Förslag till avgörande av generaladvokat Léger föredraget den 9 januari 1997. - Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung mot Deutsches Milch-Kontor GmbH. - Begäran om förhandsavgörande: Bundesverwaltungsgericht - Tyskland. - Stöd för skummjölkspulver - Systematiska kontroller - Kontrollkostnader. - Mål C-272/95.



Rättsfallssamling 1997 s. I-01905



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Bundesverwaltungsgericht har med anledning av samma tvist hänskjutit exakt samma frågor till domstolen som de som gav upphov till domstolens dom av den 22 juni 1994 i målet Deutsches Milch-Kontor(1) (nedan kallad domstolens dom eller domen av den 22 juni 1994).

Frågorna gäller tolkningen av olika gemenskapsbestämmelser som reglerar förutsättningarna för beviljande av gemenskapsstöd för skummjölkspulver som produceras i en medlemsstat och är avsett att bearbetas i en annan medlemsstat.

2 Den nationella domstolen är av den uppfattningen att de svar som gavs i domen av den 22 juni 1994 hänför sig till en annan faktisk situation än den som redogjordes för i ansökan och att de därför inte är av beskaffenheten att kunna helt skingra de tvivel den nationella domstolen känner i förhållande till den begärda tolkningen av gemenskapsrätten.

3 Utan att återge målets innehåll i detalj - jag hänvisar i mån av behov till domen av den 22 juni 1994 och till generaladvokaten Darmons förslag till avgörande - vill jag endast erinra om att målet i sak ger upphov till två svårigheter. Domstolen tillfrågas, å ena sidan, om frekvensen och den typ av kontroller som kan utföras inom ramen för relevanta gemenskapsbestämmelser och, å andra sidan, om det är förenligt med gemenskapsrätten att låta de ekonomiska aktörerna bära kostnaderna för de analyser som vid de systematiska kontrollerna görs på den mjölk som är avsedd att exporteras för bearbetning.

4 Det bör noteras att den tillämpliga gemenskapslagstiftningen infördes i syfte att understödja avsättningen på marknaden av de produkter som faller inom dess tillämpningsområde när dessa används som beståndsdel i djurfoder. Det sålunda inrättade systemet föreskriver i princip att stödet beviljas i den medlemsstat där bearbetningen sker.(2) Medlemsstaterna har emellertid också en möjlighet att frångå detta system genom att låta den medlemsstat där tillverkningen av produkten sker betala ut stödet. Medlemsstaterna har bara utnyttjat denna möjlighet beträffande export av skummjölkspulver till Italien. För produkter avsedda för detta land åligger det således den exporterande medlemsstaten att betala ut stödet för det skummjölkspulver som har producerats inom dess territorium men som är avsett för denaturering och bearbetning i Italien.(3) Utbetalningen av stödet är underkastad vissa villkor.(4)

5 Företaget Deutsches Milch-Kontor (nedan kallat DMK) exporterar skummjölkspulver från Tyskland till Italien, där detta är avsett att bearbetas till foderblandningar. Transporten sker med lastbilar och varje lastbil fraktar en last på ungefär 25 ton.

6 Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (tyskt statligt verk på förbundsnivå för livsmedel och skogsbruk, nedan kallat BEF) har, i syfte att kontrollera att denna mjölk kunde omfattas av stöd, låtit den behöriga exporttullmyndigheten utföra kontroller. Dessa kontroller utfördes på ett systematiskt sätt och bestod i att prov togs från lasten i varje lastbil och därefter analyserades. Med kontrollerna förknippade analyskostnader har av BEF påförts DMK.

7 Bundesverwaltungsgericht har i den föreliggande hänskjutandeskriften preciserat,(5) att denna tullmyndighet är belägen i Hamburg och att kontrollerna utförs inom ramen för gränsöverskridande verksamhet, men inne i landet, långt från den (tysk-österrikiska eller tysk-schweiziska) gräns som skall passeras.

8 Eftersom parterna var oense om huruvida DMK kunde kräva att BEF återbetalade dessa kostnader, ställde den nationella domstolen, i mål C-426/92, följande frågor:

"1) Skall artikel 2.4 första stycket i förordning (EEG) nr 1624/76 av den 2 juli 1976, i dess lydelse enligt artikel 1 i förordning (EEG) nr 1726/79 av den 26 juli 1979, tolkas på så sätt, att den behöriga myndigheten - vid export av i Tyskland producerat skummjölkspulver till Italien med lastbil i syfte att producera blandfoder - måste ta ett prov från varje lastbilslast och låta undersöka detta för att kunna utfärda det i bestämmelsen omnämnda intyget?

