FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

NILS WAHL

föredraget den 29 maj 2013 ( 1 )

Mål C‑101/12

Herbert Schaible

mot

Land Baden-Württemberg

(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgericht Stuttgart (Tyskland))

”Jordbruk — Förordning (EG) nr 21/2004 — Identifiering och registrering av får och getter — Artikel 16 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna — Artikel 20 i stadgan — Proportionalitet — Jämlikhet”

1. Bekämpning av epizootiska sjukdomar är ett legitimt mål för unionslagstiftaren. Det nya systemet för elektronisk identifiering av enskilda får och getter, som infördes genom rådets förordning (EG) nr 21/2004 av den 17 december 2003 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av får och getter och om ändring av förordning (EG) nr 1782/203 samt direktiven 92/102/EEG och 64/432/EEG, ( 2 ) är dock inte ägnade att uppnå detta mål och är därtill onödigt betungande och kostsamt samt diskriminerande. Följaktligen strider förordningen mot djurhållarens näringsfrihet i artikel 16 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) samt mot likhetsprincipen i artikel 20 i stadgan och är därför ogiltig.

2. Detta är i huvudsak det argument som Herbert Schaible, en djurbonde med 450 avelstackor, har gjort gällande i en talan mot Land Baden-Württemberg i Verwaltungsgericht Stuttgart (förvaltningsdomstol i Stuttgart, Tyskland), där han har yrkat fastställelse av att han inte är underkastad vissa skyldigheter i förordning nr 21/2004.

3. I detta förslag till avgörande ska jag försöka belysa varför jag anser att Herbert Schaibles rättsliga argument inte är välgrundade. Jag kommer således att föreslå att domstolen i sitt svar till den nationella domstolen ska ange att det vid en prövning av tolkningsfrågorna inte har framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av de omstridda bestämmelserna. Till sist ska jag i korthet anföra vissa överväganden, de lege ferenda, i den utsträckning min bedömning visar att den praktiska tillämpningen av förordningen skulle kunna hindra att det övergripande mål som eftersträvas med den uppnås och motverka systemets skälighet som sådant.

I – Tillämpliga bestämmelser

4. Skälen 1, 3 och 11 i förordning nr 21/2004 har följande lydelse: ”(1) Enligt artikel 3.1 c i rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden, skall djur som är föremål för handel inom gemenskapen identifieras enligt kraven i gemenskapens bestämmelser och registreras på ett sådant sätt att den anläggning, central eller organisation som djuren ursprungligen kommer från eller har vistats på under någon del av transporten kan spåras. … … (3) Regler om identifiering och registrering särskilt av får och getter fastställs i rådets direktiv 92/102/EEG. När det gäller får och getter har erfarenheten, och i synnerhet krisen i samband med utbrottet av mul- och klövsjuka, visat att tillämpningen av direktiv 92/102/EEG när det gäller får och getter inte har varit tillfredsställande och behöver förbättras. Det är därför nödvändigt att fastställa särskilda och strängare regler … … (11) I de medlemsstater där får- och getbeståndet är relativt litet kan det vara omotiverat att införa ett system för elektronisk identifiering, varför det är lämpligt att tillåta dessa medlemsstater att göra det frivilligt. …”

5. I artikel 1.1 i förordning (EG) nr 21/2004 anges följande: ”1. Varje medlemsstat skall upprätta ett system för identifiering och registrering av får och getter i enlighet med bestämmelserna i denna förordning.”

6. Enligt artikel 3.1 i förordning (EG) nr 21/2004 ska systemet för identifiering och registrering av djur omfatta ”a) identifieringsmärken för identifiering av varje djur, b) aktuella register som förs på alla anläggningar, c) transportdokument, d) ett centralt register eller en elektronisk databas.”

7. Artikel 4 i förordning nr 21/2004 har, i den del som är relevant i förevarande mål, följande lydelse: ”1. Alla djur vid en anläggning som är födda efter den 9 juli 2005 ... skall identifieras i enlighet med punkt 2 inom en tidsperiod som det åligger medlemsstaten att fastställa, från och med djurets födelse och i alla händelser innan djuret lämnar den anläggning där det föddes. ... a) Djuren skall identifieras genom ett första identifieringsmärke som svarar mot kraven i punkterna 1–3 i del A i bilagan och b) genom ett andra identifieringsmärke som skall godkännas av den behöriga myndigheten och svara mot de tekniska specifikationer som anges i punkt 4 i del A i bilagan.”

8. I artikel 5.1 i förordning (EG) nr 21/2004 föreskrivs följande: ”1. Varje djurhållare med undantag för transportören skall föra ett aktuellt register med åtminstone uppgifter enligt del B i bilagan.”

9. I artikel 9.3 i förordning (EG) nr 21/2004 anges följande: ”3. Från och med den 31 december 2009 ska den elektroniska identifieringen i enlighet med riktlinjerna i punkt 1 och i enlighet med de relevanta bestämmelserna i del A i bilagan vara obligatorisk för alla djur. De medlemsstater där det totala antalet får och getter är högst 600000 får emellertid göra denna elektroniska identifiering frivillig för djur som inte är föremål för handel inom gemenskapen. De medlemsstater där det totala antalet getter är högst 160000 får också göra den elektroniska identifieringen frivillig för getter som inte är föremål för handel inom gemenskapen.”

II – Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna

10. Målet i den nationella domstolen rör en talan i Verwaltungsgericht Stuttgart där Herbert Schaible har begärt fastställelse av att han inte är skyldig att identifiera varje enskilt djur, att göra en elektronisk identifiering av varje enskilt djur eller att föra ett anläggningsregister i enlighet med förordning nr 21/2004.

11. Verwaltungsgericht Stuttgart var osäker på giltigheten av flera bestämmelser i förordning nr 21/2004 och beslutade därför att vilandeförklara målet i den nationella domstolen och be EU- domstolen besvara huruvida ”a) klagandens skyldighet att identifiera varje enskilt djur i enlighet med artiklarna 3.1 och 4.2 i förordning nr 21/2004, b) klagandens skyldighet att elektroniskt identifiera varje enskilt djur i enlighet med artikel 9.3 första stycket i förordning nr 21/2004..., och c) klagandens skyldighet att föra ett anläggningsregister C i enlighet med artikel 5.1 jämförd med punkt B.2 i bilagan till förordning nr 21/2004 är förenliga med överordnad unionsrätt och således giltiga” (nedan kallade tolkningsfrågorna).

12. Skriftliga yttranden har inkommit från Herbert Schaible, Land Baden-Württemberg, samt från den franska, den nederländska och den polska regeringen samt rådet och kommissionen. Herbert Schaible, den franska regeringen, rådet och kommissionen yttrade sig också muntligen vid den muntliga förhandlingen den 7 mars 2013.

III – Bedömning

A – Tolkningsfrågorna

13. Den nationella domstolen har ställt tolkningsfrågorna för att få klarhet i om vissa bestämmelser i förordning nr 21/2004 är giltiga, genom vilka får- och getbönder åläggs tre särskilda skyldigheter, nämligen att i) identifiera varje enskilt djur (artiklarna 3.1 och 4.2), ii) elektroniskt identifiera varje enskilt djur (artikel 9.3 första stycket och iii) föra ett aktuellt register över djur (artikel 5.1 och punkt B.2 i bilagan) (nedan tillsammans kallade de omtvistade skyldigheterna).

14. Verwaltungsgericht Stuttgart har preciserat var och en av de omtvistade skyldigheterna, både med avseende på innehåll och rättslig grund, men har dock inte på samma detaljerade sätt angivit vilka bestämmelser i unionens primärrätt som kan utgöra hinder för dessa skyldigheter.

15. Faktum är att den hänskjutande domstolen endast har frågat huruvida de omtvistade skyldigheterna ”är förenliga med överordnad unionsrätt och således giltiga”.

16. Tolkningsfrågornas allmänt hållna och oklara formulering skulle ha gjort domstolens uppgift i detta mål särskilt svår, om det inte vore för det faktum att de övriga delarna av beslutet om hänskjutande, jämte de yttranden som Herbert Schaible och övriga parter har framställt, ger viss klarhet i denna grundläggande fråga. ( 3 )

17. Såsom Verwaltungsgericht Stuttgart har förklarat, har Herbert Schaible gjort gällande att de omtvistade skyldigheterna är oförenliga med hans rätt att fritt utöva yrkesverksamhet enligt artikel 15 i stadgan. Den nationella domstolen har dock påpekat att frågorna i målet vid den nationella domstolen snarare ska bedömas enligt artikel 16 i stadgan, som avser näringsfriheten – en frihet som under dessa förhållanden skulle vara ”mer specifik”. Den nationella domstolen har även ifrågasatt huruvida de aktuella skyldigheterna är lagenliga mot bakgrund av likabehandlingsprincipen.

18. Det ska anmärkas att Herbert Schaible, i sina yttranden till domstolen, har anfört rättsliga argument som grundar sig på artikel 16 i stadgan, snarare än artikel 15. Övriga yttranden (utom de som har inkommit från den polska regeringen) behandlar antingen uteslutande näringsfriheten (den franska regeringen och rådet) eller båda friheterna tillsammans, enligt uppfattningen att dessa friheter i stora delar är i huvudsak identiska (den nederländska regeringen och kommissionen). Samtliga parter i målet vid domstolen (även den polska regeringen) har också gjort gällande särskilda argument avseende likabehandlingsprincipen i artikel 20 i stadgan.

19. Mot denna bakgrund finner jag det lämpligt att först klargöra de centrala rättsliga frågeställningarna och därefter att föreslå domstolen hur de tre tolkningsfrågor som hänskjutits av Verwaltungsgericht Stuttgart enligt min uppfattning kan behandlas på ett ändamålsenligt sätt.

20. Tolkningsfrågorna ger i huvudsak upphov till två frågeställningar. Den första är om artikel 15 och/eller artikel 16 i stadgan har överträtts till följd av ett ingrepp i djurhållarnas rättigheter, som påstås vara oproportionerligt, och den andra är om likabehandlingsprincipen har åsidosatts. Den första frågeställningen avser samtliga omtvistade skyldigheter, eftersom de – såsom Herbert Schaible själv upprepade gånger har angett – är nära sammankopplade. Den andra frågeställningen avser endast en av de omtvistade skyldigheterna, nämligen djurhållarnas skyldighet att elektroniskt identifiera varje enskilt djur i enlighet med artikel 9.3 i förordning nr 21/204 – och då framför allt de undantag som kan införas i enlighet med andra och tredje stycket i nämnda bestämmelse.

