FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

MELCHIOR WATHELET

föredraget den 29 maj 2013 ( 1 )

Mål C‑133/12 P

Stichting Woonlinie

Stichting Allee Wonen

Woningstichting Volksbelang

Stichting WoonInvest

Stichting Woonstede

mot

Europeiska kommissionen

”Överklagande — Ordning enligt vilken Konungariket Nederländerna har beviljat stöd till företag som tillhandahåller offentligt subventionerade bostäder — Beslut genom vilket de nederländska myndigheternas åtaganden att följa unionsrätten görs bindande — Beslut genom vilket ordningen förklaras vara förenlig med den gemensamma marknaden — Artikel 263 fjärde stycket FEUF — Begreppet ’regleringsakt som direkt berör en fysisk eller juridisk person och som inte medför genomförandeåtgärder’”

I – Inledning

1. Det här aktuella målet avser det överklagande som har ingetts av de allmännyttiga bostadsföretagen (woningcorporaties) (nedan kallade wocos) Stichting Woonlinie, Stichting Allee Wonen, Woningstichting Volksbelang, Stichting WoonInvest och Stichting Woonstede (nedan kallade klagandena) mot Europeiska unionens tribunals beslut av den 16 december 2011 i mål T‑202/10, Stichting Woonlinie m.fl. mot kommissionen (nedan kallat det överklagade beslutet).

2. Genom det överklagade beslutet avvisade tribunalen klagandenas talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut K(2009) 9963 slutlig av den 15 december 2009 om stödåtgärderna E 2/2005 och N 642/2009 – Nederländerna – Befintligt stöd och särskilt projektstöd till företag som tillhandahåller offentligt subventionerade bostäder (nedan kallat det omtvistade beslutet). Tribunalen fann att det omtvistade beslutet, såvitt detta avsåg den befintliga stödåtgärden E 2/2005 (vilket var den enda del av nämnda beslut som klagandena hade bestritt), berörde klagandena på samma sätt som varje annan ekonomisk aktör som – faktiskt eller potentiellt – befann sig i en likadan situation. Tribunalen ansåg därför att den omständigheten, att klagandena enligt objektiva kriterier var att betrakta som wocos inte i sig räckte för att de skulle anses vara personligen berörda.

3. I det överklagade beslutet inskränkte sig tribunalen således till att pröva huruvida klagandena var personligen berörda enligt kravet i före detta artikel 230 fjärde stycket EG. Sedan Lissabonfördraget trädde i kraft (vilket skedde före det omtvistade beslutet) har det emellertid funnits en tredje möjlighet för fysiska och juridiska personer som önskar väcka talan om ogiltigförklaring. Enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF in fine får sådana personer nämligen numera väcka talan mot regleringsakter som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder.

4. Frågan huruvida en talan som har väckts med stöd av artikel 263 FEUF kan tas upp till sakprövning faller under tvingande rätt. I detta förslag kommer jag därför att föreslå domstolen att den ska bedöma huruvida artikel 263 fjärde stycket FEUF in fine är tillämplig på det här aktuella fallet. Jag kommer för övrigt att hävda att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att underlåta att göra en sådan bedömning. Därefter kommer jag att föreslå att domstolen ska träffa ett slutgiltigt avgörande i den frågan och förklara talan möjlig att ta upp till sakprövning samt i övrigt återförvisa målet till tribunalen för avgörande i sak. ( 2 )

II – Bakgrund till tvisten

5. Klagandena är wocos i Nederländerna. Det rör sig om organisationer utan vinstsyfte vilkas uppgift är att förvärva, uppföra och hyra ut bostäder som väsentligen är avsedda för missgynnade personer och socialt marginaliserade grupper. Dessa wocos bedriver även andra verksamheter, exempelvis uppförande och uthyrning av lägenheter med högre hyra, uppförande av lägenheter för försäljning samt uppförande och uthyrning av byggnader av allmänt intresse.

6. År 2002 ingav de nederländska myndigheterna en anmälan till kommissionen om det allmänna systemet för statligt stöd till wocos. Kommissionen gjorde bedömningen att åtgärderna för finansiering av wocos kunde anses utgöra befintliga stödåtgärder, varför de nederländska myndigheterna drog tillbaka sin anmälan.

7. Den 14 juli 2005 riktade emellertid kommissionen en skrivelse till de nederländska myndigheterna med stöd av artikel 17 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [88 EG] (EGT L 83, s. 1) där kommissionen ifrågasatte huruvida stödåtgärden E 2/2005 var förenlig med den gemensamma marknaden. Inledningsvis framhöll kommissionen i sin skrivelse att de nederländska myndigheterna borde ändra utformningen av det allmännyttiga uppdrag som företagen anförtroddes i syfte att se till att offentligt subventionerade bostäder förbehölls en tydligt avgränsad målgrupp bestående av missgynnade personer och socialt marginaliserade grupper. Kommissionen tillade att kommersiella verksamheter för wocos helt och hållet borde bedrivas på marknadsmässiga villkor och att dessa verksamheter inte fick gynnas av statligt stöd. Avslutningsvis framhöll kommissionen att utbudet av offentligt subventionerade bostäder borde anpassas till efterfrågan från missgynnade personer och socialt marginaliserade grupper.

8. Sedan denna skrivelse hade sänts inledde kommissionen och de nederländska myndigheterna förhandlingar med syftet att se till att den aktuella stödordningen blev förenlig med artikel 106.2 FEUF.

9. Den 16 april 2007 inkom Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (Föreningen för Konungariket Nederländernas institutionella investerare i fast egendom) med ett klagomål till kommissionen avseende stödordningen till förmån för wocos. I juni 2009 anslöt sig Vesteda Groep BV till detta klagomål.

10. Genom skrivelse av den 3 december 2009 åtog sig de nederländska myndigheterna att ändra det allmänna systemet för statligt stöd till wocos och överlämnade därvid ett flertal konkreta förslag till kommissionen.

11. På grundval av detta antog de nederländska myndigheterna nya bestämmelser genom ett nytt ministerdekret och en ny lag på bostadsområdet, som skulle träda i kraft den 1 januari 2010 respektive den 1 januari 2011.

12. När det gäller huruvida det av de nederländska myndigheterna föreslagna nya systemet för finansiering av wocos var förenligt med unionsrätten fann kommissionen, i punkt 72 i motiveringen till det omtvistade beslutet, att det stöd som var avsett att utbetalas med koppling till verksamhet i fråga om offentligt subventionerade bostäder – det vill säga med anknytning till uppförande och uthyrning av bostäder för enskilda, inbegripet uppförande och underhåll av stödinfrastruktur – var förenligt med artikel 106.2 FEUF. Mot bakgrund av detta godtog kommissionen de nederländska myndigheternas åtaganden och antog det omtvistade beslutet.

III – Målet vid tribunalen och det överklagade beslutet

13. Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 29 april 2010 väckte klagandena med stöd av artikel 263 FEUF talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet i den del detta avsåg stödåtgärden E 2/2005.

14. Klagandena anförde ett flertal grunder till stöd för sin talan. Kommissionen gjorde emellertid gällande att deras talan inte kunde tas upp till sakprövning därför att de inte var personligen berörda, i den mening som avses i artikel 263 FEUF, av det omtvistade beslutet. Tribunalen valde därför att först pröva den frågan.

15. Tribunalen fann därvid att det omtvistade beslutet, i den del detta avsåg stödåtgärden E 2/2005, inte riktade sig till klagandena. I detta sammanhang erinrade tribunalen för det första om den fasta rättspraxis enligt vilken ett företag inte kan föra talan mot ett beslut av kommissionen som förbjuder en stödordning avseende en viss sektor om företaget endast berörs av detta beslut på grund av att det tillhör sektorn i fråga eller på grund av att det är en potentiell mottagare av stöd genom stödordningen i fråga. För det andra gjorde tribunalen bedömningen att detsamma gäller för en talan om ogiltigförklaring av ett beslut genom vilket kommissionen, med beaktande av de nationella myndigheternas åtaganden, förklarar att den aktuella stödordningen i därigenom ändrad utformning är förenlig med den gemensamma marknaden.

