FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

MICHAL BOBEK

föredraget den 5 december 2019 ( 1 )

Mål C‑406/18

PG

mot

Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal

(begäran om förhandsavgörande från Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Budapest, Ungern))

”Begäran om förhandsavgörande – Gemensam politik avseende asyl och subsidiärt skydd – Gemensamma förfaranden för beviljande av internationellt skydd – Direktiv 2013/32/EU – Artikel 46.3 – Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Rätt till ett effektivt rättsmedel – Omfattningen av behörigheten för domstolen i första instans – Ingen behörighet att ändra – Tidsfrist på 60 dagar för domstol att avgöra målet”

I. Inledning

1. Vad är en rimlig tidsåtgång för ett domstolsförfarande? Denna fråga som är välkänd i varje modernt rättssystem uppkommer vanligtvis i samband med prövning av huruvida ett mål tagit för lång tid att avgöra och således åsidosatt en parts rätt till en rättvis rättegång.

2. Det är inte ofta som en domstol – inbegripet EU-domstolen – ställs inför den omvända frågan, det vill säga huruvida en tidsfrist (i detta fall en längsta tidsfrist på 60 dagar) är alltför kort och således hindrar domstolen från att uppfylla den norm som ställs för prövning av målet (i detta fall är normen full omprövning och prövning av det aktuella behovet avseende ett förvaltningsbeslut som avslagit en ansökan om internationellt skydd som anges i artikel 46.3 i direktiv 2013/32/EU) ( 2 ) och därigenom eventuellt åsidosätter en parts rätt till rättvis rättegång

3. Den hänskjutande domstolen frågar också huruvida rätten till ett effektivt rättsmedel som fastställs i artikel 46.3 i direktiv 2013/32 kan anses vara tillgodosedd när de nationella domstolarna saknar behörighet att ändra innehållet i förvaltningsbeslutet, vilket är en fråga som nyligen behandlades av domstolen i målen Alheto och Torubarov. ( 3 )

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

4. Skäl 18 i direktiv 2013/32 anger att ”det ligger i såväl medlemsstaternas som de som ansöker om internationellt skydds intresse att beslut om ansökningar om internationellt skydd fattas så fort som möjligt, dock utan åsidosättande av kraven på att en adekvat och fullständig prövning utförs”.

5. Skäl 34 i detta direktiv anger att ”förfaranden för att pröva behovet av internationellt skydd bör göra det möjligt för de behöriga myndigheterna att göra en noggrann prövning av ansökningar om internationellt skydd”.

6. Artikel 31 i direktiv 2013/32 rör ”prövningsförfarande”. Den föreskriver att: ”… 2. Medlemsstaterna ska se till att ett prövningsförfarandet avslutas så snart som möjligt utan att åsidosätta en lämplig och fullständig prövning. 3. Medlemsstaterna ska säkerställa att prövningsförfarandet avslutas inom sex månader från det att ansökan lämnats in. … 5. Medlemsstaterna ska under alla omständigheter slutföra prövningsförfarandet inom högst 21 månader från det att ansökan inkommit. …”

7. Artikel 46 i direktiv 2013/32 rör ”rätten till ett effektivt rättsmedel”. Den har följande lydelse: ”1. Medlemsstaterna ska se till att sökande har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot följande: a) ett beslut som fattats om en ansökan om internationellt skydd, inbegripet ett beslut i) att anse en ansökan ogrundad med avseende på flyktingstatus och/eller subsidiärt skydd, ii) att en ansökan inte kan tas upp till prövning enligt artikel 33.2, iii) som fattas vid gränsen eller i en medlemsstats transitzoner enligt artikel 43.1, iv) att inte pröva en ansökan enligt artikel 39. … 3. I syfte att fullgöra skyldigheterna i punkt 1 ska medlemsstaterna se till att ett effektivt rättsmedel medför full omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna, däribland, i förekommande fall, en prövning av behovet av internationellt skydd i enlighet med direktiv 2011/95/EU, åtminstone när handläggningen av överklagandet sker vid domstol eller tribunal i första instans. 4. Medlemsstaterna ska fastställa skäliga tidsfrister och andra nödvändiga bestämmelser så att sökanden kan utöva sin rätt till effektiva rättsmedel enligt punkt 1. Tidsfristerna får inte göra detta omöjligt eller orimligt svårt. … 10. Medlemsstaterna får fastställa tidsfrister för domstolen enligt punkt 1 för att pröva den beslutande myndighetens beslut. …”

B. Ungersk rätt

8. Enligt artikel 68.2 i menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (lag nr LXXX från 2007 om rätten till asyl) (nedan kallad lagen om asylrätt) ska domstolen meddela dom inom 60 dagar från dagen för ansökan om domstolsprövning av förvaltningsbeslutet. Enligt artikel 68.5 i samma lag får domstolen inte ändra beslut som fattats av den behöriga asylmyndigheten.

III. De faktiska omständigheterna, det nationella förfarandet och tolkningsfrågorna

9. Sökanden i det nationella målet, som är irakisk medborgare av kurdisk etnicitet, anlände till det ungerska transitområdet Tompa på gränsen mellan Ungern och Serbien.

10. Den 22 augusti 2017 gjorde han en ansökan om erkännande av hans flyktingstatus.

11. Den 18 januari 2018 avslog Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (immigrations- och asylmyndigheten, Ungern) sökandens ansökan om internationellt skydd. Den förklarade att sökanden skulle avvisas från Europeiska unionens territorium till Kurdistans regionala regerings territorium i Irak och beslutade att förvaltningsbeslutet skulle verkställas genom avlägsnande av sökanden. Den föreskrev också ett tvåårigt inreseförbud för sökanden.

12. Sökanden angrep förvaltningsbeslutet vid Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Budapest, Ungern), den hänskjutande domstolen.

13. Vid förhandlingen bekräftades det att två andra förvaltningsbeslut som avslog samma ansökan tidigare hade meddelats. Dessa beslut ogiltigförklarades genom två domar av en annan nationell domstol. Efter ändringar i den nationella lagstiftningen rörande behörigheten för domstolar i asylfrågor kom emellertid förevarande mål att omfattas av den hänskjutande domstolens behörighet.

