Domstolens dom den 10 juli 1984. - Campus Oil Limited m.fl. mot Industri- och energiministern m.fl.. - Begäran om förhandsavgörande: High Court i Irland. - Fri rörlighet för varor - Försörjning med petroleumprodukter. - Mål 72/83.



Rättsfallssamling 1984 s. 02727

Spansk specialutgåva s. 00651

Svensk specialutgåva s. 00633

Finsk specialutgåva s. 00615



Sammanfattning

Parter

Föremål för talan

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1. Begäran om förhandsavgörande - anhängiggörande vid domstolen - skede av rättegången då hänskjutande skall ske - den nationella domstolens bedömning

(artikel 177 i EEG-fördraget)

2. Fri rörlighet för varor - kvantitativa restriktioner - åtgärder med motsvarande verkan - begrepp

(artikel 30 i EEG-fördraget)

3. Konkurrens - företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse - underställda reglerna i fördraget - skydd som säkerställs genom åtgärder som begränsar importen från andra medlemsstater - otillåtlighet

(artiklarna 30 och 90.2 i EEG-fördraget)

4. Fri rörlighet för varor - kvantitativa restriktioner - åtgärder med motsvarande verkan - försörjning med petroleumprodukter - skyldighet att köpa från ett inhemskt raffinaderi

(artikel 30 i EEG-fördraget)

5. Fri rörlighet för varor - undantag - artikel 36 i fördraget - gemenskapsbestämmelser om skydd för samma intressen - verkningar

(artikel 36 i EEG-fördraget)

6. Fri rörlighet för varor - undantag - artikel 36 i fördraget - föremål - räckvidd - onödiga eller oproportionerliga åtgärder - otillåtlighet

(artikel 36 i EEG-fördraget)

7. Fri rörlighet för varor - undantag - allmän säkerhet - försörjning med petroleumprodukter - syfte som omfattas av begreppet allmän säkerhet - antagande av lämpliga bestämmelser - bestämmelser som gör det möjligt att uppnå andra syften av ekonomisk natur - tillåtlighet

(artikel 36 i EEG-fördraget)

8. Fri rörlighet för varor - undantag - allmän säkerhet - försörjning med petroleumprodukter - skyldighet att köpa från ett inhemskt raffinaderi - tillåtlighet - villkor och gränser

(artikel 36 i EEG-fördraget)

Sammanfattning

1. Det är den nationella domstolen som, inom ramen för det nära samarbete mellan de nationella domstolarna och domstolen som föreskrivs i artikel 177 i fördraget och som grundar sig på en inbördes fördelning av uppgifterna, skall besluta i vilket skede av rättegången som den skall hänskjuta en fråga till domstolen för förhandsavgörande samt bedöma de faktiska omständigheterna i målet i fråga och de argument som parterna har framfört, vilka den är ensam om att ha direkt kännedom om, för att fastställa det rättsliga sammanhang i vilket den begärda tolkningen skall sättas in

2. Förbudet i artikel 30 i fördraget mot åtgärder mellan medlemsstaterna som har motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner omfattar alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom gemenskapen.

3. Artikel 90.2 i fördraget som fastställer i vilken utsträckning företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skall vara underställda reglerna i fördraget, bemyndigar inte en medlemsstat att till förmån för ett sådant företag och i syfte att skydda dess verksamhet vidta åtgärder som i strid med artikel 30 i fördraget begränsar importen från andra medlemsstater.

4. En nationell bestämmelse som föreskriver att alla importörer skall täcka en viss andel av sina behov av petroleumprodukter genom köp från ett raffinaderi på det nationella territoriet är en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion.

5. Det är inte längre befogat att åberopa artikel 36 i fördraget om nödvändiga åtgärder för att skydda de intressen som anges i den artikeln föreskrivs i gemenskapslagstiftningen. Nationella åtgärder som hindrar handeln inom gemenskapen kan således bara vara berättigade om den berörda medlemsstatens försörjning med petroleumprodukter inte tryggas genom de åtgärder som gemenskapens institutioner vidtagit i detta avseende.

6. Artikel 36 i fördraget har inte till syfte att förbehålla vissa frågor åt medlemsstaternas exklusiva kompetens, utan tillåter endast undantag i de nationella lagstiftningarna från principen om fri rörlighet för varor i den utsträckning det är och förblir befogat för att uppnå de i artikeln angivna målen.

Som undantag från en grundläggande princip i fördraget skall artikel 36 tolkas så att dess verkningar inte går utöver vad som är nödvändigt för att skydda de intressen som den skall säkerställa, och de åtgärder som vidtagits med stöd av den artikeln får inte skapa hinder för importen som inte står i proportion till åtgärdernas syften.

