FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

GIOVANNI PITRUZZELLA

föredraget den 14 maj 2020 ( 1 )

Mål C‑181/19

Jobcenter Krefeld – Widerspruchsstelle

mot

JD

(begäran om förhandsavgörande från Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (Överdomstolen för socialrättsliga mål, Nordrhein-Westfalen, Tyskland))

”Begäran om förhandsavgörande – Fri rörlighet för personer – Unionsmedborgare som förlorat sin ställning som arbetstagare – Uppehållsrätt – Principen om likabehandling – Rätt till socialt bistånd – Sociala förmåner – Före detta migrerande arbetstagare som försörjer barn som har sin skolgång i den mottagande medlemsstaten – Rätt till utbildning – Effektivitet – Särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner”

Innehållsförteckning

I. Tillämpliga bestämmelser A. Unionsrätt 1. Direktiv 2004/38/EG 2. Förordning (EG) nr 883/2004 3. Förordning (EU) nr 492/2011 B. Tysk rätt II. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen III. Bedömning A. Inledande anmärkningar om kvalificeringen av de aktuella förmånerna B. Prövning av tolkningsfrågorna 1. Huruvida artikel 24.2 i direktiv 2004/38 inte är tillämplig på den situation som är aktuell i det nationella målet 2. Räckvidden av uppehållsrätten enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011 a) Artikel 10 i förordning nr 492/2011 i EU-domstolens praxis b) Uppehållsrätt enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011 och rätt till likabehandling i fråga om tillgång till grundläggande sociala trygghetsförmåner: den logiska följden 1) Första alternativet: artikel 7 i förordning nr 492/2011 som grund för JD:s rätt till likabehandling 2) Andra alternativet: rätt till utbildning som grund för rätten till likabehandling i fråga om tillgång till socialt bistånd 3. Kompletterande anmärkningar IV. Förslag till avgörande

1. I skrivande stund går Europeiska unionen igenom en folkhälsokris utan tidigare motstycke, där medlemsstaterna har visat prov på en sjukvårdssolidaritet som också saknar motstycke. I det nu aktuella målet är det den sociala solidariteten som är i fråga. EU-domstolen ska klargöra gränserna för denna solidaritet, då den anmodats att uttala sig om omfattningen av det sociala bistånd som en mottagande medlemsstat ska ge en före detta migrerande arbetstagare som är arbetssökande och har den faktiska vårdnaden om sina två barn som går i skola i denna stat.

I. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. Direktiv 2004/38/EG

2. Artikel 24 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG ( 2 ) har rubriken ”Likabehandling”. Artikeln har följande lydelse: ”1. Om inte annat följer av sådana specifika bestämmelser som uttryckligen anges i fördraget och sekundärlagstiftningen skall alla unionsmedborgare som enligt detta direktiv uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten åtnjuta samma behandling som den medlemsstatens egna medborgare inom de områden som omfattas av fördraget. Även familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men som har uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt, skall åtnjuta denna rättighet. 2. Genom undantag från punkt 1 skall den mottagande medlemsstaten inte vara skyldig att bevilja socialt bistånd under uppehållets första tre månader, eller i förekommande fall den längre period som anges i artikel 14.4 b, och heller inte innan permanent uppehållsrätt beviljats vara skyldig att bevilja bistånd till uppehälle för studier inklusive yrkesutbildning i form av studiebidrag eller studielån till andra personer än anställda eller egenföretagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar.”

2. Förordning (EG) nr 883/2004

3. I artikel 3.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 2004, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 988/2009 av den 16 september 2009 (EUT L 284, 2009, s. 43) ( 3 ) anges att denna förordning ”också [ska] tillämpas på de särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner som omfattas av artikel 70”.

4. I artikel 4 i förordning nr 883/2004 anges följande: ”Om inte annat föreskrivs i denna förordning, skall de personer på vilka denna förordning skall tillämpas ha samma rättigheter och skyldigheter enligt en medlemsstats lagstiftning som denna medlemsstats egna medborgare.”

5. I artikel 70.1 och 70.2 i förordning nr 883/2004 anges följande: ”1. Denna artikel skall tillämpas på de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner som utges enligt sådan lagstiftning som genom de personer som omfattas, mål och/eller villkor för berättigande har drag av både den lagstiftning om social trygghet som avses i artikel 3.1 och av socialt stöd. 2. Vid tillämpningen av detta kapitel avses med ”särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner” sådana förmåner a) som är avsedda att i) vara tillägg, ersättning eller komplettering för täckande av de risker som omfattas av de socialförsäkringsgrenar som anges i artikel 3.1 och som garanterar de personer som berörs en minimiinkomst med avseende på de ekonomiska och sociala förhållandena i den berörda medlemsstaten, eller … och b) där finansieringen enbart härrör från obligatorisk beskattning avsedd att täcka allmänna offentliga utgifter och villkoren för att tillhandahålla och beräkna förmånerna inte är beroende av någon avgift från förmånstagarens sida; och c) som förtecknas i bilaga X.”

6. Bilaga X till förordning nr 883/2004 avser, för Tysklands del, ”[f]örmåner som ska täcka levnadsomkostnader enligt grundgarantin för arbetssökande, såvida inte kraven när det gäller dessa förmåner är uppfyllda för rätt till ett tillfälligt tillägg efter det att arbetslöshetsförmåner har utgetts (artikel 24.1 i volym II i lagen om social trygghet – Sozialgesetzbuch).”

3. Förordning (EU) nr 492/2011

7. Artikel 7.1 och 7.2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen ( 4 ) har följande lydelse: ”1. En arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat får inom en annan medlemsstats territorium inte på grund av sin nationalitet behandlas annorlunda än landets egna arbetstagare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor, speciellt vad avser lön, avskedande och, om arbetstagaren skulle bli arbetslös, återinsättande i arbete eller återanställning. 2. Arbetstagaren ska åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landets medborgare.”

8. I artikel 10 första stycket i förordning nr 492/2011 föreskrivs följande: ”Barnen till en medborgare i en medlemsstat som är eller har varit anställd i en annan medlemsstat ska ha tillträde till denna stats allmänna skolor, lärlingsutbildning och yrkesskolekurser på samma villkor som medborgarna i denna stat, om barnen bor där.” I bestämmelsens andra stycke anges vidare att ”[m]edlemsstaterna ska främja alla bemödanden att göra det möjligt för dessa barn att delta i utbildningen under bästa möjliga förhållanden.”

B. Tysk rätt

9. 7 § i volym II i Sozialgesetzbuch Zweites Buch) (lagen om social trygghet), i dess lydelse av den 22 december 2016 (BGBl. I, s. 3155) (nedan kallad SGB II), har följande lydelse: ”1) 1Följande personer har rätt till förmåner enligt denna volym: Personer som 1. har fyllt 15 år men som ännu inte har uppnått den åldersgräns som avses i 7a §, 2. har arbetsförmåga, 3. är hjälpbehövande, och 4. stadigvarande vistas i Förbundsrepubliken Tyskland (förmånsberättigade personer som har arbetsförmåga). 2Följande är undantagna: … 2. utländska medborgare a) som inte har uppehållsrätt, b) som har uppehållsrätt enbart i syfte att söka arbete, eller c) som har uppehållsrätt – enbart eller parallellt med uppehållsrätt enligt led b – enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011, samt deras familjemedlemmar, … 2) Förmåner ska även beviljas personer som lever i en behovsgemenskap med förmånstagare med arbetsförmåga…. 3) En behovsgemenskap omfattar 1. förmånstagare med arbetsförmåga, … 4. ogifta barn under 25 års ålder som ingår i hushållet tillsammans med de personer som anges i punkterna 1–3, såvitt de inte kan försörja sig själva med egna inkomster eller tillgångar.”

10. 2 § i Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (lagen om fri rörlighet för unionsmedborgare) (nedan kallad FreizügG) ( 5 ) har följande lydelse: ”1) Unionsmedborgare som åtnjuter fri rörlighet och deras familjemedlemmar har rätt att resa in i och uppehålla sig på tyskt territorium i enlighet med denna lag. 2. Fri rörlighet enligt unionsrätten gäller för 1. unionsmedborgare som vill uppehålla sig i landet för att arbeta eller genomgå en yrkesutbildning, 1a. unionsmedborgare som söker arbete i högst sex månader; en längre period medges endast om de kan visa att de fortsätter att söka arbete och har verkliga förutsättningar att få en anställning, … 6. Familjemedlemmar på de villkor som anges i 3 och 4 §§. … 3) … Den rätt som följer av 1 stycket kvarstår i sex månader vid ofrivillig arbetslöshet som bekräftas av behörig arbetsförmedling efter mindre än ett års anställning.”

