Förslag till avgörande av generaladvokat Tesauro föredraget den 18 maj 1995. - Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Ceuta mot Ayuntamiento de Ceuta. - Begäran om förhandsavgörande: Tribunal Superior de Justicia de Andalucía - Spanien. - Fri rörlighet för varor - Konungariket Spaniens anslutningsakt - Bestämmelser tillämpliga på Ceuta och Melilla - Avgift som motsvarar verkan av tull. - Mål C-45/94.



Rättsfallssamling 1995 s. I-04385



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Detta mål rör lagenligheten av en avgift som tas ut vid import till och tillverkning av varor i Ceuta, en spansk enklav belägen på Nordafrikas medelhavskust. Tribunal Superior de Justicia de Andalucía är den nationella domstol som med tillämpning av artikel 177 i fördraget har ställt följande fråga i en begäran om förhandsavgörande:

"Är det tillåtet enligt artikel 25 i akten om villkoren för Konungariket Spaniens anslutning till Europeiska gemenskaperna samt protokoll nr 2 till denna, i förening med bestämmelserna i EG- och EKSG-fördragen om fri rörlighet för varor, att anta en bestämmelse som den som har införts genom den spanska lagen nr 8/1991 av den 25 mars 1991 i vilken det införts en avgift på tillverkning i och import till städerna Ceuta och Melilla, en avgift som är utformad så att det 'i stort sett inte läggs på ytterligare skatter och avgifter på interna transaktioner' samtidigt som det rent faktiskt tas ut avgifter på import från gemenskapens tullområde?"

2 Denna fråga har uppkommit i en tvist mellan Ayuntamiento (kommunal myndighet) de Ceuta och Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Ceuta. Den senare för talan om en ogiltigförklaring av en kommunal förordning genom vilken tillämpningsföreskrifter för en lokal avgift på tillverkning i och import till kommunens territorium införts, med stöd av ovannämnda lag nr 8 av den 25 mars 1991(1).

3 För att förstå den exakta omfattningen av den fråga som har ställts till domstolen, är det lämpligt att citera de bestämmelser i akten om anslutningsvillkoren för Konungariket Spanien till Europeiska gemenskaperna(2) (nedan kallad "anslutningsakten") som särskilt rör, inom det område som är av intresse i förevarande fall, Ceutas och Melillas territorium samt de omtvistade nationella reglerna.

I artikel 25.1 och 25.2 i anslutningsakten anges att:

"1. Fördragen och EG-institutionernas rättsakter skall tillämpas beträffande Kanarieöarna samt i Ceuta och i Melilla, med förbehåll för de inskränkningar som följer av punkterna 2 och 3 och av andra bestämmelser i denna akt.

2. Bestämmelserna i Romfördraget och Parisfördraget beträffande fri rörlighet för varor, och institutionernas rättsakter beträffande tullagstiftning och handelspolitik, skall tillämpas beträffande Kanarieöarna, samt i Ceuta och i Melilla enligt villkoren i protokoll 2."

Efter att det i nämnda protokoll anges att "[g]emenskapens tullområde [inte skall] inbegripa Kanarieöarna eller Ceuta och Melilla", förklaras (artikel 1.2) den ordning som är tillämplig för import av varor från tredje land till dessa territorier, vilken omfattar produkter med ursprung på Kanarieöarna eller i Ceuta och Melilla som omsätts fritt i gemenskapens tullområde, den särskilda ordning som tillämpas med avseende på fiskeriprodukter och jordbruksprodukter och med avseende på handeln mellan dessa territorier och slutligen den ordning som är tillämplig med avseende på produkter från gemenskapen som importeras till Kanarieöarna eller Ceuta och Melilla och i detta avseende föreskrivs det att tullar och avgifter med motsvarande verkan som en tull gradvis skall avskaffas under övergångsperioden.

I artikel 6 anges att:

"1. Vid import till Kanarieöarna, Ceuta eller Melilla skall produkter med ursprung i gemenskapens tullområde befrias från tullar eller avgifter med motsvarande verkan enligt villkoren i punkterna 2 och 3.

