Domstolens dom (femte avdelningen) den 25 februari 1999. - Robin Swaddling mot Adjudication Officer. - Begäran om förhandsavgörande: Social Security Commissioner - Förenade kungariket. - Social trygghet - Inkomsttillägg - Villkor för beviljande - Stadigvarande bosättning. - Mål C-90/97.



Rättsfallssamling 1999 s. I-01075



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

Social trygghet för migrerande arbetstagare - Särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner - Samordningssystem som föreskrivs i artikel 10a i förordning nr 1408/71 - Rätt till förmåner förutsätter bosättning - Stadigvarande bosättning förutsätter, förutom avsikt att bo, även bosättning under icke obetydlig tid - Otillåtet

(Rådets förordning nr 1408/71, artiklarna 1 h och 10a)

Sammanfattning

Artikel 10a i förordning nr 1408/71, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt förordning nr 2001/83, i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 1247/92, jämförd med artikel 1 h i samma förordning, utgör hinder för att - vad avser en person som först har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet för att etablera sig i en annan medlemsstat och där har arbetat och varit stadigvarande bosatt och sedan återvänt till ursprungsmedlemsstaten, där hans familj är bosatt, för att där söka arbete - ursprungsmedlemsstaten, för att bevilja en förmån som omfattas av artikel 10a i förordning nr 1408/71, kräver att personen i fråga måste vara stadigvarande bosatt i denna stat, vilket förutom avsikt att bo där förutsätter att vederbörande varit bosatt där under icke obetydlig tid.

Längden av bosättningen i den stat där den omtvistade förmånen begärs kan inte anses utgöra ett avgörande kriterium för tolkningen av begreppet bosättning i den mening som avses i artikel 10a i förordningen.

Parter

I mål C-90/97,

angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från Social Security Commissioner (Förenade kungariket), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan

Robin Swaddling

och

Adjudication Officer,

angående tolkningen av artikel 48 i EG-fördraget,

meddelar

DOMSTOLEN

(femte avdelningen)

sammansatt av ordföranden på första avdelningen P. Jann, tillförordnad ordförande på femte avdelningen, samt domarna J.C. Moitinho de Almeida (referent), C. Gulmann, L. Sevón och M. Wathelet,

generaladvokat: A. Saggio,

justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:

- Robin Swaddling, genom Richard Drabble, QC, med fullmakt från David Thomas, solicitor,

- Förenade kungarikets regering, genom John E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, i egenskap av ombud, biträdd av Nicholas Paines, QC,

- Europeiska gemenskapernas kommission, genom Claire Bury och Christopher Docksey, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 24 mars 1998 av: Robin Swaddling, Förenade kungarikets regering och kommissionen,

och efter att den 29 september 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Social Security Commissioner har genom beslut av den 25 februari 1997, som inkom till domstolens kansli den 3 mars samma år, i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget ställt en fråga om tolkningen av artikel 48 i samma fördrag.

2 Frågan har uppkommit i en tvist mellan Robin Swaddling, som är brittisk medborgare, och Adjudication Officer angående beviljande av "income support" (inkomsttillägg, nedan kallat IS) enligt den brittiska lagstiftningen, vad avser perioden från den 5 januari till den 3 mars 1995.

Nationell lagstiftning

3 Section 124(1) i Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (1992 års lag om avgifter och förmåner inom ramen för det sociala trygghetssystemet, nedan kallad 1992 års lag) har följande lydelse:

"1) En person i Storbritannien har rätt till inkomsttillägg om han

a) är 18 år eller äldre eller, under nedan beskrivna förhållanden och för en bestämd period, är 16 år eller äldre, eller om Section 125(1) är tillämplig på hans fall,

b) saknar inkomst eller hans inkomst inte överstiger tillämpligt belopp,

c) inte utför avlönat arbete eller, för det fall han är gift eller sambo, maken eller sambon inte utför sådant arbete, och

d) med undantag för särfall som kan anges,

i) står till arbetsmarknadens förfogande och aktivt söker arbete, och

ii) inte genomgår relevant utbildning."

4 Enligt Section 134(1) i 1992 års lag har en person inte rätt till IS om hans förmögenhet överstiger ett visst belopp.

5 I Income Support (General) Regulations 1987 (1987 års allmänna tillämpningsföreskrifter avseende IS), i den lydelse som är relevant i målet vid den nationella domstolen (nedan kallad 1987 års lag i ändrad lydelse), definieras bland annat begreppen inkomst och förmögenhet, hur "tillämpligt belopp" skall beräknas samt under vilka förutsättningar en person kan anses uppfylla villkoren för att beviljas IS enligt Section 124(1) i 1992 års lag.

