Mål T-315/01

Yassin Abdullah Kadi

mot

Europeiska unionens råd och Europeiska gemenskapernas kommission

”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot personer och enheter knutna till Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna – Gemenskapens behörighet – Frysning av penningmedel – Grundläggande rättigheter – Jus cogens – Domstolsprövning – Talan om ogiltigförklaring”

Förstainstansrättens dom (andra avdelningen i utökad sammansättning) av den 21 september 2005

Sammanfattning av domen

1. Förfarande – Förordning som antas under rättegången och som ersätter den angripna förordningen – Ny omständighet – Utvidgning av de ursprungliga yrkandena och grunderna

2. Institutionernas rättsakter – Val av rättslig grund – Förordning i vilken det föreskrivs sanktionsåtgärder mot vissa personer och enheter som helt saknar samband med ett tredjeland – Artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG i förening – Tillåten

(Artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG; artikel 3 EU; rådets förordning nr 881/2002)

3. Fri rörlighet för kapital och friheten att utföra betalningar – Restriktioner – Åtgärder som avser kampen mot den internationella terrorismen och som innebär införande av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder mot enskilda trots att det inte finns något samband mellan dessa och ett tredjeland – Tillåtna – Villkor

(Artikel 58 EG)

4. Folkrätt – Förenta nationernas stadga – Säkerhetsrådets beslut – Skyldigheter för medlemsstaterna som följer av sådana beslut – Företräde framför nationell rätt och gemenskapsrätten – Skyldigheter som följer av nämnda stadga – Bindande för gemenskapen

5. Europeiska gemenskaperna – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Rättsakt som genomför resolutioner som antagits av Förenta nationernas säkerhetsråd – Indirekt legalitetskontroll av säkerhetsrådets beslut – Kontroll på grundval av gemenskapsrätten – Omfattas inte – Kontroll på grundval av jus cogens – Tillåten

(Artiklarna 5 EG, 10 EG, 230 EG, 297 EG, 307.1 EG; artikel 5 EU; rådets förordning nr 881/2002)

6. Europeiska gemenskaperna – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Rättsakt som genomför resolutioner som antagits av Förenta nationernas säkerhetsråd – Förordning nr 881/2002 – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter – De berördas grundläggande rättigheter – Frysning av penningmedel – Kontroll på grundval av jus cogens – De berördas rätt till respekt för sin egendom – Proportionalitetsprincipen – Åsidosättande – Föreligger inte

(Rådets förordning nr 881/2002, i dess lydelse enligt rådets förordning nr 561/2003)

7. Europeiska gemenskaperna – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Rättsakt som genomför resolutioner som antagits av Förenta nationernas säkerhetsråd – Förordning nr 881/2002 – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter – De berördas rätt att yttra sig – Åsidosättande – Föreligger inte

(Rådets förordning nr 881/2002)

8. Talan om ogiltigförklaring – Gemenskapsrättsakt som genomför resolutioner som antagits av Förenta nationernas säkerhetsråd – Förordning nr 881/2002 – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter – Domstolsprövning – Gränser – Brist i sökandenas rättsliga skydd – Kontroll på grundval av jus cogens – Rätt till ett verksamt rättsmedel – Åsidosättande – Föreligger inte

(Artikel 226 EG; rådets förordning nr 881/2002)

1. När talan väckts om ogiltigförklaring av en förordning som berör en enskild direkt och personligen och denna förordning under förfarandets gång ersätts av en annan förordning med samma föremål, skall den sistnämnda förordningen betraktas som en ny omständighet som ger sökanden möjlighet att anpassa sina yrkanden och grunder. Det skulle nämligen strida mot god rättskipning och processekonomiska krav att tvinga sökanden att väcka en ny talan. Det skulle dessutom vara oskäligt om institutionen i fråga, för att undslippa den kritik som framförts mot en förordning i en ansökan som getts in till gemenskapsdomstolen, skulle kunna ändra förordningen eller byta ut den mot en annan och genom att under förfarandets gång åberopa denna ändring eller detta byte kunna frånta motparten möjligheten att utvidga sina ursprungliga yrkanden och grunder till att avse den senare förordningen, eller att anföra ytterligare yrkanden och grunder gentemot denna.

(se punkterna 53 och 54)

2. Artiklarna 60 EG och 301 EG utgör inte ensamma en tillräcklig rättslig grund för att anta en gemenskapsförordning som avser kampen mot den internationella terrorismen och som innebär införande av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder mot enskilda, såsom frysning av penningmedel, trots att det inte finns något samband mellan dessa enskilda och ett tredjeland.

Inte heller artikel 308 EG kan ensam utgöra en tillräcklig rättslig grund för att anta en sådan förordning. Det finns visserligen inte någon bestämmelse i fördraget som ger institutionerna de nödvändiga befogenheterna för att besluta om sanktionsåtgärder mot personer och enheter som helt saknar samband med ett tredjeland. Kampen mot den internationella terrorismen och närmare bestämt införandet av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder, såsom frysning av penningmedel, gentemot personer och enheter som misstänks för att ha bidragit till finansieringen av den internationella terrorismen, kan emellertid inte hänföras till något av de mål för gemenskapen som uttryckligen anges i artiklarna 2 EG och 3 EG. Därtill kommer att det av ingressen till EG-fördraget inte framgår att fördraget har ett vidare mål, nämligen att försvara internationell fred och säkerhet. Detta mål kan endast hänföras till målen med EU-fördraget. Det är visserligen riktigt att detta mål för unionen skall tjäna som inspiration för gemenskapens agerande inom området för gemenskapens behörighet, men målet räcker dock inte som grund för antagandet av åtgärder med stöd av artikel 308 EG. Det förefaller inte vara möjligt att tolka artikel 308 EG så, att institutionerna i allmänhet kan stödja sig på denna bestämmelse för att förverkliga något av målen i EU‑fördraget.

Rådet var likväl behörigt att anta förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter, genom vilken de ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder som föreskrivs i den gemensamma ståndpunkten 2002/402 genomförs inom gemenskapen, i avsaknad av allt samband med ett tredjelands territorium eller ledning, på grundval av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG, i förening.

I förevarande sammanhang skall hänsyn nämligen tas till den länk som uttryckligen infördes vid revideringen i Maastricht mellan gemenskapens genomförande av ekonomiska sanktionsåtgärder med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG och EU-fördragets utrikespolitiska mål. Artiklarna 60 EG och 301 EG utgör två mycket speciella bestämmelser i EG-fördraget, eftersom det i dessa uttryckligen stadgas att åtgärder från gemenskapens sida kan komma att visa sig nödvändiga för att förverkliga ett mål som inte är ett av gemenskapens mål, såsom de fastställs i EG-fördraget, utan ett av de mål som uttryckligen uppställs för unionen genom artikel 2 EU, nämligen genomförandet av en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. När de befogenheter avseende ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder som föreskrivs i artiklarna 60 EG och 301 EG, nämligen avbrytande eller begränsning av de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredjeländer, särskilt vad beträffar kapitalrörelser och betalningar, visar sig vara otillräckliga för att institutionerna skall kunna förverkliga den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, är det berättigat att använda artikel 308 EG som kompletterande rättslig grund, i det speciella sammanhang som avses i artiklarna 60 EG och 301 EG, på grund av kravet på samstämmighet enligt artikel 3 EU. Användningen av den kumulerade rättsliga grunden i form av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG gör det möjligt att genom ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder förverkliga det mål som unionen och dess medlemsstater eftersträvar inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, i enlighet med hur målet uttrycks i en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd, trots att gemenskapen inte uttryckligen har getts några befogenheter att vidta ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder gentemot personer och enheter som inte har någon tillräcklig anknytning till ett visst tredjeland.

(se punkterna 96, 97, 100, 116, 118–121, 123, 124, 127, 128, 130 och 135)

3. Gemenskapen har inte någon uttrycklig behörighet att införa restriktioner för kapitalrörelser och betalningar. Däremot anges det i artikel 58 EG att medlemsstaterna har rätt att vidta åtgärder med en sådan effekt i den utsträckning det är och förblir befogat för att uppnå de mål som anges i den artikeln och särskilt med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet. Eftersom begreppet allmän säkerhet omfattar såväl en stats inrikes säkerhet som dess utrikes säkerhet, skulle medlemsstaterna således i princip ha rätt att med stöd av artikel 58.1 b EG anta åtgärder som avser kampen mot den internationella terrorismen och som innebär införande av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder mot enskilda, såsom frysning av penningmedel, trots att det inte finns något samband mellan dessa enskilda och ett tredjeland. Under förutsättning att dessa åtgärder är förenliga med artikel 58.3 EG och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet, är de förenliga med den ordning för fri rörlighet för kapital och betalningar som inrättats genom EG-fördraget.

(se punkt 110)

4. Enligt folkrätten gäller de skyldigheter som medlemmarna av Förenta nationerna (FN) har enligt Förenta nationernas stadga framför alla andra skyldigheter enligt nationell rätt och den internationella traktaträtten, inklusive de skyldigheter som de stater som är medlemmar av Europarådet har enligt Europakonventionen om mänskliga rättigheter, och de skyldigheter som de stater som även är medlemmar av gemenskapen har enligt EG-fördraget. Företrädet gäller även beslut i en resolution från säkerhetsrådet i enlighet med artikel 25 i Förenta nationernas stadga, där det anges att Förenta nationernas medlemmar är skyldiga att godta och verkställa säkerhetsrådets beslut.

Även om gemenskapen inte är medlem av Förenta nationerna skall den med stöd av själva fördraget om dess upprättande anses vara bunden av skyldigheterna enligt Förenta nationernas stadga på samma sätt som dess medlemsstater. Gemenskapen får varken åsidosätta de skyldigheter som åligger medlemsstaterna enligt denna stadga eller hindra fullgörandet av dessa. Gemenskapen är dessutom enligt det fördrag varigenom den upprättades skyldig att med utövande av sin behörighet anta de nödvändiga bestämmelserna för att medlemsstaterna skall kunna fullgöra dessa skyldigheter.

(se punkterna 181, 184, 192, 193 och 204)

5. Förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter antogs med anledning av den gemensamma ståndpunkten 2002/402. Den utgör fullgörandet, på gemenskapsnivå, av den skyldighet som åligger medlemsstaterna i egenskap av medlemmar av Förenta nationerna (FN) att, i förekommande fall genom en gemenskapsrättsakt, genomföra de sanktionsåtgärder gentemot Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna, och andra personer, grupper, företag och enheter med anknytning till dessa, som säkerhetsrådet har beslutat om och därefter har förstärkt genom flera resolutioner med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga.

Mot denna bakgrund har gemenskapsinstitutionerna agerat inom ramen för en normbunden behörighet och sålunda inte förfogat över något utrymme för en egen bedömning. Framför allt kunde de varken direkt ändra innehållet i de berörda resolutionerna eller inrätta ett prövningsförfarande som skulle kunna leda till en sådan ändring. Varje legalitetskontroll av det materiella innehållet i förordning nr 881/2002 innebär således att förstainstansrätten indirekt undersöker lagenligheten av de berörda resolutionerna.

Med hänsyn till principen om FN-rättens företräde framför gemenskapsrätten saknas emellertid stöd såväl i folkrätten som i gemenskapsrätten för uppfattningen att förstainstansrätten är behörig att indirekt utföra en legalitetskontroll av säkerhetsrådets beslut på grundval av skyddet för de grundläggande rättigheterna enligt gemenskapsrätten. För det första skulle nämligen en sådan behörighet vara oförenlig med medlemsstaternas åtaganden enligt Förenta nationernas stadga, särskilt artiklarna 25, 48 och 103, och med artikel 27 i Wienkonventionen om traktaträtten. För det andra skulle en sådan behörighet strida såväl mot bestämmelserna i EG-fördraget, särskilt artiklarna 5 EG, 10 EG, 297 EG och 307 första stycket EG, som mot bestämmelserna i EU-fördraget, särskilt artikel 5 EU. Dessutom skulle den vara oförenlig med principen att gemenskapens, och sålunda förstainstansrättens, behörighet skall utövas med iakttagande av folkrätten.

