FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

föredraget den 30 juni 2016 ( 1 )

Mål C‑243/15

Lesoochranárske zoskupenie VLK

mot

Obvodný úrad Trenčín

(begäran om förhandsavgörande från Najvyšší súd Slovenskej republiky (Republiken Slovakiens högsta domstol))

”Miljö — Århuskonventionen — Administrativt förfarande avseende tillstånd för en verksamhet — Ansökan från en miljöskyddsorganisation om att tillerkännas ställning som part i ett förfarande — Avslutande av tillståndsförfarandet innan ett beslut som avser ansökan har meddelats — Rättsmedel mot beslutet — Effektivt rättsmedel”

I – Inledning

1. Det nationella målet som ledde fram till denna begäran om förhandsavgörande påminner – beroende på hur man ser på saken – antingen om Franz Kafkas juridiskt inspirerade verk, särskilt novellen ”Framför lagen”, eller om Don Quijote.

2. Hos Kafka hindras den sökande från att få tillgång till rättslig prövning utan någon uppenbar orsak, tills han utmattad slutligen dör. Don Quijote däremot insisterar på att slåss mot väderkvarnar i stället för att ägna sig åt vettigare saker.

3. Även den icke-statliga organisationen Lesoochranárske Zoskupenie VLK (Föreningen för skydd av VLK-skogar, nedan kallad LZ) försöker – hittills utan framgång – utverka rättsligt skydd inför de slovakiska domstolarna. I stället är LZ hänvisat till ett annat rättsmedel, för vilket tidsfristen emellertid har hunnit löpa ut under förfarandets gång. Det kan dock möjligtvis förhålla sig så, att felet inte ligger hos det slovakiska domstolsväsendet, utan i att LZ – trots ändamålsenliga anvisningar – fortsätter på den en gång inslagna vägen, i stället för att ändra riktning i rätt tid.

4. Domstolen ska klargöra om den processuella utformningen av en grupptalan i den slovakiska förvaltningsprocesslagen är förenlig med principen om effektivt rättsskydd enligt artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Visserligen saknas i princip fog för att kritisera den aktuella slovakiska bestämmelsen. Emellertid kräver dess tillämpning i det nationella målet särskild omsorg å ena sidan för att undvika Kafkas paradox och å andra sidan för att inte skapa förutsättningar för dårskap av det slag som Cervantes skildrar. Domstolen kan i denna situation endast ge de nationella domstolarna anvisningar om vilka grundprinciper som är tillämpliga. Lösningen måste de däremot till sist finna själva.

5. Artikel 47 i stadgan gäller dock bara för genomförande av unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter. Därför är det nödvändigt att först pröva om en miljöförening som LZ kan göra gällande sådana fri- och rättigheter i det nationella målet.

6. I samband med vissa förfaranden för allmänhetens deltagande har visserligen redan genomförandet av konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor ( 2 ) (nedan kallad Århuskonventionen) inneburit att Europeiska unionen har infört en grupptalan som är begränsad till vissa tillståndsförfaranden. ( 3 ) Dessa bestämmelser omfattar emellertid inte det nationella målet.

7. Mot bakgrund av Århuskonventionen och de allmänna principerna för att åberopa unionsrätten kan miljöorganisationer dock även åberopa unionens miljörättsliga bestämmelser utanför vad som uttryckligt föreskrivs inom ramen för grupptalan. Dessutom är det i det nationella målet möjligt att härleda en motsvarande rättslig ställning direkt från Århuskonventionen.

II – Relevanta bestämmelser

A – Internationell rätt

8. Utgångspunkten för miljöorganisationers rättsliga ställning i unionsrätten är Århuskonventionen. Artikel 1 i Århuskonventionen innehåller konventionens målsättningar: ”För att bidra till att skydda den rätt som var och en i nuvarande och framtida generationer har att leva i en miljö som är förenlig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande skall varje part garantera rätten att få tillgång till information, allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser och rätten att få tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor i enlighet med bestämmelserna i denna konvention.”

9. Miljöorganisationer omnämns i definitionen av allmänheten och den berörda allmänheten i artikel 2.4 och 2.5 i konventionen. Enligt nämnda bestämmelse används beteckningarna med följande betydelser: ”4. allmänhet: en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, föreningar, organisationer eller grupper bestående av fysiska eller juridiska personer, 5. berörd allmänhet: den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av ett beslut på miljöområdet; i denna konvention skall icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som uppställs i nationell rätt anses ha ett sådant intresse.”

10. Enligt artikel 6 i Århuskonventionen krävs allmänhetens deltagande i beslut om vissa verksamheter. Detta omfattar delar av en miljöbedömning. Artikel 6.1 fastställer förfarandets tillämpningsområde: ”Varje part a) skall tillämpa bestämmelserna i denna artikel i fråga om beslut om huruvida sådana föreslagna verksamheter som anges i bilaga I skall tillåtas, b) skall i enlighet med sin nationella rätt även tillämpa bestämmelserna i denna artikel på beslut om föreslagna verksamheter som inte anges i bilaga I och som kan ha betydande påverkan på miljön. Parten skall för detta ändamål avgöra om den föreslagna verksamheten omfattas av dessa bestämmelser, …”

11. Artikel 9 i Århuskonventionen innehåller bestämmelser om rättsmedel i miljöärenden. Artikel 9.2 avser förfaranden som varit föremål för allmänhetens deltagande, artikel 9.3 gäller för alla övriga miljörättsliga beslut och artikel 9.4 innehåller processuella principer: ”2) Varje part skall inom ramen för sin nationella lagstiftning se till att den berörda allmänhet a) som har ett tillräckligt intresse, eller b) som hävdar att en rättighet kränkts, när detta utgör en förutsättning enligt en medlemsstats förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning, har rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av artikel 6 eller, om detta föreskrivs i nationell rätt och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 3, andra tillämpliga bestämmelser i denna konvention prövad av domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag. Vad som utgör tillräckligt intresse och kränkning av en rättighet skall avgöras i enlighet med nationell rätt och i överensstämmelse med målet att ge den berörda allmänheten en omfattande tillgång till rättslig prövning inom ramen för denna konvention. Icke-statliga organisationer som uppfyller de krav som avses i artikel 2.5 skall för detta ändamål anses ha ett sådant tillräckligt intresse som avses i a. Sådana organisationer ska också anses ha rättigheter som kan kränkas i den mening som avses i punkt 1 b i den här artikeln. Bestämmelserna i denna punkt skall inte utesluta möjligheten att en förvaltningsmyndighet gör en preliminär prövning, och skall inte heller påverka kravet att saken får prövas i domstol först efter det att de administrativa prövningsförfarandena är uttömda, om den nationella rätten innehåller ett sådant krav. 3) Varje part skall dessutom, utan att det påverkar tillämpningen av de prövningsförfaranden som avses i punkterna 1 och 2, se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. 4) De förfaranden som avses i punkterna 1–3 skall, utan att det påverkar tillämpningen av punkt 1, erbjuda tillräckliga och effektiva rättsmedel, inbegripet förelägganden där så är lämpligt, och vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma. …”

B – Unionsrätt

1. Miljökonsekvensbedömning

12. Delar av Århuskonventionens införlivande i unionsrätten återfinns i MKB-direktivet. ( 4 )

13. I artikel 1.2 d och e i MKB-direktivet definieras begreppet ”berörd allmänhet”: ”d) allmänhet: en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, sammanslutningar, organisationer eller grupper av dessa. e) berörd allmänhet: den allmänhet som berörs eller kan antas bli berörd av, eller som har ett intresse av, de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2. Icke-statliga miljöskyddsorganisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning ska enligt denna definition anses ha ett sådant intresse.”