14. Under dessa omständigheter vilandeförklarade Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Budapest) målet och hänsköt följande frågor till EU-domstolen: ”1. Ska artikel 47 i [Europeiska unionens] stadga om de grundläggande rättigheterna och artikel 31 i direktiv 2013/32 – mot bakgrund av artiklarna 6 och 13 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna – tolkas så, att en medlemsstat får garantera ett effektivt domstolsskydd även för det fall domstolarna i denna stat inte kan ändra beslut i asylförfaranden, utan endast kan upphäva dem och förordna att ärendet ska handläggas på nytt av förvaltningsmyndigheten? 2. Ska artikel 47 i [Europeiska unionens] stadga om de grundläggande rättigheterna och artikel 31 i direktiv 2013/32 – ånyo mot bakgrund av artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen – tolkas så, att en nationell lagstiftning är förenlig med dessa bestämmelser när det i denna lagstiftning föreskrivs en tvingande och enhetlig frist om totalt 60 dagar för domstolsförfaranden i asylärenden, oberoende av den berördes individuella situation och utan möjlighet att beakta vare sig de särskilda omständigheterna i målet eller möjliga bevissvårigheter?”

15. Den hänskjutande domstolen har begärt att förevarande begäran om förhandsavgörande ska handläggas enligt reglerna för förfarandet för brådskande mål om förhandsavgörande i artikel 107 i domstolens rättegångsregler. Genom beslut av den 31 juli 2018 beslutade den avdelning som tilldelats målet att inte bevilja denna begäran.

16. Sökanden, den ungerska regeringen och Europeiska kommissionen har gett in skriftliga yttranden. De deltog också vid förhandlingen den 11 september 2019.

IV. Bedömning

17. Detta förslag är disponerat på följande sätt. Jag börjar med att förklara varför jag anser att de av EU-domstolen på senare tid meddelade domarna i målen Alheto och Torubarov har löst samtliga de punkter som tas upp i den första frågan från den hänskjutande domstolen (A). Vad beträffar den andra frågan kommer jag att föreslå att lämpligheten av den föreskrivna 60-dagarsfristen beror av huruvida den medger att sökandens processuella rättigheter garanteras. Detta ska bedömas av den nationella domstolen mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet med beaktande av dess skyldighet att genomföra en full omprövning och prövning av det aktuella behovet men också inom ramen för de övergripande villkoren och förutsättningarna för hur den domstolen har att utöva sin dömande funktion. Om den nationella domstolen kommer till slutsatsen att tidsfristen i fråga mot bakgrund av dessa förhållanden inte kan iakttas, ska den domstolen underlåta att tillämpa den tillämpliga tidsfristen och slutföra prövningen så snabbt som möjligt efter det att tidsfristen löpt ut (B).

A. Den första frågan: Alheto och Torubarov

18. Genom sin första fråga vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida dess avsaknad av behörighet att ändra innehållet i ett beslut som fattats av ett förvaltningsorgan i ett förfarande angående internationellt skydd är förenlig med rätten till ett effektivt rättsmedel vid en domstol, vilken föreskrivs i artikel 46.3 i direktiv 2013/32 ( 4 ) jämförd med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). ( 5 )

19. Artikel 46.3 i direktiv 2013/32 anger att ”medlemsstaterna [ska] se till att ett effektivt rättsmedel medför full omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna, däribland, i förekommande fall, en prövning av behovet av internationellt skydd i enlighet med direktiv 2011/95/EU, åtminstone när handläggningen av överklagandet sker vid domstol eller tribunal i första instans”.

20. Denna bestämmelse anger på sekundärrättslig nivå den typ av omprövning som ska genomföras när ett beslut som omfattas av direktiv 2013/32 angrips vid domstol. Tolkningen och genomförandet av den bestämmelsen måste naturligtvis iaktta rätten till ett effektivt rättsmedel som fastställs i artikel 47 i stadgan. ( 6 )

21. Artikel 46.3 i direktiv 2013/32 har nyligen tolkats av EU-domstolen i två domar.

22. I domen i målet Alheto underströk EU-domstolen att direktiv 2013/32 för det första inte anger ett särskilt sätt på vilket artikel 46.3 ska genomföras. Hur omprövningen specifikt ska vara utformad ankommer således på medlemsstaterna. För det andra ska domstolens prövning innebära full omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna. För det tredje ska medlemsstaterna se till att domstolens bedömning, då domstolen endast kan ogiltigförklara det förvaltningsbeslut som den finner rättsstridigt, inom kort tid följs av det behöriga förvaltningsorganet i dess efterföljande beslut. ( 7 )

23. I målet Torubarov ( 8 ) fick EU-domstolen tillfälle att ytterligare behandla dessa villkor med avseende på tillämpningen i ett specifikt fall av den ordning för omprövning som antagits av Ungern på området för internationellt skydd. Denna ordning ändrades från och med den 15 september 2015 från att domstol hade behörighet att upphäva och ändra ett förvaltningsbeslut till att domstol endast kunde upphäva beslutet och återförvisa målet till förvaltningsorganet för ett nytt beslut.

24. I detta sammanhang konstaterade EU-domstolen att de behöriga myndigheterna saknade utrymme för egen fri bedömning vad gäller beviljande av flyktingstatus eller subsidiärt skydd när villkoren enligt direktiv 2011/95/EU ( 9 ) var uppfyllda. Genom att föreskriva en skyldighet för domstolen i fråga att i förekommande fall pröva sökandens behov av internationellt skydd, gav artikel 46.3 i direktiv 2013/32 domstolen behörighet att besluta huruvida sökanden uppfyller dessa villkor. ( 10 )

25. När en domstol därför upphäver ett beslut av ett förvaltningsorgan grundat på en fullständig och uppdaterad prövning av samtliga rättsliga och faktiska förhållanden och återförvisar målet till förvaltningsorganet för ett nytt beslut, har detta organ inte längre något utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller frågan huruvida det begärda skyddet ska beviljas eller ej. Ett annat synsätt, ansåg EU-domstolen, skulle innebära att artikel 46.3 i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 47 i stadgan, samt artiklarna 13 och 18 i direktiv 2011/95, helt förlorade sin ändamålsenliga verkan. ( 11 )

26. Mot bakgrund av avsaknaden av andra rättsmedel enligt ungersk rätt som skulle göra det möjligt för den nationella domstolen att se till att dess avgörande följs, ansåg EU-domstolen att den berörda sökanden saknade ett effektivt rättsmedel. ( 12 ) Beträffande vad som då bör göras var EU-domstolens slutsats att den nationella domstolen under dessa omständigheter måste ändra förvaltningsbeslutet som inte överensstämmer med dess föregående domstolsavgörande och underlåta att tillämpa nationella bestämmelser som i princip förbjuder den att göra detta. ( 13 )

27. Såvitt gäller förevarande mål är tre förhållanden värda att notera.

28. För det första framgår det av den hänskjutande domstolens uppgifter att den nationella bestämmelsen i fråga i förevarande mål är densamma som behandlades i målet Torubarov, det vill säga artikel 68.5 i lagen om asylrätt som föreskriver att nationella domstolar inte får ändra förvaltningsbeslut i mål om internationellt skydd.

