Förslag till avgörande av generaladvokat Mischo föredraget den 16 maj 2002. - Refinarias de Açúcar Reunidas SA (RAR) mot Sociedade de Indústrias Agricolas Açoreanas SA (Sinaga). - Begäran om förhandsavgörande: Tribunal Judicial da Comarca de Ponta Delgada - Portugal. - Socker - Beslut 91/315/EEG - Poseimaprogrammet - Särskilda bestämmelser för Azorerna och Madeira - Förordning (EEG) nr 1600/92 - Sändning till resten av gemenskapen av vitsocker som framställts på Azorerna av lokalt skördade sockerbetor eller av råsocker från betor som importerats utan avgift och/eller tull - Uttrycket 'om ... produkterna bearbetas' - Uttrycket 'traditionella sändningar till resten av gemenskapen'. - Mål C-282/00.



Rättsfallssamling 2003 s. I-04741



Generaladvokatens förslag till avgörande

1. Då fördragets upphovsmän satte upp målet om förverkligandet av en stor inre marknad avsåg de ingalunda att bestrida att det inom området för denna marknad råder mycket olikartade ekonomiska förhållanden.

2. Redan i Romfördragets ingress försäkrar dess signatärer sig vara "angelägna att stärka den ekonomiska gemenskapen mellan sina länder och att trygga en harmonisk utveckling genom att minska klyftan mellan olika regioner samt eftersläpningen för mindre gynnade regioner".

3. Denna klart uttalade vilja, att inte lämna vissa regioner vid sidan om utvecklingen mot ekonomisk tillväxt tar sig uttryck i till exempel systemet för statligt stöd som regleras i artikel 92 i EG-fördraget (nu artikel 87 EG i ändrad lydelse).

4. Samtidigt som artikel 92 fastställer principen om förbud mot sådant stöd, i den mån det påverkar handeln mellan medlemsstaterna, inkluderar i själva verket denna bestämmelse "stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning" bland de stödåtgärder som kan anses förenliga med den gemensamma marknaden.

5. Det är likaledes i enlighet med denna vilja som man måste se bildandet, år 1975, av Europeiska regionala utvecklingsfonden, vars uppgift anges vara att "rätta till de huvudsakliga regionala obalanserna inom gemenskapen". Antagandet av Europeiska enhetsakten år 1986 är anledningen till att fördragets tredje del, om gemenskapens politik, utökades med en ny avdelning, avdelning V, angående ekonomisk och social sammanhållning, vars artikel 130a stadgar att "[f]ör att främja en harmonisk utveckling inom hela gemenskapen skall denna utveckla och fullfölja sin verksamhet för att stärka sin ekonomiska och sociala sammanhållning. Gemenskapen skall särskilt sträva efter att minska klyftorna mellan de olika regionerna och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna". Till detta sista stycke har det vid två tillfällen gjorts tillägg, eftersom det genom Maastrichtfördraget 1992 har lagts till en hänvisning till landsbygdsområdena, och i den version som antagits genom Amsterdamfördraget lyder stycket enligt följande: "Gemenskapen skall särskilt sträva efter att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna eller öarna, inbegripet landsbygdsområdena" [artikel 130a i EG-fördraget (nu artikel 158 EG i ändrad lydelse)].

Tillämpliga bestämmelser

6. Gemenskapens institutioner har emellertid inte inväntat dessa förändringar i fördraget för att genomföra särskilda program för att göra det möjligt för vissa mycket avlägsna regioner att övervinna sina svårigheter samtidigt som de är helt integrerade på den inre marknaden. Det är så som, efter rådets beslut 89/687/EEG av den 22 december 1989 om införande av ett särskilt åtgärdsprogram för de franska utomeuropeiska departementen på grund av deras avsides läge och ökaraktär (Poseidom), rådets beslut 91/315/EEG av den 26 juni 1991 har kommit till stånd, vilket inför ett särskilt åtgärdsprogram för Madeira och Azorerna på grund av deras avsides läge och ökaraktär (Poseima).

7. Detta fullföljdes genom att medlemsstaterna till gemenskapsinstitutionerna i en gemensam förklaring i en bilaga till akten om anslutningsvillkoren för Konungariket Spanien och Republiken Portugal och om anpassningarna till fördragen formulerat en uppmaning att utvandringspolitiken för dessa två ögrupper skall ges särskild uppmärksamhet för att de skall kunna övervinna de olägenheter som råder i dessa regioner som en följd av deras från den europeiska kontinenten avlägsna geografiska läge, deras geografiska särart, infrastrukturernas allvarliga brister och deras ekonomiska eftersläpning.

8. I skälen till beslut 91/315 uttalas följande:

"... detta program skall utgå från två principer, dels att Madeira och Azorerna tillhör gemenskapen, dels att hänsyn måste tas till regionernas situation beroende på det särskilda geografiska läget;

... de åtgärder som förekommer i detta program skall tillåta hänsynstagande till Azorernas och Madeiras särskilda karaktär och begränsningar utan att undergräva integriteten och systematiken i gemenskapens rättsordning; ... varför de ekonomiska effekterna av dessa särskilda åtgärder skall begränsas till Azorerna och Madeira utan att direkt inverka på den gemensamma marknaden;

...

... Azorernas och Madeiras mycket speciella geografiska läge i förhållande till försörjningskällorna vad gäller produkter som är primära för produktionen inom vissa sektorer av livsmedelsindustrin för daglig konsumtion eller för bearbetning inom de två ögrupperna, lägger kostnader på dessa regioner som på ett betungande sätt missgynnar dessa sektorer; ... det är i detta hänseende lämpligt att utarbeta ett specifikt system för försörjningen av produkterna i fråga inom gränserna för behovet på marknaden i de två berörda ögrupperna med beaktande av den lokala produktionen och traditionella handelsflöden."

9. Dessa riktlinjer kommer till uttryck i bilagan till ovannämnda beslut, närmare bestämt i Poseima-programmet, genom följande bestämmelser:

"Avdelning I

Allmänna principer

4. De åtgärder som föreskrivs i Poseima-programmet skall tillåta hänsynstagande till Azorernas och Madeiras särskilda karaktär och begränsningar utan att undergräva integriteten och systematiken i gemenskapens rättsordning.

