Domstolens dom den 15 december 1976. - Simmenthal SpA mot det italienska finansminiteriet. - Begäran om förhandsavgörande: Pretore di Susa. - Mål 35/76.



Rättsfallssamling 1976 s. 01871

Grekisk specialutgåva s. 00683

Portugisisk specialutgåva s. 00747

Spansk specialutgåva s. 00625

Svensk specialutgåva s. 00233

Finsk specialutgåva s. 00243



Sammanfattning

Parter

Föremål för talan

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1. Begäran om förhandsavgörande - domstolens behörighet - gränser

(artikel 177 i EEG-fördraget)

2. Kvantitativa restriktioner - åtgärder med motsvarande verkan - import av varor - veterinär- och hälsoskyddskontroll - förbud

(artikel 30 i EEG-fördraget)

3. Kvantitativa restriktioner - åtgärder med motsvarande verkan - import av levande djur eller kött avsett som livsmedel - veterinär- och hälsoskyddskontroll - förbud - ikraftträdande

(artikel 12 i förordning nr 14/64, artikel 22 i förordning nr 805/68)

4. Fri rörlighet för varor - restriktioner - förbud - undantag - syfte

(artikel 36 i EEG-fördraget)

5. Kvantitativa restriktioner - åtgärder med motsvarande verkan - import av levande djur och kött avsett som livsmedel - veterinär- och hälsoskyddskontroll - förbud - undantag - varaktighet - hälsoskyddskrav - genomförande - efterkontroll - stickprovskontroller - tillåtlighet - nationella domstolars behörighet

(artiklarna 30 och 36 i EEG-fördraget, direktiv nr 64/432 och 64/433)

6. Tullar - avskaffande - avgifter med motsvarande verkan - begrepp - varor - gränsövergång - veterinär- och hälsoskyddskontroll - avgift

(artikel 9 i EEG-fördraget)

7. Interna avgifter - inhemska och importerade varor - veterinär- och hälsoskyddskontroller som utförs i medlemsstaterna - avgifter - diskriminering - förbud

(artikel 95 i EEG-fördraget)

Sammanfattning

1. Artikel 177 i EEG-fördraget bygger på en klar åtskillnad mellan de nationella domstolarnas och EG-domstolens funktioner och tillåter inte den senare vare sig att pröva de faktiska omständigheterna i fallet eller att bedöma skälen för och syftet med tolkningsbegäran. Domstolen är behörig att uttala sig om tolkningen av fördraget och rättsakter som antagits av institutionerna, men kan inte tillämpa dessa i det föreliggande fallet eftersom en sådan tillämpning omfattas av den nationella domstolens behörighet.

2. De veterinär- och hälsoskyddskontroller som utförs vid gränsen vid import av varor utgör, oavsett om de är systematiska eller inte, åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner enligt artikel 30 i fördraget och är förbjudna enligt denna bestämmelse, med förbehåll för de undantag som fastställs i gemenskapsrätten, särskilt artikel 36 i fördraget.

3. Vad gäller de produkter som omfattas av förordningarna nr 14/64 och 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaderna för nötkött, trädde förbudet mot veterinär- och hälsoskyddskontroller, med förbehåll för ovan nämnda undantag, i kraft samma dag som dessa förordningar trädde i kraft.

4. Artikel 36 är inte avsedd att förbehålla vissa områden för medlemsstaternas exklusiva behörighet, men den tillåter att det i nationell lagstiftning görs undantag från principen om fri rörlighet för varor i den utsträckning detta är och förblir berättigat för att uppnå de mål som avses i artikeln.

