Förslag till avgörande av generaladvokat Léger föredraget den 15 mars 2001. - Gervais Larsy mot Institut national d'assurances sociales pour travailleurs indépendants (INASTI). - Begäran om förhandsavgörande: Cour du travail de Mons - Belgien. - Förordningarna (EEG) nr 1408/71 och 1248/92 - Ålderspension - Kumulationsförbud - Kan inte göras gällande enligt en dom av domstolen - Begränsning av rättsverkningar - Klar överträdelse av gemenskapsrätten. - Mål C-118/00.



Rättsfallssamling 2001 s. I-05063



Generaladvokatens förslag till avgörande

1. Medlemsstaternas ansvar vid överträdelse av gemenskapsrätten omfattar mycket varierande situationer, även om alla har det gemensamt att de har uppkommit på grund av att de tillämpliga rättsreglerna har åsidosatts. Åsidosättandet av en gemenskapsbestämmelse kan ta formen av en underlåtenhet att införliva ett direktiv eller en felaktig tolkning av lagen. I det senare fallet klandras för det mesta medlemsstaterna för att ha tillämpat en lagtext felaktigt.

2. Men det kan även hända att diskussionen rör tillämpligheten av rättsregeln som sådan. I förevarande fall har således en nationell myndighet för social trygghet begränsat de förmåner som är knutna till en ålderspension genom att grunda sig på en bestämmelse i förordning (EEG) nr 1408/71 vars tillämplighet har bestritts.

3. Myndighetens restriktiva inställning när den skulle bevilja ansökan om pension grundas enligt myndigheten på artikel 95a.5 i förordningen. Domstolens tolkning av denna bestämmelse bör enligt den hänskjutande domstolen göra det möjligt att avgöra huruvida det agerande för vilket mottagaren av pensionen i förevarande fall har klandrat den ifrågavarande myndigheten var felaktigt.

I - Artikel 95a i förordningen

4. I denna text, som införts i förordningen genom förordning nr 1248/92, föreskrivs följande:

"1. Ingen rätt skall förvärvas enligt förordning (EEG) nr 1248/92 för en period före den 1 juni 1992.

2. Alla försäkrings- eller bosättningsperioder som har fullgjorts enligt en medlemsstats lagstiftning före den 1 juni 1992 skall beaktas vid fastställande av rätten till förmåner enligt förordning (EEG) nr 1248/92.

3. Om något annat inte följer av bestämmelserna i punkt 1 skall rätt enligt förordning (EEG) nr 1248/92 förvärvas även om rätten hänför sig till ett försäkringsfall som inträffade före den 1 juni 1992.

4. Rättigheter för personer som har beviljats pension före den 1 juni 1992 kan på ansökan av personen omprövas med beaktande av bestämmelserna i förordning (EEG) nr 1248/92.

5. Om en ansökan som avses i punkt 4 lämnas in inom två år från den 1 juni 1992, skall rättigheter som har förvärvats enligt förordning (EEG) nr 1248/92 gälla från denna dag, och bestämmelserna i någon medlemsstats lagstiftning om förverkande av eller begränsning i rätten till förmåner kan inte åberopas mot personen i fråga.

6. Om ansökan som avses i punkt 4 lämnas in efter utgången av tvåårsperioden efter den 1 juni 1992, skall rättigheter som inte har förverkats eller inte har fallit bort genom en tidsspärr, gälla från den dag då ansökan lämnades in, såvida inte förmånligare bestämmelser gäller enligt en medlemsstats lagstiftning."

II - Bakgrund och förfarandet vid den nationella domstolen

5. Gervais Larsy är belgisk medborgare och bosatt i Belgien, nära den franska gränsen. Han har som egenföretagare varit verksam som trädgårdsmästare vid plantskolor i Belgien och i Frankrike.

6. Den 24 oktober 1985 ingav Gervais Larsy en ansökan om ålderspension för egenföretagare till Institut national d'assurances sociales pour travailleurs indépendants.

7. Inasti beviljade honom genom beslut, som delgavs den 3 juli 1986, en ålderspension på 45/45 beräknad utifrån en komplett förvärvsverksamhet från och med den 1 januari 1941 till och med den 31 december 1985, med verkan från den 1 november 1986.

8. Eftersom Gervais Larsy även hade betalat socialförsäkringsavgifter till de behöriga franska myndigheterna från den 1 januari 1964 till den 31 december 1977, beviljade de honom ålderspension från och med den 1 mars 1987.

9. Av den anledningen fattade Inasti ett nytt beslut den 21 december 1988 och minskade ålderspensionsrättigheterna till 31/45, med verkan från den 1 mars 1987, med tillämpning av principen om enhetlig förvärvsverksamhet, som föreskrivs i artikel 19 i kunglig kungörelse nr 72 av den 10 november 1967.

10. Gervais Larsy överklagade beslutet vid Tribunal du travail de Tournai (Belgien) den 16 januari 1989 och gjorde gällande att det ursprungliga pensionsbeloppet borde kvarstå, trots att han hade beviljats fransk ålderspension.

11. Tribunal du travail de Tournai ogillade överklagandet den 24 april 1990. Eftersom domen inte har delgetts, har den inte vunnit laga kraft.

12. Därefter väckte Marius Larsy, bror till Gervais Larsy, som i faktiskt och rättsligt hänseende befann sig i en liknande situation, talan vid Tribunal du travail de Tournai.

