Domstolens dom den 12 mars 1987. - Europeiska gemenskapernas kommission mot Förbundsrepubliken Tyskland. - Fördragsbrott - Renhetskrav för öl. - Mål 178/84.



Rättsfallssamling 1987 s. 01227

Svensk specialutgåva s. 00037

Finsk specialutgåva s. 00037



Sammanfattning

Parter

Föremål för talan

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1. Fri rörlighet för varor - kvantitativa restriktioner - åtgärder med motsvarande verkan - saluföring av produkter - skillnader mellan medlemsstaternas regler - hinder för handeln inom gemenskapen - tillåtlighet - villkor och gränser

(artikel 30 i EEG-fördraget)

2. Fri rörlighet för varor - kvantitativa restriktioner - åtgärder med motsvarande verkan - lagstiftning som begränsar användningen av en generisk beteckning till produkter som framställts i enlighet med nationella regler - befogad - föreligger inte

(artikel 30 i EEG-fördraget)

3. Fri rörlighet för varor - kvantitativa restriktioner - åtgärder med motsvarande verkan - system med obligatorisk information till konsumenter som föredrar produkter framställda av vissa råvaror - tillåtlighet - villkor

(artikel 30 i EEG-fördraget)

4. Fri rörlighet för varor - undantag - skydd för folkhälsan - regler för användning av livsmedelstillsatser - befogad - villkor och gränser

(artiklarna 30 och 36 i EEG-fördraget)

Sammanfattning

1. I avsaknad av gemensamma regler för saluföringen av de berörda produkterna skall hinder för den fria rörligheten inom gemenskapen som uppstår på grund av skillnader mellan medlemsstaternas lagstiftning godtas i den mån reglerna i fråga tillämpas utan åtskillnad på inhemska och importerade produkter och kan anses vara nödvändiga för att uppfylla tvingande hänsyn, bl.a. i fråga om konsumentskydd. Sådana regler måste dessutom stå i proportion till det avsedda ändamålet. Om en medlemsstat kan välja mellan olika åtgärder för att uppnå samma mål skall den välja det medel som minst begränsar den fria rörligheten för varor.

2. En medlemsstat får inte genom att hänvisa till konsumentskyddshänsyn begränsa användningen av en beteckning till produkter som uppfyller kraven i dess nationella regler. För det första kan konsumenternas föreställningar variera från en medlemsstat till en annan och även utvecklas över tiden inom en och samma medlemsstat varför en medlemsstats lagstiftning inte får användas för att låsa vissa konsumtionsvanor för att bevara en fördel som har förvärvats av den inhemska industri som tillfredsställer behovet. För det andra får en generisk beteckning inte förbehållas produkter som framställts enligt de regler som gäller i den berörda medlemsstaten.

3. Om konsumenterna i en medlemsstat tillskriver en produkt framställd av bestämda råvaror särskilda egenskaper är det befogat att medlemsstaten i fråga vill ge konsumenterna information som gör det möjligt för dem att göra sitt val med hänsyn till detta. Detta måste emellertid ske med medel som inte hindrar importen av produkter som lagligen framställs och saluförs i andra medlemsstater. Även om ett system med obligatorisk information är tillåtet, får det inte leda till en nedvärdering av importerade produkter som framställts enligt andra metoder än de som används i den importerande medlemsstaten.

4. Med tanke på osäkerheten beträffande livsmedelstillsatser på forskningens nuvarande stadium och avsaknaden av harmonisering av de nationella lagstiftningarna strider det inte mot artiklarna 30 och 36 i fördraget att i nationella rättsregler begränsa konsumtionen av tillsatser genom att göra deras användning betingad av ett förhandsgodkännande meddelat genom en åtgärd med generell tillämplighet för bestämda tillsatser, som antingen gäller alla produkter eller endast vissa produkter eller viss användning.

När sådana regler tillämpas på importerade produkter innehållande tillsatser som är godkända i den medlemsstat där produkterna framställs, men förbjudna i den importerande medlemsstaten, skall de nationella myndigheterna emellertid begränsa sina åtgärder till vad som faktiskt är nödvändigt för att skydda folkhälsan, i enlighet med den proportionalitetsprincip som ligger till grund för den sista meningen i artikel 36. Därför måste användningen av en bestämd tillsats som är godkänd i en annan medlemsstat även tillåtas i fråga om produkter som importeras från den medlemsstaten, under förutsättning att tillsatsen i fråga med hänsyn dels till internationella forskningsresultat, särskilt arbetet inom gemenskapens vetenskapliga livsmedelskommitté, FAO:s Codex Alimentarius-kommitté och WHO, dels till matvanorna i den importerande medlemsstaten inte utgör en risk för folkhälsan och fyller ett verkligt behov, i synnerhet ett tekniskt sådant. Det tekniska behovet skall bedömas mot bakgrund av de råvaror som används och med beaktande av den bedömning som gjorts av myndigheterna i den medlemsstat där produkten framställs och av

internationella forskningsresultat. Proportionalitetsprincipen kräver också att näringsidkarna skall ha möjlighet att genom ett lättillgängligt förfarande som kan slutföras inom rimlig tid ansöka om att användningen av bestämda tillsatser skall godkännas genom en åtgärd med generell tillämplighet.

