FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

föredraget den 30 mars 20061( )

Mål C-192/05

K. Tas-Hagen

R.A. Tas

(begäran om förhandsavgörande från Centrale Raad van Beroep (Nederländerna))

”Fri rörlighet för unionsmedborgare (artikel 18 EG) – Begränsningar i rätten till fri rörlighet – Ersättning till civila krigsoffer – Krav på hemvist i den förmånsbeviljande medlemsstaten vid tiden för ansökan”

I – Inledning

1. Det aktuella fallet ger anledning att ytterligare precisera tillämpningsområdet för artikel 18.1 EG. Kan en unionsmedborgare alltid hänvisa till denna bestämmelse när han har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, eller krävs det någon ytterligare hänvisning till gemenskapsrätten? Och vilket utrymme har i så fall medlemsstaterna, med tanke på unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet, när de utformar sociala förmåner som inte omfattas av gemenskapsrätten? Detta är i huvudsak de rättsfrågor som domstolen skall bedöma på begäran av den nederländska Centrale Raad van Beroep (nedan också kallad den hänskjutande domstolen).

2. Två nederländska medborgare som anses som civila krigsoffer ansökte hos den ansvariga nederländska myndigheten om den ersättning som betalas ut i sådana fall. Förmånerna beviljades inte enbart av det skälet att de vid tiden för ansökan inte var bosatta i Nederländerna utan i Spanien.

II – Tillämpliga bestämmelser

A – Gemenskapsrättsliga bestämmelser

3. Artikel 17 EG har följande ordalydelse:

”1. Ett unionsmedborgarskap införs härmed. Varje person som är medborgare i en medlemsstat skall vara unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapet skall komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet.

2. Unionsmedborgarna skall ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i detta fördrag.”

4. Unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet är fastslagen enligt följande i artikel 18.1 EG:

”Varje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i detta fördrag och i bestämmelserna om genomförande av fördraget.”

5. I artikel 12.1 EG ingår dessutom följande förbud mot diskriminering:

”Inom detta fördrags tillämpningsområde och utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördraget, skall all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden.”

B – Nationell rätt

6. Beträffande den tillämpliga nederländska rätten har den hänskjutande domstolen bland annat angett följande:

7. Enligt lagen av den 10 mars 1984 om förmåner till civila offer för kriget 1940–1945( ) (nedan kallad WUBO) kan civila krigsoffer( ) och deras efterlevande bland annat göra anspråk på en periodisk förmån (artikel 7 och följande artiklar WUBO) och ett bidrag för att förbättra levnadsomständigheterna för civila krigsoffer (artikel 19 WUBO). Syftet med den periodiska förmånen är att inom rimliga gränser kompensera för det inkomstbortfall som uppstått på grund av krigsskador som lett till invaliditet.

8. Enligt artikel 3 i lagen är WUBO endast tillämplig på civila krigsoffer som är nederländska medborgare och som vid ansökningstillfället är bosatta i Nederländerna (artikel 3 WUBO). Detta nationalitets- och bosättningskriterium bygger på tanken att det nederländska folkets solidaritetsplikt gentemot civila krigsoffer har en begränsad räckvidd som bestäms av medborgarskap och bosättningsland.

9. När en person väl har beviljats en förmån eller ett bidrag enligt WUBO behåller vederbörande de rättigheter han har tillerkänts, även om han bosätter sig utomlands. För att förhindra att personer med hemvist i utlandet bosätter sig i Nederländerna under en kortare period enbart i syfte att beviljas förmåner enligt WUBO, föreskrivs att personer som bosatt sig i Nederländerna efter lagens ikraftträdande förlorar sina rättigheter om de väljer att flytta utomlands igen inom fem år från bosättningen i Nederländerna (artikel 3.3 WUBO).

10. WUBO verkställs av Raadskamer WUBO van de Pensioen- en Uitkeringsraad (nedan kallad PUR).

11. Lagstiftaren har gett PUR befogenhet att, om en situation är uppenbart oskälig, tillämpa WUBO också på sådana civila krigsoffer som inte uppfyller nationalitets- eller bosättningskriteriet (artikel 3.6 WUBO). Denna skälighetsbestämmelse är dock en föreskrift som ger utrymme för skönsmässig bedömning.

