FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

PAOLO MENGOZZI

föredraget den 28 juni 2011( )

Mål C‑548/09 P

Bank Melli Iran

mot

Europeiska unionens råd

”Överklagande – Restriktiva åtgärder mot Islamiska republiken Iran i syfte att hindra kärnvapenspridning – Förteckning över personer och enheter för vilka frysning av tillgångar gäller enligt gemenskapslagstiftningen – System för ekonomiska och finansiella sanktioner som införts i syfte att bekämpa ett tredjelands politik – Uppförande av klagandens namn – Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter – Individuell delgivning har inte skett – Följder – Rättslig grund saknas – Åsidosättande av rätten till egendom – Åsidosättande av rätten till försvar, principen om ett effektivt domstolsskydd och proportionalitetsprincipen”









Innehållsförteckning





I – Bakgrund till tvisten och den överklagade domen

II – Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

III – Rättslig bedömning

A – Den första förstahandsgrunden: Felaktig rättstillämpning från förstainstansrättens sida vad gäller bedömningen av följderna av ett åsidosättande av delgivningsskyldigheten

1. Den överklagade domen

2. Parternas argument

3. Bedömning

a) Huruvida det fanns en skyldighet att företa individuell delgivning av det omtvistade beslutet.

b) Följderna av åsidosättandet av delgivningsskyldigheten

B – Den andra förstahandsgrunden: Felaktig rättstillämpning vid tolkningen av den rättsliga grunden för förordning nr 423/2007

1. Den överklagade domen

2. Parternas argument

3. Bedömning

C – Den tredje förstahandsgrunden: Felaktig rättstillämpning vid bedömningen av motiveringsskyldigheten, rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd

1. Den överklagade domen

2. Parternas argument

3. Bedömning

D – Den första andrahandsgrunden: Åsidosättande av rådets utrymme för skönsmässig bedömning

1. Den överklagade domen

2. Parternas argument

3. Bedömning

E – Den andra andrahandsgrunden: Felaktig rättstillämpning från förstainstansrättens sida vad gäller klagandens rätt till egendom

1. Den överklagade domen

2. Parternas argument

3. Bedömning

a) Inledande anmärkning

b) Analys av grunden

F – Den tredje andrahandsgrunden: Uppenbart oriktig bedömning från rådets sida när den förde upp klaganden på förteckningen över enheter vars tillgångar ska frysas

1. Parternas argument

2. Bedömning

IV – Rättegångskostnader

V – Förslag till avgörande

1. Förevarande överklagande har ingetts av Bank Melli Iran (nedan kallad Bank Melli eller klaganden) och avser yrkande om upphävande av domen i målet Bank Melli Iran mot rådet( ) (nedan kallad den överklagade domen), i vilken Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt ogillade klagandens talan om ogiltigförklaring av punkt 4 i tabell B i bilagan till rådets beslut 2008/475/EG av den 23 juni 2008 om genomförandet av artikel 7.2 i förordning (EG) nr 423/2007 om restriktiva åtgärder mot Iran( ) (nedan kallat det omtvistade beslutet), genom vilket rådet har fört upp klaganden på förteckningen över enheter vars tillgångar ska frysas.

2. Förevarande överklagande är det första överklagande som ingetts mot de åtgärder för att frysa tillgångar som antagits inom ramen för ett sanktionssystem mot ett tredjeland. Det ger dessutom upphov till en rad viktiga frågor, särskilt i hur hög grad de personer och enheter som åtgärderna riktar sig mot kan göra gällande sin rätt till försvar i ett sådant sammanhang.

I – Bakgrund till tvisten och den överklagade domen

3. Av punkt 1 och följande punkter i den överklagade domen framgår att Bank Melli är en iransk affärsbank som ägs av den iranska staten och att målet vid förstainstansrätten rörde det system för restriktiva åtgärder som införts för att utöva påtryckningar på Islamiska republiken Iran för att denna ska upphöra med sin spridningskänsliga kärntekniska verksamhet och med att utveckla kärnvapenbärare (nedan kallat kärnvapenspridning). Bakgrunden till systemet står att finna i resolution 1736 (2006)( ) som Förenta nationernas säkerhetsråd (nedan kallat säkerhetsrådet) antog den 23 december 2006. I bilagan till denna resolution har personer och enheter angetts som är involverade i kärnvapenspridning i Iran och vars tillgångar och ekonomiska resurser (nedan kallade tillgångarna) skulle frysas. Genom ett flertal olika resolutioner har säkerhetsrådet uppdaterat denna förteckning. Klaganden har dock aldrig själv omfattats av de åtgärder för frysning av tillgångar som säkerhetsrådet har fattat beslut om.

4. Vad avser Europeiska unionen genomfördes resolution 1737 (2006) genom rådets gemensamma ståndpunkt 2007/140/Gusp av den 27 februari 2007 om restriktiva åtgärder mot Iran.( ) I artikel 5.1 a i den gemensamma ståndpunkten föreskrivs att alla penningmedel som direkt eller indirekt tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av de personer och enheter som anges i resolutionen ska spärras. Enligt artikel 5.1 b i den gemensamma ståndpunkten gäller detta även de personer och enheter som rådet anser är engagerade i, är direkt knutna till eller ger stöd till kärnvapenspridningen. I artikel 7.2 i den gemensamma ståndpunkten föreskrivs vidare att rådet genom enhälligt beslut ska upprätta den förteckning över personer och enheter som avses i artikel 5.1 b och anta ändringar av den.

5. I den utsträckning som Europeiska gemenskapens befogenheter berörs följdes rådets gemensamma ståndpunkt 2007/140 av rådets förordning (EG) nr 423/2007 av den 19 april 2007,( ) som antogs på grundval av artiklarna 60 EG och 301 EG och vars innehåll i huvudsak är identiskt med innehållet i den gemensamma ståndpunkten. Enligt artikel 7.1 i nämnda förordning ska således alla tillgångar som tillhör de personer, enheter och organ som anges i säkerhetsrådets resolution 1737 (2006) frysas, på samma sätt som alla tillgångar och ekonomiska resurser som ägs, innehas eller kontrolleras av dessa personer, enheter eller organ. I artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 föreskrivs samma åtgärder bland annat med avseende på de personer, enheter och organ som rådet enligt artikel 5.1 b i den gemensamma ståndpunkten 2007/140 har fastställt är engagerade i, är direkt knutna till eller ger stöd till kärnvapenspridningen. De personer, enheter och organ som enligt rådet ska omfattas av en åtgärd för frysning av tillgångar enligt artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 anges i bilaga V till förordningen.

6. I artikel 15.2 i förordning nr 423/2007 föreskrivs bland annat att ”[r]ådet ... med kvalificerad majoritet och i full överensstämmelse med de beslut som rådet [antagit enligt artikel 5.1 b i rådets gemensamma ståndpunkt 2007/140 ska] fastställa, se över och ändra [bilaga V]”. Enligt samma bestämmelser ska rådet dessutom regelbundet, och minst en gång var tolfte månad, se över förteckningen.

7. I artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 anges att ”[r]ådet skall ange individuella och specifika skäl för de beslut som antagits enligt punkt 2 och underrätta berörda personer, enheter och organ om dessa”.

8. Kort efter antagandet av förordning nr 423/2007 antog säkerhetsrådet den 3 mars 2008 resolution 1803 (2008).( ) I resolutionen uppmanas ”alla stater att vara vaksamma när det gäller finansinstituts verksamhet på deras territorier med alla banker med hemvist i Iran, särskilt Bank Melli och Bank Saderat, samt [deras] filialer och dotterbolag utomlands, för att undvika att denna verksamhet bidrar till verksamhet som riskerar att sprida kärnvapen”.( )

9. Genom att den 23 juni 2008 anta den gemensamma ståndpunkten 2008/479/Gusp,( ) ändrade rådet den gemensamma ståndpunkten 2007/140. Enligt bilagan till den nya gemensamma ståndpunkten ingår klaganden bland de enheter som omfattas av frysningen av tillgångar enligt artikel 5.1 b i den gemensamma ståndpunkten 2007/140. Detta förhållande bibehålls i rådets gemensamma ståndpunkt 2008/652/Gusp( ) som i sin tur ändrar den gemensamma ståndpunkten 2007/140.

10. Den 23 juni 2008, det vill säga samma dag som antagandet av den gemensamma ståndpunkten 2008/479, antog rådet det omtvistade beslutet. Enligt punkt 4 i tabell B i bilagan till nämnda beslut har klaganden förts upp på förteckningen i bilaga V till förordning nr 423/2007, vilket har fått till följd att dess tillgångar har frysts.

11. I punkt 4 i tabell B i bilagan till det omtvistade beslutet anges även klagandens namn, postadress i Teheran och det datum klaganden fördes upp på förteckningen (det vill säga den 26 juni 2008). Som skäl till att föra upp klaganden på förteckningen anger rådet i punkt 4 att Bank Melli ”lämnar eller försöker lämna finansiellt stöd till företag som medverkar i eller upphandlar varor till Irans kärn- och robotprogram (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company och DIO). Bank Melli fungerar som underlättare av Irans känsliga verksamhet. Den har underlättat otaliga uppköp av känsligt materiel till Irans kärn- och robotprogram. Banken har tillhandahållit ett antal finansiella tjänster på uppdrag av enheter som har nära koppling till Irans kärn- och robotindustrier, inbegripet att öppna remburser och hålla konton. Många av företagen ovan har pekats ut i [säkerhetsrådets] resolutioner 1737 och 1747”.

12. Genom den ansökan som ingavs till förstainstansrättens kansli den 18 september 2008 väckte Bank Melli talan om ogiltigförklaring och yrkade att förstainstansrätten i första hand skulle ogiltigförklara punkt 4 i tabell B i bilagan till det omtvistade beslutet till den del denna berör klaganden samt dess dotterbolag och filialer, i andra hand fastställa att artikel 7.2 och artikel 15.2 i förordning nr 423/2007 inte var tillämpliga på denna tvist samt förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna. Som framgår av punkt 22 i den överklagade domen återkallade Bank Melli vid förhandlingen sitt andra yrkande och angav att den invändning om rättsstridighet som avsåg artikel 7.2 och artikel 15.2 i förordning nr 423/2007 skulle anses vara en invändning genom vilken klaganden yrkade att det angripna beslutet skulle ogiltigförklaras på grund av att det saknade rättslig grund. Klaganden återkallade vidare sitt första yrkande i den del det avsåg ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet i den mån detta rörde dess dotterbolag.( )

13. Till stöd för sina ändrade yrkanden gjorde klaganden gällande ett antal invändningar som förstainstansrätten delade in i fem grunder. Den första grund som klaganden åberopade avsåg åsidosättande av väsentliga formföreskrifter i EG‑fördraget, rättsregler avseende dess tillämpning och artikel 7.2 i den gemensamma ståndpunkten 2007/140, maktmissbruk samt att det omtvistade beslutet saknade rättslig grund. Den andra grunden avsåg åsidosättande av principen om likabehandling. Genom den tredje grunden hävdades att proportionalitetsprincipen och rätten till egendom hade åsidosatts. Den fjärde grunden avsåg åsidosättande av rätten till försvar, rätten till ett effektivt domstolsskydd och den motiveringsskyldighet som anges i artikel 15.3 i förordning nr 423/2007. Genom den femte grunden påtalades avslutningsvis gemenskapens bristande behörighet.

14. I den överklagade domen ogillade förstainstansrätten samtliga grunder, och den förpliktade klaganden att ersätta rådets rättegångskostnader.

II – Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

15. Den 23 december 2009 ingav Bank Melli ett överklagande av förstainstansrättens dom.

16. Klaganden har yrkat att domstolen ska

– upphäva den överklagade domen,

– bifalla de yrkanden som klaganden framställde vid förstainstansrätten, och

– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.

17. I sin svarsskrivelse har rådet yrkat att domstolen ska

– ogilla överklagandet, och

– förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.

18. Republiken Frankrike, intervenient i första instans till stöd för rådets yrkanden, har i sin svarsskrivelse yrkat att domstolen ska

– ogilla klagandens överklagande,

– ändra domskälen vad gäller punkterna 86–88 i den överklagade domen, i vilka förstainstansrätten konstaterade att rådet var skyldigt att individuellt delge de personer och enheter som berörs av de åtgärder om frysning av tillgångar som antas med stöd av förordning nr 423/2007, och

– förplikta klaganden att betala rättegångskostnaderna.

