FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

ELEANOR SHARPSTON

föredraget den 22 juni 20061( )

Mål C-496/04

J. Slob

mot

Productschap Zuivel





1. I detta förhandsavgörande, som meddelas enligt artikel 234 EG och som följer på ett tidigare förhandsavgörande som har meddelats avseende samma mål vid den nationella domstolen,( ) har domstolen ombetts att tillhandahålla ytterligare riktlinjer för tolkningen av förordning nr 536/93, som gäller tillämpningen av en tilläggsavgift för mjölk och mjölkprodukter.( )

2. Denna gång vill College van Beroep voor het bedrijfsleven (förvaltningsdomstol för handel och industri) i Nederländerna veta huruvida en medlemsstat genom nationell lagstiftning får ålägga producenter av ovannämnda produkter en bokföringsskyldighet som går utöver de skyldigheter som anges i gemenskapslagstiftningen i syfte att säkerställa korrekt betalning av den tilläggsavgift som skall erläggas om produktionen överstiger en angiven kvantitet.

Tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser

3. Bestämmelserna om en tilläggsavgift( ) på mjölk och mjölkprodukter infördes 1984.( ) Syftet uppgavs vara att komma till rätta med ökningen av mjölkproduktionen och samtidigt möjliggöra nödvändig strukturell utveckling och nödvändiga anpassningar med beaktande av de olikartade förhållandena i enskilda medlemsstater, regioner och uppsamlingsområden inom gemenskapen.( ) Villkoren för att påföra avgiften fastställs i grundförordningen. Avgiften skall betalas av mjölkproducenter för de kvantiteter mjölk eller mjölkprodukter som de levererar till uppköpare eller säljer direkt till konsumtion och som överstiger en fastställd referenskvantitet.( ) Summan av referenskvantiteterna får inte överstiga den totala garantikvantitet som gemenskapen fastställer för varje medlemsstat.( )

4. Vid tidpunkten för de omständigheter som föranledde målet vid den nationella domstolen föreskrevs betalning av tilläggsavgiften i förordning nr 3950/92,( ) genom vilken avgiften (som skulle ha upphört att gälla den 31 mars 1993) hade förlängts för ytterligare sju år.

5. I artikel 1 i förordning nr 3950/92 föreskrivs att mjölkproducenterna under en rad tolvmånadersperioder som börjar den 1 april varje år skall betala en tilläggsavgift ”för sådana kvantiteter mjölk eller mjölkekvivalent som levereras till en uppköpare eller säljs direkt för konsumtion” och som överstiger den totala garantikvantiteten. I artikel 2.1 föreskrivs att avgiften skall delas mellan de producenter som bidragit till överskottet.

6. Artikel 4 innehåller bestämmelser om tilldelningen av individuella referenskvantiteter för producenterna.

7. Artikel 5 handlar om påfyllning av den nationella reserven( ) för att kunna bevilja producenterna ytterligare eller särskilda referenskvantiteter. För det syftet föreskrivs i artikel 5 andra stycket att referenskvantiteter som är disponibla för producenter som inte har salufört mjölk eller andra mjölkprodukter under en tolvmånadersperiod skall överföras till den nationella reserven för att omfördelas.

8. Tillämpningsföreskrifter för genomförandet av förordning nr 3950/92 fastställs i förordning nr 536/93.( )

9. Enligt andra skälet i ingressen gäller förordning nr 536/93 bland annat bestämmelserna om de kontroller som skall genomföras för att säkerställa att avgiften uppbärs på korrekt sätt.

10. I åttonde skälet anges följande:

”[M]edlemsstaterna [måste] ha lämpliga metoder för att genomföra kontroller i efterhand för att kontrollera om och i vilken utsträckning avgiften har uppburits i enlighet med tillämpliga bestämmelser. Sådana kontroller måste minst omfatta ett visst antal åtgärder som bör specificeras.”

11. I artikel 4.1 första stycket i förordning nr 536/93 föreskrivs följande:

”När det gäller direktförsäljning skall producenten i slutet av var och en av de perioder som avses i artikel 1 i förordning (EEG) nr 3950/92 lämna en sammanfattande deklaration avseende de sammanlagda kvantiteter mjölk och andra mjölkprodukter, specificerade efter produkt, som sålts direkt för konsumtion och till grossister, mognadslager och detaljhandeln.”

12. I artikel 4.2 föreskrivs följande:

”Producenten skall inge deklarationer till den behöriga myndigheten i medlemsstaten före den 15 maj varje år.

Om nämnda tidsfrist överskrids, skall producenten betala avgiften för alla kvantiteter mjölk eller mjölkekvivalenter som sålts direkt och som överstiger hans referenskvantitet eller, om han inte överskridit sin referenskvantitet, en straffavgift som motsvarar avgiften för ett överskott på 0,1 % av hans referenskvantitet. ...

Om en deklaration inte har ingivits före den 1 juli, skall artikel 5 andra stycket i förordning (EEG) nr 3950/92 tillämpas 30 dagar efter det att medlemsstaten har delgivit producenten härom.”

