FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

MICHAL BOBEK

föredraget den 14 mars 2019 ( 1 )

Mål C‑46/18

Caseificio Sociale San Rocco Soc. coop. Arl,

S.s. Franco e Maurizio Artuso,

Sebastiano Bolzon,

Claudio Matteazzi,

Roberto Tellatin

mot

Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA)

Regione Veneto

(begäran om förhandsavgörande från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien))

”Mjölk – Kvoter – Tilläggsavgift – Artikel 2 i förordning nr 3950/92/EEG – Artikel 11.3 i förordning (EG) nr 1788/2003 – Skyldighet för uppköpare att dra av avgiften från mjölkpriset – Artikel 9 i förordning (EG) nr 1392/2001 – Fördelning av överskjutande tilläggsavgift – Prioriterade kategorier – Omfördelning av outnyttjade kvoter”

1. I syfte att eliminera strukturella överskott införde den dåvarande EEG-lagstiftaren år 1984 ett kvotsystem för produktionen av mjölk och mjölkprodukter, kopplat till en tilläggsavgift på leveranser och direktförsäljning som översteg kvoten. Bruket av detta system, som ursprungligen var tänkt att tillämpas under en femårsperiod, förlängdes vid upprepade tillfällen innan systemet slutligen avskaffades den 31 mars 2015.

2. Kvotsystemet har gett upphov till en exceptionell mängd tvister både vid unionsdomstolarna och de nationella domstolarna. ( 2 ) Dessutom tillämpades systemet endast på ett ”fragmentariskt sätt” i vissa medlemsstater. ( 3 ) Detta gäller särskilt Italien, där myndigheterna under en relativt lång tidsperiod underlät att säkerställa att den tilläggsavgift som skulle betalas för produktion i Italien som översteg den nationella kvoten fördelades på ett korrekt sätt, betalades i rätt tid och/eller i alla händelser blev vederbörligen bokförd och indriven. ( 4 )

3. Förevarande mål utgör ytterligare en episod i en utdragen följetong om indrivning av obetalda avgifter i Italien. I korthet lyfter det frågan huruvida en medlemsstat enligt lag får förplikta uppköpare att från mjölkpriset dra av den avgift som producenter som överskrider sin individuella kvot är skyldiga att betala. Om sådan nationell lagstiftning är oförenlig med unionsrätten, blir då nästa fråga vilka konsekvenser den nationella lagstiftningens oförenlighet med unionsrätten i detta avseende kan få för uppköpare och producenter.

I. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

4. Genom rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter ( 5 ) förlängdes det system för tilläggsavgifter inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter som skulle löpa ut den 31 mars 1993. Systemet skulle komma att gälla under ytterligare sju på varandra följande tolvmånadersperioder från och med den 1 april 1993. ( 6 )

5. I artikel 2 i förordning nr 3950/92 föreskrivs följande: ”1. Avgiften skall betalas för samtliga kvantiteter mjölk eller mjölkekvivalent som saluförs under den aktuella tolvmånadersperioden och som överstiger den aktuella kvantitet som avses i artikel 3. Den skall delas mellan de producenter som bidragit till överskottet. Sedan de outnyttjade referenskvantiteterna eventuellt har omfördelats skall, i enlighet med medlemsstatens beslut, producenternas andel av den avgift som skall betalas fastställas antingen på uppköparnivå, på grundval av det överskott som återstår sedan de outnyttjade referenskvantiteterna har fördelats i proportion till varje producents referenskvantiteter, eller på nationell nivå, på grundval av överskottet i proportion till varje enskild producents referenskvantitet. 2. Vad beträffar leveranser skall den avgiftsskyldige uppköparen, före ett datum och i enlighet med närmare bestämmelser som skall fastställas, betala det belopp han är skyldig till det behöriga organet i medlemsstaten och dra av detta från det mjölkpris som betalas till de producenter som är skyldiga att betala avgiften eller, om detta inte är möjligt, ta ut avgiften på annat lämpligt sätt. … Om de kvantiteter som en producent har levererat överstiger hans referenskvantitet, skall uppköparen ha befogenhet att, i enlighet med närmare bestämmelser som fastställts av medlemsstaten, som ett förskott på den avgift som skall betalas, dra av ett belopp från mjölkpriset för varje leverans från denne producent som överstiger hans referenskvantitet. … 4. Om det uppburna beloppet är större än den avgift som skall betalas, får medlemsstaten använda överskottet till att finansiera de åtgärder som avses i artikel 8 första strecksatsen eller omfördela det till producenter som tillhör de prioriterade kategorier som definierats av medlemsstaten på grundval av objektiva kriterier, som skall fastställas närmare, eller till producenter som är utsatta för särskilda omständigheter som uppstått till följd av en nationell bestämmelse som inte har något samband med detta system.”

6. I artikel 9 (Kriterier för fördelning av överskjutande tilläggsavgift) i kommissionens förordning (EG) nr 1392/2001 av den 9 juli 2001 om tillämpningsföreskrifter för [förordning nr 3950/92] om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter ( 7 ) föreskrivs: ”1. I förekommande fall skall medlemsstaterna fastställa de prioriterade producentkategorier som avses i artikel 2.4 i förordning (EEG) nr 3950/92 på grundval av en eller flera av följande objektiva kriterier, i prioritetsordning: a) Formellt erkännande från den behöriga myndigheten i medlemsstaten att hela eller en del av avgiften har debiterats felaktigt. b) Jordbruksföretagets geografiska läge, och i första hand bergsområden definierade enligt artikel 18 i rådets förordning (EG) nr 1257/1999 [av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar (EGT L 160, 1999, s. 80)]. c) Den maximala beläggningsgraden för företaget i samband med extensiv animalisk produktion. d) Den kvantitet med vilken den individuella referenskvantiteten har överskridits. e) Den referenskvantitet som producenten förfogar över. 2. Om de ekonomiska medel som finns disponibla för en viss period inte förbrukats efter det att kriterierna i punkt 1 har tillämpats, får medlemsstaten efter samråd med kommissionen fastställa andra objektiva kriterier.”