19. Förenade kungariket, intervenient i första instans till stöd för rådets yrkanden, har i sin svarsskrivelse yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet.

20. Kommissionen, intervenient i första instans till stöd för rådets yrkanden, har i sin svarsskrivelse yrkat att domstolen ska

– konstatera att ingen av de grunder som klaganden har åberopat är av en sådan karaktär att den överklagade domen ska upphävas och att överklagandet följaktligen ska ogillas, och

– förplikta klaganden att betala rättegångskostnaderna.

21. Med undantag av Förenade kungariket yttrade sig parterna vid domstolens förhandling den 29 mars 2011.

III – Rättslig bedömning

22. Klaganden har åberopat tre grunder i första hand och tre grunder i andra hand.

23. Den första förstahandsgrunden avser felaktig rättstillämpning från förstainstansrättens sida när denna inte betraktade skyldigheten att ange individuella skäl enligt artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 som en väsentlig formföreskrift vars åsidosättande ska medföra att rättsakten ogiltigförklaras. Den andra förstahandsgrunden avser felaktig rättstillämpning vid tolkningen av den rättsliga grunden för förordning nr 423/2007. Den tredje förstahandsgrunden avser felaktig rättstillämpning vid tolkningen av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd.

24. Den första andrahandsgrunden avser den felaktiga rättstillämpning som det påstås att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till vid tolkningen av rådets utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 7.2 i förordning nr 423/2007, vilket har lett till motstridiga domskäl. Den andra andrahandsgrunden avser den felaktiga rättstillämpning som det hävdas att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till vad gäller klagandens rätt till egendom. Den tredje andrahandsgrunden avser avslutningsvis den uppenbart felaktiga bedömning som det påstås att rådet har gjort sig skyldig till genom att föra upp, och behålla, klaganden på förteckningen i bilaga V till förordning nr 423/2007.

A – Den första förstahandsgrunden: Felaktig rättstillämpning från förstainstansrättens sida vad gäller bedömningen av följderna av ett åsidosättande av delgivningsskyldigheten

1. Den överklagade domen

25. I punkt 86 i den överklagade domen konstaterade förstainstansrätten att det omtvistade beslutet har verkan erga omnes och riktar sig till en grupp mottagare som bestämts på ett allmänt och abstrakt sätt och som är skyldiga att frysa tillgångarna hos de personer och enheter som anges i förteckningen. Nämnda beslut är dock inte av uteslutande allmän karaktär, eftersom frysningen av tillgångarna avser enheter som angetts med namn. Dessa berörs därmed direkt och personligen av det omtvistade beslutet. Förstainstansrätten konstaterade vidare att frysningen av tillgångarna har betydande konsekvenser för de berörda enheterna, eftersom den kan innebära att utövandet av deras grundläggande rättigheter inskränks. Under dessa förhållanden konstaterade förstainstansrätten dessutom att det är nödvändigt att säkerställa att de materiella och processuella rättigheterna iakttas för de enheter som anges i det omtvistade beslutet. För att göra detta slog rätten fast att rådet är skyldigt att i största möjliga utsträckning underrätta de berörda enheterna om de åtgärder för frysning av tillgångar som vidtogs mot dem. Rådet skulle följaktligen ha delgett klaganden det omtvistade beslutet individuellt. I nästa punkt konstaterade förstainstansrätten att rådet inte kan anföra att det var omöjligt att individuellt delge klaganden, eftersom klagandens adress anges i det omtvistade beslutet. Regeln om att ”var och en förväntas känna till lagen” kan inte heller tillämpas eftersom det omtvistade beslutet i förevarande fall har karaktären av en individuell rättsakt. Rådets argument till varför de restriktiva åtgärder som antas inom ramen för kampen mot terrorismen ska delges individuellt, nämligen att det eventuellt är kränkande att offentliggöra skälen i Europeiska unionens officiella tidning – vilket inte blir fallet om skälen offentliggörs i ett beslut som antas med stöd av förordning nr 423/2007 var dessutom irrelevant. Tvärtom får dessa två typer av restriktiva åtgärder jämförbara konsekvenser, eftersom de personligen och i betydande grad berör de aktuella personerna och enheterna. I båda fallen skulle åtgärderna därför ha delgetts individuellt. Förstainstansrätten fann att rådet inte hade iakttagit den skyldighet att underrätta klaganden individuellt om skälen till det angripna beslutet som följer av artikel 15.3 i förordning nr 423/2007.( )

26. I punkterna 89 och 90 i den överklagade domen konstaterade förstainstansrätten emellertid att den franska bankkommissionen den 24 juni 2008 hade underrättat Bank Mellis franska filial om att det omtvistade beslutet hade antagits och offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning. Förstainstansrätten fann därför att klaganden hade underrättats i tid och från en officiell källa och att klaganden kunde få tillgång till motiveringen till beslutet, vilket den uppenbarligen också gjorde, eftersom en kopia av det omtvistade beslutet har bifogats ansökan. Förstainstansrätten ansåg då att det förelåg exceptionella omständigheter på grundval av vilka den kunde bedöma att den omständigheten att rådet inte individuellt hade delgett klaganden skälen till det omtvistade beslutet inte var skäl nog för att ogiltigförklara beslutet.

2. Parternas argument

27. Klaganden anser att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att inte konstatera att rådets åsidosättande av delgivningsskyldigheten skulle medföra ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet. Delgivningsskyldigheten är en grundläggande princip av konstitutionell karaktär som slås fast i primärrätten. Delgivningen var ännu viktigare i detta fall, eftersom klaganden inte bereddes tillfälle att yttra sig innan det omtvistade beslutet antogs. Det rör sig dessutom om väsentliga formföreskrifter vars åsidosättande ska medföra att rättsakten ska betraktas som en nullitet eller ogiltigförklaras, vilket bekräftas i domen i målet Hoechst.( ) Åsidosättandet av delgivningsskyldigheten är en absolut ogiltighetsgrund och kan därför inte avhjälpas genom en annan enhets eller en annan institutions ingripande. Förordning nr 423/2007 innehåller dessutom inte någon möjlighet att delegera delgivningsskyldigheten. Under dessa förhållanden borde förstainstansrätten ha ogiltigförklarat det omtvistade beslutet på grund av att delgivning inte skett.

28. Rådet har inte tagit ställning till huruvida det verkligen föreligger en skyldighet att företa individuell delgivning i detta fall. Det har emellertid erinrat om att förstainstansrätten konstaterade att det omtvistade beslutet var ett allmängiltigt beslut som riktade sig till olika finansiella institutioner och olika ekonomiska aktörer, men att beslutet samtidigt inte helt och hållet var av allmän karaktär. Förstainstansrätten har således aldrig fastställt att det rörde sig om ett beslut som anger vem det riktar sig till, i den mening som avses i artikel 254 EG. Den rättspraxis som följer av domen i målet Hoechst mot kommissionen är inte tillämplig, eftersom domstolen i nämnda mål skulle ta ställning till ett beslut som angav vilka det riktade sig till och som inte hade offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning. Förstainstansrätten fann därför helt riktigt att den franska bankkommissionens meddelande gjorde det möjligt att omgående underrätta klaganden om förekomsten av det omtvistade beslutet och att rådets egen underlåtenhet att företa individuell delgivning inte var av en sådan karaktär att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras.

29. Republiken Frankrike har yrkat att rådet i första hand ska ändra domskälen i punkterna 86–88 i den överklagade domen. Även om Republiken Frankrike inte har ifrågasatt domslutet i förstainstansrättens dom, motsätter den sig förstainstansrättens påstående att rådet var tvunget att individuellt delge klaganden det omtvistade beslutet. Republiken Frankrikes resonemang bygger i huvudsak på två beståndsdelar. Å ena sidan stadgas i artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 endast att rådet ska underrätta de enheter som avses om de beslut som antagits, men inte att detta ska ske genom individuell delgivning. Å andra sidan är det nödvändigt att beakta skillnaden mellan de sanktionssystem som antas inom ramen för kampen mot terrorismen, som fryser tillgångar för personer och enheter som handlar självständigt, och det sanktionssystem som är föremål för förevarande mål, som har antagits mot ett tredjeland och som syftar till att frysa personers och enheters tillgångar enbart på grund av deras medverkan i ett statligt program. Det allmänna system som infördes genom förordning nr 423/2007 kan i praktiken jämföras med ett embargo mot ett tredjeland. Det har emellertid aldrig krävts att ett tredjeland ska underrättas om ett embargo mot det genom individuell delgivning. Om domstolen inte skulle bifalla yrkandet om ändring av domskälen konstaterar Republiken Frankrike att rådets underlåtenhet att individuellt delge klaganden inte har fråntagit klaganden dennes rätt att i rätt tid få kännedom om det omtvistade beslut som har antagits mot vederbörande, eftersom den franska bankkommissionen har meddelat klaganden nämnda beslut. Av domstolens praxis framgår avslutningsvis att beslut om frysning av tillgångar är lagstiftningsbeslut som enligt artikel 254 EG träder i kraft enbart genom att de offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning. Underlåtenhet att delge ett sådant beslut utgör således inte ett väsentligt formfel. Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser denna grund.

30. Europeiska kommissionen har framfört argument som i hög grad liknar dem som har framförts av Republiken Frankrike, eftersom kommissionen också har gjort gällande att det varken i artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 eller i primärrätten fastställs en skyldighet att företa individuell delgivning av det omtvistade beslutet. Det omtvistade beslutet är en rättsakt som innebär ändring av förordning nr 423/2007. I artikel 254.1 EG anges endast att en förordning eller de beslut som innebär ändring av denna ska offentliggöras. Det finns emellertid inte något krav på att enskilda personer individuellt ska delges förordningar som går dem emot. Om en enskild person berörs personligen och direkt av en förordning kan vederbörande väcka talan om ogiltigförklaring vid förstainstansrätten, men denna möjlighet att väcka talan är inte förenad med en rättslig skyldighet att individuellt delge en förordning till de personer den eventuellt går emot. Det enda krav som finns är att de berörda personerna ska underrättas om individuella och specifika skäl som ligger till grund för antagandet av beslutet så att de kan göra gällande sina rättigheter, vilket klaganden gjorde genom att väcka talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet. Kommissionen har följaktligen yrkat att det avgörande som meddelades i första instans ska fastställas, i den del det slogs fast att talan inte kunde vinna bifall såvitt avser den grund genom vilken det hävdades att delgivning inte hade skett, och att domstolen ska ändra domskälen, eftersom förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att fastställa att det förelåg en skyldighet att företa individuell delgivning i förevarande fall.

31. Även Förenade kungariket är av uppfattningen att varken artikel 254 EG eller artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 innehåller några närmare bestämmelser om hur det omtvistade beslutet skulle ha meddelats och har gjort gällande att en direkt delgivning från rådets sida inte är det enda tänkbara sättet att meddela beslutet i behörig ordning. Den franska bankkommissionens meddelande om det omtvistade beslutet fick samma effekt som om nämnda beslut hade delgetts av rådet. Att klaganden har väckt talan om ogiltigförklaring visar att klaganden har fått kännedom om beslutet i fråga. Dessutom är det svårt att göra gällande att delgivningen är det enda sätt på vilket klaganden hade kunnat få kännedom om det beslut som fattades mot denne när dels det internationella samfundets farhågor vad gäller utvecklingen av det iranska kärntekniska programmet var välkända, dels frysningen av tillgångarna omgående gav avsedd effekt, så att klaganden omedelbart kände av dem. Under dessa förhållanden och eftersom det skulle vara helt oproportionerligt att ogiltigförklara det omtvistade beslutet, när klaganden inte lidit någon skada av att beslutet inte delgetts direkt av rådet, ska förstainstansrättens bedömning i första instans fastställas vid prövningen av överklagandet.

3. Bedömning

a) Huruvida det fanns en skyldighet att företa individuell delgivning av det omtvistade beslutet.