7. På grund av deras speciella betydelse som energikälla i en modern ekonomi är petroleumprodukterna av vital betydelse för en stat, eftersom inte bara dess ekonomi utan framför allt dess institutioner, dess väsentliga offentliga verksamheter och till och med invånarnas överlevnad beror av dem. Ett avbrott i försörjningen med petroleumprodukter och de risker detta skulle medföra för en stat kan således utgöra ett allvarligt hot mot den allmänna säkerhet som medlemsstaterna i enlighet med artikel 36 i fördraget har rätt att skydda.

Syftet att vid varje tidpunkt säkerställa försörjningen med en minimikvantitet petroleumprodukter sträcker sig bortom rent ekonomiska intressen - vilka inte som sådana kan åberopas inom ramen för artikel 36 - och kan därför vara ett mål som omfattas av begreppet allmän säkerhet.

De bestämmelser som antas i detta syfte måste vara berättigade utifrån objektivt fastställda omständigheter av betydelse för den allmänna säkerheten. När det väl har fastställts att en bestämmelse är berättigad utesluts inte tillämpningen av artikel 36 av den omständigheten att bestämmelsen är så utformad att den, utöver de mål som rör allmän säkerhet, eventuellt också gör det möjligt för medlemsstaten att uppnå andra mål av ekonomisk natur som den kan tänkas eftersträva.

8. Svaret på den andra frågan blir således följande. En medlemsstat som för sin försörjning med petroleumprodukter helt eller nästan helt är beroende av import får åberopa hänsyn till allmän säkerhet i enlighet med artikel 36 i fördraget för att kräva att importörerna täcker en viss del av sina behov genom köp från ett raffinaderi på dess territorium, till priser som fastställts av den behöriga ministern på grundval av raffinaderiets driftskostnader, om inte raffinaderiets produktion

kan avsättas fritt till konkurrenskraftiga priser på den berörda marknaden. Den kvantitet petroleumprodukter som omfattas av ett sådant system får inte överstiga den minimikvantitet utan vilken den allmänna säkerheten i den berörda staten riskeras eller den produktionsnivå som krävs för att upprätthålla raffinaderiets produktionskapacitet i händelse av en kris och för att fortlöpande raffinera råolja som levereras enligt långfristiga avtal ingångna av den berörda staten.

Parter

I mål 72/83

har High Court i Irland till domstolen gett in en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 177 i EEG-fördraget i det mål som pågår vid den nationella domstolen mellan

Campus Oil Limited,

Estuary Fuel Limited,

McMullan Bros Limited,

Ola Teoranta,

PMPA Oil Company Limited,

Tedcastle McCormick & Company Limited

och

Ministern för industri och energi,

Irland,

The Attorney General,

Irish National Petroleum Corporation Limited.

Föremål för talan

Begäran avser tolkningen av artiklarna 30 och 36 i EEG-fördraget i förhållande till en nationell lagstiftning om försörjningen med petroleumprodukter.

Domskäl

1 Genom beslut av den 9 december 1982, som inkom till domstolen den 28 april 1983, har High Court i Irland ställt två frågor enligt artikel 177 i EEG-fördraget om tolkningen av artiklarna 30, 31 och 36 i fördraget för att kunna avgöra om de irländska bestämmelser som ålägger importörer av petroleumprodukter att, till priser fastställda av den behöriga ministern, täcka en viss procentandel av sina behov genom köp från ett statsägt företag som driver ett raffinaderi i Irland, är förenliga med fördraget.

2 Dessa frågor har uppkommit inom ramen för en tvist mellan å ena sidan sex irländska företag som handlar med petroleumprodukter uteslutande eller övervägande i Irland och som försörjer 14 % av den irländska bensinmarknaden och en något högre procentandel av marknaden för övriga petroleumprodukter, och å andra sidan irländska staten och Irish National Petroleum Corporation (nedan kallad "INPC"). De sex företagen har i målet vid High Court yrkat att den nationella domstolen skall fastställa att 1982 års Fuels (Control of Supplies) Order är oförenlig med bestämmelserna i EEG-fördraget.

3 Denna förordning antogs av den irländska ministern för industri och energi med stöd av dennes befogenheter enligt "Fuels (Control of Supplies) Order" - en irländsk lag om kontroll över bränsleförsörjningen - av år 1971, i dess lydelse av år 1982, för att garantera en säker bränsleförsörjning. Den omtvistade förordningen kräver att alla importörer av någon av de olika raffinerade petroleumprodukter som den omfattar skall täcka en viss procentandel av sina behov av dessa produkter genom köp från INPC till priser som har fastställts av ministern på grundval av INPC:s kostnader.