14. Artikel 11 i MKB-direktivet innehåller en bestämmelse om tillgången till rättslig prövning, som i princip motsvarar artikel 9.2 i Århuskonventionen och som även har införts genom direktiv 2003/35/EG: ”1) Medlemsstaterna ska inom ramen för den relevanta nationella lagstiftningen se till att de medlemmar av den berörda allmänheten a) som har ett tillräckligt intresse, eller b) som hävdar att en rättighet kränks, när detta utgör en förutsättning enligt en medlemsstats förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning, har rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i detta direktiv prövad i domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag. 2) … 3) Vad som utgör ett tillräckligt intresse och kränkning av en rättighet ska fastställas av medlemsstaterna, i enlighet med målet att ge den berörda allmänheten en omfattande rätt till rättslig prövning. För det ändamålet ska det intresse som en icke-statlig organisation som uppfyller kraven i artikel 1.2 har anses tillräckligt i den mening som avses i punkt 1 a i den här artikeln. Sådana organisationer ska också anses ha rättigheter som kan kränkas i den mening som avses i punkt 1 b i den här artikeln. 4) …”

2. Naturskydd

15. I livsmiljödirektivet ( 5 ) förskrivs att bevarandeområden, så kallade områden av gemenskapsintresse, ska upprättas. Enligt artikel 6.3 ska alla verksamheter som kan påverka området på ett betydande sätt prövas i förväg: ”Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.”

16. Denna bestämmelse gäller enligt artikel 7 i livsmiljödirektivet även för fågelskyddsområden som utsetts enligt fågelskyddsdirektivet ( 6 ).

C – Slovakisk rätt

17. I 14 § i lag nr 71/1967 om administrativa förfaranden (Správny poriadok), i den lydelse som är tillämplig i förevarande fall, föreskrivs följande: ”1) Var och en ska anses vara part i ett förfarande när den personens rättigheter, berättigade intressen eller skyldigheter är föremål för förfarandet eller den personens rättigheter, berättigade intressen eller skyldigheter direkt berörs av beslutet. Även de personer som gör gällande att beslutet skulle kunna beröra deras rättigheter, berättigade intressen eller skyldigheter ska anses vara parter i förfarandet, till dess att motsatsen bevisats. 2) Även de rättssubjekt som tillerkänns ställning som part enligt speciallag ska anses vara parter i ett förfarande.”

18. I 250b § punkterna 2–3 i civilprocesslagen (Občiansky súdny poriadok, nedan kallad OSP), i den lydelse som är tillämplig i förevarande fall, finns bland annat följande bestämmelser som är relevanta för den ställda tolkningsfrågans omfattning: ”2) När en klagande gör gällande att denne inte delgetts det beslut som den administrativa myndigheten har fattat, trots att klaganden borde ha ansetts vara part i förfarandet, prövar rätten huruvida påståendet är välgrundat och förpliktar, om så är fallet, den administrativa myndigheten att delge nämnda part beslutet och skjuter i förekommande fall upp verkställigheten. Rättens beslut är tvingande för den administrativa myndigheten. Om det inom ramen för det administrativa förfarandet, efter det att domstolsbeslutet om delgivning av det administrativa beslutet har verkställts, inleds ett förfarande för överklagande, ska den administrativa myndigheten omedelbart underrätta rätten om detta. 3) Rätten ska endast förfara på det sätt som anges i punkt 2 om det inte har gått mer än tre år sedan det datum då det beslut fattades som inte har delgetts klaganden.”

III – Sakförhållanden och begäran om förhandsavgörande

19. Genom ett meddelande av den 18 november 2008 underrättades LZ om att ett administrativt förfarande hade inletts för utfärdande av ett tillstånd att uppföra ett stängsel utanför gränserna för en kommuns bebyggda område till aktiebolaget Biely potok a.s. (nedan kallat BPAS). Bolaget hade ansökt om tillståndet med anledning av bolagets planerade utökning av dess område för hjortuppfödning i ett naturvårdsområde som Republiken Slovakien hade uppfört i förteckningen Natura 2000 som ett skyddsområde enligt fågelskyddsdirektivet och som ett område av gemenskapsintresse i den mening som avses i livsmiljödirektivet.

20. LZ begärde att tillståndsförfarandet skulle vilandeförklaras och att den inledande frågan om ett undantag från systemet med skyddade arter först skulle besvaras av det behöriga miljöministeriet. LZ framhöll därvid den negativa inverkan som framgår av ett yttrande från den statliga naturskyddsmyndighet som förvaltar naturvårdsområdet, och som miljöorganisationen anser vara så omfattande att det är motiverat att neka tillstånd.

21. Under en första del av tillståndsförfarandet beslutade de behöriga myndigheterna först i april och juni 2009 att LZ inte kunde tillerkännas ställning som part i förfarandet. Denna fråga är nu föremål för prövning i målet vid den hänskjutande domstolen. LZ överklagade beslutet till Krajský súd v Trenčíne (regiondomstolen i Trenčín) och gjorde gällande att organisationen skulle tillerkännas ställning som part i tillståndsförfarandet bland annat mot bakgrund av Århuskonventionen.

22. Tillståndsförfarandet avslutades därefter genom att BPAS beviljades tillstånd genom beslut av den 10 juni 2009. Samtidigt förklarade Högsta domstolen att det ovannämnda överklagade beslutet varigenom klaganden nekades ställning som part ”vunnit laga kraft”.

23. Regiondomstolen konstaterade att en begäran om förhandsavgörande hade lämnats in till EU-domstolen angående en tolkningsfråga som skulle kunna få betydelse för utgången i målet och beslutade därför att vilandeförklara målet till dess att mål C‑240/09 avgjordes. Därefter beslutade regiondomstolen att med hänsyn till nämnda dom ( 7 ) samt till en dom av den 23 augusti 2011 från Republiken Slovakiens högsta domstol i ett liknande fall upphäva båda de överklagade besluten på grund av att en felaktig bedömning hade gjorts samt att återförvisa målet till den administrativa myndigheten för ny prövning.

24. I detta avgörande slog regiondomstolen fast att LZ hade rätt i att organisationen hade rätt till domstolsskydd mot bakgrund av rätten till skydd av miljön eller rätten till en hälsosam miljö. Regiondomstolen stödde sig på artikel 9.3 i Århuskonventionen i förening med artikel 44.1 i Republiken Slovakiens konstitution.

25. I överklagandeförfarandet upphävde Högsta domstolen, den 26 januari 2012, regiondomstolens första avgörande och återförvisade målet för ny prövning, varvid den även angav att det inte längre fanns något föremål för förfarandet om erkännande av organisationens ställning som part. En separat prövning av ett beslut att neka ställning som part i ett administrativt förfarande kan endast genomföras om det administrativa förfarandet fortfarande pågår.

26. I regiondomstolens andra avgörande av den 12 september 2012 upphävdes på nytt de båda besluten från de administrativa myndigheterna genom vilka miljöorganisationens ställning som part nekades, och målet återförvisades till nämnda myndigheter för ny prövning. Högsta domstolen ogillade emellertid även detta avgörande den 28 februari 2013.

27. Mot bakgrund härav beslutade regiondomstolen, genom ett tredje avgörande, att i april 2013 avsluta domstolsförfarandet. LZ uppmärksammades dock inte på möjligheten att inkomma med en ansökan om att delges det slutgiltiga beslutet att bevilja tillstånd, eftersom tidsfristen på tre år för att överklaga till domstol efter det att tillståndet beviljats redan hade löpt ut.

28. Med avseende på det överklagandeförfarande som inletts av LZ har Högsta domstolen ställt följande fråga till Europeiska unionens domstol: Är det möjligt att säkerställa rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol enligt artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna i ett fall där det görs gällande ett åsidosättande av rätten till en hög miljöskyddsnivå – som med avseende på Europeiska unionen huvudsakligen genomförs genom rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, särskilt vad gäller att inhämta allmänhetens åsikt avseende ett projekt som kan få betydande inverkan på de särskilda bevarandeområden som ingår i det europeiska ekologiska nätet kallat Natura 2000 – samt att säkerställa de rättigheter som sökanden i egenskap av ideell miljöskyddsorganisation på nationell nivå gör gällande med stöd av artikel 9 i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, inom de ramar som uppställts genom Europeiska unionens domstols dom av den 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125), även när den nationella domstolen avslutar ett förfarande som avser en prövning av ett beslut att inte tillerkänna organisationen ställning som part i ett administrativt tillståndsförfarande, såsom skett i förevarande fall, och hänvisar organisationen till att överklaga beslutet i tillståndsförfarandet i egenskap av försummad part?