11. I 3 § FreizügG föreskrivs följande: ”1) Familjemedlemmar till sådana unionsmedborgare som avses i 2 § 2 stycket punkterna 1–5 har den rätt som avses i 2 § 1 stycket om de följer med eller återförenas med nämnda unionsmedborgare…. 2) Med familjemedlemmar avses 1. make, partner och släktingar i rakt nedstigande led till de personer som avses i 2 § 2 stycket punkterna 1–5 och 7, eller till deras makar eller partner, till dess att de fyllt 21 år…, 2. släktingar i rakt uppstigande eller nedstigande led till de personer som avses i 2 § 2 stycket punkterna 1–5 och 7, eller till deras makar eller partner, vilka försörjs av dessa personer eller deras makar eller partner. … 4) Barn till en unionsmedborgare som åtnjuter fri rörlighet och den av föräldrarna som har den faktiska vårdnaden om barnen behåller sin uppehållsrätt till dess att barnen har avslutat en utbildning även om den unionsmedborgare genom vilken de fått sin uppehållsrätt har avlidit eller avrest, när barnen uppehåller sig i landet och studerar vid en läroanstalt.”

II. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen

12. JD är polsk medborgare och far till två barn födda år 2005 och 2010. Han har levt åtskild från sin maka, som också är polsk medborgare, sedan 2012 eller 2013 – då han anlände till Tyskland efter en vistelse i Nederländerna – och skiljde sig i januari 2019. Hans maka, som flyttade från Nederländerna till Tyskland samtidigt som JD, återvände till Polen i april 2016. Fadern och de två döttrarna har varit folkbokförda tillsammans på samma adress i Tyskland sedan september 2015. Båda döttrarna har gått i skola i Tyskland åtminstone sedan augusti 2016. Under åren 2016 och 2017 erhöll JD oavbrutet barnbidrag för båda döttrarna samt ett underhållsbidrag som betalades ut av familjens hemstad. ( 6 )

13. JD hade en anställning i Nederländerna från 2009 till 2011. Han var arbetslös från januari 2013 till mars 2015. I Tyskland hade han en anställning från den 6 mars 2015 till den 1 september 2015. Den 1 september 2015 till den 17 januari 2016 var han återigen arbetslös. Den 18 januari 2016 påbörjade han en heltidsanställning som skulle upphöra den 31 oktober 2016. Han var sjukskriven från den 4 oktober 2016 till den 7 december 2016, med bibehållen lön till och med den 29 oktober 2016 och sedan med sjukpenning från försäkringskassan till och med den 7 december 2016. Den 31 mars 2017 beviljades JD arbetslöshetsersättning för perioden 23 februari 2017–24 augusti 2017. Ersättningen upphörde den 13 april 2017, då JD:s inskrivning som arbetssökande löpte ut. Den 13 juni 2017 beviljades JD samma ersättning för perioden 12 juni 2017–23 oktober 2017.

14. JD har nu haft en heltidsanställning sedan den 2 januari 2018.

15. Mellan den 1 september 2016 och den 7 juni 2017 erhöll JD och hans döttrar grundläggande sociala förmåner enligt SGB II. I juni 2017 ansökte JD om att få bibehålla dessa förmåner för sig själv och för sina döttrar. Den 13 juni 2017 avslog Jobcenter Krefeld genom utlåtande denna ansökan med beaktande av att undantaget i 7 § 1 stycket andra meningen punkt 2 b SGB II var tillämpligt, eftersom JD inte längre vistades i Tyskland för att söka arbete. JD och döttrarna begärde omprövning av detta utlåtande men Jobcenter Krefeld vidhöll sitt beslut vid omprövning den 27 juli 2017. Den 31 juli 2017 överklagade JD och hans döttrar utlåtandet av den 13 juni 2017, såsom fastställt genom utlåtande av den 27 juli 2017. De yrkade att Jobcenter Krefeld skulle förpliktas att betala grundläggande sociala förmåner för perioden 8 juni 2017–31 december 2017 (nedan kallad den omtvistade perioden).

16. Sozialgericht Düsseldorf (domstol för socialrättsliga mål i Düsseldorf, Tyskland) biföll överklagandet genom dom av den 8 maj 2018 och förpliktade Jobcenter Krefeld att bevilja JD och hans döttrar de förmåner som JD hade ansökt om för den omtvistade perioden. Efter den 7 juli 2017 kunde JD visserligen inte längre göra gällande uppehållsrätt till följd av en tidigare anställning med stöd av 2 § 3 stycket första meningen punkt 2 eller andra meningen i FreizügG. Han hade emellertid uppehållsrätt till följd av hans döttrars uppehållsrätt enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011. Sozialgericht Düsseldorf (domstol för socialrättsliga mål i Düsseldorf, Tyskland) slog fast att en sådan uppehållsrätt var självständig och oberoende av uppehållsrätten enligt direktiv 2004/38. Undantaget från likabehandling i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 var således endast tillämpligt om det fanns en uppehållsrätt enbart enligt direktiv 2004/38. Undantaget var e contrario inte tillämpligt när en berörd person hade uppehållsrätt enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011. Efter denna bedömning slog förstainstansdomstolen således fast att undantaget i 7 § 1 stycket andra meningen punkt 2 c SGB II skulle anses strida mot unionsrätten.

17. Jobcenter Krefeld överklagade denna dom till den hänskjutande domstolen den 4 juli 2018.

18. Den hänskjutande domstolen har angett att de grundläggande sociala förmånerna utgör socialt bistånd i den mening som avses i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 ( 7 ) och även kan kvalificeras som särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner enligt artiklarna 3.3 och 70.2 i förordning nr 883/2004, ( 8 ) eftersom de är avsedda att säkerställa uppehället för barn och deras föräldrar. Den hänskjutande domstolen menar att förmånerna även utgör sociala förmåner i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 492/2011.

19. Den hänskjutande domstolen menar att den måste bifalla Jobcenter Krefelds överklagande om den endast tillämpar nationell rätt. Den hänskjutande domstolen vill emellertid få klarhet i huruvida undantaget i 7 § 1 stycket andra meningen punkt 2 c SGB II är förenligt med unionsrätten. Den hänskjutande domstolen har erinrat om att JD, trots att han varken arbetade eller hade tillräckliga medel för sitt uppehälle under den omtvistade perioden och inte kunde göra gällande vare sig en permanent uppehållsrätt eller att han var arbetstagare, hade under nämnda period en uppehållsrätt som härleddes ur hans döttrars uppehållsrätt enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011. På nationell nivå har det diskuterats huruvida undantaget i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 kan vara tillämpligt i ett sådant fall.

20. Den nationella lagstiftaren menar att undantaget i 7 § 1 stycket andra meningen punkt 2 c SGB II är förenligt med unionsrätten och att innebörden i reglerna i direktiv 2004/38 i annat fall skulle gå förlorad. När undantaget infördes i nationell rätt betonade den nationella lagstiftaren i synnerhet skäl 10 i direktiv 2004/38, det vill säga att direktivets syfte var att undvika att unionsmedborgare från andra medlemsstater blir en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem, liksom det syfte som EU-domstolen själv har erinrat om flera gånger, nämligen att inte rubba den ekonomiska jämvikten i de sociala trygghetssystemen. ( 9 ) Detta var skälet till att undantaget kunde utvidgas till unionsmedborgare vars uppehållsrätt grundades på artikel 10 i förordning nr 492/2011 utan att den nationella lagstiftaren ansåg att det gav upphov till någon konflikt med unionsrätten. Det finns en inriktning i rättspraxis som följer dessa tankegångar och innebär att undantaget i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 inte anses begränsat till detta direktiv och att artikeln utgör ett undantag från artikel 18 FEUF även i det fallet att uppehållsrätten grundar sig på artikel 10 i förordning nr 492/2011. EU-domstolen bekräftade detta i sin praxis då den inte godtog generaladvokatens förslag i förslaget till avgörande i målet Alimanovic ( 10 ) och inte gjorde någon annan prövning med hänsyn till att det då fanns en annan grund för uppehållsrätten än direktiv 2004/38.

