FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

föredraget den 15 november 2018 ( 1 )

Förenade målen C‑487/17–C‑489/17

Alfonso Verlezza,

Riccardo Traversa,

Irene Cocco,

Francesco Rando,

Carmelina Scaglione,

Francesco Rizzi,

Antonio Giuliano,

Enrico Giuliano,

Refecta Srl,

E. Giovi Srl,

Vetreco Srl,

SE.IN Srl (C‑487/17),

Carmelina Scaglione (C‑488/17),

MAD Srl (C‑489/17),

ytterligare deltagare i rättegången:

Procuratore della Repubblica del Tribunale di Roma,

Procuratore generale della Repubblica presso la Corte Suprema di Cassazione

(begäran om förhandsavgörande från Corte suprema di cassazione (Italien))

”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Direktiv 2008/98/EG – Avfall – Beslut 2000/532/EG – Europeisk avfallsförteckning – Klassificering av avfall – Speglade poster – Avfall som kan betecknas som farligt och icke-farligt avfall – Avfall från mekanisk behandling av kommunalt avfall”

1. Farligt avfall, vilket främst kommer från den kemiska industrin, utgör inte någon stor andel av det totala avfall som produceras i EU, men det kan ha stor miljöpåverkan om det inte hanteras och kontrolleras på lämpligt sätt. Bland annat kan avfall från mekanisk behandling av kommunalt avfall innehålla farliga ämnen, vilket är fallet i de mål som har föranlett denna begäran om förhandsavgörande.

2. Den här gången ska domstolen för första gången (om jag inte misstar mig) uttala sig om klassificeringen av avfall med så kallade speglade poster ( 2 ) i den europeiska avfallsförteckning som finns i beslut 2000/532/EG. ( 3 ) Den ska klargöra vilka riktlinjer som ska följas i detta sammanhang, så att den hänskjutande domstolen kan avgöra huruvida de tilltalade i olika brottmål i Italien har gjort sig skyldiga till olaglig avfallshantering då de behandlat avfall som icke-farligt trots att det var farligt.

I. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. Direktiv 2008/98/EG ( 4 )

3. I artikel 3 föreskrivs följande: ”I detta direktiv avses med 1) avfall: ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med, 2) farligt avfall: avfall med minst en av de farliga egenskaper som förtecknas i bilaga III, … 6) avfallsinnehavare: avfallsproducenten eller den fysiska eller juridiska person som är i besittning av avfallet, 7) handlare: företag som fungerar som huvudman för att köpa och därefter sälja avfall, inbegripet handlare som inte kommer i fysisk besittning av avfallet, 8) mäklare: företag som ombesörjer återvinning eller bortskaffande av avfall på andras vägnar, inbegripet mäklare som inte kommer i fysisk besittning av avfallet, 9) avfallshantering: insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall, inklusive kontroll av sådan verksamhet och efterbehandling av platser för bortskaffande av avfall, inklusive åtgärder som handlaren eller mäklaren vidtar, 10) insamling: uppsamling av avfall, inbegripet försortering och inledande lagring av avfall för vidare transport till en avfallshanteringsanläggning, …”

4. Artikel 7, som har rubriken ”Förteckning över avfall”, har följande lydelse: ”1. De åtgärder som avser att ändra icke väsentliga delar av detta direktiv beträffande uppdatering av den i beslut 2000/532/EG fastställda förteckningen över avfall ska antas i enlighet med det föreskrivande förfarande med kontroll som avses i artikel 39.2. Förteckningen ska omfatta farligt avfall och hänsyn ska tas till avfallets ursprung och sammansättning samt i förekommande fall till gränsvärden för koncentration av farliga ämnen. Förteckningen över avfall är bindande när det gäller fastställande av avfall som ska anses utgöra farligt avfall. Att ett ämne eller föremål ingår i förteckningen innebär inte att det under alla förhållanden är avfall. Ett ämne eller föremål ska endast betraktas som avfall när definitionen i artikel 3.1 är uppfylld. 2. En medlemsstat får betrakta avfall som farligt avfall om det, trots att det inte tas upp som farligt i förteckningen över avfall, har minst en av de egenskaper som anges i bilaga III. Medlemsstaten ska utan dröjsmål anmäla sådana fall till kommissionen. Medlemsstaten ska förteckna dem i den rapport som avses i artikel 37.1 och förse kommissionen med all relevant information. På grundval av de inkomna anmälningarna ska förteckningen ses över för beslut om en justering av denna. 3. Om en medlemsstat kan styrka att en viss typ av avfall som är upptaget i förteckningen som farligt avfall inte uppvisar någon av de egenskaper som anges i bilaga III, får den betrakta detta avfall som icke-farligt avfall. Medlemsstaten ska utan dröjsmål anmäla sådana fall till kommissionen och förse kommissionen med nödvändiga bestyrkanden. På grundval av de inkomna anmälningarna ska förteckningen ses över för beslut om en justering av denna. 4. Farligt avfall får inte omklassificeras som icke-farligt avfall till följd av utspädning eller uppblandning av avfallet i syfte att minska de ursprungliga koncentrationerna av farliga ämnen till en nivå som understiger de tröskelnivåer som innebär att ett avfall betecknas som farligt. … 6. Medlemsstaterna får betrakta avfall som icke-farligt avfall i enlighet med den förteckning över avfall som avses i punkt 1. …”

5. Bilaga III till direktiv 2008/98, vilken ändrats genom förordning (EU) nr 1357/2014, ( 5 ) innehåller förteckningen över de olika egenskaper som gör att avfall blir farligt. Vad beträffar testmetoder föreskrivs följande: ”De metoder som ska användas beskrivs i rådets förordning (EG) nr 440/2008 och i andra relevanta CEN-noter eller andra internationellt erkända testmetoder och riktlinjer.”

2. Beslut 2000/532

6. Under rubriken ”Bedömning och klassificering” i dess bilaga finns punkten 2 (”Klassificering av avfall som farligt”), vilken har följande lydelse: ”Avfall som har markerats med en asterisk (*) i förteckningen över avfall ska betraktas som farligt avfall i enlighet med direktiv 2008/98/EG, om inte artikel 20 i det direktivet är tillämplig. För sådant avfall som kan betecknas som farligt och icke-farligt avfall ska följande gälla: – En ingång i den harmoniserade förteckningen över avfall, klassificerat som farligt, med en specifik eller allmän hänvisning till ’farliga ämnen’, är endast tillämplig för avfall när avfallet innehåller relevanta farliga ämnen som ger upphov till att avfallet uppvisar en eller flera av de farliga egenskaperna HP 1 till HP 8 och/eller HP 10 till HP 15 såsom de anges i bilaga III till direktiv 2008/98/EG. Bedömningen av den farliga egenskapen HP 9 (smittfarligt) ska ske enligt tillämplig lagstiftning eller referensdokument i medlemsstaterna. – En farlig egenskap kan bedömas med hjälp av koncentrationen av ämnen i avfallet som anges i bilaga III till direktiv 2008/98/EG eller, om inget annat anges i förordning (EG) nr 1272/2008, genom ett test i enlighet med förordning (EG) nr 440/2008 eller andra internationellt erkända testmetoder och riktlinjer, med beaktande av artikel 7 förordning (EG) nr 1272/2008 när det gäller försök på djur och människor. …”

B. Italiensk rätt

7. I artikel 184 i lagstiftningsdekret nr 152/2006 ( 6 ) reglerades klassificeringen av avfall. Beroende på dess ursprung gjordes där åtskillnad mellan kommunalt avfall och specialavfall. Specialavfallet delas in i farligt och icke-farligt avfall, beroende på hur farligt det är. Med farligt avfall avses sådant annat avfall än hushållsavfall som uttryckligen klassificeras som farligt genom en asterisk i förteckningen i bilaga D.

8. I bilaga D, som återfanns i den fjärde delen, i lagstiftningsdekret nr 152/2006 föreskrevs att det skulle upprättas en förteckning över avfall i enlighet med unionsrätten.

9. I dess ursprungliga lydelse föreskrevs i artikel 184.4 att det genom ett interministeriellt dekret skulle upprättas en förteckning över avfall i enlighet med direktiv 75/442/EEG, ( 7 ) direktiv 91/689/EEG ( 8 ) och beslut 2000/532. Vidare föreskrevs det att fram till dess att det kommande dekretet hade antagits skulle bestämmelserna i direktivet från ministern för miljö och naturskydd av den 9 april 2002, vilka återfanns i ovannämnda bilaga D, fortsätta att tillämpas.

10. Bilaga D ändrades därefter vid flera tillfällen: – Den första gången genom lagstiftningsdekret nr 205 av den 3 december 2010, ( 9 ) då den fick rubriken ”Förteckning över avfall upprättad enligt kommissionens beslut 2000/532/EG av den 3 maj 2000”. – Den andra gången genom lag nr 28 av den 24 mars 2012 om särskilda och brådskande miljöåtgärder. ( 10 ) – Den tredje gången genom lag nr 116 av den 11 augusti 2014, ( 11 ) om bland annat brådskande miljöskyddsåtgärder.