16. I det aktuella fallet fann tribunalen till att börja med, i punkterna 29 och 30 i det överklagade beslutet, att bedömningen av huruvida en organisation skulle betraktas som woco gjordes med användning av objektiva kriterier som ett obegränsat antal aktörer skulle kunna uppfylla. Vidare erinrade tribunalen, i punkt 31 i nämnda beslut, om att klagandena endast kunde vara potentiella mottagare av stöd genom stödåtgärderna, eftersom kommissionens bedömning utgjorde en förhandsgranskning av stödordningen i dess ändrade utformning enligt de nationella myndigheternas åtaganden.

17. Med ledning av detta drog tribunalen slutsatsen att klagandena inte enbart med hänvisning till att de är wocos kunde anses vara personligen berörda av det omtvistade beslutet såvitt detta avsåg stödåtgärden E 2/2005. Därför avvisade tribunalen deras talan.

IV – Överklagandet

18. Genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 9 mars 2012 väckte klagandena den här aktuella talan om överklagande. De har yrkat att domstolen helt eller delvis ska upphäva det överklagade beslutet och återförvisa målet till tribunalen. Dessutom har de yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

19. Till stöd för sitt överklagande har klagandena åberopat två grunder: — Inom ramen för sin första grund har klagandena gjort gällande att tribunalen i sitt beslut gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning, felaktig bedömning av de relevanta faktiska omständigheterna och bristfällig motivering genom att låta frågan huruvida talan kunde tas upp till sakprövning bero på frågan huruvida de är faktiska eller potentiella mottagare av stöd genom de befintliga stödåtgärderna. — Inom ramen för sin andra grund har klagandena hävdat att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att anse att de inte hörde till en sluten krets av befintliga wocos som mottog stöd genom stödåtgärden E 2/2005.

20. I sitt svar på domstolens frågor har klagandena förtydligat att de, även om de inte kan anses vara personligen berörda av det omtvistade beslutet, icke desto mindre kan väcka talan om ogiltigförklaring av det beslutet därför att detta utgör en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder.

A – Huruvida artikel 263 fjärde stycket FEUF in fine är tillämplig

21. I sin bedömning av huruvida talan kunde tas upp till sakprövning inskränkte sig tribunalen till att konstatera att det omtvistade beslutet inte riktade sig till klagandena och inte heller berörde dem personligen.

22. Jag noterar att tribunalen underlät att kontrollera huruvida det omtvistade beslutet var en regleringsakt som direkt berörde klagandena och som inte medförde genomförandeåtgärder. Med andra ord förbisåg tribunalen att det genom artikel 263 fjärde stycket FEUF in fine införs en ny möjlighet att väcka talan.

23. Klagandena hänvisade förvisso inte själva till denna fråga i tribunalen (eller ens i den ansökan genom vilken de väckte talan om överklagande), men frågan rör huruvida en talan som har väckts med stöd av artikel 263 FEUF kan tas upp till sakprövning och faller därmed under tvingande rätt. Därför ska domstolen pröva denna fråga ex officio, ( 3 ) och parterna uppmanades att yttra sig på denna punkt vid förhandlingen den 17 april 2013.

1. Den tredje möjligheten att väcka talan som införs genom artikel 263 fjärde stycket FEUF in fine

24. Enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF får numera ”[a]lla fysiska eller juridiska personer … på de villkor som anges i första och andra styckena väcka talan mot en akt som är riktad till dem eller som direkt och personligen berör dem samt mot en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder’. ( 4 )

25. Enskilda kan således numera väcka talan om ogiltigförklaring utan att behöva visa att de är personligen berörda, förutsatt att den aktuella rättsakten är en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder.

a) En regleringsakt

26. Enligt tribunalens beslut av den 6 september 2011 i mål T‑18/10, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mot parlamentet och rådet (REU 2011, s. II-5599), kan inte alla rättsakter med allmän giltighet anses vara ”regleringsakter” i den mening som avses i artikel 263 FEUF. Lagstiftningsakter är nämligen enligt detta beslut av tribunalen inte regleringsakter.

27. Med utgångspunkt i detta konstaterande, och eftersom det i Lissabonfördraget – i artikel 289.3 FEUF – används ett rent processuellt kriterium för att definiera ”lagstiftningsakt’, ( 5 ) inskränkte tribunalen i sitt beslut begreppet ”regleringsakt” till att omfatta endast rättsakter med allmän giltighet som inte har antagits genom ett lagstiftningsförfarande.

28. Nämnda beslut har överklagats. ( 6 ) Domstolen har ännu inte meddelat något avgörande, men generaladvokaten Kokott har i sitt förslag till avgörande bekräftat tribunalens tolkning. ( 7 )

29. Jag kan förvisso ställa mig bakom flera av de argument av historisk och textanalytisk art som generaladvokaten Kokott anför, men jag anser däremot inte att man med ledning av användningen av termen ”lagstiftningsakt’i artikel 263 första stycket FEUF kan dra slutsatsen att uttrycket ”regleringsakt” i fjärde stycket i denna bestämmelse, såvitt avser rättsakter med allmän giltighet, skulle ha motsatt betydelse. I själva verket är motsatsen till ”lagstiftningsakt’inte nödvändigtvis ”regleringsakt” utan snarare ”genomförandeakt”, en benämning som uttryckligen används i artikel 291 FEUF. ( 8 )

30. Rättsakter som inte är lagstiftningsakter betecknas dessutom i FEU-fördraget inte med ordet ”regleringsakt’, utan i stället talas det i artikel 297.2 FEUF om ”icke-lagstiftningsakter”.

31. Under alla omständigheter förefaller denna tolkning, som ingalunda får enhälligt stöd i doktrinen, mig inte lämplig mot bakgrund av de överväganden som låg bakom ändringen av artikel 230 EG. Den i detta avseende mest talande paradoxen är utan tvivel att överklagandet i målet Unión de Pequeños Agricultores mot rådet ( 9 ) – det mål som ju föranledde reformen – på nytt skulle komma att avvisas om den restriktiva tolkning som tribunalen har föreslagit skulle tillämpas.

32. Dessutom går det inte – i motsats till vad vissa författare med en positiv inställning till en restriktiv tolkning anser – att tro att förfarandet med begäran om förhandsavgörande alltid räcker för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd. Om så vore fallet hade det saknats anledning att ändra artikel 230 EG, vars nackdelar per definition finns kvar om man anser att lagstiftningsakter inte omfattas av artikel 263 fjärde stycket FEUF.

33. Det finns de som hävdar att artikel 19.1 andra stycket FEU skulle ha fyllt de luckor som fanns. Så är emellertid inte fallet. Den artikeln utgör i själva verket endast ett formellt stadfästande av en princip som domstolen i liknande ordalag slog fast i sin dom i det ovannämnda målet Unión de Pequeños Agricultores mot rådet. ( 10 ) Artikel 19.1 andra stycket FEU tillförde således ingenting till gällande rätt. Även här kan det hävdas att om så hade varit fallet, skulle det ha saknats skäl att ändra före detta artikel 230 EG.

34. Avslutningsvis kan skyldigheten att samarbeta lojalt enligt min mening inte vara så omfattande att den tvingar medlemsstaterna att bereda tillträde till nationell domstol i fall där ingen statlig rättsakt är i fråga. Det är för övrigt förvånande att en del av dem som med hänvisning till artikel 19.1 andra stycket FEU gör gällande att det är staternas ansvar att säkerställa ett effektivt domstolsskydd för enskilda samtidigt utan att tveka hävdar att den omständigheten, att det i de flesta medlemsstaterna saknas nationella rättsmedel mot statliga lagstiftningsakter, skulle legitimera avsaknaden av sådana rättsmedel på unionsnivån. Är det inte paradoxalt att anse det normalt att fördraget inte ger enskilda rätt att väcka talan mot unionens lagstiftningsakter med motiveringen att de flesta staterna inte tillåter att talan väcks mot deras egna lagar och samtidigt tycka att samma stater ska bereda enskilda möjlighet att – förvisso indirekt – väcka talan mot unionsrättsakter?