21. Alla nationella domstolar tycks emellertid inte vara av samma uppfattning. Vissa av dem har gjort en annan tolkning av domen i målet Alimanovic ( 11 ) och anser att EU-domstolen tillämpade artikel 24.2 i direktiv 2004/38 enbart mot bakgrund av en uppehållsrätt som grundades på detta direktiv. Frågan huruvida artikel 24.2 i direktivet är tillämplig på en unionsmedborgare som har uppehållstillstånd enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011 är således inte avgjord. Dessa domstolar anser dessutom att artikel 24.2 i direktiv 2004/38, i egenskap av undantag från icke-diskrimineringsprincipen, ska tolkas restriktivt, inom gränserna för enbart detta direktivs tillämpningsområde.

22. Den hänskjutande domstolen ansluter sig till denna andra bedömning och menar att den stöds av den omständigheten att uppehållsrätten enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011 inte är underordnad villkoren i direktiv 2004/38. De förmåner som JD har ansökt om ska dessutom betraktas som sociala förmåner i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 492/2011, även om de inte i sig har någon anknytning till skolgång eller utbildning. Enligt nämnda artikel ska likabehandling garanteras i fråga om sociala förmåner. EU-domstolen har dessutom redan slagit fast att tillämpningsområdet för artikel 10 i förordning nr 492/2011 inte kan begränsas av direktiv 2004/38. ( 12 ) Den hänskjutande domstolen har slutligen understrukit att unionslagstiftaren, trots att tillfälle gavs vid antagandet av förordning nr 492/2011, inte har infört någon bestämmelse i nämnda förordning som borde ha föranlett EU-domstolen att ändra den praxis som meddelats med stöd av den tidigare förordningen och uttryckligen slå fast att likabehandling inte ska medges medborgare vars uppehållsrätt endast grundar sig på artikel 10 i förordning nr 492/2011.

23. Mot den bakgrunden har Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (Överdomstolen för socialrättsliga mål i Nordrhein-Westfalen, Tyskland) beslutat att vilandeförklara målet och, genom beslut som inkom till EU-domstolens kansli den 25 februari 2019, ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen: ”1. Är det förenligt med likabehandlingsprincipen enligt artikel 18 FEUF i förening med artiklarna 7 och 10 i förordning (EU) nr 492/2011 att utesluta unionsmedborgare som har uppehållsrätt enligt artikel 10 i förordning (EU) nr 492/2011 från socialt bistånd enligt artikel 24.2 i direktiv 2004/38? a) Utgör socialt bistånd enligt artikel 24.2 i direktiv 2004/38 en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning (EU) nr 492/2011? b) Är rambestämmelsen i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 tillämplig på likabehandlingsprincipen enligt artikel 18 FEUF i förening med artiklarna 7 och 10 i förordning (EU) nr 492/2011? 2. Är det förenligt med likabehandlingsprincipen enligt artikel 18 FEUF i förening med artikel 4 i förordning (EG) nr 883/2004 att utesluta unionsmedborgare från särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner enligt artikel 3.3 och artikel 70.2 i förordning (EG) nr 883/2004, om de uppfyller villkoren för uppehållsrätt enligt artikel 10 i förordning (EU) nr 492/2011 och är delaktiga i ett socialförsäkringssystem eller familjeförmånssystem i den mening som avses i artikel 3.1 i förordning (EG) nr 883/2004?”

24. Skriftliga yttranden har inkommit från Jobcenter Krefeld, den tyska och den polska regeringen samt Europeiska kommissionen, vilka även yttrade sig vid förhandlingen vid EU-domstolen den 26 februari 2020.

III. Bedömning

A. Inledande anmärkningar om kvalificeringen av de aktuella förmånerna

25. Det är som den hänskjutande domstolen har påpekat inte första gången som EU-domstolen har ombetts att uttala sig om villkoren för beviljande av de förmåner som föreskrivs i 7§ 1 stycket andra meningen punkt 2 c SGB II. EU‑domstolen har redan kvalificerat dessa förmåner mot bakgrund av olika sekundärrättsliga bestämmelser som skulle kunna vara relevanta för avgörandet av detta mål.

26. De i målet aktuella förmånerna kan således kvalificeras som ”särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner” i den mening som avses i artikel 70.2 i förordning nr 883/2004. De anges dessutom som sådana i bilaga X till förordning nr 883/2004. ( 13 )

27. De aktuella förmånerna omfattas även av begreppet ”socialt bistånd” i den mening som avses i artikel 24.2 i direktiv 2004/38. Detta begrepp avser nämligen samtliga biståndssystem som inrättats av offentliga myndigheter oavsett om det är på nationell, regional eller lokal nivå, och som sådana personer vänder sig till som inte förfogar över tillräckliga tillgångar för att försörja sig och sin familj, och därför riskerar att belasta de offentliga finanserna i den mottagande medlemsstaten under den tid de vistas där och att påverka nivån på det bistånd som denna stat totalt kan ge. ( 14 ) EU-domstolen har även slagit fast att de aktuella förmånernas övervägande funktion är att ”täcka ett minimum av de levnadsomkostnader som erfordras för ett människovärdigt liv.” ( 15 )

28. Återstår att avgöra om de aktuella förmånerna kan anses utgöra en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 492/2011. Det framgår av fast rättspraxis att med ”sociala förmåner” enligt denna bestämmelse avses ”alla förmåner oberoende av om de är knutna till ett anställningsavtal eller inte som normalt tillerkänns nationella arbetstagare huvudsakligen på grund av deras objektiva ställning som arbetstagare eller endast därför att de är bosatta i den medlemsstaten och vilka bestämmelsers utsträckning till att även gälla arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater således kan antas underlätta deras rörlighet inom unionen… och följaktligen deras integrering i värdmedlemsstaten.” ( 16 ) Den hänskjutande domstolen menar att de aktuella förmånerna, som är avsedda att försörja ett barn och den av barnets föräldrar som har den faktiska vårdnaden av barnet under en skol- eller yrkesutbildning, faktiskt utgör sådana förmåner. ( 17 )

29. Jag menar att det är riktigt som kommissionen har påpekat, att det grundläggande sociala skydd som erbjuds av 7 § 1 stycket andra meningen punkt 2 c SGB II, i den del detta skydd förutsätter arbetsförmåga, är kopplat till den omständigheten att förmånstagaren har varit en arbetstagare, är en arbetstagare med otillräckliga inkomster eller kommer att vara en arbetstagare. Åtminstone i de två första av dessa fall har den aktuella förmånen en anknytning till en ställning som arbetstagare, en ställning som den som ansöker om förmånen har eller har förlorat. Jag vill slutligen framhålla att EU-domstolen redan har slagit fast att en social förmån som allmänt garanterar existensminimum utgör en social förmån i den mening som avses i förordning (EEG) nr 1612/68, ( 18 ) det vill säga den förordning som föregick förordning nr 492/2011. ( 19 ) Under dessa förutsättningar ska det således medges att förmånerna i fråga också är hänförliga till begreppet ”sociala förmåner” i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 492/2011, i synnerhet om man, såsom EU-domstolen vid flera tillfällen gjort, hänför sig till skyddets integrativa funktion, vilket jag återkommer till nedan. ( 20 )

30. Efter detta klargörande övergår jag till bedömningen av själva tolkningsfrågorna.

B. Prövning av tolkningsfrågorna

31. Den omständigheten att JD och hans döttrar undantas rätten till förmåner som täcker levnadsomkostnaderna utgör en diskriminering på grund av nationalitet. Den hänskjutande domstolen har genom sina tolkningsfrågor, som jag ämnar pröva tillsammans, anmodat EU-domstolen att stegvis granska de tänkbara grunder som kan finnas för beviljande av förmåner som täcker levnadsomkostnaderna för JD och hans två döttrar under den omtvistade perioden, det vill säga för att medge en rätt till likabehandling i tvisten i det nationella målet.

