Forslag till avgörande Léger föredraget den 26 september 1996. - Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland mot Europeiska unionens råd. - Mål C-150/94. - Konungariket Spanien mot Europeiska unionens råd. - Mål C-284/94. - Talan om ogiltigförklaring - Gemensam handelspolitik - Förordningar (EG) nr 519/94 och nr 1921/94 - Importkvoter för vissa leksaker från Folkrepubliken Kina.



Rättsfallssamling 1998 s. I-07235



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Detta förslag till avgörande rör de två liknande mål som väckts av Förenade kungariket och Konungariket Spanien var för sig mot rådet. I det första målet (C-150/94) begär Förenade kungariket att en bestämmelse i rådets förordning (EG) nr 519/94 av den 7 mars 1994 om gemenskapsregler för import från vissa tredje länder och om upphävande av förordningarna (EEG) nr 1765/82, 1766/82 och 3420/83,(1) skall ogiltigförklaras. I det andra målet (C-284/94) begär Konungariket Spanien att rådets förordning (EG) nr 1921/94 av den 25 juli 1994 om ändring av rådets förordning (EG) nr 519/94(2) skall ogiltigförklaras.

2 Dessa två mål gäller reglerna för import av vissa leksaker från Folkrepubliken Kina. I det ena målet behandlas frågan om själva giltigheten av införandet av gemenskapens importkvoter. I det andra målet ifrågasätts en rättsakt som ökat gällande kvoter.

Bakgrund till tvisterna

Tillämpliga gällande bestämmelser före förordning nr 519/94

3 Importen av varor med ursprung i statshandelsländer reglerades av flera rådsförordningar innan förordning nr 519/94 trädde i kraft.

4 Rådets förordning (EEG) nr 1766/82 av den 30 juni 1982 om gemenskapsregler för import från Folkrepubliken Kina(3) var tillämplig, om inte annat följde av skyddsåtgärder, på import av varor som inte var föremål för några som helst kvantitativa restriktioner.

5 I rådets förordning (EEG) nr 3420/83 av den 14 november 1983 om importordningen för de varor med ursprung i statshandelsländer som inte är liberaliserade på gemenskapsnivå(4), föreskrevs kvantitativa restriktioner för import av ett flertal varor. Enligt artikel 1.1 var förordningen tillämplig på import av varor med ursprung i länder som uppräknades i bilaga I till förordningen, däribland Folkrepubliken Kina. Enligt artikel 2.1 var övergången till fri omsättning av de varor som angavs i bilaga III till förordningen, och som omfattade de omtvistade leksakerna i detta mål, då klassificerade under tulltaxenummer 97.03, underordnad kvantitativa restriktioner i de medlemsstater som anges i bilagan. I enlighet med artikel 113 i EEG-fördraget skulle rådet årligen, före den 1 december varje år besluta vilka importkvoter som medlemsstaterna skulle öppna följande år för olika statshandelsländer med avseende på dessa varor (artikel 3.1 i förordningen). Ifall inget sådant beslut hade fattats vid nämnda tidpunkt skulle kvoterna enligt artikel 3.2 i förordningen tillfälligt förlängas till följande år. Artikel 4 innehöll närmare bestämmelser om under vilka omständigheter medlemsstaterna vid administrationen av importordningen kunde vidta åtgärder för att justera eller upphäva de kvantitativa restriktionerna. Artikel 7-10 innehöll de bestämmelser som var tillämpliga vid ändringar av den importordning som fastställts i förordningen.

6 När förordning nr 3420/83 trädde i kraft föreskrevs att importkvoter för leksaker skall öppnas av Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland och Republiken Frankrike. I rådets förordning (EEG) nr 3784/85 av den 20 december 1985 om ändring, på grund av Konungariket Spanien och Portugals anslutning, av bilagorna I och III i förordning nr 3420/83(5), föreskrevs även att Konungariket Spanien skulle öppna leksakskvoter från och med den 1 januari 1986.

7 Förordning (EEG) nr 3420/83 ändrades senare genom rådets förordning (EEG) nr 2456/92 av den 13 juli 1992 om fastställelse av de importkvoter medlemsstaterna skall öppna för statshandelsländerna år 1992.(6) Vad beträffar leksaker från Folkrepubliken Kina infördes kvoter för Förbundsrepubliken Tyskland och Konungariket Spanien i bilaga VIII till förordningen. I artikel 5 i förordningen angavs att artikel 3.2 i förordning nr 3420/83, om eventuell automatisk förlängning av föregående års kvoter, inte skulle gälla år 1993. Enligt femte övervägandet i ingressen till förordningen var detta undantag motiverat av att det var nödvändigt att från och med den 1 januari 1993 ersätta det system som var grundat på upprätthållandet av importkvoter på endast nationell nivå med en gemenskapsmekanism som omfattar samtliga kvarvarande restriktioner den 31 december 1992.

8 För år 1993 antogs ingen förordning om fastställelse av importkvoter.

9 Den planerade gemenskapsmekanismen inrättades dock inte år 1993. Under dessa omständigheter gav kommissionen med stöd av artikel 7-10 i förordning nr 3420/83 om ändring av importordningen, och närmare bestämt med stöd av artiklarna 9.1 och 9.3, vissa medlemsstater tillstånd att öppna kvoter år 1993 och under de första månaderna av år 1994. Av de totalt 79 beslut som fattades beviljades i sex beslut Konungariket Spanien tillstånd att öppna kvoter för leksaker som omfattades av HS/KN-nummer 9503. De övriga medlemsstaterna begärde inte att kvoter skulle fastställas för dessa leksaker.

Den gemenskapsmekanism som infördes genom förordning nr 519/94.

10 Genom förordning (EG) nr 519/94, som skall tillämpas från och med den 15 mars 1994, upphävs förordningarna nr 1766/82 och nr 3420/83.

11 Enligt artikel 1.1 gäller förordningen för import av varor som har sitt ursprung i de tredje länder som avses i bilaga 1, inklusive Folkrepubliken Kina.

12 Enligt artikel 1.2 är denna import fri, utan att detta dock påverkar tillämpningen av de skyddsåtgärder och kvoter som avses i bilaga 2 till förordningen, vilken endast avser varor som har sitt ursprung i Folkrepubliken Kina, inklusive de leksaker som denna tvist gäller och som numera omfattas av HS/KN-nummer 9503 41(7), 9503 49(8) och 9503 90(9).

13 Gemenskapskvoterna för dessa leksaker har fastställts till 200 798 000 ECU, 83 851 000 ECU respektive 508 016 000 ECU per år. För perioden mellan den 15 mars och den 31 december 1994 har de fastställts, pro rata temporis, till 158 965 083 ECU, 66 382 042 ECU och 402 179 333 ECU.

kningen av en kvot genom förordning nr 1921/94

14 Genom artikel 1 i förordning nr 1921/94 ökades kvoten för perioden mellan den 15 mars och den 31 december 1994 från 158 965 083 ECU till 204 500 000 ECU för leksaker som omfattas av HS/KN-nummer 9503 41.

15 I tredje övervägandet till förordningen förklaras att det vid tillämpningen av den kvot som hade fastställts i förordning nr 519/94 hade uppstått störningar i handeln med Folkrepubliken Kina, vilket påverkat de ekonomiska sektorer inom gemenskapen som sysslar med import, marknadsföring och bearbetning av leksaker med ursprung i detta land, och att detta medfört ekonomiska problem.

16 Rådet ansåg det därför vara lämpligt att kvoten i fråga justerades uppåt för år 1994 utan att det påverkade en omprövning av situationen (fjärde övervägandet).(10)

Parternas yrkanden

17 I mål C-150/94 har Förenade kungariket i enlighet med artikel 173 i EEG-fördraget yrkat att domstolen skall

- ogiltigförklara artikel 1.2 i rådets förordning nr 519/94 till den del den gäller leksaker som omfattas av HS/KN-nummer 9503 41, 9503 49 och 9503 90, samt

- förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

18 Förbundsrepubliken Tyskland har intervenerat till stöd för Förenade kungariket.

19 Rådet har yrkat att domstolen skall

- ogilla talan,

- avvisa den nya grund för ogiltigförklaring som framförts i punkterna 16-18 i interventionsansökan och som avser en påstådd överträdelse av artikel 3b tredje stycket i fördraget vid motiveringen av den ifrågasatta rättsakten, eller, i andra hand ogilla denna nya grund för ogiltigförklaring, samt

- förplikta Förenade kungariket att ersätta rättegångskostnaderna.

20 Konungariket Spanien och kommissionen har intervenerat till stöd för rådet. De har yrkat att talan skall ogillas. Konungariket Spanien har begärt att Förenade kungariket skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

21 I mål C-284/94 har Konungariket Spanien i enlighet med artikel 173 yrkat att domstolen skall

- ogiltigförklara förordning nr 1921/94, samt

- förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

22 Rådet har yrkat att talan skall ogillas och att sökanden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

23 Kommissionen har intervenerat till stöd för rådet och yrkat att Konungariket Spanien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

Grunderna för ogiltigförklaring av förordning nr 519/94

24 Förenade kungariket har åberopat fem grunder för ogiltigförklaring:

- Överträdelse av artikel 190 i EEG-fördraget.

- Avsaknad av en bedömningen av de faktiska omständigheterna eller en uppenbart oriktig bedömning av dessa.

- De ifrågavarande kvoternas godtyckliga karaktär.

- Åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

- Åsidosättande av likabehandlingsprincipen.

- Åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar.

25 Jag skall i tur och ordning behandla var och en av dessa grunder.

26 Jag anser att domstolen inte bör pröva huruvida den sjätte grunden, avseende åsidosättande av skyddet för berättigade förväntningar, som den brittiska regeringen har framfört först i sitt yttrande(11) över Förbundsrepubliken Tysklands och Konungariket Spaniens interventionsinlagor, är befogad. Denna grund, som har framförts indirekt i samband med den andra delgrunden i ansökan, skall avvisas enligt artikel 42.2 i rättegångsreglerna.

verträdelse av artikel 190 i fördraget

27 Förenade kungariket har gjort gällande att förordning nr 519/94 inte är motiverad eller är otillräckligt motiverad. Det sjätte övervägandet är enligt Förenade kungariket helt olämpligt för att motivera att gemenskapskvoter införs för de ifrågavarande leksakerna, eftersom det hänvisas till "känsligheten inom vissa sektorer av gemenskapens industri" för att motivera de kvantitativa restriktionerna.

28 Förenade kungariket har inledningsvis gjort gällande att omfattningen av de berörda restriktionerna är sådan att de nästan motsvarar en "påföljd" och att de av denna orsak bör undersökas särskilt noggrant.

29 Sökanden har vidare hävdat att den ifrågasatta förordningen grundas på fördragets bestämmelser om handelspolitiken, vars mål enligt artikel 110 av fördraget är "en gradvis avveckling av restriktionerna i den internationella handeln och en sänkning av tullmurarna".

30 Det femte övervägandet innehåller principen om en liberalisering av importen. Sökanden anser att till den del kvoterna utgör ett undantag från denna princip borde rådet särskilt noggrant ha motiverat sitt val.

