Domstolens dom den 23 september 2003. - Europeiska kommissionen mot Konungariket Danmark. - Fördragsbrott - Artiklarna 28 EG och 30 EG - Förbud mot saluföring av livsmedel med tillsatser av vitaminer och mineraler - Skäl - Folkhälsa - Näringsmässigt behov. - Mål C-192/01.



Rättsfallssamling 2003 s. I-09693



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

Fri rörlighet för varor - Kvantitativa restriktioner - Åtgärder med motsvarande verkan - Nationell lagstiftning enligt vilken det för saluföring av livsmedel som berikats med vitaminer och mineraler krävs bevis för att det föreligger ett näringsmässigt behov hos befolkningen - Otillåten - Skäl - Skydd för folkhälsan - Saknas - Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

(Artiklarna 28 EG och 30 EG)

Sammanfattning

$$En medlemsstat åsidosätter sina skyldigheter enligt artikel 28 EG när den tillämpar en administrativ praxis innebärande att livsmedel, som berikats med vitaminer och mineraler och som lagligen tillverkas eller saluförs i andra medlemsstater, endast kan saluföras på denna medlemsstats territorium om det visas att detta näringsberikande fyller ett behov hos dess befolkning.

Gemenskapsrätten utgör i princip inte något hinder mot att en medlemsstat förbjuder saluföring av livsmedel, om inte tillstånd först erhållits, som innehåller tillsatser av andra näringsämnen, såsom vitaminer eller mineraler, än sådana vars användning har förklarats tillåten i gemenskapslagstiftningen. Det ankommer nämligen på medlemsstaterna att i avsaknad av harmonisering och i den mån det fortfarande råder vetenskaplig osäkerhet besluta i vilken omfattning de avser att garantera skyddet för människors hälsa. Denna rätt till skönsmässig bedömning skall emellertid utövas med iakttagande av proportionalitetsprincipen. Det åligger dessutom de nationella myndigheterna att i varje enskilt fall, mot bakgrund av de nationella kostvanorna och med hänsyn till resultaten av internationell vetenskaplig forskning, visa att den nationella lagstiftningen är nödvändig för att säkerställa skyddet för folkhälsan och särskilt att saluföringen av de aktuella produkterna medför en verklig risk för denna.

Att saluföring av berikade produkter som inte fyller ett näringsmässigt behov hos befolkningen systematiskt förbjuds medför att gemenskapsrätten inte iakttas i fråga om identifieringen och utvärderingen av en verklig risk för folkhälsan. Enligt gemenskapsrätten krävs nämligen en grundlig utvärdering i varje enskilt fall av de effekter som tillsatser av de aktuella vitaminerna och mineralerna skulle kunna medföra.

( se punkterna 42, 44-46, 56 och 57 samt domslutet )

Parter

I mål C-192/01,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av H.C. Støvlbæk, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

sökande,

mot

Konungariket Danmark, företrätt av J. Molde, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

svarande,

angående en talan om fastställelse av att Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 28 EG genom att tillämpa en administrativ praxis som innebär att berikade livsmedel, som lagligen tillverkas eller saluförs i andra medlemsstater, endast kan saluföras i Danmark om det visas att detta näringsberikande fyller ett behov hos den danska befolkningen,

meddelar

DOMSTOLEN

sammansatt av ordföranden på sjätte avdelningen J.-P. Puissochet, tillförordnad ordförande, avdelningsordförandena M. Wathelet, R. Schintgen och C.W.A. Timmermans samt domarna C. Gulmann, A. La Pergola, F. Macken (referent), N. Colneric, S. von Bahr, J.N. Cunha Rodrigues och A. Rosas,

generaladvokat: J. Mischo,

justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 1 oktober 2002,

och efter att den 12 december 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 4 maj 2001, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 28 EG genom att tillämpa en administrativ praxis som innebär att berikade livsmedel, som lagligen tillverkas eller saluförs i andra medlemsstater, endast kan saluföras i Danmark om det visas att detta näringsberikande fyller ett behov hos den danska befolkningen.

2 Det är utrett att det vid den tidpunkt som är relevant i förevarande mål saknades gemenskapsrättsliga bestämmelser angående villkoren för tillsatser av sådana näringsämnen som vitaminer och mineraler i livsmedel för normal konsumtion.

