Mål T‑320/09

Planet AE

mot

Europeiska kommissionen

”Talan om ogiltigförklaring – Skyddet av Europeiska unionens finansiella intressen – Systemet för tidig varning i syfte att fastställa hur stor risk en enhet utgör – Olafs undersökning av hur en offentlig upphandling av tjänster avseende institutionell modernisering och kapacitetsbyggande projekt i Syrien har genomförts – Beslut om att begära aktivering av varning W1 a och W1b – Föremål för talan – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Upptagande till sakprövning”

Sammanfattning av beslutet

1. Förfarande – Ansökan genom vilken talan väckts – Formkrav – Fastställelse av föremålet för tvisten

(Domstolens stadga, artikel 21; tribunalens rättegångsregler, artikel 44)

2. Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Begrepp – Rättsakter som har bindande rättsverkningar – Interna informationsåtgärder inom administrationen – Upptagande till sakprövning – Villkor

(Artikel 230 EG; kommissionens beslut 2008/969)

3. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Bristande behörighet för den institution som har antagit den angripna rättsakten – Grund avseende tvingande rätt

(Artikel 230 EG)

4. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som har bindande rättsverkningar – Rättsakter som ändrar sökandens rättsliga ställning – Registrering i systemet för tidig varning vilket ska användas av kommissionens utanordnare och genomförandeorgan – Talan väckt av den enhet som varningen avser – Upptagande till sakprövning

(Artikel 230 EG; kommissionens beslut 2008/969)

1. Det framgår av artikel 21 i domstolens stadga och av artikel 44 i tribunalens rättegångsregler att ansökan varigenom talan väcks bland annat ska innehålla tvisteföremålet och sökandens yrkanden. Yrkandena ska dessutom vara klart och tydligt utformade, så att tribunalen inte dömer under (infra petita) eller utöver (ultra petita) vad som har yrkats av parterna, med risk för att svarandens rättigheter kränks. Den angripna rättsakten kan efter sammanhanget identifieras med hjälp av påpekanden i ansökan och resonemanget som helhet. En talan som formellt har väckts mot en rättsakt som tillsammans med andra rättsakter bildar en helhet kan, i den mån det behövs, anses ha väckts mot de andra rättsakterna.

(se punkterna 22 och 23)

2. Talan om ogiltigförklaring kan väckas mot samtliga åtgärder vidtagna av institutionerna, oavsett åtgärdernas art eller form, som är avsedda att ha rättsverkningar. I synnerhet utgör sådana åtgärder som har tvingande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligen förändra dennes rättsliga ställning rättsakter som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring i den mening som avses i artikel 230 EG. Däremot kan talan inte väckas mot åtgärder som vidtas inom administrationen och som följaktligen inte genererar några rättsverkningar utanför denna.

Den omständigheten att administrationen behandlar uppgifter för enbart internt bruk, till exempel genom att sammanställa, förvalta och använda sig av dem, utesluter inte att transaktionerna i fråga kan skada en underställds intressen. Förekomsten av en sådan skada beror nämligen på flera faktorer, bland annat de behandlade uppgifternas art, syftet med behandlingen av dem, exakt vilka konsekvenser behandlingen av dessa uppgifter kan få samt huruvida syftet med och konsekvenserna av den aktuella behandlingen är förenliga med de bestämmelser i vilka administrationens befogenheter avgränsas.

(se punkterna 37–39)

3. Bristande behörighet för den institution som har antagit de angripna rättsakterna utgör en ogiltighetsgrund som enligt tvingande rätt ska prövas ex officio.

(se punkt 41)

4. Med hänsyn till det bakomliggande syftet med beslut 2008/969 om systemet för tidig varning som ska användas av kommissionens utanordnare och genomförandeorgan, det vill säga att skydda unionens finansiella intressen vid genomförandet av budgetåtgärder, kan inte verkningarna av en varning utfärdad mot en enhet i systemet, ens i kategori W1, anses begränsade till den interna sfären inom unionens institutioner, organ och myndigheter. En sådan varning påverkar naturligtvis relationerna mellan den behöriga utanordnaren och nämnda enhet. Det framgår av ordalydelsen i artikel 16 och av beslutets systematik att när en varning W1 har konstaterats leder detta i själva verket till en skyldighet för den berörda utanordnaren att skärpa sina kontroller.

