FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

DÁMASO RUIZ–JARABO COLOMER

föredraget den 6 september 20051( )

Mål C-230/03

Mehmet Sedef

mot

Freie und Hansestadt Hamburg

(begäran om förhandsavgörande från Bundesverwaltungsgericht (Tyskland))

”Associeringsavtal EEG –Turkiet – Artikel 6 i associeringsrådets beslut nr 1/80 – System för progressivt beviljande av rättigheter – Krav på kontinuerligt arbete – Turkisk arbetstagare som är anställd som sjöman på fartyg som för annan medlemsstats flagg – Yrkets särdrag saknar betydelse”

1. Bundesverwaltungsgericht (Tysklands högsta federala förvaltningsdomstol) har med stöd av artikel 234 EG ställt två frågor till domstolen angående tolkningen av artikel 6 i associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utvecklingen av associeringen mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet (nedan kallat beslut nr 1/80).( )

2. Enligt den bestämmelsen har turkiska arbetstagare vissa rättigheter som till sin omfattning varierar beroende på hur lång tid de varit anställda i en av medlemsstaterna.

3. Den hänskjutande domstolens frågor gäller verkan av vissa avbrott i en sjömans yrkesliv vid beräkningen av de arbetsperioder som krävs för att få fritt tillträde till alla slags anställningar.

I – Tillämpliga bestämmelser

4. Relationerna mellan Turkiet och Europeiska unionen påverkas av de för dagen rådande politiska och ekonomiska förhållandena,( ) men den rättsliga ramen förblir oförändrad.( )

A – Associeringsavtalet

5. Den 12 september 1963 undertecknades i Ankara avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet. För gemenskapens räkning godkändes och bekräftades avtalet genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963( ) (nedan kallat associeringsavtalet).

6. Som jag nämnde redan i förslaget till avgörande inför domen i målet Öztürk( ) syftar associeringsavtalet till att främja ett fortgående och balanserat stärkande av handeln och de ekonomiska förbindelserna mellan parterna, garantera en påskyndad tillväxt av den turkiska ekonomin och höja sysselsättningsnivån och förbättra levnadsvillkoren i Turkiet. I skälen förklaras att gemenskapens stöd till det turkiska folkets ansträngning att stärka sin välfärd senare kommer att underlätta Turkiets anslutning till gemenskapen.( )

7. För att uppnå dessa mål utformades en förberedande fas för att, med stöd från gemenskapen, stärka Republiken Turkiets ekonomi (artikel 3), en övergångsfas för att garantera ett successivt införande av en tullunion,( ) en tillnärmning av den respektive finanspolitiken (artikel 4) och en andra fas för att samordna nämnda politiska områden (artikel 5).

8. För att garantera systemets gradvisa framåtskridande sammanträder undertecknarna i ett råd som agerar inom de befogenhetsgränser som anges i associeringsavtalet (artikel 6) och som har rätt att fatta beslut för att nå de angivna målen, i de fall som föreskrivs (artikel 22).

9. När den andra perioden genomfördes granskades den långsamma liberaliseringen av rörligheten för arbetstagare,( ) varvid avtalsparterna stödde sig på artiklarna 48, 49 (nu artiklarna 39 EG och 40 EG i ändrad lydelse) och artikel 50 i EEG-fördraget (nu artikel 41 EG) (artikel 12).( )

B – Tilläggsprotokollet

10. Den förberedande fasen kulminerade år 1970 i och med att ett tilläggsprotokoll,( ) som trädde i kraft år 1973, fogades till associeringsavtalet (artikel 62) i syfte att definiera villkoren, den närmare utformningen av och tidsplanen för genomförandet av nästa etapp (artikel 1).

11. I avdelning II regleras den fria rörligheten för personer och tjänster, och i det första kapitlet behandlas arbetstagare. Här finns artikel 36, enligt vilken nämnda frihet skall införas gradvis, enligt de principer som anges i artikel 12 i associeringsavtalet, vid utgången av det tolfte respektive tjugoandra året efter avtalets ikraftträdande.( ) Associeringsrådet skall fastställa de bestämmelser som är nödvändiga för detta syfte.