32. Innan domstolen prövar den grund klaganden åberopat, ska den ta ställning till förstainstansrättens bedömning av huruvida rådet var skyldigt att individuellt delge klaganden det omtvistade beslutet, och följaktligen till Republiken Frankrikes och kommissionens yrkande om att domskälen ska ändras.

33. Det är därför på sin plats att framhålla att det i artikel 15.3 i förordning nr 423/2007( ) stadgas att rådet ska ange individuella och specifika skäl för de beslut som antagits enligt punkt 2 – det vill säga beslut om att fastställa, se över och ändra förteckningen över personer, enheter och organ vars tillgångar ska frysas enligt artikel 7.2 – och underrätta berörda personer, enheter och organ om dessa beslut. Två lärdomar kan dras av denna läsning av artikel 15.3. Dels framgår att de rättsakter som antas enligt artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 är beslut, dels går det inte att, enbart utifrån artikel 15.3, fastslå att det finns en tydlig och uttrycklig skyldighet att delge dessa beslut till enheter vars tillgångar ska frysas.

34. Under dessa förhållanden är det nödvändigt att gå tillbaka till de relevanta bestämmelserna i primärrätten och erinra om dess principer. Enligt artikel 254.1 EG ska ”[f]örordningar, direktiv och beslut som antas enligt förfarandet i artikel 251 [EG] … offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning”. I artikel 254.2 EG föreskrivs att ”[r]ådets och kommissionens förordningar ... skall offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning”. I artikel 254.3 EG anges däremot att ”beslut skall delges dem som de riktar sig till ...”. Dessutom fastställs i fördraget att de kriterier som ska beaktas vid fastställandet av hur underrättelsen ska gå till – offentliggörande eller delgivning – är typen av rättsakt och huruvida det eventuellt finns enskilda personer som denna riktar sig till.

35. Hur förhåller sig detta till det omtvistade beslutet?

36. Det omtvistade beslutet är ett beslut som fattats med stöd av artikel 7.1 i förordning nr 423/2007 och som innebär ändring av en bilaga. Eftersom beslutet inte har antagits enligt artikel 251 EG kan reglerna för hur ett sådant beslut ska offentliggöras inte fastställas med beaktande av artikel 254.1 EG. För att slå fast huruvida rådet var skyldigt att delge klaganden nämnda beslut är det emellertid nödvändigt att fastställa att villkoren i artikel 254.3 EG har uppfyllts, och särskilt huruvida klaganden är en av dem som beslutet riktar sig till.

37. Då förstainstansrätten framför allt har grundat förekomsten av rådets skyldighet att individuellt delge det omtvistade beslutet på den omständigheten att beslutet direkt och personligen berör klaganden,( ) har den tillämpat villkoret i artikel 230 EG om att en enskild person ska vara direkt eller personligen berörd för att en talan om ogiltigförklaring som väcks av denne ska kunna tas upp till sakprövning.

38. Denna uppenbara sammanblandning mellan villkoret för att kunna ta upp en talan om ogiltigförklaring till sakprövning och fastställandet av vem ett beslut riktar sig till för att avgöra om det verkligen rör sig om ett individuellt beslut står att finna i tvetydigheten i domen i de förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen (nedan kallad domen i de förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation).( ) Vid prövningen av en invändning avseende åsidosättandet av artikel 249 EG, och således föranledd att uttala sig om hur ifrågavarande rättsakt borde kvalificeras, fann domstolen att ”den omständigheten att de personer och enheter som är föremål för de restriktiva åtgärder som införs genom den omtvistade förordningen namnges i bilaga I till denna förordning, så att de framstår som direkt och personligen berörda av denna i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG, inte innebär att denna rättsakt saknar allmän giltighet i den mening som avses i artikel 249 andra stycket EG och att den inte kan kvalificeras som en förordning. Genom den omtvistade förordningen införs förvisso restriktiva åtgärder gentemot de personer och de enheter vars namn finns införda i den uttömmande förteckningen i bilaga I till förordningen. ... Domstolen konstaterar emellertid att den omtvistade förordningens adressater är bestämda på ett allmänt och abstrakt sätt. Den omtvistade förordningen innehåller ... ett mycket brett utformat förbud mot att ställa penningmedel och ekonomiska resurser till förfogande för dessa personer eller enheter ... [D]etta förbud [riktar sig] mot alla och envar som fysiskt kan inneha de ifrågavarande penningmedlen eller ekonomiska resurserna”.( ) Oaktat detta hänvisar domstolen längre fram i domen, när den ska ta ställning till huruvida rätten till försvar har åsidosatts, till sin fasta praxis vad gäller att upplysa den som ett beslut riktar sig till om skälen till beslutet( ) och konstaterar att ”[i]akttagandet av skyldigheten att upplysa om sådana skäl är nödvändigt för att de gentemot vilka de restriktiva åtgärderna riktar sig ska kunna ta till vara sina rättigheter under bästa möjliga förutsättningar”.( ) I enlighet med nämnda praxis riktar sig förordningen, genom vilken det vidtas restriktiva åtgärder mot personer, enheter och organ som anges i en bilaga, till dessa adressater på ett allmänt och abstrakt sätt. Eftersom det, fortfarande med beaktande av samma praxis, emellertid är nödvändigt att upplysa dem mot vilka restriktiva åtgärder riktas om skälen till dessa åtgärder, namnger domstolen således ofta den person som berörs av åtgärden i fråga.

39. Den uppenbara inkonsekvensen i domstolens förklaringar om den ställning som de som en rättsakt riktar sig till har går trots allt att bortse från om man accepterar den starka hybridkaraktären hos rättsakter genom vilka sådana restriktiva åtgärder som avses i förevarande mål antas. Jag delar därför förstainstansrättens uppfattning att det omtvistade beslutet ”inte [är] av uteslutande allmän karaktär”.( )

40. För det första är det nödvändigt att avgöra vem skyldigheten att frysa tillgångarna riktar sig till. Dessa adressater fastställs i praktiken på ett allmänt och abstrakt sätt genom bestämmelser med allmän giltighet vilka finns i själva förordningen. Härvidlag kan den första delen av domstolens resonemang i domen i de förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation utan svårighet tillämpas analogt på förordning nr 423/2007. Denna är utan tvekan en rättsakt av allmän karaktär som på ett allmänt och abstrakt sätt riktar sig till alla och envar som omfattas av gemenskapslagstiftningen och som fysiskt kan inneha tillgångar som ägs av en person, en enhet eller ett organ som omfattas av en av bilagorna till förordningen.

41. Om sådana förordningar åtföljs av bilagor med en detaljerad förteckning över fysiska och juridiska personer vars tillgångar ska frysas är det emellertid samtidigt möjligt att anse att dessa förteckningar ska ses som individuella beslut om att föra upp respektive person, enhet eller organ i nämnda förteckningar. De personer, enheter eller organ som genom det omtvistade beslutet har lagts till i förteckningen i bilaga V till förordning nr 423/2007 är således dem som rådets beslut om att föra upp dem på nämnda förteckning riktar sig till. I en särskild kolumn i bilagan anges dessutom när var och en av dem fördes upp på förteckningen.

42. Den föreslagna lösningen är anpassad till de känsliga områden som kan bli föremål för restriktiva åtgärder och ligger även i linje med domstolens tidigare praxis, enligt vilken ”[e]tt besluts särskilda egenskaper framgår av begränsningen till ’dem som det är riktat till’, medan en förordning, som väsentligen är av normerande karaktär, är tillämplig inte på en begränsad krets av angivna eller identifierbara adressater utan på en abstrakt angiven personkrets i dess helhet”.( ) Besluten om uppförande på förteckningen begränsas helt klart till de personer, enheter och organ som anges i bilagan, medan skyldigheterna enligt förordningen riktar sig till mer allmänt och abstrakt angivna adressater. Den individuella karaktären hos vad jag anser är beslut om uppförande i en förteckning bekräftas enligt min uppfattning av den omständigheten att rådet enligt villkoren i artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 förpliktar sig att ange individuella och specifika skäl till uppförandet på förteckningen.

43. Enligt min mening är det dessutom nödvändigt att tillerkänna gemenskapsbestämmelserna om genomförande av restriktiva åtgärder, oavsett om det är inom ramen för kampen mot terrorismen eller inom ramen för en åtgärd som riktar sig mot ett tredjeland, en sådan hybridkaraktär, för att det ska vara möjligt att ge de personer, enheter och organ som förts upp på förteckningarna ett minimum av garantier. Det sätt som domstolen väljer för att kvalificera det omtvistade beslutet i rättsligt hänseende kan nämligen få en rad konsekvenser vad gäller rätten till försvar.( )

44. Även om jag anser att förstainstansrättens tillämpning av kriteriet om att klaganden direkt och personligen berörs saknar relevans vad gäller fastställandet huruvida det omtvistade beslutet skulle ha delgetts, föreslår jag att domstolen ska bekräfta rättens slutsats att rådet verkligen har en skyldighet att företa individuell delgivning.

45. Om domstolen skulle bekräfta att det föreligger en skyldighet att företa individuell delgivning har jag ytterligare två kommentarer.

46. Med tanke på att de restriktiva åtgärderna antas på områden som ofta är mycket känsliga och berör personer, enheter eller organ, vars exakta lokalisering inte alltid är vare sig känd eller fastställd, omfattas rådet endast av denna delgivningsskyldighet när den är genomförbar. I förevarande mål kan det emellertid konstateras att klagandens postadress angavs i det omtvistade beslutet.

47. Som svar på Republiken Frankrikes argument att det inte går att dra en parallell mellan de restriktiva åtgärder som antagits inom ramen för kampen mot terrorismen och de åtgärder som antagits inom ramen för sanktioner mot ett tredjeland, anser jag vidare att det endast är skyldigheten att företa individuell delgivning som bör bli föremål för olika bedömning beroende på inom vilken kontext den restriktiva åtgärden har antagits. Antas restriktiva åtgärder inom ramen för sanktioner mot ett tredjeland kan dessa åtgärder samtidigt riktas mot ledningen i detta land eller mot personer och enheter som har stött det statliga handlandet. Syftet med att ålägga rådet en skyldighet att företa individuell delgivning är emellertid framför allt att värna de enskilda rättigheterna för de personer eller enheter som omfattas av de restriktiva åtgärderna. Eftersom det här rör sig om att garantera dessa personers eller enheters individuella rättigheter, även när dessa misstänks för att stödja en statlig politik, är det nödvändigt att underrätta dem om att unionen har antagit restriktiva åtgärder gentemot dem. Däremot ska dessa individuella rättigheter inte beaktas vad gäller makthavare i tredjeländer, som själva är föremål för restriktiva åtgärder, och personer som deltar i beslutsfattandet i eller ledningen av dessa länder, eftersom dessa har tillgång till sitt lands officiella informationskanaler och därigenom kan få kännedom om de internationella åtgärder som har vidtagits mot dem. Enligt förstainstansrättens konstateranden av de faktiska omständigheterna i förevarande mål, vilka jag inte ser något skäl att ifrågasätta, är Bank Melli en affärsbank.( ) Följaktligen kan man utgå från att den, trots att den helt ägs av den iranska staten, varken direkt deltar i eller har befogenhet att fatta beslut om den iranska statens offentliga verksamhet, utan nöjer sig med att stödja denna. Jag anser därför att rådet var skyldigt att delge banken det omtvistade beslutet.

48. Jag föreslår följaktligen att Republiken Frankrikes och kommissionens yrkande om ändring av domskälen inte ska bifallas.

b) Följderna av åsidosättandet av delgivningsskyldigheten

49. Det säger sig självt att domstolen, om den ska ta ställning till frågan om vilka rättsliga följder som kan kopplas till brister i fråga om delgivningsförfarandet, först måste ha bekräftat att det omtvistade beslutet verkligen kan betraktas som en rättsakt som ska offentliggöras av rådet. I nedanstående resonemang utgår jag således från principen att Bank Melli verkligen utgör den som en rättsakt av individuell karaktär riktar sig till, och att den institution som har utfärdat rättsakten trots det inte har delgett banken denna individuellt.