29. Lesoochranárske Zoskupenie VLK, Republiken Slovakien och Europeiska kommissionen har ingett skriftliga yttranden och deltagit vid den muntliga förhandlingen den 18 april 2016. Före förhandlingen har de tre deltagarna och Biely potok a.s. dessutom svarat skriftligen på flera frågor från domstolen.

IV – Bedömning

30. Högsta domstolen vill genom sin begäran om förhandsavgörande få klarhet i om reglerna i slovakisk rätt angående miljöföreningars rättigheter är tillräckliga för att uppfylla unionsrättens krav och särskilt rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.

31. Högsta domstolen utgår korrekt från att de grundläggande rättigheterna som garanteras av unionens rättsordning endast tillämpas i fall som regleras i unionsrätten. ( 8 ) Dessutom omfattar artikel 47 i stadgan endast unionsrättsligt garanterade rättigheter och friheter. Därför ska jag först pröva om föreningen har någon rättslig status som regleras i unionsrätten (se punkt A). Först därefter diskuterar jag de krav som unionsrätten ställer på ett effektivt rättsmedel (se punkt B).

A – Miljöorganisationers unionsrättsligt reglerade rättsliga ställning

32. Högsta domstolen anser att det står öppet att tillämpa unionsrätten, eftersom det nationella målet berör de skyldigheter som åligger medlemsstaten enligt livsmiljödirektivet. Dessutom hänvisar Högsta domstolen till Århuskonventionen.

33. Vid en första anblick avser talan i det nationella målet rätten att erkännas som part i ett tillståndsförfarande för uppförande av ett stängsel inom ett bevarandeområde. En sådan rätt regleras dock inte uttryckligen eller direkt i unionsrätten. Det handlar snarare om ett koncept i slovakisk rätt. Emellertid omfattar det element som eventuellt kan vara unionsrättsligt garanterade. Med avseende på sådana element kan den unionsrättsliga garantin av ett effektivt rättsmedel vara av betydelse.

34. Den närliggande frågan huruvida unionsrätten säkerställer allmänhetens rätt att bli hörd i tillståndsförfaranden behöver emellertid ingen ytterligare fördjupning. Det framgår nämligen av begäran om förhandsavgörande att LZ informerades om tillståndsförfarandet och hade möjlighet att yttra sig. Miljöorganisationen garanterades alltså en lägsta nivå av deltagande.

35. För LZ handlar det inte i första hand om att kunna yttra sig i saken, utan om rätten att angripa det aktuella tillståndet i domstol. Det framgår av vad parterna anfört att det enligt slovakisk rätt är nödvändigt att ha ställning som part i målet för att kunna överklaga beslutet som avslutar förfarandet (53 § i den slovakiska lagen om administrativa förfaranden och 250 § punkt 2 i civilprocesslagen).

36. Unionsrätten innehåller faktiskt en rättighet för miljöorganisationer att väcka talan vid domstol. För det första kan en sådan rätt att väcka talan härledas direkt från unionsrätten, i detta fall artikel 6.3 i livsmiljödirektivet (se punkt 1). För det andra föreskrivs i artikel 9.2 och artikel 6 i Århuskonventionen uttryckligen en rätt att väcka talan i samband med förfaranden som berör allmänhetens deltagande (se punkt 2).

1. Artikel 6.3 i livsmiljödirektivet

37. En rätt att föra talan följer direkt av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.

38. I detta avseende invänder både Slovakien och BPAS att tillämpningen av denna bestämmelse inte längre är föremål för förfarandet vid den nationella domstolen, eftersom ett slutgiltigt beslut redan har meddelats i denna fråga. Det skulle då inte vara nödvändigt för EU‑domstolen att pröva artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.

39. Vid den muntliga förhandlingen förblev det trots olika klargörande frågor oklart huruvida det faktiskt var fråga om ett beslut som kan överklagas separat, eller bara om ett ställningstagande i tillståndsförfarandet. I övrigt utgår Högsta domstolen uppenbarligen i sin begäran om förhandsavgörande från att tillämpningen av livsmiljödirektivet fortfarande är föremål för prövning i det nationella målet. Inom ramen för förevarande begäran om förhandsavgörande ska därför denna utgångspunkt antas.

40. Enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet ska alla planer eller projekt som kan påverka ett bevarandeområde i den mening som avses i livsmiljödirektivet eller i fågelskyddsdirektivet på ett betydande sätt, bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området ska de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.

41. Ingenting i livsmiljödirektivet ger någon anvisning om huruvida artikel 6.3 ger en miljöorganisation rätt att väcka talan på grund av ett åsidosättande av nämnda bestämmelse. Jag är i detta sammanhang av uppfattningen att enskilda endast kan åberopa denna bestämmelse i den utsträckning som det i nationell rätt finns ett rättsmedel mot de åtgärder som strider mot nämnda bestämmelser. ( 9 )

42. Emellertid vore det oförenligt med den bindande karaktär som tillkommer direktiv enligt artikel 288 FEUF att i princip utesluta berörda enskilda från att åberopa de skyldigheter som följer av ett direktiv. ( 10 ) Åtminstone direkt berörda fysiska och juridiska personer har rätt att kräva, eventuellt genom att väcka talan vid nationell domstol, att behöriga myndigheter ser till att sådana unionsrättsliga bestämmelser iakttas. ( 11 )

43. Domstolen har redan konstaterat att artikel 6.3 i livsmiljödirektivet är direkt tillämplig i den utsträckningen att de nationella myndigheterna enligt denna bestämmelse inte får ge tillstånd till en verksamhet om det råder osäkerhet om att verksamheten inte kan ha någon skadlig inverkan på det berörda området. ( 12 ) Såvitt sådan inverkan konstateras gäller detta naturligtvis i än större utsträckning. I båda fallen kan en verksamhet endast i mycket restriktiva undantagsfall ges tillstånd mot bakgrund av artikel 6.4 i livsmiljödirektivet. ( 13 )

44. Det kan emellertid ifrågasättas om LZ är direkt berörd av ett eventuellt åsidosättande av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.

45. Direkt berörda är i vart fall personer som kan göra gällande att deras egna rättigheter har åsidosatts. Det finns dock ingenting som tyder på detta i förevarande fall.

46. Domstolen har dock redan – till och med med avseende på LZ och livsmiljödirektivet – konstaterat att det måste vara möjligt för en miljöorganisation att inför en domstol överklaga ett administrativt beslut som eventuellt kan stå i strid med unionens miljörättsliga bestämmelser. ( 14 )

47. I samma riktning pekar att domstolen har understrukit att fysiska eller juridiska personer har befogenhet att vidta åtgärder mot hotet från överskridna tröskelvärden vars syfte är att skydda människors hälsa. ( 15 ) Medan det för fysiska personer följer att de berörs direkt av att deras egen hälsa påverkas, gäller inte detsamma för juridiska personer.

