FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

L.A. GEELHOED

föredraget den 14 september 2006 1( )

Mål C-289/05

Länsstyrelsen i Norrbottens län

mot

Lapin liitto

(begäran om förhandsavgörande från Rovaniemen hallinto‑oikeus)

”Begäran om förhandsavgörande – Hallinto-oikeus i Rovaniemi – Tolkning av punkt 1.7 i regel 1 i bilagan till kommissionens förordning (EG) nr 1685/2000 av den 28 juli 2000 om närmare bestämmelser för genomförandet av rådets förordning (EG) nr 1260/1999 avseende stödberättigande utgifter i samband med insatser som medfinansieras av strukturfonderna – Beaktande av de allmänna kostnaderna”

I – Inledning

1. Domstolen har genom denna begäran om förhandsavgörande ombetts göra en närmare tolkning av punkt 1.7 i regel 1 i bilagan till kommissionens förordning (EG) nr 1685/2000 av den 28 juli 2000 om närmare bestämmelser för genomförandet av rådets förordning (EG) nr 1260/1999 avseende stödberättigande utgifter i samband med insatser som medfinansieras av strukturfonderna.( ) Rovaniemen hallinto‑oikeus i Finland önskar få klarhet i vilka villkor som gäller för att indirekta kostnader delvis skall kunna ersättas som kostnader som kan fördelas på insatser som medfinansieras av strukturfonderna.

II – Tillämpliga bestämmelser

2. Orsaken till förevarande talan kan hänföras till den gemenskapsrättsliga lagstiftningen beträffande strukturfonder.( ) Strukturfonderna ger olika former av stöd för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen och syftar särskilt till att minska skillnaderna mellan de olika regionerna och eftersläpningen i de minst gynnande regionerna.( ) Dessa stöd består i att gemenskapen bidrar till finansieringen av olika projekt som väljs ut av medlemsstaterna.

3. Nedan redogörs i stora drag för de regler som gäller för genomförandet av de insatser som medfinansieras av strukturfonderna.

4. I rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna( ) fastställs tre prioriteringar för gemenskapens strukturpolitik:

– Mål 1 är att främja utvecklingen och den strukturella anpassningen av regioner som släpar efter i utvecklingen. De regioner som omfattas av detta mål har en bruttonationalprodukt (BNP) per invånare som är lägre än 75 procent av gemenskapens genomsnitt. Vidare omfattas de så kallade yttersta randområdena( ) av detta mål samt vissa extremt glesbefolkade områden i Finland och Sverige.

– Mål 2 avser regioner med strukturella problem vars ekonomiska och sociala omställning bör stödjas. De innefattar särskilt landsbygdsområden på tillbakagång, stadsområden med problem samt krisdrabbade områden som är beroende av fiske.

– Mål 3 är att stödja anpassning och modernisering av utbildnings- och sysselsättningspolitiken, framför allt med fokus på bekämpningen av långtidsarbetslöshet och ungdomsarbetslöshet och integrationen av svaga grupper på arbetsmarknaden.

5. Stöd lämnas i form av medfinansiering av program som genomförs inom ramen för ovannämnda mål. Därutöver finansierar de olika strukturfonderna också innovativa åtgärder och gemenskapsinitiativ, såsom programmet Interreg, som det förevarande målet handlar om.( )

6. Det konkreta genomförandet av de insatser som medfinansieras av strukturfonderna skall ske i enlighet med tre principer. Den första är komplementaritetsprincipen. Gemenskapens stöd skall komplettera eller främja medlemsstaternas åtgärder.( ) Det förutsätter att gemenskapens finansiella stöd alltid kompletteras på nationell, regional eller till och med lokal nivå.( ) Den andra principen är principen om en ram för gemenskapsstödet. Mellan nämnda partners upprättas en flerårsplan för den berörda regionen där alla projekt och alla tänkbara implikationer och effekter av dessa noga anges, vilken ligger till grund för finansieringen.( ) Den tredje principen är partnerskapet. Var och en av de parter som är knutna till projektet och programfinansieringen – det vill säga kommissionen och de behöriga nationella regionala eller lokala myndigheterna, som utses av varje medlemsstat – har ett eget ansvar och är skyldiga att utföra åtgärderna i nära samråd och i nära samarbete med varandra.( )

7. Förordning nr 1260/1999 innehåller utförliga bestämmelser som syftar till att säkerställa att stödet beviljas på ett effektivt sätt. Härvid är de befogenheter som tillkommer de organ som är knutna till genomförandet av gemenskapsbudgeten – medlemsstaterna, deras verkställande myndigheter och kommissionen – tydligt avgränsade. Det framgår av dessa bestämmelser att förordningen har en decentraliserad struktur.

