Förslag till avgörande av generaladvokat Alber föredraget den 16 juli 1998. - Konungariket Spanien mot Europeiska kommissionen. - Fiske - Bevarande av havets resurser - Ordning för ömsesidig internationell inspektion som antagits av Nordvästatlantiska fiskeriorganisationen. - Mål C-179/97.



Rättsfallssamling 1999 s. I-01251



Generaladvokatens förslag till avgörande

A - Inledning

1 I förevarande mål är det fråga om huruvida delar av en tillämpningsförordning som kommissionen antagit strider mot ett internationellt avtal som gemenskapen ingått respektive mot en grundförordning av rådet.

2 Den spanska regeringen har kritiserat kommissionen för att artikel 4a.6 i tillämpningsförordningen (EEG) nr 2868/88, vilken fogats till förordningen genom förordning (EG) nr 494/97,(1) inte innehåller krav på flaggstatens medgivande när en inspektör från en annan avtalsslutande part vill stiga ombord på ett fartyg och stanna kvar ombord under inspektionen i hamn. Detta krav på medgivande ingår emellertid för det första i ett folkrättsligt bindande och därigenom gemenskapsrätten överordnat avtal mellan Europeiska gemenskapen och Kanada(2) (nedan kallat avtalet) och för det andra i rådets förordning (EEG) nr 1956/88, ändrad genom (grund)förordningen (EG) nr 3067/95.(3) På grund av avsaknaden av kravet på medgivande har den spanska regeringen gjort gällande att den kritiserade delen av tillämpningsförordningen är rättsstridig och har yrkat att förordningen skall ogiltigförklaras till den delen.

3 Kommissionen har inledningsvis ifrågasatt avtalets tillämplighet, eftersom detta skulle gälla endast fram till dess att det blev multilateralt eller till den 31 december 1995. Avtalet har sedan dess blivit multilateralt och är följaktligen inte längre tillämpligt. Kommissionen anser dessutom att bestämmelsen i fråga återger innehållet i såväl avtalet som rådets grundförordning, vilket innebär att den spanska regeringens talan saknar grund.

4 Den spanska regeringen har yrkat att

- artikel 4a.6 i kommissionens förordning (EEG) nr 2868/88 om närmare tillämpningsföreskrifter för den ordning för ömsesidig internationell inspektion som antagits av Nordvästatlantiska fiskeriorganisationen, ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 494/97 av den 18 mars 1997, ogiltigförklaras, och att

- kommissionen förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

5 Kommissionen har yrkat att

- talan skall ogillas, och

- sökanden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

B - Tillämpliga bestämmelser

6 Efter en uppräkning av möjliga allvarliga överträdelser föreskriver punkt II.9 a-e i bilaga I till avtalet mellan Europeiska gemenskapen och Kanada, vilket undertecknades den 20 april 1995 och godkändes den 22 december 1995,(4) följande med avseende på en förbättring av fiskerikontrollen på det område som regleras inom ramen för NAFO:

"...

ii) Om det är berättigat skall inspektören från den avtalsslutande parten vars flagg det berörda fartyget för, om han är vederbörligen bemyndigad att göra detta, kräva att fartyget omedelbart anlöper en näraliggande hamn som befälhavaren väljer, ..., för en grundlig inspektion under flaggstatens myndighet och i närvaro av en NAFO-inspektör från någon annan avtalsslutande part som önskar delta ...

...

iv) I det fall det krävs att ett fartyg går i hamn för en grundlig inspektion i enlighet med punkt ii) ovan får en NAFO-inspektör från en annan avtalsslutande part efter medgivande av den avtalsslutande part vars fartyg det gäller gå ombord på fartyget när det seglar mot hamn, vara kvar ombord när det seglar mot hamn och vara närvarande vid inspektionen av fartyget i hamn.

..."