2. De tullsatser som tillämpas på Kanarieöarna, i Ceuta och i Melilla och den avgift känd som 'arbitrio insular - tarifa general' som tillämpas på Kanarieöarna skall gradvis avskaffas för produkter med ursprung i gemenskapens tullområde och i enlighet med den tidtabell och på de villkor som fastställs i artikel 30-32 i anslutningsakten."

Dessa villkor är desamma som de som föreskrivs i anslutningsakten för Spaniens övriga territorium, det vill säga gradvis nedsättning av tullar under övergångsperioden för att de den 1 januari 1993 skulle vara helt upphävda. Några särskilda regler för de produkter som är att hänföra till EKSG-fördraget finns inte, vilka sålunda inte omfattas av samma ordning.

4 Det bör vidare påminnas om att enligt artikel 26 i anslutningsakten jämförd med punkt 2 i kapitel V i bilaga I till denna akt, är gemenskapens bestämmelser om mervärdesskatt inte tillämpliga inom dessa territorier. Däremot finns inte något undantag beträffande tillämpningen av fördragets bestämmelser om skatter och avgifter, vilket i enlighet med artikel 2 i anslutningsakten innebär att dessa och i synnerhet artikel 95 är tillämpliga inom Ceutas och Melillas territorium.

5 För att rätta sig efter de skyldigheter som följer av ovannämnda bestämmelser i anslutningsakten, antogs i spansk lagstiftning ovannämnda lag nr 8/1991, i vilken den lokala avgiftsordning som var gällande i Ceuta och Melilla ändrades genom att den tidigare kommunala avgiften vid varuimport (kallad "aforo") ersattes med en ny avgift ("arbitrio"). Denna avgift tas inte som tidigare ut enbart vid införsel av lös egendom till de ovan nämnda territorierna, utan även vid deras lokala tillverkning, i syfte - vilket uttryckligen anges i lagens ingress - att upphäva all diskriminering på grund av varans ursprung. Med beaktande av de särskilda svårigheter som bromsar den ekonomiska utveckligen inom dessa territorier - svårigheter som tidigare har motiverat en annan skatteordning än den som tillämpas i det nationella territoriets övriga delar - föreskrevs det i lagen vissa tidsbegränsade skyddsåtgärder för den lokala industrin.

Enligt artikel 1 är "avgiften på tillverkning och import en indirekt kommunal beskattning som tas ut på tillverkning, bearbetning och import i och till städerna Ceuta och Melilla med avseende på all slags lös egendom, i enlighet med bestämmelserna i denna lag". Vidare anges i artikel 3 att tillverkning av varor som vanligtvis utförs av företagare i deras verksamhet samt import av dessa varor - inbegripet varor med ursprung från andra regioner i Spanien enligt artikel 5.1 - till de territorier där lagen är tillämplig, utgör beskattningsbara transaktioner som påförs denna avgift. Enligt artikel 11 inträder skattskyldigheten vid tillverkning när köparen får tillgång till varan och vid import när importdeklarationen lämnas in. För den inhemska tillverkningen utgörs beskattningsunderlaget av överlåtarens totala fordran när varan överlåts och för de importerade varorna av tullvärdet (artiklarna 15 och 16). Fastställande av de skattesatser som är tillämpliga på olika produkter inom de maximi- och minimigränser som anges i lagen (0,5 procent och 10 procent) ankommer på de berörda kommunala myndigheterna (artikel 18), vilka är skyldiga att fastställa dessa inom ramen för de tillämpningsföreskrifter för avgiften som hör till deras behörighet.

Vad beträffar Ceutas stad har dessa tillämpningsföreskrifter antagits genom beslut den 24 september 1991(3).

I artiklarna 7 och 9 i lag nr 8/1991 föreskrivs slutligen vilken tillverkning och import som undantas från avgift. Det är i stor utsträckning samma kategorier av varor som omfattas av detta undantag i båda fallen. I artikel 7.2 föreskrivs emellertid en särskild ordning till förmån för den lokala industrin enligt vilket "undantag helt eller delvis kan medges tillfälligt för varor som tillverkats eller bearbetats av den industri som är etablerad inom städerna Ceutas och Melillas territorium och som tillhör de ekonomiska sektorer som skyddas av lag nr 50/1985 av den 27 december 1985 om regionala stimulansåtgärder för att avhjälpa ekonomiska skillnader mellan olika delar av det nationella territoriet".

