Domstolens dom den 31 januari 1984. - Europeiska gemenskapernas kommission mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland. - Fördragsbrott: skydd av djurs hälsa. - Mål 40/82.



Rättsfallssamling 1984 s. 00283

Spansk specialutgåva s. 00067

Svensk specialutgåva s. 00461

Finsk specialutgåva s. 00443



Sammanfattning

Parter

Föremål för talan

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1. Jordbruk - tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftningar om djurhälsa - färskt fjäderfäkött - handelsutbytet inom gemenskapen - medlemsstaternas behörighet - villkor och begränsningar

(artiklarna 30 och 36 i EEG-fördraget, artikel 11.1 i rådets direktiv nr 71/118)

2. Fri rörlighet för varor - undantag - skydd av djurs hälsa - importlicenssystem - tillåtlighet - villkor

(artikel 36 i EEG-fördraget)

Sammanfattning

1. Artikel 11.1 i direktiv 71/118 skall förstås så att medlemsstaterna i avvaktan på gemenskapsbestämmelser ges behörighet att utfärda hälsoskyddsföreskrifter för handeln med färskt fjäderfäkött inom gemenskapen. Medlemsstaterna kan genom denna bestämmelse inte befrias från sin skyldighet att inom det område som omfattas av nämnda artikel iaktta förbuden i artiklarna 30 och 36 i fördraget.

2. Svaret på frågan huruvida nationella åtgärder för skydd av djurs hälsa kan omfatta ett importlicenssystem utan att överträda artikel 36 i fördraget beror i det konkreta fallet på förhållandet mellan å ena sidan den olägenhet som förorsakas genom de administrativa och ekonomiska belastningar som ett sådant system medför och å andra sidan de faror och risker för djurs hälsa som är förknippade med ifrågavarande import.

Parter

Mål 40/82

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Richard Wainwright, kommissionens rättstjänst, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos Oreste Montalto, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg,

sökande,

stödd av

Frankrike, företrätt av Gilbert Guillaume, direktör vid utrikesministeriets rättsavdelning, i egenskap av ombud, och av Alexandre Carnelutti, i egenskap av biträdande ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos Frankrikes ambassad,

intervenient,

mot

Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av Sir Ian Percival, QC, Solicitor General, Peter Scott, QC, och Peter Langdon-Davies, barrister, samt av G. Dagtoglou, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos den brittiska ambassaden,

svarande,

stött av

Irland, företrätt av Louis J. Dockery, Chief State Solicitor, H. J. O'Flaherty, Senior Counsel och J. O'Reilly, Junior Counsel, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos Irlands ambassad,

intervenient.

Föremål för talan

Talan avser fastställelse av att Förenade kungariket, genom att införa importrestriktioner för fjäderfäkött, ägg och äggprodukter, har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 30 i EEG-fördraget.

Domskäl

1 Genom en ansökan, som inkom till domstolens kansli den 4 februari 1982, har Europeiska gemenskapernas kommission med stöd av artikel 169 i EEG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Förenade kungariket, genom att införa importförbud för fjäderfäprodukter och anta ett system med importlicenser för dessa produkter under de omständigheter som beskrivs i ansökan, har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 30 i EEG-fördraget.

2 Genom dom av den 15 juli 1982 (kommissionen mot Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland, mål 40/82, Rec. 1982, s. 2793) fastslog domstolen att Förenade kungariket hade underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt fördraget genom att tillämpa bestämmelser som hindrade import av färska och kylda fjäderfäprodukter, inbegripet ägg (utom kläckägg) och andra äggprodukter än värmebehandlade till England, Wales och Skottland från alla medlemsstater utom Irland och Danmark. Domstolen beslöt i denna dom att övriga tvistiga frågor skulle avgöras senare.

3 Dessa frågor rör för det första förbudet mot import av fjäderfäprodukter till Nordirland från övriga medlemsstater utom Irland och Danmark, för det andra de bestämmelser i Förenade kungarikets lagstiftning som låg till grund för de vidtagna åtgärderna i fråga om såväl Storbritannien som Nordirland, i den mån denna lagstiftning föreskriver ett importlicenssystem som inte omfattar öppna allmänna licenser, och för det tredje det sätt på vilket licenssystemet tillämpades från den 1 september 1981 på importen till England, Wales och Skottland av värmebehandlade äggprodukter. Dessa tre frågor skall därför prövas nu.