2) För det fall att fråga 1 besvaras nekande: Vilka kriterier framgår av artikel 2.1 a i förordning (EEG) nr 1624/76, i dess lydelse enligt artikel 1 i förordning (EEG) nr 1726/79, och av artikel 10 i förordning (EEG) nr 1725/79 som gör det möjligt att besvara frågan hur ofta prov skall och får tas vid export av skummjölkspulver till Italien med lastbil?

3) Är det förenligt med förbudet mot avgifter med motsvarande verkan som tullar (artiklarna 9, 12 och 16 i EEG-fördraget), med diskrimineringsförbudet (artikel 95 i EEG-fördraget) och med annan gemenskapsrätt, att enligt nationella bestämmelser påföra exportören alla kostnaderna för de systematiska eller tillfälliga kontrollerna?"

9 Domen av den 22 juni 1994 har följande domslut:

"1) Artikel 2.1 och 2.4 i kommissionens förordning (EEG) nr 1624/76 av den 2 juli 1976 om särskilda bestämmelser om utbetalningen av stöd för skummjölkspulver som denaturerats eller bearbetats till foderblandningar inom en annan medlemsstats territorium, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 1726/79 av den 26 juli 1979, och artikel 10 i kommissionens förordning (EEG) nr 1725/79 av den 26 juli 1979 om bestämmelserna om beviljande av stöd för skummjölk som bearbetas till foderblandningar och skummjölkspulver avsett som kalvfoder, jämförd med artikel 34 i EEG-fördraget, skall tolkas på så sätt att det inte är tillåtet att utföra systematiska kontroller vid gränsen för att fastställa att villkoren rörande sammansättningen av och kvaliteten på skummjölkspulver som är avsett att användas i foderblandningar i en annan medlemsstat är uppfyllda så att exportrestitution kan utgå. De ovannämnda föreskrifterna hindrar emellertid inte kontroller vid gränsen, förutsatt att kontrollerna utförs stickprovsvis.

2) En avgift som tas ut i samband med sådana systematiska kontroller vid gränsen som nämnts ovan utgör en avgift med motsvarande verkan som exporttullar, vilken i enlighet med artiklarna 9 och 12 i fördraget är förbjuden, även om den motsvarar den reella kostnaden för varje kontroll."

10 Trots detta avgörande hänskjuter Bundesverwaltungsgericht samma frågor till domstolen, med följande motivering till denna upprepning.

11 Den konstaterar att det uttryckligen hänvisas till systematiska "gränskontroller", inte enbart i domslutet utan även i domskälen. Bundesverwaltungsgericht är av den uppfattningen, att EG-domstolen genom denna hänvisning har utgått från faktiska omständigheter som skiljer sig från dem som det redogjordes för i beslutet om hänskjutande och att målet av denna anledning ännu inte är färdigberett. Den terminologi som användes i domen av den 22 juni 1994 lät enligt Bundesverwaltungsgericht förstå att domstolen avser "kontroller som äger rum i omedelbar närhet av gränsen med uteslutande av kontroller som utförs inne i landet när passering av gränsen är avsedd", eftersom det "uteslutande handlar om sådana kontroller som utförs direkt vid gränsen vid tidpunkten för passeringen av denna gräns".(6)

12 Bundesverwaltungsgericht preciserar dock i det aktuella målet att de omtvistade kontrollerna utfördes "vid den för klaganden behöriga exporttullmyndigheten i Hamburg, således inom ramen för en gränsöverskridande verksamhet men inne i landet, långt från den gräns som skulle passeras".(7)

13 Den aktuella begäran om förhandsavgörande, såsom den slutligen utformades, har sålunda som enda syfte att låta domstolen bedöma om domen av den 22 juni 1994 kan tillämpas på detta preciserade sakförhållande, utan att frångå den lösning till vilken domstolen har kommit. Domstolen tillfrågas med andra ord endast huruvida de ställda frågorna skall besvaras på samma sätt när kontrollerna utförs inom ramen för en gränsöverskridande verksamhet men inne i landet, långt från den gräns som skall passeras, som när kontrollerna utförs vid gränspasseringen.

14 Jag är av den uppfattningen att denna fråga, såsom den har omformulerats, bör besvaras jakande.

15 Låt oss i tur och ordning undersöka de av den nationella domstolen formulerade två frågeställningarna och jämföra domstolens svar med de faktiska omständigheterna såsom de nu har preciserats.

16 Domstolen ansåg, som svar på de två första frågorna, att systematiskt utförda kontroller genom provtagning i den avsändande medlemsstaten, i syfte att kontrollera sammansättningen av och kvaliteten på den mjölk som kan omfattas av stöd, och som varken är föreskrivna i relevanta gemenskapsbestämmelser eller kan motiveras med hänvisning till något av de hänsyn som medges i artikel 36 i fördraget, utgör åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa exportrestriktioner i handelsutbytet mellan medlemsstaterna och som är otillåtna enligt artikel 34 i fördraget.