35. Vidare förefaller det mig inte rimligt att anse att det föreligger ett effektivt domstolsskydd med hänvisning till att det i teorin är möjligt för en enskild att ställa en fråga till sin nationella förvaltning om huruvida en av unionens lagstiftningsakter är tillämplig på hans eller hennes egen situation, i förhoppning om att erhålla ett svar som han eller hon kan överklaga i en domstol som i sin tur kan sätta i gång förfarandet med begäran om förhandsavgörande. Hur kan man undvika att tvivla på den faktiska effektiviteten hos sådana teoribyggen som baseras på förekomsten av en rättsakt vars enda existensberättigande är att talan ska kunna väckas mot den och som således framstår som alltigenom konstlad? Och vad skulle dessutom hända om den nationella myndigheten avstod från att svara?

36. Här vill jag erinra om att domstolen har funnit att det inte förelåg några garantier för ett effektivt domstolsskydd när en enskild inte hade något annat val än att bryta mot lagen för att förmå den behöriga nationella myndigheten att anta en genomförandeakt som medförde att den enskilde var tvungen att försvara sig i en domstol som kunde begära förhandsavgörande. ( 11 ) Varför skulle detta inte gälla i fall där den nationella myndigheten i princip inte är skyldig att anta någon rättsakt?

37. Den tolkning av artikel 263 fjärde stycket FEUF in fine som innebär att lagstiftningsakter inte ska anses utgöra regleringsakter är således enligt min mening alltför restriktiv och dessutom olämplig mot bakgrund av de skäl som motiverade ändringen av artikel 230 fjärde stycket EG.

38. Följaktligen förespråkar jag en annan tolkning av begreppet ”regleringsakt’i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF in fine. Jag anser att ”regleringsakt” ska tolkas som en rättsakt med allmän giltighet, oavsett om det rör sig om en lagstiftningsakt eller inte.

b) Som direkt berör klaganden

39. I samband med den tredje möjligheten att väcka talan om ogiltigförklaring saknas alltså kravet på att de som väcker talan ska vara personligen berörda, men däremot måste de fortfarande vara direkt berörda. Innebörden av detta rekvisit förefaller knappast problematisk, eftersom begreppet ”direkt berörd” är identiskt i det andra och det tredje fallet enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF. ( 12 )

40. Detta betyder således, enligt fast rättspraxis avseende artikel 263 fjärde stycket FEUF, att en fysisk eller juridisk person är direkt berörd av en unionsrättsakt om denna ”har direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning och inte lämnar dem till vilka den riktar sig, och som skall genomföra den, något utrymme för skönsmässig bedömning, vilket innebär att genomförandet skall ha en rent automatisk karaktär och endast följa av [unions]lagstiftningen utan att några mellanliggande regler tillämpas”. ( 13 )

41. Domstolen har dessutom haft anledning att i detta sammanhang förtydliga att avsaknaden av utrymme för skönsmässig bedömning från medlemsstaternas sida medför att det inte har någon betydelse att det skenbart saknas direkt koppling mellan en unionsrättsakt och en enskild person. Om det utrymme för skönsmässig bedömning som står till buds för den som utfärdar den mellanliggande rättsakt som är avsedd att genomföra unionsrättsakten ska kunna medföra att den enskilde inte anses vara direkt berörd av unionsrättsakten, får således inte detta utrymme för skönsmässig bedömning uteslutande avse formella aspekter utan måste ligga till grund för inverkan på den enskildes rättsliga ställning. ( 14 )

c) Som inte medför genomförandeåtgärder

42. Det återstår således att slå fast innebörden av det sista meningsledet i artikel 263 fjärde stycket FEUF, nämligen att rättsakten inte får medföra genomförandeåtgärder. Frågan är huruvida detta utgör ett tredje villkor eller enbart är att betrakta som en förklaring av vad det innebär att en person är direkt berörd.

43. Domstolen har ännu inte haft anledning att yttra sig i denna fråga. Tribunalen har för sin del funnit att ett beslut av kommissionen där denna förklarar en stödåtgärd rättsstridig och kräver att utbetalt stöd ska återbetalas ”inte [kan] anses vara en rättsakt som inte medför genomförandeåtgärder. I artikel 6.2 i det angripna beslutet anges nämligen att det föreligger ’nationella åtgärder som vidtagits för att genomföra [beslutet] till dess att det stöd som avses i [den omtvistade stödordningen] är återbetalt’. Själva förekomsten av dessa åtgärder avseende återkrav, vilka utgör genomförandeåtgärder, motiverar att det angripna beslutet ska anses vara en rättsakt som medför genomförandeåtgärder. Dessa åtgärder kan nämligen bestridas vid nationell domstol av de personer som åtgärderna avser.” ( 15 )

44. I det målet ansåg tribunalen således att klagandebolaget saknade rätt att väcka talan om ogiltigförklaring med stöd av den utökade möjlighet som har införts genom Lissabonfördraget. Tribunalen motiverade denna ståndpunkt med att det enligt dess uppfattning nödvändigtvis måste föreligga nationella genomförandeåtgärder.

45. Jag anser att en sådan tolkning medför en orimlig begränsning av verkan av det tillägg som genom artikel 263 fjärde stycket FEUF har gjorts till före detta artikel 230 EG, eftersom det alltid är möjligt att tänka sig en nationell åtgärd som vidtas för att genomföra en unionsrättslig regleringsakt – exempelvis ett offentliggörande, en underrättelse, en bekräftelse eller en påminnelse. Med tribunalens tolkning skulle sådana enkla formaliteter, som kan vara oförutsebara eller valfria, resultera i att nämnda artikel inte var tillämplig.

46. Dessutom förefaller mig en sådan tolkning strida mot det mål som eftersträvades av dem som utformade fördraget. Som generaladvokaten Kokott erinrade om i det ovannämnda målet Telefónica mot kommissionen, var tanken med tillägget om genomförandeåtgärder att utvidgningen av rätten att väcka talan [skulle] begränsas till de fall i vilka en enskild ’först måste bryta mot lagen för att kunna väcka talan vid domstol’”. ( 16 )

47. Jag delar likaså generaladvokaten Kokotts uppfattning att ”villkoren med avseende på genomförandeåtgärder till en regleringsakt … [ska] tolkas så, att denna akt har omedelbar verkan för enskilda utan att genomförandeåtgärder är nödvändiga”. ( 17 ) Detta är emellertid en definition som helt sammanfaller med definitionen av vad det innebär att den enskilde är direkt berörd. ( 18 )

48. Därför anser jag att termen ”genomförandeåtgärder’i artikel 263 fjärde stycket FEUF in fine bör reserveras för unionsrättsliga sammanhang och därmed inte beaktas i frågor som rör den nationella sfären, eller åtminstone att begreppet ”genomförandeåtgärder” inte bör anses omfatta åtgärder som vidtas av nationella myndigheter utan utrymme för skönsmässig bedömning. Som jag har förklarat ovan medför ju avsaknaden av utrymme för skönsmässig bedömning från medlemsstaternas sida att det inte har någon betydelse att det skenbart saknas direkt koppling mellan en unionsrättsakt och en enskild.

49. Sammanfattningsvis anser jag att villkoret om att regleringsakten inte får medföra genomförandeåtgärder endast är att betrakta som en upprepning av villkoret att den enskilde måste vara direkt berörd. ( 19 )

50. Denna tolkning förefaller mig särskilt relevant i frågor som rör statligt stöd, eftersom den logiska följden, enligt fast rättspraxis, av att det konstateras att ett visst stöd är rättsstridigt är att detta stöd undanröjs genom återkrav. ( 20 ) Den enda grund som en medlemsstat kan åberopa till sitt försvar vid en talan om fördragsbrott som kommissionen har väckt med stöd av artikel 108.2 FEUF är att det föreligger ett absolut hinder för korrekt verkställighet av det aktuella beslutet. ( 21 ) Medlemsstatens återkravsåtgärder är med andra ord endast ett slags nödvändiga komplement till det omtvistade beslutet.