13. I relevanta delar av artikel 7 i förordning nr 536/93 föreskrivs följande:

”1. Medlemsstater skall vidta alla de kontrollåtgärder som krävs för att säkerställa betalning av avgiften för eventuella kvantiteter mjölk och mjölkekvivalenter som saluförts och utöver de kvantiteter som avses i … förordning (EEG) nr 3950/92. För detta ändamål gäller följande bestämmelser:

…

f) Producenter med referenskvantiteter för direktförsäljning skall under minst tre år hålla följande handlingar tillgängliga för den behöriga myndigheten i medlemsstaten: dels lagerbokföring per tolvmånadersperiod med uppgift om de kvantiteter mjölk och mjölkprodukter, specificerade per månad och efter produkt, som sålts direkt till konsumtion och till grossister, mognadslager eller detaljhandeln, dels register över den djurbesättning i jordbruksföretaget som används till mjölkproduktion … och verifikationer som gör det möjligt att kontrollera sådan lagerbokföring.

…

3. Medlemsstaterna skall fysiskt kontrollera att bokföringen avseende de kvantiteter mjölk och mjölkekvivalenter som saluförts är korrekt och skall i detta syfte kontrollera mjölktransporterna vid uppsamlingen i jordbruksföretagen och skall särskilt på platsen kontrollera följande:

…

b) I lokalerna hos de producenter som har en referenskvantitet för direktförsäljning skall det kontrolleras att den deklaration som avses i artikel 4.1 och den lagerbokföring som avses i punkt 1 f är tillförlitliga.”

14. Genom kommissionens förordning (EG) nr 1392/2001( ) upphävdes förordning nr 536/93 med verkan från och med den 31 mars 2002 (det vill säga efter tidpunkten för de faktiska omständigheterna i förevarande mål). I artikel 6.1 i förordning nr 392/2001 återges bestämmelserna i artikel 4.1 första stycket i förordning nr 536/93.

15. I artikel 6.2 andra stycket i förordning nr 1392/2001 föreskrivs dessutom följande:

”Medlemsstaten får besluta att en producent som har en referenskvantitet för direktförsäljning, i förekommande fall, skall deklarera att mjölk inte har sålts under perioden i fråga.”( )

16. Det var först när förordning (EG) nr 1392/2001 upphävdes och ersattes av förordning (EG) nr 595/2004 som det i gemenskapens bestämmelser för första gången infördes ett särskilt krav på att producenternas bokföring skall innehålla uppgifter om ”de kvantiteter mjölk och mjölkprodukter som sålts eller överförts … samt om kvantiteter som har producerats men inte sålts eller överförts”. ( )

Tillämpliga nationella bestämmelser

17. I artikel 26 i Regeling superheffing 1993 (nederländsk förordning från år 1993 om tilläggsavgifter, nedan kallad Regeling superheffing),( ) som vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna införlivade bestämmelserna om tilläggsavgifter i den nederländska lagstiftningen, föreskrivs att Productschap Zuivel (mjölkproduktionsstyrelsen, nedan kallad Productschap) skall fastställa, påföra och ta ut avgiften.

18. I artikel 29.1 föreskrivs följande:

”1. [P]roducent[en] … skall till productschap i enlighet med artikel 4 i förordning (EEG) nr 536/93 och i enlighet med de bestämmelser som productschap föreskriver härför lämna en deklaration avseende den kvantitet mjölk och andra mjölkprodukter, specificerade efter produkt, som sålts direkt till konsumenten … .”

19. I artikel 31 föreskrivs följande:

”1. En producent som är eller kan vara skyldig att erlägga avgift[en] ... är skyldig att hålla bokföring i enlighet med artikel 7 i förordning (EEG) nr 536/93 och de bestämmelser som productschap fastställer.

2. Productschap får ex officio fastställa den levererade kvantiteten om de skyldigheter som föreskrivs i punkt 1 samt … [artikel] 29.1 enligt productschaps mening inte har uppfyllts eller är ofullständigt uppfyllda.”

20. Artikel 11.1 i Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing( ) (nederländsk kungörelse från 1994 med tillämpningsföreskrifter för förordningen om uttag av tilläggsavgifter, nedan kallad Zuivelverordening), innehåller de bestämmelser som antagits av Productschap, och som det hänvisas till i artikel 31 i Regeling superheffing. Den har följande lydelse:

”Producenten är skyldig att bevara alla uppgifter som rör hans företag eller anläggning i ett register som när som helst ger uppgift om produktion, lager och den kvantitet mjölk som behandlats eller förädlats som han mottagit och levererat samt de ekonomiska uppgifter som sammanhänger härmed. Producenten skall bevara registret och uppgifterna under minst tre år.”

Det nationella förfarandet

21. J. Slob är en nederländsk mjölkproducent. För avgiftsperioden 1996/97 hade han en individuell referenskvantitet för direktförsäljning som uppgick till 647 910 kilogram mjölk.

