Förslag till avgörande av generaladvokat Stix-Hackl föredraget den 25oktober2001. - Maria Weber och Martin Weber mot Freistaat Bayern. - Begäran om förhandsavgörande: Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg - Tyskland. - Gemensam jordbrukspolitik - Stödsystem för oljeväxtfrön - Giltigheten av förordning (EEG) nr 525/93. - Mål C-328/00.



Rättsfallssamling 2002 s. I-01461



Generaladvokatens förslag till avgörande

I - Inledning

1. I förevarande mål om förhandsavgörande har flera frågor ställts om giltigheten av kommissionens förordning (EEG) nr 525/93 om fastställande av slutliga regionala referensbelopp för producenter av sojabönor, raps-, rybs- och solrosfrö för regleringsåret 1992/93 (nedan kallad förordning nr 525/93).

II - Tillämpliga bestämmelser

2. Genom rådets förordning (EEG) nr 3766/91 av den 12 december 1991 om införande av ett stödsystem för producenter av sojabönor, raps-, rybs- och solrosfrö (nedan kallad grundförordningen) infördes ett stödsystem, vars hörnsten är systemet att kompensationsbetalning skall ske direkt till producenterna med ett visst belopp per hektar, vilket fastställs utifrån den genomsnittliga avkastningen i de olika produktionsregionerna inom gemenskapen.

3. I artikel 3.1 i grundförordningen stadgas följande:

"Ett prognostiserat referenspris för oljeväxter fastställs till 163 ecu per ton." Detta prognostiserade referenspris skulle enligt kommissionens bedömning motsvara det förväntade referenspriset för oljeväxter på medellång sikt på en stabiliserad världsmarknad.

4. I artikel 3.2 i grundförordningen stadgas följande:

"Ett gemenskapsreferenspris för oljeväxter fastställs till 384 ecu per hektar." Det är härvid fråga om ett fiktivt värde som motsvarar den förväntade genomsnittliga storleken på kompensationsbetalningar per hektar inom gemenskapen.

5. Storleken på den kompensationsbetalning som skall erläggas till producenterna fastställs i två steg.

6. Inledningsvis fastställer kommissionen i enlighet med artikel 3.2 i grundförordningen för varje produktionsregion som anges i artikel 2 i denna förordning ett "prognostiserat regionalt referensbelopp". Härvid skall kommissionen beakta förhållandet mellan den genomsnittliga spannmåls- och oljeväxtavkastningen inom gemenskapen och den genomsnittliga avkastningen i den ifrågavarande regionen.

7. Därefter skall kommissionen enligt artikel 3.4 i grundförordningen före den 30 januari varje regleringsår beräkna det "slutliga regionala referensbeloppet" på grundval av det fastställda referenspriset för oljeväxter. Vid denna beräkning ersätts det prognostiserade referenspriset med det fastställda referenspriset. Prisavvikelser med upp till 8 procent av det prognostiserade referenspriset beaktas inte.

8. Om det referenspris som har fastställts i enlighet med artikel 3.4 i grundförordningen avviker från det prognostiserade referenspriset med mer än 8 procent skall det slutliga regionala referenspriset fastställas genom en anpassning av det prognostiserade regionala referenspriset motsvarande den ifrågavarande avvikelsen. Enligt artikel 3.6 skall vid offentliggörandet av beloppen även en kort förklaring till hur de har beräknats lämnas. Dessutom skall enligt artikel 6.2 i förordning nr 3766/91 det slutliga regionala referenspriset nedsättas om den areal där de ifrågavarande oljeväxterna har odlats överstiger den största tillåtna areal som fastställs i artikel 6.1.

9. Enligt artikel 4.1 i grundförordningen kan endast producenter med säte i gemenskapen som sår och har för avsikt att skörda de produkter som anges i artikel 1 erhålla direkt betalning inom ramen för ett regionaliserat system. Enligt artikel 4.2 har producenter som, senast vid den tidpunkt som har fastställts för den ifrågavarande regionen, har genomfört sådden och ingivit en ansökan rätt till sådan betalning. Enligt artikel 4.3 kan ansökan endast inges för åkermark som har utnyttjats under perioden 1989/90-1990/91.