7. Rådets förordning (EG) nr 1788/2003 av den 29 september 2003 om införande av en avgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter ( 8 ) upphävde förordning nr 3950/92. Enligt artikel 11.1 (Uppköparens roll) i förordning nr 1788/2003, ansvarar uppköparen för insamlingen av det bidrag producenterna är skyldiga att betala som en avgift. Uppköparen ska betala detta bidragsbelopp till medlemsstatens behöriga organ. Enligt artikel 11.3 i samma förordning kan medlemsstaten, ”[o]m under referensperiodens gång de kvantiteter som en producent har levererat överstiger den referenskvantitet som han disponerar över, … besluta att uppköparen skall ha befogenhet att, i enlighet med närmare bestämmelser som fastställts av medlemsstaten, som ett förskott på avgiften från producenten, dra av en del av mjölkpriset för varje leverans från denne producent som överstiger den referenskvantitet som han disponerar över för leveranser”.

8. Förordning nr 1788/2003 trädde i kraft den 24 oktober 2003 i enlighet med dess artikel 27 (Ikraftträdande). Förordningens bestämmelser skulle tillämpas från och med den 1 april 2004, med undantag för artiklarna 6 och 24, vilka skulle tillämpas från och med den dag då förordningen trädde i kraft.

B. Nationell rätt

9. I artikel 5.1 och 5.2 (Uppköparnas skyldigheter) i decreto-legge n. 49, Riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (lagdekret nr 49 om reform av bestämmelserna om tilläggsavgifter för mjölk och mjölkprodukter), av den 28 mars 2003,med ändringar, omvandlad till lag nr 119 av den 30 maj 2003 (nedan kallad lagdekret nr 49/2003), ( 9 ) i dess lydelse vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet, föreskrivs följande: ”1. … Uppköparen ska dra av tilläggsavgiften, som beräknas på grundval av artikel 1 i förordning nr 3950/92, i ändrad lydelse, vad avser leveranser av mjölk som överstiger den individuella referenskvantitet som tilldelats varje enskild överlåtande producent. … 2. Inom 30 dagar efter utgången av den period som avses i punkt 1, … ska uppköparen betala in det belopp som dragits av till AGEA:s bankkonto.”

10. I artikel 9.1 och 9.3–9.4 (Återbetalning av överskjutande tilläggsavgift), i lagdekret nr 49/2003 anges följande: ”1. Vid utgången av varje period ska AGEA: a) upprätta en rapport om de levererade mjölkkvantiteterna och den sammanlagda avgift som uppköparna betalat för att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 5, b) beräkna den sammanlagda nationella avgift som ska betalas till Europeiska unionen till följd av överskottsproduktion som levererats, c) beräkna den överskjutande tilläggsavgiftens belopp. … 3. Det belopp som avses i punkt 1 c … ska fördelas mellan de producenter som har tilldelats en kvot och som har betalat avgiften på grundval av följande kriterier och i denna ordning: … 4. Om inte hela det disponibla beloppet enligt punkt 3 blir förbrukat genom dessa återbetalningar, ska återstoden fördelas mellan de producenter som har tilldelats en kvot och som har betalat avgiften, med undantag för dem som har överskridit sin individuella referenskvantitet med mer än 100 procent, på grundval av följande kriterier och i denna ordning …”

11. I artikel 2.3 i decreto-legge del 24 giugno 2004 n. 157 – Disposizioni urgenti per l’etichettatura di alcuni prodotti agroalimentari, nonché in materia di agricoltura e pesca (lagdekret nr 157 av den 24 juni 2004 – Brådskande bestämmelser om märkning av vissa livsmedelsprodukter, jordbruk och fiske), med ändringar, omvandlad till lag nr 204 av den 3 augusti 2004 (nedan kallad lagdekret nr 157/2004) ( 10 ) föreskrivs följande: ”Enligt artikel 9 [i lagdekret nr 49/2003] ska den överskjutande delen av den månadsavgift som betalats av producenter som fullgjort sin betalningsskyldighet återbetalas till producenterna. Om återstoden av de avgifter som ska fördelas därefter överstiger den avgift som ska betalas till Europeiska unionen med tillägg för 5 procent, ska AGEA, med tillämpning av de prioriteringskriterier som fastställs i artikel 9.3 och 9.4, avskriva den överskjutande delen av den avgift som debiterats producenter som ännu inte har gjort sina månadsinbetalningar, utan att det påverkar tillämpningen av de påföljder som avses i artikel 5.5 [i lagdekret nr 49/2003].”

II. Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna

12. I juli 2004 skickade Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (Byrån för jordbruksstöd, Italien) (nedan kallad AGEA) ett meddelande till Caseificio Sociale San Rocco, i egenskap av ”förstahandsuppköpare” av mjölkprodukter. Av detta meddelande, som rörde mjölkkvoterna och tilläggsavgiften för perioden från den 1 april 2003 till den 31 mars 2004, framgick följande: – Beräkningar hade gjorts i syfte att återbetala den överskjutande tilläggsavgift på leveranser av komjölk som betalats in under referensperioden. Beräkningarna grundades dels på de referenskvantiteter som hade fastställts av regionerna och de autonoma provinserna, dels på uppköparnas månatliga deklarationer. – Producentern kunde komma i åtnjutande av återbetalningen om de hade betalat tilläggsavgiften enligt uppköparnas månatliga deklarationer. – AGEA hade tillämpat artikel 2.3 i lagdekret nr 157/2004, enligt vilken de producenter som hade betalat in för mycket skulle erhålla återbetalning. Om återstoden av de avgifter som skulle fördelas därefter översteg den avgift som skulle betalas till Europeiska unionen med tillägg för 5 procent, skulle AGEA inte kräva betalning av den överskjutande delen av den avgift som debiterats producenter som ännu inte hade gjort sina månadsinbetalningar. I sådana fall skulle AGEA tillämpa prioritetskriterierna i artikel 9.3 och 9.4 och påföljderna i artikel 5 i lagdekret nr 49/2003. AGEA skulle därför fördela det redan inbetalda överskottet enbart bland producenter som hade tilldelats referenskvantiteter och fullgjort sin betalningsskyldighet.

