FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

föredraget den 12 september 2017 ( 1 )

Förenade målen C‑596/16 och C‑597/16

Enzo Di Puma

mot

Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob) (C‑596/16)

och

Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)

mot

Antonio Zecca (C‑597/16)

(begäran om förhandsavgörande från Corte suprema di cassazione (Italien))

”Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Direktiv 2003/6/EG – Röjande av insiderinformation – Nationell lagstiftning som föreskriver en administrativ sanktion och en straffrättslig påföljd för samma gärning – Frikännande brottmålsdom i vilken det slås fast att brott inte föreligger – Artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Åsidosättande av principen ne bis in idem”

1. I mitt förslag till avgörande i målet Menci, ( 2 ) vilket föredras samtidigt som förevarande förslag, behandlar jag frågan i vilken mån principen ne bis in idem är tillämplig när lagstiftningen i vissa medlemsstater medger att en administrativ sanktion och en straffrättslig påföljd kumuleras vid utebliven betalning av mervärdesskatt. Samma frågeställning aktualiseras i förevarande mål om förhandsavgörande, även om de ageranden som blivit föremål för dubbla sanktioner i det här fallet rör området ”marknadsmissbruk”, närmare bestämt insiderhandel.

2. Harmoniseringen av de administrativa sanktionerna inom detta område genomfördes genom direktiv 2003/6/EG, ( 3 ) vilket senare upphävdes genom förordning (EU) nr 596/2014. ( 4 ) Genom den sistnämnda förordningen skedde en fullständig harmonisering av bestämmelserna om administrativa påföljder, samtidigt som direktiv 2014/57/EU ( 5 ) även delvis harmoniserade de straffrättsliga påföljder som medlemsstaterna får tillämpa på den här typen av ageranden. ( 6 )

I. Tillämpliga bestämmelser

A. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna från 1950 (nedan kallad Europakonventionen)

3. I artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen, vilket undertecknades i Strasbourg den 22 november 1984 (nedan kallat protokoll nr 7), regleras ”rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger” på följande vis: ”1. Ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. 2. Bestämmelserna i föregående punkt skall inte utgöra hinder för att målet tas upp på nytt i enlighet med lagen och rättegångsordningen i den berörda staten, om det föreligger bevis om nya eller nyuppdagade omständigheter eller om ett grovt fel begåtts i det tidigare rättegångsförfarandet, vilket kan ha påverkat utgången av målet. 3. Avvikelse får inte ske från denna artikel med stöd av artikel 15 i konventionen.”

B. Unionsrätt

1. Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna

4. Artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) har följande lydelse: ”Ingen får lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen.”

5. I artikel 52 i stadgan regleras rättigheternas och principernas räckvidd och tolkning: ”1. Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. … 3. I den mån som denna stadga omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Denna bestämmelse hindrar inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd. 4. I den mån som grundläggande rättigheter enligt medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner erkänns i denna stadga, ska rättigheterna tolkas i samstämmighet med dessa traditioner. … 6. Nationell lagstiftning och praxis ska beaktas fullt ut i enlighet med vad som anges i denna stadga.”

2. Sekundärrätt om marknadsmissbruk

a) Direktiv 2003/6

6. Genom direktiv 2003/6 harmoniserades de materiella bestämmelserna om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan. Där föreskrevs också en skyldighet för medlemsstaterna att besluta om administrativa sanktioner för den här typen av otillbörligt beteende, oberoende av om straffrättsliga påföljder föreskrivs i den nationella lagstiftningen.

7. I skäl 38 anges följande: ”För att gemenskapens ramlagstiftning mot marknadsmissbruk skall kunna vara tillräcklig måste alla överträdelser av de förbud eller krav som fastställs enligt detta direktiv upptäckas och sanktioneras snabbt. I detta syfte bör påföljderna vara tillräckligt avskräckande, stå i proportion till hur allvarlig överträdelsen är och den vinst som gjorts, och genomföras på ett konsekvent sätt.”

8. Beträffande insiderhandel föreskrivs följande i artikel 2.1: ”Medlemsstaterna skall förbjuda varje person som avses i andra stycket och som förfogar över insiderinformation att utnyttja denna för att förvärva eller avyttra, eller försöka förvärva eller avyttra, finansiella instrument som omfattas av denna information, för egen eller annans räkning, direkt eller indirekt. Första stycket skall tillämpas på varje person som förfogar över denna information a) genom sin ställning i emittentens administrations-, lednings- eller kontrollorgan, b) genom aktieinnehav i emittenten, c) genom att ha tillgång till information i sin anställning, i sin verksamhet eller under sina åligganden, d) genom sin brottsliga verksamhet.”

9. Artikel 2 kompletteras av artikel 3, i vilken följande föreskrivs: ”Medlemsstaterna skall förbjuda varje person som omfattas av förbudet i artikel 2 a) att röja sådan insiderinformation till annan person, utom i fall då röjandet sker som ett normalt led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden, eller b) att på grundval av sådan insiderinformation föreslå eller förmå någon annan person att förvärva eller avyttra finansiella instrument som omfattas av informationen.”

10. Artikel 14.1 har följande lydelse: ”Utan att det påverkar deras rätt att föreskriva straffrättsliga påföljder skall medlemsstaterna, i enlighet med sin nationella lagstiftning, säkerställa att lämpliga administrativa åtgärder kan vidtas eller lämpliga administrativa påföljder kan beslutas beträffande de personer som är ansvariga för att de bestämmelser som antagits enligt detta direktiv inte har följts. Medlemsstaterna skall säkerställa att sådana åtgärder är effektiva, proportionerliga och avskräckande.”

b) Förordning nr 596/2014

11. I skäl 71 anges följande: ”En uppsättning administrativa sanktioner, och andra administrativa åtgärder bör fastställas för att se till att medlemsstaterna har ett gemensamt tillvägagångssätt och för att öka den avskräckande effekten. De behöriga myndigheterna bör ha möjlighet att utfärda ett förbud att utföra ledningsuppgifter inom värdepappersföretag. Sanktioner som tillämpas i specifika fall bör fastställas med beaktande av, om lämpligt, faktorer som återföring av alla identifierade ekonomiska vinster, överträdelsens allvarlighetsgrad och varaktighet, alla försvårande eller förmildrande faktorer, det faktum att avgifter måste ha en avskräckande effekt och, om lämpligt, inkludera en rabatt för samarbete med den behöriga myndigheten. Den faktiska storleken på de administrativa sanktionsavgifter som påförs i ett specifikt fall kan uppgå till det högsta belopp som fastställs i denna förordning, eller det högre belopp som fastställs i nationell rätt, för mycket allvarliga överträdelser, medan betydligt lägre avgifter än maximibeloppet får tillämpas på mindre överträdelser eller vid förlikning. Denna förordning begränsar inte medlemsstaternas möjligheter att fastställa strängare administrativa sanktioner eller andra administrativa åtgärder.”