Det måste finnas en möjlighet för näringsidkarna att få ett oberättigat avslag på en tillståndsansökan prövat i domstol. Utan att det påverkar den rätt som de behöriga nationella myndigheterna i den importerande medlemsstaten har att begära att näringsidkare skall överlämna uppgifter som de förfogar över och som kan till hjälp vid bedömningen av de faktiska omständigheterna, är det dessa myndigheter som är skyldiga att påvisa att förbudet är berättigat av skäl som hänför sig till skyddet av befolkningens hälsa.

Parter

Mål 178/84

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av chefsrådgivaren R.C. Béraud och J. Sack, rättstjänsten, med delgivningsadress hos G. Kremlis vid rättstjänsten, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg, Luxemburg

sökande,

mot

Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av M. Seidel, Ministerialrat vid förbundsekonomiministeriet, J. Dietrich, Ministerialrat vid förbundsministeriet för ungdoms-, familje- och hälsofrågor, advokaten J. Sedemund, Köln, och R. Lukes, professor i juridik vid universitetet i Münster, i egenskap av ombud, med delgivningsadress hos Förbundsrepubliken Tysklands ambassad, 20-22 avenue E. Reuter, Luxemburg,

svarande.

Föremål för talan

Talan avser tillämpningen av renhetskraven på öl som importeras från andra medlemsstater.

Domskäl

1 Genom en ansökan, som inkom till domstolens kansli den 6 juli 1984, har Europeiska gemenskapernas kommission enligt artikel 169 i EEG-fördraget väckt talan för att få fastställt att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 30 i fördraget genom att förbjuda saluföring av öl som lagligen framställts och förts ut på marknaden i en annan medlemsstat, om ölet inte uppfyller villkoren i §§ 9 och 10 i Biersteuergesetz (lag av den 14 mars 1952, Bundesgesetzblatt [BGBl.] I, s. 149).

2 När det gäller de faktiska omständigheterna i målet, rättegångens förlopp och parternas argument hänvisas till förhandlingsrapporten. Handlingarna i målet i dessa delar återges i det följande endast i den mån domstolens argumentation kräver det.

Tillämplig nationell lagstiftning

3 Den tyska regeringen har under förhandlingen vid domstolen givit följande beskrivning av sin öllagstiftning, en beskrivning som inte ifrågasatts av kommissionen och som godtas för handläggningen av detta mål.

4 Biersteuergesetz (lag om ölskatt) innehåller, vad gäller detta mål, dels regler om ölframställning som endast gäller bryggerier i Förbundsrepubliken Tyskland, dels regler om användningen av beteckningen "Bier" (öl) som gäller både öl som framställs i Förbundsrepubliken Tyskland och importerat öl.

5 Reglerna om ölframställning återfinns i § 9 i Biersteuergesetz. I första stycket föreskrivs att endast kornmalt, humle, jäst och vatten får användas för framställning av underjäst öl. Andra stycket fastställer samma krav för framställningen av överjäst öl, men tillåter även användning av andra maltsorter och tekniskt rent rörsocker, betsocker och invertsocker liksom glukos och färgämnen framställda ur dessa sockertyper. Enligt tredje stycket avses med malt allt spannmål som fås att gro på konstgjord väg. Det bör påpekas att ris, majs och sorghum, enligt § 17 fjärde stycket i tillämpningsförordningen till Biersteuergesetz (Durchführungsbestimmungen zum Biersteuergesetz av den 14 mars 1952) (BGBl. I, s. 153) inte är spannmål i den mening som avses i § 9 tredje stycket i Biersteuergesetz. Undantag från framställningsreglerna i § 9 första och andra styckena i Biersteuergesetz får enligt sjunde stycket i samma bestämmelse på begäran beviljas i särskilda fall vid framställning av speciella ölsorter och öl avsett för export eller vetenskapliga försök. I övrigt sägs i åttonde stycket i samma bestämmelse att första och andra styckena inte är tillämpliga i fråga om bryggerier som bara framställer öl för egen konsumtion (Hausbrauer). För överträdelser av framställningsreglerna i § 9 i Biersteuergesetz kan vitesförbud åläggas enligt § 18 första stycket nr 1 i samma lag.