29. För det andra har den hänskjutande domstolen inte i beslutet om hänskjutande angett om och i vilken omfattning en tidigare dom som meddelats i ett mål med samma sökande men av en annan nationell domstol inte har följts av det behöriga förvaltningsorganet. ( 14 )

30. För det tredje är formuleringen av den första tolkningsfrågan och de skäl som ges i beslutet om hänskjutande relativt kortfattade och teoretiska. De anger inte några ytterligare överväganden utöver en generell förfrågan huruvida rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 46.3 i direktiv 2013/32, tolkad mot bakgrund av artikel 47 i stadgan, tillåter den ordning för domstolsskydd som anges i artikel 68.5 i lagen om asylrätt.

31. När det således saknas ytterligare särskiljande omständigheter anser jag att den hänskjutande domstolens första fråga har besvarats fullt ut i EU-domstolens domar i målen Alheto och Torubarov. Mot bakgrund av dessa domar bör svaret vara tvådelat.

32. För det första framgår det av domen i målet Alheto att en rättslig ordning som grundas på behörighet att upphäva förvaltningsbeslut inte i sig åsidosätter kravet på ett effektivt domstolsskydd. Medlemsstaterna har rätt att införa den ordning för domstolsprövning som de anser lämplig. De måste emellertid också säkerställa att – för det fall ett mål visas tillbaka till det behöriga förvaltningsorganet efter upphävandet av dess ursprungliga beslut – ett nytt beslut snabbt fattas som följer bedömningen i domen.

33. För det andra framgår det av domen i målet Torubarov att när ett domstolsavgörande, i vilket en domstol har genomfört en full omprövning och prövning av det aktuella behovet av internationellt skydd, inte har beaktats i det påföljande beslutet av det behöriga förvaltningsorganet, så måste den domstolen ändra det beslutet och ersätta förvaltningsorganets beslut med sitt eget beslut och underlåta att tillämpa nationella bestämmelser som förbjuder den att göra detta.

34. Dessa uttalanden erbjuder enligt min uppfattning ett tillräckligt svar på den första tolkningsfrågan.

35. Min första slutsats i denna del är därför att artikel 46.3 i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 47 i stadgan och rätten till ett effektivt rättsmedel som fastställs däri, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för nationell lagstiftning som inte ger domstolarna behörighet att ändra förvaltningsbeslut som antas i ärenden rörande internationellt skydd. För att ge artikel 46.3 i detta direktiv ändamålsenlig verkan och för att säkerställa rätten till ett effektivt rättsmedel i enlighet med artikel 47 i stadgan, måste emellertid – för det fall målet visas tillbaka till det behöriga förvaltningsorganet – ett nytt beslut meddelas inom kort tid och det måste följa bedömningen i den dom som upphäver det ursprungliga beslutet. När en nationell domstol, efter full omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheter som anförts av den som ansökt om internationellt skydd, har funnit att den berörda sökanden enligt de kriterier som anges i direktiv 2011/95 ska beviljas sådant skydd på den grund som han eller hon åberopat till stöd för sin ansökan, men förvaltningsorganet därefter antar ett motsatt beslut utan att anföra att nya omständigheter uppkommit som motiverar en ny bedömning av sökandens behov av internationellt skydd, måste den domstolen dessutom ändra det beslut som inte följer dess tidigare dom och ersätta detta beträffande ansökan om internationellt skydd med dess eget beslut och om nödvändigt underlåta att tillämpa nationella bestämmelser som förbjuder den att göra detta.

B. Den andra frågan: lämpligheten av tidsfristen på 60 dagar

36. Genom sin andra fråga vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida artikel 46.3 i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 47 i stadgan, ( 15 ) utgör hinder för lagstiftning som fastställer en enda tidsfrist på 60 dagar för en domstol att slutföra dess omprövning av ett förvaltningsbeslut rörande internationellt skydd, oberoende av personliga förhållanden och utan hänsyn till de särskilda omständigheterna i målet.

37. Jag börjar med att peka på problemen med att fastställa generella tidsfrister utan möjlighet till anpassning i enskilda fall (1). Jag kommer sedan att behandla tidsfristen i fråga ur två kompletterande synvinklar: å ena sidan med utgångspunkten i de rättigheter som måste säkerställas för sökande av internationellt skydd i varje enskilt fall vid omprövning av en domstol (2), och å andra sidan de strukturella verkningarna av tidsfrister som eventuellt är alltför korta för att den nationella domstolen ska fungera på ett riktigt sätt, även om detta inte är avgörande i förevarande mål (3).

1. Problemen med judiciella tidsfrister (eller varför en storlek sällan passar alla)

38. Den hänskjutande domstolen konstaterar att tidsfristen på 60 dagar många gånger inte kan iakttas eller kan iakttas endast med stora svårigheter, särskilt när det krävs flera förhandlingar för att utreda omständigheterna eller när mer utredning behöver tas fram. Tidsfristen kan föranleda att domstolen handlar rättsstridigt när den underlåter att utreda omständigheterna i försök att iaktta tidsfristen. Sökande behöver ofta infinna sig personligen vid domstol tillsammans med en tolk vilket kan vara tidskrävande, särskilt i fråga om språk som sällan talas i Ungern. Att slutföra förfarandet inom tiden i fråga kan bli ännu svårare om sökanden befinner sig på annan ort än den där domstolen har sitt säte och domstolen anser det nödvändigt att sökanden infinner sig personligen.