17 Hänvisningen till kontroller vid gränsen är, enligt min mening, på intet sätt avgörande för det resonemang som domstolen förde.

18 Platsen för kontrollernas utförande har i själva verket liten betydelse för tolkningen av domen. Det är frekvensen av och formen för de kontroller som i det aktuella fallet är föreskrivna genom nationell lagstiftning - det vill säga systematiska kontroller utförda genom provtagning - som domstolen bedömde som stridande mot gemenskapsrätten.

Sålunda preciserade domstolen, att kontroller vid gränsen med samma syfte skulle vara tillåtna om de antog en annan form och utfördes med en annan frekvens:

"... det kan inte uteslutas att [medlemsstaterna] upprätthåller kontroller vid gränsen av de laster som exporteras, under förutsättning att dessa kontroller är av sporadisk karaktär."(8) De omtvistade gemenskapsbestämmelserna "utgör emellertid inte hinder för kontroller vid gränsen, förutsatt att kontrollerna utförs stickprovsvis".(9)

19 Denna motivering är för övrigt giltig oberoende av var de omtvistade kontrollerna äger rum.

20 Med hänvisning till tidigare rättspraxis(10) erinrade domstolen först om att

"varje systematisk kontroll vid gränsen inom ramen för handelsutbytet inom gemenskapen utgör ett hinder som kan strida mot artiklarna 30 och 34 i fördraget".(11)

Det räcker emellertid att de omtvistade åtgärderna, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, kan hindra importen eller exporten mellan medlemsstater för att förbjudas enligt dessa bestämmelser. Sådana åtgärder är alla kontroller som, på grund av de förseningar som uppstår och de extra transportkostnader som kan bli följden för den ekonomiske aktören, "riskerar att försvåra eller fördyra importen eller exporten".(12)

Det är ovidkommande om dessa kontroller konkret utförs när varorna faktiskt passerar gränsen i syfte att exporteras eller om det sker tidigare men fortfarande i syfte att passera gränsen, eftersom de genom sin systematiska karaktär och de former under vilka de genomförs "riskerar att försvåra eller fördyra handelsutbytet" och således strider mot bestämmelserna i artikel 34 i fördraget.

21 När det har konstaterats att kontrollerna, såsom de har beskrivits av den nationella domstolen, utgör kvantitativa exportrestriktioner som förbjuds av gemenskapsrätten, oavsett var de äger rum, skall jag undersöka om ett beaktande av platsen för kontrollen är av beskaffenheten att ändra domstolens bedömning att sådana kontroller inte kan rättfärdigas med hänvisning till artikel 36 i fördraget.

22 Tre typer av rättfärdigandegrunder har förts fram.

23 Beträffande de två första grunderna, varav den första hänför sig till skäl av praktisk och ekonomisk art och den andra till en argumentation baserad på en analys av kontrollernas funktion som kompensation för den nytta som fås genom en frivillig anslutning till ett system för exportrestitutioner, synes förkastandet av dessa kontroller, enligt domstolens resonemang, inte vara beroende av var de äger rum. Det är, som domstolen konstaterade, beträffande grunder av ekonomisk och praktisk art förvisso så att "det är tillräckligt att hänvisa till att artikel 36 i fördraget inte kan åberopas för att motivera en reglering eller praxis som, även om den i sig är ändamålsenlig, innehåller restriktioner som främst beror på en önskan att minska den administrativa belastningen eller de offentliga utgifterna ...",(13) och beträffande det andra argumentet att "det räcker att konstatera att systematiska kontroller som saknar grund i tillämpliga gemenskapsbestämmelser inte kan utgöra en sådan kompensation".(14)

24 I mål C-426/92 försökte kommissionen att motivera de omtvistade kontrollerna med ett tredje argument - som även framfördes av företrädaren för BEF vid sammanträdet i det nu aktuella målet - genom att göra gällande att "kontrollerna vid gränsen är det enda sättet att undvika fusk som kan ske under transporten mellan produktionsstället och bearbetningsföretaget".(15) Då domstolen underkände denna uppfattning genom bedömningen - baserad på domstolens tidigare praxis(16) - att "systematiska kontroller vid gränsen inte är förenliga med bestämmelserna om fri rörlighet för varor ...",(17) ställde den inte heller upp något kriterium baserat på platsen för kontrollerna. Domstolen konstaterade nämligen att

"även om de omtvistade gränskontrollerna kan förhindra fusk under transporten på tyskt territorium, kan de inte garantera att varan när den anländer till bearbetningsföretaget fortfarande uppfyller gemenskapsbestämmelsernas minimikrav vad gäller sammansättning och kvalitet. Det kan faktiskt inte uteslutas, att det sker fusk under transporten på transitostaters territorium eller på mottagarstatens eget territorium".(18)

Lika litet utgör kontroller som utförs med tanke på en gränspassering men utförs inne på avsändarstatens territorium en garanti för att fusk inte kommer att ske under den resterande delen av transporten.