10. Den 5 mars 1993 utfärdade kommissionen förordning (EEG) nr 515/93 om fastställande av prognostiserade regionala referensbelopp för producenter av sojabönor, raps-, rybs- och solrosfrö för regleringsåret 1992/93. Det prognostiserade regionala referensbeloppet för Bayern fastställdes till 517,42 ecu per hektar (1 218,10 DEM per hektar).

11. Den 8 mars 1993 utfärdade kommissionen den i förevarande mål ifrågasatta förordningen (EEG) nr 525/93 om fastställande av slutliga regionala referensbelopp för producenter av sojabönor, raps-, rybs- och solrosfrö för regleringsåret 1992/93. Av bilaga II till förordningen framgår att även det slutliga regionala referensbeloppet för Bayern fastställdes till 517,42 ecu per hektar (1 218,10 DEM per hektar).

12. Bilaga I till den ifrågasatta förordningen nr 525/93 innehåller följande förklaring av hur de slutliga regionala referensbeloppen har beräknats:

"Det har för varje slags oljeväxtfrö fastställts ett konstaterat referenspris motsvarande det genomsnittspris som har registrerats på världsmarknaden under regleringsåret 1992/93.

Dessa konstaterade referenspriser har beräknats på grundval av noteringar och faktiska transaktionspriser, beräknade för Rotterdammarknaden, för bulklaster av oljeväxtfrön som levererats till representativa hamnområden. Dessa priser och noteringar registrerades under perioden juli månad 1992-januari månad 1993. Där det var möjligt har både leveranspriser under en löpande månad och terminsleveranspriser beaktats.

De konstaterade referenspriserna är sådana att det inte är nödvändigt att ändra de prognostiserade regionala referensbeloppen enligt artikel 3.4 i förordning (EEG) nr 3766/91.

Det har nyligen gjorts en uppskattning av stödberättigade arealer där oljeväxter odlas. Dessa arealer är av en sådan storlek att det inte är nödvändigt att anpassa de prognostiserade regionala referensbeloppen enligt artikel 6.2 i förordning (EEG) nr 3766/91.

De slutliga regionala referensbeloppen för regleringsåret 1992/93 är lika stora som de prognostiserade regionala referensbeloppen."

III - Bakgrund och målet vid den nationella domstolen

13. Martin Weber GdBR, vars enda bolagsmän är Martin och Maria Weber, ansökte den 29 maj 1992 hos Amt für Landwirtschaft und Bodenkultur Regensburg om direkt betalning av stöd till oljeväxtproducenter för skörden 1992 avseende en areal om 6,37 hektar, på vilken raps odlades. Genom beslut av den 23 september 1992 beviljade den nämnda myndigheten en förskottsbetalning (50 procent av det prognostiserade regionala referensbeloppet) på 3 879,65 DEM. Till grund för beräkningen låg den areal som ansökan avsåg och ett belopp som uppgick till 609,05 DEM per hektar för Bayern. Bolaget begärde omprövning av beslutet med den motiveringen att de beviljade medlen inte täckte förluster på grund av prissänkningar. Genom beslut av den 28 april 1993 beviljade myndigheten stöd på totalt 7 759,29 DEM (slutligt referensbelopp per hektar för Bayern: 1 218,10 DEM), varvid det redan utbetalade förskottsbeloppet borträknades. Även detta beslut blev föremål för en begäran om omprövning. I denna begäran ombads myndigheten att inte avgöra saken förrän EG-domstolen hade tagit ställning till den talan som skulle väckas vid denna domstol.

14. Genom skrivelse av den 5 maj 1993 väckte bolaget talan vid EG-domstolen och yrkade att förordning nr 525/93 skulle ogiltigförklaras, då det slutliga regionala referenspriset hade fastställts godtyckligt. Målet kom sedermera att överlämnas till förstainstansrätten, som genom dom avvisade talan. Skälet till att talan avvisades var inte den omständigheten att GdBR (enkla bolag) enligt tysk rätt saknar rättskapacitet, då talan under förevarande omständigheter även hade väckts av Martin och Maria Weber. Sökandena var dock enligt rättens uppfattning inte personligen berörda av den ifrågasatta förordningen.