8. Medlemsstaterna är garanter för en god förvaltning av gemenskapens medel. De har i första hand ansvaret för ett sunt ekonomiskt verkställande genom

– förvaltningsmyndigheten, som ansvarar för att förvaltningen av det berörda programmet sker effektivt och på ett korrekt sätt,( )

– den utbetalande myndigheten, som intygar utgifterna( ) och som ansvarar för att utarbeta och inlämna utbetalningsansökningar och erhålla betalningar från kommissionen,( ) och

– tillämpning av relevanta nationella regler på stödberättigande utgifter när det saknas gemenskapsbestämmelser.( )

9. Dessutom skall i första hand medlemsstaterna vara ansvariga för den finansiella kontrollen av stödformerna.( ) De skall svara för kvaliteten hos de ekonomiska förvaltnings- och kontrollsystemen och för användningen av de finansiella medel som har ställts till deras förfogande.( ) Medlemsstaterna skall därvid samarbeta med kommissionen för att säkerställa att gemenskapens medel används enligt principen om sund ekonomisk förvaltning.( )

10. Kommissionen utövar sitt ansvar för genomförandet av gemenskapens budget genom att kontrollera att de uppgifter som anförtrotts medlemsstaterna utförs på ett tillfredsställande sätt. I detta syfte ankommer det på kommissionen att

– genom beslut fastställa bidraget från strukturfonderna när de föreskrivna villkoren är uppfyllda,( )

– se till att medlemsstaterna har välfungerande förvaltnings- och kontrollsystem så att gemenskapens fonder används på ett effektivt och korrekt sätt,( )

– genomföra kontroller och revision på platsen, särskilt genom granskning, och genomföra finansiella korrigeringar när oegentligheter och brister har konstaterats och medlemsstaten inte har vidtagit några finansiella korrigeringar.( )

11. Kommissionen kan för att utföra sin uppgift på ett tillfredsställande sätt fastställa minimikrav för kontrollsystemen. Kommissionen kan anta sådana gemenskapsbestämmelser när det anses nödvändigt för att garantera en enhetlig och rättvis tillämpning av strukturfonderna inom gemenskapen.( ) De bestämmelser för genomförandet som kommissionen i detta sammanhang har antagit består dels av ett antal bestämmelser som gör det möjligt för kommissionen att förvissa sig om att medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem överensstämmer med lagstiftningen,( ) dels ett antal bestämmelser om uppställande av villkor för att utgifter i samband med insatser som medfinansieras av strukturfonderna skall vara stödberättigande.( )

12. Mot denna bakgrund är nedan angivna bestämmelser av relevans.

13. Regel 1 i bilagan till förordning nr 1685/2000 lyder enligt följande:

”Regel 1 – Faktiskt betalda utgifter

1. Utbetalningar gjorda av de slutliga stödmottagarna.

1.1. Utbetalningar från slutliga stödmottagare i den mening som avses i artikel 32.1 tredje stycket i förordning (EG) nr 1260/1999 (nedan kallad allmänna förordningen) skall ske i form av likvida medel med förbehåll för undantagen i punkt 1.4.

…

1.4. I enlighet med villkoren i punkt 1.5–1.7 kan avskrivningar, in natura-bidrag och indirekta kostnader också utgöra en del av de utbetalningar som avses i punkt 1.1. Strukturfondernas medfinansiering av en insats får dock inte överstiga summan av de stödberättigande utgifterna när insatsen avslutats, exklusive in natura-bidrag.

…

1.7. Indirekta kostnader utgör stödberättigande utgifter om de grundas på verkliga kostnader i samband med genomföra[n]det av insatser som medfinansieras av strukturfonderna och fördelas proportionellt (pro rata) på insatserna eller i enlighet med en vederbörligen motiverad, rättvis och skälig metod.

1.8. Bestämmelserna i punkt 1.4–1.7 gäller enskilda stödmottagare som avses i punkt 1.2 för stödordningar som omfattas av artikel 87 i fördraget och stöd som beviljats av organ som medlemsstaterna utsett.