13. Till sitt meddelande fogade AGEA en tabell, som för varje producent särskilt specificerade vilka belopp som redan hade inbetalats och vilka som skulle återbetalas.

14. På grundval av ovanstående meddelande noterade AGEA, att Caseificio Sociale San Rocco inte hade gjort avdrag för tilläggsavgiften under referensperioden i enlighet med artikel 5 i lagdekret nr 49/2003. De producenter som bolaget köpt mjölk av var därför fortfarande betalningsskyldiga för de aktuella beloppen.

15. Caseificio Sociale San Rocco och producenterna (nedan kallade klagandena i det nationella målet) ansåg att den italienska lagstiftning som tillämpades av AGEA var oförenlig med unionsrätten. De bestred AGEA:s meddelande vid Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien). Genom dom av den 3 februari 2010 ogillade domstolen denna talan, huvudsakligen på den grunden att den aktuella italienska lagstiftningen var förenlig med bestämmelserna i förordning nr 1788/2003.

16. Klagandena i det nationella målet överklagade den domen till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien). Genom mellandom av den 21 november 2017 meddelade denna domstol partiellt prövningstillstånd. Den slog fast att de i förevarande mål tillämpliga unionsrättsliga bestämmelserna inte återfanns i förordning nr 1788/2003, utan i förordning nr 3950/92. Nämnda domstol hyser emellertid tvivel om den korrekta tolkningen av vissa bestämmelser i förordning nr 3950/92, och har således beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen: ”1. Ska unionsrätten, i en situation som den som är aktuell i det nationella målet, tolkas så, att den omständigheten att en nationell bestämmelse är oförenlig med artikel 2.2 tredje stycket i [förordning nr 3950/92] medför att producenter inte är skyldiga att betala tilläggsavgiften om villkoren i nämnda förordning är uppfyllda? 2. Ska unionsrätten och i synnerhet den allmänna principen om skydd för berättigade förväntningar, i en situation som den som är aktuell i det nationella målet, tolkas så, att skydd för berättigade förväntningar inte kan åtnjutas av personer som har fullgjort en skyldighet enligt en medlemsstats lagstiftning och dragit fördel av verkningarna av att ifrågavarande skyldighet har iakttagits, för det fall att denna skyldighet har visat sig strida mot unionsrätten? 3. Utgör artikel 9 i [förordning nr 1392/2001] och det unionsrättsliga begreppet ’prioriterad kategori’, i en situation som den som är aktuell i det nationella målet, hinder för en nationell bestämmelse, såsom artikel 2.3 i lagdekret nr 157/2004, antaget av Republiken Italien, där det fastställs olika metoder för återbetalning av den överskjutande tilläggsavgiften som, i fråga om tidsplaner och metoder för återbetalning, gör åtskillnad mellan producenter som har förlitat sig på skyldigheten att iaktta en nationell bestämmelse som har visat sig strida mot unionsrätten och producenter som inte har iakttagit en sådan bestämmelse?”

17. Skriftliga yttranden har ingetts av klagandena i det nationella målet, den italienska regeringen och kommissionen.

18. Den 21 november 2018 begärde EU-domstolen vissa upplysningar från den italienska regeringen beträffande den metod som tillämpades vid beräkningen av den tilläggsavgift som skulle betalas för regleringsåret för mjölk 2003/2004. Den italienska regeringen besvarade denna begäran om upplysningar den 13 december 2018.

19. Klagandena i det nationella målet, den italienska regeringen och kommissionen yttrade sig även muntligen vid förhandlingen den 17 januari 2019.

III. Bedömning

A. Inledande anmärkningar

1. Tidsmässigt tillämpliga (ratione temporis) bestämmelser

20. I sin begäran om förhandsavgörande har den hänskjutande domstolen uttryckligen hänvisat till artikel 2 i förordning nr 3950/92 som den centrala bestämmelse som är tillämplig i förevarande mål. Denna uppfattning har ifrågasatts av den italienska regeringen, som har anfört att artikel 11.3 i förordning nr 1788/2003 är tillämplig i det nationella målet, eftersom AGEA antog det beslut som bestridits av klagandena i det nationella målet i juli 2004.

21. Mot bakgrund härav finner jag det lämpligt att definiera vilka bestämmelser som är tidsmässigt tillämpliga (ratione temporis) i förevarande mål.

22. Denna fråga är inte oväsentlig. Klagandena i det nationella målet har gjort gällande att den italienska lagstiftningen i fråga är oförenlig med unionsrätten i den mån som den ålade uppköpare av mjölk att dra av avgiften från mjölkpriset. De bestämmelser som reglerar tillämpningen av tilläggsavgiften i förordning nr 3950/92, respektive förordning nr 1788/2003, är emellertid inte identiska.

23. Artikel 11.3 i förordning nr 1788/2003, som upphävde förordning nr 3950/92, medgav uttryckligen att medlemsstaterna lät uppköparen – när de kvantiteter som en producent levererat under ett regleringsår för mjölk överskred dennes kvot – vara skyldig att dra av en del av mjölkpriset som ett förskott på tilläggsavgiften från producenten. Såsom domstolen klargjort i målet Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago, ( 11 ) var uppköparen enligt artikel 2.2 i förordning nr 3950/92, emellertid endast berättigad, men på intet vis skyldig, att göra ett sådant avdrag.