21. Mot bakgrund av det ovanstående och med beaktande av processekonomiska hänsyn är det enligt min uppfattning lämpligt att bedöma de tre tolkningsfrågorna i förhållande till dessa två frågeställningar, snarare än att bedöma tolkningsfrågorna var och en för sig. Jag kommer därför först bedöma de omtvistade skyldigheternas giltighet i proportionalitetshänseende. Därefter kommer jag att undersöka de argument som har anförts i fråga om de påstått diskriminerande effekterna av den skyldighet som behandlas i den andra tolkningsfrågan.

B – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

1. Näringsfriheten

22. Den första rättsfråga som tolkningsfrågorna ger upphov till avser de omtvistade skyldigheternas proportionalitet.

23. Såsom redan nämnts utgör näringsfriheten enligt artikel 16 i stadgan kriteriet för lagenlighet i förevarande mål, även om några av de parter som har inkommit med yttranden även har åberopat artikel 15 i stadgan.

24. Formuleringen av dessa bestämmelser antyder att artikel 15 främst avser de rättigheter som tillkommer arbetstagare, medan artikel 16 avser den näringsfrihet som tillkommer näringsidkare. En sådan tolkning stöds av förklaringarna avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna som anger att artikel 15.1 i stadgan också grundar sig på artikel 1.2 i europeiska sociala stadgan samt punkt 4 i gemenskapsstadgan om arbetstagares grundläggande sociala rättigheter. ( 4 )

25. Trots det ovanstående förefaller det mig som om dessa två friheter på många sätt överlappar varandra, såtillvida att båda har att göra med unionsmedborgarnas frihet att utöva ekonomisk verksamhet.

26. Denna uppfattning stöds enligt min åsikt av domstolens praxis. Redan innan stadgan blev rättsligt bindande för samtliga medlemsstater vid antagandet av Lissabonfördraget, förklarade domstolen att båda friheterna utgjorde en del av de allmänna unionsrättsliga principerna, vilka det är en skyldighet att upprätthålla. ( 5 ) I några avgöranden har domstolen uttryckligen angivit att rätten att fritt utöva yrkesverksamhet kan ”sammanfalla” med näringsfriheten. ( 6 ) I flera andra mål har domstolen i mer allmänna ordalag hänvisat till ”rätten att fritt utöva förvärvsverksamhet” ( 7 ) eller ”rätten att fritt utöva näringsverksamhet”. ( 8 ) Det kan hävdas att dessa omfattar aspekter som är gemensamma för båda friheterna.

27. Det förefaller därför i förevarande mål inte vara nödvändigt att avgränsa räckvidden av artikel 15 respektive artikel 16 i stadgan.

28. Den nationella domstolen har gjort gällande att artikel 16 i stadgan är mer relevant i det mål den ska bedöma och Herbert Schaible är en oberoende näringsidkare. Jag kommer därför att lägga artikel 16 i stadgan till grund för min bedömning. Trots detta kommer den slutsats jag drar, med vederbörliga ändringar, även att kunna tillämpas i fråga om artikel 15 i stadgan, ( 9 ) eftersom båda bestämmelserna eftersträvar samma mål.

29. Enligt artikel 16 i stadgan ska ”[n]äringsfriheten ... erkännas i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis”.

30. Unionens primärrätt erkänner således det grundläggande värdet av denna frihet, men klargör samtidigt att utövandet av den inte är en absolut rättighet. Stadgans formulerades i själva verket i överensstämmelse med domstolens praxis, enligt vilken principer som näringsfriheten och egendomsfriheten ”måste bedömas utifrån sin funktion i samhället”. ( 10 )

31. Detta återspeglas i artikel 52.1 i stadgan som anger vilka begränsningar som kan göras i de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan, till exempel näringsfriheten. Enligt nämnda artikel är det tillåtet att begränsa utövandet av sådana rättigheter förutsatt att begränsningarna föreskrivs i lag, är förenliga med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter och, med beaktande av proportionalitetsprincipen, är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt intresse som erkänns av unionen eller svarar mot behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. ( 11 )

2. Proportionalitetsprincipen

32. Det följer av fast rättspraxis att det enligt proportionalitetsprincipen, som ingår bland unionsrättens allmänna rättsprinciper, krävs att de åtgärder som föreskrivs i en unionsbestämmelse ”är ägnade att leda till att det eftersträvade målet uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål”. ( 12 )

33. Inom ramen för sin prövning av huruvida dessa villkor är uppfyllda, har domstolen tillerkänt unionslagstiftaren, vid utövandet av den befogenhet som denne har tilldelats, ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning på områden inom vilka gemenskapslagstiftaren ställs inför val av politisk, ekonomisk eller social art och därvid måste göra komplicerade bedömningar. ( 13 )

34. Detta är i allra högsta grad riktigt inom den gemensamma jordbrukspolitiken, ett område där unionslagstiftaren har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som motsvarar det politiska ansvar som har tilldelats lagstiftaren enligt artiklarna 40 FEUF och 43 FEUF. ( 14 ) Domstolen har slagit fast att lagenligheten av en åtgärd som har vidtagits på detta område kan påverkas endast om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den berörda institutionen söker uppnå. ( 15 ) Det är alltså inte fråga om att fastställa ”huruvida den åtgärd som [unions]lagstiftaren har vidtagit var den enda eller bästa möjliga, utan huruvida den var uppenbart olämplig”. ( 16 )

35. Förvisso kan begreppet ”uppenbart olämplig” såsom det används i dessa domar komma att ådra sig kritik på två punkter. Dels verkar begreppet antyda att domstolen inte kan ogiltigförklara åtgärder vars rättsliga brister inte är helt uppenbara utan endast kan fastställas efter en mer djupgående rättslig bedömning . Vidare förefaller begreppet begränsa domstolens prövning till det första steget i den traditionella proportionalitetsprövningen (åtgärdens lämplighet för att uppnå det eftersträvade målet) och därmed förhindra en fullständig prövning.

36. Detta skulle dock inte vara en riktig tolkning av domstolens praxis .

37. Med avseende på den första punkt som kan komma att kritiseras är det min uppfattning att uttrycket ”uppenbart olämplig” endast är avsett att understryka att lagstiftaren, när denne måste beakta en mängd olika (och eventuellt motstridiga) intressen, med nödvändighet måste tillerkännas ett visst utrymme för skönsmässig bedömning. Val av politisk art kräver ofrånkomligen att olika allmänpolitiska mål, som inte alla kan eftersträvas vid samma tidpunkt och i samma utsträckning, vägs mot varandra. Detta är en övning som endast unionslagstiftaren är behörig att genomföra, liksom det endast är unionslagstiftaren som är behörig att fatta beslut som kan ha olika effekter på olika sociala och ekonomiska delar av samhället, men som vid tidpunkten anses tillvarata det allmännas bästa intresse som helhet. Det är därför domstolen uttryckligen har angett att vikten av de mål som lagstiftaren eftersträvar kan göra det befogat att vidta åtgärder som har negativa konsekvenser, till och med betydande sådana, för vissa näringsidkare. ( 17 )

38. En sådan begränsad prövning innebär dock inte att domstolen är förhindrad att genomföra en grundlig prövning av omtvistade åtgärder för att fastställa huruvida de är proportionerliga. Domstolens prövning kan till och med omfatta frågan huruvida unionslagstiftaren har gjort sitt val utifrån objektiva kriterier, ( 18 ) med beaktande av alla faktiska omständigheter, liksom de vetenskapliga och tekniska data som är tillgängliga vid tidpunkten för antagandet av rättsakten i fråga ( 19 ) samt huruvida dessa omständigheter kan utgöra stöd för de slutsatser som dras. ( 20 ) Domstolen ska vidare kontrollera att den aktuella institutionen har tagit största möjliga hänsyn till samtliga förevarande intressen utöver det huvudsakliga mål som eftersträvas ( 21 ) och, inom ramen för detta, att intressena hos dem som påverkas negativt har iakttagits i vederbörlig utsträckning. ( 22 )

39. Omvänt följer att domstolen inte kan ersätta unionslagstiftarens bedömning med sin egen vid prövningen av hur lagstiftaren har utövat sin befogenhet i frågor där han har ställts inför val av politisk art. ( 23 ) Domstolens konstitutionella roll är inte att genomföra komplicerade bedömningar i frågor där allmänna politiska, ekonomiska och sociala hänsyn spelar en avgörande roll. I alla händelser lämpar sig rättegångar särskilt illa för sådana bedömningar. ( 24 ) Det är inte heller domstolens roll att i efterhand bedöma lämpligheten eller ändamålsenligheten av unionslagstiftarens åtgärder. Domstolen har i denna fråga vid upprepade tillfällen slagit fast att en unionsrättsakts rättsenlighet inte kan vara beroende av en efterhandsbedömning av hur effektiv den har varit. Om unionslagstiftaren har att bedöma de framtida verkningarna av bestämmelser som ska antas, trots att dessa verkningar inte exakt kan förutses, kan bedömningen ifrågasättas endast om den framstår som uppenbart felaktig mot bakgrund av de uppgifter som lagstiftaren hade tillgång till när de ifrågavarande bestämmelserna antogs. ( 25 )

40. Med avseende på den andra punkt som kan komma att kritiseras, vilken jag nämner i punkt 38 ovan, nöjer jag mig med att hänvisa domstolen till generaladvokat Kokotts förslag till avgörande i målet Kokopelli nyligen, där hon angav att begreppet ”uppenbart olämplig” inte på något sätt antyder att domstolen är begränsad till att bedöma åtgärdens lämplighet inom ramen för det mål som eftersträvas med den. Jag delar uppfattningen att domstolens behörighet att pröva giltigheten av en unionsrättslig åtgärd omfattar alla delar av proportionalitetsprövningen i syfte att fastställa om åtgärden i fråga både är lämplig och nödvändig för att uppnå det mål som eftersträvas och proportionerlig i egentlig mening, såtillvida att en skälig jämvikt uppnås mellan de berörda parternas intressen. ( 26 )

41. Domstolen har nämligen, även i mål rörande åtgärder som har antagits inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, vid upprepade tillfällen slagit fast att proportionalitetsprincipen kräver att ”[n]är det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande, och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen”. ( 27 )

3. Prövning

42. Det är mot bakgrund av dessa principer som argumenten för att de omtvistade skyldigheterna är ogiltiga ska undersökas.