1.9. Medlemsstaterna får tillämpa strängare nationella regler vid bestämmandet av vilka utgifter som enligt punkterna 1.5–1.7 skall vara stödberättigande.

2. Bevis för utgifterna

I regel skall utgifter som betalats av den slutliga stödmottagaren verifieras med kvitterade fakturor. Om detta inte låter sig göras skall betalningarna verifieras med bokföringsunderlag som har motsvarande bevisvärde.”

III – Målet vid den nationella domstolen

14. Länsstyrelsen i Norrbottens län( ) (sökande i målet vid den nationella domstolen) framställde i oktober 2002 en begäran till Lapin liitto( ) (motpart i målet vid den nationella domstolen) om ersättning för de indirekta kostnaderna för tekniskt stöd inom ramen för ett gemenskapsinitiativ – programmet Interreg III A Nord – på sammanlagt 95 880,72 SEK för år 2001.( )

15. Lapin liito avslog nämnda begäran med hänvisning till förordning nr 1685/2000. De aktuella indirekta kostnaderna hade inte fördelats på projektet i enlighet med en vederbörligen motiverad, rättvis och skälig metod. De indirekta kostnaderna var inte heller grundade på de verkliga kostnaderna och de gjorda utbetalningarna hade inte styrkts med kvitton.

16. I september 2003 inkom Länsstyrelsen i Norrbottens län med en ny ansökan med yrkande om ersättning för indirekta kostnader på sammanlagt 56 854 SEK för år 2001 och 186 982 SEK för år 2002.( ) Vid beräkningen av kostnaderna använde sig Länsstyrelsen av en ny modell som innebar en beräkning av den del av de indirekta kostnaderna som motsvarade arbetstiden för var och en av de anställda som varit involverade i gemenskapsprojektet.

17. Genom beslut av den 24 november 2003 avslog Lapin liitto begäran i den mån Länsstyrelsen inte hade visat att det fanns något samband mellan de övriga indirekta kostnaderna och gemenskapsprojektet.( )

18. Länsstyrelsen i Norrbottens län anförde besvär till Lapin liitto.

19. Lapin liitto avslog genom beslut av den 6 februari 2004 besväret med motiveringen att sökanden inte tillräckligt tydligt hade beskrivit vilken del av kostnaderna för tekniskt stöd som var hänförlig till projektet.

20. Länsstyrelsen väckte talan vid Hallinto‑oikeus och krävde ersättning för indirekta kostnader. Den hänskjutande domstolen ansåg att en tolkning av punkt 1.7 i regel 1 i förordning nr 1685/2000 var nödvändig för att kunna avgöra tvisten. Den beslutade därför den 15 juli 2005 att vilandeförklara målet och begära ett förhandsavgörande från EG-domstolen.

IV – Bedömning

21. Den hänskjutande domstolen har ingett förevarande begäran om förhandsavgörande för att få klarhet i under vilka villkor som indirekta kostnader (overhead-kostnader) kan komma i fråga för stöd enligt gemenskapsrätten.

22. Av systemet i artikel 32.1 tredje stycket i förordning nr 1260/1999 och av regel 1 i bilagan till förordning nr 1685/2000( ) framgår att denna är grundad på principen om kostnadsersättning. Det innebär att de slutliga stödmottagarnas utbetalningar skall ske i form av likvida medel och måste avse verkliga utgifter. I särskilda fall kan också avskrivningar, in natura-bidrag och indirekta kostnader utgöra en del av dessa utbetalningar.( ) Ersättning för indirekta kostnader såsom stödberättigande utgifter är ett undantag och skall således tolkas strikt vad beträffar räckvidden och tillämpningssättet (sättet att fördela kostnaderna och den bevisning som stöder fördelningen).

23. Innan jag går in på under vilka omständigheter detta undantag är tillämpligt vill jag påpeka att medlemsstaterna får tillämpa strängare nationella regler för att fastställa huruvida indirekta kostnader kommer i fråga för stöd. Medlemsstaterna tillerkänns denna befogenhet i punkt 1.9 i regel 1 i bilagan till förordning nr 1685/2000.( ) Detta innebär att punkt 1.7 i regel 1 endast kan åberopas i den mån medlemsstaterna inte har fastställt några strängare nationella regler för att avgöra vilka utgifter som kan komma i fråga för stöd.