22. Hans jordbruksföretag kontrollerades av den nederländska behöriga myndigheten i december 1997. Vid kontrollen framgick att det förelåg en skillnad på omkring 250 000 kilogram mellan å ena sidan den producerade mjölkkvantiteten, som beräknades på grundval av storleken på jordbruksföretagets djurbesättning under avgiftsperioden 1996/97, och å andra sidan den sålda mjölkkvantiteten, som angavs i J. Slobs deklaration till Productschap.( )

23. J. Slob har medgett att en skillnad förelåg. Han har förklarat att överskottsmjölken bearbetades till smör för att erhålla kärnmjölk, som han sedan använde för att tillverka ost. Han har hävdat att det smör som tillverkades på detta sätt, 10 000 kilogram sammanlagt,( ) förstördes omedelbart efter tillverkningen genom att det slängdes i en gödselgrop.

24. J. Slob har betonat att smöret varken såldes till grossister eller direkt till konsumenter.

25. Enligt det skriftliga yttrandet från Nederländerna har J. Slob också uppgett att han inte lagerbokförde denna produktion och destruktion, eftersom sådan bokföring endast krävdes för den ost som tillverkades.( )

26. Den 1 oktober 1999 gjorde Productschap, i enlighet med artikel 31.2 i Regeling superheffing, en egen bedömning av de kvantiteter mjölk och andra mjölkprodukter som J. Slob hade levererat för konsumtion under avgiftsperioden 1996/97. Productschap meddelade J. Slob att han i enlighet med artikel 4.2 i förordning nr 536/93 skulle erlägga ett belopp om 180 976,77 NLG i tilläggsavgift (omkring 82 124 euro).

27. J. Slob framförde klagomål mot detta beslut. Den 4 april 2000 fattade Productschap beslut om att sänka tilläggsavgiften, men vidhöll i övrigt sitt beslut. Productschap fastställde att omkring 250 000 kilogram mjölk inte hade lagerbokförts.( ) Productschap fann att J. Slob under avgiftsperioden 1996/97 inte hade hållit en korrekt och fullständig bokföring av produktion, lager och leveranser av mjölk och mjölkprodukter i enlighet med artikel 7 i förordning nr 536/93 jämförd med artikel 31.1 i Regeling superheffing och artikel 11 i Zuivelverordening.

28. Vid (det första) överklagandet vid College van Beroep voor het bedrijfsleven – som har lämnat in denna begäran om förhandsavgörande – mot beslutet av den 4 april 2000 anförde J. Slob att han enligt artikel 7.1 f i förordning nr 536/93 inte var skyldig att föra bok över varor som inte hade sålts, utan som hade förstörts.

29. Han bestred också Productschaps påstående om att han, eftersom bokföring om det förstörda smöret saknades, kunde anses ha sålt det.

30. Productschap ansåg att J. Slob var skyldig att bokföra mjölken i fråga.

31. Den hänskjutande domstolen var osäker på hur artikel 7.1 f i förordning nr 536/93 egentligen skulle tolkas. Den har därför hänskjutit följande fråga till domstolen i det ovannämnda målet Slob I:

”Kan man av artikel 7.1 f i förordning nr 536/93 dra slutsatsen att producenten är skyldig att bokföra bland annat tillgång, produktion, lagring, användning, omvandling och destruktion av mjölk och/eller mjölkprodukter i sin anläggning och att denna lagerbokföring dessutom skall ange de kvantiteter mjölk och/eller mjölkprodukter, specificerade per månad och efter produkt, som sålts, eller skall endast de sistnämnda försäljningsuppgifterna bokföras enligt denna bestämmelse?”

32. Den 12 februari 2004 besvarade domstolen denna fråga på följande sätt:

”Artikel 7.1 första meningen och 7.1 f i kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993 om tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter skall tolkas så, att den lagerbokföring som producenten är skyldig att hålla endast skall ange de kvantiteter mjölk och/eller mjölkprodukter, specificerade per månad och efter produkt, som sålts.”

33. I domen konstaterade domstolen följande:

”Domstolen konstaterar inledningsvis att endast den nationella domstolen får avgränsa de frågor som den avser att hänskjuta till EG-domstolen. EG-domstolen får inte på begäran av en part i målet vid den nationella domstolen pröva frågor som den nationella domstolen inte har ställt. Om den nationella domstolen mot bakgrund av hur tvisten utvecklar sig skulle anse det nödvändigt att erhålla ytterligare uppgifter för tolkningen av gemenskapsrätten, ankommer det på den att på nytt inge en begäran om förhandsavgörande till domstolen …

Den under förhandlingen behandlade frågan om medlemsstaternas eventuella behörighet att anta lagstiftning enligt vilken mjölkproducenter som är etablerade i medlemsstatens territorium åläggs en bokföringsskyldighet som går utöver de skyldigheter som framgår av den bestämmelse som skall tolkas, omfattas inte av tolkningsfrågan.”( )