12. En grundförutsättning för att tillämpa skälighetsbestämmelsen är enligt PUR:s administrativa praxis att anknytning till det nederländska samhället förelegat såväl när kriget bröt ut som vid ansökningstillfället.( ) Om dessa villkor är uppfyllda görs en bedömning i det individuella fallet av i vilken utsträckning den aktuella situationen är uppenbart oskälig. Det allmänna kriteriet är att bosättningen utomlands skall vara orsakad av objektiva skäl som personen inte direkt kan råda över, och skall i förekommande fall innebära att det inte rimligen kunde förväntas att han skulle ha bosatt sig i Nederländerna. Vad som här avses är gränsomdragningar och medicinska skäl. Om bosättningen utomlands är orsakad av äktenskap eller har skett av ekonomiska skäl skall skälighetsbestämmelserna, enligt PUR, inte tillämpas. Om den bidragssökande var bosatt i Nederländerna under kriget och oavbrutet har varit bosatt där fram till ansökningstillfället, men dock aldrig har haft nederländsk nationalitet, anser PUR däremot att skälighetsbestämmelserna är tillämpliga.

13. PUR har med verkan från den 1 juli 2004 anpassat sin praxis i fråga om tillämpning av skälighetsbestämmelserna. Utomlands bosatta nederländska medborgare kan nu komma i fråga för WUBO-utbetalningar, bland annat om de vid ansökningstillfället har nederländsk nationalitet, har varit bosatta under viss tid i Nederländerna och (tillsammans med sin partner) har en bruttoinkomst per månad som understiger 1 741,56 euro.

III – Bakgrunden och förfarandet vid den nationella domstolen

14. K. Tas-Hagen föddes 1943 i det tidigare nederländska Indien och kom till Nederländerna år 1954. År 1961 erhöll hon nederländsk nationalitet. År 1986 avslutade K. Tas-Hagen sin tjänst som chefssekreterare vid Gemeentelijke Dienst Verpleging (ungefär kommunal omsorgstjänst) i Haag på grund av arbetsoförmåga.

15. I december 1986, när K. Tas-Hagen fortfarande bodde i Nederländerna, ansökte hon för första gången om ett periodiskt bidrag och ersättning med stöd av WUBO. Ansökan avslogs, eftersom hon inte hade lidit någon skada som leder till permanent invaliditet, varför hon inte kunde anses vara ett civilt krigsoffer i den mening som avses i WUBO.

16. År 1987 bosatte sig K. Tas-Hagen i Spanien. År 1999 inkom hon med en förnyad ansökan och begärde att hon skulle anses som civilt krigsoffer och tillerkännas bland annat periodisk bidragsutbetalning jämte tillägg för att förbättra sina levnadsomständigheter enligt WUBO. Genom beslut av den 29 december 2000 avslogs också denna ansökan. PUR fann visserligen att Tas‑Hagen skulle anses som civilt krigsoffer, men vid tiden för ansökan var hon bosatt i Spanien, varför det bosättningskrav som uppställs i WUBO inte var uppfyllt. PUR fann vidare att det inte var fråga om några sådana särskilda omständigheter som motiverar tillämpning av skälighetsbestämmelserna. Genom beslut av den 28 december 2001 avslog PUR hennes begäran om omprövning av beslutet av den 29 december 2000.

17. R.A. Tas föddes år 1931 i nederländska Indien och kom till Nederländerna år 1947. Mellan åren 1951 och 1971 hade R.A. Tas indonesisk nationalitet, men erhöll nederländsk nationalitet år 1971. År 1983 slutade R.A. Tas sitt arbete som tjänsteman vid Haags kommun och förklarades helt arbetsoförmögen av psykiska skäl. År 1987 bosatte sig R.A. Tas i Spanien.

18. I april 1999 inkom R.A. Tas med en ansökan med stöd av WUBO om bland annat periodisk bidragsutbetalning jämte tillägg för att förbättra sina levnadsomständigheter. Genom beslut av den 28 december 2000 avslog PUR ansökan och angav därvid att R.A. Tas skulle anses som civilt krigsoffer men att han inte uppfyllde bosättningskravet i WUBO, eftersom han vid tiden för ansökan var bosatt i Spanien. PUR fann vidare att det inte var fråga om några sådana särskilda omständigheter att det motiverade tillämpning av skälighetsbestämmelserna. Genom beslut av den 28 december 2001 avslog PUR också hans begäran om omprövning av beslutet av den 28 december 2000.

19. K. Tas-Hagen och R.A. Tas överklagade beslut om avslag. Inför domstolen gjorde de bland annat gällande att bosättningskravet enligt artikel 3 WUBO strider mot bestämmelserna om unionsmedborgarskap.