3 Kommissionen har i fråga om vissa specialdestinerade livsmedel antagit direktiv med stöd av rådets direktiv 89/398/EEG av den 3 maj 1989 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om specialdestinerade livsmedel (EGT L 186, s. 27; svensk specialutgåva, område 13, volym 19, s. 1).

Den nationella lagstiftningen

4 I 14 § i lov nr 471 om fødevarer m.m. (lag nr 471 om livsmedel) av den 1 juni 1998, som har ersatt lag nr 310 av den 6 juni 1973 utan att ändra rättsläget vad gäller tillsatser, föreskrivs följande:

"Med livsmedelstillsats avses i förevarande lag alla ämnen som, utan att de i sig utgör ett livsmedel eller en vanligt förekommande ingrediens i sammansatta livsmedel, är avsedda att tillsättas i livsmedel i syfte att förändra deras näringsvärde, hållbarhet, konsistens, färg, smak eller lukt, eller i andra tekniska eller övriga syften."

5 Enligt 15 § första stycket i lag nr 471 är det endast ämnen som godkänts av livsmedelsministern (nedan kallad ministern) som kan användas eller säljas som tillsatser.

6 Enligt 15 § andra stycket i nämnda lag kan ministern fastställa regler om villkoren för användning av tillsatser, särskilt vad gäller syftet med tillsatserna, i vilka mängder och i vilka produkter som ämnena kan tillsättas samt regler avseende tillsatsernas beskaffenhet och renhet.

7 I bekendtgørelse nr 282 om tilsætningsstoffer til fødevarer (förordning nr 282 om livsmedelstillsatser) av den 19 april 2000 föreskrivs en skyldighet att anmäla tillsatser till veterinär- och livsmedelsmyndigheten (nedan kallad myndigheten) sex månader innan de skall användas.

8 20 § i förordning nr 282 har följande lydelse:

"1. Följande tillsatser får användas när sex månader har förflutit från det att de anmäldes till veterinär- och livsmedelsmyndigheten:

Bakteriekulturer.

Mögel- och jästsvampar.

Enzymer.

Näringsämnen.

2. En anmäld tillsats får emellertid användas med stöd av punkt 1 endast om myndigheten inte har förbjudit den.

3. Myndigheten kan tillåta att tillsatsen får börja användas innan sexmånadersfristen från anmälan har löpt ut."

9 Innan förordning nr 282 trädde i kraft gjordes denna anmälan till ministern i enlighet med bestämmelserna i 16 § andra stycket i lag nr 471.

10 I fråga om tillsatser av vitaminer och mineraler i livsmedel kännetecknas det danska tillståndssystemet av en administrativ praxis, grundad på de bestämmelser i lag nr 471 och förordning nr 282 som omnämnts ovan i punkterna 4-9. Enligt denna praxis (nedan kallad den danska administrativa praxisen) skall ett eller flera kriterier som fastställts i enlighet med allmänna principer om näringstillsatser i livsmedel vara uppfyllda för att tillstånd för sådana tillsatser skall beviljas. Dessa kriterier är hämtade ur Codex Alimentarius, som upprättades år 1963 av FAO (Förenta nationernas livsmedels- och jordbruksorganisation) och WHO (Världshälsoorganisationen).

11 Enligt den danska administrativa praxisen kan vitaminer och mineraler lagligen tillsättas livsmedel endast i följande fall:

- När tillsatsen kan antas avhjälpa en situation (eller förhindra en sådan situation) i vilken intaget av det ifrågavarande näringsämnet är otillräckligt hos en betydande del av befolkningen (till exempel tillsatsen av jod i salt).

- När tillsatsen syftar till att kompensera en förlust av en produkts näringsvärde som uppkommit till följd av den industriella bearbetningsprocessen (till exempel tillsatsen av vitamin C i fruktjuicer).

- När tillsatsen avser nya livsmedel eller likartade produkter som kan användas i stället för och på samma sätt som en traditionell produkt (till exempel tillsatsen av vitamin A i margarin, som är ett substitut för smör).

- När tillsatsen görs i livsmedel vilka i sig utgör en måltid eller är avsedda som särskild kost (till exempel modersmjölkersättning, barnmat eller bantningsmedel).