48. Juridiska personer som till exempel miljöorganisationer kan emellertid vara berörda av att bestämmelser som syftar till att skydda människors hälsa åsidosätts, om deras intresse av skyddet av människors hälsa är rättsligt erkänt. I det aktuella fallet är det inte fråga om skydd av hälsa, men för miljöskydd finns det ett ännu tydligare rättsligt erkännande av föreningars intressen. I unionsrätten erkänns nämligen vissa organisationers intresse av miljöskyddsfrågor i artikel 1.2 e andra meningen i MKB-direktivet och ännu längre gående i artikel 2.5 i Århuskonventionen. Medlemsstaterna ska erkänna miljöskyddsorganisationer som uppfyller alla andra krav i nationell lagstiftning. ”[E]n omfattande rätt till rättslig prövning” ska säkerställas och rätten till grupptalan enligt MKB-direktivet ska ges ändamålsenlig verkan. ( 16 )

49. På grund av det härigenom rättsligt erkända intresse som sådana miljöskyddsorganisationer har, anses de i tillräcklig utsträckning beröras av ett åsidosättande av direkt tillämpliga unionsrättsliga miljöskyddsbestämmelser för att kunna åberopa dessa bestämmelser vid de nationella domstolarna. Detta gäller särskilt när de gör gällande att artikel 6.3 i livsmiljödirektivet har åsidosätts.

50. Det står även i samklang med artikel 9.3 i Århuskonventionen att erkänna miljöorganisationer som direkt berörda av att artikel 6.3 i livsmiljödirektivet åsidosätts. Visserligen är denna bestämmelse inte direkt tillämplig, ( 17 ) men det ankommer på den nationella domstolen att, när det är fråga om ett eventuellt åsidosättande av livsmiljödirektivet, i den utsträckning det är möjligt tolka den nationella rätten i enlighet med de mål som ställts upp i artikel 9.3 i Århuskonventionen, för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionens miljölagstiftning. ( 18 ) Konventionen har till syfte att säkerställa ett effektivt miljöskydd. ( 19 ) Eftersom Århuskonventionen är en väsentlig del av unionsrätten, omfattas EU-domstolen av samma skyldighet.

51. Det främjar ett ändamålsenligt genomförande av miljörätten om erkända miljöorganisationer har rätt att åberopa direkt tillämpliga unionsrättsliga miljöbestämmelser, alltså särskilt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.

52. Detta resultat är för övrigt inte främmande för unionsrätten, eftersom erkända miljöorganisationer även inom ramen för en talan enligt artikel 11 i MKB-direktivet eller enligt artikel 9.2 i Århuskonventionen kan åberopa artikel 6 i livsmiljödirektivet. ( 20 )

53. Därmed kan det konstateras att erkända miljöorganisationer enligt artikel 1.2 e andra meningen i MKB-direktivet ska ges möjligheten att väcka talan mot ett åsidosättande av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.

2. Århuskonventionen

54. Dessutom kan rätten att väcka talan i det nationella målet även grundas direkt på Århuskonventionen.

55. Enligt artikel 9.2 i Århuskonventionen ska de avtalsslutande staterna se till att den berörda allmänheten har rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av artikel 6 prövad. Tillståndet att uppföra ett stängsel som låg till grund för det nationella målet kan omfattas av artikel 6.1 b.

a) Århuskonventionens rättsverkan

56. Århuskonventionen undertecknades av den dåvarande gemenskapen och godkändes sedan genom beslut 2005/370. Enligt fast rättspraxis utgör följaktligen bestämmelserna i konventionen enligt artikel 216.2 FEUF en integrerad del av unionens rättsordning. ( 21 )

57. Visserligen slöts Århuskonventionen av gemenskapen och alla dess medlemsstater på grundval av en delad behörighet, men EU‑domstolen är behörig att, när ett förhandsavgörande inhämtas enligt artikel 267 FEUF, avgränsa de skyldigheter som åligger unionen från de som medlemsstaterna ensamma ansvarar för och att (i detta syfte) tolka bestämmelserna i Århuskonventionen. ( 22 ) Om domstolen kommer fram till att den aktuella bestämmelsen hör till de skyldigheter som unionen åtagit sig är domstolen också behörig att tolka bestämmelsen.

58. Artikel 6 i Århuskonventionen föreskriver att allmänheten ska ges möjlighet att delta vid den prövning av miljöpåverkan som krävs för tillstånd för vissa verksamheter. Artikel 9.2 fastställer motsvarande talerätt. Dessa bestämmelser införlivas i huvudsak genom MKB-direktivet och avser därför ett område som huvudsakligen regleras av unionsrätten. På denna grund har domstolen oinskränkt behörighet att tolka artikel 6 och artikel 9.2 i konventionen. ( 23 )

59. Dessa bestämmelser kan antingen direkt tilldela unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter i den mening som avses i artikel 47 i stadgan, genom att bestämma innehållet i bestämmelser i unionens sekundärrätt, eller genom att fastställa medlemsstaternas rätt. Det finns inget som tyder på att det är fråga om det senare i det nationella målet. Följaktligen kan artikel 6 och artikel 9.2 i konventionen endast möjliggöra en tillämpning av artikel 47 i stadgan om den ges direkt effekt till förmån för en förening som LZ i det nationella målet.

60. En bestämmelse i ett avtal som unionen och dess medlemsstater har ingått med tredjeland ska anses ha direkt effekt i den mån som den, med hänsyn till dess ordalydelse samt till avtalets syfte och art, eller dess ”beskaffenhet och systematik”, innebär en klar och precis skyldighet, vars fullgörande eller verkningar inte är beroende av någon ytterligare rättsakt. ( 24 )

61. I det avseendet ska för det första påpekas att Århuskonventionen, vilket framgår av artikel 1 i konventionen, till skillnad från WTO‑rätten, ( 25 ) med hänsyn till dess syfte och art är inriktad på att tilldela rättigheter till enskilda och organisationer inom området miljöskydd. Precis denna målsättning eller dess avsaknad underströks av domstolen när den undersökte havsrättskonventionens beskaffenhet och systematik. ( 26 )

62. Dessutom har domstolen redan fastställt att artikel 11 i MKB‑direktivet är direkt tillämplig med avseende på miljöorganisationers rättigheter. ( 27 ) Detta måste även gälla för artikel 9.2 i konventionen, eftersom denna bestämmelse i relevanta delar överensstämmer med artikel 11 i MKB-direktivet.

63. Följaktligen behöver det nu prövas huruvida artikel 6.1 b i konventionen även tilldelar en klar och precis skyldighet, vars fullgörande eller verkningar inte är beroende av någon ytterligare rättsakt. ( 28 )

b) Artikel 6.1 b i Århuskonventionen

64. Enligt artikel 6.1 b i Århuskonventionen ska varje part i enlighet med sin nationella rätt tillämpa bestämmelserna i denna artikel om allmänhetens deltagande på beslut om föreslagna verksamheter som inte anges i bilaga I och som kan ha betydande påverkan på miljön. Parten ska för detta ändamål avgöra om den föreslagna verksamheten omfattas av artikel 6.

65. Bilaga I till konventionen avser artikel 6.1 a, som innehåller en tvingande bestämmelse om allmänhetens deltagande i tillståndsbeslut som avser sådana verksamheter som anges i bilagan. I denna omnämns dock inte uppförande av stängsel för utökning av vissa områden för viltuppfödning.

66. Hänvisningen i artikel 6.1 b i Århuskonventionen till nationell rätt och till att konventionsparterna ska fastställa om artikel 6 är tillämplig kan betyda att genomförande av ett förfarande för allmänhetens deltagande på grundval av artikel 6.1 b endast kan komma i fråga på grundval av de avtalsslutande staternas rätt. Så kan man också förstå kommittén för kontroll av efterlevnaden av Århuskonventionen. ( 29 ) I detta fall skulle en direkt tillämpning av nämnda bestämmelse inte vara möjlig.

67. Vid närmare anblick motiverar dock inte lydelsen av artikel 6.1 b i Århuskonventionen slutsatsen att tillämpningen av denna bestämmelse förutsätter dess genomförande av unionen eller medlemsstaterna.

68. I den bindande franska språkversionen av artikel 6.1 b andra meningen i konventionen fastställs uttryckligen att parterna ”i varje fall” ska avgöra om bestämmelsen om allmänhetens deltagande ska tillämpas. ( 30 ) De engelska ( 31 ) och ryska ( 32 ) språkversionerna som också är bindande har åtminstone en tendens i samma riktning. I dessa språkversioner krävs visserligen inte uttryckligen en individuell prövning, men det ska ändå avgöras om en viss föreslagen verksamhet omfattas av artikel 6.