7 Genom förordning nr 3067/95 om ändring av förordning nr 1956/88 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för ordningen för ömsesidig internationell inspektion har det i artikel 1.10 ii införts en bestämmelse med följande lydelse:

"Om den behöriga myndigheten i flaggmedlemsstaten eller den inspektör som utsetts av denna myndighet har nödvändigt bemyndigande, och om det är berättigat skall de kräva att fartyget omedelbart fortsätter till en av följande närbelägna hamnar enligt fartygets befälhavares val, ..., för en grundlig inspektion under flaggmedlemsstatens myndighet och i närvaro av en NAFO-inspektör från varje annan fördragsslutande part som önskar delta ...".

Artikel 1.10 iv har följande lydelse:

"iv) När det krävs att ett fartyg går i hamn för att genomgå en grundlig inspektion i enlighet med punkt ii, kan en NAFO-inspektör från en annan fördragsslutande part, om fartygets fördragsslutande part går med på detta, gå ombord på fartyget när det går mot hamn, stanna kvar ombord på fartyget medan det går mot hamn och vara närvarande vid inspektionen av fartyget i hamn."

8 I artikel 4a.6 i kommissionens tillämpningsförordning nr 2868/88, som Spanien har kritiserat, föreskrivs i dess lydelse enligt ändringsförordning nr 494/97 följande:(5)

"När fartyget som anklagas för att ha begått en överträdelse anländer till omdestineringshamnen, skall det utsättas för en grundlig inspektion under överinseende av flaggmedlemsstaten och eventuellt inför en NAFO-inspektör från någon annan avtalsslutande part som önskar ta del av inspektionen..."

Artikel 4b har följande lydelse:

"1. När EG-inspektörerna förmodar att ett fiskefartyg som seglar under en avtalsslutande parts flagg har begått någon av de allvarliga överträdelser som förtecknas i punkt 9 i bilagan till förordning (EEG) nr 1956/88, skall de ... underrätta den berörda flaggmedlemsstatens behöriga myndighet ...

2. Kommissionen skall med samtycke från den avtalsslutande part som fartyget tillhör besluta om en EG-inspektör skall stanna ombord under omdirigeringen av fartyget. Kommissionen skall även besluta om en EG-inspektör skall närvara vid den grundligare inspektionen av det anklagade fartyget som skall genomföras i hamnen."

C - Ställningstagande Avtalets tillämplighet

9 Kommissionen har inledningsvis invänt att avtalet inte längre är tillämpligt på det föreliggande fallet. Det är inte längre giltigt, eftersom det under tiden har blivit multilateralt. Avtalet skulle upphöra att gälla senast den 31 december 1995 eller när de åtgärder som beskrivs i avtalet antagits av NAFO om detta skett tidigare. Då sådana internationella överenskommelser emellertid har antagits, saknar avtalet i sin gamla lydelse giltighet.

10 Spanien har bemött denna argumentation genom att invända att avtalet i enlighet med artikel 228.7 i EG-fördraget är bindande för gemenskapen. Gemenskapsrättsliga bestämmelser som har antagits efter ett sådant avtal får inte stå i strid med det. Dessutom godkände rådet i sitt beslut av den 22 december 1995 avtalets ingående i gemenskapens namn. Av detta följer att avtalet, med dess ursprungliga innehåll, fortfarande är giltigt.

11 Enligt artikel 228.7 i EG-fördraget skall internationella avtal i vilka gemenskapen är part vara bindande såväl för medlemsstaterna som för gemenskapens institutioner. För att anpassa de fram till dess gällande gemenskapsrättsliga föreskrifterna till avtalet, gjorde rådet genom förordning nr 3067/95 ändringar(6) i den fram till dess gällande förordning nr 1956/88. Avtalet godkändes slutgiltigt i gemenskapens namn genom rådets beslut 95/586.

12 Kommissionens uppfattning att avtalet inte längre gäller skulle endast kunna godtas om man genom beslutet av den 22 december 1995 att godkänna avtalet även hade godkänt punkt "E. Genomförande" i avtalet av den 20 april 1995. Denna punkt har följande lydelse: "Detta godkända protokoll skall upphöra att gälla den 31 december 1995 eller när de åtgärder som beskrivs i samma protokoll antas av NAFO om detta sker tidigare."