4 INPC, vars aktiekapital ägs av den irländska staten och vars uppgift det är att förbättra säkerheten i Irlands oljeförsörjning köpte 1982 aktierna i Irish Refining Company Ltd, ägare till Irlands enda raffinaderi, beläget i Whitegate i grevskapet Cork. Aktiekapitalet i Irish Refining Company Ltd, som genom produktionen vid raffinaderiet i Whitegate kan täcka ca 35 % av den irländska marknadens behov av raffinerade petroleumprodukter, hade fram till den tidpunkten ägts av fyra stora oljebolag, vilka har den största delen av den irländska marknaden för raffinerade petroleumprodukter. Beslutet att ta över raffinaderiet i Whitegate genom förvärv av Irish Refining Company Ltd fattades efter det att de fyra stora internationella oljebolagen meddelat att de hade för avsikt att stänga raffinaderiet.

5 Den irländska regeringen har anfört som skäl för köpet av Irish Refining Company Ltd att det var nödvändigt att trygga Irlands försörjning med petroleumprodukter genom att se till att Irland även fortsättningsvis hade egen raffineringskapacitet. Hade Whitegate stängts skulle alla leverantörer av raffinerade petroleumprodukter på den irländska marknaden ha varit tvungna att få sina råvaruleveranser från utlandet; ca 80 % av dessa leveranser skulle då komma från samma land, nämligen Förenade kungariket.

6 Kravet att köpa från INPC, som föreskrivs i den omtvistade förordningen, skall säkerställa att raffinaderiet i Whitegate kan avsätta sin produktion. Den behovsandel som täcks av inköpsskyldigheten är densamma för varje typ av petroleumprodukt som den andel vilken Whitegateraffinaderiets produktion för en viss period representerar av det totala behovet av detta slags petroleumprodukt under samma period för alla som omfattas av 1982 års förordning. Detta krav är dock för varje importerande företag begränsat till 35 % av dess totala behov av petroleumprodukter och till 40 % av dess behov av varje typ av petroleumprodukt.

7 De företag som är sökande i målet vid den nationella domstolen har till stöd för sin talan gjort gällande att den omtvistade förordningen strider mot gemenskapsrätten, särskilt mot artikel 30 i fördraget som föreskriver att kvantitativa importrestriktioner samt alla åtgärder med motsvarande verkan skall vara förbjudna mellan medlemsstaterna. Den irländska regeringen och INPC bestrider att det rör sig om en åtgärd som omfattas av detta förbud och hävdar att den i alla händelser är berättigad enligt artikel 36 i fördraget med hänsyn till allmän ordning och allmän säkerhet, eftersom den syftar till att säkra driften av det enda irländska raffinaderiet, vilket är nödvändigt för att trygga landets försörjning med petroleumprodukter.

8 Parterna var i målet vid den nationella domstolen oense om de närmare omständigheter och skäl som föranlett den irländska ministern för industri och energi att anta den omtvistade förordningen. High Court fann det nödvändigt att, innan den påbörjade utredningen av de ifrågasatta sakförhållandena, be domstolen avgöra räckvidden av bestämmelserna i fördraget om fri rörlighet för varor i förhållande till ett sådant system som i det aktuella fallet. High Court har således ställt följande frågor:

"1. Skall artiklarna 30 och 31 i EEG-fördraget tolkas så att de omfattar ett system av det slag som infördes genom 1982 års Fuels (Control of Supplies) Order, om detta system kräver att importörerna i en av Europeiska ekonomiska gemenskapens medlemsstater, i detta fall Irland, täcker upp till 35 % av sina behov av petroleumprodukter genom köp från ett statsägt raffinaderi?

2. Om svaret på den första frågan är jakande skall då begreppen "allmän ordning" och "allmän säkerhet" som förekommer i artikel 36 i fördraget, när det gäller ett system av det slag som införts genom 1982 års förordning tolkas så att

a) ett sådant system som det ovan beskrivna med stöd av artikel 36 i fördraget är undantaget från bestämmelserna i artikel 30-34 i fördraget,

eller så att

b) ett sådant system under vissa omständigheter kan undantas från dessa bestämmelser, och i så fall vilka omständigheter?"

9 Irlands regering och INPC anser att hänskjutandet till domstolen gjorts för tidigt eftersom de faktiska omständigheterna i målet i fråga ännu inte har utretts vid den nationella domstolen. De har hävdat att om de ställda frågorna avgörs, särskilt den första delen av den andra frågan, kommer detta få till följd att svarandena i målet vid den nationella domstolen definitivt berövas möjligheten att försvara sin ståndpunkt vid den domstolen och att förete all relevant bevisning, i synnerhet angående skälen till den omtvistade förordningen.