50. Det råder ingen tvekan om att offentliggörandet av gemenskapsrättsakter – och med offentliggörande avser jag här såväl offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning som individuell delgivning – är en grundläggande princip som sedan länge är förankrad i domstolens praxis, enligt vilken ”en rättsakt från en offentlig myndighet inte kan göras gällande mot enskilda innan dessa har haft möjlighet att [få] kännedom om den”.( ) Skälet för offentliggörande eller delgivning är följaktligen, beroende på fall, att ge den berörda personen möjlighet att få kännedom om den ifrågavarande rättsakten, bedöma huruvida motiveringen är välgrundad och eventuellt bestrida lagenligheten vid unionsdomstolen.

51. Delgivningen – eftersom det här rör sig om en sådan – är således en etapp som i princip följer omedelbart på utfärdandet av rättsakten. Rättsakten har antagits enligt ett visst förfarande, dess innehåll har fastställts, men det återstår att låta den som rättsakten riktar sig till få kännedom om den.

52. Enligt en första tendens i domstolens praxis, närmare bestämt i domen i målet Geigy mot kommissionen,( ) konstaterade domstolen att ”[b]rister i fråga om förfarandet vid delgivningen av ett beslut ligger utanför rättsakten och kan alltså inte medföra att den blir behäftad med fel. ... Under vissa omständigheter kan dessa brister hindra att tiden för överklagande börjar löpa”.( ) I samma mål fann domstolen emellertid att ”sökanden fick fullständig kännedom om beslutets innehåll [och] också inom den utsatta tidsfristen utövat sin rätt att väcka talan. … Under sådana omständigheter blir frågan om eventuella brister vid delgivningen utan intresse”.( ) Domstolen konstaterade följaktligen att invändningarna inte kunde prövas på grund av att de saknade rättsligt intresse( ). Den följde samma resonemang i domen samma dag i målet ICI mot kommissionen.( ) Två lärdomar kan dras av denna rättspraxis. För det första rör en eventuell sanktion för underlåtenhet att delge den som rättsakten riktar sig till inte ogiltigförklaring av denna, utan huruvida underlåtenheten kan göras gällande inom ramen för fristen för att väcka talan, vilket får mig att tro att domstolen inte har ansett att delgivningen utgjorde en väsentlig formföreskrift i den mening som avses i fördraget. För det andra undvek domstolen en alltför formalistisk förståelse av delgivningsskyldigheten, och prövade i vilken mån frånvaron av delgivning hade missgynnat den som rättsakten riktade sig till, och framför allt frågan huruvida denna hade, eller inte hade, kunnat väcka talan inom den angivna fristen.( )

53. En andra tendens ser vi i domen i målet Hoechst( ) där domstolens praxis verkar ha getts en ny inriktning. Vid prövningen av en invändning avseende avsaknad av verkan av en rättsakt som inte delgetts fann domstolen att den omständigheten att ett beslut ”inte har delgivits ... endast kan medföra en fastställelse av att denna rättsakt är en nullitet eller att den ogiltigförklaras. … Beträffande delgivningen av en rättsakt gäller nämligen i likhet med varje annan väsentlig formföreskrift att felet antingen är så uppenbart grovt att det medför att den ifrågasatta rättsakten saknar all rättsverkan eller att det utgör ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter som kan leda till att [den] ogiltigförklaras”.( ) Domstolen har här betraktat delgivningen som en väsentlig formföreskrift och att följden av dess åsidosättande är att rättsakten ska ogiltigförklaras. Längre fram, i domen i målet Spanien mot kommissionen( ), har domstolen, med hänvisning till domen i målet Hoechst mot kommissionen, slagit fast att intresset av transparens ”förklarar varför frånvaron av delgivning under vissa omständigheter kan motivera att en rättsakt från en gemenskapsinstitution ogiltigförklaras”( ). Domstolen har därmed begränsat lösningen i målet Hoechst mot kommissionen till ”vissa omständigheter”, utan att närmare ange dessa.

54. Under dessa förhållanden kan enbart den omständigheten att denna andra tendens i domstolens rättspraxis uppträder efter domstolens konstateranden i domen i målen Geigy mot kommissionen och ICI mot kommissionen( ) enligt min uppfattning inte i sig motivera varför denna inriktning ska följas i förevarande mål. Tvärtom borde förevarande överklagande göra det möjligt för domstolen att revidera sin ståndpunkt och åter tillämpa sin ursprungliga rättspraxis.

55. Jag är nämligen inte övertygad om att delgivningen tillhör en rättsakts väsentliga formföreskrifter. Enligt domstolens historiska praxis avseende detta begrepp är väsentliga formföreskrifter, enligt fördraget, ”formföreskrifter som föreskrivs i fördraget för att utarbeta de angripna besluten … Eftersom dessa formföreskrifter har till syfte att se till att de berörda åtgärderna formuleras med omsorg och försiktighet kan formföreskrifterna anses som väsentliga”.( ) Detta gäller bland annat institutionernas röstmetoder,( ) skyldigheten att höra Europaparlamentet under förfarandet,( ) bestyrkande av rättsakter( ) eller motiveringsskyldigheten.( ) Rent allmänt hör väsentliga formföreskrifter således till de förutsättningar vars åsidosättande kan påverka själva innehållet i rättsakten, samtidigt som de fortsätter att vara en del av rättsaktens formella lagenlighet. Enligt min uppfattning har frånvaron av delgivning emellertid inte denna inverkan på innehållet i en rättsakt, utan medför endast att de som en rättsakt riktar sig till undanhålls information om att en gemenskapsinstitution har fattat ett beslut som de berörs av.

56. För att förtydliga mig skulle jag vilja precisera att jag inte ifrågasätter den betydelse som reglerna för delgivning, som omfattar alla rättsakter av individuell karaktär som unionen antar, har för dem som rättsakten riktar sig till. Det är emellertid lika viktigt att de i rättsligt hänseende kvalificeras korrekt. Även om delgivningen inte utgör en väsentlig formföreskrift innebär detta inte att ett åsidosättande av delgivningsskyldigheten inte kan bli föremål för sanktioner. Överträdelsen avser dock inte rättsaktens lagenlighet, utan endast dess rättsverkan.

57. I detta avseende påpekar jag att det i artikel 254.3 EG anges att beslut som delges dem som de riktar sig till blir gällande genom denna delgivning. Eftersom det inte råder något tvivel om att de restriktiva åtgärderna i grunden har en hybridkaraktär( ) har domstolen i domen i de förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation funnit att ”för att det mål som eftersträvas med den omtvistade förordningen ska uppnås måste sådana åtgärder ha en överraskningseffekt – detta följer redan av deras art – och ... vara omedelbart tillämpliga”( ). Om domstolen finner att rådet var skyldigt att delge klaganden det omtvistade beslutet kan sanktionen för åsidosättandet av delgivningsskyldigheten därför inte påverka ifrågavarande besluts rättsverkan. Tvärtom skulle det strida mot de mest grundläggande principerna i gemenskapens rättspraxis att anse en talan om ogiltigförklaring som prekluderad om en person eller en enhet som är föremål för ett beslut om frysning av tillgångar lämnat in sin ansökan efter att fristen löpt ut, men vederbörande trots frånvaron av delgivning, har börjat känna av beslutets effekter.

58. Av det ovan anförda finner jag att det resonemang som domstolen för i domarna i målen Geigy mot kommissionen och ICI mot kommissionen( ) verkar vara det mest rimliga, eftersom det gör det möjligt att bevara en jämvikt, hur svårt detta än är, mellan kravet på att de restriktiva åtgärderna ska vara effektiva och rätten för de personer som omfattas av åtgärderna att i tid underrättas om deras existens. Följer man domstolens rekommendationer är det dessutom möjligt att anpassa bedömningen av följderna av frånvaron av delgivning till de särskilda omständigheterna i det aktuella fallet( ).

59. Med stöd av rättspraxisen i domarna i målen Geigy mot kommissionen och ICI mot kommissionen( ) har förstainstansrätten således helt riktigt kunnat beakta de uppgifter som den franska bankkommissionen har meddelat Bank Mellis filial i Paris för att bedöma huruvida klaganden, trots att vederbörande inte individuellt hade delgetts av rådet, hade fått kännedom om det omtvistade beslutet i tillräckligt god tid för att väcka talan inom den gällande fristen. Under dessa specifika omständigheter kan det också anses helt riktigt att den omständigheten att rådet inte individuellt delgav klaganden det omtvistade beslutet inte har fått till följd att vederbörande förlorade sin möjlighet att i tid få reda på motiveringen till det omtvistade beslutet och bedöma huruvida denna var välgrundad, och att rådets underlåtenhet att individuellt delge klaganden följaktligen inte utgör skäl nog att ogiltigförklara det omtvistade beslutet.

60. Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den första förstahandsgrunden.

B – Den andra förstahandsgrunden: Felaktig rättstillämpning vid tolkningen av den rättsliga grunden för förordning nr 423/2007

1. Den överklagade domen

61. I punkt 44 och följande punkter i den överklagade domen konstaterade förstainstansrätten, vad gäller frågan om den rättsliga grunden, att, tvärtemot vad klaganden har påstått, domen i de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation( ) kan åberopas eftersom domstolen i denna preciserade tillämpningsområdet för artiklarna 60 EG och 301 EG.( ) Förstainstansrätten erinrade vidare om att dessa artiklar utgör en länk mellan gemenskapens genomförande av ekonomiska åtgärder och EU‑fördragets mål på området yttre förbindelser. Nämnda artiklar är nämligen bestämmelser i vilka det förutses att det kan visa sig vara nödvändigt med en gemenskapsåtgärd för att genomföra ett av de mål som avses i artikel 2 FEU. Gemenskapen och unionen utgjorde emellertid vid denna tidpunkt två integrerade men distinkta rättsordningar, så att när gemenskapen vidtog en åtgärd för att uppfylla ett av unionens mål, bedömdes gemenskapsrättsakters lagenlighet i förhållande till de uppställda villkoren i första pelaren, inbegripet omröstningsregler. Den gemensamma ståndpunkten 2007/140 hör till andra pelaren och utgjorde därför inte någon rättslig grund för gemenskapsförordningen. Följaktligen kunde de omröstningsregler som gällde för antagandet av den gemensamma ståndpunkten inte tillämpas på förordning nr 423/2007. Förekomsten av en gemensam ståndpunkt är endast en förutsättning enligt artikel 301 EG, som själv definierar de tillämpliga omröstningsreglerna. Nämnda förordning och det omtvistade beslutet kunde följaktligen antas med kvalificerad majoritet i enlighet med artikel 301 EG, eftersom antagandet av förordningen hade föregåtts av ett enhälligt antagande av den gemensamma ståndpunkten 2007/140 och det omtvistade beslutet hade föregåtts av ett enhälligt antagande av den gemensamma ståndpunkten 2008/479. Förstainstansrätten konstaterade följaktligen att de villkor som uppställs i artikel 301 EG har iakttagits.

62. Förstainstansrätten fann vidare att det, tvärtemot vad klaganden har påstått, inte ur artiklarna 60 EG och 301 EG går att härleda att den behörighet som tilldelats gemenskapen ska begränsas till att genomföra de åtgärder som säkerhetsrådet har beslutat om och att rådet således hade behörighet att, enbart med artiklarna 60 EG och 301 EG som rättslig grund, anta artiklarna 7.2 och 15.2 i förordning nr 423/2007, med stöd av vilka det omtvistade beslutet har antagits.

2. Parternas argument

63. Klaganden har gjort gällande att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den konstaterade att förordningen, och därmed även det omtvistade beslutet, kunde antas med kvalificerad majoritet med enbart artiklarna 60 EG och 301 EG som rättslig grund. För det första är tillämpningsområdet för nämnda artiklar begränsat till genomförandet av åtgärder mot ett tredjeland, medan det i förordningen föreskrivs restriktiva åtgärder mot personer eller enheter som påstås vara engagerade i, direkt knutna till eller ge stöd till kärnvapenspridningen i Iran. Det är således inte kriteriet ”kontrolleras av ett tredjeland” utan kriteriet ”är engagerade i, är direkt knutna till eller ger stöd till kärnvapenspridningen” som används. Följaktligen borde även artikel 308 EG( ) ha angetts som rättslig grund för förordning nr 423/2007. För det andra har klaganden dessutom hävdat att förstainstansrätten felaktigt utgick från att den gemensamma ståndpunkten inte utgjorde en relevant rättslig grund för nämnda förordning, medan rådet genom att anta förordning nr 423/2007 och genomförandebesluten till denna med kvalificerad majoritet har gjort sig skyldigt till maktmissbruk genom att göra det möjligt att anta det omtvistade beslutet med direkt effekt, trots att denna typ av instrument inte existerar inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. När förstainstansrätten konstaterade att den gemensamma ståndpunkten 2007/140 inte utgör en rättslig grund för förordningen, utan enbart en förutsättning enligt artikel 301 EG, införde den därför en skillnad som inte finns i fördraget.