Det administrativa förfarandet

12 En ekonomisk aktör ingav år 1998 klagomål till kommissionen avseende restriktioner i saluföringen av ett livsmedel som lagligen salufördes i andra medlemsstater. Genom detta klagomål ifrågasattes huruvida den danska administrativa praxisen var förenlig med bestämmelserna i artiklarna 28 EG och 30 EG.

13 Kommissionen sände den 4 november 1999 en formell underrättelse till Konungariket Danmark och uppmärksammade därvid medlemsstaten på att den danska administrativa praxisen avseende livsmedelstillsatser utgjorde ett handelshinder enligt artiklarna 28 EG-30 EG, eftersom myndighetens tillämpning av nämnda praxis innebar att saluföring av livsmedel med tillsatser av näringsämnen, bland annat vitaminer och mineraler, var förbjuden i Danmark om det inte fanns ett näringsmässigt behov av dessa ämnen hos den danska befolkningen.

14 De danska myndigheterna anförde i sitt svar av den 22 december 1999 på den formella underrättelsen att det inte med tillräckligt stor säkerhet kan fastställas i vilken utsträckning vitaminer och mineraler är skadliga. För att medlemsstaterna skall kunna åberopa artikel 30 EG räcker det därför att de kan visa att berikandet av livsmedlen inte fyller ett verkligt behov, vilket enligt de danska myndigheterna är i överensstämmelse med dom av den 14 juli 1983 i mål 174/82, Sandoz (REG 1983, s. 2445; svensk specialutgåva, volym 7, s. 221).

15 Kommissionen fann inte detta svar tillfredsställande och uppmanade i ett motiverat yttrande av den 12 september 2000 Konungariket Danmark att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 30 EG. Kommissionen anförde bland annat att ett försäljningsförbud enligt den danska administrativa praxisen med motiveringen att tillsatsen av vitaminer eller mineraler inte svarar mot något näringsmässigt behov utgör ett omotiverat handelshinder enligt nämnda bestämmelser. För att detta hinder skall anses motiverat enligt artikel 30 EG skall de danska myndigheterna visa att den produkt som innehåller de tillsatta näringsämnena skulle utgöra ett verkligt hot mot folkhälsan om den salufördes och konsumerades på den danska marknaden. Detta innebär enligt kommissionen att det åligger de danska myndigheterna att ange de vetenskapliga uppgifter som legat till grund för förbudet samt skälen till att halterna av vitaminer och mineraler i de aktuella produkterna utgör ett hot mot folkhälsan.

16 De danska myndigheterna besvarade det motiverade yttrandet genom skrivelse av den 6 november 2000. De gjorde därvid gällande att domstolen i domen i det ovannämnda målet Sandoz klart och tydligt uttalat att medlemsstaterna i de fall de beslutar om förbud mot tillsatser av vitaminer inte behöver bevisa att det föreligger en konkret risk med den ifrågavarande produkten, eftersom detta för närvarande skulle vara omöjligt. För att proportionalitetsprincipen skall iakttas är det enligt de danska myndigheterna tillräckligt att medlemsstaterna visar att tillsatsen av det ifrågavarande näringsämnet inte fyller ett verkligt behov.

17 Kommissionen var inte övertygad av de danska myndigheternas svar och väckte därför förevarande talan.

Talan

Parternas argument

18 Kommissionen anser att den danska administrativa praxisen utgör ett hinder mot den fria rörligheten för varor.

19 Den danska regeringen har inte bestridit att denna praxis utgör ett hinder mot den fria rörligheten för varor men har anfört att det är motiverat med stöd av artikel 30 EG.

20 Kommissionen anser att ett allmänt förbud mot saluföring av livsmedel med tillsatser av vitaminer och mineraler, som gäller i avsaknad av ett näringsmässigt behov hos den danska befolkningen, inte är motiverat av något av de skäl som anges i artikel 30 EG, särskilt skyddet för människors hälsa och liv. Avsaknaden av ett näringsmässigt behov utgör, enligt kommissionen, inte ett godtagbart skäl enligt artikel 30 EG.

21 Kommissionen har medgivit att det är nödvändigt att medlemsstaterna utformar en livsmedelspolitik som syftar till att förbättra befolkningens allmänna hälsotillstånd men har inte desto mindre vidhållit att allmänna överväganden avseende en önskvärd sammansättning av deras befolknings kost inte lagligen kan motivera handelshinder mellan dessa medlemsstater.