I - Importen till Nordirland

4 I sin ansökan nöjde sig kommissionen med att förklara att de anmärkningar som den hade framfört i sitt yttrande vad gäller de år 1981 införda restriktionerna för import till England, Wales och Skottland även avsåg motsvarande system i Nordirland.

5 Det framgår emellertid av handlingarna i målet att reglerna för det nordirländska system som kommissionen klagat på i allt väsentligt har tillämpats i oförändrat skick sedan 1933 och att det grundar sig på en förordning som utfärdades före Förenade kungarikets anslutning till gemenskapen, "Diseases of Animals (Importation of Poultry) Order (Northern Ireland) 1965" (SI 1965, nr 175).

6 Av upplysningar som lämnats av Förenade kungariket och intervenienten Irland framgår vidare att Nordirlands fjäderfäbestånd i motsats till beståndet i övriga delar av Förenade kungariket inte omfattas av ett system med vaccination mot newcastlesjuka, något som kommissionen heller inte bestritt. Sjukdomen har där i stället bekämpats genom tvångsslakt av smittade fåglar i de fall sjukdomen brutit ut och genom förbud mot vaccination, eftersom vaccinationen kan dölja förekomsten av smittsamt virus.

7 Den brittiska regeringen har gjort gällande att restriktionerna för import av fjäderfäkött till Nordirland var en nödvändig följd av den politik med tvångsslakt som man valt för denna del av Förenade kungariket och att restriktionerna således inte införts av handelspolitiska skäl. De tillämpades i själva verket på import såväl från andra delar av Förenade kungariket som från andra medlemsstater som tillåter vaccination mot newcastlesjuka.

8 Den brittiska regeringen har i detta sammanhang klargjort att den nordirländska administrationen för att skydda fjäderfäbeståndets hälsotillstånd på sitt territorium endast beviljar importlicenser om fjäderfäprodukterna kommer från länder som erbjuder samma hälsoskyddsgarantier eller om produkterna värmebehandlats på ett sådant sätt att newcastlesjukeviruset inaktiverats. För import från Irland har en öppen allmän licens utfärdats. Dessutom beviljas licenser för import av kläckägg och dagsgamla kycklingar från andra medlemsstater på villkor att de hålls relativt länge i karantän.

9 I sin replik har kommissionen godtagit att ifrågavarande importförbud infördes och bibehölls av djurhälsoskäl. Den har inte gjort gällande att dessa restriktioner utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna i den mening som avses i artikel 36 andra meningen i fördraget. Den har dock funnit att dessa förbud inte är berättigade i enlighet med artikel 36, eftersom de är för vittgående och deras negativa inverkan på den fria rörligheten för varor i gemenskapen inte står i rimlig proportion till deras syfte att skydda djurs hälsa.

10 Innan detta argument bedöms är det nödvändigt att pröva en inledande invändning som Förenade kungariket framlade i sin duplik, enligt vilken de i Nordirland tillämpliga åtgärderna skulle vara tillåtna enligt artikel 11.1 i rådets direktiv 71/118 av den 15 februari 1971 om hygienfrågor som påverkar handeln med färskt kött av fjäderfä EGT nr L 55, s. 23, fransk version; svensk specialutgåva, del 03, volym 03. Denna bestämmelse har följande lydelse:

"Utan att det påverkar tillämpningen av punkterna 2-4, skall medlemsstaternas bestämmelser om djurhälsa vid handel med levande fjäderfä och kött av fjäderfä gälla även fortsättningsvis tills bestämmelser på gemenskapsnivå träder i kraft."