13 I artikel 1.1 i rådets beslut att godkänna avtalet föreskrivs faktiskt att avtalet, i form av ett godkänt protokoll, skriftväxling, notväxling samt bilagorna därtill mellan Europeiska gemenskapen och Kanada, godkänns och att texten i de handlingar som avses i första stycket bifogas beslutet. Punkt E ströks alltså formellt sett inte. Kommissionens uppfattning förefaller emellertid inte riktig. Det är svårt att förstå varför ett avtal skulle godkännas så sent som den 22 december 1995 - och dessutom skulle träda i kraft först senare (artikel 2) - då avtalet i alla fall skulle upphöra att gälla den 31 december 1995.(7)

14 Det framgår faktiskt av fjärde övervägandet i rådets beslut att "[d]et är i gemenskapens intresse att [slutgiltigt] godkänna detta avtal".(8) Den invändningen kan göras att ett övervägande inte kan ge upphov till några materiella rättigheter och således undanröja fristen för avtalets giltighet, som ju för sin del har godkänts genom beslutet att godkänna avtalet. Trots det inte helt lyckade valet av rättslig konstruktion framgår det likväl av fjärde övervägandet att rådets klara vilja var att (slutgiltigt, det vill säga utan tidsbegränsning) godkänna avtalet mellan EG och Kanada.

15 Eftersom den spanska regeringen har påtalat en överträdelse av såväl avtalet som rådets grundförordning och båda regelverken - till den för det föreliggande fallet relevanta delen - innehåller bestämmelser med samma innehåll, kan frågan om avtalets tillämplighet när allt kommer omkring lämnas därhän, när frågan om huruvida talan är välgrundad besvaras.

Giltigheten av artikel 4a.6 i förordning nr 494/97

16 I fortsättningen skall det därför undersökas om den kritiserade bestämmelsen står i strid med rådets grundförordning nr 1956/88, ändrad genom förordning nr 3067/95. Om denna fråga besvaras jakande, skall den spanska regeringens yrkande bifallas.

17 Inledningsvis skall påpekas att det följer av domstolens fasta rättspraxis att då en rättsakt som tillhör gemenskapens sekundärrätt behöver tolkas, skall den så långt som möjligt tolkas i överensstämmelse med bestämmelserna i fördraget. En tillämpningsförordning skall på samma sätt tolkas i överensstämmelse med bestämmelserna i grundförordningen där så är möjligt.(9)

18 Enligt den spanska regeringen är det tillräckligt att jämföra lydelserna av de ifrågavarande bestämmelserna för att se att kravet på medgivande saknas i kommissionens tillämpningsförordning. Eftersom detta krav emellertid återfinns i artikel 1.10 iv i rådets förordning, är artikel 4a.6 rättsstridig. Bestämmelsen i fråga kan inte heller tolkas så, att man kan läsa in detta krav i bestämmelsen.

19 Kommissionen har inledningsvis försvarat sig med argumentet att artikel 1.10 iv endast innehåller kravet på medgivande därför att denna punkt reglerar en situation där en eventuell överträdelse har skett på öppna havet. Eftersom flaggstatens höghetsmakt berör ombordsstigningen, krävs följaktligen att flaggstaten ger sitt medgivande till den. Detta är anledningen till att regeln i artikel 1.10 iv har antagits. Den kritiserade bestämmelsen i kommissionens tillämpningsförordning avser däremot en situation där en inspektion skall göras i hamn. Flaggmedlemsstatens medgivande för ombordstigning är emellertid inte längre nödvändig i en sådan situation, eftersom flaggmedlemsstatens höghetsmakt i hamn effektivt kan skyddas på andra sätt. Det är inte möjligt att dra någon annan slutsats av varken avtalet eller rådets förordning.

20 För att tillgodose intressena rörande situationen på det öppna havet har kommissionen intagit ett krav på medgivande i detta fall i artikel 4b.2 i förordning nr 494/97.

21 Den spanska regeringen har svarat att artikel 1.10 iv även gäller den situationen att en inspektion sker i hamn. Detta framgår enligt regeringen av såväl lydelsen av som systematiken hos de tillämpliga bestämmelserna.