11. Genom den sistnämnda lagen ändrades inledningen i bilaga D och infördes de bestämmelser som jag ska behandla längre fram. ( 12 )

12. Genom artikel 9 i lagdekret nr 91/2017 av den 20 juni 2017 (Brådskande åtgärder för ekonomisk tillväxt i Syditalien) ( 13 ) – som trädde i kraft den 21 juni 2017 men som vid datumet för beslutet att begära förhandsavgörande ännu inte var omvandlat till lag, ströks punkterna 1–7 i bilaga D i den fjärde delen av lagstiftningsdekret nr 152/2006 och ersattes av följande lydelse: ”Klassificeringen av avfallet ska göras av producenten, som ska tilldela det en lämplig EAK-kod genom att tillämpa bestämmelserna i beslut 2014/955/EU och kommissionens förordning (EU) nr 1357/2014 av den 18 december 2014.”

II. Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

13. Tolkningsfrågorna har hänskjutits inom ramen för tre brottmål där ett trettiotal personer har åtalats för organiserad olaglig handel med avfall, i enlighet med artikel 260 i lagstiftningsdekret nr 152/2006.

14. Bland de åtalade finns huvudmän för avfallsdeponier, bolag som lämnar in avfall, näringsidkare och provningslaboratorier. De står åtalade för att i olagligt syfte ha klassificerat avfall med speglade poster som icke-farligt genom att använda sig av delvisa, skräddarsydda och ofullständiga provningar. Detta avfall behandlades vid deponier för icke-farligt avfall.

15. Den 22 november 2016 och den 16 januari 2017 fattade en undersökningsdomare i Rom på begäran av åklagarmyndigheten i bevissäkringssyfte beslut om beslag (om än med rätt att använda dem) av flera avfallsdeponier där avfallet hade behandlats. Undersökningsdomaren fattade även beslut om att belägga ägarnas egendom med kvarstad och utsåg för en tid av sex månader en förvaltare för avfallsdeponierna och för de platser där avfallet producerades och samlades in.

16. Den 28 februari 2017 meddelade Tribunale di Roma – Sezione per il riesame dei provvedimenti di sequestro (Avdelningen för omprövning av beslut om kvarstad) beslut angående ansökningar om omprövning som ingetts av vissa av de tilltalade. Tribunale di Roma delade inte den allmänna åklagarens tolkning av de tillämpliga bestämmelserna, som byggde på ett antagande om avfallets farlighet, och upphävde ifrågavarande beslut om kvarstad genom tre separata beslut.

17. Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma – Direzione distrettuale antimafia (allmänna åklagaren vid Tribunale di Roma – Regionala direktoratet för maffiabekämpning) (nedan kallad den allmänna åklagaren) överklagade vart och ett av dessa beslut till Corte suprema di Cassazione (Högsta domstolen, Italien) och anförde att Tribunale di Roma, genom att okritiskt godkänna försvarsargumenten, tolkade de nationella och unionsbestämmelserna om klassificering av avfall med speglade poster på ett felaktigt sätt.

18. Den hänskjutande domstolen har påpekat att för att det ska anses föreligga brott, och således för att kunna fastställa huruvida ifrågavarande avfall med speglade poster i förevarande fall har karakteriserats och klassificerats korrekt, är det nödvändigt att få klarhet angående tillämpningsområdet för beslut 2014/955 och förordning nr 1357/2014. Det är därför nödvändigt att fastställa vilka (kemiska, mikrobiologiska och så vidare) analyser som behövs för att fastställa om det förekommer farliga ämnen i ifrågavarande avfall för att därmed kunna karakterisera och sedan klassificera avfallet som farligt eller icke-farligt och tilldela det rätt post.

19. Den hänskjutande domstolen tillägger att frågan om klassificering av avfall med speglade poster har varit föremål för omfattande debatt i Italien. – Det finns i doktrinen de som förspråkar den så kallade ”tesen om visshet” eller ”förmodad farlighet” (enligt vilken det med utgångspunkt i försiktighetsprincipen förmodas att ett avfall är farligt tills motsatsen bevisas). ( 14 ) – Andra förespråkar den motsatta tesen, den om ”sannolikhet”, enligt vilken det med utgångspunkt i principen om hållbar utveckling är nödvändigt att förhandsbestämma farligheten mot bakgrund av lämpliga provningar. ( 15 )

20. Corte suprema di Cassazione hänvisar till sin egen praxis vad beträffar de ändringar som infördes genom lag nr 116/2014. Den har där slagit fast den princip enligt vilken avfallsproducenten/avfallsinnehavaren i fråga om avfall med speglade poster – när avfall ska klassificeras som farligt eller icke-farligt avfall och tilldelas rätt post – har skyldighet att utföra de provningar som är nödvändiga för att kunna fastställa huruvida farliga ämnen förekommer i avfallet och överskrider koncentrationsgränserna. Avfall får klassificeras som icke-farligt enbart om det konkret bekräftas att det inte innehåller farliga ämnen eller att nämnda gränser inte överskrids. ( 16 )

21. För att få klarhet rörande unionens bestämmelser inom detta område, har den hänskjutande domstolen beslutat att ställa följande tre tolkningsfrågor till EU-domstolen, vilka är identiska i de tre målen: ”1) Ska bilagan till beslut 2014/955/EU och förordning (EU) nr 1357/2014 i fråga om klassificering av avfall med dubbla ingångar tolkas så, att avfallsproducenten, när avfallets sammansättning inte är känd, ska genomföra förhandskarakterisering och i så fall inom vilka gränser? 2) Ska farliga ämnen spåras enligt enhetliga och fastställda metoder? 3) Ska uppspårningen av farliga ämnen bygga på en noggrann och representativ undersökning som beaktar avfallets sammansättning, om den redan är känd eller identifieras i samband med karakterisering, eller kan farliga ämnen spåras enligt sannolikhetskriterier, det vill säga med utgångspunkt i de ämnen som rimligen kan förekomma i avfallet? 4) Om det råder tveksamhet eller om det inte med säkerhet går att fastställa huruvida avfallet innehåller farliga ämnen, ska då avfallet under alla omständigheter i enlighet med försiktighetsprincipen klassificeras och behandlas som farligt avfall?”

22. Skriftliga yttranden har getts in av Procuratore generale della Republica presso la Corte Suprema di Cassazione, Vetreco srl., Francesco Rando, MAD srl., Alfonso Verlezza, Antonio och Enrico Giuliano, Republiken Italiens regering och Europeiska kommissionen.

23. Vid förhandlingen den 6 september 2018 yttrade sig ombuden för Francesco Rando, E. Giovi Srl, Vetreco Srl, MAD Srl, Republiken Italiens regering, kommissionen och den allmänna åklagaren vid Tribunale di Roma.

III. Svar på tolkningsfrågorna

A. Upptagande till prövning

24. Allmänna åklagaren, Francesco Rando och Vetreco srl. har anfört flera olika argument för att tolkningsfrågorna inte kan tas upp till prövning.

25. Francesco Rando anser att frågorna inte kan tas upp till prövning på grund av att de bygger på en tillämpning av lag nr 116/2014. Den är en teknisk föreskrift i den mening som avses i artikel 8 i direktiv 98/34/EU ( 17 ) som inte är tillämplig på enskilda eftersom den inte har anmälts till kommissionen.

26. Jag delar inte denna uppfattning. Den italienska bestämmelsen om klassificering av avfall med speglade poster, vilken återfinns i lag nr 116/2014, antogs för att genomföra och tillämpa unionslagstiftningen om klassificering av avfall. Oavsett om denna lag är en teknisk föreskrift i den mening som avses i direktiv 98/34 eller inte, är nationella tekniska föreskrifter som antagits för att genomföra unionens harmoniseringsbestämmelser enligt artiklarna 8.1 och 10.1 i direktivet undantagna från kravet på anmälan till kommissionen. Att pröva huruvida den italienska lagen är en teknisk föreskrift innebär under alla förhållanden en prövning i sak, som inte kan förläggas till det skede då det prövas om tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning.