5. Även om systematiska veterinär- och hälsoskyddskontroller vid gränserna av de produkter som omfattas av direktiv nr 64/432 och 64/433 inte längre är nödvändiga och därför inte heller berättigade enligt artikel 36 efter den tidsgräns som fastställs i direktiven för ikraftträdande av de nationella bestämmelser som är nödvändiga för att följa direktivet, och även om iakttagandet av hälsoskyddskraven i princip måste framgå enbart genom kontrollen av de dokument (hälsointyg) som skall åtfölja produkterna, är stickprovskontroller inte uteslutna under förutsättning att de inte sker i en sådan omfattning att de utgör en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Det ankommer på de nationella domstolarna - till vilka sådana fall kan hänskjutas - att vid tvister bedöma om de kontrollförfaranden som har förelagts dem är oförenliga med kraven i artikel 36.

6. Avgifter som tas ut för veterinär- och hälsoskyddskontroll av varor då de passerar gränsen skall anses som avgifter med motsvarande verkan som tullar.

7. De avgifter som de olika offentliga myndigheterna tar ut för veterinär- och hälsoskyddskontroll inom medlemsstaterna av såväl inhemska som importerade produkter utgör sådana interna avgifter som omfattas av diskrimineringsförbudet i artikel 95 i fördraget.

Parter

I mål 35/76

har Pretore di Susa till domstolen gett in en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 177 i EEG-fördraget i det mål som pågår vid den ansökande domstolen mellan

Simmenthal S.p.A., Monza,

och

det italienska finansministeriet.

Föremål för talan

Begäran avser tolkningen av artiklarna 9 och följande, 30 och följande och 95 i EEG-fördraget samt av artikel 12 i förordning nr 14/64/EEG och artikel 22 i förordning nr 805/68/EEG.

Domskäl

1 Genom beslut av den 6 april 1976, som inkom till domstolens kansli den 22 april samma år, har Pretore de Susa i enlighet med artikel 177 i EEG-fördraget ställt flera frågor om tolkningen av artiklarna 9-17, 30-36 och 95 i EEG-fördraget, artikel 12 i rådets förordning nr 14/64/EEG av den 5 februari 1964 om upprättandet av en gemensam organisation av marknaden för nötkött (EGT nr 34, 27.2.1964, s. 562, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) och artikel 22 i rådets förordning nr 805/68/EEG av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT nr L 148, 28.6.1968, s. 24, fransk version; svensk specialutgåva, del 03, volym 02) samt av bestämmelserna i rådets två direktiv nr 64/432/EEG (EGT nr 121, 29.7.1964, s. 1977, fransk version; svensk specialutgåva, del 03, volym 01) och nr 64/433/EEG (EGT nr 121, 29.7.1964, s. 2012, fransk version; svensk specialutgåva, del 03, volym 01) av den 26 juni 1964, om djurhälsoproblem på området för handeln med nötkreatur och svin inom gemenskapen, respektive hygienkrav på området för handeln med färskt kött inom gemenskapen.

2 Dessa frågor har väckts inom ramen för en tvist mellan sökanden i målet vid den nationella domstolen och den italienska förvaltningen om återbetalning av avgifter för en veterinärbesiktning som i enlighet med den nationella lagstiftningen utfördes på ett parti nötkött avsett som livsmedel, som importerades från Frankrike till Italien den 26 juli 1973.

3 Enligt sökanden i målet vid den nationella domstolen var uttaget av avgifter otillbörligt, dels eftersom genomförandet av obligatoriska och systematiska veterinär- och hälsoskyddskontroller - vilket det i detta fall handlar om - efter ikraftträdandet av hälsoskyddsdirektiven av den 26 juni 1964 utgör en enligt fördraget förbjuden åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion, varav följer att uttaget av avgifter vid det aktuella tillfället var rättsstridigt, dels eftersom uttag av avgifter med anledning av sådana kontroller under alla omständigheter utgör en överträdelse av artiklarna 9 och 13 i fördraget, vilka förbjuder alla avgifter med motsvarande verkan som importtullar.