13. Denna domstol beslutade under förfarandet att ställa frågor till domstolen om tolkningen av artiklarna 12 och 46 i förordningen, bestämmelser om förhindrande av sammanträffande av förmåner och om beviljande av förmåner av de behöriga institutionerna i medlemsstaterna.

14. Domstolen fastslog följande i sin dom av den 2 augusti 1993 i målet Larsy: "Artikel 12.2 och artikel 46 i förordning nr 1408/71 utgör inte hinder för att ett nationellt kumulationsförbud tillämpas vid fastställandet av en pension enbart enligt nationell lagstiftning. Dessa artiklar utgör däremot hinder för att tillämpa ett sådant förbud när en pension fastställs enligt bestämmelserna i artikel 46. Artikel 46.3 i samma förordning skall tolkas som att det kumulationsförbud som föreskrivs i denna bestämmelse inte är tillämpligt i den mån en person under samma period har arbetat i två medlemsstater och under denna period har varit tvungen att betala avgifter för ålderspensionsförsäkringar i dessa två medlemsstater."

15. Tribunal du travail de Tournai biföll med beaktande av den ovannämnda domen Marius Larsys överklagande genom dom av den 8 mars 1994.

16. Som svar på Gervais Larsys ansökan om att hans situation skulle anpassas till gällande regler på samma villkor som beträffande hans bror, anmodade Inasti honom med tillämpning av artikel 95a.5 i förordningen att lämna in en ny ansökan om pension i syfte att få sina rättigheter omprövade.

17. Efter att en sådan ansökan ingetts fattade Inasti ett nytt beslut den 26 april 1995 och beviljade Gervais Larsy full ålderspension från och med den 1 juli 1994.

18. Efter att ha tagit kontakt med Europeiska gemenskapernas kommission, överklagade Gervais Larsy genom skrivelse av den 8 augusti 1997 domen av Tribunal du travail de Tournai av den 24 april 1990 till Cour du travail de Mons (Belgien).

19. Inasti medgav inför denna domstol att Gervais Larsys pensionsrättigheter skulle omprövas med verkan från den 1 mars 1987 och att förvaltningsbeslutet av den 21 december 1988 skulle ändras. Inasti ansåg emellertid inte att det hade handlat culpöst och därför inte kunde förpliktas att betala något skadestånd.

20. I sin dom av den 10 februari 1999 fastslog Cour du travail de Mons att överklagandet var välgrundat i den del som avsåg Gervais Larsys rätt till ålderspension för egenföretagare beräknad till 45/45 från och med den 1 mars 1987.

21. Till den del Gervais Larsys ansökan även avsåg utbetalning av 1 BEF i skadestånd för ideell skada och 100 000 BEF i skadestånd för ytterligare ekonomisk skada, ansåg Cour du travail de Mons att den inte hade tillräckliga upplysningar. Den ställde därför en fråga till parterna som syftade till att utröna huruvida Inasti skulle anses ha handlat culpöst när den fattade ett nytt beslut, som visserligen beviljade Gervais Larsy full pension, men som fastställde dagen för ikraftträdandet till den 1 januari 1994, trots att den ursprungliga ansökan om pension var från 1985 och de omtvistade pensionsrättigheterna hade sänkts av Inasti redan 1987.

22. Cour du travail de Mons återgav även innehållet i det skriftliga yttrandet av den 13 januari 1999 från allmänna åklagarmyndigheten, som ansåg att domen i det ovannämnda målet Larsy skulle anses bindande moraliskt sett snarare än att den var rättskraftig och att Inasti hade iakttagit den moraliskt sett bindande verkan av domen genom att delvis ompröva sitt beslut av den 21 december 1988 i tiden. Allmänna åklagarmyndigheten förklarade även att begränsningen i tiden av rättsverkningarna av Inastis nya beslut tycktes följa av gemenskapsbestämmelserna, det vill säga artikel 95a.5 i förordningen.

23. Inasti har inför Cour du travail de Mons gjort gällande att det inte har gjort sig skyldigt till en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten, eftersom de tillämpliga bestämmelserna inte gav det rätt att ex officio fatta ett nytt beslut med verkan från den 1 mars 1987. Eftersom ansökan om omprövning hade lämnats in efter det att fristen i artikel 95a.5 i förordningen hade löpt ut, skulle omprövningen börja gälla den 1 juli 1994. Inasti har dessutom understrukit att Gervais Larsy överklagade domen av den 24 april 1990 först den 8 december 1997 och att det är detta dröjsmål som är orsaken till den skada han har begärt ersättning för.

24. Gervais Larsy har för sin del hävdat att Inasti har underlåtit att beakta den moraliskt bindande verkan av domen i det ovannämnda målet Larsy och att domen av Cour du travail de Mons av den 10 februari 1999 visar att överträdelsen av gemenskapsrätten kvarstod efter domen avseende begäran om förhandsavgörande.