27. De övriga invändningarna handlar om (den, som det görs gällande, otillräckliga) beskrivningen av den faktiska och rättsliga bakgrunden till tvisterna: – Francesco Rando har påpekat att det i beslutet att begära förhandsavgörande (mål C‑489/17) inte anges att han var ansvarig för befordran till vissa avfallsdeponier och att det inte finns någon fråga om tillämpningen av direktiv 1999/31/EG eller beslut 2003/33/EG. ( 18 ) Den hänskjutande domstolen har inte heller som en faktisk omständighet nämnt de kemiska analyser som han gett in, där laboratoriet klassificerade avfallet med EAK-kod 19 12 12 (speglad icke farligt-post). – Vetreco srl anser att tolkningsfrågorna är onödiga, eftersom det finns en praxis vid den hänskjutande domstolen om vilka kriterier som är tillämpliga beträffande klassificering av avfall med speglade poster. Den borde således endast göra en bedömning av de faktiska omständigheterna och tillämpa sin praxis, vilket innebär att EU-domstolen inte behöver tillfrågas. – Enligt allmänna åklagaren preciseras det i tolkningsfrågorna inte närmare vilka bestämmelser i unionsrätten som den hänskjutande domstolen vill ha tolkade, eftersom det enda som finns är en allmän hänvisning till beslut 2014/955 och förordning 1357/2014 i den första frågan. Inte heller uppfyller de kravet på att de ska vara tillräckliga i sig, eftersom de inte är begripliga i sig utan kräver att man ser till skälen till dem. De händelser som inträffade åren 2013, 2014 och 2015 redovisas inte i beslutet att begära förhandsavgörande och den hänskjutande domstolen uttrycker bara sina tvivel rörande tolkningen av ett ord i beslut 2014/955, bilaga II punkt 2.

28. Jag anser inte att någon av dessa invändningar är tillräcklig för att avvisa de tre tolkningsfrågorna. Det följer av fast praxis vid EU-domstolen att en begäran från en nationell domstol bara kan avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den. ( 19 )

29. Det ankommer på den nationella domstolen och inte på parterna i det nationella målet att ställa de frågor till domstolen med avseende på vilka den hyser tvivel om tolkningen. Den behöver således inte ställa frågor om direktiv 1999/31 och beslut 2003/33 i målet rörande Francesco Rando om den inte anser det nödvändigt. Den får vidare ställa andra frågor om den anser att dess tidigare rättspraxis kan nyanseras eller jämföras med den som följer av svaret på tolkningsfrågorna. Under alla förhållanden står det EU-domstolen fritt att hänvisa till andra unionsbestämmelser än dem som nämns i beslutet att begära förhandsavgörande, om den anser att det är lämpligt för att besvara tolkningsfrågorna.

30. Det är uppenbart att det finns ett samband mellan frågorna i förevarande mål och tvisteföremålet och den nationella domstolens förklaringar visar att det finns ett behov av en tolkning av unionens bestämmelser. Dessutom redovisar den nationella domstolen i sina beslut i allt väsentligt de faktiska och rättsliga omständigheterna i det aktuella brottmålet och den har tillhandahållit en beskrivning av de italienska bestämmelserna som är tämligen heltäckande. Visserligen skulle beskrivningen av de faktiska omständigheterna även kunna innehålla information om avfallstyper och vilka analyser som gjorts, men det finns inget som hindrar parterna från att lämna synpunkter och jag anser att EU-domstolen har tillräckligt med upplysningar för att den ska kunna lämna ett användbart svar till den hänskjutande domstolen.

31. Således är kraven i artikel 94 i domstolens rättegångsregler uppfyllda.

B. Prövning i sak

32. Klassificeringen av avfall är viktig i alla dess faser, från produktion till slutbehandling. Den ligger till grund för såväl beslut om hur avfallet ska hanteras som frågan huruvida det är möjligt och lönsamt att samla in det, valet mellan att återvinna eller att bortskaffa det och, i förekommande fall, vilken återvinningsmetod som ska användas.

33. Om avfall klassificeras som farligt får det betydande rättsliga följder, ( 20 ) eftersom direktiv 2008/98 föreskriver stränga villkor för hur farligt avfall ska hanteras. Direktivet kräver bland annat att det läggs fram bevis för att avfallet övervakas, enligt det system som medlemsstaten har skapat (artikel 17), det förbjuder blandning (artikel 18), det föreskriver särskilda skyldigheter rörande märkning och förpackning (artikel 19) och det föreskriver att farligt avfall bara får behandlas vid särskilt utformade anläggningar som har erhållit särskilt tillstånd (som beviljats i enlighet med artiklarna 23–25). ( 21 )

34. I de tre första frågorna, vilka kan besvaras tillsammans, undrar den hänskjutande domstolen hur direktiv 2008/98 (ändrat genom förordning nr 1357/2014) och beslut 2000/532 (ändrat genom beslut 2014/955) reglerar förfarandet för klassificering av avfall med speglade poster. Med den fjärde frågan vill den hänskjutande domstolen få klarlagt huruvida försiktighetsprincipen kräver att avfallet klassificeras med en speglad farligt-post om det råder oklarhet eller om det inte med säkerhet går att fastställa huruvida det innehåller farliga ämnen.

35. Frågorna förklaras av vad som anförts i förfarandena vid den nationella domstolen: – Åklagaren anser att det är avfallsproducenten eller avfallsinnehavaren som är skyldig att klassificera avfallet, med beaktande av försiktighetsprincipen, efter omfattande analys. Åklagaren påpekar med hänvisning till unionsrättsliga riktlinjer och nationella tekniska handböcker om avfall, att den metod som föreskrivs i den italienska lagstiftningen utgör ett tekniskt komplement till beslut 2014/955 och förordning nr 1357/2014. – Enligt de tilltalade bygger utredningen och åtalspunkterna på ett antagande om att avfall med speglade poster är farligt, vilket strider mot lagens anda och inte går att bevisa konkret. De anser att det inte finns någon metod för att fastställa alla eller så gott som alla beståndsdelar i avfall och det innebär att klassificering med hjälp av provtagning är korrekt. Dessutom är beslut 2014/955 och förordning nr 1357/2014 tillämpliga från den 1 juni 2015 och dessa ska tolkas så att provning av farlighet endast borde avse ämnen som är ”relevanta mot bakgrund av produktionsprocessen”. ( 22 )

1. Tolkningsfrågorna 1–3

36. Enligt de upplysningar som föreligger i målet och parternas skriftliga och muntliga yttranden, handlar tvisterna bara om avfall som härrör från biomekanisk behandling av kommunalt avfall. ( 23 ) Det råder tvivel om huruvida detta avfall är farligt och det kan därför klassificeras med speglade poster. Om avfallet innehåller farliga ämnen eller ämnen med farliga egenskaper, ska det klassificeras med speglat farligt-post 19 12 11*, medan det om det inte har några sådana egenskaper ska klassificeras med speglad icke-farligt post 19 12 12. ( 24 )

37. Det är viktigt att klargöra att den hänskjutande domstolens frågor inte rör klassificering av blandat kommunalt avfall, vilket i enlighet med artikel 20 i direktiv 2008/98 inte antas vara farligt och därmed inte omfattas av de viktigaste restriktionerna för farligt avfall. ( 25 )

38. Den hänskjutande domstolens frågor rör således endast klassificering av avfall från mekanisk behandling av kommunalt avfall, vilket inte ska förväxlas med blandat kommunalt avfall som kommer till deponierna. Denna åtskillnad får enligt min uppfattning två konsekvenser: – Bestämmelserna om deponering och mottagning av avfall vid avfallsdeponier ska inte tillämpas på avfall från mekanisk behandling av kommunalt avfall. ( 26 ) – Antagandet att blandat kommunalt avfall inte är farligt kan inte tillämpas på avfall från mekanisk behandling av kommunalt avfall. Avfallet efter sådan mekanisk behandling kan innehålla ämnen med farliga egenskaper, enbart på grund av att produkter som batterier, bläckpatroner till skrivare eller andra typer av skräp med farliga ämnen av misstag har hamnat i det blandade kommunala avfallet.

39. Jag ska således begränsa min bedömning till sådant avfall där det råder tvivel om huruvida det är farligt och som därför kan klassificeras med speglade poster, i synnerhet sådant avfall som härrör från biomekanisk behandling av kommunalt avfall, vilket är fallet med det omtvistade avfallet i de nationella målen.

40. Enligt artikel 3 i direktiv 2008/98 avses med avfall ”ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med”. Med farligt avfall avses avfall med minst en av de farliga egenskaper som förtecknas i bilaga III till direktiv 2008/98, vilka har anpassats till den vetenskapliga utvecklingen genom förordning nr 1357/2014 som är tillämplig från och med den 1 juni 2015. ( 27 )

41. Svårigheterna med att klassificera avfall och avgöra när det är farligt, förklarar varför unionslagstiftaren har utarbetat en avfallsförteckning för att underlätta besluten för de som producerar eller innehar den här typen av produkter.