31 Enligt sökanden borde rådet ha preciserat

- varför vissa sektorer av gemenskapens industri är känsliga för import av leksakerna i fråga från Folkrepubliken Kina men inte för import från andra tredje länder,

- varför det var nödvändigt att ersätta en nationell restriktion, som endast motsvarade 2 procent av värdet av importen av leksakerna i fråga från Folkrepubliken Kina med en restriktion av gemenskapsdimension, när den nationella restriktionen skulle ha kunnat avskaffas eller ersättas med en regional skyddsåtgärd, vilket för övrigt är en möjlighet som föreskrivs i själva förordningen,

- varför det var nödvändigt att ersätta en restriktiv åtgärd med ytterst liten inverkan på gemenskapsplanet med en restriktion som har mycket stor inverkan, med anledning av den väldiga ökning som den motsvarar.

32 Förenade kungariket har särskilt åberopat domen av den 12 juli 1979 i målet Italien mot rådet(12), i vilken domstolen ansåg att det krävs en särskild motivering av samtliga detaljer som kan ingå i en åtgärd som vidtagits på basis av en allmängiltig rättsakt i det fall dessa detaljer inte utgör en del av den allmänna systematiken för åtgärden i sin helhet. Enligt Förenade kungariket utgör kvoterna ett undantag som varken utgör en del av den omtvistade förordningens allmänna systematik eller av den allmänna systematiken i förordning nr 3420/83. Detta undantag är av ett helt annat slag än den nationella restriktion som är möjlig med tillämpning av sistnämda förordning. Det är fråga om en helt ny restriktion och därför borde rådet ha förklarat varför det var nödvändigt att göra ett sådant undantag från förordning nr 3420/83. Förenade kungariket menar att motiveringsskyldigheten är väsentlig vid stora politiska förändringar.

33 Om man antar att de omtvistade kvoterna utgör en del av de nya handelsregler som reglerar förbindelserna med Folkrepubliken Kina skulle de enligt sökanden trots allt utgöra ett undantag från den princip om liberalisering av importen som de nya reglerna är baserade på.

34 Sökanden har tillagt att den otillräckliga motiveringen av rättsakten inte kan avhjälpas med den förklaring som rådet givit under denna process angående ökningen av importen från Folkrepubliken Kina. Förenade kungariket har även framhållit att rådet i sitt svaromål har försökt motivera den nivå som fastställts för kvoterna, medan förordningen däremot inte innehåller någon förklaring i detta avseende.

35 Förbundsrepubliken Tyskland har upprepat de argument som framförts av Förenade kungariket och har hävdat att motiveringsskyldigheten innebär att den borde ha tillämpats också i fråga om proportionalitetsprincipen, som uttryckligen införts i artikel 3b tredje stycket i fördraget och som kräver att man i synnerhet beaktar medlemsstaternas intressen. Rådet har bestridit möjligheten att uppta denna grund, som den anser utgör en ny grund, till sakprövning och har åberopat artikel 37 i EG-stadgan för domstolen.

36 Som inledning till analysen av grunden som framförts av Förenade kungariket vill jag understryka att prövningen av frågan huruvida en rättsakt är tillräckligt motiverad är fristående från bedömningen av huruvida motiveringen är befogad.

37 Det finns dessutom anledning att uppmärksamma flera omständigheter.

38 I och med att artikel 190 i fördraget ålägger en motiveringsskyldighet, beaktar den inte enbart formella aspekter, utan avser även att ge parterna en möjlighet att försvara sina rättigheter, domstolen en möjlighet att utöva sin kontroll och medlemsstaterna, liksom varje berörd medborgare, möjlighet att få kännedom om under vilka omständigheter institutionen tillämpat fördraget.(13)

39 Motiveringsskyldighetens omfång är däremot beroende av rättsaktens art. I det fall det är fråga om en rättsakt med allmän tillämplighet, såsom till exempel i fråga om en förordning, kan motiveringen begränsa sig till att ange, å ena sidan, den helhetssituation som gett upphov till dess antagande och, å andra sidan, de allmänna mål den strävar till att uppnå. Man kan följaktligen inte kräva att motiveringen skall specificera de olika, ofta mycket talrika och komplicerade omständigheter på basis av vilka förordningen antagits, och inte heller att den, framlägger en mer eller mindre fullständig bedömning av dessa omständigheter.(14)

40 Det är inte nödvändigt att särskilt motivera vissa delar av en allmännyttig rättsakt då dessa delar utgör en del av den allmänna systematiken för samtliga åtgärder i rättsakten,(15) eller då själva förordningen utgör en del av den allmänna systematik som den ingår i.(16)

41 Motiveringskyldigheten kan inte heller innebära ett krav på en särskild motivering av samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter, eftersom motiveringskyldigheten inte enbart bedöms utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även dess sammanhang och de regler som reglerar det ifrågavarande området.(17) Detta gäller i de fall medlemsstaterna medverkar vid upprättandet av den omtvistade rättsakten och således känner till de skäl som rättsakten grundar sig på.(18)

42 I det förevarande fallet är det fråga om motiveringarna till en förordning, som är en allmängiltig rättsakt.

43 Jag kommer inte att uppehålla mig vid påståendet om att kvoterna "nästan skulle vara en påföljd". Såsom både rådet och kommissionen betonat har begreppet "sanktion" inte något att göra med införandet av de antagna restriktionerna.

44 I förordning nr 519/94 preciseras den helhetssituation som lett till dess antagande:

- Gemenskapsreglerna för import, särskilt enligt rådets förordningar nr 1766/82 och nr 3420/83, tillåter fortfarande undantag och avvikelser som gör det möjligt för medlemsstaterna att fortsätta tillämpningen av nationella bestämmelser på import av varor med ursprung i ifrågavarande länder (första övervägandet).

- Enligt artikel 7a i fördraget består den inre marknaden, sedan den 1 januari 1993, av ett område utan inre gränser där varor, personer, tjänster och kapital tillförsäkras fri rörlighet (andra övervägandet).

45 Utifrån detta konstaterande framlägger gemenskapslagstiftaren sina mål och de medel med vilka de kan nås:

- Den strävar till att genomföra den gemensamma handelspolitiken vad gäller importregler som ett nödvändigt komplement för förverkligandet av den inre marknaden och för att säkra att de regler som tillämpas på gemenskapens handel med tredje länder korrekt avspeglar marknadernas integration (tredje övervägandet).

- För att uppnå detta resultat föreskrivs i förordningen att de undantag och avvikelser som är resultatet av kvarvarande nationella handelspolitiska program, särskilt de kvantitativa restriktioner som medlemsstaterna upprätthåller i enlighet med förordning (EEG) nr 3420/83, skall upphöra (fjärde övervägandet).

- Den konstaterar att liberaliseringen av importen, det vill säga frånvaron av kvantitativa restriktioner, därför måste vara utgångspunkten för gemenskapens regler inom detta område (femte övervägandet).

- Den anser dock att, på grund av känsligheten inom vissa av sektorer av gemenskapens industri, bör kvantitativa kvoter och kontrollåtgärder på gemenskapsnivå för ett begränsat antal varor med ursprung i Folkrepubliken Kina ingå i denna förordning. Ett förfarande för revision och kontroll av dessa åtgärder bör även läggas fast, i syfte att anpassa dem till utvecklingen (sjätte övervägandet).

- När det gäller övriga varor föreskrivs möjligheten att vid behov vidta kontroll- och skyddsåtgärder som begränsas till ett eller flera områden inom gemenskapen (åttonde till tionde övervägandet).

46 Såsom kommissionen med rätta har gjort gällande(19), innehåller rättsaktens motivering således: 1) de omständigheter under vilka kvoterna antagits (göra handelspolitiken fullständig i syfte att säkerställa den inre marknadens funktionsduglighet och den allmänna liberaliseringen av handeln), 2) den grundval på vilken de sektorer som är föremål för gemenskapskvoter har valts (begränsat antal och känsligheten av sektorn i fråga), och 3) varför gemenskapskvoterna var nödvändiga ("marknadernas integration", det vill säga frånvaron av gränskontroller på den inre marknaden).

47 En kvot är till sin definition ett skydd mot import eller, närmare bestämt, ett skydd mot den skadliga konkurrens denna import kan förorsaka berörda ekonomiska aktörer inom gemenskapen. Enligt lagstiftaren visar redan införandet av en kvot att den vara som är föremål för kvoten utgör en fara för gemenskapens intressen ifall den kunde importeras fritt. När gemenskapslagstiftaren helt kort hänvisar till "känsligheten inom vissa sektorer av gemenskapens industri", förklarar den indirekt att en vara från ett tredje land, oftast på grund av dess konkurrenskraftiga pris, har en fördelaktig konkurrenssituation i jämförelse med motsvarande gemenskapsvara, och att den således kan äventyra avsättningsmöjligheterna och till och med existensen för gemenskapsaktörer som tillverkar liknande produkter.

48 Under detta förfarande har rådet gjort gällande att det beaktat den avsevärda ökningen under de senaste åren av importen av de omtvistade leksakerna från Folkrepubliken Kina. Detta skäl har inte nämnts i övervägandena till förordning nr 519/94. Det framgår dock klart av handlingarna i målet att medlemsstaterna, och särskilt sökanden, varit medvetna om detta, eftersom de medverkade vid utarbetandet av förordningen. I sin ansökan(20) har Förenade kungariket påpekat att kommissionen, då den i november 1992 överlämnade ett förslag till en förordning, beskrev det planerade gemenskapssystemet, och har därefter tillagt följande: "Kommissionen har föreslagit kvantitativa restriktioner på gemenskapsnivå för ifrågavarande leksaker. Den strävar efter att motivera sitt förslag genom att framhålla den betydande andel av gemenskapsmarknaden som motsvaras av import från Folkrepubliken Kina, den stora ökningen av importen från Folkrepubliken Kina samt existerande nationella restriktioner".(21) Dessa uppgifter visar att kommissionen hade underrättat rådet, men även medlemsstaterna, om att de planerade begränsningarna särskilt var motiverade på grund av de kinesiska leksakernas ställning på gemenskapsmarknaden och den betydande importökningen. Det var således med vetskap om dessa skäl som sökanden under den första fasen av rättsaktens utarbetande motsatte sig de importrestriktioner som föreslogs av kommissionen.(22) Det var även mot denna bakgrund som sökanden fortsatte att motsätta sig införandet av gemenskapskvoter för leksaker då diskussionerna återupptogs i januari 1994.(23)

49 Av dessa konstateranden följer, i motsats till vad Förenade kungariket har påstått, att rådet inte i sitt svaromål försökt att avhjälpa den bristfälliga motiveringen av rättsakten. Sökanden hade redan vetskap om den omtvistade motiveringen då den angripna rättsakten antogs. Följaktligen är principen om att en otillräcklig motivering(24) inte kan korrigeras under en rättsprocess inte tillämplig i detta fall.

50 Slutligen förefaller det som om förordning nr 519/94 i stort sett uppfyller de krav på motivering som har fastställts i det ovannämnda målet Beus, både vad beträffar förordningens ordalydelse och de omständigheter som förelåg vid dess utarbetande.