22 Kommissionen har med avseende på domen i det ovannämnda målet Sandoz gjort gällande att det förbud mot saluföring som var aktuellt i nämnda mål inte motiverades av avsaknaden av ett näringsmässigt behov utan av det faktum att förekomsten av två specifika vitaminer i de där aktuella produkterna utgjorde en risk för folkhälsan.

23 Enligt kommissionen vilar de danska myndigheternas tolkning av domen i det ovannämnda målet Sandoz på en felaktig tolkning e contrario av punkt 20 i domen. I denna punkt slås nämligen endast fast att ett förbud mot saluföring av livsmedel med tillsatser av vitaminer strider mot proportionalitetsprincipen när denna tillsats fyller ett näringsmässigt behov. Nämnda dom kan däremot inte åberopas till stöd för uppfattningen att tillsatser av vitaminer i livsmedel utgör en risk för folkhälsan i alla de fall då det inte finns ett näringsmässigt behov hos den berörda befolkningen.

24 Kommissionen har erinrat om att en medlemsstat, som med stöd av artikel 30 EG söker motivera ett förbud mot saluföring av en produkt som liksom den i förevarande fall aktuella produkten lagligen tillverkats och/eller saluförts i andra medlemsstater, i enlighet med denna bestämmelse skall visa att förbudet är nödvändigt för att skydda folkhälsan.

25 Kommissionen har med hänvisning till punkt 28 i Eftadomstolens dom av den 5 april 2001 i mål E-3/00, EFTA Surveillance Authority/Norway (EFTA Court Reports 2000-2001, s. 73), gjort gällande att enbart konstaterandet att det inte finns något näringsmässigt behov inte räcker för att motivera ett allmänt förbud mot livsmedel som berikats med vitaminer eller mineraler. För att ett sådant förbud skall godtas krävs åtminstone att de risker för folkhälsan som följer av dessa vitamintillsatser bevisas genom en grundlig analys av dessa risker.

26 Enligt kommissionen skall medlemsstaten med hänvisning till vetenskapliga uppgifter som motiverar förbudet i varje enskilt fall visa varför halten av vitaminer och mineraler i de aktuella livsmedlen utgör ett hot mot folkhälsan.

27 Kommissionen har i fråga om förevarande fall anfört, för det första, att sådana allmänna överväganden som de danska myndigheterna har åberopat med avseende på den risk som möjligen är förenad med ett överdrivet intag av vitaminer inte är tillräckliga bevis för att tillsatser av vitaminer i livsmedel kan medföra en risk för folkhälsan. Kommissionen anser, för det andra, att den risk som är förenad med ett intag av vissa vitaminer, såsom vitamin A och D, inte motiverar ett allmänt eller systematiskt förbud mot berikande av livsmedel i alla andra fall än de som avses i Codex Alimentarius.

28 Den danska regeringen har anfört att domstolen redan i domen i det ovannämnda målet Sandoz slog fast att medlemsstater som förbjuder tillsatser av vitaminer inte är skyldiga att visa att det föreligger en konkret risk beträffande varje enskilt livsmedel, eftersom detta med nuvarande vetenskapliga metoder inte är möjligt. Det räcker enligt den danska regeringen att visa att berikandet av livsmedel inte fyller ett näringsmässigt behov hos den berörda befolkningen för att proportionalitetsprincipen skall iakttas.

29 För att kunna fastslå att det föreligger en risk för folkhälsan framgår det enligt den danska regeringen även av domen i det ovannämnda målet Sandoz att det räcker att konstatera att det kan vara skadligt att inta höga doser vitaminer och mineraler och att forskningen varken har möjliggjort att de kritiska gränsvärdena med säkerhet fastställs eller att de exakta följderna av ett sådant intag klarläggs. Det kan följaktligen inte uteslutas att det föreligger en risk för folkhälsan, eftersom konsumenterna intar ytterligare mängder av dessa ämnen, vilka varken kan förutses eller kontrolleras.