10 Som domstolen upprepade gånger har fastställt (se särskilt dom av den 10 mars 1981 i de förenade målen 36 och 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association, [Rec. 1981, s. 735]) är det den nationella domstolen som, inom ramen för det nära samarbete mellan de nationella domstolarna och domstolen som föreskrivs i artikel 177 i fördraget och som grundar sig på en inbördes fördelning av uppgifterna, skall besluta i vilket skede av rättegången som den skall hänskjuta en fråga till domstolen för förhandsavgörande samt bedöma de faktiska omständigheterna i målet i fråga och de argument som parterna har framfört, vilka den är ensam om att ha direkt kännedom om, för att fastställa det rättsliga sammanhang i vilken den begärda tolkningen skall sättas in. Den nationella domstolens val av tidpunkt att enligt artikel 177 i fördraget föra frågan vidare till domstolen var alltså beroende av processekonomiska överväganden, som det ankommer på den själv och inte på domstolen att göra.

11 Eftersom det är den nationella domstolen som utifrån den tolkning av gemenskapsrätten som tillhandahålls av domstolen skall avgöra huvudmålet, har parterna inom ramen för detta förfarande möjligheten att förete all bevisning de önskar, i synnerhet angående de skäl som rättfärdigar den ifrågasatta bestämmelsen.

Den första frågan, som rör tolkningen av artikel 30 i fördraget

12 Den första frågan från High Court går ut på om artikel 30 i fördraget skall tolkas så att bestämmelser av det slag som föreskrivs i den omtvistade förordningen är åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner.

13 Enligt sökandena i målet vid den nationella domstolen samt kommissionen är det obestridligt att åtgärder som innebär krav på att importföretag delvis skall täcka sina behov genom köp inom en medlemsstat inverkar begränsande på importen enligt artikel 30.

14 Den irländska regeringen har dock gjort gällande att så inte är fallet. För det första begränsar åtgärden i fråga inte importen eftersom all råolja eller raffinerad olja som används av Irland måste importeras. För det andra är det möjligt att tolka artikel 30 så att den innehåller ett oskrivet undantag för produkter som liksom petroleumprodukter är av vital betydelse för ett land.

15 I detta sammanhang skall det erinras om att förbudet i artikel 30 i fördraget mot åtgärder mellan medlemsstaterna som har motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner, i enlighet med domstolens fasta rättspraxis omfattar alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom gemenskapen.

16 Skyldigheten för alla importföretag att täcka en viss procentandel av sina behov av en produkt genom köp från en inhemsk leverantör begränsar i samma omfattning möjligheterna till import av just den produkten. Denna skyldighet har således en skyddande verkan som gynnar den inhemska produktionen medan den i samma utsträckning missgynnar producenterna i andra medlemsstater, och detta oavsett om den råvara som används i den nationella produktionen måste importeras eller inte.

17 Vad gäller den irländska regeringens argument om petroleumprodukternas vitala betydelse för landet skall det endast påpekas att enligt fördraget omfattas alla varor, utan andra undantag än de som uttryckligen föreskrivs i detta, av principen om fri rörlighet. En vara kan således inte undantas från denna grundläggande princip enbart på grund av att den är av särskild betydelse för en medlemsstats liv eller ekonomi.

18 Den grekiska regeringen har i detta sammanhang med hänvisning till artikel 90.2 i fördraget gjort gällande att ett raffinaderi är av allmänt ekonomiskt intresse och att ett sådant företag om det är statsägt inte har möjlighet att konkurrera med de stora oljebolagen, såvida inte särskilda åtgärder vidtas för att gynna det.

19 I detta avseende skall det noteras att artikel 90.1 föreskriver att medlemsstaterna beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte skall vidta eller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördraget. Artikel 90.2 har till syfte att fastställa i vilken utsträckning bl.a. företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är underställda reglerna i fördraget. Denna bestämmelse undantar dock inte en medlemsstat som anförtrott ett företag en sådan uppgift från förbudet mot att, för att gynna detta företag och skydda dess verksamhet, vidta åtgärder som i strid med artikel 30 i fördraget begränsar importen från andra medlemsstater.

20 Svaret på den första frågan från High Court blir således följande. Artikel 30 i EEG-fördraget skall tolkas så att det är en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion när nationella bestämmelser föreskriver att alla importörer skall täcka en viss procentandel av sina behov av petroleumprodukter genom köp från ett raffinaderi beläget inom det nationella territoriet.

Den andra frågan, som rör tolkningen av artikel 36 i fördraget

21 Den andra frågan går ut på om artikel 36 i fördraget, och i synnerhet begreppen "allmän ordning" och "allmän säkerhet", skall tolkas så att ett system liknande det i målet vid den nationella domstolen, som har införts av en medlemsstat vilken är helt beroende av import för sin försörjning med petroleumprodukter, kan undantas från förbudet i artikel 30 i fördraget.