51 Efter denna slutsats uppkommer frågan huruvida det i detta fall i enlighet med den rättspraxis som nämnts ovan i punkt 40 krävdes en särskild motivering av samtliga detaljer av rättsakten. Det gäller särskilt att bedöma huruvida samtliga skäl som föranledde valet av och storleken på de omtvistade kvoterna borde ha angivits i förordningen.

52 Svaret på denna fråga beror på huruvida kvoterna ingår i den allmänna systematiken för åtgärderna i sin helhet.

53 Den omtvistade förordningens grundläggande mål är att "göra" den gemensamma handelspolitiken "fullständig".(25)

54 I enlighet med artikel 113.1 i fördraget grundar sig denna politik på enhetliga principer, bland annat när det gäller att ändra tulltaxor, ingå tull- och handelsavtal, uppnå enhetlighet i fråga om liberaliseringsåtgärder, exportpolitik samt handelspolitiska skyddsåtgärder.

55 Efter övergångsperioden(26) hör den gemensamma handelspolitiken till gemenskapens behörighetsområde.

56 Sedan dess har nationella handelspolitiska åtgärder varit tillåtna endast med särskilt tillstånd av gemenskapen.(27)

57 De nationella kvantitativa restriktioner som är tillåtna i enlighet med förordning nr 3420/83 härrör från ett system som baserar sig på denna princip. Det förestående införandet av den "inre marknaden" krävde uttryckligen att dessa avvikelser från gemenskapens handelspolitik skulle avskaffas. Avskaffandet av inre gränskontroller kunde omintetgöra all verkan av de nationella gränskontroller som var tillåtna.

58 Målet med den i fördraget angivna handelspolitiken, i kombination med behovet av effektiva importrestriktioner, gjorde det befogat att överföra bedömningen av vilka åtgärder som var nödvändiga till gemenskapsnivå. Det var därför nödvändigt att koncentrera befogenheten att företa skönsmässiga bedömningar till institutionerna, samtidigt som det var nödvändigt att utvidga perspektivet för bedömningen av gemenskapens intressen till den inre marknaden i sin helhet. Den tidigare förekomsten av en eller flera nationella begränsningar var inte avgörande. Detta var enbart en av flera omständigheter som beaktades, av vilka de viktigaste var de ekonomiska uppgifter som gällde för hela gemenskapen vid tidpunkten för bedömningen.

59 Det allmänna systematiken i förordning nr 519/94 motsvarar således en ändring av nivån på det tidigare systemet, men inte en ändring av dess beskaffenhet. I likhet med det tidigare systemet har det nya systemet fortfarande karaktären av ett handelspolitiskt instrument. Det är inte resultatet av en "stor politisk förändring",(28) utan resultatet av genomförandet av en i fördraget föreskriven gemensam handelspolitik.

60 Kännetecknet för en skyddsåtgärd är att den i huvuddrag beskriver de varor som kan importeras fritt och de som är föremål för importrestriktioner och att den bestämmer beskaffenheten och storleken på de införda restriktionerna. Restriktionerna utgör en del av systemet i sin helhet. De utgör enbart ett medel för att nå nivån av önskat skydd.

61 På samma sätt som de nationella kvoterna utgjorde en del av den allmänna systematiken för de olika åtgärder som de ingick i, utgör gemenskapskvoter och övriga importrestriktioner hädanefter en del av den allmänna systematiken i förordning nr 519/94. Sistnämnda förordning ingår dessutom också i den helhet som utgörs av den gemensamma handelspolitiken, som skall omfatta "... samtliga åtgärder som är avsedda att reglera de ekonomiska förbindelserna med tredje länder".(29)

62 Gemenskapslagstiftaren var följaktligen inte skyldig att särskilt motivera sitt val av importrestriktioner framför en liberalisering av importen av leksakerna i fråga, eller sitt val att införa en gemenskapskvot i stället för en regional kontroll-eller skyddsåtgärd, lika litet som storleken på de införda kvoterna. I enlighet med domstolens rättspraxis kan man inte kräva att förordningen skall specificera de talrika och komplicerade orsakerna till att förordningen antagits. Det skall noteras att den del av motiveringen som framgår av förordningens sjätte övervägande och som avser "känsligheten inom vissa sektorer av gemenskapens industri" är tillämplig på både kvantitativa restriktioner, av vilka det existerar 15 för 7 olika varukategorier, och på kontrollåtgärder för 27 varukategorier som omfattas av 37 HS/KN-nummer. Det är värt att beakta det antal fakta och analyser som det skulle ha varit nödvändigt att inkludera i en motivering som skulle ha motsvarat Förenade kungarikets önskningar. Det skall också beaktas att av de tusentals nationella restriktioner som omprövades under utarbetandet av den omtvistade förordningen, kunde lagstiftaren mycket väl ha bevarat inte enbart några tiotal, utan flera hundra restriktioner på gemenskapsnivå. Kan det ens för ett ögonblick antas att förordningen borde ha innehållit siffror och detaljerade ekonomiska analyser för att förklara samtliga val som gjorts?

63 Mina slutsatser ifrågasätts inte av Förenade kungarikets påstående enligt vilket en kvot, som utgör ett undantag från principen om liberaliseringen av importen i enlighet med artikel 100 i fördraget och den omtvistade förordningen, bör tolkas restriktivt och således motiveras särskilt.

64 Det är en princip i materiell rätt att ett undantag från en regel skall tolkas restriktivt. Det är däremot inte möjligt att dra samma slutsatser som Förenade kungariket har gjort om denna princip.

65 Principen om restriktiv tolkning tjänar till att i sak bestämma gränserna för ett undantag(30) och inte i vilken utsträckning undantaget motiverats. Denna bestäms enkom i enlighet med domstolens ovannämnda rättspraxis angående begreppet "allmän systematik". Jag har visat att en dylik systematik mycket väl kan innehålla instrument som fungerar enligt ett förhållande "princip-undantag".

66 Detta förhållande kan således inte åberopas till stöd för den grund som stödjer sig på artikel 190 i fördraget.

67 Av vad som har anförts ovan följer att det saknas fog för den grund som Förenade kungariket baserar på artikel 190 i fördraget.

68 Vad bör sägas om den särskilda motiveringsskyldigheten i förhållande till proportionalitetsprincipen som, enligt den tyska regeringen, existerat sedan denna princip intogs i fördraget, i artikel 3b tredje stycket, genom Fördraget om Europeiska unionen?

69 Utgör interventientens påstående en ny grund som inte kan prövas enligt artikel 37 tredje stycket i domstolens stadga?

70 Jag tror inte det är fråga om en självständig, och således ny grund. Förbundsrepubliken Tysklands påstående avser innehållet i motiveringsskyldigheten enligt artikel 190 i fördraget. Interventienten hävdar endast, genom att utgå från den av domstolen stadfästa proportionalitetsprincipen som införts i fördragstexten, att principen numera berörs av skyldigheten att motivera gemenskapens rättsakter.

71 Är detta argument befogat?

72 Svaret är nekande. Domstolens rättspraxis har aldrig stadfäst en särskild motiveringskyldighet vad gäller proportionalitetsprincipen. Denna princip beaktas i samband med kontrollen av handlingsutrymmet för de gemenskapsinstitutioner som antar gemenskapsrättsakter. I brist på en uttrycklig bestämmelse i fördraget kan det inte, som en följd av att en ny artikel 3b införts i fördraget, ha blivit obligatoriskt att hänvisa till denna princip i de motiveringar som krävs enligt artikel 190.

73 Grunden för en ogiltigförklaring som baserar sig på artikel 190 i fördraget, sådan den utvecklats av sökanden och Förbundsrepubliken Tyskland, bör därför avvisas.

Avsaknaden av en bedömning av de faktiska omständigheterna eller den uppenbart oriktiga bedömningen av dessa

74 I de gemensamma skälen i ansökan för de fem grunderna för ogiltigförklaring har Förenade kungariket, på grundval av både målet om en liberalisering av handeln enligt artikel 110 i fördraget och principen om en liberalisering av importen i förordning nr 519/94, påstått att de omtvistade kvoterna, som utgör ett undantag från principen om liberalisering, helt och hållet måste motiveras ur gemenskapsrättslig synvinkel. Förenade kungariket har erinrat om att ett undantag från en huvudregel bör tolkas restriktivt.

75 Förenade kungariket har gjort gällande att den enda nationella restriktionen för leksakerna i fråga som existerade vid den tidpunkt då den omtvistade förordningen antogs, var den kvot som Konungariket Spanien öppnat för direktimport från Folkrepubliken Kina. Förenade kungariket har framhållit att övergången från ifrågavarande situation till den situation som gäller enligt förordningen utgör en väsentlig ändring av rådets ståndpunkt. Rådet har övergått från att ha tillåtit en handelsrestriktion i en medlemsstat till att införa en restriktion i samtliga medlemsstater.

76 Enligt sökanden gjorde rådet detta utan någon som helst information, rapport eller undersökning som kunde motivera detta beslut efter en bedömning av de relevanta faktiska omständigheterna.

77 En sådan bedömning borde särskilt ha avsett bland annat följande omständigheter:

- Den spanska leksaksindustrins ställning och tillstånd.

- Argumenten för och emot en utvidgning av skyddet för den spanska leksaksindustrin jämfört med bibehållandet av gällande restriktioner genom regionala skyddsåtgärder.

- Leksaksindustrins ställning i de övriga medlemsstaterna.

- En avvägning mellan intressena för den del av gemenskapens leksaksindustri som strävade efter att erhålla ett skydd och intressena för den majoritet av denna industri som var emot detta skydd.

- Verkningarna av de föreslagna åtgärderna.

- En mer allmän avvägning mellan gemenskapens intressen av frihandel och av protektionism.

78 Eftersom rådet inte uttalat sig om någon av dessa frågor, menar sökanden att förordning nr 519/94 bör ogiltigförklaras på grund av att det inte har gjorts någon bedömning av de faktiska omständigheterna. I det fall en uppenbart oriktig bedömning motiverar en ogiltigförklaring, är en ogiltigförklaring i än högre grad motiverad när det saknas en bedömning av de faktiska omständigheterna.

79 Förenade kungariket har i andra hand gjort gällande att det skett en uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna.

80 I sin replik har Förenade kungariket konstaterat att det enda skälet som rådet har åberopat är den snabba importökningen av ifrågavarande leksaker sedan år 1990.

81 Förenade kungariket anser att denna ökning inte i sig är ett tillräckligt skäl.

82 Lagstiftarens bedömning var enligt Förenade kungariket inte relevant till den del

- inverkan av importökningen på gemenskapens industri inte beaktades,

- ingen undersökning gjordes beträffande storleken, strukturen, produktionen, produktionskapaciteten och lönsamheten för gemenskapens leksaksindustri eller av gemenskapens leksaksmarknad (huruvida marknaden är statisk, expanderande eller avtagande).

83 Sökanden anser att rådet inte har framlagt några bevis för att det hade tillgång till andra uppgifter än den ökade importen från Folkrepubliken Kina vid avgörandet av huruvida gemenskapens industri var i behov av skydd eller inte.