IV – Begäran om förhandsavgörande och förfarandet vid domstolen

20. Genom beslut av den 22 april 2005 vilandeförklarade Centrale Raad van Beroep förfarandet och ställde följande tolkningsfråga till domstolen:

Utgör gemenskapsrätten och särskilt artikel 18 EG hinder mot en nationell lagstiftning enligt vilken en förmån till civila krigsoffer, under sådana omständigheter som är aktuella i förfarandet vid den nationella domstolen, vägras endast av det skälet att den bidragssökande, som har den berörda medlemsstatens nationalitet, vid ansökningstillfället inte var bosatt på denna medlemsstats nationella territorium utan på en annan medlemsstats territorium?

21. Vid domstolen har den nederländska regeringen, Förenade Kungarikets regering, den litauiska regeringen och Europeiska kommissionen avgett skriftliga yttranden. PUR hänvisade i egenskap av motpart i målet vid den nationella domstolen till den nederländska regeringens skriftliga yttranden. Vid den muntliga förhandlingen den 16 februari 2006 yttrade sig den nederländska regeringen, Förenade kungarikets regering och kommissionen.

V – Bedömning

22. Genom sin begäran om förhandsavgörande vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artikel 18.1 EG utgör hinder för en nationell bestämmelse enligt vilken en medlemsstat vägrar en av sina medborgare en förmån för civila krigsoffer endast av det skälet att den bidragssökande vid ansökningstillfället inte var bosatt på denna medlemsstats nationella territorium utan på en annan medlemsstats territorium.

A – Tillämpningsområdet för unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet

1. Förhållandet mellan artikel 18.1 EG och andra grundläggande friheter

23. Enligt fast rättspraxis tillämpas den i artikel 18.1 EG föreskrivna rätten till fri rörlighet bara när inga mer specifika rättigheter, som de som anges i artiklarna 39 EG, 43 EG och 49 EG, är relevanta.( )

24. Så förhåller det sig i detta fall. Omständigheterna i målet vid den nationella domstolen tyder inte på att K. Tas-Hagen och R.A. Tas utövar ekonomisk verksamhet i Spanien och att någon av de mer speciella bestämmelserna om rätten till fri rörlighet för personer därför skulle kunna tillämpas. K. Tas-Hagen och R.A. Tas utnyttjar inte heller några tjänster enligt artikel 49 EG i Spanien, eftersom de inte bara vistas där tillfälligt, utan har bosatt sig stadigvarande i den medlemsstaten.( )

2. Den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet och det materiella tillämpningsområdet

25. Nederländska medborgare som K. Tas-Hagen och R.A. Tas är unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 17.1 EG och åtnjuter följaktligen rätten till fri rörlighet enligt artikel 18.1 EG.

26. K. Tas-Hagen och R.A. Tas kan också hänvisa till denna rätt till fri rörlighet gentemot Konungariket Nederländerna, där de är medborgare. Syftet med unionsmedborgarskapet är inte att utsträcka fördragets materiella tillämpningsområde till rent interna förhållanden som inte har något som helst samband med gemenskapsrätten.( ) I det aktuella fallet finns det dock en gränsöverskridande komponent, eftersom K. Tas‑Hagen och R.A. Tas ju med utövande av sin rätt till fri rörlighet enligt artikel 18.1 EG bodde i Spanien vid tiden för sin ansökan om förmåner för civila krigsoffer. Därmed finns en anknytning till gemenskapsrätten.

27. Det är emellertid omtvistat huruvida en unionsmedborgare alltid kan hänvisa till artikel 18.1 EG när han har utövat sin rätt till fri rörlighet eller om ytterligare ett sakområde som regleras av gemenskapsrätten måste vara involverat, även om det bara rör sig om målsättningar.

28. Enligt en åsikt som i synnerhet Förenade kungarikets regering har framfört krävs det för att hänvisning skall kunna göras till artikel 18.1 EG att sakförhållandena, utöver utövandet av rätten till fri rörlighet som sådant, skall involvera frågor som ligger inom gemenskapsrättens materiella tillämpningsområde (ratione materiae). Enligt denna uppfattning skulle K. Tas‑Hagen och R.A. Tas inte kunna göra gällande att artikel 18.1 EG har åsidosatts i det aktuella målet. Varken den primära eller den sekundära gemenskapsrätten berör de sociala förmåner för civila krigsoffer som det här görs anspråk på.( ) Förmåner för krigsoffer är till och med uttryckligen undantagna från tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71( ) (se artikel 4.4 i denna förordning) och förordning nr 883/2004( ) (se där artikel 4.5).