32. En sådan bedömning är emellertid inte ändamålsenlig om EU-domstolen finner att den aktuella situationen i det nationella målet under alla omständigheter omfattas av undantaget från likabehandling enligt artikel 24.2 i direktiv 2004/38. Jag ska därför först förklara varför jag menar att den bestämmelsen inte är tillämplig i detta fall. Därefter undersöker jag om uppehållsrätten enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011 har en sådan räckvidd att den även omfattar rätt till likabehandling när det gäller villkoren för beviljande av de aktuella förmånerna. Utifrån de slutsatser jag drar efter bedömningen av artikel 10 i förordning nr 492/2011 anser jag att det saknas anledning att göra en särskild prövning av förordning nr 883/2004.

1. Huruvida artikel 24.2 i direktiv 2004/38 inte är tillämplig på den situation som är aktuell i det nationella målet

33. Det är ostridigt mellan parterna att JD under den omtvistade perioden hade uppehållsrätt med stöd av artikel 10 i förordning nr 492/2011, och att denna uppehållsrätt härleddes ur det faktum att hans två döttrar gick i skola i den mottagande medlemsstaten. Det är även ostridigt att JD under den omtvistade perioden hade förlorat sin ställning som arbetstagare och sökte arbete.

34. Artikel 24 i direktiv 2004/38 handlar om likabehandling. I punkt 1 anges att sådan likabehandling ska åtnjutas av ”alla unionsmedborgare som enligt detta direktiv uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten”, ”[o]m inte annat följer av sådana specifika bestämmelser som uttryckligen anges i fördraget och sekundärlagstiftningen”. I punkt 2 i samma bestämmelse föreskrivs uttryckligen ett undantag från principen om likabehandling, i det att den mottagande medlemsstaten inte är skyldig att bevilja rätt till socialt bistånd inom de fastställda tidsgränserna ”till andra personer än anställda eller egenföretagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar”.

35. Den tyska regeringen har anfört, genom ett resonemang som Jobcenter Krefeld till viss del har anslutit sig till, att oavsett om JD:s uppehållsrätt i Tyskland även grundade sig på direktiv 2004/38, ( 21 ) i och med att han hade vistats i Tyskland under den omtvistade perioden enbart för att söka arbete, så fungerade artikel 24.2 i detta direktiv som en övergripande bestämmelse som uttömmande reglerade frågan om likabehandling i fråga om socialt bistånd och sträcker sig således längre än enbart till regelverket i direktiv 2004/38. Det har då ingen större betydelse att den rättsliga grunden för JD:s uppehållsrätt är artikel 10 i förordning nr 492/2011, i och med att artikel 24.2 i direktiv 2004/38 i varje fall innebär att unionsmedborgare som inte längre har ställning som arbetstagare inte ska åtnjuta likabehandling i fråga om socialt bistånd. Om artikel 24.2 i direktiv 2004/38 inte ska tillämpas i ett sådant fall som JD:s undergrävs den begränsning som föreskrivs i bestämmelsen och det handlingsutrymme som medlemsstaterna måste tillerkännas genom direktivet för att kunna skydda sig mot social turism och förhindra att ekonomiskt inaktiva unionsmedborgare blir en orimlig belastning för de nationella socialförsäkringssystemen. Annars skulle sådana unionsmedborgare nämligen inte behöva göra någonting annat än att göra gällande barnens skolgång i den mottagande medlemsstaten för att den skyddsmekanism för systemen som utgörs av undantaget i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 ska undergrävas. Den tyska regeringen menar slutligen att EU-domstolen redan har avgjort frågan i domen i målet Alimanovic. ( 22 ) I den domen, vars faktiska och rättsliga bakgrund är fullt jämförbar med bakgrunden i det nu aktuella målet, uteslöt EU-domstolen inte att artikel 24.2 i direktiv 2004/38 skulle tillämpas, trots att de berörda unionsmedborgarna, som saknade ställning som migrerande arbetstagare, även hade uppehållsrätt med stöd av artikel 10 i förordning nr 492/2011.

36. Jag kan inte ställa mig bakom detta resonemang.

37. Först och främst slås det - såvitt avser bestämmelsens ordalydelse - fast i artikel 24.1 i direktiv 2004/38 att principen om likabehandling gäller för unionsmedborgare som uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten ”[o]m inte annat följer av sådana specifika bestämmelser som uttryckligen anges i fördraget och sekundärlagstiftningen”. Således gäller undantaget från nämnda princip i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 alltid inom dessa gränser. En sådan hänvisning i artikel 24 till andra bestämmelser i primär- eller sekundärrätten talar också emot tanken på en uttömmande och övergripande harmonisering av rätten till likabehandling.

38. Ur en kontextuell synvinkel går det inte att vid någon tidpunkt utläsa några tecken på att artikel 24 i direktiv 2004/38 skulle vara tillämplig utanför detta direktiv. Av lydelsen i artikel 24.2 i nämnda direktiv framgår av hänvisningarna till andra bestämmelser i direktivet att undantaget i bestämmelsen är förankrat i direktivets eget tillämpningsområde. Att man i förordning nr 492/2011 har bibehållit en bestämmelse om likabehandling av arbetstagare i fråga om sociala förmåner talar också emot tanken att direktiv 2004/38 skulle ha inneburit en uttömmande och övergripande harmonisering av rätten till likabehandling.

39. Ur en teleologisk synvinkel anser jag slutligen att det legitima syfte som eftersträvats av unionslagstiftaren och som därefter åberopats av den tyska lagstiftaren och den tyska regeringen inte i sig kan motivera att en sekundärrättslig bestämmelse överförs till ett annat normativt sammanhang. Den tyska regeringens argument har försvagats avsevärt av regeringens oförmåga – såväl i dess skriftliga yttrande som på en direkt fråga under förhandlingen vid EU-domstolen – att lämna exakta sifferuppgifter som kan illustrera det hot som det tyska socialförsäkringssystemet skulle utsättas för om artikel 24.2 i direktiv 2004/38 tolkades så, att den inte är tillämplig när en berörd unionsmedborgare har uppehållsrätt på en annan grund än nämnda direktiv, trots att den tyska regeringen tog till argumentet om social turism.

40. Jag vill tillfoga ytterligare tre anmärkningar.

41. Argumentet att det inte kan finnas en uppehållsrätt enligt förordning nr 492/2011 utan att den måste ha föregåtts av en uppehållsrätt enligt direktiv 2004/38, kan först och främst inte frånta förordningen dess normativa självständighet. Det räcker att konstatera, som jag erinrar om längre ned, att en uppehållsrätt enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011 inte är underordnad de villkor som traditionellt krävs i direktiv 2004/38 i fråga om ekonomiskt inaktiva unionsmedborgare.

42. Även om alla de ovan angivna skälen i sig talar för att räckvidden av undantaget i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 ska begränsas till enbart detta direktiv, vill jag också tillägga att alla undantagsbestämmelser ska tolkas restriktivt i unionsrätten, som kommissionen mycket riktig har understrukit. EU-domstolen har för övrigt redan använt sig av denna tolkningsprincip i fråga om just artikel 24.2 i direktiv 2004/38. EU-domstolen har uttalat följande: ”I egenskap av undantag från principen om likabehandling i artikel 18 FEUF, för vilken artikel 24.1 i direktiv 2004/38 enbart utgör ett konkret uttryck, ska punkt 2 i artikel 24 tolkas strikt.” ( 23 )

43. I fråga om det prejudicerande värdet av domen i målet Alimanovic ( 24 ) ska denna dom slutligen tolkas mot bakgrund av dess punkt 40; i denna punkt erinrade EU-domstolen om att den hänskjutande domstol som då hade begärt ett förhandsavgörande ansåg ”att Nazifa Alimanovics och hennes dotter Sonitas [hade] uppehållsrätt på grund av att de [var] arbetssökande, samt att Bundessozialgericht [ansåg] sig vara bunden av de faktiska omständigheter som fastställts av Sozialgericht Berlin”. En mycket formell tolkning av domen skulle kunna föranleda invändningen att denna punkt 40 emellertid inleder den del av domen som ägnas åt kvalificeringen av de förmåner som då var i fråga – vilka är desamma som de som nu är aktuella i detta mål. Det ska emellertid medges att preciseringen i punkt 40 i rättsligt hänseende saknar betydelse för kvalificeringen av tjänsterna i sig, vilket innebär att de lärdomar som ska dras av denna punkt inte är begränsade till enbart denna del av domen. ( 25 )

44. EU-domstolen frångick inte någonstans i domen i målet Alimanovic ( 26 ) den premiss som angavs i punkt 40 i domen. Således berörde EU-domstolen aldrig det alternativ som generaladvokaten hade tagit upp, om än i andra hand, ( 27 ) enligt vilket Nazifa Alimanovics och hennes dotters uppehållsrätt kunde följa av artikel 10 i förordning nr 492/2011.