III - Tolkningsfrågorna

25. Då Cour du travail de Mons ansåg att de argument som parterna framfört inte gjorde det möjligt att ta ställning till frågan huruvida Inasti gjort sig skyldigt till en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten, beslutade den att förklara målet vilande och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

"1) Skall artikel 95a.5 i förordning (EEG) nr 1408/71 tolkas så att den är tillämplig på en försäkrad egenföretagare som överklagat ett förvaltningsbeslut fattat av den behöriga myndigheten för social trygghet för egenföretagare i en medlemsstat i Europeiska unionen, varigenom ett kumulationsförbud (artiklarna 12 och 46) i förordning (EEG) nr 1408/71 har tillämpats och vilket har bekräftats av den nationella domstolen i den medlemsstat där målet anhängiggjorts och parterna inte har delgetts domen som därför fortfarande kan överklagas, när EG-domstolen i en senare dom i ett liknande mål om tolkningen av artiklarna 12 och 46 i denna förordning fastslagit att ett gemenskapsrättsligt kumulationsförbud inte skall tillämpas i ett sådant fall, och den nationella myndigheten för social trygghet för egenföretagare har tillämpat artikel 95a.5 på den försäkrade efter EG-domstolens dom för att ompröva den försäkrades förmåner och därigenom begränsat verkningarna av EG-domstolens dom, då det för att artikel 95a.5 skall kunna tillämpas krävs att den försäkrade vid tvist inger en ny ansökan avseende sina förmåner och att det därefter fattas ett nytt beslut?

2) Utgör den omständigheten att myndigheten för social trygghet för egenföretagare i en medlemsstat i Europeiska gemenskapen har tillämpat artikel 95a.5 i förordning (EEG) nr 1408/71 i det fall som beskrivits i fråga 1 och på de villkor som detta har skett en klar överträdelse av gemenskapsrätten i den mening som avses i EG-domstolens rättspraxis, när denna myndighet redan har åsidosatt förordning (EEG) nr 1408/71 (artiklarna 12 och 46), såsom fastslagits i EG-domstolens dom av den 2 augusti 1993 i ett liknande mål, vilket myndigheten för social trygghet har medgett i tvisten, och den nationella domstolen beaktade detta i sin dom av den 10 februari 1999 och den nationella myndigheten för social trygghet, efter att ansvarigt statsråd, till följd av skriftväxling mellan Europeiska gemenskapernas kommission och medlemsstaten, begärt att myndigheten skulle anpassa den migrerande arbetstagarens situation till gällande regler, efterkom denna begäran med tillämpning av ovannämnda artikel 95a.5?"

IV - Tillämpligheten av artikel 95a i förordningen (den första tolkningsfrågan)

26. I artikel 95a.4 i förordningen fastställs principen om rätten till omprövning, på vissa villkor, av pensioner som beviljats före den 1 juni 1992.

27. De två följande punkterna i denna artikel utgör de två bestämmelser som fastställer hur de omprövade rättigheterna skall tillämpas i tiden. Om pensionsrättigheterna kan omprövas enligt artikel 95a.4 skall nämligen en åtskillnad göras beroende på ansökningsdag.

28. Om ansökan lämnas in inom två år från den 1 juni 1992, skall de omprövade rättigheterna gälla från den dagen. Om ansökan lämnas in efter denna tidsfrist, det vill säga efter den 1 juni 1994, skall de gälla från den dag då ansökan lämnades in.

A - Syftet med frågan

29. På det här stadiet i tvisten vid den nationella domstolen avgjorde den hänskjutande domstolen den huvudsakliga frågan. Den biföll Gervais Larsys ansökan om att få en ålderspension på 45/45 med verkan från den 1 mars 1987. Den ränta på utestående belopp som sökanden även yrkat godkändes också.

30. Det återstår för Cour du travail de Mons att besluta om kravet på skadestånd för ideell skada, beräknad till 1 BEF, och för ytterligare materiell skada, beräknad till 100 000 BEF. I det syftet har den sökt utröna huruvida Inasti kan klandras för en klar överträdelse av gemenskapsrätten.

31. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att den nationella domstolen uteslutande har koncentrerat sig på att Inasti inte har låtit pensionsrättigheterna gälla från den 1 mars 1987, som Gervais Larsy hade yrkat och såsom Inasti senare själv medgett.

32. Frågorna har följaktligen inget samband med den omständigheten att Inasti från början inte ville bevilja förmånstagaren hans pensionsrättigheter fullt ut. Det är snarare den omständigheten att denna institution inte gick med på en retroaktiv utbetalning av dessa förmåner som ligger till grund för frågorna och som har föranlett den belgiska domstolen att fråga sig om det föreligger ett culpöst handlande.

33. Detta förklarar varför artikel 95a i förordningen är den viktigaste bestämmelsen för lösningen av tvisten vid den nationella domstolen. Genom att tillämpa denna lagtext så att den retroaktiva verkan av Gervais Larsys omprövade pension minskade, har Inasti begränsat räckvidden av domen i det ovannämnda målet Larsy.

34. Det skall dessutom påpekas att tolkningsfrågorna uteslutande avser artikel 95a.5 i förordningen, som omfattar fall där ansökan om omprövning lämnats in inom två år från den 1 juni 1992.

35. Cour du travail de Mons har förklarat detta med att Inasti åberopade denna lagtext för att fastställa att Gervais Larsy inte hade iakttagit denna bestämmelse. Följaktligen skulle den nationella lagen tillämpas, vilket medförde att ansökan om omprövning skulle gälla från den 1 juli 1994.

36. Av bakgrunden och förfarandet vid den nationella domstolen framgår emellertid att den hänskjutande domstolens fråga mer allmänt syftar till att utröna huruvida den del av artikel 95a i förordningen som direkt rör rätten till omprövning av pensioner som beviljats innan ändringsförordningen antogs är tillämplig. Under dessa omständigheter är det bara artikel 95a.4 som berörs.