12. Enligt artikel 37 skall turkiska medborgare som är anställda i gemenskapen åtnjuta lika behandling i förhållande till gemenskapens medborgare i fråga om arbets- och lönevillkor.

C – Beslut nr 1/80

13. Enligt förebild av beslut nr 2/76 av den 20 december 1976 om genomförandet av artikel 12 i associeringsavtalet antog associeringsrådet den 19 september 1980 beslut nr 1/80.( )

14. Artikel 6 förekommer i kapitel 2, som har rubriken ”Sociala bestämmelser”, och avsnitt 1, som har rubriken ”Anställning och fri rörlighet för arbetstagare”. Artikeln har följande lydelse:

”1. Med undantag för bestämmelserna i artikel 7 om familjemedlemmars rätt till anställning har en turkisk arbetstagare på den reguljära arbetsmarknaden i en medlemsstat

– rätt att efter ett års reguljär anställning i denna medlemsstat få sitt arbetstillstånd förnyat hos samma arbetsgivare om han har anställning,

– rätt att efter tre års reguljär anställning, med undantag för det företräde som skall ges arbetstagare från gemenskapens medlemsstater, i denna medlemsstat inom samma yrke anta ett erbjudande om anställning från valfri arbetsgivare som görs under normala förhållanden och som registrerats hos arbetsförmedlingen i denna medlemsstat,

– rätt att efter fyra års reguljär anställning i denna medlemsstat utöva valfri avlönad verksamhet.

2. Semesterperioder och föräldraledighet samt frånvaro på grund av arbetsskada eller kortvarig sjukdom skall jämställas med perioder av reguljär anställning. Perioder av ofrivillig arbetslöshet, som i vederbörlig ordning bekräftats av behöriga myndigheter, samt frånvaro med anledning av långvarig sjukdom skall inte inskränka de rättigheter som erhållits med anledning av den föregående anställningsperioden utan att de därmed jämställs med perioder av reguljär anställning.

…”

II – Bakgrunden, tvisten i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

15. Mehmet Sedef, en turkisk medborgare född år 1952, arbetade från år 1977 som sjöman på olika tyska fartyg med olika arbetsgivare. För detta krävdes inte arbetstillstånd, dock krävdes uppehållstillstånd, vilket han erhöll successivt, eftersom tillståndens giltighet var begränsade till varje enskilt anställningsförhållande. Sedan den 18 januari 1993 har klaganden av hälsoskäl erkänts vara oförmögen att arbeta inom detta yrke.

16. Den tid som förflutit från det att han började arbeta fram till dess att han förlorade arbetsförmågan kan, som den hänskjutande domstolen har gjort, delas in i fyra grupper:

1º arbetstid, som inbegriper årlig semester. Mehmet Sedef var vid flera tillfällen anställd hos samma arbetsgivare i över ett år, men inte i något fall så länge som tre år,( )

2º arbetslöshet, som endast omfattar av myndigheterna styrkta perioder, som varierar från en månad och några dagar upp till närmare åtta månader,( )

3º sjukdom, som omfattar kortare och i vissa fall längre perioder, vilka i ett fall överskred ett år,( ) och

4º övrigt, som inbegriper perioder som den berörde betecknar som ”obetald semester”. Perioderna är sjutton till antalet och sträcker sig från en till sjuttio dagar. Under omkring femton år omfattar de närmare tretton månader (7,2 procent).( )

17. År 1992 sökte han uppehållstillstånd för att söka arbete på land utan begränsning till yrkesverksamhet inom sjöfartssektorn, vilket nekades av Freie und Hansestadt Hamburg.

18. Verwaltungsgericht (förvaltningsdomstol) i Hamburg, till vilken den berörde vände sig, beslutade med hänvisning till artikel 6 i beslut nr 1/80 att tillståndet skulle beviljas.

19. Den svarande myndigheten överklagade till Oberverwaltungsgericht (högre förvaltningsdomstol), även den i Hamburg, som biföll yrkandet med motiveringen att nämnda bestämmelses villkor inte var uppfyllda.