15. Genom beslut av den 4 december 1997 avslog regeringen i Oberpfalz begäran om omprövning. Det relevanta beslutet, som hade fattats med stöd av förordning nr 525/93, var enligt nämnda regerings mening rättsenligt. Den konkreta beräkningen och kommissionens motivering till att en anpassning enligt artikel 6.2 i grundförordningen av det prognostiserade regionala referensbeloppet inte var nödvändig kan enligt regeringen inte utläsas och därmed inte heller överprövas. Sökandenas argument att den motiveringsskyldighet som Europeiska unionens institutioner har enligt artikel 253 i EG-fördraget har åsidosatts genom förordning nr 525/93 kan inte avfärdas. Jordbruksförvaltningen är dock bunden av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna.

16. Den 9 januari 1998 överklagade Maria och Martin Weber det nämnda beslutet, som hade tillställts dem den 17 december 1997. De yrkade härvid att rätten skulle upphäva Amt für Landwirtschaft und Bodenkultur Regensburgs beslut av den 28 april 1993, i den form som beslutet hade enligt det beslut som regeringen i Oberpfalz hade fattat den 4 december 1997 angående deras begäran om omprövning, och förplikta motparten att fatta ett nytt beslut angående klagandenas ansökan av den 24 maj 1992 om direkt betalning i enlighet med artikel 4.2 i grundförordningen om införande av ett stödsystem för producenter av sojabönor, raps-, rybs- och solrosfrö, och härvid ta hänsyn till Europeiska gemenskapernas domstols uppfattning. Klagandena föreslog härvid att förhandsavgörande skall inhämtas från EG-domstolen i enlighet med artikel 234 i EG-fördraget.

IV - Frågor och förfarande

17. Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg har genom beslut av den 30 augusti 2000 hänskjutit följande frågor till domstolen för förhandsavgörande:

"1) Hade kommissionen rätt att vid fastställande av det slutliga regionala referensbeloppet, med avvikelse från ordalydelsen i bilaga I till förordning (EEG) nr 525/93, inte beakta referenspriser för månader under tiden mellan den 1 juli 1992 och januari månad 1993, men däremot ta med referenspriser för månader efter nämnda tidsperiod i beräkningen och ersätta sådana uppgifter om referenspriser som saknas med en uppskattning?

2) Var det tillåtet att höja de för Hamburg och Fac. Atlant fastställda priserna med fiktiva transportkostnader på 3,8 ecu per ton?

3) Hade kommissionen rätt att till grund för fastställandet av det slutliga referenspriset lägga genomsnittliga priser som tagits fram på ett rent matematiskt sätt, utan att ta hänsyn till de olika försäljningsmängderna under de enskilda månaderna under den tidsperiod som beräkningen avser?

4) Om svaren på frågorna 1-3 är jakande: Är förordning (EEG) nr 525/93 vad gäller riktlinjerna för beräkningen av det slutliga regionala referensbeloppet bristfälligt motiverad i den mening som avses i artikel 253 (tidigare artikel 190) i EG-fördraget?

5) Är motiveringen så bristfällig att den medför att förordningen helt eller delvis är ogiltig?"

18. Endast kommissionen har i förevarande mål inkommit med skriftligt yttrande i enlighet med artikel 20 i EG-stadgan för domstolen. Ingen muntlig förhandling har ägt rum.

V - Den första, den andra och den tredje frågan

19. De tre första frågorna avser i huvudsak frågan huruvida beräkningen av referenspriset har skett på ett sätt som utgör missbruk av rättigheter eller är godtyckligt.

A - Kommissionens synpunkter

20. Inledningsvis har kommissionen angivit att begreppet "missbruk av rättigheter" antagligen skall förstås som talegrunden maktmissbruk i den mening som avses i artikel 230 EG. Klagandena i målet vid den nationella domstolen har dock inte åberopat maktmissbruk. Inte heller föreligger det tecken på att något maktmissbruk har förekommit.