6 Användningen av beteckningen "Bier" i handeln regleras i § 10 i Biersteuergesetz. Enligt denna bestämmelse får bara jästa drycker som uppfyller kraven i § 9 första och andra samt fjärde till sjätte styckena i Biersteuergesetz saluföras under beteckningen "Bier" - ensam eller som en del av en sammansättning - eller med andra beteckningar eller figurframställningar som ger intryck av att det är fråga om öl. Förbudet mot saluföring i § 10 är endast relativt eftersom drycker som inte uppfyller ovannämnda framställningsregler får säljas under andra beteckningar, under förutsättning att dessa beteckningar inte omfattas av de begränsningar som fastställs i § 10. För överträdelser av reglerna om beteckning kan vitesförbud åläggas enligt § 18 första stycket nr 4 i Biersteuergesetz.

7 Import av öl som innehåller tillsatser hindras genom det absoluta saluföringsförbud som fastställs i en annan lagbestämmelse, nämligen § 11 första stycket nr 2 i lagen om handel med livsmedel, tobaksprodukter, kosmetiska produkter och andra konsumtionsvaror (Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz, nedan kallad "LMBG", av den 15 augusti 1974) (BGBl. I, s. 1945).

8 Enligt denna lag, som i grunden handlar om förebyggande hälsoskydd, är tillsatser i princip förbjudna, om de inte tillåtits. I lagens § 2 definieras tillsatser som "ämnen avsedda att tillföras livsmedel för att påverka deras beskaffenhet, åstadkomma särskilda egenskaper eller framkalla särskilda effekter". Definitionen omfattar inte "ämnen med naturligt ursprung eller som i kemiskt hänseende är identiska med naturliga ämnen, vilka enligt handelsbruk övervägande används för sitt näringsvärde, sina doft- eller smakegenskaper eller som njutningsmedel, inte heller dricks- och bordsvatten".

9 Enligt § 11 första stycket nr 1 i LMBG är det förbjudet att använda icke godkända tillsatser, i ren form eller blandade med andra ämnen, vid framställning eller beredning av livsmedel avsedda för saluföring. Processhjälpmedel och enzymer omfattas enligt § 11 andra stycket nr 1 och tredje stycket inte av detta förbud. Enligt § 11 andra stycket nr 1 avses med processhjälpmedel "tillsatser som avlägsnas från livsmedlet antingen fullständigt eller i en sådan grad att de bara förekommer i slutprodukten i form av tekniskt oundvikliga och overksamma rester i mängder som är försumbara ur hälso-, doft- och smaksynpunkt".

10 Enligt § 11 första stycket nr 2 i LMBG är det förbjudet att yrkesmässigt saluföra produkter som framställts eller beretts i strid med förbudet i § 11 första stycket nr 1 eller som inte motsvarar kraven i en förordning som utfärdats enligt § 12 första stycket. Enligt sistnämnda bestämmelse kan tillstånd ges genom en av Bundesrat godkänd ministeriell förordning för användning av vissa tillsatser generellt eller, när det gäller vissa livsmedel eller för viss användning, under förutsättning att det är förenligt med konsumentskyddet med hänsyn till tekniska, näringsmässiga och dietetiska behov. Sådana tillstånd återfinns i bilagorna till förordningen om tillstånd att använda tillsatser i livsmedel (Verordnung über die Zulassung von Zusatzstoffen zu Lebensmitteln av den 22 december 1981, nedan kallad "ZZulV") (BGBl. I, s. 1633).

11 Eftersom öl är ett livsmedel omfattas det av lagstiftningen om tillsatser, men är i detta hänseende underställt särskilda regler. Framställningsreglerna i § 9 i Biersteuergesetz förbjuder användningen av andra ämnen än de där uppräknade, inbegripet tillsatsämnen. Dessa regler utgör således särskilda bestämmelser om tillsatser i den mening som avses i § 1 tredje stycket i ZZulV, där det fastställs att ZZulV inte skall påverka tillämpningen av andra regler som förbjuder, begränsar eller tillåter användningen av tillsatser för vissa livsmedel. De i bilagorna till ZZulV generellt eller för viss användning tillåtna tillsatserna får därför inte användas i öl. Detta förbehåll gäller dock bara ämnen som är tillsatser i LMBG:s mening och för vilka LMBG inte i egenskap av senare tillkommen lag i förhållande till Biersteuergesetz fastställer några undantag. Förbudet mot tillsatser i öl gäller alltså inte processhjälpmedel eller enzymer.

12 Härav följer att § 11 första stycket nr 2 i LMBG, jämförd med § 9 i Biersteuergesetz, har till verkan att förbjuda import till Förbundsrepubliken Tyskland av öl innehållande ämnen som omfattas av förbudet mot tillsatser i § 11 första stycket nr 1 i LMBG.