Enheter som ansöker om att få ta unionens ekonomiska resurser i anspråk påverkas av att beläggas med en varning i systemet på så sätt att de, för att kunna tillvarata sina ekonomiska intressen, måste anpassa sig till de stärkta villkor eller försiktighetsåtgärder som den berörda utanordnaren har riktat mot just dem. Sådana villkor och försiktighetsåtgärder kan bestå i nya avtalsförpliktelser och ekonomiska bördor som enheterna inte har räknat med, men även, såsom i förevarande fall, återverkningar på den interna organisationen i konsortium som de ifrågavarande enheterna ingår i.

Att under dessa omständigheter neka sökanden möjligheten till domstolsprövning av de materiella omständigheter som ligger till grund för de angripna rättsakterna är oförenligt med unionsrätten. Detta gäller i än högre grad med beaktande av att det i beslut 2008/969 inte föreskrivs någon rätt för juridiska och fysiska personer att få upplysning, och än mindre höras, innan de registreras i systemet genom aktiveringen av varningarna W1, W2, W3, W4 och W5b.

Utöver den omständigheten att dessa rättsakter besitter alla de egenskaper som utmärker en rättsakt mot vilken talan kan väckas utgör de även slutet på ett särskilt förfarande, nämligen registrering av en enhet i ett varningssystem utan att denna har hörts angående orsakerna till registreringen, och skiljer sig från de beslut genom vilka de särskilda kraven i beslut 2008/969 genomförs.

(se punkterna 44, 45, 48 och 51–53)

TRIBUNALENS BESLUT (sjätte avdelningen)

den 13 april 2011 ( )

”Talan om ogiltigförklaring – Skyddet av Europeiska unionens finansiella intressen – Systemet för tidig varning i syfte att fastställa hur stor risk en enhet utgör – Olaf:s undersökning av hur en offentlig upphandling av tjänster avseende institutionell modernisering och kapacitetsbyggande projekt i Syrien har genomförts – Beslut om att begära aktivering av varning W1 a och W1b – Föremål för talan – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Upptagande till sakprövning”

I mål T‑320/09,

Planet AE, Aten (Grekland), företrätt av advokaten V. Christianos,

sökande,

mot

Europeiska kommissionen, företrädd av D. Triantafyllou och F. Dintilhac, båda i egenskap av ombud,

svarande,

angående en talan om ogiltigförklaring av de beslut som fattats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) varigenom det begärs att sökanden ska registreras i systemet för tidig varning genom aktivering av en varning W1 a, och därefter en varning W1b,

meddelar

TRIBUNALEN (sjätte avdelningen)

sammansatt av ordföranden E. Moavero Milanesi samt domarna N. Wahl (referent) och S. Soldevila Fragoso,

justitiesekreterare: E. Coulon,

följande

Beslut

Tillämpliga bestämmelser

1 I syfte att bekämpa bedrägeri och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot gemenskapernas ekonomiska intressen antog Europeiska gemenskapernas kommission den 16 december 2008 kommissionens beslut 2008/969/EG, Euratom om systemet för tidig varning som ska användas av kommissionens utanordnare och genomförandeorgan (EUT L 344, s. 125). Syftet med systemet för tidig varning (nedan kallat systemet) är att, inom kommissionen och dess genomförandeorgan, garantera spridning av begränsad information om tredje män som skulle kunna utgöra ett hot mot gemenskapernas ekonomiska intressen och rykte eller mot eventuella andra medel som förvaltas av gemenskaperna (skäl 4 i beslut 2008/969).

2 Systemet bygger på varningar som gör det möjligt att fastställa hur stor risk en enhet utgör, efter en indelning i kategorier som går från W1, motsvarande den lägsta risknivån, till W5, motsvarande den högsta risknivån (artikel 9 i beslut 2008/969).

3 Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) har, när den utövar sina funktioner, tillgång till systemet för att genomföra undersökningar och samla in uppgifter i syfte att bekämpa bedrägeri. Olaf är, tillsammans med den behöriga utanordnaren och enheten för internrevision, ansvarig för att begära att varningar förs in, ändras eller tas bort från systemet. Kommissionens räkenskapsförare eller medarbetare, till vilka den delegerat vissa uppgifter, ska garantera förvaltningen av systemet (skälen 5–7 och artiklarna 4–6 i beslut 2008/969).