29. Det är riktigt att domstolen i en rad fall med anknytning till rätten till fri rörlighet för unionsmedborgarna har motiverat sina avgöranden även med hänvisning till andra gemenskapsrättsliga bestämmelser utöver artikel 18 EG (tidigare artikel 8a i EG-fördraget). Domstolen har i synnerhet fastslagit att de sociala förmåner som berörs i dessa fall omfattas av gemenskapsrättens tillämpningsområde.( )

30. Oberoende av detta godtar domstolen alltid en ”situation som omfattas av gemenskapsrättens materiella tillämpningsområde” när en unionsmedborgare har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet enligt artikel 18.1 EG:

”Dessa situationer omfattar bland annat utövandet av grundläggande friheter som följer av fördraget och utövandet av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, vilken föreskrivs i artikel 18 EG.”( )

31. Domstolen gör en sådan bedömning även i sådana fall då utövandet av rätten till fri rörlighet eller den berörda personens status som unionsmedborgare är den enda omständighet som har anknytning till gemenskapsrätten.( )

32. Därför kan det i samband med bedömningen av respektive fall på sin höjd vara ytterligare en synpunkt( ) att även det berörda sakområdet eller den begärda sociala förmånen är reglerad i gemenskapsrätten eller tjänar gemenskapens syften. Överväganden av detta slag förekommer i synnerhet i domarna om studerandes fria rörlighet.( ) I dessa fick domstolen dock klargöra sin tidigare rättspraxis som härrörde från en tid då varken unionsmedborgarskapet eller de senare utbildningspolitiska bestämmelserna i fördraget( ) motiverade tillämpning av gemenskapsrätten på de berörda sakförhållandena.

33. Sådana ytterligare överväganden är emellertid inte något nödvändigt villkor för tillämpning av artikel 18.1 EG.( ) Unionsmedborgarna kan tvärtom hänvisa till sin rätt till fri rörlighet även när sakområdet i fråga eller den begärda förmånen i sig inte regleras i gemenskapsrätten.( )

34. Det är den karaktär av grundläggande frihet som unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet har som här kommer till uttryck.( ) Som grundläggande frihet är artikel 18.1 EG direkt tillämplig( ) och kan ges en vidsträckt tolkning( ). I synnerhet har denna bestämmelse, liksom även de traditionella grundläggande friheterna avseende den inre marknaden,( ) ett tillämpningsområde som inte är begränsat till enstaka sakområden.

35. De traditionella grundläggande friheterna gäller till exempel också för de sakområden för vilka fördraget inte ger gemenskapen några egna befogenheter och för vilka fördraget i övrigt inte innehåller några bestämmelser. Om sådana frågor som inte regleras i gemenskapsrätten undantas från de grundläggande friheternas tillämpningsområde, kan nämligen en av gemenskapens huvuduppgifter, nämligen förverkligandet av en inre marknad utan hinder för fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital (artikel 3.1 c EG), inte genomföras på ett meningsfullt sätt. Den inre marknaden kan då inte längre göra anspråk på att vara ett område utan inre gränser (artikel 14.2 EG), utan blir endast fragmentarisk, eftersom den inskränks till enstaka produkter och verksamheter, för vilka det finns konkreta bestämmelser i gemenskapsrätten.

36. De grundläggande friheternas tillämpningsområde kan inte begränsas enbart till de sakområden, för vilka gemenskapen redan har utövat sina befogenheter, särskilt genom att vidta harmoniseringsåtgärder.( ) Det är tvärtom i enlighet med de grundläggande friheternas mening och syfte och ett uttryck för deras direkta tillämpbarhet att de kan få effekt, framför allt inom områden som inte eller ännu inte har harmoniserats. Att göra tillämpningen av en grundläggande frihet avhängig av en harmoniseringsåtgärd skulle slutligen innebära att den fråntogs sin direkta verkan.