12. Skäl 72 har följande lydelse: ”Även om inget hindrar medlemsstaterna från att fastställa regler om såväl administrativa sanktioner som straffrättsliga påföljder för samma överträdelser bör de inte åläggas att fastställa regler om administrativa sanktioner vid de överträdelser av denna förordning som redan omfattas av nationell straffrätt senast den 3 juli 2016. Medlemsstaterna är i enlighet med nationell rätt inte skyldiga att påföra såväl administrativa sanktioner som straffrättsliga påföljder för samma överträdelse men kan göra det om deras nationella rätt tillåter det. Bibehållandet av straffrättsliga påföljder snarare än administrativa sanktioner för överträdelser av denna förordning eller av direktiv 2014/57/EU bör emellertid inte minska eller på annat sätt påverka de behöriga myndigheternas förmåga att i tid samarbeta och få tillträde till och utbyta information med de behöriga myndigheterna i andra medlemsstater vid tillämpning av denna förordning, även efter det att dessa överträdelser har hänskjutits till de behöriga rättsliga myndigheterna för lagföring.”

13. I skäl 77 anges följande: ”Denna förordning står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). Denna förordning bör således tolkas och tillämpas i överensstämmelse med dessa rättigheter och principer …”

14. Artikel 14 handlar om förbud mot insiderhandel och olagligt röjande av insiderinformation. Där föreskrivs följande: ”En person får inte a) ägna sig åt eller försöka ägna sig åt insiderhandel, b) rekommendera att någon annan person ägnar sig åt insiderhandel eller förmå någon annan person att ägna sig åt insiderhandel, eller c) olagligen röja insiderinformation.”

15. Beträffande insiderhandel och rekommendationer åt andra att ägna sig åt sådan handel, föreskrivs följande i artikel 8: ”1. Vid tillämpningen av denna förordning anses insiderhandel föreligga när en person förfogar över insiderinformation och utnyttjar denna genom att för egen eller annans räkning, direkt eller indirekt, förvärva eller avyttra finansiella instrument som denna information rör. … 2. Att rekommendera eller förmå en annan person att ägna sig åt insiderhandel är vid tillämpningen av den här förordningen en situation som uppstår om personen förfogar över insiderinformation och a) rekommenderar på grundval av den informationen, att en annan person förvärvar eller avyttrar finansiella instrument som den informationen rör, eller förmår denna person att göra ett sådant förvärv eller avyttring, eller b) rekommenderar på grundval av den informationen, att en annan person återkallar eller ändrar en handelsorder avseende ett finansiellt instrument som den informationen rör, eller förmår denna person att göra en sådan återkallelse eller en sådan ändring. 3. Utnyttjandet av de rekommendationer eller uppmaningar som avses i punkt 2 utgör insiderhandel i denna artikels mening när personen som använder rekommendationen eller uppmaningen inser eller borde inse att det bygger på insiderinformation. …”

16. Vad beträffar olagligt röjande av insiderinformation föreskrivs följande i artikel 10: ”1. Vid tillämpningen av denna förordning anses olagligt röjande av insiderinformation föreligga när en person förfogar över insiderinformation och röjer den informationen till en annan person, utom i fall då röjandet sker som ett normalt led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden. …”

17. I artikel 30 regleras sanktioner och andra administrativa åtgärder på följande sätt: ”1. Utan att det påverkar straffrättsliga påföljder och utan att det påverkar de behöriga myndigheternas tillsynsbefogenheter enligt artikel 23, ska medlemsstaterna, i enlighet med nationell rätt, föreskriva att behöriga myndigheter ska ha befogenhet att vidta lämpliga administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder avseende åtminstone de följande överträdelserna a) överträdelser av artiklarna 14 och 15, 16.1 och 16.2, 17.1, 17.2, 17.4 och 17.5, och 17.8, 18.1–18.6, 19.1, 19.2, 19.3, 19.5, 19.6, 19.7 och 19.11 och 20.1, och b) underlåtenhet att samarbeta eller uppfylla sina skyldigheter i samband med en undersökning eller begäran som avses i artikel 23.2. Medlemsstaterna får besluta att inte fastställa några bestämmelser om administrativa sanktioner som avses i första stycket om överträdelserna som avses i led a eller led b i det stycket redan är föremål för straffrättsliga påföljder enligt nationell rätt senast den 3 juli 2016. När medlemsstaterna så beslutar ska de underrätta kommissionen och Esma på ett detaljerat sätt om de relevanta delarna av sin straffrätt. Senast den 3 juli 2016 ska medlemsstaterna på ett detaljerat sätt underrätta kommissionen och Esma om de regler som avses i första och andra stycket. De ska omedelbart underrätta kommissionen och Esma om eventuella ändringar av bestämmelserna. 2. Medlemsstaterna ska i enlighet med nationell rätt säkerställa att behöriga myndigheter har befogenhet att påföra eller vidta åtminstone följande administrativa sanktioner och administrativa åtgärder i händelse av överträdelser som avses i punkt 1 första stycket a: …”

c) Direktiv 2014/57

18. Skälen 22, 23 och 27 har följande lydelse: ”(22) Skyldigheterna i detta direktiv att föreskriva sanktioner för fysiska personer och juridiska personer i sin nationella rätt undantar inte medlemsstaterna från skyldigheten att i nationell rätt föreskriva administrativa sanktioner och andra åtgärder för överträdelser som fastställs i förordning (EU) nr 596/2014, såvida medlemsstaterna inte har beslutat att i enlighet med förordning (EU) nr 596/2014 föreskriva endast straffrättsliga påföljder för sådana överträdelser i sin nationella rätt. (23) Tillämpningsområdet för detta direktiv fastställs på ett sådant sätt att det kompletterar och säkerställer ett effektivt genomförande av bestämmelserna i förordning (EU) nr 596/2014. Enligt detta direktiv bör straffrättsliga påföljder utdömas när brott begås med uppsåt och åtminstone i allvarliga fall, däremot krävs det inte att uppsåt kan bevisas eller att överträdelsen betecknas som allvarlig för att påföra sanktioner för överträdelse mot förordning (EU) nr 596/2014. När medlemsstaterna tillämpar den nationella rätt som införlivar detta direktiv bör de se till att utdömandet av straffrättsliga påföljder för brott i enlighet med detta direktiv och av administrativa sanktioner i enlighet med förordning (EU) nr 596/2014 inte leder till att principen om ne bis in idem åsidosätts. … (27) Detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheter och principer som erkänns i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) såsom de erkänns i EU-fördraget. Direktivet bör i synnerhet tillämpas med respekt för … rätten att inte bli dömd eller straffad två gånger för samma brott (artikel 50).”

19. Vad beträffar insiderhandel och att rekommendera eller förmå en annan person att ägna sig åt insiderhandel, föreskrivs följande i artikel 3: ”1. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att insiderhandel, att rekommendera eller förmå en annan person att ägna sig åt insiderhandel som avses i punkterna 2–8 utgör straffbara handlingar, åtminstone i allvarliga fall och när de begås med uppsåt. 2. I detta direktiv anses insiderhandel föreligga när en person som förfogar över insiderinformation direkt eller indirekt utnyttjar denna för att, för egen eller annans räkning, förvärva eller avyttra finansiella instrument som den informationen gäller. 3. Denna artikel är tillämplig på varje person som förfogar över insiderinformation till följd av att den personen … c) har tillgång till informationen genom fullgörandet av tjänst, verksamhet eller åligganden … Denna artikel är även tillämplig på varje person som har erhållit insiderinformation under andra omständigheter än vad som nämns i första stycket, om denna person inser att det rör sig om insiderinformation.”