51. Dessutom har den föreslagna tolkningen den fördelen att samtliga tvister som rör statligt stöd centraliseras till Europeiska unionens domstolar. En sådan centralisering förefaller mig vara av godo på två sätt. Till att börja med ökar den rättssäkerheten genom att frågan huruvida en enskild är personligen berörd förlorar sin betydelse och att potentiella mottagare av ett stöd eller konkurrenter till ett stödmottagande företag därmed får rätt att väcka talan mot kommissionens beslut direkt vid domstolen. Härigenom försvinner också den osäkerhet som är knuten till den rättspraxis som bygger på domen i målet TWD Textilwerke Deggendorf, enligt vilken en begäran om förhandsavgörande kan komma att avvisas om det inte tidigare har slagits fast huruvida den enskilde är personligen berörd. ( 22 ) Vidare medför den föreslagna tolkningen att det inte längre behöver inledas någon nationell rättsprocess för att domstolen via förfarandet med begäran om förhandsavgörande ska kunna förmås att yttra sig i en fråga. Med andra ord möjliggörs ett förfarande som är mer direkt och således effektivare, snabbare och mer resurssnålt.

52. Avslutningsvis ifrågasätter jag mer generellt det lämpliga i att göra åtskillnad mellan villkoret att den enskilde ska vara direkt berörd och förtydligandet att rättsakten inte ska medföra genomförandeåtgärder. Det förefaller i själva verket svårt att föreställa sig ett fall där en enskild är direkt berörd av en unionsrättsakt om det för denna rättsakt krävs en genomförandeåtgärd i egentlig bemärkelse – på EU-nivå eller nationell nivå – med tanke på att det krav som enligt domstolens fasta rättspraxis måste vara uppfyllt för att en enskild ska anses vara direkt berörd av en unionsrättsakt är att rättsakten ska ha ”direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning och … att genomförandet … endast [ska] följa av gemenskapslagstiftningen utan att några mellanliggande regler tillämpas”. ( 23 )

2. Tillämpning på det här aktuella fallet

53. Det omtvistade beslutet är ett beslut i vilket kommissionen förklarar två stödordningar (en befintlig stödordning och en ny stödordning) vara förenliga med artikel 106.2 FEUF och med den gemensamma marknaden.

54. I den del av det omtvistade beslutet som är föremål för talan gjorde kommissionen en bedömning med avseende på sådan förenlighet av stödåtgärden E 2/2005, som avser systemet för finansiering av wocos i dess ändrade utformning till följd av de nederländska myndigheternas åtaganden.

55. Det ska därför avgöras dels huruvida nämnda rättsakt, som kommissionen riktade till Konungariket Nederländerna, är en regleringsakt, dels huruvida denna rättsakt direkt, utan genomförandeåtgärd, berör klagandena.

a) Är det omtvistade beslutet en regleringsakt?

56. Det är ostridigt att det omtvistade beslutet antogs efter ett förfarande som inte var ett lagstiftningsförfarande. Kommissionen har emellertid bestridit att nämnda rättsakt skulle ha allmän giltighet. Enligt kommissionen riktade beslutet sig uteslutande till Konungariket Nederländerna och kan därför endast ha individuell giltighet.

57. Frågan huruvida ett beslut som riktar sig till en medlemsstat har allmän eller individuell giltighet har nyligen blivit föremål för ingående och relevant granskning av generaladvokaten Kokott i det ovannämnda målet Telefónica mot kommissionen. ( 24 )

58. Jag ansluter mig till hennes ståndpunkt att beslut av denna typ utgör ett särfall av det skälet att varje medlemsstat även återspeglar en nationell rättsordning och att ett beslut som riktar sig till en medlemsstat är bindande för alla organ i den medlemsstaten. Med generaladvokaten Kokotts ord kan ”[b]eslut som riktar sig till en medlemsstat … sålunda, fastän de enbart har en enda adressat, påverka en nationell rättsordning och på detta sätt få allmän giltighet”. ( 25 )

59. Domstolen själv har för övrigt redan tillerkänt beslut av denna typ allmän giltighet i vissa fall, ( 26 ) särskilt såvitt avser statligt stöd. Enligt fast rättspraxis – som tribunalen dessutom erinrade om i det överklagade beslutet – anses nämligen ett beslut av kommissionen genom vilket en stödordning förbjuds, såvitt de potentiella stödmottagarna anbelangar, utgöra en åtgärd med allmän giltighet som är tillämplig på objektivt bestämda situationer och medför rättsverkningar för en allmänt och abstrakt angiven personkrets. Detta betyder att kommissionens beslut, såvitt de potentiella stödmottagarna inom ramen för en stödordning anbelangar, är att betrakta som en åtgärd med ”allmän giltighet”. ( 27 ) Det är för övrigt just av detta skäl som sådana stödmottagare i princip inte anses vara personligen berörda. I det här aktuella fallet anser jag att samma resonemang kan tillämpas på ett beslut som kommissionen fattar med stöd av artikel 19.1 i förordning nr 659/1999 och genom vilket kommissionen noterar de nationella myndigheternas åtaganden och förklarar att de planerade ändringarna av en befintlig stödordning är förenliga med den gemensamma marknaden.

60. Detsamma gäller kommissionens beslut varigenom en ändrad stödordning godkänns, i den mån som den ändrade stödordningen är avsedd att tillämpas på objektivt bestämda situationer och medför rättsverkningar för en allmänt och abstrakt angiven personkrets. Jag ser ingen anledning till att det i detta sammanhang, som kommissionen har gjort gällande, skulle vara lämpligt att göra åtskillnad mellan beslut varigenom en stödordning godkänns och beslut varigenom en stödordning förbjuds.

61. Detta betyder att det omtvistade beslutet – oavsett om man använder den vida eller den restriktiva tolkningen av begreppet ”regleringsakt” – uppfyller det första villkoret i artikel 263 fjärde stycket FEUF in fine då nämnda beslut är en rättsakt med allmän giltighet som har antagits enligt ett förfarande som inte är ett lagstiftningsförfarande.

b) Är klagandena direkt berörda, utan genomförandeåtgärd?

62. I sitt svar på den skriftliga frågan gjorde kommissionen bedömningen att det krävs genomförandeåtgärder för att verkställa det omtvistade beslutet. Härvid åsyftas inte enbart det ministerdekret och den lag som avses i punkt 41 i motiveringen till det omtvistade beslutet, utan kommissionen hänvisar även till en tidsbegränsad förordning av den 3 november 2010 om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som tillhandahålls av godkända wocos (offentliggjord i Nederlandse Staat courant nr 17515 av den 8 november 2010).

63. Att det föreligger genomförandeåtgärder kan inte förnekas. Sådana åtgärder utgör en nödvändig del av det förfarande avseende befintliga stödordningar som föreskrivs i förordning nr 659/1999. Det anges för övrigt uttryckligen i artikel 19.1 att om den berörda medlemsstaten godtar de åtgärder som kommissionen har föreslagit, ska den underrätta kommissionen om detta. Kommissionen ska notera detta förhållande, varvid medlemsstaten ”genom sitt godtagande [ska] vara bunden att genomföra de lämpliga åtgärderna”.

64. Som jag tidigare har framhållit, anser jag emellertid dels att villkoret att rättsakten inte ska medföra genomförandeåtgärder endast är att betrakta som en upprepning av villkoret att den enskilde ska vara direkt berörd av rättsakten, dels att det för att detta sistnämnda villkor inte ska vara uppfyllt krävs att den myndighet som ska vidta genomförandeåtgärden förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning som går utöver rent formella aspekter.

65. Eftersom det omtvistade beslutet bygger på artikel 19.1 i förordning nr 659/1999, ger det inte Konungariket Nederländerna något utrymme för skönsmässig bedömning.

66. Det framgår nämligen av denna bestämmelse att de ändringar som gör systemet förenligt med unionsrätten har tillkommit på kommissionens initiativ och har gjorts bindande av kommissionen.

67. Artikel 19.1 i förordning nr 659/1999 har följande lydelse: ”Om den berörda medlemsstaten godtar de föreslagna åtgärderna och underrättar kommissionen om detta, skall kommissionen notera detta förhållande och underrätta medlemsstaten om detta. Medlemsstaten skall genom sitt godtagande vara bunden att genomföra de lämpliga åtgärderna.”

68. Att ett beslut som bygger på artikel 19.1 i förordning nr 659/1999 har tvingande verkan bekräftades för övrigt av domstolen i dess dom av den 18 juni 2002 i mål C-242/00, Tyskland mot kommissionen (REG 2002, s. I-5603).