37. Enligt domstolens fasta rättspraxis gäller således att de grundläggande friheterna skall iakttas även där det (ännu) inte finns någon bestämmelse i gemenskapsrätten och där befogenheterna i fråga fortfarande ligger hos medlemsstaterna. Så förhåller det sig exempelvis inom området direkta skatter,( ) inom straffrätten och straffprocessrätten( ) och när det gäller utformningen av de sociala trygghetssystemen( ). Domstolen har gått till väga på liknande sätt i ett fall med anknytning till namnrätten.( )

38. Likaledes skulle det strida mot tanken med unionsmedborgarskapet som grundläggande ställning för alla unionsmedborgare,( ) vilken de har rätt till oberoende av all näringsverksamhet,( ) om medlemsstaterna inte fick iaktta unionsmedborgarnas i artikel 18.1 EG föreskrivna rätt till fri rörlighet såsom områdesövergripande, utan enbart med avseende på enstaka frågor för vilka gemenskapen har egna befogenheter enligt fördraget eller för vilka det i övrigt finns gemenskapsrättsliga bestämmelser.

39. Detta står inte i strid med att unionsmedborgarna kan utöva sin rätt till fri rörlighet enligt artikel 18.1 EG endast ”om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i detta fördrag och i bestämmelserna om genomförande av fördraget”. Av denna klausul följer nämligen inte att det materiella tillämpningsområdet för denna grundfrihet begränsas till vissa områden. Till skillnad från artiklarna 39.4 EG och 45 EG innehåller denna klausul inga uttryckliga undantagsbestämmelser. Det rör sig i stället bara om ett förbehåll som man återfinner i denna eller i liknande form i samband med alla andra grundläggande friheter, särskilt i artiklarna 30 EG, 39.3 EG, 46.1 EG och 58 EG.

40. Domstolen har till exempel följdriktigt beträffande de direkta skatterna( ) och utformningen av de sociala trygghetssystemen( ) bekräftat att artikel 18.1 EG skall tillämpas på samma sätt som de andra grundläggande friheterna.( ) Detsamma gäller exempelvis för namnrätten. Även om sakområdet på gemenskapsrättens nuvarande stadium tillhör medlemsstaternas behörighet och inte regleras i gemenskapsrätten måste medlemsstaterna ändå ta hänsyn till gemenskapsrätten och i synnerhet rätten till fri rörlighet enligt artikel 18.1 EG.( ) Av samma skäl skall denna bestämmelse slutligen också följas när det gäller att beräkna en unionsmedborgares utmätningsbara inkomst i samband med utmätning.( )

41. Mot bakgrund av detta skall artikel 18.1 EG också tillämpas på ett fall där en unionsmedborgare som har bosatt sig i en annan medlemsstat än den där han är medborgare och ansöker om förmåner för civila krigsoffer hos de ansvariga myndigheterna i den medlemsstat där han är medborgare. Att sådana sociala förmåner inte är reglerade i gemenskapsrätten får naturligtvis till följd att medlemsstaterna har stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller utformningen av dessa.( )

42. Inte heller domen i målet Baldinger( ), där domstolen nyligen hade att ta ställning till en österrikisk bestämmelse om ersättning till före detta krigsfångar, talar mot en tillämpning av artikel 18.1 EG. I domen begränsade sig domstolen till att fastslå att förmåner för krigsoffer inte faller inom tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71, inte utgör arbetsvillkor för migrerande arbetstagare i den mening som avses i artikel 39.2 EG och inte heller hör till de sociala förmåner som migrerande arbetstagare har rätt till enligt artikel 7.2 i förordning nr 1612/68.

43. Domstolen tog inte ställning till huruvida artikel 18.1 EG var tillämplig i domen i målet Baldinger. Detta var inte heller nödvändigt, eftersom den hänskjutande domstolen inte hade bett om en tolkning av denna bestämmelse.( ) Generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer yttrade sig emellertid utförligt om huruvida artikel 18.1 EG var tillämplig i sitt förslag till avgörande i målet Baldinger och besvarade frågan jakande.( ) Domstolen kom i varje fall inte uttryckligen med något avvikande avgörande i denna fråga i målet Baldinger. Med hänsyn till domstolens övriga rättspraxis beträffande unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet,( ) finns det ingen anledning att ta det faktum att domstolen inte uttalat sig i domen i målet Baldinger som ett tvingande bevis för att artikel 18.1 EG inte kan tillämpas.

3. Tidsmässigt tillämpningsområde

44. För fullständighetens skull bör påpekas att det inte heller i tidsmässigt hänseende finns något som talar emot att artikel 18.1 EG tillämpas. Visserligen flyttade K. Tas-Hagen och R.A. Tas till Spanien redan år 1987, alltså innan de bestämmelser om unionsmedborgarskap som infördes genom Maastrichtfördraget trädde i kraft,( ) men dessa bestämmelser skall under alla omständigheter tillämpas på nu föreliggande följder av omständigheter som inträffat redan före denna tidpunkt.( ) Det kan följaktligen också anföras när det gäller att bedöma hur det faktum att K. Tas-Hagen och R.A. Tas tidigare flyttat till Spanien påverkar deras nuvarande rätt till förmåner för civila krigsoffer enligt WUBO.