37. Huruvida ansökan lämnades in före eller efter den 1 juni 1992 har ingen betydelse för frågan om artikel 95a.4 i förordningen är tillämplig eller ej i ett sådant fall som det vid den nationella domstolen.

38. Det följer nämligen av begäran om förhandsavgörande att Cour du travail de Mons avser att ta ställning till det ansvar som Inasti ådragit sig genom att inte iaktta gemenskapsrätten, vilket har inneburit att man har tillämpat en lagtext som begränsar tillämpningsområdet i tiden för ett beslut om omprövning av en pension. Att denna begränsning har fastställts till den 1 juni 1992 eller till den dag då ansökan lämnades in, trots att Gervais Larsy med denna ansökan önskade utverka full retroaktiv verkan, ändrar dock inte villkoren för tvisten vid den nationella domstolen.

39. Under dessa omständigheter gäller bara tolkningen av artikel 95a.4 i förordningen, eftersom det med nödvändighet innebär en begränsning att tillämpa den medelst artikel 95a.5 eller artikel 95a.6. Den första frågan bör därför formuleras på ett annat sätt.

40. Frågan bör förstås så att den syftar till att få klarhet i huruvida den omprövning av rättigheter som föreskrivs i artikel 95a.4 i förordningen är tillämplig på en ansökan om omprövning av en ålderspension vars belopp har begränsats enligt ett nationellt kumulationsförbud med motiveringen att förmånstagaren även är berättigad till en ålderspension som betalas ut av den behöriga myndigheten i en annan medlemsstat.

B - Bedömning

41. Texten bör nu tolkas. Som kommissionen har påpekat, infördes artikel 95a i förordningen genom ändringsförordningen som en övergångsbestämmelse. Det framgår av artikelns rubrik: "Övergångsbestämmelser för tillämpning av förordning (EEG) nr 1248/92".

42. Den syftar liksom varje övergångsbestämmelse till att reglera svårigheterna att tillämpa de nya bestämmelserna i tiden, i synnerhet med hänsyn till tidigare rättsliga situationer, antingen de är slutgiltigt införda eller håller på att införas.

43. I förevarande fall vet man att artikel 95a.4 i förordningen är relevant, eftersom ålderspensionen beviljades innan ändringsförordningen trädde i kraft.

44. För att rätt till omprövning enligt denna bestämmelse skall gälla måste ansökan grundas på de nya regler som införts genom ändringsförordningen. Varje ansökan om omprövning av de rättigheter som hör till en pension som beviljats före den 1 juni 1992 omfattas således inte av bestämmelserna i artikel 95a.4-6 i förordningen.

45. Rätten till omprövning, och de villkor för tillämpning av denna rätt som fastställs i artikel 95a.5 och 95a.6 i förordningen, gäller med andra ord bara sociala förmåner som förmånstagaren anser kan omprövas för att beakta tilläggsförordningen.

46. Benämningen övergångsbestämmelser som antagits "för tillämpning av förordning (EEG) nr 1248/92", som ges artikel 95a, och ordalydelsen i artikel 95a.4, i vilken det anges att rättigheterna kan omprövas "med beaktande av bestämmelserna i förordning 1248/92", nödvändiggör en sådan tolkning.

47. Som domstolen klart har uttalat, är "[s]yftet med artikel 95a.4 ... att ge den berörde möjlighet att ansöka om omprövning av förmåner som har beviljats med tillämpning av den tidigare versionen av förordningen, när det står klart att bestämmelserna i ändringsförordningen är mer fördelaktiga för honom samt att få behålla de förmåner som beviljats enligt den tidigare versionen av förordningen, i de fall då dessa bestämmelser är mer fördelaktiga än bestämmelserna i ändringsförordningen".

48. Det bör fastställas huruvida ansökan om omprövning av en pension vars belopp har begränsats genom tillämpning av ett nationellt kumulationsförbud, men genom åsidosättande av förordningen, syftar till att göra det möjligt för den berörde att dra fördel av ändringsförordningens mer fördelaktiga bestämmelser. Med hänsyn till de upplysningar jag förfogar över, och med reservation för den hänskjutande domstolens bedömning, skall denna fråga enligt min mening besvaras nekande.

49. Gervais Larsy har med sin ansökan om omprövning sökt få full ålderspension beviljad med verkan från den dag då han beviljades en andra pension. Denna ansökan var grundad på artiklarna 12 och 46 i förordningen. Det framgår inte av handlingarna i målet att Gervais Larsy har haft för avsikt att åberopa vilken bestämmelse som helst i ändringsförordningen som skulle vara mer fördelaktig för honom.

50. Däremot har Inasti åberopat artikel 95a. Inasti stod inför en nationell rättsregel som förbjöd det att ändra sitt eget beslut, efter ett domstolsavgörande som vunnit rättskraft varigenom överklagandet av ett förvaltningsbeslut ogillades. Inasti beslutade följaktligen att ett nytt beslut kunde fattas först efter det att en ny ansökan ingetts av den berörda parten, i enlighet med artikel 95a.4 i förordningen. Inasti tolkade denna bestämmelse så att varje beslut om omprövning av en pension som beviljats innan ändringsförordningen trädde i kraft skulle ske i enlighet med detta förfarande, vilket, som vi har sett, inte överensstämmer med syftet med denna artikel.

