Förslag till avgörande av generaladvokat Jacobs föredraget den 19 januari 1995. - Europeiska kommissionen mot Italienska republiken. - Statligt stöd - Beslut av kommissionen om återbetalning - Verkställighetsunderlåtelse. - Mål C-349/93.



Rättsfallssamling 1995 s. I-00343



Generaladvokatens förslag till avgörande

1. Detta mål utgör ett av tre besläktade mål i vilka kommissionen har väckt talan mot Italien med stöd av artikel 93.2 i fördraget(1). I detta mål har kommissionen yrkat fastställelse av att Italien, genom att underlåta att kräva återbetalning av stöd uppgående till 70 miljarder LIT respektive 30 miljarder LIT som under år 1987 otillbörligen beviljats företaget Aluminia respektive företaget Comsal, har åsidosatt de skyldigheter som framgår av kommissionens beslut 90/224/EEG av den 24 maj 1989(2) avseende det stöd som den italienska regeringen har beviljat Aluminia och Comsal, två statliga företag inom aluminiumindustrin (nedan kallat »beslutet»).

2. Kommissionen inledde i december 1984 och november 1985 två skilda förfaranden enligt artikel 93.2 avseende de ekonomiska aspekterna av en omstruktureringplan för åren 1983-1988 för statligt ägda företag inom aluminiumindustrin. Genom beslut av den 17 december 1986 avslutade kommissionen dessa förfaranden och tillstyrkte, på vissa villkor, det i omstruktureringsplanen föreslagna stödet. Ett av villkoren var att den italienska regeringen inte skulle tillhandahålla något ytterligare stöd i någon form före utgången av år 1988.

3. Den italienska regeringen gav i lag nr 910 av den 22 december 1986(3) EFIM (Ente di partecipazione al finanziamento delle industrie manifatturiere) - ett statligt organ med uppgift att inneha andelar i, och finansiera, tillverkande företag - tillstånd att emittera förlagsbevis om sammanlagt 150 miljarder LIT. Ränta på förlagsbevisen och andra eventuella avgifter skulle betalas av staten. Den 18 september 1987 gav de italienska myndigheterna EFIM tillstånd att använda 100 miljarder LIT av de medel som erhållits vid emissionen för att finansiera investeringar i de två statligt ägda aluminiumföretagen Aluminia (70 miljarder LIT) och Compagnia Sarda Alluminio Spa (Comsal) (30 miljarder LIT). Kommissionen har inte underrättats om dessa åtgärder på det sätt som föreskrivs i artikel 93.3 i fördraget.

4. När kommissionen väl fått kännedom om den italienska regeringens beslut att tillskjuta medel för investeringar i den statligt ägda aluminiumindustrin, begärde den att den italienska regeringen skulle inkomma med kompletterande upplysningar. Kommissionen gjorde på grundval av de upplysningar som således erhållits bedömningen att tillskottet av medel om sammanlagt 100 miljarder LIT till Aluminia och Comsal utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget och inledde den 28 september 1988 ett förfarande enligt artikel 93.2. Detta förfarande ledde den 24 maj 1989 till antagandet av det i målet aktuella beslutet, som i artiklarna 1-2 föreskriver följande:

»Artikel 1

Stödet i form av två räntefria lån som skall omvandlas till aktiekapital, uppgående till 70 miljarder LIT och 30 miljarder LIT, som den italienska regeringen beviljat företagen Aluminia och Comsal, är oförenligt med den gemensamma marknaden i den mening som avses i artikel 92.1 i EEG-fördraget, eftersom detta stöd har beviljats i strid med bestämmelserna i artikel 93.3 i det fördraget och i strid med de villkor som uppställts i kommissionens beslut av den 17 december 1986.

Den italienska regeringen skall därför upphäva stödet samt kräva att de mottagande företagen återbetalar detta.

Den italienska regeringen får inte omvandla de två lånen om 70 miljarder LIT respektive 30 miljarder LIT till eget kapital.

Artikel 2

Den italienska regeringen skall inom två månader från datum för delgivning av detta beslut underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits för att verkställa beslutet.»

5. Den italienska regeringen delgavs beslutet i skrivelse av den 7 juni 1989. Regeringen vidtog inte nödvändiga åtgärder för att efterkomma beslutet inom den tidsfrist som föreskrevs i artikel 2. Den förde talan om ogiltigförklaring av beslutet som ogillades av domstolen i målet Italien mot kommissionen(4). I domen underkände domstolen vad den italienska regeringen anfört om att det inte var fråga om statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 och att kommissionen inte hade undersökt, med hänvisning till undantaget i artikel 92.3 c, om stödet var förenligt med den gemensamma marknaden.