...

Avdelning IV

Specifika åtgärder som syftar till att kompensera för det exceptionella geografiska läget

9.2 För jordbruksprodukter som är väsentliga för konsumtionen eller för bearbetning i de två regionerna, inom ramen för behovet på marknaden på Azorerna och på Madeira, med beaktande av den lokala produktionen och traditionella handelsflöden och genom att se till att skydda försörjningen av sådana produkter från resten av gemenskapen, består denna gemenskapsåtgärd i följande:

- Att befria produkter från tredje land från avgifter och/eller tull enligt artikel 240 i anslutningsakten.

- Att på lika villkor och utan att ta ut de belopp som föreskrivs i ovannämnda artikel 240 tillåta anskaffning av gemenskapsprodukter som finns i interventionslager eller är disponibla på gemenskapens marknad.

Genomförandet av detta system skall grundas på följande principer:

- De kvantiteter som omfattas av denna försörjningsordning skall fastställas årligen inom ramen för prognosticerade försörjningsbalanser.

- För att säkerställa de faktiska effekterna av dessa åtgärder, vad beträffar produktionskostnader och konsumentpriser, är det lämpligt att införa ett system för kontroll av hur dessa har påverkats ända fram till slutanvändaren.

- När det gäller försörjningen av råsocker till Azorerna skall systemet tillämpas till dess att utvecklingen av den lokala produktionen av sockerbetor kan täcka behoven på den azoriska marknaden och den totala sockervolym som raffineras på Azorerna inte överstiger 10 000 ton.

...

Avdelning V

Särskilda åtgärder för produktionen på Madeira och på Azorerna

14.4 Andra åtgärder med syfte att stödja lokal produktion på Azorerna kan utformas enligt följande:

- När det gäller sockerbetor:

- Stöd i form av ett fast belopp per hektar för utveckling av den lokala produktionen inom ramen för en volym som motsvarar en sockerproduktion på 10 000 ton.

- Ett specifikt stöd för bearbetning av vitsocker från lokalt producerade sockerbetor för att stabilisera försörjningskostnaderna.

..."

10. För att genomföra Poseima-programmet antogs rådets förordning (EEG) nr 1600/92 om särskilda bestämmelser för Azorerna och Madeira angående vissa jordbruksprodukter. I dess skäl i ingressen betonas särskilt följande:

"Kvantiteterna av de produkter som omfattas av den särskilda försörjningsordningen måste fastställas inom ramen för den prognosticerade försörjningsbalans som görs upp regelbundet och som får justeras under året utifrån den lokala marknadens väsentliga behov och med hänsyn tagen till den lokala produktionen och traditionella handelsflöden.

Avsikten med denna ordning är att sänka produktionskostnaderna och konsumentpriserna. Dess faktiska effekt bör därför övervakas.

För att undvika störningar i handeln får de produkter som omfattas av den särskilda försörjningsordningen inte skickas tillbaka till andra delar av gemenskapen eller återutföras till tredje land. Ett undantag från denna princip bör dock göras för produkter som av tradition bearbetas på öarna och sedan skickas tillbaka eller återutförs inom ramen för de traditionella handelsflödena.

...

För att stödja lokal produktion och tillgodose konsumenternas krav bör det fastställas att stöd skall beviljas för vissa grödor och speciella produkter.

...

I Azorernas fall måste sådana åtgärder särskilt bidra till att förbättra produktionsvillkoren för sockerbetor och konkurrensvillkoren för den lokala sockerindustrin inom gränsen för de fastställda kvantiteterna ..."

11. I förordning nr 1600/92 under avdelning I, med rubriken "En särskild försörjningsordning", föreskriver artikel 3 följande:

"1. Varken avgifter eller tullar skall tillämpas vid direktimport till Azorerna och Madeira av de produkter som omfattas av den särskilda försörjningsordningen och som kommer från tredje land, inom den kvantitetsbegränsning som fastställs i försörjningsbalansen.

2. För att säkert täcka de behov som avses i artikel 2 med avseende på kvantitet, pris och kvalitet, och för att säkerställa att den andel produkter som levereras från gemenskapen upprätthålls, skall dessa regioner försörjas med gemenskapsprodukter som lagras till följd av interventionsåtgärder eller som finns tillgängliga på gemenskapens marknad, på villkor som för slutanvändarna ger ett resultat som är likvärdigt med befrielse från tullavgifter vid import av produkter från tredje land.

Villkoren skall fastställas med hänsyn tagen till kostnaderna för de olika försörjningskällorna och till de priser som tillämpas vid export till tredje land.

3. De åtgärder som anges i denna artikel skall genomföras på ett sätt som, utan att tillämpningen av punkt 4 påverkas, särskilt tar hänsyn till

- de berörda regionernas speciella behov och när det gäller produkter som skall bearbetas, de speciella kvalitetskraven,

- traditionella handelsflöden med resten av gemenskapen.

4. När det gäller försörjningen med råsocker till Azorerna skall behoven beräknas med hänsyn tagen till den lokala sockerbetsproduktionen. De kvantiteter som omfattas av försörjningsordningen skall fastställas på ett sätt som gör att den totala årliga sockervolym som raffineras på Azorerna inte överstiger 10 000 ton.

Artikel 9 i förordning (EEG) nr 1785/81 skall inte tillämpas på Azorerna i fråga om råsocker."

12. Under samma avdelning föreskriver artikel 8 följande:

"De produkter som omfattas av den särskilda försörjningsordning som fastställs i denna avdelning får inte återutföras till tredje land eller sändas tillbaka till resten av gemenskapen.

Om de aktuella produkterna bearbetas på Azorerna eller Madeira, skall detta förbud inte gälla traditionell export eller traditionella sändningar till resten av gemenskapen."

13. Under avdelning II, med rubriken "Åtgärder för att stödja produktionen på Azorerna och Madeira" föreskriver artikel 25 i avsnitt 3 följande:

"1. Stöd i form av ett fast belopp per hektar skall beviljas för utveckling av sockerbetsproduktion på en areal som motsvarar en årlig produktion av 10 000 ton vitt socker.