43. För att få en bättre förståelse av argumenten kan det vara värdefullt att först ge en kortfattad översikt över de viktigaste aspekterna av det tidigare systemet för identifiering och registrering av djur samt det system som sedermera infördes genom förordning nr 21/2004.

44. Från början reglerades identifiering och registrering av boskap, bland annat får och getter, i direktiv 92/102/EEG. ( 28 ) Kärnan i det tidigare systemet var möjligheten att identifiera djur efter anläggning (”identifiering i parti”). Enligt artikel 4.1 b i nämnda direktiv skulle var och en som höll får och getter föra ett register med uppgift om det totala antalet får och getter på anläggningen varje år. Registret skulle också innehålla vissa uppgifter om, bland annat, förflyttningar av får och getter till eller från anläggningen. Enligt artikel 5.3 i direktivet skulle djurhållarna märka sina djur med ett öronmärke eller en tatuering som gjorde det möjligt att fastställa från vilken anläggning de kom.

45. Det centrala i det system som infördes genom förordning nr 21/2004 är istället att varje enskilt djur ska identifieras på två sätt . Med vissa undantag ska djur identifieras dels med hjälp av det (traditionella) öronmärket och dels med elektronisk utrustning i form av ett elektroniskt öronmärke, en bolus ruminal-givare, en injicerbar givare eller ett elektroniskt märke på foten som kan läsas av särskilda elektroniska läsare. Varje djurs identitet ska också registreras i ett anläggningsregister. När djuren lämnar anläggningen ska djurens förflyttningar registreras i ett dokument som följer med djuret. Dessutom är varje medlemsstat skyldig att upprätta ett centralt register eller en databas som innehåller uppgift om alla anläggningar i landet samt att regelbundet upprätta en förteckning över de djur som finns på anläggningarna.

46. Låt mig nu mot bakgrund av det ovanstående försöka illustrera varför de argument som Herbert Schaible har lagt fram mot de omtvistade skyldigheterna inte förmår övertyga.

a) Huruvida de omtvistade skyldigheterna är lämpliga

47. Först ska jag undersöka huruvida de omtvistade skyldigheterna är lämpliga för att uppnå det mål som eftersträvas genom förordning nr 21/2004.

48. Enligt skäl 1 i förordning nr 21/2004 antogs den i med sikte på att förverkliga den inre marknaden för handel med levande djur och djurprodukter. Behovet av ett samordnat och effektivt system för identifiering och registrering av djur hade uppkommit när unionslagstiftaren, genom direktiv 90/425/EEG, beslöt att upphöra med veterinära och avelstekniska kontroller vid medlemsstaternas gränser i syfte att säkerställa fri rörlighet för djur inom den dåvarande Europeiska ekonomiska gemenskapen. ( 29 ) Följaktligen angavs i artikel 3.1 c i direktiv 90/425 att levande djur endast kunde förekomma i handeln om de, exempelvis, identifierades och registrerades på ett sådant sätt att den anläggning som de ursprungligen kom ifrån eller passerade på vägen kunde spåras.

49. Ett system med regler för identifiering och registrering av djur är således en naturlig följd av den inre marknaden för djur och djurprodukter. Ett sådant system är särskilt värdefullt i fråga om att motverka spridning av smittsamma sjukdomar bland djur i internationell handel. Förordning nr 21/2004 antogs nämligen i efterdyningarna utbrottet av mul- och klövsjukan i 2001, såsom uttryckligen anges i skäl 3 i förordningen.

50. Herbert Schaible har inte förnekat att det mål som eftersträvas med förordning nr 21/2004 – att bekämpa spridningen av epizootiska sjukdomar – är legitimt. Han har inte heller bestritt det faktum att detta kräver ett effektivt system för att spåra djur. Han har emellertid gjort gällande att de omtvistade skyldigheterna inte är lämpliga för att uppnå målet att bekämpa epizootiska sjukdomar. I synnerhet har han anfört att systemet inte har avsedd verkan, då en inte obetydlig andel givare går sönder eller försvinner med tiden. I detta sammanhang har Herbert Schaible hänvisat till en studie genomförd i Tyskland av Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft (statligt forskningsinstitut för jordbruket, Bayern), som visade att bara en kort tid efter att de hade fästs på djuren, hade cirka 5 % av givarna försvunnit eller fungerade inte som de skulle.

51. Jag kan inte instämma med detta påstående.

52. Först och främst framstår de omtvistade skyldigheterna som särskilt väl lämpade att bekämpa spridningen av epizootiska sjukdomar och i denna egenskap utgör de ett effektivt bidrag till förverkligandet av den inre marknaden inom den ekonomiska sektorn i fråga.

53. Skyldigheten att identifiera enskilda får och getter valdes då det var en pålitlig metod för både djurhållare och veterinära och administrativa myndigheter att göra det möjligt att spåra varje djurs ursprung och lokalisering. För mig verkar det viktigt att systematiskt kunna spåra alla platser som ett djur har passerat och där det skulle kunna ha kommit i kontakt med andra djur. Jag betvivlar inte att sådana uppgifter gör det möjligt för de behöriga myndigheterna att göra de mätningar som krävs för att hindra eller begränsa spridningen av smittsamma sjukdomar.

54. Vidare förefaller det skäligt att kräva någon form av elektronisk identifiering, eftersom detta antagligen ger större säkerhet och snabbhet i fråga om att rapportera data, vilket gör bekämpning av smittsamma sjukdomar mer effektiv. Detta är i synnerhet riktigt i fråga om djur som får och getter, som i normala fall är föremål för många transaktioner under sin livstid och ofta flyttas i stora grupper, ibland på kreatursmarknader eller samlingscentraler där en flocks sammansättning lätt ändras. ( 30 ) Utan någon möjlighet att identifiera och registrera enskilda djur, skulle det i dessa situationer vara mycket att spåra varje djurs förflyttningar.

55. Med avseende på skyldigheten att föra anläggningsregister delar jag den franska regeringens uppfattning att systemet med elektronisk identifiering av enskilda djur automatiskt skapar ett behov för sådana register. Det är uppenbart att de uppgifter som registreras av identifierarna måste nedtecknas i ett dokument som snabbt kan uppdateras och som de behöriga myndigheterna, vid förfrågan, lätt kan få tillgång till. För att snabbt kunna anta nödvändiga åtgärder är det mycket viktigt att vissa uppgifter (såsom ras, födelsedatum, dödsdatum och förflyttningar) avseende de djur som innehas av respektive djurhållare tillhandahålls de behöriga myndigheterna i ett standardformat och utan fördröjning. ( 31 ) Det är till exempel endast genom att jämföra upplysningar för två eller fler anläggningar som myndigheterna kan ta reda på om, och i sådana fall var och när, vissa bestämda djur har befunnit sig på samma plats.

56. Jag ska nu övergå till Herbert Schaibles påståenden om identifieringssystemets tekniska brister. Det är knappast förvånande om en radikal systemförändring, såsom den som infördes genom förordning nr 21/2004, är långt ifrån felfri i början. Enligt min uppfattning är det ofrånkomligt att en viss andel fel och brister uppstår när ett nytt projekt av sådan art införs, särskilt när det till stor del bygger på användning av ny teknik. Sådana brister är dock inte i sig ett tecken på att systemet som helhet är olämpligt, om de inte uppenbart undergräver de mål som eftersträvas.

57. Så är inte fallet i förevarande mål.

58. Tvärtom har kommissionen beställt flera studier om genomförbarheten och pålitligheten av system som bygger på elektronisk identifiering av djur. En första studie (nedan kallad EUGFJ -projektet) genomfördes mellan åren 1993 och 1994 av tre grupper i olika medlemsstater och inriktade sig, bland annat, på sammanlagt 5000 får och 2000 getter. Studien visade att systemet var tillräckligt utvecklat för att användas i försök på större skala under fältförhållanden . ( 32 ) I ett andra projekt (”AIR 2304”-projektet), som genomfördes mellan åren 1995 och 1998, deltog 10 forskarlag i sex olika medlemsstater. Syftet med studien var att ta reda på om den procentuella andelen förlorade elektroniska identifierare ökade under en längre tid (fyra år). Studien visade att de elektroniska identifieringssystem som användes (elektroniska öronmärken, injicerbara givare, bolus ruminal-givare) gav bättre resultat i fråga om bibehållna identifierare och läsbarhetsvärden, än sedvanliga identifieringssystem för boskap (öronmärken, tatueringar och så vidare). ( 33 )

59. I ett senare projekt, IDEA-projektet (Identification électronique des animaux), genomfördes systemet i full skala, varvid elektronisk identifiering tillämpades under en mängd olika förhållanden (såsom olika djurarter, olika uppfödningsmetoder, olika transport- och slaktmetoder samt varierande miljöförhållanden). Sammanlagt gjordes försök med över 500000 får och nästan 30000 getter mellan mars 1998 och december 2001. ( 34 ) Syftet med studien var att på ett särskilt noggrant sätt utvärdera hur elektroniska identifierare presterade (läsbarhet, felfri funktion, förlustfrekvens, insamlingsgrad och så vidare) i förhållande till ett antal parametrar (utrustningstyp, djurslag, djurets ålder och så vidare). I den slutliga rapporten av den 30 april 2002 ska följande slutsatser noteras: Projektet hade ”uppnått mycket positiva resultat avseende möjligheten att genomföra elektronisk identifiering”. Vidare var ”identifieringen av enheter med hjälp av givare [väl] utvecklad, kommersiellt tillgänglig och tillämpades rutinmässigt i många branscher”. ”Situationen i branschen [var] sådan ... att det var möjligt att på kort tid tillverka stora mängder elektronisk identifieringsutrustning och tillhörande läsare för identifiering av boskap”. ( 35 )

60. Slutligen utvärderade kommissionen år 2007, inom ramen för det gradvisa genomförandet av förordning nr 21/2004, information från de medlemsstater som hade infört elektronisk identifiering på frivillig grund eller i form av pilotprojekt innan systemet blev obligatoriskt i hela unionen. Enligt kommissionen bekräftade den information som hade erhållits på detta sätt i allmänhet att ”elektronisk identifiering av får och getter fungerar under vitt skilda produktionsförhållanden”. ( 36 )

61. Mot denna bakgrund är jag övertygad om att unionslagstiftaren, när denne beslutade att anta förordning nr 21/2004, kunde grunda sitt beslut på omfattande och ingående tekniska och vetenskapliga data som stödde uppfattningen att ett system med elektronisk identifiering av varje enskilt djur var både genomförbart och lämpligt i förhållande till målet att bekämpa epizootiska sjukdomar. Dessutom utvisade dessa uppgifter, vilket är särskilt relevant i förhållande till förevarande mål, att ett sådant system, trots vissa praktiska problem, var pålitligare och effektivare än det system som förelåg enligt direktiv 92/102. I alla händelser ställs det fortfarande krav på vanlig öronmärkning, vilket innebär att det går att identifiera djur genom visuell inspektion på samma sätt som under det tidigare systemet, om de elektroniska givarna inte fungerar.