6. Efter att domen avkunnats uppmanade kommissionen, i skrivelser av den 3 december 1991 och den 27 januari 1992, den italienska regeringen att vidta nödvändiga åtgärder för att i enlighet med beslutet återkräva det olagliga statliga stödet och att underrätta kommissionen om detta. Regeringen besvarade inte dessa skrivelser. Den ledamot av kommissionen som ansvarar för konkurrensfrågor ställde följaktligen en skrivelse den 26 juni 1992 till regeringen i vilken han framförde sin avsikt att föreslå kommissionen att väcka fastställelsetalan. Den italienska regeringen begärde i skrivelse av den 14 oktober 1992 en förlängning av fristen, med hänvisning till att avskaffandet av det aktuella stödet måste behandlas i ett större sammanhang bestående av den privatiseringsplan för statliga företag som den italienska regeringen hade för avsikt att genomföra. Kommissionen framhöll i skrivelse daterad 10 mars 1993 att det fanns ett brådskande behov av att undanröja de konkurrenssnedvridande effekter som uppstått till följd av att beslutet inte verkställts, samt bestämde att sista datum för verkställighet av beslutet skulle vara den 31 mars 1993. Då den inte fått någon reaktion på denna skrivelse, väckte kommissionen nuvarande talan.

7. Kommissionen har i sin framställning till domstolen anfört att den italienska regeringen, genom att inte återvinna det olagliga stöd som beviljats Aluminia och Comsal och därigenom rätta sig efter beslutet, har kränkt artikel 93.2 i fördraget. Kränkningen av artikel 93.2 har medfört allvarliga konsekvenser för den gemensamma marknadens funktion eftersom företagen Aluminia och Comsal fortsätter att gynnas av olagligt stöd. Kommissionen har påpekat att stödet utbetalats för mer än fem år sedan. Den har framhållit att den privatiseringsplan för statliga företag som den italienska regeringen hänvisat till inte rättfärdigar Italiens underlåtenhet att sätta beslutet i verket.

8. Den italienska regeringen har framhållit att den, inom ramen för privatiseringsplanen för de statliga företagen, i förordning nr 340 av den 18 juli 1992 beslutat likvidera EFIM, som då befann sig i en allvarlig ekonomisk situation. Förordning nr 340 stadfästes genom förordning nr 362 av den 14 augusti 1992, förordning nr 414 av den 20 oktober 1992 och förordning nr 487 av den 19 december 1992. Det italienska parlamentet omvandlade sistnämnda förordning till lag nr 33 av den 17 februari 1993(5). Lag nr 33 föreskrev att samtliga statliga företag hörande till EFIM, däri inbegripet Aluminia och Comsal, skulle, inom ramen för EFIM:s likvidation, avvecklas eller säljas till utomstående. Beroende på den individuella situationen, skulle vissa företag säljas direkt, vissa säljas efter omstrukturering, och andra avvecklas. Beträffande företag inom aluminiumindustrin innehöll artikel 2.2 e i lag nr 33 en rekommendation om att dessa, på grund av att de var belägna i underutvecklade regioner med hög arbetslöshet, skulle omstruktureras.

9. Den italienska regeringen har hävdat att såväl det faktum att Aluminia och Comsal omfattades av EFIM:s likvidation som företagstillgångarnas rättsliga status skapar objektiva svårigheter för verkställighet av beslutet. Den har medgivit att dessa svårigheter inte fritar den från skyldigheten att återkräva det olagligt utbetalda stödet. Den har dock hävdat att beslutet borde verkställas på ett sätt som skall fastställas efter samråd med kommissionen inom ramen för den omstruktureringsplan för aluminiumindustrin som åtföljer likvidationen av EFIM. Den har påpekat att planens förenlighet med artikel 92 i fördraget för närvarande granskas av kommissionen.

10. Efter det att EFIM trätt i likvidation, kungjorde kommissionen i Europeiska gemenskapernas officiella tidning av den 17 mars 1993 ett »meddelande enligt artikel 93.2 i EEG-fördraget till andra medlemsstater och övriga berörda parter avseende stöd som Italien beslutat bevilja EFIM»(6). Den italienska regeringen har delgivit sin syn på detta meddelande i skrivelse av den 24 mars 1993. Den har anfört att den, efter att ha färdigställt omstruktureringsplanen för aluminiumindustrin, framlade denna för kommissionen för granskning av dess förenlighet med artikel 92 och även av dess förenlighet med kommissionens beslut. Regeringen har hävdat att kommissionen, innan den väckte nuvarande talan, borde ha beaktat såväl den rättsliga situation som uppstod till följd av EFIM:s likvidation som regeringens svar på kommissionens meddelande av den 17 mars 1993.