B – Begränsning av den fria rörligheten

45. Ett bosättningskrav som det som gjorts gällande gentemot K. Tas-Hagen och R.A. Tas skall bedömas utifrån unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet enligt artikel 18.1 EG.

46. Såsom redan angetts( ) är unionsmedborgarskapet enligt fast rättspraxis avsett att vara ”den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare så att de medborgare som befinner sig i samma ställning skall kunna få samma behandling i rättsligt hänseende, oberoende av deras nationalitet och med förbehåll för de uttryckliga undantag som föreskrivs i det avseendet”.( )

47. En unionsmedborgare som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet enligt artikel 18.1 EG omfattas av fördragets tillämpningsområde och kan följaktligen hänvisa till det allmänna förbudet mot diskriminering i artikel 12.1 EG, enligt vilken all diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden.( )

48. Unionsmedborgare som K. Tas-Hagen och R.A. Tas diskrimineras dock inte på grund av sin nationalitet. Direkt diskriminering kommer inte i fråga redan av det skälet att de aktuella förmånerna för civila krigsoffer i vilket fall som helst bara står öppna för nederländska medborgare och att de båda sökandena har just denna nationalitet. Således kommer inte heller indirekt diskriminering på grund av nationalitet i fråga i det aktuella fallet. En omständighet som tyder på indirekt diskriminering på grund av nationalitet kan visserligen ofta vara att en bestämmelse har anknytning till vederbörandes bostadsort, men med bosättningskravet i artikel 3 WUBO görs bara åtskillnad mellan nederländska medborgare. I ett fall som detta kan bestämmelsen därför varken leda till direkt eller till indirekt diskriminering av den berörda personen i den mening som avses i artikel 12.1 EG.

49. En unionsmedborgare som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet enligt artikel 18.1 EG åtnjuter emellertid ingalunda bara skydd mot diskriminering på grund av sin nationalitet enligt artikel 12.1 EG. Även sådana bestämmelser som leder till att en unionsmedborgare behandlas på ett mindre fördelaktigt sätt när han utnyttjar sin rätt till fri rörlighet än om han inte hade utnyttjat denna rättighet måste bedömas enligt artikel 18.1 EG. Detta gäller till och med i sådana fall då diskrimineringen härrör från den medlemsstat som unionsmedborgaren själv tillhör.( )

50. När det gäller de traditionella grundläggande friheterna har domstolen i regel ansett att motsvarande diskriminering vid omständigheter med en gränsöverskridande komponent och vid rent interna omständigheter utgör en begränsning.( ) Unionsmedborgarnas allmänna rätt till fri rörlighet är, såsom redan nämnts, också en grundläggande frihet.( ) Mycket talar därför för att en sämre behandling i en gränsöverskridande situation utan att det samtidig föreligger en diskriminering på grund av nationalitet också skall anses utgöra en begränsning när denna situation omfattas av tillämpningsområdet för artikel 18.1 EG.( ) Alla åtgärder som utgör ett hinder för unionsmedborgarens rätt att fritt röra sig och vistas i andra medlemsstater( ) eller som i övrigt utgör hinder genom vilka unionsmedborgaren avhålls från att utnyttja denna allmänna rätt till fri rörlighet skall således bedömas utifrån artikel 18.1 EG.( )

51. Det står emellertid i varje fall klart att medlemsstaterna inte får hindra sina egna medborgare från att utnyttja den i artikel 18.1 EG garanterade rätten till fri rörlighet genom att till detta koppla ofördelaktiga följder, som inte inträffar om de stannar inom landet.( )

52. Ett bosättningskrav som det som föreskrivs i artikel 3 WUBO gör det mindre attraktivt för unionsmedborgare som K. Tas-Hagen och R.A. Tas att utnyttja sin rätt till fri rörlighet och flytta från Nederländerna till en annan medlemsstat.( ) De skulle då inte kunna få en ansökan om förmåner för civila krigsoffer enligt WUBO godkänd. Likaså blir det mindre attraktivt för vederbörande att bo kvar utomlands, eftersom de bara kan ansöka om förmåner enligt WUBO om de är bosatta i Nederländerna.( )

53. Ett sådant bosättningskrav är följaktligen en begränsning av den allmänna rätten till fri rörlighet enligt artikel 18.1 EG.