45. Punkt 40 i domen i målet Alimanovic ( 28 ) innebär således att domens räckvidd är begränsad till unionsmedborgare som har uppehållsrätt enbart med stöd av artikel 14.4 b i direktiv 2004/38. EU-domstolen uttalade sig inte i denna dom om det särskilda fall som nu är aktuellt, eftersom det alternativet helt enkelt inte var föremål för de tolkningsfrågor som då hade ställts till domstolen. ( 29 )

46. Det är i varje fall av intresse att EU-domstolen i domen i målet Alimanovic ( 30 ) gjorde en mycket tydlig koppling mellan en tillämpning av likabehandlingsprincipen enligt artikel 24.1 i direktiv 2004/38 och åtnjutande av en uppehållsrätt – utom den som grundas på artikel 14.4 b i direktiv 2004/38 ( 31 ) – grundad på direktiv 2004/38. ( 32 )

47. JD skulle följaktligen inte kunna göra gällande likabehandlingsprincipen om han helt enkelt skulle anses ha uppehållsrätt med stöd av artikel 14.4 b i direktiv 2004/38. Artikel 24 i direktiv 2004/38 är emellertid inte tillämplig på en unionsmedborgare som har uppehållsrätt med stöd av artikel 10 i förordning nr 492/2011, som jag försöker visa ovan. ( 33 )

2. Räckvidden av uppehållsrätten enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011

48. När det nu är utrett att artikel 24.2 i direktiv 2004/38 inte är tillämplig på situationen i det nationella målet, återstår det att undersöka om JD och hans döttrar kan åberopa en rätt till likabehandling i fråga om tillgång till grundläggande sociala förmåner. I och med att de har uppehållsrätt enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011, ska det fastställas huruvida en sådan likabehandling kan följa av förordningen i sig, i förekommande fall jämförd med andra bestämmelser.

49. Jag inleder med en erinran om den räckvidd som EU-domstolen har gett artikel 10 i förordning nr 492/2011. Därefter föreslår jag två tänkbara vägar som båda två utmynnar i konstaterandet att en rätt till likabehandling ska erkännas i det aktuella fallet.

a) Artikel 10 i förordning nr 492/2011 i EU-domstolens praxis

50. Artikel 10 i förordning nr 492/2011 är identisk med artikel 12 i förordning nr 1612/68, vilket innebär att EU-domstolens praxis avseende tolkningen av den sistnämnda bestämmelsen i tillämpliga delar även gäller tolkningen av den förstnämnda. ( 34 )

51. EU-domstolen har slagit fast att syftet med förordning nr 1612/68, det vill säga fri rörlighet för arbetstagare, för att ”kunna uppnås med bibehållen respekt för frihet och värdighet kräv[er] att integrationen av arbetstagarens familj i värdlandet kan ske under bästa möjliga omständigheter” ( 35 ) och har sett sambandet mellan en lyckad integration och möjligheten för en migrerande arbetstagares barn att genomföra sin skolgång och sina studier i den mottagande medlemsstaten som två aspekter av samma syfte. ( 36 )

52. Detta är även syftet bakom den vida definitionen av vilka som omfattas av rätt till utbildning i artikel 10 i förordning nr 492/2011, eftersom barnen själva kanske inte är unionsmedborgare och kanske inte är gemensamma barn till den migrerande arbetstagaren och hans eller hennes make eller maka. ( 37 ) Att en migrerande arbetstagare och arbetstagarens make eller maka under tiden skiljer sig och att arbetstagaren återvänder till sin ursprungsstat medan arbetstagarens make eller maka stannar kvar i den mottagande medlemsstaten med barnen, innebär inte att barnens rätt till utbildning i den sistnämnda staten ska ifrågasättas. ( 38 ) Att den förälder som ursprungligen var upphovet till barnens rätt till utbildning förlorar sin ställning som arbetstagare påverkar inte heller åtnjutandet av nämnda rätt. ( 39 )

53. För att en effektiv rätt till utbildning enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011 ska säkerställas måste denna rätt åtföljas av en motsvarande uppehållsrätt som tillerkänns barnen. ( 40 )

54. Det följer av vad som anförs ovan att det är innehavet av ställningen som arbetstagare som ger upphov till barnens rätt att få tillgång till undervisning och således till uppehållsrätt enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011. När villkoren för att denna rätt ska medges är uppfyllda blir den emellertid ”automatisk” och ger ett ökat skydd för barnens rättsliga ställning, varvid det inte endast krävs att de ska ha hemvist och gå i skola i den mottagande medlemsstaten. ( 41 )

55. Detta ökade rättsliga skydd för barnens situation får återverkningar på situationen för den förälder som har vårdnaden om barnet. Trots att barnens uppehållsrätt enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011 härrör från den omständigheten att någon av föräldrarna vid en viss tidpunkt hade ställning som arbetstagare, kan uppehållsrätten för den förälder som har den praktiska vårdnaden om barnen förlängas och gälla även efter en förlust av ställningen som arbetstagare eller i avsaknad av denna ställning, så länge barnen går i skolan. Om jag försöker mig på en grammatisk liknelse blir den förälder, som först var huvudsats, en underordnad sats. Barnet, som ursprungligen var den underordnade satsen, blir huvudsats. EU-domstolen har således slagit fast att i ett fall där barnen har en rätt enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011 att fortsätta sin skolgång i den mottagande medlemsstaten ”skulle ett förbud för… föräldern att stanna kvar i värdlandet under den tid barnen går i skolan medföra att dessa barn berövades en rätt som de tillerkänts av unionslagstiftaren.” ( 42 ) EU-domstolen har också slagit fast, efter att ha erinrat om att förordning nr 1612/68 skulle tolkas mot bakgrund av rätten till skydd för familjelivet enligt artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, ( 43 ) att ”[e]tt barns rätt enligt artikel 12 i förordning nr 1612/68 till utbildning i värdlandet under bästa möjliga förhållanden … med nödvändighet också [medför] att detta barn har en rätt att åtföljas av den person som handhar barnets dagliga omvårdnad, och således att den personen kan bo med barnet i värdlandet under den tid som utbildningen pågår. Ett beslut att avslå en ansökan om uppehållstillstånd för den förälder som handhar barnets omvårdnad när barnet utövar sin rätt till utbildning i värdlandets allmänna skolor utgör således en kränkning av denna rätt.” ( 44 ) EU-domstolen underströk också att artikel 12 i förordning nr 1612/68, med hänsyn till det sammanhang som förordningen ingick i och till dess syften, inte skulle tolkas restriktivt och i vart fall inte på ett sådant sätt att den berövades sin ändamålsenliga verkan. ( 45 ) Den förälder som har den faktiska vårdnaden om ett barn som enligt artikel 12 i förordning nr 1612/68 har rätt att fortsätta sin skolgång i den mottagande medlemsstaten har således en uppehållsrätt som härrör från barnet. Detta gäller, som jag erinrar om ovan, även om nämnda förälder inte har ställning som unionsmedborgare eller inte har eller inte längre har ställning som migrerande arbetstagare i den mottagande medlemsstaten. ( 46 )

56. I senare rättspraxis angående artikel 12 i förordning nr 1612/68 har EU-domstolen slagit fast ”att barnen till en medborgare i en medlemsstat, som arbetar eller har arbetat i den mottagande medlemsstaten, liksom den förälder som har den faktiska vårdnaden om barnen åtnjuter uppehållsrätt i den sistnämnda staten på grundval av artikel 12 i förordning nr 1612/68 i sig, utan att det krävs att de uppfyller villkoren i direktiv 2004/38.” ( 47 ) EU-domstolen har i synnerhet framhållit att det inte angavs i artikel 12 i förordning nr 1612/68 att självförsörjning var ett villkor för uppehållsrätt för barnen och för den förälder som hade den faktiska vårdnaden – det vill säga tillräckliga tillgångar och en heltäckande sjukförsäkring i den mottagande medlemsstaten – och att något sådant krav inte heller följde av EU-domstolens praxis. ( 48 )

57. Den rättspraxis som beskrivs ovan har således byggts upp i tre steg. Först förankrades synsättet att rätten till utbildning enligt artikel 12 i förordning nr 1612/68 måste åtföljas av erkännandet att barnen har en självständig uppehållsrätt. Kravet att denna rätt till utbildning måste bli effektiv motiverade sedan att föräldrar som hade den faktiska vårdnaden om dessa barn förklarades ha en härledd uppehållsrätt. För att skolbarnens rättsliga situation skulle tryggas blev det nödvändigt att inte underordna vare sig barnens självständiga uppehållsrätt eller föräldrarnas härledda uppehållsrätt något villkor om självförsörjning.