Det bör i detta avseende preciseras att enligt artikel 14 i ovan nämnda kommunala förordning av september månad år 1991, kan undantag erhållas enligt de villkor och för den period som anges i den rättsakt i vilken de beviljas, efter en motiverad begäran från den berörda.

6 Mot bakgrund av de relevanta bestämmelserna i anslutningsakten, är det således i förhållande till artiklarna 9 och 12 eller artikel 95 i fördraget som det bör undersökas om den aktuella avgiften strider mot gemenskapsrätten.

I detta avseende vill jag inledningsvis påminna om att enligt domstolens fasta rättspraxis(4) kan en avgift enligt fördragets systematik inte samtidigt tillhöra kategorin avgifter med motsvarande verkan som en tull med tillämpning av artiklarna 9 och 12 och kategorin intern beskattning enligt artikel 95, eftersom i artiklarna 9 och 12 förbjuds tull på import och export eller avgifter med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna, medan artikel 95 endast innebär ett förbud mot interna skatter och avgifter som har, och i den mån de har, en diskriminerande verkan i förhållande till produkter från andra medlemsstater.

7 Närmare bestämt är det avgörande kännetecknet hos en avgift med motsvarande verkan som en tull, vilket skiljer den från en intern skatt eller avgift, det att den förstnämnda avgiften enbart påförs på importerade produkter, medan den sistnämnda belastar både importerade och nationella produkter(5).

Domstolen har vidare i domen i målet Legros m.fl.(6), som handlade om en "octroi de mer" (särtull) som tillämpas i de franska utomeuropeiska departementen, preciserat att "en avgift som i proportion till varors tullvärde tas ut av en medlemsstat på grund av att varor från en annan medlemsstat införs till ett område inom den första medlemsstatens territorium, utgör en avgift med motsvarande verkan som en importtull, trots att avgiften även påförs när varor införs till detta område från en annan del av samma medlemsstat"(7). I denna dom ansåg domstolen inte att den omtvistade avgiften kunde betecknas som en intern skatt eller avgift i enlighet med artikel 95, eftersom den påfördes samtliga produkter som infördes till regionen Réunion på grund av att de fördes in till denna del av det franska territoriet, samtidigt som produkter med ursprung i Réunion systematiskt var undantagna från denna avgift just på grund av deras regionala ursprung och inte på grund av objektiva kriterier som även skulle ha kunnat tillämpas på importerade produkter(8).

8 Vid en granskning av den omtvistade lagstiftningen, mot bakgrund av de principer som jag har redogjort för ovan, kan det konstateras att "arbitrio" tillämpas utan skillnad på såväl utländska produkter och produkter med ursprung i andra delar av det nationella territoriet när de införs till Ceuta som på varor med ursprung i detta territorium. Den påförs olika kategorier av produkter på grundval av ett objektivt kriterium, oberoende av den aktuella varans ursprung, nämligen att de tillhör de kategorier av varor som anges i den tabell som utgör bilaga till den kommunala förordningen av den 24 september 1991. Även de skattesatser som är tillämpliga för olika produkter och de undantag som finns - förutom det särskilda fall som anges i artikel 7.2 i lag nr 8/1991, vilket jag återkommer till senare - fastställs enbart med hänsyn till om produkten tillhör en vissa kategori, oberoende av produkternas ursprung.

Den omtvistade avgiften - som ur denna synvinkel väsentligen skiljer sig från särtullen som var i fråga i domen i målet Legros m.fl. - har således i princip sådana kännetecken att den mot bakgrund av domstolens rättspraxis skulle kunna anses utgöra en intern skatt eller avgift i enlighet med artikel 95.