24. Förordningarna nr 1260/1999, nr 438/2001 och nr 1685/2000, vilka har beskrivits ovan i punkterna 2–13, innehåller med andra ord de minimikrav som åtminstone måste vara uppfyllda för att en viss kostnad skall komma i fråga för finansiering. Om dessa krav är uppfyllda kan de berörda utgifterna enligt gemenskapsrätten komma i fråga för ersättning. Detta hindrar inte att villkoren för ersättning för indirekta kostnader kan vara strängare enligt den berörda nationella rätten.

25. För att besvara frågan om i vilka fall indirekta kostnader (overhead-kostnader) enligt gemenskapsrätten kan utgöra stödberättigande utgifter skall man utgå från lydelsen i punkt 1.7 i regel 1 och från hur nämnda förordningar är uppbyggda. Enligt denna bestämmelse skall indirekta kostnader (overhead-kostnader)

– grundas på verkliga kostnader,

– ha samband med genomförandet av insatser som medfinansieras av strukturfonderna, och

– fördelas proportionellt på insatserna eller i enlighet med en vederbörligen motiverad, rättvis och skälig metod.

26. Vad beträffar den första delen räcker det att hänvisa till artikel 32.1 första och tredje styckena i förordning nr 1260/1999 där följande anges:

”Löpande betalningar och slutbetalningar skall gälla utgifter som faktiskt betalats, vilka skall motsvara de betalningar som de slutliga stödmottagarna har utfört och skall styrkas av kvitterade fakturor eller redovisningsdokument med likvärdigt bevisvärde.”( )

Såsom kommissionen med fog har påpekat får teoretiska kostnader således inte komma i fråga för ersättning.

27. Vad beträffar den andra delen har den finländska regeringen påpekat att kausalitetsprincipen skall tillämpas vid bedömningen av huruvida vissa utgifter är stödberättigande. Det innebär enligt den finländska regeringen att endast kompletterande kostnader som verkligen följer av gemenskapens insatser kan utgöra stödberättigande utgifter. Kostnader som saknar samband med insatserna får inte ersättas.

28. Enligt kommissionen måste den som genomför det berörda gemenskapsprojektet kunna visa att de indirekta kostnaderna var nödvändiga för att förverkliga projektet.

29. I artikel 30 i förordning nr 1260/1999 anges att utgifter i samband med insatser inom ramen för åtgärder berättigar till stöd från strukturfonderna om dessa insatser eller projekt utgör en del av den berörda stödformen. Med andra ord måste utgifterna ha uppkommit inom ramen för det projekt som finansieras av Europeiska unionen. Det måste kunna visas att kostnaderna verkligen har ett samband med genomförandet av projektet och inte utgör utgifter som uppkommer inom ramen för den vanliga verksamheten och oberoende av genomförandet av projektet.

30. Den tredje delen är den som i det förevarande fallet främst är föremål för diskussion. Det rör sig närmare bestämt om frågan huruvida en sådan metod som den som sökanden i målet vid den nationella domstolen har använt sig av för att beräkna de indirekta kostnaderna överensstämmer med kravet i punkt 1.7, det vill säga att de indirekta kostnaderna (overhead-kostnader) skall fördelas proportionellt på insatserna i enlighet med en vederbörligen motiverad, rättvis och skälig metod.

31. Sökanden i målet vid den nationella domstolen har hänvisat till den av sökanden använda metoden, vilken innebär att overhead-kostnaderna fördelas på hela organisationens genomsnittliga antal anställda under det berörda året, vilket möjliggör en beräkning av de genomsnittliga indirekta kostnaderna per person och per år och månad. Med hjälp av detta genomsnittliga beräkningsunderlag fördelades de ovannämnda kostnaderna såsom kostnader för projektet utifrån den arbetstid som var och en som deltagit i projektet lagt ner på detta. Sökanden anser att denna metod överensstämmer med punkt 1.7.