Föremål för talan

13 Det måste först fastställas om målet uteslutande avser förbudet mot att under beteckningen "Bier" saluföra öl som framställts i andra medlemsstater enligt andra regler än § 9 i Biersteuergesetz, eller om det även avser förbudet mot att importera öl innehållande tillsatser som är tillåtna i den medlemsstat produkten kommer ifrån, men förbjudna i Förbundsrepubliken Tyskland.

14 I sin formella underrättelse riktade kommissionen kritik mot bestämmelserna i §§ 9 och 10 i Biersteuergesetz eftersom de inte tillåter att öl som lagligen framställts i andra medlemsstater men inte har bryggts enligt gällande tyska bestämmelser importeras till Förbundsrepubliken Tyskland. Kommissionen bedömde att detta förbud mot saluföring inte kunde anses vara berättigat med hänsyn till det allmänna intresset att skydda konsumenterna och folkhälsan.

15 I sitt svar gjorde den tyska regeringen gällande att bestämmelserna om renhetskrav för öl var oundgängliga för att skydda folkhälsan, eftersom det är möjligt att undvika tillsatser genom att vid framställning av öl uteslutande använda de råvaror som räknas upp i § 9 i Biersteuergesetz. I en kompletterande skrivelse av den 15 december 1982, riktad till en av kommissionens ledamöter, upprepade den tyska regeringen detta argument med förtydligandet att kravet att endast de råvaror som räknas upp i § 9 i Biersteuergesetz får användas också innebär ett förbud mot tillsatser i syfte att skydda folkhälsan.

16 Kommissionen vidhöll sin ståndpunkt i sitt motiverade yttrande. Enligt kommissionen innebär inte det förhållandet att öl som bryggs enligt de traditionella tyska renhetskraven kan framställas utan tillsatser att man generellt kan utesluta att det kan vara tekniskt nödvändigt att använda tillsatser i öl som bryggs enligt andra traditioner eller med andra råvaror. Kommissionen fann att frågan huruvida det är tekniskt nödvändigt att använda tillsatser endast kan avgöras med beaktande av de framställningsmetoder som används och i fråga om bestämda tillsatser.

17 I sitt svar på det motiverade yttrandet upprepade den tyska regeringen de hälsoskyddshänsyn som enligt dess uppfattning motiverade bestämmelserna i §§ 9 och 10 i Biersteuergesetz. Den gick emellertid inte närmare in på den exakta räckvidden av dessa bestämmelser eller deras samband med reglerna om tillsatser.

18 I skälen för sin ansökan påtalade kommissionen de importhinder som tillämpningen av Biersteuergesetz leder till när det gäller öl som framställts i andra medlemsstater av andra råvaror eller med tillsatser som är tillåtna i dessa stater.

19 Det var först i sitt svaromål som den tyska regeringen uppgav att renhetskraven för öl stödde sig på två olika men sinsemellan kompletterande lagstiftningar och gav ovanstående redogörelse för sin lagstiftning.

20 I sin replik redogjorde kommissionen för sina invändningar mot beteckningsregeln i § 10 i Biersteuergesetz och sina invändningar mot det absoluta förbudet mot tillsatser i öl var för sig. Den tyska regeringens uttömmande redogörelse för gällande lagstiftning ändrar enligt kommissionen inte på något avgörande sätt de faktiska omständigheterna i målet. Kommissionen betonade att dess talan inte uteslutande avser §§ 9 och 10 i Biersteuergesetz, utan att den mer allmänt avser förbudet mot saluföring av öl från andra medlemsstater vilket inte uppfyller framställningskraven i dessa bestämmelser. Den rättsliga grunden för detta förbud är därvid oviktig.

21 Under dessa omständigheter måste man av två skäl utgå ifrån att talan gäller både förbudet mot att under beteckningen "Bier" saluföra öl som framställts i andra medlemsstater enligt andra regler än de som föreskrivs i § 9 i Biersteuergesetz, och förbudet mot import av öl innehållande tillsatser som är tillåtna i ursprungsstaten men förbjudna i Förbundsrepubliken Tyskland.

22 För det första angav kommissionen redan från början vari fördragsbrottet bestod, i och med att den från det att det administrativa förfarandet inleddes angrep det saluföringsförbud som hindrar import av öl från andra medlemsstater vilket inte har bryggts enligt gällande regler i Förbundsrepubliken Tyskland. Hänvisningen till § 9 i Biersteuergesetz avsåg endast att ange vilka regler det gällde. Som den tyska regeringen har visat är den bestämmelsens räckvidd inte begränsad till råvaror utan omfattar även tillsatser. De argument som kommissionen utvecklade under det administrativa förfarandet om olämpligheten av ett absolut förbud visar för övrigt att den hade för avsikt att talan skulle omfatta även detta förbud.

