Förslag till avgörande av generaladvokat Stix-Hackl föredraget den 11juli2002.



Rättsfallssamling 2002 s. I-11093



Generaladvokatens förslag till avgörande

I - Inledning

1. Kommissionen har genom ansökan avseende fördragsbrott, som kom in till domstolen den 3 juli 2001, med stöd av artikel 226 EG yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/30/EG av den 22 juni 1998 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas (nedan kallat direktivet), och särskilt artikel 29 i detta direktiv, genom att inte anta de lagar och andra författningar som krävs för att följa direktivet eller i vart fall genom att inte underrätta kommissionen om sådana bestämmelser.

II - Administrativt förfarande och yrkanden

2. Enligt artikel 29 i direktivet skall medlemsstaterna senast två år efter ikraftträdandet vidta de åtgärder som är nödvändiga och underrätta kommissionen om detta. Direktivet trädde i kraft den 10 augusti 1998 och nämnda frist löpte således ut den 10 augusti 2000.

3. Genom skrivelse av den 17 augusti 2000 informerade de franska myndigheterna kommissionen om hur införlivandet av direktivsbestämmelserna med fransk rätt fortskred. Den franska regeringen meddelade därvid att den hade godkänt ett lagförslag och att detta förslag skulle läggas fram i parlamentet.

4. Eftersom kommissionen inte erhöll någon ytterligare information från den franska regeringen, anmodade den i skrivelse av den 22 september 2000 den franska regeringen att inom två månader yttra sig om det bristande införlivandet av direktivet med nationell rätt.

5. Den franska regeringen svarade i skrivelse av den 21 november 2000 och meddelade att införlivandet av direktivet måste ske parallellt med vittgående ändringar i den nationella rättsordningen. De franska ekonomiska aktörerna hade emellertid redan vidtagit övergångsåtgärder med anledning av att tillträdet till överföringssystemet skulle liberaliseras.

6. Den 5 februari 2001 riktade kommissionen ett motiverat yttrande enligt artikel 226 EG till Republiken Frankrike och anmodade den att vidta nödvändiga åtgärder inom två månader.

7. Den franska regeringen besvarade yttrandet genom en skrivelse av den 6 april 2001, i vilken den bekräftade sin avsikt att införliva direktivet med fransk rätt. Vidare hänvisade den på nytt till de övergångsåtgärder som skulle säkerställa en användning av överföringssystemet som motsvarade direktivets syften.

8. Eftersom kommissionen ansåg att dessa åtgärder var otillräckliga och i övrigt inte hade erhållit någon information om att nödvändiga åtgärder för att införliva direktivet hade vidtagits, beslutade den att väcka förevarande talan vid domstolen. Kommissionen har yrkat att domstolen skall

- fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/30/EG av den 22 juni 1998 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas, och särskilt enligt artikel 29 i detta direktiv, genom att inte anta de lagar och andra författningar som krävs för att följa direktivet eller i vart fall genom att inte underrätta kommissionen om sådana bestämmelser,

- förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.

9. I sitt svaromål har Republiken Frankrike yrkat att domstolen

- delvis skall ogilla talan.

III - Frågan om fördragsbrott föreligger

A - Parternas argument

10. Kommissionen har med hänvisning till medlemsstaternas skyldigheter enligt artikel 10 EG och artikel 249 tredje stycket EG samt till domstolens fasta rättspraxis, enligt vilka en medlemsstat inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att följa skyldigheter och iaktta frister enligt ett direktiv, anfört att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 29 i direktivet.

11. Kommissionen har i sin replik vidare anfört att förekomsten av ett övergångssystem, sådant som det som de ekonomiska aktörerna uppenbarligen själva har tagit initiativ till, inte innebär att ett rättsläge som är tillräckligt bestämt för att medlemsstaterna skall fritas från sina skyldigheter att anta lagar och andra författningar kan anses föreligga. I detta sammanhang har kommissionen hänvisat till domstolens rättspraxis, enligt vilken medlemsstaterna inte bara i lag utan också i praktiken skall garantera att direktiv tillämpas fullt ut genom att föreskriva en exakt rättslig ram inom det berörda området och genom att anta rättsregler som kan skapa en situation som är tillräckligt exakt, klar och öppen för att enskilda skall kunna få kännedom om sina rättigheter och göra dem gällande vid de nationella domstolarna. Det sistnämnda är särskilt viktigt när ett direktiv syftar till att ge medborgare i andra medlemsstater rättigheter, såsom är fallet i förevarande mål.