20. Sedan Mehmet Sedef överklagat till Bundesverwaltungsgericht har denna med hänvisning till att klaganden enligt de nationella bestämmelserna( ) saknar rätt till uppehållstillstånd, varför ett sådant endast kan beviljas enligt bestämmelser på europeisk nivå, beslutat att vilandeförklara förfarandet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

”1) Skall artikel 6.1 tredje strecksatsen och artikel 6.2 i beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 som har fattats av associeringsrådet, som har upprättats genom associeringsavtalet mellan EEG och Turkiet (nedan kallat beslut 1/80), tolkas så, att en turkisk arbetstagare som sedan år 1977 under mer än 15 år hos olika arbetsgivare utan krav på arbetstillstånd har innehaft reguljära anställningar inom sjöfarten, som räknas till den reguljära arbetsmarknaden, i en medlemsstat och under denna tid har uppfyllt villkoren i artikel 6.1 första strecksatsen i beslut 1/80, har rätt att erhålla ett uppehållstillstånd, om hans anställning inom sjöfarten – förutom ett flertal avbrott på grund av sjukdom och ofrivillig arbetslöshet som har registrerats hos behöriga myndigheter – har avbrutits 17 gånger från 1 dag upp till 70 dagar (sammanlagt ungefär 13 månader) under tiden mellan två anställningsförhållanden och den turkiske arbetstagaren enligt egen uppgift har tillbringat de längre perioderna av avbrott hos sin familj i Turkiet, utan att det har fastställts att det rör sig om ofrivillig arbetslöshet? Har det betydelse huruvida sådana avbrott är typiska för yrket (här: yrke inom sjöfarten)?

2) Förutsätter en rättighet att erhålla ett uppehållstillstånd enligt artikel 6.1 tredje strecksatsen i beslut 1/80 att den turkiske arbetstagaren dessförinnan har uppfyllt villkoren i artikel 6.1 andra strecksatsen i beslut 1/80? Har det betydelse huruvida byte av arbetsgivare inom tre år är typiskt för yrket (här: yrke inom sjöfarten)?”

III – Förfarandet vid domstolen

21. Freie und Hansestadt Hamburg, den tyska regeringen och kommissionen har inom den frist som föreskrivs i artikel 20 i stadgan för domstolen inkommit med skriftliga yttranden.

22. Företrädaren för Mehmet Sedef och för kommissionen infann sig till förhandlingen, som hölls den 30 juni 2005, för att yttra sig muntligen.

IV – Bedömning av tolkningsfrågorna

23. Eftersom den hänskjutande domstolens tolkningsfrågor gäller artikel 6 i beslut nr 1/80 är vissa allmänna reflexioner angående innehållet i bestämmelsen, i de för förevarande mål relevanta delarna, på sin plats innan frågorna granskas. Även betydelsen av att Mehmet Sedef varit sjöman bör beaktas.

A – Det rättsliga systemet i artikel 6 i beslut nr 1/80

24. Turkiska arbetstagare jämställs inte genom beslut nr 1/80 med arbetstagare inom gemenskapen, eftersom de inte åtnjuter de rättigheter som är förknippade med den fria rörligheten och inte heller har rätt att flytta och bosätta sig. De har bara vissa rättigheter i värdlandet, som de rest in i lagenligt och där de haft en reguljär anställning en viss tid.( ) De befinner sig inte heller i samma situation som tredjelands medborgare.( )

25. Enligt artikel 6 i beslut nr 1/80 är tillhörigheten till ”den reguljära arbetsmarknaden i en medlemsstat” en förutsättning för att förvärva olika rättigheter, som varierar beroende på tillhörighetens varaktighet.

1. Tillhörighet till den reguljära arbetsmarknaden

26. Detta grundvillkor förutsätter ett anställningsförhållande som är lokaliserat eller, åtminstone, nära knutet till gemenskapens territorium och det skall dessutom vara fråga om en ”reguljär” anställning.