Stödbeloppet skall vara 500 ecu per hektar som såtts och skördats.

2. Särskilt stöd skall beviljas för framställningen av vitsocker ur sockerbetor som är skördade på Azorerna, för en årlig produktion av högst 10 000 ton raffinerat socker.

Stödet skall uppgå till 10 ecu per 100 kg raffinerat socker. Detta belopp får anpassas enligt det förfarande som avses i punkt 3.

3. Närmare tillämpningsföreskrifter för denna artikel skall antas enligt förfarandet i artikel 41 i förordning (EEG) nr 1785/81."

Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

14. Ett enda sockerraffinaderi , Sociedade de Indústrias Agricolas Açoreanas SA (nedan kallat Sinaga), är etablerat på Azorerna, och bortsett från den slutliga konsumenten är det detta företag som ensamt drar fördel av såväl den särskilda försörjningsordningen för råsocker som det särskilda bearbetningsstödet för framställning av vitsocker ur sockerbetor som skördats på Azorerna.

15. År 1998 genomförde Sinaga en försäljning av vitsocker till ett företag som är etablerat på det portugisiska fastlandet.

16. Då Refinarias de Açúcar Reunidas SA (nedan kallat RAR), som är ett företag som är etablerat på det portugisiska fastlandet och som producerar vitsocker, fått vetskap om denna försäljning och då det ansåg att Sinaga inte hade rätt att sälja socker som producerats inom ramen för Poseima-programmet till det portugisiska fastlandet, väckte RAR talan mot Sinaga vid Tribunal Judicial de Comarca de Ponta Delgada (Portugal).

17. RAR yrkade att nämnda domstol, med stöd av sin behörighet, skulle fatta beslut om interimistiska åtgärder för att ålägga Sinaga "förbud att på det portugisiska fastlandet saluföra raffinerat socker som härrör från råsocker som motparten avgiftsfritt har importerat med stöd av Poseima-programmet eller för vilket bearbetningsstöd erhållits i enlighet med detta program".

18. För att döma i målet anser den nationella domstolen det vara väsentligt att fastställa den exakta innebörd som gemenskapslagstiftaren har avsett att ge vissa bestämmelser i förordning nr 1600/92. Den nationella domstolen har därför, genom beslut av den 11 juli 2000, ställt följande tolkningsfrågor till Europeiska gemenskapernas domstol:

"1) Är artikel 8 andra stycket i rådets förordning (EEG) nr 1600/92 av den 15 juni 1992 tillämplig på

a) allt socker som har framställts genom bearbetning av råsocker (socker i egentlig bemärkelse), oavsett huruvida sockret härrör från lokalt odlade sockerbetor eller från importerat råsocker, eller

b) är nämnda bestämmelse endast tillämplig på socker som har tillförts varor, vilka således innehåller socker (såsom bakverk, läskedrycker etcetera)? (Frågorna rör således innebörden av uttrycket om ... produkterna bearbetas i denna bestämmelse.)

2) Omfattas sådan försäljning som avses i fråga 3 av begreppen traditionella handelsflöden, traditionell export eller traditionella sändningar till resten av gemenskapen, som förekommer i artikel 3.3 andra strecksatsen och artikel 8 andra stycket i den nämnda förordningen?

3) Oavsett hur frågorna ovan skall besvaras önskas besked om huruvida Sinaga enligt gällande lagstiftning, från september 1998 till nu, har rätt att på det portugisiska fastlandet sälja socker som framställts av sockerbetor som odlats på Azorerna och för vilket Sinaga har erhållit produktionsstöd från gemenskapen i enlighet med Poseima-programmet.

4) Oavsett hur frågorna ovan skall besvaras önskas även besked om huruvida Sinaga enligt gällande lagstiftning, från september 1998 till nu, har rätt att på det portugisiska fastlandet sälja socker som framställts av råsocker som Sinaga avgiftsfritt har importerat med stöd av det nämnda Poseima-programmet."

19. Innan jag går in i detalj på dessa frågor och redogör för de svar som dessa enligt min mening påkallar, vill jag inledningsvis göra två anmärkningar.

20. Under det skriftliga förfarandet har Sinaga liksom den portugisiska regeringen mycket bestämt hävdat att eftersom syftet med förordning nr 1600/92 är att förverkliga Poseima-programmet, vars målsättning är att möjliggöra för Azorerna att övervinna sina olika svårigheter, skall vid tolkningen av nämnda förordning den av flera möjliga tolkningar systematiskt ges företräde som överensstämmer med azoriska intressen i allmänhet och Sinagas intressen i synnerhet, när det gäller allt som berör produktion och saluföring av socker.

21. Ett sådant synsätt, som innebär att man resonerar med utgångspunkt från en förutfattad mening, i ordets egentliga betydelse, anser jag inte skall påverka domstolens resonemang.

22. Det är förvisso inte heller fråga om att gå till den andra ytterligheten och ge företräde till en tolkning som syftar till att så mycket som möjligt begränsa inverkan av Poseima-programmet.

23. Det kan nämligen inte förnekas att gemenskapslagstiftaren genom att besluta om och verkställa nämnda program har avsett att ge Azorerna, det vill säga de ekonomiska aktörer, vare sig de är producenter eller konsumenter, som är etablerade på detta territorium, vissa privilegier, som i dennes ögon är berättigade under de föga gynnsamma förhållanden som råder och som påverkar Azorerna i dess strävan efter ekonomisk utveckling.

24. Men detta innebär inte att gemenskapslagstiftaren har avsett att tolkningen av förordning nr 1600/92 skall lyda under särskilda regler som skiljer sig från de tolkningsregler som vanligen kännetecknar tillvägagångssättet hos domstolarna inom gemenskapen.

25. De särskilda regler som har antagits angående Azorerna är bara gemenskapsbestämmelser bland andra, som inte på något sätt skall tolkas a priori.

26. Att man tillämpar traditionella tolkningsregler för att pröva under vilka förutsättningar privilegierna till de ekonomiska aktörerna på Azorerna skall beviljas och vilka begränsningar lagstiftaren har avsett skall gälla, innebär inte att man vill motarbeta gemenskapslagstiftarens vilja.