C – Huruvida begränsningen är motiverad

54. Det återstår dock att pröva huruvida denna begränsning av unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet är motiverad.

55. I förevarande fall finns det inget stöd för en motivering på grundval av de ”begränsningar och villkor som föreskrivs [i EG-fördraget] och i bestämmelserna om genomförande av fördraget” avseende rätten till fri rörlighet (artikel 18.1 EG).

56. Därutöver kan dock en begränsning i unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet även vara motiverad, om den är baserad på objektiva skäl och står i proportion till ett legitimt syfte.( )

57. Kravet i artikel 3 WUBO på hemvist i Nederländerna går – liksom för övrigt också kravet på nederländsk nationalitet – tillbaka på föreställningen att det nederländska folkets solidaritetsplikt gentemot civila krigsoffer har olika räckvidd beroende på graden av deras integrering i det nederländska samhället. Såsom den hänskjutande domstolen och den nederländska regeringen har förklarat är de sociala förmånerna som beviljas civila krigsoffer enligt WUBO ett uttryck för det nederländska folkets särskilda solidaritet med en grupp av personer som har utmärkt sig genom en särskild samhörighet med det nederländska samhället.

58. Den nederländska lagstiftaren har ett legitimt syfte när han vill begränsa förmåner för civila krigsoffer enligt WUBO till en grupp av personer som utmärker sig genom sin särskilda samhörighet med det nederländska samhället.

59. Det skall i detta sammanhang för det första erinras om att ersättning till före detta krigsfångar som visar att de har drabbats av en längre tids fångenskap skall vara uttryck för ett nationellt erkännande för de umbäranden de har lidit, och förmånen utbetalas som en motprestation för de tjänster som de berörda har utfört för sitt land under kriget.( ) Denna tanke går inte att överföra direkt på ersättning till civila krigsoffer, eftersom de umbäranden dessa har lidit inte har samband med att de har fullgjort krigstjänst eller värnplikt för sitt land, men det förefaller ändå legitimt att en medlemsstat som ett uttryck för den nationella solidariteten ger civila, med vilka staten i fråga såväl under kriget som senare har en särskild samhörighet, vissa sociala förmåner för de materiella och immateriella skador de åsamkats under ett krig.

60. För det andra tillåter domstolen även i övrigt att en medlemsstat beviljar vissa sociala förmåner – exempelvis bidrag till studerande – endast till sådana personer som har visat att de till en viss grad har integrerats i samhället i denna stat.( ) Denna synpunkt kan också tillämpas i det aktuella fallet, eftersom de nederländska förmånerna för civila krigsoffer enligt WUBO har karaktären av ett (icke avgiftsfinansierat) bidrag. De syftar till att förbättra de civila krigsoffrens levnadsvillkor och bidra till att kompensera för inkomstbortfallet på grund av den invaliditet som de drabbats av till följd av kriget.

61. Eftersom det generellt står en medlemsstat fritt att fastslå villkoren för beviljande av sådana sociala förmåner som inte regleras i gemenskapsrätten, har medlemsstaten också stort utrymme för skönsmässig bedömning vid uppskattningen och utformningen vad gäller vilken grad av integrering som den berörda personen måste visa.

62. Som kriterium för samhörigheten med samhället i den medlemsstat som beviljar förmånen kan man i princip utgå från den berörda personens hemvist. Hans integrering i samhället i fråga kan alltså anses bevisad genom att han har vistats i medlemsstaten en viss tid.( )

63. Den behöriga medlemsstaten kan i princip fastslå hur länge vederbörande överhuvudtaget måste ha bott inom dess territorium innan han kan begära en viss social förmån. Såvida inget annat föreskrivs i gemenskapsrätten vad gäller harmonisering eller samordning,( ) kan medlemsstaten dessutom kräva såväl att den berörda personens integrering i samhället även skall fortgå när han börjar uppbära förmånerna som eventuellt även hela den tid han uppbär dessa samt att han skall bevisa detta genom att fortsätta att vara bosatt inom landet. Genom ett sådant fortsatt krav på bosättning kan alltså överföring (”export”) av sociala förmåner till utlandet i regel förhindras.( )