69. Följaktligen är artikel 6.1 b andra meningen i konventionen ovillkorlig åtminstone i sådan utsträckning att parterna i varje fall i princip måste avgöra om en viss verksamhet omfattas av allmänhetens deltagande enligt artikel 6. De kan inte efter eget gottfinnande besluta om de ska genomföra denna prövning eller inte.

70. Att denna skyldighet är direkt tillämplig står inte heller i strid med att parterna ska tillämpa artikel 6 i Århuskonventionen ”i enlighet med sin nationella rätt” enligt artikel 6.1 b första meningen. Denna hänvisning kan framför allt inte tolkas på så sätt att den individuella prövningen måste vara föreskriven enligt nationell rätt. Om det vore fallet skulle artikel 6.1 b andra meningen vara överflödig.

71. Dessutom är artikel 6 i Århuskonventionen som en del av unionsrätten med nödvändighet redan ett element av medlemsstaternas rätt och utgör därför i princip en tillräcklig rättslig grund för att pröva behovet av att höra allmänheten.

72. Följaktligen innebär hänvisningen till den nationella rätten framför allt att de element som artikel 6 i konventionen inte fastställer med tillräcklig precision ska hämtas från nationella bestämmelser. Prövningen av behovet av att höra allmänheten förutsätter att det över huvud taget finns ett tillståndsförfarande för den aktuella verksamheten där frågan om allmänhetens deltagande kan prövas. Upprättandet av tillståndsförfaranden begränsar vilka verksamheter som alls kan komma att omfattas av artikel 6 och gör det möjligt att peka ut de myndigheter som har att pröva behovet av allmänhetens deltagande.

73. I det nationella målet är denna förutsättning uppfylld, eftersom tillstånd krävs för det aktuella stängslet. Uppenbarligen är det även möjligt med en lägsta nivå av allmänhetens deltagande, eftersom LZ informerades om tillståndsförfarandet och kunde ta ställning till det.

74. Skyldigheten att pröva behovet av allmänhetens deltagande motsvarar en rättighet till en sådan prövning, eftersom Århuskonventionen enligt dess artikel 1 syftar till att tilldela sådana rättigheter. Om en sådan rättighet existerar måste de som tilldelas rättigheten också kunna utkräva densamma i domstol.

75. I övrigt är även kretsen av berättigade tillräckligt tydligt preciserad genom Århuskonventionen och dess genomförande genom MKB-direktivet och motsvarande nationella bestämmelser. Artikel 6 i Århuskonventionen syftar till den ”berörda allmänhetens” deltagande, vilken definieras i artikel 2.5 i konventionen och även omfattar icke‑statliga organisationer som främjar miljöskydd och uppfyller de krav som uppställs i nationell rätt. Medlemsstaterna ska erkänna sådana organisationer inom ramen för genomförandet av MKB-direktivet, och de ska även säkerställa att organisationerna har ”en omfattande rätt till rättslig prövning” samt att rätten till grupptalan enligt MKB-direktivet inte får urholkas. ( 33 ) Om LZ omfattas av denna krets måste organisationen även inför en domstol kunna göra gällande sin rätt att få tillämpningen av artikel 6 i Århuskonventionen prövad. ( 34 )

76. Vad gäller kriterierna för den individuella bedömningen av tillämpningen av artikel 6 i konventionen ska målsättningen med detta avgörande beaktas. Enligt de engelska och ryska språkversionerna av artikel 6.1 b andra meningen syftar bestämmelsen uttryckligen till att praktiskt genomföra första meningen i nämnda bestämmelse. Artikel 6 ska alltså även tillämpas på beslut om föreslagna verksamheter som inte anges i bilaga I och som kan ha betydande påverkan på miljön. Den franska språkversionen nämner visserligen inte detta syfte uttryckligen, men inget annat syfte som beslutet om tillämpningen av artikel 6 skulle kunna ha framgår i denna språkversion.

77. Som domstolen redan har beslutat i samband med MKB‑direktivet ( 35 ) och SMB-direktivet, ( 36 ) vilka innehåller liknande bestämmelser, begränsar detta syfte utrymmet för skönsmässiga bedömningar som parterna kan göra inom ramen för artikel 6.1 b i Århuskonventionen. Om föreslagna verksamheter kan ha betydande påverkan på miljön ska parternas beslut följaktligen innebära att artikel 6 ska tillämpas. På grund av denna begränsning är skyldigheten att låta allmänheten delta om en verksamhet kan ha betydande miljöpåverkan även direkt tillämplig. ( 37 )

78. Konventionen innehåller inte någon definition av vilka typer av miljöpåverkan som anses betydande. Därför får medlemsstaterna i princip ett visst spelrum i detta avseende. Emellertid konkretiserar livsmiljödirektivet hur höga de krav som ställs på betydande miljöpåverkan är på området europeiskt naturskydd. Det innebär att risken för påverkan av strikt skyddade arter kan göra att det krävs en miljökonsekvensbedömning av vissa verksamheter. ( 38 ) Även verksamheters påverkan på bevarandemålen för skyddade områden ska undersökas inom ramen för en prövning enligt MKB-direktivet. ( 39 ) Följaktligen kan det antas att negativ påverkan på målsättningarna för bevarande för europeiska bevarandeområden i princip anses som betydande i den mening som avses i artikel 6.1 b i Århuskonventionen. Risken att föreslagna verksamheter kan innebära sådan påverkan medför därmed i regel en skyldighet att tillämpa artikel 6 i Århuskonventionen.

79. Denna tolkning företräds visserligen inte uttryckligen i vägledningen för tolkning av konventionen, men även i detta dokument konstateras att en risk för betydande miljöpåverkan utlöser skyldigheten att besluta om tillämpning av artikel 6. Detta beslut kan enligt vägledningen baseras på en individuell bedömning, men även på tröskelvärden eller kriterier. Även möjligheten att väcka talan med avseende på skyldigheten att genomföra ett förfarande för allmänhetens deltagande enligt artikel 6 omnämns i vägledningen. ( 40 )

80. Mot bakgrund av detta följer av artikel 6.1 b i Århuskonventionen en rätt för erkända miljöorganisationer att kräva att behöriga myndigheter i det enskilda fallet prövar om föreslagna verksamheter kan ha betydande miljöpåverkan och att artikel 6 därför ska tillämpas på dessa verksamheter.

c) Gränserna för skyldigheten att genomföra ett förfarande för allmänhetens deltagande

81. Ett argument mot den ovan anförda lösningen kan dock vara att artikel 6.1 b i Århuskonventionen potentiellt saknar gränser. Man kan nämligen tänka sig att artikel 6.1 b i konventionen omfattar varje tänkbar verksamhet och därför kräver en omfattande övervakning.

82. Domstolens rättspraxis rörande de motsvarande bestämmelserna i MKB‑direktivet och SMB-direktivet ( 41 ) avser däremot bara vissa fall, nämligen de typer av projekt ( 42 ) som omnämns i bilaga II till MKB‑direktivet och då antagandet av den aktuella planen eller programmet regleras i nationella lagar och andra nationella författningar och det i lagarna och författningarna fastställs dels vilken myndighet som är behörig att anta planen eller programmet, dels förfarandet för planen eller programmets utarbetande. ( 43 ) I båda fallen har den aktuella lagstiftaren i förväg avgjort vilka verksamheter som kan komma i fråga för en miljöbedömning.

83. Även tillämpningsområdet för artikel 6.1 b i Århuskonventionen är åtminstone begränsat såtillvida att allmänhetens deltagande ska ske enligt nationella bestämmelser. Detta betyder som redan har visats att det måste finnas ett tillståndsförfarande för den aktuella verksamheten, inom ramen för vilket prövningen av behovet av allmänhetens deltagande liksom i förekommande fall ett motsvarande förfarande kan genomföras. ( 44 ) Den nationella lagstiftarens val att införa sådana tillståndsförfaranden grundas i regel också på den aktuella verksamhetens förväntade påverkan.