4 Eftersom dessa direktiv harmoniserar de nationella bestämmelserna om veterinär- och hälsoskyddskontroll av visst kött och av nötkreatur och svin och föreskriver att åtgärder för att säkerställa denna kontroll skall vidtas i den exporterande medlemsstaten, har systematiska kontroller vid gränserna av dessa produkter blivit överflödiga och till följd av detta oberättigade enligt artikel 36 i fördraget.

5 Den italienska regeringen har bestridit att de veterinär- och hälsoskyddskontroller som utfördes i fråga om de i direktivet angivna produkterna var systematiska, och har lagt fram dokument som skall styrka att så inte är fallet.

6 Den har därför uttryckt tvivel om de ställda frågornas relevans.

7 Artikel 177 i EEG-fördraget bygger på en klar åtskillnad mellan de nationella domstolarnas och EG-domstolens funktioner och tillåter inte den senare vare sig att pröva de faktiska omständigheterna i fallet eller att ifrågasätta grunden för tolkningsbegäran.

8 Domstolen är behörig att uttala sig om tolkningen av fördraget och rättsakter som antagits av institutionerna, men kan inte tillämpa dem i detta fall eftersom en sådan tillämpning omfattas av den nationella domstolens behörighet.

Den första frågan

9 Den första frågan går ut på om artikel 30 och följande i EEG-fördraget, artikel 12 i förordning nr 14/64/EEG samt artikel 22 i förordning nr 805/68/EEG - med hänsyn till de bestämmelser om harmonisering av lagarna som antagits genom rådets direktiv nr 64/432/EEG och nr 64/433/EEG för att ge den gemensamma organisationen av marknaderna för nöt- och griskött den önskade genomslagskraften - skall tolkas så, att en obligatorisk och systematisk veterinär- och hälsoskyddskontroll som utförs vid gränsen utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ import- eller exportrestriktion och, om så är fallet, från vilken tidpunkt.

10 Enligt artikel 30 i EEG-fördraget är kvantitativa importrestriktioner och alla åtgärder med motsvarande verkan förbjudna mellan medlemsstaterna.

11 Artikel 12 i förordning nr 14/64/EEG och artikel 22 i förordning nr 805/68/EEG innehåller, vad gäller de produkter som omfattas av den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött, identiska förbud vilka trädde i kraft på den i dessa förordningar fastställda dagen, redan före övergångstidens utgång.

12 För att omfattas av förbudet i dessa bestämmelser är det tillräckligt att de ifrågavarande åtgärderna direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, är ägnade att hindra importen mellan medlemsstaterna.

13 Dessa villkor är uppfyllda vad gäller kreatur och kött avsett som livsmedel, om obligatoriska veterinär- och hälsoskyddskontroller utförs vid en medlemsstats gräns.

14 Särskilt till följd av de förseningar som kontrollen medför och de extra transportkostnader som kan uppstå för importören kan de ifrågavarande kontrollerna fördyra eller försvåra importen.

15 Detta innebär att de veterinär- och hälsoskyddskontroller som utförs vid gränsen vid import av djur eller kött avsett som livsmedel, oavsett om de är systematiska eller inte, utgör åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner enligt artikel 30 i fördraget och är förbjudna enligt denna bestämmelse, med förbehåll för de undantag som fastställs i gemenskapsrätten, särskilt artikel 36 i fördraget.

16 Vad gäller de produkter som anges i förordningarna nr 14/64 och nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött, trädde förbudet mot sådana åtgärder, med förbehåll för ovan nämnda undantag, i kraft samma dag som dessa förordningar trädde i kraft.

Den andra frågan

17 Om den första frågan besvaras jakande frågar den nationella domstolen om artikel 36 i EEG-fördraget skall tolkas så, att en obligatorisk och systematisk veterinär- och hälsoskyddskontroll av det slag som utförs i kraft av artikel 32 i de konsoliderade hälsoskyddslagarna i Italien, fortfarande är berättigad efter antagandet av ovan nämnda direktiv om harmonisering av hälsoskyddsföreskrifterna.