4 I artikel 4.1 i beslut 2008/969 föreskrivs att ”[r]äkenskapsföraren ska föra in, ändra eller ta bort varningar i systemet på begäran från den ansvariga utanordnaren genom delegering, Olaf eller enheten för internrevision”. I artikel 6.2 i beslutet föreskrivs att ”[v]id upphandlings- eller bidragsförfaranden ska den ansvariga utanordnaren genom delegering eller dennes medarbetare kontrollera om det finns en varning i systemet innan tilldelningsbeslutet fattas”.

5 Enligt artikel 10.1 i beslut 2008/969 ska Olaf ”ansöka om att en W1a-varning aktiveras när dess undersökningar i ett tidigt skede ger tillräckliga skäl att tro att upptäckter av allvarliga administrativa felaktigheter eller bedrägeri sannolikt kommer att registreras i relation till tredje män, särskilt de som gynnas av eller har gynnats av gemenskapsmedel”.

6 I artikel 10.2 i beslut 2008/969 föreskrivs bland annat att Olaf ska begära att en W1b-varning aktiveras när dess undersökningar ger tillräckliga skäl att tro att upptäckter av allvarliga administrativa felaktigheter eller bedrägeri sannolikt kommer att registreras i relation till tredje män, särskilt de som gynnas av eller har gynnats av gemenskapsmedel.

7 Enligt artikel 16 i beslut 2008/969 ska en W1-varning ”bara … registreras för informationsändamål och leder inte till några andra konsekvenser än förstärkt övervakning”.

Bakgrund till tvisten

8 Sökanden, Planet AE, är ett grekiskt företag som tillhandahåller rådgivningstjänster inom området företagsförvaltning. Sedan 2006 är företaget, i egenskap av medlem i tre konsortier, involverad i tre projekt i Syrien som kommissionen finansierar. Företaget är sedan den 16 oktober 2007 föremål för en undersökning hos Olaf angående misstänkta oegentligheter inom ramen för de tre projekten i fråga.

9 Efter ett upphandlingsförfarande inom det sjunde ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling inbjöd kommissionen sökanden, i en skrivelse av den 18 april 2008, att inleda förhandlingar, i syfte att fastställa de definitiva villkoren i en bidragsöverenskommelse angående dess erbjudande om att ta på sig rollen som koordinator i konsortiet för projektet ”Advancing knowledge – intensive entrepreneurship and innovation for growth and social well-being in Europe” (nedan kallat projektet AEGIS). I kommissionens skrivelse angavs att ett eventuellt bidrag från kommissionen högst kunde uppgå till 3 300 000 euro och att förhandlingarna måste ha avslutats före den 30 juni 2008.

10 Den ovan i punkt 8 nämnda undersökningen föranledde Olaf att begära att sökanden skulle registreras i systemet vid två tillfällen. Den 26 februari 2009 begärde Olaf aktivering av en varning W1a, och den 19 maj 2009 begärdes aktivering av en varning W1b. Registreringarna verkställdes den 10 mars respektive den 25 maj 2009.

11 Den 27 februari 2009 översände kommissionen den framförhandlade bidragsöverenskommelsen (nedan kallad överenskommelsen) till sökanden för undertecknande av såväl sökanden som övriga medlemmar i det konsortium som sökanden ingick i. Den 11 mars 2009 returnerade sökanden överenskommelsen till kommissionen som i sin tur skulle underteckna den.

12 Den 4 juni 2009 upplyste kommissionen sökanden i ett e-brev om att förfarandet för undertecknande av överenskommelsen hade suspenderats tills dess att ett kompletterande villkor hade uppfyllts. Sökanden ålades nämligen att öppna ett spärrat bankkonto, genom vilket företaget enbart förfogade över den delen av förskottet som det enligt överenskommelsen har rätt till, medan resten av förskottet direkt överfördes till övriga medlemmar i konsortiet. I e-brevet angavs att det nya villkoret berodde på en oväntad händelse, nämligen registreringen av sökanden i systemet genom aktivering av en varning W1a och därefter en varning W1b.

13 När sökanden hade kommit överens med sin bank om att den sistnämnda skulle åta sig att till samtliga medlemmar i konsortiet, så snart förskottet från kommissionen mottagits, överföra det belopp som tillkom var och en, undertecknade kommissionen överenskommelsen den 3 juli 2009.

Förfarandet och parternas yrkanden

14 Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 14 augusti 2009.

15 Genom särskild handling framställde kommissionen en invändning om rättegångshinder i enlighet med artikel 114.1 i tribunalens rättegångsregler.