22 På grund av skillnaderna i bedömningen av artikel 1.10 ii och 1.10 iv respektive artiklarna 4a och 4b i kommissionens förordning är det för det första nödvändigt att närmare betrakta strukturen hos de förevarande bestämmelserna.

23 Det står klart att rådets förordning reglerar inbördes sammanhängande faktiska omständigheter. Dessa faktiska omständigheter har sin utgångspunkt i att det konstateras att ett fartyg förmodligen har gjort sig skyldigt till en allvarlig överträdelse på öppna havet. De avslutas genom en grundlig undersökning av det berörda fartyget i en hamn, vilken görs av en eller flera inspektörer. Syftet med rådets grundförordning är att fastställa tillämpningsbestämmelser för en ordning för ömsesidig internationell inspektion. Om en sådan ordning upprättas, är det mycket sannolikt att bestämmelserna i fråga arrangeras kronologiskt. Ett sådant tillvägagångssätt framgår av lydelsen av rådets förordning.

24 Det är således nödvändigt att inledningsvis konstatera att ett fartyg förmodligen har gjort sig skyldigt till en allvarlig överträdelse. Därefter kan det i välgrundade fall krävas att fartyget omedelbart skall anlöpa en bestämd hamn. Därefter kan fartyget utsättas för en grundlig inspektion i den hamn som det har anlöpt.

25 Om detta tillvägagångssätt väljs, föreskriver artikel 1.10 iv hur inspektionen i hamn skall förlöpa. Förutsatt att fartygets fördragsslutande part ger sitt medgivande har andra NAFO-inspektörer följande rättigheter:

- de kan gå ombord på fartyget när det går mot hamn,

- de kan stanna kvar ombord medan det går mot hamn, och

- de kan vara närvarande vid inspektionen av fartyget i hamn.

26 På denna punkt framgår det redan av bestämmelsens lydelse att kommissionens uppfattning inte kan godtas. Det är uppenbart att det inte är fråga om att bevara höghetsmakten vid inspektioner av fartyg på öppna havet. Även av den ovan beskrivna systematiken i de tillämpliga bestämmelserna framgår att regleringssyftet just består i att reglera händelseförloppet från det att fartyget omdirigeras till en hamn till dess att inspektionen i hamn företas.

27 I artikel 1.10 ii i rådets förordning föreskrivs visserligen att det kan krävas att ett fartyg omedelbart fortsätter till en bestämd hamn för en grundlig inspektion, varvid andra fördragsslutande parter som önskar delta får sända en NAFO-inspektör. Här är ordet "sända"(10) viktigt. Med utgångspunkt från systematiken hos ordningen för ömsesidig internationell inspektion avser denna punkt, såsom ovan anförts, huvudsakligen en situation på öppna havet. Om det då talas om att sända en NAFO-inspektör, kan detta endast betraktas som en förberedande åtgärd. Den mer specifika bestämmelsen i artikel 1.10 iv reglerar situationen från det att fartyget går i hamn. För att kunna gå ombord i hamnen och vidare stanna kvar ombord behöver de med stöd av artikel 1.10 ii tidigare utsända NAFO-inspektörerna flaggstatens medgivande.

28 Artikel 4a.6, som har införts i förordning nr 2868/88 genom förordning nr 494/97, föreskriver att när det berörda fartyget anländer till omdestineringshamnen skall det utsättas för en grundlig inspektion under överinseende av flaggmedlemsstaten och eventuellt i närvaro av en NAFO-inspektör från någon annan avtalsslutande part som önskar delta i inspektionen. Av denna bestämmelses lydelse framgår inte att detta förutsätter flaggstatens medgivande, vilket är nödvändigt enligt grundförordningen.

29 Av bestämmelsens lydelse framgår emellertid klart att det inte rör sig om en situation på öppna havet, såsom kommissionen har hävdat. I likhet med bestämmelserna i avtalet och rådets förordning har kommissionen grundat även artikel 4a på ett kronologiskt händelseförlopp. Således beskrivs i punkterna 1-5 vad som skall ske från det att en förmodad överträdelse upptäcks till dess att fartyget beordras att segla mot en bestämd hamn. Följaktligen kan punkt 6 endast tolkas så, att den beskriver en situation där fartyget redan har anlöpt en hamn.