20. I artikel 4.1 föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att olagligt röjande av insiderinformation som avses i punkt 2–5 straffbeläggs, åtminstone i allvarliga fall och när det begås med uppsåt.”

21. Artikel 7 rör straffrättsliga påföljder för fysiska personer och där föreskrivs följande: ”1. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att de överträdelser som avses i artiklarna 3–6 är belagda med effektiva, proportionerliga och avskräckande straffrättsliga påföljder. 2. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att de brott som avses i artiklarna 3 och 5 är belagda med ett maximistraff på minst fyra års fängelse. 3. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att de brott som avses i artikel 4 är belagda med ett maximistraff på minst två års fängelse.”

22. Enligt artikel 13.1 ska medlemsstaterna senast den 3 juli 2016 anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.

C. Italiensk rätt

23. I artikel 184 i decreto legislativo n. 58/1998, Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (lagstiftningsdekret nr 58 – konsoliderad finanslag, nedan kallad TUF) föreskrevs följande i den lydelse som är tillämplig på de faktiska omständigheterna i målet: ”1. Det ska dömas till fängelse på mellan ett och sex år samt påföras böter på mellan 20000 och 3000000 euro gentemot varje person som förfogar över insiderinformation antingen genom sin ställning i emittentens administrations-, lednings- eller kontrollorgan, eller genom sitt innehav av kapital i emittenten, eller genom att han i sin anställning, i sin verksamhet eller under sina åligganden, däribland offentliga åligganden, har tillgång till sådan information och a) utnyttjar denna genom att för egen eller annans räkning, direkt eller indirekt, köpa, sälja eller genomföra andra transaktioner med finansiella instrument, b) röjer denna information för en annan person, utom då röjandet sker som ett normalt led i fullgörandet av tjänst, verksamhet eller åligganden, c) rekommenderar på grundval av den informationen att en annan person genomför en eller flera av transaktionerna i led a eller förmår denna person att göra det. 2. Påföljden i punkt 1 påförs även varje person som förfogar över insiderinformation i avsikt att förbereda eller utföra brottslig verksamhet och genomför en eller flera av transaktionerna i punkt 1. …”

24. TUF ändrades genom legge 18 aprile 2005, n. 62, disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee Legge comunitaria 2004 (lag nr 62/2005 av den 18 april 2005 om bestämmelser för genomförande av de skyldigheter som följer av Italiens medlemskap i Europeiska gemenskaperna – 2004 års gemenskapslag), för att utvidga Consobs behörighet. Bland annat gavs Consob en självständig befogenhet att besluta om administrativa sanktioner mot insiderhandel. Närmare bestämt fördes artikel 187 bis in i TUF genom denna lag och den har följande lydelse: ”1. Utan att det påverkar de straffrättsliga påföljder som åläggs för brott ska en administrativ sanktionsavgift på mellan 100000 och 15000000 euro påföras varje person som förfogar över insiderinformation antingen genom sin ställning i emittentens administrations-, lednings- eller kontrollorgan, eller genom sitt innehav av kapital i emittenten, eller genom att han i sin anställning, i sin verksamhet eller under sina åligganden, däribland offentliga åligganden, har tillgång till sådan information och a) utnyttjar denna genom att för egen eller annans räkning, direkt eller indirekt, köpa, sälja eller genomföra andra transaktioner med finansiella instrument, b) röjer denna information för en annan person, utom då röjandet sker som ett normalt led i fullgörandet av tjänst, verksamhet eller åligganden, c) rekommenderar på grundval av den informationen att en annan person genomför en eller flera av transaktionerna i led a eller förmår denna person att göra det. 2. Sanktionen i punkt 1 påförs även varje person som förfogar över insiderinformation i avsikt att förbereda eller utföra brottslig verksamhet och genomför en eller flera av transaktionerna i punkt 1. … 4. Sanktionen i punkt 1 påförs även varje person som förfogar över insiderinformation och genomför en eller flera av de beskrivna transaktionerna trots att han insåg eller genom normal omsorg borde ha insett att det rör sig om insiderinformation. …”

25. I artikel 187 duodecies.1 TUF föreskrivs följande: ”Det administrativa kontrollförfarande och det invändningsförfarande som avses i artikel 187 septies får inte avbrytas på grund av att ett straffrättsligt förfarande anhängiggjorts som avser samma gärning eller gärning vars fastställande avgörandet i fråga är avhängigt.”

26. I artikel 187 terdecies.1 TUF föreskrivs följande: ”När gärningsmannen eller den juridiska personen har påförts en administrativ sanktionsavgift i den mening som avses i artikel 187 septies … för en och samma gärning, ska det bötesstraff och den sanktionsavgift som följer av brottet vara begränsad till den del som överskrider det belopp som den administrativa myndigheten har erhållit.”

27. Enligt artikel 654 i codice di procedura penale (straffprocesslagen) har en lagakraftvunnen fällande eller frikännande brottmålsdom rättskraft i civil- eller förvaltningsrättsliga mål gentemot den åtalade, målsäganden och den civilrättsligt ansvariga som har gått i svaromål eller intervenerat i brottmålet.

II. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

28. Enligt beskrivningen av de gärningar som medförde att Consob påförde dem administrativa sanktionsavgifter, ( 7 ) köpte Antonio Zecca och Enzo Di Puma vissa aktier efter att ha fått tillgång till insiderinformation. Närmare bestämt förfogade Antonio Zecca, i egenskap av chef för avdelningen ”Transaction Services” vid Deloitte Financial Advisory Services S.p.a., över sådan information rörande ett planerat prospekt avseende köp av aktier i Guala Closures S.p.a. Han förfogade även över icke-offentliggjorda uppgifter rörande ett planerat förvärv av kontroll över Permasteelisa S.p.a.

29. Antionio Zecca röjde år 2008 denna information för Enzo Di Puma och uppmuntrade honom att köpa aktier i de två bolagen. Enzo Di Puma köpte också den 30 september 2008 4000 aktier i Guala Closures och, tillsammans med Antonio Zecca, 2375 aktier i Permasteelisa, den 14 och 17 oktober 2008.

30. Efter att ha inlett ett administrativt förfarande den 17 september 2009 slog Consob genom beslut av den 7 november 2012 fast att Antonio Zecca gjort sig skyldig till överträdelse enligt artikel 187 bis.1 a och c TUF och att han skulle i) påföras en administrativ sanktionsavgift på 100000 euro för att han hade uppmuntrat Enzo Di Puma att köpa aktier i Guala Closures, ii) påföras en andra administrativ sanktionsavgift på 100000 euro för att han hade röjt insiderinformation för Enzo di Puma rörande ett planerat förvärv av kontroll över Permasteelisa, iii) påföras en tredje administrativ sanktionsavgift på 100000 euro för att han förvärvat 2375 aktier i Permaasteelisa, och iv) förbjudas att under en tid av sex månader inneha vissa poster i börsnoterade bolag. ( 8 )

31. I samma beslut slog Consob fast att Enzo Di Puma, i enlighet med artikel 187 bis.4 och artikel 187 bis.1 a TUF, skulle i) påföras en administrativ sanktionsavgift på 100000 euro för att han hade köpt aktierna i Guala Closures, ii) påföras en annan sanktionsavgift på 100000 euro för att han hade köpt aktierna i Permaasteelisa och iii) förbjudas att under en tid av tre månader inneha vissa poster i börsnoterade bolag.