58. Det nu aktuella målet ger EU-domstolen tillfälle att ta ytterligare ett steg i uppbyggnaden av den rättsliga ställningen i samband med artikel 10 i förordning nr 492/2011.

b) Uppehållsrätt enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011 och rätt till likabehandling i fråga om tillgång till grundläggande sociala trygghetsförmåner: den logiska följden

59. Som anges ovan menar jag att det finns två tänkbara bedömningslinjer, beroende på om man anser att JD har rätt till likabehandling (första alternativet) eller om man anser att det är hans två döttrar som har denna rätt (andra alternativet).

1) Första alternativet: artikel 7 i förordning nr 492/2011 som grund för JD:s rätt till likabehandling

60. Det är tillräckligt utrett att JD har uppehållsrätt som härleds ur hans döttrars uppehållsrätt enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011.

61. Likabehandlingsprincipen enligt artikel 18 FEUF kommer till särskilt uttryck i förordning nr 492/2011, där det i artikel 7.2 anges att en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat ska åtnjuta samma sociala förmåner inom en annan medlemsstats territorium som landets medborgare.

62. Det går emellertid inte att bortse från att artikel 7 inleder avsnitt 2 i förordning nr 492/2011, som har rubriken ”Anställning och likabehandling”. Det går inte heller att bortse från dess lydelse. Artikeln avser uttryckligen ”arbetstagaren”, vilket JD inte längre är.

63. Det är för den sakens skull inte uteslutet att bestämmelsen ska ges en vid tolkning. Artikel 7 i förordning nr 492/2011 hänför sig visserligen inte, som artikel 10 i samma förordning, till en medborgare i en medlemsstat som är eller har varit arbetstagare. Det framgår ändå av lydelsen i artikel 7.1 i förordning nr 492/2011 att det skydd som ges sträcker sig längre än enbart till arbetstagarens anställningsperiod, och kanske till och med omfattar den period då han har just den ställningen. I artikel 7.1 i förordning nr 492/2011 föreskrivs en rätt till likabehandling ”speciellt vad avser… avskedande och, om arbetstagaren skulle bli arbetslös,… återanställning.” ( 49 )

64. Även om det framgår av EU-domstolens praxis att unionsmedborgare som förflyttar sig enbart för att söka en anställning inte kan göra gällande principen om likabehandling enligt artikel 7.2 i förordning nr 1612/68, kan naturligtvis de som redan har inträtt på arbetsmarknaden däremot göra gällande denna rätt. ( 50 )

65. Att i detta fall erkänna en rätt till likabehandling som grundar sig på den omständigheten att sökanden är en före detta arbetstagare – och inte en medborgare som förflyttat sig till den mottagande medlemsstaten enbart för att söka arbete men aldrig har tagit sig in på arbetsmarknaden – innebär att rätten till socialt bistånd inte utvidgas till att omfatta alla medborgare, som annars skulle kunna utnyttja sin fria rörlighet i en annan medlemsstat, utan att någonsin söka arbete där, och sedan omedelbart sätta sina barn i skolan där för att kunna komma i åtnjutande av en uppehållsrätt och socialt bistånd i den mottagande medlemsstaten till dess att barnen avslutat sin skolgång. ( 51 )

66. Den föreslagna tolkningen av artikel 7 i förordning nr 492/2011 skulle visserligen innebära att medlemsstaterna är skyldiga att ge bistånd åt före detta arbetstagare som är ekonomiskt inaktiva. De har emellertid fortfarande rätt att neka sådant stöd till unionsmedborgare som utnyttjar sin fria rörlighet och väljer att förbli inaktiva och som av den anledningen inte kan göra gällande det skydd som ges genom denna bestämmelse. Den normativa autonomin mellan förordning nr 492/2011 och direktiv 2004/38 möjliggör också en sådan tolkning.

67. Vidare ska det också säkerställas att särbehandlingen inte kan vara motiverad. ( 52 ) Även om det inte råder någon tvekan om att det syfte som eftersträvas av den tyska lagstiftaren är legitimt, i och med att samma syfte eftersträvas av unionslagstiftaren, klarar denna särbehandling inte proportionalitetstestet, i det att 7 § 1 stycket andra meningen punkt 2 c SGB II leder till ett systematiskt undantag för alla medborgare som har uppehållsrätt enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011, utan att någon som helst hänsyn tas till medborgarens enskilda situation, inte minst anknytningen till arbetsmarknaden i den mottagande medlemsstaten, eller till arten och graden av anknytning till samhället i denna stat.

68. En sådan bedömning visar således att artiklarna 7.2 och 10 i förordning nr 492/2011 ska tolkas så, att en före detta migrerande arbetstagare vars barn har sin skolgång i den mottagande medlemsstaten och har uppehållsrätt enligt artikel 10 i nämnda förordning ska tillerkännas en rätt till likabehandling i fråga om sådana sociala förmåner som grundläggande sociala förmåner.

2) Andra alternativet: rätt till utbildning som grund för rätten till likabehandling i fråga om tillgång till socialt bistånd

69. Jag menar att det också är möjligt att komma fram till samma slutsats – att JD och hans döttrar har rätt till de omtvistade förmånerna – genom att i stället fokusera på barnens rättigheter.

70. Enligt EU-domstolens praxis (se ovan) får artikel 10 i förordning nr 492/2011 inte tolkas strikt och dess ändamålsenliga verkan måste säkerställas. Förordningen i sig ska tolkas mot bakgrund av kravet på respekt för privatlivet i artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

71. Vad återstår, under dessa omständigheter, av den rätt till utbildning som alla är överens om att JD:s båda döttrar åtnjuter, om de och deras far nekas rätten att få ta del av de aktuella förmånerna?

72. Ur begreppsmässig synvinkel kan jag medge att uppehållsrätten inte nödvändigtvis sammanfaller med rätten att få ta del av dessa förmåner. Men vilken faktisk – effektiv – räckvidd skulle EU-domstolens praxis få, sett ur en funktionell synvinkel, där så stor vikt läggs vid omsorgen om barn till migrerande arbetstagare, och när uppehållsrätten för den förälder som har den faktiska vårdnaden om barnen inte är underordnad något villkor om tillräckliga medel eller en heltäckande sjukförsäkring, om samma domstol i dag slår fast att denna förälder, som är oundgänglig för att bistå dessa barn under deras skolgång, inte har rätt att begära statlig socialt bistånd?

73. Att påstå att rätten till utbildning är effektiv redan på grund av att den förälder som har den faktiska vårdnaden om barnen beviljas uppehållsrätt, utan att denna rätt också åtföljs av socialt bistånd, vore att lägga ut ett lockbete, att skriva en juridisk saga. Jag uppmanar därför EU-domstolen att inte ta det steget.