84. Den kvarvarande ”risken” för allmänhetens deltagande överensstämmer med konventionens målsättning att verksamheter som kan ha betydande miljöpåverkan omfattas av artikel 6. Ett sådant förfarande kan bidra till att förhindra eller åtminstone minimera miljöpåverkan av sådana verksamheter.

d) Preliminär slutsats

85. Mot bakgrund av det ovan anförda skapar artikel 6.1 b i Århuskonventionen en rätt för erkända miljöorganisationer att kräva att behöriga myndigheter i det enskilda fallet prövar om planerade verksamheter kan ha betydande miljöpåverkan och att artikel 6 därför ska tillämpas på dessa verksamheter. Om så är fallet – vilket det torde vara i det nationella målet, då det där är fråga om ett europeiskt bevarandeområde – kan beslutet som avser verksamheten överklagas enligt artikel 9.2 i konventionen. Om beslutet innebär att allmänheten nekas deltagande, kan avslagsbeslutet åtminstone överklagas till domstol.

3. Kommissionens uppfattning

86. För fullständighetens skull vill jag avslutningsvis påpeka att kommissionens uppfattning, enligt vilken artikel 6.3 i livsmiljödirektivet införlivar artikel 6.1 b i Århuskonventionen och därmed skapar en skyldighet att genomföra ett förfarande för allmänhetens deltagande, inte förmår övertyga.

87. Visserligen omnämns i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet en möjlighet för allmänhetens deltagande i samband med den prövning som ska genomföras enligt nämnda bestämmelse. Enligt bestämmelsen ska emellertid allmänhetens åsikt endast höras om detta är lämpligt. En skyldighet att höra allmänheten måste alltså följa av andra bestämmelser som till exempel MKB-direktivet eller SMB‑direktivet eller direkt av artikel 6.1 b i Århuskonventionen.

B – Effektivt rättsskydd

88. Högsta domstolen vill få klarhet i om det är förenligt med kravet på ett effektivt rättsskydd att avsluta ett domstolsförfarande om erkännande av en miljöorganisation som part i ett administrativt förfarande efter det att sistnämnda förfarande har avslutats och i det avseendet hänvisa miljöorganisationen till att väcka talan på nytt.

1. Rättsmedlen i slovakisk rätt

89. Enligt Högsta domstolen finns i slovakisk rätt i detta avseende två rättsmedel som kompletterar varandra.

90. Det första rättsmedlet kan riktas mot ett processuellt beslut enligt vilket klaganden nekas ställning som part. Om denna talan vinner bifall är klaganden part under resten av förfarandet och kan efter det att förfarandet har avslutats överklaga ett eventuellt beslut i sak. Emellertid finns inte längre anledning att besluta i denna fråga om det aktuella administrativa förfarandet under tiden har avslutats genom ett avgörande. I sådana fall bortfaller föremålet för detta förfarande, eftersom den som gjort gällande sin ställning som part inte längre kan utöva sina processuella rättigheter. Detta är resultatet hittills i det nationella målet.

91. I denna situation kan det andra rättsmedlet enligt 250b § andra stycket i den slovakiska civilprocesslagen användas. Det möjliggör för en person som inte var part i ett avslutat administrativt förfarande att väcka talan som syftar till att personen ska delges det administrativa beslutet som avslutar förfarandet. En förutsättning för att en sådan talan ska bifallas är att klaganden borde ha varit part i förfarandet. Om talan vinner bifall ska det administrativa beslutet delges klaganden som därefter kan överklaga beslutet. Detta är i princip den väg som LZ hade varit tvungen att ta i det nationella målet.

92. Det andra rättsmedlet ska emellertid göras gällande senast tre år efter det att det administrativa beslutet har meddelats enligt 250b § tredje stycket i den slovakiska civilprocesslagen. Denna frist har redan löpt ut i det nationella målet.

2. Tillämpliga unionsrättsliga kriterier

93. Unionsrätten skapar både genom artikel 6.3 i livsmiljödirektivet och artikel 6.1 b och artikel 9.2 i Århuskonventionen en rätt för erkända miljöorganisationer att kräva domstolskontroll av beslut som kan innebära en betydande påverkan av europeiska bevarandeområden i den mening som avses i livsmiljödirektivet och fågelskyddsdirektivet. Därmed är unionens grundläggande rättigheter tillämpliga på genomförandet av denna rätt.

94. Av särskilt intresse i detta avseende är artikel 47.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna som anförts av Högsta domstolen. Enligt nämnda bestämmelse har var och en vars unionsrättsligt garanterade fri‑ och rättigheter har kränkts rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol. Denna bestämmelse fastställer principen om ett effektivt domstolsskydd – en allmän unionsrättslig princip som har sitt ursprung i medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och som har stadfästs i artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen. ( 45 )

95. Dessutom ska artikel 9.4 i Århuskonventionen beaktas. ( 46 ) Enligt denna bestämmelse erbjuder särskilt de förfaranden som omnämns i artikel 9.2 och 9.3 ett tillräckligt och effektivt rättsskydd. Dessa förfaranden ska vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma.

96. Artikel 9.4 i konventionen är uppenbarligen tillämplig, såvitt rätten att väcka talan baseras på artikel 6.1 b i förening med artikel 9.2. Men även rätten att väcka talan på grundval av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet omfattas av tillämpningsområdet för artikel 9.4 i konventionen, eftersom denna andra talerätt hör till genomförandet av den mer allmänna men inte direkt tillämpliga rätten att väcka talan enligt artikel 9.3 i konventionen.

97. I avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser om vilka processuella regler som ska gälla för rätten att väcka talan som ska säkerställa de rättigheter som garanteras av unionsrätten, här Århuskonventionen och livsmiljödirektivet, förblir de enskilda medlemsstaterna behöriga att fastställa dessa regler, förutsatt att de härvidlag säkerställer att dessa rättigheter får ett verksamt skydd i varje enskilt fall. ( 47 )

98. De processuella regler som säkerställer skyddet av unionsrättsligt garanterade rättigheter får inte vara mindre förmånliga än reglerna för en liknande talan som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen). ( 48 )

99. Det finns ingenting som tyder på ett åsidosättande av likvärdighetsprincipen i det aktuella fallet. Därför är framför allt effektivitetsprincipen som en följd av artikel 47 i stadgan relevant, liksom eventuellt dess konkretisering genom artikel 9.4 i Århuskonventionen.

3. Säkerställande av rättskyddsgarantier i det nationella målet

100. För att undersöka att rättsskyddsgarantierna säkerställs i det nationella målet kommer jag först att titta abstrakt på hur rättsskyddet är utformat i slovakisk rätt, därefter på den treåriga fristen och slutligen på den praktiska tillämpningen av dessa föreskrifter.

a) Rättsskyddets utformning

101. Först ska jag pröva om utformningen av rättsskydd i slovakisk rätt gör det praktiskt omöjligt eller oöverkomligt svårt att utöva rättigheterna som tilldelas av unionens rättsordning.

102. Tillgången till rättslig prövning är utformad i två steg i slovakisk rätt och kräver inte sällan så många som tre domstolsförfaranden. Först måste de berörda bli erkända som parter i målet, vilket kräver ett eller till och med två rättsmedel. Först därefter kan de invända i sak mot det aktuella administrativa beslutet.

103. Detta system framstår visserligen som komplicerat vid första anblick, men det kan inte utan vidare antas att det inte är effektivt eller att det gör det orimligt svårt att skaffa sig tillgång till rättslig prövning. Tvärtom måste de rättsliga frågor som hör samman med de olika stegen i systemet även besvaras inom ramen för ett enhetligt överklagandeförfarande.