18 I artikel 36 i fördraget görs undantag från förbudet mot restriktioner för import, export eller transitering när sådana åtgärder grundas på intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv.

19 Eftersom de restriktioner som är tillåtna enligt artikel 36 utgör undantag från den grundläggande principen om fri rörlighet för varor, är de endast förenliga med fördraget om de är berättigade, dvs. nödvändiga för att uppnå de mål som avses i denna bestämmelse, och särskilt för att säkerställa skyddet av människors hälsa och liv.

20 Den andra frågan går ut på att få klarlagt i vilket utsträckning en obligatorisk och systematisk veterinär- och hälsoskyddskontroll vid gränsen vid import av nötkreatur och svin samt visst färskt kött fortfarande är berättigad i enlighet med artikel 36 i fördraget efter utgången av den tidsfrist som fastställts i direktiven 64/432 och 64/433 vad gäller harmonisering av hälsoskyddskraven i de olika medlemsstaterna, kompletterade bl.a. genom rådets direktiv nr 72/461 och 72/462 av den 12 december 1972 (EGT nr L 302, 31.12, 1972, s. 24 och s. 27, fransk version; svensk specialutgåva, del 03, volym 05).

21 För att undanröja hindren för handeln med nötkreatur och svin samt färskt kött inom gemenskapen har rådet genom dessa direktiv harmoniserat de hälsoskyddskrav som var i kraft i medlemsstaterna genom att ålägga medlemsstaterna att införa enhetliga nationella bestämmelser inom detta område i enlighet med föreskrifterna i direktiven.

22 Under det muntliga förfarandet har den italienska regeringens ombud gjort gällande att artikel 36 förbehåller medlemsstaterna suveränitet på de områden som anges i artikeln, och att det faktum att rådet eller kommissionen har viss befogenhet att föreskriva regler inom detta område inte innebär att medlemsstaterna har avstått från eller fråntagits sin behörighet.

23 I femte övervägandet i ingressen i direktiv nr 64/432/EEG uttalas med rätta: "Den rätt till fortsatt tillämpning av förbud och inskränkningar i fråga om export eller transitering av varor, som medlemsstaterna har enligt artikel 36 i fördraget och som motiverats med omsorgen om människors och djurs liv och hälsa, befriar dem dock inte från skyldigheten att samordna de bestämmelser som dessa förbud och inskränkningar grundar sig på, i den mån skillnaderna mellan dessa bestämmelser hindrar tillämpningen av den gemensamma jordbrukspolitiken och dess funktion."

24 Artikel 36 är inte avsedd att ge medlemsstaterna exklusiv behörighet på vissa områden, men den tillåter att det i nationell lagstiftning görs undantag från principen om fri rörlighet för varor i den utsträckning detta är och förblir berättigat för att uppnå de mål som avses i artikeln.

25 Enligt andra respektive tredje övervägandet i ingressen i direktiven av den 26 juni 1964 är syftet med dessa att effektivisera förordningarna om marknadsorganisationerna för nöt- respektive griskött genom att ersätta "de många traditionella skyddsåtgärderna vid gränserna med ett enhetligt system som är särskilt utformat för att underlätta handeln inom gemenskapen".

26 Enligt tredje och fjärde övervägandena i ingressen kan detta mål endast uppnås genom att skillnaderna mellan nationella lagstiftningar avlägsnas och medlemsstaternas djurhälsobestämmelser närmas till varandra.

27 För levande djur består denna tillnärmning huvudsakligen i att de avsändande medlemsstaterna åläggs att övervaka efterlevnaden av en rad djurhälsobestämmelser för att bl.a. säkerställa att de exporterade djuren inte utgör en spridningskälla för smittsamma sjukdomar.

28 För färskt kött består den av skyldigheten att iaktta de enhetliga hygienkrav som gäller behandling av kött i slakterier och styckningsanläggningar samt lagring och transport.

