Domstolens dom den 2 juli 1996. - Europeiska kommissionen mot Konungariket Belgien. - Medlemsstats fördragsbrott - Fri rörlighet för personer - Anställning i offentlig tjänst. - Mål C-173/94.



Rättsfallssamling 1996 s. I-03265



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

Fri rörlighet för personer - Undantag - Anställning i offentlig tjänst - Områden för distribution av vatten, gas och elektricitet - Krav på visst medborgarskap för tillträde till anställning som inte innefattar myndighetsutövning eller skydd av statens allmänna intressen - Otillåtlighet

(EEG-fördraget, artikel 48; rådets förordning nr 1612/68, artikel 1)

Sammanfattning

En medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 48 i fördraget och enligt artikel 1 i förordning nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen när det gäller anställning i offentligrättsliga juridiska personer, som svarar för distribution av vatten, gas och elektricitet, genom att inte begränsa kravet på belgiskt medborgarskap till endast de anställningar som direkt eller indirekt innefattar myndighetsutövning eller fullgörande av arbetsuppgifter som har till mål att skydda statens och annan offentlig verksamhets allmänna intressen. När flertalet anställningar inom nämnda verksamhetsområden saknar samband med den specifika verksamhet som bedrivs i offentlig tjänst, kan den omständigheten att vissa anställningar inom dessa verksamhetsområden i förekommande fall kan omfattas av artikel 48.4 i fördraget inte rättfärdiga att en medlemsstat uppställer ett allmänt krav på medborgarskap i denna stat för samtliga dessa anställningar.

Parter

I mål C-173/94,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren Dimitrios Gouloussis, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos Carlos Gómez de la Cruz, rättstjänsten, Centre Wagner, Kirchberg,

sökande,

mot

Konungariket Belgien, företrätt av tillförordnade rådgivaren Patrick Duray, rättsavdelningen vid ministeriet för utrikesärenden, utrikeshandel samt utvecklingssamarbete, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg vid Belgiens ambassad, 4, rue des Girondins,

svarande,

angående en talan om fastställelse av att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 48 i EEG-fördraget och enligt artiklarna 1 och 7 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT nr L 257, s. 2), genom att bibehålla kravet på belgiskt medborgarskap i förhållande till medborgare i övriga medlemsstater för tillträde till anställning inom offentlig verksamhet för distribution av vatten, gas och elektricitet (såsom till exempel Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux, Société flamande de distribution des eaux, Unerg, Sibelgaz etc.)

meddelar

DOMSTOLEN

sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena C.N. Kakouris, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet och G. Hirsch samt domarna G.F. Mancini, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, J.L. Murray, P. Jann (referent), H. Ragnemalm, L. Sevón och M. Wathelet,

generaladvokat: P. Léger

justitiesekreterare: avdelningsdirektören D. Louterman-Hubeau

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 23 januari 1996,

och efter att den 5 mars 1996 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 22 juni 1994 har Europeiska gemenskapernas kommission med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 48 i EEG-fördraget och enligt artiklarna 1 och 7 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT nr L 257, s. 2) genom att bibehålla kravet på belgiskt medborgarskap i förhållande till arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater för tillträde till anställning inom offentlig verksamhet för distribution av vatten, gas och elektricitet (såsom till exempel Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux, Société flamande de distribution des eaux, Unerg, Sibelgaz, etc.).