6 Vad avser "personer från utlandet" föreskrivs i Regulation 21(1) i 1987 års lag i ändrad lydelse att "tillämpligt belopp" skall vara noll. Begreppet "person från utlandet" ["person from abroad"] definieras i Regulation 21(3) i samma lag. Med verkan från och med den 1 augusti 1994 har definitionen kompletterats enligt följande:

"Begreppet 'person från utlandet' omfattar även en sökande som inte är stadigvarande bosatt i Förenade kungariket, Republiken Irland, Kanalöarna eller Isle of Man, men härvid skall ingen sökande behandlas som om han inte är stadigvarande bosatt Förenade kungariket om han är

a) arbetstagare i den mening som avses i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 eller (EEG) nr 1251/70 eller en person som har rätt att vistas i Förenade kungariket i enlighet med rådets direktiv 68/360/EEG eller 73/148/EEG, eller

b) flykting i den mening som avses i definitionen i artikel 1 i Konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, undertecknad i Genève den 28 juli 1951, som den har utvidgats i artikel 1.2 i Protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, undertecknat i New York den 31 januari 1967, eller

c) en person som Secretary of State har givit särskilt tillstånd att vistas i Förenade kungariket."

Gemenskapslagstiftningen

7 Artikel 4.2a i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2001/83 av den 2 juni 1983 (EGT L 230, s. 6; svensk specialutgåva, område 5, volym 3, s. 13), i dess ändrade lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 1247/92 av den 30 april 1992 (EGT L 136, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 5, s. 124, nedan kallad förordning nr 1408/71), har följande lydelse:

"Denna förordning gäller också särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner som utges enligt en annan lagstiftning eller andra system än de som avses i punkt 1 eller som inte omfattas på grund av punkt 4, när sådana förmåner har till syfte

a) antingen att täcka de risker som omfattas av de försäkringsgrenar som anges i punkt 1a-h, i stället för eller som tillägg till andra förmåner, eller

b) uteslutande ge ett särskilt skydd för handikappade."

8 Artikel 10a.1 och 10a.2 i förordning 1408/71 har följande lydelse:

"1. Utan hinder av bestämmelserna i artikel 10 och avdelning III skall personer för vilka denna förordning gäller erhålla de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner som avses i artikel 4.2a, uteslutande inom den medlemsstats territorium där de är bosatta i enlighet med lagstiftningen i den staten under förutsättning att förmånerna är förtecknade i bilaga 2 a. Förmånerna skall utges och bekostas av institutionen på bosättningsorten.

2. Institutionen i en medlemsstat enligt vars lagstiftning rätten till förmåner som omfattas av punkt 1 grundas på fullgörande av anställningsperioder, perioder av verksamhet som egenföretagare eller bosättningsperioder skall, i nödvändig utsträckning, beakta anställningsperioder, perioder av verksamhet som egenföretagare eller bosättningsperioder som har fullgjorts inom varje annan medlemsstats territorium som perioder som har fullgjorts inom den första medlemsstatens territorium."

9 IS är förtecknad i bilaga 2 a till förordning nr 1408/71.

10 Enligt artikel 1 h i förordning nr 1408/71 avses med "bosättning" stadigvarande bosättning.

Målet vid den nationella domstolen

11 Det framgår av begäran om förhandsavgörande att Robin Swaddling arbetade inom turistnäringen i Frankrike åren 1980-1988 men därvid fortsatte att betala in avgifter till United Kingdom National Insurance. Han bytte ofta tjänstgöringsort i Frankrike och återvände mot slutet av perioden sällan till Förenade kungariket.

12 Robin Swaddling sades upp från sitt arbete år 1988 och arbetade därefter sex månader i Förenade kungariket. Han återvände sedan till Frankrike, där han hade olika tidsbegränsade anställningar inom massmedia. Tjänsterna hade oftast utannonserats i brittiska tidningar och en av dem omfattade en praktikperiod i Förenade kungariket.

13 Robin Swaddling sades upp i slutet av år 1994 sedan hans arbetsgivare hade försatts i konkurs för att denne inte hade betalat in arbetsgivaravgifter för sina anställda.

14 Efter att utan framgång ha sökt arbete i Frankrike återvände Robin Swaddling till Förenade kungariket i januari 1995, där han flyttade in hos sin bror. Han förklarade att han inte längre önskade ha en anställning där han vistas långa perioder utomlands och ansökte den 9 januari 1995 om IS hos Adjudication Officer.