104. Enligt artikel 9.4 i Århuskonventionen får denna utformning av rättsskyddet emellertid varken innebära att förfarandet försenas i onödan eller medföra orimliga kostnader. På liknande sätt har domstolen på grundval av effektivitetsprincipen beslutat om en uppdelning av rättsskyddet i två parallella rättsmedel. ( 49 ) Det ankommer på de nationella domstolarna att pröva huruvida sådana risker kvarstår i praktiken.

105. Om det finns en sådan risk, ankommer det på den hänskjutande domstolen att, med utnyttjande av det utrymme för skönsmässig bedömning som den har enligt nationell rätt, tolka och tillämpa en nationell bestämmelse på ett sätt som står i överensstämmelse med kraven enligt unionsrätten. Om en sådan tolkning inte är möjlig ska den nationella domstolen underlåta att tillämpa bestämmelser i den nationella lagstiftningen som strider mot dessa krav. ( 50 ) I detta hänseende uppkommer frågan om tidsfristen på tre år faktiskt bör förhindra den andra talan, om samma frågeställning redan diskuterats ingående under denna period i samband med den första talan och det därför inte kan ha uppstått några skyddsvärda förväntningar i detta hänseende. De slovakiska domstolarna skulle även, för att åstadkomma ett effektivt förfarande, kunna överväga att, efter det att det administrativa förfarandet avslutats, ex officio låta den första talan övergå i den andra talan. Om något av dessa alternativ är möjliga enligt nationell rätt är något som endast de slovakiska domstolarna kan avgöra.

106. Därmed utgör inte artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och artikel 9.4 i Århuskonventionen hinder mot ett system för rättsskydd som är utformat på det sätt som anförts i punkterna 89–91, vars tillämpning inte försenar förfarandet onödigt och inte medför orimliga kostnader.

b) Tidsfristen på tre år

107. Det är förenligt med unionsrätten att fastställa skäliga tidsfrister för överklagande med hänsyn till rättssäkerheten, vilket både skyddar enskilda och myndigheter. Sådana tidsfrister gör det nämligen inte praktiskt omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten. ( 51 )

108. Om de berörda – som i det nationella målet – hade eller borde haft kännedom om det aktuella administrativa beslutet är en tidsfrist på tre år väldigt generös.

109. Det kan möjligen bedömas annorlunda om de berörda inte kände till ett administrativt beslut innan tidsfristen hade löpt ut. Det är dock inte en fråga som domstolen behöver ta ställning till i det aktuella fallet.

110. Följaktligen utgör inte artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och artikel 9.4 i Århuskonventionen hinder mot en tidsfrist på tre år för att överklaga ett administrativt beslut som den berörda har kännedom om.

c) Tidsfristen i det nationella målet

111. Det kan dock ifrågasättas om tillämpningen av tidsfristen för överklagande är motiverad i det nationella målet.

112. Tvisten mellan Republiken Slovakien och LZ avser huruvida man kan göra en framställan om det andra rättsmedlet – en talan om att en berörd, som inte deltagit i det aktuella administrativa förfarandet ska delges det administrativa beslutet ( 52 ) – efter det att en myndighet uttryckligen har avslagit den framställande partens begäran att erkännas som part i den administrativa processen.

113. Europadomstolen företräder i liknande fall som avser artikel 6.1 i Europakonventionen uppfattningen att tveksamhet i fråga om ett rättsmedels effektivitet i regel ska avgöras genom att detta rättsmedel faktiskt görs gällande. ( 53 )

114. Dessutom framgår av begäran om förhandsavgörande att Högsta domstolen i det nationella målet redan i ett beslut av den 26 januari 2012, det vill säga flera månader innan tidsfristen för det andra rättsmedlet löpte ut, påpekade att det första rättsmedlet inte kunde göras gällande och att endast det andra rättsmedlet kunde komma i fråga. ( 54 )

115. Därmed kände LZ till rättsläget i god tid innan fristen löpte ut och hade enligt informationen som lagts fram kunnat utnyttja det andra rättsmedlet.

116. Å andra sidan anger Högsta domstolen i sin begäran om förhandsavgörande att det administrativa beslutet genom vilket LZ nekades ställning som part vunnit laga kraft i och med att tillståndet att uppföra stängslet beviljades. ( 55 ) Om denna rättskraft omfattar beslutets innehåll, alltså fastställandet att LZ inte skulle ha varit delaktig i förfarandet, så skulle det innebära att vad LZ har anfört är riktigt, nämligen att det därmed inte heller är möjligt att vinna bifall med det andra rättsmedlet och att det alltså vore praktiskt omöjligt att utöva sina rättigheter. Det andra rättsmedlet förutsätter nämligen att LZ faktiskt borde ha varit delaktig i förfarandet.

117. Dessutom skulle det vara praktiskt omöjligt för LZ att utöva sina rättigheter om det ännu anhängiga första rättsmedelsförfarandet skulle ha utgjort hinder för att med rättslig verkan väcka talan med avseende på det andra rättsmedlet eller om tidsfristen på tre år inte skulle ha avbrutits genom detta andra förfarande och ett beslut om LZ:s rättsliga ställning därför inte var att vänta.

118. Oberoende av dessa punkter som i slutändan endast kan avgöras av de nationella domstolarna, föreligger dessutom anledning att anta att det gjorts orimligt svårt för LZ att tillvarata sina rättigheter. Även enligt vad Högsta domstolen angett om handläggningen av LZ:s första rättsmedel var uppenbarligen så många frågor fortfarande obesvarade att varken Högsta domstolen själv eller regiondomstolen vid detta tillfälle avgjorde målet. Tvärtom meddelade regiondomstolen ett beslut i målet först i april 2013, efter det att Högsta domstolen hade meddelat ett beslut i målet en andra gång och därmed ett år efter det att överklagandefristen för det andra rättsmedlet löpt ut. Under tiden biföll å andra sidan regiondomstolen LZ:s talan en andra gång.

119. Häri finns ett viktigt tecken som pekar på att LZ även efter Högsta domstolens första beslut även tills vidare kunde utgå från att det första rättsmedlet skulle bifallas. Att i denna situation kräva att LZ trots detta för säkerhets skull skulle framställa ett andra rättsmedel, skulle bara vara motiverat om regiondomstolens andra beslut om bifall av organisationens talan var behäftat med uppenbara och allvarliga rättsliga fel.

120. Detta kan i slutändan endast de nationella domstolarna avgöra, varvid, förutom slovakisk rätt, hänsyn även ska tas till alla praktiska omständigheter i målet. Det omfattar särskilt de ytterligare kostnader, dröjsmål och andra processuella nackdelar som LZ lidit på grund av det anförda processförloppet.

121. Följaktligen kan det konstateras att artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och artikel 9.4 i Århuskonventionen under omständigheterna i det nationella målet inte utgör hinder för att hänvisa en miljöorganisation till att framställa ett andra rättsmedel, om det inte gör det praktiskt omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten.

V – Förslag till avgörande

122. Jag föreslår mot bakgrund av det ovan anförda att domstolen ska meddela följande dom: Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och artikel 9.4 i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, som undertecknades den 25 juni 1998 och godkändes genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 om ingående på Europeiska gemenskapens vägnar av konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, utgör inte hinder för — ett system för rättsskydd som är utformat på det sätt som det redogjorts för i punkterna 89–91 ovan, vars tillämpning inte försenar förfarandet onödigt och inte medför orimliga kostnader, eller — en tidsfrist på tre år för att överklaga ett administrativt beslut som den berörda har kännedom om, eller — att under omständigheter som de i det nationella målet hänvisa en miljöorganisation till att framställa ett andra rättsmedel, om det inte gör det praktiskt omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten.

( 1 ) Originalspråk: tyska.

( 2 ) EUT L 124, 2005, s. 4, antaget genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, 2005, s. 1).

( 3 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG (EUT L 156, 2003, s. 17). Se även dom av den 12 maj 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289).