Säkerhetsrådets resolutioner, som antagits inom ramen för kapitel VII i Förenta nationernas stadga, är således i princip inte underkastade förstainstansrättens prövning, och förstainstansrätten har inte behörighet att ifrågasätta, om än indirekt, resolutionernas lagenlighet på grundval av gemenskapsrätten. Tvärtom är förstainstansrätten skyldig att i största möjliga utsträckning tolka och tillämpa gemenskapsrätten på ett sätt som är förenligt med medlemsstaternas skyldigheter enligt Förenta nationernas stadga.

Förstainstansrätten har emellertid befogenhet att indirekt kontrollera lagenligheten av sådana resolutioner i förhållande till jus cogens, vilken utgör en internationell ordre public som samtliga folkrättssubjekt, inklusive FN:s organ, är underkastade och från vilken inga avvikelser kan göras.

(se punkterna 213–215, 221–223, 225 och 226)

6. Den frysning av penningmedel som föreskrivs i förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter, i dess lydelse enligt förordning nr 561/2003, och indirekt i de resolutioner från säkerhetsrådet som genomförs genom ovannämnda förordningar, åsidosätter inte den berördes grundläggande rättigheter i förhållande till den nivå av universellt skydd för människans grundläggande rättigheter som faller under jus cogens.

De uttryckliga möjligheterna till undantag och avvikelser avseende frysningen av penningmedel tillhörande personer som upptagits i sanktionskommitténs förteckning visar tydligt att åtgärden i fråga varken syftar eller leder till en omänsklig eller förnedrande behandling av de berörda personerna.

Dessutom kan, i den mån som rätten till respekt för sin egendom skall anses utgöra en av de tvingande normerna enligt den allmänna folkrätten, under alla omständigheter endast ett godtyckligt berövande av denna rätt anses strida mot jus cogens.

Frysningen av penningmedel utgör nämligen, för det första, en del av de sanktionsåtgärder som säkerhetsrådet har beslutat vidta gentemot Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna, och andra personer, grupper, företag och enheter med anknytning till dessa, med beaktande av vikten av att bekämpa den internationella terrorismen samt det legitima ändamålet med Förenta nationernas skydd mot terroristorganisationernas aktioner. Frysningen av penningmedel utgör, för det andra, dessutom en säkerhetsåtgärd som till skillnad från konfiskering inte påverkar de berörda personernas äganderätt till sina finansiella tillgångar som sådan, utan endast rätten att förfoga över dem. I de ifrågavarande resolutionerna från säkerhetsrådet föreskrivs, för det tredje, ett förfarande för regelbunden revidering av det allmänna sanktionssystemet. Slutligen inrättas genom bestämmelserna i fråga ett förfarande genom vilket de berörda när som helst, via den medlemsstat i vilken de är medborgare eller bosatta, kan ansöka hos sanktionskommittén om att deras fall skall omprövas.

Med hänsyn till dessa omständigheter kan frysningen av penningmedel tillhörande personer och enheter som, på grundval av uppgifter som lämnats av Förenta nationernas medlemsstater och kontrollerats av säkerhetsrådet, misstänks ha anknytning till Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna samt ha deltagit i finansieringen, planeringen, förberedandet eller utförandet av terroristhandlingar, inte anses utgöra en godtycklig, olämplig eller oproportionerlig inskränkning av de berördas grundläggande rättigheter.

(se punkterna 238, 240, 242–245 och 248–251)

7. Den berördes rätt att yttra sig har inte åsidosatts vare sig av rådet, med avseende på antagandet av förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter, eller av sanktionskommittén, med avseende på upptagandet av dennes namn i förteckningen över personer vars penningmedel skall frysas med stöd av de ifrågavarande resolutionerna från säkerhetsrådet.

För det första var rådet inte skyldigt att, med avseende på antagandet och genomförandet av den omtvistade förordningen, låta den berörde yttra sig beträffande angivandet av hans namn i förteckningen i fråga. Gemenskapens institutioner hade nämligen inte något utrymme för att göra en egen bedömning vid införlivandet med gemenskapsrätten av säkerhetsrådets resolutioner och sanktionskommitténs beslut. Ett förhör med de berörda skulle således inte på något sätt ha kunnat leda till att institutionen omprövade sin ståndpunkt.

För det andra föreskrivs det i resolutionerna inte någon rätt för den berörde att yttra sig inför sanktionskommittén avseende upptagandet av sitt namn i förteckningen över personer som misstänks bidra till finansieringen av den internationella terrorismen och vars penningmedel skall frysas med stöd av de ifrågavarande resolutionerna från säkerhetsrådet. I ett fall där det rör sig om en säkerhetsåtgärd som begränsar den berördes rätt att förfoga över sin egendom innebär säkerställandet av de berördas grundläggande rättigheter inte ett krav på att de skall underrättas om de omständigheter och bevis som görs gällande mot dem, för det fall säkerhetsrådet eller sanktionskommittén anser att det föreligger hinder mot att så sker, av skäl som är hänförliga till världssamfundets säkerhet.

(se punkterna 258, 259, 261, 274 och 276)

8. I ett mål angående talan om ogiltigförklaring av förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter utövar förstainstansrätten en fullständig legalitetskontroll av nämnda förordning, såvitt gäller gemenskapsinstitutionernas efterlevnad av de behörighetsregler, de regler om formell lagenlighet och de väsentliga formföreskrifter som gäller för institutionernas agerande. Förstainstansrätten kontrollerar även lagenligheten av den omtvistade förordningen och, indirekt, av de ifrågavarande resolutionerna från säkerhetsrådet, såvitt gäller deras överensstämmelse med de överordnade folkrättsliga normer som ingår i jus cogens, och särskilt de tvingande normerna om ett universellt skydd för de mänskliga rättigheterna.

Däremot ankommer det inte på förstainstansrätten att indirekt kontrollera att säkerhetsrådets resolutioner i sig är förenliga med de grundläggande rättigheterna enligt gemenskapsrätten. Inte heller ankommer det på förstainstansrätten att kontrollera att ingen oriktig bedömning skett av de uppgifter och bevis på vilka säkerhetsrådet har grundat sina åtgärder, och inte heller att, med förbehåll för den begränsade kontroll som kan göras i förhållande till jus cogens, indirekt kontrollera huruvida dessa åtgärder är lämpliga och proportionerliga. Sökanden saknar i denna utsträckning tillgång till ett rättsmedel, eftersom säkerhetsrådet inte har ansett det vara lämpligt att inrätta någon oberoende internationell domstol med uppgift att i faktiskt och rättsligt hänseende pröva de klagomål som riktas mot enskilda beslut som fattats av sanktionskommittén.

En sådan brist i sökandens rättsliga skydd strider emellertid inte i sig mot jus cogens. Rätten att få sin sak prövad i domstol är nämligen inte oinskränkt. Den begränsning av sökandenas rätt att få sin sak prövad i domstol som följer av den immunitet mot domstolsprövning som i princip gäller för de resolutioner som antagits av säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga är en del av denna rättighet, såsom denna säkerställs av jus cogens. Sökandens intresse av att få sin sak prövad av en domstol är inte så starkt att det bör ges företräde framför det grundläggande allmänna intresset av att internationell fred och säkerhet upprätthålls vid förekomsten av ett hot som tydligt har identifierats av säkerhetsrådet i enlighet med bestämmelserna i Förenta nationernas stadga. Sökandens rätt till ett verksamt rättsmedel har således inte åsidosatts.

(se punkterna 279, 280, 282–289 och 291)

FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM (andra avdelningen i utökad sammansättning)

den 21 september 2005 ( )

”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot personer och enheter knutna till Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna – Gemenskapens behörighet – Frysning av penningmedel – Grundläggande rättigheter – Jus cogens – Domstolsprövning – Talan om ogiltigförklaring”

I mål T-315/01,

Yassin Abdullah Kadi, Jidda (Saudiarabien), företrädd av D. Pannick, QC, P. Saini, barrister, G. Martin och A. Tudor, solicitors, med delgivningsadress i Luxemburg,

sökande,

mot

Europeiska unionens råd, företrätt av M. Vitsentzatos och M. Bishop, båda i egenskap av ombud,

och

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av A. Van Solinge och C. Brown, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

svarande,

med stöd av

Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, inledningsvis företrätt av J.E. Collins, därefter av R. Caudwell, båda i egenskap av ombud, den sistnämnde biträdd av S. Moore, barrister, med delgivningsadress i Luxemburg,

intervenient,

angående en talan ursprungligen om ogiltigförklaring av dels rådets förordning (EG) nr 467/2001 av den 6 mars 2001 om förbud mot export av vissa varor och tjänster till Afghanistan, skärpning av flygförbudet och förlängning av spärrandet av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan och om upphävande av förordning (EG) nr 337/2000 (EGT L 67, s. 1), dels kommissionens förordning (EG) nr 2062/2001 av den 19 oktober 2001 om ändring, för tredje gången, av förordning nr 467/2001 (EGT L 277, s. 25), därefter om ogiltigförklaring av rådets förordning (EG) nr 881/2002 av den 27 maj 2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning nr 467/2001 (EGT L 139, s. 9), i den del dessa rättsakter berör sökanden,

meddelar

FÖRSTAINSTANSRÄTTEN

(andra avdelningen i utökad sammansättning)

sammansatt av ordföranden N.J. Forwood samt domarna J. Pirrung, P. Mengozzi, A.W.H. Meij och M. Vilaras,

justitiesekreterare: H. Jung,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 14 oktober 2003,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

1 Enligt artikel 24.1 i Förenta nationernas stadga, undertecknad i San Francisco (Förenta staterna) den 26 juni 1945, överlåter medlemmarna av Förenta nationerna (FN) ”på säkerhetsrådet huvudansvaret för upprätthållande av internationell fred och säkerhet och samtyck[er] till att säkerhetsrådet vid fullgörande av sina ur detta ansvar härrörande förpliktelser handlar å medlemmarnas vägnar”.

2 Enligt artikel 25 i Förenta nationernas stadga samtycker ”Förenta Nationernas medlemmar … till att godtaga och verkställa säkerhetsrådets beslut i överensstämmelse med denna stadga”.

3 I artikel 48.2 i Förenta nationernas stadga föreskrivs att säkerhetsrådets beslut för upprätthållande av internationell fred och säkerhet skall ”verkställas av Förenta Nationernas medlemmar direkt och genom deras verksamhet inom ifrågakommande internationella organ, till vilka de äro anslutna”.

4 I artikel 103 i Förenta nationernas stadga föreskrivs att i ”händelse av konflikt mellan medlemmarnas förpliktelser enligt denna stadga och deras förpliktelser enligt någon annan internationell överenskommelse skola förpliktelserna enligt stadgan gälla”.

5 Artikel 11.1 EU har följande lydelse:

”Unionen skall fastställa och genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik som omfattar alla områden inom utrikes- och säkerhetspolitiken och som skall ha som mål att

– skydda unionens gemensamma värden, grundläggande intressen, oavhängighet och integritet i överensstämmelse med grundsatserna i Förenta nationernas stadga,

– på alla sätt stärka unionens säkerhet,

– bevara freden och stärka den internationella säkerheten i enlighet med grundsatserna i Förenta nationernas stadga …”

6 I artikel 301 EG föreskrivs följande:

”Om en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som har beslutats enligt bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i Fördraget om Europeiska unionen förutsätter ett handlande från gemenskapens sida som helt eller delvis avbryter eller begränsar de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredje länder, skall rådet besluta om de brådskande åtgärder som är nödvändiga. Rådet skall besluta med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen.”

7 I artikel 60.1 EG föreskrivs följande:

”Om åtgärder från gemenskapens sida anses nödvändiga i ett sådant fall som avses i artikel 301, får rådet enligt förfarandet i artikel 301 vidta nödvändiga brådskande åtgärder gentemot berörda tredje länder vad gäller kapitalrörelser och betalningar.”

8 Artikel 307 första stycket EG har följande lydelse:

”De rättigheter och förpliktelser som följer av avtal som ingåtts före den 1 januari 1958 eller, för stater som senare ansluter sig, före tidpunkten för deras anslutning mellan å ena sidan en eller flera medlemsstater och å andra sidan ett eller flera tredje länder skall inte påverkas av bestämmelserna i detta fördrag.”