22 Den irländska regeringen och INPC har angående detta anfört att det är medlemsstaterna som, inom ramen för artikel 36 och särskilt vad gäller begreppet allmän säkerhet, skall fastställa vilka intressen som skall skyddas och vilka åtgärder som därvid skall vidtas. På grund av Irlands stora beroende av import från andra länder för sin oljeförsörjning och den vikt som dessa produkter har för ett lands liv är det nödvändigt att det fortsatt finns raffineringskapacitet på det nationella territoriet, så att de nationella myndigheterna kan ingå långfristiga leveransavtal med råoljeproducerande länder. Eftersom det ifrågasatta systemet är det enda sättet att säkra avsättningen från raffinaderiet i Whitegate är det således med hänsyn till allmän säkerhet berättigat som en tillfällig åtgärd till dess att driften av Whitegate kan tryggas på annat sätt.

23 Enligt Förenade kungarikets regering omfattar begreppet "allmän säkerhet" i artikel 36 i fördraget en stats grundläggande intressen, som att tillhandahålla väsentlig offentlig verksamhet samt säkra ett tryggt och fungerande samhälle. De undantag som föreskrivs i den artikeln kan inte åberopas om åtgärderna i fråga huvudsakligen har ekonomiska mål. Åtgärderna får inte gå utöver vad som krävs för att nå de mål som skall skyddas av artikel 36.

24 Sökandena i målet vid den nationella domstolen har framhållit att problemet inte är huruvida det är nödvändigt att upprätthålla Irlands raffineringskapacitet, utan om det system som valts för att driva detta raffinaderi kan motiveras med hänvisning till artikel 36. De hävdar att det egentliga motivet till den omtvistade förordningen är att förhindra att raffinaderiet går med förlust. Det rör sig således om en åtgärd som huvudsakligen är av ekonomisk natur och som inte kan omfattas av begreppen allmän säkerhet eller allmän ordning.

25 Kommissionen anser att en nationell bestämmelse av det slag som den omtvistade förordningen inte är berättigad enligt artikel 36, eftersom gemenskapen i enlighet med sitt ansvar i detta avseende har antagit nödvändiga regler för att säkra försörjningen med petroleumprodukter i händelse av en kris. Den irländska regeringen har dessutom inom ramen för det ifrågasatta systemet ekonomiska intressen som inte kan beaktas i förbindelse med artikel 36. Den omtvistade förordningen är under alla omständigheter enligt kommissionen olämplig och ineffektiv när det gäller att garantera försörjningen till den irländska marknaden och såtillvida oproportionerlig som den tvingar importörerna att handla till priser som fastställts av den behöriga ministern.

26 Mot bakgrund av dessa argument skall det prövas

- för det första, om bestämmelser av det slag som föreskrivs i den omtvistade förordningen är berättigade med hänsyn till gemenskapsbestämmelserna på området,

- för det andra, om artikel 36, med hänsyn till räckvidden av undantagen för allmän ordning och allmän säkerhet, kan omfatta bestämmelser av det slag som föreskrivs i den omtvistade förordningen,

- för det tredje, om systemet i fråga är ägnat att bidra till att uppnå syftet att säkra försörjningen med petroleumprodukter och om det tar hänsyn till proportionalitetsprincipen.

Åtgärdernas berättigande med hänsyn till gemenskapsbestämmelserna på området

27 Det skall påpekas att det inte längre är befogat att åberopa artikel 36 i fördraget om nödvändiga åtgärder för att skydda de intressen som där anges föreskrivs i gemenskapslagstiftningen. Nationella åtgärder som de som föreskrivs i den omtvistade förordningen kan således bara vara berättigade om den berörda medlemsstatens försörjning med petroleumprodukter inte tryggas genom de åtgärder som gemenskapens institutioner vidtagit i detta avseende.

28 Vissa bestämmelser har faktiskt antagits på gemenskapsnivå vad gäller svårigheter vid försörjningen med råolja och petroleumprodukter. Rådets direktiv 68/414 av den 20 december 1968 (EGT L 308, s. 14, fransk version; svensk specialutgåva, del 12, volym 01) och 73/238 av den 24 juli 1973 (EGT L 228, s. 1, fransk version; svensk specialutgåva, del 12, volym 01) ålägger medlemsstaterna att inneha minimilager och samordnar till viss del de nationella bestämmelser som antagits om uttag ur lagren, om särskilda begränsningar av förbrukningen och om utfärdandet av prisföreskrifter. Rådets beslut 77/706 av den 7 november 1977 (EGT L 292, s. 9, fransk version; svensk specialutgåva, del 12, volym 01) fastställer ett gemenskapsmål för minskning av förbrukningen i händelse av försörjningssvårigheter och föreskriver att de sparade kvantiteterna skall fördelas mellan medlemsstaterna. Slutligen skapar rådets beslut 77/186 av den 14 februari 1977 (EGT L 61, s. 23, fransk version; svensk specialutgåva, del 12, volym 01) ett system med automatiskt utfärdade exportlicenser för att utvecklingen av handeln inom gemenskapen skall kunna övervakas.