30 Vad beträffar artiklarna 4a och 4b i kommissionens förordning skall det påpekas att artikel 4a endast avser förmodade överträdelser som har begåtts av gemenskapsfartyg. Punkt 2 har följande lydelse:

"När kommissionen fått ... anmälan om att ett gemenskapsfartyg begått en allvarlig överträdelse ... skall den i samarbete med flaggmedlemsstaten se till att fartyget inspekteras ..."

Detta uttalande blir betydelsefullt genom att artikel 4b.1 beskriver fortsatta åtgärder när EG-inspektörer förmodar "... att ett fiskefartyg som seglar under en avtalsslutande parts flagg ..." har begått en allvarlig överträdelse. Då kan kommissionen enligt artikel 4b.2 med samtycke från den avtalsslutande part som fartyget tillhör besluta om att en EG-inspektör skall stanna ombord under omdirigeringen av fartyget.

31 Detta betyder emellertid inte något annat än att artiklarna 4a och 4b inte reglerar de olika situationerna på öppna havet respektive i hamn utan tvärtom grundar sig på särskiljningskriterierna "gemenskapsfartyg" respektive "fartyg som tillhör en annan avtalsslutande part".

32 Kommissionens påstående att den i artikel 4b.2 har reglerat kravet på medgivande beträffande samtliga fiskefartyg i grundförordningen kan således inte godtas.

33 Samtidigt måste det påpekas att artikel 4a.6 i förordning nr 2868/88, införd genom förordning nr 494/97, inte uttryckligen innehåller kravet enligt rådets grundförordning på medgivande för att en NAFO-inspektör skall kunna gå ombord på ett fartyg respektive stanna kvar ombord under inspektionen i hamn.

34 Man måste likväl ställa sig frågan om inte den kritiserade bestämmelsen kan tolkas så, att den är förenlig med bestämmelserna i avtalet respektive grundförordningen. Detta skulle i det föreliggande fallet endast vara möjligt om ordet "eventuellt", som ingår meningen "[n]är fartyget som anklagas för att ha begått en överträdelse anländer till omdestineringshamnen, skall det utsättas för en grundlig inspektion under överinseende av flaggmedlemsstaten och eventuellt inför en NAFO-inspektör från någon annan avtalsslutande part som önskar ta del av inspektionen", kunde tolkas på så sätt att det avser flaggmedlemsstatens medgivande.

35 Kommissionen, som har utfärdat denna bestämmelse, har inte gjort gällande en sådan tolkning. Enligt dess uppfattning uppfylls kravet på medgivande genom bestämmelsen i artikel 4b.2.

36 Det är likväl inte möjligt att tolka artikel 4a.6 på så sätt att den är förenlig med grundförordningen därför att den innehåller ordet eventuellt. Av grundförordningens systematik, lydelse och kontext följer att de avtalsslutande parternas uttryckliga vilja var att andra inspektörer endast skulle kunna gå ombord på ett fartyg i hamn och stanna kvar ombord under inspektionen när flaggstaten gett sitt medgivande. Detta mycket viktiga villkor, vars grundläggande syfte är att bevara flaggstatens höghetsmakt, kan inte ersättas genom ordet eventuellt. Det avser snarare en situation där en annan avtalsslutande part har använt sig av möjligheten att sända en inspektör till följd av händelser på öppna havet.

37 Följaktligen är det inte möjligt att utgå från att flaggstatens medgivande skulle ha avsetts genom att ordet eventuellt används. Denna uppfattning bekräftas slutligen även av kommissionens påstående att den föreskrift som fastställs i artikel 4a.6 inte innehåller något krav på medgivande, och att detta krav i stället återfinns i artikel 4b.2.

38 Av vad som anförts ovan följer att artikel 4a.6 i förordning nr 2868/88, införd genom förordning nr 494/97, står i strid med förordning nr 1956/88, ändrad genom förordning nr 3067/95. Den spanska regeringens yrkande skall följaktligen bifallas och den omtvistade bestämmelsen skall ogiltigförklaras.