24. I detta hänseende delar jag den hänskjutande domstolens uppfattning att, såvitt avser unionsrätten, de bestämmelser som var tillämpliga vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet var bestämmelserna i förordning nr 3950/92 (och följaktligen bestämmelserna i förordning nr 1392/2001 med tillämpningsföreskrifter).

25. Målet vid den nationella domstolen avser regleringsåret för mjölk 2003/2004 (från och med den 1 april 2003 till och med den 30 mars 2004). Förordning nr 1788/2003 blev emellertid, i enlighet med dess artikel 27, tillämplig först den 1 april 2004.

26. Detta är på intet vis förvånande. Traditionellt inleds ett regleringsår för mjölk den 1 april varje år och avslutas den 30 mars påföljande år. ( 12 ) Detta förklarar varför förordning nr 1788/2003 – liksom tidigare instrument, inklusive förordning nr 3950/92 ( 13 ) – blev tillämplig i början av ett regleringsår för mjölk.

27. Tillämpningen av ett system som föreskriver tilläggsavgifter på mjölk kräver med nödvändighet att en given uppsättning regler tillämpas under hela referensperioden. Regler som fastställer vilka som åläggs uppgiften att driva in avgiften samt hur och med vilket belopp denna avgift ska betalas är inte handläggningsregler – som den italienska regeringen har gjort gällande – utan snarare materiella regler. ( 14 ) I detta avseende ska det erinras om att det framgår av fast rättspraxis att handläggningsregler i allmänhet anses vara tillämpliga på samtliga mål som är anhängiga vid tidpunkten för reglernas ikraftträdande om inte den särskilda åtgärden i fråga föreskriver annat, i motsats till materiella bestämmelser som vanligtvis i princip inte anses avse förhållanden som har uppstått innan bestämmelserna har trätt i kraft. ( 15 )

28. Bestämmelser som artikel 2 i förordning nr 3950/92 och artikel 11.3 i förordning nr 1788/2003 behandlar nyckelaspekter av de materiella skyldigheter som fastställs i förordning nr 3950/92. I enlighet med ovannämnda principer är dessa bestämmelser således inte tillämpliga på förhållanden som har uppstått innan bestämmelserna har trätt i kraft.

29. Den italienska regeringens argument skulle innebära att artikel 11.3 i förordning nr 1788/2003 blev tillämplig på faktiska omständigheter (särskilt leveranser) som ägde rum, och ekonomiska förbindelser som ingicks, före den 1 april 2004. Det skulle med andra ord i praktiken leda till en retroaktiv tillämpning av artikel 11.3 i förordning nr 1788/2003, vilket strider mot såväl den klara lydelsen som andemeningen i artikel 27 i samma förordning.

30. Sammanfattningsvis avseende detta spörsmål kan parametrarna för förenlighet med unionslagstiftningen, i den mån den ifrågavarande nationella lagstiftningen förpliktade mjölkuppköpare att dra av avgiften från mjölkpriset under en period före den 1 april 2004, endast bestämmas av de unionsrättsliga bestämmelser som var tillämpliga under just denna period, nämligen bestämmelserna i förordning nr 3950/92, särskilt artikel 2.2.

2. Det system som inrättades genom förordningarna nr 3950/92 och nr 1392/2001

31. För att få en bättre förståelse för den nationella domstolens tolkningsfrågor kan det vara lämpligt att inleda med att beskriva de aspekter av det system som inrättades genom förordningar nr 3950/92 och nr 1392/2001 som är relevanta i förevarande mål.

32. På grundval av dessa förordningar lades en avgift på mjölkkvantiteter som samlats in eller sålts för direkt konsumtion och som översteg en viss nationell kvot. Medlemsstater som överskred den nationella kvoten skulle fördela betalningsbördan bland de producenter som hade bidragit till överskottet genom att överskrida sina individuella kvoter.

33. För att undvika dröjsmål mellan uppsamling och erläggande av avgiften, beslöt unionslagstiftaren att det beträffande leveranser var uppköparen som, efter att ha tagit ut avgiften från producenterna genom att dra av denna från mjölkpriset eller på annat lämpligt sätt, skulle betala avgiften till den offentliga förvaltningen. I detta syfte skulle den behöriga nationella myndigheten meddela eller bekräfta för uppköparen det avgiftsbelopp som han skulle betala efter det att, i enlighet med medlemsstatens beslut, alla eller delar av de outnyttjade referenskvantiteterna eventuellt hade omfördelats (antingen direkt eller, i förekommande fall, via uppköparna) till de berörda producenterna. ( 16 ) När det gällde omfördelningen av outnyttjade individuella kvoter, skulle dessa fördelas i proportion till varje producents referenskvantiteter.

34. Medlemsstaterna kunde emellertid också besluta att inte omfördela outnyttjade kvoter. I så fall kunde de använda den del av det uppburna beloppet som översteg den avgift som skulle betalas till Europeiska unionen till att finansiera nationella omstruktureringsåtgärder eller omfördela överskottet till producenter som tillhörde vissa ”prioriterade kategorier” eller var utsatta för särskilda omständigheter.

35. Det är mot denna bakgrund som jag nu övergår till bedömningen av tolkningsfrågorna.

B. Den första frågan

36. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida den omständigheten att en nationell rättsregel är oförenlig med artikel 2.2 i förordning nr 3950/92 får till följd att producenter inte är skyldiga att betala tilläggsavgiften även om villkoren i denna förordning är uppfyllda.