16 Sökanden inkom med sitt yttrande avseende kommissionens invändning om rättegångshinder den 5 januari 2010.

17 Sökanden har yrkat att tribunalen ska

– ogiltigförklara Olaf:s två beslut av den 26 februari respektive den 19 maj 2009, vilka sökanden fick kännedom om den 4 juni 2009, varigenom det begärdes att sökanden skulle registreras i systemet genom aktivering av en varning W1a och därefter av en varning W1b, och

– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

18 Kommissionen har i sin invändning om rättegångshinder yrkat att tribunalen ska

– avvisa talan, och

– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.

19 Sökanden har i sitt yttrande avseende invändningen om rättegångshinder yrkat att invändningen ska ogillas och att tribunalen ska förklara att målet kan tas upp till sakprövning.

Rättslig bedömning

20 Enligt artikel 114.1 och 114.4 i rättegångsreglerna ska, om en part så begär, tribunalen meddela beslut i fråga om rättegångshinder utan att pröva själva sakfrågan. Enligt artikel 114.3 ska återstoden av förfarandet vara muntligt om inte tribunalen bestämmer annat. Förstainstansrätten anser att målet är tillfredsställande utrett genom handlingarna i målet och att det inte är nödvändigt att inleda det muntliga förfarandet.

Föremålet för talan

21 Tribunalen konstaterar inledningsvis att även om sökanden formellt har yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara Olaf:s beslut av den 26 februari respektive den 19 maj 2009 varigenom det begärdes att sökanden ska registreras i systemet, framgår det klart av ansökan att yrkandet om ogiltigförklaring även avser besluten om aktivering av varningarna W1a och W1b.

22 Det ska i detta avseende erinras om att det framgår av artikel 21 i domstolens stadga och av artikel 44 i rättegångsreglerna att ansökan bland annat ska innehålla tvisteföremålet och sökandens yrkanden. Enligt rättspraxis ska yrkandena dessutom vara klart och tydligt utformade, så att domstolen inte dömer under (infra petita) eller utöver (ultra petita) vad som har yrkats av parterna, med risk för att svarandens rättigheter kränks (se, analogt, domstolens dom av den 14 december 1962 i de förenade målen 46/59 och 47/59, Meroni mot Höga myndigheten, REG 1962, s. 783, 801).

23 Den angripna rättsakten kan efter sammanhanget identifieras med hjälp av påpekanden i ansökan och resonemanget som helhet (se, för ett liknande resonemang, domstolens beslut av den 7 februari 1994 i mål C‑388/93, PIA HiFi mot kommissionen, REG 1994, s. I‑387, punkt 10). Domstolen har vidare slagit fast att en talan som formellt har väckts mot en rättsakt som tillsammans med andra rättsakter bildar en helhet kan, i den mån det behövs, anses ha väckts mot de andra rättsakterna (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 2 mars 1967 i de förenade målen 25/65 och 26/65, Simet och Feram mot Höga myndigheten, REG 1967, s. 39, 53).

24 I förevarande fall framgår det av artiklarna 4 och 5 i beslut 2008/969 dels att den åtskillnad som enligt systemet görs mellan en begäran om aktivering av en varning och själva aktiveringen är rent administrativ samt syftar till att centralisera och standardisera den tekniska förvaltningen av systemet, dels att systemet innebär att en begäran om aktivering av en varning leder till att varningen verkställs utan någon materiell prövning.

25 Även om förvaltningen av systemet, såsom att föra in, ändra eller ta bort varningar i detsamma, har tilldelats en enda tjänstegren inom kommissionen, nämligen kommissionens revisionsenhet, eller tjänstemän som är underställda denna avdelning, föreskrivs nämligen i beslut 2008/969 att de omständigheter som utlöser sådana åtgärder ska noteras och granskas på olika avdelningar inom kommissionen (den ansvariga utanordnaren genom delegering, generaldirektören för eller en chef inom Olaf eller enheten för internrevision). Dessa avdelningar är skyldiga att meddela sina slutsatser avseende behovet att vidta åtgärder till räkenskapsföraren, som är skyldig att vidta den begärda åtgärden. Härav följer att, för en enhet som är registrerad i nämnda system, begäran om aktivering av en varning och verkställandet av denna varning utgör en rad rättsakter som tillsammans bildar en helhet.