29 Andra åtgärder på området har vidtagits av det inom OECD upprättade Internationella energiorganet, där de flesta av medlemsstaterna är medlemmar och i vilket gemenskapen, företrädd av kommissionen, deltar som observatör. Dessa åtgärder skall skapa en solidaritet mellan de deltagande länderna som sträcker sig även utanför gemenskapen i händelse av oljebrist.

30 Även om dessa förebyggande åtgärder mot brist på petroleumprodukter minskar risken att medlemsstaterna skall stå utan nödvändiga förråd så kvarstår ändå en reell fara i händelse av en kris. Enligt artikel 3 i rådets beslut 77/186 får kommissionen som förebyggande åtgärd ge en medlemsstat tillstånd att under vissa omständigheter tillfälligt upphöra med utfärdandet av exportlicenser. Detta tillstånd är endast förenat med kravet på att normala handelsmönster "i möjligaste mån" upprätthålls. Rådet kan med kvalificerad majoritet återkalla detta tillstånd utan att det krävs någon uttrycklig hänvisning till normala handelsmönster. Enligt artikel 4 får en medlemsstat i händelse av en plötslig kris upphöra med utfärdandet av exportlicenser under tio dagar. I ett sådant fall får rådet med kvalificerad majoritet fatta beslut om lämpliga åtgärder.

31 Härav följer att de nuvarande gemenskapsbestämmelserna ger en medlemsstat, som är helt eller nästan helt beroende av leveranser från andra länder för sin försörjning med petroleumprodukter, vissa garantier för att leveranserna från de andra medlemsstaterna vid en allvarlig bristsituation skall fortsätta i proportion till tillförseln till den levererande statens marknad. För den berörda medlemsstaten innebär dock detta inte någon villkorslös försäkring om att leveranserna under alla omständigheter kommer att fortsätta på en nivå som motsvarar dess minimibehov. Trots att det redan finns gemenskapsbestämmelser på området kan man under dessa omständigheter inte utesluta att en medlemsstat kan hänvisa till artikel 36 för att rättfärdiga att den vidtar lämpliga kompletterande åtgärder på nationell nivå.

Räckvidden av undantag grundade på hänsyn till allmän ordning och allmän säkerhet

32 Som domstolen upprepade gånger har fastställt (se dom av den 12 juli 1979 i målet 153/78, kommissionen mot Tyskland, [Rec. 1979, s. 2555] och de domar som anges i den domen) har artikel 36 i fördraget inte till syfte att förbehålla vissa frågor för medlemsstaternas exklusiva kompetens, utan tillåter endast undantag i de nationella lagstiftningarna från principen om fri rörlighet för varor i den utsträckning det är och förblir befogat för att uppnå de i artikeln angivna målen.

33 Det är således mot denna bakgrund som det skall avgöras om begreppet allmän säkerhet - vilket särskilt åberopats av den irländska regeringen och vilket är det enda av intresse för målet i fråga, eftersom begreppet allmän ordning saknar relevans i sammanhanget - omfattar skäl av det slag som avses i den nationella domstolens fråga.

34 I detta avseende skall det slås fast att petroleumprodukterna på grund av sin speciella betydelse som energikälla i en modern ekonomi är av vital betydelse för en stat, eftersom inte bara dess ekonomi utan framför allt dess institutioner, dess väsentliga offentliga verksamheter och till och med invånarnas överlevnad beror av dem. Ett avbrott i försörjningen med petroleumprodukter och de risker detta skulle medföra för en stat kan således utgöra ett allvarligt hot mot den allmänna säkerhet som medlemsstaterna i enlighet med artikel 36 i fördraget har rätt att skydda.

35 Det är riktigt som domstolen upprepade gånger har konstaterat, senast i sin dom av den 9 juni 1982 i målet 95/81 kommissionen mot Italien (Rec. 1982, s. 2187), att artikel 36 syftar till att skydda andra intressen än ekonomiska. Det är inte tillåtet för en medlemsstat att, med hänvisning till de ekonomiska svårigheter som orsakas av avlägsnandet av handelshinder inom gemenskapen, försöka undandra sig verkningarna av de åtgärder som föreskrivs i fördraget. Med hänsyn till de allvarliga konsekvenser som ett avbrott i försörjningen med petroleumprodukter kan få för en stats existens skall dock målet att under alla omständigheter säkra en minimiförsörjning med petroleumprodukter anses gå utöver rent ekonomiska intressen och kan således utgöra ett mål som omfattas av begreppet allmän säkerhet.