84 Vad beträffar principen om en restriktiv tolkning av undantag har Förenade kungariket, i sina yttranden över Förbundsrepubliken Tysklands och Konungariket Spaniens interventionsinlagor, uppgivit att man bör göra en jämförelse med gemenskapens interna handelssystem, vars huvudprincip är fri rörlighet för varor (artikel 12 och följande artiklar och artikel 30 och följande artiklar i fördraget). Inom detta område utgör undantaget som följer av artikel 36 i fördraget och begreppet "nödvändiga krav" en avvikelse från en grundläggande princip och bör därför tolkas restriktivt.

85 Rådet borde i varje fall, vid införandet av en ny restriktion i andra medlemsstater än Konungariket Spanien, vid en tidpunkt då handeln med leksakerna i fråga faktiskt hade liberaliserats, ha följt samma förfarande (eller ett liknande förfarande) som det som enligt förordning nr 519/94 gäller för införandet av skyddsåtgärder.

86 Förbundsrepubliken Tyskland anser att rådet gjorde en oriktig bedömning, i och med att det inte beaktade artikel 110 i fördraget då det bibehöll gällande restriktioner och införde nya restriktioner i strid med det allmänna mål i denna bestämmelse i primärrätten.

87 I sitt svar till interventienten har rådet hävdat att Förbundsrepubliken Tyskland inte framlagt några bevis för en dylik underlåtenhet och att sökanden inte framställt något yrkande i detta hänseende. Rådet har följaktligen yrkat att detta argument skall avvisas. Rådet har i vart fall hävdat att artikel 110 i fördraget inte kan anses hindra rådet att anta de omtvistade kvoterna i enlighet med artikel 113 i förordningen.

88 Det bör, i likhet med den föregående grunden, erinras om gällande materiell rätt avseende rådets eller kommissionens utrymme för skönsmässiga bedömningar innan de principer som härvid framträder tillämpas på omständigheterna i detta fall.

89 Inom de områden där institutionerna är tvungna att bedöma komplicerade ekonomiska situationer har den behöriga institutionen ett stort handlingsutrymme. Vid kontrollen av denna befogenhets laglighet, bör domstolen begränsa sig till att undersöka huruvida befogenheten är föremål för ett uppenbart fel eller maktmissbruk, eller huruvida myndigheten uppenbart har överskridit gränserna för sitt handlingsutrymme.(31)

90 Närmare bestämt kan gemenskapslagstiftarens bedömning i samband med antagandet av bestämmelser, av deras framtida - men inte med säkerhet förutsebara - verkningar, kritiseras endast ifall den förefaller vara uppenbart felaktig mot bakgrund av den information som var tillgänglig vid tidpunkten för antagandet av ifrågavarande bestämmelser.(32)

91 Det handlingsutrymme som rådet har vid bedömningen av en komplicerad ekonomisk situation är inte enbart tillämpligt på arten och räckvidden av de bestämmelser som skall antas, utan även i viss utsträckning på fastställandet av grundläggande fakta, såtillvida att rådet vid behov kan grunda sin bedömning på allmänna konstateranden.(33)

92 Bevisbördan vad gäller oriktig bedömning, maktmissbruk eller överskridande av gränserna för handlingsutrymmet vilar på den part som yrkar på ogiltigförklaring av rättsakten.(34)

93 I detta fall är det fråga om en rättsakt inom området för den gemensamma handelspolitik som avses i artikel 113 i fördraget. Detta område, liksom den gemensamma jordbrukspolitiken och konkurrenspolitiken, innebär faktiskt en bedömning av komplicerade ekonomiska situationer. De behöriga institutionerna har följaktligen ett stort handlingsutrymme inom dessa områden.

94 Med hänvisning till Förenade kungarikets påstående i detta avseende medger jag att underlåtenhet att bedöma de faktiska omständigheterna, i likhet med en uppenbar oriktig bedömning av denna omständighet, motiverar en ogiltigförklaring av en rättsakt.

95 Kan man i det förevarande fallet anse att rådet inte har bedömt de faktiska omständigheterna?

96 Såsom sökanden själv har erkänt har kommissionen, och således rådet, beaktat, "... den betydande andel av gemenskapsmarknaden som motsvaras av import från Folkrepubliken Kina $och$ den stora ökningen av importen från Folkrepubliken Kina".(35)

97 Det framgår av en undersökning som gjorts av Netherlands Economic Institute (Nederländernas ekonomiska institut, nedan kallat "undersökningen" eller "NEI:s undersökning"),(36) som rådet har ingivit och som inte har bestridits av Förenade kungariket, att den andel av gemenskapsmarknaden för leksaker som motsvarades av import från länder utanför gemenskapen fortgående ökat under åren 1982 till 1991.

98 Följande tabell som upprättats på basis av de siffror (i miljoner ecu) som förekommer i tabellerna 1 och 3 i undersökningen,(37) skildrar denna utveckling genom att årsvis visa förhållandet mellan "import från länder utanför gemenskapen och gemenskapens konsumtion" (nedan förkortat till IUG/GK i tabellen):

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

IUG/GK

(%)

21,7

23,6

23,5

23,2

24,7

28,1

29,7

29,3

31,6

38,2

99 Enbart under åren mellan 1988 och 1991 har den andel av gemenskapsmarknaden som motsvaras av import som från länder utanför gemenskapen stigit från 29,7 procent till 38,2 procent, vilket utgör en ökning om 28,6 procent(38).

100 Tabell 2 i NEI:s undersökning(39) avslöjar att den genomsnittliga ökningen per år var 10,2 procent, medan den årliga ökningen av import från länder utanför gemenskapen var 18,8 procent. Tabellen bekräftar ökningen av den sistnämndas tillträde till gemenskapsmarknaden.

101 I sitt svaromål(40) har rådet beskrivit utvecklingen av importen från Folkrepubliken Kina under åren mellan 1988 och 1993 för var och en av de tre ifrågasatta leksakskategorierna.

102 Följande tabeller som har upprättats på grundval av dessa siffror,(41) visar importökningen per produkt och per år i förhållande till föregående år, samt procentandelen för den totala importen:

Stoppade leksaker som föreställer djur eller andra icke mänskliga varelser

(HS/KN-nummer 9503 41)

1988

1989

1990

1991

1992

1993

Procentuell ökning i förhållande till föregående år

+ 4,52

+ 1,25

+73,84

+21,98

+ 15,94

Procent av den totala importen

38

37

43

54

62

68

Andra leksaker som föreställer djur eller andra icke mänskliga varelser

(HS/KN-nummer 9503 49)

1988

1989

1990

1991

1992

1993

Procentuell ökning i förhållande till föregående år

+20,25

+12,43

+52,33

+33

+54,67

Procent av den totala importen

38

48

52

64

71

81

Andra slags leksaker (HS/KN-nummer 9503 90)

1988

1989

1990

1991

1992

1993

Procentuell ökning i förhållande till föregående år

+61,13

+18,39

+41,12

+18,45

+7,64

Procent av den totala importen

33

45

51

59

66

66

103 Mellan åren 1990 och 1993 har importen från Folkrepubliken Kina följaktligen ökat med 145,88 procent, 213,39 procent respektive 79,94 procent för samtliga tre leksakskategorier. Under samma tidsperiod har importen från Folkrepubliken Kina kommit att svara för den absolut största andelen av den totala importen (68 procent, 81 procent respektive 66 procent).

104 Om man sätter sistnämnda uppgifter i relation till siffrorna i tabellen i punkt 98 ovan,(42) kan man konstatera att importen av de omtvistade leksakerna från Folkrepubliken Kina väsentligen ökat, till den grad att den utgör 2/3 och till och med 4/5 av den totala importen, eller med andra ord, den absolut största andelen av den del av gemenskapsmarknaden som motsvaras av import från länder utanför gemenskapen. Man kan även konstatera att denna ökning lett till en ökad marknadsandel, både på bekostnad av övrig import från länder utanför gemenskapen och på bekostnad av gemenskapsmarknaden i egentlig mening.

105 Dessa uppgifter kan även kombineras med sådana välkända ekonomiska faktorer såsom omfattningen av Folkrepubliken Kinas potentiella produktion och dess enormt konkurrenskraftiga priser på grund av låga arbetskraftskostnader, vilket klart är en avgörande fördel inom en sektor där monteringsprocesserna är många och svåra att automatisera.(43)

106 Man kan härav dra slutsatsen att importen från Folkrepubliken Kina, oberoende av om den sker på bekostnad av gemenskapens produktion och/eller annan import från länder utanför gemenskapen, på det hela taget har en stark inverkan på priserna på gemenskapsmarknaden.

107 Under dessa omständigheter har rådet, genom att beakta den del av gemenskapsmarknaden som motsvaras av import från Folkrepubkliken Kina och den inverkan som en mycket betydande ökning av importen under de år som föregått den omtvistade rättsakten haft på denna situation, bedömt de faktiska omständigheterna delvis på grundval av allmänna konstateranden.

108 I motsats till Förenade kungarikets påstående har denna bedömning inte gjorts med beaktande av enbart situationen på den spanska marknaden, utan med beaktande av intressena för gemenskapsmarknaden i sin helhet.

109 Påståendet om att rådet inte skulle ha bedömt de faktiska omständigheterna skall följaktligen förkastas.

110 Har rådet gjort en uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna?

111 Är denna oriktiga bedömning i så fall ett resultat av att rådet inte har beaktat artikel 110 i fördraget, genom att det har åsidosatt det allmänna mål om en liberalisering av handeln som fastställts i denna bestämmelse?

112 Rådet kan inte vidhålla att detta argument skall förkastas på grund av att det har framförts av interventienten Förbundsrepubliken Tyskland, och inte först av sökanden. Förenade kungariket har i yttranden som är gemensamma för samtliga grunder uttryckligen hänvisat till målet i artikel 110 i fördraget. Sökanden har till och med föreslagit en jämförelse med artiklarna 12 och följande artiklar och 30 och följande artiklar i fördraget och har därefter begärt att principen om en restriktiv tolkning av undantag skall tillämpas i detta fall.

113 Är det möjligt att den sistnämnda principen och artikel 110 i fördraget skulle kunna begränsa lagstiftarens möjlighet att besluta om skyddsåtgärder inom gemenskapen?

114 Det tror jag inte.

115 Första stycket i artikel 110 ger enbart uttryck för en avsikt utan någon tidsfrist, det vill säga ett mål som de undertecknande staterna förklarar sig vilja uppnå: "... medlemsstaterna avser att i gemensamt intresse bidra till en harmonisk utveckling av världshandeln, en gradvis avveckling av restriktioner i den internationella handeln och en sänkning av tullmurarna".(44)

116 I dom av den 5 maj 1981 i målet Dürbeck(45) och av den 15 juli 1982 i målet Edeka Zentrale(46), har domstolen ansett att denna artikel "... inte kan tolkas som ett förbud för gemenskapen att anta ... åtgärder som kan inverka på handeln med tredje länder ...". Dessa mål gällde åtgärder som var befogade enligt gemenskapsrättens bestämmelser och som var nödvändiga på grund av att det förelåg en risk för allvarliga störningar på gemenskapsmarknaden, vilka skulle ha kunnat äventyra de mål som avses i artikel 39 i fördraget.