37. Denna fråga bygger på antagandet att den tillämpliga italienska lagstiftningen var oförenlig med artikel 2.2 i förordning nr 3950/92, eftersom den ålade uppköparen att dra av tilläggsavgiften från betalningen för mjölk som producenter levererat utöver sina individuella kvoter och att månatligen överföra den till AGEA. Såsom domstolen klargjort i mål Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago, ( 17 ) har uppköpare enligt den senare bestämmelsen rätt att från det mjölkpris som de betalar till producenten dra av det belopp som denne är skyldig att erlägga som tilläggsavgift, men däremot inte någon skyldighet att göra det.

38. Detta antagande har dock ifrågasatts av den italienska regeringen. Jag ska därför ta ställning till denna invändning innan jag behandlar huvudaspekten av den första tolkningsfrågan.

1. Oförenligheten mellan nationell rätt och unionsrätt

39. Den italienska regeringen har hävdat att den hänskjutande domstolens tolkning av domen i målet Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago är för långtgående. Enligt nämnda regering utesluter denna dom inte möjligheten för medlemsstater att begränsa den valmöjlighet som föreskrivs i artikel 2.2 i förordning nr 3950/92 vad avser det sätt på vilket avgiften ska tas ut (obligatoriska avdrag eller på annat lämpligt sätt). Domstolen fann endast att medlemsstater inte får besluta om påföljder för uppköpare som inte fullgör denna skyldighet.

40. Det är riktigt att det förfarande som ledde till domen i målet Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago hade sin grund i att ett organ som företrädde mjölkproducenter hade överklagat en administrativ påföljd som ådömts av de italienska myndigheterna, bland annat för underlåtelse att från mjölkpriset dra av de belopp som de producenter som hade överskridit sina individuella kvoter var skyldiga att betala. Trots detta förefaller domstolen ha behandlat frågan summariskt, utan att lägga så stor vikt vid de särskilda omständigheterna i fallet.

41. Den hänskjutande domstolen i det målet ställde i huvudsak frågan om en uppköpare enligt artikel 2.2 i förordning nr 3950/92 var skyldig att innehålla de belopp som producenter som överskridit sina individuella kvoter var skyldiga att betala. Domstolen besvarade denna fråga nekande och betonade att artikel 2.2 i förordning nr 3950/92 i detta avseende ger uppköparen en möjlighet snarare än en skyldighet som denne inte kan dra sig undan. ( 18 )

42. Detta innebär helt klart att medlemsstater inte får ådöma påföljder för uppköpare som väljer att inte dra av de belopp som ska erläggas i tilläggsavgift från det mjölkpris som betalas till producenterna och att utkräva dessa belopp på annat sätt. Av detta följer också, helt logiskt, att medlemsstater inte får bestraffa uppköpare som gör ett sådant val genom att utsätta dem för någon annan ogynnsam behandling, såsom exempelvis att diskriminera dem vid omfördelningen av outnyttjade kvoter eller vid fördelningen av den överskridande tilläggsavgiften. ( 19 ) Detta skulle strida mot det faktum att det i artikel 2.2 i förordning nr 3950/92 – för att använda generaladvokat A. La Pergolas ord – är fråga om en möjlighet för uppköparen, vars bristande utövning ”inte kan få någon påföljd”. ( 20 ) Och ordet ”påföljd” bör – skulle jag vilja tillägga – tolkas i sin vidaste bemärkelse.

43. I målet Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago prövade domstolen därför valmöjligheten i fråga om hur avgiften skulle tas ut – genom avdrag eller på annat lämpligt sätt – och meddelade i sin dom att det var varje enskild uppköpares subjektiva rätt. Om unionslagstiftningen föreskriver en individuell rätt medför det att nationell lagstiftning inte kan frånta enskilda denna rätt. Således är sådan medlemsstatslagstiftning faktiskt oförenlig med artikel 2.2 i förordning nr 3950/92.

44. Med detta sagt kvarstår det faktum att, även om unionslagstiftaren senare ”bytte” till en annan modell för uppsamling av avgiften, valet i detta avseende låg hos uppköparna vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet.

45. Även om det kan konstateras att en sådan tolkning av artikel 2.2 i förordning nr 3950/92 kan leda till en viss försvagning av kontrollsystemet, måste jag ändå instämma med klagandena i det nationella målet och kommissionen i att det antagande som ligger till grund för den första frågan är riktigt med hänsyn till hur lagen tolkades efter domstolens avgörande i målet Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago.

46. Jag kommer nu att behandla frågan i sak.

2. Verkningar av den omständigheten att nationell rätt och unionsrätten är oförenliga

47. Den första frågan rör i huvudsak huruvida avgiften, i en situation där en nationell bestämmelse, i strid med artikel 2.2 i förordning nr 3950/92, kräver att uppköparen ska dra av tilläggsavgiften från mjölkpriset, inte längre behöver betalas, även om villkoren i denna förordning är uppfyllda. Skulle, med andra ord, den ifrågavarande nationella lagstiftningens oförenlighet med unionsrätten få till följd att den befriar uppköparen från sin skyldighet att uppbära tilläggsavgiften från producenterna och överföra den till den behöriga nationella myndigheten och/eller befria producenterna från sin skyldighet att betala tilläggsavgiften?

48. Svaret på denna fråga är, enligt min mening, ganska uppenbart: Nej. Samtliga parter som har inkommit med yttranden i förevarande mål (inbegripet klagandena i det nationella målet) är överens om att det faktum att de nationella handläggningsregler som rör uppsamlingen av tilläggsavgiften eventuellt är oförenliga med unionsrätten inte befriar uppköpare eller producenter från sina materiella förpliktelser. Enkelt uttryckt saknar oenigheten (och oförenligheten) i fråga om hur en avgift ska tas ut betydelse för om den ska betalas.