42. I artikel 7.1 i direktiv 2008/98 föreskrivs att den förteckningen ska omfatta farligt avfall och att hänsyn ska tas till avfallets ursprung och sammansättning samt i förekommande fall till gränsvärden för koncentration av farliga ämnen. Dessutom föreskrivs det att förteckningen i princip ( 28 ) ska vara bindande när det gäller fastställande av avfall som ska anses utgöra farligt avfall. Förteckningen är således tvingande för medlemsstaterna, men den är inte slutlig eller fullständig eftersom direktiv 2008/98 inte innebär någon fullständig harmonisering. ( 29 )

43. Den europeiska avfallsförteckningen fastställdes genom direktiv 2000/532 ( 30 ) och i enlighet med artikel 7.1 i direktiv 2008/98 ändrades den genom beslut 2014/955 ( 31 ) för att anpassa den till den vetenskapliga utvecklingen och till utvecklingen av lagstiftningen rörande kemiska produkter. ( 32 )

44. Klassificeringen enligt den europeiska avfallsförteckningen innebär att avfallet tilldelas en sexsiffrig kod, kallad ”europeisk avfallskod”, ( 33 ) vilken visar om det är farligt eller inte. Den europeiska avfallsförteckningen innehåller tre olika typer av poster: – ”Absolut farligt-post (AH)” (markerad med en asterisk (*)). Avfall som tilldelas AH-poster är farligt utan vidare bedömning. – ”Absolut icke farligt-post (ANH)”. Avfall som har tilldelats en sådan post ska klassificeras som icke farligt utan vidare bedömning. – ”Speglad post”. Om avfallet inte har klassificerats med en absolut post, kan det i princip tilldelas en farligt-post eller en icke farligt-post beroende på det enskilda fallet och dess sammansättning. Annorlunda uttryckt kan speglade poster definieras som två eller fler relaterade poster där en är klassificerad som ”farligt” och den andra inte är det. Det innebär att det finns speglade farligt-poster (MH) (markerade med en asterisk (*)) och speglade icke farligt-poster (MNH).

45. När avfallets sammansättning är känd, klassificerar producenten det, i enlighet med den europeiska avfallsförteckningen, med en AH-post eller en ANH-post. Klassificeringen är emellertid mer komplicerad när det rör sig om avfall som kan klassificeras med speglade poster, eftersom avfallsproducenten eller avfallsinnehavaren då måste göra ytterligare bedömningar innan det slutgiltigt tilldelas en MH-post eller en MNH-post. Det är ett sådant fall som den hänskjutande domstolen här har att ta ställning till.

46. Corte Suprema de Cassazione ska enligt vad den uppger tillämpa punkterna 4, 5 och 6 i bilaga D till fjärde delen av lagstiftningsdekret nr 152/2006, i dess ändrade lydelse enligt lag nr 116/2014, genom vilka det infördes ett förfarande för att i Italien fastställa farliga egenskaper hos avfall som kan klassificeras med speglade poster. Dessa farliga egenskaper skulle klarläggas i tre etapper (i kronologisk ordning): – Fastställande av vilka föreningar som förekommer i avfallet genom informationsdatabladet från avfallsproducenten, kunskapen om den kemiska processen, provtagningen och provningen av avfallet. – Fastställande av vilka faror som är förknippade med dessa föreningar genom: unionsbestämmelserna om märkning av farliga ämnen och preparat, de unionsrättsliga och internationella informationskällorna, säkerhetsdatabladet för de produkter som avfallet härstammar från. – Fastslående av huruvida koncentrationerna av de föreningar som förekommer i avfallet medför att avfallet uppvisar farliga egenskaper genom en jämförelse mellan de koncentrationsnivåer som har uppmätts vid kemisk provning och gränsvärdet för specifika riskfraser för beståndsdelarna, eller genom utförande av provningar för att undersöka om avfallet uppvisar vissa farliga egenskaper.

47. I dessa bestämmelser föreskrevs vidare att om kemisk provning inte medger att alla de specifika beståndsdelarna i avfallet kan spåras, ska det enligt försiktighetsprincipen vid identifieringen av avfallets farliga egenskaper tas hänsyn till de värsta föreningarna. Om förfarandet inte har tillämpats eller om det inte har gått att fastställa avfallets beståndsdelar eller deras farliga egenskaper, ska avfallet klassificeras som farligt, det vill säga tilldelas en speglad farligt-post (MH) (med en asterisk (*)).

48. Den hänskjutande domstolen vill i korthet veta om en nationell bestämmelse med den här lydelsen är förenlig med direktiv 2008/98 och beslut 2000/532, i deras ändrade lydelse enligt förordning nr 1357/2014 respektive beslut 2014/955.

49. Jag anser att den italienska lagstiftningen i princip är förenlig med unionsrätten av de skäl som jag nu ska redovisa.

50. För att bedöma de farliga egenskaperna krävs det enligt artikel 3.2 i direktiv 2008/98 för det första att man känner till avfallets sammansättning, för att kunna spåra de farliga ämnen som det innehåller och som kan innebära att det har minst en av de farliga egenskaper (H 1 till H 15) som förtecknas i bilaga III. Det ankommer på avfallsproducenten eller avfallsinnehavaren att göra de undersökningar som krävs, när avfallets sammansättning inte är känd.

51. När avfallets sammansättning undersöks ska det beaktas att den europeiska avfallsförteckningen innehåller en klassificering som bygger på avfallets källa (den särskilda process eller verksamhet där det produceras) och ”typ av avfall” (eller typer vid blandning). När dess sammansättning undersöks bör det vara möjligt att identifiera källan och/eller typen av avfall, vilket möjliggör dess klassificering med en av posterna i den europeiska avfallsförteckningen.

52. Det finns flera olika metoder som avfallsproducenten eller avfallsinnehavaren kan använda sig av för att inhämta information om dess sammansättning, vilka farliga ämnen det innehåller och deras eventuella farliga egenskaper. De är bland annat följande: ( 34 ) – Information om den avfallsgenererande tillverkningsprocessen/kemin och om insatsämnen och intermediärer, inklusive expertbedömningar Användbara källor kan till exempel vara BREF, ( 35 ) industriprocesshandböcker, processbeskrivningar och förteckningar över insatsmaterial som producenten lämnar. – Information från den ursprungliga tillverkaren av ämnet eller föremålet innan det blev avfall. Den kan finnas på säkerhetsdatablad (SDS), produktmärkning eller produktblad. – Databaser om avfallsanalyser som finns tillgängliga på medlemsstatsnivå. – Provtagning och kemisk analys av avfallet.

53. När producenten har samlat in information om avfallets sammansättning ska den klarlägga om detta är ett ämne som betecknas som farligt (vilket det vanligtvis inte är) eller om det innehåller ämnen med farliga egenskaper (vilket det vanligtvis gör, även i det här aktuella fallet). Klassificeringen av ämnena görs i enlighet med förordning (EG) nr 1272/2008, ( 36 ) medan förekomsten av farliga ämnen i avfallet bedöms i enlighet med bilaga III till direktiv 2008/98. ( 37 )

54. Förordning nr 1272/2008, genom vilken FN:s internationella system för klassificering av kemiska produkter (Globally Harmonized System (GHS)) anpassas till EU, innehåller detaljerade kriterier för att bedöma ämnen och avgöra om de ska klassificeras som farliga.

55. Enligt artikel 1.3 i den förordningen är avfall inte ett ämne, en blandning eller en vara. Följaktligen ska de skyldigheter som föreskrivs i förordningen inte tillämpas på producenter eller innehavare av avfall. Bilaga VI till förordningen innehåller emellertid ett antal harmoniserade klassificeringar av farliga ämnen som ska användas vid klassificering av avfall, eftersom många av de speglade posterna särskilt rör ”farliga ämnen”. ( 38 )

56. Förekomsten av farliga ämnen ska bedömas av producenten eller innehavaren av avfallet enligt bilaga III till direktiv 2008/98, vilken som tidigare nämnts beskriver femton egenskaper hos avfall som gör att det anses farligt. ( 39 ) Denna bedömning kan göras a) genom beräkning om gränsvärdena som bygger på faroangivelsekoderna (individuellt beroende på egenskaperna HP 4 till HP 14) uppnås eller överskrids för de ämnen som ingår i det berörda avfallet, eller b) genom direkt testning för att avgöra om det uppvisar farliga egenskaper (mycket lämpligt för egenskaperna HP 1 till HP 4). ( 40 )

57. I den punkt som handlar om bedömning av avfallets farliga egenskaper i bilagan till beslut 2000/532 (punkt 1 in fine), anges att ”[o]m en farlig egenskap hos avfall har bedömts i ett test och genom att använda koncentrationerna av farliga ämnen enligt bilaga III till direktiv 2008/98/EG ska testresultaten gälla”.