69. I det målet erinrade domstolen om att kommissionen vid utövandet av sina befogenheter enligt artiklarna 87 EG och 88 EG (nu artiklarna 107 FEUF och 108 FEUF) fick anta riktlinjer med syftet att ange hur kommissionen, med stöd av samma artiklar, avsåg att utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning i förhållande till nya stöd eller befintliga stödordningar. I den mån som sådana riktlinjer grundade sig på artikel 88.1 EG (nu artikel 108.1 FEUF), var de enligt domstolen en beståndsdel i det fasta och regelbundna samarbete inom ramen för vilket kommissionen och medlemsstaterna tillsammans fortlöpande skulle granska befintliga stödordningar och kommissionen skulle föreslå medlemsstaterna lämpliga åtgärder som borde vidtas med hänsyn tagen till den pågående utvecklingen eller den gemensamma marknadens funktion. Domstolen tillade att ”[i] den utsträckning dessa förslag till lämpliga åtgärder godtas av en medlemsstat har de tvingande verkan i förhållande till denna medlemsstat’ ( 28 ) och konstaterade att ”gemenskapslagstiftaren ha[de] tagit fasta på ovannämnda rättspraxis” vid utformningen av bestämmelserna i artikel 19.1 i förordning nr 659/1999. ( 29 )

70. Enligt denna bestämmelse blir de ändringar som gör systemet förenligt med unionsrätten inte bindande förrän kommissionen har godkänt dem. Kommissionen framhöll för övrigt uttryckligen, i punkt 74 i motiveringen till det omtvistade beslutet, att den godtog de nederländska myndigheternas åtaganden och att den i enlighet med artikel 19 i förordning nr 659/1999 officiellt noterade dessa åtaganden genom det aktuella beslutet och därigenom gjorde genomförandet av de lämpliga åtgärderna till en tvingande skyldighet. Detta påstående upprepades också i beslutets normativa del (punkt 108 i beslutet).

71. I det här aktuella målet har kommissionen också gjort gällande att Konungariket Nederländerna, efter det att det omtvistade beslutet hade antagits, fortfarande hade möjlighet att slutgiltigt avskaffa den berörda stödordningen och således förfogade över ett utrymme för skönsmässig bedömning. Jag anser emellertid att så inte var fallet, med hänsyn till att det ju var Konungariket Nederländerna som hade föreslagit kommissionen de ändringar som gjordes bindande genom det omtvistade beslutet, varför möjligheten att Konungariket Nederländerna därefter skulle besluta att inte behålla stödordningen måste betraktas som rent teoretisk. Tvärtom rådde det inget tvivel om de nederländska myndigheternas villighet att tillämpa beslutet. ( 30 )

72. Dessutom har klagandena i sitt svar på de skriftliga frågorna påpekat – i motsats till vad kommissionen har gjort gällande – att det inte finns någon åtgärd mot vilken de skulle kunna väcka talan i nationell domstol. Detta påstående upprepade klagandena i kategoriska ordalag vid förhandlingen, närmare bestämt att det i den nationella rättsordningen enligt klagandena inte finns något rättsmedel som enskilda kan använda mot en sådan tvingande rättsakt med allmän giltighet som artikel 4 i den interimistiska förordningen av den 3 november 2010 om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som tillhandahålls av godkända wocos.

73. Vidare krävs det inget ytterligare beslut för att verkställa den i artikel 4 i den ovannämnda nationella förordningen föreskrivna skyldigheten att tilldela 90 procent av lägenhetsbeståndet till personer vilkas inkomst inte överskrider ett visst belopp. Tvärtom är det endast en överträdelse av den bestämmelsen som skulle kunna föranleda en reaktion från myndighetens sida, exempelvis en vägran att bevilja det aktuella stödet. Härvid vill jag framhålla att jag inte ansluter mig till kommissionens ståndpunkt att den rättspraxis som bygger på domen i det ovannämnda målet Unibet endast skulle vara tillämplig i fall där det föreligger en risk för straffrättsliga påföljder. Oavsett vilken typ av sanktion en lagöverträdare riskerar att åläggas, tillgodoser en sådan ordning inte under några omständigheter kravet på ett effektivt domstolsskydd.

74. Om klagandena förvägras rätten att väcka talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet, förefaller det mig mot denna bakgrund som att de inte åtnjuter något domstolsskydd.

75. Följaktligen anser jag att det omtvistade beslutet direkt berör klagandena och inte medför genomförandeåtgärder i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF in fine, därför att nämnda beslut har direkt inverkan på klagandenas rättsliga ställning och inte lämnar den som beslutet riktar sig till och som ska genomföra det, det vill säga Konungariket Nederländerna, något utrymme för skönsmässig bedömning.

76. De villkor som anges i artikel 263 fjärde stycket FEUF in fine förefaller mig således vara uppfyllda, och tribunalen borde därför ha tagit upp klagandenas talan till sakprövning med stöd av den bestämmelsen. Genom att avvisa deras talan gjorde sig tribunalen enligt min uppfattning skyldig till felaktig rättstillämpning.

B – Den första och den andra grunden för talan, avseende kravet att den enskilde ska vara personligen berörd av den angripna rättsakten

77. För den händelse att domstolen inte skulle anse att villkoren i artikel 263 fjärde stycket FEUF in fine var uppfyllda, finns det anledning att pröva de grunder som klagandena har anfört till stöd för sitt ifrågasättande av det omtvistade beslutet såvitt detta avser stödåtgärden E 2/2005.

78. Dessa båda grunder avser tribunalens tillämpning i det aktuella fallet av villkoret att klagandena ska vara ”personligen berörda” av det omtvistade beslutet. Jag kommer att bedöma dem tillsammans.

1. Begreppet

79. Villkoret att den som väcker talan om ogiltigförklaring ska vara personligen berörd utgör utan tvivel ett av de svåraste begreppen att ringa in. Ända sedan domen i målet Plaumann mot kommissionen har det i fast rättspraxis gång på gång slagits fast att ”andra personer än de som ett beslut är riktat till kan göra anspråk på att vara personligen berörda endast om beslutet angår dem på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för dem eller på grund av en faktisk situation som särskiljer dem från alla andra personer och därigenom försätter dem i en situation som motsvarar den som gäller för en person som ett beslut är riktat till”. ( 31 )

80. Tillämpningsområdet för denna princip har emellertid inskränkts: att en bestämmelse genom sin art och sin räckvidd är allmän eftersom den är tillämplig på samtliga berörda ekonomiska aktörer utesluter således inte att denna bestämmelse kan beröra vissa av dem personligen. Så är exempelvis fallet ”[n]är ett beslut berör en grupp av personer som med stöd av gruppmedlemmarnas egna kriterier kunde identifieras eller skulle ha kunnat identifieras när rättsakten antogs[. Då] kan [nämligen] dessa personer vara personligen berörda av rättsakten i den mån de ingår i en begränsad krets av ekonomiska aktörer.’ ( 32 ) Domstolen anser att det ”kan … förhålla sig på det viset bland annat när beslutet innebär att de rättigheter som den enskilde har förvärvat före dess antagande ändras”. ( 33 )

81. Omvänt förhåller det sig inte på det sättet ”när det framgår att [en rättsakt för vilken det mer eller mindre exakt går att fastställa de berörda rättssubjektens antal eller identitet] är tillämplig i objektiva rättsliga eller faktiska situationer som anges i rättsakten i fråga”. ( 34 )

2. Bedömning

82. Det framgår således av denna rättspraxis att det som avgör huruvida enskilda är personligen berörda i den mening som avses i artikel 263 FEUF är huruvida det kriterium som används för att identifiera medlemmarna i den aktuella gruppen är individualiserande eller objektivt till sin natur.

83. I det överklagade beslutet fann tribunalen att klagandena inte var personligen berörda. Tribunalen motiverade detta med att bedömningen av huruvida en organisation ska betraktas som woco görs med användning av objektiva kriterier som ett obegränsat antal aktörer skulle kunna uppfylla i egenskap av potentiella stödmottagare inom ramen för stödåtgärden E 2/2005, som avsågs i det omtvistade beslutet.