62. Det finns inget i de handlingar som Herbert Schaible har åberopat, inbegripet den studie som genomfördes av Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft , som motsäger ovanstående slutsatser.

63. Mot bakgrund av det ovan anförda är det min uppfattning att de omtvistade skyldigheterna är lämpliga för att uppnå de mål som eftersträvas med förordning nr 21/2004. Dessutom framstår de som särskilt lämpliga för att bekämpa smittsamma sjukdomar bland får och getter.

b) Huruvida de omtvistade skyldigheterna är nödvändiga

64. Som ett andra steg är det nödvändigt att bedöma huruvida de omtvistade skyldigheterna är mer ingripande än vad som är nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas.

65. Ett av Herbert Schaibles huvudsakliga argument mot de omtvistade skyldigheterna rör det grundläggande syftet bakom förordning nr 21/2004. Enligt Herbert Schaible hade det tidigare systemet för identifiering av får och getter visat sig vara tillräckligt för att hindra spridningen av smittsamma sjukdomar. Enligt Herbert Schaible berodde utbrottet av mul- och klövsjukan år 2001, som föranledde förordning nr 21/2004, på att de dåvarande reglerna inte hade genomförts på rätt sätt och inte på att systemet var felaktigt som sådant. Följaktligen var det inte nödvändigt för unionslagstiftaren att införa ett helt nytt system. De angivna målen skulle ha kunnat uppnås om de mindre långtgående reglerna i direktiv 92/102 hade genomförts och tillämpats på ett korrekt sätt.

66. Jag finner inte Herbert Schaibles argument om det tidigare systemets tillräcklighet övertygande.

67. Såsom angavs ovan i punkt 49, infördes det nya systemet, eftersom tidigare händelser – särskilt utbrottet av mul- och klövsjuka år 2001 – hade visat att reglerna om identifiering och registrering av får och getter i direktiv 92/102 inte hade genomförts i tillfredsställande grad och behövde förbättras. Unionslagstiftaren medgav att de tidigare reglerna inte hade genomförts på rätt sätt, men ansåg även att reglerna behövde ändras.

68. Även om mul- och klövsjukan inte med lätthet kan överföras till människor, är det en allvarlig och mycket smittsam virussjukdom som kan drabba många olika djurarter, bland annat får och getter. ( 37 ) De ekonomiska och sociala effekterna av 2001-års epidemi i Förenade kungariket behöver inte betonas. I detta sammanhang räcker det att erinra sig att mer än 2000 bondgårdar i nämnda medlemsstat påverkades av sjukdomen och drabbades av förluster som har uppskattats till flera miljarder euro. ( 38 ) Man tvingades införa en rad nödåtgärder, både på nationell och på europeisk nivå, vilka bland annat utmynnade i masslakt av smittade hjordar (även av djur som bara misstänktes ha smittats), ( 39 ) ett flertal exportrestriktioner inom unionen och ett internationellt förbud mot all export av boskap, kött och djurprodukter från Förenade kungariket. ( 40 ) Trots dessa åtgärder spred sig sjukdomen till andra medlemsstater (Frankrike, Irland och Nederländerna), även om endast ett fåtal fall sammanlagt rapporterades.

69. I en sådan situation anser jag, till skillnad från Herbert Schaible, att det var skäligt att unionslagstiftaren vid den tidpunkten beslutade sig för att helt göra om systemet för identifiering och registrering av djur , snarare än att bara försöka ändra de befintliga reglerna vars begränsningar hade blivit uppenbara. För mig förefaller det inte bara legitimt, utan också välbetänkt, efter en katastrof av en sådan omfattning, av unionen att genomföra ett projekt av så vittgående art och räckvidd.

70. För övrigt pågick år 2001 redan ett storskaligt projekt rörande identifiering och registrering av djur (det ovannämnda IDEA-projektet), samordnat av EU-kommissionens gemensamma forskningscentrum (GFC). ( 41 ) När den slutliga rapporten i det projektet färdigställdes den 20 april 2002, var det således bara klokt att unionslagstiftaren ägnade stor uppmärksamhet åt resultaten av projektet och de förslag som framfördes i detta.

71. Ett av de resultat som framkom i den slutliga rapporten i IDEA-projektet var att de olika sjukdomsutbrotten bland boskap i unionen hade visat att de system som då användes för identifiering av boskap inte var ”tillräckligt effektiva och tillförlitliga för att ge riktig spårbarhet och veterinär övervakning av boskapsarter”. Identifieringen av djur hade nämligen utförts manuellt genom visuell inspektion av öronmärken, något som ansågs ”förenat med fel och bedrägerier”. Striktare kontroll av enskilda djur och deras förflyttningar ansågs därför utgöra ”en kritisk fråga för ... sanitär kontroll och övervakning av sjukdomar”. För detta ändamål ansågs det avgörande för en ”effektiv och tillförlitlig förvaltning av boskap i unionen” att vid varje given tidpunkt kunna spåra var varje enskilt djur befann sig. För att effektivisera övervakningen av enskilda djur, föreslog därför den slutliga rapporten från IDEA-projektet ”unik identifiering av varje djur under hela dess livstid genom anbringande av en elektronisk identifierare”. ( 42 )

72. I efterdyningarna av 2001-års kris var den slutliga rapporten i IDEA-projektet inte på långa vägar den enda expertrapport som antydde att det vore på sin plats med en grundlig översyn av regelverket rörande identifiering av djur. Till exempel rekommenderades i slutrapporten från konferensen om kontroll och förebyggande av mul- och klövsjuka som hölls i Bryssel den 12 och 13 december 2001 att ”[a]lla förflyttningar [av djur] bör vara registrerade och spårbara” för att kunna hindra att mul- och klövsjukan sprids mellan olika anläggningar. ( 43 ) I linje därmed rekommenderade Andersonrapporten, som hade beställts av Förenade kungarikets underhus efter 2001-års kris, att ett ”heltäckande system för att spåra kor, får och getter med elektronisk märkning” skulle utvecklas. ( 44 )

73. Genom förordning nr 21/2004 besvarade unionslagstiftaren dessutom önskemål från unionens institutioner. Exempelvis lyfte en särskild rapport från revisionsrätten fram de inneboende svagheterna i det tidigare systemet för identifiering och registrering av djur, samtidigt som den påpekade att systemet inte hade genomförts på ett tillfredsställande sätt. I rapporten angavs bland annat det förhållandet ”[a]tt gemenskapslagstiftningen inte krävde enskild identifiering av får och att identifieringen av dem i parti var bristfällig hindrade spårningen av misstänkta djur och försenade därigenom att de slaktades. ...” ( 45 )

74. Det finns alltså flera indikationer på att problemet med det tidigare systemet för identifiering och registrering av djur var själva systemet som sådant och inte det sätt på vilket det genomfördes.

75. Om man beaktar de förhållanden som ofta råder i handeln med får och getter ( 46 ) och det sätt på vilket epizootiska sjukdomar sprids ( 47 ) anser jag inte att det var oskäligt att unionslagstiftaren därefter beslutade att djur skulle kunna spåras individuellt. Vidare säger det sig självt att de behöriga myndigheterna måste ha möjlighet att lätt få tillgång till uppgifter som är tillgängliga och relevanta tack vare elektroniska identifierare och anläggningsregister, för att anta åtgärder som är nödvändiga för att hindra eller begränsa spridningen av smittsamma sjukdomar.

76. Med avseende på djurhållarnas näringsfrihet är de alternativa identifierings- och registreringsåtgärder som Herbert Schaible har åberopat – i stort sett de åtgärder som föreskrevs i direktiv 92/102 – antagligen mindre ingripande än de omtvistade åtgärderna. Som ovannämnda studier tydligt visar, har dessa åtgärder icke desto mindre en mer begränsad räckvidd och är därför inte alls lika effektiva.

77. Mot bakgrund av detta anser jag att de omtvistade skyldigheterna inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas med förordning nr 21/2004.

c) Proportionalitet i egentlig mening

78. Som ett sista steg är det nödvändigt att bedöma de omtvistade skyldigheternas proportionalitet i egentlig mening. I detta syfte ska jag undersöka huruvida lagstiftaren begick något fel vid avvägningen av de olika intressen som kan komma att påverkas av dessa skyldigheter.

79. I detta avseende har Herbert Schaible lagt fram i huvudsak två argument. Dels har han gjort gällande att de omtvistade skyldigheterna inte är förenliga med vägledande principer om djurs hälsa, eftersom anbringande av givare leder till ett stort antal skadade djur. Dels har han påstått att skyldigheterna är alltför betungande och kostsamma för djurhållare, inte bara på grund av den extra utrustning de måste köpa (givare, läsare med mera), utan också på grund av den betydande arbetsinsats som krävs för att använda denna utrusning (anbringande av givare, registrering av koder i anläggningsregistret, underhåll av läsare, frekventare användning av specialistpersonal som IT-specialister och veterinärer, med mera).

80. Enligt min uppfattning saknar även dessa påståenden grund.

81. I motsats till vad Herbert Schaible har framfört, tog de studier som genomfördes inför antagandet av förordning nr 21/2004 hänsyn till vilka effekter elektronisk identifiering skulle ha på fårs och getters välfärd. Inom IDEA-projektet till exempel, granskades de huvudsakliga orsakerna till ”skador och dödsfall efter anbringande av elektroniska identifierare”, vilket gav lagstiftaren värdefull information om hur olika typer av utrustning kunde påverka djurens hälsa. ( 48 ) Dessutom beaktades frågor om djurens välfärd vid förordningens genomförande. ( 49 )

82. Det är riktigt att elektronisk öronmärkning ibland kan orsaka skador på djurens öron, men detta är fallet även med traditionell öronmärkning av den form som föreskrevs i direktiv nr 92/102. Visserligen verkar de upplysningar som finns om elektroniska öronmärken tyda på att problemet är något vanligare när elektroniska öronmärken används, eftersom de är tyngre. Trots detta förefaller den av Herbert Schaible åberopade skillnaden mellan dessa två metoder inte vara tillräckligt allvarlig för att ifrågasätta den övergripande bedömningen av systemet med avseende på djurens välfärd. ( 50 ) Systemet innebär trots allt betydande fördelar i fråga om ökad säkerhet för samhället som helhet. Dessutom är det rimligt att förvänta sig att situationen oundvikligen kommer att förbättras, allteftersom utvecklingen leder till mindre och lättare givare samt ökad erfarenhet bland djurhållarnas personal om hur sådan utrustning ska anbringas och användas.