30 Det finns enligt den danska regeringen inte något stöd i domstolens rättspraxis för en konkret riskbedömning från fall till fall och en sådan skulle inte vara möjlig i praktiken. För att bevara en överblick över befolkningens intag av vitaminer och mineraler via kosten är det enligt den danska regeringen nödvändigt att genomföra en allmän förebyggande politik och att därvid beakta mångfalden av vitamin- och mineralkällor samt den komplicerade växelverkan som följer av intag av dessa ämnen liksom av andra viktiga ämnen i organismen.

31 Den danska regeringen har i detta avseende hänvisat till olika vetenskapliga studier av vitaminer och mineraler, vilka enligt den danska regeringen inte enbart visar den skadliga effekten av höga intag av dessa näringsämnen, utan även av relativt svaga doser vid kombinationer av dessa ämnen.

32 Den danska regeringen har sålunda anfört att även relativt låga doser av vitaminerna A, D och B6 kan ha en toxisk effekt.

33 Den danska regeringen har hävdat att Eftadomstolens dom i det ovannämnda målet EFTA Surveillance Authority/Norway till vilken kommissionen har hänvisat kan förklaras av de faktiska omständigheterna vid behandlingen av företaget Kellogg's ansökan, vilken var ursprunget till målet.

34 För att ett förbud mot saluföring skall vara motiverat enligt artikel 30 EG är det enligt den danska regeringen inte nödvändigt att bevisa att halterna av näringsämnen som har tillsatts ett visst livsmedel är så höga att de utgör en risk för folkhälsan.

35 Den danska regeringen har dessutom gjort gällande att domstolen redan i domen i det ovannämnda målet Sandoz och i dom av den 11 juli 2000 i mål C-473/98, Toolex (REG 2000, s. I-5681), slog fast att vetenskaplig osäkerhet, på vilken försiktighetsprincipen grundas, kan motivera att medlemsstaterna intar ett försiktigt förhållningssätt i förhållande till möjliga risker.

36 Den danska regeringen har tillagt att dess administrativa praxis är direkt inspirerad av Codex Alimentarius till vilken domstolen ofta hänvisar i sin rättspraxis.

37 Slutligen har den danska regeringen anfört att dess administrativa praxis är motiverad på grund av att det föreligger en potentiell risk för folkhälsan, eftersom livsmedel berikas med vitaminer och mineraler trots att det i Danmark inte finns något näringsmässigt behov.

Domstolens bedömning

38 Den fria rörligheten för varor mellan medlemsstaterna är en grundläggande princip i EG-fördraget, vilken kommer till uttryck i förbudet i artikel 28 EG mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna.

39 Förbudet mot åtgärder med motsvarande verkan i artikel 28 EG riktar sig mot alla handelsregler antagna av medlemsstaterna som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom gemenskapen (se bland annat dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville, REG 1974, s. 837, punkt 5, svensk specialutgåva, volym 2, s. 343, av den 12 mars 1987 i mål 178/84, kommissionen mot Tyskland, kallat renhetskrav för öl, REG 1987, s. 1227, punkt 27, svensk specialutgåva, volym 9, s. 37, och av den 16 januari 2003 i mål C-12/00, kommissionen mot Spanien, REG 2003, s. I-459, punkt 71).

40 Det är ostridigt att den danska praxisen utgör en åtgärd med verkan motsvarande kvantitativa restriktioner i den mening som avses i artikel 28 EG.

41 Denna praxis, enligt vilken det för saluföring av livsmedel som berikats med vitaminer och mineraler och som har sitt ursprung i andra medlemsstater där de lagligen tillverkas och saluförs krävs bevis för att det föreligger ett näringsmässigt behov hos den danska befolkningen, medför nämligen att saluföringen av dessa livsmedel blir svårare, till och med omöjlig, och hindrar således handeln mellan medlemsstaterna.

42 Vad gäller frågan huruvida denna administrativa praxis ändå kan anses berättigad med stöd av artikel 30 EG ankommer det på medlemsstaterna att i avsaknad av harmonisering och i den mån det fortfarande råder vetenskaplig osäkerhet besluta i vilken omfattning de avser att garantera skyddet för människors hälsa och liv samt besluta om krav på godkännande innan livsmedel släpps ut på marknaden varvid de dock skall beakta kraven avseende den fria rörligheten för varor inom gemenskapen (se domen i det ovannämnda målet Sandoz, punkt 16, dom av den 13 december 1990 i mål C-42/90, Bellon, REG 1990, s. I-4863, punkt 11, och av den 17 september 1998 i mål C-400/96, Harpegnies, REG 1998, s. I-5121, punkt 33).