26 Kommissionen har dessutom i sin invändning om rättegångshinder utgått ifrån att det är besluten om att aktivera varningarna W1a och W1b som angrips samt är föremål för talan, trots sökandens formella anmärkningar mot Olaf:s beslut varigenom det begärdes att sökanden skulle registreras i SAP. Kommissionen anför nämligen inom ramen för denna invändning enbart argument som syftar till att visa att förstnämnda beslut inte utgör rättsakter mot vilka talan kan väckas. Härav följer att kommissionen inte har misstagit sig i fråga om sökandens avsikt att yrka ogiltigförklaring av besluten om aktivering av nämnda varningar och att dess rätt till försvar inte kränks av att nämnda beslut omfattas av föremålet för talan.

27 Mot bakgrund av den rättspraxis som det hänvisas till ovan i punkterna 22 och 23 samt med beaktande av de särskilda omständigheter som utgör bakgrund till förevarande tvist, finns det anledning att anse att talan, som formellt är riktad mot Olaf:s beslut av den 26 februari respektive den 19 maj 2009 varigenom det begärdes att sökanden ska registreras i systemet, i den mån det behövs även ska anses vara riktad mot besluten om aktivering av varningarna W1a och W1b (nedan gemensamt kallade de angripna rättsakterna).

Angående invändningen om rättegångshinder

Parternas argument

28 Sökanden har gjort gällande, såväl i ansökan som i sina yttranden avseende invändningen om rättegångshinder, att de angripna rättsakterna har fått tvingande rättsverkningar samt kränkt sökandens intressen genom att ändra dess faktiska och rättsliga ställning.

29 Sökanden menar att de angripna rättsakterna kraftigt har försenat undertecknandet av överenskommelsen. Detta har medfört extrakostnader för företaget som har tvingats ändra tidplanen för överenskommelsens genomförande och ingå ett låneavtal för att klara de fordringar som uppstått på grund av kommissionens underlåtenhet att verkställa de utfästa betalningarna. Vidare påstår sig företaget ha börjat tillhandahålla tjänster den 1 januari 2009 enligt vad som hade överenskommits under förhandlingarna och godkänts av kommissionen, vilket inneburit ekonomiska åtaganden.

30 De angripna rättsakterna har enligt sökanden även inneburit ett krav på företaget att öppna ett spärrat bankkonto. Detta krav uppställdes inte under de förhandlingar som hölls och avslutades innan rättsakterna antogs.

31 Sökanden har gjort gällande att talan kan väckas mot de angripna rättsakterna med hänsyn till att dessa har ändrat sökandens faktiska och rättsliga ställning. Sökanden har i det avseendet bekräftat att det försenade undertecknandet av överenskommelsen och de restriktioner som ålagts i fråga om fördelningen av det förskott som överförts till dess konto har skadat företagets renommé genom att försätta det i en besvärande situation i förhållande till övriga medlemmar i det konsortium i vilket det ingick och för vilka företaget tvingats förklara kommissionens agerande. Företaget anser att de angripna rättsakterna även har påverkat den ställning företaget hade innan akterna antogs, nämligen en ställning som såväl ”innehavare” av projektet som koordinator för konsortiet, genom att inskränka denna ställning till en roll som ”innehavare” av projektet och koordinator för konsortiet under vissa villkor.

32 Kommissionen har till stöd för sin invändning om rättegångshinder hävdat att de angripna rättsakterna enbart utgör interna informations- och försiktighetsåtgärder mot vilka det inte går att väcka talan om ogiltigförklaring. Kommissionen har i det avseendet hänvisat till domstolens praxis, enligt vilken interna åtgärder som inte får några rättsverkningar utanför gemenskapens administration inte kan bli föremål för en lagenlighetsgranskning enligt artikel 230 EG. Vidare har kommissionen påpekat att de angripna rättsakterna enbart är ett uttryck för den försiktighet som den är skyldig att iaktta innan den ingår avtal genom vilka unionens ekonomiska resurser tas i anspråk.