39. Parterna har uttalat skiljaktiga uppfattningar beträffande huruvida tidsfristen i fråga är lämplig.

40. Sökanden påstod vid förhandlingen att tidsfristen i fråga i praktiken hindrar domstolen från att genomföra en ingående och fullständig bedömning. I huvudsaklig överensstämmelse med den hänskjutande domstolen räknade sökanden upp ett antal processuella åtgärder som måste vidtas av en förvaltningsdomstol i första instans som dömer i ärenden om internationellt skydd. Om en nationell domstol eftersträvar att genomföra en full omprövning som uppfyller kraven kommer den i praktiken inte kunna iaktta tidsfristen på 60 dagar.

41. Den ungerska regeringen anser att tidsfristen i fråga uppfyller kravet på effektivt domstolsskydd, särskilt som domstolen kan använda elektroniska medel för kommunikation och ny teknik för att påskynda förfarandet i fall som kräver mer ingående prövning.

42. Kommissionen har anfört att då direktiv 2013/32 inte innehåller några gemensamma regler om tidsfrister omfattas frågan av medlemsstaternas processuella autonomi. I detta avseende anser den att kravet på effektivitet inte är uppfyllt då tidsfristen i fråga är generell och tvingande och inte medger att individuella omständigheter beaktas. Kommissionen hänvisar mer specifikt till utkastet till artikel 55 i dess förslag till en förordning som ska ersätta nuvarande direktiv 2013/32. ( 16 ) Kommissionen föreslår där införandet av gemensamma bestämmelser om tidsfrister om sex månader, två månader och en månad som var och en kan förlängas med ytterligare tre månader. Det är mot bakgrund av den generella sexmånadersfristen som kommissionen anser att 60 dagar inte är lämpligt.

43. Under den muntliga förhandlingen gjordes flera viktiga förtydliganden beträffande beskaffenheten av ifrågavarande tidsfrist.

44. För det första är tidsfristen indikativ och processuell. Den innebär en ”moralisk förpliktelse” för domare att döma inom den tidsfristen. Den ungerska regeringen vidhöll att underlåtenhet att iaktta tidsfristen på 60 dagar inte har några direkta eller omedelbara följder vare sig med avseende på målet i sig och behörigheten att avgöra det (på det sättet att domaren förlorar behörigheten att avgöra målet) eller med avseende på domaren i fråga (såsom automatisk bestraffning av domaren). ( 17 )

45. För det andra är tidsfristen i fråga generell (såtillvida som den är tillämplig på alla ärenden om internationellt skydd) och kan inte förlängas (eftersom det inte finns bestämmelser om att tidsfristen kan förlängas eller anpassas på grund av omständigheterna i ett särskilt fall).

46. För det tredje avser tidsfristen den dag en dom ska avkunnas muntligen i domstol inför öppna dörrar och inte den dag den skriftliga domen ska delges sökanden.

47. Slutligen har den ungerska regeringen framhållit att bestämmelsen i fråga har varit i kraft i tio år. Den föregår således lagändringen från september 2015 rörande domstolarnas behörighet att ändra förvaltningsbeslut.

48. Det bör inledningsvis framhållas att tidsfrister för omprövning i allmänhet inte är ett problem i sig. De finns i många medlemsstater. ( 18 ) Dessutom föreskriver artikel 46.10 i direktiv 2013/32 uttryckligen en sådan möjlighet. Föreskrift om en tidsfrist för slutförande av domstols överprövning bidrar faktiskt till målet att behandla ansökningar om internationellt skydd så fort som möjligt, vilket uttrycks generellt i skäl 18 och i artikel 31.2 i direktiv 2013/32.

49. Utöver dessa breda principuttalanden – det vill säga att tidsfrister får föreskrivas och kan bidra till att påskynda omprövningsförfarandet – innehåller direktivet emellertid inte några ytterligare gemensamma regler.

50. Kommissionens förslag ( 19 ) avser att fastställa detaljerade bestämmelser om tidsfrister. Förutom det faktum att det fortfarande är på lagstiftningsstadiet i ett pågående förfarande går det emellertid inte att förneka, vilket Ungern har påpekat i sina skriftliga yttranden och kommissionen bekräftat vid förhandlingen, att detta särskilda förslag, minst sagt, inte vunnit allmänt bifall.

51. Denna situation är kanske symptomatisk för den större tvådelade svårigheten med att fastställa generella, allmänt giltiga och lämpliga tidsfrister för en domstols omprövning.

52. För det första är tid relativ. Det är kanske inte någon hemlighet att de olika domstolssystemen i Europeiska unionen fungerar olika snabbt. ( 20 ) Längden av ett förfarande som är godtagbar i en medlemsstat för en viss typ av förfarande kan förefalla omöjligt kort i en annan medlemsstat och alltför generös i ytterligare en annan.

53. För det andra är det svårt att dra generella gränser i form av dagar eller månader för när ett visst domstolsförfarande ska vara avslutat. Rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) vittnar om denna svårighet när det gäller bedömningen av huruvida ett visst domstolsförfarande har varit orimligt långt och därför åsidosätter rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. I detta sammanhang har Europadomstolen utvecklat ett test som innehåller flera kriterier efter vilka den bedömer huruvida längden av ett visst domstolsförfarande har varit rimlig eller inte. ( 21 ) En sådan bedömning är alltid starkt beroende av det enskilda fallet: i vissa fall är en varaktighet om åtta år förenlig med artikel 6 i Europakonventionen medan en varaktighet om tre år i andra fall inte är det. Men det är i praktiken omöjligt att dra generella och allmänt giltiga gränser i form av exakt hur många år eller månader som ska anses vara lämpliga. ( 22 ) EU-domstolens praxis i frågan tillämpar samma synsätt som grundas på de särskilda omständigheterna i varje fall. ( 23 )

54. Mot bakgrund av ovanstående är det svårt, om inte omöjligt, att i teorin fastställa generella och allmänt giltiga tidsfrister för omprövning oavsett om det gäller en längsta varaktighet (efter vilken förfarandet automatiskt anses för långt) eller en minsta varaktighet (under vilken förfarandet anses för kort).