9 I artikel 308 EG föreskrivs följande:

”Om en åtgärd från gemenskapens sida skulle visa sig nödvändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål och om detta fördrag inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, skall rådet genom enhälligt beslut på förslag från kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet vidta de åtgärder som behövs.”

Bakgrund till tvisten

10 Den 15 oktober 1999 antog Förenta nationernas säkerhetsråd (nedan kallat säkerhetsrådet) resolution 1267 (1999). Säkerhetsrådet fördömde genom denna resolution att terrorister fortsätter att tas emot och tränas och att terroristhandlingar förbereds inom afghanskt territorium, upprepade sin övertygelse att kampen mot den internationella terrorismen är av grundläggande betydelse för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet och beklagade att talibanerna fortsätter att skydda Usama bin Ladin och att möjliggöra för honom och hans bundsförvanter att organisera ett nätverk av träningsläger för terrorister från det territorium som talibanerna kontrollerar och att använda sig av Afghanistan som bas för genomförandet av internationella terroristdåd. I punkt 2 i denna resolution krävde säkerhetsrådet att talibanerna genast skulle överlämna Usama bin Ladin till behöriga myndigheter. För att säkerställa efterlevnaden av denna skyldighet föreskrevs i punkt 4 b i resolution 1267 (1999) att alla stater i synnerhet skulle ”[f]rysa penningmedel och andra finansiella medel, inklusive de som härrör från eller alstrats av egendom som ägs av talibanerna, eller direkt eller indirekt kontrolleras av dessa, eller ägs eller kontrolleras av ett företag som ägs eller kontrolleras av talibanerna, såsom dessa angivits av den kommitté som skapats med tillämpning av punkt 6 nedan, och säkerställa att varken dessa eller några andra penningmedel eller andra finansiella medel som angivits på detta sätt, genom deras landsmäns eller varje annan persons som befinner sig på deras territorium försorg, ställs till förfogande eller används till förmån för talibanerna eller ett företag som ägs eller direkt eller indirekt kontrolleras av dessa, förutom om kommittén i det enskilda fallet och av humanitära skäl har beviljat undantag”.

11 I punkt 6 i resolution 1267 (1999) beslutade säkerhetsrådet att med tillämpning av artikel 28 i sin provisoriska arbetsordning upprätta en kommitté vid säkerhetsrådet i vilken samtliga medlemmar i säkerhetsrådet ingår (nedan kallad sanktionskommittén), med uppgift särskilt att säkerställa medlemsstaternas genomförande av åtgärder enligt punkt 4, att ange vilka penningmedel och andra finansiella medel som omfattas av punkt 4 och att pröva ansökningar om undantag från åtgärder enligt punkt 4.

12 Rådet bedömde att det var nödvändigt för gemenskapen att agera för att genomföra resolutionen och antog därför, den 15 november 1999, den gemensamma ståndpunkten 1999/727/GUSP om restriktiva åtgärder mot talibanerna (EGT L 294, s. 1). I artikel 2 i denna gemensamma ståndpunkt anges att penningmedel och andra finansiella medel som talibanerna har utomlands kommer att frysas i enlighet med villkoren i säkerhetsrådets resolution 1267 (1999).

13 Den 14 februari 2000 antog rådet med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG förordning (EG) nr 337/2000 om flygförbud och spärrande av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan (EGT L 43, s. 1).

14 Den 19 december 2000 antog säkerhetsrådet resolution 1333 (2000) om, i synnerhet, skyldighet för talibanerna att efterkomma resolution 1267 (1999), särskilt genom att upphöra att erbjuda internationella terrorister och deras organisationer skydd och träning och genom att överlämna Usama bin Ladin till behöriga myndigheter så han kan ställas inför rätta. Säkerhetsrådet beslutade särskilt att skärpa det flygförbud och den frysning av penningmedel som infördes genom resolution 1267 (1999). I artikel 8 c i resolution 1333 (2000) anges att alla stater i synnerhet skall ”frysa alla penningmedel och andra finansiella tillgångar som tillhör Usama bin Ladin och personer och enheter med band till honom, vilka har angetts av [sanktionskommittén], inklusive organisationen al-Qaida, och alla penningmedel som härrör från eller alstrats av egendom som ägs av Usama bin Ladin och personer och enheter med band till honom, eller som kontrolleras direkt eller indirekt av dem, och säkerställa att varken dessa eller några andra penningmedel eller andra finansiella medel, direkt eller indirekt, genom deras landsmäns eller varje annan persons som befinner sig på deras territorium försorg, ställs till förfogande eller används till förmån för Usama bin Ladin, hans bundsförvanter eller någon enhet som tillhör eller kontrolleras av dem, direkt eller indirekt, inklusive organisationen al-Qaida”.

15 Genom samma bestämmelse gav säkerhetsrådet sanktionskommittén i uppgift att, på grundval av uppgifter som tillhandahålls av stater och regionala organisationer, upprätta och fortgående uppdatera en förteckning över personer och enheter som kommittén anser har band till Usama bin Ladin, inklusive organisationen al-Qaida.

16 Säkerhetsrådet beslutade i punkt 23 i resolution 1333 (2000) att åtgärder enligt punkt 8 i resolutionen skulle tillämpas i tolv månader, och att säkerhetsrådet vid utgången av denna period skulle besluta huruvida de skulle förlängas på oförändrade villkor under ytterligare en period.

17 Rådet bedömde att det var nödvändigt för gemenskapen att agera för att genomföra resolutionen och antog därför den 26 februari 2001 den gemensamma ståndpunkten 2001/154/GUSP om ytterligare restriktiva åtgärder mot talibanerna och ändring av gemensam ståndpunkt 96/746/GUSP (EGT L 57, s. 1). I artikel 4 i denna gemensamma ståndpunkt föreskrivs följande:

”Kapital och andra ekonomiska tillgångar som tillhör Usama Bin Laden och med honom associerade individer och organ enligt [sanktionskommittén] skall frysas, och kapital eller andra ekonomiska tillgångar skall inte göras tillgängliga för Usama Bin Laden och med honom associerade individer och organ enligt [sanktionskommittén] på de villkor som föreskrivs i resolution 1333 (2000).”

18 Rådet antog den 6 mars 2001, med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG, förordning (EG) nr 467/2001 om förbud mot export av vissa varor och tjänster till Afghanistan, skärpning av flygförbudet och förlängning av spärrandet av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan och om upphävande av förordning nr 337/2000 (EGT L 67, s. 1).

19 I artikel 1 i förordning nr 467/2001 anges vad som avses med ”tillgångar” och ”spärrande av tillgångar”.

20 Artikel 2 i förordning nr 467/2001 har följande lydelse:

”1. Alla tillgångar och andra finansiella medel som tillhör en fysisk eller juridisk person, en enhet eller ett organ som angivits av kommittén för sanktioner mot talibanerna och förtecknas i bilaga I skall spärras.

2. Inga tillgångar eller andra finansiella medel får direkt eller indirekt ställas till förfogande för eller till förmån för personer, enheter eller organ som angivits av kommittén för sanktioner mot talibanerna och förtecknas i bilaga I.

3. Punkterna 1 och 2 skall inte gälla tillgångar och finansiella medel för vilka kommittén för sanktioner mot talibanerna medgivit undantag. Sådana undantag skall erhållas genom någon av de behöriga myndigheter i medlemsstaterna som förtecknas i bilaga II.”

21 Bilaga I till förordning nr 467/2001 innehåller en förteckning över de personer, enheter och organ som omfattas av frysningen av penningmedel enligt artikel 2. Enligt artikel 10.1 i förordning nr 467/2001 är kommissionen behörig att ändra eller komplettera bilaga I på grundval av beslut som fattas av säkerhetsrådet eller av sanktionskommittén.

22 Den 8 mars 2001 utfärdade sanktionskommittén en första uppdaterad förteckning över enheter och personer vars penningmedel skall frysas enligt säkerhetsrådets resolutioner 1267 (1999) och 1333 (2000) (se kommitténs meddelande AFG/131 SC/7028 av den 8 mars 2001). Förteckningen har därefter ändrats och kompletterats vid flera tillfällen. Kommissionen har därefter antagit ett antal förordningar med stöd av artikel 10 i förordning nr 467/2001, genom vilka den ändrat eller kompletterat bilaga I till förordning nr 467/2001.

23 Den 19 oktober 2001 offentliggjorde sanktionskommittén ett nytt tillägg till förteckningen av den 8 mars 2001 som bland annat innehöll namnet på följande person:

– ”Al-Qadi, Yasin (A.K.A. Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; A.K.A. Kahdi, Yasin), Jidda, Saudiarabien.”

24 Namnet på personen i fråga upptogs, tillsammans med andra namn, i förteckningen i bilaga I till förordningen genom kommissionens förordning (EG) nr 2062/2001 av den 19 oktober 2001 om ändring, för tredje gången, av rådets förordning (EG) nr 467/2001 (EGT L 277, s. 25).

25 Den 16 januari 2002 antog säkerhetsrådet resolution 1390 (2002), i vilken det fastställs vilka åtgärder som skall vidtas mot Usama bin Ladin, medlemmarna av organisationen al-Qaida och talibanerna samt mot andra personer, grupper, företag och enheter med band till dessa. I resolutionen anges i huvudsak, i punkterna 1 och 2, att de åtgärder som infördes genom punkt 4 b i resolution 1267 (1999) och i punkt 8 c i resolution 1333 (2000) skall bestå, särskilt frysningen av penningmedel. Enligt punkt 3 i resolution 1390 (2002) skall dessa åtgärder ses över av säkerhetsrådet tolv månader efter det att de har antagits. Efter denna period skall säkerhetsrådet besluta antingen att de skall bestå eller att de skall förbättras.

26 Rådet bedömde att det var nödvändigt för gemenskapen att agera för att genomföra resolutionen och antog därför, den 27 maj 2002, den gemensamma ståndpunkten 2002/402/GUSP om restriktiva åtgärder mot Usama bin Ladin, medlemmar av al-Qaida-organisationen, talibanerna och andra personer, grupper, företag och enheter associerade med dem och om upphävande av de gemensamma ståndpunkterna 96/746/GUSP, 1999/727/GUSP, 2001/154/GUSP och 2001/771/GUSP (EGT L 139, s. 4). I artikel 3 i denna gemensamma ståndpunkt anges bland annat att penningmedel och andra finansiella medel eller ekonomiska resurser som tillhör de personer, grupper, företag och enheter som finns upptagna i den förteckning som upprättats av sanktionskommittén i enlighet med säkerhetsrådets resolutioner 1267 (1999) och 1333 (2000) skall förbli frysta.

27 Den 27 maj 2002 antog rådet, med stöd av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG, förordning (EG) nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning nr 467/2001 (EGT L 139, s. 9).

28 Enligt skäl 4 i förordningen ligger de åtgärder som bland annat föreskrevs genom säkerhetsrådets resolution 1390 (2002) ”inom fördragets tillämpningsområde, och det är därför, särskilt i syfte att undvika snedvridning av konkurrensen, nödvändigt med gemenskapslagstiftning för att genomföra säkerhetsrådets relevanta beslut på gemenskapens territorium”.

29 I artikel 1 i förordning nr 881/2002 definieras ”penningmedel” och ”frysning av penningmedel” i huvudsak på samma sätt som ”tillgångar” och ”spärrande av tillgångar” i förordning nr 467/2001.

30 Artikel 2 i förordning nr 881/2002 har följande lydelse:

”1. Alla de penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör eller innehas av en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som har angivits av sanktionskommittén och förtecknas i bilaga I skall frysas.

2. Inga penningmedel får direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller till förmån för en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som har angivits av sanktionskommittén och förtecknas i bilaga I.

3. Inga ekonomiska resurser får direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller till förmån för en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som har angivits av sanktionskommittén och förtecknas i bilaga I, så att det därigenom blir möjligt för en sådan person, grupp eller enhet att erhålla penningmedel, varor eller tjänster.”