2 I artikel 48.1-48.3 i EEG-fördraget, numera EG-fördraget, fastställs principen om fri rörlighet för arbetstagare och avskaffandet av all diskriminering på grund av nationalitet mellan arbetstagare i de olika medlemsstaterna. I artikel 48.4 i fördraget föreskrivs att bestämmelserna i denna artikel inte skall tillämpas på anställning i offentlig tjänst. Enligt domstolens rättspraxis gäller denna sista bestämmelse anställningar som direkt eller indirekt innefattar myndighetsutövning och fullgörande av arbetsuppgifter som har till mål att skydda statens eller annan offentlig verksamhets allmänna intressen och som förutsätter att det från de anställdas sida finns en särskild solidaritet med staten samt att de ömsesidiga rättigheter och skyldigheter föreligger som utgör grunden för medborgarskapet. Däremot är undantaget i artikel 48.4 inte tillämpligt på anställningar som, även om de kan hänföras till staten eller andra offentligrättsliga organ, inte innefattar fullgörande av arbetsuppgifter som ingår i offentlig tjänst i egentlig mening (dom av den 17 december 1980, kommissionen mot Belgien, 149/79, Rec. s. 3881, punkterna 10 och 11).

3 I artiklarna 1 och 7 i förordning nr 1612/68 föreskrivs en regel om likabehandling när det gäller tillträde till och utövande av en tjänst.

4 Efter att ha konstaterat att anställningar inom verksamheten för distribution av vatten, gas och elektricitet i Belgien i allmänhet var förbehållna belgiska medborgare, sände kommissionen den 23 april 1991 en formell underrättelse till den belgiska regeringen i vilken påpekades att detta förfaringssätt inte omfattades av undantaget i artikel 48.4 i fördraget och att det således var oförenligt med punkterna 1 och 3 i samma artikel. Kommissionen anmodade följaktligen den belgiska regeringen att avskaffa all diskriminering på grund av nationalitet på detta område samt inkomma med ett yttrande inom en tidsfrist av sex månader.

5 Den belgiska regeringen besvarade denna underrättelse den 12 december 1991 och informerade kommissionen om att den behörige ministern i den flamländska regionens regering hade riktat en rekommendation till de ansvariga inom de offentliga inrättningar som svarar för distribution av vatten, gas och elektricitet inom den flamländska regionen att anpassa personalstadgan till de gemenskapsrättsliga bestämmelserna på området.

6 Kommissionen var inte nöjd med detta svar och sände den 6 augusti 1992 ett motiverat yttrande till den belgiska regeringen och anmodade den att vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla sina gemenskapsrättsliga skyldigheter inom en tidsfrist av fyra månader. Då detta yttrande inte besvarades beslutade kommissionen att väcka den föreliggande talan.

7 Det framgår av handlingarna i målet att distributionen av vatten, gas och elektricitet i Belgien i allmänhet säkerställs av offentligrättsliga juridiska personer, som i ett stort antal fall samverkar med privaträttsliga bolag. Bland de offentligrättsliga juridiska personerna förekommer för det första sammanslutningar av kommuner [les intercommunales] (nedan kallade sammanslutningar), såsom Sibelgaz och Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux (nedan kallat CIBE), och för det andra distributionsbolag som är underställda offentliga myndigheter, såsom Société flamande de distribution des eaux (nedan kallat VMW).

8 Dessa sammanslutningar är bildade i syfte att utöva kommersiell verksamhet eller erbjuda samhällsservice och är underställda de regionala regeringarna. Dessa sammanslutningar är "rena" när de endast består av offentliga myndigheter, och personalen är då direkt anställd av sammanslutningen som en offentligrättslig juridisk person.

9 Sammanslutningen är "blandad" när de som ingår i denna är dels kommuner, dels privata bolag. Detta är fallet med Sibelgaz, där fullgörandet av verksamheten, det vill säga distribution av gas, har överlåtits till ett privat företag som ingår i sammanslutningen. Sibelgaz har ingen egen personal, utan samtliga arbetsuppgifter utförs av personalen i det privata bolaget. Denna personal är således uteslutande beroende av denna privata arbetsgivare.