74. I artikel 10 i förordning nr 492/2011 föreskrivs en rätt till tillträde till skolor ”på samma villkor som medborgarna i denna stat”. ( 53 ) Om mindre bemedlade föräldrar till ett skolbarn, vilka är medborgare i den mottagande medlemsstaten, har rätt att få socialt bistånd för att garantera värdiga levnadsvillkor och en värdig skolgång för detta barn och, som en följdverkan, för kärnfamiljen, och i den mån knappa ekonomiska omständigheter uppenbarligen är ett hinder för alla barns tillgång till utbildning, borde rätten till socialt bistånd tolkas som en del av de ”villkor” som avses i artikel 10 i förordning nr 492/2011, om inte barnet ska fråntas en rätt som det tillerkänts av lagstiftaren. ( 54 )

75. Genom en sådan tolkning säkerställs således den ändamålsenliga verkan av artikel 10 i förordning nr 492/2011 som krävs enligt EU-domstolens praxis. Den ligger också helt i linje med förordningens ursprungliga syfte, det vill säga att säkerställa fri rörlighet för arbetstagare. Vilken arbetstagare skulle i själva verket lämna sitt ursprungsland, anstränga sig för att på bästa sätt, inte minst ekonomiskt, integreras i samhället i den mottagande medlemsstaten och sätta sina barn i skolan där med vetskapen om att inte kunna räkna med den mottagande medlemsstatens solidaritet om situationen blir svår, utan bli tvungen att återvända till sitt ursprungsland och rycka upp sina barn från det pedagogiska och språkliga system de fram till dess varit en del av? En sådan tolkning ligger även i linje med EU-domstolens praxis, enligt vilken uppehållsrätten för barnen och den förälder som har den faktiska vårdnaden inte omfattas av kravet på ekonomisk självförsörjning. ( 55 )

76. Jag anser inte att den särbehandling som införts genom 7 § 1 stycket andra meningen punkt 2 c SBG II är skälig, av samma skäl som anförs ovan. ( 56 )

77. I detta skede av bedömningen är jag alltså benägen att anse att artikel 10 i förordning nr 492/2011 ska tolkas så, att barn som har uppehållsrätt enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011 och den förälder som har den faktiska vårdnaden om dessa barn ska tillerkännas en rätt till grundläggande sociala förmåner.

3. Kompletterande anmärkningar

78. Jag menar att ovanstående bedömning, där tyngdpunkten i resonemanget utgörs av artikel 10 i förordning nr 492/2011, är förstahandsvalet för att nå fram till en lösning i detta mål. För fullständighetens skull vill jag ändå komplettera resonemanget med några tankar först om förordning nr 883/2004 och sedan om artikel 18 FEUF. Dessa tankar läggs emellertid fram i andra hand, och därför måste bedömningen bli mer kortfattad.

79. Vad beträffar förordning nr 883/2004 konstateras ovan att de aktuella grundläggande sociala förmånerna omfattas av tillämpningsområdet för denna förordning och att det i artikel 4 i förordningen slås fast att alla som förordningen är tillämplig på har rätt till likabehandling, förutsatt att ingenting annat föreskrivs i förordningen. Det framgår av den andra tolkningsfrågans lydelse att JD ska anses vara ansluten till det sociala trygghetssystemet i den mottagande medlemsstaten eller till dess system för familjeförmåner i den mening som avses i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004. Det är visserligen medlemsstaternas sak att i sin lagstiftning fastställa de materiella villkoren för beviljande av sådana förmåner som de aktuella i det nationella målet, ( 57 ) men medlemsstaterna är dock skyldiga att iaktta likabehandlingsprincipen när de fastställer dessa villkor. EU-domstolen har redan uttalat att medlemsstaterna får besluta att bevilja sociala förmåner enbart till unionsmedborgare som uppfyller villkoren för vistelse i direktiv 2004/38 ( 58 ) och att medlemsstaterna får undanta åtnjutandet av förmåner för unionsmedborgare under de tre första månaderna av deras vistelse i den mottagande medlemsstaten eller för medborgare vars vistelse inte grundar sig på artikel 14.4 b i direktiv 2004/38. Förutsatt att det ur denna rättspraxis kan härledas en strävan efter samstämmighet mellan artikel 4 i förordning nr 883/2004 och artikel 24.2 i direktiv 2004/38, i den meningen att den förstnämnda måste begränsas för att den andra bli effektiv, skulle det i varje fall vara obefogat att göra en sådan koppling mellan dessa bestämmelser i ett sådant fall som JD:s, där uppehållsrätten inte längre grundas på direktiv 2004/38, eller inte grundas enbart på detta direktiv, utan på artikel 10 i förordning nr 492/2011. Således kan även artikel 4 i förordning nr 883/2004 ligga till grund för en likabehandling i fråga om tillgång till sådana särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner som de grundläggande sociala förmånerna för en sådan unionsmedborgare som JD, som dessutom åtnjuter uppehållsrätt enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011.

80. Avslutningsvis anser jag inte att det behöver göras någon självständig bedömning av artikel 18 FEUF, ( 59 ) i och med att jag menar att den hänskjutande domstolens frågor kan besvaras genom en tolkning av förordning nr 492/2011, som innehåller en särskild variant av den allmänna principen om icke-diskriminering i artikel 18 FEUF.

IV. Förslag till avgörande

81. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (Överdomstolen för socialrättsliga mål i Nordrhein-Westfalen, Tyskland) på följande sätt: 1) Sådana grundläggande sociala förmåner som de som är aktuella i det nationella målet utgör sociala förmåner i den mening som avses i artikel 7.2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen. 2) Artikel 24 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG reglerar inte frågan om tillämpning av likabehandlingsprincipen på en unionsmedborgare som har uppehållsrätt enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011. 3) Artiklarna 7.2 och 10 i förordning nr 492/2011 ska tolkas så, att en före detta migrerande arbetstagare vars barn har sin skolgång i den mottagande medlemsstaten och har uppehållsrätt enligt artikel 10 i nämnda förordning ska tillerkännas en rätt till likabehandling i fråga om sådana sociala förmåner som grundläggande sociala förmåner. 4) Artikel 10 i förordning nr 492/2011 ska tolkas så, att barn som har uppehållsrätt enligt nämnda artikel 10 och den förälder som har den faktiska vårdnaden om dessa barn ska tillerkännas en rätt till grundläggande sociala förmåner.

( 1 ) Originalspråk: franska.

( 2 ) EUT L 158, 2004, s. 77.

( 3 ) Nedan kallad förordning nr 883/2004.

( 4 ) EUT L 141, 2011, s. 1.

( 5 ) I dess lydelse av den 2 december 2014 (BGBl. I, s. 1922).

( 6 ) Det framgår av handlingarna i målet att JD har fått detta underhållsbidrag för döttrarna sedan den 1 oktober 2015 och att det betalas ut till dess att barnen fyller 12 år.

( 7 ) Den hänskjutande domstolen har i detta avseende hänvisat till dom av den 11 november 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), dom av den 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597) och dom av den 25 februari 2016, García-Nieto m.fl. (C‑299/14, EU:C:2016:114).

( 8 ) Den hänskjutande domstolen har i detta avseende hänvisat till dom av den 11 november 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), dom av den 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597) och dom av den 25 februari 2016, García-Nieto m.fl. (C‑299/14, EU:C:2016:114).

( 9 ) Såsom EU-domstolen erinrade om i dom av den 11 november 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), dom av den 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597), och dom av den 25 februari 2016, García-Nieto m.fl. (C‑299/14, EU:C:2016:114).

( 10 ) Dom av den 15 september 2015 (C‑67/14, EU:C:2015:597).

( 11 ) Dom av den 15 september 2015 (C‑67/14, EU:C:2015:597).

( 12 ) Här har den hänskjutande domstolen angett två domar av den 23 februari 2010, dom Ibrahim och Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80) och dom Teixeira (C‑480/08, EU:C:2010:83).

( 13 ) Se dom av den 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, punkt 43).

( 14 ) Se dom av den 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

( 15 ) Dom av den 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, punkt 45).

( 16 ) Dom av den 18 december 2019, Generálny riaditeár Sociálnej poisťovne Bratislava m.fl. (C‑447/18, EU:C:2019:1098, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

( 17 ) Den tyska regeringen har inte uttalat sig i frågan, men har för den skull inte uteslutit en sådan kvalificering.

( 18 ) Rådets förordning av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT L 257, 1968, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33).

( 19 ) Se dom av den 27 mars 1985, Hoeckx (249/83, EU:C:1985:139), vilken upprepades i punkt 27 i domen av den 20 september 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458).