84. Tribunalen gjorde en riktig bedömning när den i punkt 29 i det överklagade beslutet påpekade att bedömningen av huruvida en organisation ska betraktas som woco sker med stöd av objektiva kriterier, att denna bedömning görs enligt ett system för godkännande som föreskrivs i artikel 70.1 i 1901 års bostadslag (Woningwet), att godkännande ges genom kungligt dekret till organisationer som uppfyller vissa objektiva kriterier (organisationens associationsform måste vara antingen förening eller stiftelse, organisationen får inte ha vinstsyfte, det enda föremålet för dess verksamhet måste ligga inom området tillhandahållande av offentligt subventionerade bostäder, och den måste använda sina tillgångar för att främja offentligt subventionerat boende) och att detta betyder att dessa wocos utgör en allmänt och abstrakt angiven personkrets.

85. Under dessa omständigheter gjorde tribunalen en riktig bedömning när den fann att klagandena var berörda av det omtvistade beslutet, såvitt detta avsåg stödåtgärden E 2/2005, på samma sätt som varje annan ekonomisk aktör som – faktiskt eller potentiellt – befann sig i en likadan situation.

86. Jag anser därför inte att klagandenas talan är välgrundad såvitt avser den första grund som de har anfört till stöd för denna.

87. Däremot är jag mer betänksam till tribunalens bedömning av huruvida det förelåg en sluten krets av organisationer vilkas antal var fastställt eller möjligt att fastställa. Denna fråga har klagandena tagit upp inom ramen för den andra grunden för sin talan.

88. Enligt tribunalen kunde den rättspraxis som klagandena hade hänvisat till inte tillämpas på det aktuella fallet eftersom sökandena i de ovannämnda målen Belgien och Forum 187 mot kommissionen och Piraiki-Patraiki m.fl. mot kommissionen hade tillhört en grupp som efter antagandet av de ifrågavarande besluten inte längre kunde få nya medlemmar.

89. Som jag tidigare har erinrat om, ( 35 ) har domstolen funnit att en grupp av personer kan vara personligen berörda av en rättsakt om dessa personer ”med stöd av gruppmedlemmarnas egna kriterier kunde identifieras eller skulle ha kunnat identifieras när rättsakten antogs”. ( 36 )

90. Det var denna rättspraxis som tillämpades i domarna i de ovannämnda målen Piraiki-Patraiki m.fl. mot kommissionen och Belgien och Forum 187 mot kommissionen. ( 37 ) I det sistnämnda målet fann domstolen att Forum 187 hade rätt att väcka talan i egenskap av företrädare för samordningscentrum som var personligen berörda av den omtvistade rättsakten. Denna rättsakt var ett beslut av kommissionen i vilket ett befintligt belgiskt skatterättsligt system som utgjorde statligt stöd befanns vara oförenligt med unionsrätten. Enligt domstolen hade rättsakten i fråga medfört en förkortning av koncessionsperioden i de fall där samordningscentra hade fått sin koncession förlängd under åren 2001 och 2002. De trettio centra som detta gällde hade utan problem kunnat identifieras vid den tidpunkt då det angripna beslutet fattades. Vidare hade det angripna beslutet inte innehållit några övergångsbestämmelser till förmån för de samordningscentra vilkas koncession löpte ut samtidigt som beslutet delgavs eller för dem vilkas ansökan om koncession var föremål för handläggning vid tidpunkten för delgivningen av beslutet. Domstolen fann att dessa åtta andra centra utgjorde en sluten krets vars medlemmar var särskilt berörda av beslutet eftersom de inte längre kunde få sin koncession förlängd. ( 38 )

91. Liksom i det här aktuella målet rörde det sig om ett beslut av kommissionen avseende en befintlig statlig stödåtgärd. Visserligen hade kommissionen den gången föreskrivit att den framtida stödordningen skulle ändras utan att någon kompensation skulle ges, medan det här aktuella omtvistade beslutet innebär att den aktuella stödordningen, i dess ändrade utformning, är förenlig med unionsrätten. Denna skillnad i sak förefaller mig emellertid inte ha någon avgörande betydelse vid bedömningen av huruvida en talan kan tas upp till sakprövning.

92. När domstolen fann att den talan som hade väckts av Forum 187 kunde tas upp till sakprövning, tog den nämligen hänsyn dels till de samordningscentra vilkas koncession hade förlängts år 2001 eller 2002, dels till de centra vilkas ansökan om koncession var föremål för handläggning vid tidpunkten för delgivningen av kommissionens beslut.

93. Dessa kriterier kan framstå som objektiva, men domstolen ansåg att de var individualiserande, det vill säga – med domstolens egna ord – ”gruppmedlemmarnas egna’. Under alla omständigheter skiljer sig dessa kriterier inte i grunden från de kriterier som gäller för klagandena i det här aktuella målet. Vid tidpunkten för antagandet av det omtvistade beslutet hade 410 wocos utsetts genom kungligt dekret. Det omtvistade beslutet, genom vilket kommissionen godkände de ändringsförslag som hade utformats av Konungariket Nederländerna, innebär med nödvändighet att dessa företag – och inga andra företag – inte längre nödvändigtvis kommer att åtnjuta samma fördelar som de har åtnjutit inom ramen för den tidigare ordningen, vilken kommer att upphöra (till exempel kommer det inte längre att ges lånegarantier). Den omständigheten att andra wocos kan komma att bli godkända efter antagandet av det omtvistade beslutet förefaller mig därför inte ha någon väsentlig betydelse. Som jag tidigare har erinrat om, har domstolen redan funnit att en ekonomisk aktör kan anses tillhöra en begränsad krets om denna aktör berörs av ett beslut som ”innebär att de rättigheter som [aktören] har förvärvat före dess antagande ändras”. ( 39 )

94. Jag anser därför att klagandenas talan är välgrundad såvitt avser den andra grunden för denna, eftersom tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den ansåg att klagandena inte tillhörde en sluten krets av identifierbara organisationer vid tidpunkten för antagandet av det omtvistade beslutet. Tvärtom förefaller klagandena mig vara direkt ( 40 ) och personligen berörda av det omtvistade beslutet.

95. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska slå fast att klagandenas talan kan tas upp till sakprövning och att domstolen följaktligen ska upphäva det överklagade beslutet. Vidare föreslår jag att domstolen ska återförvisa målet till tribunalen för prövning av huruvida talan är välgrundad och att den ska låta beslutet om rättegångskostnaderna anstå till senare.

C – Klagandenas berättigade intresse av att få saken prövad

96. Klagandenas intresse av att få saken prövad avser här deras intresse av att få den antagna rättsakten ogiltigförklarad. För att de ska anses ha ett berättigat intresse av detta krävs att ogiltigförklaringen som sådan kan få rättsverkningar för klagandena ( 41 ), det vill säga att ogiltigförklaringen måste kunna medföra en fördel för dem. ( 42 )

97. I det överklagade beslutet prövade tribunalen inte detta rekvisit. Ett berättigat intresse av att få saken prövad är emellertid en nödvändig och grundläggande förutsättning för varje talan i domstol. ( 43 ) Om sådant intresse saknas, utgör detta ett rättegångshinder som inte kan avhjälpas och som domstolen kan hänvisa till ex officio. ( 44 ) Jag anser det därför nödvändigt att ta upp denna fråga för det fall att domstolen skulle ställa sig bakom mina slutsatser såvitt avser övriga möjliga rättegångshinder. Parterna uppmanades också att redovisa sina ståndpunkter i denna fråga vid förhandlingen som hölls den 17 april 2013.

98. I det omtvistade beslutet fann kommissionen att den nederländska ordningen för finansiering av offentligt subventionerade bostäder, även i ändrad utformning, utgjorde befintligt statligt stöd. Efter att ha granskat den nederländska regeringens ändringar, gjorde kommissionen bedömningen att det stöd som var avsett att utbetalas med koppling till verksamhet i fråga om offentligt subventionerade bostäder – det vill säga med anknytning till uppförande och uthyrning av bostäder för enskilda, inbegripet uppförande och underhåll av stödinfrastruktur – var förenligt med artikel 106.2 FEUF. ( 45 )

99. Enligt den skrivelse som Konungariket Nederländerna sände till kommissionen den 3 december 2009 skulle de nya bestämmelserna införas genom ett ministerdekret och en ny lag om bostäder, som skulle träda i kraft den 1 januari 2010 respektive den 1 januari 2011. De nya bestämmelserna skulle dessutom endast vara tillämpliga på framtida verksamheter.