58. Om avfallet har minst en av de farliga egenskaperna, ska producenten eller innehavaren klassificera det med en speglad farligt-post (MH). Om den inte har minst en sådan egenskap, kan den också klassificeras på det sättet om den innehåller någon av de långlivade organiska föreningar ( 41 ) som nämns i bilagan till den europeiska avfallsförteckningen (punkt 2.3) och den överstiger de koncentrationsgränser som anges i bilaga IV till förordning (EG) nr 850/2004. ( 42 )

59. Ovanstående överväganden gör att man kan utesluta vad den hänskjutande domstolen kallar tesen om sannolikhet, viken innebär att avfallsproducenten efter eget skön får klassificera avfall med speglade poster som farligt eller icke-farligt, på grund av att det skulle vara omöjligt att utföra provningar för att ta reda på alla ämnen som finns i avfallet och att allt avfall i så fall skulle klassificeras med MH-poster.

60. Som jag tidigare nämnt kräver unionens bestämmelser att producenten eller innehavaren i rimlig mån identifierar avfallets sammansättning och därefter kontrollerar om de identifierade ämnena eventuellt är farliga för att avgöra om de med beaktande av sina koncentrationsvärden omfattas av bilaga III till direktiv 2008/98 eller bilaga IV till förordning nr 850/2004. Det innebär att man även kan utesluta den ”tes om visshet eller förmodad farlighet” som den hänskjutande domstolen nämner och som innebär att det enda sättet att inte behöva klassificera avfallet som farligt är att göra en omfattande undersökning av avfallets sammansättning och av alla eventuella farliga ämnen, samt deras koncentrationsgrad.

61. Den hänskjutande domstolen hyser tvivel rörande tolkningen av två ord i punkt 2 under rubriken ”Bedömning och klassificering” i bilagan till beslut 2000/532, i dess lydelse enligt beslut 2014/955. Den italienska versionen av denna bestämmelse lyder ”… l’iscrizione di una voce nell’elenco armonizzato di rifiuti contrassegnata come pericolosa, con un riferimento specifico o generico a ’sostanze pericolose’, è opportuna solo quando questo rifiuto contiene sostanze pericolose pertinenti che determinano nel rifiuto una o più delle caratteristiche di pericolo …”. Den hänskjutande domstolen anger att vissa tolkar det så att användningen av orden ”opportuna” och ”pertinenti”, med avseende på speglade poster, bekräftar att det är möjligt att göra en skönsmässig bedömning och att undersökningen av farligheten bara rör avfallets relevanta beståndsdelar med beaktande av hur farliga de är.

62. Enligt domstolens praxis ( 43 ) är det nödvändigt att jämföra med andra språkversioner av denna bestämmelse för att se om det finns några skillnader, och, om så är fallet, tolka den med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår.

63. I den spanska, ( 44 ) den portugisiska, ( 45 ) den franska ( 46 ) och den engelska ( 47 ) versionen av bestämmelsen föreskrivs, när det gäller avfall med speglade poster, att en ingång i den harmoniserade förteckningen över avfall, klassificerat som farligt, endast är motiverat eller lämpligt”… när avfallet innehåller farliga ämnen som ger upphov till att det uppvisar en eller flera av de farliga egenskaperna …”. Avfall som en speglad post är tillämplig på klassificeras bara med en MH-post om det innehåller ämnen som ger upphov till att det uppvisar minst en av de femton farliga egenskaper som anges i bilaga III till direktiv 2008/98. Det finns således inget utrymme för skönsmässig bedömning eller någon möjlighet när det gäller detta. Jag anser att dessa språkversioner väl överensstämmer med bestämmelsens syfte och allmänna systematik.

64. Vad beträffar de analys- och testmetoder som producenten eller innehavaren kan använda sig av för att bedöma avfallets toxicitet eller farlighet och klassificera det med en speglad post (den andra tolkningsfrågan), innehåller varken direktiv 2008/98 eller beslut 2000/532 några särskilda direkta anvisningar, eftersom metoderna inte har harmoniserats av unionsrätten. I bilaga III in fine till direktiv 2008/98, i dess lydelse enligt förordning nr 1357/2014, anges det emellertid, vad beträffar testmetoder, att de metoder ska användas som ”… beskrivs i rådets förordning (EG) nr 440/2008 och i andra relevanta CEN-noter eller andra internationellt erkända testmetoder och riktlinjer”.

65. Punkt 2 under rubriken ”Bedömning och klassificering” i bilagan till beslut 2000/532 innehåller också vissa ytterligare preciseringar rörande analyser och testmetoder. – I den andra strecksatsen anges att en farlig egenskap kan bedömas med hjälp av de ämnen som finns i avfallet eller genom ett test i enlighet med förordning (EG) nr 440/2008 ( 48 ) eller andra internationellt erkända testmetoder och riktlinjer, såvitt inte annat föreskrivs i förordning (EG) nr 1272/2008. – I den femte strecksatsen anges att ”[i] förekommande fall får följande anmärkningar som ingår i bilaga VI till förordning (EG) nr 1272/2008 beaktas vid fastställandet av de farliga egenskaperna hos avfall: – 1.1.3.1. Anmärkningar angående identifiering, klassificering och märkning av ämnen: Anmärkningarna B, D, F, J, L, M, P, Q, R, och U. – 1.1.3.2. Anmärkningar angående klassificering och märkning av blandningar: Anmärkningarna 1, 2, 3 och 5.”

66. Båda hänvisningarna ger en fingervisning om vilka typer av tester och kemiska analyser ( 49 ) som avfallsproducenter och avfallsinnehavare kan använda sig av för att analysera farligheten hos de ämnen som avfallet innehåller. Självfallet får de testmetoder användas som är tillämpliga på de kemikalier inom ramen för Reach-förordningen som föreskrivs i förordning nr 440/2008. På samma sätt får de metoder för att testa och beräkna avfallets farliga egenskaper användas som kommissionen klargör i bilaga III till 2018 års tillkännagivande. ( 50 )

67. I bilaga 4 till tillkännagivandet finns å andra sidan en uppräkning av metoder och CEN-standarder för att klassificera avfall med hjälp av olika typer av kemiska analyser. ( 51 )

68. Jag anser emellertid att varje annan testmetod som godtas i internationella bestämmelser, unionsbestämmelser eller nationella bestämmelser ( 52 ) även får användas för att klarlägga huruvida ett ämne som finns i avfallet är farligt eller inte. I såväl bilaga III in fine till direktiv 2008/98, i dess lydelse enligt förordning nr 1357/2014, som punkt 2 andra strecksatsen under rubriken ”Bedömning och klassificering” i bilagan till beslut 2000/532, anges det att ”andra internationellt erkända testmetoder och riktlinjer” får användas. Jag vill än en gång erinra om att testresultat äger företräde framför metoden för att beräkna dessa farliga ämnen enligt punkt 1 in fine under rubriken ”Bedömning och klassificering” i bilagan till beslut 2000/523.

69. Vad beträffar testernas och de kemiska analysernas omfattning, anser jag i linje med det ovan sagda, att dessa analyser får göras genom provtagning, men att det måste ske med fulla garantier för att de är effektiva och representativa. Sådana garantier kan till exempel uppnås genom att tillämpa de standarder och tekniska specifikationer rörande karakterisering av avfall och provtagning av avfallsmaterial som CEN har utarbetat. ( 53 )

70. Mot bakgrund av ovanstående överväganden borde artikel 7 i och bilaga III till direktiv 2008/98 samt punkt 2, ”Klassificering av avfall som farligt”, under rubriken ”Bedömning och klassificering” i bilagan till beslut 2000/532 tolkas så, att en producent eller innehavare av avfall med speglade poster är skyldig att ta reda på dess sammansättning och att därefter genom beräkning eller testning kontrollera om det innehåller något farligt ämne eller något ämne som uppvisar någon av de farliga egenskaper som anges i bilaga III till direktiv 2008/98 eller i bilaga IV till förordning nr 850/2004. För detta ändamål är det lämpligt att använda sig av sådan provtagning eller sådana kemiska analyser eller tester som anges i förordning nr 440/2008 eller någon metod som är internationellt erkänd eller som godtas enligt medlemsstatens nationella lagstiftning.

2. Tolkningsfråga 4

71. Den hänskjutande domstolen vill få klarlagt huruvida försiktighetsprincipen kräver att avfallet klassificeras med en speglad farligt-post (MH) om det råder tveksamhet eller om det inte med säkerhet går att fastställa huruvida det innehåller farliga ämnen.

72. Enligt artikel 191.2 FEUF ska unionens miljöpolitik bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala. Försiktighetsprincipen är ett verktyg för riskhantering som kan användas om det råder vetenskaplig oklarhet kring en misstanke om att ett ämne utgör en hälso- eller miljörisk och som gör det möjligt att vidta förebyggande åtgärder innan oklarheten har skingrats. ( 54 )

73. Försiktighetsprincipen nämns, tillsammans med andra principer, i artikel 4.2 sista stycket i direktiv 2008/98, ( 55 ) medan artiklarna 1 och 13 i samma direktiv tar upp medlemsstaternas skyldighet att vidta nödvändiga åtgärder för att se till att avfallshanteringen genomförs utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön.