43 Detta utrymme för skönsmässig bedömning med avseende på skyddet för folkhälsan är särskilt stort när det visas att det fortfarande råder vetenskaplig osäkerhet beträffande vissa ämnen, såsom vitaminer, vilka i allmänhet inte är skadliga i sig, men som kan ha viss skadlig verkan vid överdrivna mängder i det totala näringsintaget, vars sammansättning varken kan förutses eller kontrolleras (se domen i det ovannämnda målet Sandoz, punkt 17).

44 Gemenskapsrätten utgör således, i princip, inte något hinder mot att en medlemsstat förbjuder saluföring av livsmedel, om inte tillstånd först erhållits, som innehåller tillsatser av andra näringsämnen, såsom vitaminer eller mineraler, än sådana vars användning har förklarats tillåten i gemenskapslagstiftningen.

45 Vid utövandet av sin rätt till skönsmässig bedömning med avseende på skyddet för folkhälsan skall medlemsstaterna emellertid iaktta proportionalitetsprincipen. De åtgärder som vidtas skall således begränsas till vad som verkligen är nödvändigt för att garantera skyddet för folkhälsan. Detta innebär att åtgärderna skall vara proportionerliga i förhållande till det eftersträvade syftet, och att detta inte skulle ha kunnat uppnås genom åtgärder med mindre restriktiv verkan på handeln inom gemenskapen (se domarna i de ovannämnda målen Sandoz, punkt 18, Bellon, punkt 14, och Harpegnies, punkt 34).

46 Eftersom artikel 30 EG innehåller ett undantag till regeln om fri rörlighet för varor inom gemenskapen, vilket skall tolkas restriktivt, åligger det dessutom de nationella myndigheter som åberopar denna bestämmelse att i varje enskilt fall, mot bakgrund av de nationella kostvanorna och med hänsyn till resultaten av internationell vetenskaplig forskning, visa att den nationella lagstiftningen är nödvändig för att effektivt skydda de intressen som anges i nämnda bestämmelse och särskilt att saluföringen av de aktuella produkterna medför en verklig risk för folkhälsan (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Sandoz, punkt 22, av den 30 november 1983 i mål 227/82, Van Bennekom, REG 1983, s. 3883, punkt 40, domen i det ovannämnda målet renhetskrav för öl, punkt 46, och av den 25 maj 1993 i mål C-228/91, kommissionen mot Italien, REG 1993, s. I-2701, punkt 27).

47 Ett förbud mot saluföring av livsmedel med tillsatser av näringsämnen skall således grundas på en grundlig utvärdering av den risk som den medlemsstat som åberopar artikel 30 EG anser föreligga (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet EFTA Surveillance Authority/Norway, punkt 30).

48 Ett förbud mot saluföring, vilket för övrigt är det mest restriktiva hindret i handeln med produkter som lagligen tillverkats och saluförts i andra medlemsstater, får endast antas om en verklig risk för folkhälsan är tillräckligt styrkt genom de senaste vetenskapliga rön som finns tillgängliga då beslut om ett sådant förbud fattas. Den riskbedömning som medlemsstaten i detta hänseende är skyldig att utföra skall omfatta en bedömning av sannolikheten av att tillsatser av olika näringsämnen i livsmedel får skadliga effekter på folkhälsan samt av hur allvarliga dessa eventuella effekter är.

49 Det kan visserligen vid riskbedömningen framgå att det råder osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av de verkliga riskerna för folkhälsan. Under sådana omständigheter får en medlemsstat med stöd av försiktighetsprincipen vidta skyddsåtgärder utan att behöva vänta på att det fullt ut visas att sådana risker faktiskt föreligger och hur allvarliga de är (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 maj 1998 i mål C-157/96, National Farmers' Union m.fl., REG 1998, s. I-2211, punkt 63). Riskutvärderingen får emellertid inte grundas på rent hypotetiska antaganden i fråga om risken (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet EFTA Surveillance Authority/Norway, punkt 29, och av den 9 september 2003 i mål C-236/01, Monsanto, REG 2003, s. I-0000, punkt 106).