23 För det andra är det viktigt att påpeka att det var den tyska regeringen själv som redan från början av förfarandet främst inriktade sitt försvar på frågan om tillsatser och skydd av folkhälsan. Detta innebär dels att den förstod och medgav att föremålet för talan även omfattade det absoluta förbudet mot tillsatser, dels att det är uteslutet att dess rätt att försvara sig kan ha kränkts.

Förbudet mot att under beteckningen "Bier" saluföra öl som inte uppfyller kraven i § 9 i Biersteuergesetz

24 Det bör först understrykas att framställningsreglerna i § 9 i Biersteuergesetz inte i sig kan utgöra en åtgärd med motsvarande verkan som en enligt artikel 30 i fördraget förbjuden kvantitativ restriktion, eftersom de bara gäller för bryggerier i Förbundsrepubliken Tyskland. Detta mål gäller § 9 i Biersteuergesetz endast i den mån § 10, som omfattar både produkter importerade från andra medlemsstater och produkter framställda inom det nationella territoriet, hänvisar till denna bestämmelse för att fastställa vilka drycker som får saluföras under beteckningen "Bier".

25 När det gäller denna beteckningsregel har kommissionen medgivit att medlemsstaterna, så länge det inte har skett en harmonisering på gemenskapsnivå, i princip har behörighet att fastställa regler för dryckers framställning, sammansättning och saluföring. Den har emellertid understrukit att regler som i likhet med § 10 i Biersteuergesetz förbjuder användningen av en generisk beteckning i handeln med produkter som delvis är framställda av andra råvaror, t.ex. ris och majs, än de som föreskrivs inom det nationella territoriet, är oförenliga med gemenskapsrätten. Sådana regler går under alla omständigheter utöver vad som är nödvändigt för att skydda de tyska konsumenterna, eftersom ett skydd mycket väl skulle kunna säkerställas med hjälp av etiketter eller andra upplysningar. Regeln utgör därför ett enligt artikel 30 i fördraget förbjudet handelshinder

26 Den tyska regeringen försökte först hävda att reglerna var berättigade med hänsyn till folkhälsan. Enligt regeringen skulle det oundvikligen leda till användning av tillsatser om andra råvaror än de som är tillåtna enligt § 9 i Biersteuergesetz användes. Under det muntliga förfarandet har emellertid den tyska regeringen erkänt att § 10 i Biersteuergesetz, som enbart är en beteckningsregel, inte har något annat syfte än att skydda konsumenterna. Dessa associerar beteckningen "Bier" med en dryck framställd uteslutande av de råvaror som räknas upp i § 9 i Biersteuergesetz. Det handlar därför om att förhindra att konsumenterna vilseleds vad gäller produktens karaktär genom att de inges föreställningen att en dryck kallad "Bier" uppfyller lagens renhetskrav när så inte är fallet. Den tyska regeringen har hävdat att reglerna inte tjänar protektionistiska syften. Den har understrukit att de råvaror som föreskrivs i § 9 första och andra styckena i Biersteuergesetz inte behöver vara av inhemskt ursprung, att alla som saluför produkter som framställts i enlighet med föreskrivna regler får använda beteckningen "Bier" och att dessa regler utan svårighet kan efterlevas även utanför Förbundsrepubliken Tyskland.

27 Det skall först erinras om att förbudet i artikel 30 i fördraget mot åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner, enligt domstolens fasta rättspraxis (framför allt dom av den 11 juli 1974 i målet 8/74 Procureur du Roi mot Dassonville, Rec. 1974, s. 837) omfattar "alla handelsregler antagna av medlemsstater som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen".

28 Det måste vidare understrykas att det framgår av domstolens fasta rättspraxis (särskilt dom av den 20 februari 1979 i målet 120/78 Rewe, Rec. 1979, s. 649, och dom av den 10 november 1982 i målet 261/81 Rau, Rec. 1982, s. 3961), att "i avsaknad av gemensamma regler för saluföringen av de berörda produkterna skall hinder för den fria rörligheten inom gemenskapen som uppstår på grund av skillnader mellan medlemsstaternas regler godtas i den mån reglerna i fråga tillämpas utan åtskillnad på inhemska och importerade produkter och kan anses vara nödvändiga för att uppfylla tvingande hänsyn, bl.a. i fråga om konsumentskydd. Sådana regler måste dessutom stå i proportion till det avsedda ändamålet. Om en medlemsstat har möjlighet att välja mellan olika åtgärder för att uppnå samma mål skall den välja det medel som minst begränsar den fria rörligheten för varor".