9 Denna slutsats påverkas för övrigt inte av uppgiften i beslutet om hänskjutande, att eftersom bearbetning och industriell tillverkning i Ceuta är extremt begränsade, påförs "arbitrio" i huvudsak på varuimport och vid närmare granskning är införandet av en motsvarande avgift även på tillverkning inget annat än en täckmantel som lagstiftaren har använt sig av för att kunna ha kvar den tidigare gällande importavgiften, som nu är förbjuden enligt gemenskapsrätten. I detta avseende har domstolen redan haft tillfälle att förklara att en avgift som läggs både på importerade och inhemska produkter, men som i realiteten enbart eller nästan enbart tillämpas på importerade produkter, eftersom inhemsk tillverkning av samma eller liknande produkter inte finns, eller är extremt begränsad, inte utgör en avgift med motsvarande verkan om den utgör en integrerad del av en "allmän intern avgiftsordning, i vilken inhemska och importerade produkter konsekvent behandlas enligt samma kriterier"(9). Som jag emellertid redan har påpekat, tillämpas "arbitrio" på ett antal varor när de försätts i fri omsättning utan att - åtminstone i princip - deras regionala, nationella eller utländska ursprung tillmäts någon betydelse.

10 Slutsatsen skulle däremot vara en annan om det skulle kunna visas - vilket käranden inför den nationella domstolen har hävdat - att den omtvistade avgiften på produkten är avsedd att finansiera en verksamhet hos ett offentligt organ eller ett organ som liknar ett offentligt organ, verksamheter vilka enbart gynnar inhemsk tillverkning, i synnerhet genom att företag som är etablerade i Ceuta beviljas krediter. Alltsedan domen i målet Capolongo(10) har domstolen fastslagit att:

"Vid tolkningen av begreppet 'avgift med motsvarande verkan som en importtull' kan det vara nödvändigt att ta hänsyn till vad den kontanta pålaga som tas ut skall användas till.

När en sådan pålaga eller avgift enbart är avsedd att stödja verksamheter som särskilt gynnar inhemska produkter, kan detta få till följd att den allmänna avgift som tas ut enligt samma kriterier på importerade och inhemska produkter ändå i det ena fallet utgör en ytterligare nettobelastning i avgiftshänseende, medan det i det andra fallet i verkligheten utgör en motprestationen för fördelar eller stöd som har mottagits.

Således kan en avgift som hör till en allmän intern avgiftsordning, i vilken inhemska och importerade produkter konsekvent behandlas enligt samma kriterier, ändå utgöra en avgift med motsvarande verkan som en importtull, när denna avgift enbart är avsedd att stödja sådana verksamheter som särskilt gynnar den avgiftsbelagda inhemska produkten."

11 Denna inställning i rättspraxis har även bekräftats vid tillämpningen av artikel 95(11). Eftersom bestämmelserna om inhemsk diskriminerande beskattning och bestämmelserna om avgifter med motsvarande verkan emellertid inte kan tillämpas samtidigt - vilket jag har påmint om ovan - har domstolen fastställt kriteriet för att skilja mellan dessa avgiftssystem, med hänvisning till om den pålaga som den nationella produktionen påförs vid försäljning helt eller delvis kompenseras av de fördelar som följer av det som intäkterna av avgiften används till. Om kompensation sker helt och hållet, är det fråga om en avgift som strider mot artiklarna 12 och följande i fördraget. Om kompensation endast sker delvis, strider avgiften mot artikel 95 och i den mån den är diskriminerande till nackdel för den importerade produkten är den förbjuden(12).

12 Ceutas kommun har förnekat att intäkterna av "arbitrio" används till något särskilt. Enligt kommunen bidrar denna, liksom andra inkomster, till att ge de lokala myndigheterna de finansiella medel som är nödvändiga för hela dess verksamhet. Det saknas emellertid preciseringar i detta avseende i den omtvistade lagstiftningen, varför det är nödvändigt att granska omständigheterna, vilket ankommer på den nationella domstolen. Den skall undersöka om intäkterna av avgiften är avsedda att finansiera verksamhet som endast den regionala produktionen gynnas av. Om det visar sig att så är fallet, skall den nationella domstolen fastställa att avgiften som läggs på den importerade produkten utgör en avgift med motsvarande verkan, om de fördelar som den regionala produkten åtnjuter fullständigt kompenserar den avgift som läggs på denna produkt vid försäljning. Om fördelarna däremot bara till en viss del kompenserar den avgift som läggs på denna produkt vid försäljning, utgör ordningen ifråga en skatterättslig diskriminering som strider mot artikel 95.