31 Bilaga I till förordning nr 881/2002 innehåller en förteckning över de personer, enheter och grupper som är föremål för den frysning av penningmedel som föreskrivs i artikel 2. Förteckningen innehåller bland annat namnet på följande fysiska person: Al-Qadi, Yasin (alias Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; alias Kahdi, Yasin), Jidda, Saudiarabien.

32 Den 20 december 2002 antog säkerhetsrådet resolution 1452 (2002), som syftar till att underlätta uppfyllandet av skyldigheter i kampen mot terrorismen. I punkt 1 i resolutionen föreskrivs vissa avsteg och undantag från den frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som infördes genom resolutionerna 1267 (1999), 1333 (2000) och 1390 (2002). Undantagen kan beviljas av staterna av humanitära skäl, i de fall sanktionskommittén godkänner att så sker.

33 Den 17 januari 2003 antog säkerhetsrådet resolution 1455 (2003), som syftar till att förbättra genomförandet av de åtgärder som föreskrivs i punkt 4 b i resolution 1267 (1999), i punkt 8 c i resolution 1333 (2000) och i punkterna 1 och 2 i resolution 1390 (2002). Enligt punkt 2 i resolution 1455 (2003) skall åtgärderna på nytt förbättras när tolv månader har gått, eller tidigare om skäl föreligger.

34 Rådet bedömde att det var nödvändigt för gemenskapen att agera för att genomföra säkerhetsrådets resolution 1452 (2002) och antog därför, den 27 februari 2003, den gemensamma ståndpunkten 2003/140/GUSP om undantag från de restriktiva åtgärder som införts genom gemensam ståndpunkt 2002/402/GUSP (EUT L 53, s. 62). I artikel 1 i den gemensamma ståndpunkten anges att Europeiska gemenskapen, vid genomförandet av åtgärderna enligt artikel 3 i den gemensamma ståndpunkten 2002/402/GUSP, kommer att föreskriva de undantag som medges i säkerhetsrådets resolution 1452 (2002).

35 Den 27 mars 2003 antog rådet förordning (EG) nr 561/2003 om ändring, när det gäller undantag från frysning av penningmedel och ekonomiska resurser, av förordning nr 881/2002 (EGT L 82, s. 1). I skäl 4 i förordningen anger rådet att det med hänsyn till säkerhetsrådets resolution 1452 (2002) är nödvändigt att anpassa de åtgärder som införts av gemenskapen.

36 Artikel 1 i förordning nr 561/2003 har följande lydelse:

”Följande artikel skall införas i förordning … nr 881/2002:

’Artikel 2a

1. Artikel 2 skall inte vara tillämplig på penningmedel eller ekonomiska resurser om

a) någon av medlemsstaternas behöriga myndigheter enligt förteckningen i bilaga II på begäran av en berörd fysisk eller juridisk person har fastställt att dessa penningmedel eller ekonomiska resurser

i) är nödvändiga för att täcka grundläggande utgifter, inbegripet betalning av livsmedel, hyra, amorteringar och räntor på bostadskrediter, mediciner och läkarvård, skatter, försäkringspremier och avgifter för samhällstjänster,

ii) endast är avsedda för betalning av rimliga arvoden och ersättning av utgifter i samband med tillhandahållande av juridiska tjänster,

iii) endast är avsedda för betalning av avgifter eller serviceavgifter för rutinmässig hantering eller förvaltning av frysta penningmedel eller frysta ekonomiska resurser, eller

iv) är nödvändiga för extraordinära kostnader, och

b) ett sådant fastställande har meddelats sanktionskommittén, och

c) i) när det gäller ett fastställande enligt punkt a i, a ii eller a iii ovan, sanktionskommittén inte har framfört några invändningar mot fastställandet inom 48 timmar efter det att meddelandet lämnats, eller

ii) när det gäller ett fastställande enligt punkt a iv ovan, sanktionskommittén har godkänt fastställandet.

2. Varje person som önskar utnyttja de bestämmelser som anges i punkt 1 skall rikta sin begäran till den relevanta behöriga myndigheten i medlemsstaten enligt förteckningen i bilaga II.

Den behöriga myndigheten enligt förteckningen i bilaga II skall skyndsamt skriftligen meddela den person som framställt begäran samt varje person, organ eller enhet som veterligen berörs direkt huruvida begäran har beviljats.

Den behöriga myndigheten skall också informera andra medlemsstater huruvida begäran om ett sådant undantag har beviljats.

3. Penningmedel som frigörs eller överförs inom gemenskapen för att ombesörja kostnader eller som erkänns enligt denna artikel skall inte omfattas av ytterligare restriktiva åtgärder enligt artikel 2.

…’ ”

Förfarandet och parternas yrkanden

37 Yassin Abdullah Kadi har, genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 18 december 2001, med stöd av artikel 230 EG väckt en talan mot rådet och kommissionen som registrerades med målnummer T-315/01. Han yrkade i ansökan att förstainstansrätten skulle

– ogiltigförklara förordningarna nr 2062/2001 och nr 467/2001, i den del de berör sökanden, och

– förplikta rådet och/eller kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

38 Rådet och kommissionen yrkade i sina svaromål, som inkom till förstainstansrättens kansli den 20 respektive den 21 februari 2002, att förstainstansrätten skulle

– ogilla talan, och

– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna..

39 Parterna anmodades, i skrivelse från förstainstansrätten av den 13 juni 2002, att yttra sig över konsekvenserna av att förordning nr 467/2001 upphävts och ersatts av förordning nr 881/2002.

40 Genom skrivelse som inkom till förstainstansrättens kansli den 28 juni 2002, som bilaga till sökandens yttrande, utvidgade sökanden sina ursprungliga yrkanden och grunder till att avse förordning nr 881/2002 (nedan kallad den omtvistade förordningen), i den del den berör sökanden.

41 I ett yttrande som inkom till förstainstansrättens kansli den 28 juni 2002 uppgav rådet sig inte ha något att invända mot en sådan utvidgning av de ursprungliga yrkandena och grunderna.

42 Kommissionen har i ett yttrande som inkom till förstainstansrättens kansli den 1 juli 2002 gjort gällande att den ursprungliga talan skall avvisas i den del den avser förordning nr 467/2001, eftersom de villkor som anges bland annat i fjärde och femte styckena i artikel 230 EG inte är uppfyllda. Enligt kommissionen kan den ursprungliga talan om ogiltigförklaring av denna förordning således endast uppfattas som en invändning om rättsstridighet med stöd av artikel 241 EG. Den ursprungliga talan skall således anses huvudsakligen avse förordning nr 2062/2001 och endast indirekt avse förordning nr 467/2001. Kommissionen har dock, med hänsyn till intresset av god rättskipning, av processekonomiska skäl och med beaktande av att rättsverkningarna av förordning nr 2062/2001 består genom den omtvistade förordningen, uppgett att den inte har något att invända mot att sökanden modifierar sina inlagor så att även den sistnämnda förordningen omfattas.

43 Kommissionen har även yrkat att förstainstansrätten i enlighet med artikel 113 i förstainstansrättens rättegångsregler skall fastställa att talan mot förordning nr 2062/2001 inte längre har något föremål och att anledning numera saknas att döma i saken vad gäller denna förordning, eftersom den förlorade sin rättsverkan då förordning nr 467/2001 upphävdes och ersattes av den omtvistade förordningen. Kommissionen har till stöd härför åberopat domstolens dom av den 5 oktober 1988 i de förenade målen 294/86 och 77/87, Technointorg mot kommissionen och rådet (REG 1988, s. 6077), och förstainstansrättens beslut av den 13 juni 1997 i mål T-13/96, TEAM och Kolprojekt mot kommissionen (REG 1997, s. II-983).

44 Dessutom har kommissionen med stöd av artiklarna 115.1 och 116.6 i rättegångsreglerna ansökt om att få intervenera till stöd för rådets yrkanden, och samtidigt vidhållit sitt yrkande att sökanden skall förpliktas att ersätta de rättegångskostnader som kommissionen har haft under den period då sökanden har bestritt giltigheten av förordning nr 2062/2001.

45 Genom ett beslut av ordföranden på förstainstansrättens första avdelning den 10 september 2002 tilläts Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland att intervenera till stöd för svarandenas yrkanden i enlighet med artikel 116.6 i rättegångsreglerna.

46 Sammansättningen av förstainstansrättens avdelningar ändrades från och med det nya rättegångsåret, vilket började den 1 oktober 2002. Referenten i målet förordnades i samband härmed att tjänstgöra på andra avdelningen, och målet tilldelades följaktligen denna avdelning.

47 Efter att ha hört parterna beslutade förstainstansrätten i enlighet med artikel 51 i rättegångsreglerna att hänskjuta målet till en avdelning sammansatt av fem domare.

48 På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (andra avdelningen i utökad sammansättning) att inleda det muntliga förfarandet och att, inom ramen för de åtgärder för processledning som anges i artikel 64 i rättegångsreglerna, ställa skriftliga frågor till rådet och kommissionen. Dessa har besvarat frågorna inom angiven tid.

49 Ordföranden på förstainstansrättens andra avdelning i utökad sammansättning beslutade den 18 september 2003 att i enlighet med artikel 50 i rättegångsreglerna förena det förevarande målet med mål T-306/01, Aden m.fl. mot rådet och kommissionen, vad gäller det muntliga förfarandet.

50 Sökanden begärde genom skrivelse av den 8 oktober 2003 att förstainstansrätten skulle lägga Terrorism (United Nations Measures) Order 2001 (brittiska föreskrifter från 2001 avseende terrorism (åtgärder vidtagna av Förenta nationerna)) till handlingarna i målet. Kommissionen begärde genom skrivelse, även den av den 8 oktober 2003, att förstainstansrätten skulle lägga de ”riktlinjer som styr [sanktionskommitténs] arbete”, vilka antogs av kommittén den 7 november 2002 och ändrades den 10 april 2003 till handlingarna i målet. Ordföranden på förstainstansrättens andra avdelning i utökad sammansättning biföll sökandens respektive kommissionens begäran genom beslut av den 9 oktober 2003.

51 Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid förhandlingen den 14 oktober 2003.

De processrättsliga följderna av antagandet av den omtvistade förordningen

52 Parterna i målet har medgett att sökanden har rätt att anpassa sina yrkanden och grunder så att de avser en ogiltigförklaring av den omtvistade förordningen, vilken upphäver och ersätter förordning nr 467/2001 i dess lydelse enligt förordning nr 2062/2001. Sökanden uppgav genom skrivelse som inkom till förstainstansrättens kansli den 28 juni 2002 att han anpassade sina ursprungliga yrkanden och grunder i enlighet härmed.

53 Förstainstansrätten erinrar om att, när ett beslut under förfarandets gång ersätts med ett annat beslut med samma föremål, detta sistnämnda skall betraktas som en ny omständighet som ger sökanden möjlighet att anpassa sina yrkanden och grunder. Det skulle nämligen strida mot god rättskipning och processekonomiska krav att tvinga sökanden att väcka en ny talan. Det skulle för övrigt vara oskäligt om institutionen i fråga, för att undslippa den kritik som framförts mot ett beslut i en ansökan som getts in till gemenskapsdomstolen, skulle kunna ändra beslutet eller byta ut det mot ett annat och genom att under förfarandets gång åberopa denna ändring eller detta byte kunna frånta motparten möjligheten att utvidga sina ursprungliga yrkanden och grunder till att avse det senare beslutet, eller att anföra ytterligare yrkanden och grunder gentemot detta (domstolens dom av den 3 mars 1982 i mål 14/81, Alpha Steel mot kommissionen, REG 1982, s. 749, punkt 8, av den 29 september 1987 i de förenade målen 351/85 och 360/85, Fabrique de fer de Charleroi och Dillinger Hüttenwerke mot kommissionen, REG 1987, s. 3639, punkt 11, och av den 14 juli 1988 i mål 103/85, Stahlwerke Peine-Salzgitter mot kommissionen, REG 1988, s. 4131, punkterna 11 och 12, och förstainstansrättens dom av den 3 februari 2000 i de förenade målen T-46/98 och T-151/98, CCRE mot kommissionen, REG 2000, s. II-167, punkt 33).