55. Kommissionens ståndpunkt i förevarande mål bekräftar denna svårighet. Kommissionen förefaller å ena sidan godta maximitidsfrister i allmänhet, såsom framgår av dess förslag till lagstiftning ( 24 ) i den förståeliga och berömvärda ambitionen att säkerställa snabb omprövning i domstol i ärenden om internationellt skydd. Å andra sidan kunde inte kommissionen dölja ett visst obehag när den ställdes inför ett specifikt fall av en visserligen ganska kort tidsfrist. Men detta obehag gällde inte beslut som fattats utanför tidsfristen utan snarare dem som fattats inom den. En förmåga att hålla sig inom en sådan tidsfrist betraktas således underförstått med viss misstänksamhet som en möjlig antydan om en förhastad och oprofessionell insats av domaren. Det finns emellertid fall som kan avgöras snabbt och det finns säkert domare som kan utföra sitt arbete effektivare än andra.

56. Däri ligger det problem som oundvikligen följer med tidsfristerna. De kan vara ett sätt att påskynda ett förfarande. Men de kan också dela upp frågan i två (lika misstänkta) kategorier: de som är misstänkt långsamma och de som är misstänkt snabba. Med andra ord blir det lika fel om man håller sig till tidsfristen som om man inte gör det.

57. Sådana tvivel skulle naturligtvis kunna avfärdas om det kunde garanteras att lagstiftaren valde de rätta tidsfristerna som tillämpades av domstolarna. Men detta för diskussionen tillbaka till början och (o)möjligheten att fastlägga sådana allmänt lämpliga tidsfrister. Hellre än att återuppta den debatten i denna punkt vill jag endast rikta ett varningens ord avseende den (inte nödvändigtvis användbara ( 25 )) grad av optimism i lagstiftningen som är involverad i dessa ansträngningar.

58. Oaktat dessa överväganden kvarstår det faktum att artikel 46.10 i direktiv 2013/32 för närvarande ger medlemsstaterna möjligheten att fastställa tidsfrister för omprövning av beslut om internationellt skydd. Ungern har utnyttjat den möjligheten och fastställt en tidsfrist på 60 dagar. Är en sådan tidsfrist lämplig?

2. En fallinriktad, rättighetsorienterad bedömning

59. När det gäller bedömning av lämpligheten av en tidsfrist är utgångspunkten det enskilda fallet. Tidsfristen måste medge full och effektiv omprövning av förvaltningsbeslutet i fråga, vilken uppfyller kraven med iakttagande av sökandens processuella rättigheter. Även inom denna fallrelaterade bedömning är också det vidare sammanhanget och villkoren under vilka den dömande verksamheten utövas på nationell nivå av betydelse.

60. I tillägg till de konkreta garantierna i detta avseende i stadgan (där olika rättigheter kan vara relevanta beroende på de specifika omständigheterna i varje fall) anges också den föreskrivna normen för omprövning och specifika processuella rättigheter i sekundärrätten, i synnerhet i direktiv 2013/32.

61. Sökande har rätt till en full omprövning och prövning av det aktuella behovet, vilken om nödvändigt innefattar en prövning av behovet av internationellt skydd, ( 26 ) samt rätt att få sina ansökningar bedömda mot bakgrund av deras personliga situationer och specifika omständigheter (på såväl förvaltnings- som domstolsnivå). ( 27 ) EU-domstolen har också klarlagt att det föreligger en skyldighet för de nationella myndigheterna att i alla skeden samarbeta med sökande för att sammanställa samtliga faktorer som är relevanta. ( 28 ) Prövningsförfarandet måste medge lämplig tid för fullgörelse av dessa skyldigheter.

62. Såvitt gäller processuella rättigheter följer det av artikel 12.1 jämförd med artikel 12.2 i direktiv 2013/32 att sökande ska omfattas av följande garantier (eller deras motsvarigheter) på omprövningsstadiet.

63. För det första ska de, enligt artikel 12.1 b jämförd med artikel 12.2 i direktiv 2013/32, få hjälp av en tolk. Jag noterar i detta avseende de möjliga svårigheterna som nämnts av den hänskjutande domstolen och av sökanden att hitta en tillgänglig tolk för ovanliga språk. För det andra får sökandena, enligt artikel 12.1 c jämförd med artikel 12.2 i direktiv 2013/32, inte nekas möjlighet att meddela sig med UNHCR eller någon annan organisation som erbjuder juridisk eller annan rådgivning. För det tredje ska sökandena, enligt artikel 12.1 d jämförd med artikel 12.2 i direktiv 2013/32, och i förekommande fall deras juridiska rådgivare ha tillgång till den information som avses i artikel 10.3 b ( 29 ) eller den information som tillhandahålls av de experter som avses i artikel 10.3 d ( 30 ) om den beslutande myndigheten har tagit hänsyn till denna information när den fattar beslut om deras ansökan. För det fjärde ska sökande enligt artikel 20 i direktiv 2013/32 erhålla kostnadsfritt rättsligt bistånd och biträde. Enligt artikel 22 ska sökande ges möjlighet att rådgöra med en juridisk rådgivare i alla skeden av förfarandet. För det femte ska, enligt artiklarna 24 och 25, särskilda garantier ges till sökande med särskilda behov och till ensamkommande barn. För det sjätte kan det vara nödvändigt (men inte strikt obligatoriskt i alla fall) att intervjua sökanden personligen ( 31 ) eller genomföra en medicinsk undersökning.

64. Den hänskjutande domstolen har inte angett i vad mån några av dessa processuella rättigheter eller andra rättigheter som garanteras enligt unionsrätten (och särskilt av stadgan) har åsidosatts på grund av den tidsfrist som lagstiftningen föreskriver för omprövning.

65. I avsaknad av ytterligare information i detta avseende är den vägledning som kan ges av EU-domstolen med nödvändighet begränsad. Den nationella domstolen ska emellertid generellt se till att kunna garantera i) samtliga ovan angivna krav på omprövningen och personliga rättigheter med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet i fråga, ii) med beaktande av de allmänna förutsättningarna och villkoren under vilka den har att utöva sin dömande verksamhet.

66. Båda punkterna går hand i hand. Fastställandet och den effektiva tillämpningen av tidsfrister hänger samman med behovet att beakta omständigheterna i det enskilda fallet och dess komplexitet och med den allmänna arbetsbelastningen och villkoren under vilka domaren i fråga ska utöva sin dömande verksamhet.