33 Kommissionen anser att – även om registreringen av sökanden i systemet har lett till ökade övervakningsskyldigheter för de behöriga utanordnarna – sökanden inte har visat att de angripna rättsakterna har haft rättsverkningar mot företaget som innebär att dess rättigheter har kränkts eller att det har ålagts nya förpliktelser. Kommissionen har tillbakavisat påståendet att det försenade undertecknandet av överenskommelsen har genererat rättsverkningar. Sådana dröjsmål är enligt kommissionen vanliga i affärslivet där parterna anser sig ha behov av att skydda sina respektive intressen och dröjsmål har i det här fallet för övrigt redan uppstått med avseende på andra frågor. Dröjsmålet i fråga har således varken skapat förpliktelser för sökanden eller kränkt företagets rättigheter i den mening som avses i rättspraxis angående rättsakter mot vilka talan kan väckas enligt artikel 230 EG.

34 Kommissionen har även gjort gällande att det inte finns något direkt orsakssamband mellan de angripna rättsakterna och sökandens behov av ett banklån samt den omständigheten att företaget har varit förhindrat att förskottsbetala övriga medlemmar i konsortiet. Sökanden anser att dess behov av banklån snarare berodde på dess iver att åta sig ekonomiska förpliktelser innan överenskommelsen hade undertecknats än på de angripna rättsakterna. Den lösning som parterna slutligen valde i fråga om utbetalningen av förskottet till övriga medlemmar i konsortiet uppkom efter ”rådgivningar/överläggningar” mellan kommissionen, sökanden och dess banker och var inte någon automatisk följd av de angripna rättsakterna.

35 Kommissionen har dessutom gjort gällande att kravet enligt vilket sökanden inte hade rätt att dela ut förskottet till övriga medlemmar i konsortiet befriade densamme från en skyldighet och kan följaktligen inte betraktas som en skada.

36 Kommissionen anser slutligen att de frågor som övriga medlemmar i konsortiet ställt till sökanden med avseende på det försenade undertecknandet av överenskommelsen samt svaren på dessa frågor inte genererar några rättsverkningar för företaget.

Tribunalens bedömning

37 Det bör erinras om att det följer av fast rättspraxis att en talan om ogiltigförklaring kan väckas mot samtliga åtgärder vidtagna av institutionerna, oavsett åtgärdernas art eller form, som är avsedda att ha rättsverkningar. I synnerhet utgör sådana åtgärder som har tvingande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligen förändra dennes rättsliga ställning rättsakter som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring i den mening som avses i artikel 230 EG (se, bland annat, dom av den 11 november 1981 i mål 60/81, IBM mot kommissionen, REG 1981, s. 2639, svensk specialutgåva, volym 6, s. 225, punkt 9, och av den 17 juli 2008 i mål C‑521/06 P, Athinaïki Techniki mot kommissionen, REG 2008, s. I‑5829, punkt 29).

38 Däremot kan talan inte väckas mot åtgärder som vidtas inom administrationen och som följaktligen inte genererar några rättsverkningar utanför denna (se domstolens beslut av den 4 juni 1986 i mål 78/85, Groupe des droites européennes mot parlamentet, REG 1986, s. 1753, punkterna 10 och 11, samt domstolens dom av den 9 oktober 1990 i mål C‑366/88, Frankrike mot kommissionen, REG 1990, s. I‑3571, punkt 9 och där angiven rättspraxis). Kommissionen har till stöd för sin invändning om rättegångshinder hänvisat till sistnämnda rättspraxis och gjort gällande att talan inte kan väckas mot de angripna rättsakterna, som enbart utgör interna informationsåtgärder.

39 Tribunalen påpekar i det avseendet att den omständigheten att administrationen behandlar uppgifter för enbart internt bruk, till exempel genom att sammanställa, förvalta och använda sig av dem, inte utesluter att transaktionerna i fråga kan skada en underställds intressen i den mening som avses i den rättspraxis som det hänvisas till ovan i punkt 37. Förekomsten av en sådan skada beror nämligen på flera faktorer, bland annat de behandlade uppgifternas art, syftet med behandlingen av dem, exakt vilka konsekvenser behandlingen av dessa uppgifter kan få samt huruvida syftet med och konsekvenserna av den aktuella behandlingen är förenliga med de bestämmelser i vilka administrationens befogenheter avgränsas.

40 I fråga om det sistnämnda har tribunalen konstaterat att beslut 2008/969, på vilket de angripna rättsakterna grundar sig, inte hänvisar till någon primär- eller sekundärrättslig bestämmelse vari kommissionen uttryckligen ges befogenhet att skapa, genomföra och förvalta en databas över juridiska och fysiska personer som misstänks utgöra en risk för unionens ekonomiska intressen. Även om det i skäl 3 i beslut 2008/969 hänvisas till rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EUT L 248, s. 1, nedan kallad budgetförordningen), konstateras att det i artikel 95 i nämnda förordning, i dess lydelse som var tillämplig på omständigheterna i målet, endast föreskrivs att det ska inrättas en central databas med uppgifter om de juridiska och fysiska personer som nekas finansiering av unionen på grund av att de är insolventa, har gjort sig skyldiga till ett allvarligt fel i yrkesutövningen eller till andra förseelser som skadar gemenskapens finansiella intressen.