49. Såvitt avser uppköpare skulle en annan slutsats strida mot bestämmelserna i förordning nr 3950/92 och nr 1392/2001, vilka, när det gäller leveranser, klart och otvetydigt anger att det är uppköparen som är betalningsansvarig för avgiften. ( 21 ) En sådan slutsats skulle också medföra att det system som inrättats genom dessa förordningar blev i stort sett verkningslöst eftersom leveranser utgör den stora merparten av mjölkförsäljningen, och följaktligen ”bär uppköparna huvudansvaret för att systemet tillämpas korrekt”. ( 22 )

50. Den enda effekten av nämnda oförenlighet är att de ifrågavarande nationella bestämmelserna inte ska tillämpas. Detta får i huvudsak två konsekvenser för uppköparna: Å ena sidan återfår de sin frihet att ta ut beloppen på ”annat lämpligt sätt” och å andra sidan kan de uppköpare som inte tagit ut avgiften genom avdrag från mjölkpriset inte bestraffas.

51. Än mindre kan den nationella lagstiftningens oförenlighet med den unionslagstiftning som reglerar uppköparnas uppsamling av tilläggsavgiften påverka producenternas skyldighet att betala avgiften.

52. Som tydligt framgår av sjätte skälet och artikel 2.1 i förordning nr 3950/92, är skyldigheten att betala tilläggsavgiften en direkt följd av det faktum att den nationella kvoten har överskridits och att ”avgiften måste betalas av de producenter som bidragit till överskridandet”.

53. Såsom domstolen nyligen har understrukit ska medlemsstaterna, i enlighet med artikel 11.1 och 11.2 i förordning nr 1392/2001, ”vidta alla de åtgärder som krävs för att säkerställa att avgiften, inklusive den ränta som ska betalas om tidsfristen för betalning överskrids, uppbärs på korrekt sätt och påförs de producenter som bidragit till överskridandet”. ( 23 ) Medlemsstaterna har i själva verket möjlighet att vidta åtgärder direkt gentemot producenterna i syfte att driva in de belopp de är skyldiga att erlägga om inte producenterna fullgör sina skyldigheter enligt systemet och uppköparna inte agerar. ( 24 )

54. Mot bakgrund av ovanstående anser jag att domstolen ska besvara den första frågan så, att den omständigheten att nationella bestämmelser som reglerar uppsamlingen av tilläggsavgiften är oförenliga med artikel 2.2 i förordning nr 3950/92 inte befriar producentera från deras skyldighet att betala tilläggsavgiften.

C. Den andra frågan

55. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida de uppköpare och producenter som har fullgjort sin skyldighet att dra av den avgift som ska betalas från mjölkpriset och månatligen betala detta belopp till de offentliga myndigheterna bör åtnjuta skydd för sina berättigade förväntningar. Denna fråga ställs, vad jag förstår, endast för det fall att domstolen skulle besvara den första frågan jakande.

56. Eftersom den omständigheten att de nationella bestämmelser som reglerar uppsamlingen av tilläggsavgiften inte är förenliga med artikel 2.2 i förordning nr 3950/92, enligt min mening, inte befriar producenter och uppköpare från sina materiella förpliktelser enligt denna förordning, tycks den andra tolkningsfrågan ha förlorat sin betydelse.

57. Under sådana förhållanden är jag faktiskt inte helt säker på vilka berättigade förväntningar som bör skyddas.

58. I detta sammanhang vill jag endast tillägga att medlemsstaternas myndigheter enligt artikel 8.2 och 8.3 i förordning nr 1392/2001 ska vidta åtgärder för att säkerställa att de avgifter som ska betalas erläggs av de producenter som brustit i betalning. Förfallna belopp är vidare föremål för dröjsmålsränta. Slutligen påverkar detta inte medlemsstaternas möjlighet att föreskriva lämpliga påföljder för parter som åsidosätter sina skyldigheter enligt systemet.

D. Den tredje frågan

59. Den tredje tolkningsfrågan avser de tänkbara konsekvenserna av att den nationella lagstiftningen om uppsamling och betalning av tilläggsavgiften är oförenlig med bestämmelserna i förordningarna nr 3950/92 och nr 1392/2001 vad gäller återbetalning av överskjutande tilläggsavgift.

60. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 9 i förordning nr 1392/2001 utgör hinder för en nationell bestämmelse som föreskriver olika metoder och tidsplaner för återbetalning av den överskjutande tilläggsavgiften till producenterna, beroende på om de belopp som dessa producenter är skyldiga att betala i avgift har dragits av från mjölkpriset och överförts månadsvis till behörig nationell myndighet eller ej.

61. För att bättre förstå de bakomliggande orsakerna till denna tolkningsfråga och de viktiga frågor den ger upphov till, kan det vara lämpligt att kortfattat erinra om de särskilda omständigheter som är relevanta för just denna fråga.

1. De faktiska omständigheterna

62. Mjölkproduktionen i Italien under regleringsåret 2003/2004 överskred den kvot som denna medlemsstat tilldelats i enlighet med tillämplig unionslagstiftning. Nämnda medlemsstat var följaktligen skyldig att betala en tilläggsavgift på överskottet till Europeiska unionen. Eftersom vissa individuella kvoter inte hade utnyttjats, var det totalbelopp som de italienska myndigheterna uppburit (eller borde ha uppburit) från de producenter som bidragit till överskridandet – antingen direkt eller, i förekommande fall, via uppköparna – större än det avgiftsbelopp som skulle betalas till unionens budget.