64. Rådet, Republiken Frankrike, Förenade kungariket och kommissionen anser att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser denna grund. I enlighet med vad domstolen har konstaterat i domen i de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation( ) gjorde förstainstansrätten en korrekt bedömning av den rättsliga grunden för förordningen när den fann att det räckte med artiklarna 60 EG och 301 EG, eftersom de antagna restriktiva åtgärderna riktade sig mot den iranska staten. För övrigt riktas ingen kritik mot förstainstansrättens resonemang enligt vilket den gemensamma ståndpunkten 2007/140 inte anses utgöra rättslig grund.

3. Bedömning

65. För det första bör det påpekas att enligt rådet åberopades inte argumentet beträffande artikel 308 EG vid förstainstansrätten. Kommissionen har för sin del gjort gällande att om en del av förevarande grund ska tolkas så, att klaganden bestrider att vederbörande är en enhet som kan kopplas till ledningen i Iran, eller direkt eller indirekt kontrolleras av denna, kan grunden inte tas upp till sakprövning, eftersom detta inte har bestritts inom ramen för förfarandet vid förstainstansrätten.

66. Det är förvisso sant att det i det överklagande som har ingetts till förstainstansrätten inte någonstans anges att artikel 308 EG var nödvändig som rättslig grund för förordning nr 423/2007. Klaganden bestred inte heller uttryckligen vid förstainstansrätten att de restriktiva åtgärder som genomfördes med hjälp av nämnda förordning omfattades av tillämpningsområdet för artikel 301 EG på grund av att åtgärderna i egentlig mening inte riktade sig mot ett tredjeland. Därför konstaterade förstainstansrätten i punkt 48 i den överklagade domen att ”de villkor som uppställs i artikel 301 EG har iakttagits”. Det råder dessutom inget tvivel om att klaganden vid förstainstansrätten har åberopat en grund i syfte att bestrida att den rättsliga grunden för förordning nr 423/2007 var tillräcklig. Under dessa förhållanden kan argumentet beträffande artikel 308 EG, samt det med detta argument nära förbundna tillämpningsområdet för artiklarna 60 EG och 301 EG, enligt min uppfattning anses utgöra en tillåten utvidgning av den grund som åberopats vid förstainstansrätten. Det finns därför inget allvarligt problem i fråga om upptagandet till sakprövning.

67. Jag inleder min sakprövning av förevarande grund med att påpeka att analysen av den rättsliga grunden ofrånkomligen tvingar domstolen till att ta ställning till huruvida restriktiva åtgärder som antagits mot ett land och vars syfte är att, i enlighet med fördraget, begränsa de ekonomiska förbindelserna med detta land,( ) även kan rikta sig gentemot personer och enheter som varken tillhör landets ledning eller nödvändigtvis är ett organ i detta tredjeland, men som misstänks stödja och främja en statlig politik som bekämpas av unionen. Denna fråga ska prövas separat från frågan huruvida det förelåg en skyldighet att delge klaganden. Till skillnad från den sistnämnda frågan rör det sig nämligen inte om att säkerställa att de individuella rättigheterna garanteras i tillräcklig grad. Tvärtom rörde det sig om att fastställa huruvida rådet är behörigt att anta sådana åtgärder med stöd av de anförda bestämmelserna i fördraget. Det tillämpningsområde som öppnas genom kombinationen av artiklarna 60 EG och 301 EG ska emellertid bedömas utifrån andra kriterier och särskilt mot bakgrund av unionens säkerhetspolitiska mål, som fortsätter i gemenskapen. Inom denna ram är en rent formell tolkning av begreppet ”tredjeland” därför alltför snäv. Under dessa förhållanden, och i linje med domstolens praxis, som jag kommer att hänvisa till när det blir aktuellt, föreslår jag att en rent formell tolkning av detta begrepp ska överges för en mer materiell ansats som gör det möjligt att bevara de restriktiva åtgärdernas effektivitet. Genomförandet av en stats politik ersätts nämligen allt oftare av handlingar eller stöd från personer eller enheter som inte hör till denna stat, men som har tillräckligt nära band med denna stat och dess politik för att restriktiva åtgärder ska kunna riktas mot dem, trots att de egentligen avser tredjelandet. Jag ser det som fullt rimligt att anse att klaganden har den koppling till Islamiska republiken Iran och dess kärnvapenspridningspolitik som krävs för att vederbörande ska kunna omfattas av åtgärder som har antagits enbart med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG, samtidigt som denna koppling emellertid inte är tillräckligt stark för att befria rådet från sin skyldighet att individuellt delge klaganden ett sådant beslut.

68. Efter denna precisering kommer jag till analysen av huruvida förevarande grund är riktig, vilket fordrar att domstolen tar ställning till två uppsättningar frågor. För det första ska domstolen fastslå huruvida förstainstansrätten korrekt har konstaterat att den gemensamma ståndpunkten 2007/140 inte utgjorde en av de rättsliga grunderna för förordning nr 423/2007. För det andra ska domstolen fastslå huruvida förstainstansrättens bedömning av tillämpningsområdet för artiklarna 60 EG och 301 EG är korrekt.

69. I artikel 301 EG föreskrivs att ”[o]m en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som har beslutats enligt bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Fördraget om Europeiska unionen förutsätter ett handlande från gemenskapens sida som helt eller delvis avbryter eller begränsar de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredje länder, skall rådet besluta om de brådskande åtgärder som är nödvändiga”. Det följer redan av lydelsen av artikel 301 EG att förekomsten av en åtgärd som har antagits enligt Fördraget om Europeiska unionen är en förutsättning för ett handlande från gemenskapens sida. Med andra ord är ett handlande från kommissionens sida endast möjligt om det dessförinnan har antagits en gemensam ståndpunkt eller gemensam åtgärd, i vilken det föreskrivs att ett handlande från gemenskapens sida är nödvändigt för att nå det eftersträvade syftet. Mot denna bakgrund påpekar jag att det i den gemensamma ståndpunkten 2007/140 föreskrivs att ett handlande från gemenskapens sida är nödvändigt för att genomföra vissa åtgärder.( ) Rådet hade följaktligen rätt att anta åtgärder vad avser gemenskapen med stöd av artikel 301 EG, som i ett sådant fall – det vill säga efter en gemensam ståndpunkt i vilken ett handlande från gemenskapens sida föreskrivs, uttryckligen anger att den omröstningsregel som ska tillämpas är omröstning med kvalificerad majoritet.

70. Detta bekräftas för övrigt av lydelsen av artikel 60 EG, i vilken det föreskrivs att ”[o]m åtgärder från gemenskapens sida anses nödvändiga i ett sådant fall som avses i artikel 301 [EG], får rådet enligt förfarandet i artikel 301 [EG] vidta nödvändiga brådskande åtgärder gentemot berörda tredje länder vad gäller kapitalrörelser och betalningar”. En åtgärd om frysning av tillgångar som antas gentemot ett tredjeland i anslutning till en gemensam ståndpunkt måste alltså mot bakgrund av tillämplig primärrätt antas med kvalificerad majoritet. Dessutom föreskrivs i artikel 15.2 i förordning nr 423/2007 att rådet ska fastställa, se över och ändra bilaga V med kvalificerad majoritet och i överensstämmelse med de beslut som rådet fattat med avseende på bilaga II till den gemensamma ståndpunkten 2007/140. Även mot denna bakgrund är antagandet av det omtvistade beslutet helt regelmässigt. Den gemensamma ståndpunkten 2008/479 ändrade nämligen bilaga II till den gemensamma ståndpunkten 2007/140 genom att bland annat föra upp klaganden på förteckningen över enheter vars tillgångar skulle frysas. Samtidigt har rådet med kvalificerad majoritet antagit det omtvistade beslutet, vilket det enligt förordning nr 423/2007 har rätt att göra. Mot bakgrund av den ovannämnda lydelsen av artikel 15.2 i förordning nr 423/2007 vore det fullständigt motsägelsefullt att tolka hänvisningen till den gemensamma ståndpunkten 2007/140, som denna artikel innehåller, som en omröstningsregel.

71. Under dessa förhållanden är förstainstansrättens resonemang fullständigt korrekt vad gäller de tillämpliga omröstningsreglerna och den omständigheten att den gemensamma ståndpunkten 2007/140 inte är relevant vid fastställandet av den relevanta rättsliga grunden för förordning nr 423/2007.

72. Vad gäller argumentet att de åtgärder som föreskrivs i förordning nr 423/2007 inte bara kan grunda sig på artiklarna 60 EG och 301 EG, eftersom de inte riktar sig mot ett tredjeland, har förstainstansrätten helt riktigt erinrat om att domstolen i domen i de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation( ) har konstaterat att ”med hänsyn till lydelsen i artiklarna 60 EG och 301 EG, särskilt uttrycken ’gentemot berörda tredjeländer’ och ’med ett eller flera tredjeländer’, [avser] dessa bestämmelser antagandet av åtgärder gentemot tredjeländer, varvid sistnämnda begrepp kan inbegripa ledningen i ett sådant land, samt enskilda och enheter som är associerade med ledningen eller som direkt eller indirekt kontrolleras av denna”.( ) Uppförandet av klaganden på förteckningen över enheter vars tillgångar skulle frysas gjordes med stöd av artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 vars lydelse inte innehåller någon explicit hänvisning till Islamiska republiken Iran.

73. Enligt min uppfattning framgår det emellertid mycket tydligt av nämnda förordnings ratio legis att gemenskapens hela uppmärksamhet riktas mot Islamiska republiken Iran, vilket även anges i rubriken till förordningen. Artikel 7.2 kan inte tas ur sitt sammanhang utan måste tvärtom läsas mot bakgrund av de övriga bestämmelserna i förordningen och skälen till dessa. Utan att göra anspråk på att vara uttömmande noterar jag att i skäl 1 i förordning nr 423/2007 hänvisas till den omständigheten att säkerhetsrådet har beslutat att ”Iran utan ytterligare dröjsmål skall upphöra med ... alla projekt med anknytning till” kärnvapenspridning och att det internationella samfundet ska säkerställa att ”Irans kärnkraftsprogram har alltigenom fredliga syften”. I skäl 2 hänvisas bland annat till den åtgärd från unionens sida i vilket det hänvisas till ”vissa restriktiva åtgärder mot Iran” och nödvändigheten av ”restriktioner mot export och import av materiel och teknik som skulle kunna bidra till Irans verksamhet beträffande anrikning, uppbearbetning, tungt vatten eller utveckling av kärnvapenbärare”. I samma skäl anges att det är nödvändigt att frysa tillgångar för ”personer, enheter och organ som deltar i, är direkt knutna till eller stöder sådan verksamhet eller utveckling”. Av detta följer att de restriktiva åtgärderna är avsedda att bekämpa en alldeles särskild typ av statlig politik. Gemenskapslagstiftaren betraktar kärnvapenspridning som en verksamhet som den iranska regimen har beslutat sig för att genomföra, och genomför. De enheter som stödjer genomförandet av verksamheten agerar följaktligen inte frikopplat från ledningens vilja, utan bidrar tvärtom till förverkligandet av de statliga planerna.