27. I själva verket innebär det tvärtom att man böjer sig för lagstiftarens vilja, då man håller nämnda privilegier inom de gränser som lagstiftaren själv har stakat ut, efter det att man undersökt vad som är möjligt att betrakta som undantag till förmån för detta territoriums utveckling, utan att för den skull ifrågasätta den känsliga jämvikt som karaktäriserar gemenskapens jordbrukspolitik.

28. Poseima-programmet handlar inte om en vision enligt vilken Azorernas utveckling bättre skulle säkerställas genom att detta territorium ställs utanför tillämpningen av gemenskapsrätten. Tvärtom utgår detta program från förutsättningen att det är genom att tillåta Azorerna att medelst övergående anpassningsåtgärder integreras på den inre marknaden, som man kan säkerställa en varaktig utveckling till största nytta för dess invånare.

29. Inledningsvis vill jag även påpeka att diskussionen angående den exakta koppling som förordning nr 1600/92 har till den gemensamma organisationen av marknaden för socker, och följaktligen till rådets förordning (EEG) nr 1785/81 av den 30 juni 1981 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker, som det skriftliga förfarandet har givit upphov till, förefaller mig inte inta en sådan central ställning i debatten som de tolkningsfrågor som ställts av den nationella domstolen påkallar.

30. Från det ögonblick ingen vidhåller att Azorerna skulle vara undantaget från tillämpningsområdet för den gemensamma organisationen av marknaden, tycks det mig, med hänsyn till de bestämda frågor vilka jag måste besvara, inte nödvändigt att fråga sig huruvida förordning nr 1600/92 föreskriver undantagsbestämmelser för Azorerna, eller om den endast inför specialbestämmelser som endast skall tillämpas på detta territorium.

31. Det som är av vikt för mig är att bestämma vilken tolkning som bör ges vissa bestämmelser i förordning nr 1600/92, som är tillämpliga på produktion och saluföring av socker på Azorerna, bestämmelser som ostridigt är speciella i den meningen att det inte är de regler som föreskrivs i förordning nr 1785/81. Vare sig de rubriceras som undantagsbestämmelser eller specialbestämmelser tycks de mig inte vara av sådan beskaffenhet att den tolkning som deras ordalydelse eller samband med de övriga bestämmelserna påbjuder, vilka tillsammans bildar Poseima-programmet, skall ändras.

32. Valet av den ena av dessa rubriceringar framför den andra förefaller mig vila på en väsentligen subjektiv bedömning. Av betydelseskillnaden mellan reglerna om gemensam organisation av marknaden, som är tillämpliga i resten av gemenskapen, och de regler som är tillämpliga på Azorerna - jag tänker här särskilt på att interventionsreglerna enligt artikel 3.4 i förordning nr 1600/92 inte skall tillämpas på Azorerna - är det berättigat att dra slutsatsen att Azorerna omfattas av ett system med undantagsbestämmelser. Men man kan också hävda att tillämpningen av några specialbestämmelser, hur viktiga de än må vara, på intet sätt medför att man bör bortse från att förordning nr 1785/81 som sådan, och i den mån den inte står i motsats till någon bestämmelse i förordning nr 1600/92, är tillämplig på Azorerna på samma sätt som i resten av gemenskapen.

Den första frågan

33. När det gäller den första frågan är det endast RAR som har hävdat att raffinerat socker vid tillämpning av artikel 8 i förordning nr 1600/92 inte kan anses vara en produkt som har framställts genom en bearbetningsprocess, och att således vitsocker som producerats på Azorerna från råsocker, som omfattas av den särskilda försörjningsordningen enligt artikel 3 i nämnda förordning, inte åsyftas i artikel 8 andra stycket, som har följande lydelse: "Om de aktuella produkterna bearbetas på Azorerna eller Madeira, skall detta förbud inte gälla traditionell export eller traditionella sändningar till resten av gemenskapen."

34. Endast då socker har tillförts varor såsom läskedrycker, bakverk, choklad och andra sötsaker, kan raffinerat socker anses ha varit föremål för bearbetning i den mening som avses i artikel 8 andra stycket.

35. Som stöd för denna ståndpunkt har RAR gjort gällande att eftersom socker i alla dess former vid tillämpning av EG-fördraget betraktas som en jordbruksprodukt, och eftersom den särskilda försörjningsordningen är tillämplig på jordbruksprodukter, skall vitsocker anses vara en produkt som omfattas av detta system och som enligt artikel 8 första stycket inte får återutföras eller sändas tillbaka.

36. Denna ståndpunkt tycks mig inte vara seriöst underbyggd.

37. Utan att det är nödvändigt att gå in i detalj på de synpunkter som framförts av Sinaga, den portugisiska regeringen och kommissionen, kan man framställa följande två anmärkningar. För det första avser förbudet i artikel 8 första stycket återutförande och återsändning av just de produkter som har varit föremål för den särskilda försörjningsordningen. Vitsocker är emellertid inte detsamma som råsocker. För det andra är vitsocker en produkt som framställs just genom bearbetning av råsocker, vilket otvivelaktigt gör vitsocker till en bearbetad produkt i förhållande till den produkt som varit föremål för den nämnda försörjningsordningen.

38. Det faktum att vissa produkter av en första bearbetning, såsom vitsocker, vid tillämpning av fördraget anses som jordbruksprodukter är helt utan betydelse då det gäller Poseima-programmet, som enligt den särskilda försörjningsordningen och förbuden i anslutning till denna, endast åsyftar exakt bestämda produkter och inte jordbruksprodukter i sin helhet.

39. Till detta kan tilläggas att det inte finns någon risk för att företag som har utnyttjat den särskilda försörjningsordningen drar fördel härav för att förbättra sin konkurrenssituation på marknaden i resten av gemenskapen eller för export, eftersom export och återsändning, även efter bearbetning av råsocker till vitsocker, förblir förbjudet utom då det sker inom ramen för traditionella handelsflöden.