63. Enligt den italienska regeringen beslöt den behöriga nationella myndigheten att inte utnyttja den möjlighet till omfördelning av outnyttjade kvoter som artikel 2.1 andra stycket i förordning nr 3950/92 erbjuder. I själva verket antogs beslut om att fördela överskottet bland producenter som tillhörde vissa prioriterade kategorier enligt artikel 2.4 i förordning nr 3950/92. För detta ändamål skulle de producenter som hade fullgjort sina månatliga betalningsskyldigheter och som var belägna i bergsområden eller andra missgynnade områden få återbetalning i första hand. Om någon del av överskottet kvarstod skulle myndigheterna minska de belopp som utkrävdes av de producenter som inte hade fullgjort sina månatliga betalningsskyldigheter och som var belägna i bergsområden eller andra missgynnade områden.

64. Klagandena i det nationella målet har likväl invänt mot den italienska regeringens redogörelse för de faktiska omständigheterna. De anser att vad de italienska myndigheterna faktiskt gjorde vid tidpunkten för omständigheterna i målet inte var att återbetala den överskjutande tilläggsavgiften, utan att fördela de outnyttjade kvoterna bland vissa producenter som hade överskridit sina individuella kvoter.

65. Det förefaller dock som att det sätt på vilket den nationella domstolens tredje fråga är formulerad tyder på att den hänskjutande domstolen också anser att de italienska myndigheterna år 2004 beslöt att återbetala den överskjutande tilläggsavgiften till producenter som tillhörde vissa prioriterade kategorier.

66. Jag ska därför besvara förevarande fråga såsom den ställts av den hänskjutande domstolen. Inom ramen för förfaranden enligt artikel 267 FEUF ankommer det inte på domstolen att fastställa de faktiska omständigheterna. Det är den hänskjutande domstolens uppgift.

67. Med detta sagt, och för fullständighetens skull, kommer jag också i förbigående att behandla det scenario som klagandena i det nationella målet har hänvisat till. Som jag ser det, är de faktiska aspekter av tvisten som parterna är oense om inte avgörande för huruvida den övergripande frågeställning som den tredje frågan aktualiserar, nämligen, under vilka kriterier det är möjligt att göra åtskillnad mellan producenter, ska kunna prövas.

68. I det följande ska jag förklara varför jag anser att uppköpare eller producenter som inte har fullgjort sin skyldighet enligt nationell rätt att dra av avgiften från mjölkpriset och att månatligen överföra den till behörig myndighet inte får behandlas mindre förmånligt än andra producenter eller uppköpare, oavsett om det gäller återbetalning av överskjutande tilläggsavgift eller omfördelning av outnyttjade kvoter.

2. Återbetalning av överskjutande tilläggsavgift

69. Såsom nämnts i punkt 60 ovan rör den tredje frågan huruvida artikel 9 i förordning nr 1392/2001 utgör hinder för en nationell bestämmelse, såsom artikel 2.3 i lagdekret nr 157/2004, som föreskriver olika metoder och tidsplaner för återbetalning av den överskjutande tilläggsavgiften till producenter, beroende på om de belopp som dessa producenter är skyldiga att betala i avgift har dragits av från mjölkpriset och överförts månadsvis till behörig nationell myndighet eller ej.

70. Den frågan bör enligt min uppfattning besvaras jakande.

71. Ordalydelsen i artikel 9.1 i förordning nr 1392/2001 är mycket klar: En medlemsstat som beslutar fördela den överskjutande tilläggsavgiften bland producenter får endast göra detta till förmån för vissa ”prioriterade kategorier” som ska fastställas på grundval av de kriterier som anges i denna artikel. Dessa kriterier är klart uttömmande och anges i ”prioritetsordning”. Medlemsstaterna kan således inte avvika från dessa kriterier. I än mindre grad kan de, i syfte att fastställa de prioriterade kategorierna, lägga till ett kriterium som uppställer ett krav på att ha fullgjort en nationell handläggningsregel som – dessutom – har visat sig vara oförenlig med bestämmelserna i förordning nr 3950/92.

72. Artikel 9.2 i förordning nr 1392/2001 ger, i sin tur, medlemsstaterna möjlighet att fastställa ”andra objektiva kriterier”, men endast ”om de ekonomiska medel som finns disponibla för en viss period inte förbrukats efter det att kriterierna i punkt 1 [i samma bestämmelse] har tillämpats”, och förutsatt att kommissionen har rådfrågats på denna punkt.

73. Min uppfattning är emellertid att det nationella kriterium som grundade sig på iakttagande av artikel 5.1 i lagdekret nr 49/2003 tillämpades för att fastställa vilka producenter som skulle få återbetalning i första hand. Endast om medel fortfarande fanns disponibla efter den första fördelningen, skulle andra producenter också kunna få en återbetalning. De nationella bestämmelserna förefaller därför följa en logik som, i praktiken, är den motsatta jämfört med den som ligger till grund för artikel 9 i förordning nr 1392/2001. Dessutom framgår det inte klart av handlingarna i målet huruvida de italienska myndigheterna har samrått med kommissionen om antagandet av detta ”handläggnings”-kriterium.

74. Enligt min uppfattning utgör således artikel 9 i förordning nr 1392/2001 hinder för en medlemsstat att från återbetalning undanta producenter som tillhör någon av de angivna prioriterade kategorierna eller uppfyller de kriterier som överenskommits mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten. Därför får producenter som inte har erlagt avgift enligt artikel 5.1 i lagdekret nr 49/2003 inte behandlas mindre förmånligt än andra producenter vid återbetalning av den överskjutande tilläggsavgiften i enlighet med artikel 2.4 i förordning nr 3950/92.

75. För fullständighetens skull vill jag som en sista anmärkning tillägga att producenter som vederbörligen iakttagit artikel 5.1 i lagdekret nr 49/2003 inte kan anses vara ”utsatta för särskilda omständigheter som uppstått till följd av en nationell bestämmelse som inte har något samband med detta system” i den mening som avses i artikel 2.4 i förordning nr 3950/92. Om man bortser från tolkningen av räckvidden av begreppet ”särskilda omständigheter”, som under alla omständigheter sannolikt skulle tolkas mycket snävt, står det fortfarande klart att ingen tänkbar tolkning av artikel 2.4 i förordning nr 3950/92 kan leda till att en bestämmelse såsom artikel 5.1 i lagdekret nr 49/2003 anses ”inte [ha] något samband” med systemet för mjölkkvoter.