100. En första granskning av förfarandet kan därför ge sken av att en ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet inte skulle medföra någon fördel för klagandena, eftersom en sådan ogiltigförklaring inte kan resultera i ett upphävande av den nya lag och det nya dekret som de nederländska myndigheterna har antagit.

101. Som vi tidigare har sett, framgår det emellertid av artikel 19.1 i förordning nr 659/1999 att de ändringar som gör ordningen förenlig med unionsrätten har tillkommit på kommissionens initiativ och har gjorts bindande av kommissionen. Härvid hänvisar jag till mitt resonemang i denna fråga i samband med diskussionen om avsaknad av genomförandeåtgärder i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF in fine ( 46 ) och inskränker mig till att erinra om att kommissionen i punkt 74 i motiveringen till det omtvistade beslutet uttryckligen framhöll dels att den godtog de nederländska myndigheternas åtaganden, dels att den i enlighet med artikel 19 i förordning nr 659/1999 officiellt noterade dessa åtaganden genom det aktuella beslutet och dels att den därigenom gjorde genomförandet av de lämpliga åtgärderna till en tvingande skyldighet.

102. Med stöd av min begränsade undersökning av huruvida klagandena har ett berättigat intresse av att få saken prövad, gör jag därför bedömningen att klagandena har fog för att hävda att en ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet skulle medföra en fördel för dem. I själva verket anser jag att ”det inte [kan] ställas alltför höga krav vad gäller fastställandet av [att en ogiltigförklaring av den angripna rättsakten skulle medföra] en … fördel [,] … särskilt … om de restriktiva villkoren i det andra eller det tredje alternativet i artikel 263 fjärde stycket FEUF redan är uppfyllda”. ( 47 ) I det aktuella fallet skulle Konungariket Nederländerna, om det omtvistade beslutet ogiltigförklarades, kunna återfå ett visst mått av självbestämmande när det gäller vilka åtgärder som behöver vidtas för att göra systemet förenligt med unionsrätten. På så sätt skulle en ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet kunna medföra en fördel för klagandena. Under dessa omständigheter har klagandena ett berättigat intresse av att få saken prövad, närmare bestämt av att yrka att det omtvistade beslutet ska ogiltigförklaras såvitt det avser stödåtgärden E 2/2005.

V – Sammanfattning

103. Till att börja med anser jag att klagandena har ett berättigat intresse av att väcka talan om ogiltigförklaring.

104. Därefter gör jag bedömningen att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att underlåta att pröva frågan huruvida artikel 263 fjärde stycket FEUF in fine var tillämplig på det aktuella fallet. Därför föreslår jag att domstolen ska bifalla överklagandet.

105. Härvid följer det av artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol att om ett överklagande är välgrundat kan domstolen antingen själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa målet till tribunalen för avgörande.

106. I det aktuella fallet anser jag att domstolen förfogar över de uppgifter som behövs för att slutligt avgöra frågan huruvida talan kan tas upp till sakprövning.

107. I detta sammanhang vill jag framhålla att villkoren för att klagandena ska kunna väcka talan om ogiltigförklaring med stöd av den aktuella bestämmelsen – närmare bestämt att det ska röra sig om en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder – är uppfyllda.

108. För den händelse att domstolen inte skulle ställa sig bakom min åsikt, anser jag att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i sin bedömning av villkoret att den som väcker talan måste vara personligen berörd. Jag anser att detta villkor är uppfyllt såvitt avser klagandena. Därför borde tribunalen ha funnit att klagandenas talan kunde tas upp till sakprövning, och domstolen bör bifalla deras överklagande med hänvisning till att deras talan är välgrundad såvitt avser den andra grund som de har anfört till stöd för denna.

109. Däremot anser jag att domstolen inte kan träffa något avgörande i sak såvitt avser klagandenas ursprungliga talan, eftersom tribunalen uteslutande har prövat frågan huruvida talan kan tas upp till sakprövning och således inte har diskuterat själva saken.

110. Målet bör således återförvisas till tribunalen för prövning av klagandenas yrkande om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet såvitt det avser stödåtgärden E 2/2005.

VI – Rättegångskostnader

111. Eftersom målet återförvisas till tribunalen, bör beslutet om rättegångskostnaderna i samband med detta överklagande anstå.

VII – Förslag till avgörande

112. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska avgöra målet enligt följande: 1) Europeiska unionens tribunals beslut av den 16 december 2011 i mål T‑202/10, Stichting Woonlinie m.fl. mot kommissionen, upphävs. 2) Talan kan tas upp till sakprövning. 3) Målet återförvisas till Europeiska unionens tribunal för avgörande av huruvida talan är välgrundad. 4) Frågan om rättegångskostnader anstår.

( 1 ) Originalspråk: franska.

( 2 ) För ett mål där domstolen har handlat på samma sätt, se dom av den 13 oktober 2011 i de förenade målen C‑463/10 P och C‑475/10 P, Deutsche Post och Tyskland mot kommissionen (REU 2011, s. I-9639), punkterna 77–82.

( 3 ) Se, bland annat, dom av den 23 april 2009 i mål C-362/06 P, Sahlstedt m.fl. mot kommissionen (REG 2009, s. I-2903), punkt 22.

( 4 ) Min kursivering.

( 5 ) Det framgår av artikel 289.3 FEUF att ”[d]e rättsakter som antas i enlighet med ett lagstiftningsförfarande utgör lagstiftningsakter”.

( 6 ) Se det pågående målet C‑583/11 P, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mot parlamentet och rådet.

( 7 ) Generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande, föredraget den 17 januari 2013, i målet om överklagande av tribunalens beslut i det ovannämnda målet Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mot parlamentet och rådet.

( 8 ) Enligt artikel 291.1 FEUF ska ”[m]edlemsstaterna … vidta alla nationella lagstiftningsåtgärder som är nödvändiga för att genomföra unionens rättsligt bindande akter’. I artikel 291.2 föreskrivs att ”[o]m enhetliga villkor för genomförande av unionens rättsligt bindande akter krävs, ska kommissionen eller, i särskilda … fall …, rådet tilldelas genomförandebefogenheter genom dessa akter”. Under alla omständigheter ska enligt artikel 291.4 FEUF ”[o]rdet ’genomförande’ … införas i rubriken till genomförandeakterna”.

( 9 ) Dom av den 25 juli 2002 i mål C-50/00 P (REG 2002, s. I-6677).

( 10 ) I punkt 41 i den domen gjorde domstolen följande förtydligande:

”Det ankommer således på medlemsstaterna att inrätta ett system för rättslig prövning som gör det möjligt att säkerställa rätten till ett verksamt rättsligt skydd.”

( 11 ) Dom av den 13 mars 2007 i mål C-432/05, Unibet (REG 2007, s. I-2271), punkt 64.

( 12 ) Detta är den tolkning som tribunalen har gjort. Se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 25 oktober 2011 i mål T‑262/10, Microban International och Microban (Europe) mot kommissionen (REU 2011, s. I‑7697), punkt 32. Detta är också den ståndpunkt som generaladvokaten Kokott har förfäktat i sitt förslag till avgörande i de ovannämnda målen Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mot parlamentet och rådet, punkt 69, och C‑274/12 P, Telefónica mot kommissionen, punkt 59. Såvitt avser doktrinen, se bland annat Albors-Llorens, A., ”Sealing the fate of private parties in annulment proceedings? The General Court and the new standing test in article 263(4) TFEU’, Cambridge Law Journal, 2012, vol. 71, s. 52–55, och Werkmeister, C., Pötters, St., och Traut, J., ”Regulatory Acts within Article 263(4) TFEU – A dissonant Extension of Locus Standi for Private Applicants”, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, vol. 13, 2010–2011, s. 311–332 (särskilt s. 329).