10 Vid utgången av den frist av fyra månader som angivits i det motiverade yttrandet av den 6 augusti 1992 var personalstadgan för samtliga sammanslutningar upprättad med stadgan för anställda inom förbundsstaten som förlaga, vilken fastställts genom kunglig förordning av den 22 november 1991. I denna förordning angavs de allmänna principerna för de statligt anställdas tjänstgörings- och lönevillkor, vilka var tillämpliga på personalen vid de regionala regeringarna och vid de offentligrättsliga juridiska personer som är underställda dessa regeringar. I artikel 50.2 i denna förordning uppställdes ett krav på belgiskt medborgarskap för anställning i offentlig tjänst. Detta krav återgavs dessutom uttryckligen i stadgan för personalen vid CIBE, som särskilt utpekas i kommissionens ansökan.

11 Villkoren för personalen vid de distributionsbolag som är underställda offentliga myndigheter fastställdes av de regionala regeringarna med stöd av artikel 11.1 i lag av den 16 mars 1954 om kontroll av viss verksamhet av allmänintresse. Detta gällde i synnerhet för VMW som uttryckligen omnämns i kommissionens ansökan och vars personal har underställts den stadga som gäller för statligt anställda.

12 När distributionen bedrivs uteslutande av privaträttsliga bolag utövar de offentliga myndigheterna ingen kontroll över de anställnings- och tjänstgöringsvillkor som tillämpas i dessa bolag.

13 I sin ansökan har kommissionen hävdat att inom verksamhetsområdet för distribution av vatten, gas och elektricitet har de arbetsuppgifter och det ansvar som är utmärkande för dessa tjänster inte tillräckligt samband med den specifika verksamhet som bedrivs i offentlig tjänst för att allmänt kunna omfattas av undantaget i artikel 48.4 i fördraget. Konungariket Belgien borde därför inte ha låtit tillträdet till anställning inom detta verksamhetsområde omfattas av ett krav på belgiskt medborgarskap, i synnerhet vad gäller CIBE, VMW, Unerg och Sibelgaz. Emellertid har den belgiska regeringen rätt att i sällsynta undantagsfall visa att den berörda tjänsten har ett samband med den specifika verksamhet som bedrivs i offentlig tjänst.

14 Den belgiska regeringen har inte i och för sig bestridit det påstådda fördragsbrottet. Den har emellertid vänt sig mot de anmärkningar som kommissionen har framfört avseende Unerg och Sibelgaz. När det gäller Unerg förefaller det som om kommissionen i själva verket avser bolaget Powerfin (tidigare Unerg), som är ett helt privat bolag i vilket offentliga myndigheter inte har någon överinsyn. När det gäller Sibelgaz är det en blandad sammanslutning, där fullgörandet av verksamheten har överlåtits till det privata bolag som ingår i sammanslutningen och således till detta bolags personal, över vilken de offentliga myndigheterna saknar inflytande. Det finns ingen nationell, regional eller lokal norm som innebär att dessa privata bolag skall uppställa ett krav på medborgarskap vid personalrekrytering.

15 Den belgiska regeringen har vidare begärt att domstolen skall beakta de betydande ändringar av föreskrifter och stadgor som har gjorts efter utgången av den tidsfrist som angavs i det motiverade yttrandet - även efter det att den föreliggande talan väcktes. I detta avseende har den belgiska regeringen understrukit att situationen inom så gott som samtliga de organ som avses i kommissionens ansökan numera i praktiken överensstämmer med bestämmelserna i gemenskapsrätten.

16 Vad gäller det sistnämnda argumentet skall det genast erinras om att enligt fast rättspraxis (se bland annat dom av den 11 augusti 1995, kommissionen mot Tyskland, C-433/93, REG s. I-2303, punkt 15) saknar de ändringar som gjorts i nationell lagstiftning betydelse när det gäller att avgöra en talan om fördragsbrott, om dessa inte har genomförts före utgången av den tidsfrist som angivits i det motiverade yttrandet. Följaktligen kan den belgiska regeringen, såsom generaladvokaten har understrukit i punkt 42 i sitt förslag till avgörande, inte åberopa lagändringar som gjorts efter detta datum.