34. Den frågan behandlades följaktligen inte av domstolen i det ovannämnda målet Slob I.

35. Vid en efterföljande muntlig förhandling vid den hänskjutande domstolen den 1 oktober 2004 gjorde Productschap gällande att bedömningen av de kvantiteter smör som det gällde inte enbart grundades på artikel 7.1 f i förordning nr 536/93, utan även, och oberoende av denna bestämmelse, på att klaganden inte hade uppfyllt sin skyldighet enligt artikel 11.1 i Zuivelverordening. Denna bestämmelse har, enligt Productschap, antagits på grundval av det allmänna uppdrag som medlemsstaterna, enligt artikel 7.1 och 7.3 i förordning nr 536/93, har att vidta alla de kontrollåtgärder som krävs för att säkerställa betalning av tilläggsavgiften och att på plats kontrollera att försäljningen av mjölk och mjölkekvivalenter har bokförts korrekt, och i synnerhet att lagerbokföringen är trovärdig.

36. Productschap hävdade att producenten enligt artikel 11.1 i Zuivelverordening var tvungen att redovisa allt smör och dess användning för myndigheten, även om smöret förstördes eller användes som foder.

37. Den hänskjutande domstolen är osäker på huruvida en medlemsstat har rätt att på grundval av artikel 7.1 och 7.3 i förordning nr 536/93 ålägga producenter en skyldighet såsom den som anges i artikel 11.1 i Zuivelverordening, utöver skyldigheten att hålla lagerbokföring i enlighet med artikel 7.1 f.

38. Den beslutade därför att vilandeförklara målet en andra gång och har hänskjutit ytterligare två tolkningsfrågor till domstolen:

”1. Skall artikel 7.1 och 7.3 i förordning nr 536/93 tolkas så, att denna bestämmelse ger en medlemsstat behörighet att anta lagstiftning enligt vilken mjölkproducenter som är etablerade inom medlemsstatens territorium åläggs en bokföringsskyldighet som går utöver de skyldigheter som framgår av artikel 7.1 f i nämnda förordning?

2. Om föregående fråga besvaras jakande, skall då en bestämmelse om att producenten är skyldig att i sin bokföring uppge hur stor mängd smör som produceras och dess avsedda användning, även om smöret förstörs eller används som foder, anses omfattas av medlemsstatens behörighet?”

39. Skriftliga yttranden har ingetts av J. Slob, kommissionen och Nederländerna, vilka alla också var närvarande vid den muntliga förhandlingen.

Yttranden

40. De yttranden som har ingetts till domstolen sammanfattas nedan.

41. J. Slob har hävdat att förordning nr 536/93 inte kan tolkas som att den ger medlemsstaterna behörighet att genom nationell lagstiftning ålägga ytterligare krav avseende lagerbokföringen av mjölkprodukter.

42. Med stöd av de allmänna principer som slagits fast i domstolens tidiga rättspraxis har J. Slob påpekat att avgifter måste tillämpas med samma rättskraft i alla medlemsstater( ) och att det, eftersom gemenskapens förordningar är direkt tillämpliga, i allmänhet är uteslutet att medlemsstaterna vidtar åtgärder för att ändra förordningars räckvidd eller göra tillägg till bestämmelserna i dem.( ) Förordningarna nr 3950/92 och nr 536/93 ger inte uttryckligen medlemsstaterna behörighet att anta ytterligare bestämmelser, och bestämmelserna om stränga ekonomiska påföljder som dessa förordningar ålägger producenterna bör tillämpas enhetligt i hela gemenskapen. Medlemsstaternas skyldighet att noggrant tillämpa bestämmelserna om tilläggsavgiften ger inte enskilda medlemsstater rätt att införa ytterligare krav. Inga andra medlemsstater än Nederländerna har infört strängare bokföringskrav för avgiftsperioden 1996/97. Det är gemenskapens uppgift att vid behov anta närmare bestämmelser.

43. Nederländerna har gjort gällande att de gemenskapsbestämmelser som var tillämpliga vid tidpunkten i fråga inte reglerade lagerbokföringen av mjölkproduktionen i Nederländerna på ett tillfredsställande sätt. Problemet beror på att mjölkproduktionen i denna medlemsstat omfattar ett antal jordbruksföretag med stora mjölkkobesättningar vars hela produktion, eller en stor del av den, förs ut på marknaden genom direktförsäljning. Gemenskapsbestämmelserna, å andra sidan, grundas på antagandet att endast försumbara kvantiteter säljs direkt för konsumtion.

44. Nederländerna har framfört två huvudargument. För det första måste medlemsstaterna kunna utföra tillräckliga kontroller av produktionen av mjölk och mjölkprodukter för att kunna bekämpa bedrägerier. Mot bakgrund av den särskilda situationen i Nederländerna när det gäller direktförsäljning behövs artikel 11.1 i Zuivelverordening för att säkerställa att de uppgifter som lämnas in om betalning och direktförsäljning är korrekta. I annat fall kan avsevärd ekonomisk skada uppstå för gemenskapen – vilket medlemsstaterna enligt artikel 280 EG( ) är skyldiga att motverka. I domen i det ovannämnda målet Slob I uteslöt domstolen inte möjligheten att det kan finnas brister i kontrollmekanismen.( ) På gemenskapsnivå har denna lucka numera åtgärdats genom artikel 24.6 i förordning (EG) nr 595/2004.