67. Under vissa omständigheter kan också en snäv tidsfrist vara rimlig om domaren endast handlägger ett eller några få mål och har alla nödvändiga tekniska och materiella medel till sitt förfogande. Eftersom domstolarnas normala verksamhet i medlemsstaterna emellertid förefaller vara ganska långt från denna utopi, har utöver det enskilda fallet också den vanliga arbetsbelastningen och arbetsvillkoren vid en viss domstol betydelse.

68. En medlemsstat kan förvisso kräva snabbhet i domstolars handläggning av mål och ärenden i unionsrättsliga frågor om den skapar de organisatoriska och materiella villkoren för att nå denna snabbhet utan att behöva ge avkall på rättsskipningens kvalitet. Om däremot medlemsstatens enda insats är strikta tidsfrister utan att skapa de materiella förutsättningar som rimligen krävs för att nå dem (om till exempel nationella domare tilldelas dussintals eller till och med hundratals samtidiga ansökningar medan arbetsvillkoren förblir desamma), blir uppställandet av strikta tidsfrister alls inte en garanti för en rättvis rättegång.

69. Om den nationella domstolen mot bakgrund av dessa omständigheter konstaterar att det är omöjligt att inom den föreskrivna tidsfristen slutföra den fulla och aktuella omprövningen inbegripet prövning av sökandens behov av internationellt skydd med beaktande av sökandens rättigheter enligt unionsrätten, måste denna domstol underlåta att tillämpa bestämmelsen i fråga i nationell rätt och slutföra omprövningen så snabbt som möjligt efter det att tidsfristen har löpt ut. ( 32 )

70. Min slutsats i denna del är därför att artikel 46.3 i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 47 i stadgan, ska tolkas på det sättet att det ankommer på den nationella domstolen att bedöma lämpligheten av den tidsfrist för omprövning som anges i den nationella lagstiftningen i målet vid den nationella domstolen, med beaktande av skyldigheten att genomföra en full omprövning och prövning av det aktuella behovet, inbegripet, i förekommande fall, en prövning av behovet av internationellt skydd i enlighet med direktiv 2011/95 och med säkerställande av sökandens rättigheter som de anges i synnerhet i direktiv 2013/32. Om den nationella domstolen anser att dessa rättigheter inte kan säkerställas mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet eller mot bakgrund av de övergripande villkor på vilka den domstolen ska genomföra sina uppgifter, såsom ett särskilt stort antal ansökningar som getts in samtidigt, måste den domstolen underlåta att tillämpa den tillämpliga tidsfristen och slutföra prövningen så snabbt som möjligt efter det att denna tidsfrist har löpt ut.

71. Det bör tilläggas att om det verkligen blir nödvändigt att underlåta att tillämpa en nationell bestämmelse som fastställer en tidsfrist för omprövning av en domstol som en sista utväg, får det inte föreligga några negativa konsekvenser, vare sig direkta eller indirekta, för den domare som fattar det beslutet. Jag övergår nu till att behandla de eventuella indirekta konsekvenserna.

3. Den strukturella nivån (och avslutande kommentarer)

72. Den ungerska regeringen framhöll vid förhandlingen att berörd domare inte drabbas av några direkta eller omedelbara följder på grund av underlåtenhet att iaktta tidsfristen.

73. Sökanden uppmärksammade emellertid EU-domstolen, också vid förhandlingen, på ett antal något indirekta och efterföljande följder som kunde sägas föreligga. Sökanden påstod att en domare som inte iakttar tidsfristerna i fråga riskerar att drabbas av följder vad gäller arbetsvillkor och periodiska utvärderingar. Domarens lön och befordran kan påverkas. Vid upprepad underlåtelse att iaktta tidsfristerna kan berörd domare utsättas för mer ingående (extraordinär) utvärdering och löper risken att bli klandrad eller eventuellt entledigas. ( 33 )

74. I förevarande mål bör svaret på den andra frågan från den hänskjutande domstolen grundas på den rättighetsorienterade och fallinriktade bedömningen av tidsfristen i fråga som beskrivits i föregående avsnitt: är det möjligt att på ett rimligt sätt genomföra den bedömning som krävs av unionsrätten med beaktande av det enskilda fallet och den berörda domstolens generella arbetsbelastning?

75. Utöver denna individuella rättighetsorienterade inställning till sådana tidsfrister föreligger naturligen också den vidare strukturella frågan om inverkan av sådana tidsfrister på omprövningens kvalitet och på den nationella dömande verksamheten. Bedömningens fokus flyttas från rättsligt skydd i det enskilda fallet till strukturella frågor och tillämpning av systemet. ( 34 )

76. Även om sådana överväganden är giltiga och viktiga är det inte EU‑domstolens uppgift att ägna sig åt att spekulera i detta avseende i förevarande mål. Med undantag för sökandens påståenden har varken beslutet om hänskjutande eller annan information som EU-domstolen erhållit bekräftat förekomsten av sådana strukturella förhållanden. Jag anser därför att ett användbart och tillräckligt svar kan ges med utgångspunkt i det enskilda fallet som föreslagits i det föregående avsnittet, med framhållande av att en befogad underlåtenhet att tillämpa en orimlig tidsfrist i ett enskilt fall inte ens ska ha indirekta eller senare följder för berörd domare.

77. Det är värt att upprepa att indikativa tidsfrister för omprövning som sådana är en relativt vanlig och oproblematisk företeelse. Det är också självklart att domare som inte utför sina uppgifter enligt den uppställda normen, inbegripet att iaktta rimliga tidsfrister, med nödvändighet drabbas av vissa yrkesmässiga konsekvenser. De kan få en tillrättavisning av något slag inom det interna utvärderingssystemet vid domstolen i fråga. De kanske inte utses till ordförande vid en avdelning (eller befordras till en högre domstol) eller tilldelas andra uppgifter som grundas på meriter vid domstolen. I denna mening skiljer sig inte domaryrket från många andra yrken.

78. Förevarande mål handlar således inte om huruvida det kan förekomma judiciella tidsfrister i frågor om internationellt skydd (ja, det kan det) utan snarare vad dessa tidsfrister rimligtvis kan vara och underförstått för vilka syften de kan användas. Två avslutande synpunkter på de senare frågorna är befogade.