51. Som framgår av det ovan anförda råder det i varje fall inget tvivel om att den omprövning av rättigheter som föreskrivs i artikel 95a.4 i förordningen inte är tillämplig på en ansökan om omprövning av en ålderspension vars belopp har begränsats enligt ett nationellt kumulationsförbud, med motiveringen att förmånstagaren även är berättigad till en ålderspension som betalas ut av den behöriga myndigheten i en annan medlemsstat, när ansökan om omprövning grundas på andra bestämmelser än bestämmelserna i ändringsförordningen. Följaktligen är inte heller de tidsfrister som gäller för ansökningarna enligt artikel 95a.5 och 95a.6 i förordningen tillämpliga under sådana omständigheter.

V - Huruvida det föreligger en klar överträdelse av gemenskapsrätten (den andra tolkningsfrågan)

52. Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida den omständigheten att den behöriga myndigheten i en medlemsstat har tillämpat artikel 95a.4-95a.6 i förordningen på en ansökan om omprövning av en ålderspension, och därmed begränsat den retroaktiva verkan av omprövningen till nackdel för den berörde, utgör en klar överträdelse av gemenskapsrätten, dels när artikel 95a.4-95a.6 i förordningen inte är tillämplig på ansökan i fråga, dels när det följer av en dom som domstolen har avkunnat före den behöriga myndighetens beslut att ansökan om omprövning skulle bifallas, utan att man av samma dom kan dra slutsatsen att den retroaktiva verkan av omprövningen kunde begränsas.

A - Syftet med frågan

53. Denna tolkningsfråga, som har ställts inom ramen för en tvist angående ett socialförsäkringsorgans ansvar i fråga om gemenskapsrätten, rör särskilt rubriceringen av dess agerande gentemot en pensionerad arbetstagare.

54. Det är fastslaget att det krävs att tre förutsättningar är uppfyllda för att en medlemsstat skall kunna hållas ansvarig för en överträdelse av gemenskapsrätten. Den rättsregel som har överträtts måste ha till syfte att ge enskilda rättigheter, överträdelsen måste vara tillräckligt klar och det måste finnas ett orsakssamband mellan åsidosättandet av medlemsstatens skyldighet och den skada som den drabbade har lidit.

55. Det framgår klart av begäran om förhandsavgörande och av frågans lydelse att den endast avser den andra förutsättningen i domstolens rättspraxis.

De två andra förutsättningarna har inte föranlett någon fråga från Cour du travail de Mons. Den har erinrat om att Inasti har medgett att förutsättningen, att den åsidosatta bestämmelsen måste ha till syfte att ge enskilda rättigheter, var uppfylld. Den har inte heller frågat om förekomsten av ett direkt orsakssamband mellan åsidosättandet av medlemsstatens skyldighet och den skada som sökanden i målet vid den nationella domstolen lidit. Enligt domstolens fasta rättspraxis ankommer det endast på de nationella domstolarna att pröva detta.

56. Det är likaledes klart fastlagt att det i princip ankommer på dessa domstolar att bedöma om en överträdelse av gemenskapsrätten är tillräckligt klar för att en medlemsstat skall ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar gentemot enskilda.

57. Den nationella domstolen kan emellertid inte utföra sitt uppdrag utan att domstolen, när den tillfrågas om medlemsstaternas ansvar på grund av deras gemenskapsrättsliga förpliktelser, fastställer ett visst antal riktlinjer som den nationella domstolen måste ta hänsyn till vid sin bedömning.

B - Tillämpliga kriterier för att fastställa att det föreligger en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten

58. Det framgår av domstolens rättspraxis att en överträdelse är tillräckligt klar när en medlemsstat vid utövandet av normgivningsmakt uppenbart och allvarligt har missbedömt gränserna för utövandet av sina befogenheter. Däremot kan enbart den omständigheten att en medlemsstat har åsidosatt gemenskapsrätten vara tillräcklig för att det skall vara fråga om en tillräckligt klar överträdelse, om den ifrågavarande medlemsstaten vid den tidpunkt då den begick överträdelsen inte stod inför något normativt val samt förfogade över ett i hög grad begränsat, eller till och med obefintligt, utrymme för skönsmässig bedömning.

59. Det måste således fastställas vilket utrymme för skönsmässig bedömning ett organ som Inasti rimligen kan anses ha haft när det ombads ompröva den omtvistade pensionen.

60. De domar som domstolen har avkunnat på detta område kan särskiljas beroende på föremålet för den överträdelse av gemenskapsrätten som en medlemsstat klandras för.

61. I en första serie av domar har tvisten vid den nationella domstolen uppstått på grund av att en medlemsstat har införlivat ett gemenskapsdirektiv felaktigt. Ett typiskt exempel är medlemsstaternas utövande av normgivningsmakt. Även om deras handlingsutrymme kan vara mer eller mindre omfattande beroende på graden av precision i den regel som skall införlivas, har de ändå, med tanke på direktivens art, ett uppdrag som kan ge dem ett visst antal valmöjligheter. Kravet på att det skall föreligga ett allvarligt och uppenbart åsidosättande av de tillämpliga reglerna beror i detta fall på att man inte har velat att utövandet av i första hand den lagstiftande verksamheten skall hindras av att det är möjligt att väcka skadeståndstalan.