32. Antonio Zecca och Enzo di Puma överklagade med varierande framgång Consobs beslut till Corte di appello di Milano, avdelningen för civilrättsliga mål (Appellationsdomstolen i Milano, tvistemålsavdelningen, Italien). Enzo di Pumas överklagande ogillades (dom av den 4 april 2013) medan Antonio Zeccas överklagande bifölls (dom av den 23 augusti 2013), eftersom domstolen konstaterade att det förelåg ett formfel beträffande underrättelsen om anklagelserna, och de sanktioner han hade påförts upphävdes.

33. Båda dessa domar har överklagats, i det förstnämnda fallet av Antionio Zecca och i det sistnämnda fallet av Consob. Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen, Italien) har begärt ett förhandsavgörande från EU-domstolen i de båda målen innan den avgör dessa.

34. Vidare skickade Consob den 2 december 2011 en redogörelse för resultaten av utredningen om Antionio Zeccas och Enzo Di Pumas agerande till åklagarmyndigheten i Milano. I det straffrättsliga förfarande som inleddes till följd av denna redogörelse, ogillade Tribunale di Milano, avdelningen för straffrättsliga mål, åtalet för brott enligt artikel 184 TUF, eftersom brottet inte förelåg. Åklagarmyndigheten överklagade inte domen (nr 6625 av år 2014) och den vann därför laga kraft. ( 9 )

35. Antonio Zecca och Enzo Di Puma har åberopat denna frikännande brottmålsdom i sina överklaganden av Consobs sanktioner. De har bland annat anfört att Tribunale di Milano, avdelningen för straffrättsliga mål (Domstolen i Milano, brottmålsavdelningen), ogillade åtalet för brott enligt artikel 184 TUF, eftersom brottet inte förelåg, och att den domen vunnit laga kraft. Eftersom det agerande som är straffbart enligt den artikeln är identiskt med det som beivras som administrativ överträdelse enligt artikel 187 bis TUF, ( 10 ) med stöd av vilken Consob har ålagt dem sanktioner, anser de att de har blivit föremål för två förfaranden rörande en och samma gärning, vilket innebär ett åsidosättande av principen ne bis in idem enligt artikel 4 i protokoll nr 7 och artikel 50 i stadgan.

36. Efter att den godtagit att den friande brottmålsdomen åberopas som grund för en prövning av huruvida den på grund av sin rättskraft utgör hinder för de sanktioner som Consob har beslutat om, har Corte suprema di cassazione erinrat om att Europadomstolen i sin dom av den 4 mars 2014, Grande Stevens m.fl. mot Italien, ( 11 ) slog fast att de italienska bestämmelser enligt vilka marknadspåverkan beivras som en administrativ överträdelse strider mot förbudet mot dubbelbestraffning vad gäller gärningar som materiellt sammanfaller.

37. Den hänskjutande domstolen hyser emellertid tvivel om huruvida denna praxis vid Europadomstolen kan utsträckas till att omfatta artikel 50 i stadgan, mot bakgrund av EU-domstolens dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson. ( 12 )

38. Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen, Italien) har därför hänskjutit två tolkningsfrågor till domstolen som är identiska för de båda målen: ”1) Ska artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna tolkas så, att ett lagakraftvunnet fastställande av att det agerande som utgör brottet inte föreligger utgör hinder – utan att den nationella domstolen behöver företa ytterligare prövningar – för att det inleds eller genomförs ett ytterligare förfarande för samma gärning i syfte att påföra sanktioner som till följd av sin art och stränghet ska anses vara av straffrättslig karaktär? 2) Ska den nationella domstolen vid prövning av huruvida sanktionerna är effektiva, proportionerliga och avskräckande beakta straffgränserna i direktiv 2014/57/EU för att kunna slå fast om det är fråga om ett åsidosättande av principen ne bis in idem i artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna?”

39. Antonio Zecca, Enzo Di Puma, den italienska, den tyska och den portugisiska regeringen samt kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. De två målen förenades och hänsköts till domstolens stora avdelning. Förhandling hölls den 30 maj 2017, vilken var gemensam med målen Menci (C‑524/15) och Garlsson Real State m.fl. (C‑537/16). Vid förhandlingen yttrade sig ombuden för Antonio Zecca och Enzo Di Puma, Consob, den italienska och den tyska regeringen samt kommissionen muntligen rörande förevarande förenade mål.

III. Prövning av tolkningsfrågorna

40. Genom sin första tolkningsfråga vill den hänskjutande domstolen få klarlagt huruvida artikel 50 i stadgan ska tolkas så att en lagakraftvunnen brottmålsdom i vilken det fastställts att det inte föreligger något agerande som utgör marknadsmissbruk, utan vidare utgör hinder för att det inleds eller genomförs ett ytterligare sanktionsförfarande avseende samma gärning, om detta förfarande kan medföra sanktioner som till följd av sin art och stränghet ska anses vara av straffrättslig karaktär.

41. Med den andra tolkningsfrågan vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida den nationella domstolen ska beakta straffgränserna i direktiv 2014/57 när den prövar om sanktionerna är effektiva, proportionerliga och avskräckande.

42. Innan jag föreslår ett svar på dessa frågor anser jag att det är lämpligt att göra tre förtydliganden. Det första är att det inte råder något tvivel om att artikel 50 i stadgan är tillämplig i det aktuella målet, eftersom den nationella lagstiftningen om marknadsmissbruk, med stöd av vilken de omtvistade sanktionerna har påförts, har antagits av Italien för att införliva direktiv 2003/6 med italiensk rätt.

43. Stadgans tillämpningsområde, vad beträffar medlemsstaternas åtgärder, klargörs i artikel 51.1, enligt vilken bestämmelserna i stadgan riktar sig till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. De grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan måste iakttas när den nationella lagstiftning tillämpas som i sin tur avspeglar eller bygger på unionsrätten. ( 13 ) Om en rättslig situation däremot inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde är domstolen inte behörig att pröva den, och bestämmelserna i stadgan kan inte i sig ligga till grund för någon sådan behörighet. ( 14 )

44. Det andra förtydligandet handlar om den italienska lagstiftarens val att år 2005 införa ett system med dubbla förfaranden och dubbla påföljder (administrativa och straffrättsliga) för att beivra marknadsmissbruk, i enlighet med direktiv 2003/6.

45. Detta dubbla system (doppio binario sanzionatorio), med ett administrativt och ett straffrättsligt förfarande, har vissa egenskaper som svårligen gör det förenligt med principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan, vilket den hänskjutande domstolen har påpekat. Om ett sådant system hade införts genom direktiv 2003/6 skulle direktivet möjligen ha kunnat ogiltigförklaras, just på grund av att det eventuellt hade åsidosatt artikel 50 i stadgan.

46. Jag anser emellertid inte att direktiv 2003/6 tvingar medlemsstaterna att tillämpa ett system med dubbla förfaranden, ett administrativt och ett straffrättsligt, för att beivra den här typen av rättsstridiga ageranden. Således anser jag inte att detta direktiv är oförenligt med artikel 50 i stadgan.