74. Om avfall klassificeras med MH-post får det som nämnts betydande konsekvenser för dess efterföljande hantering (återanvändning, materialåtervinning, eventuell återvinning och bortskaffande). Såsom kommissionen har påpekat kräver försiktighetsprincipen inte automatiskt att en sådan klassificering görs när det bara råder tveksamhet kring huruvida det finns ämnen med sådana farliga egenskaper som anges i bilaga III till direktiv 2008/98 eller bilaga IV till förordning nr 850/2004.

75. För att klargöra om det är lämpligt att tilldela avfallet en MH-post eller en MNH-post ska den som äger eller innehar avfallet tillämpa förfarandet för klassificering av avfall med speglade poster. Först ska avfallets sammansättning bestämmas och om ämnen med farliga egenskaper upptäcks ska deras värden beräknas eller erforderliga tester göras.

76. Producenten eller innehavaren av avfallet får emellertid inte använda sig av försiktighetsprincipen som förevändning för att inte tillämpa det förfarande för klassificering av avfall med speglade poster som föreskrivs i direktiv 2008/98 och beslut 2000/532. Medlemsstaterna får omklassificera eller avklassificera avfall som farligt, men de ska då informera kommissionen så att den i förekommande fall kan justera den europeiska avfallsförteckningen, enligt artikel 7.2 och 7.3 i direktiv 2008/98. Om det finns en sådan begränsning för medlemsstaterna, ger den ovannämnda principen inte enskilda rätt att klassificera avfall utan att tillämpa det förfarande som återfinns i de ovannämnda unionsbestämmelserna.

77. Jag anser att domstolens praxis ger stöd för detta. ( 56 ) Domstolen har slagit fast att ”för en korrekt tillämpning av försiktighetsprincipen krävs det, för det första, att de eventuellt negativa följderna för hälsan av den föreslagna tillsatsen av näringsämnen kan identifieras och, för det andra, en helhetsbedömning av hälsoriskerna grundad på de mest tillförlitliga vetenskapliga uppgifter som finns tillgängliga och på de senaste resultaten av den internationella forskningen”. ( 57 ) ”En rent hypotetisk uppskattning av risken, som grundas på rena antaganden som inte är vetenskapligt belagda, kan … inte godtas som motivering … Tvärtom är det så att dylika skyddsåtgärder, trots att de är provisoriska och även om de är preventiva till sin karaktär, får vidtas endast om de är baserade på en riskbedömning som är så fullständig som den kan vara med beaktande av de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet, och om det av dessa omständigheter framgår att det är nödvändigt att vidta åtgärderna.” ( 58 )

78. Det räcker inte att bara hänvisa till att det råder tveksamhet om avfallets farlighet för att klassificera det med en MH-post med åberopande av försiktighetsprincipen. Om så vore fallet skulle alla speglade poster leda till att avfallet klassificerades som farligt. En sådan klassificering kräver som sagt att det görs en separat bedömning av avfallets sammansättning och att det därefter undersöks om de ämnen som det innehåller är farliga. Förfarandet i direktiv 2008/98 och i beslut 2000/532 ställer liknande krav som de som domstolen har angett för att försiktighetsprincipen ska kunna åberopas.

79. Jag anser liksom den italienska regeringen att producenten eller innehavaren av avfallet inte är skyldig att göra en fullständig analys av det för att identifiera samtliga farliga ämnen, enligt förordning nr 1272/2008, som kan finnas i det och samtliga eventuella farliga egenskaper som det kan uppvisa i enlighet med bilaga III till direktiv 2008/98. Den hänskjutande domstolen är av samma uppfattning. Den anser att det inte behövs någon urskiljningslös uppspårning av samtliga ämnen som avfall teoretiskt kan innehålla, utan snarare en lämplig karakterisering av avfallet som bygger på att man först fastställer hur avfallets exakta sammansättning ser ut och därefter gör en undersökning av hur farliga de påträffade ämnena är.

80. Den princip om att det ska vara tekniskt och ekonomiskt genomförbart som föreskrivs i artikel 4.2 sista stycket i direktiv 2008/98 talar dessutom mot att producenten ska åläggas att göra en fullständig analys av avfallets sammansättning och av alla farliga egenskaper hos de ämnen som avfallet innehåller. En sådan skyldighet skulle även vara oproportionerlig.

81. Enligt min uppfattning motiverar försiktighetsprincipen att avfall klassificeras med en MH-post när det är omöjligt att analysera dess sammansättning och/eller de farliga egenskaperna hos dess beståndsdelar, av skäl som inte kan tillskrivas producenten eller innehavaren av avfallet. I det fallet föreligger det en verklig hälso- eller miljörisk som motiverar att avfallet klassificeras med en MH-post, som en begränsande åtgärd för att ”neutralisera” dess farlighet. ( 59 )

IV. Förslag till avgörande

82. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågorna från Corte suprema di cassazione på följande vis: ”Artikel 7 och bilaga III i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1357/2014, samt punkt 2, ’Klassificering av avfall som farligt’, under rubriken ’Bedömning och klassificering’ i bilagan till kommissionens beslut 2000/532/EG av den 3 maj 2000 om ersättning av beslut 94/3/EG om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG om avfall, och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall, efter dess ändring genom beslut 2014/955/EU, ska tolkas på följande sätt: 1) En producent eller innehavare av avfall som kan klassificeras med en speglad post är skyldig att ta reda på avfallets sammansättning och därefter genom beräkning eller testning undersöka om det innehåller något farligt ämne eller någon av de farliga egenskaper som anges i bilaga III till direktiv 2008/98 eller i bilaga IV till förordning (EG) nr 850/2004. För detta ändamål är det lämpligt att använda sig av sådan provtagning eller sådana kemiska analyser eller tester som anges i förordning (EG) nr 440/2008 eller någon metod som är internationellt erkänd eller som godtas enligt medlemsstatens nationella lagstiftning. 2) Försiktighetsprincipen får inte åberopas av producenten eller innehavaren av avfallet som förevändning för att inte tillämpa förfarandet för klassificering av avfall med speglade poster i direktiv 2008/98 och beslut 2000/532, om det inte är omöjligt att analysera dess sammansättning och/eller beståndsdelarnas farliga egenskaper.”

( 1 ) Originalspråk: spanska.

( 2 ) Det är sådant avfall som i princip kan betecknas som farligt eller som icke-farligt, beroende på om de innehåller något farligt ämne eller inte.

( 3 ) Kommissionens beslut 2000/532/EG av den 3 maj 2000 om ersättning av beslut 94/3/EG om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG om avfall, och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689/EEG om farligt avfall (EGT L 226, 2000, s. 3), i dess lydelse enligt kommissionens beslut 2014/955 EG av den 18 december 2014 (EGT L 370, 2014, s. 44) (nedan kallat beslut 2000/532).

( 4 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 2008, s. 3).

( 5 ) Kommissionens förordning (EU) nr 1357/2014 av den 18 december 2014 om ersättning av bilaga III till Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 365, 2014, s. 89).

( 6 ) Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, Norme in materia ambientale (GU Serie Generale nr 88 av den 14 april 2006 – Supplemento Ordinario nr 96) (lagstiftningsdekret nr 152 av den 3 april 2006 om föreskrifter på miljöområdet) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 152/2006).

( 7 ) Rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, 1975, s. 47; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238).

( 8 ) Rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall (EGT L 377, 1991, s. 20; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 199).

( 9 ) Decreto legislativo 3 dicembre 2010, nr 205, Disposizioni di attuazione della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive (GU Serie Generale nr 288 av den 10 december 2010 – Supplemento Ordinario nr 269).

( 10 ) Testo del decreto-legge 25 gennaio 2012, nr 2 (GURI Serie Generale nr 20 av den 25 januari 2012), coordinato con la legge di conversione 24 marzo 2012, n. 28, recante: ”Misure straordinarie e urgenti in materia ambientale” (GURI Serie Generale nr 71 av den 24 mars 2012).

( 11 ) Testo del decreto-legge 24 giugno 2014, nr 91 (GURI Serie Generale nr 144 av den 24 juni 2014), coordinato con la legge di conversione 11 agosto 2014, nr 116, recante: ”Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche’ per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea.” (GURI Serie Generale nr 192 av den 20 augusti 2014 – Supplemento Ordinario nr 72) (nedan kallad lag nr 116/2014).

( 12 ) Punkterna 46 och 47 i detta förslag till avgörande.

( 13 ) Decreto-legge 20 giugno 2017, n. 91, recante: ”Disposizioni urgenti per la crescita economica nel Mezzogiorno” (GURI Serie generale nr 141 av den 20 juni 2017).