27. Vid kontrollen av den första aspekten tillämpas i rättspraxis samma kriterier som inom området för fri rörlighet för arbetstagare,( ) vilket innebär att anknytningen anses föreligga när en person till förmån för en annan person och under dennes ledning utövar verklig ekonomisk verksamhet, för vilken han erhåller lön.( ) Samma modell tillämpas för att kontrollera den territoriella anknytningen, med särskilt beaktande av de anställningsorter på eller från vilka arbetet utövas samt den nationella lagstiftning som är tillämplig vad gäller arbete och social trygghet.( )

28. En reguljär anställning förutsätter en stabil och säker situation,( ) samt att arbetstagaren har följt den berörda medlemsstatens lagar och författningar och har rätt att utöva yrkesverksamhet i den staten.( )

2. De rättigheter som medges

29. Inom ramen för systemet för successiv integration tillerkänns rättigheter som varierar beroende på hur lång tid arbetstagaren varit anställd.( )

30. Artikel 6.1 i beslut nr 1/80, som enligt fast rättspraxis har direkt effekt,( ) innehåller i sina tre strecksatser en uppräkning av ytterligare rättigheter som förvärvas successivt när arbetet i medlemsstaten förlängs, och som medför en motsvarande rätt till uppehållstillstånd.( )

31. Om den reguljära anställningen varar mer än ett år förvärvas rätten att få arbetstillståndet förnyat hos samma arbetsgivare. Om anställningen varar ytterligare två år har arbetstagaren rätt att byta arbetsgivare, men inte yrke eller land och efter ytterligare ett år öppnas slutligen tillträdet till valfri anställning på samma plats.

32. När den slutliga nivån uppnåtts går de förvärvade rättigheterna inte förlorade annat än om arbetstagaren slutgiltigt lämnar arbetsmarknaden, oberoende av varför detta sker,( ) eller om den skäliga fristen för att inleda ett nytt anställningsförhållande efter en tillfällig period av arbetslöshet har överskridits.( )

3. Beräkningen av tiden

33. Uppkomsten av de rättigheter som föreskrivs i strecksatserna i artikel 6.1 i beslut nr 1/80 villkoras av att anställningen skall pågå ”oavbrutet” under ett, tre eller fyra år. Om arbetet upphör avbryts således fullgörelsen av tidskravet, så att beräkningen, när arbetet återupptas, inte fortsätter utan börjar om på nytt.

34. Eftersom den principen skulle föranleda vissa orättvisor tas ett antal undantag upp i artikel 6.2 av vilka vissa, beroende på avbrottets art och varaktighet, ger ett positivt resultat, på så sätt att den tid som avbrottet varar jämställs med perioder av reguljär anställning (semesterperioder, föräldraledighet och frånvaro på grund av arbetsskada eller kortvarig sjukdom), medan andra undantag förhindrar ett negativt resultat på så sätt att de inte inskränker de rättigheter som erhållits tidigare (ofrivillig arbetslöshet, som i vederbörlig ordning bekräftats av behöriga myndigheter, samt frånvaro med anledning av långvarig sjukdom).

35. I de senare fallen befrias den som av något av de angivna skälen tvingats upphöra med sin yrkesverksamhet från att påbörja beräkningen från början som om personen i fråga aldrig hade haft en reguljär anställning i värdstaten.( )

36. Specialbestämmelserna om arbetets kontinuitet upphör att vara tillämpliga när den turkiske arbetstagaren har fullgjort kraven i artikel 6.1 tredje strecksatsen och förvärvat det ovillkorliga tillstånd som föreskrivs i artikeln,( ) och denne har dessutom rätt att tillfälligt avbryta sitt anställningsförhållande, eftersom han redan är lagenligt integrerad på värdmedlemsstatens arbetsmarknad.( ) Detta fall, där vissa avbrott saknar betydelse, skall inte sammanblandas med de tidigare, där förvärvet av rättigheter berörs.

37. Även om de redovisade fallen skall tolkas restriktivt,( ) eftersom beräkningen annars skulle förvanskas, bör det även nämnas att det förekommer fall då andra, i allmänhet korta, perioder skall beaktas.( )

B – Tolkningen av artikel 6 i beslut nr 1/80 och sjömansyrket

38. I slutet av var och en av tolkningsfrågorna till domstolen har den hänskjutande domstolen frågat vilken betydelse sjömansyrkets särdrag kan ha för svaret på dessa.