117 Jag anser dock att sådana restriktiva situationer som de i målen ovan inte är de enda situationer där skyddsåtgärder kan vidtas. Om inte annat följer av internationella förpliktelser,(47) och med förbehåll för uppenbara fel, torde gemenskapen vara fri att bedöma vilka skyddsåtgärder för handeln som på grundval av uppgifter om internationell konkurrens är nödvändiga på den inre marknaden. Denna bedömning omfattas sannolikt av den gemensamma handelspolitik som avses i artikel 113 i fördraget.

118 Den jämförelse som Förenade kungariket har föreslagit vad gäller artiklarna 12 och följande artiklar och artikel 30 och följande artiklar i fördraget är irrelevant. För det första därför att artiklarna 12 och 30, i strid med artikel 100, innehåller stränga förpliktelser som avtalats fram mellan de stater som undertecknat fördraget. För det andra är det uttryckligen av denna orsak som införandet av skyddsåtgärder inom gemenskapen på grundval av förordning nr 519/94 inte utgör ett undantag från en tvingande regel, vilket en bestämmelse om tillämpning av artikel 36 i fördraget skulle kunna vara, utan ett fastställande av ett undantag från en icke-tvingande princip vars omfattning lagstiftaren var fri att bestämma vid samma tidpunkt som den fastställde undantagen till den.

119 Även om principen om en restriktiv tolkning av undantag, i det fall den är tillämplig på ett undantag från en tvingande regel i fördraget, kan förhindra antagandet av rättsakter om tillämplighet som går utanför gränserna för en restriktiv tolkning, är den inte tillämplig i andra fall. När lagstiftarens befogenhet inte är begränsad av en tvingande regel är det enbart i efterhand, i samband med tillämpningen av den rättsakt som lagstiftaren har antagit, som principen om en restriktiv tolkning kan åberopas, ifall lagstiftaren, såsom i detta fall, beslutar att stadfästa en princip och undantag från denna. Denna regel kan det, ifall fördraget inte i sin helhet förhindrar det, hänvisas till endast tills lagstiftaren inför en ny rättsakt som ändrar på principens omfattning genom att utvidga räckvidden av undantagen.

120 Om artikel 110 i fördraget inte i sig själv utgör ett hinder för förordning nr 519/94, är då en uppenbart felaktig bedömning följden av att en nationell restriktiv åtgärd omvandlas, utan sakliga skäl, till en restriktion som är tillämplig på hela gemenskapen?

121 Förenade kungariket har utgått ifrån förutsättningen att det förekom nationella restriktioner endast i en medlemsstat, det vill säga i Konungariket Spanien.

122 Förenade kungarikets påstående bör i första hand granskas i förhållande till de särskilda omständigheter som förelåg vid antagandet av förordningen.

123 Jag har redan poängterat att den gemenskapsmekanism som slutligen antogs genom förordningen borde ha trätt i kraft den 1 januari 1993, såsom föreskrevs i förordning nr 2456/92.

124 I bilaga VIII till förordning nr 2456/92 fastställdes de kvoter som skulle tillämpas av Förbundsrepubliken Tyskland och Konungariket Spanien år 1992.

125 Den 31 december 1992 fanns det följaktligen kvoter i två medlemsstater, av vilka den ena var Förbundsrepubliken Tyskland, som enligt sökanden är gemenskapens största leksaksproducent.(48) Om kvoterna inte längre gällde i Förbundsrepubliken Tyskland den 1 januari 1993 var det således i första hand med stöd av förordning nr 2456/92, i vilken den automatiska förlängningen av föregående års kvoter avskaffades.

126 Förenade Kungariket kan för det andra, och framför allt, inte hävda att lagstiftaren inte kunde införa en gemenskapskvot av det skälet att praktiskt taget samtliga medlemsstater hade liberaliserat importen av leksakerna i fråga.

127 Det förefaller som om detta resonemang är en feltolkning av arten och räckvidden hos den befogenhet en institution utövar gentemot medlemsstaterna inom ramen för en gemensam politik. Detta resonemang är även en feltolkning av de faktiska omständigheterna i fallet och särskilt ändringen av dem.

128 När en institution, det vill säga antingen rådet eller kommissionen, utövar den befogenhet den tilldelats i fördraget i stället för medlemsstaterna, är den avsikt som den ger uttryck för inte ett direkt resultat av den bedömning som medlemsstaterna skulle ha kunnat göra med beaktande av enbart nationella intressen före ikraftträdandet eller fullbordandet av en gemensam politik. De val som görs är först och främst en följd av ett nytt sätt att närma sig de problem som uppstått, det vill säga utifrån gemenskapens allmänintresse till skillnad från summan av medlemsstaternas enskilda intressen. Själva problemen analyseras i det sammanhang som de ingår i. De kan vid behov, och med förbehåll för en uppenbart oriktig bedömning eller maktmissbruk, integreras i en kompromissåtgärd som allmänintresset kräver.

129 Om Förenade kungarikets resonemang vore korrekt, borde man då inte medge att tvisten aldrig skulle ha uppkommit, eftersom den kvalificerade majoritet som krävs enligt artikel 113.4 i fördraget helt enkelt inte skulle ha kunnat uppnås? Förutom Förenade kungariket har alla övriga medlemsstater, inklusive Förbundsrepubliken Tyskland, som intervenerat till stöd för Förenade kungariket, röstat för antagandet av förordningen.

130 En institutions självständiga politiska vilja kommer särskilt till uttryck i samband med det stora handlingsutrymme som den tilldelats i fördraget vad gäller de områden som omfattar komplicerade ekonomiska situationer.

131 Vad gäller skyddsåtgärder för handeln bör det påpekas att i och för sig kan två separata enheter, som har beslutanderätt beträffande en och samma ekonomiska situation, mycket väl göra olika bedömningar av den lämpliga tidpunkten för att besluta om dylika åtgärder, liksom av hur kraftfulla dessa åtgärder skall vara. Skillnaden i sättet att närma sig frågan är helt naturligt ett resultat av det handlingsutrymme som den behöriga myndigheten har. Likaledes kan en av gemenskapens institutioner inför samma faktiska omständigheter göra en annan bedömning än den som medlemsstaterna tidigare har gjort av vad som anses vara nödvändigt. Medlemsstaterna kan ha fastställt en högre nivå för när ett hot är tillräckligt allvarligt för att motivera ett ingripande. De kan även ha varit mindre medvetna om helhetsrisken. I båda dessa fall skulle de ha varit benägna att uppskjuta antagandet av åtgärder.

132 Dessutom beaktar sökandes resonemang inte de faktiska omständigheterna i detta fall.

133 Sökanden har utgått ifrån den felaktiga uppfattningen att den ekonomiska situationen skulle ha varit frusen åtminstone sedan åren 1990 och 1991, vilka skulle ha kunnat utgöra referensår vid bestämmandet av de sista nationella restriktioner som fastställdes för år 1992 i förordning nr 2456/92.

134 Siffrorna i punkt 102 ovan visar emellertid att importen från Folkrepubliken Kina fortsatte att öka kraftigt.

135 Inför en dylik utveckling, som i sig redan utgjorde en risk, förefaller det mig således helt obefogat att påstå att införandet av gemenskapskvoter, som kunde skydda gemenskapsmarknaden i sin helhet, skulle vara resultatet av en uppenbart oriktig bedömning.

136 Såsom Émile de Girardin har sagt: "Gouverner, c'est prévoir" [att regera är att förutse].

137 När importen av produkter med mycket konkurrenskraftiga priser uppgår till 2/3, eller till och med 4/5, av den totala importen, är det lätt att förutse att denna import inte endast kommer att leda till en förlust av marknadsandelar för övrig gemenskapsimport och/eller gemenskapsproduktion, utan även kommer att utöva ett starkt konkurrensmässigt tryck på prisnivån på den inre marknaden, och därmed eventuellt skada gemenskapens industri.

138 Man kan inte kräva att rådet, utöver en risk för störningar eller de första tecknen på störningar, skall kunna styrka att skador i princip redan har uppkommit.

139 Ett dylikt krav skulle i ett avseende undergräva själva definitionen av politiska åtgärder, som anses vara konsten att förutse. Den beklagliga risken vore att en alltför lång väntan med botemedlet skulle kunna leda till att det beslutsfattande organet inte längre kunde bota skadan.

140 Slutligen bör man akta sig så att man inte, genom ett alltför invecklat logiskt resonemang, i smyg vänder på bevisbördan för uppenbart oriktiga bedömningar.

141 Vore inte detta resultatet av Förenade kungarikets upprepade begäran om att rådet i minsta detalj borde motivera varje led i sitt resonemang och, framför allt, varje omständighet som visar att en händelse inträffat, istället för att det existerat en risk för denna händelse?

142 Jag anser att inom de områden där gemenskapslagstiftaren har ett stort handlingsutrymme bör denne, oberoende av den summariska motiveringsskyldigheten avseende allmängiltiga rättsakter, grundligt kunna utveckla de väsentliga faktiska och rättsliga omständigheter samt det resonemang som lett till antagandet av den ifrågasatta bestämmelsen.

143 Det ankommer därefter på sökanden att bevisa att det föreligger en uppenbart oriktig bedömning eller maktmissbruk.

144 Det är klart att Förenade kungariket inte har uppfyllt den bevisbörda som åvilar det.

145 Förutom sina krav på bevis har Förenade kungariket inte företett någon som helst handling som skulle visa att rådet, vid bedömningen av behovet av gemenskapskvoter vars verkningar inte med säkerhet kunde förutses, skulle ha gjort en uppenbart oriktig bedömning av den information som var tillgänglig när förordningen antogs. Det finns i synnerhet ingenting i de handlingar som ingivits till domstolen som visar att den antagna skyddsåtgärden ens i princip var verkligt skadlig för gemenskapens industri, som den skulle skydda.

146 De rapporter som Förenade kungariket har hänvisat till i sin ansökan,(49) till stöd för sitt påstående om att gemenskapsrestriktionerna inte var ekonomiskt motiverade, är inte relevanta. Dessa rapporter, som upprättats år 1989, grundas på uppgifter som sträcker sig fram till år 1988, det vill säga en tidsperiod då importen från Folkrepubliken Kina motsvarade 38 procent av den totala importen för de två första kategorierna av leksaker och 33 procent för den tredje.

147 Det bör noteras att rådet för sin del har framlagt en ekonomisk undersökning som återspeglar utvecklingen av gemenskapens leksaksindustri och import år 1993, en utveckling som det har beaktat i sin bedömning.

148 Vad slutligen beträffar Förenade kungarikets påstående om att rådet borde ha följt samma förfarande (eller ett liknande förfarande) för de omtvistade leksakerna som det som föreskrivs i förordning nr 519/94, anknyter detta påstående till den femte grunden om åsidosättande av likabehandlingsprincipen. Det påstås egentligen underförstått att det förekommer diskriminering mellan de aktörer som handlar med de leksaker för vilka det omedelbart infördes kvoter i förordningen och de aktörer som handlar med andra liberaliserade varor, som enligt samma förordning senare skall bli föremål för restriktioner.