( 14 ) Förespråkarna av dessa ståndpunkter ser positivt på de förfaranden som infördes genom lag nr 116/2014 och menar att de är förenliga med beslut 2000/532, riktlinjerna från Europeiska kommissionen, de rapporter och tekniska handböcker om farligt avfall som har införts i andra medlemsstater och slutligen beslut 2014/955 och förordning nr 1357/2014. Bland dessa finns den rapport som utarbetats av det franska miljöministeriet (MEDDE) nr 4/2/2016 (”Classification réglementaire des déchets. Guide d’application pour la caractérisation e dangerosité”) och handboken ”Hazardous waste, Interpretation of the definition and classification of hazardous waste (Technics Guidance WM2)”, offentliggjord för första gången år 2003 i Förenade kungariket.

( 15 ) De anser att lag nr 116/2014 får stora negativa konsekvenser för branschaktörerna på såväl det tekniska som det ekonomiska planet. Om en avfallsproducent måste bevisa att ett avfall inte är farligt, innebär det faktiskt att denne tvingas att bevisa något som inte kan bevisas, vilket får till följd att avfallsproducenten alltid ska klassificera avfallet som farligt. De som förespråkar denna ståndpunkt anser att nämnda lag var oförenlig med unionslagstiftningen och att lagdekret nr 91/2017, genom vilket de förfaranden som infördes genom lag nr 116/2014 har tagits bort, ger stöd för deras ståndpunkt.

( 16 ) Dom nr 46897 av den 3 maj 2016, Arduini m.fl., Rv. 26812601.

( 17 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 204, 1998, s. 37). Från och med den 6 oktober 2015 kodifierades och ersattes detta direktiv av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EUT L 241, 2015, s. 1).

( 18 ) Rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall (EGT L 182, 1999, s. 1) och rådets beslut 2003/33/EG av den 19 december 2002 om kriterier och förfaranden för mottagning av avfall vid avfallsdeponier i enlighet med artikel 16 i, och bilaga II till, direktiv 1999/31/EG (EUT L 11, 2003, s. 27).

( 19 ) Se exempelvis dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. (C‑62/14, EU:C:2015:400), punkterna 24 och 25, dom av den 4 maj 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324), punkterna 15 och 16, dom av den 5 juli 2016, Ognyanov (C‑614/14, EU:C:2016:514), punkt 19, dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874), punkt 54, och dom av den 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), punkterna 50 och 155.

( 20 ) Se, beträffande detta, systematiseringen i De Saeleer, N., Droit des déchets de l’UE. De l’élimination à l’économie circulaire, Bruylant, Bryssel, 2016, s. 253 och 254.

( 21 ) Dessutom får det bara deponeras i deponier för farligt avfall och vissa villkor ska vara uppfyllda (artiklarna 6 och 11 i direktiv 1999/31). Transporter av sådant avfall mellan medlemsstater kräver anmälan och tillstånd. Export och import av sådant avfall är förbjudet eller strängt kontrollerat, i enlighet med bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall (EUT L 190, 2006, s. 1).

( 22 ) De hänvisar dels till en rapport från Regione Lazio (regionen Latium), som skrevs just i samband med beslutet om kvarstad och som ingavs av försvarsadvokaten, dels till ett meddelande av den 26 januari 2017 från behörigt ministerium i vilket det bekräftas att ”unionsbestämmelserna ska tillämpas från den 1 juni 2015”. De anser dessutom att åklagarens åtal ska lämnas utan bifall i enlighet med lagdekret nr 91/2017, som bland annat har upphävt de nationella bestämmelserna angående vilka undersökningar som ska göras för att klassificera avfall.

( 23 ) Blandat kommunalt avfall utgör visserligen avfall i den mening som avses i direktiv 2008/98. I punkt 56 i dom av den 12 december 2013, Ragn-Sells (C‑292/12, EU:C:2013:820) slog domstolen fast att vad gäller blandat kommunalt avfall, följer det av artikel 11.1 a i förordning nr 1013/2006 mot bakgrund av skäl 20 i samma förordning och artikel 16 i direktiv 2008/98 att medlemsstaterna får vidta allmänna åtgärder för att begränsa transport av sådant avfall mellan medlemsstaterna genom att helt eller delvis förbjuda dessa transporter i syfte att i enlighet med direktiv 2008/98 genomföra principerna om närhet, prioritering av återvinning och självförsörjning.

( 24 ) Kod 19 12 11* som avser ”Annat avfall (även blandningar av material) från mekanisk behandling av avfall som innehåller farliga ämnen” eller kod 19 12 12 som avser ”Annat avfall (även blandningar av material) från mekanisk behandling av avfall som innehåller farliga ämnen än det som anges i 19 12 11”.

( 25 ) Enligt artikel 20 första meningen i direktiv 2008/98 ska ”artiklarna 17, 18, 19 och 35 … inte tillämpas på blandat avfall från hushållen”.

( 26 ) Direktiv 1999/31 om deponering av avfall innehåller regler för hantering, tillståndsvillkor, avslutning och efterbehandling av deponier. I beslut 2003/33 anges mottagningskriterier för avfall för de olika klasser av deponier och det är här av avgörande betydelse om avfallet har klassificerats som farligt eller inte enligt den europeiska avfallsförteckningen. Denna klassificering får dock inte förväxlas med bedömningen av avfall för att avgöra om de mottagningskriterier för avfall är uppfyllda som anges i bilaga II till direktiv 1999/31 och beslut 2003/33. Därför får de analyser som görs inom ramen för kriterierna för mottagande av avfall normalt inte användas för klassificering av avfall enligt den europeiska avfallsförteckningen. Se beträffande detta kommissionens tillkännagivande av den 9 april 2018 om teknisk vägledning om klassificering av avfall (EUT C 124, 2018, s. 1), punkt 2.1.4.

( 27 ) Det har senare skett en ytterligare anpassning genom rådets förordning (EU) 2017/997 av den 8 juni 2017 om ändring av bilaga III till Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG vad gäller den farliga egenskapen HP 14 Ekotoxiskt (EUT L 150, 2017, s. 1). Den är tillämplig från och med den 5 juli 2018, vilket innebär att den av tidsmässiga skäl är irrelevant i förevarande mål.

( 28 ) Enligt artikel 7.2 och 7.3 får en medlemsstat omklassificera farligt avfall som icke-farligt avfall och vice versa, om den kan styrka om det innehåller farliga ämnen eller inte. Den ska i så fall informera kommissionen om detta så att den i förekommande fall kan justera förteckningen. Domstolen behandlade medlemsstaternas handlingsutrymme i dom av den 29 april 2004, kommissionen/Österrike (C‑194/01, EU:C:2004:248), punkterna 66–71.

( 29 ) Domstolens praxis enligt vilken direktiv 91/689 inte förhindrar medlemsstaterna, inklusive de rättskipande myndigheterna inom ramen för deras behörighet, att som farligt kvalificera annat avfall än sådant som förekommer i den förteckning över farligt avfall som antagits genom beslut 94/904, och således att vidta strängare skyddsåtgärder i syfte att förbjuda övergivande, dumpning och okontrollerat slutligt omhändertagande av sådant avfall (dom av den 22 juni 2000, Fornasar m.fl., C‑318/98, EU:C:2000:337, punkt 51), är tillämplig på direktiv 2008/98.

( 30 ) Direktiv 2008/98 och beslut 2000/532 utgör en enhet och de bör tolkas gemensamt vad beträffar definitionen av begreppet farligt avfall och regelverket kring det. Se Van Calster, G., EU Waste Law, Oxford University Press, 2. uppl., 2015, s. 86.

( 31 ) Eftersom den europeiska avfallsförteckningen finns i ett EU-beslut är den bindande i sin helhet. Den riktar sig till medlemsstaterna och behöver inte införlivas.

( 32 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 2006, s. 1)

( 33 ) Den europeiska avfallsförteckningen innehåller 20 kapitel (tvåsiffriga koder som svarar mot ursprungskategori) som i sin tur är uppdelade i underkapitel (fyrsiffriga koder som svarar mot verksamhetssektor, tillvägagångssätt eller innehavare som ger upphov till avfallet) och poster (sexsiffriga koder som svarar mot en definition av avfallet). Till exempel är kod 19 12 11* en speglad farligt-post, som innehåller följande delar: 19 (Avfall från avfallshanteringsanläggningar, externa avloppsreningsverk och framställning av dricksvatten eller vatten för industriändamål); 12 (Annat avfall från mekanisk behandling av avfall [t.ex. sortering, krossning, komprimering, sintring]); 11* Annat avfall (även blandningar av material) från mekanisk behandling av avfall som innehåller farliga ämnen. När de två sista siffrorna ändras får vi en speglad icke farligt-post: 19 12 12 (Annat avfall (även blandningar av material) från mekanisk behandling av avfall än det som anges i 19 12 11).

( 34 ) Kommissionens tillkännagivande av den 9 april 2018 om teknisk vägledning om klassificering av avfall (EUT C 124, 2018, s. 1), punkt 3.2.1. Detta dokument, som inte är juridiskt bindande, har utarbetats efter omfattande förfrågningar från medlemsstaterna och de ekonomiska aktörerna.