11. Regeringen har vidare framhållit att EFIM:s likvidation måste, i enlighet med artikel 4 tredje stycket i lag nr 33, vara avslutad inom en tvåårsperiod som löper ut den 21 januari 1995. De företag tillhörande EFIM som vid denna tidpunkt fortfarande är osålda kommer att försättas i likvidation. När ett företag säljs kommer återbetalning av stöd att ske vid överlåtelsen; när ett företag träder i likvidation kommer återbetalning av stöd att ske när likvidationen är avslutad. Såvitt gäller Comsal är återbetalning av stöd, och därmed beslutets efterlevnad, underkastad kommissionens kontroll inom ramen för förfarandet enligt artikel 93.2, som inletts genom kommissionens meddelande av den 17 mars 1993. Med hänsyn till svårigheterna i samband med likvidationen av EFIM och möjligheten att det aktuella stödet kommer att kunna återbetalas i samband med likvidationens avslutande, har den italienska regeringen ansett att det inte har varit fråga om underlåtenhet att efterkomma beslutet.

12. Jag kan inte godta dessa skäl. Enligt artikel 93.2 skall kommissionen, när den finner att visst statligt stöd inte är förenligt med fördraget, »besluta att staten i fråga skall upphäva eller ändra dessa stödåtgärder inom den tidsfrist som kommissionen fastställer». Kommissionen kan således beordra de nationella myndigheterna att kräva återbetalning av det stöd som olagligen utbetalats(7).

13. Artiklarna 1-2 i beslutet slår i klara ordalag fast den italienska regeringens skyldighet att kräva återbetalning av det olagligt utbetalda stödet från företagen Aluminia och Comsal. Regeringen har inte bestridit att den underlåtit att kräva återbetalning av stödet. Den har anfört att det faktum att Aluminia och Comsal omfattas av EFIM:s avveckling försvårar en återbetalning.

14. En medlemsstat kan, enligt domstolens rättspraxis, inte åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden som följer av den interna rättsordningen som grund för att underlåta att fullgöra sina fördragsenliga skyldigheter(8). Det enda försvar som en medlemsstat med fog kan åberopa sedan talan om fördragsbrott väckts med stöd av artikel 93.2, är att det skulle vara helt omöjligt att verkställa beslutet på ett riktigt sätt(9). Den italienska regeringen har i nuvarande fall inte gjort gällande att det är omöjligt att verkställa beslutet och den har inte heller framfört något stöd för en sådan slutsats.

15. Domstolen har slagit fast att om en medlemsstat vid verkställande av ett beslut som tagits med stöd av artikel 93.2 möter oförutsedda och oförutsebara svårigheter eller blir medveten om konsekvenser som förbisetts av kommissionen, skall den underställa den senare dessa problem för bedömning och föreslå lämpliga ändringar i det berörda beslutet. I ett sådant fall skall kommissionen och den berörda medlemsstaten iaktta den princip som kommer till uttryck i artikel 5 i fördraget, enligt vilken medlemsstaterna och kommissionen skall verka i en anda av genuint samarbete. De skall arbeta lojalt tillsammans för att övervinna svårigheterna med bibehållen respekt för fördragets bestämmelser och i synnerhet för dem som berör statligt stöd(10).

16. Samarbetsprincipen kan, tolkat på detta sätt, eventuellt lindra de stränga följderna av regeln att det enda försvar som en medlemsstat med fog kan åberopa sedan talan om fördragsbrott väckts med stöd av artikel 93.2, är att det skulle vara helt omöjligt att verkställa beslutet på ett riktigt sätt. Emellertid krävs det, för att en medlemsstat skall kunna dra fördel av denna regel, att vissa villkor är uppfyllda. För det första skall den göra uppriktiga ansträngningar för att säkerställa återbetalning av stödet. Dessa ansträngningar skall i princip inledas så snart kommissionen har antagit beslutet att det olagliga stödet skall återbetalas. För det andra skall medlemsstaten, om den möter objektiva svårigheter, utan dröjsmål underrätta kommissionen om dessa svårigheter. För det tredje skall den för kommissionen framlägga konkreta förslag till hur dessa svårigheter skulle kunna övervinnas med bibehållen respekt för de fördragsbestämmelser som reglerar statligt stöd.