149 Detta påstående skall därför inte undersökas i samband med denna grund.

Kvoternas godtyckliga karaktär

150 Förenade kungariket har hävdat att rådet handlat godtyckligt, eftersom det inte har bedömt de faktiska omständigheterna eller gjort en uppenbart oriktig bedömning av dessa. Denna grund för ogiltigförklaring kan stödjas på det faktum att ingen bestämmelse i den ifrågasatta förordningen förklarar varför en nationell bestämmelse med en obetydlig inverkan ersattes av en gemenskapsrestriktion med betydande inverkan. Denna grund stöds även stöd av det faktum att rådet endast beaktade ökningen av importen från Folkrepubliken Kina.

151 Jag anser det vara klart, utifrån själva formuleringen av grunden, att den ingår i den första och den andra grunden för ogiltigförklaring som redan har behandlats ovan. Den kan även avse grunden om påstått åsidosättande av proportionalitetsprincipen, som skall prövas nedan.

152 Den tredje grunden behöver således inte prövas separat.

sidosättande av proportionalitetsprincipen

153 Denna grund består av tre delar.

154 Som första delgrund har sökanden påstått att rådet, vid införandet av gemenskapskvoterna, inte antog en restriktion som stod i proportion till det eftersträvade målet, vilket var begränsat till att skydda den spanska leksaksindustrin. I förhållande till detta mål var den antagna åtgärden inte den åtgärd som var minst ingripande. En regional skyddsåtgärd skulle ha varit tillräcklig.

155 Det har trots allt framgått att gemenskapslagstiftaren i själva verket bedömt behovet av skydd mot importen från Folkrepubliken Kina, på grund av den sammantagna utvecklingen denna import, inte enbart i förhållande till den spanska marknaden, utan även i förhållande till gemenskapsmarknaden i sin helhet.

156 Den första delgrunden skall därför förkastas.

157 Som andra delgrund har Förenade kungariket gjort gällande att lagstiftaren avsevärt skulle ha utvidgat skyddsnivån genom att minska handeln på gemenskapsnivå med upp till 50 procent. Härvid skulle enbart en skyddsåtgärd på gemenskapsnivå ha varit mindre restriktiv. Rådet har i vart fall inte framfört bevis som förklarar varför det hänvisade till nivån på importen från Folkrepubliken Kina för år 1991, istället för år 1992 eller 1993, när det fastställde kvotens storlek.

158 Den andra delgrunden skall därför, i likhet med den första, förkastas.

159 Då gemenskapslagstiftaren har ett stort handlingsutrymme "... kan lagligheten av den antagna åtgärden inom detta område påverkas endast ifall åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar".(50) Domstolens kontroll av proportionaliteten "bör ... särskilt begränsas" i de fall "rådet skall medla mellan olika intressen och således välja mellan olika politiska alternativ det själv ansvarar för".(51)

160 I en situation där importen under några år har ökat så mycket att den motsvarar mellan 2/3 och 4/5 av den totala importen, är det inte möjligt att hävda att enbart en skyddsåtgärd på gemenskapsnivå, utan direkt inverkan på importnivån, skulle vara tillräcklig. Närmare bestämt kan det konstateras att kvoterna under dylika omständigheter inte är uppenbart oproportionerliga med hänsyn till det skydd som rådet eftersträvade.

161 Vad beträffar de årliga belopp som fastställts i förordning nr 519/94 för de tre leksakskvoterna, framgår det av handlingarna i målet att de faktiskt ligger mycket nära siffrorna för importen av dessa leksaker under år 1991.

162 Rådet har förklarat att det fullföljde målet att säkerställa att bestämmelserna som är tillämpliga på gemenskapens handel med tredje länder tydligt avspeglar förverkligandet av den inre marknaden, samtidigt som det beaktade känsligheten hos den berörda sektorn av gemenskapens industri. Rådet har tillagt att det vid fastställandet av kvoterna på en nivå som motsvarade importen år 1991, och inte den klart lägre nivån år 1990, strävade efter att finna en balans mellan ett lämpligt skydd för de berörda sektorerna av gemenskapens industri och behovet att behålla en acceptabel nivå vad gäller handeln med Folkrepubliken Kina, med hänsyn till berörda ekonomiska gemenskapsintressen.

163 Jag noterar att verkligheten och legitimiteten av de första mål som har åberopats bekräftades i samband med prövningen av de två första grunderna för ogiltigförklaring.

164 Vad gäller valet av år 1991 som referensår förefaller det som om detta val, utan att det hindrar eventuella senare ändringar, faktiskt inte enbart beaktar intressena för gemenskapens producenter utan även intressena för övriga berörda aktörer inom gemenskapen, såsom till exempel importörer, återförsäljare, detaljhandlare med flera. De fastställda kvoternas storlek innefattar den mycket stora importökningen år 1991 (+ 73,84 procent för leksaker som omfattas av HS/KN-nummer 9503 41, + 52,33 procent för de som omfattas av HS/KN-nummer 9503 49 och + 41,12 procent för de som omfattas av HS/KN-nummer 9503 90).(52) Kvoterna innefattar naturligtvis även föregående års ökningar.

165 Förenade kungariket, som har bevisbördan, har inte framfört några som helst bevis för att den av lagstiftaren valda skyddsnivån skulle ha varit uppenbart olämplig i förhållande till de eftersträvade målen. Det skall härtill poängteras att även om "andra medel för att uppnå det önskade resultatet var möjliga, kan rådets bedömning av lämpligheten av de antagna åtgärderna inte ersättas av domstolens bedömning därav, ifall det inte bevisats att dessa åtgärder var uppenbart olämpliga ...".(53)

166 Som tredje delgrund har sökanden hävdat att en allmän utvidgning av omfattningen och inverkan av de spanska restriktionerna strider mot de bestämmelser i förordningen i vilka det föreskrivs en undersökning i varje enskilt fall av de faktiska omständigheterna innan kontroll- eller skyddsåtgärder införs för liberaliserade varor.

167 Jag anser att det inte finns något behov att avgöra huruvida detta påstående är motiverat i samband med den fjärde grunden.

168 Prövningen av proportionalitetsförhållandet ur det perspektiv som nu avses anknyter till analysen av den femte grunden, som avser åsidosättande av likabehandlingsprincipen. Förenade kungariket menar nämligen att situationen för de berörda leksakerna, för vilka det inte har gjorts en undersökning i varje enskilt fall, inte står i proportion till situationen för andra liberaliserade varor, för vilka det i den omtvistade förordningen föreskrivs en undersökning i varje enskilt fall innan någon kontroll- eller skyddsåtgärd beslutas. Sökanden har således indirekt åberopat en särbehandling. Det är emellertid enbart då en diskriminering faktiskt ägt rum som det är nödvändigt, vid kontrollen av huruvida det fanns sakliga skäl för denna diskriminering, att undersöka om den är strikt proportionerlig i förhållande till det eftersträvade målet.

sidosättande av likabehandlingsprincipen

169 Förenade kungariket har anmärkt att den ifrågasatta förordningen behandlar två kategorier av produkter på olika sätt. Den första kategorin, som består av produkter för vilka nationella skydds- eller kontrollåtgärder redan fanns, omfattas av de skyddsåtgärder som införts genom förordningen, utan att en formell undersökning genomförts och utan att parterna har beretts tillfälle att yttra sig. För den andra kategorin, som består av "övriga produkter", föreskrivs en obligatorisk gemenskapsundersökning och en rätt till försvar för berörda tredje parter innan nya kontroll- och skyddsåtgärder beslutas. I den mån omvandlingen av en nationell restriktion som är begränsad till Konungariket Spanien till en gemenskapsrestriktion i själva verket motsvarar en ny restriktion, borde den enligt sökanden ha omfattats av det förfarande som gäller vid införandet av importrestriktioner för "övriga produkter".

170 Huvudregeln om likabehandling innebär särskilt att jämförbara situationer inte får behandlas olika såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan särbehandling.(54)

171 Vid fastställandet av de kategorier som sökanden jämför, har Förenade kungariket återigen utgått ifrån den felaktiga uppfattningen att rådet skulle ha varit skyldigt att beakta att de ifrågasatta leksakerna de facto hade liberaliserats på grund av att endast en medlemsstat bibehållit nationella restriktioner då förordning nr 519/94 antogs. Sökanden vill härmed fastslå att situationen för de ifrågasatta leksakerna och situationen för de övriga produkterna som var liberaliserade med stöd av förordningen var jämförbara, men behandlades olika utan sakliga skäl.

172 Såsom jag konstaterade vid prövningen av den andra grunden, är den avsikt gemenskapen ger uttryck för inte ett direkt resultat av de bedömningar som medlemsstaterna har kunnat göra tidigare.(55) I det förevarande fallet var dessa bedömningar i ännu mindre grad relevanta, eftersom de avsåg en situation som senare hade ändrats, och eftersom gemenskapen i vart fall enligt artikel 113 i fördraget fritt kan bedöma de skyddsåtgärder som är nödvändiga för den inre marknaden.(56)

173 I praktiken bör man göra en skillnad mellan

- den kategori av leksaker för vilken rådet, inom ramen för sitt stora handlingsutrymme, ansett det vara nödvändigt att skydda intresset för gemenskapens industri i förhållande till den rådande situationen vid tidpunkten för antagandet av förordningen, och

- den kategori av varor för vilken rådet, på grundval av en bedömning av den ekonomiska situationen vid samma tidpunkt, ansett det vara möjligt att liberalisera importen.

174 Dessa två kategorier bör således ha existerat då den omtvistade förordningen antogs, eller med andra ord vid den tidpunkt då gemenskapslagstiftaren bedömde den ekonomiska situationen för var och en av dessa och inte, vad gäller de omtvistade leksakerna, tidigare, då den gemensamma ekonomiska politiken ännu inte hade fullbordats.

175 Kategorierna är helt olika eftersom de tillkommit på grundval av objektiva kriterier som framträdde vid bedömningen av den ekonomiska situationen vid en viss tidpunkt. De kan inte betecknas som "jämförbara" i den mening som avses i ovannämnd rättspraxis. Den ena kategorin omfattar icke liberaliserade varor, den andra varor som liberaliserats.

176 Det faktum att förordning nr 519/94 faktiskt föreskriver ett särskilt förfarande vid ändringar av den rättsliga situationen för liberaliserade varor kan inte under dessa omständigheter anses utgöra förbjuden diskriminering.(57) Detta förfarande är endast avsett att i framtiden tillämpas på varor som liberaliserats, för att vid behov överföra dem till gruppen av icke liberaliserade varor, som per definition är mer restriktiv. Förfarandet förutsätter en ändring av den ekonomiska situationen som kräver en ny bedömning. Avsikten med förfarandet är inte att det skall tillämpas på en ekonomisk situation som redan är känd och som har bedömts av lagstiftaren, och detta dessutom vid en tidpunkt då den processuella mekanismen vare sig har antagits eller offentliggjorts.

177 Det skall noteras att lagstiftaren inte var skyldig att föreskriva ett särskilt förfarande innan nya restriktioner infördes. Lagstiftaren skulle ha kunnat föreskriva ett dylikt förfarande först i en senare författning och i så fall skulle det ha varit tillämpligt endast på produkter som liberaliserats med stöd av förordning nr 519/94.