74. I detta avseende skiljer sig situationen på ett tydligt sätt från den situation som domstolen prövade i domen i de ovannämnda förenade målen Kadi och Al Barakaat International Foundation. Domstolen hade nämligen konstaterat att det rörde sig om åtgärder som ”helt saknar samband med den styrande ledningen i ett tredjeland”, eftersom nämnda åtgärder riktade sig direkt mot Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och de personer och enheter som är associerade med dessa.( ) Domstolen hade således förkastat argumentet att ”det är tillräckligt att de restriktiva åtgärderna riktar sig mot personer eller enheter som befinner sig i tredjeländer eller som på annat sätt har anknytning till ett tredjeland”( ) för att åtgärderna ska kunna beslutas med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG, eftersom detta skulle ha inneburit att ”dessa bestämmelser gavs ett alltför stort tillämpningsområde och att det inte togs hänsyn till kravet att de åtgärder som beslutas med stöd av dessa bestämmelser måste vidtas gentemot tredjeländer, vilket är ett krav som framgår av bestämmelsernas lydelser”.( )

75. Enligt förordning nr 423/2007 är det inte kärnvapenspridningen i sig som bekämpas, utan riskerna med det iranska kärntekniska programmet. Vid läsningen av förordningen framgår det enligt min uppfattning tydligt att det finns en koppling mellan ifrågavarande verksamhet och den iranska staten. Det återstår då att pröva huruvida klaganden verkligen, och i tillräckligt hög utsträckning, kan kopplas till den iranska staten och dess kärnvapenspridningspolitik för att vederbörande ska kunna omfattas av det omtvistade beslutet.

76. För att besvara frågan huruvida klaganden kan knytas till den iranska staten räcker det att erinra om det obestridda konstaterandet i punkt 1 i den överklagade domen, enligt vilken klaganden är en ”iransk affärsbank som helt ägs av den iranska staten” och som kan visa sig vara ett viktigt stöd för finansieringen av det iranska kärntekniska programmet. Som svar på den andra frågan räcker det att konstatera att klaganden inte gav in någon prövningsbar grund till förstainstansrätten för att ifrågasätta rådets konstaterande att klaganden lämnar finansiellt stöd till den iranska statens kärnvapenspridning.( )

77. Under dessa förhållanden är det således helt legitimt att fatta beslut om frysning av tillgångar med stöd av en förordning som endast har artiklarna 60 EG och 301 EG som rättslig grund. Det var inte nödvändigt att tillgripa artikel 308 EG, vad gäller uppförandet av klaganden i bilaga V till förordning nr 423/2007, eftersom den restriktiva åtgärd som riktas mot klaganden, i överensstämmelse med domstolens praxis på området, faktiskt avsåg en enhet som var associerad med den iranska ledningen eller som kontrollerades av denna, inom ramen för en allmän sanktionsbestämmelse som antogs mot Islamiska republiken Iran i syfte att få denna att upphöra med sitt kärntekniska program, eller åtminstone få den att underställa programmet det internationella samfundets kontroll.

78. Följaktligen kan det inte riktas någon kritik mot förstainstansrättens resonemang vad gäller den rättsliga grunden för förordning nr 423/2007. Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra förstahandsgrunden.

C – Den tredje förstahandsgrunden: Felaktig rättstillämpning vid bedömningen av motiveringsskyldigheten, rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd

1. Den överklagade domen

79. Av punkterna 79–85 i den överklagade domen framgår att förstainstansrätten ansåg att den motivering som ges i det omtvistade beslutet är tillräcklig, med beaktande av beslutets rubrik, innehållet i skäl 2 och motiveringen i punkt 4 i tabell B i nämnda beslut.

80. Förstainstansrätten hänvisade vidare till den rättspraxis på området rätten till försvar som den har utvecklat inom ramen för klagomål mot restriktiva åtgärder på terrorismområdet. Även om rätten att höras i förväg i princip garanteras varje person till vilken en rättsakt riktar sig, kan emellertid den överraskningseffekt som genomförandet av restriktiva åtgärder måste ha ges företräde framför kravet på att i förväg underrättas om anklagelsepunkterna och rätten att beredas tillfälle att yttra sig under förfarandet för att anta rättsakten i fråga. Förstainstansrätten har även påpekat att klaganden i förevarande mål fick detaljerad information i samma ögonblick som beslutet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning. Klaganden hade därför varit i stånd att förstå de skäl som fick rådet att anse att artikel 7.2 a och b i förordning nr 423/2007 kunde tillämpas på vederbörande.

81. I punkt 97 och följande punkter i den överklagade domen konstaterade förstainstansrätten att rådet, tvärtemot vad klaganden har påstått, inte var skyldigt att på eget initiativ överlämna akten till Bank Melli, eftersom denna inte hade begärt detta.

82. Avslutningsvis framgår det av punkterna 105–107 att förstainstansrätten fann att rätten till effektivt domstolsskydd inte hade åsidosatts. Efter att ha erinrat om denna princips betydelse i gemenskapens rättsordning noterade den att det förhållandet att rådet inte hade ingett någon bevisning inte hade äventyrat rätten till ett effektivt domstolsskydd. Det var nämligen inte nödvändigt att inge sådan bevisning, dels för att klaganden inte hade ingett någon prövningsbar grund genom vilken den bestred rådets konstaterande att klaganden är engagerad i, direkt knuten till eller ger stöd till Irans spridningskänsliga kärntekniska verksamhet eller deltar i denna stats utveckling av kärnvapenbärare, dels för att förstainstansrätten ansåg att den hade tillräckligt med uppgifter för att fullt ut kunna utöva sin kontroll.

2. Parternas argument

83. Klaganden kritiserar förstainstansrätten för att ha tillämpat en alltför snäv tolkning av begreppen rätten till försvar och rätten till effektivt domstolsskydd. Det framgår nämligen av domstolens praxis( ) att rätten till försvar för de personer som berörs av ett beslut måste iakttas från och med det skede i det administrativa förfarandet som föregår en institutions antagande av en sanktion som går denna person emot. Den berörda personen måste beredas möjlighet att yttra sig över sakförhållanden och omständigheter. Vederbörande måste meddelas alla uppgifter som krävs för vederbörandes försvar och måste beredas tillfälle att framföra sin ståndpunkt. En persons rätt att få tillgång till sin akt måste också garanteras, eftersom detta garanterar ett effektivt utövande av rätten till försvar. Åsidosättande av rätten till tillgång till akten kan dessutom inte regleras i det rättsliga förfarandet. I vilket fall som helst har rätten till försvar och rätten till effektivt domstolsskydd inte iakttagits, eftersom klaganden inte ens fick tillgång till sin akt vid förfarandet vid förstainstansrätten. Eftersom det omtvistade beslutet inte har motiverats genom sådan bevisning som klaganden och förstainstansrätten har haft tillgång till, ska även det omtvistade beslutets motivering anses vara otillräcklig.

84. Det framgår även av förstainstansrättens egen praxis att rådets inskränkningar av rätten till försvar måste uppvägas av en strikt rättslig och opartisk prövning.( ) Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) uppställer för övrigt samma krav.( )

85. Domskälen i förstainstansrättens dom är dessutom motsägelsefulla. Medan det i punkterna 91 och 92 i den överklagade domen slås fast att iakttagandet av rätten till försvar utgör en grundläggande princip i gemenskapens rättsordning, konstaterade förstainstansrätten att rådet inte var skyldigt att inge bevisning inom ramen för domstolsförfarandet. Förstainstansrätten har inte, som den hävdar i punkt 106 i den överklagade domen, haft tillgång till tillräckliga uppgifter för att fullt ut utöva sin kontroll, eftersom den inte hade mottagit någon bevisning.

86. Rådet och de övriga parter som har intervenerat i förfarandet har yrkat att domstolen ska förklara att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser denna grund. De har gjort gällande att det ur rättslig synvinkel inte finns något att invända mot i förstainstansrättens resonemang. Enda undantaget till detta är Republiken Frankrike som inte anser att domstolens praxis rörande restriktiva åtgärder som antas inom ramen för att bekämpa terrorism kan tillämpas i förevarande mål, eftersom det här rör sig om restriktiva åtgärder som antagits inom ramen för ett system som riktar sig mot ett tredjeland. Därför ser Republiken Frankrike inte någon särskild rättslig grund för ifrågavarande grund och har under alla omständigheter yrkat att domstolen ska förklara att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser denna grund.

3. Bedömning

87. Jag föreslår att förevarande grund delas upp i två delar, en del rörande felaktig rättstillämpning vad gäller iakttagandet av rätten till försvar och en del rörande en felaktig rättstillämpning vad gäller bedömningen av rätten till effektivt domstolsskydd. Klaganden har dessutom anfört att den överklagade domen innehåller motsägelsefulla domskäl.

88. Vad gäller den första delen har klaganden för det första bestritt förstainstansrättens bedömning av den motivering som rådet tillhandahöll till stöd för det omtvistade beslutet. Klaganden har hävdat att det omtvistade beslutet inte innehåller tillräckliga skäl för att föranleda rådet att anta rättsakten och att det inte var möjligt för förstainstansrätten att betrakta motiveringen som tillräcklig, eftersom rådet inte lade fram någon bevisning under det förfarande som ledde fram till antagandet av det omtvistade beslutet.

89. Som förstainstansrätten har påpekat är motiveringsskyldigheten ett krav som anges i primärrätten( ) och upprepas genom artikel 15.3 i förordning nr 423/2007.( ) För att bedöma huruvida skyldigheten att motivera ett beslut som antagits av en av unionens institutioner har uppfyllts är det nödvändigt att pröva huruvida motiveringen har gjort det möjligt för den enhet som berörs därav att få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och att domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Det krävs normalt inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen är tillräcklig inte ska ske endast utifrån dess lydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området.( ) Jag konstaterar att förstainstansrätten bekräftade dessa grundläggande principer i punkt 82 i den överklagade domen.

90. Förstainstansrätten påpekade även att motiveringsskyldigheten är en grundläggande unionsrättslig princip från vilken undantag endast får göras på grund av tvingande skäl( ) och att rådet är skyldigt att underrätta den berörda enheten om de ”specifika och konkreta” skälen när det antar ett sådant beslut om frysning av tillgångar.( ) Skyldigheten att motivera en rättsakt är olika stark beroende på inom vilket område institutionen agerar och vilket mål som eftersträvas. I detta avseende har förstainstansrätten, analogt med domstolens resonemang vad gäller restriktiva åtgärder som antagits inom ramen för kampen mot terrorismen, och med beaktande av de särskilda omständigheter som omger antagandet och genomförandet av sådana åtgärder, konstaterat att rådet uppfyller sin motiveringsskyldighet om den samtidigt som en restriktiv åtgärd antas, eller så snart som möjligt därefter, låter dem som berörs av åtgärden få kännedom om de skäl som har föranlett antagandet av ett beslut om frysning av deras tillgångar.( ) Om man utgår från principen att restriktiva åtgärder kan antas mot enheter om dessa misstänks för att främja eller tjäna ett tredjelands politik som bekämpas av unionen, och tvärtemot vad Republiken Frankrike har gjort gällande, ser jag inte något skäl till varför domstolens praxis rörande rätten till försvar för de personer eller enheter gentemot vilka restriktiva åtgärder har antagits inom ramen för kampen mot terrorismen inte kan tillämpas på förevarande mål.

91. Vid tillämpningen av de kriterier som anförts ovan prövade förstainstansrätten, i punkt 84 i den överklagade domen, huruvida det omtvistade beslutet verkligen innehöll individuella och specifika skäl som föranledde rådet att utöva sina befogenheter enligt artikel 7.2 a och b gentemot klaganden. Eftersom förstainstansrättens bedömning avsåg huruvida den motivering som det omtvistade beslutet innehöll hade gjort det möjligt för klaganden att förstå skälen till varför vederbörandes tillgångar frystes och huruvida motiveringen var tillräcklig för att den själv skulle kunna pröva det omtvistade beslutets lagenlighet, och därvid beakta den särskilda kontext inom vilken nämnda beslut har införts, har förstainstansrätten enligt min mening inte gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning.