11 Här noterar domstolen först att direktiv 71/118 visserligen syftar till att närma medlemsstaternas hälsoskyddsbestämmelser till varandra, men att det framför allt handlar om en harmonisering av kontrollen av importerat fjäderfäkött från en annan medlemsstat vilket skulle kunna vara otjänligt som livsmedel. Det sundhetsintyg som enligt artikel 8 i direktivet måste åtfölja färskt kött av fjäderfä som sänds från en medlemsstat till en annan är således ett intyg om att ifrågavarande kött har bedömts "vara tjänligt som livsmedel". Endast artikel 11 berör de hälsorisker som handeln med fjäderfäkött kan innebära för fjäderfäbeståndet i importmedlemsstaten.

12 I artikel 11.2-5 föreskrivs vilka åtgärder som skall vidtas och vilka förfaranden som skall följas om en epizootisk sjukdom bryter ut på en medlemsstats territorium. Beträffande de övriga hälsorisker som handelsutbytet med kött kan innebära för fjäderfäbeståndet begränsar sig artikelns punkt 1 till att fastslå att de nationella bestämmelserna "skall gälla" tills bestämmelser på gemenskapsnivå träder i kraft.

13 I detta sammanhang kan avsikten med artikel 11.1 inte antas vara att frysa situationen så som den förelåg när direktivet trädde i kraft. Denna bestämmelse måste förstås så att den i avvaktan på gemenskapsåtgärder ger medlemsstaterna behörighet att utfärda hälsoskyddsföreskrifter för färskt fjäderfäkött. Härav följer att den inte kan leda till att medlemsstaterna befrias från sin skyldighet att inom det område som omfattas av artikel 11.1 i direktivet iaktta förbuden i artiklarna 30 och 36 i fördraget.

14 Det måste alltså undersökas om importrestriktionerna är berättigade av skäl som hänför sig till skydd av djurs hälsa eller om de, som kommissionen gjort gällande, går utöver vad som behövs för att säkerställa ett sådant skydd.

15 Domstolen konstaterade redan i domen av den 15 juli 1982 vissa faktiska omständigheter som är av betydelse också i detta fall. Dels visar den tillgängliga statistiken en konstant minskning av antalet fall av newcastlesjuka i hela gemenskapen under de senaste sex åren. De enda medlemsstater där man år 1981 kunde konstatera några fall av sjukdomen var Italien (två) och Grekland (tolv). Dels är det praxis i de länder som tillåter vaccination att endast vaccinera en del av fjäderfäbeståndet (år 1981: 40 % i Frankrike och Storbritannien). Normalt vaccineras i första hand värphöns och avelsfjäderfä, men inte djur som är avsedda för slakt.

16 Under sådana omständigheter är det ytterst liten risk för att Nordirlands fjäderfäbestånd skall smittas av virus från vilda fåglar, vilket angripit vaccinerade fåglar och förblivit aktiva i djurens slaktkroppar eller i köttprodukter som beretts av dessa slaktkroppar eller i ägg värpta av dessa fåglar. Denna risk kan inte rättfärdiga ett totalförbud mot import från medlemsstater som tillåter vaccination.

17 Även om det är sant att det i Nordirland tillämpade förbudet mot att vaccinera fjäderfäbeståndet kan göra detta mycket mottagligt för smitta och motivera att åtgärder vidtas som under andra omständigheter skulle vara överflödiga, anser domstolen emellertid att de omtvistade förbuden går utöver vad som är berättigat enligt artikel 36. Förbudet mot import av slaktkroppar och kött av fjäderfä står i alla händelser inte i proportion till det mål man eftersträvar när denna import kommer från ett land där inget fall av newcastlesjuka har upptäckts på flera år och där det dessutom har visat sig att ifrågavarande kroppar och kött härrör från icke vaccinerade fåglar.

18 De argument som den brittiska regeringen fört fram om det nordirländska fjäderfäbeståndets täthet, som skulle innebära att all smitta utgjorde en fara för hela fjäderfäbeståndet, och om den ekonomiska betydelsen i detta land av fjäderfänäringen, vilken skulle skadas allvarligt av en epizooti, är inte sådana att de kan påverka ovanstående bedömning eftersom den grundar sig på att det för vissa kategorier inte föreligger någon som helst smittorisk.