( 13 ) Dom av den 13 mars 2008 i mål C-125/06 P, kommissionen mot Infront WM (REG 2008, s. I-1451), punkt 47.

( 14 ) För en tillämpning av denna princip, se exempelvis dom av den 17 september 2009 i mål C-519/07 P, kommissionen mot Koninklijke FrieslandCampina (REG 2009, s. I-8495), punkterna 48 och 49.

( 15 ) Tribunalens dom av den 8 mars 2012 i mål T‑221/10, Iberdrola mot kommissionen, punkt 46. Se även tribunalens beslut av den 21 mars 2012 i mål T‑228/10, Telefónica mot kommissionen, punkt 42. Detta beslut är för närvarande föremål för överklagande (i det ovannämnda målet C‑274/12 P).

( 16 ) Ovannämnda förslag till avgörande, punkt 40.

( 17 ) Idem, punkt 41.

( 18 ) Se den definition av vad det innebär att en enskild är direkt berörd, som generaladvokaten Kokott gav i punkt 59 i sitt förslag till avgörande i det ovannämnda målet Telefónica mot kommissionen.

( 19 ) Se den definition av ”direkt berörd’som ges i punkt 40 i detta förslag till avgörande. Se också, för ett liknande resonemang, Creus, A., ”Commentaire des décisions du Tribunal dans les affaires T‑18/10-Inuit et T‑262/10-Microban”, Cahiers de droit européen, 2011, s. 659 (särskilt s. 677), och Peers, S., och Costa, M., ”Judicial review of EU Acts after the Treaty of Lisbon; Order of 6 September 2011, Case T‑18/10 Inuit Tapiriit Kanatami and Others v. Commission & Judgment of 25 October 2011, Case T‑262/10 Microban v. Commission”, European Constitutional Law Review, 2012, vol. 8, s. 82–104 (särskilt s. 96).

( 20 ) Se, bland annat, dom av den 14 april 2011 i mål C‑331/09, kommissionen mot Polen (REU 2011, s. I‑2933), punkt 54.

( 21 ) Se, bland annat, dom av den 22 december 2010 i mål C‑304/09, kommissionen mot Italien (REU 2010, s. I‑13903), punkt 35.

( 22 ) Dom av den 9 mars 1994 i mål C-188/92 (REG 1994, s. I-833; svensk specialutgåva, volym 15, s. 59). I punkt 17 i den domen slog domstolen fast att det ”[p]å grund av … rättssäkerhetskrav[en] … inte heller [är] möjligt för en stödmottagare – som hade kunnat väcka talan mot ett på grundval av artikel 93 i fördraget fattat beslut av kommissionen vars föremål var detta stöd, men som låtit den i detta hänseende i artikel 173 tredje stycket i fördraget föreskrivna tvingande tidsfristen löpa ut – att ifrågasätta lagenligheten av detta beslut vid de nationella domstolarna i samband med en talan som väckts mot de åtgärder som de nationella myndigheterna har vidtagit för att genomföra beslutet”.

( 23 ) Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Infront WM, punkt 47 och där angiven rättspraxis.

( 24 ) Förslag till avgörande, punkterna 21–29.

( 25 ) Idem, punkt 25.

( 26 ) Se dom av den 7 juni 2007 i mål C-80/06, Carp (REG 2007, s. I-4473), punkt 21, och beslut av den 8 april 2008 i mål C-503/07 P, Saint-Gobain Glass Deutschland mot kommissionen (REG 2008, s. I-2217), punkt 71.

( 27 ) Se, bland annat, dom av den 29 april 2004 i mål C-298/00 P, Italien mot kommissionen (REG 2004, s. I-4087), punkt 37.

( 28 ) Domen i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 28.

( 29 ) Idem, punkt 29. Tribunalen har nyligen tillämpat denna rättspraxis:

”… [F]örstainstansrätten [kan] inte godta det synsätt som kommissionen i huvudsak har förordat och som innebär att det, på grundval av en isolerad bokstavstolkning av ovannämnda artikel 19.1, görs gällande att kommissionen inte fattar något beslut när ett granskningsförfarande avseende ett befintligt stöd leder till att medlemsstaten godtar de lämpliga åtgärder som föreslagits … När det gäller det [av kommissionen med stöd av artikel 19.1 in fine i förordning nr 659/1999 antagna] angripna beslutets bindande rättsverkningar räcker det att påpeka att den berörda medlemsstaten, som vid det offentliggörande som föreskrivs i artikel 26.1 i förordning nr 659/1999 med nödvändighet har godtagit de lämpliga åtgärderna, i enlighet med [den artikeln] är ’bunden att genomföra’ dessa åtgärder” (dom av den 11 mars 2009 i mål T-354/05, TF1 mot kommissionen, REG 2009, s. II-471, punkterna 68 och 73 samt där angiven rättspraxis).

( 30 ) För en likartad bedömning från domstolens sida i ett mål som rörde en begäran från Republiken Frankrike om skyddsåtgärder (importkvoter), se dom av den 17 januari 1985 i mål 11/82, Piraiki-Patraiki m.fl. mot kommissionen (REG 1985, s. 207), punkt 9.

( 31 ) Dom av den 15 juli 1963 i mål 25/62, Plaumann mot kommissionen (REG 1963, s. 197, särskilt s. 223; svensk specialutgåva, volym 1, s. 181). För nyare fall, se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Infront WM, punkt 70, och domen i det ovannämnda målet Sahlstedt m.fl. mot kommissionen, punkt 26.

( 32 ) Domen i det ovannämnda målet Sahlstedt m.fl. mot kommissionen, punkt 30; min kursivering. Se även dom av den 22 juni 2006 i de förenade målen C-182/03 och C-217/03, Belgien och Forum 187 mot kommissionen (REG 2006, s. I-5479), punkt 60. I dom av den 18 november 1975 i mål 100/74, CAM mot Europeiska gemenskapernas kommission (REG 1975, s. 1393), punkt 18, fann domstolen att den angripna rättsakten avsåg ett begränsat antal aktörer som identifierades genom ett individuellt handlande som de hade ägnat sig åt eller ansågs ha ägnat sig åt.

( 33 ) Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Infront WM, punkt 72 och där angiven rättspraxis.

( 34 ) Domen i det ovannämnda målet Sahlstedt m.fl. mot kommissionen, punkt 31 och där angiven rättspraxis; min kursivering.

( 35 ) Se punkt 80 i detta förslag till avgörande.

( 36 ) Domen i det ovannämnda målet Sahlstedt m.fl. mot kommissionen, punkt 30.

( 37 ) Se domarna i de ovannämnda målen Piraiki-Patraiki m.fl. mot kommissionen, punkt 31, och Belgien och Forum 187 mot kommissionen, punkt 60.

( 38 ) Se domen i målet Belgien och Forum 187 mot kommissionen, punkterna 61–63.

( 39 ) Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Infront WM, punkt 72 och där angiven rättspraxis.

( 40 ) Se det ovannämnda resonemanget, inom ramen för bedömningen av den nya artikel 263 fjärde stycket FEUF in fine, om när en enskild ska anses vara direkt berörd av en rättsakt.

( 41 ) Dom av den 24 juni 1986 i mål 53/85, AKZO Chemie och AKZO Chemie UK mot kommissionen (REG 1986, s. 1965; svensk specialutgåva, volym 8, s. 649), punkt 21.

( 42 ) Se, bland annat, dom av den 28 februari 2008 i mål C‑17/07 P, Neirinck mot kommissionen, punkt 45, och domen i det ovannämnda målet Deutsche Post och Tyskland mot kommissionen, punkt 37.

( 43 ) Beslut av den 31 juli 1989 i mål 206/89 R, S. mot kommissionen (REG 1989, s. 2841), punkt 8.

( 44 ) Beslut av den 7 oktober 1987 i mål 108/86, D.M. mot rådet och Ekonomiska och sociala kommittén (REG 1987, s. 3933), punkt 10.

( 45 ) Punkt 72 i motiveringen till det omtvistade beslutet.

( 46 ) Se punkterna 65–70 i detta förslag till avgörande.

( 47 ) Se punkt 86 i generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i det ovannämnda målet Telefónica mot kommissionen.