92. För det andra kan klaganden inte vinna framgång med sitt påstående att en motivering som inte stöds av bevisning, och där den som beslutet riktar sig till varken före eller efter antagandet av ett beslut har tillgång till sådan bevisning, inte kan anses utgöra en relevant och tillräcklig motivering.( ) Klaganden försöker här göra frågan huruvida en motivering ska anses vara tillräcklig avhängig av rätten att beredas tillfälle att yttra sig i förväg, eller åtminstone få tillgång till akten, trots att dessa två aspekter av rätten till försvar måste betraktas var för sig. För det första måste kravet på motivering, som enbart har till mål att ingående underrätta den berörda enheten om skälen till att institutionen har beslutat att frysa vederbörandes tillgångar, så att den vet vad den anklagas för och så att den kan bedöma och eventuellt bestrida att motiveringen är välgrundad, skiljas från kravet på faktisk och viktig bevisning. För det andra kan prövningen av huruvida motiveringen är välgrundad enbart äga rum inom ramen för domstolsförfarandet – särskilt när, som i förevarande fall, den berörda personen inte har begärt tillgång till sin akt – och det är denna prövning som gör det nödvändigt att inge bevisning. Även en sådan prövning måste emellertid begäras och den behöriga domstolen kan inte kräva en sådan prövning om detta har försummats av klaganden. Det kan dock konstateras att klaganden inte har åberopat någon grund för att bestrida de skäl som rådet har angett till stöd för det omtvistade beslutet( ) och att en sådan grund, som rör det omtvistade beslutets lagenlighet, enbart kan prövas om den åberopas av klaganden.( ) Klaganden har således kritiserat frånvaron av bevisning som endast den själv hade kunnat inge, under såväl det administrativa förfarandet som domstolsförfarandet.

93. Denna situation är helt annorlunda än situationen i den ovan av klaganden anförda domen i målet People’s Mojahedin Organization of Iran mot rådet( ). För det första bestred sökanden i detta mål lagenligheten i ett beslut av rådet om att behålla sökanden på förteckningen över enheter vars tillgångar skulle frysas, medan det i förevarande överklagande rör sig om en prövning av lagenligheten i det ursprungliga beslutet att föra upp Bank Melli i nämnda förteckning. Även om vissa inskränkningar av rätten till försvar kan motiveras under det administrativa förfarandet, när det rör sig om att föra upp någon för första gången i en förteckning, måste sådana inskränkningar, som jag snart ska visa, emellertid bedömas hårdare när det rör sig om ett beslut om att behålla en person eller enhet på en förteckning.( ) För det andra vägrade rådet i förevarande mål att överlämna de uppgifter till förstainstansrätten med stöd av vilka beslutet att behålla enheten på förteckningen hade fattats,( ) trots att den uppmanats därtill, och således hindrat förstainstansrätten från att pröva huruvida åtgärden om frysning av tillgångar var lagenlig och välgrundad.( )

94. Det är ett obestridligt faktum att den rätt till försvar som den institution som antar rättsakten ska garantera under det administrativa förfarande som föregår rättsakten, eller direkt efter antagandet, är mindre uttalad vid restriktiva åtgärder som de åtgärder det rör sig om i förevarande mål, åtminstone när dessa antas första gången gentemot den berörda personen eller enheten. Den rättspraxis som klaganden har åberopat bygger förvisso på den rätt till försvar som institutionerna ska garantera inom ramen för det föregående administrativa förfarandet, när detta kan leda till antagandet av en sanktion, men denna rättspraxis har utvecklats inom ramen för unionens konkurrensrätt. Enligt min uppfattning är ifrågavarande situation därför mer jämförbar med en situation där rådet ska anta restriktiva åtgärder gentemot personer eller enheter inom ramen för kampen mot terrorismen. På detta område har domstolen utvecklat en praxis enligt vilken den rätt till försvar som ska garanteras under det administrativa förfarandet inte är absolut, och domstolen har medgett att vid förekomsten av restriktiva åtgärder skulle förhandsinformation om skälen till varför en enhet förs upp på förteckningen ”äventyra effektiviteten av de åtgärder för frysning av penningmedel … som införs”( ) och att ”sådana åtgärder [måste] ha en överraskningseffekt – detta följer redan av deras art – och ... vara omedelbart tillämpliga”.( ) Den rättspraxis som klaganden har åberopat saknar därför relevans och det framgår tydligt att rådet före antagandet av det omtvistade beslutet inte var skyldigt att på eget initiativ upplysa klaganden om skälen eller delge den handlingarna i ärendet eller bereda vederbörande tillfälle att yttra sig.( ) Förstainstansrätten gjorde således, i punkt 93 i den överklagade domen, en korrekt tolkning av omfattningen av rätten till försvar för en enhet som för första gången berörs av en sådan restriktiv åtgärd som definieras i rättspraxis.

95. Vad gäller klagandens argument att det inte hade ingetts någon bevisning, bör det för det tredje omedelbart framhållas att den praxis vid Europadomstolen som har åberopats till stöd för denna grund helt saknar relevans. Domarna i målen Saadi mot Italien och A mot Förenade kungariket( ) avser nämligen båda två artikel 3 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen). Även om Europadomstolen i dessa båda mål fann att det inte får göras en avvägning mellan en grundläggande rättighet och ett mål som kampen mot terrorismen, rörde dessa konstateranden förbudet mot tortyr, vilket tvärtemot övriga rättigheter i Europakonventionen är en absolut rättighet som inte får inskränkas.( )

96. Vad gäller förevarande grunds andra del, enligt vilken klagandens argument att den omständigheten att rådet inte hade ingett någon bevisning före eller under talan inskränkte klagandens rätt till ett effektivt domstolsskydd, motsägs detta framför allt av två förhållanden.

97. Jag begränsar mig för det första till att påpeka att som framgår av punkt 99 i den överklagade domen hade klaganden inte begärt av rådet att få tillgång till sin akt innan vederbörande väckte talan vid förstainstansrätten.( ) Klaganden anförde inte heller någon prövningsbar grund vid förstainstansrätten i syfte att bestrida riktigheten i rådets konstaterande, enligt vilket klaganden, med beaktande av skälen i punkt 4 i tabell B i bilaga V, anses vara engagerad i, stödja eller ge stöd till verksamheter som kan knytas till kärnvapenspridningen i Iran.( ) Om en sådan grund emellertid hade framställts på ett korrekt sätt skulle rådet ha varit skyldigt att inge bevisning för att ge förstainstansrätten en möjlighet att pröva dessa punkter. Eftersom förstainstansrätten inte har behövt ta ställning till om de anförda skälen är välgrundade är den omständigheten att det inte hade ingetts någon bevisning inte något som kunde vare sig påverka förstainstansrättens dom eller åsidosätta klagandens rätt till ett effektivt domstolsskydd. Vad gäller prövningen av de övriga grunderna är det förstainstansrätten som är herre över processen och som kan, och detta endast om den anser det vara nödvändigt, fatta beslut om att begära kompletterande upplysningar.( )

98. Vad gäller motsägelsefulla domskäl har förstainstansrätten avslutningsvis redan i de av klaganden anförda punkterna 91 och 92 i den överklagade domen bekräftat att rätten till försvar är en grundläggande princip, men även att det finns en möjlighet att inskränka denna rätt, särskilt rätten att upplysas om anklagelsepunkterna, vid tvingande skäl avseende gemenskapens säkerhet eller internationella relationer( ). Under alla omständigheter konstateras i punkterna 96–102 i den överklagade domen, som har påståtts motsäga förstainstansrättens tidigare konstaterande, endast att klaganden var i stånd att förstå skälen till varför den förts upp på förteckningen utan att rådet var skyldigt att ex officio ge klaganden tillgång till dennas akt eller ex officio bereda klaganden tillfälle att yttra sig. Tvärtemot vad klaganden har påstått har förstainstansrätten således aldrig bekräftat att rätten till försvar inte förpliktar rådet att överlämna sin bevisning, inte ens i ett rättsligt förfarande.( ) Jag konstaterar vidare att förstainstansrätten i punkterna 100 och 101 i den överklagade domen dessutom prövade de argument som Bank Melli hade åberopat för sin underlåtenhet att begära tillgång till sin akt, men funnit att klaganden inte kunde vinna framgång med dessa argument. Jag har därför svårt att se att de berörda avsnitten i den överklagade domen innehåller några motsägelsefulla domskäl.

99. Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser någon del av den tredje förstahandsgrunden.

D – Den första andrahandsgrunden: Åsidosättande av rådets utrymme för skönsmässig bedömning

1. Den överklagade domen

100. Vid prövningen av den första grunden för talan konstaterade förstainstansrätten i punkterna 51 och 52 i den överklagade domen att det i artiklarna 60 EG och 301 EG inte finns något som tyder på att gemenskapens behörighet enligt dessa bestämmelser är begränsad till genomförandet av säkerhetsrådets åtgärder. Rådet var därför behörigt att anta artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 som tillåter att åtgärder för frysning av tillgångar vidtas gentemot enheter som säkerhetsrådet inte har angett men som enligt rådet deltar i, är direkt knutna till eller stöder kärnvapenspridning. Förstainstansrätten konstaterade vidare att rådet enligt skäl 6 i förordning nr 423/2007 åläggs att utöva sin behörighet enligt artikel 7.2 med beaktande av syftet med resolution 1737 (2006). Den fann dock att denna skyldighet inte innebär att rådet endast kan vidta restriktiva åtgärder gentemot enheter som säkerhetsrådet har nämnt i en resolution.

101. I punkterna 64 och 65 i den överklagade domen, i vilka förstainstansrätten prövade den tredje grunden för talan, avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen och rätten till egendom, fann förstainstansrätten att artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 ger rådet en självständig behörighet och att syftet med denna artikel inte är att genomföra de resolutioner som säkerhetsrådet antar på området för kärnvapenspridning. Syftet med denna artikel och det omtvistade beslut som genomför den är att säkerställa att de mål som eftersträvas med resolution 1737 (2006) uppnås genom att självständiga restriktiva åtgärder antas. Förstainstansrätten fann således att artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 inte syftade till att genomföra den andra resolution som säkerhetsrådet hade antagit på området, det vill säga resolution 1803 (2008), som begränsar sig till att uppmana staterna till vaksamhet vad gäller klaganden.( ) Under dessa förhållanden kunde innehållet i och syftena med denna resolution inte utgöra kriterier med stöd av vilka det omtvistade beslutets proportionalitet skulle prövas.

2. Parternas argument

102. Klaganden har gjort gällande att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den konstaterade att säkerhetsrådets resolutioner 1737 (2006), 1747 (2007)( ) och 1803 (2008) inte var relevanta för att definiera rådets behörighet. Förhållandet mellan förordning nr 423/2007 och resolutionerna framgår redan av förordningens lydelse, och särskilt av skälen 1, 2, 5 och 6 i förordningen. Klaganden har konstaterat att resolution 1803 (2008) antogs före det omtvistade beslutet, så att rådet därför borde ha beaktat att säkerhetsrådet bara uppmanade till vaksamhet vad gäller klaganden. Förstainstansrätten har genom att komma fram till en annan bedömning gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning.

103. Enligt klaganden har förstainstansrätten dessutom å ena sidan påpekat relevansen av säkerhetsrådets resolutioner (i punkt 52 i den överklagade domen), men å andra sidan beskrivit rådets behörighet som självständig i förhållande till dessa resolutioner (i punkterna 64 och 65 i den överklagade domen). Detta har lett till motsägelsefulla domskäl i den överklagade domen. Rådets behörighet är knuten till säkerhetsrådets resolutioner, en omständighet som förstainstansrätten borde ha beaktat vid fastställandet av huruvida det omtvistade beslutet utgjorde ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen och klagandens rätt till egendom.

104. De övriga parterna i målet har yrkat att denna grund ska ogillas. I sin svarsskrivelse har rådet framför allt gjort gällande att det står unionen fritt att anta självständiga åtgärder för att eftersträva de mål som fastställs i resolutionen. Om rådet antar en rättsakt till följd av en resolution från säkerhetsrådet ska de självständiga åtgärder som rådet antar följa de mål som fastställs i resolutionen. I förevarande fall stämmer det självständiga beslutet om frysning av tillgångar för sådana enheter som inte angetts av säkerhetsrådet överens med säkerhetsrådets mål, nämligen att hindra Iran från att fortsätta utveckla sitt kärntekniska program.

3. Bedömning

105. Innan jag uttalar mig om den första grunden är det nödvändigt att rekonstruera det normativa sammanhang i vilket det omtvistade beslutet antogs.