( 35 ) Referensdokument för bästa tillgängliga teknik (EU Best Available Techniques Reference Documents ”BREF”) vilka utarbetas av European Integrated Pollution Prevention and Control Bureau och finns på http://eippcb.jrc.ec.europa.eu/reference/

( 36 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 (EUT L 353, 2008, s. 1).

( 37 ) Dessa två regelverk är inte helt harmoniserade och kommissionen nämner situationer där samma material, som innehåller ett farligt ämne, kan betecknas som farligt eller icke-farligt, beroende på om det rör sig om avfall eller om en produkt. Denna skillnad betyder att man inte kan förutsätta att material som återinförs i ekonomin till följd av återvinning av ofarligt avfall nödvändigtvis resulterar i ofarliga produkter. Kommissionen har inlett ett initiativ för att åtgärda detta genom dokument COM(2018) 32 final av den 16 januari 2018, vilket innehåller Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om genomförandet av paketet om den cirkulära ekonomin: åtgärder i gränssnittet mellan lagstiftningen om kemikalier, produkter och avfall.

( 38 ) Således är rubrik 16 01 11* (Bromsbelägg som innehåller asbest) en MH-post, medan 16 01 12 (Andra bromsbelägg än de som anges i 16 01 11) är en MNH-post.

( 39 ) Dessa farliga egenskaper är följande: HP 1 Explosivt; HP 2 Oxiderande; HP 3 Brandfarligt; HP 4 Irriterande – hudirritation och ögonskador; HP 5 Specifik toxicitet för målorgan (STOT, som den engelska förkortningen är)/Aspirationstoxicitet; HP 6 Akut toxicitet; HP 7 Cancerframkallande; HP 8 Frätande; HP 9 Smittfarligt; HP 10 Reproduktionstoxiskt; HP 11 Mutagent; HP 12 Avger en akut giftig gas; HP 13 Allergiframkallande; HP 14 Ekotoxiskt; HP 15 Avfall som kan ha en farlig egenskap som förtecknas ovan men som inte direkt uppvisas av det ursprungliga avfallet.

( 40 ) Kommissionens tillkännagivande av den 9 april 2018 om teknisk vägledning om klassificering av avfall (EUT C 124, 2018, s. 1), punkt 3.2.2.

( 41 ) Långlivade organiska föroreningar (även kallade POP) är organisk-kemiska ämnen. De har en särskild kombination av fysikaliska och kemiska egenskaper som gör att de, när de släpps ut i miljön, fortsätter att finnas kvar under lång tid. De sprider sig i miljön och ackumuleras i fettvävnaden hos levande organismer, inklusive människa, och är giftiga för både människor och vilda djur. Exempel på sådana föreningar är: polyklorerade dibenso-p-dioxiner och dibensofuraner (PCDD/PCDF), DDT (1,1,1-triklor-2,2-bis(4-klorfenyl)etan), kloran, hexaklorcyklohexaner (inklusive lindan), dieldrin, endrin, heptaklor, hexaklorbensen, klordekon, aldrin, pentaklorbensen, mirex, toxafen, hexabrombifenyl.

( 42 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av den 29 april 2004 om långlivade organiska föroreningar och om ändring av direktiv 79/117/EEG (EUT L 158, 2004, s. 7).

( 43 ) Enligt domstolens fasta praxis kan den formulering som använts i en av språkversionerna av en unionsbestämmelse inte ensam ligga till grund för tolkningen av denna bestämmelse eller ges företräde framför övriga språkversioner. Unionsbestämmelserna ska nämligen tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt mot bakgrund av de olika versionerna på samtliga unionsspråk. I händelse av bristande överensstämmelse mellan språkversionerna av en unionsrättslig text, ska den aktuella bestämmelsen tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår (dom av den 28 juli 2016, Edilizia MastrodonatoC‑147/15, EU:C:2016:606, punkt 29, och dom av den 17 mars 2016, Kødbranchens Fællesråd, C‑112/15, EU:C:2016:185, punkt 36 och där angiven rättspraxis).

( 44 )

( 45 ) Samma sak gäller den portugisiska versionen: ”só se justifica a inclusão de um resíduo na lista harmonizada de resíduos, assinalado como ’perigoso’ e com uma menção específica ou geral a ’substâncias perigosas’, se o resíduo em causa contiver substâncias perigosas que lhe confiram uma ou mais das características de perigosidade …”

( 46 )

( 47 )

( 48 ) Kommissionens förordning (EG) nr 440/2008 av den 30 maj 2008 om testmetoder enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) (EUT L 142, 2008, s. 1).

( 49 ) Kemiska analyser används i allmänhet för att ta reda på vilka ämnen som finns i avfallet, medan tester brukar användas för att fastställa koncentrationen av ett ämne vars förekomst i avfallet är känd.

( 50 ) Bilaga 3, som har rubriken ”Specifika metoder för att fastställa farliga egenskaper (HP 1 till HP 15)” i kommissionens tillkännagivande av den 9 april 2018 om teknisk vägledning om klassificering av avfall (EUT C 124, 2018, s. 1), s. 87–123.

( 51 ) Kommissionens tillkännagivande av den 9 april 2018 om teknisk vägledning om klassificering av avfall, bilaga 4, s. 129–131.

( 52 ) I 2018 års tillkännagivande nämner kommissionen själv dokumentet ”Characterization of waste – Determination of elements and substances in waste”, som beskrivs i experimentstandarden AFNOR XP X30–489, där det föreslås en metod för fullständig bestämning av grundämnen och föreningar i flytande och fast avfall. Där nämns även USEPA:s dokumment Test Methods for Evaluating Solid Waste (SW-846), 2014, som finns på: http://www3. epa.gov/epawaste/hazard/testmethods/sw846/online/index.htm

( 53 ) CEN:s tekniska standarder är följande: EN 14899 Riktlinjer för upprättande och tillämpning av en provtagningsplan. CEN/TR 15310–1:2006 Vägledning om urval och tillämpning av kriterier för provtagning under olika förhållanden. CEN/TR 15310–2:2006 | Vägledning om provtagningstekniker. CEN/TR 15310–3:2006 | Vägledning om förfaranden för subsampling i fält. CEN/TR 15310–4:2006 | Vägledning om förfaranden för paketering, förvaring, konservering, transport och leverans av prover. CEN/TR 15310–5:2006 | Vägledning om utarbetande av provtagningsplanen.

( 54 ) Se Thieffry, P., Manuel de droit européen de l’environnement, 2 uppl., Bruylant, Bryssel, 2017, s. 83; och Esteve Pardo, J., El desconcierto del Leviatán. Política y derecho ante las incertidumbres de la ciencia, Marcial Pons, Madrid, 2009, s. 141–146.

( 55 ) Där föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna ska ta hänsyn till de allmänna miljöskyddsprinciperna om försiktighet och hållbarhet, teknisk genomförbarhet och ekonomisk livskraft, skydd av resurser samt den allmänna påverkan på miljön, människors hälsa, ekonomi och samhälle i enlighet med artiklarna 1 och 13”.

( 56 ) För en närmare redogörelse för unionsdomstolarnas praxis, se Da Cruz Vilaça, J. L., ”The Precautionary Principle in EC Law”, i EU Law and Integration: Twenty Years of Judicial Application of EU Law, Hart Publishing, 2014, s. 321–354.

( 57 ) Se bland annat dom av den 28 januari 2010, kommissionen/Frankrike (C‑333/08, EU:C:2010:44), punkt 92, och dom av den 19 januari 2017, Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26), punkt 56. Se även generaladvokat Bobeks förslag till avgörande i målet Confédération paysanne m.fl. (C‑528/16, EU:C:2018:20), punkterna 48–54.

( 58 ) Se bland annat dom av den 8 september 2011, Monsanto m.fl. (C‑58/10–C‑68/10, EU:C:2011:553), punkt 77, och dom av den 13 september 2017, Fidenato m.fl. (C‑111/16, EU:C:2017:676), punkt 51.

( 59 ) Domstolen har slagit fast att ”[o] m resultaten av genomförda undersökningar inte är så fullständiga, övertygande eller exakta att det är möjligt att med säkerhet fastställa förekomsten eller omfattningen av den påstådda risken, men det likväl är sannolikt att det skulle uppstå en verklig skada för folkhälsan om risken förverkligades, är det enligt försiktighetsprincipen motiverat att vidta åtgärder som begränsar handeln” (dom av den 2 december 2004, kommissionen/Nederländerna, C‑41/02, EU:C:2004:762, punkt 54, dom av den 28 januari 2010, kommissionen/Frankrike, C‑333/08, EU:C:2010:44, punkt 93, och dom av den 19 januari 2017, Queisser Pharma, C‑282/15, EU:C:2017:26, punkt 57).