29 För att kunna garantera de behöriga myndigheterna i de mottagande medlemsstaterna att de importerade djuren eller köttet uppfyller de föreskrivna hälsoskyddskraven, föreskriver direktiven att de importerade varorna skall åtföljas av ett hälsointyg som styrker att föreskrivna kontroller genomförts.

30 Enligt artikel 6 i direktiv nr 64/432 (djur) får dock mottagarlandet förbjuda införsel av nötkreatur och svin till sitt territorium om det vid en kontroll som utförts vid gränsstationen av en officiellt förordnad veterinär konstateras att djuren lider av eller misstänks vara smittade av en anmälningspliktig sjukdom eller att bestämmelserna i artiklarna 3 och 4 i direktivet inte har iakttagits.

31 På samma sätt får karantänåtgärder vidtas för djur som misstänks ha insjuknat i eller vara bärare av smitta från en sådan sjukdom.

32 För att underlätta dessa kontroller tillåter samma bestämmelse dessutom varje medlemsstat att bestämma vilka gränsstationer som skall användas för införsel av djuren och att kräva en förhandsanmälan om sådan införsel.

33 På samma sätt får medlemsstaterna enligt artikel 5 i direktiv nr 64/433 (färskt kött) förbjuda försäljningen av färskt kött på sitt territorium om sådant kött vid den veterinär- och hälsoskyddskontroll som utförs i mottagarlandet befinns vara otjänligt som livsmedel, eller om bestämmelserna i artikel 3 inte har följts.

34 Av dessa överväganden sammantagna framgår att det harmoniserade system för veterinär- och hälsoskyddskontroller som har införts genom direktiven vilar på principen om likvärdighet hos de hälsoskyddsgarantier som de olika medlemsstaterna kräver, varigenom både skyddet av hälsan och lika behandling av varor säkerställs.

35 Mot bakgrund av detta är syftet att överflytta kontrollerna till den avsändande staten och på så sätt ersätta de systematiska skyddsåtgärderna vid gränsen med ett enhetligt system som gör de många kontrollerna vid gränserna överflödiga och samtidigt ger den mottagande staten möjlighet att övervaka att de garantier som följer av det harmoniserade kontrollsystemet verkligen föreligger.

36 Till följd av detta är systematiska veterinär- och hälsoskyddskontroller vid gränserna av de i direktivet angivna produkterna inte längre nödvändiga och därför inte heller berättigade enligt artikel 36 efter den tidsgräns som fastställs i direktiven för ikraftträdande av de nationella bestämmelser som är nödvändiga för att följa direktiven.

37 Av artikel 6 i direktiv nr 64/432 och artikel 5 i direktiv nr 64/433 framgår dock att den mottagande medlemsstaten förbehålls rätten att bestämma vilka kontroller som är nödvändiga för att säkerställa att de importerade djuren eller det färska köttet uppfyller kraven i dessa direktiv.

38 Även om iakttagandet av hälsoskyddskraven i princip måste framgå enbart genom kontrollen av de dokument (hälsointyg) som skall åtfölja produkterna, är stickprovskontroller inte uteslutna under förutsättning att de inte sker i en sådan omfattning att de utgör en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.

39 Förutom de skyddsbestämmelser som fastställs i artikel 9 i direktiv nr 64/432 och i artikel 8.2 i direktiv nr 64/433, vilka enligt kommissionen inte omfattas av artikel 36, förbehåller direktiven dessutom medlemsstaterna den fullständiga kontrollen i icke-reglerade fall (artikel 8 i direktiv nr 64/432, artikel 6.1 i direktiv nr 64/433).

40 Det ankommer på de nationella domstolarna - vid vilka talan i förekommande fall kan väckas - att vid tvister bedöma om de kontrollförfaranden som har förelagts dem är oförenliga med kraven i artikel 36.