50 Vid bedömningen av ifrågavarande risk är det inte enbart de specifika effekterna av saluföringen av en enskild produkt som innehåller en viss mängd näringsämnen som är relevanta. Det kan vara lämpligt att beakta den sammanlagda effekten av att det på marknaden finns flera källor, naturliga eller artificiella, till ett visst näringsämne och möjligheten att det i framtiden kan finnas ytterligare källor som rimligen kan förutses (se domen i det ovannämnda målet EFTA Surveillance Authority/Norway, punkt 29).

51 Bedömningen av dessa omständigheter kommer i flera fall att visa att det råder en stor vetenskaplig och praktisk osäkerhet i detta avseende. För en korrekt tillämpning av försiktighetsprincipen krävs, för det första, att de eventuellt negativa följderna för hälsan av den föreslagna tillsatsen av näringsämnen kan identifieras och, för det andra, en utförlig utvärdering av risken för hälsan grundad på de mest tillförlitliga vetenskapliga uppgifter som finns tillgängliga och på de senaste resultaten av den internationella forskningen (se domarna i de ovannämnda målen EFTA Surveillance Authority/Norway, punkt 30, och Monsanto, punkt 113).

52 Om resultaten av genomförda undersökningar inte är så fullständiga, övertygande eller exakta att det är möjligt att fastställa förekomsten eller omfattningen av den påstådda risken men det likväl är sannolikt att det skulle uppstå en verklig skada för folkhälsan om risken förverkligades är det enligt försiktighetsprincipen motiverat att vidta restriktiva åtgärder (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet EFTA Surveillance Authority/Norway, punkt 31).

53 Sådana åtgärder som avses i punkt 50 är tillåtna endast om de är icke diskriminerande och objektiva (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet EFTA Surveillance Authority/Norway, punkt 32).

54 Kriteriet avseende ett näringsmässigt behov hos en medlemsstats befolkning kan ha betydelse vid den grundliga utvärdering som denna medlemsstat skall företa av de risker för folkhälsan som eventuellt kan följa av tillsatser av näringsämnen i livsmedel. Till skillnad från den tolkning av domen i det ovannämnda målet Sandoz som den danska regeringen har gjort gällande kan däremot inte avsaknaden av ett sådant näringsmässigt behov i sig motivera ett totalt förbud på grundval av artikel 30 EG mot saluföring av livsmedel som lagligen tillverkats och/eller saluförts i andra medlemsstater.

55 Den danska administrativa praxisen är i förevarande fall oproportionerlig, eftersom den, förutom i de fyra snävt definierade situationer som skall anses innebära att det finns ett näringsmässigt behov som anges ovan i punkt 11, medför ett systematiskt förbud mot saluföring av livsmedel med tillsatser av vitaminer och mineraler utan åtskillnad med hänsyn till de olika vitaminer och mineraler som tillsatts eller omfattningen av den risk som tillsatsen av dessa ämnen eventuellt kan ha för folkhälsan.

56 Den omständigheten att saluföring av berikade produkter som inte fyller ett näringsmässigt behov hos befolkningen systematiskt förbjuds enligt den danska praxisen medför nämligen att gemenskapsrätten inte iakttas i fråga om identifieringen och utvärderingen av en verklig risk för folkhälsan. Enligt gemenskapsrätten krävs en grundlig utvärdering i varje enskilt fall av de effekter som tillsatser av de aktuella vitaminerna och mineralerna skulle kunna medföra.

57 Mot bakgrund av det ovan anförda skall det konstateras att Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 28 EG genom att tillämpa en administrativ praxis som innebär att berikade livsmedel, som lagligen tillverkas eller saluförs i andra medlemsstater, endast kan saluföras i Danmark om det visas att detta näringsberikande fyller ett behov hos den danska befolkningen.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

58 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Danmark skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Danmark har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

följande dom:

1) Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 28 EG genom att tillämpa en administrativ praxis som innebär att berikade livsmedel, som lagligen tillverkas eller saluförs i andra medlemsstater, endast kan saluföras i Danmark om det visas att detta näringsberikande fyller ett behov hos den danska befolkningen.

2) Konungariket Danmark skall ersätta rättegångskostnaderna.