( 4 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1), senast ändrad genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 (EUT L 124, 2014, s. 1).

( 5 ) Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7, svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114), senast ändrad genom rådets direktiv 2013/17/EU av den 13 maj 2013 om anpassning av vissa direktiv på miljöområdet med anledning av Republiken Kroatiens anslutning (EUT L 158, 2013, s. 193).

( 6 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 2010, s. 7) senast ändrad genom rådets direktiv 2013/17/EU av den 13 maj 2013 om anpassning av vissa direktiv på miljöområdet med anledning av Republiken Kroatiens anslutning (EUT L 158, 2013, s. 193).

( 7 ) Dom av den 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125).

( 8 ) Se, i detta avseende, dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punkt 19 och där angiven rättspraxis), och dom av den 17 december 2015, WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, punkt 66).

( 9 ) Förslag till avgörande Waddenvereinigung och Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:60, punkterna 138–144).

( 10 ) Dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punkt 66), och dom av den 25 juli 2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

( 11 ) Se, i detta avseende, dom av den 25 juli 2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, punkt 39), och dom av den 26 maj 2011, Stichting Natuur en Milieu m.fl. (C‑165/09–C‑167/09, EU:C:2011:348, punkt 100).

( 12 ) Dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punkterna 68–69).

( 13 ) Dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punkt 60).

( 14 ) Dom av den 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, punkt 51).

( 15 ) Dom av den 25 juli 2008, Janecek (C‑237/07, EU:C:2008:447, punkterna 38–39).

( 16 ) Dom av den 15 oktober 2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (C‑263/08, EU:C:2009:631, punkt 45).

( 17 ) Dom av den 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, punkt 45), dom av den 13 januari 2015, rådet m.fl./Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop (C‑401/12 P–C‑403/12 P, EU:C:2015:4, punkt 55), och dom av den 13 januari 2015, rådet och kommissionen/Stichting Natuur en Milieu och Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P och C‑405/12 P, EU:C:2015:5, punkt 47).

( 18 ) Dom av den 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, punkt 50).

( 19 ) Dom av den 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, punkt 46).

( 20 ) Dom av den 12 maj 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, punkt 49).

( 21 ) Dom av den 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

( 22 ) Dom av den 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, punkt 31 och där angiven rättspraxis).

( 23 ) Dom av den 19 mars 2002, kommissionen/Irland (C‑13/00, EU:C:2002:184, punkt 20), dom av den 7 oktober 2004, kommissionen/Frankrike (C‑239/03, EU:C:2004:598, punkterna 29–31), dom av den 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, punkt 36) och dom av den 4 september 2014, kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 102).

( 24 ) Dom av den 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

( 25 ) Dom av den 12 december 1972, International Fruit Company m.fl. (21/72–24/72, EU:C:1972:115), dom av den 1 mars 2005, Van Parys (C‑377/02, EU:C:2005:121, punkterna 39 och 42 samt följande punkter), och dom av den 16 juli 2015, kommissionen/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494, punkterna 38–39).

( 26 ) Dom av den 3 juni 2008, The International Association of Independent Tanker Owners m.fl. (C‑308/06, EU:C:2008:312, punkterna 64–65). Se, i detta avseende, Kokott, Juliane, ”International Law – A Neglected 'Integral’ Part of the EU Legal Order?”, De Rome à Lisbonne: les juridictions de l’Union européenne à la croisée des chemins - Mélanges en l’honneur de Paolo Mengozzi, Bruylant, Bryssel, 2013, s. 61, 76 och följande sidor.

( 27 ) Dom av den 12 maj 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, punkt 57).

( 28 ) Dom av den 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

( 29 ) Synpunkter och rekommendationer av den 24 september 2010, Cultra Residents’ Association mot Förenade kungariket (ACCC/C/2008/27, punkterna 44 och 45). Se vidare, om kommittén, mitt förslag till avgörande i målet Edwards (C‑260/11, EU:C:2012:645, punkt 8).

( 30 )

( 31 )

( 32 )

( 33 ) Se dom av den 15 oktober 2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (C‑263/08, EU:C:2009:631, punkt 45).

( 34 ) Se, med avseende på direktivet om miljökonsekvensbedömningar, dom av den 30 april 2009, Mellor (C‑75/08, EU:C:2009:279, punkt 58).

( 35 ) Se, exempelvis, dom av den 24 oktober 1996, Kraaijeveld m.fl. (C‑72/95, EU:C:1996:404, punkterna 50 och 61), och dom av den 21 mars 2013, Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, punkterna 29 och 41–43).

( 36 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (EGT L 197, 2001, s. 30) (SMB står för strategisk miljöbedömning). Se, i detta avseende, även dom av den 22 september 2011, Valčiukienė m.fl. (C‑295/10, EU:C:2011:608, punkt 46), och dom av den 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, punkterna 46 och 47).

( 37 ) Se, med avseende på MKB-direktivet, dom av den 21 mars 2013, Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, punkterna 41–42).

( 38 ) Se, med avseende på artskydd, dom av den 11 januari 2007, kommissionen/Irland (C‑183/05, EU:C:2007:14, punkterna 34–37) och mitt förslag till avgörande i målet Mellor (C‑75/08, EU:C:2009:32, punkt 54).

( 39 ) Dom av den 24 november 2011, kommissionen/Spanien (C‑404/09, EU:C:2011:768, punkterna 84–92).

( 40 ) Ebbesson/Gaugitsch/Miklau/Jendrośka/Stec/Marshall, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2:a uppl. 2014, s. 132.

( 41 ) Se ovan punkt 77.

( 42 ) Se, i detta avseende, beslut av den 10 juli 2008, Aiello m.fl. (C‑156/07, EU:C:2008:398, punkt 34).

( 43 ) Dom av den 22 mars 2012, Inter-Environnement Bruxelles m.fl. (C‑567/10, EU:C:2012:159, punkterna 28–31). Se, även, mitt förslag till avgörande i detta mål (EU:C:2011:755, punkterna 14–30). Se även kritiken från Supreme Court i Förenade kungariket, HS2 Action Alliance Ltd, R (on the application of) v The Secretary of State for Transport & Anor [2014] UKSC 3, punkterna 175–189.

( 44 ) Se ovan punkt 72.

( 45 ) Dom av den 13 mars 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 37), dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen (C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 335), och dom av den 17 mars 2011, AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, punkt 45).

( 46 ) Dom av den 11 april 2013, Edwards och Pallikaropoulos (C‑260/11, EU:C:2013:221, punkt 33).

( 47 ) Dom av den 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, punkt 47).

( 48 ) Dom av den 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, punkt 48), dom av den 16 april 2015, Gruber (C‑570/13, EU:C:2015:231, punkt 37), och dom av den 6 oktober 2015, East Sussex County Council (C‑71/14, EU:C:2015:656).

( 49 ) Se dom av den 15 april 2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, punkt 51).

( 50 ) Dom av den 11 januari 2007, ITC (C‑208/06, EU:C:2008:16, punkt 70), och dom av den 8 maj 2013, Marinov (C‑142/12, EU:C:2013:292, punkt 39).

( 51 ) Dom av den 16 december 1976, Rewe-Zentralfinanz och Rewe-Zentral (33/76, EU:C:1976:188, punkt 5), dom av den 17 november 1998, Aprile (C‑228/96, EU:C:1998:544, punkt 19), dom av den 30 juni 2011, Meilicke m.fl. (C‑262/09, EU:C:2011:438, punkt 56), och dom av den 29 oktober 2015, BBVA (C‑8/14, EU:C:2015:731, punkt 28).

( 52 ) Se ovan punkt 91.

( 53 ) Europadomstolens dom av den 23 maj 2016, Avotiņš mot Lettland (överklagande nr 17502/07, 122 §, med hänvisningar).

( 54 ) Punkt 25 i begäran om förhandsavgörande.

( 55 ) Punkt 23 i begäran om förhandsavgörande.