus-convention/key-guidance-material.html.

( 20 ) Dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, punkt 38).

( 21 ) Dom av den 14 februari 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71).

( 22 ) Dom av den 14 februari 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, punkt 63).

( 23 ) Generaladvokaten Sharpstons förslag till avgörande i målet Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2011:413, punkt 83).

( 24 ) Generaladvokaten Sharpstons förslag till avgörande i målet Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2011:413, punkt 81). I det målet hävdade den tyska regeringen att begreppet förfaranden omfattar diskussioner som förs internt inom ministeriet, men inte data och statistik som utgör grunden för sådana diskussioner och för de beslut som följer härav.

( 25 ) Dom av den 14 februari 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71).

( 26 ) Dom av den 2 augusti 2012, 7 C 7.12, punkterna 26 och 27 (ECLI:DE:BVerwG:2012:020812U7C7.12.0).

( 27 ) Det är bland annat genom att ta hänsyn till dessa särdrag som unionen i en förklaring som gjorts med tillämpning av artikel 19 i Århuskonventionen har gjort gällande att ”gemenskapens institutioner kommer att tillämpa konventionen inom ramen för sina befintliga och framtida regler om tillgång till handlingar och andra relevanta gemenskapsrättsliga regler på det område som omfattas av konventionen”. Se även dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen (C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punkterna 40 och 41).

( 28 ) Andra stycket i samma punkt, som inte har åberopats i förevarande mål, rör tillgång till en ”handling som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen”.

( 29 ) Vissa författare har konstaterat att vid tidpunkten för införlivandet av Århuskonventionen innehöll förordning nr 1049/2001 inslag som inte är förenliga med den konventionen. Se Krämer, L., ”Access to Environmental Information in an Open European Society – Directive 2003/4”, College of Europe Research Papers, 5/2003, s. 28.

( 30 ) Dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punkterna 86 och 87), och generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i det målet (EU:C:2011:107, punkterna 65–67).

( 31 ) Dom av den 21 juli 2011, Sverige/My Travel och kommissionen (C‑506/08 P, EU:C:2011:496).

( 32 ) Se skäl 9 i Århuskonventionen, skäl 1 i direktiv 2003/4 och skäl 2 i förordning nr 1367/2006.

( 33 ) I det förslag till avgörande som tribunalen citerat har generaladvokaten Kokott konstaterat att förvaltningsförfarandena, särskilt avseende kontroll av företagskoncentrationer, förtjänar ett större skydd mot yttre påverkan, i analogi med domstolsförfaranden. Se generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i målet Sverige/MyTravel och kommissionen (C‑506/08 P, EU:C:2011:107, punkterna 65–67).

( 34 ) Även om unionslagstiftaren har valt att utvidga ordningen i konventionen till att även omfatta unionens lagstiftningsverksamhet. Se artikel 2.2 andra stycket i Århuskonventionen och skäl 7 i förordning nr 1367/2006.

( 35 ) Kommissionens beslut av den 27 april 2011 om fastställande av unionstäckande övergångsbestämmelser för harmoniserad gratis tilldelning av utsläppsrätter enligt artikel 10a i direktiv 2003/87 (EUT L 130, 2011, s. 1).

( 36 ) Se punkt 60 i förevarande förslag till avgörande.

( 37 ) Jag konstaterar att tribunalen i sin senaste rättspraxis beträffande tillgång till miljöinformation har gjort en betydligt mer restriktiv tolkning av denna bestämmelse i förordning nr 1049/2001. Se dom av den 20 september 2016, PAN Europe/kommissionen (T‑51/15, ej publicerad, EU:T:2016:519, punkterna 30–37).

( 38 ) Se punkt 39 i förevarande förslag till avgörande.

( 39 ) För en liknande situation, beträffande tillgång till information om försäljning av utsläppsrätter för växthusgaser, se generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i målet Ville de Lyon (C‑524/09, EU:C:2010:613, punkterna 69–74). Jag konstaterar att artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 utesluter möjligheten att åberopa den grund för avslag som rör sekretess som omfattar offentliga myndigheters förfaranden, om begäran gäller uppgifter om utsläpp. Även om förordning nr 1367/2006 inte innehåller någon sådan begränsning har jag svårt att se att kommissionen under samma förutsättningar framgångsrikt kan åberopa denna grund, eftersom denna möjlighet inte står öppen för medlemsstaterna.

( 40 ) Skäl 8 i direktiv 2003/4. Se dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, punkt 36), och dom av den 6 oktober 2015, East Sussex County Council (C‑71/14, EU:C:2015:656, punkt 56).