12. Vidare har domstolen i sin dom av den 29 oktober 1998 i målet kommissionen mot Grekland anfört, att "om ... bestämmelser - som skulle tillämpas i strid med gemenskapsrätten om de inte hade blivit obsoleta - ... fortfarande var i kraft ... [skulle det] kunna ge upphov till en osäkerhet som är oförenlig med rättssäkerhetsprincipen, eftersom en sådan situation försvårar för potentiella förmånstagare att veta omfattningen av sina rättigheter".

13. Den franska regeringen har gjort gällande att det, för att följa de skyldigheter som medlemsstaterna har enligt de bestämmelser som kommissionen har åberopat, inte är nödvändigt att anta formella bestämmelser. I stället är det tillräckligt om verksamheten i en bransch i praktiken ändras på ett sätt som syftar till att uppnå de mål som eftersträvas genom direktivet.

14. Enligt den franska regeringens åsikt har den åtminstone delvis uppfyllt sina skyldigheter vad gäller de mål som eftersträvas med direktivet, vilka särskilt kan utläsas av sjunde och nionde skälet i direktivet, eftersom en liberalisering av gassektorn i praktiken har genomförts i Frankrike genom ett lämpligt övergångssystem.

15. Vad gäller övergångssystemet avseende tillträde till överföringssystem har den franska regeringen anfört att detta trädde i kraft redan den 10 augusti 2000 och att kommissionen underrättades om övergångssystemet redan den 17 augusti 2000. Genom detta system har de behöriga kunderna givits möjlighet att få tillträde till systemet genom att ingå avtal som skall ha en löptid om minst ett år. De allmänna villkoren och avgifterna för ett sådant tillträde har offentliggjorts av de berörda ekonomiska aktörerna. Vidare gavs de behöriga kunderna möjlighet att under en viss tid få tillgång till anläggningar för lagring i vissa delar av överföringssystemet, dock under förutsättning att bestämda garantier lämnades avseende den dagliga kvantiteten.

16. Enligt den franska regeringen kan vissa kunder förhandla fram nya avtal om gasförsörjning eller till och med byta leverantör tack vare detta övergångssystem. Av de behöriga kunderna i Frankrike hade 14 procent bytt leverantör inom ettårsfristen, och fyra nya leverantörer inledde verksamhet under samma tidsperiod.

17. Dessutom har de ekonomiska aktörerna förpliktat sig att i bokföringen skilja mellan sina transport- respektive handelsverksamheter och att säkerställa en fullständig insyn i handels- och finansförbindelserna mellan dessa verksamheter.

18. Den franska regeringen har i sin duplik tillagt att kommissionen har ifrågasatt formen för införlivande, men inte att de vidtagna åtgärderna är effektiva.

19. Den franska regeringen har vidare anfört att den skulle påskynda liberaliseringen av gasmarknaden i Frankrike. För det första har en del av de bestämmelser som i detta hänseende är nödvändiga antagits. Den har särskilt hänvisat till artikel 81 i lagen om ändring i budgeten av den 31 december 2001, som innebär att koncessionssystemet för gasledningar skall avskaffas. För det andra berörs en växande andel av de behöriga kundernas konsumtion av den öppning av marknaden som skett genom det angivna övergångssystemet. Denna andel uppskattas av den franska regeringen redan uppgå till cirka 30 procent.

20. Av detta följer att det konkreta införlivandet av direktivet enligt den franska regeringen inte bara skall bedömas mot bakgrund av frågan om det formellt har införlivats, utan snarare mot bakgrund av att gasmarknaden i Frankrike faktiskt har öppnats.

B - Bedömning

21. Genom att den franska regeringen inte har bestritt den försening som skett vid utarbetandet av nödvändiga lagstiftningsåtgärder, har den inte heller bestritt att något införlivande inte har skett inom föreskriven frist.

22. Detta konstaterande kan inte påverkas av det förhållandet att de ekonomiska aktörerna har, eller kommer att införa, en viss praxis som syftar till att - enligt den franska regeringen under en övergångstid - uppnå en liberalisering avseende tillträdet till överföringssystemet.