29 Det har inte bestritts att tillämpningen av § 10 i Biersteuergesetz på öl från andra medlemsstater vilket lagligen framställts av andra råvaror än kornmalt, särskilt ris och majs, kan hindra import av sådant öl till Förbundsrepubliken Tyskland.

30 Det återstår således att kontrollera om denna tillämpning kan vara berättigad av tvingande hänsyn i fråga om konsumentskydd.

31 Den tyska regeringens argument, att § 10 i Biersteuergesetz skulle vara oundgänglig för att skydda de tyska konsumenterna, eftersom dessa förknippar beteckningen "Bier" med en dryck som framställs enbart av de ingredienser som föreskrivs i § 9 i Biersteuergesetz, kan inte godtas.

32 För det första kan konsumenternas föreställningar variera från en medlemsstat till en annan och även utvecklas över tiden inom en och samma medlemsstat. Upprättandet av den gemensamma marknaden är för övrigt en av de grundläggande faktorer som kan bidra till en sådan utveckling. Medan regler som skyddar konsumenterna från att vilseledas gör det möjligt att ta hänsyn till denna utveckling, så hindras den av lagstiftning av den typ som bestämmelserna i § 10 i Biersteuergesetz. Som domstolen redan har haft anledning att betona i ett annat sammanhang (dom av den 27 februari 1980 i målet 170/78 kommissionen mot Förenade kungariket, Rec. 1980, s. 417) får en medlemsstats lagstiftning "därför inte användas för att låsa vissa konsumtionsvanor för att bevara en fördel som har förvärvats av den inhemska industri som tillfredsställer behovet".

33 För det andra har de beteckningar i gemenskapens övriga medlemsstater som motsvarar den tyska beteckningen "Bier" karaktären av generiska beteckningar för jästa drycker framställda av enbart kornmalt eller kornmalt i kombination med ris eller majs. Detta gäller även inom gemenskapsrätten, vilket framgår av tulltaxenummer 22.03 i Gemensamma tulltaxan. Den tyska lagstiftaren har själv använt beteckningen "Bier" på detta sätt i § 9 sjunde och åttonde styckena i Biersteuergesetz när det hänvisas till drycker som inte uppfyller framställningsreglerna i första och andra styckena i samma bestämmelse.

34 Den tyska beteckningen "Bier" och motsvarande beteckningar på andra språk i gemenskapens medlemsstater kan alltså inte förbehållas öl som framställs enligt gällande regler i Förbundsrepubliken Tyskland.

35 Det är visserligen befogat att vilja ge konsumenter som tillskriver en produkt framställd av bestämda råvaror särskilda egenskaper möjlighet att göra sitt val med hänsyn till detta. Som domstolen redan har betonat (i dom av den 9 december 1981 i målet 193/80 kommissionen mot Italien, Rec. 1981, s. 3019) kan en sådan möjlighet emellertid ges med andra medel som inte hindrar importen av produkter lagligen framställda och saluförda i andra medlemsstater, t.ex. "genom krav på lämplig märkning som anger den utbjudna varans art". Ett förfarande som innebär att man uppger vilka råvaror som har använts vid framställning av ölet "ger konsumenten möjlighet att göra ett medvetet val och säkerställer öppenhet i handeln och vid försäljningen till konsument". Det måste tilläggas att ett sådant system med obligatorisk information inte får leda till en nedvärdering av öl som inte uppfyller kraven i § 9 i Biersteuergesetz.

36 Tvärtemot vad den tyska regeringen har hävdat kan ett sådant informationssystem fungera alldeles utmärkt även för en produkt som öl, som inte nödvändigtvis tillhandahålls konsumenterna i flaskor eller burkar vilka kan förses med lämpliga upplysningar. Detta bekräftas återigen av den tyska lagstiftningen själv. I § 26 första och andra styckena i de ovan nämnda genomförandebestämmelserna till Biersteuergesetz föreskrivs ett system för information till konsumenterna i fråga om vissa ölsorter, även när dessa säljs på fat. I sådana fall skall de nödvändiga upplysningarna anges på fatet eller tappkranen.

37 Av ovanstående överväganden följer att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 30 i fördraget genom att tillämpa beteckningsregeln i § 10 i Biersteuergesetz på importerat öl från andra medlemsstater som lagligen framställts och saluförts i dessa stater.