( 20 ) Se, beträffande EU-domstolens kvalificering av olika åtgärder som sociala förmåner i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 med särskild tonvikt lagd vid deras integrativa funktion, dom av den 18 december 2019, Generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne Bratislava m.fl. (C‑447/18, EU:C:2019:1098, punkt 48).

( 21 ) Enligt artikel 14.4 b i direktiv 2004/38.

( 22 ) Dom av den 15 september 2015 (C‑67/14, EU:C:2015:597).

( 23 ) Dom av den 4 oktober 2012, kommissionen/Österrike (C‑75/11, EU:C:2012:605, punkt 54).

( 24 ) Dom av den 15 september 2015 (C‑67/14, EU:C:2015:597).

( 25 ) Detta bekräftas för övrigt genom punkt 41, där det endast erinras om den andra och den tredje tolkningsfrågan som då ställts till EU-domstolen och vilken därmed, i sig, inte har något samband med den kvalificering av förmånerna som EU-domstolen gjorde i punkterna 42–46 i domen av den 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597).

( 26 ) Dom av den 15 september 2015 (C‑67/14, EU:C:2015:597).

( 27 ) Se förslaget till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:210, punkterna 117–122).

( 28 ) Dom av den 15 september 2015 (C‑67/14, EU:C:2015:597).

( 29 ) Se domen av den 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, punkt 38).

( 30 ) Dom av den 15 september 2015 (C‑67/14, EU:C:2015:597).

( 31 ) I och med att den omfattas att ett uttryckligt undantag i artikel 24.2 i direktiv 2004/38.

( 32 ) Se domen av den 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, punkt 49). Se även punkt 53 i samma dom.

( 33 ) I punkt 49 i domen av den 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597), slog EU-domstolen också fast att ”en unionsmedborgare, med avseende på rätten till… socialt bistånd…, kan kräva att bli behandlad på samma sätt som medborgarna i den mottagande medlemsstaten med stöd av artikel 24.1 i direktiv 2004/38 endast om vistelsen i den mottagande medlemsstaten uppfyller villkoren i direktiv 2004/38” (min kursivering). Dessa villkor uppfylls inte när uppehållsrätten följer av artikel 10 i förordning nr 492/2011, och därför är artikel 24 i direktiv 2004/38 inte den bestämmelse som ska ligga till grund för prövningen av frågan om JD:s eventuella rätt till likabehandling.

( 34 ) I bedömningen nedan hänvisar jag för övrigt till båda förordningarna utan åtskillnad.

( 35 ) Dom av den 17 september 2002, Baumbast och R (C‑413/99, EU:C:2002:493, punkt 50).

( 36 ) Se dom av den 17 september 2002, Baumbast och R (C‑413/99, EU:C:2002:493, punkt 51) och dom av den 23 februari 2010, Ibrahim och Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80, punkt 43).

( 37 ) Se dom av den 17 september 2002, Baumbast och R (C‑413/99, EU:C:2002:493, punkterna 56 och 57).

( 38 ) Se dom av den 17 september 2002, Baumbast och R (C‑413/99, EU:C:2002:493, punkt 63).

( 39 ) Se dom av den 17 september 2002, Baumbast och R (C‑413/99, EU:C:2002:493, punkt 63).

( 40 ) Se dom av den 17 september 2002, Baumbast och R (C‑413/99, EU:C:2002:493, punkt 63).

( 41 ) Se dom av den 23 februari 2010, Teixeira (C‑480/08, EU:C:2010:83, punkt 49). Se, beträffande uppehållsrättens självständiga karaktär, dom av den 23 februari 2010, Ibrahim och Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80, punkterna 35, 40 och 41) och dom av den 23 februari 2010, Teixeira (C‑480/08, EU:C:2010:83, punkt 46).

( 42 ) Dom av den 17 september 2002, Baumbast och R (C‑413/99, EU:C:2002:493, punkt 71) och dom av den 23 februari 2010, Ibrahim och Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80, punkt 30).

( 43 ) Undertecknad i Rom den 4 november 1950.

( 44 ) Dom av den 17 september 2002, Baumbast och R (C‑413/99, EU:C:2002:493, punkt 73).

( 45 ) Se dom av den 17 september 2002, Baumbast och R (C‑413/99, EU:C:2002:493, punkt 74).

( 46 ) Se dom av den 17 september 2002, Baumbast och R (C‑413/99, EU:C:2002:493, punkt 75).

( 47 ) Dom av den 23 februari 2010, Ibrahim och Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80, punkt 50). Min kursivering.

( 48 ) Se dom av den 23 februari 2010, Ibrahim och Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80, punkterna 52 och 53). När det gäller barnens situation har EU-domstolen slagit fast att ställningen som barn till en migrerande arbetstagare i den mening som avses i förordning nr 1612/68 ”särskilt innebär en på unionsrätten grundad rätt för sådana barn till studiebidrag från staten för att göra det möjligt för dem att integreras i den mottagande medlemsstaten. Detta krav gör sig gällande med än större styrka när de personer som omfattas av dessa bestämmelser i förordning nr 1612/68 är studerande som har anlänt till den mottagande medlemsstaten innan de har uppnått skolpliktig ålder” (dom av den 15 mars 1989, Echternach och Moritz (389/87 och 390/87, EU:C:1989:130, punkt 35). Detta upprepades sedan i punkt 54 i dom av den 23 februari 2010, Ibrahim och Secretary of State for the Home Department (C‑310/08, EU:C:2010:80)).

( 49 ) I bestämmelsen anges ingen uttrycklig begränsning av rätten till likabehandling vad gäller arbetslöshetens varaktighet.

( 50 ) Se, bland annat, dom av den 23 mars 2004, Collins (C‑138/02, EU:C:2004:172, punkt 31).

( 51 ) Situationen för JD och hans två döttrar skiljer sig i alla avseenden från situationen för sökanden i målet Dano (dom av den 11 november 2014 (C‑333/13, EU:C:2014:2358)). I den domen fann EU-domstolen att en medlemsstat med stöd av direktiv 2004/38 kunde ”neka unionsmedborgare sociala förmåner när dessa inte utövar förvärvsverksamhet, utan uteslutande har utnyttjat den fria rörligheten för att komma i åtnjutande av socialt stöd från en annan medlemsstat trots att de saknar tillräckliga tillgångar för att ha uppehållsrätt där” (dom av den 11 november 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 78) (min kursivering). Såsom kommissionen har understrukit i detta mål kan JD inte klandras för någon form av bedrägeri eller rättsmissbruk. Han har heller inte använt sig av sin fria rörlighet i det enda syftet att komma i åtnjutande av de aktuella förmånerna.

( 52 ) Se, analogt, dom av den 14 december 2016, Bragança Linares Verruga m.fl. (C‑238/15, EU:C:2016:949).

( 53 ) Min kursivering.

( 54 ) Enligt den rättspraxis som anges ovan i punkt 55.

( 55 ) En annan bedömning skulle indirekt leda till att ekonomiskt oberoende blir ett villkor som måste uppfyllas för att rätten till utbildning faktiskt ska kunna åtnjutas.

( 56 ) Se ovan punkt 67.

( 57 ) Se dom av den 19 september 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, punkt 41) och dom av den 11 november 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 83).

( 58 ) Se dom av den 11 november 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 83) och dom av den 25 februari 2016, García-Nieto m.fl. (C‑299/14, EU:C:2016:114, punkt 52).

( 59 ) Den hänskjutande domstolen har för övrigt inte ställt några frågor enbart med anknytning till artikel 18 FEUF. En sådan bedömning skulle endast behöva göras om EU-domstolen finner att JD inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 24 i direktiv 2004/38 och inte heller kan komma i åtnjutande av principen om likabehandling enligt artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 på grund av att han inte har ställning som arbetstagare och inte heller skyddas, direkt eller indirekt, mot alla former av diskriminering vad gäller tillgång till grundläggande sociala förmåner enligt artikel 10 i förordning nr 492/2011. JD skulle då inte ha något annat alternativ är att göra gällande sin ställning som ekonomiskt inaktiv unionsmedborgare som lagligen vistas i den mottagande medlemsstaten och ansöker om en grundläggande social förmån. Det alternativet skulle ligga nära omständigheterna i det mål som avgjordes genom domen av den 7 september 2004, Trojani (C‑456/02, EU:C:2004:488).