45. För det andra har medlemsstaterna för utförandet av sådana kontroller behörighet att införa krav som kompletterar dem som anges i artikel 7.1 och 7.3 i förordning nr 536/93 och som gör det möjligt för dem att fullgöra sina skyldigheter enligt dessa bestämmelser, så länge de gör detta på ett sätt som är förenligt med bestämmelserna om tilläggsavgiften och deras syfte och respekterar allmänna gemenskapsrättsliga principer.

46. Artikel 11.1 i Zuivelverordening främjar det viktigaste målet med avgiften, som är att bestraffa överproduktion.( ) För det fall att mekanismen i förordning nr 3950/92 inte fungerar är medlemsstaten i fråga skyldig att vidta åtgärder för att säkerställa att tilläggsavgiften erläggs.( )

47. Den nationella bestämmelse som det i detta fall handlar om strider inte mot de allmänna gemenskapsrättsliga principerna. Artikel 11.1 i Zuivelverordening går inte utöver vad som är nödvändigt för att säkerställa dess legitima mål i enlighet med proportionalitetsprincipen, och producenterna var medvetna om kraven i bestämmelsen, varför principerna om rättssäkerhet och skydd av berättigade förväntningar har respekterats.

48. Kommissionen anser att artikel 7.1 i förordning nr 536/93 medger att medlemsstaterna inför kompletterande bokföringskrav som går utöver vad som anges i artikel 7.1 f, exempelvis den skyldighet som anges i artikel 11.1 i Zuivelverordening. En sådan tolkning stämmer överens med syftet för förordning nr 536/93, eftersom den gör det möjligt att säkerställa att bestämmelserna om tilläggsavgiften fungerar effektivt och att bekämpa bedrägerier samt är samstämmig med den skyldighet att vidta alla nödvändiga kontrollåtgärder som medlemsstaterna åläggs i artikel 7.1. Det är upp till den berörda medlemsstaten att visa att strängare regler är nödvändiga och att i så fall utforma dessa regler. Denna behörighet måste utövas så att den inte strider mot förbudet mot att vidta godtyckliga åtgärder, reglerna mot missbruk av befogenheter eller allmänna gemenskapsrättsliga principer, såsom principerna om proportionalitet och rättssäkerhet.

Bedömning

49. Den hänskjutande domstolen vill i huvudsak veta om förteckningen i artikel 7.1 och 7.3 i förordning nr 536/93 över de bokföringsskyldigheter som kan åläggas producenter av mjölk eller mjölkekvivalenter är uttömmande, eller om dessa skyldigheter kan kompletteras med krav som åläggs genom en nationell bestämmelse såsom artikel 11.1 i Zuivelverordening.

50. I domen i det ovannämnda målet Penycoed( ) och i de förenade målen Cooperativa Lattepiù( ) har domstolen redan prövat frågan om huruvida medlemsstaterna, när de fullgör sina skyldigheter enligt bestämmelserna om tilläggsavgiften, får vidta åtgärder utöver dem som anges i förordningarna nr 3950/92 och nr 536/93. I båda målen konstaterade domstolen att artikel 10 EG förpliktar medlemsstaterna att vidta sådana ytterligare åtgärder för att säkerställa korrekt betalning av avgiften.( )

51. I det ovannämnda målet Penycoed fann domstolen således att den skyldighet som härrör från artikel 10 EG inbegriper möjligheten att vid behov vidta åtgärder direkt gentemot producenten i syfte att driva in det belopp denne är skyldig.( ) I de ovannämnda förenade målen Cooperativa Lattepiù prövade domstolen huruvida det enligt förordningarna nr 3950/92 och nr 536/93 är tillåtet för en medlemsstat att i efterhand korrigera referenskvantiteter som tilldelats mjölkproducenter och därvid justera beloppen för de tilläggsavgifter som skall betalas. Domstolen besvarade denna fråga jakande, och prövade därvid huruvida sådana åtgärder är förenliga med lydelsen i och syftet med dessa bestämmelser, med syftena med och den allmänna systematiken i bestämmelserna om tilläggsavgiften för mjölk och med allmänna gemenskapsrättsliga principer, särskilt proportionalitetsprincipen, rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar.( )

52. I förevarande mål har domstolen på liknande sätt ombetts pröva huruvida en medlemsstat för att säkerställa betalning av avgiften får vidta åtgärder utöver dem som anges i de relevanta bestämmelserna i förordningarna nr 3950/92 och nr 536/93.

53. Samma strukturerade tillvägagångssätt som det som domstolen använde i de ovannämnda förenade målen Cooperativa Lattepiù kan med fördel tillämpas här.