17. Italiens agerande i nuvarande fall kan inte anses ha varit förenligt med skyldigheten att samarbeta. Beslutet delgavs Italien den 7 juni 1989. Kommissionen väckte nuvarande talan den 7 juli 1993. Den italienska regeringen hade gott om tid att efterkomma beslutet. Efter domstolens dom i målet C-261/89, i vilken domstolen ogillade Italiens talan om ogiltigförklaring av beslutet, uppmanade kommissionen vid upprepade tillfällen regeringen att vidta nödvändiga verkställighetsåtgärder. Som framgått ovan, svarade inte den italienska regeringen positivt på kommissionens uppmaningar(11).

18. Regeringen har inte förklarat vari de objektiva svårigheter som hindrar den från att uppnå återbetalning av stödet består. Även om det kunde godtas att EFIM:s likvidation försvårar återbetalning av stöd från Aluminia och Comsal, står det inte klart varför regeringen är förhindrad att kräva återbetalning av stödet oberoende av, och före fattande av beslut om, EFIM:s likvidation. Jag har noterat att beslutet om likvidation av EFIM trädde i kraft den 18 juli 1992 genom 1992 års förordning nr 340, långt efter utgången av den frist inom vilken regeringen ålagts att rätta sig efter beslutet.

19. Ej heller har regeringen åberopat att den gjort ansträngningar för att effektuera återbetalning. Trots att den har hänvisat till möjligheten att effektuera återbetalning av stödet på ett sätt som skall fastställas i samråd med kommissionen, har den för kommissionen inte framlagt några specifika förslag till vidtagande av lämpliga åtgärder. Den har i stället gjort vaga hänvisningar till en framtida möjlighet att erhålla återbetalning av stödet när likvidationen av EFIM är avslutad.

20. Den italienska regeringen har hänvisat till kommissionens meddelande av den 17 mars 1993. Jag kan inte se hur denna kan vara relevant för förevarande mål. Som tidigare framhållits, kungjorde kommissionen den 17 mars 1993 i gemenskapernas tidning ett meddelande enligt artikel 93.2 till andra medlemsstater och övriga berörda parter avseende det stöd som Italien beslutat bevilja EFIM.

21. Kommissionen förklarar i detta meddelande att de italienska myndigheterna, oaktat att de informerat kommissionen om åtgärderna varigenom EFIM trätt i likvidation, inte har iakttagit den anmälningsskyldighet som följer av artikel 93.3. Kommissionen kommer därför att behandla varje stöd som beviljas som ej anmält. Kommissionen upplyser vidare att företag som tidigare ägts av EFIM koncernen håller, inom ramen för EFIM:s likvidation, på att försäljas eller överlåtas till andra italienska statsägda företag. Ingen indikation har lämnats om vilken metod som tillämpats vid värdering av dessa företags tillgångar och det är, med hänsyn till bristen på insyn, inte möjligt att avgöra huruvida det normala likvidationsförfarandet tillämpas och därmed huruvida stöd ingår i avyttringarna(12). Kommissionen förklarar på vilka sätt stöd, enligt dess mening, skulle kunna lämnas.

22. I kommissionens meddelande finns ingen hänvisning till Aluminia. Kommissionen uppger beträffande Comsal (numera Alumix), att ytterligare medel för omstrukturering, det vill säga medel utöver de 30 miljarder LIT som avses i beslutet, förutses inom ramen för likvidationen av EFIM. Någon omstruktureringsplan som berör dessa medel har inte presenterats för kommissionen. Kommissionen drar slutsatsen att »det är högst troligt att genomförandet av en sådan plan kommer att innefatta stöd» och att den inte kan avgöra om ett sådant stöd är förenligt med fördraget, eftersom den inte underrättats om planens enskildheter(13).

23. Av kommissionens meddelande framgår klart att kommissionen har inlett förfarandet enligt artikel 93.2 beträffande stöd som beviljats EFIM-koncernen, vilket skiljer sig från det stöd som är föremål för beslutet. Tvärtemot vad den italienska regeringen hävdar, innebär inte det faktum att kommissionen utreder EFIM:s likvidation och Comsals ekonomiska ställning inom ramen för ett nytt förfarande med stöd av artikel 93.2, att kommissionen inte borde ha väckt nuvarande talan. Även om man inte kan utesluta möjligheten av att det olagliga stöd som är föremål för denna talan kan - sedan EFIM likviderats - komma att återbetalas någon gång i framtiden, kvarstår att Italien utan giltig anledning har underlåtit att rätta sig efter beslutet.