83. Slutligen kommer det nya systemet – genom att göra det möjligt att mer exakt fastställa vilka djur som har varit i kontakt med varandra under ett sjukdomsutbrott – med säkerhet att begränsa spridningen av sjukdomar och därmed medföra att det lidande som djuren utsätts för i samband med sjukdom kan undvikas. Med detta synsätt verkar de omtvistade skyldigheterna utgöra ett positivt bidrag till skyddet för djurens välfärd.

84. Herbert Schaibles argument rörande de höga kostnader och den betydande arbetsinsats som de omtvistade skyldigheterna förmodas medföra för djurhållare förmår inte heller övertyga.

85. Liksom både rådet och kommissionen har understrukit i sina yttranden, har dessa aspekter studerats ingående och varit föremål för en längre debatt mellan medlemsstaterna och andra intressenter. Exempelvis publicerade GFC år 2009 en rapport med rubriken ”Economic Analysis of Electronic Identification of Small Ruminants in Member States”. I studien analyserades samtliga kostnader som var förknippade med de olika typer av elektronisk utrustning som fanns på marknaden, både med avseende på förvärv av utrustningen och med avseende på den dagliga användningen av den (såsom märkning, avläsning och utbildning av personal). Flera olika sätt att genomföra skyldigheten att elektroniskt identifiera enskilda djur undersöktes. Kostnadsbesparingar och fördelar jämfördes för varje alternativ i syfte att komma fram till skäliga kompromisser. ( 51 )

86. Samma aspekter undersöktes också i en studie som genomfördes av Ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa år 2010, ( 52 ) till vilken medlemsstaterna tillhandahöll kostnadsuppgifter.

87. Unionslagstiftaren verkar därför ingående ha beaktat all relevant information om dessa aspekter, bland annat utvärderingen av de olika tillgängliga alternativen, och ha fattat sitt slutliga beslut med full förståelse för de olika intressen som var i fråga. Enligt min uppfattning kan unionslagstiftaren därför inte kritiseras för att i detta sammanhang ha beslutat att skyddet för folkhälsan skulle väga tyngre än ekonomiska hänsyn. ( 53 )

88. Min slutsats på denna punkt stöds av ytterligare tre överväganden.

89. Förutom att söka uppnå det primära målet att bekämpa epizootiska sjukdomar, tog unionslagstiftaren också hänsyn till omständigheten att de omtvistade skyldigheterna skulle kunna medföra en mängd andra ekonomiska och icke ekonomiska fördelar för samhället, inom till exempel områdena för gårdsförvaltning, djuruppfödning, officiella kontroller och livsmedelssäkerhet. ( 54 ) Såsom angavs i 2009-års GFC-rapport ska det nya systemet för identifiering och registrering av djur ”inte bara ses som en kostnadsfaktor, eftersom dess flerfaldiga syfte även skapar fördelar, inte bara på gårdsnivå, utan också för officiella kontroller och längre ner i produktionskedjan, på till exempel kreatursmarknader, slakterier och eventuellt även för konsumenterna... [N]är det är fullständigt genomfört, skulle det [också] kunna minska ... kostnaderna för att bekämpa sjukdomar.” ( 55 )

90. För det andra antog unionslagstiftaren samtidigt ett antal bestämmelser i syfte att lätta den börda som de omtvistade skyldigheterna innebär för djurhållare.

91. För det första är det enligt förordning nr 21/2004 möjligt att göra ett gradvist och tilltagande genomförande av det nya systemet. En rad åtgärder som infördes genom förordningen var således föremål för en övergångsperiod, vilket skulle ge djurhållarna (och medlemsstaternas myndigheter) tillräcklig tid för att anpassa sig till de nya kraven och i förväg planera nödvändiga investeringar. Det ska särskilt anmärkas att fristen för att införa obligatorisk elektronisk identifiering på unionsnivå ursprungligen löpte ut den 1 januari 2008, vilket sedermera ändrades till den 31 december 2009. ( 56 ) Vidare trädde djurhållarens skyldighet att föra ett anläggningsregister ( 57 ) och att upprätta transportdokument ( 58 ) till fullo ikraft först den 9 juli 2005.

92. I de fall effekterna av de nya åtgärderna framstår som oproportionerliga eller de ytterligare riskerna bedöms vara obetydliga, föreskriver förordning nr 21/2004 att undantag kan beviljas. Det ska understrykas att dessa undantag avser alla de omtvistade skyldigheterna, nämligen skyldigheten att identifiera varje enskilt djur, ( 59 ) skyldigheten att använda elektroniska identifierare ( 60 ) och skyldigheten att föra ett anläggningsregister. ( 61 )

93. För det tredje har unionslagstiftaren, i syfte att minska de extra kostnader som djurhållarna ådrar sig, gett medlemsstater och regioner möjlighet att bevilja djurhållare ekonomiskt bistånd ur EU-medel. Följaktligen ändrades rådets förordning (EG) nr 1257/99 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar ( 62 ) strax innan de nya reglerna om identifiering av djur antogs. ( 63 ) Bland annat föreskrivs i den nyligen antagna artikel 21 b.1 i nämnda förordning att ”jordbrukare som måste uppfylla höga krav som bygger på gemenskapslagstiftning som nyligen införlivats med den nationella lagstiftningen kan beviljas ett tillfälligt stöd för att delvis täcka extra kostnader eller inkomstbortfall”. Bestämmelsen omfattar, bland annat, djurhållare som påverkas av de omtvistade skyldigheterna. Kärnan i ovanstående bestämmelse har bevarats genom artikel 31 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU). ( 64 ) Förordning nr 1257/99 upphävdes genom denna förordning, vilken fortfarande är ikraft. Vidare möjliggör artikel 20 a i förordning nr 1698/2005 en rad stödåtgärder som är avsedda att förbättra konkurrenskraften inom jordbruket, bland annat ”åtgärder för att främja kunskap och höja den mänskliga potentialen genom ... yrkesutbildning och information, bl.a. spridning av vetenskaplig kunskap och innovativa metoder”.

94. Mot bakgrund av ovanstående överväganden är det min uppfattning att unionslagstiftaren tog vederbörlig hänsyn till alla intressen som påverkades av de omtvistade åtgärderna, inbegripet intresset för djurs välfärd och ekonomiska intressen som är relevanta för enskilda, såsom djurhållare som ådrar sig högre kostnader för att uppfylla de nya reglerna. Jag anser därför inte att unionslagstiftaren gjorde något fel vid avvägningen av de olika intressena och då en skälig jämvikt mellan dem uppnåddes.

4. Slutsats om det påstådda åsidosättandet av proportionalitetsprincipen

95. Med avseende på proportionalitetsfrågan har jag uppfattningen att de omtvistade skyldigheterna inte strider mot proportionalitetsprincipen. Dels är de båda två ägnade att leda till att det eftersträvade målet uppnås och dels går de inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Det finns inte heller något som tyder på att unionslagstiftaren begick något fel, särskilt inte ett uppenbart fel, vid bedömningen av de fördelar och nackdelar som de omtvistade skyldigheterna medför i fråga om alla de relevanta intressena.

96. Av dessa skäl anser jag att de omtvistade skyldigheterna är motiverade och, följaktligen, att de inte innebär att djurhållarnas näringsfrihet åsidosätts.

C – Åsidosättande av likhetsprincipen

97. Den andra viktiga rättsfråga som uppkommer i förevarande mål är huruvida de omtvistade skyldigheterna är förenliga med likhetsprincipen.

98. Inledningsvis kan det vara värdefullt att erinra sig att likhetsprincipen – en allmän unionsrättslig princip som nu regleras i artikel 20 i stadgan – innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. ( 65 ) I detta avseende har domstolen angett att en skillnad i behandling är berättigad då den är grundad på ett objektivt och skäligt kriterium. ( 66 )

99. I den mån Herbert Schaible har yrkat att domstolen ska pröva huruvida unionslagstiftaren har överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning på ett område där denne ställs inför val av politisk och ekonomisk art, är domstolens behörighet, såsom anges ovan, att pröva lagenligheten med nödvändighet begränsad. Domstolen har klargjort att den i ett sådant fall inte kan ersätta unionslagstiftarens bedömning med sin egen, utan ska begränsa sig till att pröva om det har förekommit uppenbara fel eller maktmissbruk och om unionslagstiftaren uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. ( 67 )

100. Det är mot bakgrund av dessa principer som jag kommer att undersöka Herbert Schaibles argument om likhetsprincipen. I huvudsak har två argument har gjorts gällande. För det första har Herbert Schaible understrukit att djurhållare med nötkreatur och svin inte har pålagts en skyldighet att elektronisk identifiera varje enskilt djur, trots att det förekommer ett stort antal smittsamma sjukdomar även bland dessa djur. För det andra har Herbert Schaible invänt mot det undantag som föreskrivs i artikel 9.3 i förordning nr 21/2004 (nedan kallat det omtvistade undantaget). Enligt detta har medlemsstater med ett mindre får- och getbestånd möjlighet att göra systemet med elektronisk identifiering frivilligt. Herbert Schaible har gjort gällande att detta kan ge djurhållare i så många som 14 medlemsstater en konkurrensfördel i förhållande till djurhållare i övriga medlemsstater som har större får- eller getbestånd.

101. På andra grunder har även den polska regeringen anfört att artikel 9.3 i förordning nr 21/2004 inte är giltig. Enligt denna regerings uppfattning är det inte motiverat att begränsa det omtvistade undantagets räckvidd till djur ”som inte är föremål för handel inom gemenskapen”.

102. Jag kan inte ansluta mig till ovanstående resonemang.

103. I fråga om Herbert Schaibles första argument anser jag inte att det går att dra några meningsfulla slutsatser av en jämförelse med reglerna för nötkreatur och svin.