21. Vad gäller frågan om godtycklighet har kommissionen framhållit att bindande riktlinjer för beräkningen av referenspriset varken finns i grundförordningen eller i någon annan förordning som var tillämplig i detta avseende under regleringsåret 1992/93. Kommissionen var därför enligt egen åsikt i princip fri att - under iakttagande av de allmänna gemenskapsrättsliga principerna - välja vilken beräkningsmetod den ville. Enligt domstolens praxis har gemenskapslagstiftaren ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på området för den gemensamma jordbrukspolitiken.

22. Kommissionen har använt världsmarknadspriserna i representativa hamnområden inom gemenskapen som stöd för sin beräkning av det slutliga referenspriset. Jämförbarheten säkerställs genom att det prognostiserade referenspriset har det förväntade jämviktspriset på medellång sikt på en stabiliserad världsmarknad som grund.

23. Vad särskilt gäller den första frågan har kommissionen angivit att den inte har gått utöver sitt utrymme för skönsmässiga bedömningar. Den hade på grund av de vid denna tidpunkt stora variationerna fog för att beakta - de uppskattade - terminspriserna för februari och mars 1993. Vissa andra priser för sojabönor och rapsfrö har inte beaktats på grund av att de inte var representativa. För övrigt skulle beaktande av dessa priser endast ha medfört en avvikelse på under 8 procent.

24. Vad särskilt gäller den andra frågan har kommissionen angivit att det var nödvändigt att höja de priser som medlemsstaterna hade underrättat den om med en schablonmässigt beräknad fraktkostnad.

25. Vad särskilt gäller den tredje frågan har kommissionen angivit att det är riktigt att priserna vid beräkningen av det slutliga referenspriset inte viktades beroende på den konkreta försäljningsmängden under den ifrågavarande månaden, eftersom de uppgifter som skulle ha varit nödvändiga för att göra en sådan viktning saknades. Kommissionen har dock enligt egen mening inte härigenom uppenbart gått utöver sitt utrymme för skönsmässiga bedömningar.

B - Bedömning

26. Vad gäller frågan huruvida kommissionen i princip hade rätt att vid fastställandet av det slutliga regionala referensbeloppet beakta, inte beakta eller uppskatta vissa referenspriser samt att vid fastställandet av det slutliga referenspriset använda sig av genomsnittspriser som tagits fram på ett rent matematiskt sätt, utan att ta hänsyn till de olika försäljningsmängderna under de enskilda månaderna under den tidsperiod som beräkningen avser, hänvisar jag inledningsvis till det utrymme för skönsmässiga bedömningar som kommissionen har just på området för den gemensamma jordbrukspolitiken.

27. Enligt domstolens fasta praxis har kommissionen bara handlat rättsstridigt om den har gjort en uppenbart felaktig bedömning av de faktiska och de rättsliga förhållandena eller uppenbart (och avsevärt) har gått utöver sitt utrymme för skönsmässig bedömning.

28. I detta sammanhang måste jag hänvisa till en väsentlig princip i referensprissystemet, nämligen fastställandet av - först - ett prognostiserat och - senare - ett slutligt referensbelopp. Det står i överensstämmelse med detta system för fastställande av referenspriser att se till att de båda beloppen är jämförbara. Därför har kommissionen haft fog för att tillämpa samma kriterier på båda beloppen.

29. Då det prognostiserade referenspriset är det "förväntade jämviktspriset på medellång sikt på en stabiliserad världsmarknad" överensstämmer det med det i förevarande mål aktuella referensprissystemet att detta även skall gälla för det slutliga priset. På grund av den ovanliga situationen under regleringsåret 1992/93, i synnerhet de instabila marknaderna, är det därmed begripligt att kommissionen inte bara använde sig av spotpriserna, utan även av de stabilare terminspriserna, för att möjliggöra en mer realistisk prisjämförelse.

30. Med hänsyn till det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen enligt den här tillämpliga förordningen har vad gäller beräkningsmetoder förefaller de beräkningsmetoder som kommissionen under de ovan redovisade omständigheterna har använt sig av, särskilt de priser som har använts, vara "en skälig lösning" eller i vart fall "inte ... uppenbart orimlig[a]" i den mening som avses i domstolens praxis.

