FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

PAOLO MENGOZZI

föredraget den 18 juli 2013 ( 1 )

Mål C‑285/12

Aboubacar Diakité

mot

Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides

(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Belgien))

”Asylrätt — Direktiv 2004/83/EG — Miniminormer för beviljande av flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande — Personer som kan komma i åtnjutande av alternativt skydd — Allvarlig skada — Artikel 15 c — Begreppet ’intern väpnad konflikt’ — Tolkning mot bakgrund av internationell humanitär rätt — Bedömningskriterier”

1. Förevarande mål avser en begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Belgien) om tolkningen av artikel 15 c i direktiv 2004/83/EG (nedan kallat skyddsgrundsdirektivet) ( 2 ). Begäran har ingetts inom ramen för ett förfarande mellan Aboubacar Diakité, som är guineansk medborgare, och Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (generalkommissariatet för flyktingar och hemlösa, nedan kallat generalkommissariatet) om generalkommissariatets beslut att inte bevilja honom alternativt skydd.

I – Tillämpliga bestämmelser

A – Internationell rätt

2. Den för de fyra Genèvekonventionerna av den 12 augusti 1949 ( 3 ) gemensamma artikel 3 (nedan kallad de fyra Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3) har följande lydelse: ”För den händelse väpnad konflikt, som icke är av internationell karaktär, uppkommer på en av de höga fördragsslutande parternas territorium, skall varje part i konflikten vara skyldig att tillämpa åtminstone följande bestämmelser: 1) Personer, som icke direkt deltaga i fientligheterna, däribland medlemmar av stridskrafterna, som nedlagt vapnen, och personer, som försatts ur stridbart skick genom sjukdom, sårskada, fångenskap eller av varje annat skäl, skola under alla förhållanden behandlas med humanitet ... I detta syfte äro och förbliva i vad avser ovannämnda personer följande handlingar ... förbjudna: a) våld mot liv och person ... ... c) kränkning av den personliga värdigheten, särskilt förödmjukande och nedsättande behandling; d) utmätande av straff och verkställande av avrättning utan föregående dom, avkunnad av i laga ordning tillsatt domstol ... ...”

3. Artikel 1 i tilläggsprotokollet till Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i icke-internationella väpnade konflikter av den 8 juni 1977 (nedan kallat protokoll II) har följande lydelse: ”1. Detta protokoll, som utvecklar och kompletterar den för Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 gemensamma artikel 3 utan att ändra de villkor som gäller för dess tillämpning, skall tillämpas på alla väpnade konflikter som icke täckes av artikel I i tilläggsprotokollet till Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter (Protokoll I) och som äger rum på en hög fördragsslutande parts territorium mellan dess stridskrafter och upproriska väpnade styrkor eller andra organiserade grupper som under ansvarigt kommando utövar sådan kontroll över en del av dess territorium att de kan utföra sammanhängande och samordnade militära operationer samt tillämpa detta protokoll. 2. Detta protokoll är icke tillämpligt på situationer som uppkommit till följd av interna störningar och spänningar, såsom upplopp, enstaka och sporadiska våldshandlingar och andra liknande handlingar vilka icke är att betrakta såsom väpnade konflikter.”

B – Unionsrätten

4. Enligt artikel 2 e i skyddsgrundsdirektivet avses med ”person som uppfyller kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande: en tredjelandsmedborgare ... som inte uppfyller kraven för att betecknas som flykting, men där det finns grundad anledning att förmoda att den berörda personen, om han eller hon återsänds till sitt ursprungsland[ ( 4 )], … skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada enligt artikel 15 och som inte omfattas av artikel 17.1 och 17.2 och som inte kan, eller på grund av en sådan risk inte vill, begagna sig av det landets skydd.”

5. I kapitel V i skyddsgrundsdirektivet, med rubriken ”Förutsättningar för att betraktas som alternativt skyddsbehövande”, ingår artikel 15, med rubriken ”Allvarlig skada”, vilken har följande lydelse: ”Allvarlig skada utgörs av a) dödsstraff eller avrättning, b) tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning av en sökande i ursprungslandet, eller c) allvarligt hot mot en civilpersons liv eller lem på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt.” ( 5 )

6. Skyddsgrundsdirektivet har omarbetats genom direktiv 2011/95/EU ( 6 ) (nedan kallat det nya skyddsgrundsdirektivet). Det nya skyddsgrundsdirektivet har inte medfört några väsentliga ändringar av vare sig artikel 2 e (nu artikel 2 f) eller artikel 15.

C – Belgisk rätt

7. Artikel 48/4 i lagen av den 15 december 1980 om utlänningars inresa, uppehållsrätt, bosättning och utvisning ( 7 ) (nedan kallad lagen av den 15 december 1980), genom vilken artiklarna 2 e och 15 i skyddsgrundsdirektivet har införlivats, har följande lydelse: ”1 §. Status som alternativt skyddsbehövande ska beviljas en utlänning som varken kan betecknas som flykting eller kan omfattas av artikel 9b, men där det finns grundad anledning att förmoda att den berörda personen, om han eller hon återsänds till sitt ursprungsland, eller, i fråga om en statslös person, till det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort, skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada enligt 2 § och som inte kan, eller på grund av en sådan risk inte vill, begagna sig av det landets skydd ... 2 §. Allvarlig skada utgörs av ... c) allvarligt hot mot en civilpersons liv eller lem på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt.”

II – Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

8. Den 21 februari 2008 lämnade Aboubacar Diakité in sin första asylansökan i Belgien och åberopade att han hade utsatts för förföljelse och våld i sitt ursprungsland på grund av att han hade deltagit i nationella demonstrationer och proteströrelser mot den sittande makten. Den 25 april 2008 fattade generalkommissariatet ett första beslut om att inte bevilja honom flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande. Den 17 november 2009 återkallades detta beslut och den 10 mars 2010 fattade generalkommissariatet ett nytt beslut om att inte bevilja honom flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande. Detta beslut bekräftades av den belgiska utlänningsdomstolen (Conseil du contentieux des étrangers) genom beslut av den 23 juni 2010, ( 8 ) i vilket det konstaterades att de åberopade omständigheterna inte var trovärdiga och att hans rädsla följaktligen var obefogad och att det inte fanns någon verklig risk för allvarlig skada.

9. Aboubacar Diakité lämnade in en andra asylansökan till de belgiska myndigheterna den 15 juli 2010 utan att däremellan ha rest tillbaka till sitt ursprungsland.

10. Den 22 oktober 2010 fattade generalkommissariatet ett nytt beslut om att inte bevilja honom flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande. Målet vid den nationella domstolen avser endast vägran att bevilja status som alternativt skyddsbehövande, vilken motiverades med att det vid tidpunkten i fråga inte förelåg någon situation med urskillningslöst våld eller väpnad konflikt i Guinea i den mening som avses i artikel 48/4 2 § i lagen av den 15 december 1980. Beslutet överklagades till den belgiska utlänningsdomstolen, som genom beslut av den 6 maj 2011 ( 9 ) bekräftade generalkommissariatets dubbla avslag.

11. I sitt överklagande till avdelningen för förvaltningsmål vid Conseil d’État mot beslutet av den 6 maj 2011 anförde Aboubacar Diakité som enda grund att artikel 48/4 i lagen av den 15 december 1980, särskilt 2 § c, samt artikel 15 c i skyddsgrundsdirektivet, jämförd med artikel 2 e i samma direktiv, hade åsidosatts.

12. Aboubacar Diakité har vid den hänskjutande domstolen invänt mot den belgiska utlänningsdomstolens beslut, i den del denna, efter att ha konstaterat att varken skyddsgrundsdirektivet eller den belgiska införlivandelagen innehåller någon definition av vad som avses med ”väpnad konflikt”, beslutade att det var lämpligt att använda ”den definition … som Internationella krigsförbrytartribunalen för f.d. Jugoslavien [(Icty)] fastställt i domen i målet Tadic”. ( 10 ) Aboubacar Diakité har gjort gällande att denna definition är alltför snäv och anser att begreppet ”intern väpnad konflikt” ska tolkas självständigt och ges en vidare definition.

13. Conseil d’État har erinrat om att domstolen i sin dom av den 17 februari 2009 i målet Elgafaji ( 11 ) på tal om begreppet ”urskillningslöst våld” betonade att innehållet i artikel 15 c i skyddsgrundsdirektivet ska ges en självständig tolkning i förhållande till artikel 3 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen). ( 12 ) Enligt Conseil d’État kan det på grund av den domen, även om domstolen inte uttalade sig om det specifika begreppet ”väpnad konflikt”, ”inte uteslutas att även detta begrepp, i den mening som avses i artikel 15 c i [skyddsgrundsdirektivet], ska tolkas självständigt, såsom [Aboubacar Diakité] har hävdat, och ska ges en särskild innebörd mot bakgrund av den tolkning som följer av rättspraxis från [Icty], särskilt i målet Tadic”.

14. Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen: ”Ska artikel 15 c i [skyddsgrundsdirektivet] … tolkas så, att skyddet i denna bestämmelse enbart kan göras gällande i en situation där det pågår en ’intern väpnad konflikt’, enligt tolkningen i den internationella humanitära rätten och särskilt i förhållande till den artikel 3 som är gemensam för samtliga de fyra Genèvekonventionerna …? Om begreppet intern väpnad konflikt i artikel 15 c i … [skyddsgrundsdirektivet] ska tolkas självständigt i förhållande till den artikel 3 som är gemensam för samtliga de fyra Genèvekonventionerna …, vilka kriterier ska i sådant fall användas för att bedöma huruvida en sådan intern väpnad konflikt föreligger?”

III – Förfarandet vid domstolen

15. Aboubacar Diakité, den belgiska och den tyska regeringen samt Förenade kungarikets regering och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Deras ombud, liksom den franska regeringens ombud, yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 29 maj 2013.

IV – Bedömning

16. Tolkningsfrågan består av två delar som behandlas separat nedan.

A – Tolkningsfrågans första del

17. Genom frågans första del vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få veta om begreppet ”intern väpnad konflikt” i artikel 15 c i skyddsgrundsdirektivet är ett självständigt unionsrättsligt begrepp eller om det ska tolkas i enlighet med internationell humanitär rätt.

18. Till skillnad från Aboubacar Diakité och Förenade kungarikets regering, som reservationslöst förespråkar en självständig och vid tolkning av detta begrepp, ( 13 ) är ståndpunkterna från övriga berörda parter som har inkommit med yttranden till domstolen inte helt entydiga. Den franska regeringen och kommissionen har visserligen bekräftat att nämnda begrepp har en självständig karaktär, men anser att det bör avgränsas utifrån definitionen i internationell humanitär rätt, bland annat för att säkerställa överensstämmelse mellan de olika skyddssystemen på internationell nivå och unionsnivå. Den belgiska och den tyska regeringen anser däremot att detta begrepp huvudsakligen bör tolkas utifrån internationell humanitär rätt, men har preciserat att skyddsgrundsdirektivets skyddssyfte i undantagsfall kan göra det nödvändigt att erkänna att en ”intern väpnad konflikt” föreligger i den mening som avses i artikel 15 c i skyddsgrundsdirektivet, även om inte alla villkor i internationell humanitär rätt är uppfyllda. Även om dessa berörda parter i praktiken utgår ifrån olika premisser, har de således kommit fram till ett i stort sett samstämmigt synsätt.

19. Det måste konstateras att begreppen ”intern väpnad konflikt”, ”väpnad konflikt, som icke är av internationell karaktär” och ”icke-internationell väpnad konflikt” som används i artikel 15 c i skyddsgrundsdirektivet, de fyra Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3 respektive protokoll II är nästan identiska semantiskt. Enbart detta konstaterande räcker emellertid inte ensamt för att dra slutsatsen att begreppen ska tolkas på samma sätt.

20. När det gäller tolkningen av bestämmelserna i skyddsgrundsdirektivet har domstolen tidigare varnat för mekanismer som leder till att begrepp eller definitioner som antagits i andra sammanhang – även sådana som omfattas av unionsrätten – används inom ramen för skyddsgrundsdirektivet. ( 14 ) I förevarande fall handlar det om huruvida ett begrepp, som inte endast härrör från ett – såsom det framgår nedan – helt annat område, utan dessutom tillhör en annan rättsordning, kan användas för att tolka en bestämmelse i skyddsgrundsdirektivet.

21. Den franska regeringen erinrade vid förhandlingen om domstolens rättspraxis, enligt vilken ordalydelsen i en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela Europeiska unionen, med beaktande av det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer och det mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen. ( 15 ) Den franska regeringen anser att samma kriterium bör tillämpas i förevarande fall.

22. Detta argument kan enligt min åsikt inte vinna framgång. Som den tyska regeringen helt riktigt har betonat, uppfyller en tolkning som överensstämmer med den som används inom ramen för en internationell konvention, vilken är bindande för alla medlemsstater, det huvudsakliga syftet med denna rättspraxis, vilket är att säkerställa en enhetlig tolkning av unionsrätten. Men även under antagandet att man av denna rättspraxis skulle kunna sluta sig till en allmän princip som gäller utöver förhållandet mellan unionsrätten och medlemsstaternas nationella rätt, kan en sådan princip ändå inte reglera förhållandet mellan unionens rättsordning och internationell rättsordning.

23. Enligt artikel 3.5 EU ska unionen bidra till ”strikt efterlevnad och utveckling av internationell rätt”. Domstolen har upprepade gånger bekräftat att unionens behörighet ska utövas med iakttagande av internationell rätt. ( 16 ) En rättsakt som har antagits inom ramen för unionens behörighet ska således tolkas, och dess tillämpningsområde fastställas, mot bakgrund av relevanta regler i internationell rätt, ( 17 ) vilket, förutom de regler som följer av internationella avtal som ingåtts av unionen, ( 18 ) omfattar regler enligt internationell sedvanerätt, vilka binder unionens institutioner och ingår i dess rättsordning. ( 19 ) Dessa reglers företräde framför unionens sekundärrätt medför att sekundärrätten så långt som möjligt ska tolkas i överensstämmelse med nämnda regler. ( 20 )

24. Domstolen måste följaktligen iaktta principen om konform tolkning när den bedömer förhållanden mellan internationell rätt och unionsrätten. ( 21 )

25. Även om tillämpningen av denna princip inte kan vara beroende av huruvida den rättsakt från institutionerna som ska tolkas innehåller en uttrycklig hänvisning till regler i internationell rätt, behöver emellertid två preciseringar göras.

26. För det första har skyldigheten att göra en konform tolkning i princip aldrig fastslagits utom med avseende på internationella åtaganden som binder unionen. ( 22 ) I förevarande fall är unionen inte part i Genèvekonventionerna av den 12 augusti 1949 och tilläggsprotokollen till dem, men Internationella domstolen har bekräftat att dessa akter innehåller ”okränkbara principer enligt internationell sedvanerätt”. ( 23 ) De är därför bindande för institutionerna, inbegripet domstolen, vilken måste säkerställa att unionsrätten tolkas i överensstämmelse med dessa principer.

27. För det andra kan det inte krävas att unionsrätten ska göras förenlig med internationell rätt genom tolkning, utom om det föreligger en hermeneutisk överensstämmelse mellan de olika akterna i fråga.

28. Detta är enligt min åsikt inte fallet i förevarande mål, särskilt med beaktande av skillnaderna vad gäller mål, syften och medel mellan den internationella humanitära rätten och den mekanism för alternativt skydd som inrättats genom skyddsgrundsdirektivet, vilka jag kommer att redogöra för nedan.

1. Mål, syften och medel för den internationella humanitära rätten

29. I sitt yttrande ”Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons”, definierar Internationella domstolen internationell humanitär rätt som ett komplext och enhetligt system inom vilket två grenar av den rätt som är tillämplig vid väpnade konflikter möts, det vill säga den så kallade Haagrätten, ( 24 ) som kodifierar ”lagar och bruk i lantkrig, fastställer de krigförandes skyldigheter och rättigheter vid genomförandet av militära operationer och begränsar urvalet av medel att skada fienden med vid internationella väpnade konflikter”, och den så kallade Genèverätten, framför allt de fyra konventionerna av den 12 augusti 1949 och tilläggsprotokollen från 1977, ( 25 ) som skyddar krigets offer och syftar till att värna personer som tillhör stridskrafterna, men har försatts ur stridbart skick, och personer som inte deltar i fientligheterna. ( 26 )

30. Den internationella humanitära rätten handlar således om rätten i krig (jus in bello), och syftar till att av humanitära skäl begränsa effekterna av väpnade konflikter, både genom att föreskriva om begränsningar av de medel och metoder som får användas i krig och genom att skydda vissa kategorier av personer och egendom.

31. I de fyra Genèvekonventionerna av den 12 augusti 1949, vilka är resultatet av en revidering av de tre konventioner som undertecknades 1929, föreskrivs således att personer som inte deltar i striderna, såsom civila, sjukvårdspersonal och militärpräster, och personer som inte längre deltar, såsom sårade och sjuka, skeppsbrutna och krigsfångar, har rätt till respekt för sitt liv och sin fysiska och andliga integritet, ska erbjudas rättsliga garantier och ska under alla förhållanden skyddas och behandlas med humanitet utan åtskillnad. Var och en av konventionerna innehåller en bestämmelse om ”svåra överträdelser”, i vilken det preciseras vilka överträdelser mot konventionerna som omfattas av konventionsstaternas universella obligatoriska behörighet att vidta beivrande åtgärder. ( 27 )

32. De principer som fastställs i de fyra Genèvekonventionerna från 1949, vilka ursprungligen utformades för att tillämpas enbart vid internationella konflikter har sedan dess utvidgats till situationer med inbördeskrig.

a) Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3 och utvidgningen av principerna i denna till att omfatta icke-internationella väpnade konflikter

33. På initiativ av ICRC gjordes år 1949 en revidering av de tre Genèvekonventioner från 1929 som då var i kraft, och en fjärde konvention om skydd för civila undertecknades. En av de viktigaste av de ändringar som infogades vid detta tillfälle var att tillämpningsområdet för de fyra konventionerna utvidgades till att omfatta väpnade konflikter ”som icke är av internationell karaktär”. ( 28 )

34. Texten till de fyra Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3, genom vilken ovannämnda utvidgning kodifierades, diskuterades vid sammanlagt 25 möten under diplomatkonferensen, vilken slutligen enades om en kompromisstext. Till skillnad från det förslag som hade lagts fram vid den 17:e internationella rödakorskonferensen i Stockholm, som utgjorde startpunkten för diskussionerna, föreskrivs i den text som slutligen antogs endast att vid interna väpnade konflikter ska de principer som uttryckligen anges i artikeln tillämpas. Eftersom artikel 3 är tillämplig endast på interna väpnade konflikter och innehåller samtliga de principer som är tillämpliga vid sådana konflikter, har den beskrivits som en ”konvention i miniatyr”. ( 29 )

35. I samband med diskussionerna om artikel 3 var den främsta farhågan bland de stater som deltog i diplomatkonferensen att Genèvekonventionerna av den 12 augusti 1949 skulle komma att tillämpas vid ”alla former av uppror, revolt, anarki, sönderfall av staten eller ren kriminalitet”, vilket skulle ha gett de ansvariga för dessa handlingar möjlighet att åberopa att de är krigförande för att få ett rättsligt erkännande och undkomma konsekvenserna av sitt agerande. Dessa farhågor speglades i olika förslag som lades fram under konferensen, och som syftade till att tillämpningen av konventionerna på interna konflikter skulle underordnas ett antal villkor, såsom att den andra parten i konflikten ska erkännas som krigförande av den fördragsslutande statens regering samt att den ska ha organiserade stridskrafter och en myndighet som ansvarar för stridskrafternas handlingar, att den ska ha en civil myndighet som utövar faktisk makt över befolkningen i en bestämd del av det nationella territoriet eller ha en regim med samma särdrag som en stat och, slutligen, att den fördragsslutande statens regering ska vara tvungen att använda sina reguljära militära styrkor för att bekämpa upproret. ( 30 )

36. I den slutliga texten infogades inget av dessa villkor, utan i de fyra Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3 preciseras endast att den är tillämplig ”[f]ör den händelse väpnad konflikt, som icke är av internationell karaktär, uppkommer på en av de höga fördragsslutande parternas territorium”. Önskan om att bestämmelsens tillämpningsområde skulle avgränsas uppfylldes genom att begränsa tillämpningen av konventionerna till endast de principer som uttryckligen anges i den, i stället för att definiera de situationer där den är tillämplig.

37. Att det i de fyra Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3 inte definieras vad som avses med ”väpnad konflikt, som icke är av internationell karaktär”, innebär att detta begrepp är potentiellt tillämpligt på alla slag av interna väpnade konflikter. Vid genomförandet av denna artikel har man därför stött på problem i praktiken, vilka ofta har omöjliggjort tillämpning av den.

i) Definitionen av begreppet ”intern väpnad konflikt” i internationell humanitär rätt

38. En definition av begreppet ”icke-internationell väpnad konflikt” infördes i Genèvekonventionernas system först 1977, i och med protokoll II, som ingicks i syfte att utveckla och komplettera dessa konventioners gemensamma artikel 3 ”utan att ändra de villkor som gäller för dess tillämpning”.

39. Av artikel 1 i protokollet ( 31 ) framgår att det materiella tillämpningsområdet för protokoll II är mer begränsat än det materiella tillämpningsområdet för de fyra Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3. Eftersom det emellertid uttryckligen anges att bestämmelserna i artikel 3 inte ändras, är artikel 3 fortsättningsvis tillämplig på konflikter som inte uppvisar de särdrag som beskrivs i artikel 1 i protokoll II och som således inte omfattas av det protokollet. Detta gäller till exempel konflikter mellan flera rivaliserande fraktioner där regeringsstyrkorna inte ingriper, vilka såsom det framgår av artikel 1.1 i protokoll II inte omfattas av protokollets materiella tillämpningsområde, eftersom protokollet endast är tillämpligt på konfrontationer mellan regeringsstyrkor och upproriska väpnade styrkor eller andra väpnade organiserade grupper.

40. I protokoll II definieras begreppet ”icke-internationell väpnad konflikt” negativt. Enligt ordalydelsen i dess artikel 1 avses inte med sådana konflikter dels konflikter som omfattas av artikel 1 i protokoll I, det vill säga internationella väpnade konflikter, dels ”situationer som uppkommit till följd av interna störningar och spänningar, såsom upplopp, enstaka och sporadiska våldshandlingar och andra liknande handlingar” (se punkterna 1 respektive 2).

41. I punkt 1 i samma artikel förtecknas ett antal objektiva kriterier som ska användas för att identifiera en icke-internationell väpnad konflikt. Enligt dessa kriterier, som är tre till antalet, ska de som gör uppror ha, för det första, ett ansvarigt kommando, för det andra, sådan kontroll över en del av territoriet att de kan utföra sammanhängande och samordnade militära operationer och, för det tredje, förmåga att tillämpa protokollet.

42. Enligt ordalydelsen i artikel 1 i protokoll II jämförd med de fyra Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3 rör det sig om en icke-internationell väpnad konflikt endast om två villkor är uppfyllda, det vill säga konflikten ska ha en viss grad av intensitet och de som deltar i striderna ska ha en viss grad av organisation. ( 32 ) För att avgöra om dessa två villkor är uppfyllda görs vanligen en helhetsbedömning från fall till fall med beaktande av en rad indikatorer.

43. När det gäller villkoret att konflikten ska ha en viss grad av intensitet kan man beakta konfliktens kollektiva karaktär och de medel som regeringen använder för att återupprätta ordningen, särskilt den omständigheten att den är tvungen att använda stridskrafterna mot dem som gör uppror i stället för att endast använda polisstyrkorna. ( 33 ) Andra kriterier som har använts för att bedöma konfliktens grad av intensitet är konfliktens längd, våldsamheternas frekvens och intensitet, det berörda geografiska områdets storlek, slag av vapen som används, de utstationerade styrkornas storlek och slag av strategi som används, frivilliga förflyttningar eller tvångsförflyttningar av civilbefolkningen, de involverade väpnade gruppernas kontroll av territoriet, det osäkra läget, antalet offer och orsakade skador. ( 34 ) Eftersom hänsyn måste tas till de särskilda omständigheterna i varje situation kan en uttömmande förteckning inte upprättas över dessa kriterier och de kan inte heller tillämpas kumulativt. ( 35 )

44. När det gäller det andra villkoret avseende konfliktparternas grad av organisation, anses detta vanligen uppfyllt när det gäller regeringsstyrkorna. För tillämpningen av protokoll II och de fyra Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3 gäller emellertid två olika standarder beträffande graden av organisation hos dem som gör uppror. För tillämpning av det förstnämnda instrumentet krävs en mycket hög grad av organisation och uppställs som villkor att de som gör uppror ska ha kontroll över en del av territoriet, ( 36 ) medan det för tillämpning av det andra instrumentet räcker att konfliktparterna har en viss kommandostruktur ( 37 ) och har förmåga att genomföra uthålliga militära operationer. ( 38 )

45. Förutom de två ovannämnda villkoren innehåller Ictys definition av ”icke-internationell väpnad konflikt” ett tredje villkor, som avser tiden. I domen i det ovannämnda målet Tadic, vilken den belgiska utlänningsdomstolen har hänvisat till i målet vid den nationella domstolen, ansåg Icty att ”det rör sig om en väpnad konflikt varje gång stridskrafter används mellan stater eller varje gång en långvarig väpnad konflikt föreligger mellan regeringsmakten och organiserade väpnade grupper eller mellan sådana grupper i en stat”. ( 39 ) Detta samma villkor fastställs i artikel 8.2 f i stadgan för Internationella brottmålsdomstolen (ICC). ( 40 ) I denna bestämmelse, som inspirerats av Ictys rättspraxis, anges att för tillämpningen av artikel 8.2 e ( 41 ) i samma stadga ska ”icke-internationell väpnad konflikt” förstås som ”en långvarig väpnad kon?ikt mellan regeringsmyndigheter och organiserade väpnade grupper eller mellan sådana grupper [som äger rum inom en stats territorium]”. ( 42 )

46. Det ska understrykas att användningen av detta tidsmässiga kriterium föreskrivs i ett ganska precist sammanhang, det vill säga för att definiera de överträdelser av internationell humanitär rätt som omfattas av ICC:s och övriga internationella brottmålsdomstolars behörighet, och att detta kriterium till och med i det sammanhanget, åtminstone inom ramen för ICC:s stadga, förefaller relevant endast i syfte att straffbelägga andra överträdelser än de som anges i de fyra Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3. ( 43 )

47. En hänvisning till konfliktens längd finns också i det ställningstagande som ICRC antog 2008 för att presentera den rådande rättsliga uppfattningen om definitionen av begreppet ”icke-internationell väpnad konflikt” i humanitär rätt. ( 44 ) En icke-internationell väpnad konflikt definieras där som ”en långvarig konfrontation mellan väpnade regeringsstyrkor och en eller flera väpnade gruppers styrkor, eller mellan sådana väpnade grupper, vilken föreligger på en stats territorium ... Den väpnade konfrontationen måste ha en lägsta grad av intensitet och de parter som är involverade i konflikten måste ha en lägsta grad av organisation”.

48. Som det angetts ovan är villkoren för att en icke-internationell väpnad konflikt ska anses föreligga inte uppfyllda i situationer som uppkommit till följd av ”interna störningar” och ”interna spänningar”. Dessa båda begrepp används i artikel 1.2 i protokoll II, utan att definieras där. Deras innebörd har beskrivits i dokument som ICRC utarbetade inför diplomatkonferensen 1971. ( 45 ) I dessa dokument definieras ”interna störningar” som ”situationer där det egentligen inte föreligger en icke-internationell väpnad konflikt som sådan, men där det inom landet föreligger en konfrontation, som kännetecknas av visst allvar eller en viss längd och som involverar våldshandlingar. Dessa kan vara av olika slag, från spontant uppkomna upproriska handlingar till en kamp mellan mer eller mindre organiserade grupper och de myndigheter som har makten. I dessa situationer, som inte nödvändigtvis behöver degenerera till öppen kamp, använder myndigheterna omfattande polisstyrkor eller till och med väpnade styrkor för att återställa den inre ordningen. Det stora antalet offer nödvändiggör tillämpning av ett minimum av humanitära regler”. När det gäller interna spänningar avses ”situationer med allvarliga spänningar (t.ex. politiska, religiösa, sociala eller ekonomiska spänningar eller spänningar på grund av rasmotsättningar), men även efterverkningar av en väpnad konflikt eller interna störningar. Dessa situationer har ett eller flera av följande kännetecken och ibland alla på samma gång: massarresteringar, ett stort antal ’politiska’ fångar i häkte, sannolik förekomst av dålig behandling eller omänskliga förhållanden i häktet, upphävande av grundläggande rättsliga garantier, antingen på grund av att undantagstillstånd utlysts eller på grund av faktiska omständigheter och påståenden om försvunna personer”.

49. Begreppen ”interna störningar” och ”interna spänningar” anger den nedre gränsen för vad som avses med en icke-internationell väpnad konflikt vid tillämpningen av protokoll II och de fyra Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3. ( 46 ) Dessa situationer har än så länge inte infogats i tillämpningsområdet för internationell humanitär rätt.

ii) Användningen av begreppet ”icke-internationell väpnad konflikt” i internationell humanitär rätt

50. Av ovanstående redogörelse framgår att begreppet ”icke-internationell väpnad konflikt” fyller flera funktioner i internationell humanitär rätt och att den definition av begreppet som tillämpas på detta område uppfyller de särskilda målen för denna gren av internationell rätt och internationell straffrätt.

51. Detta begrepp har framför allt funktionen att identifiera en kategori konflikter där internationell humanitär rätt är tillämplig. Inom ramen för denna funktion – att avgränsa den internationella humanitära rättens tillämpningsområde – är det grundläggande målet för definitionen av begreppet ”icke-internationell väpnad konflikt” att säkerställa att skyddet för offren för sådana konflikter inte blir beroende av godtyckliga beslut som fattas av de berörda myndigheterna. Ett antal objektiva materiella kriterier har därför fastställts avseende begreppet, vilka huvudsakligen syftar till att i den mån det är möjligt undanröja allt utrymme för subjektiva bedömningar och förstärka den internationella humanitära rättens förutsebarhet. De kriterier som avser organisationen syftar även till att identifiera situationer där det är konkret möjligt att tillämpa internationella humanitärrättsliga normer, eftersom parterna i konflikten har en viss infrastruktur som gör att de kan säkerställa att reglerna följs.

52. Förutom att begreppet i fråga avgränsar tillämpningsområdet för den internationella humanitära rätten används det även för att fastställa vilken rättsordning som är tillämplig på en konflikt. Som jag har angett ovan varierar detta inte endast beroende på om konflikten har en internationell eller intern dimension, ( 47 ) utan även på om den motsvarar den mer restriktiva definitionen i protokoll II eller den mer vidsträckta i de fyra Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3. Förutom en gemensam kärna som avser minimivillkoren vad gäller intensitet och konfliktparternas organisation, förefaller det inte finnas någon enhetlig syn på begreppet ”icke-internationell väpnad konflikt” i internationell humanitär rätt, eftersom de kriterier som preciserar begreppets innehåll varierar beroende på vilket instrument som är tillämpligt.

53. Som jag har påpekat ovan utgör slutligen handlingar som begås under en intern väpnad konflikt och som innebär en överträdelse av internationell humanitär rätt på vissa villkor ”krigsbrott”, som kan lagföras i enlighet med internationell straffrätt. ( 48 ) Det straffrättsliga ansvar som kan följa av sådana handlingar kräver att innehållet i de begrepp som tillsammans definierar överträdelsen anges med tillräcklig precision. De kriterier som avser organisationen och som i internationell humanitär rätt används för att definiera begreppet ”icke-internationell väpnad konflikt” är särskilt betydelsefulla i detta sammanhang, där det handlar om att fastställa det straffrättsliga ansvaret för personer på olika nivåer i den berörda gruppens hierarki.

54. Avslutningsvis bör det mer allmänt erinras om att begreppet ”icke-internationell väpnad konflikt” i internationell humanitär rätt utvecklas stegvis och att varje steg speglar det rådande läget inom denna gren av internationell rätt och dess tillämpning och utveckling. I detta sammanhang är det viktigaste i varje steg att nå enighet i syfte att bevara systemets effektivitet, vilket oundvikligen leder till kompromisslösningar, såsom det tydligt framgick av de diplomatkonferenser som ledde fram till antagandet av de fyra Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3 och protokoll II.

55. Sammanfattningsvis uppfyller definitionen av begreppet icke internationell väpnad konflikt i internationell humanitär rätt särskilda mål som är specifika för denna gren av internationell rätt och vilka, såsom det framgår nedan, inte gäller för unionsrättens system för alternativt skydd.

2. Mål, syften och medel för mekanismen för alternativt skydd

56. Skyddsgrundsdirektivet utgör det första steget i processen för att harmonisera unionens asylpolitik. Denna process bör leda fram till att det inrättas ett gemensamt europeiskt asylsystem som ”utgör en integrerande del av Europeiska unionens mål att gradvis inrätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa som är öppet för personer som tvingade av omständigheterna söker skydd inom [unionen] på laglig väg” (skäl 1 i skyddsgrundsdirektivet). ( 49 )

57. Huvudsyftet med detta första steg var framför allt att ”garantera att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd” ( 50 ) och att minska skillnaderna mellan medlemsstaternas lagstiftning och praxis inom detta område. ( 51 )

58. I punkt 14 i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors den 15 och 16 oktober 1999, som skyddsgrundsdirektivet är avsett att genomföra, rekommenderades bland annat att ”åtgärder för andra former av skydd” vidtas som kan komplettera reglerna om flyktingstatus och erbjuda en ”lämplig status” för personer som, även om de inte uppfyller villkoren för att betraktas som flyktingar, ändå har behov av internationellt skydd.

59. I enlighet med dessa slutsatser betonas i skyddsgrundsdirektivet att åtgärderna för alternativt skydd bör betraktas som ett komplement till det system för skydd som inrättats genom Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning, ( 52 ) vilken har kompletterats genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning som ingicks i New York den 31 januari 1967. ( 53 )

60. Inom ramen för det system som har inrättats genom skyddsgrundsdirektivet betraktas flyktingstatus och alternativt skydd som två separata men nära sammankopplade beståndsdelar av begreppet internationellt skydd. ( 54 ) Detta integrerade synsätt gör det möjligt att tolka bestämmelserna i skyddsgrundsdirektivet, vilka har kompletterats genom det system som inrättats genom direktiv 2001/55/EG, ( 55 ) i vilket det föreskrivs om tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer (nedan kallat direktivet om tillfälligt skydd), som ett komplett regelverk, som täcker alla situationer där tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som inte kan erhålla skydd i sitt ursprungsland åberopar internationellt skydd på unionens territorium.

61. Denna tolkning stöds även av ordalydelsen i artikel 78.1 FEUF, vilken har ersatt artikel 63.1 EG, och som utgör den rättsliga grunden för det nya skyddsgrundsdirektivet. I punkt 1 i denna artikel anges följande: ”Unionen ska utforma en gemensam politik avseende asyl, subsidiärt skydd och tillfälligt skydd i syfte att erbjuda en lämplig status till alla tredjelandsmedborgare som har behov av internationellt skydd och att säkerställa principen om ’non-refoulement’.”

62. Inom ramen för detta regelverk syftar mekanismen för alternativt skydd, enligt vad som anges i artikel 2 e i skyddsgrundsdirektivet, till att bevilja internationellt skydd för personer som inte kan åberopa flyktingstatus, men som, om de återsänds till sitt ursprungsland, skulle löpa verklig risk att utsättas för överträdelser av sina mest grundläggande rättigheter. ( 56 )

63. Av förarbetena till skyddsgrundsdirektivet framgår att begreppet alternativt skydd huvudsakligen baserar sig på de internationella instrument om mänskliga rättigheter som är mest relevanta på området, särskilt Europakonventionen (artikel 3), konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 3), som antogs av Förenta nationernas generalförsamling den 10 december 1984, och den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (artikel 7), som antogs av Förenta nationernas generalförsamling den 16 december 1966. ( 57 ) Valet av de kategorier som kan beviljas skydd bygger förutom på Europakonventionen och praxis från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna, vilka utgör ”en rättsligt bindande ram”, även på de system för ”subsidiärt” eller ”kompletterande” skydd som medlemsstaterna har utvecklat. ( 58 )

64. Av förarbetena till skyddsgrundsdirektivet framgår också att meningen hela tiden var att personer som inte kan återvända till sitt ursprungsland på grund av att det där råder en situation med generaliserat våld och osäkerhet ska ingå i de kategorier som omfattas av systemet med alternativt skydd.

65. Syftet med att inkludera dessa personer var dels att komplettera det system som inrättats genom direktivet om tillfälligt skydd och säkerställa att personer tas emot även utanför perioder med massiv tillströmning, ( 59 ) dels att följa rättspraxisen från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna, enligt vilken utvisning till ett land där det råder en mycket farlig och osäker situation och/eller stor risk för våld kan betraktas som omänsklig eller nedsättande i den mening som avses i Europakonventionen. ( 60 )

3. Mellanliggande slutsatser

66. Mot bakgrund av det ovanstående kan slutsatsen dras att den internationella humanitära rätten och den mekanism för alternativt skydd som föreskrivs i skyddsgrundsdirektivet har olika mål och syften, även om de båda grundar sig på humanitära hänsyn.

67. Medan internationell humanitär rätt huvudsakligen syftar till att minska väpnade konflikters inverkan på den berörda befolkningen, riktar sig det alternativa skyddet till personer som har lämnat den plats där konflikten äger rum ‐ oavsett om det är på grund av konflikten eller av andra skäl ( 61 ) ‐ och inte kan återvända dit på grund av den situation med generaliserat våld som råder där.

68. Den internationella humanitära rätten riktar sig främst till en stat eller stater som är direkt involverade i en konflikt, medan det alternativa skyddet är en form av ersättningsskydd som beviljas av en stat som inte är part i konflikten, när det inte finns någon realistisk möjlighet för sökanden att erhålla skydd i ursprungslandet.

69. Den internationella humanitära rätten verkar på två plan, det vill säga genom att reglera beteendet under själva fientligheterna och genom att ålägga de krigförande parterna att respektera en viss uppförandekod gentemot konfliktens offer. Internationell humanitär rätt handlar om rätten i krig och beaktar således, förutom behovet av skydd för konfliktens offer, även krav av militär karaktär som ställs på de stridande parterna. Det alternativa skyddet, å sin sida, är framför allt ett skydd grundat på principen om ”non-refoulement”, där den avgörande, utlösande faktorn är huruvida sökanden har ett faktiskt behov av internationellt skydd.

70. Slutligen är överträdelser av internationell humanitär rätt straffbelagda på internationell nivå och ger upphov till ett individuellt straffrättsligt ansvar. Internationell humanitär rätt har därför en mycket nära koppling till internationell straffrätt och dessa båda grenar av internationell rätt påverkar varandra ömsesidigt. Ett sådant förhållande existerar däremot inte när det gäller mekanismen för alternativt skydd.

71. På grund av dessa skillnader föreligger det inte en hermeneutisk överensstämmelse mellan begreppen ”intern väpnad konflikt” i den mening som avses i artikel 15 c i skyddsgrundsdirektivet och ”icke-internationell väpnad konflikt” i den mening som avses i internationell humanitär rätt. Detta innebär att det av förhållandet mellan unionens rättsordning och internationell rättsordning inte följer någon skyldighet att tolka det förstnämnda begreppet så att det överensstämmer med det andra.

72. En sådan skyldighet följer inte heller av en hänvisning i skyddsgrundsdirektivet till internationell humanitär rätt.

4. Avsaknad av en hänvisning i skyddsgrundsdirektivet till internationell humanitär rätt

73. I enlighet med de mål som skyddsgrundsdirektivet är avsett att uppnå innehåller det flera hänvisningar till internationella rättsinstrument i vilka medlemsstaterna är parter och som definierar deras skyldigheter mot personer som ansöker om internationellt skydd. Domstolen har flera gånger betonat att dessa hänvisningar utgör en vägledning om hur bestämmelserna i skyddsgrundsdirektivet ska tolkas. ( 62 )

74. Förutom Genèvekonventionen från 1951 och protokollet från 1967, som i skäl 3 i skyddsgrundsdirektivet anges vara ”grundstenen i det folkrättsliga systemet för skydd av flyktingar”, omnämns mer allmänt i skyddsgrundsdirektivet medlemsstaternas skyldigheter enligt ”de internationella rättsliga instrument ... som förbjuder diskriminering” (skäl 11) och ”instrumenten för mänskliga rättigheter” (skäl 25) samt deras skyldigheter i fråga om ”non-refoulement” (skäl 36 och artikel 21.1). Skäl 22 innehåller även en hänvisning till inledningen till Förenta nationernas stadga och artiklarna 1 och 2 i denna stadga samt till Förenta nationernas resolutioner om åtgärder för terrorismbekämpning.

75. Skyddsgrundsdirektivet innehåller däremot ingen uttrycklig hänvisning till internationell humanitär rätt. Varken i skälen eller i någon av artiklarna nämns de instrument som härrör från denna gren av internationell rätt. ( 63 )

76. Även om kommissionen i motiveringen till förslaget till direktiv hänvisade till medlemsstaternas skyldigheter enligt internationell humanitär rätt och angav att denna ligger till grund för de system för ”subsidiärt” eller ”kompletterande” skydd som antagits på nationell nivå, behölls slutligen inte denna hänvisning, som dessutom var indirekt och mycket generell. ( 64 ) Ett förslag från ordförandeskapet för Europeiska unionens råd om att i artikel 15 c infoga en hänvisning till Genèvekonventionen av den 12 augusti 1949 angående skydd för civilpersoner under krigstid samt, efter yttrande av rådets rättstjänst, till dess bilagor och protokoll behölls inte heller.

77. Av detta följer att det av skyddsgrundsdirektivet inte på något sätt framgår att begreppet ”intern väpnad konflikt” i den mening som avses i artikel 15 c i skyddsgrundsdirektivet ska anpassas efter begreppet ”icke-internationell väpnad konflikt” i internationell humanitär rätt. Avsaknaden av uttryckliga hänvisningar till internationell humanitär rätt i skyddsgrundsdirektivet och processen för dess antagande är tvärtom faktorer som talar emot att nämnda bestämmelse ska tolkas i strikt överensstämmelse med internationell humanitär rätt.

5. Slutsats om tolkningsfrågans första del

78. Av det ovan anförda kan slutsatsen dras att begreppet ”intern väpnad konflikt” i den mening som avses i artikel 15 c i skyddsgrundsdirektivet ska tolkas självständigt i förhållande till motsvarande begrepp i internationell humanitär rätt.

79. I domen i det ovannämnda målet Elgafaji har domstolen tidigare bekräftat att artikel 15 c i skyddsgrundsdirektivet är självständig i förhållande till artikel 3 i Europakonventionen. Domstolen grundade sig därvid på skillnaden i innehåll mellan de båda bestämmelserna och systematiska argument.

80. I förevarande mål föreslår jag att domstolen bekräftar denna självständighet även i förhållande till internationell humanitär rätt, framför allt i förhållande till de fyra Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3, och därvid hänvisar till skillnaderna mellan de områden som bestämmelserna i skyddsgrundsdirektivet respektive internationell humanitär rätt omfattar.

B – Tolkningsfrågans andra del

81. Genom tolkningsfrågans andra del har den hänskjutande domstolen begärt att domstolen, för det fallet att den besvarar tolkningsfrågans första del så, att begreppet ”intern väpnad konflikt” som avses i artikel 15 c i skyddsgrundsdirektivet ska tolkas självständigt i förhållande till internationell humanitär rätt, ska klargöra vilka kriterier som ska användas för att bedöma huruvida en sådan intern väpnad konflikt föreligger.

82. Av mitt resonemang ovan framgår vissa aspekter som kan bidra till svaret på denna del av frågan.

83. För det första är unionens bestämmelser inom området internationellt skydd, inbegripet bestämmelserna i skyddsgrundsdirektivet, en del av unionens system för skydd av de grundläggande rättigheterna. De bygger på de huvudsakliga internationella instrument om mänskliga rättigheter som utarbetats på såväl europeisk som internationell nivå och ska tolkas och tillämpas med beaktande av de värderingar som de har inspirerats av.

84. För det andra bildar dessa bestämmelser ett komplett system, vars mål är att inrätta ”ett gemensamt område för skydd och solidaritet” ( 65 ) för alla dem som har legitima skäl att ansöka om internationellt skydd inom unionen. De ska tolkas och tillämpas på ett sätt som garanterar systemets flexibilitet.

85. För det tredje är syftet med mekanismen för alternativt skydd att erbjuda en lämplig status för tredjelandsmedborgare som inte beviljas asyl inom unionen, men behöver internationellt skydd. Sökandens skyddsbehov är således det huvudsakliga kriterium som ska vägleda behöriga nationella myndigheter till vilka en ansökan om status som alternativt skyddsbehövande lämnas in eller domstolar i en medlemsstat som har att pröva ett överklagande av ett beslut om avslag på en sådan ansökan.

86. För att fastställa huruvida ett skyddsbehov föreligger på grund av en risk för att den som ansöker om alternativt skydd ska utsättas för sådan skada som anges i artikel 15 c i skyddsgrundsdirektivet, om han eller hon återsänds till sitt ursprungsland, ska de nationella behöriga myndigheterna och domstolarna, i enlighet med de regler som fastställs i artikel 4.3 i skyddsgrundsdirektivet, beakta alla relevanta omständigheter som kännetecknar såväl situationen i sökandens ursprungsland vid tidpunkten när beslut fattas om ansökan som sökandens personliga situation.

87. Ett sådant kasuistiskt tillvägagångssätt, som är det enda som kan användas för att bedöma huruvida det finns ett verkligt skyddsbehov, är inte förenligt med att det fastställs obligatoriska kriterier som situationen i sökandens ursprungsland måste uppfylla för att kunna betraktas som en ”intern väpnad konflikt” i den mening som avses i artikel 15 c i skyddsgrundsdirektivet.

88. För att ge ett användbart svar på tolkningsfrågans andra del begränsar jag mig därför till några allmänna metodiska påpekanden.

89. I artikel 15 c i skyddsgrundsdirektivet är begreppen ”urskillningslöst våld” och ”väpnad konflikt” nära kopplade till varandra, eftersom det sistnämnda begreppet huvudsakligen tjänar till att definiera ramen för det förstnämnda.

90. Till skillnad från internationell humanitär rätt, där förekomsten av en intern eller internationell väpnad konflikt ensam är avgörande för om skyddssystemet är tillämpligt, är den avgörande faktor som utlöser mekanismen för alternativt skydd enligt artikel 15 c i skyddsgrundsdirektivet, jämförd med artikel 2 e i samma direktiv, den risk som sökanden kan utsättas för på grund av den situation med generaliserat våld som föreligger i ursprungslandet.

91. Av detta följer att undersökningen av våldets intensitet och den risk som det innebär för sökanden har en central roll inom ramen för dessa bestämmelser, medan identifieringen och kvalificeringen av de omständigheter som gett upphov till våldet är av mindre betydelse.

92. Det kan således inte uteslutas att artikel 15 c i skyddsgrundsdirektivet, jämförd med artikel 2 e i samma direktiv, är tillämplig, enbart med motiveringen att situationen i sökandens ursprungsland inte uppfyller alla de kriterier som används i internationell humanitär rätt eller i den berörda medlemsstaten för att definiera begreppet ”intern väpnad konflikt”. Man kan således inte från dessa bestämmelsers tillämpningsområde automatiskt utesluta till exempel situationer där det väpnade våldet utövas ensidigt, de stridande parterna inte har den grad av organisation som krävs enligt internationell humanitär rätt eller inte har kontroll över territoriet, regeringsstyrkorna inte deltar i konflikten, det inte föreligger en ”långvarig konfrontation” i den mening som avses i internationell humanitär rätt eller konflikten håller på att gå in i sitt slutskede, eller situationer som inom internationell humanitär rätt faller under begreppen ”interna störningar” eller ”interna spänningar”. ( 66 )

93. Alla dessa situationer kan omfattas av artikel 15 c i skyddsgrundsdirektivet, när det urskillningslösa våldet i det berörda tredjelandet vid den tidpunkt när beslut fattas om ansökan om alternativt skydd når en sådan nivå att det finns en verklig risk för sökandens liv eller lem för det fall att han eller hon återsänds dit. Denna bedömning ska göras med beaktande av domstolens påpekande i punkt 39 i domen i det ovannämnda målet Elgafaji, det vill säga att ”ju lättare den sökande har för att visa att hoten är specifikt riktade mot honom på grund av omständigheter som är hänförliga till hans situation desto lägre krav ställs på det urskillningslösa våldet för att vederbörande ska komma i åtnjutande av alternativt skydd”.

94. Den föreslagna tolkningen speglar det synsätt som förefaller kunna utläsas av domen i det ovannämnda målet Elgafaji, i vilken domstolen, som svar på en begäran om klargörande av begreppet ”personligt hot” i den mening som avses i artikel 15 c i skyddsgrundsdirektivet, slog fast att det finns en uttrycklig och direkt koppling mellan, å ena sidan, risken att den som ansöker om alternativt skydd kommer att utsättas för skada i den mening som avses i den artikeln och, å andra sidan, graden av allvar i det urskillningslösa våld som kännetecknar den pågående väpnade konflikten. ( 67 ) Samma tolkning tillämpas av behöriga myndigheter och domstolar i vissa medlemsstater ‐ bland annat Nederländerna och Förenade kungariket, som har ändrat sin tidigare praxis till följd av domen i det ovannämnda målet Elgafaji ( 68 ) ‐ och tycks ha antagits av kommissionen i motiveringen till förslaget till omarbetning av skyddsgrundsdirektivet. ( 69 )

95. Det ska avslutningsvis påpekas att den omständigheten att skyddsgrundsdirektivet syftar till att uppnå en minimiharmonisering, vilket betonades vid förhandlingen, inte bör föranleda domstolen att välja en restriktiv tolkning av bestämmelserna, särskilt inte när det rör sig om att fastställa räckvidden av de begrepp som används för att definiera tillämpningsområdet för systemet med alternativt skydd.

96. Dessa begrepp bör tvärtom tolkas med beaktande av de humanitära hänsyn som ligger till grund för detta system, vilket uttrycker värdena respekt för människans värdighet och respekt för de mänskliga rättigheterna, vilka unionen ska bygga på i enlighet med artikel 2 EU.

V – Förslag till avgörande

97. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar den fråga som ställts av Conseil d’État på följande sätt: Artikel 15 c i rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet, jämförd med artikel 2 e i samma direktiv, ska tolkas så, att — det, för att ett allvarligt och personligt hot ska anses föreligga mot liv eller lem för en person som ansöker om alternativt skydd, inte krävs att situationen i hans eller hennes ursprungsland, eller om det rör sig om en statslös person, i det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort, kan betecknas som intern väpnad konflikt i den mening som avses i internationell humanitär rätt och framför allt i den artikel 3 som är gemensam för de fyra Genèvekonventionerna av den 12 augusti 1949, det vill säga konvention I angående förbättrande av sårades och sjukas behandling vid stridskrafterna i fält, konvention II angående förbättrande av behandlingen av sårade, sjuka och skeppsbrutna tillhörande stridskrafterna till sjöss, konvention III angående krigsfångars behandling och konvention IV angående skydd för civilpersoner under krigstid, — frågan om huruvida ett sådant hot föreligger ska bedömas mot bakgrund av den grad av urskillningslöst våld som kännetecknar situationen i sökandens ursprungsland, eller när det rör sig om en statslös person, i det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort, vid den tidpunkt när beslut fattas om ansökan om alternativt skydd.

( 1 ) Originalspråk: franska.

( 2 ) Rådets direktiv av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, s. 12, med rättelse i EUT L 204, 2005, s. 24).

( 3 ) Konvention I angående förbättrande av sårades och sjukas behandling vid stridskrafterna i fält, konvention II angående förbättrande av behandlingen av sårade, sjuka och skeppsbrutna tillhörande stridskrafterna till sjöss, konvention III angående krigsfångars behandling respektive konvention IV angående skydd för civilpersoner under krigstid.

( 4 ) Enligt artikel 2 k i direktivet avses med ursprungsland det land eller de länder där en person är medborgare eller, i fråga om statslösa personer, tidigare hade sin vanliga vistelseort. Samma definition används i detta förslag till förhandsavgörande.

( 5 ) Se rättelsen (ovan fotnot 2).

( 6 ) Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, s. 9).

( 7 ) Moniteur belge av den 31 december 1980, s. 14584. Artikel 48/4 infogades genom en ändringslag av den 15 september 2006 (Moniteur belge av den 6 oktober 2006, s. 53533).

( 8 ) Beslut nr 45.299.

( 9 ) Beslut nr 61.019.

( 10 ) Se dom av den 2 oktober 1995 i målet Tadic beträffande försvarets invändning om bristande behörighet. Icty inrättades av FN:s säkerhetsråd i enlighet med kapitel VII i Förenta nationernas stadga och är enligt artikel 1 i Ictys stadga behörig att lagföra personer som är ansvariga för allvarliga brott mot internationell humanitär rätt begångna på f.d. Jugoslaviens territorium sedan 1991.

( 11 ) Dom av den 17 februari 2009 i mål C-465/07, Elgafaji (REG 2009, s. I-921).

( 12 ) I denna artikel, som har rubriken ”Förbud mot tortyr”, anges att ”[i]ngen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning”.

( 13 ) FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) har uttryckt sig i en liknande riktning i dokumentet Safe at last? Law and practice in selected EU member States with respect to asylum-seekers fleeing indiscriminate violence, juli 2001, sidorna 103 och 104, som finns på UNHCR:s webbplats www.unhcr.org/refworld/docid/4e2ee0022.html, och även i en not som har utarbetats inom ramen för förevarande mål och är bifogad till de yttranden som Aboubacar Diakité har ingett till domstolen.

( 14 ) Se dom av den 9 november 2010 i de förenade målen C‑57/09 och C‑101/09, B och D (REU 2010, s. I‑10979), punkterna 89–94.

( 15 ) Se, bland annat, dom av den 18 januari 1984 i mål 327/82, Ekro (REG 1984, s. 107), punkt 11, av den 19 september 2000 i mål C-287/98, Linster (REG 2000, s. I-6917), punkt 43, av den 21 oktober 2010 i mål C‑467/08, Padawan (REU 2010, s. I‑10055), punkt 32, och av den 1 mars 2012 i mål C‑166/11, González Alonso, punkt 25. Se även dom av den 1 februari 1977 i mål 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen (REG 1977, s. 113), punkterna 10 och 11, av den 14 januari 1982 i mål 64/81, Corman (REG 1982, s. 13), punkt 8, av den 2 april 1998 i mål C-296/95, EMU Tabac m.fl. (REG 1998, s. I-1605), punkt 30, av den 22 maj 2003 i mål C-103/01, kommissionen mot Tyskland (REG 2003, s. I-5369), punkt 33, och av den 18 december 2007 i mål C-314/06, Société Pipeline Méditerranée et Rhône (REG 2007, s. I-12273), punkt 21.

( 16 ) Se dom av den 24 november 1992 i mål C-286/90, Poulsen och Diva Navigation (REG 1992, s. I-6019; svensk specialutgåva, volym 13, s. I‑189), punkt 9, av den 16 juni 1998 i mål C-162/96, Racke (REG 1998, s. I-3655), punkt 45, och av den 3 september 2008 i de förenade målen C-402/05 P och C-415/05 P, Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen (REG 2008, s. I-6351), punkt 291, samt, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011 i mål C‑366/10, Air Transport Association of America m.fl. (REU 2011, s. I‑13755), punkt 101.

( 17 ) Se domarna i de ovannämnda målen Poulsen och Diva Navigation (punkt 9), Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen (punkt 291) och Air Transport Association of America m.fl. (punkt 123).

( 18 ) I artikel 216.2 FEUF föreskrivs att avtal som ingås av unionen ska vara bindande för unionens institutioner och medlemsstaterna.

( 19 ) Se domarna i de ovannämnda målen Poulsen och Diva Navigation (punkt 10), när det gäller regler enligt hävdvunnet bruk inom internationell sjörätt, och Racke (punkt 46), där det handlade om regler som kodifierats i artikel 62 i Wienkonventionen om traktaträtten av den 23 maj 1969 vad beträffar upphörande av en avtalsförbindelse på grund av en förändring av omständigheter. Samma konstaterande, men med en mer allmän räckvidd, återfinns i domen i det ovannämnda målet Air Transport Association of America m.fl. (punkt 101).

( 20 ) Se, när det gäller avtal som ingåtts av unionen, dom av den 10 september 1996 i mål C-61/94, kommissionen mot Tyskland (REG 1996, s. I-3989), punkt 52, av den 9 januari 2003 i mål C-76/00 P, Petrotub och Republica (REG 2003, s. I-79), punkt 57, av den 1 april 2004 i mål C-286/02, Bellio F.lli (REG 2004, s. I-3465), punkt 33, av den 12 januari 2006 i mål C-311/04, Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht (REG 2006, s. I-609), punkt 25, av den 8 mars 2007 i de förenade målen C-447/05 och C-448/05, Thomson och Vestel France (REG 2007, s. I-2049), punkt 30, av den 7 juni 2007 i mål C-335/05, Řízení Letového Provozu (REG 2007, s. I-4307), punkt 16, och av den 6 juli 2010 i mål C‑428/08, Monsanto Technology (REU 2010, s. I‑6765), punkt 72.

( 21 ) Se, för ett liknande resonemang, Simon, D., La panacée de l’interprétation conforme: injection homéopathique ou thérapie palliative?, De Rome à Lisbonne: les juridictions de l’Union européenne à la croisée des chemins, Mélanges en l’honneur de s. Mengozzi, Bruylant, 2013, sidan 279 och följande sidor, särskilt s. 285.

( 22 ) I domen av den 3 juni 2008 i mål C-308/06, Intertanko m.fl. (REG 2008, s. I-4057), bekräftade domstolen emellertid principen att det, med hänsyn till den sedvanerättsliga godtrosprincipen, som ingår i allmän internationell rätt, och principen om lojalt samarbete ankommer på domstolen att tolka bestämmelserna i ett direktiv ”mot bakgrund av” en konvention som inte är bindande för unionen, men i vilken alla medlemsstater är parter.

( 23 ) Internationella domstolens rådgivande yttrande av den 8 juli 1996, ”Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons”, ICJ Reports, 1996, s. 226, punkt 79. Se även punkt 80.

( 24 ) Framför allt konventionerna av den 29 juli 1899 och den 18 oktober 1907.

( 25 ) Denna gren av den internationella humanitära rätten anses ha uppkommit till följd av Henry Dunants upprop i boken Minnen från Solferino, i vilken han beskriver de ohyggligheter som han bevittnade under slaget vid Solferino. Utgivningen av boken 1862 följdes av inrättandet av International Committee for Relief to the Wounded, som senare blev Internationella rödakorskommittén (ICRC), och undertecknandet av den första Genèvekonventionen 1864.

( 26 ) Se punkt 75 i Internationella domstolens yttrande (nedan fotnot 23). Kärnan i internationell humanitär rätt, såsom den har identifierats av Internationella domstolen, kompletteras av andra internationella fördrag som förbjuder användning av vissa vapen och militära taktiker eller skyddar vissa kategorier av personer eller egendom, såsom Haagkonventionen av den 14 maj 1954 om skydd för kulturegendom i händelse av väpnad konflikt och de båda protokollen till den, konventionen av den 10 april 1972 om förbud mot biologiska vapen, Förenta nationernas konvention från 1980 om vissa klassiska vapen och de fem protokollen till den, konventionen av den 13 januari 1993 om kemiska vapen, Ottawakonventionen från 1997 om personminor och det fakultativa protokollet från 2000 till konventionen om barnets rättigheter vid indragning av barn i väpnade konflikter.

( 27 ) Artikel 50 i konvention I, artikel 51 i konvention II, artikel 130 i konvention III och artikel 147 i konvention IV. Se även artiklarna 11.4, 85 och 86 i protokoll I.

( 28 ) För en beskrivning av de olika steg som ledde fram till utvidgningen och de diskussioner som den föranledde vid diplomatkonferensen 1949, se kommentarerna om Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3 på ICRC:s webbplats http://www.icrc.org/applic/ihl/dih.nsf/vwTreaties1949.xsp.

( 29 ) Ibidem.

( 30 ) Idem.

( 31 ) Se punkt 4 ovan. Denna artikel är resultatet av en noga avvägd kompromiss, som var föremål för utdragna förhandlingar, och av vilken hela protokollets öde berodde ända fram till dess slutliga antagande vid konferensens plenum, se Sandoz, Y., m.fl., Commentaire des Protocoles additionnels du 8 juni 1977 aux Conventions de Genève, ICRC, Genève, 1986, som finns på ICRC:s webbplats http://www.icrc.org/applic/ihl/dih.nsf/vwTreaties1949.xsp.

( 32 ) Icty fastslog uttryckligen i sin dom av den 30 november 2005 i målet åklagaren mot Fatmir Limaij (IT‑03‑66‑T), punkt 170, att de krigförandes syften inte är relevanta.

( 33 ) Se ICRC, How is the term ”Armed Conflict” defined in international humanitarian law? Detta yttrande från mars 2008 finns på ICRC:s webbplats http://www.icrc.org/fre/resources/documents/article/other/armed-conflict-article-170308.htm.

( 34 ) Ictys dom i det ovannämnda målet åklagaren mot Fatmir Limaij (särskilt punkterna 136–168).

( 35 ) Se Vité, S., ”Typology of armed conflicts in international humanitarian law: legal concepts and actual situation”, International Review of the Red Cross, volym 91, nr 873, mars 2009, s. 69–94.

( 36 ) Enligt Sandoz, Y., m.fl. (ovan fotnot 31), punkt 4467, förutsätter detta villkor en viss stabilitet i kontrollen över om så bara en liten del av territoriet.

( 37 ) I domen i det ovannämnda målet åklagaren mot Fatmir Limaij betonade Icty att Kosovos befrielsearmé, förutom att ha en hierarkisk struktur, även hade inrättat organ och tillämpade metoder för information till allmänheten, hade upprättat reglementen som fastställde en militär hierarki mellan olika kommandonivåer och hade inrättat en militärpolis som ansvarade för bland annat disciplinen bland soldaterna, hade kapacitet att rekrytera nya soldater och utbilda dem, bar uniform och deltog i förhandlingarna med företrädare för Europeiska gemenskaperna och utländska beskickningar baserade i Belgrad (se punkterna 94–134).

( 38 ) Se ICRC, How is the term ”Armed Conflict”defined in international humanitarian law? (ovan fotnot 33) (punkt II.1 a).

( 39 ) Punkt 70, min kursivering. Denna definition återkommer konsekvent i Ictys rättspraxis. Se till exempel domen i det ovannämnda målet åklagaren mot Fatmir Limaij (särskilt punkt 84).

( 40 ) Stadgan undertecknades i Rom den 17 juli 1998 och trädde i kraft den 1 juli 2002, Förenta nationerna, Förenta nationernas fördragssamling, volym 2187, nr 38544.

( 41 ) I denna bestämmelse förtecknas allvarliga kränkningar av lag eller sedvanerätt som är tillämplig på icke-internationella väpnade konflikter, utom allvarliga kränkningar av Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3, vilka förtecknas i artikel 8.2 c.

( 42 ) Min kursivering.

( 43 ) Se, för ett liknande resonemang, Vité, S. (ovan fotnot 35), s. 81–83.

( 44 ) ICRC agerade i enlighet med det mandat som de stater som är parter i Genèvekonventionerna av den 12 augusti 1949 har gett ICRC i stadgarna för den internationella rödakors- och rödahalvmånenrörelsen.

( 45 ) Dessa dokument lades fram av ICRC under det första mötet vid expertkonferensen 1971, se Sandoz, Y., m.fl. (ovan fotnot 31).

( 46 ) Se även artikel 8.2 d och f i stadgan för ICC.

( 47 ) I det förstnämnda fallet är det bestämmelserna i de fyra Genèvekonventionerna av den 12 augusti 1949 och protokoll I som är tillämpliga, medan endast dessa konventioners gemensamma artikel 3 och protokoll II är tillämpliga i det andra fallet. Gränslinjen mellan dessa båda typer av konflikter är emellertid så otydlig att den nästan utraderats i Ictys nyare rättspraxis. Se Sassoli, M., och Olson, L. M., ”The judgement of the ICTY appeals chamber on the merits in the Tadic case”, International Review of the Red Cross, 2000, nr 839, som finns på ICRC:s webbplats http://www.icrc.org/eng/resources/documents/misc/57jqqc.htmp.

( 48 ) Varken Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3 eller protokoll II innehåller några bestämmelser som syftar till att straffbelägga överträdelser av dessa instrument. Det system för beivrande av allvarliga överträdelser som föreskrivs i de fyra Genèvekonventionerna och som nämns ovan i punkt 31 tillämpas dessutom endast på internationella väpnade konflikter. Principen om straffrättsligt ansvar för överträdelse av den rätt som är tillämplig på icke-internationella väpnade konflikter har emellertid bekräftats av Icty i domen i målet Tadic (ovan fotnot 10) beträffande försvarets invändning om bristande behörighet (se framför allt punkt 134). Tvärtemot vad som är fallet när det gäller stadgan för Icty fastställs i stadgan för Internationella brottmålsdomstolen för Rwanda, som inrättades av Förenta nationernas råd genom resolution nr 955 (1994) av den 8 november 1994, uttryckligen att den är behörig att pröva allvarliga överträdelser av Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3 och protokoll II (artikel 4). Som jag tidigare nämnt är detta fallet även när det gäller stadgan för ICC (se ovan punkt 45).

( 49 ) Till de grundläggande stegen i processen för harmonisering av EU-medlemsstaternas asylpolitik hör de program som antogs vid Europeiska rådets möten i Tammerfors den 15 och 16 oktober 1999, Haag den 4 och 5 november 2004 och Stockholm den 10 och 11 december 2009. Före det sistnämnda mötet antogs även den europeiska pakten för invandring och asyl den 24 september 2008.

( 50 ) Se skäl 6 i direktivet (min kursivering).

( 51 ) Se förslaget till rådets direktiv om miniminormer för när medborgare i tredje land och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning, KOM(2001) 510 slutlig, EGT C 51 E, 2002, s. 325, avsnitt 2.

( 52 ) Förenta nationernas fördragssamling, volym 189, s. 150, nr 2545 (1954).

( 53 ) Se, framför allt, skäl 24 i direktivet.

( 54 ) Se, för ett liknande resonemang, skälen 1, 5, 6 och 24 i direktivet samt artiklarna 1 och 2 a och e i direktivet.

( 55 ) Rådets direktiv av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (EGT L 212, s. 12).

( 56 ) Se, för ett liknande resonemang, punkt 33 i generaladvokaten Poiares Maduros förslag till avgörande av den 9 september 2008 inför domen i det ovannämnda målet Elgafaji.

( 57 ) Se det ovannämnda förslaget till direktiv, KOM(2001) 510 slutlig (avsnitt 3).

( 58 ) Ibidem. Se även skäl 25 i direktivet.

( 59 ) I den text till artikel 15 c som ursprungligen föreslogs av kommissionen var definitionen av den kategori av personer som kunde beviljas alternativt skydd mer i linje med definitionen i artikel 2 c i direktivet om tillfälligt skydd och täckte varje person som fruktar ”[e]tt hot mot personens liv, säkerhet eller frihet till följd av urskillningslöst våld i situationer av väpnad konflikt, eller som ett resultat av systematiska eller utbredda överträdelser av mänskliga rättigheter”. Denna text var föremål för utdragna diskussioner under processen för antagande av direktivet och har varit föremål för ett stort antal ändringar som slutligen resulterade i att man endast behöll en hänvisning till situationer som kännetecknas av ”urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt”.

( 60 ) Se, framför allt, Europadomstolens dom i målet Vilvarajah mot Förenade kungariket av den 30 oktober 1991. Se även noten från Europeiska unionens ordförandeskap till den strategiska kommittén för invandring, gränser och asyl av den 25 september 2002, 12148/02, som är bifogad till kommissionens yttranden.

( 61 ) Se artikel 5 i direktivet, beträffande skyddsbehov ”på plats”.

( 62 ) Dom av den 2 mars 2010 i de förenade målen C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 och C‑179/08, Salahadin Abdulla m.fl. (REU 2010, s. I‑1493), punkterna 52, 53 och 54, av den 17 juni 2010 i mål C‑31/09, Bolbol (REU 2010, s. I‑5539), punkterna 37 och 38, och domen i de ovannämnda förenade målen B och D, punkt 78.

( 63 ) I artiklarna 12.2 a och 17.1 a i direktivet, vilka avser skälen till att inte bevilja en person flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande, hänvisas, när det gäller att fastställa vilka handlingar som ska betraktas som brott mot freden, krigsförbrytelser eller brott mot mänskligheten, till de ”internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott”.

( 64 ) Se det ovannämnda förslaget till direktiv, KOM(2001) 510 slutlig (avsnitt 3).

( 65 ) Se punkt 6.2 i Stockholmsprogrammet (ovan fotnot 49).

( 66 ) Det ska i detta sammanhang påpekas att det i själva direktivet anges en lägsta tröskel för när artikel 15 e är tillämplig. I skäl 26 anges nämligen att ”[r]isker som en befolkningsgrupp i ett land eller ett segment av befolkningen överlag är utsatta för utgör i normalfallet i sig inte ett personligt hot som kan betecknas som allvarlig skada”.

( 67 ) Se, bland annat, punkterna 33–38 och domslutet.

( 68 ) Se FN:s flyktingkommissariat, Safe at last? Law and practice in selected EU member States with respect to asylum-seekers fleeing indiscriminate violence (ovan fotnot 13), s. 65–71.

( 69 ) Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet, KOM(2009) 551 slutlig. I avsnitt 2 i förslaget hänvisar kommissionen till domstolens tolkning i domen i det ovannämnda målet Elgafaji för att motivera avsaknaden av förslag som syftar till att precisera villkoren för tillämpning av artikel 15 c i direktivet, trots det stora antal begäranden om detta som hade inkommit.