54. För det första, är den skyldighet som anges i artikel 11.1 i Zuivelverordening förenlig med lydelsen i relevanta bestämmelser i förordningarna nr 3950/92 och nr 536/93?

55. Inledningsvis vill jag påpeka att det i artikel 19.1 i förordning nr 1546/88( ) (föregångaren till förordning nr 536/93) mycket allmänt föreskrivs att ”Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga kompletterande åtgärder: a) för att säkerställa att avgiften drivs in. Härmed avses särskilt kontrollåtgärder och åtgärder som säkerställer att berörda parter informeras om de straffavgifter eller administrativa avgifter som de kan påföras om de inte följer bestämmelserna i denna förordning …”.

56. Det finns inget i artiklarna 1 och 2 i förordning nr 3950/92, eller i artikel 7.1 och 7.3 i förordning nr 536/93, som uttryckligen hindrar de nationella myndigheterna från att vidta ytterligare åtgärder. Tvärtom, i åttonde skälet till förordning nr 536/93 anges ordagrant att medlemsstaterna måste ha lämpliga metoder för att genomföra kontroller i efterhand för att kontrollera om och i vilken utsträckning avgiften har uppburits i enlighet med tillämpliga bestämmelser, och att sådana kontroller måste ”minst omfatta ett visst antal” åtgärder som bör specificeras. I artikel 7.1 anges att medlemsstaterna skall vidta ”alla” de kontrollåtgärder som krävs för att säkerställa betalning av avgiften samt anges ett antal krav som skall underlätta sådana kontroller.( ) Enligt artikel 7.3 skall medlemsstaterna fysiskt kontrollera att bokföringen avseende de kvantiteter mjölk och mjölkekvivalenter som saluförts är korrekt och skall i detta syfte göra vissa kontroller, vilka specificeras i artikeln.

57. I artikel 7.1 och 7.3 anges således de minimiåtgärder som skall vidtas på gemenskapsnivå för att säkerställa kontrollen. Dessa åtgärder kan kompletteras med ytterligare nationella åtgärder för att säkerställa betalning av avgiften, förutsatt att dessa nationella åtgärder verkligen ”krävs” och att allmänna gemenskapsrättsliga principer respekteras. Denna tolkning överensstämmer med åttonde skälet där det anges att ”minst … ett visst antal åtgärder … bör specificeras” i gemenskapslagstiftningen, medan medlemsstaterna ges utrymme att vidta kompletterande åtgärder för att ha ”lämpliga metoder för att genomföra kontroller i efterhand för att kontrollera om och i vilken utsträckning avgiften har uppburits i enlighet med tillämpliga bestämmelser”.

58. För det andra, är artikel 11.1 i Zuivelverordening förenlig med syftena med och den allmänna systematiken i bestämmelserna om tilläggsavgiften? Min tolkning ovan av de relevanta bestämmelserna i förordningarna nr 3950/92 och nr 536/93 överensstämmer med de syften som eftersträvas med bestämmelserna om tilläggsavgiften och som naturligtvis inbegriper inrättandet av en effektiv metod för uppbörd av avgiften. Syftet med att ge de nationella myndigheterna behörighet att driva in betalningen är, som generaladvokaten Geelhoed påpekade i sitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet Penycoed,( ) att säkerställa att medlemsstaterna tillämpar tilläggsavgiften utan ekonomisk förlust för gemenskapen samt att säkerställa en enhetlig tillämpning av bestämmelserna så att mjölkproduktionen på den gemensamma marknaden inte påverkas av konkurrensskillnader. Om en medlemsstat kan visa att en ytterligare kontroll krävs för att den skall kunna fullgöra sin skyldighet gentemot gemenskapen, och den åtgärd som medlemsstaten föreslår är proportionerlig, har den i princip behörighet att införa en sådan kontroll.

59. För det tredje, är artikel 11.1 i Zuivelverordening förenlig med proportionalitetsprincipen, rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar? Även om detta är en fråga som skall prövas av den nationella domstolen, kan vägledning från domstolen vara till hjälp.

60. Jag instämmer inte i J. Slobs påstående att de ytterligare bokföringsåtgärder som ålagts av Nederländerna är oproportionerliga. Behandlingen av denna fråga bör delas in i tre delar.( )

61. För det första är syftet med denna ytterligare kontroll att säkerställa att produktionen av mjölk och mjölkprodukter i Nederländerna övervakas effektivt – ett syfte som förefaller berättigat.

62. För det andra kan frågan huruvida den ytterligare kontroll som införts genom artikel 11.1 i Zuivelverordening är nödvändig bedömas på följande sätt: Nederländerna har förklarat att den nederländska mjölkproduktionen, med beaktande av den omfattande saluföringen av mjölk genom direktförsäljning, uppvisar vissa särdrag som inte delas av mjölkproduktionen i den övriga gemenskapen. Varken J. Slob eller kommissionen har ifrågasatt detta. Inte heller har de (med avseende på direktförsäljningen i fråga) hävdat att det slag av extrakontroll av den deklarerade mjölkproduktionen som möjliggörs genom artikel 11.1 i Zuivelverordening inte är nödvändig för att fastställa huruvida producentens deklaration är sanningsenlig. Sedan dess har gemenskapens lagstiftare faktiskt infört precis en sådan extrakontroll( ) på gemenskapsnivå. På grundval av dessa omständigheter, som är allt som domstolen har att gå efter, anser jag att Nederländerna hade anledning att anse att en ytterligare kontroll var nödvändig.