76. Mot bakgrund av det ovan anförda bör den tredje frågan enligt min mening besvaras så, att artikel 9 i förordning nr 1392/2001 utgör hinder för en nationell bestämmelse som föreskriver olika metoder och tidsplaner för återbetalning av den överskjutande tilläggsavgiften till producenter, beroende på om de belopp som dessa producenter är skyldiga att betala i avgift har dragits av från mjölkpriset och överförts månadsvis till behöriga nationella myndigheter eller ej.

3. Omfördelning av outnyttjade kvoter

77. Min bedömning skulle inte ha blivit annorlunda även om den särskilda behandling som de italienska myndigheterna förbehöll producenter och uppköpare som inte hade iakttagit artikel 5.1 i lagdekret nr 49/2003 – som klagandena i det nationella målet gör gällande – avsåg en omfördelning av outnyttjade kvoter.

78. Outnyttjade individuella kvoter ska, i enlighet med artikel 2.1 i förordning nr 3950/92, fördelas ”i proportion till varje producents referenskvantiteter”. ( 25 ) Det kan diskuteras om detta innebär att outnyttjade kvoter ska fördelas mellan alla producenter som har bidragit till överskridandet och att deras bidrag till tilläggsavgiften måste fastställas i enlighet därmed. ( 26 )

79. Följaktligen kan uppköpare eller producenter som inte har uppfyllt artikel 5.1 i lagdekret nr 49/2003 inte diskrimineras ens när det gäller omfördelning av outnyttjade kvoter.

IV. Förslag till avgörande

80. Sammanfattningsvis föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som Consigilio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) har ställt enligt följande: – Den omständigheten att nationella bestämmelser som reglerar uppsamlingen av tilläggsavgiften är oförenliga med artikel 2.2 i rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter, befriar inte producenterna från deras skyldighet att betala tilläggsavgiften. – Artikel 9 i kommissionens förordning (EG) nr 1392/2001 av den 9 juli 2001 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning nr 3950/92 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter, utgör hinder för en nationell bestämmelse som föreskriver olika metoder och tidsplaner för återbetalning av den överskjutande tilläggsavgiften till producenter, beroende på om de belopp som dessa producenter är skyldiga att betala i avgift har dragits av från mjölkpriset och överförts månadsvis till behöriga nationella myndigheter eller ej.

( 1 ) Originalspråk: engelska.

( 2 ) Jämför O’Reilly, J., ”Milk quotas and their consideration before the institutions of the Community of particular interest to lawyers”, i Heusel, W., Collins, A.M. (red), Agricultural law for the European Union, EIPA, Trier/Dublin, 1999, s. 103.

( 3 ) Se, för ett liknande resonemang, Revisionsrättens specialrapport nr 4/93 om genomförandet av kvotsystemet för kontroll av mjölkproduktionen, jämte kommissionens svar (EGT C 12, 1994, s. 1).

( 4 ) Se, nyligen, dom av den 24 januari 2018, kommissionen/Italien (C‑433/15, EU:C:2018:31).

( 5 ) EGT L 405, 1992, s. 1.

( 6 ) Se första skälet i förordning nr 3950/92.

( 7 ) EGT L 187, 2001, s. 19.

( 8 ) EUT L 270, 2003, s. 123.

( 9 ) Gazzetta Ufficiale nr 75 av den 31 mars 2003.

( 10 ) Gazzetta Ufficiale nr 147 av den 25 juni 2004.

( 11 ) Dom av den 29 april 1999, Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago (C‑288/97, EU:C:1999:214, punkterna 29–32).

( 12 ) Se, till exempel, skälen 1–3 i förordning nr 1788/2003 samt artikel 1.1 däri.

( 13 ) Se artikel 13 i förordning nr 3950/92.

( 14 ) I detta sammanhang kan det vara värt att analogivis notera att det i EU:s skattelagstiftning är väl vedertaget att bestämmelser som bland annat rör hur och med vilket belopp en skatt ska tas ut inte är tillämpliga på förhållanden som har uppstått innan bestämmelserna har trätt i kraft. Se, till exempel, dom av den 17 juli 2014, Equoland (C‑272/13, EU:C:2014:2091, punkt 20).

( 15 ) Se, bland annat, dom av den 14 februari 2012Toshiba Corporation m.fl. (C‑17/10, EU:C:2012:72, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

( 16 ) Se, särskilt, artikel 7 i förordning nr 1392/2001.

( 17 ) Punkterna 29–32 i domen.

( 18 ) Se särskilt punkt 30 i domen.

( 19 ) Mer om detta nedan, se punkterna 69–79 i detta förslag till avgörande.

( 20 ) Se förslag till avgörande av generaladvokat A. La Pergola i mål Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago (C‑288/97, EU:C:1998:574, punkt 13).

( 21 ) Se, särskilt, åttonde skälet och artikel 2.2 i förordning nr 3950/92, samt artiklarna 7 och 8.1 i förordning nr 1392/2001.

( 22 ) Sjunde skälet i förordning nr 1392/2001.

( 23 ) Dom av den 24 januari 2018, kommissionen/Italien (C‑433/15, EU:C:2018:31, punkt 41). Min kursivering.

( 24 ) Se dom av den 15 januari 2004, Penycoed (C‑230/01, EU:C:2004:20, punkt 41).

( 25 ) Min kursivering.

( 26 ) Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 5 maj 2011, Etling och Etling m.fl. (C‑230/09 och C‑231/09, EU:C:2011:271, punkt 64).