62. En annan kategori av domar rör fall av överträdelse av gemenskapsrätten då medlemsstaten a priori har fråntagits varje utrymme för skönsmässig bedömning. Så är uppenbarligen fallet vid ren underlåtenhet att införliva ett direktiv. Detsamma gäller i princip tvister som beror på en felaktig tillämpning av gemenskapsregler som inte i sig kräver någon åtgärd för genomförande. Följaktligen hittar man bland de regler som redan behandlats i domstolens domar artikel 34 i EG-fördraget (nu artikel 29 EG i ändrad lydelse) eller artikel 52 i EG-fördraget (nu artikel 43 EG i ändrad lydelse).

63. Det är just i detta slags domar som domstolen har tillämpat principen att enbart den omständigheten att en medlemsstat har åsidosatt gemenskapsrätten kan vara tillräcklig för att det skall vara fråga om en tillräckligt klar överträdelse.

64. Institutionen i fråga stod, under de omständigheter som rådde i förevarande fall, inte inför något normativt val, i den meningen att den inte var nödsakad att utfärda någon ny rättslig bestämmelse. Den skulle bara ta ställning till en ansökan om omprövning av pensionsrättigheter genom att tillämpa befintliga bestämmelser särskilt i den relevanta gemenskapsrätten, vilket den inte gjorde.

65. Dess utrymme för skönsmässig bedömning var därför begränsat, för att inte säga obefintligt. Det borde därför fastslås att det förelåg en överträdelse och fastslås att en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten skett.

66. Domstolen har emellertid betonat att även om enbart den omständigheten att en medlemsstat har åsidosatt gemenskapsrätten kan utgöra en sådan överträdelse, behöver det inte nödvändigtvis vara så.

67. Det finns nämligen omständigheter som gör bedömningen av en överträdelse av gemenskapsrätten svårare än enbart en underlåtenhet att införliva ett direktiv. I förevarande fall uppkommer överträdelsen av gemenskapsrätten i dubbel bemärkelse, eftersom det var frågan om två slags lagtexter, vilket framgår av tolkningsfrågan.

För det första följer det av domstolens tolkning av artiklarna 12 och 46 i förordningen, i domen i det ovannämnda målet Larsy, att Gervais Larsy borde återfå sin rätt till full pension. För det andra har artikel 95a i samma förordning av Inasti tolkats så att den kunde begränsa tillämpningen i tiden av de ovannämnda artiklarna, om den berörda parten ansökte om omprövning för sent.

68. Trots att den här frågan gäller artikel 95a i förordningen har tolkningen av denna bestämmelse i förevarande fall nära samband med tolkningen av artiklarna 12 och 46 i förordningen. Domstolens tolkning har inte följts, utan artikel 95a i förordningen har tillämpats på ett olämpligt sätt.

69. För att fastställa huruvida en överträdelse av gemenskapsrätten utgör en tillräckligt klar överträdelse, skall den nationella domstol som skall avgöra ett skadeståndsyrkande ta hänsyn till alla kriterier som kännetecknar situationen i fråga. Till dessa kriterier hör särskilt den överträdda regelns grad av klarhet och precision, överträdelsens eller den vållade skadans avsiktliga eller oavsiktliga karaktär, den ursäktliga eller oursäktliga karaktären av en eventuell rättsvillfarelse, den omständigheten att en av en gemenskapsinstitution intagen ståndpunkt har kunnat bidra till antagandet eller upprätthållandet av bestämmelser eller nationell praxis som strider mot gemenskapsrätten.

70. Vad gäller tillämpningen av dessa kriterier i förevarande fall framgår det av domstolens rättspraxis att det i princip ankommer på de nationella domstolarna att tillämpa dessa i enlighet med de riktlinjer som domstolen har angett för denna tillämpning.

71. Det skall prövas i vilken utsträckning de tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelserna hade kunnat föranleda Inasti att missta sig i fråga om bestämmelsernas innebörd.

72. Det kan vara lämpligt att erinra om följande omständigheter, som den nationella domstolen skulle kunna ta hänsyn till.

73. Enligt domen i det ovannämnda målet Larsy kan ett sammanträffande av pensionerna vara tillåtet till förmån för en person som under samma period har arbetat i två medlemsstater och som under denna period varit tvungen att betala pensionsavgifter i dessa medlemsstater. Den domen är grundad på en situation som i faktiskt och rättsligt hänseende är fullt jämförbar med den som ligger till grund för detta mål vid den nationella domstolen. Som den hänskjutande domstolen har angett föreligger det likhet vad gäller betalning av pensionsavgifter hos både de franska och de belgiska myndigheterna, den därav följande minskningen av den belgiska pensionen samt överklagandet av det sistnämnda beslutet.

74. Efter denna dom biföll den nationella domstol där målet mellan Marius Larsy och Inasti anhängiggjorts ansökan om omprövning av pensionen. Man vet att Inasti å sin sida inte självmant ändrade Gervais Larsys pensionsrättigheter i enlighet med denna senare rättspraxis.

75. Inasti har hävdat att den omtvistade domen endast kunde vara bindande för den domstol som begärt förhandsavgörande i det ovannämnda målet Larsy, och att Inasti endast var skyldigt att respektera den moraliskt bindande verkan som kunde följa av domen.

76. Utan att ge sig in i en diskussion om vilken slags verkan domstolens domar om tolkning av gemenskapsrätten har, vilket svaret på frågan inte motiverar, skall det klargöras att Inastis ansvar bör bedömas mot bakgrund av domstolens dom i de ovannämnda förenade målen Brasserie du pêcheur och Factortame.