40. Man kan för övrigt notera att lagstiftaren, även då det är fråga om försäljning inom ramen för traditionella handelsflöden, har sett till att undvika all snedvridning av konkurrensen, eftersom artikel 9 i förordning nr 1600/92 föreskriver att en bearbetad produkt som sedan exporteras inte skall berättiga till exportbidrag.

41. Vid en återsändning till en annan plats inom gemenskapen är det sant att vitsocker som framställts av råsocker som omfattas av den särskilda försörjningsordningen eventuellt kan komma att befinna sig i en gynnsam konkurrenssituation, fastän förekomsten av de icke försumbara transportkostnaderna gör det tvivelaktigt. I vilket fall som helst måste sådan återsändning utgöra en del av traditionella handelsflöden. Det är emellertid svårt att förstå hur antagandet av Poseima-programmet, som jag vill erinra om syftar till att tillåta Azorerna att på gynnsamma villkor integreras på den gemensamma marknaden, skulle kunna åtföljas av att traditionella handelsflöden avskaffas.

42. På den nationella domstolens första fråga bör uppenbarligen svaret vara att via tillämpningen av artikel 8 andra stycket i förordning nr 1600/92 är vitsocker att betrakta som en bearbetad produkt.

Den andra frågan

43. Jag kommer sålunda till den andra frågan, i vilken den nationella domstolen, med hänsyn till data i en statistisk tabell som förekommer i dess beslut, frågar huruvida det bör anses möjligt att åberopa traditionella handelsflöden av vitsocker, i den mening som avses i artikel 3.3 andra strecksatsen i förordning nr 1600/92, traditionell export eller traditionella sändningar till resten av gemenskapen, i den mening som avses i artikel 8 andra stycket i den nämnda förordningen.

44. Låt mig genast påpeka att tabellen i fråga endast upplyser om försäljningar till det portugisiska fastlandet och till Madeira, och att jag följaktligen inte kan se hur jag kan uttala mig om förekomsten av traditionell export som omfattar försäljning till tredje land, vilket för övrigt är helt främmande för den tvist med anledning av vilken jag tillfrågas av den nationella domstolen.

45. Med beaktande av dessa förtydliganden, vad visar mig denna tabell?

46. Låt mig redan från början konstatera att denna tabell inte är lätt att använda sig av. Trots att den går tillbaka ända till år 1907 och omfattar år 1992, ger den inga upplysningar om vissa år, till exempel från åren 1948 till 1961, 1970 till 1974, 1982 och 1983 samt från 1986 till 1989.

47. Tabellen är även otydlig beträffande de år som den omfattar, då den består av tre kolumner som respektive rubriceras som "Madeira", "Fastlandet" och "Madeira/fastlandet", utan att det preciseras vad som skall hänföras till kolumnen "Madeira/fastlandet".

48. Man skulle kunna anta att det årliga beloppet i denna kolumn utgörs av totalsumman av de två belopp som är inskrivna i de två övriga kolumnerna. Det är uppenbart att detta inte är fallet. Under åren 1907 till 1947 anges nämligen summor i fastlandskolumnen, men ingenting är däremot noterat under motsvarande år i denna tredje kolumn.

49. Kanske måste man därför anta att kolumnen "Madeira/fastlandet" upplyser om försäljningar antingen till Madeira eller till det portugisiska fastlandet, utan att det är möjligt att bestämma deras exakta destination. För de år som denna kolumn redovisar försäljningar, samtidigt som ingenting noteras i de andra kolumnerna, kan man nämligen förmås att dra slutsatsen att de myndigheter som varit ålagda att upprätta handelsstatistik för Azorerna, under en hel period nöjde sig med att notera sändningar utan att bry sig om deras destination, vilket inte desto mindre framstår som något förbryllande. Men även med en sådan tolkning är denna kolumn inte särskilt användbar för att avgöra huruvida och i vilken storleksordning det har förekommit traditionella sändningar till resten av gemenskapen i den mening som avses i artikel 8 andra stycket.

50. Hur det än förhåller sig kan man konstatera att kolumnen "Fastlandet" redovisar regelbundna försäljningar, om än av mycket varierande storlek, mellan åren 1907 och 1947. Under de följande åren finns ingenting noterat i denna kolumn förutom för åren 1984 och 1985 under vilka försäljningarna uppgick till 3 024 000 respektive 6 175 250 kg, vilket inte är försumbart med hänsyn till de 10 000 ton som Sinagas produktion enligt förordning nr 1600/92 inte får överstiga.

51. Vad beträffar kolumnen "Madeira" finns ingenting angivet före år 1981. För detta år har det noterats 2 236 850 kg. För år 1990 har det redovisats 184 660 kg, för år 1991 258 700 kg och slutligen för år 1992 30 000 kg.

52. Kolumnen "Madeira/fastlandet" redovisar en försäljning som varierar mellan 300 000 och 6 081 440 kg mellan åren 1962 och 1970, liksom försäljningar på 1 500 kg per år mellan åren 1975 och 1979, försäljningar som av den nationella domstolen uppgetts i realiteten vara hänförliga till julgåvor.

53. Under det skriftliga förfarandet har det bekräftats av RAR och kommissionen att summorna av försäljningen till det portugisiska fastlandet, vilka plötsligt anges för åren 1984 och 1985 efter ett avbrott sedan 1948, beror på att det förbud mot försäljning av socker från Azorerna till det portugisiska fastlandet som tidigare återfanns i den portugisiska lagstiftningen har upphävts.

54. Vid sammanträdet har Sinaga förnekat existensen av ett sådant beslut och hävdat att det under åren i fråga inte har förekommit något upphävande av ett förbud utan att det är en importskatt som har avskaffats.

55. Vilken orsaken än må vara till detta avbrott av försäljningen från 1948 till 1983 har detta avbrott inte bestridits liksom inte heller frånvaron av all försäljning till det portugisiska fastlandet sedan år 1986.

56. Om, som kommissionen på goda grunder antyder, begreppet tradition skall förstås som handlingar som repeteras i tiden eller i det förflutna, som omfattar en idé om kontinuitet och regelbundenhet i tiden, förefaller det mig tämligen svårt att anse att den tabell som har presenterats av den nationella domstolen kan styrka förekomsten av traditionella handelsflöden.