47. I mitt förslag till avgörande i målet Garlsson Real State m.fl. ( 15 ) har jag behandlat frågan huruvida direktiv 2003/6 är förenligt med artikel 50 i stadgan. Jag har även behandlat det nya system för sanktioner som är tillämpliga på marknadsmissbruk och som infördes genom förordning nr 596/2014 och direktiv 2014/57, vilka inte heller tvingar medlemsstaterna att införa ett system med dubbla förfaranden för att beivra marknadsmissbruk och därför inte är oförenliga med principen ne bis in idem.

48. Det tredje förtydligandet rör hänvisningen till direktiv 2014/57 och frågan huruvida den andra tolkningsfrågan bör avvisas. Den italienska regeringen har gjort gällande att det direktivet av tidsmässiga skäl (ratione temporis) inte är tillämpligt i förevarande mål, eftersom de gärningar som påföljderna avsåg begicks 2008 och fristen för att införliva direktiv 2014/57 i den nationella lagstiftningen löpte ut den 3 juli 2016.

49. Den hänskjutande domstolen är naturligtvis medveten om att direktiv 2014/57 av tidsmässiga skäl inte är tillämpligt i förevarande mål. Det är därför som dess (andra) fråga till domstolen inte handlar om tolkningen av det direktivet, utan om möjligheten att från det nya regelverket (direktiv 2014/57 och förordning nr 596/2014) få fram uppgifter som är användbara vid prövningen av huruvida sanktionerna är effektiva, proportionerliga och avskräckande och om principen ne bis in idem har åsidosatts. ( 16 ) Mot bakgrund av det förtydligandet anser jag att den andra tolkningsfrågan kan tas upp till sakprövning.

A. Den första tolkningsfrågan: Tillämpning av principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan på upprepade straffrättsliga och administrativa förfaranden på grund av insiderhandel

50. I förslaget till avgörande Menci har jag in extenso utvecklat mitt resonemang rörande följande aspekter: – Tillämpningen av artikel 50 i stadgan på kumulation av skatterättsliga och straffrättsliga påföljder mot bakgrund av domstolens praxis, bland annat domen Åkerberg Fransson och andra tidigare domar. ( 17 ) – Europadomstolens praxis rörande principen ne bis in idem, beträffande såväl identiska gärningar som upprepade påföljdsförfaranden. ( 18 ) – Hur Europadomstolens dom av den 15 november 2016, A och B mot Norge, ( 19 ) påverkar unionsrätten. ( 20 ) – Möjligheten att använda sig av artikel 52.1 första meningen i stadgan för att begränsa rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott. ( 21 )

51. Jag anser att detta resonemang, i tillämpliga delar, kan användas för att tolka räckvidden av det skydd som artikel 50 i stadgan ger mot dubblering av förfaranden och påföljder (straffrättsliga och administrativa) för samma gärning i form av marknadsmissbruk. Jag hänvisar därför till det förslaget.

52. Den hänskjutande domstolen vill genom den första tolkningsfrågan veta om artikel 50 i stadgan medger att ett administrativt förfarande inleds mot en person som gjort sig skyldig till insiderhandel, när det dessförinnan i en lagakraftvunnen brottmålsdom har slagits fast att något sådant brott inte föreligger.

53. För att principen ne bis in idem, vilken skyddas genom artikel 50 i stadgan, ska kunna tillämpas måste fyra villkor vara uppfyllda: 1) En och samma person har lagförts eller straffats. 2) En och samma gärning har lagförts (idem). 3) Dubbla påföljdsförfaranden tillämpas (bis). 4) Ett av de två avgörandena är slutgiltigt.

54. Den hänskjutande domstolen hyser inga tvivel om att det är samma två personer som har lagförts eller straffats för insiderhandeln, nämligen Antonio Zecca och Enzo Di Puma. De straffrättsliga förfaranden som mynnade ut i den friande domen var riktade mot dem, liksom de administrativa förfaranden som slutade med att Consob påförde dem sanktionsavgifter och förbjöd dem att inneha de ovannämnda posterna.

55. Att något av de avgöranden som avslutade något av förfarandena (i det här fallet det straffrättsliga) är slutgiltigt har heller inte ifrågasatts. I det straffrättsliga förfarande som åklagarmyndigheten inledde mot Antonio Zecca och Enzo Di Puma, ogillade Tribunale di Milano, avdelningen för straffrättsliga mål, åtalet för brott enligt artikel 184 TUF, eftersom brottet inte förelåg. Den domen vann laga kraft. ( 22 )

56. Att det är en och samma gärning som har lagförts (idem) tycks inte heller ha ifrågasatts eller gett upphov till några svårigheter för den hänskjutande domstolen. De gärningar som Antonio Zecca och Enzo Di Puma lagfördes för och frikändes från i brottmålet är samma gärningar (insiderhandel) för vilka Consob påförde dem administrativa sanktioner.

57. Den hänskjutande domstolens tvivel rör således frågan huruvida dubbla eller upprepade sanktionsförfaranden har tillämpats (bis). Den vill veta om artikel 50 i stadgan åsidosätts om en person som frikänts i en lagakraftvunnen brottmålsdom på grund av att det straffbara handlandet inte föreligger, ändå på grund av samma gärning kan bli föremål för Consobs sanktionsförfarande (eller en fortsättning av ett redan inlett sådant), som i slutändan kan leda fram till sanktioner som formellt sett är administrativa men som i själva verket utgör straff.

58. Som jag har påpekat i mitt förslag till avgörande i målet Menci, ( 23 ) har domstolen i samband med artikel 50 i stadgan använt sig av de så kallade Engel-kriterierna som parametrar för att fastställa när ett förfarande eller en påföljd, som i princip är av administrativ karaktär, ska anses vara av straffrättslig art. ( 24 )

59. Det första Engel-kriteriet (den rättsliga kvalificeringen av överträdelsen i nationell rätt) är inte särskilt relevant i förevarande mål, eftersom Consobs förfaranden och sanktioner betecknas som administrativa i italiensk rätt. Det hindrar emellertid inte att en bedömning därefter görs mot bakgrund av de övriga två kriterierna. ( 25 )

60. Det andra Engel-kriteriet rör överträdelsens art. En överträdelse som till namnet är administrativ är i själva verket av straffrättslig karaktär om ett antal faktorer föreligger (bland annat om syftet med straffet är att bekämpa eller förebygga brott och det inte begränsar sig till ersättning för ekonomisk skada, och det rör skyddsintressen vars skydd normalt säkerställs genom straffrättsliga bestämmelser) som jag nämnt i förslaget till avgörande Menci. ( 26 )

61. Mot bakgrund av överträdelsens art anser den hänskjutande domstolen att de administrativa överträdelser som kan föranleda sanktioner från Consob i materiellt hänseende är av straffrättslig karaktär, enligt det andra Engel-kriteriet, vilket jag också anser. Överträdelsernas skyddsintressen (artikel 187 bis TUF) är desamma som skyddsintressena för brottsrubriceringarna med samma namn (artikel 184 TUF). Syftet med dem båda är att skydda finansmarknadernas integritet och allmänhetens tilltro till säkerheten i samband med transaktioner. Consobs befogenhet att besluta om sanktioner för att beivra den här typen av överträdelser har såväl ett preventivt syfte (att avskräcka potentiella förbrytare från att göra sig skyldiga till marknadsmissbruk) som ett repressivt syfte (att bestraffa dem som gör sig skyldiga till den här typen av gärningar och förhindra att de upprepar dem). ( 27 )

62. Det tredje Engel-kriteriet rör arten av och strängheten i sanktionen, vilka ska bedömas mot bakgrund av de kriterier som jag också har nämnt i förslaget till avgörande Menci. ( 28 ) Mot bakgrund av de olika sanktioner som Consob får besluta om och i synnerhet den höga sanktionsavgift som Consob får fastställa, medger den hänskjutande domstolen att det rör sig om påföljder som har en tydlig straffrättslig prägel.