54 Denna rättspraxis är även tillämplig i ett fall där en förordning som berör en enskild direkt och personligen under förfarandets gång ersätts av en annan förordning med samma föremål.

55 Eftersom denna beskrivning på alla punkter stämmer överens med det förevarande fallet skall sökandens begäran bifallas och talan således anses avse en ogiltigförklaring av den omtvistade förordningen i den del den berör sökanden, samt parterna tillåtas att omformulera sina yrkanden, grunder och argument mot bakgrund av denna nya omständighet.

56 Under dessa förhållanden konstaterar förstainstansrätten att sökandens ursprungliga yrkande om partiell ogiltigförklaring av förordning nr 467/2001 inte längre har något föremål, eftersom förordningen upphävdes genom den omtvistade förordningen. Således finns inte längre anledning att pröva detta yrkande, och därmed inte heller den invändning om rättegångshinder som framställts av kommissionen (se ovan punkt 42). Det saknas också anledning att pröva yrkandet om partiell ogiltigförklaring av förordning nr 2062/2001 eftersom inte heller detta yrkande längre har något föremål.

57 Av det ovan anförda följer att det saknas skäl att pröva talan i den del den är riktad mot kommissionen. Under de omständigheter som föreligger i det förevarande fallet är det dock med hänsyn till principen om god rättskipning och processekonomiska krav – hänsyn som ligger till grund för den rättspraxis som nämns ovan i punkt 53 – också motiverat att beakta kommissionens yrkanden, grunder för bestridande och argument som omformulerats enligt vad som anges ovan i punkt 55, utan att det är nödvändigt att på nytt fatta ett formellt beslut om att tillåta institutionen att intervenera i målet till stöd för rådets yrkanden i enlighet med artiklarna 115.1 och 116.6 i rättegångsreglerna.

58 Med hänsyn till det ovan sagda konstaterar förstainstansrätten att förevarande talan hädanefter är riktad enbart mot rådet, som stöds av kommissionen och Förenade kungariket, och att den enbart avser en ogiltigförklaring av den omtvistade förordningen i den del den berör sökanden.

Prövning i sak

1. Inledande synpunkter

59 Till stöd för sina yrkanden har sökanden i sin ansökan anfört tre grunder för ogiltigförklaring under vilka gjorts gällande att sökandens grundläggande rättigheter har åsidosatts. Åsidosättandet avser enligt den första grunden rätten att yttra sig, enligt den andra grunden rätten till egendom och proportionalitetsprincipen, och enligt den tredje grunden rätten till en verksam domstolsprövning.

60 Sökanden har i sin replik anfört en fjärde grund avseende bristande behörighet och maktmissbruk. Enligt sökanden har svarandena antagit förordningarna nr 467/2001 och nr 2062/2001 på grundval av artiklarna 60 EG och 301 EG, trots att dessa bestämmelser endast ger gemenskapen möjlighet att avbryta eller begränsa de ekonomiska förbindelserna med tredjeländer men inte att spärra enskildas tillgångar. Efter att förordning nr 467/2001 upphävdes och ersattes av den omtvistade förordningen, vilken antogs på grundval av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG, uppgav sökanden, i sitt yttrande som inkom till förstainstansrättens kansli den 28 juni 2002, att han avstod från att göra gällande den nya grunden.

61 Förstainstansrätten har dock beslutat att på eget initiativ pröva frågan huruvida rådet var behörigt att anta den omtvistade förordningen med åberopande av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG som rättslig grund. Grunden avseende bristande behörighet hos den som antagit den omtvistade förordningen rör nämligen ordre public (generaladvokaten Lagranges förslag till avgörande inför domstolens dom av den 15 juli 1964 i mål 66/63, Nederländerna mot höga myndigheten, REG 1964, s. 1047, på s. 1086), och gemenskapsdomstolen kan således pröva den på eget initiativ (domstolens dom av den 17 december 1959 i mål 14/59, Société des fonderies de Pont-à-Mousson mot höga myndigheten, REG 1959, s. 445, på s. 473, av den 10 maj 1960 i mål 19/58, Tyskland mot höga myndigheten, REG 1960, s. 469, på s. 488, av den 30 september 1982 i mål 108/81, Amylum mot rådet, REG 1982, s. 3107, punkt 28, av den 13 juli 2000 i mål C-210/98 P, Salzgitter mot kommissionen, REG 2000, s. I-5843, punkt 56, förstainstansrättens dom av den 27 februari 1992 i de förenade målen T-79/89, T‑84/89, T-85/89, T-86/89, T-89/89, T-91/89, T-92/89, T-94/89, T-96/89, T‑98/89, T-102/89 och T-104/89, BASF m.fl. mot kommissionen, REG 1992, s. II-315, punkt 31, och av den 24 september 1996 i mål T-182/94, Marx Esser och Del Amo Martinez mot parlamentet, REGP 1996, s. I-A-411 och II-1197, punkt 44).

62 Eftersom varken rådet eller kommissionen hade möjlighet att yttra sig beträffande denna fråga under det skriftliga förfarandet uppmanade förstainstansrätten dem som en åtgärd för processledning att yttra sig skriftligen (se ovan punkt 48). Institutionerna efterkom förstainstansrättens uppmaning inom den angivna tiden. Dessutom ifrågasatte sökanden under förhandlingen rådets behörighet att anta den omtvistade förordningen på grundval av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG. Förenade kungariket yttrade sig också angående denna fråga under förhandlingen.

63 Förstainstansrätten kommer först att pröva den ogiltighetsgrund som den har tagit upp på eget initiativ och som avser rådets bristande behörighet att anta den omtvistade förordningen. Därefter kommer förstainstansrätten att pröva de tre ogiltighetsgrunder som avser ett åsidosättande av sökandens grundläggande rättigheter, vilka grunder skall prövas gemensamt.

2. Rådets bristande behörighet att anta den omtvistade förordningen

Förstainstansrättens frågor och parternas svar

64 I de skriftliga frågorna som förstainstansrätten ställde till rådet och kommissionen erinrade förstainstansrätten om att domstolen i yttrande 2/94 av den 28 mars 1996 (REG 1996, s. I-1759), punkterna 29 och 30, preciserade att avsikten med artikel 235 i EG-fördraget (nu artikel 308 EG) är att kompensera det faktum att gemenskapens institutioner inte genom särskilda bestämmelser i fördraget uttryckligen eller underförstått har tilldelats befogenheter, i den mån som sådana befogenheter ändå framstår som nödvändiga för att gemenskapen skall kunna utföra sina uppgifter för att nå ett av de mål som fastställs i fördraget. Eftersom denna bestämmelse är en del av ett institutionellt system grundat på principen om tilldelade befogenheter, kan den inte utgöra en grund för att utvidga området för gemenskapens behörighet utöver den allmänna ram som följer av samtliga bestämmelser i fördraget, i synnerhet de bestämmelser i vilka gemenskapens uppgifter och åtgärder fastställs. Den kan under alla omständigheter inte tjäna som grund för att anta bestämmelser som får sådana verkningar att de innebär en ändring av fördraget, utan att det förfarande som föreskrivs för en sådan ändring iakttas. Mot bakgrund av detta yttrande uppmanade förstainstansrätten rådet och kommissionen att ange vilka av de mål för gemenskapen som fastställs i EG‑fördraget som de avsåg att uppnå genom att anta de bestämmelser som den omtvistade förordningen innehåller.

65 Rådet svarade i huvudsak att bestämmelserna syftar till att utöva ekonomiska och finansiella påtryckningar, vilket enligt rådet utgör ett av målen enligt EG‑fördraget.

66 Rådet har gjort gällande att gemenskapens mål inte bara är dem som anges i artikel 3 EG utan att de även kan följa av mer specifika bestämmelser.

67 Det är härvid enligt rådet av avgörande betydelse att artiklarna 60 EG och 301 EG, alltsedan revideringen till följd av Maastrichtfördraget, innehåller beskrivningar av gemenskapens uppgifter och åtgärder vad gäller ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder, och att dessa artiklar innehåller en rättslig grund för en uttrycklig överföring av befogenheter till gemenskapen för att ovannämnda uppgifter och åtgärder skall kunna genomföras. Dessa befogenheter är uttryckligen knutna till, och i själva verket beroende av, antagandet av en rättsakt med stöd av de bestämmelser i EU-fördraget som avser den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). Ett av målen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är enligt artikel 11.1 tredje strecksatsen EU att ”bevara freden och stärka den internationella säkerheten i enlighet med grundsatserna i Förenta nationernas stadga”.

68 Ekonomiska och finansiella påtryckningar av politiska skäl skall således, a fortiori vid genomförandet av ett tvingande beslut från säkerhetsrådet, enligt rådet anses utgöra ett uttalat och legitimt mål enligt EG-fördraget, även om detta mål är av mindre betydelse, endast indirekt är kopplat till fördragets huvudsakliga mål – bland annat de som rör den fria rörligheten för kapital (artikel 3.1 c EG) och inrättandet av ett system för icke snedvriden konkurrens (artikel 3.1 g EG) – och har anknytning till EU-fördraget.

69 Enligt rådet användes artikel 308 EG i det förevarande fallet som en del av den rättsliga grunden för den omtvistade förordningen för att komplettera den grund som artiklarna 60 EG och 301 EG erbjöd. Sålunda kunde åtgärder vidtas inte enbart i förhållande till tredjeländer men också gentemot enskilda och icke-statliga enheter som inte nödvändigtvis har någon koppling till regeringen eller regimen i dessa länder, i sådana situationer för vilka EG-fördraget inte innehåller de nödvändiga befogenheterna.

70 Rådet anser att gemenskapen genom att gå till väga på ovannämnda sätt har kunnat anpassa sig till utvecklingen av de metoder som tillämpas på det internationella planet, vilka numera består i att vidta ”intelligenta sanktionsåtgärder” som riktar sig mot enskilda individer vilka utgör ett hot mot internationell säkerhet snarare än mot oskyldiga befolkningar.

71 Rådet har anfört att det i det förevarande fallet har använt sig av artikel 308 EG under förhållanden som inte skiljer sig från de förhållanden under vilka bestämmelsen i fråga tidigare har använts för att inom ramen för den gemensamma marknaden uppnå ett mål enligt EG-fördraget, när fördraget inte har innehållit de nödvändiga befogenheterna. Rådet har åberopat följande exempel:

– På området för socialpolitik har principen om lika lön för manliga och kvinnliga arbetstagare enligt artikel 119 i EG-fördraget (artiklarna 117–120 i EG-fördraget har ersatts av artiklarna 136 EG–143 EG) genom flera direktiv, på grundval av artikel 235 i EG-fördraget, ibland kompletterad av artikel 100 i EG-fördraget (nu artikel 94 EG), utvidgats så att den har upphöjts till en allmän princip om likabehandling inom alla områden där diskriminering eventuellt fortfarande kan förekomma, och så att egenföretagare kan åberopa den, inklusive på jordbruksområdet. Det gäller särskilt rådets direktiv 76/207/EEG av den 9 februari 1976 om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor (EGT L 39, s. 40; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 191), rådets direktiv 79/7/EEG av den 19 december 1978 om successivt genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet (EGT L 6, 1979, s. 24; svensk specialutgåva, område 5, volym 2, s. 111), rådets direktiv 86/378/EEG av den 24 juli 1986 om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet (EGT L 225, s. 40; svensk specialutgåva, område 5, volym 4, s. 83) och rådets direktiv 86/613/EEG av den 11 december 1986 om tillämpningen av principen om likabehandling av kvinnor och män med egen rörelse, bland annat jordbruk, samt om skydd för kvinnor med egen rörelse under havandeskap och moderskap (EGT L 359, s. 56; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 133).

– På området för den fria rörligheten för personer har de rättigheter som tillerkänts anställda som förflyttar sig inom gemenskapen genom ett antal rättsakter och på grundval av artikel 235 i EG-fördraget och artikel 51 i EG‑fördraget (nu artikel 42 EG i ändrad lydelse) utsträckts till att även omfatta egenföretagare, deras familjemedlemmar och studerande. Så har skett genom bland annat rådets förordning (EEG) nr 1390/81 av den 12 maj 1981 om utvidgning av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda och deras familjer flyttar inom gemenskapen till att omfatta även egenföretagare och deras familjer (EGT L 143, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 2, s. 132).