24. Kommissionen har i stämningsansökningen uppgivit att skyldigheten för Aluminia och Comsal att återbetala det olagliga stöd de erhållit, med ränta, inte eliminerar de skadliga verkningar som utbetalandet av stödet redan har orsakat andra företag som konkurrerar på samma marknad. Den har hänvisat till domstolens rättspraxis, enligt vilken en förklaring i förfarande enligt artikel 169 rörande medlemsstats underlåtelse att uppfylla en skyldighet enligt fördraget kan utgöra grund för skadeståndsansvar som denna medlemsstat kan ådra sig som en följd av försummelse gentemot andra medlemsstater, gemenskapen, eller enskilda(14). Den har hävdat att liknande principer är tillämpliga vid talan enligt artikel 93.2 och har yrkat att domstolen i sin dom i det nu aktuella målet avger en uttrycklig förklaring med denna innebörd.

25. Det råder ingen tvekan om att en förklaring av domstolen att en viss medlemsstat har åsidosatt en skyldighet enligt fördraget genom att underlåta att kräva återbetalning av stöd, kan utgöra grund för skadeståndsansvar som denna medlemsstat kan ådra sig som en följd av försummelse. Särskilt kan en sådan förklaring ha betydelse för de företag som konkurrerar med det som gynnats av det olagliga stödet.

26. I nuvarande mål är det dock inte nödvändigt att domstolen avger en förklaring, på sätt kommissionen yrkat, av innebörd att en dom mot en medlemsstat kan utgöra grund för skadeståndsansvar som denna medlemsstat kan ådra sig gentemot tredje man. Det kan vara lämpligt med en sådan förklaring vid talan om kränkning med stöd av artikel 169, för att visa att kommissionen har intresse av att fortsätta driva talan om verkställighet även efter det att svarande medlemsstat har upphört med sin kränkning(15). Kommissionens intresse av att föra nuvarande talan har emellertid inte ifrågasatts. Det är därför inte nödvändigt att domstolen avger en förklaring beträffande det skadeståndsansvar som Italien kan ådra sig som en följd av den dom som skall avkunnas i nuvarande mål.

Förslag till avgörande

27. Jag är följaktligen av den meningen att domstolen bör

1) förklara att Italienska republiken, genom att underlåta att verkställa kommissionens beslut 90/224/EEG av den 24 maj 1989 avseende stöd som den italienska regeringen beviljat två statligt ägda företag inom aluminiumindustrin, Aluminia och Comsal, har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt EEG-fördraget,

2) förplikta Italienska republiken att ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - Jfr även målet Alfa Romeo (C-348/93, ännu inte publicerat i Recueil) och målet Lanerossi (C-350/93, ännu inte publicerat i Recueil).

(2) - EGT nr L 118, 1990, s. 42.

(3) - Gazzeta Ufficiale della Republicca Italiana nr 301, 1986, ordinarie bilaga nr 1.

(4) - Dom av den 3 oktober 1991, C-261/89, s. I-4437.

(5) - Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana nr 39, 1993.

(6) - EGT nr C 75, 1993, s. 2.

(7) - Dom av den 24 februari 1987 i målet Deufil mot kommissionen (310/85, Rec. s. 901, punkt 24).

(8) - Dom av den 20 september 1990 i målet kommissionen mot Tyskland, (C-5/89, Rec. p. I-3437, punkt 18).

(9) - Dom av den 15 januari 1986 i målet kommissionen mot Belgien, (52/84, Rec. s. 89, punkterna 14 och 16; dom av den 2 februari 1989 i målet kommissionen mot Tyskland, (94/87, Rec. s. 175, punkterna 8 och 9); dom av den 10 juni 1993 i målet kommissionen mot Grekland, (C-183/91, Rec. s. I-3131, punkt 10).

(10) - Mål 52/84, kommissionen mot Belgien, citerat i not 9, punkt 16; mål 94/87, kommissionen mot Tyskland, citerat i not 9, punkt 9; mål C-183/91, kommissionen mot Grekland, citerat i not 9, punkt 19.

(11) - Jfr ovan punkt 6.

(12) - EGT nr C 75, 1993, s. 2-3.

(13) - A.a., s. 4.

(14) - Dom av den 12 december 1990 i målet kommissionen mot Frankrike (C-263/88, Rec. s. I-4611, punkt 9); dom av den 17 juni 1987 i målet kommissionen mot Italien (154/85, Rec. s. 2717, punkt 6).

(15) - Se de rättsfall till vilka hänvisning skett i not 14.