32. Först och främst skall ett påpekande göras beträffande de olika språkversionerna av punkt 1.7 i regel 1 i bilagan till förordning nr 1685/2000. Det föreligger en betydande skillnad mellan texten i den finska språkversionen och texten i de övriga språkversionerna. I de franska, engelska, danska, spanska, portugisiska och italienska språkversionerna används uttrycket ”pro rata”, vilket också är fallet med den svenska språkversionen där ordet ”proportionellt” används och ”pro rata” nämns inom parentes. I den nederländska språkversionen används uttrycket ”verhoudingsgewijs” [proportionellt] och i den tyska språkversionen anteilig (proportionellt). I den finska språkversionen hänvisas det över huvud taget inte till detta begrepp.( )

33. När det föreligger skillnader mellan de olika språkversionerna av en gemenskapstext skall de relevanta texterna inte läsas var och en för sig utan de måste vid tvivelsmål tolkas och tillämpas mot bakgrund av andra autentiska språkversioner.( ) I vilket fall som helst kan inte en enda språkversion ges företräde framför övriga språkversioner när samtliga av dessa överensstämmer med en viss tolkning.( )

34. Eftersom alla andra språkversioner – även om formuleringarna inte är exakt desamma i samtliga av dem – i punkt 1.7 i regel 1 i bilagan till förordning nr 1685/2000 innehåller uttrycket ”pro rata” eller ”proportionellt” måste denna bestämmelse tolkas mot bakgrund även av dessa lydelser.

35. Härav sluter jag mig till att det är tillåtet att vid beräkningen av de indirekta kostnaderna använda sig av en procentandel av de totala indirekta kostnaderna, förutsatt att det kan visas att storleken på denna procentandel är rättvis och skälig och står i proportion till gemenskapsprojektets omfattning. Ett sådant synsätt stöds av det andra villkoret i artikel 7 enligt beskrivningen i bilaga I till förordning nr 438/2001, där följande anges:

”För utgiftsposter som bara delvis hör till insatser som medfinansieras av gemenskapen skall det styrkas att utgiften fördelas mellan den medfinansierade insatsen och andra insatser på ett korrekt sätt. Detsamma gäller för sådana utgifter som endast är stödberättigande inom vissa gränser eller som är stödberättigande i förhållande till andra kostnader.”

36. Att fördelningen av indirekta kostnader på gemenskapsprojektet är skälig kan visas genom en hänvisning till de extra utgifter för löner och andra extra utgifter såsom lokalkostnader som rimligen kan fördelas på projektet. På grundval härav kan procentandelen av de indirekta kostnaderna fastställas. Såsom kommissionen med fog har påpekat måste beräkningen av de indirekta kostnaderna på grundval av de extra utgifterna för löner ske med beaktande av följande faktorer: a) antalet personer som arbetar med projektet, b) antalet timmar som har lagts ned på projektet, c) den lön som utbetalas inom ramen för projektet, d) det genomsnittliga antalet personer som arbetar inom organisationen, e) antalet timmar som dessa har arbetat, och f) den lön som har utbetalats i genomsnitt. För det fall beräkningen av de indirekta kostnaderna har grundats på de utbetalade lönerna måste man räkna på den verkliga lönen och inte på den genomsnittliga lönen.

37. Detta är för övrigt inte den enda möjliga rätta metoden. Det framgår direkt av lydelsen – en vederbörligen motiverad, rättvis och skälig metod( ) – att det finns olika metoder som kan användas för att beräkna de indirekta kostnaderna och fördela dem på ett gemenskapsprojekt.

38. Det ankommer på den nationella domstolen att bedöma huruvida villkoren i punkt 1.7 i regel 1 i bilagan till förordning nr 1685/2000 är uppfyllda i målet vid den nationella domstolen.

V – Förslag till avgörande

39. Jag föreslår att tolkningsfrågan från den hänskjutande domstolen skall besvaras på följande sätt:

– Punkt 1.7 i regel 1 i bilagan till kommissionens förordning (EG) nr 1685/2000 av den 28 juli 2000 om närmare bestämmelser för genomförandet av rådets förordning (EG) nr 1260/1999 avseende stödberättigande utgifter i samband med insatser som medfinansieras av strukturfonderna skall tolkas så att det är tillåtet att vid beräkningen av de indirekta kostnaderna använda sig av en procentandel av de totala indirekta kostnaderna, förutsatt att det kan visas att storleken på denna procentandel är rättvis och skälig och står i proportion till gemenskapsprojektets omfattning.

– Att fördelningen av indirekta kostnader på gemenskapsprojektet är skälig kan bland annat visas genom en hänvisning till de extra utgifter för löner och andra extra utgifter såsom lokalkostnader som rimligen kan fördelas på projektet. På grundval härav kan procentandelen av de indirekta kostnaderna fastställas.

– Det ankommer på den nationella domstolen att bedöma huruvida villkoren i punkt 1.7 i regel 1 i bilagan till förordning nr 1685/2000 är uppfyllda i målet vid den nationella domstolen.