– För inte så länge sedan antogs rådets förordning (EG) nr 1035/97 av den 2 juni 1997 om inrättande av ett europeiskt centrum för övervakning av rasism och främlingsfientlighet (EGT L 151, s. 1) på grundval av artiklarna 213 (nu artikel 284 EG) och 235 i EG-fördraget.

72 Domstolen har själv medgett att tillvägagångssättet i fråga är lagenligt (dom av den 5 december 1989 i mål C-114/88, Delbar, REG 1989, s. 4067).

73 Rådet har vidare gjort gällande att gemenskapslagstiftaren redan har använt sig av artikel 235 i EG‑fördraget som rättslig grund på området för sanktionsåtgärder. Härvid har rådet anfört att innan artiklarna 301 EG och 60 EG fördes in i EG‑fördraget baserades flera av rådets förordningar angående handelssanktioner på artikel 113 i EG-fördraget (nu artikel 133 EG i ändrad lydelse) (se till exempel rådets förordning (EEG) nr 596/82 av den 15 mars 1982 om ändring av importsystemet för vissa varor med ursprung i Sovjetunionen (EGT L 72, s. 15), rådets förordning nr 877/82 (EEG) av den 16 april 1982 om upphörande med importen av alla produkter från Argentina (EGT L 102, s. 1) och rådets förordning (EEG) nr 3302/86 av den 27 oktober 1986 om upphörande med importen av guldmynt från Republiken Sydafrika (EGT L 305, s. 11)). När dessa åtgärder sträckte sig utanför tillämpningsområdet för den gemensamma handelspolitiken eller berörde fysiska eller juridiska personer inom gemenskapen baserades de dock också på artikel 235 i EG-fördraget. Det var särskilt fallet med rådets förordning (EEG) nr 3541/92 av den 7 december 1992 om förbud mot att tillmötesgå irakiska krav i samband med kontrakt och transaktioner som omfattas av FN:s säkerhetsråds resolution 661 (1990) och därmed förknippade resolutioner (EGT L 361, s. 1, svensk specialutgåva, område 11, volym 20, s. 51), vari det i artikel 2 anges att ”[d]et skall vara förbjudet att tillmötesgå krav eller vidta åtgärder för att tillmötesgå krav … som ställs av … varje fysisk eller juridisk person som direkt eller indirekt agerar för en eller flera fysiska eller juridiska personer i Irak”.

74 Kommissionen har som svar på samma skriftliga frågor från förstainstansrätten gjort gällande att genomförandet av de sanktionsåtgärder som beslutats av säkerhetsrådet helt eller delvis kan omfattas av EG-fördragets tillämpningsområde, och vara hänförligt till antingen den gemensamma handelspolitiken eller den inre marknaden.

75 Kommissionen har med hänvisning till skäl 4 i den omtvistade förordningen anfört att de ifrågavarande åtgärderna var nödvändiga för att säkerställa en enhetlig tillämpning och tolkning av de restriktioner för kapitalrörelser som skulle genomföras enligt säkerhetsrådets resolutioner i fråga, så att den fria rörligheten för kapital inom gemenskapen skulle kunna upprätthållas och snedvridning av konkurrensen undvikas.

76 Dessutom anser kommissionen att upprätthållandet av internationell säkerhet, såväl inom som utanför unionen, skall anses falla inom den allmänna ramen för EG-fördragets bestämmelser. Kommissionen har härvid hänvisat dels till artiklarna 3 EU och 11 EU, dels till ingressen till EG-fördraget, där de avtalsslutande parterna bekräftar ”den solidaritet som förenar Europa och utomeuropeiska länder … i överensstämmelse med principerna i Förenta nationernas stadga” och förklarar sig beslutna att ”bevara och stärka skyddet för fred och frihet”. Kommissionen härleder härav ett ”allmänt mål för gemenskapen att upprätthålla fred och säkerhet”, som särskilt har gett upphov till artiklarna 60 EG och 301 EG, samtidigt som dessa artiklar utgör ett särskilt uttryck för gemenskapens behörighet vad gäller regleringen av interna och externa kapitalrörelser.

77 Eftersom gemenskapen inte tillerkänns någon särskild behörighet enligt bestämmelserna beträffande kapitalrörelser i avdelning III, kapitel 4 i EG‑fördraget, har artikel 308 EG i det förevarande fallet använts som en kompletterande rättslig grund för att säkerställa att gemenskapen skall kunna införa de berörda restriktionerna, särskilt gentemot enskilda, i enlighet med den gemensamma ståndpunkt som antagits av rådet.

78 Under förhandlingen uppgav Förenade kungariket att det gemenskapsmål som eftersträvades med antagandet av den omtvistade förordningen var att säkerställa att de skyldigheter att införa restriktioner för kapitalrörelser som säkerhetsrådet ålagt medlemsstaterna fullgörs på ett enhetligt sätt inom gemenskapen.

79 Förenade kungariket har framhållit att inrättandet av en inre marknad på området för kapitalrörelser utgör ett av de mål för gemenskapen som nämns i artikel 3 EG. Förenade kungariket anser att en enhetlig tillämpning av samtliga restriktioner för den fria rörligheten för kapital på marknaden utgör en grundläggande aspekt av inrättandet av en inre marknad.

80 För det fall inga åtgärder hade vidtagits på gemenskapsnivå för genomförandet av säkerhetsrådets resolution skulle det enligt Förenade kungariket ha uppstått en risk för att spärrandet av tillgångar genomfördes på olika sätt i olika medlemsstater. Om medlemsstaterna hade genomfört resolutionerna var och en för sig skulle det oundvikligen ha uppstått olika tolkningar av innebörden av de skyldigheter som åvilar dem, vilket skulle ha gett upphov till skillnader mellan medlemsstaterna på området för den fria rörligheten för kapital mellan medlemsstaterna, vilket skulle ha lett till en risk för snedvridning av konkurrensen.

81 Dessutom har Förenade kungariket gjort gällande att åtgärder som syftar till att frysa penningmedel tillhörande enskilda för att avbryta de ekonomiska förbindelserna med internationella terroristorganisationer snarare än med tredjeländer, inte kan anses utvidga ”området för gemenskapens behörighet utöver den allmänna ram som följer av samtliga bestämmelser i fördraget”, enligt lydelsen i yttrande 2/94, vilket nämns ovan i punkt 64. Gemenskapen är enligt fördraget behörig att vidta åtgärder för att reglera kapitalrörelser, inklusive åtgärder gentemot enskilda. Således skall de åtgärder som syftar till att reglera enskildas kapitalrörelser för att avbryta de ekonomiska förbindelserna med internationella terroristorganisationer, trots att dessa åtgärder tillhör ett område på vilket institutionerna inte tillerkänns några speciella befogenheter enligt EG‑fördraget och trots att det också är riktigt att åtgärderna förutsätter en tillämpning av artikel 308 EG, inte anses gå utöver fördragets allmänna ram.

82 Förenade kungariket har anfört att tillämpningen av artikel 308 EG under omständigheterna i det förevarande fallet inte skiljer sig från hur bestämmelsen har tillämpats i andra situationer, särskilt på området för socialpolitiken, där den har tjänat som grund för att uppnå andra av gemenskapens mål när fördraget inte innehöll någon specifik rättslig grund (se ovan punkt 71).

83 Sökanden har under förhandlingen bestritt rådets behörighet att anta den omtvistade förordningen på grundval av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG.

84 Dels får artiklarna 60 EG och 301 EG inte tillämpas i det förevarande fallet, eftersom den omtvistade förordningen innehåller bestämmelser om åtgärder som skall vidtas i förhållande till enskilda och inte gentemot tredjeländer.

85 Dels får artikel 308 EG inte heller tillämpas eftersom den omtvistade förordningen inte syftar till att förverkliga något av målen enligt EG-fördraget, utan endast till att förverkliga mål för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som är hänförliga till EU‑fördraget. Framför allt saknas ett verkligt och faktiskt samband mellan spärrandet av de berörda personernas tillgångar och det mål att ”undvika snedvridning av konkurrensen” som nämns i skäl 4 i den omtvistade förordningen (domstolens dom av den 5 oktober 2000 i mål C-376/98, Tyskland mot parlamentet och rådet, REG 2000, s. I-8419, punkterna 84 och 85).

86 Härvid har sökanden närmare bestämt gjort gällande att det inte räcker att en åtgärd syftar till att förverkliga ett mål enligt EU-fördraget för att den skall kunna antas av gemenskapen på grundval av artikel 308 EG. Sålunda slog domstolen i yttrande 2/94, vilket nämnts ovan i punkt 64, fast att denna bestämmelse inte kunde tjäna som grund för en anslutning till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), trots att respekten för de mänskliga rättigheterna uttryckligen nämns som ett mål i EU-fördraget. Sökanden har således yrkat att förstainstansrätten skall underkänna den vida tolkning av artikel 308 EG som rådet och kommissionen förespråkar, vilken enligt sökanden skulle innebära att bestämmelsen gavs en potentiellt obegränsad räckvidd.

Förstainstansrättens bedömning

87 Till skillnad från vad som var fallet med förordning nr 467/2001 består den rättsliga grunden för den omtvistade förordningen inte enbart av artiklarna 60 EG och 301 EG, utan också av artikel 308 EG. Den omtvistade förordningen återspeglar på detta sätt utvecklingen av den internationella situationen, som bildar ramen för de sanktionsåtgärder som säkerhetsrådet efter hand har beslutat om och som genomförts av gemenskapen.

88 Även om säkerhetsrådets resolution 1333 (2000) antogs som en åtgärd i kampen mot den internationella terrorismen, vilken ansågs vara av grundläggande betydelse för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet (se sjunde skälet), riktade den sig inte desto mindre specifikt mot talibanregimen, som vid den tidpunkten kontrollerade den största delen av det afghanska territoriet och skyddade och bistod Usama bin Ladin och hans bundsförvanter.

89 Det är just detta uttalade samband med ett tredjelands territorium och styrande regim som fick rådet att anse att artiklarna 60 EG och 301 EG kunde utgöra en tillräcklig rättslig grund för förordning nr 467/2001. Denna bedömning måste godtas, eftersom det inte av bestämmelsernas ordalydelse går att sluta sig till att det inte är tillåtet att vidta restriktiva åtgärder direkt mot enskilda eller organisationer, i den mån dessa åtgärder faktiskt syftar till att helt eller delvis begränsa de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredjeländer.

90 Såsom rådet med rätta har framhållit var de åtgärder som föreskrivs i förordning nr 467/2001 att hänföra till det som kallas ”intelligenta sanktioner” (”smart sanctions”), vilka FN började tillämpa under nittiotalet. Sådana sanktionsåtgärder innebär att klassiska åtgärder bestående av allmänna handelsembargon riktade mot ett land ersätts av åtgärder som är mer riktade och selektiva, för att kunna begränsa civilbefolkningens lidande i det berörda landet och samtidigt kunna vidta genuina sanktionsåtgärder mot regimen och deras ledare. Gemenskapsinstitutionernas tillvägagångssätt har utvecklats i samma riktning. Rådet har successivt intagit ståndpunkten att artiklarna 60 EG och 301 EG medger att det vidtar restriktiva åtgärder mot enheter eller personer som fysiskt kontrollerar en del av territoriet av ett tredjeland och mot enheter och personer som faktiskt kontrollerar statsapparaten i ett tredjeland samt mot personer och enheter som har band till dessa och som stöder dem ekonomiskt.

91 Denna tolkning strider inte mot ordalydelsen i artiklarna 60 EG och 301 EG och är motiverad av såväl effektivitetsskäl som humanitära hänsyn.

92 Säkerhetsrådets resolution 1390 (2002) antogs emellertid den 16 januari 2002, det vill säga efter det att talibanregimen fallit till följd av den internationella koalitionens militära ingripande i Afghanistan, vilket påbörjades i oktober 2001. Följaktligen riktar sig resolutionen inte längre mot den störtade talibanregimen, trots att det fortfarande uttryckligen anges att den avser talibanerna, utan den är snarare riktad direkt mot Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och de personer och enheter som har band till dessa.