41 Bristande behörighet för den institution som har antagit de angripna rättsakterna utgör en ogiltighetsgrund som, trots att den inte har anförts av sökanden, enligt tvingande rätt ska prövas ex officio (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 28 januari 2003 i mål T‑147/00, Laboratoires Servier mot kommissionen, REG 2003, s. II‑85, punkt 45, och av den 8 juli 2010 i mål T‑160/08 P, kommissionen mot Putterie-De-Beukelaer, REU 2010, s. II‑0000, punkt 61).

42 För att pröva huruvida de angripna rättsakterna har antagits utan materiell behörighet (ratione materiae) finns det anledning, redan av det skälet, att granska rättsakternas innehåll (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 13 november 1991 i mål C‑303/90, Frankrike mot kommissionen, REG 1991, s. I‑5315, punkt 10, och av den 20 mars 1997 i mål C‑57/95, Frankrike mot kommissionen, REG 1997, s. I‑1627, punkt 9).

43 Vid prövningen av kommissionens invändning om rättegångshinder, under förutsättning att kommissionen är behörig att behandla de uppgifter som de angripna rättsakterna innehåller, ska det emellertid kontrolleras huruvida varningen för en enhet i systemet, i synnerhet i kategori W1, utgör en transaktion som enbart rör förhållandet mellan en överordnad och dess underställda och som enbart har verkningar internt inom unionens institutioner, organ och myndigheter.

44 Det framgår i det avseendet av artikel 6 i beslut 2008/969 att kommissionens utanordnare ska, vid budgetåtaganden och i upphandlings- eller bidragsförfaranden, kontrollera om de enheter som lämnat in en ansökan har en varning i systemet. Om enheten har en sådan varning, tillåter och ålägger artiklarna 15–17 samt 19–22 i beslut 2008/969 räkenskapsföraren eller den behöriga utanordnaren att vidta särskilda åtgärder mot den aktuella enheten eller projektet. Med hänsyn till det bakomliggande syftet med beslut 2008/969, det vill säga att skydda unionens finansiella intressen vid genomförandet av budgetåtgärder, kan inte verkningarna av en varning utfärdad mot en enhet i systemet, ens i kategori W1, anses begränsade till den interna sfären inom unionens institutioner, organ och myndigheter. En sådan varning påverkar naturligtvis relationerna mellan den behöriga utanordnaren och nämnda enhet.

45 Även om artikel 16 i beslut 2008/969, enligt vilken ”[e]n W1-varning … bara [ska] registreras för informationsändamål och … inte [leder] till några andra konsekvenser än förstärkt övervakning”, är mindre ingripande än artiklarna 15, 17 och 19–22 i nämnda beslut, framgår det av ordalydelsen i artikel 16 och av beslutets systematik att när en varning W1 har konstaterats leder detta i själva verket till en skyldighet för den berörda utanordnaren att skärpa sina kontroller, vilket kommissionen för övrigt har medgett i sin invändning om rättegångshinder. En W 1-varning skulle förlora all sin ändamålsenliga verkan om den berörda utanordnaren, som har informerats om bedrägerimisstankar eller allvarliga administrativa felaktigheter (se artikel 10 i beslut 2008/969), inte var skyldig att skärpa sina kontroller.

46 Skyldigheten för den berörda utanordnaren enligt de angripna rättsakterna att vidta åtgärder mot sökanden kan i förevarande fall tydligt utläsas ur det e-brev som kommissionen skickade till sökanden den 4 juni 2009. I brevet informerade den tjänsteman som var ansvarig för tilldelningen av AEGIS-projektet sökanden om att, om undertecknandet av överenskommelsen hade skjutits upp och företaget hade ålagts ytterligare ett villkor, berodde detta på att en varning hade utfärdats avseende sökanden, något som hans tjänstegren inte kunde påverka.