63. Sanktionernas stränghet bör bedömas mot bakgrund av den sanktion som på förhand kan åläggas den berörda personen och inte den som slutligen åläggs eller verkställs. Det saknar betydelse om straffet senare sätts ned eller bortfaller på grund av att personen benådas ( 29 ) Vidare krävs det inte att det i ett av förfarandena har meddelats ett slutgiltigt avgörande i vilket det slås fast att personen i fråga har gjort sig skyldig till överträdelsen och en sanktion fastställs för att artikel 50 i stadgan ska vara tillämplig. Såsom den hänskjutande domstolen själv har angett i sitt beslut ska sanktionsbestämmelsernas verkan under alla omständigheter bedömas mot bakgrund av fastställandet av överträdelsen. Till följd av detta kan det antas att, om det är fastställt att överträdelsen inte föreligger, frågan om återstående sanktioner inte ens borde aktualiseras.

64. Jag anser att en tillämpning av principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan utgör hinder för att ett administrativt sanktionsförfarande inleds eller fortsätter avseende samma gärning, efter det att de tilltalade frikänts genom en lagakraftvunnen brottmålsdom. Det väsentliga innehållet i artikel 50 i stadgan skulle begränsas om enbart sanktionsbeslut beaktas och inte frikännande avgöranden, vid en prövning av om principen ne bis in idem har åsidosatts.

65. Om frikännande avgöranden skulle anses sakna betydelse vad beträffar principen ne bis in idem, skulle ingen åtnjuta den rättssäkerhet som denna rättighet ger och som innefattar en garanti att inte lagföras eller straffas efter en lagakraftvunnen friande brottmålsdom. Staten får inte utöva sin repressiva makt en andra gång för samma gärning mot en person som slutgiltigt frikänts i ett straffrättsligt förfarande. Detta förbud gäller såväl för ett nytt straffrättsligt förfarande som för ett administrativt förfarande som mynnar ut i sanktioner som i materiellt hänseende är straffrättsliga.

66. Beträffande detta har Europadomstolen slagit fast att den garanti som följer av principen ne bis in idem inte bara är tillämplig vid dubbla straff, utan även vid dubbel lagföring, det vill säga i fall där anklagelserna inte har lett fram till någon fällande dom. Den har även slagit fast att det saknar betydelse om det administrativa förfarandet genomförs före eller efter det straffrättsliga förfarandet, om den första sanktionen avräknas från den andra eller om den berörda personen har frikänts i slutet av det andra eller det första förfarandet. ( 30 )

67. Ur en annan synvinkel garanterar principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan rättssäkerheten för enskilda, i den meningen att lagakraftvunna domstolsavgöranden som är till deras fördel inte senare får motverkas av åtgärder från myndigheternas sida som innefattar sanktioner. Iakttagandet av frikännande (lagakraftvunna) brottmålsdomars rättskraft skulle undergrävas om en förvaltningsmyndighet som Consob fick strunta i dem och slå fast att det har styrkts att samma gärning har begåtts som brottmålsdomstolen funnit att den inte föreligger.

68. Den hänskjutande domstolen har själv i sitt beslut tagit upp detta samspel mellan principen ne bis in idem och rättskraften. Den har påpekat att det skulle finnas risk för motstridiga avgöranden rörande Antonio Zeccas och Enzo Di Pumas handlingar om den italienska brottsmålsdomstolens lagakraftvunna frikännande dom inte skulle hindra Consob från att påföra dem administrativa sanktioner, som en reaktion på en och samma insiderhandel. ( 31 )

69. Det ska i detta sammanhang erinras om att det följer av fast praxis vid domstolen att principen om rättskraft har stor betydelse i såväl unionsrätten som de nationella rättsordningarna. För att säkerställa såväl en stabil rättsordning och stabila rättsförhållanden som en god rättskipning är det viktigt att domstolsavgöranden som vunnit laga kraft efter det att tillgängliga rättsmedel har uttömts eller fristerna för dessa har löpt ut inte längre kan angripas. ( 32 )

70. En nationell domstol är inte alltid skyldig enligt unionsrätten att underlåta att tillämpa nationella processregler som leder till att avgöranden vinner laga kraft, även om ett sådant beslut skulle kunna avhjälpa ett åsidosättande av unionsrätten. ( 33 ) I avsaknad av unionsbestämmelser på ett visst område bestäms formerna för att genomföra principen om rättskraft av medlemsstaternas nationella rättsordningar enligt principen om medlemsstaternas processuella autonomi. ( 34 )

71. Denna praxis vid domstolen bekräftar den ovannämnda tanken, det vill säga att principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan stärker iakttagandet av principen om nationella brottmålsdomars rättskraft och förhindrar att sanktioner med ett motstridigt innehåll senare påförs för samma gärning. Kravet på att tillämpa påföljder som är effektiva, proportionerliga och avskräckande, vilket följer av artikel 14.1 i direktiv 2003/6 eller av domstolens praxis, kan således inte anses medföra en skyldighet för de nationella domstolarna att underlåta att iaktta en lagakraftvunnen frikännande brottmålsdoms rättskraft.

72. Jag ska avslutningsvis ta upp frågan hur Europadomstolens ändring av praxis i dess dom i målet A och B mot Norge, ( 35 ) vilken meddelades efter att tolkningsfrågan hänsköts, kan påverka förevarande mål. I den domen slog Europadomstolen fast att en kumulation av ett administrativt sanktionsförfarande och ett straffrättsligt förfarande inte åsidosätter artikel 4 i protokoll nr 7 om det finns ett tillräckligt nära materiellt och tidsmässigt samband mellan förfarandena. Vissa av parterna har i sina skriftliga och muntliga yttranden förespråkat att denna praxis ska tillämpas på artikel 50 i stadgan för att rättfärdiga den italienska modellen med dubbla förfaranden vid beivrandet av marknadsmissbruk.

73. Jag instämmer inte med detta argument, av de skäl som jag har redovisat närmare i förslaget till avgörande Menci. ( 36 ) Jag vill upprepa att domstolen inte bör göra en restriktiv tolkning av principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan, och den bör avstå från att följa Europadomstolens ändring av rättspraxis med avseende på artikel 4 i protokoll nr 7. Den bör i stället bibehålla en högre skyddsnivå för den principen, i överensstämmelse med de domar som hittills har meddelats rörande artikel 50 i stadgan.

74. I förevarande mål har den hänskjutande domstolen, som har bäst förutsättningar att bedöma om de administrativa sanktioner som är föremål för prövning i själva verket är av straffrättslig karaktär, gjort gällande att de sanktioner som Consob påfört Antonio Zecca och Enzo Di Puma har sådan karaktär och att de lagöverträdelser som de bestraffar har samma syfte som brotten om marknadsmissbruk. Om så är fallet visar en tillämpning av Engel-kriterierna på förevarande mål att artikel 50 i stadgan har åsidosatts.

