Domstolens dom den 22 maj 1980. - Regina mot Secretary of State for Home Affairs, ex parte Mario Santillo. - Begäran om förhandsavgörande: High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court. - Fri rörlighet för personer. - Mål 131/79.



Rättsfallssamling 1980 s. 01585

Grekisk specialutgåva s. 00171

Svensk specialutgåva s. 00207

Finsk specialutgåva s. 00213

Spansk specialutgåva s. 00551



Sammanfattning

Parter

Föremål för talan

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1. Fri rörlighet för personer - undantag - beslut som är hänförliga till utlänningskontroll - förfarande för granskning och yttrande av den behöriga myndigheten - artikel 9 i direktiv 64/221 - direkt effekt

(artikel 9 i rådets direktiv 64/221)

2. Fri rörlighet för personer - undantag - beslut som är hänförliga till utlänningskontroll - förfarande för granskning och yttrande av den behöriga myndigheten - val av myndighet - begrepp - utse - medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning

(artikel 9 i rådets direktiv 64/221)

3. Fri rörlighet för personer - undantag - beslut som är hänförliga till utlänningskontroll - utvisningsbelut - föregås av den behöriga myndighetens yttrande - rekommendation i fråga om utvisning som avgivits av en brottmålsdomstol - likställs med ett yttrande - villkor

(artikel 9 i rådets direktiv 64/221)

4. Fri rörlighet för personer - undantag - beslut som är hänförliga till utlänningskontroll - utvisningsbelut - föregås av den behöriga myndighetens yttrande - giltighet - villkor - närhet i tiden i förhållande till utvisningsbeslutet

(artikel 9 i rådets direktiv 64/221)

5. Fri rörlighet för personer - undantag - beslut som är hänförliga till utlänningskontroll - utvisningsbelut - föregås av den behöriga myndighetens yttrande - motivering

(artiklarna 6 och 9 i rådets direktiv 64/221)

Sammanfattning

1. Artikel 9 i direktiv 64/221 ålägger medlemsstaterna skyldigheter som enskilda kan åberopa i nationella domstolar.

2. Direktiv 64/221 ger medlemsstaterna ett visst utrymme för eget skön när det gäller att utse "den behöriga myndighet" som avses i artikel 9.1 i direktivet. Varje offentlig myndighet som är självständig i förhållande till den administrativa myndighet som skall besluta om en av de åtgärder som föreskrivs i direktivet och som är organiserad så att den berörda personen har rätt att få juridiskt ombud och att försvara sig vid den myndigheten, kan utses till behörig myndighet.

3. En rekommendation i fråga om utvisning som har avgivits av en brottmålsdomstol i samband med en dom med stöd av brittisk lag kan utgöra ett yttrande i den mening som avses i artikel 9 i direktiv 64/221, förutsatt att de övriga villkoren i artikel 9 är uppfyllda. Brottmålsdomstolen skall särskilt beakta bestämmelserna i artikel 3 i direktivet som föreskriver att tidigare domar för brott inte i sig skall utgöra anledning att vidta utvisningsåtgärder.

4. Det yttrande från den "behöriga myndighet" som föreskrivs i artikel 9.1 i direktiv 64/221 skall avges tillräckligt nära utvisningsbeslutet i tiden för att säkerställa att det inte föreligger några nya omständigheter som skall beaktas. En tidrymd av flera år mellan rekommendationen i fråga om utvisning och den administrativa myndighetens beslut om utvisning får till följd att rekommendationen förlorar sin funktion som yttrande i den mening som avses i artikel 9. Det är viktigt att den fara för samhället som en utlännings närvaro eventuellt utgör bedöms vid den tidpunkt då utvisningsbeslutet avseende den personen skall fattas, eftersom de omständigheter som skall beaktas, särskilt de som är hänförliga till den berörda personens uppförande, kan förändras med tiden.

5. Både den administrativa myndighet som är bemyndigad att besluta om utvisning och den berörda personen skall - enligt artikel 6 i direktivet med undantag för sådana fall då det strider mot statens säkerhetsintressen - kunna få kännedom om de hänsyn som ligger till grund för det yttrande som den behöriga myndigheten har avgivit i enlighet med artikel 9.1 i direktiv 64/221.