106. Genom den gemensamma ståndpunkten 2007/140 genomfördes resolution 1737 (2006) i unionens rättsordning. Detta genomförande vilar dock enbart på unionens avsikt att anpassa sina åtgärder, i syfte att bidra till att Förenta nationernas mål uppnås och för att inte hindra fullgörandet av medlemsstaternas internationella förpliktelser, men inte på att det föreligger någon positiv och direkt skyldighet för unionen att genomföra säkerhetsrådets resolutioner, eftersom unionen inte är part till Förenta nationernas stadga.

107. Samtidigt som den gemensamma ståndpunkten genomförde nämnda resolution föreskrivs dessutom i artikel 5.1 b i den gemensamma ståndpunkten att rådet får fatta beslut om frysning av tillgångar mot personer, enheter eller organ som inte anges i resolution 1737 (2006), men där det fastställts att dessa ”är engagerade i, är direkt knutna till eller ger stöd till Irans spridningskänsliga nukleära verksamhet eller till utvecklingen av system för kärnvapenbärare, eller de personer eller enheter som agerar på deras vägnar eller på deras uppdrag, eller de enheter som ägs eller kontrolleras av dem, inbegripet genom olagliga medel”. I skäl 10 i den gemensamma ståndpunkten 2007/140 anges skälen till varför rådet har velat gå längre än i resolutionen och att frysningen av tillgångar ”[i] enlighet med [Europeiska] rådets slutsatser … och för att uppfylla målen i FN:s säkerhetsråds resolution 1737 (2006)” även bör tillämpas på personer och enheter som fastställs av rådet ”i enlighet med samma kriterier som säkerhetsrådet eller kommittén tillämpat”.

108. Förordning nr 423/2007 antogs kort efter den gemensamma ståndpunkten 2007/140, eftersom det i den gemensamma ståndpunkten föreskrevs att insatser från gemenskapen krävdes för att genomföra vissa av de åtgärder som fastställdes i den gemensamma ståndpunkten( ). Vad avser gemenskapen genomfördes resolution 1737 (2006), och i förlängningen den gemensamma ståndpunkten 2007/140, således av förordning nr 423/2007. Enligt artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 har rådet nämligen en egen ensidig behörighet, behörigheten att enligt de kriterier som fastställts av säkerhetsrådet identifiera personer, enheter eller organ som är engagerade i, är direkt knutna till eller ger stöd till Irans spridningskänsliga nukleära verksamhet eller till utvecklingen av system för kärnvapenbärare. Av detta följer att rådets självständiga behörighet, i den mening att det inte är beroende av att säkerhetsrådet antar restriktiva åtgärder mot personer, enheter eller organ som det anger, är i linje med det ursprungliga målet i resolution 1737 (2006), ett mål som unionen och sedermera gemenskapen under tiden har gjort till sitt eget. Såväl av den gemensamma ståndpunkten 2007/140 som av förordningen framgår det tydligt att rådets självständiga behörighet enbart får utövas för att uppfylla Förenta nationernas mål. Det finns inget att invända mot förstainstansrättens slutsats i detta avseende( ).

109. Följaktligen måste det göras en tydlig skillnad mellan två olika situationer vad gäller bedömningen av rådets behörighet på området.

110. Å ena sidan hänvisas i artikel 7.1 i förordning nr 423/2007 enbart till den förteckning över personer, enheter och organ som fastställts av säkerhetsrådet eller sanktionskommittén i enlighet med punkt 12 i resolution 1737 (2006), till vilken det uttryckligen hänvisas i förordningen.

111. Å andra sidan ges rådet i artikel 7.2 i nämnda förordning en självständig behörighet, även om syftet är att uppfylla samma mål som resolution 1737 (2006), vad gäller identifiering och uppförande på förteckningen. Endast det mål som eftersträvas av FN är alltså – indirekt – en parameter för lagenligheten i rådets handlande enligt artikel 7.2 i nämnda förordning. Den omständigheten att klaganden inte har identifierats av säkerhetsrådet eller sanktionskommittén som en enhet vars tillgångar ska frysas, utan, enligt villkoren i punkt 10 i resolution 1803 (2008), som en enhet mot vilken medlemsstaterna ska vara vaksamma, påverkar inte att rådets självständiga behörighet att föra upp enheten är tydligt förankrad på gemenskapsnivå.

112. I detta avseende framhåller jag att det omtvistade beslutet redan i sin titel visar att det syftar till att genomföra artikel 7.2 i förordning nr 423/2007. Antagandet av resolution 1803 (2008) har förvisso haft en inverkan på nämnda förordning( ), men enbart i så måtto att säkerhetsrådet i denna har fört upp nya personer, enheter och organ. Antagandet av denna nya resolution har således endast påverkat artikel 7.1 i förordning nr 423/2007, eftersom den möjliggjorde en uppdatering av den bilaga till nämnda förordning i vilken de enheter som säkerhetsrådet har angett förtecknas. Det räcker således att konstatera att proportionaliteten i att föra upp klaganden på rådets förteckning inte kunde bedömas mot bakgrund av resolution 1803 (2008).

113. Tvärtemot vad klaganden påstår innehåller förstainstansrättens resonemang inte heller några motstridiga domskäl. Punkt 52 i den överklagade domen syftar till att klargöra förordningens förhållande till resolution 1737 (2006) och förstainstansrätten har helt riktigt konstaterat att den självständiga behörighet som rådet ges i artikel 7.2 i förordning nr 423/2007 ska utövas med beaktande av syftet med nämnda resolution. Vad gäller punkt 65 i den överklagade domen så fastställs i denna punkt att resolution 1803 (2008) är relevant som kriterium för bedömningen av huruvida rådets handlande är proportionerligt. Det kan således konstateras att eftersom dessa två punkter behandlar två olika resolutioner är förstainstansrättens resonemang inte motstridigt.

114. Av det ovan anförda följer att överklagandet inte kan vinna bifall så vitt avser den första andrahandsgrunden.

E – Den andra andrahandsgrunden: Felaktig rättstillämpning från förstainstansrättens sida vad gäller klagandens rätt till egendom

1. Den överklagade domen

115. I punkterna 70 och 71 i den överklagade domen har förstainstansrätten i huvudsak konstaterat att iakttagandet av grundläggande rättigheter utgör ett villkor för att (unions)rättsakter ska vara lagenliga. Rättigheterna är dock inte absoluta rättigheter och utövandet av dem kan bli föremål för inskränkningar som är berättigade utifrån mål av allmänintresse som unionen eftersträvar. Som domstolen redan har konstaterat kan vikten av de mål som eftersträvas vara av sådant slag att det kan vara motiverat att vissa ekonomiska aktörer drabbas av betydande negativa följder. I förevarande mål är inskränkningen av klagandens rätt till egendom och rätt att bedriva ekonomisk verksamhet uppenbar, eftersom Bank Melli inte längre kan förfoga över sina tillgångar inom unionen eller tillgångar som innehas av unionsmedborgare. Det mål som rättfärdigar åtgärden mot klaganden, det vill säga upprätthållandet av freden och den internationella säkerheten, kan trots det vara så betydelsefullt att det rättfärdigar omfattningen av de negativa följderna, utan att dessa kan anses vara oproportionerliga i förhållande till nämnda mål. Detta gäller i ännu högre grad eftersom inskränkningarna enbart gäller en del av Bank Mellis tillgångar och det finns möjlighet till undantag från den frysning av tillgångar som föreskrivs i artiklarna 9 och 10 i förordning nr 473/2007.

2. Parternas argument

116. Den andra andrahandsgrunden avser felaktig rättstillämpning från förstainstansrättens sida vad gäller klagandens rätt till egendom. Enligt klaganden har förstainstansrätten begått ett fel genom att i punkterna 70 och 71 i den överklagade domen, inom ramen för prövningen av den fjärde grunden i talan om ogiltigförklaring, ha avvisat argumentet avseende ett omotiverat åsidosättande av klagandens rätt till egendom. Det framgår nämligen av Europadomstolens rättspraxis, och särskilt den ovannämnda domen i målen Saadi mot Italien( ) och A. mot Förenade kungariket( ), att skyddandet av de grundläggande rättigheterna inte kan avvägas mot kampen mot terrorismen. Detta gäller även åtgärder för att upprätthålla freden och den internationella säkerheten. Av detta följer att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att inte iaktta klagandens grundläggande rättigheter. Förstainstansrätten har dessutom motiverat sitt agerande på ett felaktigt sätt genom att betrakta de restriktiva åtgärderna som rättfärdigade utan att beakta den betydelse som skyddet av de grundläggande mänskliga rättigheterna ges i den rättspraxis som kan härledas från domen i målet Internationale Handelsgesellschaft( ), en betydelse som har blivit ännu viktigare efter ikraftträdandet av Lissabonfördraget och unionens avsikt att tillträda Europakonventionen.

117. Rådet, Republiken Frankrike, Förenade kungariket och kommissionen har alla framhållit domstolens rättspraxis, enligt vilken utövandet av grundläggande rättigheter kan inskränkas( ), en rättspraxis som enligt deras uppfattning överensstämmer med Europadomstolens rättspraxis på området( ). Dessutom saknar de av Europadomstolens domar som klaganden åberopar i sitt överklagande relevans vad gäller prövningen av rätten till egendom. Eftersom förstainstansrätten följdriktigt har funnit att det eftersträvade målet var av sådan art att det kunde rättfärdiga inskränkningar av klagandens rätt till egendom ska överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den andra andrahandsgrunden.

3. Bedömning

a) Inledande anmärkning

118. Vid förhandlingen har parterna uppmanats att yttra sig i frågan huruvida varje fysisk eller juridisk person, däribland ett regeringsorgan i den mening som avses i Europadomstolens rättspraxis, kan åberopa den grundläggande rätten till egendom, och huruvida förstainstansrätten, när den prövade grunden avseende åsidosättande av klagandens rätt till egendom, skulle ha ställt frågor för att få veta om Bank Melli faktiskt kunde åberopa åsidosättandet av en sådan grundläggande rätt, eftersom ifrågavarande bank, trots att den är en juridisk person med säte i ett tredjeland, uppvisar tillräckligt starka band till den iranska staten – som den helt ägs av – och dess kärnvapenspridningspolitik för att kunna få sina tillgångar frysta i enlighet med artikel 7.2 i förordning nr 423/2007.

119. Utan att ifrågasätta betydelsen av denna fråga betvivlar jag att förevarande mål lämpar sig för en sådan prövning.

120. Ingen av parterna har ifrågasatt att klaganden har en sådan rätt, varken under förfarandet vid förstainstansrätten eller under det skriftliga förfarandet vid domstolen( ). Förstainstansrätten har inte heller ifrågasatt att klaganden hade rätt att åberopa den rätt till egendom som garanteras vederbörande enligt gemenskapsrättsordningen( ). Förstainstansrättens tystnad ska inte nödvändigtvis tolkas som att den har försummat att beakta nämnda problem, utan kan lika gärna betraktas som ett implicit erkännande av klagandens rätt till egendom. Den omständigheten att parterna i förfarandet – jag syftar här särskilt på rådet – inte har ifrågasatt detta i sin skriftväxling föranleder mig att konstatera att domstolen i förevarande mål inte har att göra med en felaktig rättstillämpning från förstainstansrättens sida, eftersom den, implicit men med nödvändighet, har konstaterat att klaganden omfattas av rätten till egendom.

121. Den fråga som då återstår att besvara är huruvida förstainstansrätten var skyldig att ex officio pröva denna fråga, vilket förutsätter att det rör sig om en fråga som rör den allmänna ordningen. Vad gäller denna fråga har jag till följd av generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande i målet Salzgitter mot kommissionen( ) redan haft tillfälle att yttra mig över de kriterier enligt vilka en grund ska anses avse den allmänna ordningen( ), och som jag här tar mig friheten att upprepa:

– Huruvida den åsidosatta bestämmelsen är avsedd att tjäna ett grundläggande syfte i gemenskapens rättsordning och huruvida den spelar en väsentlig roll för att uppnå detta syfte.

– Huruvida den åsidosatta bestämmelsen antogs för att skydda tredje man eller allmänheten i stort och inte endast för att skydda direkt berörda personer.

Generaladvokaten Jacobs lägger till ytterligare ett villkor, nämligen att åsidosättandet av (unions)lagstiftningen ska vara uppenbart, vilket jag är mer benägen att se som ett villkor som föregår en skyldighet för domstolen att agera ex officio( ).

122. Även