104. Det kan enligt min uppfattning knappast ifrågasättas att uppfödning och transport av samt handeln med dessa andra djurarter äger rum under förhållanden som inte är jämförbara på alla punkter. En rad särdrag gäller avseende dessa respektive djurarter. ( 68 ) Dessutom drabbas dessa djur vanligen av andra slags sjukdomar och de olika djurarterna kan ha olika riskprofiler. ( 69 )

105. Dessa skillnader motiverar att reglerna skiljer sig åt för de olika djurarterna. ( 70 ) Det kan därför inte ifrågasättas att unionslagstiftaren grundade sitt val på ett objektivt och skäligt kriterium.

106. Såsom rådet har angett, har domstolen upprepade gånger slagit fast att unionslagstiftaren, när denne ska omstrukturera och upprätta ett komplext system, får göra detta stegvis ( 71 ) och beakta de erfarenheter som vunnits. ( 72 )

107. Denna rättspraxis är i hög grad relevant i förevarande mål. Detta innebär dock inte att unionslagstiftaren helt kan bortse från konsekvens och enhetlighet när denne, under en viss tidsperiod, antar åtgärder som är avsedda att reglera situationer som har vissa gemensamma särdrag, vilket kan vara fallet med identifiering av olika typer av boskap.

108. Slutligen är jag inte heller övertygad om att djurhållare i de medlemsstater som har ett stort får- och getbestånd diskrimineras. Mot bakgrund av Herbert Schaibles argument ska det bedömas huruvida det omtvistade undantaget medför en nackdel för vissa lantbruksföretag jämfört med andra, utan att en sådan särbehandling är motiverad med hänsyn till att det föreligger icke obetydliga objektiva skillnader. ( 73 )

109. Det råder ingen tvekan om att det omtvistade undantaget medför att djurhållare behandlas olika i rättsligt hänseende, beroende på i vilken medlemsstat de är etablerade. Jag anser dock inte att detta är detsamma som otillåten diskriminering. Denna slutsats drar jag på två grunder, dels att kriteriet för att tillämpa undantaget inte kan sägas sakna objektivitet eller skälighet och dels att undantaget inte innebär betydande kommersiella nackdelar för vissa djurhållare i förhållande till konkurrenterna.

110. På den första punkten kan det inte förnekas att det kriterium som gör att undantaget kan tillämpas – det totala djurbeståndet i ett land – är fullständigt objektivt. Huruvida en medlemsstat uppfyller kriteriet är oberoende av hur stort landet är som sådant. Vidare kan situationen för vissa medlemsstater mycket väl förändras över tiden, eftersom deras djurbestånd med nödvändighet fluktuerar. Således kan medlemsstater som principiellt sett omfattas av det omtvistade undantaget, när som helst komma att bli skyldiga att införa elektronisk identifiering i framtiden, om de aktuella förhållandena ändras.

111. Inte heller framstår kriteriet som oskäligt. Även om det är olyckligt att förordning nr 21/2004 inte klargör varför unionslagstiftaren ansåg att ”det [kunde] vara omotiverat” att införa ett system för elektronisk identifiering i medlemsstater med ett relativt litet får- och getbestånd, ( 74 ) förefaller de förklaringar som den franska regeringen och den polska regeringen samt rådet har avgett i förevarande mål vara övertygande.

112. Som Herbert Schaible har noterat kräver ett väl fungerade elektroniskt identifieringssystem betydande investeringar från både djurhållare och nationella myndigheter. I medlemsstater där får- och getbeståndet är litet och individuella djurhållare oftast bara har ett fåtal djur kan en sådan investering vara orimlig. Detta visar sig särskilt tydligt vid en kostnads-nyttoanalys. Vid ett sjukdomsutbrott i en sådan medlemsstat skulle kostnaden för att bekämpa sjukdomsutbrottet (till exempel genom vaccination eller masslakt) tillsammans med kostnaden för eventuell ersättning till näringsidkare som har lidit skada på grund av sjukdomen, antagligen vara lägre än den investering som skulle krävas för att införa systemet. I sådana fall kan det vara skäligare att låta situationen förbli som den är, eller åtminstone att ge utrymme för ett mer balanserat och gradvist genomförande av de nya reglerna.

113. I en situation där lantbruk vanligtvis är små och endast har en begränsad mängd djur, är det självfallet möjligt, trots att det inte finns ett elektroniskt identifieringssystem, att samla in data relativt snabbt och tillförlitligt i händelse av brådskande förfrågningar från de behöriga myndigheterna. Det faktum att numret på varje individuellt djur måste kontrolleras visuellt och sedan nedtecknas för hand på relevanta handlingar leder sannolikt inte till en oskälig fördröjning. Detta skulle dock inte vara fallet om åtgärderna behövde utföras på ett stort antal anläggningar med ett stort djurbestånd.

114. Under dessa omständigheter anser jag inte att är orimligt att de medlemsstater som uppfyllde de angivna kriterierna fick välja huruvida det var lämpligare att införa det nya systemet med elektronisk identifiering av får och getter eller att utnyttja det omtvistade undantaget.

115. En sådan tankegång gäller uppenbarligen endast i den mån ett undantag för vissa medlemsstater inte leder till en ökad risk på den inre marknaden. Enligt min mening är detta dock inte aktuellt i förevarande fall. Det omtvistade undantaget innebär nämligen att medlemsstater kan göra elektronisk identifiering frivillig endast i fråga om djur ”som inte är föremål för handel inom gemenskapen”. Det innebär således att alla djur som passerar en nationell gräns och därför kan komma i kontakt med djur i andra medlemsstater måste identifieras elektroniskt, oavsett om ursprungsmedlemsstaten har utnyttjat det omtvistade undantaget .

116. På så sätt begränsas den ökade smittorisken normalt till de medlemsstater som har valt att tillämpa det omtvistade undantaget. Dessa medlemsstater vidkänner att de (och djurhållare som är etablerade i dessa medlemsstater) kan vara tvungna att bära en större ekonomisk börda i händelse av ett sjukdomsutbrott.

117. Kravet för att tillämpa undantaget säkerställer också – och här kommer jag till den andra aspekten som anfördes i punkt 112 ovan – att konkurrensen mellan djurhållare i olika medlemsstater inte snedvrids i märkbar utsträckning. Alla djurhållare som vill sälja sina får och getter utanför den egna medlemsstaten måste nämligen uppfylla samma regler. Konkurrensen snedvrids därför inte mellan djurhållare som är verksamma med handel inom gemenskapen. Följaktligen kan djurhållare i medlemsstater som tillämpar det omtvistade undantaget inte dra nytta av den omständigheten att deras kostnader eventuellt är lägre för att vinna fördelar i andra medlemsstater.

118. Den enda situation där jag verkligen kan se en konkurrensnackdel är när djurhållare i medlemsstater som inte har infört undantaget exporterar djur till medlemsstater som tillämpar det omtvistade undantaget. I en sådan situation är det riktigt att inhemska djurhållare kan ha en kostnadsfördel i förhållande till sina konkurrenter i en exporterande medlemsstat. När de tillfrågades om detta vid den muntliga förhandlingen, förnekade varken rådet eller kommissionen detta faktum. Med tanke på att anläggningarna i de medlemsstater som tillämpar det omtvistade undantaget normalt sett har små hjordar och att exportörer oftast är större och därför uppnår stordriftsfördelar, skulle dock en eventuell snedvridning på enstaka marknader troligtvis vara obetydlig. Under alla förhållanden framstår denna begränsade skillnad i behandling som motiverad på de objektiva grunder som anges ovan.

119. Till sist ska jag övergå till det argument som den polska regeringen har framställt angående räckvidden av artikel 9.3 i förordning nr 21/2004. Här räcker det att anmärka att det omtvistade undantaget är avgörande både för att säkerställa att den övergripande risken för folkhälsan i unionen inte ökas orimligt och för att konkurrensen på den inre marknaden inte ska snedvridas i betydande mån. Följaktligen är den kritik som den polska regeringen har framfört uppenbarligen ogrundad.

120. Sammanfattningsvis är det min uppfattning att det omtvistade undantaget är tillämpligt i situationer som på objektiva grunder skiljer sig från de situationer som omfattas av huvudregeln. Av detta följer att argumentet att likabehandlingsprincipen har åsidosatts ska underkännas.

D – Avslutande anmärkningar de lege ferenda

121. Även om min rättsliga bedömning inte har gett stöd för att de omtvistade skyldigheterna är rättsstridiga, har den visat att den praktiska tillämpningen av det omtvistade undantaget kan utgöra ett hinder för att helt kunna uppnå det övergripande mål som eftersträvas med förordningen och motverka att systemets övergripande skälighet säkerställs.

122. Med avseende på möjligheten att uppnå det övergripande mål som eftersträvas med förordningen måste jag återigen understryka att förordning nr 21/2004 antogs för att bekämpa epizootiska sjukdomar på ett bättre sätt och därigenom förverkliga den inre marknaden i denna bransch. Till följd av det omtvistade undantaget motverkas dock den fria rörligheten för vissa djur inom unionen, samtidigt som ändamålsenligheten hos det nya systemet med identifiering och registrering av djur begränsas i de medlemsstater som tillämpar det omtvistade undantaget. Det kan inte heller uteslutas att vissa effekter sprids till unionens övriga delar.

123. Såsom Herbert Schaible har gjort gällande är risken för att epizootiska sjukdomar ska sprida sig okontrollerat inte nödvändigtvis lägre i medlemsstater med ett litet djurbestånd än i medlemsstater med ett stort djurbestånd. Eftersom sjukdomar vanligtvis sprids genom kontakt mellan djur, förefaller risken för allvarlig och snabb smitta vara beroende av en mängd olika faktorer, till exempel antalet transaktioner och transporter, huruvida djuren säljs i små eller stora partier och huruvida djurpartierna blandas eller förblir relativt oförändrade. Det ska också poängteras att det, mot bakgrund av de varierande geografiska förhållanden som råder i de olika medlemsstaterna, är ett lands djurtäthet, om något, som har betydelse, snarare än det absoluta antalet djur i landet.

124. Även om skälet för att göra handel inom gemenskapsmarknaden till en förutsättning för det omtvistade undantagets tillämplighet är att se till att den ökade risken på grund av omsättningen av djur som inte har identifierats elektroniskt begränsas till medlemsstatens hemmamarknad, kan det inte uteslutas att detta, under exceptionella omständigheter, inte är tillräckligt för att upprätta ett helt säkert system. Vid ett sjukdomsutbrott skulle nämligen den omständigheten att det finns andra typer av data för djur som identifieras elektroniskt än för djur som identifieras genom ett traditionellt öronmärke, kunna försena eller försvåra myndigheternas åtgärder för att spåra och matcha djuren i syfte att upptäcka alla riskfyllda gränsöverskridande förflyttningar av djur .