39. Kännetecknande för sjöfarten är att det är en sektor som sedan begynnelsen för med sig en mängd risker och stora olägenheter, eftersom den bedrivs i en fientlig och oförsonlig miljö,( ) även om villkoren har ändrats med tidens gång. ”För oss sjömän är havet främst en färdled, nästan enbart en väg. Men vilken väg! Jag glömmer aldrig första gången jag korsade oceanen. Fortfarande dominerades världen av segelskeppen. Vilka tider! Jag säger inte att havet var bättre då, nej, men det var mer poetiskt, mer mystiskt, mer okänt. I dag styrs sjöfarten av klockan, sjömannen i sin skuta av järn vet när han avgår, när han ska komma fram, han har dagarna och timmarna räknade …; då var det annat; man följde slumpen, turen och gynnsamma vindar … i dag har havet förändrats, skeppen har förändrats och också sjömannen har förändrats.” Så lät en känd spansk författare ur 1898 års generation sin huvudperson tala.( )

40. Verksamheten skiljer sig nu som tidigare i hög grad från övriga yrken. Sjöfolkets hårda och speciella liv och arbete har givit återklang i folkrätten,( ) i medlemsstaternas rättsordningar( ) och i gemenskapsrätten.

41. Som exempel från sistnämnda område kan rådets direktiv 1999/63/EG av den 21 juni 1999 om det avtal om arbetstidens organisation för sjömän som ingåtts av European Community Shipowners’ Association (ESCA) och Federation of Transport Workers’ Unions in the European Union (FST)( ) och Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/95/EG av den 13 december 1999 om tillsyn av efterlevnaden av bestämmelser om arbetstidens längd för sjömän ombord på fartyg som anlöper gemenskapens hamnar.( )

42. Liksom inom andra områden, som transportsektorn,( ) har särdragen i sjöfolkets arbete påverkat reglerna, särskilt beträffande skydds- och säkerhetsfrågor.

43. Det faktum att det finns en specialreglering visar att man när detta ansetts lämpligt har beaktat ett yrkes särdrag.

44. Hänvisning till en viss kategori av arbetstagare saknas i beslut nr 1/80, vilket innebär att reglerna utan åtskillnad gäller för alla löntagare, oberoende av yrke.

45. Detta konstaterande påverkas inte av artikel 12, enligt vilken gemenskapsländerna och Turkiet har rätt att övergångsvis avstå från att automatiskt tillämpa artiklarna 6 och 7 när allvarliga störningar råder eller förutses i fråga om livs- eller arbetsbetingelserna i en region, inom en verksamhetssektor eller ett yrke, eftersom detta stadgande är allmänt till sin karaktär och motiveras av en tillfällig, extraordinär situation.

46. Dessutom har domstolen slagit fast att lydelsen av artikel 6.1 är allmän och ovillkorlig, och att den inte ger medlemsstaterna rätt att hindra vissa kategorier av turkiska arbetstagare från att dra nytta av de rättigheter som de direkt tillerkänns genom bestämmelsen.( ) Denna rättspraxis kan överföras på samtliga fall där man försöker särbehandla ett visst yrke.

47. Följaktligen saknar särdragen hos en viss yrkesverksamhet, betraktad i vid bemärkelse, betydelse för tolkningen av den berörda bestämmelsen. Dess enhetlighet skulle nämligen äventyras om undantag medgavs och reglerna modifierades beroende på de utförda uppgifterna, eftersom det inte skulle finnas någon gräns som hindrade att även andra yrkesområden gjorde anspråk på en gynnad behandling, vilket skulle leda till en kasuistisk rättspraxis som skulle undergräva systemets enhetlighet och rättssäkerheten. Inget hindrar dock att man i fråga om de rättigheter som följer av bestämmelsen beaktar de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall.