79. För det första har jag varnat för överdriven optimism i lagstiftningen vid fastställande av allmänna tidsfrister. Om det emellertid inte anses tillräckligt att endast prioritera behandlingen av vissa typer av mål, och fasta tidgränser väljs i stället, så är huvudfrågan inte nödvändigtvis den begränsade tidens längd utan snarare dess utformning och tillämpning. Synsättet att en storlek passar alla är problematiskt. Förutom att vara rimlig i fråga om tidslängden med hänsyn till en domstols eller en viss domares generella målbelastning bör således sådana tidsfrister vara flexibla i den meningen att de medger att ett enskilt måls särdrag och komplexitet beaktas och att tidsfristen kan flyttas fram om det krävs. Enkelt uttryckt är inte rättssalen ett löpande band i en fabrik.

80. För det andra har EU-domstolen vid upprepade tillfällen erinrat om medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 19.1 FEU att införa och upprätthålla lämpliga villkor som säkerställer domares oberoende och enligt vilka domare kan utföra sina uppgifter på ett sätt som medför effektivt skydd för de rättigheter som tillkommer enskilda enligt unionsrätten. ( 35 )

81. Ett system, hypotetiskt sett, i vilket lagenlighetens väktare själva skulle tvingas att agera mot lagen skulle knappast uppfylla kraven i artikel 19.1 FEU. Om tillämpning av relativt korta tidsfrister någonsin skulle genomföras, antingen direkt eller indirekt, ( 36 ) skulle dessutom kraftiga garantier behöva införas för att säkerställa strikt likhet vid deras tillämpning och för att utesluta varje möjlighet till missbruk genom selektiv (underlåten) tillämpning av omöjliga skyldigheter endast i förhållande till vissa domare.

V. Förslag till avgörande

82. Mot bakgrund av övervägandena ovan föreslår jag att EU-domstolen lämnar följande svar till Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Budapest, Ungern): 1. Artikel 46.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd, jämförd med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och rätten till ett effektivt rättsmedel som fastställs däri, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för nationell lagstiftning som inte ger domstolarna behörighet att ändra förvaltningsbeslut som antas i ärenden rörande internationellt skydd. För att ge artikel 46.3 i detta direktiv ändamålsenlig verkan och för att säkerställa rätten till ett effektivt rättsmedel i enlighet med artikel 47 i stadgan, måste emellertid – för det fall målet visas tillbaka till det behöriga förvaltningsorganet – ett nytt beslut meddelas inom kort tid och det måste följa bedömningen i den dom som upphäver det ursprungliga beslutet. När en nationell domstol, efter full omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheter som anförts av den som ansökt om internationellt skydd, har funnit att den berörda sökanden enligt de kriterier som anges i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet, ska beviljas sådant skydd på den grund som han eller hon åberopat till stöd för sin ansökan, men förvaltningsorganet därefter antar ett motsatt beslut utan att anföra att nya omständigheter uppkommit som motiverar en ny bedömning av sökandens behov av internationellt skydd, måste den domstolen dessutom ändra det beslut som inte följer dess tidigare dom och ersätta detta beträffande ansökan om internationellt skydd med dess eget beslut och om nödvändigt underlåta att tillämpa nationella bestämmelser som förbjuder den att göra detta. 2. Artikel 46.3 i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 47 i stadgan, ska tolkas på det sättet att det ankommer på den nationella domstolen att bedöma lämpligheten av den tidsfrist för omprövning som anges i den nationella lagstiftningen i målet vid den nationella domstolen, med beaktande av skyldigheten att genomföra en full omprövning och prövning av det aktuella behovet, inbegripet, i förekommande fall, en prövning av behovet av internationellt skydd i enlighet med direktiv 2011/95 samt med säkerställande av sökandens rättigheter som de anges i synnerhet i direktiv 2013/32. Om den nationella domstolen anser att dessa rättigheter inte kan säkerställas mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet eller mot bakgrund av de övergripande villkor på vilka den domstolen ska genomföra sina uppgifter, såsom ett särskilt stort antal ansökningar som getts in samtidigt, måste den domstolen om nödvändigt underlåta att tillämpa den tillämpliga tidsfristen och slutföra prövningen så snabbt som möjligt efter det att denna tidsfrist har löpt ut.

( 1 ) Originalspråk: engelska.

( 2 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60).

( 3 ) Dom av den 25 juli 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584), och dom av den 29 juli 2019, Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626).

( 4 ) Förevarande mål omfattas, som den hänskjutande domstolen riktigt anfört, av tillämpningsområdet för direktiv 2013/32. Båda tolkningsfrågorna rör emellertid frågan om de specifika förutsättningarna för rätten till ett effektivt rättsmedel i frågor avseende internationellt skydd vid en domstol. Den relevanta bestämmelsen i förevarande mål är således i princip artikel 46 i det direktivet vilket framhållits av samtliga berörda parter, i synnerhet artikel 46.3 som särskilt rör rätten till ett effektivt rättsmedel vid en domstol och inte artikel 31 som rör förfarandet under den administrativa prövningen.

( 5 ) Den hänskjutande domstolen hänvisar till artiklarna 6 och 13 i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europakonventionen). Eftersom Europeiska unionen inte är part i den rättsakten, och med hänsyn till artikel 52.3 i stadgan, kommer jag att betrakta den hänvisningen som en hänvisning till artikel 47 i stadgan.

( 6 ) Dom av den 25 juli 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punkt 114).

( 7 ) Ibidem, punkterna 110–113 och 145–148.

( 8 ) Dom av den 29 juli 2019, Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626).

( 9 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

( 10 ) Dom av den 29 juli 2019, Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626, punkt 65).

( 11 ) Ibidem, punkt 66.

( 12 ) Ibidem, punkt 72.

( 13 ) Ibidem, punkt 77.

( 14 ) Vad som är känt är endast att det faktiskt funnits två tidigare beslut rörande samma sökande (se ovan punkt 13).

( 15 ) Som klarlagts ovan i fotnoterna 4 och 5.

( 16 ) Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU (COM(2016) 0467); pågår för närvarande som lagstiftningsförfarande 2016/0224(COD).