57. Två år som omfattar klart identifierade sändningar till det portugisiska fastlandet under en sammantagen period som löper från 1948 till 1992 kan knappast anses vara ett uttryck för en tradition. Det är samma sak när det gäller sändningar som obestridligen gått till Madeira, där det under perioden från år 1907 till 1992 förekommit export under fyra år, varav endast tre på varandra följande år (med volymer från 30 000 till 258 700 kg).

58. I brist på såväl varaktighet som regelbundenhet handlar det i själva verket snarare om sporadiska än traditionella handelsflöden. Man kommer till samma slutsats om man ansluter sig till RAR:s ståndpunkt, enligt vilken man för att kunna tala om traditionella handelsflöden i den mening som avses i förordning nr 1600/92, måste kunna fastställa att handelsflöden har förekommit under fem eller eventuellt tre år innan nämnda förordning trädde i kraft.

59. Det är nämligen sådana perioder som man vanligtvis beaktar när det gäller gemensam jordbrukspolitik i fråga om tilldelning av kvoter till operatörer, vars tillträde till marknaden man vill undvika skall bli ifrågasatt genom att de underordnas gemenskapsregler som tidigare inte var tillämpliga på dem.

60. Det är i synnerhet på dessa grunder som man vid tidpunkten för anslutning av nya medlemsstater har tilldelat produktionskvoterna för socker.

61. Detta synsätt förefaller mig skäligt i den meningen att då gemenskapslagstiftaren önskade göra förbehåll för traditionella handelsflöden var det inte i syfte att erkänna historiska rättigheter, vilka skulle kunna styrkas genom de sändningar som sträcker sig från 1907 till 1947, utan, som kommissionen betonar, det var av betydligt mer prosaiska skäl, för att undvika att ta ifrån producenterna på Azorerna med den ena handen det som man har beviljat dem med den andra, eller med andra ord, för att inte införandet av den särskilda försörjningsordning, som har utformats i ögruppens intresse, skulle gå ut över denna genom förlusten av marknader på vilka dess produkter före införandet av Poseima-programmet haft regelbunden avsättning. Samtidigt underförstås att den särskilda försörjningsordningen inte heller får rubba funktionen av den gemensamma marknaden, genom att för de azoriska producenterna öppna marknader på vilka de skulle komma in på grund av en obestridlig konkurrensfördel.

62. Syftet med förordning nr 1600/92 är upprätthållandet av status quo, vilket, med hänsyn till den tabell som jag undersöker, uppenbarligen inte omfattar traditionell sändning av vitsocker till det portugisiska fastlandet.

63. Denna frånvaro av traditionella handelsflöden med resten av gemenskapen i det särskilda fallet beträffande vitsocker står inte i motsats till erkännandet i artikel 3.3 andra strecksatsen i förordning nr 1600/92 av nödvändigheten att ta hänsyn till sådana handelsflöden.

64. Låt mig erinra om att denna bestämmelse åsyftar inte bara socker utan alla de produkter som omfattas av den särskilda försörjningsordningen, så att den slutsats som jag har dragit beträffande socker ingalunda medför att denna bestämmelse berövas all ändamålsenlig verkan.

65. Denna bestämmelse kan nämligen tillämpas på andra produkter för vilka man faktiskt kan fastställa traditionella handelsflöden.

66. Det förefaller mig lämpligt att nämna att jag, trots att det inte medför några praktiska konsekvenser för utgången av målet som anhängiggjorts vid den nationella domstolen, inte instämmer i RAR:s ståndpunkt enligt vilken tredje punkten i artikel 3 inte är tillämplig i fråga om socker, vilket enbart faller under denna artikels fjärde punkt.

67. Då tredje punkten anger åtgärder "utan att tillämpningen av punkt 4 påverkas" avser den nämligen ingalunda att undanta socker från dess tillämpningsområde utan avsikten är endast att då det gäller socker skall uppskattningen av försörjningsbehovet för det första inte bara ske med hänsyn till de berörda regionernas behov och traditionella handelsflöden, utan även med hänsyn till den lokala produktionen av sockerbetor, och för det andra hålla sig inom en gräns på 10 000 ton raffinerat socker per år på Azorerna.

68. RAR:s tolkning åsidosätter såväl den gängse betydelsen av uttrycket "utan att påverkas" som dess logik, i enlighet med vilken punkterna 3 och 4 är utformade.

69. Uppskattningen av försörjningsbehovet av råsocker kan inte enbart göras med utgångspunkt från den lokala produktionen av sockerbetor, eftersom detta skulle vara detsamma som att på ett besynnerligt sätt uppskatta efterfrågan med utgångspunkt från utbudet. Uppskattningen måste, som punkt 3 föreskriver, ta hänsyn till de berörda regionernas speciella behov i fråga om konsumtion, med hänsyn till den lokala sockerbetan eftersom den tillfredsställer en del av dessa behov.

70. Det importerade råsockret skall tillåtas fylla den brist på vitsocker som framkommer vid en jämförelse mellan konsumtionen och den försörjning som säkerställs genom raffinering av lokalt odlade sockerbetor.

71. På grund av dessa skäl föreslår jag att den andra frågan besvaras nekande.

Den fjärde frågan

72. Jag övergår nu direkt till undersökningen av den fjärde frågan, därför att dess svar, trots att den har ställts "oavsett hur frågorna ovan besvaras", återfinns i de skäl som jag just har anfört angående den andra frågan.

73. Låt mig erinra om att artikel 8 i förordning nr 1600/72 i sitt första stycke nämligen uppställer ett absolut förbud mot att sända tillbaka eller återutföra produkter som har importerats till Azorerna i enlighet med den särskilda försörjningsordningen. Artikeln innehåller endast ett undantag, som anges i det andra stycket vilket lyder enligt följande: "Om de aktuella produkterna bearbetas på Azorerna eller Madeira, skall detta förbud inte gälla traditionell export eller traditionella sändningar till resten av gemenskapen." Det följer således ovillkorligen av det konstaterande som vi just har gjort beträffande frånvaron av traditionella handelsflöden av vitsocker till det portugisiska fastlandet, att Sinaga inte får sälja socker, som detta företag har producerat av råsocker som vid köpet befriats från importavgift i enlighet med Poseima-programmet, till det portugisiska fastlandet.