77. Enligt den domen är en överträdelse av gemenskapsrätten uppenbart klar då den har fortsatt, trots att det finns ett förhandsavgörande av vilket det framgår att agerandet i fråga utgör en överträdelse.

Det faktum att en medlemsstat eller en administrativ myndighet inte har tillämpat gemenskapsdomstolens lösning på en likadan situation utgör en klar överträdelse av gemenskapsrätten. I domen i de ovannämnda förenade målen Brasserie du pêcheur och Factortame hänvisas särskilt till förekomsten av ett förhandsavgörande eller en fast rättspraxis av vilka det framgår att det utgör en överträdelse.

78. Det är riktigt att domen i det ovannämnda målet Larsy egentligen inte hade sitt ursprung i tvisten mellan Gervais Larsy och Inasti vid Cour du travail de Mons. Dess innehåll var inte bindande för den sistnämnda domstolen vid dess avgörande av tvisten, som om den själv hade ställt frågorna. Det tycks inte heller som om denna dom är grundad på någon särskilt gammal rättspraxis som utmärks av ett antal viktiga domar där samma tolkning har gjorts av den ifrågavarande gemenskapsrätten.

79. Den nationella domstolen kan emellertid inte vid sin bedömning av den behöriga myndighetens ansvar bortse från att denna myndighet inte har beaktat alla konsekvenser av en nyligen avkunnad dom som genom tolkning av identiska regler har lämnat ett klart svar på en jämförbar fråga.

80. Bland de övriga omständigheter som den nationella domstolen skulle kunna ta hänsyn till finns även den skrivelse från kommissionen av den 21 februari 1997 som tillsynsmyndigheten för Inasti vidarebefordrade till denna institution, i vilken det antyddes att ett fördragsbrottsförfarande skulle inledas gentemot Konungariket Belgien om inte de relevanta bestämmelserna i förordningen, såsom de tolkats i domen i det ovannämnda målet Larsy, tillämpades. Den nationella domstolens beaktande av denna rent faktiska omständighet omfattas av dess utrymme för skönsmässig bedömning.

Detsamma gäller den begäran som samma tillsynsmyndighet sände till Inasti i syfte att Gervais Larsys situation skulle anpassas till gällande regler med avseende på domen i det ovannämnda målet Larsy.

81. Den nationella domstolen kan knappast bortse från att detta organ av en överordnad myndighet har uppmärksammats på att det förelåg en överträdelse av gemenskapsrätten och att risken för en tvist var överhängande för Belgiens regering.

82. För att avgöra huruvida tillämpningen av artikel 95a i förordningen utgör en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten kan de ovan angivna kriterierna endast delvis vara användbara för Cour du travail de Mons. Artikel 95a hade ännu inte införts i förordningen när den nationella domstolen anhängiggjorde det ovannämnda målet Larsy vid domstolen.

83. För att kunna ge ett fullständigt svar på Gervais Larsys anmärkning om att Inasti överträtt gemenskapsrätten, bör den nationella domstolen försäkra sig om att den tolkning av förordningen som gjordes i domen i det ovannämnda målet Larsy inte kunde ifrågasättas genom införandet av en sådan ny rättslig bestämmelse som artikel 95a i förordningen.

84. Det har konstaterats att denna bestämmelse inte är tillämplig i en sådan situation som den som föreligger i målet vid den nationella domstolen. Det ankommer på den nationella domstolen att ta ställning enligt det kriterium som har nämnts i detta förslag till avgörande, enligt vilket hänsyn skall tas till den överträdda regelns grad av klarhet och precision. Det gäller att kontrollera huruvida det rimligen kunde råda något tvivel om tillämpligheten av denna lagtext i det fall som den nationella domstolen hade att ta ställning till, med hänsyn till dess syfte och den betydelse den kunde tillerkännas.

85. De domar i vilka domstolen har tolkat artikel 95a i förordningen är inte många och de har under alla omständigheter avkunnats efter den ofullständiga anpassning av Gervais Larsys situation som Inasti gjorde 1995. De kan därför inte beaktas för att fastslå att det föreligger en klar överträdelse av gemenskapsrätten.

86. De ovannämnda kriterierna med avseende på tolkningen av artikel 95a i förordningen skall däremot beaktas av den nationella domstolen vid bedömning av denna lagtexts grad av klarhet och precision. Den övergångskaraktär som skall tillskrivas artikel 95a avgör enligt min mening till stor del dess tillämpningsområde och hur den kan tolkas. En rättslig bestämmelses övergångskaraktär ger den funktionen att reglera ikraftträdandet av nya bestämmelser i stället för dem som de är avsedda att ersätta. Den bör således tolkas med beaktande av de bestämmelser som den härrör från.

87. Jag vill tillägga att artikel 95a.4-6 i förordningen, som kommissionen har påpekat, är jämförbar med artikel 94.5-7 i samma förordning, i dess lydelse enligt förordning nr 2001/83. Som domstolen har påpekat, bygger övergångsbestämmelserna i förordning nr 1408/71, däribland artikel 94.5, på principen att förmåner som beviljats enligt bestämmelserna i den gamla förordningen, och som är fördelaktigare än de förmåner som följer av den nya förordningen, inte skall nedsättas. Syftet med denna bestämmelse är således att ge den berörda personen rätt att i eget intresse ansöka om omprövning av de förmåner som beviljats enligt den gamla förordningen.