Den tredje frågan

41 Den tredje frågan går ut på om avgifter som tas ut för veterinär- och hälsoskyddskontroller som antingen utförs vid gränsen på enbart importerade produkter, eller för inhemska kontroller av såväl importerade som inhemska produkter, utgör avgifter med motsvarande verkan som tullar enligt artikel 9 och därmed är förbjudna, eller om de utgör interna avgifter som omfattas av diskrimineringsförbudet i artikel 95 i fördraget.

42 Som domstolen redan har beslutat i sina domar av den 14 december 1972 i mål 29/72 Marimex (Rec. s. 1309) och den 5 februari 1976 i mål 87/75 Bresciani (Rec. s. 129) skall avgifter som tas ut för veterinär- och hälsoskyddskontroll av varor då de passerar gränsen anses som avgifter med motsvarande verkan som tullar.

Det enda förhållande som kan ändra detta är om avgifterna var ett led i ett allmänt internt avgiftssystem som tillämpades konsekvent på inhemska och importerade produkter enligt samma kriterier.

43 Begreppet avgifter med motsvarande verkan som tullar omfattar avgifter som tas ut för sådana veterinär- och hälsoskyddskontroller av importerade varor vid gränsen som tillkommer utöver inhemska kontroller som utan åtskillnad utförs på inhemska och importerade varor.

44 Eftersom dessa kontroller vid gränsen dessutom utgör sådana statliga förvaltningsåtgärder som vidtas för att med hänsyn till allmänintresset skydda människors och djurs hälsa, kan de inte anses som en tjänst till importören för vilken en avgift som motprestation är berättigad.

45 I gengäld utgör de avgifter som de olika offentliga myndigheterna tar ut för veterinär- och hälsoskyddskontroll inom medlemsstaterna av såväl inhemska som importerade produkter sådana interna avgifter som omfattas av diskrimineringsförbudet i artikel 95 i fördraget.

Beslut om rättegångskostnader

46 De kostnader som har förorsakats den italienska regeringen och Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla.

47 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

-angående de frågor som genom beslut av den 6 april 1976 förts vidare av Pretore di Susa - följande dom:

1 a) De veterinär- och hälsoskyddskontroller som utförs vid gränsen vid import av varor utgör, oavsett om de är systematiska eller inte, åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner enligt artikel 30 i fördraget och är förbjudna enligt denna bestämmelse, med förbehåll för de undantag som fastställs i gemenskapsrätten, särskilt artikel 36 i fördraget.

b) Vad gäller de produkter som anges i förordningarna nr 14/64 och 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaderna för nötkött, trädde förbudet mot sådana åtgärder, med förbehåll för ovan nämnda undantag, i kraft samma dag som dessa förordningar trädde i kraft.

2) Även om systematiska veterinär- och hälsoskyddskontroller vid gränserna av de produkter som anges i direktiv nr 64/432 och 64/433 inte längre är nödvändiga och därför inte heller berättigade enligt artikel 36 efter den tidsgräns som fastställs i direktiven för ikraftträdande av de nationella bestämmelser som är nödvändiga för att följa direktiven och även om iakttagandet av hälsoskyddskraven i princip måste framgå enbart genom kontrollen av de dokument (hälsointyg) som skall åtfölja produkterna, är stickprovskontroller inte uteslutna under förutsättning att de inte sker i en sådan omfattning att de utgör en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.

3 a) Avgifter som tas ut för veterinär- och hälsoskyddskontroll av varor då de passerar gränsen skall anses som avgifter med motsvarande verkan som tullar.

b) Det enda förhållande som kan ändra detta är om avgifterna var ett led i ett allmänt internt avgiftssystem som tillämpades konsekvent på inhemska och importerade produkter enligt samma kriterier.

4) De avgifter som de olika offentliga myndigheterna tar ut för veterinär- och hälsoskyddskontroll inom medlemsstaterna av såväl inhemska som importerade produkter utgör sådana interna avgifter som omfattas av diskrimineringsförbudet i artikel 95 i fördraget.