74. Artikel 8 innehåller inte den minsta tvetydighet eller oklarhet som kan ge upphov till något tvivel om den absoluta karaktär av de förbud som den föreskriver.

75. Detta har emellertid inte hindrat Sinaga från att i punkt 82 i sitt yttrande hävda att "gällande rätt, betraktad med utgångspunkt från ordalydelsen eller systematiken i tillämpliga bestämmelser, endast är förenlig med en tolkning som berättigar Sinaga att till det portugisiska fastlandet sälja socker som detta företag har producerat från råsocker som har importerats enligt den särskilda försörjningsordningen. Sådan försäljning kan falla under den bestämmelse som tillämpas på traditionella sändningar till resten av gemenskapen".

76. Sinaga går till och med så långt att det i punkt 72 i sitt yttrande påstår att "blotta existensen av försäljning av socker från Azorerna till det portugisiska fastlandet i det förflutna bör anses vara tillräckligt för att undantaget från förbudet mot försäljning utanför den azoriska marknaden skall kunna åberopas". Såvida jag inte misstar mig innebär detta att "försäljning av socker till det portugisiska fastlandet" är tillräckligt för att styrka förekomsten av traditionella handelsflöden och den hänvisning som gemenskapslagstiftaren har gjort till en sådan förekomst medför inga konsekvenser i förhållande till restriktioner av de volymer som får sändas. Ett dylikt resonemang är uppenbarligen inte godtagbart, eftersom det fråntar begreppet "traditionell" all konkret innebörd.

77. Man kan för övrigt notera att den portugisiska regeringen, som beträffande de andra frågorna instämmer i Sinagas tolkning, då det gäller den fjärde frågan nöjer sig med att i punkt 57 i sitt yttrande bekräfta att "Republiken Portugal anser att sockerindustrin på Azorerna har rätt att sälja socker, som har producerats av importerat råsocker som har befriats från importavgift, till det portugisiska fastlandet på de villkor som fastställs i artikel 8 andra stycket i förordning nr 1600/92".

78. Låt mig än en gång erinra om, att enligt min mening syftar det undantag som föreskrivs av gemenskapslagstiftaren till förmån för traditionella handelsflöden till att bevara status quo och ingenting annat, så att för det fall att sådana handelsflöden hade förelegat skulle de kvantiteter vitsocker som producerats av råsocker som förvärvats inom ramen för den särskilda försörjningsordningen och som får exporteras eller sändas till det portugisiska fastlandet inte på något vis ha kunnat överskrida de kvantiteter som motsvarar nämnda handelsflöden.

79. Från det ögonblick som jag, som svar på den andra frågan, anser att det inte är möjligt att fastställa förekomsten av sådana handelsflöden när det gäller vitsocker, kan jag endast konstatera att sändningar till det portugisiska fastlandet av vitsocker som Sinaga producerat på Azorerna av råsocker som importerats enligt den särskilda försörjningsordningen strider mot ett totalförbud.

Den tredje frågan

80. Det återstår för mig att undersöka den tredje frågan, som inte saknar besvärliga problemställningar. Såsom Sinaga, den portugisiska regeringen och kommissionen har påpekat sammankopplar inte artikel 25 i förordning nr 1600/92 beviljande av stöd i form av ett fast belopp per hektar för odling av sockerbetor och särskilt stöd för framställning av vitsocker av sockerbetor som är skördade på Azorerna med något förbud att exportera eller sända vitsocker som producerats på Azorerna ur lokalt odlade sockerbetor till det portugisiska fastlandet.

81. Då för övrigt artikel 25 återfinns under avdelning II, med rubriken "Åtgärder för att stödja produktionen på Azorerna och Madeira", kan man inte hävda att förbudet i artikel 8, som återfinns under avdelning I, med rubriken "En särskild försörjningsordning", också i kraft av själva sakförhållandet, ipso facto, skall tillämpas i fråga om socker som varit föremål för de åtgärder som föreskrivs i artikel 25.

82. Det finns heller ingenting som medger att man inom ramen för gemenskapens jordbrukspolitik kan påstå att det förhållandet att en produkt har varit föremål för en stödåtgärd vanligtvis medför ett förbud att saluföra produkten utanför dess produktionsområde.

83. Slutligen är det riktigt att principen om fri rörlighet utgör en av den gemensamma marknadens pelare. Måste man då med hänsyn till dessa samverkande omständigheter ge Sinaga, den portugisiska regeringen och kommissionen rätt, då de hävdar att vitsocker, för vilket man erhållit sådant stöd som föreskrivs i artikel 25 i förordning nr 1600/92, utan några som helst restriktioner får sändas till det portugisiska fastlandet.

84. Jag är inte av samma uppfattning. Liksom RAR anser jag att en sådan frihet till saluföring på det portugisiska fastlandet omintetgör systematiken i Poseima-programmet.

85. Även om det är riktigt att förordning nr 1600/92 inte innehåller någon bestämmelse som stadgar ett förbud mot att saluföra vitsocker för vilket man erhållit stöd enligt artikel 25 utanför Azorerna, kan ett sådant förbud ändå härledas från beslut 91/315, det vill säga från själva Poseima-programmet, och då i synnerhet från själva punkt 9.2 i dess bilaga.

86. När det gäller Azorernas försörjning av råsocker föreskriver nämligen denna bestämmelse att den särskilda försörjningsordningen "skall tillämpas till dess att utvecklingen av den lokala produktionen av sockerbetor kan tillfredsställa behoven på den azoriska marknaden och så att den totala sockervolym som raffineras på Azorerna inte överstiger 10 000 ton".

87. Detta har den mycket tydliga innebörden att den särskilda försörjningsordningen ända från början har avsetts vara tillfällig och syfta till att kompensera för den, med hänsyn till lokala behov, låga produktionen av sockerbetor på Azorerna, en produktion vars ökning just skulle vara resultatet av produktionsstöd och bearbetningsstöd för vitsocker enligt punkt 14.4 i ovan nämnda bilaga.