47 Eftersom det således kan konstateras att de angripna rättsakterna faktiskt har haft rättsverkningar utanför kommissionens inre sfär, ska det avgöras huruvida de kan anses ha sådana tvingande rättsverkningar som kan påverka företagets intressen genom att väsentligen förändra dess rättsliga ställning.

48 Det ska i det avseendet konstateras att en enhet som ansöker om att få ta unionens ekonomiska resurser i anspråk påverkas av att beläggas med en varning i systemet på så sätt att den, för att kunna tillvarata sina ekonomiska intressen, måste anpassa sig till de stärkta villkor eller försiktighetsåtgärder som den berörda utanordnaren har riktat mot just den. Sådana villkor och försiktighetsåtgärder kan bestå i nya avtalsförpliktelser och ekonomiska bördor som enheten inte har räknat med, men även, såsom i förevarande fall, återverkningar på den interna organisationen i ett konsortium som enheten ingår i.

49 I förevarande fall hamnade sökanden i samband med dess registrering i systemet, genom aktiveringen av W1-varningen, i en ofördelaktig situation i förhållande till den situation företaget befann sig i innan de angripna rättsakterna antogs, eftersom kommissionen, såsom redan har angetts ovan i punkt 45, var skyldig att ålägga en förstärkt kontroll. Denna förändring av sökandens rättsliga ställning framkommer i kommissionens e-brev av den 4 juni 2009 och det meningsutbyte som därpå följde, av vilket det framgår att sökanden, för att kunna tilldelas kontraktet avseende AEGIS-projektet, var skyldig att avsäga sig ansvaret vad gäller tilldelningen av förskott till medlemmarna i det konsortium som företaget ingick i.

50 Kommissionen angav närmare bestämt i e-brevet av den 4 juni 2009 att uppkomsten av ett oväntat problem, nämligen varningen avseende sökanden i systemet, hade lett till att undertecknandet av överenskommelsen hade skjutits upp, varvid den räknade upp de åtgärder som sökanden måste vidta för att uppfylla de nya villkor som krävdes för att kommissionen skulle underteckna överenskommelsen.

51 Det framgår av det anförda att de angripna rättsakterna har påverkat sökandens förhandlingsmarginaler, organisationen inom dess konsortium och således dess möjligheter att faktiskt fullfölja AEGIS-projektet. Att neka sökanden möjligheten till domstolsprövning av de materiella omständigheter som ligger till grund för de angripna rättsakterna är oförenligt med unionsrätten.

52 Detta gäller i än högre grad med beaktande av att det i beslut 2008/969 inte föreskrivs någon rätt för juridiska och fysiska personer att få upplysning, och än mindre höras, innan de registreras i systemet genom aktiveringen av varningarna W1, W2, W3, W4 och W5b. En person som av ett eller annat skäl får kännedom om sin registrering i nämnda system kan visserligen begära korrigering av uppgifter som berör honom enligt artikel 8.2 b i beslut 2008/969. Beslutet att göra en sådan korrigering fattas dock helt efter administrationens, det vill säga den tjänstegren som begärt att personen i fråga ska registreras i systemet, fria skön.

53 Det ska slutligen påpekas att de angripna rättsakterna inte kan anses utgöra mellanliggande eller förberedande rättsakter mot vilka talan inte kan väckas. Utöver den omständigheten att rättsakterna besitter alla de egenskaper som utmärker en rättsakt mot vilken talan kan väckas (se ovan punkterna 44–48) utgör de även avslutningen på ett särskilt förfarande, nämligen registrering av en enhet i ett varningssystem utan att denna har hörts angående orsakerna till registreringen, och skiljer sig från de beslut genom vilka de särskilda kraven i beslut 2008/969 genomförs (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet IBM mot kommissionen, punkt 11).

54 Av det anförda följer att talan kan tas upp till sakprövning.

55 Kommissionens invändning om rättegångshinder ska således ogillas.

Rättegångskostnader

56 I artikel 87.1 i rättegångsreglerna föreskrivs att beslut om kostnader ska meddelas i den slutliga domen eller i det beslut genom vilket förfarandet avslutas.

57 Beslut om rättegångskostnader kommer således att meddelas senare.

Mot denna bakgrund beslutar

TRIBUNALEN (sjätte avdelningen)

följande:

1) Invändningen om rättegångshinder ogillas.

2) Beslut om rättegångskostnader kommer att meddelas senare.

Luxemburg den 13 april 2011

E. Coulon E. Moavero Milanesi