( 17 ) Det framgår emellertid också av det omsorgsfullt formulerade svaret från den ungerska regeringen att dessa uttalanden inte uteslöt indirekta och senare följder för domaren i fråga, se nedan i punkterna 72 och 73.

( 18 ) Det förefaller som att lagstiftningen i de olika medlemsstaterna är ganska skiftande. Vissa har inte några tidsfrister och andra föreskriver tidfrister av varierande längd. Se studier av European Migration Network, EMN Ad-Hoc Query on Judicial review of appeals against international protection decisions: Requested by BG EMN NCP on 11th April 2018 (rörande 22 medlemsstater och Norge) och EMN Ad-Hoc Query on accelerated asylum procedures and asylum procedures at the border (part 2): Requested by EE EMN NCP on 13th February 2017 (rörande 20 medlemsstater och Norge).

( 19 ) Ovan fotnot 16.

( 20 ) Se Europarådets kommission för effektivisering av rättsväsendet (CEPEJ), Report evaluating European judicial systems – 2014 edition (2012 data), CEPEJ Studies No. 20 (online på https://www.coe.int/en/web/cepej/documentation/cepej-studies), i synnerhet jämförelsen mellan den genomsittliga längden av förfaranden i valda typer av mål i första instans i punkt 9.3. (s. 230–257).

( 21 ) Beträffande ett senare exempel: ”den rimliga längden av ett förfarande ska bedömas mot bakgrund av omständigheterna i målet vilka kräver en övergripande bedömning med beaktande av de kriterier som fastställts i domstolens praxis, i synnerhet målets komplexitet, sökandens och de relevanta myndigheternas agerande och vad som stod på spel för sökanden i tvisten”. Min kursivering. Europadomstolens dom av den 7 juni 2018 i målet O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd mot Irland (CE:ECHR:2018:0607JUD004446016, § 144 och där angiven rättspraxis). Beträffande en omfattande översikt av rättspraxis, se till exempel CEPEJ, Length of court proceedings in the member states of the Council of Europe based on the case law of the European Court of Human Rights, tredje utgåvan, CEPEJ Studies no 27 (online på https://www.coe.int/en/web/cepej/documentation/cepej-studies).

( 22 ) Se och jämför, till exempel, Europadomstolens dom av den 23 maj 2000, Van Pelt mot Frankrike (CE:ECHR:2000:0523JUD003107096, § 48) och Europadomstolens dom av den 26 maj 1993, Bunkate mot Nederländerna (CE:ECHR:1993:0526JUD001364588, §§ 21–23).

( 23 ) Se, till exempel, dom av den 26 november 2013, Gascogne Sack Deutschland GmbH/kommissionen (C‑40/12 P, EU:C:2013:768, pukterna 91 och 92 och där angiven rättspraxis), och dom av den 12 januari 2017, Timab Industries och CFPR/kommissionen (C‑411/15 P, EU:C:2017:11, punkterna 168 och 169 och där angiven rättspraxis) eller dom av den 7 juni 2017, Guardian Europe/Europeiska unionen (T-673/15, EU:T:2017:377, punkt 134).

( 24 ) Ovan punkt 42.

( 25 ) Verkligheten i ett antal nationella förvaltningsdomstolar i första instans vittnar om förhållandet att det, i syfte att säkerställa snabbhet och kvalitet i den dömande verksamheten, alltid är, uttryckt med en metafor, till större nytta att odla i vart fall en morot än att tillverka ytterligare en piska.

( 26 ) Enligt artikel 46.3 i direktiv 2013/32. Dom av den 25 juli 2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, punkterna 105 och 106) och dom av den 29 juli 2019, Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626, punkt 51).

( 27 ) Se, i detta avseende, dom av den 5 september 2012, Y och Z (C‑71/11, EU:C:2012:518, punkt 77), dom av den 2 december 2014, A m.fl. (C‑148/13–C‑150/13, EU:C:2014:2406, punkt 57), dom av den 25 januari 2018, F (C‑473/16, EU:C:2018:36, punkt 41 och där angiven rättspraxis) och dom av den 4 oktober 2018, Ahmedbekova (C‑652/16, EU:C:2018:801, punkt 48 och där angiven rättspraxis).

( 28 ) Dom av den 22 november 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, punkt 66).

( 29 ) ”Exakt och aktuell information” som mottagits av myndigheterna ”från olika källor, t.ex. från stödkontoret, UNHCR och relevanta internationella människorättsorganisationer, om den allmänna situation som råder i de sökandes ursprungsländer och, vid behov, i de länder som de sökande har rest igenom”.

( 30 ) Information rörande råd som ”den personal som prövar ansökningar och fattar beslut” begärt ”från experter i särskilda frågor, t.ex. medicinska frågor, kulturella frågor och religionsfrågor samt barn- eller könsrelaterade frågor”.

( 31 ) Rörande den eventuella skyldigheten att genomföra en personlig intervju med sökanden på domstolsnivå, se dom av den 26 juli 2017, Sacko (C‑348/16, EU:C:2017:591, punkterna 37 och 44–48). Se också, analogt, dom av den 10 september 2013, G. och R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, punkterna 32–34).

( 32 ) Vad gäller direct effekt hos såväl artikel 46.3 I direktiv 2013/32 och artikel 47 i stadgan, se fotnot 13 ovan.

( 33 ) Jag uppfattar att ett sådant entledigande kan äga rum till följd av disciplinärt förfarande mot domaren i fråga, vilket är fallet i ett antal andra medlemsstater. Bristande iakttagande av tillämpliga tidsfrister utgör en disciplinär förseelse i ett antal rättsordningar.

( 34 ) De båda utgångspunkterna kompletterar varandra men kräver olika typer av utredning och rättsliga argument. Se mitt förslag till avgörande i målet Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:339, punkterna 57–61).

( 35 ) Se särskilt dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, särskilt punkterna 32–37), dom av den 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Brister i domstolssystemet) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, särskilt punkterna 50–53) och dom av den 24 juni 2019, kommissionen/Polen (Högsta domstolens oavhängighet) (C‑619/18, EU:C:2019:531, särskilt punkterna 47–50, 54–55 och 71 och följande punkter).

( 36 ) Med något av de medel som anges i punkt 73 i detta förslag till avgörande.