13 Efter denna precisering synes den omtvistade skatteordningen emellertid ur en annan synvinkel verkligen vara diskriminerande för importvaror. Enligt artikel 7.2 i lag nr 8/1991 kan nämligen vissa tillfälliga undantag från beskattning helt eller delvis beviljas endast avseende vissa kategorier av varor tillverkade av den industri som är etablerad på Ceutas (och Melillas) territorium. Det framgår av artikel 14 i den kommunala förordningen av den 24 september 1991, i vilken tillämpningsföreskrifterna för denna särskilda bestämmelse fastställs, att dessa undantag beviljas på begäran av de berörda. Den omständigheten att inte bara importerade produkter utan även produkter med ursprung i andra delar av Spaniens territorium faller utanför denna bestämmelses tillämpningsområde, innebär inte att denna bestämmelse inte är diskriminerande. Som kommissionen har påpekat utgör diskriminering grundad på en produkts regionala ursprung, åtminstone till viss del, en diskriminering grundad på nationalitet, eftersom det oundvikligen är importerade produkter, vilka liknar eller konkurrerar med de lokala produkter vilka kan dra nytta av undantaget, som missgynnas. Det framgår av domstolens fasta rättspraxis beträffande artikel 30, att för att en åtgärd skall kunna anses vara diskriminerande eller protektionistisk är det inte nödvändigt att den gynnar samtliga inhemska produkter eller bara missgynnar importerade produkter och inte inhemska produkter(13).

Med hänsyn till att artikel 95 för övrigt inte kan åberopas beträffande interna skatter eller avgifter som läggs på importerade produkter när liknande eller konkurrerande nationell tillverkning saknas(14), kan det bara hävdas att "arbitrio" strider mot denna bestämmelse i den mån den tillämpas på varor där det finns en regional tillverkning som beskattas lägre än tillverkning av liknande eller konkurrerande importerade produkter.

14 Slutligen anser jag inte att de slutsatser som jag har kommit fram till berörs av bestämmelserna i fördraget om ekonomisk och social sammanhållning och i synnerhet artikel 130a, som Spaniens regering har åberopat. Även om dessa bestämmelser - enligt vilka gemenskapen i synnerhet skall sträva efter att minska skillnaderna mellan de olika regionerna - skall ha en central roll för förståelsen av gemenskapsrätten i sin helhet, kan de emellertid inte motivera undantag från tillämpning av andra regler i fördraget, undantag som inte uttryckligen har föreskrivits i fördraget eller i rättsakter av motsvarande rang. Beträffande tillämpning av bestämmelser inom området för fri rörlighet för varor på Ceutas och Melillas territorium, föreskrivs i anslutningsakten inte något som helst undantag efter övergångsperiodens utgång. Efter detta påpekande anser jag att det genom fördraget i sig, liksom genom sekundärrätten, erbjuds olika användbara sätt för att förverkliga målet i artikel 130a, utan att det är nödvändigt att rubba de grundvalar som gemenskapen vilar på.

15 Mot bakgrund av vad som ovan har anförts, föreslår jag att den nationella domstolens fråga skall besvaras på följande sätt:

1) Artikel 25 och protokoll nr 2 till akt om villkoren för Konungariket Spaniens anslutning till Europeiska gemenskaperna jämförda med artiklarna 9 och följande i EG-fördraget, utgör hinder för att en avgift läggs på de varor som importeras från andra medlemsstater och på inhemska varor när de försätts i fri omsättning i Ceuta, när det konstateras att intäkterna av denna avgift är avsedd att finansiera de verksamheter som särskilt gynnar produkter med ursprung i denna region, på ett sådant sätt att den skattebörda de bär på grund av uppbörden av avgiften fullständigt kompenseras. Denna avgift utgör en diskriminerande intern skatt eller avgift enligt artikel 95 i fördraget när intäkterna av skatten eller avgiften är avsedda att finansiera de verksamheter genom vilka den skattebörda som läggs på avgiftsbelagda regionala produkter på grund av uppbörden av avgiften endast till viss del kompenseras.