C – Den första tolkningsfrågan

48. Den hänskjutande domstolens huvudfråga gäller tolkningen av artikel 6.1 tredje strecksatsen och artikel 6.2 i beslut nr 1/80, närmare bestämt följderna av avbrott som inte förorsakats av vederbörligen bekräftade arbetslöshetsperioder eller sjukperioder för tillerkännandet av fritt tillträde till anställning och vilken betydelse det har att det är typiskt för yrket att byta arbetsgivare. Den sistnämnda aspekten, som överensstämmer med den andra tolkningsfrågan, har jag dock just berört.

49. I förevarande mål har problemet sin grund i att Mehmet Sedef har arbetat i över femton år på tyska fartyg med olika ägare, men enligt de uppgifter som lämnats av Bundesverwaltungsgericht bara oavbrutet under den tid som krävs för att erhålla rätt enligt artikel 6.1 första strecksatsen att få förnyat arbetstillstånd för att arbeta hos den första arbetsgivaren.

50. Om man räknade de perioder, som varierar mellan en och sjuttio dagar, som den berörde kallar ”obetald semester”, skulle man nå den gräns som fastställs för den högsta nivån som föreskrivs i tredje strecksatsen, men bara om det är möjligt att tillgodoräkna dessa perioder enligt artikel 6.2.

51. Det förefaller härvidlag uppenbart att de inte kan jämställas med årlig semester eller sjukdagar vid kortare sjukfall, som det är fullt tillåtet att tillgodoräkna, och detta är också den hänskjutande domstolens uppfattning.

52. Perioderna kan inte heller jämställas med längre sjukfall, som behandlas i ett annat kapitel.

53. I fråga om jämställandet med ofrivillig arbetslöshet nämns i bestämmelsen endast sådana perioder som i vederbörlig ordning bekräftats av de behöriga myndigheterna. Detta uttalande skall tolkas mot bakgrund av det eftersträvade syftet, nämligen att undvika bedrägerier genom att underlätta statens kontroll över arbetstagarna, eftersom underlåtenheten att registrera sig officiellt påverkar situationens legitimitet.( )

54. Av de uppgifter som Bundesverwaltungsgericht har lämnat i beslutet om hänskjutande framgår dock att den berörde hade rätt att avstå från att registrera sig som arbetssökande därför att han räknade med att få ett arbete inom kort,( ) vilket var fallet vid flera tillfällen och den tar även fasta på att han vanligtvis utan större svårigheter kunde förvärvsarbeta sedan han kommit tillbaka till Tyskland,( ) där det inte heller krävs arbetstillstånd för att arbeta som sjöman, utan räcker med uppehållstillstånd.

55. Följaktligen skulle de korta avbrotten kunna jämställas med vederbörligen bekräftad ofrivillig arbetslöshet, eftersom tillhörigheten till arbetsmarknaden i ett gemenskapsland inte påverkas eller syftet med den officiella arbetslöshetsregistreringen inte störs.( )

56. Detta motiveras även av att syftet med artikel 6 i beslut nr 1/80, som nämnts tidigare, är att åstadkomma fri rörlighet för arbetstagare, under förutsättning av en reguljär anställning, ett villkor som styrkts tillräckligt i Mehmet Sedefs fall.

57. Detsamma konstateras i dom av den 17 april 1997, Kadiman,( ) till vilken kommissionen har hänvisat i sitt skriftliga yttrande. Den avser visserligen artikel 7 i beslut nr 1/80, som syftar till en återförening av den turiske arbetstagaren och dennes familjemedlemmar när de varit ”oavbrutet bosatta” i värdlandet i minst tre år, något som inte hindrar ”att den berörda avlägsnar sig från den gemensamma bostaden under en rimlig period och av berättigade skäl, exempelvis för semester eller familjebesök i ursprungslandet” (punkt 48).

58. Sistnämnda fall skulle omfatta vissa av de omtvistade perioderna, men inte dem som förlängdes successivt därför att det tog tid att få en anställning eller därför att besöket hos föräldrarna varade längre än vad som var rimligt.

59. Det är under alla omständigheter inte domstolens uppgift att fastställa vilka perioder som skall jämställas med fallen i artikel 6.2 i beslut nr 1/80, eftersom detta skulle innebära ett intrång i den nationella domstolens behörighet. Domstolen skall således endast ge den vägledning som krävs för att på ett riktigt sätt tillämpa gemenskapsrätten i målet vid den nationella domstolen.

60. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att den första tolkningsfrågan skall besvaras så, att artikel 6.2 i beslut nr 1/80 omfattar avbrott i anställningsförhållanden som dem som är i fråga i förevarande mål, om de inte varar alltför lång tid därför att det är svårt att få en anställning eller därför att familjebesöken varar längre än vad som är rimligt. Det ankommer på den nationella domstolen att göra en bedömning av avbrotten.

D – Den andra tolkningsfrågan

61. Bundesverwaltungsgericht vill även få klarhet i om en förutsättning för att förvärva den rättighet som anges i artikel 6.1 tredje strecksatsen i beslut nr 1/80 är att de krav som anges i andra strecksatsen först är uppfyllda.

62. Genom bestämmelsens strecksatser beviljas successivt mer långtgående rättigheter i fråga om fritt tillträde till anställning på grundval av den tid under vilken en reguljär yrkesverksamhet utövas. Om man enbart ser till anställningsförhållandets tidsaspekt kan man göra en självständig bedömning av kraven avseende varje fas, så till vida att en högre nivå omfattar de lägre – fyra år innefattar tre år och tre år innefattar ett år.

63. Svårigheten ligger i att avgöra om anställningen endast skall gälla en arbetsgivare eller flera, eftersom det inte är förrän efter tre års reguljär anställning som man uppfyller kraven i den andra strecksatsen och från den tidpunkten får möjlighet att ta anställning hos en annan arbetsgivare än den ursprungliga.

64. Det successiva integrationssystemet i artikel 6.1 i beslut nr 1/80 innebär att det är nödvändigt att klara ett steg i taget för att nå upp till den översta rättighetströskeln, och det är inte tillåtet att ta sig till sista trappsteget i ett svep.

65. Grafiskt kan man urskilja fyra koncentriska cirklar. I den innersta finns endast framtidsutsikter, men efter ett års anställning hos samma arbetsgivare flyttas arbetstagaren till den andra och har då möjlighet att förnya arbetstillståndet. Om anställningen varar i tre år – underförstått hos samma arbetsgivare – når arbetstagaren den tredje cirkeln, som ger rätt att byta arbetsgivare inom samma yrke, och när väl fyra år förflutit inom samma yrke har denne rätt att, förutom att välja arbetsgivare, även välja vilken annan sysselsättning som helst.

66. Här bör man erinra sig den rättspraxis som fastställdes i domen i det ovannämnda målet Eroglu, där det konstateras att artikel 6.1 första strecksatsen i beslut nr 1/80 är tillämplig, vid en begäran om förlängning av ett arbetstillstånd ”för att fortsätta i tjänst hos samma arbetsgivare längre än den ursprungliga perioden av ett års lagligt arbete” (punkt 13), och det är inte lämpligt att utvidga dess tillämpningsområde så att det blir möjligt att byta arbetsgivare ”före utgången av de tre år som föreskrivs i den andra strecksatsen”, vilket dessutom ”skulle frånta arbetstagare från medlemsstaterna deras företräde enligt den strecksatsen, när den turkiske arbetstagaren byter arbetsgivare” (punkt 14).

67. I samma anda konstateras i domen av den 29 maj 1997 i målet Eker( ) att ”koherensen i systemet för en gradvis integrering … [skulle] rubbas om den berörde hade rätt att träda i tjänst hos en annan arbetsgivare innan han har uppfyllt villkoret om en laglig anställning under ett år i artikel 6.1 första strecksatsen … det [är] först efter tre års laglig anställning i den ifrågavarande medlemsstaten som den turkiske arbetstagaren har möjlighet att träda i tjänst hos en annan arbetsgivare …” (punkt 23).

68. Ovanstående överväganden tjänar som utgångspunkt för svaret på tolkningsfrågan, men bör inte tydas så automatiskt att man bortser från andra omständigheter vars betydelse medlemsstaten uttryckligen beaktade vid behandlingen av de ansökningar som framställts av den turkiske arbetstagaren. Om man skulle bortse från dessa särskilda omständigheter skulle bestämmelsen tillämpas enligt sin ordalydelse, utan hänsyn till dess anda och vägledande syfte och helt utan att beakta rättviseaspekter, vilket dock sker genom en teleologisk och systematisk tolkning av bestämmelserna.