125. I detta hänseende kommer det alltid finnas en viss riskmarginal, på grund av bedrägeri eller misstag. Viss handel med djur kan bedrivas över gränserna, även om dessa inte har identifierats elektroniskt. Trots allt säljs får och getter ofta i stora partier och det är inte alltid lätt att garantera att varje individuellt djur i en flock har identifierats på rätt sätt.

126. Med avseende på identifieringssystemets övergripande skälighet, måste jag erkänna att det elektroniska identifieringssystem som föreskrivs i förordning nr 21/2004 inte utgör en perfekt lösning. Som jag redan har noterat kan vissa djurhållare, till följd av det omtvistade undantaget, ha en kostnadsfördel på sina hemmamarknader i förhållande till konkurrenter i andra medlemsstater. Dessutom kan man tänka sig att det omtvistade undantaget indirekt skulle kunna leda till ytterligare ekonomiska konsekvenser för djurhållare som måste använda elektronisk identifiering. Även om dessa djurhållare inte exporterar boskap till medlemsstater som tillämpar det omtvistade undantaget, är det nämligen mjöligt att de produkter som härrör från deras djur (såsom kött, ull eller mjölk), på någon punkt längre ner i produktionskedjan kommer att konkurrera med de produkter som har producerats i medlemsstater som tillämpar det omtvistade undantaget. Det är rimligt att anta att de högre kostnader som djurhållare i större medlemsstater måste bära i viss utsträckning påverkar priset på de slutprodukter som förs ut på marknaden och därför gör dem något mindre konkurrenskraftiga.

127. Den skillnad som uppstår på grund av det omtvistade undantaget kan mycket väl vara motiverad i nuvarande situation, men den är kanske inte motiverad i framtiden. Såsom många av parterna i förevarande mål har noterat, blir att den teknologi som krävs enligt förordning nr 21/2004 hela tiden billigare till följd av en snabb teknisk utveckling och stordriftsfördelar. Det omtvistade undantagets bakomliggande syfte kan därför bli mindre påtagligt över tiden.

128. I detta sammanhang är det viktigt att erinra om att förordning nr 21/2004 innehåller en bestämmelse som tillåter att kommissionen ändrar de demografiska tröskelvärdena för det omtvistade undantaget. ( 75 ) Mot bakgrund av det ovanstående är det nog troligt att unionslagstiftaren vid någon tidpunkt kommer att behöva överväga huruvida det omtvistade undantaget ska upphävas helt och hållet. Detta skulle enligt min uppfattning ytterligare stärka kampen mot epizootiska sjukdomar, förbättra den fria omsättningen av får och getter inom unionen och säkerställa att samma förutsättningar gäller för alla djurhållare i unionen, oavsett hur situationen ser ut.

IV – Förslag till avgörande

129. Sammanfattningsvis föreslår jag att domstolen ska besvara den fråga som Verwaltungsgericht Stuttgart (Tyskland) har hänskjutit till den på följande sätt: Bedömningen av tolkningsfrågan har inte gett upphov till något som påverkar giltigheten av — djurhållarnas skyldighet enligt artiklarna 3.1 och 4.2 i rådets förordning (EG) nr 21/2004 av den 17 december 2003 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av får och getter och om ändring av förordning (EG) nr 1782/2003 samt direktiven 92/102/EEG och 64/432/EEG att identifiera varje enskilt djur, — djurhållarnas skyldighet enligt artikel 9.3 första stycket i förordning nr 21/2004 att identifiera varje enskilt djur elektroniskt, eller — djurhållarnas skyldighet enligt artikel 5.1 i förordning (EG) nr 21/2004, jämförd med punkt B.2 i bilagan till denna förordning, att föra ett anläggningsregister C.

( 1 ) Originalspråk: engelska.

( 2 ) EUT L 5, s. 8.

( 3 ) Det framgår av fast rättspraxis att EU-domstolen, ur samtliga uppgifter som den nationella domstolen har tillhandahållit, och särskilt ur skälen i beslutet om hänskjutande, kan hämta de unionsrättsliga uppgifter som det med hänsyn till tvisteföremålet är nödvändigt att tolka. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 december 1987 i mål 20/87, Gauchard (REG 1987, s. 4879), punkt 7, och av den 20 mars 1986 i mål 35/85, Tissier (REG 1986, s. 1207), punkt 9.

( 4 ) Förklaringar avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (EUT C 303, 2007, s. 23). Enligt artikel 52.7 i stadgan och artikel 6.1 FEU ska dessa förklaringar vid tolkningen av stadgan ”vederbörligen beaktas” av unionens och medlemsstaternas domstolar.

( 5 ) Med avseende på ett fritt yrkesval och rätten att arbeta se, särskilt, dom av den 11 januari 1977 i mål 4/73, Nold (REG 1974, s. 491; svensk specialutgåva, volym 2, s. 291), punkt 14, och av den 10 januari 1992 i mål C-177/90, Kühn (REG 1992, s. I-35), punkt 16. Med avseende på näringsfriheten se, särskilt, dom av den 9 september 2004 i de förenade målen C-184/02 och C-223/02, Spanien och Finland mot parlamentet och rådet (REG 2004, s. I-7782), punkt 51.

( 6 ) Se domen i det ovannämnda målet Spanien och Finland mot parlamentet och rådet, punkt 51. I dom av den 21 februari 1991 i de förenade målen C-143/88 och C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen och Zuckerfabrik Soest (REG 1991, s. I-415; svensk specialutgåva, volym 11, s. I‑19), punkterna 72‑78, verkar det vara underförstått att dessa friheter överlappar varandra. Se även förslag till avgörande av generaladvokat Stix-Hackl i målet Spanien och Finland mot parlamentet och rådet, punkt 105, och av generaladvokat Mázak i mål C‑544/10, Deutsches Weintor, punkt 64.

( 7 ) Se, särskilt, dom av den 13 december 1979 i mål 44/79, Hauer (REG 1979, s. 3727; svensk specialutgåva, volym 4, s. 621), punkt 31, av den 8 oktober 1986 i mål 234/85 Keller (REG 1986, s. 2897), punkt 8, och av den 11 juli 1989 i mål 265/87, Schräder HS Kraftfutter (REG 1989, s. 2237; svensk specialutgåva, volym 10, s. 97), punkt 15.

( 8 ) Se, bland annat, dom av den 6 december 2005 i de förenade målen C-453/03, C-11/04, C-12/04 och C-194/04, ABNA m.fl. (REG 2005, s. I-10423), punkt 87, och av den 12 juli 2005 i de förenade målen C-154/04 och C-155/04, Alliance for Natural Health m.fl. (REG 2005, s. I-6451), punkt 126.

( 9 ) I artikel 15 i stadgan, som har rubriken ”Fritt yrkesval och rätt att arbeta” anges följande:

”1. Var och en har rätt att arbeta och utöva ett fritt valt eller accepterat yrke.

2. Varje unionsmedborgare har rätt att söka arbete, arbeta, etablera sig samt tillhandahålla tjänster i varje medlemsstat.”

( 10 ) Se, bland annat, domen i ovannämnda målet Schräder HS Kraftfutter, punkt 15, dom av den 5 oktober 1994 i mål C-280/93, Tyskland mot rådet (REG 1994, s. 4973; svensk specialutgåva, volym 16, s. I‑171), punkt 78, och av den 12 juli 2012 i mål C‑59/11, Association Kokopelli, punkt 77.

( 11 ) Se, bland annat, dom av den 9 november 2010 i de förenade målen C‑92/09 och C‑93/09, Volker och Markus Schecke och Eifert (REU 2010, s. I-11063), punkt 65.

( 12 ) Se domen i målet ABNA m.fl., punkt 68, dom av den 7 juli 2009 i mål C-558/07, S.P.C.M. m.fl. (REG 2009, s. I-5783), punkt 41, och av den 8 juni 2010 i mål C‑58/08, Vodafone m.fl. (REU 2010, s. I‑4999), punkt 51.

( 13 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 juli 2001 i mål C-189/01, Jippes m.fl. (REG 2001, s. I-5689), punkterna 82 och 83, och av den 10 december 2002 i mål C-491/01, British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco (REG 2002, s. I-11453), punkt 123 samt domen i målet Alliance for Natural Health m.fl., punkt 52.

( 14 ) Se, i detta avseende, dom av den 14 mars 2013 i mål C‑545/11, Agrargenossenschaft Neuzelle punkt 43, och av den 17 mars 2011 i mål C‑221/09, AJD Tuna (REU 2011, s. I‑1655), punkt 80.

( 15 ) Se, särskilt, dom av den 5 oktober 1994 i mål C-280/93, Tyskland mot rådet (REG 1994, s. I-4973; svensk specialutgåva, volym 16, s. I‑171), punkterna 89 och 90, av den 13 december 1994 i mål C-306/93, SMW Winzersekt (REG 1994, s. I-5555), punkt 21, och av den 2 juli 2009 i mål C-343/07, Bavaria och Bavaria Italia (REG 2009, s. I-5491), punkt 81.

( 16 ) Se dom av den 28 juli 2011 i mål C‑309/10, Agrana Zucker (REU 2011, s. I‑73333), punkt 44, och av den 21 juli 2011 i mål C‑150/10, Beneo-Orafti (REU 2011, s. I‑6843), punkt 77.

( 17 ) Se dom av den 13 november 1990 i mål C-331/88, Fedesa m.fl. (REG 1990, s. I-4023), punkt 17, av den 17 juli 1997 i mål C-183/95, Affish (REG 1997, s. I-4315), punkt 42, och domen i målet Kokopelli, punkt 40.

( 18 ) Se domen i det ovannämnda målet Vodafone, punkt 53.

( 19 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juli 1998 i mål C-284/95, Safety Hi-Tech (REG 1998, s. I-4301), punkt 51, och av den 16 december 2008 i mål C-127/07, Arcelor Atlantique and Lorraine m.fl. (REG 2008, s. I-9895), punkt 58.

( 20 ) Se, analogt, dom av den 18 juli 2007 i mål C-326/05 P, Industrias Químicas del Vallés mot kommissionen (REG 2007, s. I-6557), punkt 77.

( 21 ) Domen i målet Kokopelli, punkt 40, och domen i målet Jippes, punkt 85.