19 Även om det därför enligt artikel 36 är tillåtet för Förenade kungariket att för Nordirlands del fortfarande företa kontroller och i förekommande fall begränsa importen för att skydda fjäderfäbeståndet där från newcastlesjuka, innebär det ändå en överträdelse av denna bestämmelse när Förenade kungariket upprätthåller ett totalförbud mot import till Nordirland av fjäderfäprodukter från medlemsstater som tillåter vaccination mot newcastlesjuka.

20 Denna slutsats ändras inte av svarandens hänvisning till andra fjäderfäsjukdomar än newcastlesjuka. Av den förberedande handläggningen i målet framgår att dessa sjukdomar visserligen förekommit i gemenskapens fjäderfäbestånd under senare år, men att de normalt inte sprids genom slaktkroppar och kött av fjäderfä eller genom ägg som inte är avsedda att kläckas. Även om det ur veterinärmedicinsk synpunkt inte är möjligt att helt utesluta smittorisk den vägen står det klart att denna risk inte är större än risken att smittas av newcastlesjuka.

21 Av alla dessa överväganden följer att kommissionens talan skall bifallas på denna punkt.

II - Licenssystemet

22 Enligt kommissionen är ett importlicenssystem som det som Förenade kungarikets lagstiftning föreskriver för såväl Storbritannien som Nordirland oförenligt med fördraget. Systemet strider som sådant mot artiklarna 30 och 36, utom i de fall ifrågavarande licenser är öppna allmänna licenser.

23 Förenade kungariket har bestritt denna synpunkt och gjort gällande att även om särskilda licenser utgör åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner enligt artikel 30, kan de under vissa omständigheter vara berättigade av skäl som hänför sig till skydd av djurs hälsa enligt artikel 36. Med hänsyn till domen av den 15 juli 1982 anser Förenade kungariket inte att det för närvarande finns anledning att kräva särskilda licenser för import av fjäderfäprodukter till Storbritannien. Det är emellertid omöjligt att förutsäga om särskilda omständigheter i framtiden kan göra det befogat med sådana licenser.

24 I detta hänseende bör noteras att ett licenskrav visserligen, även då det är rent formellt, strider mot artikel 30 i fördraget, men att detta inte nödvändigtvis innebär att en sådan åtgärd inte kan vara berättigad enligt artikel 36. Det är därför nödvändigt att undersöka om ett licenssystem utgör en åtgärd som inte står i rimlig proportion till det eftersträvade syftet därigenom att det eventuellt vore möjligt att uppnå samma resultat genom mindre restriktiva åtgärder.

25 En sådan brist på proportion kan i alla händelser inte konstateras i fråga om Nordirland, där fjäderfäbeståndet har ovan angivna egenskaper. Svaret på frågan om huruvida nationella åtgärder för skydd av djurs hälsa kan omfatta ett importlicenssystem utan att överträda artikel 36 i fördraget beror i det konkreta fallet på förhållandet mellan å ena sidan den olägenhet som förorsakas genom de administrativa och ekonomiska belastningar som ett sådan system medför och å andra sidan de faror och risker för djurs hälsa som är förknippade med ifrågavarande import.

26 Det har inte påvisats att dessa faror och risker inte under vissa omständigheter kan väga tyngst vad gäller situationen i Nordirland. Denna slutsats är tillräcklig för att ogilla talan på denna punkt med avseende på Nordirland.

27 En sådan slutsats kan emellertid inte tillämpas på övriga delar av Förenade kungariket, där fjäderfäbeståndet inte uppvisar samma egenskaper som i Nordirland. Även om det är sant att det med öppna allmänna licenser för närvarande är tillåtet att importera fjäderfäprodukter från andra medlemsstater till Storbritannien, är det enligt brittisk lagstiftning fortfarande möjligt att när som helst återinföra kravet på särskilda licenser för denna import utan att det krävs att återinförandet är berättigat på grund av utbrott av epizootiska sjukdomar eller andra omständigheter som rör människors eller djurs hälsa. Under sådana omständigheter finns det enligt artikel 36 i fördraget ingen grund för att bibehålla den lagstiftningen.

II - Äggprodukter

28 Den sista punkten i kommissionens talan rör tillämpningen av licenssystemet i fråga om import av värmebehandlade äggprodukter till England, Wales och Skottland.