23. Den franska regeringen har visserligen med rätta betonat att enligt fast rättspraxis så "krävs [inte nödvändigtvis] en lagstiftningsåtgärd i varje enskild medlemsstat för att införliva ett direktiv".

24. Denna möjlighet gäller dock endast - återigen enligt fast rättspraxis - under förutsättning att "bestämmelserna i den nationella rättsordningen säkerställer att direktivet faktiskt tillämpas fullt ut, att den rättsliga situation som följer av dessa bestämmelser är tillräckligt klar och precis samt att de personer som berörs ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter och, i förekommande fall, ges möjlighet att göra dem gällande vid de nationella domstolarna".

25. Domstolen har i detta sammanhang framhållit att "det sistnämnda kravet [är] särskilt viktigt då direktivet i fråga syftar till att skapa rättigheter för medborgare i andra medlemsstater".

26. Den rättssäkerhet som domstolen enligt fast rättspraxis kräver kan emellertid enligt den franska regeringens egna uppgifter knappast säkerställas.

27. Inledningsvis skall anges att den franska regeringen inte har bestritt att de (fortfarande) giltiga nationella rättsreglerna inte uppfyller kraven i direktivet. Den har i stället åberopat praktiska åtgärder från de berörda ekonomiska aktörernas sida, vilka åtgärder anges vara sådana att målen med direktivet uppfylls under en övergångsperiod och fram till dess att direktivet kan införlivas med nationell rätt.

28. Kommissionen har emellertid i sin replik med rätta hänvisat till domen av den 17 november 1992 i mål C-236/91, enligt vilken "enbart en administrativ praxis, som till sin art är sådan att den fritt kan ändras av myndigheterna och som inte är tillräckligt känd, inte kan anses som ett giltigt fullgörande av de skyldigheter som följer av EEG-fördraget".

29. Enligt min mening gäller detta i än högre grad för de berörda ekonomiska aktörernas praxis eller, såsom i förevarande fall, deras så kallade övergångssystem. Det kan i detta hänseende erinras om att direktivet särskilt har till syfte att öppna marknaden för företag från andra medlemsstater. Direktivet skapar således rättigheter för dessa ekonomiska aktörer i den mening som avses i den ovannämnda rättspraxisen, vilket gör att än högre krav på rättssäkerhet bör ställas.

30. Inledningsvis kan konstateras att vissa ekonomiska aktörer i princip fritt kan ändra sin praxis efter eget tycke. Detta är inte förenligt med kravet på rättssäkerhet, lika litet som bristen på insyn i sådan praxis eller den omständigheten att praxisen inte kan antas vara tillräckligt känd är det.

31. Även bibehållandet av bestämmelser som strider mot direktivet innebär, trots att praktiska åtgärder med annat innehåll vidtagits, att det inte föreligger en tillräcklig säkerhet och klarhet i den nationella rättsordningen. På denna punkt är det tillräckligt att hänvisa till domstolens fasta rättspraxis, enligt vilken "bibehållandet av nationella bestämmelser, vilka i sig är oförenliga med gemenskapsrätten även om den berörda medlemsstaten handlar i överensstämmelse med denna rätt, ger upphov till en tvetydig faktisk situation och osäkerhet hos de berörda rättssubjekten om möjligheterna att åberopa gemenskapsrätten".

32. Av det ovanstående följer att det övergångssystem som den franska regeringen har åberopat inte är tillräckligt för att det skall kunna anses att direktivet vederbörligen har införlivats med nationell rätt. Eftersom direktivet således inte har införlivats inom föreskriven frist, skall kommissionens talan bifallas.

33. Republiken Frankrike har således underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet, genom att inte inom föreskriven frist anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet.

34. Enligt artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler skall den tappande parten förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen har yrkat att Republiken Frankrike skall förpliktas ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Frankrike har tappat målet, skall den förpliktas att ersätta kostnaderna.

IV - Förslag till avgörande

35. På grund av dessa överväganden förslår jag att domstolen skall

1) fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/30/EG av den 22 juni 1998 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas, och särskilt enligt artikel 29 i detta direktiv, genom att inte inom föreskriven frist anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet eller i vart fall genom att inte underrätta kommissionen om sådana bestämmelser,

2) förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.