Det absoluta förbudet mot saluföring av öl innehållande tillsatser

38 Enligt kommissionens uppfattning är det absoluta förbudet mot saluföring av öl som innehåller tillsatser inte berättigat med hänsyn till skyddet av folkhälsan. Kommissionen har hävdat att övriga medlemsstater har en sträng kontroll av användningen av tillsatser i livsmedel och inte tillåter att en tillsats används förrän noggranna tester har visat att den är ofarlig. Den menar därför att det måste antas att öl som framställts i andra stater och innehåller tillsatser som är tillåtna i dessa stater inte innebär någon fara för folkhälsan. Om Förbundsrepubliken Tyskland vill motsätta sig import av sådant öl är det enligt kommissionen detta land som måste bevisa att ölet utgör en fara för folkhälsan. Kommissionen har inte funnit att några sådana bevis har lagts fram i föreliggande fall. Tillämpliga regler om tillsatser till öl i Förbundsrepubliken Tyskland är under alla omständigheter oproportionerliga eftersom de förbjuder all användning av tillsatser, medan reglerna i fråga om andra drycker, t.ex. läskedrycker, är betydligt mer flexibla.

39 Den tyska regeringen anser för sin del att det är nödvändigt att begränsa intaget av tillsatser så mycket som möjligt med hänsyn till riskerna med dessa ämnen vars långsiktiga effekter ännu inte är kända, och särskilt med tanke på riskerna i samband med tillsatsernas upplagring i organismen och deras samspel med andra ämnen, t.ex. alkohol. Eftersom öl är ett livsmedel som konsumeras i stora mängder i Tyskland är det enligt den tyska regeringens uppfattning särskilt viktigt att inte tillåta några tillsatser vid framställning av öl. Detta är så mycket mera motiverat som det inte är tekniskt nödvändigt att använda tillsatser, om uteslutande de ingredienser som föreskrivs i Biersteuergesetz används. De tyska reglerna om tillsatser till öl är under dessa omständigheter enligt den tyska regeringen fullt berättigade med hänsyn till behovet att skydda folkhälsan och strider inte mot proportionalitetsprincipen.

40 Det har inte bestritts att förbudet mot saluföring av öl som innehåller tillsatser hindrar importen från andra medlemsstater av öl innehållande tillsatser som är tillåtna i dessa stater. I så måtto omfattas förbudet av artikel 30 i fördraget. Det är emellertid nödvändigt att kontrollera om tillämpningen av detta förbud kan vara berättigad enligt artikel 36 i fördraget av skäl som hänför sig till skyddet av människors hälsa.

41 Som följer av domstolens fasta rättspraxis (särskilt dom av den 14 juli 1983 i målet 174/82 Sandoz, Rec. 1983, s. 2445) är det, "i den mån det på forskningens nuvarande stadium fortfarande föreligger en viss osäkerhet, medlemsstaternas sak att i avsaknad av harmonisering bestämma hur långt de vill gå för att säkerställa skyddet av människors liv och hälsa, dock med hänsyn tagen till de krav som följer av den fria rörligheten för varor inom gemenskapen."

42 Av domstolens rättspraxis (särskilt ovannämnda dom av den 14 juli 1983 i målet Sandoz, dom av den 10 december 1985 i målet 247/84 Motte, Rec. 1985, s. 3887, och dom av den 6 maj 1986 i målet 304/87 Muller, Rec. 1986, s. 1511) framgår också att gemenskapsrätten under sådana omständigheter inte hindrar att medlemsstaterna lagstiftar om att användningen av tillsatser görs beroende av ett tillstånd meddelat i förväg genom en åtgärd med generell tillämplighet för bestämda tillsatser, som antingen gäller alla produkter eller endast vissa produkter eller viss användning. En lagstiftning av detta slag uppfyller det befogade hälsopolitiska syftet att begränsa den okontrollerade konsumtionen av livsmedelstillsatser.

43 När det gäller importvaror får förbud mot saluföring av produkter innehållande tillsatser som är godkända i den medlemsstat där de framställs men förbjudna i den importerande medlemsstaten emellertid endast tillämpas i den mån det är förenligt med kraven i artikel 36 i fördraget, såsom denna har tolkats av domstolen.

44 Det måste först erinras om att domstolen i de ovannämnda domarna i målen Sandoz, Motte och Muller, av den proportionalitetsprincip som ligger till grund för den sista meningen i artikel 36 i fördraget drog slutsatsen att förbud mot saluföring av produkter innehållande tillsatser som är tillåtna i den medlemsstat där produkterna framställs men förbjudna i den importerande medlemsstaten, måste vara begränsade till vad som faktiskt är nödvändigt för att skydda folkhälsan. Domstolen fann också att användningen av en bestämd tillsats som är godkänd i en annan medlemsstat måste tillåtas i fråga om produkter som importeras från den medlemsstaten, under förutsättning att tillsatsen i fråga med hänsyn dels till internationella forskningsresultat, särskilt arbetet inom gemenskapens vetenskapliga livsmedelskommitté, FAO:s Codex Alimentarius-kommitté och WHO, dels till matvanorna i den importerande medlemsstaten, inte utgör en risk för folkhälsan och fyller ett verkligt behov, i synnerhet ett tekniskt sådant.