( 22 ) Domen i målet Affish, punkt 43.

( 23 ) Se, för ett liknande resonemang, generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i målet S.P.C.M., punkt 72.

( 24 ) Se, för ett liknande resonemang, de Búrca, Grainne, ”The Principle of Proportionality and its Application in EC Law”, Yearbook of European Law, 1993, s. 112.

( 25 ) Se, bland annat, domen i målet Jippes, punkt 84 och dom av den 4 oktober 1994 i de förenade målen C-133/93, C-300/93 och C-362/93, Crispoltoni m.fl. (REG 1994, s. I-4863, punkt 43.

( 26 ) Se generaladvokaten Kokotts ovannämnda förslag till avgörande i målet Kokopelli, punkt 61.

( 27 ) Se, senast, domen i det ovannämnda målet Agrana Zucker, punkt 42, och där angiven rättspraxis.

( 28 ) Rådets direktiv 92/102/EEG av den 27 november 1992 om identifikation och registrering av djur (EGT L 355, s. 32; svensk specialutgåva, område 3, volym 45, s. 90).

( 29 ) Rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden (EGT L 224, s. 29; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 146). Se, bland annat, första till femte skälet i nämnda direktiv.

( 30 ) Se rapporten från kommissionen till rådet om genomförandet av elektronisk identifiering av får och getter, KOM/2007/711 slutlig (nedan kallad 2007 års kommissionsrapport), s. 6 och 10.

( 31 ) I detta avseende anges följande i artikel 5.3 i förordning nr 21/2004: ”Registret skall vara i ett format som är godkänt av den behöriga myndigheten, föras för hand eller vara datoriserat och ständigt finnas tillgängligt på anläggningen och, på begäran, för den behöriga myndigheten under en tidsperiod som skall fastställas av den behöriga myndigheten men som inte får understiga tre år.”

( 32 ) Forskningsprojekt CCAM 93 till 342, se ”Identification électronique des animaux (IDEA)”, slutlig rapport av den 30 april 2002 (nedan kallad IDEA-rapporten), s. 6.

( 33 ) Ibidem, s. 7.

( 34 ) Ibidem, s. 9 och följande sidor.

( 35 ) Ibidem, s. 114.

( 36 ) Se s. 5 och 12 i 2007 års kommissionsrapport. Medlemsstaterna i fråga var Cypern, Frankrike, Tyskland, Italien, Nederländerna, Portugal, Spanien och Storbritannien.

( 37 ) Se ”Foot & Mouth disease – General Disease Information Sheets” publicerade av Världsorganisationen för djurhälsa (OIE), s. 1.

( 38 ) Se, exempelvis, en studie genomförd av Thompson, D, m.fl. 2002: ”Economic costs of the foot and mouth disease outbreak in the United Kingdom in 2001”, RevSciTech. 21(3) dec 2002, s. 675-687.

( 39 ) Department for Environment, Food and Rural Affairs of the UK Government har uppskattat att bara under 2001 slaktades, förutom nötkreatur och svin, mer än tre miljoner får och mer än 2500 getter i Förenade kungariket. Se http://www.defra.gov.uk/.

( 40 ) Se, särskilt, kommissionens beslut 2001/145/EG (EGT L 53, s. 25), 2001/172/EG (EGT L 6, s. 22), 2001/208/EG (EGT L 73, s. 38), 2001/223/EG (EGT 2001 L 82, s. 29), 2001/234/EG (EGT L 84, s. 62), 2001/263/EC (EGT L 93, s. 59) och 2001/327/EG (EGT L 115, s. 12) om vissa skyddsåtgärder beträffande mul- och klövsjuka i respektive medlemsstater.

( 41 ) Se skäl 7 i förordning nr 21/2004.

( 42 ) Se s. 4 i den slutliga rapporten från IDEA-projektet.

( 43 ) Se bilaga 2 – rapporter från arbetsmötena.

( 44 ) Rapport ”Foot and Mouth Disease 2001: Lessons to be Learned Inquiry Report” av den 22 juli 2002, s. 165.

( 45 ) Revisionsrätten, särskild rapport nr 8/2004 om kommissionens förvaltning och övervakning av åtgärderna för bekämpning av mul- och klövsjuka och utgifterna för dessa samt kommissionens svar (EUT C 54, s. 1), punkt 36. I linje med detta, se Europaparlamentets betänkande om bekämpning av mul- och klövsjuka i Europeiska unionen under 2001 och om framtida förebyggande åtgärder för att förhindra och bekämpa djursjukdomar i Europeiska unionen ((2002/2153(INI)), punkt 116.

( 46 ) Som nämndes ovan utgörs dessa förhållanden bland annat av frekventa förflyttningar av djur i stora partier samt att djur föses ihop med andra grupper på marknader och samlingsplatser.

( 47 ) Mul- och klövsjukan sprids exempelvis i normala fall genom direktkontakt mellan smittade djur och sådana som löper risk för att smittas. Se OIE, ”Manual of Diagnostic Tests and Vaccines for Terrestrial Animals” 2012, kapitel 2.1.5., som finns på webbplats: http://www.oie.int/fileadmin/Home/fr/Health_standards/tahm/ 2.01.05_FMD.pdf .

( 48 ) Se den slutliga rapporten i IDEA-projektet, punkt 4.1.2.2.

( 49 ) Se 2007 års kommissionsrapport, s. 6 och 8.

( 50 ) Enligt de yttranden som Herbert Schaible har inkommit med, visar vissa studier som har genomförts i Tyskland att vid elektronisk öronmärkning läker 72,8 % av sår inom fyra veckor efter märkningen, medan andelen skulle vara 91,7 % i fråga om traditionell öronmärkning.

( 51 ) GFC, ”Economic Analysis of Electronic Identification of Small Ruminants in Member States” (nedan kallad 2009 års GFC-rapport).

( 52 ) Enligt artikel 13.1 i förordning nr 21/2004 ska kommissionen, för genomförandet av nämnda instrument, biträdas av Ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa, vilken inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002.

( 53 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 april 2012 i mål C‑221/10 P, Artegodan mot kommissionen och Tyskland punkt 99 och domen i målet Affish, punkt 43.

( 54 ) Se 2007 års kommissionsrapport, s. 11.

( 55 ) Se 2009 års GFC-rapport, s. 42.

( 56 ) Se artikel 9.3 i förordning nr 21/2004 i dess ursprungliga lydelse och i dess lydelse efter den ändring som infördes genom rådets förordning (EG) nr 1560/2007 av den 17 december 2007 (EUT L 340, s. 25).

( 57 ) Se artikel 5.1 i förordning nr 21/2004 och punkt B.1 i bilagan till förordningen.

( 58 ) Se artikel 6.1 i förordning nr 21/2004 och, dessutom, punkt C.2 och C.3 i bilagan till förordningen.

( 59 ) Se artikel 4.1 andra stycket i förordning nr 21/2004 och punkt A.8 i bilagan till förordningen.

( 60 ) Se artiklarna 4.3 och 9.3 andra och tredje styckena i förordning nr 21/2004 och punkt A.8 i bilagan till förordningen.

( 61 ) Se artikel 5.4 i förordning (EG) nr 21/2004.

( 62 ) (EGT L 160, s. 80).

( 63 ) Genom rättelse till rådets förordning (EG) nr 1783/2003 av den 29 september 2003 om ändring av förordning (EG) nr 1257/1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden (EUT L 94, s. 71).

( 64 ) EGT L 277, s. 1.

( 65 ) Se, bland annat, dom av den 11 juli 2006 i mål C-313/04, Franz Egenberger (REG 2006, s. I-6331), punkt 33 och domen i det ovannämnda målet Arcelor Atlantique, punkt 23.

( 66 ) Domen i det ovannämnda målet Arcelor Atlantique, punkt 47.

( 67 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juli 1997 i de förenade målenC-248/95 och C-249/95, SAM Schiffahrt och Stapf (REG 1997, s. I-4475), punkt 24, av den 12 mars 2002 i de förenade målen C-27/00 och C-122/00, Omega Air m.fl. (REG 2002, s. I-2569), punkt 64 och dom av den 12 maj 2011 i mål C-176/09, Luxembourg mot parlamentet och rådet, REU 2011 s. I-3727, punkt 35.

( 68 ) Till exempel transporteras får och getter i genomsnitt oftare än nötkreatur och svin, eller är åtminstone föremål för en kortare kommersiell runda, innan de når sin slutdestination. Till skillnad från nötkreatur och svin handlas får och getter också ofta på auktion i mycket stora partier. Som nämndes ovan kan de partier med får och getter som handlas dessutom ofta ändra sammansättning. Dessa omständigheter innebär naturligtvis att det är svårare att identifiera och spåra varje individuellt djur och det är därför avgörande att det finns ett snabbt och noggrant system för uppgiftsrapportering.

( 69 ) Rådet har exempelvis upplyst att det i fråga om mul- och klövsjuka är större risk för smitta bland får och getter än bland svin.

( 70 ) För en aktuell kostnads-nyttoanalys om identifiering av nötkreatur, se kommissionens utredning ”Study on the introduction of electronic identification (EID) as official method to identify bovine animals within the European Union – Final Report” av den 3 maj 2009, s. 22 och följande sidor.

( 71 ) Se, i detta hänseende, dom av den 18 april 1991 i mål C-63/89, Assurances du crédit mot rådet och kommissionen (REG 1991, s. I-1799), punkt 11, och av den 13 maj 1997 i mål C-233/94, Tyskland mot parlamentet och rådet (REG 1997, s. I-2405), punkt 43.

( 72 ) Se domen i det ovannämnda målet Arcelor Atlantique, punkt 57.

( 73 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 september 2002 i mål C-351/98, Spanien mot kommissionen (REG 2002, s. I-8031), punkt 57, och av den 22 maj 2003 i mål C-462/99, Connect Austria (REG 2003, s. I-5197), punkt 115.

( 74 ) Se skäl 11 i förordning nr 21/2004.

( 75 ) Se artikel 10.2 b i förordning (EG) nr 21/2004. Vid den muntliga förhandlingen förklarade rådet, som svar på en fråga från mig, att gränsvärdena i artikel 10.2 b var de värden som mot bakgrund av den information som var tillgänglig när förordningen antogs framstod som mest lämpliga för att skilja ut de medlemsstater som övervägande drev intensivjordbruk med omfattande djurhållning. Jag måste erkänna att den markanta skillnaden mellan tröskeln för får (600000) och tröskeln för getter (160000) är relativt förvånande.