93 Rådet har under förhandlingen uttryckligen medgett att det saknas samband mellan de sanktionsåtgärder som skall vidtas enligt resolutionen i fråga, åtminstone i den mån som de riktas mot personer och enheter som inte befann sig i Afghanistan vid den berörda tidpunkten, och ett tredjelands territorium eller regim – vilket påpekades i punkt 2 i motiveringen i förslaget till rådets förordning som lades fram av kommissionen den 6 mars 2002 och som ligger till grund för den omtvistade förordningen (KOM (2000) 117 slutlig).

94 Eftersom ett sådant samband saknas ansåg rådet och kommissionen att artiklarna 60 EG och 301 EG inte ensamma utgjorde en tillräcklig rättslig grund för antagandet av den omtvistade förordningen. Denna bedömning måste godtas.

95 I artikel 60.1 EG föreskrivs nämligen att rådet, i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 301 EG, får vidta nödvändiga brådskande åtgärder ”gentemot berörda tredjeländer” vad gäller kapitalrörelser och betalningar. I artikel 301 EG föreskrivs uttryckligen en möjlighet för gemenskapen att agera i syfte att helt eller delvis avbryta eller begränsa de ekonomiska förbindelserna med ”ett eller flera tredjeländer”.

96 Den omständigheten att det enligt dessa bestämmelser är tillåtet att anta ”intelligenta sanktionsåtgärder” som riktar sig inte bara mot ett tredjeland som sådant utan också mot ledarna för ett tredjeland och personer och enheter som har band till dessa ledare eller som kontrolleras av dem direkt eller indirekt (se ovan punkterna 89–91), innebär inte heller att sanktionsåtgärder får riktas mot sådana personer och enheter även om den styrande regimen i tredjelandet i fråga har upphört. Under sådana förhållanden föreligger det nämligen inte längre något tillräckligt samband mellan dessa personer eller enheter och ett tredjeland.

97 Härav följer att artiklarna 60 EG och 301 EG under alla omständigheter inte ensamma utgjorde en tillräcklig rättslig grund för den omtvistade förordningen.

98 Dessutom har rådet gjort gällande att artikel 308 EG ensam inte heller utgör en tillräcklig rättslig grund för att anta den omtvistade förordningen, vilket strider mot den ståndpunkt som kommissionen intog genom det förslag till rådets förordning som ligger till grund för den omtvistade förordningen (se ovan punkt 93). Även denna bedömning skall godtas.

99 Förstainstansrätten erinrar om att det enligt rättspraxis (domstolens dom av den 26 mars 1987 i mål 45/86, kommissionen mot rådet, REG 1987, s. 1493, punkt 13), framgår av själva ordalydelsen i artikel 308 EG att användandet av denna artikel som rättslig grund för en rättsakt endast är motiverat om ingen annan bestämmelse i fördraget ger gemenskapens institutioner den behörighet som är nödvändig för att anta rättsakten. I en sådan situation ges institutionerna genom artikel 308 en möjlighet att agera i syfte att uppnå ett av gemenskapens mål, trots att det inte finns någon bestämmelse som ger institutionerna de nödvändiga befogenheterna.

100 Vad beträffar det första villkoret för tillämpligheten av artikel 308 EG framgår det att EG-fördraget inte innehåller någon bestämmelse om antagande av sådana åtgärder som föreskrivs i den omtvistade förordningen och som avser kampen mot den internationella terrorismen, och närmare bestämt ett införande av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder, såsom frysning av penningmedel, mot personer och enheter som misstänks bidra till finansieringen av den internationella terrorismen, trots att inget samband konstaterats med ett tredjelands territorium eller styrande regim. Det första villkoret är sålunda uppfyllt.

101 För att det andra villkoret för tillämpligheten av artikel 308 EG skall vara uppfyllt i det förevarande fallet krävs det enligt den rättspraxis som anges ovan i punkt 99 att kampen mot den internationella terrorismen, och närmare bestämt införandet av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder, såsom frysning av penningmedel, som är riktade mot personer och enheter som misstänks bidra till finansieringen av den internationella terrorismen, kan hänföras till ett av de mål för gemenskapen som fastställts i fördraget.

102 Ingressen till den omtvistade förordningen är synnerligen kortfattad på denna punkt. Rådet har nöjt sig med att i skäl 4 i förordningen försäkra att de åtgärder som krävs enligt resolution 1390 (2002) och den gemensamma ståndpunkten 2002/402 ”ligger inom fördragets tillämpningsområde” och att det var nödvändigt med gemenskapslagstiftning ”särskilt i syfte att undvika snedvridning av konkurrensen”.

103 Det principiella påståendet att de berörda åtgärderna ”ligger inom fördragets tillämpningsområde” föranleder dock förstainstansrätten att genast konstatera att inte något av fördragets mål, som uttryckligen nämns i artiklarna 2 EG och 3 EG, förefaller kunna förverkligas genom de berörda åtgärderna.

104 Till skillnad från de åtgärder gentemot vissa fysiska och juridiska personer inom gemenskapen som föreskrivs genom förordning nr 3541/92, vilken rådet har åberopat till stöd för sin ståndpunkt (se ovan punkt 73), kan de åtgärder som föreskrivs genom den omtvistade förordningen inte rättfärdigas av målet att inrätta en gemensam handelspolitik (artikel 3.1 b EG) – inom ramen för vilken det har fastslagits att gemenskapen är behörig att besluta om handelsembargon med stöd av artikel 133 EG – eftersom gemenskapens handelsrelationer med tredjeland inte är i fråga i det förevarande fallet.

105 Vad beträffar målet att inrätta en ordning för att säkerställa att konkurrensen på den inre marknaden inte snedvrids (artikel 3.1 g EG) är påståendet att det föreligger en risk för snedvridning av konkurrensen, vilket den omtvistade förordningen enligt ingressen syftar till att undvika, inte övertygande.

106 Konkurrensreglerna i EG-fördraget riktar sig mot företag och medlemsstater när dessa bryter mot principen om lika konkurrensmöjligheter för företagen (se, beträffande artikel 87 EG, domstolens dom av den 2 juli 1974 i mål 173/73, Italien mot kommissionen, REG 1974, s. 709, punkt 26, och, beträffande artikel 81 EG, domstolens dom av den 12 juli 1984 i mål 170/83, Hydrotherm, REG 1984, s. 2999, punkt 11).

107 I det förevarande fallet har det dock inte gjorts gällande att de personer och enheter som berörs av den omtvistade förordningen berörs i egenskap av företag i den mening som avses i EG-fördragets konkurrensregler.

108 Vidare har ingen förklaring lämnats till på vilket sätt konkurrensen mellan företag skulle kunna skadas av att gemenskapen eller medlemsstaterna genomför sådana särskilda restriktiva åtgärder gentemot vissa personer och enheter som föreskrivs genom säkerhetsrådets resolution 1390 (2002).

109 Ovanstående överväganden påverkas inte av att såväl kommissionen, i sitt skriftliga svar på förstainstansrättens frågor, som Förenade kungariket, under förhandlingen, har hävdat att det föreligger ett samband mellan målet i artikel 3.1 g EG och målet att inrätta en inre marknad, som bland annat kännetecknas av att hindren mellan medlemsstaterna för fri rörlighet för kapital avskaffas (artikel 3.1 c EG) (se ovan, bland annat punkterna 75 och 78–80).

110 Det skall härvid framhållas att gemenskapen inte har någon uttrycklig behörighet att införa restriktioner för kapitalrörelser och betalningar. Däremot anges det i artikel 58 EG att medlemsstaterna har rätt att vidta åtgärder med en sådan effekt i den utsträckning det är och förblir befogat för att uppnå de mål som anges i den artikeln och särskilt med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet (se analogt, beträffande artikel 30 EG, domstolens dom av den 4 oktober 1991 i mål C-367/89, Richardt, REG 1991, s. I-4621, punkt 19, och där angiven rättspraxis). Eftersom begreppet allmän säkerhet omfattar såväl en stats inrikes säkerhet som dess utrikes säkerhet, skulle medlemsstaterna således i princip ha rätt att med stöd av artikel 58.1 b EG anta åtgärder av den typ som föreskrivs i den omtvistade förordningen. Under förutsättning att dessa åtgärder är förenliga med artikel 58.3 EG och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet, skulle de vara förenliga med den ordning för fri rörlighet för kapital och betalningar och den ordning för fri konkurrens som inrättats genom EG-fördraget.

111 Det skall tilläggas att om det räckte med ett konstaterande av en risk för skillnader mellan de nationella lagstiftningarna och en abstrakt risk för att dessa ger upphov till hinder för den fria rörligheten för kapital och snedvridning av konkurrensen, för att motivera valet av artikel 308 EG tillsammans med artikel 3.1 c och 3.1 g EG som rättslig grund för en förordning, skulle bestämmelserna i kapitel 3 i avdelning VI i EG-fördraget beträffande tillnärmning av lagstiftning bli utan ändamålsenlig verkan, och dessutom skulle domstolsprövningen av att en korrekt rättslig grund har använts i praktiken bli meningslös. Gemenskapsdomstolen skulle i ett sådant fall vara förhindrad att utöva den uppgift som åligger den enligt artikel 220 EG, nämligen att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördraget (se, för ett liknande resonemang beträffande artikel 100a i EG-fördraget, nu artikel 95 EG i ändrad lydelse, domen i det ovan i punkt 85 nämnda målet Tyskland mot parlamentet och rådet, punkterna 84, 85 och 106–108, och där angiven rättspraxis).

112 I vilket fall som helst visar inte de omständigheter som förstainstansrätten har att ta ställning till att den omtvistade förordningen verkligen bidrar till att förhindra en risk för att det skall uppstå hinder för den fria rörligheten för kapital eller betydande snedvridning av konkurrensen.

113 Förstainstansrätten anser i synnerhet, i motsats till vad kommissionen och Förenade kungariket har gjort gällande, att det inte skulle leda till en sannolik och allvarlig risk för skillnader i tillämpningen av frysningen av penningmedel mellan medlemsstaterna för det fall de ifrågavarande resolutionerna från säkerhetsrådet skulle genomföras av medlemsstaterna i stället för av gemenskapen. Dels innehåller resolutionerna klara, precisa och detaljerade definitioner och föreskrifter, som praktiskt taget inte lämnar något utrymme för tolkning. Dels framstår de åtgärder som enligt resolutionerna skall vidtas för genomförandet av dessa inte som så omfattande att det föreligger skäl att frukta en sådan risk.

114 Under dessa förhållanden kan de ifrågavarande åtgärderna inte anses rättfärdigade av målet i artikel 3.1 c och 3.1 g EG.

115 Dessutom saknar de olika exempel som rådet har åberopat (se ovan punkterna 71 och 73), på hur artikel 308 EG har använts som kompletterande rättslig grund, relevans i det förevarande fallet. Dels framgår det nämligen inte av dessa exempel att villkoren för att tillämpa artikel 308 EG, särskilt villkoret att åtgärden skall syfta till förverkligandet av ett av gemenskapens mål, inte var uppfyllda i de åberopade fallen. Dels har ingen på denna grund bestritt giltigheten av rättsakterna i exemplen inför domstolen, se bland annat domen i det ovan i punkt 72 nämnda målet Delbar. Under alla omständigheter följer det av fast rättspraxis att rådets praxis inte ensam kan utgöra grund för att avvika från regler i fördraget. Denna praxis kan följaktligen inte ge upphov till ett prejudikat som binder gemenskapens institutioner i fråga om vilken rättslig grund som är den korrekta (domstolens dom av den 23 februari 1988 i mål 68/86, Förenade kungariket mot rådet, REG 1988, s. 855, punkt 24, svensk specialutgåva, volym 9, s. 367, och domstolens yttrande 1/94 av den 15 november 1994, REG 1994, s. I-5267, punkt 52).