178 Grunden avseende åsidosättande av likabehandlingsprincipen skall därför förkastas, utan att det finns något behov av att granska huruvida åtgärden står i proportion till det eftersträvade målet.(58)

Grunderna för ogiltigförklaring av förordning nr 1921/94

179 Enligt Konungariket Spanien bör förordningen ogiltigförklaras eftersom

- artikel 190 i fördraget överträtts, och

- principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts.

180 Grunderna skall prövas i tur och ordning.

verträdelse av artikel 190 i fördraget

181 Konungariket Spanien har hävdat att rådet inte tillräckligt motiverat ökningen om 28,64 procent av kvoten för leksaker som omfattas av HS/KN-nummer 9503 41, trots att den motsvarar en "väsentlig ändring" i förhållande till förordning nr 519/94, och det inte har visats att det skulle ha skett någon som helst utveckling av omständigheterna som skulle ha motiverat denna ändring.

182 Enligt sökanden borde förordning nr 1921/94, som medför en väsentlig förändring av situationen för aktörerna i den berörda sektorn, inte enbart ha innehållit de omständigheter som föranledde rådets beslut, utan även deras verkningar, i enlighet med domen av den 7 april 1992 i mål C-358/90, Compagnia italiana alcool mot kommissionen.(59) Sökanden har tillagt att förordningen, genom att enbart hänvisa till "störningar ... i handeln med Kina",(60) endast avser "konstateranden av fakta", vilket är otillräckligt då ifrågavarande institution utnyttjar sin stora befogenhet att skönsmässigt bedöma komplicerade ekonomiska situationer.(61)

183 Konungariket Spanien har vidare åberopat domstolens dom av den 4 juni 1992 i mål C-181/90, Consorgan mot kommissionen,(62) där domstolen ansåg(63), att även om en motivering i summarisk form av en första ansökan om bidrag från Europeiska socialfonden för ett utbildningsprogram räcker för att uppfylla kraven i artikel 190 i förordningen, får däremot, efter det att den första ansökan bifallits, ett beslut om att minska det bistånd som beviljats, allvarligare följder för sökanden, och det bör därför klart framgå av detta beslut vilka skäl som motiverar minskningen.

184 Man bör notera att i likhet med förordning nr 519/94 är förordning nr 1921/94 en allmängiltig rättsakt och inte ett beslut.

185 Följaktligen skulle den i det ovannämnda målet Beus definierade motiveringsskyldigheten vara uppfylld. Denna skyldighet kan variera från fall till fall i enlighet med de förtydliganden som gjorts i domarna i punkterna 40 och 41 ovan. Motiveringen kan således till att börja med ha varit begränsad till att ange den helhetssituation som föranledde att rättsakten antogs och de allmänna mål som eftersträvades med rättsakten.

186 Förordning nr 1921/94 innhåller följande skäl:

- Genom förordning nr 519/94 införde rådet, på grund av känsligheten inom vissa sektorer av gemenskapens industri, kvantitativa gemenskapskvoter för ett begränsat antal varor med ursprung i Folkrepubliken Kina (första övervägandet).

- Vid fastställandet av nivån för dessa kvoter har rådet strävat efter att finna en balans mellan ett lämpligt skydd för de berörda sektorerna av gemenskapens industri och behovet av att behålla en acceptabel nivå vad gäller handeln med Folkrepubliken Kina (andra övervägandet).

- Vid införandet och förvaltningen av kvoten för leksaker som omfattas av HS/KN-nummer 9503 41 har det dock visat sig att detta mål inte har uppnåtts på ett helt och hållet tillfredsställande sätt under år 1994. Det har uppstått störningar i handeln med Folkrepubliken Kina, vilket har påverkat de ekonomiska sektorer inom gemenskapen som sysslar med import, marknadsföring och bearbetning av leksaker med ursprung i detta land, och detta har medfört ekonomiska problem (tredje övervägandet).

- På grund av detta och för att det skall vara möjligt att underlätta övergången från den tidigare importordningen till den ordning som infördes genom förordning nr 519/94, bör kvoten i fråga, utan att det påverkar tillämpningen av en omprövning av situationen, justeras uppåt för år 1994 (fjärde övervägandet).

FORTS. AV FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE UNDER DOK.NR: 694C0150.1

187 Förordningen innehåller således en fullständigt klar beskrivning av helhetssituationen. Särskilt konstateras förekomsten av problem i samband med övergången till det nya systemet i förordning nr 519/94, vilka uppkom då förordningen trädde ikraft. Det följer nödvändigtvis av övervägandenas ordalydelse, att den kvot som fastställts för leksaker som omfattas av HS/KN-nummer 9503 41 visade sig vara otillräcklig, helt säkert med beaktande av volymen av pågående transaktioner och kortsiktiga åtaganden, för att tillgodose de berörda gemenskapsaktörernas behov under perioden mellan den 15 mars och den 31 december 1994. Såsom anges i fjärde övervägandet, "justerar" förordningen enbart ifrågavarande kvot för denna övergångsperiod.

188 Förordning nr 1921/94 innehåller dessutom en otvetydig förklaring av det mål som den eftersträvar. Den strävar efter att finna en balans mellan ett lämpligt skydd för de berörda sektorerna av gemenskapens industri och behovet av att, med hänsyn till de varierande intressen som finns, behålla en acceptabel nivå vad gäller handeln med Folkrepubliken Kina. Det rör sig om samma mål som eftersträvas med förordning nr 519/94, men som denna förordning inte helt lyckades uppnå för leksakerna i fråga.

189 Rådet har således uppfyllt den motiveringsskyldighet som åligger det enligt domen i det ovannämnda målet Beus. Rådet var inte skyldigt att ange de särskilda faktiska omständigheter som motiverade nivån på den tillfälligt förhöjda kvoten, med andra ord det tekniska valet.(64)

190 De två domar som särskilt har åberopats av Konungariket Spanien är inte relevanta i detta fall.

191 Båda domarna gäller beslut. Motiveringsskyldigheten beträffande ett beslut är ofta mer omfattande än motiveringsskyldigheten beträffande en allmängiltig rättsakt.

192 Då domstolen i domen i det ovannämnda målet Compagnia italiana alcool mot kommissionen underströk att ett beslut bör innehålla "närmare uppgifter om betydelsen" av de omständigheter som föranlett dess antagande, avser den de närmare detaljer som ett beslut bör innehålla i förhållande till situationen för det eller de rättssubjekt som särskilt berörs av beslutet. Detta krav återfinns inte i reglerna om skyldigheten att motivera allmängiltiga rättsakter. Det kan för övrigt tilläggas att uppgifterna i förordning nr 1921/94 om att "... det har uppstått störningar i handeln med Kina, vilket har påverkat de ekonomiska sektorer inom gemenskapen som sysslar med import, marknadsföring och bearbetning av leksaker med ursprung i detta land, och detta har medfört ekonomiska problem",(65) inte utgör "konstateranden av fakta". Dessa uppgifter innebär utan tvekan att den ursprungliga kvoten inte gjorde det möjligt att under år 1994 tillgodose de berörda ekonomiska aktörernas behov.

193 Förutom att domen i det ovannämnda målet Consorgan mot kommissionen gäller ett beslut, avser den ett fall där detta beslut upphäver ett tidigare beslut, enligt vilket ett bestämt rättssubjekt beviljades ett visst bidrag, och som således gett upphov till en berättigad förväntning att ifrågavarande belopp faktiskt skulle utbetalas. I det förevarande fallet höjer den ifrågasatta förordningen endast de kinesiska varornas konkurrensnivå för samtliga ekonomiska aktörer inom ifrågavarande sektor, och berövar således inte någon aktör principiellt erkända personliga rättigheter. Det kan således inte komma i fråga att tillämpa den princip som utvecklats i den åberopade domen analogt.

194 Under dessa omständigheter skall grunden avseende en överträdelse av artikel 190 i fördraget förkastas.

sidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar

195 Konungariket Spanien anser att gemenskapslagstiftaren har åsidosatt de ekonomiska aktörernas berättigade förväntningar vad gäller nivån av skydd enligt förordning nr 519/94. Konungariket Spanien anser att rådet inte har beaktat situationen för de berörda ekonomiska aktörerna, som utan någon ändring av de ursprungliga omständigheterna efter mycket kort tid ställdes inför en ändring av status quo som införts genom den tidigare förordningen, utan att något överordnat allmänintresse åberopades. Enligt sökanden kan det inte krävas att en försiktig och förståndig ekonomisk aktör skall förutse en ändring som medför att den tidigare kvoten förlorar all praktisk betydelse knappt fyra månader efter att den har införts. Slutligen skulle förordning nr 1921/94 ha förorsakat betydande skada för samtliga gemenskapens ekonomiska aktörer, som med stöd av den ursprungliga förordningen hävt eller uppskjutit sina avtal.

196 Konungariket Spanien har därutöver anfört att rådet i sitt svaromål inte framfört bevis vare sig för att de ekonomiska aktörerna inte hade dylika förväntningar eller för att det förelåg ett överordnat allmänintresse, som skulle ha gjort det befogat att inte beakta dessa förväntningar.

197 Innan grunden förkastas skall det noteras att svaranden frågat sig huruvida en medlemsstat kan åberopa åsidosättande av de ekonomiska aktörernas berättigade förväntningar.

198 Vidare anser jag att en medlemsstat, i egenskap av en privilegierad sökande, kan åberopa åsidosättande av de berörda ekonomiska aktörernas berättigade förväntningar, likaväl som den kan åberopa en överträdelse av vilken som helst annan bestämmelse i gemenskapsrätten. Det vore svårt att knyta en medlemsstats möjligheter att åberopa en viss grund till förekomsten av ett särskilt intresse. Skulle inte ett dylikt sätt att närma sig frågan, ifall det skulle tillämpas på andra grunder, vara ägnat att leda till svåra och onödiga tillämpningssvårigheter? Det skulle framför allt oundvikligen begränsa räckvidden av legalitetskontrollen. Detta vore olämpligt för fysiska och juridiska personer vars rätt att anhängiggöra en talan vid domstolen begränsas av artikel 173 i fördraget.

199 Före prövningen av denna grund om ogiltigförklaring, skall det påpekas att bevisbördan för att grunden är befogad i detta fall naturligtvis vilar på sökanden. Sökanden kan således inte i sina skrivelser försöka nå en omvänd bevisbörda genom att begära att rådet skall framföra alla relevanta bevis, av vilka vissa dessutom vore negativa.(66)

200 Såsom rådet har poängterat har domstolen redan klargjort gränserna för principen om berättigade förväntningar vid tillämpningen av artikel 113: "Eftersom gemenskapens institutioner har ett handlingsutrymme vid valet av de medel som de anser vara nödvändiga för att förverkliga sin politik, kan de ekonomiska aktörerna inte ha berättigade förväntningar på att en rådande situation, som kan ändras av beslut som dessa institutioner fattar inom ramen för deras handlingsutrymme, skall bibehållas".(67)

201 Konkurrerande leksaksproducenter inom gemenskapen kan inte åberopa att de skulle ha förvärvat en rätt att bibehålla en fördel som följer av de kvoter som införts genom förordning nr 519/94.(68) Kvotändringar utgör en del av själva bedrivandet av en handelspolitik. I synnerhet som en förhöjning av en kvot endast ökar konkurrensnivån på gemenskapsmarknaden, utan att minska gemenskapsproducenternas positiva förväntningar. Ändringar av kvantitativa restriktioner utgör slutligen normala ekonomiska risker för de sektorer som berörs av dessa restriktioner.