Parter

I mål 131/79

har High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court till domstolen gett in en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 177 i EEG-fördraget i det mål som pågår vid den nationella domstolen mellan

Regina

och

Secretary of State for Home Affairs, ex parte Mario Santillo.

Föremål för talan

Begäran avser tolkningen av rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT 1964, 4.4.1964, s. 850, fransk version; svensk specialutgåva, del 05, volym 01) och särskilt av artikel 9.1.

Domskäl

1 Genom beslut av den 30 juli 1979, som inkom till domstolen den 10 augusti 1979, har High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court, i enlighet med artikel 177 i EEG-fördraget, ställt flera frågor om tolkningen av rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT 1964, s. 850, fransk version; svensk specialutgåva, del 05, volym 01) och särskilt av artikel 9.1 i det direktivet, i syfte att avgöra ett mål som gäller en ansökan, av en italiensk medborgare anställd och bosatt i Förenade konungariket, om upphävande av ett beslut att han skall utvisas som har fattats till följd av en brottmålsdom.

2 Det framgår av handlingarna och av de synpunkter som presenterats under den muntliga förhandlingen att Förenade konungariket inte har antagit några särskilda lagar för att genomföra direktiv 64/221. Den lag som tillämpas i fall som detta, dvs. utlänningslagen ("Immigration Act"), är från 1971. Den föreskriver att personer som betraktas som "non-patrials" i Förenade konungariket skall vara föremål för kontroller som kan leda till utvisning under följande förutsättningar:

- enligt artikel 3.5 i lagen,

"a) om den person som endast har ett tillstånd som ger en tidsbegränsad rätt till inresa och uppehåll, inte följer ett villkor som är knutet till tillståndet eller kvarstannar efter den tid som anges i tillståndet, eller

b) om Secretary of State anser att det är nödvändigt att utvisa personen av hänsyn till allmänintresset, eller

c) om någon annan person i familjen utvisas eller har blivit utvisad";

- enligt artikel 3.6,

"... om en person döms för ett brott för vilket påföljden kan bli fängelse och om domstolen, i samband med den domen, rekommenderar att personen utvisas ...".

Förfarandet vid överklagande är olika beroende på om fallet är hänförligt till artikel 3.5 eller till artikel 3.6:

- om artikel 3.5 är tillämplig,

kan ett beslut om utvisning som fattats av Secretary of State överklagas till en "Adjudicator", vars beslut i sin tur kan överklagas till Immigration Appeal Tribunal;

- om artikel 3.6 är tillämplig,

kan den rekommendation i fråga om utvisning som har avgivits av en domstol överklagas, men det är inte möjligt att överklaga ett därefter följande beslut om utvisning och inte heller att inkomma med synpunkter innan ett sådant beslut fattas.

3 Det framgår av beslutet om hänskjutande och av handlingarna i målet att sökanden den 13 december 1973 av Central Criminal Court befanns skyldig till sexuellt utnyttjande (buggery) och våldtäkt, brott som begåtts den 18 december 1972 mot en prostituerad kvinna, samt till sedlighetskränkande handling och vållande till kroppsskada, brott som begåtts den 14 april 1973 mot en annan prostituerad kvinna. Den 21 januari 1974 dömdes den berörda personen till 8 års fängelse för dessa fyra brott. I samband med den domen har Central Criminal Court rekommenderat utvisning med stöd av "Immigration Act".

4 Den 10 oktober 1974 avslog Court of Appeal (Criminal Division) sökandens begäran om prövningstillstånd avseende såväl brottspåföljden som rekommendationen i fråga om utvisning. Den 28 september 1978 beslutade Secretary of State om utvisning av sökanden och att utvisningsbeslutet skulle verkställas efter strafftidens utgång. Den 3 april 1979, efter avtjänat fängelsestraff, vilket nedsatts med en tredjedel på grund av gott uppförande, skulle sökanden ha försatts på fri fot men han kvarhölls i förvar med stöd av "Immigration Act". Den 10 april 1979 begärde han hos High Court att utvisningsbeslutet skulle upphävas och gjorde gällande att detta beslut, som hade fattats mer än fyra år efter det att Central Criminal Court hade rekommenderat utvisning, kränkte hans rättigheter på grund av att beslutet var oförenligt med bestämmelserna i artikel 9.1 i direktiv 64/221.