116 Det framgår av det ovan anförda att kampen mot den internationella terrorismen och närmare bestämt införandet av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder, såsom frysning av penningmedel, gentemot personer och enheter som misstänks för att ha bidragit till finansieringen av den internationella terrorismen, inte kan hänföras till något av de mål för gemenskapen som uttryckligen anges i artiklarna 2 EG och 3 EG.

117 Vid sidan av de mål som uttryckligen nämns i artiklarna 2 EG och 3 EG har kommissionen också, i sitt skriftliga svar på förstainstansrättens frågor, åberopat ett mål av mer allmän art för gemenskapen, vilket enligt kommissionen rättfärdigade att artikel 308 EG användes som rättslig grund i det förevarande fallet. Kommissionen har ur ingressen till EG-fördraget härlett ett ”allmänt mål för gemenskapen att försvara fred och säkerhet” på det internationella planet (se ovan punkt 76). Denna ståndpunkt kan inte godtas.

118 I motsats till vad kommissionen har anfört framgår det nämligen inte av ingressen till EG-fördraget att fördraget har ett vidare mål, nämligen att försvara internationell fred och säkerhet. Även om avsikten med fördraget obestridligen i första hand är att få de konflikter som i det förflutna har förekommit mellan de europeiska folken att upphöra genom att skapa ”en allt fastare sammanslutning” dem emellan, innehåller EG-fördraget inte någon hänvisning till genomförandet av en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Sistnämnda politik är endast hänförlig till målen med EU-fördraget vilket, såsom framgår av dess ingress, avser en övergång ”till en ny fas i den europeiska integrationsprocess som inleddes med upprättandet av Europeiska gemenskaperna”.

119 Det är visserligen riktigt att detta mål för unionen skall tjäna som inspiration för gemenskapens agerande inom området för gemenskapens behörighet, som till exempel vid utformningen av den gemensamma handelspolitiken, men målet räcker dock inte som grund för antagandet av åtgärder med stöd av artikel 308 EG, framför allt inte inom de områden där gemenskapens befogenheter är marginella och är föremål för en uttömmande uppräkning i fördraget.

120 Förstainstansrätten konstaterar slutligen att det inte förefaller vara möjligt att tolka artikel 308 EG så, att institutionerna i allmänhet kan stödja sig på denna bestämmelse för att förverkliga något av målen i EU-fördraget. I synnerhet anser förstainstansrätten att unionens och gemenskapens parallella existens som två integrerade, men samtidigt separata, rättsordningar och den konstitutionella pelarkonstruktionen, som upphovsmännen till de nu gällande fördragen har önskat, innebär att varken institutionerna eller medlemsstaterna har rätt att stödja sig på ”flexibilitetsklausulen” i artikel 308 EG för att kompensera att gemenskapen saknar den behörighet som behövs för att förverkliga ett av unionens mål. Om något annat fastställdes skulle det i slutänden leda till att den ifrågavarande bestämmelsen kunde tillämpas på samtliga åtgärder som är hänförliga till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet, med följden att gemenskapen alltid skulle kunna agera för att uppnå målen för dessa politikområden. Ett sådant resultat skulle innebära att ett stort antal bestämmelser i EU-fördraget blev utan tillämpningsområde och skulle vara inkonsekvent i förhållande till införandet av rättsakter som är specifika för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (gemensamma strategier, gemensamma åtgärder, gemensamma ståndpunkter) och polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet (gemensamma ståndpunkter, beslut, rambeslut).

121 Slutsatsen är sålunda att artikel 308 EG, lika litet som artiklarna 60 EG och 301 EG separat betraktade, ensam utgör en tillräcklig rättslig grund för den omtvistade förordningen.

122 Rådet har dock, såväl i skälen i den omtvistade förordningen som i sitt skriftliga svar på förstainstansrättens frågor, gjort gällande att artikel 308 EG, i förening med artiklarna 60 EG och 301 EG, ger rådet behörighet att anta en gemenskapsförordning som avser den kamp mot finansieringen av den internationella terrorismen som bedrivs av unionen och dess medlemsstater inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, och i vilken det i detta syfte föreskrivs att ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder skall vidtas gentemot enskilda, utan att rådet behöver visa att det finns ett samband med ett tredjelands territorium eller styrande regim. Det finns skäl att godta dessa bedömningar.

123 I förevarande sammanhang skall hänsyn nämligen tas till den koppling som uttryckligen infördes vid revideringen i Maastricht mellan gemenskapens genomförande av ekonomiska sanktionsåtgärder med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG och EU-fördragets utrikespolitiska mål.

124 Artiklarna 60 EG och 301 EG utgör två väldigt speciella bestämmelser i EG‑fördraget, eftersom det i dessa uttryckligen stadgas att åtgärder från gemenskapens sida kan komma att visa sig nödvändiga för att förverkliga ett mål som inte är ett av gemenskapens mål, såsom de fastställs i EG-fördraget, utan ett av de mål som uttryckligen uppställs för unionen genom artikel 2 EU, nämligen genomförandet av en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik.

125 En åtgärd som vidtas av gemenskapen med stöd av artiklarna 60 EG och 301 EG utgör således i själva verket en åtgärd från unionens sida som genomförs inom ramen för gemenskapspelaren efter det att rådet har antagit en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

126 Förstainstansrätten framhåller härvid att unionen enligt artikel 3 EU har en gemensam institutionell ram som skall säkerställa konsekvens och kontinuitet i verksamheten för att nå dess mål samtidigt som gemenskapens regelverk följs och byggs ut. Unionen skall särskilt säkerställa att den genomgående handlar samstämmigt i relationerna med omvärlden inom ramen för sin utrikes- och säkerhetspolitik, ekonomiska politik och biståndspolitik. Rådet och kommissionen skall ansvara för sådan samstämmighet och samarbeta i detta syfte. De skall var och en inom ramen för sina befogenheter svara för att denna politik genomförs.

127 På samma sätt som de befogenheter som föreskrivs i EG-fördraget kan visa sig vara otillräckliga för att institutionerna skall kunna agera för att inom ramen för den gemensamma marknaden förverkliga ett av gemenskapens mål, kan de befogenheter avseende ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder som föreskrivs i artiklarna 60 EG och 301 EG, nämligen avbrytande eller begränsning av de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredjeländer, särskilt vad beträffar kapitalrörelser och betalningar, visa sig vara otillräckliga för att institutionerna skall kunna förverkliga den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, ett mål enligt EU-fördraget, med avseende på vilket dessa bestämmelser särskilt infördes i EG-fördraget.

128 Det får därför anses att användandet av artikel 308 EG som kompletterande rättslig grund, i det speciella sammanhang som avses i artiklarna 60 EG och 301 EG, är berättigat på grund av kravet på samstämmighet enligt artikel 3 EU, i de fall då dessa bestämmelser inte ger gemenskapens institutioner de nödvändiga befogenheterna, vad gäller ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder, för att vidta åtgärder i syfte att förverkliga det mål som unionen och dess medlemsstater eftersträvar inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

129 Det är sålunda möjligt att en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som har antagits inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken kräver att gemenskapen vidtar ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder som går utöver dem som uttryckligen anges i artiklarna 60 EG och 301 EG, vilka består i att avbryta eller begränsa de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredjeländer, särskilt vad gäller kapitalrörelser och betalningar.

130 I ett sådant fall gör användningen av den kumulerade rättsliga grunden i form av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG det möjligt att genom ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder förverkliga det mål som unionen och dess medlemsstater eftersträvar inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, i enlighet med hur målet uttrycks i en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd, trots att gemenskapen inte uttryckligen har getts några befogenheter att vidta ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder gentemot personer och enheter som inte har någon tillräcklig koppling till ett visst tredjeland.

131 Vad gäller det förevarande fallet konstaterar förstainstansrätten att kampen mot den internationella terrorismen och finansieringen av denna obestridligen är att hänföra till unionens mål inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, såsom de anges i artikel 11 EU, även om kampen inte särskilt avser tredjeländer eller deras ledare.

132 Det är dessutom ostridigt att den gemensamma ståndpunkten 2002/402 har antagits av rådet med enhällighet inom ramen för den ovannämnda kampen och att gemenskapen enligt ståndpunkten skall vidta ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder gentemot enskilda som misstänks bidra till finansieringen av den internationella terrorismen, trots att inget samband konstaterats med ett tredjelands territorium eller styrande regim.

133 Mot denna bakgrund är det motiverat att använda artikel 308 EG för att komplettera de befogenheter avseende ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder som gemenskapen ges genom artiklarna 60 EG och 301 EG, med hänsyn till den omständigheten att det i det rådande dagsläget inte längre går att betrakta stater som den enda källan till hot mot internationell fred och säkerhet. Unionen och dess gemenskapspelare kan lika litet som världssamfundet hindras från att anpassa sig till dessa nya hot genom att vidta ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder inte bara gentemot tredjeländer, utan också gentemot personer, grupper, företag eller enheter med band till dessa som deltar i uppbyggandet av en internationell terroristverksamhet eller som på något annat sätt undergräver internationell fred och säkerhet.

134 Av detta följer att rådet genom att använda artikel 308 EG som kompletterande rättslig grund inte har utvidgat området för gemenskapens behörighet utöver den allmänna ram som följer av samtliga bestämmelser i fördraget, i synnerhet de bestämmelser i vilka gemenskapens uppgifter och verksamhet fastställs.

135 Förstainstansrätten delar således institutionernas och Förenade kungarikets uppfattning, att rådet var behörigt att på grundval av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG, i förening, anta den omtvistade förordningen genom vilken de ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder som föreskrivs i den gemensamma ståndpunkten 2002/402 genomförs inom gemenskapen.

3. De tre grunderna avseende åsidosättande av sökandens grundläggande rättigheter

Parternas argument

136 I den del av sökandens argumentation som rör de faktiska omständigheterna har denne uppgett sig vara en internationell affärsman, saudiarabisk medborgare och ha betydande ekonomiska intressen i Europeiska unionen. Sedan förordning nr 2062/2001, och därefter den omtvistade förordningen, trädde i kraft har hans penningmedel och andra tillgångar i Europeiska unionen frysts och han är oförmögen att sköta sina affärer. Upptagandet av hans namn i förteckningen i bilaga I till den omtvistade förordningen har dessutom skadat hans anseende som privatperson och affärsman. Sökanden har uppgett sig vara offer för ett allvarligt juridiskt misstag och har försäkrat att han aldrig har varit inblandad i terroristverksamhet eller bidragit med någon form av ekonomiskt stöd till sådan verksamhet, vare sig i förhållande till Usama bin Ladin och al-Qaida eller i något annat sammanhang.

137 Sökanden har dessutom anfört att han också är föremål för nationella åtgärder som innebär frysning av hans penningmedel i Förenade kungariket, Förenta staterna och Schweiz. Han har vidtagit rättsliga åtgärder för att bestrida lagenligheten av samtliga åtgärder. Bland annat har han väckt talan om ogiltigförklaring (”judicial review”) av det brittiska finansministeriets beslut att frysa hans penningmedel. Vid den inledande förhandlingen i detta mål konstaterade den behöriga domaren att det inte var uppenbart att påståendet att åtgärden var rättsstridig saknade grund enligt nationell rätt. Förenade kungarikets regering anförde dock att gemenskapsrättens direkta effekt medförde att det förfarande som sökanden skyndsamt hade inlett på det nationella planet saknade intresse om sökanden inte också nådde framgång med sin talan avseende den omtvistade förordningen. Sökanden har vidare antagit att de uppgifter som ligger till grund för upptagandet av hans namn i sanktionskommitténs förteckning är desamma som Förenade kungarikets regering har inkommit med under det ovannämnda nationella förfarandet.

138 I den del av argumentationen som rör den rättsliga bedömningen har sökanden inledningsvis framhållit att det följer av rättspraxis (domstolens dom av den 14 maj 1974 i mål 4/73, Nold mot kommissionen, REG 1974, s. 491, punkt 13; svensk specialutgåva, volym 2, s. 291) att de grundläggande rättigheter som erkänns och garanteras i medlemsstaternas grundlagar, och särskilt de som fastställs i Europakonventionen, utgör en väsentlig del av gemenskapernas rättsordning.

139 Sökanden har därefter till stöd för sin ta