202 Jag konstaterar att Konungariket Spanien inte uttryckligen har åberopat gemenskapsproducenternas ställning.

203 Det är egendomligt att Konungariket Spanien istället hänvisar till ställningen för de aktörer som berörs av importen från Folkrepubliken Kina i samband med den allvarliga skada som gemenskapens aktörer, vilka med stöd av den ursprungliga förordningen "hävt eller uppskjutit sina avtal", skulle ha vållats. Det är faktiskt endast de ekonomiska aktörer som berörs av importen som har kunnat bli tvungna att begränsa volymen av sina transaktioner till följd av införandet av kvoter genom förordning nr 519/94. Deras förväntningar har inte minskat, utan tvärtom ökat på nytt i och med förordning nr 1921/94. Denna situation motsvarar således inte alls ett åsidosättande av berättigade förväntningar.

204 Sammanfattningsvis har den ifrågasatta förordningen endast kunnat medföra negativa verkningar för vissa av de konkurrerande gemenskapsproducenternas framtidsutsikter, men i ett sammanhang och utifrån en synvinkel som inte har något samband med begreppet berättigade förväntningar.

205 Förordningen har endast justerat nivån på en av de kvoter som föreskrivs i förordning nr 519/94, med hänsyn till de uppgifter som framkommit efter att denna förordning blev tillämplig.(69)

206 Den andra grunden som Konungariket Spanien har framfört skall därför förkastas.

Rättegångskostnader

207 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 69.4 skall medlemsstater och institutioner som har intervenerat i målet bära sina rättegångskostnader.

208 Dessa bestämmelser skall tillämpas i de förevarande målen.

209 I mål C-150/94 skall således Förenade kungariket utöver sin rättegångskostnad ersätta rådets rättegångskostnad, medan Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien och kommissionen, såsom intervenienter, skall bära sina rättegångskostnader.

210 I mål C-284/94 skall Konungariket Spanien utöver sin rättegångskostnad ersätta rådets rättegångskostnad, medan kommissionen, såsom intervenient, skall bära sin rättegångskostnad.

Förslag till avgörande

211 Jag föreslår således att domstolen skall meddela följande dom:

I mål C-150/94

1) Talan ogillas.

2) Förenade kungariket skall bära sin och rådets rättegångskostnad.

3) Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien och kommissionen skall bära sina rättegångskostnader.

I mål C-284/94

1) Talan ogillas.

2) Konungariket Spanien skall bära sin och rådets rättegångskostnad.

3) Kommissionen skall bära sin rättegångskostnad.

(1) - EGT L 67, s. 89; svensk specialutgåva, område 11, volym 29, s. 206.

(2) - EGT L 198, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 32, s. 112.

(3) - EGT L 195, s. 21.

(4) - EGT L 346, s. 6.

(5) - EGT L 364, s. 1.

(6) - EGT L 252, s. 1

(7) - Stoppade leksaker som föreställer djur eller andra icke mänskliga varelser (till exempel teddybjörnar).

(8) - Andra leksaker som föreställer djur eller andra icke mänskliga varelser (till exempel plastdjur).

(9) - Andra slags leksaker (till exempel leksaksvapen).

(10) - Senast har genom rådets förordning (EG) nr 752/96 av den 22 april 1996 om ändring av bilagorna II och III till förordning (EG) nr 519/94 (EGT L 103, s. 1), de tre kvoter för de tre leksakskategorier som det är frågan om i detta mål sammanförts till en enda kvot.

(11) - Yttrande inlämnat den 15 maj 1995, punkt 3.9.

(12) - 166/78, REG 1979, s. 2575, punkt 8.

(13) - Se dom av den 4 juli 1963 i mål 24/62, Tyskland mot kommissionen (REG 1963, s. 129, 143)

(14) - Se dom av den 13 mars 1968 i mål 5/67, Beus (REG 1968, s. 125, 143).

(15) - Se dom av den 20 juni 1973 i mål 80/72, Koninklijke Lassiefabrieken (REG 1973, s. 635), punkterna 24 och 25, domen i det ovan nämnda målet Italien mot rådet, punkt 8, och dom av den 29 februari 1984 i mål 37/83, Rewe-Zentrale (REG 1984 s. 1229), punkt 13.

(16) - Se dom av den 28 oktober 1982 i de förenade målen 292/81 och 293/81, Lion m.fl (REG s. 3887), punkt 19, av den 22 januari 1986 i mål 250/84, Eridania m.fl. (REG 1986, s. 117), punkt 38, av den 13 oktober 1992 i de förenade målen C-63/90 och C-67/90, Portugal och Spanien mot rådet (REG 1992, s. I-5073; svensk specialutgåva, volym 13), punkt 16, och av den 14 juli 1994 i mål C-353/92, Grekland mot rådet (REG 1994, s. I-3411) punkt 19.

(17) - Se dom av den 17 oktober 1995 i mål C-478/93, Nederländerna mot kommissionen (REG 1995, s. I-3081), punkt 49 och av den 9 november 1995 i mål C-466/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft m.fl. (II) (REG 1995, s. I-3799) punkt 16.

(18) - Se domen i det ovannämnda målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 50. Se även, angående ett beslut, dom av den 11 januari 1973 i mål 13/72, Nederländerna mot kommissionen (REG 1973, s. 27), punkt 12 och av den 11 december 1980 i mål 1252/79, Lucchini mot kommissionen (REG 1980, s. 3753) punkt 14.

(19) - Se interventionsinlagan, punkt 13.

(20) - Se punkt 2.16

(21) - Min kursivering.

(22) - Se ansökan, punkt 2.19.

(23) - Ibidem, punkt 2.20.

(24) - Se dom av den 26 november 1981 i mål 195/80, Michel mot parlamentet (REG 1981, s. 2861), punkt 22 och av den 12 november 1985 i mål 183/83, Krupp mot kommissionen (REG 1985, s. 3609), punkt 21.

(25) - Se första övervägandet in fine.

(26) - Se lydelsen av artikel 113.1 i EEG-fördraget.

(27) - Se dom av den 18 februari 1986 i mål 174/84, Bulk Oil (REG 1986, s. 559; svensk specialutgåva, volym 8), punkt 31.

(28) - Se ovan punkt 32.

(29) - Pescatore, P.: "La politique commerciale", Droit des Communautés européennes, Les Novelles, 1969, s. 917, 921.

(30) - Antingen i det skede då rättsakten antas, när denna utgör en avvikelse från en tvingande bestämmelse i fördraget, eller, i övriga fall, endast vid tillämpningen av en rättsakt som stadfäst en princip och ett eller flera undantag, se punkt 119 nedan.

(31) - Se dom av den 20 oktober 1977 i mål 29/77, Roquette Frères (REG 1977, s. 1835), punkterna 19 och 20 och av den 25 januari 1979 i mål 98/78, Racke (REG 1979, s. 69; svensk specialutgåva, volym 4, s. 275), punkt 5. Se även dom av den 10 mars 1992 i mål C-179/87, Sharp Corporation mot rådet (REG 1992, s. I-1635), punkt 58.

(32) - Se dom av den 21 februari 1990 i de förenade målen C-267/88-C-285/88, Wuidart m.fl. (REG 1990, s. I-435), punkt 14. Se även den tidigare domen av den 7 februari 1973 i mål 40/72, Schroeder, (REG 1973, s. 125), punkt 14.

(33) - Se domen i det ovannämnda målet Italien mot rådet, punkt 14.

(34) - Ibidem, punkt 15.

(35) - Se punkt 2.16.

(36) - Panorama de l'industrie communautaire, Europeiska gemenskapernas kommission, 1993 års upplaga.

(37) - Se s. 23.

(38) - Se även följande anmärkning på s. 26 i NEI:s undersökning: "Medan nettoimporten stod för 15 procent av den synliga konsumtionen år 1980, steg den till 38 procent år 1991".

(39) - Se s. 23.

(40) - Se punkterna 3.2.3 och bilaga I.

(41) - Dessa siffror, som med ett undantag är lägre än de siffror som Förenade kungariket har hänvisat till för åren 1991-1993, har inte bestridits.

(42) - Även om det noteras att de omfattar samtliga leksaker.

(43) - Se NEI:s undersökning, s. 26.

(44) - Min kursivering.

(45) - 112/80 (REG 1981, s. 1095), punkt 44.

(46) - 245/81 (REG 1982, s. 2745), punkt 24.

(47) - Se särskilt Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT).

(48) - Den näst största år 1991, efter Frankrike, enligt NEI:s undersökning (s. 24).

(49) - Se punkterna 2.17 och 2.18.

(50) - Se särskilt dom av den 13 november 1990 i mål C-331/88, Fedesa m.fl. (REG 1990, s. I-4023), punkt 14.

(51) - Se dom av den 5 oktober 1994 i mål C-280/93, Tyskland mot rådet (REG 1994, s. I-4973; svensk specialutgåva, volym 16), punkt 91.

(52) - Se tabellerna i punkt 102 ovan.

(53) - Se domen i det ovannämnda målet Tyskland mot rådet, punkt 94.

(54) - Se exempelvis dom av den 13 december 1989 i de förenade målen C-181/88, C-182/88 och C-218/88, Deschamps m.fl. (REG 1989, s. 4381), punkt 18 och domen i det ovannämnda målet Wuidart m.fl., punkt 13.

(55) - Se ovan punkt 128.

(56) - Se ovan punkt 117.

(57) - Situationen vore helt annan om lagstiftaren skulle ha krävt att ett särskilt förfarande skulle följas i samband med ett senare införande av nya restriktioner för vissa tidigare liberaliserade produkter, men inte hade krävt det beträffande andra produkter som också liberaliserats.

(58) - Se ovan punkt 168.

(59) - C-358/90 (REG 1992, s. I-2457), punkt 42.

(60) - Se tredje övervägandet.

(61) - Se samma dom, punkt 41.

(62) - C-181/90 (REG 1992, s. I-3557).

(63) - Se punkterna 15, 16 och 18.

(64) - Se domen i det ovannämnda målet Eridania m.fl., punkt 38 in fine.

(65) - Se tredje övervägandet.

(66) - Se ovan punkt 196.

(67) - Se dom av den 28 oktober 1982 i mål 52/81, Faust mot kommissionen (REG 1982, s. 3745), punkt 27.

(68) - Se analogt dom av den 14 februari 1990 i mål C-350/88, Delacre m.fl. mot kommissionen, (REG 1990, s. I-395), punkt 34.

(69) - Beträffande liknande ändringar av skyddsåtgärder under ett och samma år, se domstolens dom i det ovannämnda målet Dürbeck, punkt 36.