29 Av handlingarna i målet framgår att den brittiska regeringen krävt särskilda licenser för import av dessa produkter från de medlemsstater som tillåter vaccination mot newcastlesjuka. Denna åtgärd infördes med verkan från den 1 september 1981. Den ingick i en rad åtgärder som beslutades av Förenade kungariket i augusti 1981. I domen av den 15 juli 1982 fastslogs att de importförbud som följde av dessa åtgärder var oförenliga med artiklarna 30 och 36 i fördraget.

30 Enligt uppgifter som lämnats av den brittiska regeringen och inte bestritts av kommissionen, upphävdes kravet på särskilda licenser för import av värmebehandlade äggprodukter från den 1 juli 1983. Efter domen av den 15 juli 1982 ersattes systemet med särskilda licenser av ett system med öppna allmänna licenser för England, Wales och Skottland.

31 Mot bakgrund av dessa uppgifter förklarade kommissionen att den stod fast vid sitt yrkande med avseende på tiden mellan den 1 september 1981 och den 1 juli 1983.

32 Talan skall bifallas på denna punkt. Av de skäl som redan angetts i domen av den 15 juli 1982 var det inte berättigat enligt artikel 36 i fördraget och därmed förbjudet enligt artikel 30 att införa åtgärder som ledde till att det från och med den 1 augusti 1981 krävdes särskilda licenser för import av värmebehandlade äggprodukter från medlemsstater som tillät vaccination mot newcastlesjuka.

33 Av det föregående följer att Förenade kungariket har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt fördraget genom att

a) tillämpa åtgärder som lett till att hindra all import av fjäderfäprodukter till Nordirland från medlemsstater som tillåter vaccination mot newcastlesjuka, med undantag av dagsgamla kycklingar, kläckägg och värmebehandlade ägg,

b) bibehålla en lagstiftning som innehåller bestämmelser vilka tillåter att det för import av fjäderfäprodukter till England, Wales och Skottland krävs andra licenser än öppna allmänna licenser, trots att ett sådant krav inte är berättigat på grund av utbrott av epizootiska sjukdomar eller andra omständigheter som rör människors eller djurs hälsa,

c) under tiden 1 september 1981 - 1 juli 1983 ha tillämpat åtgärder som ledde till att det krävdes särskilda importlicenser för import till England, Wales och Skottland av värmebehandlade äggprodukter från medlemsstater som tillåter vaccination mot newcastlesjuka.

och att talan i övrigt skall ogillas.

Beslut om rättegångskostnader

34 I enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Svaranden har tappat målet och skall därför ersätta rättegångskostnaderna, inklusive kostnaderna för Frankrike, som intervenerat i tvisten till stöd för sökanden. Irland som intervenerat till stöd för svaranden skall bära sina egna rättegångskostnader.

Domslut

På ovan angivna grunder beslutar

DOMSTOLEN

följande dom:

1) Förenade kungariket har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt fördraget genom att

a) tillämpa åtgärder som lett till att hindra all import av fjäderfäprodukter till Nordirland från medlemsstater som tillåter vaccination mot newcastlesjuka, med undantag av dagsgamla kycklingar, kläckägg och värmebehandlade ägg,

b) bibehålla en lagstiftning som innehåller bestämmelser vilka tillåter att det för import av fjäderfäprodukter till England, Wales och Skottland krävs andra licenser än öppna allmänna licenser, trots att ett sådant krav inte är berättigat på grund av utbrott av epizootiska sjukdomar eller andra omständigheter som rör människors eller djurs hälsa,

c) under tiden 1 september 1981 - 1 juli 1983 ha tillämpat åtgärder som ledde till att det krävdes särskilda importlicenser för import till England, Wales och Skottland av värmebehandlade äggprodukter från medlemsstater som tillåter vaccination mot newcastlesjuka.

2) Talan ogillas i övrigt.

3) Svaranden skall ersätta rättegångskostnaderna, inklusive kostnaderna för Frankrike, som intervenerat i tvisten till stöd för sökanden. Irland som intervenerat till stöd för svaranden skall bära sina egna rättegångskostnader.