25 Domstolens svar på de två första frågorna är således fortfarande giltiga för det tänkta fallet att kontrollerna inte äger rum vid gränspasseringen utan vid den behöriga avsändartullmyndigheten i Hamburg.

26 Genom sin sista fråga önskar Bundesverwaltungsgericht få klarhet i huruvida det är möjligt att påföra exportören samtliga kostnader som uppkommer med anledning av de omtvistade kontrollerna.

27 Även på denna punkt måste man enligt min uppfattning rätta sig efter det svar som domstolen gav i det första förfarandet om förhandsavgörande. Inte heller i detta avseende är platsen för kontrollåtgärderna av beskaffenhet att sätta i fråga det faktum att en avgift som tas ut i samband med de omtvistade systematiska kontrollerna "utgör en avgift med motsvarande verkan som exporttullar som är förbjuden enligt artiklarna 9 och 12 i fördraget, även om den motsvarar den reella kostnaden för varje kontroll".(19)

28 "Gränskontroller", till vilka domstolen hänvisar i sin dom, skall nämligen enligt min mening förstås oberoende av den geografiska plats där de utförs. Det har ingen betydelse om de utförs i närheten av den fysiska gränsen mellan två stater, eller inne på den ena statens territorium, när syftet är att en gräns skall passeras.

29 Avgörande är ingalunda platsen där kontrollerna äger rum utan anledningen till att de utförs, nämligen när den vara som transporteras skall passera en gräns. Det har ingen betydelse om proven tas direkt vid gränsen, vid den tidpunkt denna passeras, eller om det sker där den behöriga avsändartullmyndigheten är belägen.

30 Det avgörande är typen och frekvensen av de kontroller som utförs. Inom ramen för den omtvistade lagstiftningen är systematiska kontroller genom provtagning inte tillåtna i enlighet med domen av den 22 juni 1994.

31 Följaktligen föreslår jag att domstolen skall besvara frågorna från Bundesverwaltungsgericht, såsom de har omformulerats, på följande sätt:

Domstolens dom av den 22 juni 1994 i mål C-426/92, Deutsches Milch-Kontor, kan tillämpas oberoende av den plats där de omtvistade kontrollerna utförs, bland annat i det tänkta fallet att de utförs inne i landet, långt från den gräns som skall passeras, när en passering av gränsen verkligen är avsedd.

(1) - Mål C-426/92 (Rec. 1994, s. I-2757).

(2) - Rådets förordning (EEG) nr 986/68 av den 15 juli 1968 om fastställande av allmänna bestämmelser för beviljande av stöd för skummjölk och skummjölkspulver till foderbruk (EGT L 169, s. 4).

(3) - Kommissionens förordning (EEG) nr 1624/76 av den 2 juli 1976 om särskilda bestämmelser om utbetalningen av stöd för skummjölkspulver som denaturerats eller bearbetats till foderblandningar inom en annan medlemsstats territorium (EGT L 180, s. 9).

(4) - Föreskrivna i kommissionens förordning (EEG) nr 1726/79 av den 26 juli 1979 om ändring av förordningarna (EEG) nr 1624/76, 368/77, 443/77 och 1844/77 vad avser stödåtgärder och särskilda försäljningsåtgärder för skummjölkspulver avsett att användas i foder (EGT L 199, s. 10) och i kommissionens förordning (EEG) nr 1725/79 av den 26 juli 1979 om bestämmelserna om beviljande av stöd för skummjölk som bearbetas till foderblandningar och skummjölkspulver avsett som kalvfoder (EGT L 199, s. 1).

(5) - Sidan 6 andra stycket i den franska översättningen av beslutet om hänskjutande.

(6) - Beslutet om hänskjutande, sidan 5 i den franska översättningen.

(7) - Ibidem, sidan 6 andra stycket sjätte raden.

(8) - Punkt 44, min kursivering.

(9) - Punkt 45, min kursivering.

(10) - Domstolens dom av den 15 december 1976 i mål 35/76, Simmenthal (Rec. 1976, s. 1871, punkt 14), och av den 20 september 1988 i mål 190/87, Moormann (Rec. 1988, s. 4689, punkt 8), omnämnda i punkterna 20 och 21 i domen.

(11) - Punkt 22.

(12) - Punkt 20.

(13) - Punkt 39.

(14) - Punkt 40.

(15) - Punkt 37, min kursivering.

(16) - Dom av den 11 februari 1971 i mål 39/70, Fleischkontor (Rec. 1971, s. 49, punkt 5).

(17) - Punkt 42.

(18) - Punkt 43.

(19) - Punkt 56.