45 Det skall för det andra erinras om att proportionalitetsprincipen, såsom domstolen slog fast i sin ovan nämnda dom av den 6 maj 1986 i målet Muller, också kräver att näringsidkarna skall ha möjlighet att, genom ett lättillgängligt förfarande som kan slutföras inom rimlig tid, ansöka om att användningen av bestämda tillsatser skall godkännas genom en åtgärd med generell tillämplighet.

46 Det skall påpekas att det måste finnas en möjlighet för näringsidkarna att få ett oberättigat avslag på en tillståndsansökan prövat i domstol. Utan att det påverkar den rätt som de behöriga nationella myndigheterna i den importerande medlemsstaten har att begära att näringsidkare skall överlämna uppgifter som de förfogar över och som kan vara till hjälp vid bedömningen av de faktiska omständigheterna är det, såsom redan fastställts i ovannämnda dom av den 6 maj 1986 (Muller) dessa myndigheter som är skyldiga att påvisa att förbudet är berättigat av skäl som hänför sig till skyddet av befolkningens hälsa.

47 Det är viktigt att notera att de tyska reglerna om tillsatser till öl innebär ett förbud mot alla, i andra medlemsstater godkända, tillsatser och inte bara mot de av dem som utgör en faktiskt hälsorisk med hänsyn till den tyska befolkningens matvanor. Reglerna fastställer dessutom inget förfarande genom vilket näringsidkarna kan få tillstånd att använda en bestämd tillsats vid framställningen av öl genom en åtgärd med generell tillämplighet.

48 Vad särskilt beträffar tillsatsers skadlighet har den tyska regeringen med stöd av expertutlåtanden hänvisat till de risker som rent allmänt är förbundna med intag av tillsatser. Regeringen har hävdat att det av skäl som hänför sig till förebyggande hälsoskydd är viktigt att begränsa intaget av tillsatser så mycket som möjligt och att det är särskilt viktigt att inte tillåta tillsatser vid framställningen av öl, eftersom det är ett livsmedel som konsumeras i stora mängder av dess befolkning.

49 Det framgår emellertid av de tabeller över godkända tillsatser till olika livsmedel som den tyska regeringen själv har lagt fram, att vissa av de tillsatser som i andra medlemsstater är tillåtna vid framställning av öl också tillåts enligt de tyska reglerna, särskilt ZZulV, vid framställning av alla eller nästan alla drycker. Det räcker inte att hänvisa till de potentiella riskerna i samband med intag av tillsatser i allmänhet och till det faktum att öl är ett livsmedel som konsumeras i stora mängder för att rättfärdiga införandet av strängare regler för just denna produkt.

50 När det gäller särskilt det tekniska behovet av tillsatser har den tyska regeringen gjort gällande att det inte finns något behov av tillsatser om ölet framställs i enlighet med föreskrifterna i § 9 i Biersteuergesetz.

51 Det måste i detta sammanhang understrykas att det förhållandet att öl kan framställas utan tillsatser om det framställs av de råvaror som föreskrivs i Förbundsrepubliken Tyskland inte är tillräckligt för att utesluta möjligheten att vissa tillsatser kan tillgodose ett tekniskt behov. En sådan tolkning av begreppet tekniskt behov som leder till att inhemska produktionsmetoder gynnas utgör ett medel för förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.

52 Det tekniska behovet skall bedömas mot bakgrund av de råvaror som används och med beaktande av den bedömning som gjorts av myndigheterna i den medlemsstat där produkten lagligen framställs och saluförs. Det är nödvändigt att även beakta internationella forskningsresultat, särskilt arbetet inom gemenskapens vetenskapliga livsmedelskommitté, FAO:s Codex Alimentarius-kommitté och WHO.

53 I den mån de tyska reglerna om tillsatser till öl innebär ett allmänt förbud mot tillsatser är deras tillämpning på öl som importeras från andra medlemsstater därför inte förenlig med gemenskapsrättens krav, såsom dessa har utvecklats av domstolen i dess rättspraxis, eftersom de strider mot proportionalitetsprincipen och därmed inte omfattas av undantaget i artikel 36 i fördraget.

54 Mot bakgrund av föregående överväganden är det nödvändigt att dra slutsatsen att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 30 i fördraget genom att förbjuda saluföring av öl som lagligen framställts och förts ut på marknaden i en annan medlemsstat såvida det inte uppfyller kraven i artiklarna 9 och 10 i Biersteuergesetz.

Beslut om rättegångskostnader

55 I enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet och skall därför ersätta rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

följande dom:

1) Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 30 i fördraget genom att förbjuda saluföring av öl som lagligen framställts och förts ut på marknaden i en annan medlemsstat såvida det inte uppfyller kraven i §§ 9 och 10 i Biersteuergesetz.

2) Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna.