Förslag till avgörande av generaladvokat Léger föredraget den 27 september 2001. - Land Baden-Württemberg mot Günther Schilling et Bezirksregierung Lüneburg mot Hans-Otto Nehring. - Begäran om förhandsavgörande: Bundesverwaltungsgericht - Tyskland. - Gemensam jordbrukspolitik - Förordning (EEG) nr 3887/92 - Integrerat administrations- och kontrollsystem för vissa av gemenskapens stödsystem - Tillämpningsföreskrifter - Ansökningar om djurstöd - Kontroll av djur - Reducering av stödbeloppet. - Mål C-63/00.



Rättsfallssamling 2002 s. I-04483



Generaladvokatens förslag till avgörande

1. Genom rådets förordning (EEG) nr 3508/92 och kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 har bestämmelser om kontroll av villkoren för beviljande av stöd och bidrag inom den gemensamma jordbrukspolitiken inrättats. I den sistnämnda förordningen föreskrivs att ansökningar om stöd skall innehålla den information som är nödvändig för att behöriga myndigheter skall kunna pröva dem. Kontrollen av den tillhandahållna informationens tillförlitlighet kan, om den innehåller brister, leda till att åtgärder för att förhindra och bestraffa oegentligheter och bedrägeri tillämpas.

2. I förevarande mål ligger fastställandet av sanktioner mot de jordbrukare vars ansökningar innehöll oegentligheter till grund för Bundesverwaltungsgerichts begäran om förhandsavgörande. I förevarande fall beror tillämpningsområdet för de sanktioner som föreskrivs i artikel 10.2 andra meningen i förordning nr 3887/92 på hur den första meningen i artikeln skall tolkas.

I Bakgrund och förfarande vid den nationella domstolen

3. Bakgrunden till begäran om förhandsavgörande i förevarande mål är två mål vid nationella domstolar.

4. I det första målet är Bezirksregierung Lüneburg och jordbrukaren Hans-Otto Nehring parter. Den 7 maj 1993 ansökte denne om ett särskilt bidrag för nötkreatur av hankön, avseende fyra djur. Ansökan avslogs på två grunder, dels eftersom tre djur hade slaktats utan att utgången av den tvåveckorsfrist från det att anmälan om deltagande ingetts i enlighet med de nationella bestämmelserna om bidrag för nötkreatur och getter hade inväntats, dels eftersom det fjärde djuret inte hade uppnått "minimivikten för slaktkroppen".

Efter en resultatlös begäran om omprövning väckte jordbrukaren talan vid Verwaltungsgericht Stade (Tyskland). I dom av den 14 december 1995 godtog Verwaltungsgericht Stade endast avslagsgrunden avseende den fjärde tjuren eftersom jordbrukaren enligt nämnda domstol inte hade visat att minimivikten för slakt var uppnådd. Rätten slog dessutom fast att detta avslag inte kunde få till följd att bidraget som sökts för de övriga tre djuren reducerades i enlighet med artikel 10.2 a i förordning nr 3887/92.

Bezirksregierung Lüneburg överklagade domen till Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (Tyskland). Överklagandet avslogs i dom av den 11 februari 1999, varefter Bezirksregierung Lüneburg överklagade domen till Bundesverwaltungsgericht (Tyskland).

5. I det andra målet är delstaten Baden-Württemberg och en annan jordbrukare, Günther Schilling, parter. Den 14 maj 1993 ansökte den sistnämnde om särskilt bidrag för nötkreatur av hankön avseende tjugotre djur som slaktats redan i januari samma år samt avseende fyra tjurar som sålts till Italien den 14 april 1993. Den behöriga myndigheten avslog ansökan avseende de exporterade djuren, eftersom klaganden inte i enlighet med föreskrifterna hade ansökt om bidraget tre dagar innan djuren transporterades i väg. Av samma skäl reducerade de det totala bidraget avseende de andra djuren med 40 procent med stöd av artikel 10.2 a i förordning nr 3887/92.

Jordbrukaren väckte talan vid Verwaltungsgericht (Tyskland) som fann att det varit riktigt att inte bevilja bidrag avseende de exporterade djuren men att denna omständighet inte utgjorde grund för den ytterligare reduceringen avseende de andra djuren. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg fastställde domen, varefter delstaten Baden-Württemberg överklagade domen till Bundesverwaltungsgericht.

II Tillämpliga bestämmelser

6. Genom förordning nr 3508/92 har ett integrerat administrations- och kontrollsystem av vissa stödsystem inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken upprättats.

7. Tillämpningsföreskrifter för systemet har fastställts i förordning nr 3887/92, särskilt avseende stödansökningar från jordbrukare, kontroller för att säkerställa att villkoren för att stöd skall beviljas uppfylls och sanktioner om villkoren inte efterföljs.

8. Dessa förordningar skall särskilt tillämpas avseende de stöd till nötköttsproducenter som föreskrivs i rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött, som flera gånger ändrats, och bland dessa stöd även avseende det särskilda bidraget för nötkreatur av hankön som föreskrivs i artikel 4 b i den nämnda förordningen.

9. I artikel 10.2 i förordning nr 3887/92 föreskrivs de sanktioner som är tillämpliga då en jordbrukare vars stödansökan innehåller uppgifter om ett djurantal som överstiger det antal som konstateras vid en kontroll. Artikeln har följande lydelse:

"Om det antal djur som anges i stödansökan överstiger det antal som konstateras vid kontrollen, skall stödet beräknas på grundval av det antal djur som konstateras. Utom vid fall av force majeure och efter tillämpning av punkt 5, skall enhetsbeloppet för stödet reduceras enligt följande:

a) Om ansökan omfattar högst 20 djur

med den procentsats som motsvarar det överskjutande antalet djur som konstateras om detta är högst två djur,

med två gånger den procentsats som motsvarar det överskjutande antalet djur som konstateras om detta är på fler än två men högst fyra djur.

Om det överskjutande antalet djur är på fler än fyra djur skall inget stöd beviljas.

b) I övriga fall

med den procentsats som motsvarar det överskjutande antalet djur som konstateras om detta är på högst 5%,

med 20% om det överskjutande antalet djur som konstateras är på mer än 5% men på högst 10%,

med 40% om det överskjutande antalet djur som konstateras är på mer än 10% men på högst 20%.

Om det överskjutande antalet djur är på mer än 20% skall inget stöd beviljas.

De procentsatser som anges i a beräknas på grundval av det antal som anges i stödansökan och de procentsatser som anges i b beräknas på grundval av det antal som konstateras.

Om det konstateras att det rör sig om oriktiga uppgifter som lämnats uppsåtligen eller till följd av grov oaktsamhet gäller dock att

jordbrukaren i fråga utesluts från det berörda stödsystemet under kalenderåret i fråga, och

om oriktiga uppgifter lämnats uppsåtligen, skall jordbrukaren i fråga uteslutas från samma stödsystem för påföljande kalenderår.

Om en jordbrukare på grund av force majeure inte har kunnat uppfylla förpliktelsen att kvarhålla djuren, skall han behålla rätten till bidrag för det antal djur som faktiskt var stödberättigade vid tidpunkten då force majeure-händelsen inträffade.

Under inga omständigheter får bidrag beviljas för ett större antal djur än det som anges i stödansökan.

Vid tillämpningen av denna punkt skall djur för vilka olika bidrag beviljas behandlas separat."

Denna bestämmelse har ändrats genom förordning (EG) nr 1648/95. Artikel 10.2 b andra och tredje strecksatsen i bestämmelsen har ersatts med följande:

" med två gånger procentsatsen om det överskjutande antalet djur är på mer än 5% men på högst 20%."

Dessutom har följande stycke fogats in före det sista stycket i artikel 10.2:

"Om kompensationsbidraget som avses i förordning (EEG) nr 2328/91 är beräknat på grundval av djurenheter skall antalet befintliga djur fastställas och sanktionerna som föreskrivs i förevarande förordning tillämpas på grundval av det antal djurenheter som motsvarar det antal djur som har anmälts och konstaterats."

III Tolkningsfrågan

10. Med anledning av de två anhängiga överklagandena frågar sig Bundesverwaltungsgericht om de behöriga myndigheterna har rätt att reducera den sökta stödsumman eftersom vissa anmälda djur inte uppfyllde villkoren för att stöd skulle beviljas. Den hänskjutande domstolen anser att lösningen på tvisten vid den nationella domstolen beror på hur förordning nr 3887/92 i dess lydelse enligt förordning nr 1648/95 skall tolkas, och har ställt följande tolkningsfråga:

"Skall en reducering av enhetsbeloppet för stöd enligt artikel 10.2 andra meningen även göras, när den skillnad som avses i första meningen mellan antalet angivna djur och antalet djur som konstateras vid kontrollen inte beror på att sökanden lämnat oriktiga uppgifter, utan på att myndigheterna inte anser att förutsättningar för stöd föreligger avseende vissa djur?"

IV Artikel 10.2 i förordning nr 3887/92

11. Genom frågan vill Bundesverwaltungsgericht i sak veta om artikel 10.2 första meningen i förordning nr 3887/92 skall tolkas så att begreppet "djur som konstateras vid kontrollen" avser de djur som uppfyller villkoren för stöd, så att minskningen av enhetsbeloppet för stödet enligt den andra meningen i artikeln skall tillämpas under de förutsättningar som föreskrivs när vissa av de djur som jordbrukaren har anmält inte uppfyller de nämnda villkoren.

12. Den hänskjutande domstolen vill veta om stödet kan reduceras när jordbrukaren har angivit icke bidragsberättigade djur i sin ansökan utan att lämna oriktiga uppgifter i egentlig mening, så som en uppgift om ett antal djur som överskjuter det verkliga antalet.

13. Det bör erinras att artikel 10.2 andra meningen i förordning nr 3887/92 föreskriver att det beviljade stödet kan reduceras under vissa förutsättningar och att den även föreskriver hur denna reducering skall ske.

14. Den första meningen i artikeln klargör vilken grund som en reducering av stödet vilar på: minskningen sker när "det antal djur som anges i stödansökan överstiger det antal som konstateras vid kontrollen". I den andra meningen och de stycken som följer därpå fastslås de olika sätten på vilka en reducering beräknas, beroende på antalet djur som berörs av ansökan, samt allvaret i den konstaterade oegentligheten.

15. Det är inte fråga om tolkningen av den andra meningen och styckena som följer i artikel 10.2 i förordning nr 3887/92 i förevarande fall, då begäran om förhandsavgörande inte gäller beräkningen av reduktionsnivåer.

16. Däremot är ursprungssyftet med minskningen av stödet av intresse för den hänskjutande domstolen. Begreppet "angivna djur" innebär inte några särskilda problem, men det är däremot nödvändigt att undersöka vad som avses med "konstaterade djur".

17. Den tolkningsmetod som domstolen traditionellt använder sig av är generellt en kombination av en bokstavlig tolkning och en teleologisk tolkning. Ordalydelsen tolkas, i de allra flesta fall, i lika hög grad beroende av dess utformning som av det syfte som gemenskapslagstiftaren avsåg med lydelsen.

18. I förevarande fall är svårigheterna att tolka artikel 10.2 första meningen i förordning nr 3887/92 påtagliga och förklaras enligt min mening av den skillnad mellan förordningens syfte och dess ordalydelse som föreligger.

19. Om man håller sig till ordalydelsen, som är identisk på alla språk, skall stödet reduceras om den behöriga myndigheten konstaterar att antalet angivna djur överstiger det antal som konstateras.

Med "antal djur som konstateras" skall enligt min mening förstås "räknade djur". Meningen skall därför tolkas som att den föreskriver en reduktion av stödet om en kontroll visar att det antal djur som jordbrukaren har angivit överstiger det antal djur som den behöriga myndigheten räknat samman inom jordbruksföretaget. Denna strikt "matematiska" tolkning av texten medför att stödet endast reduceras för jordbrukare som har ansökt om stöd för djur som de inte äger eller inte längre äger.

20. Ett av de viktigaste syftena med förordning nr 3887/92 är att på ett effektivt sätt kontrollera att bestämmelserna för gemenskapsstöd följs. För att göra detta ansåg gemenskapslagstiftaren att det fanns anledning att anta bestämmelser som effektivt förhindrar och bestraffar oegentligheter och bedrägeri.

21. Den tolkning som följer av textens lydelse är likväl inte en tolkning som gynnar gemenskapsintressen, långt därifrån. En sådan läsning begränsar de beteenden som kan leda till reduktion av stöd till fall av felräkning. Den ger inte möjlighet att minska stödet om de "konstaterade djuren" inte uppfyller villkoren för att stödet skall beviljas, även om dessa utgör ett lika stort antal som de "angivna djuren". Ordalydelsen av artikel 10.2 första meningen i förordning nr 3887/92 leder på detta sätt till att det endast är möjligt att angripa en liten del av de oegentligheter och bedrägliga förfaranden som förordningen skall bekämpa.

22. I förevarande fall är den traditionella tolkningmetoden inte till stor hjälp för att avgöra om den tvistiga bestämmelsens ordalydelse eller syftet med förordning nr 3887/92 skall användas vid tolkningen av artikel 10.2 första meningen i den nämnda förordningen.

Det förefaller som om en tolkning av en artikel i ljuset av förordningens syfte är omöjlig när det rör sig om en artikel som saknar all tvetydighet, motsäger syftet med den förordning i vilken den ingår, och vars syfte också det är tydligt angivet.

23. En noggrann undersökning av domstolens praxis visar att den tolkningsmetod som kan kallas "teleologisk" är en metod som inte används av domstolen under alla omständigheter.

24. Gemenskapsrättsliga bestämmelser som inte på något sätt är oklara, är tillräckliga i sig själva. De är föremål för domstolens tolkning, som beror på deras ordalydelse såväl som på de syften som den text i vilken de finns har. Varför tolka en text som både är klar och exakt för att ge den en betydelse som den uppenbarligen inte kan ha?

25. På detta sätt har domstolen till exempel fastslagit, avseende en jordbruksförordning, att bestämmelsens ordalydelse var "klar och otvetydig" utan att den behövde hänvisa till det eftersträvade syftet.

26. En hänvisning till den gemenskapsrättsliga textens syfte görs ofta för att bekräfta den ifrågavarande bestämmelsens ordalydelse. Den är avsedd att styrka en bestämmelses innebörd som inte är helt klar och entydig utan som lämnar allmänt ett litet utrymme för tvivel. Användningen av ordalydelsen och syftet med de gemenskapsrättsliga reglerna utgör följaktligen ett komplement till tolkningsprocessen.

27. Tolkning enligt syftet är istället av stor betydelse när den ifrågavarande texten är svårtolkad utifrån ordalydelsen. Så är fallet om den tvistiga bestämmelsen är tvetydig. Det är också fallet då bestämmelsen utgör en "rättslig standard", vilket visar lagstiftarens vilja att överlåta till den nationella domstolen att från fall till fall fastställa innehållet för att anpassa tillämpningen till de omständigheter som är för handen.

28. I förevarande fall har jag konstaterat att bestämmelsen är klar och exakt. Av denna anledning behöver den inte, från en strikt tolkningssynpunkt, varken bekräftas eller klargöras på ett sätt som skulle påbjuda en undersökning av det eftersökta syftet med den text i vilken bestämmelsen ingår.

29. Av samma skäl förefaller det inte möjligt att tillgripa begreppet "ändamålsenlig verkan", vilket ofta används i domstolens praxis.

30. Domstolens uppgift att säkra gemenskapsrättens effektivitet när en gemenskapsrättslig bestämmelse kan tolkas på flera sätt, leder till en prioritering av den tolkning som bäst tillgodoser en ändamålsenlig verkan. Denna rättspraxis kan därför inte tillämpas på en bestämmelse som har, som i förevarande fall, de egenskaper av klarhet och exakthet som redan avsetts.

31. Det återstår att lösa denna motsägelse med hjälp av den princip som framgår av domstolens fasta praxis, enligt vilken en sekundärrättslig gemenskapstext, då den måste tolkas, så långt det är möjligt skall tolkas i överensstämmelse med fördragets bestämmelser och allmänna gemenskapsrättsliga principer.

32. Man skall då föredra den tolkning som mest överensstämmer med rättssäkerhetsprincipen, det vill säga den tolkning som redan ordalydelsen av artikel 10.2 i förordning nr 3887/92 påbjuder. Det är fråga om att den betydelse som klart framgår av läsningen av texten skall tillämpas, även om den inte är den mest gynnsamma för gemenskapsintressen.

33. Det är känt att rättssäkerhetsprincipen utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip. Principen, som ingår i gemenskapens rättsordning, innebär att gemenskapslagstiftningen skall vara klar och dess tillämpning förutsebar för alla som berörs av den. Det följer även av domstolens fasta praxis att principen om rättssäkerhet bland annat ställer krav på att en reglering som innebär att de skattskyldiga påförs avgifter skall vara klar och exakt, så att den skattskyldige på ett otvetydigt sätt kan känna till sina rättigheter och skyldigheter och själv vidta åtgärder i enlighet därmed.

34. Denna rättspraxis gör sig tydligen endast gällande inom skatte- och tullområdena. Begreppet "skattskyldig" kan visserligen leda till en föreställning om att endast skatte- och tullskyldigheter kan utgöra kostnader vars berättigande är oklara på grund av att de inte är tydligt fastslagna. Så är inte fallet. Domen i det ovannämnda målet National Farmers' Union m.fl. visar att fall av inträffade förluster av rättigheter inom jordbruksområdet till följd av oriktiga ansökningar täcks av ovannämnd rättspraxis. Denna praxis är alltså tillämplig på området för reduktion av jordbruksstöd och på följderna av att jordbrukaren inte beaktar sina skyldigheter vid ansökan. På samma sätt som den skattskyldige, i strikt bemärkelse, skall informeras om sina skyldigheter och sitt ansvar för att kunna leva upp till dem, måste en jordbrukare som är informerad om villkoren för att beviljas stöd få veta vad ett åsidosättande av dessa villkor leder till.

35. I förevarande fall skall en jordbrukare som ansöker om stöd för djur som inte uppfyller de rättsliga villkoren för att beviljas ett sådant stöd informeras om att hans agerande leder till påtagliga avdrag från stödet.

36. I detta hänseende skall den straffrättsliga legalitetsprincipen anses som en integrerad del av rättssäkerhetsprincipen. Av dessa två intimt förknippade principer, följer den princip enligt vilken det påbjuds att en strafflag inte får tillämpas extensivt till nackdel för den åtalade.

37. Det är ostridigt att varken en vägran att bevilja jordbruksstöd eller ens en minskning av stödet i proportion till det överstigande antal djur som inte uppfyller stödvillkoren utgör en straffrättslig påföljd.

38. Men en påföljd, även om den inte är av straffrättslig natur, kan endast meddelas om den stöder sig på en klar och tydlig rättslig grund.

39. Man skall inte bortse från omfattningen av följderna för de berörda jordbrukarna av den gjorda tolkningen av artikel 10.2 i förordning nr 3887/92. I artikeln anges de fall i vilka en jordbrukare kan utsättas för reduktioner av det sökta stödet. Emellertid förefaller det som om att även i de fall som minskningen av stödet enligt artikeln är som lägst, påverkar reduktionen också summan av stödet som svarar mot "konstaterade djur", det vill säga de djur som ger rätt till stöd eller i varje fall hade medfört att stödet kunde ha beviljats i sin helhet om det inte hade förekommit oegentligheter.

40. Det rättsliga system som har inrättats begränsar sig därför inte till att fastslå att begångna oegentligheter medför ett avslag av stödansökan. Det föreskrivs även att de regelenligt förvärvade rättigheterna påverkas. Det är följaktligen uppenbart att ett sådant sätt att behandla ogiltiga ansökningar uppvisar drag av en straffbestämmelse.

41. Domstolens praxis avseende tolkning av sekundärrätten i överensstämmelse med allmänna gemenskapsrättsliga principer skall följaktligen tillämpas.

42. Rättssäkerhetsprincipens innehåll är klart, i synnerhet avseende de egenskaper, som den rättsliga grunden för en straffrättslig påföljd skall ha. I domen i det ovannämnda målet Vandemoortele mot kommissionen hade kommissionen hållit inne en viss del av den summa den var skyldig en köpare som betalning för tillbehör som levererats såsom livsmedelsstöd på grund av försenad leverans. Den tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelsen medgav endast innehållande av den utestående summan på grund av oegentligheter i varorna eller förpackningarna, varför kommissionens beslut ogiltigförklarades.

43. För att efterkomma rättssäkerhetsprincipen så som den härmed tillämpats, skall artikel 10.2 första meningen i förordning nr 3887/92 följaktligen tolkas enligt ordalydelsen. Den klara och tydliga texten skall föredras framför en tolkning som överensstämmer med förordningens syfte men tydligt är främmande för dess ordalydelse.

44. Den oro som gemenskapsinstitutionerna under den senaste tiden har givit uttryck för avseende den redaktionella kvaliteten bekräftar att det är nödvändigt att se till att bestämmelser uttrycks klart och tydligt. Samma logiska resonemang leder fram till att omtvistade bestämmelsers ordalydelse skall följas när de, som i detta fall, inte är tvetydiga, såvida inte den omtvistade artikeln bör skrivas om för det fall att skillnaden mellan ordalydelsen och förordningens syfte anses vara för stor och därför skadar dess tillämpning. Det är för övrigt det som genomfördes när kommissionen genom förordning (EG) nr 1678/98 ändrade artikel 10.2 i förordning nr 3887/92 för att den skulle stämma överens med den sistnämnda förordningen.

Förslag till avgörande

45. På grund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall besvara Bundesverwaltungsgerichts fråga på följande sätt:

Artikel 10.2 första meningen i förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem skall tolkas på så sätt, att begreppet "djur som konstaterades vid kontrollen" avser de under kontrollen räknade djuren och inte de djur som uppfyller villkoren för att stöd skall beviljas, så att minskningen av enhetsbeloppet för stödet som föreskrivs i artikelns andra mening endast kan äga rum om det av jordbrukaren angivna antalet djur överstiger det antal djur som framräknades vid kontrollen.