17 I övrigt kan konstateras, såsom den belgiska regeringen har medgivit, att flertalet anställningar inom verksamhetsområdena för distribution av vatten, gas och elektricitet saknar samband med den specifika verksamhet som bedrivs i offentlig tjänst, i den mån som de inte direkt eller indirekt innefattar myndighetsutövning eller fullgörande av arbetsuppgifter som har till mål att skydda statens och annan offentlig verksamhets allmänna intressen.

18 Följaktligen kan medlemsstaten inte uppställa ett allmänt krav på medborgarskap för samtliga anställningar inom de berörda verksamhetsområdena utan att överskrida gränserna för undantaget i artikel 48.4 i fördraget.

19 Den omständigheten att vissa anställningar inom dessa verksamhetsområden i förekommande fall kan omfattas av artikel 48.4 i fördraget motiverar inte ett sådant allmänt förbud (se även två domar avkunnade denna dag, kommissionen mot Luxemburg, C-473/93, och kommissionen mot Grekland, C-290/94).

20 Under dessa förhållanden var Konungariket Belgien, för att ge full verkan åt principerna om fri rörlighet för arbetstagare och om likabehandling när det gäller tillträde till tjänst, skyldigt att öppna de ifrågavarande verksamhetsområdena för medborgare från övriga medlemsstater och begränsa tillämpningen av kravet på belgiskt medborgarskap till att gälla endast anställningar som verkligen direkt eller indirekt innefattar myndighetsutövning och fullgörande av arbetsuppgifter som har till mål att skydda statens och annan offentlig verksamhets allmänna intressen.

21 Genom att ålägga offentligrättsliga juridiska personer inom verksamhetsområdet för distribution av vatten, gas och elektricitet att tillämpa ett allmänt krav på belgiskt medborgarskap har Konungariket Belgien således underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt dessa principer.

22 När det gäller Unerg (eller Powerfin), ett privat bolag, kan det påpekas att kommissionen inte har visat att de offentliga myndigheterna har inflytande över den personal som anställs av detta bolag. När det gäller Sibelgaz, en blandad sammanslutning av kommuner, har kommissionen inte visat att distributionen av gas inte uteslutande verkställs av den personal vilken, vad avser anställnings- och tjänstgöringsvillkor, är knuten till ett privat bolag som samverkar med kommunerna inom Sibelgaz och över vilken denna sistnämnda offentligrättsliga juridiska person saknar inflytande. Vad gäller dessa kan talan följaktligen inte bifallas.

23 När det gäller grunden för talan skall det klargöras att artikel 7 i förordning nr 1612/68 gäller villkoren för utövande av en tjänst och inte villkoren för tillträde till denna. Det är emellertid endast tillträdesvillkoren för medborgare från övriga medlemsstater som är i fråga i detta mål. Fördragsbrottet kan således inte fastställas på grundval av artikel 7 i förordning nr 1612/68.

24 Mot bakgrund av de föregående övervägandena kan det konstateras att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 48 i fördraget och enligt artikel 1 i förordning nr 1612/68 genom att inte begränsa tillämpningen av kravet på belgiskt medborgarskap till att gälla tillträde till anställningar som direkt eller indirekt innefattar myndighetsutövning eller fullgörande av arbetsuppgifter som har till mål att skydda statens och annan offentlig verksamhets allmänna intressen inom offentligrättsliga juridiska personer som svarar för distribution av vatten, gas och elektricitet.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

25 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Konungariket Belgien är tappande part och skall därför förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

följande dom:

26 Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 48 i EEG-fördraget och enligt artikel 1 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen genom att inte begränsa tillämpningen av kravet på belgiskt medborgarskap till att gälla tillträde till anställningar som direkt eller indirekt innefattar myndighetsutövning eller fullgörande av arbetsuppgifter som har till mål att skydda statens och annan offentlig verksamhets allmänna intressen inom offentligrättsliga juridiska personer som svarar för distribution av vatten, gas och elektricitet.

27 Konungariket Belgien skall ersätta rättegångskostnaderna.