69. I själva verket framgår det av handlingarna i målet att de tyska myndigheterna utan invändning beviljade Mehmet Sedef de uppehållstillstånd han behövde för att arbeta som sjöman, även när han ansökte om dem för att arbeta hos olika redare, trots att han aldrig fortsatte att arbeta hos samma arbetsgivare i mer än tre år och endast vid ett par tillfällen arbetade mer än ett år hos samma arbetsgivare.( ) De avvek således från bestämmelsens strikta lydelse och tog hänsyn till samtliga omständigheter, för att bringa överensstämmelse mellan bestämmelsens anda och särdragen i Mehmet Sedefs fall. Inte förrän han begär att få arbeta på land avkrävs han att strikt följa strecksatserna i artikel 6.1.( )

70. I detta avseende konstateras i domen i det ovannämnda, och även av kommissionen i det skriftliga yttrandet omnämnda, målet Ertanir att ”korta perioder, under vilka den turkiske arbetstagaren inte har haft giltigt uppehålls- eller arbetstillstånd i värdmedlemsstaten och vilka inte omfattas av artikel 6.2 i beslutet, skall beaktas vid beräkningen av de perioder av reguljär anställning som avses i denna bestämmelse, när de behöriga myndigheterna i värdmedlemsstaten inte av denna anledning har ifrågasatt att arbetstagarens vistelse inom det nationella territoriet var laglig utan tvärtom beviljat honom ett nytt uppehålls- eller arbetstillstånd” (punkt 69).

71. Mot bakgrund av denna rättspraxis kan det konstateras att de offentliga nationella myndigheternas agerande, som sträckte sig över mer än sexton år, i ett fall som det förevarande skapade ett sken av att den berördes situation var laglig, genom att de tolkade kraven i strecksatserna i artikel 6.1 i beslutet flexibelt. Detta styrks av det faktum att han, trots att han bara förvärvat den rättighet som följer av första strecksatsen, som gav honom rätt att fortsätta arbeta hos den ursprunglige arbetsgivaren, successivt och upprepade gånger beviljades arbetstillstånd för att arbeta hos andra företag inom branschen, en rättighet som stadgas i andra strecksatsen och som förutsätter ett anställningsförhållande på mer än tre år hos samma arbetsgivare.

72. Dessa uppgifter kompletteras av konstaterandet att han tillhört den reguljära tyska arbetsmarknaden och haft en stabil sysselsättningssituation sedan han började arbeta som sjöman år 1977 fram till dess att han år 1993 inte längre kunde fullgöra detta arbete.( )

73. Särdragen i förevarande mål, den ändamålsenliga verkan som beslut nr 1/80( ) har tillerkänts av domstolen samt associeringsavtalets syfte, betraktat mot bakgrund av övriga tillämpliga bestämmelser, som syftar till att gradvis skapa en fri rörlighet för arbetstagare, talar för att prövningen av kraven i artikel 6.1 tredje strecksatsen i ett fall som det förevarande skall ske självständigt, utan en föregående kontroll av kraven i artikelns andra strecksats.

V – Förslag till avgörande

74. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen besvarar Bundesverwaltungsgerichts frågor på följande sätt:

1) Artikel 6.2 i associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utvecklingen av associeringen mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet omfattar avbrott i anställningen som dem i förevarande mål, om de inte varar alltför lång tid därför att det är svårt att få en anställning eller därför att familjebesöken pågår längre än vad som är rimligt. Det ankommer på den nationella domstolen att göra en bedömning av avbrotten.

2) För att erhålla uppehållstillstånd i enlighet med artikel 6.1 tredje strecksatsen i beslut nr 1/80 skall kraven i andra strecksatsen i samma bestämmelse först vara uppfyllda, men prövningen av villkoren i den tredje strecksatsen kan i undantagsfall, såsom i fråga om anställningsavtalen i förevarande mål, ske självständigt.