5 Artikel 48 i fördraget säkerställer fri rörlighet för arbetstagare inom gemenskapen. Denna fria rörlighet skall för medborgare i medlemsstaterna, med förbehåll för de begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa, innefatta rätt att förflytta sig fritt inom medlemsstaternas territorium och att uppehålla sig i en medlemsstat i syfte att ha anställning där i överensstämmelse med de lagar och andra författningar som gäller för anställning av medborgare i den staten.

6 Enligt ordalydelsen i tredje stycket, beaktandemeningen oräknad, i ingressen till direktiv 64/221 är dess syfte bland annat följande: "I varje medlemsstat bör andra medlemsstaters medborgare ha tillgång till lämplig juridisk hjälp (des possibilités suffisantes de recours), då det gäller administrativa myndigheters beslut" som fattas med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.

7 Enligt artikel 8 i samma direktiv skall personen i fråga, då det gäller rätten att överklaga administrativa myndigheters beslut, "ha samma juridiska bistånd som landets medborgare i fråga om alla beslut (les recours ouverts aux nationaux contre les actes administratifs)". I brist på detta skall personen i fråga enligt ordalydelsen i artikel 9 åtminstone ha rätt att försvara sig vid en behörig myndighet. Denna myndighet skall vara en annan än den som är bemyndigad att besluta om utvisning.

8 Artikel 9.1 i direktivet föreskriver att:

"När rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i ett upphävande, får ett beslut att vägra att förnya ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd inte, utom i brådskande fall, fattas av den administrativa myndigheten, innan ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken personen i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk hjälp eller juridiskt ombud som landets egen lagstiftning föreskriver.

Denna myndighet skall vara en annan än den som är bemyndigad att vägra förnyande av uppehållstillstånd eller besluta om utvisning."

9 Enligt engelsk lag får ett utvisningsbeslut endast överklagas för att avgöra om beslutet har laga giltighet. Härav följer att själva utvisningsbeslutet endast kan fattas i enlighet med bestämmelserna i artikel 9 i direktivet, som uttryckligen avser sådana fall.

10 Det är mot bakgrund av dessa omständigheter som High Court of England and Wales, Queen's Bench Division har ställt följande tolkningsfrågor:

1) Ger artikel 9.1 i rådets direktiv 64/221 av den 25 februari 1964 rättigheter som enskilda kan åberopa i nationella domstolar i en medlemsstat och som dessa domstolar skall skydda?

2) a) Vilken innebörd har uttrycket "ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet" som förekommer i artikel 9.1 i rådets direktiv 64/221 av den 25 februari 1964 (ordet "yttrande")?

b) Och särskilt, utgör en rekommendation i fråga om utvisning som har avgivits av en brottmålsdomstol i samband med en dom ett sådant "yttrande"?

3) Om svaret på fråga 2 b) är jakande:

a) Skall en "rekommendation" vara vederbörligen motiverad?

b) Under vilka omständigheter utgör den tid som förflutit mellan "rekommendationen" och beslutet om utvisning ett hinder för att "rekommendationen" skall anses som ett "yttrande"?

c) Särskilt, kan den tid som förflutit medan ett fängelsestraff har avtjänats få till följd att "rekommendationen" inte längre kan anses som ett "yttrande"?

11 Artikel 9.1 i direktivet är en av flera bestämmelser som syftar till att säkerställa att de rättigheter, som medborgare i en medlemsstat har vad gäller fri rörlighet och uppehåll inom de andra medlemsstaternas territorium, iakttas. Artiklarna 3 och 4 i direktivet begränsar de omständigheter som kan utgöra grund för utvisning eller för att vägra en arbetstagare inresa. Artikel 6 föreskriver att personen i fråga skall underrättas om de hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa som ligger till grund för det beslut som har fattats, om detta inte strider mot ifrågavarande stats säkerhetsintressen. Artikel 7 föreskriver bland annat att personen i fråga skall delges alla beslut att vägra utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller att utvisa honom från territoriet. Artikel 8 garanterar att personen i fråga, då det gäller administrativa myndigheters beslut, har samma tillgång till rättsmedel (recours) som landets medborgare.