36 Det bör tilläggas att det följer av syftet med artikel 36 att ifrågavarande bestämmelser måste vara berättigade utifrån objektivt fastställda omständigheter av betydelse för den allmänna säkerheten. När det väl har fastställts att en bestämmelse är berättigad utesluts inte tillämpningen av artikel 36 av den omständigheten att bestämmelsen är så utformad att den, utöver de mål som rör allmän säkerhet, eventuellt också gör det möjligt för medlemsstaten att uppnå andra mål av ekonomisk natur som den kan tänkas eftersträva.

Frågan om huruvida åtgärderna är ägnade att trygga försörjningen samt frågan om proportionalitetsprincipen

37 Som domstolen tidigare har konstaterat (se domar av den 12 oktober 1978 i målet 12/78, Eggers, [Rec. 1978, s. 1935], och av den 22 mars 1983 i målet 42/82, kommissionen mot Frankrike, [Rec. 1983, s. 1013]) skall artikel 36, som ett undantag från en grundläggande princip i fördraget, tolkas så att dess verkningar inte går utöver vad som är nödvändigt för att skydda de intressen som den skall säkerställa, och de åtgärder som vidtagits med stöd av den artikeln får inte skapa hinder för importen som inte står i proportion till åtgärdernas syften. Åtgärder som har vidtagits med stöd av artikel 36 kan således enbart vara berättigade om de är ägnade att gagna ett intresse som skyddas av den artikeln och om de inte mer än absolut nödvändigt begränsar handeln inom gemenskapen.

38 Sökandena i målet vid den nationella domstolen och kommissionen ifrågasätter för det första om ett raffinaderi verkligen kan säkra försörjningen med petroleumprodukter i händelse av en kris, eftersom en sådan kris främst medför brist på råolja, vilket innebär att raffinaderiet inte skulle kunna fungera i en sådan situation.

39 Det är riktigt att en kris, i nuvarande situation på världsmarknaden för olja, i första hand troligen skulle ta sig uttryck i avbrutna eller kraftigt minskade leveranser av råolja. Det skall dock påpekas att det faktum att en stat på sitt territorium har tillgång till ett raffinaderi innebär att den staten har möjlighet att ingå långfristiga avtal med de oljeproducerande länderna, vilket ger den en bättre försörjningsgaranti i händelse av en kris. Risken för den staten är således mindre än för en stat som saknar egen raffineringskapacitet och som inte har någon annan möjlighet än att täcka sina behov genom köp på den öppna marknaden.

40 Dessutom skall det framhållas att ett inhemskt raffinaderi är en garanti mot den ytterligare risk för ett avbrott i leveranserna av raffinerade produkter som en stat utan egen raffineringskapacitet löper. En sådan stat skulle således vara beroende av de stora bolag som kontrollerar de utländska raffinaderierna och av deras kommersiella beteende.

41 Härav kan man dra slutsatsen att ett raffinaderi på det nationella territoriet, genom att det minskar dessa två typer av risker, kan bidra effektivt till att i en stat utan egna råoljetillgångar förbättra försörjningssäkerheten i fråga om petroleumprodukter.

42 Sökandena i målet vid den nationella domstolen och kommissionen anser dock att även om driften av ett raffinaderi kan vara berättigat med hänsyn till allmän säkerhet så är det dock onödigt, och under alla omständigheter oproportionerligt i förhållande till detta syfte, att kräva att importörerna täcker en viss procentandel av sina behov genom köp från ett inhemskt raffinaderi till ett pris som fastställts av den behöriga ministern.

43 Mot detta har den irländska regeringen anfört att köpkravet är det enda sättet att kunna hålla driften i gång vid raffinaderiet i Whitegate. Härför krävs en viss utnyttjandegrad av anläggningens kapacitet, och de stora internationella oljebolagen, av vilka den irländska marknaden till 80 % var beroende år 1981, har öppet deklarerat att de inte under några förhållanden tänker köpa petroleumprodukter av raffinaderiet i Whitegate, eftersom de hellre avsätter produktionen från de egna raffinaderierna i Förenade kungariket. Att ministern fastställer försäljningspriset på grundval av raffinaderiets kostnader är enligt Irlands regering nödvändigt för att undvika ekonomisk förlust.

44 I detta avseende skall det framhållas att en medlemsstat enbart kan åberopa artikel 36 för att rättfärdiga en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion om ingen annan åtgärd, som är mindre restriktiv vad gäller den fria rörligheten för varor, kan uppfylla samma syfte.