75. Mot bakgrund av detta kan rimligen slutsatsen dras att den italienska lagstiftningen om marknadsmissbruk medger att dubbla förfaranden, ett administrativt (men materiellt sett straffrättsligt) och ett straffrättsligt, tillämpas på samma rättsstridiga agerande, och att där inte föreskrivs någon tydlig processrättslig mekanism för att förhindra dubbel straffbarhet och dubbla påföljder för den som gjort sig skyldig till ett sådant agerande. I det avseendet åsidosätts principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan, eftersom bestämmelsen medger att ett administrativt förfarande genomförs för att påföra den som gjort sig skyldig till insiderhandel sanktioner, efter att det har slagits fast i en lagakraftvunnen brottmålsdom att något sådant brott inte föreligger.

B. Den andra tolkningsfrågan: kravet på att sanktionerna ska vara effektiva som en möjlig begränsning av principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan

76. Genom sin andra fråga vill Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen) få klarlagt huruvida en nationell domstol ska beakta de straffgränser som föreskrivs i direktiv 2014/57 när den prövar om sanktionerna är effektiva, proportionerliga och avskräckande, för att kunna avgöra om det är fråga om ett åsidosättande av artikel 50 i stadgan.

77. Den hänskjutande domstolen tolkar domen Åkerberg Fransson så att den nationella domstolen, mot bakgrund av artikel 50 i stadgan, är skyldig att pröva om de ”övriga” sanktionerna är effektiva, proportionerliga och avskräckande efter en tillämpning av principen ne bis in idem. För att kunna göra denna prövning behöver den få reda på om den får använda de straffgränser som föreskrivs i direktiv 2014/57 som referens. ( 37 )

78. På grundval av denna tolkning av domen Åkerberg Fransson menar den hänskjutande domstolen att eftersom en frikännande brottmålsdom (som den som meddelats mot Antonio Zecca och Enzo Di Puma) innebär att inga påföljder döms ut i de straffrättsliga förfarandena, kan artikel 50 i stadgan inte anföras som grund för att invända mot att administrativa sanktioner (av straffrättslig karaktär) som dem som Consob har tillämpat, påförs. ( 38 )

79. Jag instämmer inte med denna tolkning av domen Åkerberg Fransson. Jag anser inte att det av punkt 36 ( 39 ) i den domen följer att tillämpningsområdet för principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan förutsätter att det vid en frikännande brottmålsdom kan påföras andra effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner för samma gärning. Något sådant villkor följer inte heller av artikel 14.1 i direktiv 2003/6 eller av artikel 7.1 i direktiv 2014/57.

80. I likhet med kommissionen anser jag att kravet att sanktionerna ska vara effektiva inte utgör en begränsning av principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan. Skyldigheten att tillämpa effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner åligger medlemsstaterna generellt, oberoende av om de väljer ett system med två förfaranden (ett straffrättsligt och ett administrativt) eller enbart ett (straffrättsligt) för att beivra marknadsmissbruk. Oavsett vilken mekanism de väljer, ska sanktionssystemet vara effektivt och det ska under alla förhållanden iaktta principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan.

81. Såsom jag redogjort för i mina förslag till avgörande i målen Menci ( 40 ) och Garlsson Real State m.fl. ( 41 ) är det endast det horisontella villkoret i artikel 52.1 i stadgan som skulle kunna göra det möjligt att bedöma huruvida effektiviteten hos sanktionerna för att beivra marknadsmissbruk kan anses utgöra ”mål av allmänt samhällsintresse” som kan motivera undantag från artikel 50 i stadgan. ( 42 )

82. Enligt det horisontella villkoret i artikel 52.1 första meningen i stadgan, ska en begränsning av principen ne bis in idem vara föreskriven i lag och vara förenlig med dess väsentliga innehåll. Enligt den andra meningen i samma punkt, får begränsningar av principen ne bis in idem, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. ( 43 )

83. Av de fyra villkor som ska vara uppfyllda för att denna princip ska få begränsas, ger det första och det sista inte upphov till några svårigheter i förevarande fall. Den nationella lagstiftningen ger stöd för en dubbel straffbarhet och den svarar mot ett mål av allmänintresse som erkänns i unionsrätten (nämligen skyddet av finansmarknadernas integritet).

84. Jag tvivlar emellertid på att det väsentliga innehållet i rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott iakttas i det här fallet. Under alla förhållanden, och detta är den avgörande faktorn, anser jag att begränsningen i fråga är onödig, i den mening som avses i artikel 52.1 i stadgan.

85. Att medlemsstaterna i sina lagstiftningar föreskriver olika lösningar på denna punkt, anser jag i sig visar hur onödig denna begränsning är. Om den verkligen vore nödvändig, enligt artikel 52.1 i stadgan, så skulle den vara det för samtliga medlemsstater och inte bara för vissa. Det finns vissa medlemsstater som har infört system med bara ett förfarande för att beivra marknadsmissbruk och andra som har behållit båda förfarandena, men infört processrättsliga mekanismer (”aiguillage” i Frankrike) som förhindrar kumulation av sanktioner. ( 44 )

86. En sanktions avskräckande verkan beror på hur sträng den är. Utan tvekan är ett fängelsestraff (för brott) mer avskräckande än en sanktionsavgift (av förvaltningsrättslig karaktär). Ett system som kombinerar sanktionsavgifter, för mindre allvarliga överträdelser, och straffrättsliga påföljder, för mer allvarliga, är förenligt med syftet att förhindra att marknadsmissbruk ökar.

87. Vad beträffar effektiviteten, har jag svårt att se varför förvaltningsorganens agerande måste vara mer skyndsamt än domstolarnas, när det rör sig om sanktioner som i materiellt hänseende är av straffrättslig karaktär och därmed omfattas av straffrättens garantier. Det ankommer på medlemsstaterna att vidta lämpliga åtgärder (lagstiftning, administrativa åtgärder och rättsmedel) för att bekämpa marknadsmissbruk, som är effektiva samtidigt som de iakttar de rättigheter som skyddas i stadgan.

88. Följaktligen medför kravet att sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande inte någon begränsning av tillämpningsområdet för principen ne bis in idem i artikel 50 i stadgan.

IV. Förslag till avgörande

89. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågorna från Corte suprema di cassazione på följande vis: ”Artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna 1) utgör hinder för en nationell lagstiftning som medger att ett förfarande genomförs för att påföra personer som har gjort sig skyldiga till marknadsmissbruk sanktioner som materiellt sett är straffrättsliga, när det i en lagakraftvunnen friande brottmålsdom avseende samma gärningar och personer dessförinnan har slagits fast att dessa gärningar inte föreligger, 2) får inte begränsas, under de omständigheter som är i fråga i förevarande mål, på grund av kravet att sanktionerna för marknadsmissbruk ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande.”

( 1 ) Originalspråk: spanska.

( 2 ) Mål C‐524/15 (nedan kallat förslag till avgörande Menci).

( 3 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG av den 28 januari 2003 om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk) (EUT L 96, 2003, s. 16).

( 4 ) Europaparlamentets och rådets förordning av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG (EUT L 173, 2014, s. 1). Förordning nr 596/2014 har ersatt direktiv 2003/6 från och med den 3 juli 2016.