31. Dessutom har det inte heller från klagandenas i målet vid den nationella domstolen sida anförts att de andra pris som skulle ha kunnat komma i fråga för beräkningen, exempelvis grossistpriser, priser franco från kvarnen eller enligt CIF future terms skulle ha varit riktigare. För övrigt är det fråga om komplicerade förhållanden, och kommissionen har enligt domstolens praxis ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller dylika omständigheter.

32. Även frågan huruvida det var tillåtet att höja de priser som hade fastställts för Hamburg och Fac. Atlant med fiktiva fraktkostnader skall bedömas med beaktande av den särskilda situationen under regleringsåret 1992/93, då exporten av oljeväxter från EG var ovanligt hög jämfört med andra regleringsår.

33. Det var nödvändigt att lägga till fraktkostnaderna, eftersom medlemsstaterna även hade underrättat kommissionen om grossistpriser. Dessa priser måste därför höjas med transport- och försäkringskostnaderna för att anpassas till referenspriser på världsmarknaden i Rotterdam.

VI - Den fjärde och den femte frågan

34. Den fjärde och den femte tolkningsfrågan avser huruvida kommissionen har iakttagit sin motiveringsskyldighet enligt artikel 253 EG.

A - Kommissionens synpunkter

35. Kommissionen har, vad gäller frågan huruvida den har lämnat en tillräcklig motivering till förordning nr 525/93, hävdat att den har följt riktlinjerna i domstolens fasta praxis angående motiveringsskyldigheten. Sålunda förklaras i de första två styckena i bilaga I hur det slutliga referenspriset har beräknats. Dessutom hänvisas i det första övervägandet till den bestämmelse i grundförordningen som är relevant för beräkningen av det slutliga referenspriset. Vidare uppgifter var inte nödvändiga.

B - Bedömning

36. Enligt domstolens fasta praxis innebär den motiveringsskyldighet som föreskrivs i artikel 253 EG att det av motiveringen till en rättsakt - och därmed även av motiveringen till den ifrågasatta förordningen - skall framgå hur den institution som har antagit rättsakten i huvudsak har resonerat vad gäller såväl rättsliga som faktiska omständigheter, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för rättsakten och så att domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt.

37. Enligt denna praxis krävs det dock inte att rättsakten innehåller alla de särskilda faktiska eller rättsliga omständigheter som ligger till grund för denna. Det är tillräckligt att det syfte som kommissionen har haft med den ifrågasatta rättsakten och skälen till att den har antagits i huvudsak kan utläsas ur denna. Detta kan även ske genom en hänvisning till grundförordningen.

38. Dessutom är den ifrågasatta rättsakten en förordning, och således en generellt tillämplig rättsakt. I princip skall lägre krav ställas avseende motiveringsskyldigheten vad gäller sådana rättsakter.

39. I föreliggande fall har riktlinjerna enligt domstolens praxis följts. I den ifrågasatta förordningen fastställs de belopp varom stadgas i grundförordningen och därmed kan förordningen i fråga inordnas i regelsystemet som helhet. Dessutom innehåller bilaga I till den ifrågasatta förordningen en förklaring till hur beräkningarna har skett.

40. Vidare hade de berörda helt och hållet tillgång till de nödvändiga referensuppgifter som krävs för att kunna förstå kommissionens beräkning. Eftersom det enligt artikel 3.6 i grundförordningen endast krävs en "kort förklaring" hade kommissionen rätt att begränsa sig till vissa uppgifter.

41. Med hänsyn till hur jag föreslår att domstolen skall besvara dessa frågor saknas anledning att gå in på frågan huruvida förordningen helt eller delvis är ogiltig.

VII - Förslag till avgörande

42. Med hänsyn till ovanstående föreslår jag att domstolen skall besvara tolkningsfrågorna enligt följande:

Vid genomgång av tolkningsfrågorna har ingenting framkommit som skulle kunna inverka på giltigheten av förordning (EEG) nr 525/93 om fastställande av slutliga regionala referensbelopp för producenter av sojabönor, raps-, rybs- och solrosfrö för regleringsåret 1992/93.