64. Trots det stora utrymmet för skönsmässig bedömning när det gäller att fastslå erforderlig grad av integrering måste ifrågavarande medlemsstat dock åtminstone utforma kravet på bosättning på sådant sätt att det rätt återspeglar den önskade graden av integrering. Bosättningskriteriet måste alltså såvitt avser den konkreta utformningen vara lämpligt och nödvändigt för att uppnå det legitima syftet,( ) nämligen att reservera sociala förmåner för en grupp av personer som uppvisar en önskad grad av integrering. Bosättningskriteriet får till exempel inte vara ”för allmänt hållet och för kategoriskt”.( )

65. I det aktuella fallet förutsätter den nederländske lagstiftaren med artikel 3 WUBO uttryckligen inte att de berörda personerna skall bo kvar i Nederländerna under hela den tid då de uppbär förmåner för civila krigsoffer. Såsom den nederländska regeringen uttryckligen bekräftade vid den muntliga förhandlingen utesluts alltså inte överföring (”export”) av en gång beviljade förmåner till utlandet genom att de berörda personerna senare flyttar.( ) Det krävs endast att de bor i Nederländerna vid tiden för ansökan om förmåner. Eftersom endast tidpunkten för ansökan är avgörande, liknar bosättningskriteriet i artikel 3 WUBO en bestämmelse om ett referensdatum.

66. Det finns två skäl som talar emot lämpligheten av ett sådant bosättningskriterium för att visa den berörda personens integrering i samhället i fråga.

67. Med ett sådant kriterium kan för det första inte alla de personer omfattas på ett tillfredsställande sätt som i det förflutna har bott och arbetat en längre tid i medlemsstaten i fråga och numera bara vill tillbringa sin tid som pensionärer i en annan medlemsstat. Om de ingav ansökan endast en kort tid innan de flyttade utomlands, behåller de sin rätt till förmåner enligt WUBO och kan ”exportera” de förmåner som beviljats. Om de däremot ingav sin ansökan endast en kort tid efter det att de flyttade utomlands, beviljas de inga förmåner. För personer som för det förflutna kan visa en jämförbar grad av integrering i det nederländska samhället och som har beslutat sig för att flytta utomlands kan alltså bosättningskriteriet vid tiden för ansökan leda till relativt slumpartade resultat.( )

68. För det andra finns det risk för att ett sådant kriterium ger rätt till förmåner för personer som flyttat till ifrågavarande medlemsstat först en kort tid innan de ingav ansökan och att de därför eventuellt är klart mindre integrerade i samhället i medlemsstaten än den förstnämnda gruppen. Sådana personer förlorar visserligen åter sina rättigheter enligt artikel 3.3 WUBO, om de inte bor kvar i Nederländerna i minst fem år. En sådan bestämmelse främjar dock möjligen de berörda personernas framtida integrering i det nederländska samhället. Däremot går det inte att uttala sig om graden av integrering den avgörande dagen då ansökan inges.

69. Den nederländska regeringen kunde inte heller på begäran lämna några närmare uppgifter till domstolen om i vilken mån just den berörde personens hemvist vid tiden för ansökan kan ha betydelse för graden av integrering i det nederländska samhället.

70. Det faktum att vederbörande är bosatt inom landet kan säkert underlätta för den ansvariga myndigheten när den prövar rätten till förmån, i synnerhet i fall som det förevarande, där det gäller att påvisa invaliditet till följd av kriget. Inte heller i ett sådant fall kan emellertid det önskade syftet uppnås på grundval av ett krav på bosättning inom landet på dagen för ansökan. Antingen är, som i det aktuella fallet, invaliditeten på grund av kriget nämligen redan faststställd eller så kan den under alla omständigheter inte slutgiltigt konstateras på dagen för ansökan, utan först något senare.

71. Inte heller med hänsyn till det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har när det gäller graden av erforderlig integrering i samhället går det att finna någon objektiv motivering för ett bosättningskrav som det i artikel 3 WUBO eller för den begränsning av unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet som detta medför. Endast under förutsättning att de berörda personerna även, om så skulle erfordras, har möjlighet att visa sin samhörighet med det nederländska samhället oberoende av var de var bosatta den avgörande dagen för ansökan utgör ett territorialitetskriterium ett lämpligt och nödvändigt medel.

VI – Förslag till avgörande

72. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen svarar Centrale Raad van Beroep enligt följande:

Artikel 18 EG utgör hinder för en nationell bestämmelse, enligt vilken en medlemsstat vägrar att bevilja en av sina medborgare en förmån – som i princip också kan överföras till utlandet – för civila krigsoffer enbart av det skälet att den berörda personen vid tiden för ansökan inte bodde på denna medlemsstats territorium, utan på en annan medlemsstats territorium.