12 Bestämmelserna i artikel 9 kompletterar artikel 8. De syftar till att säkerställa att de personer som drabbas av ett sådant beslut som anges och som befinner sig i en av de tre situationer som definieras i artikel 9.1 tillförsäkras en viss minimigaranti när det gäller förfarandet. I den situation då ett överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet skall det vid den i artikel 9.1 nämnda "behöriga myndighetens" behandling av ärendet ges möjlighet till en uttömmande granskning av alla fakta och omständigheter, däribland även huruvida den avsedda åtgärden är lämplig, innan det slutliga beslutet fattas. Dessutom skall personen i fråga kunna åtnjuta de rättigheter att försvara sig vid den myndigheten och få juridisk hjälp eller juridiskt ombud som landets egen lagstiftning föreskriver.

13 Dessa bestämmelser är tillräckligt väl definierade och konkreta för att kunna åberopas av varje berörd person och de kan, som sådana, tillämpas av varje domstol. Denna slutsats gör det möjligt att besvara den första frågan som den nationella domstolen har ställt jakande.

14 Kravet som anges i artikel 9.1 att alla beslut om utvisning skall föregås av ett yttrande från "den behöriga myndigheten" och att personen i fråga skall ha den rätt att försvara sig och få juridiskt ombud som föreskrivs i den nationella lagstiftningen, kan endast utgöra en verklig garanti under förutsättning att alla de omständigheter som skall beaktas av den administrativa myndigheten läggs fram för bedömning av den behöriga myndigheten, att yttrandet från den behöriga myndigheten avges tillräckligt nära utvisningsbeslutet i tiden för att säkerställa att det inte föreligger några nya omständigheter som skall beaktas, och att både den administrativa myndigheten och den berörda personen kan - enligt artikel 6 i direktivet med undantag för sådana fall då det strider mot ifrågavarande stats säkerhetsintressen - få kännedom om de hänsyn som ligger till grund för det yttrande som den behöriga myndigheten har avgivit.

15 Vad gäller frågan om vilken innebörd uttrycket "ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet" har och om en rekommendation i fråga om utvisning som avgivits av en brottmålsdomstol i samband med en dom utgör ett sådant yttrande, skall det påpekas att direktivet inte definierar uttrycket "behörig myndighet". Enligt direktivet skall det vara en myndighet som är självständig i förhållande till den administrativa myndigheten, men medlemsstaterna ges ett visst utrymme för eget skön när det gäller att utse behörig myndighet.

16 Det kan fastställas att brottmålsdomstolarna i Förenade konungariket är självständiga i förhållande till den administrativa myndighet som skall besluta om utvisning och att den berörda personen har rätt till juridiskt ombud och att försvara sig vid dessa domstolar.

17 En rekommendation i fråga om utvisning som har avgivits av en brottmålsdomstol i samband med en dom med stöd av brittisk lag kan således utgöra ett yttrande i den mening som avses i artikel 9 i direktivet, förutsatt att de övriga villkoren i artikel 9 är uppfyllda. Brottmålsdomstolen skall särskilt beakta, vilket domstolen redan har uttalat i sin dom av den 27 oktober 1977, mål 30/77, Bouchereau (Rec. 1977, s. 1999), bestämmelserna i artikel 3 i direktivet som föreskriver att tidigare domar för brott inte i sig skall utgöra anledning att vidta utvisningsåtgärder.

18 Vad gäller tidpunkten för yttrandet från den behöriga myndigheten skall det påpekas att en tidrymd av flera år mellan rekommendationen i fråga om utvisning och den administrativa myndighetens beslut får till följd att rekommendationen förlorar sin funktion som yttrande i den mening som avses i artikel 9. Det är viktigt att den fara för samhället som en utlännings närvaro eventuellt utgör bedöms vid den tidpunkt då utvisningsbeslutet avseende den personen skall fattas, eftersom de omständigheter som skall beaktas, särskilt de som är hänförliga till den berörda personens uppförande, kan förändras med tiden.