2) Artikel 25 och protokoll nr 2 till akt om villkoren för Konungariket Spaniens anslutning till Europeiska gemenskaperna jämförda med artikel 95 i EG-fördraget, utgör hinder för att en avgift läggs på de varor som importeras från andra medlemsstater och på inhemska varor när de försätts i fri omsättning i Ceuta, i den mån den tillämpas på importerade produkter som liknar eller konkurrerar med de produkter med ursprung i Ceuta som helt eller delvis är undantagna från avgift på grund av deras regionala ursprung.

(1) - BOE nr 73, 26.3.1991, s. 765.

(2) - EGT nr L 302, 1985, s. 23.

(3) - Boletín Oficial de Ceuta, 25.9.1991, s. 143.

(4) - Dom av den 18 juni 1975, IGAV (94/74, Rec. s. 699, punkt 13); dom av den 7 maj 1987, Co-Frutta (193/85, Rec. s. 2085, punkterna 8 och 11).

(5) - Ovannämnda dom i målet Co-Frutta, punkt 9.

(6) - Dom av den 16 juli 1992 (C-163/90, Rec. s. I-4625).

(7) - Punkt 18.

(8) - Punkt 12.

(9) - Se i detta avseende dom av den 22 mars 1977, Steinike och Weinlig (78/76, Rec. s. 595, punkt 30), och den ovan nämnda domen i målet Co-Frutta, punkt 14.

(10) - Dom av den 19 juni 1973 (77/72, Rec. s. 611, punkterna 13 och 14). Denna rättspraxis har vidare bekräftats i ett flertal domar, av vilka jag kan nämna domen i målet Steinike, nämnd i fotnot 9, dom av den 25 maj 1977, Interzuccheri (105/76, Rec. s. 1029), dom av den 28 januari 1981, Kortmann (32/80, Rec. s. 251), dom av den 11 mars 1992, Compagnie Commerciale de l'Ouest m.fl. (C-78/90-C-83/90, Rec. s. I-1847) och dom av den 2 augusti 1993, CELBI (C-266/91, Rec. s. I-4337).

(11) - Se dom av den 21 maj 1980, kommissionen mot Italien (73/79, Rec. s. 1533, punkt 15).

(12) - Se angående denna punkt dom av den 27 oktober 1993, Scharbatke (C-72/92, Rec. s. I-5509, punkt 10-16), den ovan nämnda domen i målet CELBI, (punkt 13-19), dom av den 16 december 1992, Lornoy en Zonen m.fl. (C-17/91, Rec. s. I-6523, punkt 17-22), Claeys (C-114/91, Rec. s. I-6559, punkt 14-19), dom av den 16 december 1992, Demoor en Zonen m.fl. (C-144/91 och C-145/91, Rec. s. I-6613, punkt 18-21), dom av den 11 juni 1992, Sanders Adour och Guyomarc'h Orthez Nutrition animale (C-149/91 och C-150/91, Rec. s. I-3899, punkt 20-22) och den ovan nämnda domen i målet Compagnie Commerciale de l'Ouest m.fl., (punkt 26-28).

(13) - Se dom av den 15 december 1993, Ligur Carni m.fl. (C-277/91, C-318/91 och C-319/91, Rec. s. I-6621, punkterna 37-38), dom av den 10 december 1991, Merci convenzionali porto di Genova (C-179/90, Rec. s. I-5889, punkt 21), dom av den 25 juli 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior e Publivía (C-1/90 och C-176/90, Rec. s. I-4151, punkt 24) och dom av den 20 mars 1990, Du Pont de Nemours italiana (C-21/88, Rec. s. I-889, punkterna 12-13).

(14) - Se dom av den 11 december 1990, kommissionen mot Danmark (C-47/88, Rec. s. I-4509, i synnerhet punkt 19).