88. Domstolen hade redan gjort en uttrycklig tolkning av denna lagtext när Inasti skulle avgöra fallet Gervais Larsy. Enligt denna tolkning rådde det inget tvivel om att artikel 94.5 i förordningen var en övergångsbestämmelse. Den var nämligen avsedd att på ett exakt och avgränsat sätt avgöra den eventuella retroaktiva verkan av nya rättsregler i de situationer som omfattas av de rättsregler som införts genom den lagtext som den skulle ersätta. Det framkom inte på något sätt att denna bestämmelse skulle kunna gälla varje ansökan om omprövning av pension.

89. Slutligen bör det argument prövas som Inasti har anfört för att motivera tillämpningen av artikel 95a i förordningen på Gervais Larsys ansökan. Enligt Inasti gav den tillämpliga lagen den inte rätt att på eget initiativ ompröva ett förvaltningsbeslut vars överensstämmelse med gemenskapsrätten var tvivelaktig, eftersom en dom som ogillade överklagandet av detta beslut hade meddelats. Eftersom domen var bindande för Inasti och i avsaknad av rättsligt bemyndigande, var Inasti skyldigt att anmoda den berörda personen att inge en ny pensionsansökan, i enlighet med nationell lagstiftning liksom med artikel 95a i förordningen. Genom att den sistnämnda lagtexten tillämpades begränsades den retroaktiva verkan av de omprövade rättigheterna på grund av att de tidsfrister som föreskrivs i den ifrågavarande bestämmelsen överskridits.

90. Enligt Inasti har den underlåtenhet att tillämpa gemenskapsrätten som den har anklagats för sin orsak i att det inte fanns någon processuell regel i nationell rätt som gjorde det möjligt att i denna situation bevilja Gervais Larsys ansökan i dess helhet, enbart på grundval av en ansökan om omprövning av pension. Den minst dåliga lösningen var att tillämpa artikel 95a i förordningen och den tillämpliga nationella rätten, med den oundvikliga följden att räckvidden av domen i det ovannämnda målet Larsy begränsades.

91. Det faktum att tillämpningen av artikel 95a i förordningen utan motivering - och därmed den felaktiga tillämpningen av artiklarna 12 och 46 i förordningen - kan hänföras till den behöriga myndighetens avsikt att kompensera den nationella rättens påstådda brister kan inte på något sätt rättfärdiga en överträdelse av gemenskapsrätten.

92. Enligt principen om gemenskapsrättens företräde är alla statliga instanser skyldiga att genomföra gemenskapsbestämmelsen.

93. Även om det är riktigt att medlemsstaterna enligt principen om medlemsstaternas självbestämmanderätt i processuella frågor är fria att avgöra vilka förfaranden som är avsedda att tillvarata de rättigheter som för enskilda följer av gemenskapsrättens direkta effekt, måste de ändå uppfylla de två kraven på likvärdighet och effektivitet. Dels får bestämmelserna i fråga inte vara mindre förmånliga än dem som avser liknande anspråk som grundas på nationell rätt, dels får de inte utformas på ett sådant sätt att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som de nationella domstolarna är skyldiga att tillvarata.

94. Cour du travail de Mons skulle kunna se sig nödsakad att undersöka de processuella brister som Inasti har åberopat mot bakgrund av de ovannämnda principerna. Det är följaktligen inte uteslutet att, förutom frågan om Inasti har åsidosatt förordningen på ett sätt som kan medföra skadeståndsansvar, frågan ställs om vilket ansvar den myndighet har som enligt den nationella rättsordningen är ansvarig för att fastställa de processuella regler som används för att tillämpa gemenskapsrätten.

95. De omständigheter som Inasti har anfört när det gäller vilket förfarande som är tillämpligt vid omprövning av pension skulle följaktligen kunna vara användbara för Cour du travail de Mons i syfte att i enlighet med den nationella rätten avgöra det slutliga skadeståndsansvaret med hänsyn till den bedömning den kan se sig föranledd att göra i fråga om ansvaret för den konstaterade överträdelsen.

Förslag till avgörande

96. Med hänsyn till dessa överväganden föreslår jag att frågorna från Cour du travail de Mons skall besvaras på följande sätt.

1) Den omprövning av rättigheter som föreskrivs i artikel 95a.4 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2001/83 av den 2 juni 1983, ändrad genom rådets förordning (EEG) nr 1248/92 av den 30 april 1992, är inte tillämplig på en ansökan om omprövning av en ålderspension vars belopp har begränsats enligt ett nationellt kumulationsförbud med motiveringen att mottagaren även är berättigad till en ålderspension som betalas ut av den behöriga myndigheten i en annan medlemsstat, när ansökan om omprövning grundas på andra bestämmelser än dem i förordning nr 1248/92.

2) En överträdelse av gemenskapsrätten är tillräckligt klar när en medlemsstat vid utövandet av normgivningsmakt uppenbart och allvarligt har överskridit sina befogenheter. Enbart den omständigheten att en medlemsstat har åsidosatt gemenskapsrätten kan vara tillräcklig för att det skall vara fråga om en tillräckligt klar överträdelse, om den ifrågavarande medlemsstaten vid den tidpunkt då den begick överträdelsen inte stod inför något normativt val samt förfogade över ett i hög grad begränsat, eller till och med obefintligt, utrymme för skönsmässig bedömning.

Det åligger i princip de nationella domstolarna att bedöma huruvida en överträdelse av gemenskapsrätten är tillräckligt klar för att ge upphov till en medlemsstats utomobligatoriska ansvar gentemot enskilda.