19 Dessa överväganden får till följd att den andra och tredje frågan som High Court of Justice har ställt skall besvaras enligt följande:

Direktivet ger medlemsstaterna ett visst utrymme för eget skön när det gäller att utse den behöriga myndigheten. Varje offentlig myndighet som är självständig i förhållande till den administrativa myndighet som skall besluta om en av de åtgärder som föreskrivs i direktivet och som är organiserad så att den berörda personen har rätt att få juridiskt ombud och att försvara sig vid den myndigheten, kan utses till behörig myndighet.

En rekommendation i fråga om utvisning som har avgivits av en brottmålsdomstol i samband med en dom med stöd av brittisk lag kan utgöra ett yttrande i den mening som avses i artikel 9 i direktivet, förutsatt att de övriga villkoren i artikel 9 är uppfyllda. Brottmålsdomstolen skall särskilt beakta bestämmelserna i artikel 3 i direktivet som föreskriver att tidigare domar för brott inte i sig skall utgöra anledning att vidta utvisningsåtgärder.

Yttrandet från den behöriga myndigheten skall avges tillräckligt nära utvisningsbeslutet i tiden för att säkerställa att det inte föreligger några nya omständigheter som skall beaktas och både den administrativa myndigheten och den berörda personen skall - enligt artikel 6 i direktivet med undantag för sådana fall då det strider mot statens säkerhetsintressen - kunna få kännedom om de hänsyn som ligger till grund för det yttrande som den behöriga myndigheten har avgivit.

En tidrymd av flera år mellan rekommendationen i fråga om utvisning och den administrativa myndighetens beslut får till följd att rekommendationen förlorar sin funktion som yttrande i den mening som avses i artikel 9. Det är viktigt att den fara för samhället som en utlännings närvaro eventuellt utgör bedöms vid den tidpunkt då utvisningsbeslutet avseende den personen skall fattas, eftersom de omständigheter som skall beaktas, särskilt de som är hänförliga till den berörda personens uppförande, kan förändras med tiden.

Beslut om rättegångskostnader

20 De kostnader som har förorsakats Förenade konungariket och Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

-angående de frågor som genom beslut av den 30 juli 1979 förts vidare av High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court - följande dom:

1. Artikel 9 i rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 ålägger medlemsstaterna skyldigheter som enskilda kan åberopa i nationella domstolar.

2. a) Direktivet ger medlemsstaterna ett visst utrymme för eget skön när det gäller att utse den behöriga myndigheten. Varje offentlig myndighet som är självständig i förhållande till den administrativa myndighet som skall besluta om en av de åtgärder som föreskrivs i direktivet och som är organiserad så att den berörda personen har rätt att få juridiskt ombud och att försvara sig vid den myndigheten, kan utses till behörig myndighet.

b) En rekommendation i fråga om utvisning som har avgivits av en brottmålsdomstol i samband med en dom med stöd av brittisk lag kan utgöra ett yttrande i den mening som avses i artikel 9 i direktivet, förutsatt att de övriga villkoren i artikel 9 är uppfyllda. Brottmålsdomstolen skall särskilt beakta bestämmelserna i artikel 3 i direktivet som föreskriver att tidigare domar för brott inte i sig skall utgöra anledning att vidta utvisningsåtgärder.

3. a) Yttrandet från den behöriga myndigheten skall avges tillräckligt nära utvisningsbeslutet i tiden för att säkerställa att det inte föreligger några nya omständigheter som skall beaktas och både den administrativa myndigheten och den berörda personen skall - enligt artikel 6 i direktivet med undantag för sådana fall då det strider mot statens säkerhetsintressen - kunna få kännedom om de hänsyn som ligger till grund för det yttrande som den behöriga myndigheten har avgivit.

b) En tidrymd av flera år mellan rekommendationen i fråga om utvisning och den administrativa myndighetens beslut får till följd att rekommendationen förlorar sin funktion som yttrande i den mening som avses i artikel 9. Det är viktigt att den fara för samhället som en utlännings närvaro eventuellt utgör bedöms i samband med att utvisningsbeslutet avseende den personen skall fattas, eftersom de omständigheter som skall beaktas, särskilt de som är hänförliga till den berörda personens uppförande, kan förändras med tiden.