63. Slutligen anser jag inte att ett krav att det i bokföringen skall specificeras vad all produktion används till, inbegripet sådan som lagras eller förstörs, går utöver vad som är nödvändigt för att säkerställa betalning av avgiften. För att kunna genomföra denna uppgift effektivt måste medlemsstaterna ha möjlighet att motverka alla betydande risker för att mjölk säljs utan att det bokförs. Dessutom skall medlemsstaterna enligt artikel 280.1 EG bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen genom åtgärder som skall vidtas i enlighet med den artikeln. Den bokföringsskyldighet som åläggs genom artikel 11.1 i Zuivelverordening motverkar riskerna på ett lämpligt sätt, eftersom det krävs att producenten skall bevara alla uppgifter som rör hans företag eller anläggning ”i ett register som när som helst ger uppgift om produktion, lager och den kvantitet mjölk som behandlats eller förädlats som han mottagit och levererat … ”.

64. Jag är inte heller övertygad av J. Slobs argument att dessa ytterligare åtgärder strider mot rättssäkerheten, eftersom de undergräver en enhetlig tillämpning av förordning nr 536/93. Som jag tidigare har sagt har medlemsstaterna behörighet att komplettera de bokföringskrav som föreskrivs i förordningen. Eftersom eventuella ytterligare regler måste komplettera, men inte ändra, de krav som fastställts på gemenskapsnivå, äventyras inte den enhetliga tillämpningen av gemenskapens bestämmelser.

65. När det gäller det argument som grundas på principen om berättigade förväntningar, anges det i begäran om förhandsavgörande att enligt nationell lagstiftning förpliktar artikel 11.1 i Zuivelverordening producenterna att redovisa allt smör och dess användning för myndigheten, även om smöret förstörs eller används som foder. Alla mjölkproducenter som omfattas av nederländsk lagstiftning bör således förvänta sig att hålla sådan bokföring. Det är ingen överraskning för dem att de skall uppfylla det kravet, och således föreligger ingen överträdelse av principen om berättigade förväntningar.

66. Av detta följer att de krav som åläggs producenterna genom artikel 11.1 i Zuivelverordening på ett berättigat sätt kompletterar de kontrollåtgärder som anges i artikel 7.1 och 7.3 i förordning nr 536/93.

67. Jag skall slutligen behandla ett viktigt argument som J. Slob anförde under den muntliga förhandlingen. J. Slob försökte skilja det förevarande målet från de ovannämnda målen Penycoed och Cooperativa Lattepiù,( ) genom att säga att i detta mål fyller de ytterligare nationella bestämmelserna inte endast en lucka, utan de ändrar själva grunden för påförande av tilläggsavgiften. Detta beror på att enligt artikel 11.1 i Zuivelverordening påförs avgiften inte på grundval av bokföringen om direktförsäljning, utan på grundval av en granskning av produktionsuppgifterna. Effekten av Productschaps beslut är således att han har ålagts en skyldighet att betala tilläggsavgift enbart på grundval av nationell lagstiftning. Han vidhöll att detta är olagligt, eftersom avgiften endast kan påföras på grundval av gemenskapslagstiftningen (för att vara specifik, förordning nr 3950/92).

68. Jag instämmer med J. Slob i att tilläggsavgiften skall påföras på grundval av de villkor som fastställs i förordning nr 3950/92. Den kan inte lagligen påföras på grundval av ytterligare villkor som fastställs i nationell lagstiftning. Att inrätta en ny rättslig grund för betalningsskyldigheten skulle uppenbarligen vara att gå utöver den behörighet som medlemsstaterna beviljats genom förordningarna nr 3950/92 och nr 536/93.

69. I artikel 1 i förordning nr 3950/92 föreskrivs att avgiften skall betalas för ”sådana kvantiteter mjölk … som levereras till en uppköpare eller säljs direkt för konsumtion”. I artikel 2.1 föreskrivs vidare att avgiften skall delas mellan de producenter som har bidragit till överskottet.

70. Tillämpningsföreskrifterna i förordning nr 536/93 har antagits för att göra det möjligt för medlemsstaterna att kontrollera att avgiften verkligen har uppburits i enlighet med de gällande bestämmelserna (det vill säga i enlighet med förordning nr 3950/92).( ) De utgör inte i sig en grund för att påföra avgiften. När en medlemsstat (lagligen) ålägger ytterligare krav i nationell lagstiftning som kompletterar de kontrollåtgärder som föreskrivs i förordning nr 536/93, får dessa ytterligare krav a fortiori inte själva utgöra den rättsliga grunden för påförande av avgiften.