39 Detsamma gäller även vid prövningen av tillämpningsförordningen i förhållande till avtalet mellan EG och Kanada, eftersom detta överensstämmer med det normativa innehållet i grundförordningen. Det är dock inte nödvändigt att ta ställning till avtalets giltighet, eftersom utgången i målet inte skulle förändras av en sådan prövning.(11)

Rättegångskostnader

40 Enligt artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen enligt förslaget tappar målet, skall den förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

D - Förslag till avgörande

41 Jag föreslår följaktligen följande lösning:

1. Artikel 4a.6 i kommissionens förordning (EG) nr 494/97 av den 18 mars 1997 ogiltigförklaras i den mån som den föreskriver att det berörda fartyget vid sin ankomst till omdestineringshamnen skall utsättas för en grundlig inspektion i närvaro av en NAFO-inspektör från någon annan avtalsslutande part som önskar delta i inspektionen, utan att detta deltagande kräver föregående tillstånd av den avtalsslutande part till vilken fartyget hör.

2) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - Kommissionens förordning (EEG) nr 2868/88 av den 16 september 1998 om närmare tillämpningsföreskrifter för den ordning för ömsesidig internationell inspektion som antagits av Fiskeriorganisationen för Nordatlantens västra del (EGT L 257, s. 20; svensk specialutgåva, område 4, volym 3, s. 111), ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 494/97 av den 18 mars 1997 (EGT L 77, s. 5).

(2) - Rådets beslut 95/586/EG av den 22 december 1995 om slutandet av ett avtal i form av ett godkänt protokoll, skriftväxling, notväxling samt bilagorna därtill mellan Europeiska gemenskapen och Kanada, om fiske inom ramen för NAFO-konventionen (EGT L 327, s. 35).

(3) - Rådets förordning (EEG) nr 1956/88 av den 9 juni 1988 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för den ordning för ömsesidig internationell inspektion som antagits av Fiskeriorganisationen för Nordatlantens västra del (EGT L 175, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 3, s. 88), ändrad genom rådets förordning (EG) nr 3067/95 av den 21 december 1995 (EGT L 329, s. 1).

(4) - Det skall påpekas att detta avtal ingicks efter ett intermezzo i början av år 1995. Det spanska fartyget "ESTAI" uppbringades på internationellt vatten av kanadensiska inspektörer på grund av misstankar om förbjudna fångstmetoder och dirigerades till en kanadensisk hamn. Avtalet ingicks med anledning av detta för att åstadkomma ett närmare och förstärkt samarbete. Händelserna kring "ESTAI" är dock inte föremål för denna tvist.

(5) - Förordning nr 494/97 utfärdades med stöd av förordning nr 1956/88, ändrad genom förordning nr 3067/95.

(6) - Se andra övervägandet i förordning nr 3067/95.

(7) - Det skall ännu en gång påpekas att avtalet skulle upphöra att gälla redan före den 31 december 1995, om de motsvarande NAFO-åtgärderna skulle antas tidigare. NAFO tillsände den 29 september 1995 sina medlemmar en förteckning över åtgärder. Dessa skulle träda i kraft 60 dagar efter meddelandet, om inga invändningar anfördes mot dem. Enligt parterna i denna tvist har denna förteckning över åtgärder trätt i kraft.

(8) - Ordet "slutgiltigt" förekommer visserligen endast i den tyska språkversionen av denna bestämmelse. Detta ändrar likväl inte slutresultatet av nedanstående överväganden.

(9) - Dom av den 24 juni 1993 i mål C-90/92, Dr. Tretter (REG 1993, s. I-3569), punkt 11, av den 10 mars 1971 i mål 38/70, Tradax (REG 1971, s. 145), och av den 10 september 1996 i mål C-61/94, kommissionen mot Tyskland (REG 1996, s. I-3989), punkt 52.

(10) - I de andra språkversionerna av denna bestämmelse talas det endast om närvaro av inspektörer, men detta ändrar likväl inte slutresultatet av den systematiska tolkningen.

(11) - Beträffande tillämpligheten, se ovan, punkterna 12 och 13.