88. Poseima-programmet syftar i själva verket till att först och främst säkerställa Azorernas självförsörjning. Även om denna till en viss grad är beroende av stöd som kommer från gemenskapens budget, handlar det emellertid snarare om stöd som under löptiden gynnar lokal jordbruksproduktion än om importstöd för bearbetade produkter eller halvfabrikat som importerats från resten av gemenskapen.

89. Vid konstant lokal konsumtion är det således berättigat att den kvantitet råsocker som omfattas av den särskilda försörjningsordningen minskar allteftersom sockerproduktionen från sockerbetor som har odlats på Azorerna ökar. Denna minskning utgör själva kärnan i hela det system som har antagits beträffande sockerförsörjningen på den azoriska marknaden.

90. Att tillåta att socker som produceras av lokalt odlade sockerbetor undanhålls den azoriska marknaden skulle innebära att den önskvärda minskningen av den kvantitet råsocker som omfattas av den särskilda försörjningsordningen omvandlades till ett fåfängt arbete, det vill säga ett förfarande som redan från början är dömt att misslyckas.

91. Det är nämligen uppenbart att om Sinaga hade möjlighet att med en säker konkurrensfördel sända socker, för vilket det erhållit stöd enligt artikel 25, utanför Azorerna skulle det inte försumma att göra det. Detta skulle leda till att de behöriga myndigheterna, vid det årliga upprättandet av försörjningsbalansen, tvingades konstatera att ett bibehållande, ja till och med en ökning, av de sockerkvantiteter, som omfattas av den särskilda försörjningsordningen, är absolut nödvändigt för att försörja den lokala azoriska marknaden på de villkor som enligt Poseima-programmet är avsedda att gälla för de azoriska konsumenterna.

92. I själva verket skulle detta oundvikligen utmynna i en högst onormal avvikelse i systemet, och jag anser att detta absolut måste förhindras.

93. Det återstår att se hur man skall lyckas med detta, det vill säga hur man skall gå till väga för att Sinaga, enligt de gemenskapsregler som styr dess verksamhet, skall förmås att respektera ett förbud att exportera eller sända socker för vilket man har erhållit stöd enligt artikel 25 i förordning nr 1600/92.

94. För min del ser jag endast två möjligheter. Antingen finner domstolen, trots att ett sådant förbud inte uttryckligen återfinns i förordning nr 1600/92, att tolkningen av denna i förhållande till vad som föreskrivs i beslut 91/315, vilket utgör förordningens rättsliga grund, likväl leder till slutsatsen att den ovillkorligen innefattar ett förbud, även om detta endast kan utläsas mellan raderna.

95. Man skall inte bortse från att denna lösning uppvisar olägenheten att tvinga domstolen att inlåta sig på ett område för tolkning, för vilket den kan få kritik, vilket den sannolikt inte önskar utsätta sig för.

96. En sådan kritik skulle inrikta sig på den omständigheten att domstolen, då den alltid har hävdat att principen om fri rörlighet för varor är av grundläggande betydelse och ansett att undantag från denna princip skall tolkas restriktivt, plötsligt skulle förnya denna princip genom att införa underförstådda, eller i varje fall inte skriftliga, restriktioner.

97. Möjligheten, eller snarare sannolikheten, för en sådan kritik, tycks mig emellertid inte utgöra något oöverstigligt hinder i den mån som förbudet, ifall det inte regleras i förordning nr 1600/92, likväl utan någon anpassning av texten kan härledes från bilagan till beslut 91/315.

98. Alternativt kan domstolen, hellre än att tolka förordningen på ett sådant sätt att den inte framstår som inkonsekvent i förhållande till beslutet, ta fasta på den inkonsekvens som utgörs av att det i denna förordning inte föreskrivs något som helst förbud att utanför den azoriska marknaden saluföra socker för vilket man har erhållit stöd enligt artikel 25, och genom att utgå från giltigheten, bedöma denna frånvaro av ett förbud som utgörande en kränkning av punkt 9.2 i bilagan till beslut 91/315.

99. Denna övergång från tolkning till bedömning av giltigheten, på vilken uppmärksamheten riktades under det muntliga förfarandet, har stöd av prejudikat i domstolens rättspraxis. Förutom att den ovan nämnda olägenheten undviks, har det fördelen att man ansluter sig till en mycket tydlig linje i rättspraxis rörande frågan huruvida tillämpningsbestämmelser är förenliga med de gränser som anges i den rättsakt som utgör bestämmelsernas rättsliga grund.

100. Vilken väg domstolen än väljer, förstår jag inte hur den kan undgå att konstatera att vitsocker för vilket man har erhållit stöd för bearbetning av sockerbetor som odlats på Azorerna inte får saluföras utanför den lokala marknaden på Azorerna.

Förslag till avgörande

101. Av vad anförts följer att jag föreslår domstolen att besvara frågorna från den nationella domstolen enligt följande:

"1) Vid tillämpningen av artikel 8 andra stycket i rådets förordning (EEG) nr 1600/92 av den 15 juni 1992 om särskilda bestämmelser för Azorerna och Madeira angående vissa jordbruksprodukter, är vitsocker som har framställts av importerat råsocker att betrakta som en bearbetad produkt.

2) De uppgifter som har lämnats av den nationella domstolen ger inget stöd för förekomsten av traditionella handelsflöden eller traditionella sändningar till resten av gemenskapen i den mening som avses i artikel 3.3 andra strecksatsen och artikel 8 andra stycket i förordning nr 1600/92.

3) Det vitsocker som har producerats på Azorerna av sockerbetor som odlats på Azorerna och för vilket stöd har erhållits enligt artikel 25 i förordning nr 1600/92 får inte saluföras utanför den lokala azoriska marknaden.

4) Det vitsocker som har producerats på Azorerna av importerat råsocker inom ramen för den särskilda försörjningsordning som införts genom avdelning I i förordning nr 1600/92 får inte sändas till det portugisiska fastlandet, eftersom det inte är fråga om traditionella sändningar i den mening som avses i artikel 8 andra stycket i ovannämnda förordning."