45 Det måste således prövas om importörernas skyldighet att köpa petroleumprodukter till priser som fastställts på grundval av det berörda raffinaderiets kostnader är nödvändig, om än bara tillfälligt, för att trygga avsättningen av raffinaderiets produktion i en omfattning som gör det möjligt att i den allmänna säkerhetens intresse säkra ifrågavarande stats minimiförsörjning med petroleumprodukter i händelse av en kris.

46 Detta skulle kunna vara fallet om de distributörer som står för majoriteten av den berörda marknaden, som den irländska regeringen har påstått, vägrade att handla med det berörda raffinaderiet. Bedömningen av om raffinaderiets produktion kan avsättas fritt skall göras med utgångspunkten att raffinaderiet har en prissättning som är konkurrenskraftig på marknaden i fråga. Om det inte är möjligt att genom industriella eller kommersiella åtgärder undvika den ekonomiska förlust som kan bli följden av en sådan prissättning skall dessa förluster täckas av den aktuella medlemsstaten, såvida inte annat följer av tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i fördraget.

47 Vad sedan gäller vilka kvantiteter petroleumprodukter som i förekommande fall kan omfattas av ett sådant system med köpskyldighet skall det påpekas att de aldrig får överskrida de minimikvantiteter som krävs för att inte påverka den statens allmänna säkerhet, såsom begreppet definierats ovan, och särskilt dess väsentliga offentliga verksamheter och befolkningens överlevnad.

48 Vidare får de kvantiteter petroleumprodukter vars avsättning kan säkras genom ett sådant system inte överstiga de kvantiteter som är nödvändiga med hänsyn till produktionen, för det första på grund av tekniska skäl för att raffinaderiet fortlöpande skall kunna utnyttja sin produktionskapacitet på en sådan nivå att det skall kunna fungera händelse av en kris, och för det andra för att det fortlöpande skall kunna raffinera råolja som omfattas av långfristiga avtal vilka staten i fråga ingått för att säkra en regelbunden försörjning.

49 Den andel av importörernas totala behov som får underkastas en köpskyldighet får således inte vara större än den andel som de ovan angivna kvantiteterna utgör i förhållande till medlemsstatens aktuella totala förbrukning av petroleumprodukter.

50 Det är den nationella domstolen som skall bedöma om det system som införts genom den omtvistade förordningen håller sig inom dessa begränsningar.

51 Svaret på den andra frågan blir således följande. En medlemsstat som för sin försörjning med petroleumprodukter helt eller nästan helt är beroende av import får åberopa hänsyn till allmän säkerhet i enlighet med artikel 36 i fördraget för att kräva att importörerna täcker en viss del av sina behov genom köp från ett raffinaderi på dess territorium, till priser som fastställts av den behöriga ministern på grundval av raffinaderiets driftskostnader, om inte raffinaderiets produktion kan avsättas fritt till konkurrenskraftiga priser på den berörda marknaden. Den kvantitet petroleumprodukter som omfattas av ett sådant system får inte överstiga den minimikvantitet utan vilken den allmänna säkerheten i den berörda staten riskeras eller den produktionsnivå som krävs för att upprätthålla raffinaderiets produktionskapacitet i händelse av en kris och för att fortlöpande raffinera råolja som levereras enligt långfristiga avtal ingångna av den berörda staten.

Beslut om rättegångskostnader

52 De kostnader som har förorsakats Greklands regering, Förenade kungarikets regering samt Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

Domslut

På dess grunder beslutar

DOMSTOLEN

-angående de frågor som genom beslut av den 9 december 1982 förts vidare av High Court, Irland - följande dom:

1) Artikel 30 i EEG-fördraget skall tolkas så att det är en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion när en nationell bestämmelse föreskriver att alla importörer skall täcka en viss procentandel av sina behov genom köp från ett raffinaderi på det nationella territoriet.

2) En medlemsstat som för försörjningen med petroleumprodukter helt eller nästan helt är beroende av import får åberopa hänsyn till allmän säkerhet i enlighet med artikel 36 i fördraget för att kräva att importörer täcker en viss procentandel av sina behov genom köp från ett raffinaderi på dess territorium, till priser som fastställts av den behöriga ministern på grundval av raffinaderiets driftskostnader, om inte raffinaderiets produktion utan vidare kan avsättas till konkurrenskraftiga priser på den berörda marknaden. Den kvantitet petroleumprodukter som omfattas av ett sådant system får inte överstiga den minimikvantitet som krävs för att inte riskera den allmänna säkerheten i den berörda staten eller den produktionsnivå som krävs för att upprätthålla raffinaderiets produktionskapacitet i händelse av en kris och för att fortlöpande raffinera råolja som levereras enligt långfristiga avtal som den berörda staten har ingått.