( 5 ) Europaparlamentets och rådets direktiv nr 2014/57/EU av den 16 april 2014 om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk (marknadsmissbruksdirektiv) (EUT L 173, 2014, s. 179).

( 6 ) Av tidsmässiga skäl (ratione temporis) är varken förordning nr 596/2014 eller direktiv nr 2014/57 tillämpliga i förevarande mål, i vilket de faktiska omständigheterna inträffade år 2005.

( 7 ) Som framgår nedan ogillade den italienska brottmålsdomstolen åtalet mot de båda tilltalade rörande marknadsmissbruk.

( 8 ) Dessutom beslutade Consob att egendom tillhörande honom till ett värde av 23106,25 euro, vilket motsvarade den vinst som överträdelserna hade gett upphov till, skulle förverkas i enlighet med artikel 187 bis.4 TUF.

( 9 ) Consob, som medverkade som målsägande i det straffrättsliga förfarandet, överklagade domen, men detta överklagande påverkade inte domens rättskraft enligt den hänskjutande domstolen.

( 10 ) I båda bestämmelserna bestraffas köp och vidareförsäljning av aktier i ett bolag, efter att man har fått kännedom om insiderinformation rörande bolaget, antingen som brott eller som administrativ överträdelse.

( 11 ) Europadomstolen, dom av den 4 mars 2014 (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010).

( 12 ) Mål C‑617/10, nedan kallad domen Åkerberg Fransson, EU:C:2013:105.

( 13 ) Domen Åkerberg Fransson, punkterna 18–22.

( 14 ) I Italien innebär de skatterättsliga och straffrättsliga sanktionerna vid underlåtenhet att betala inkomstskatt inte någon tillämpning av unionsrätten, i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan. Domstolen slog därför fast att den saknade behörighet att pröva en begäran om förhandsavgörande i sitt beslut av den 15 april 2015, Burzio (C‑497/14, EU:C:2015:251).

( 15 ) Förslag till avgörande av den 12 september 2017, C‑537/16, punkterna 41–51.

( 16 ) Beträffande detta har den hänskjutande domstolen angett att unionsrättens verkan säkerställs om en nationell bestämmelse fastställer ett maximistraff som är högre än den gräns som anges i direktivet och att en ytterligare administrativ sanktion till följd av detta utgör ett åsidosättande av artikel 50 i stadgan.

( 17 ) Förslag till avgörande Menci, punkterna 27–34.

( 18 ) Ibidem, punkterna 35–56.

( 19 ) CE:ECHR:2016:1115JUD002413011

( 20 ) Punkterna 57–77 i förslag till avgörande Menci.

( 21 ) Ibidem, punkterna 78–94.

( 22 ) Consob överklagade domen i egenskap av målsägande, men Corte suprema di cassazione har tydligt angett att ”den dom varigenom motparten har blivit frikänd har vunnit laga kraft” (punkt 8 i beslutet att begära förhandsavgörande).

( 23 ) Punkt 31.

( 24 ) Domen Åkerberg Fransson, punkt 35, och dom av den 5 juni 2012, Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319), punkt 37.

( 25 ) Punkterna 46 och 111.

( 26 ) Ibidem, punkterna 47 och 112-115.

( 27 ) Se även Europadomstolens dom av den 4 mars 2014, Grande Stevens m.fl. mot. Italien (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010), § 96.

( 28 ) Punkterna 48 och 119.

( 29 ) Europadomstolens dom av den 4 mars 2014, Grande Stevens m.fl. mot Italien (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010), §§ 97 och 98.

( 30 ) Europadomstolen anser att principen ne bis in idem har åsidosatts på grund av att skattemyndigheterna påförde sanktionsavgifter trots att brottmålsdomstolarna hade frikänt de tilltalade i parallella eller efterföljande förfaranden (dom av den 30 april 2015, Kapetanios m.fl. mot Grekland, CE:ECHR:2015:0430JUD000345312, och dom av den 9 juni 2016, Sismanidis och Sitaridis mot Grekland CE:ECHR:2016:0609JUD006660209).

( 31 ) Den hänskjutande domstolen har påpekat att om det ytterligare förfarandet – i syfte att göra det möjligt att påföra ytterligare sanktioner – fortsätter även efter det att det har slutgiltigt fastställts att det agerande som utgör överträdelsen inte föreligger, kan det resultera i att det meddelas motstridiga domar inom medlemsstaten, eftersom en frikännande brottmålsdom – för samma gärning – kan följas av en fällande dom avseende den administrativa överträdelsen eller de aktuella sanktionerna.

( 32 ) Se bland annat dom av den 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub, (C‑2/08, EU:C:2009:506), punkt 22, dom av den 6 oktober 2015, Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662), punkt 28, och dom av den 11 november 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742), punkt 38.

( 33 ) Dom av den 16 mars 2006, Kapferer (C‑234/04, EU:C:2006:178), punkt 22, dom av den 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506), punkt 23, dom av den 10 juli 2014, Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067), punkt 59, och dom av den 6 oktober 2015, Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662), punkt 29.

( 34 ) Formerna för att genomföra den principen ska varken vara mindre förmånliga än de som avser liknande förhållanden som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller utformade på ett sådant sätt så att de medför att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen). Se de domar som det hänvisas till i föregående fotnot samt dom av den 11 november 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742), punkt 40.

( 35 ) CE:ECHR:2016:1115JUD002413011

( 36 ) Punkterna 63–73.

( 37 ) Även om det direktivet av tidsmässiga skäl (ratione temporis) inte är tillämpligt på de faktiska omständigheterna i förevarande mål, kan det användas som ytterligare tolkningskriterium (se punkterna 49 och 50).

( 38 ) Det italienska doppio binario sanzionatorio kan motiveras med behovet av att säkerställa att det finns effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner för att beivra marknadsmissbruk. Den italienska, den tyska och den portugisiska regeringen samt Consob har i sina yttranden gjort gällande att dessa egenskaper hos sanktionerna gör det möjligt att avgränsa tillämpningsområdet för artikel 50 i stadgan, vilket innebär att dubbla straff (ett straffrättsligt och ett administrativt) skulle innebära ett mer effektivt bekämpande av marknadsmissbruk.

( 39 )

( 40 ) Punkterna 78–93.

( 41 ) Mål C‑537/16, punkterna 74–80.

( 42 ) Se dom av den 27 maj 2014, Spasic (C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586), punkt 55.

( 43 ) Ibidem, punkt 56.

( 44 ) Se den omfattande komparativrättsliga studie som flera författare gjort i monografin i Revue internationale des services financiers/International Journal for Financial Services, 2015, nr 1, samt Lecoqc, A., Principe non bis in idem: vers l’esquisse d’une standardisation de l’Una Via procédural: expériences belges et françaises, Tijdschrift voor rechtspersoon en vennootschap/Revue pratique des sociétés 2016, nr 6, s. 645–668; Club des juristes, Poursuite et sanction des abus de marché: le droit français à l’épreuve des textes communautaires et des jurisprudences récentes (CEDH, CJUE, Conseil constitutionnel, maj 2015, www.leclubdesjuristes.com/les-commissions/rapport-poursuite-et-sanction-des-abus-de-marche/.