71. Vad är då följden för en producent som inte har uppfyllt de ytterligare kraven i nationell lagstiftning? Det tycks mig som om två helt olika scenarier är möjliga.

72. I det första scenariot har producenten i fråga försummat att uppfylla ett krav som gäller bokföringen, men den behöriga nationella myndigheten finner med beaktande av samtliga omständigheter att det inte finns någon grund för att anse att producenten har producerat ”sådana kvantiteter mjölk … som levereras till en uppköpare eller säljs direkt för konsumtion” som överstiger den ifrågavarande individuella referenskvantitet som han har beviljats enligt artikel 4 i förordning nr 3950/92. De kontroller som de nationella myndigheterna genomför ger en trovärdig bild av en mjölkbonde vars mjölkproduktion är på en nivå som motsvarar den deklaration som han har lämnat in( ) när det gäller de ”kvantiteter mjölk och andra mjölkprodukter … som sålts direkt för konsumtion och till grossister, mognadslager och detaljhandeln”.( ) Bokföringen avseende direktförsäljning är också trovärdig. Producenten är inte (i detta scenario) en av de ”producenter som bidragit till överskottet” (artikel 2.1 i förordning nr 3950/92). Det finns därför ingen grund för att enligt förordning nr 3950/92 kräva att han skall betala en tilläggsavgift, och jag anser att det vore olagligt att kräva att han skall göra det.

73. Under sådana omständigheter skulle Productschap inte ha rätt att utöva sina befogenheter enligt artikel 31.2 i Regeling superheffing att fastställa den levererade kvantiteten och påföra en motsvarande avgift, om de ytterligare nationella bestämmelserna inte har följts.( ) Productschap skulle emellertid ha rätt att ålägga en lämplig och proportionerlig påföljd för mjölkbonden i fråga för att han har underlåtit att uppfylla (det nationella) kravet på bokföring.

74. I det andra scenariot föreligger, förutom underlåtenhet att uppfylla det krav på ytterligare bokföring som anges i nationell lagstiftning, även andra bevis som framkommit vid en kontroll enligt artikel 7 i förordning nr 536/93. Tillsammans undergräver dessa trovärdigheten i den deklaration om direktförsäljning som mjölkbonden i fråga har lämnat in. Uppgifterna om produktionen används inte för att ändra grunden för uppbörd av tilläggsavgiften (vilket, som jag redan har sagt, vore olagligt), utan för att göra en viktig extrakontroll av att bokföringen vad gäller direktförsäljning är sanningsenlig. Under sådana omständigheter har de nationella myndigheterna rätt att fastställa att producenten i fråga har producerat ”sådana kvantiteter mjölk som levereras till en uppköpare eller säljs direkt för konsumtion” som överstiger den individuella referenskvantitet som han tilldelats enligt artikel 4 i förordning nr 3950/92. De kan därför slå fast att han är en producent som har bidragit till (det förmodade) överskottet inom mjölkproduktionen i medlemsstaten. De kan följaktligen kräva att han skall betala en tilläggsavgift.

75. Om de sistnämnda omständigheterna vid en mer ingående analys skulle visa sig föreligga i förevarande mål, finns det inget hinder för att Productschap utövar sin behörighet enligt artikel 31.2 i Regeling superheffing att fastställa den kvantitet mjölk som förmodligen har levererats och att kräva att J. Slob skall betala en tilläggsavgift som beräknas på den grunden.

76. Det ankommer på den nationella domstolen, som är ensam behörig att fastställa de faktiska omständigheterna, att pröva den nationella myndighetens beslut och de bevis som det grundas på, samt att avgöra huruvida avgiften har påförts olagligt (det första scenariot) eller lagligt (det andra scenariot).

Förslag till avgörande

77. Mot bakgrund av det ovanstående föreslår jag att domstolen skall besvara de tolkningsfrågor som hänskjutits till den av College van Beroep voor het bedrijfsleven på följande sätt:

1) Artikel 7.1 och 7.3 i kommissionens förordning nr 536/93 medger att en medlemsstat antar en bestämmelse som ålägger mjölkproducenter som är etablerade inom medlemsstatens territorium en bokföringsskyldighet som går utöver den skyldighet som anges i artikel 7.1 f, förutsatt att ett sådant ytterligare krav är nödvändigt och att de allmänna gemenskapsrättsliga principerna respekteras, särskilt principerna om proportionalitet, rättssäkerhet och berättigade förväntningar.

2) På grundval av de omständigheter som har lagts fram för domstolen skall en nationell bestämmelse såsom artikel 11.1 i Zuivelverordening anses uppfylla dessa kriterier. Vid underlåtenhet att följa denna nationella bestämmelse, får medlemsstaten ålägga en lämplig påföljd. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen, som är ensam behörig att fastställa de faktiska omständigheterna, att säkerställa att en eventuell tilläggsavgift påförs uteslutande på grundval av rådets förordning (EEG) nr 3950/92.