15 Adjudication Officer fann att Robin Swaddling sedan den 9 januari 1995 uppfyllde villkoren för att beviljas IS enligt Section 124(1) i 1992 års lag. Adjudication Officer fann emellertid att eftersom Robin Swaddling inte uppfyllde kravet på stadigvarande bosättning enligt den nationella lagstiftningens definition, omfattades han istället av begreppet "person från utlandet" i Regulation 21(3) i 1987 års lag i ändrad lydelse, varför han inte hade rätt till IS. Robin Swaddling väckte då talan vid Cwmbran Social Security Appeal Tribunal.

16 Denna domstol biföll Robin Swaddlings talan, med motiveringen att han hade bevisat att han uppfyllde kravet på att ha för avsikt att stadigvarande bo i Förenade kungariket, för tiden efter den 5 januari 1995, det vill säga den dag som han ansökte om IS. Domstolens ordförande tillät emellertid Adjudication Officer att överklaga detta beslut till Social Security Commissioner.

17 Social Security Commissioner ansåg att Appeal Tribunal inte endast borde ha tagit ställning till huruvida den berörde hade för fast avsikt att bo i Förenade kungariket, utan även till att han bott där en icke obetydlig tid. Adjudication Officer har understrukit att begreppet stadigvarande bosättning i den brittiska lagstiftningens mening förutsätter en icke obetydlig bosättningstid i Förenade kungariket, förutom fast avsikt att bo där. Social Security Commissioner ansåg att sökanden i förevarande fall kunde räknas som stadigvarande bosatt i Förenade kungariket först efter åtta veckors vistelse där, det vill säga från och med den 4 mars 1995, varför perioden från och med den 9 januari 1995 till och med den 3 mars 1995 inte skall beaktas.

18 Robin Swaddling skulle enligt 1987 års lag i ändrad lydelse således inte ha rätt till IS för denna period. Enligt Social Security Commissioner skall det emellertid prövas om de argument som framförts med stöd av gemenskapsrätten kan leda till ett annat resultat.

19 Social Security Commissioner har därvid anmärkt att IS inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 4.1 i förordning nr 1408/71, eftersom nämnda förmån inte är tillräckligt nära knuten till något försäkringsfall som anges där. Enligt den nationella domstolens mening innebär detta emellertid inte att en sådan bestämmelse som är i fråga i det nationella målet, enligt vilken en migrerande arbetstagare inte ges samma förmåner som en bofast arbetstagare, strider mot artikel 48 i fördraget.

20 Social Security Commissioner beslutade därför att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen för förhandsavgörande:

"Skall artikel 48 i Romfördraget tolkas så, att en medlemsstat, som villkor för att en person skall vara berättigad till ett sådant allmänt behovsprövat statligt bidrag som det brittiska inkomsttillägget ('income support'), kan kräva att denne skall vara stadigvarande bosatt i den staten (innefattande bosättning under en icke obetydlig tid i den staten), när personen först har arbetat och varit stadigvarande bosatt i en medlemsstat och därefter har utövat sin rätt till fri rörlighet för arbetstagare och flyttat till en annan medlemsstat där personen har arbetat och varit stadigvarande bosatt, för att sedan återvända till den första medlemsstaten för att söka ny anställning där?"

21 Inledningsvis skall det anmärkas att även om tolkningsfrågan rör artikel 48 i fördraget skall det, såsom kommissionen föreslagit, först prövas om bestämmelserna i förordning nr 1408/71 inte ger tillräcklig vägledning för den nationella domstolens avgörande.

22 I detta sammanhang skall det anmärkas att en person som Robin Swaddling ingår i den personkrets som förordning nr 1408/71 omfattar, eftersom det är ostridigt i målet att han som arbetstagare har omfattats av både det brittiska och det franska socialförsäkringssystemet.

23 Enligt artikel 10a i förordning nr 1408/71 skall personer för vilka denna förordning gäller erhålla de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner som avses i artikel 4.2a, i enlighet med de samordningsregler som anges där, under förutsättning att förmånerna är förtecknade i bilaga 2 a.

24 En sådan förmån som IS skall, på grund av att den förekommer i bilaga 2 a, anses omfattas av samordningsreglerna i artikel 10a och följaktligen betraktas som en särskild icke avgiftsfinansierad förmån i den mening som avses i artikel 4.2a (se i detta sammanhang dom av den 4 november 1997 i mål C-20/96, Snares, REG 1997, s. I-6057, punkt 32, och av den 11 juni 1998 i mål C-297/96, Partridge, REG 1998, s. I-3467, punkt 33).

25 I enlighet med artikel 10a i förordning nr 1408/71 får en förmån som IS endast utbetalas om den berörde är bosatt inom den medlemsstats territorium vars lagstiftning ger rätt till nämnda förmån.

26 I detta sammanhang skall det anmärkas att enligt 1987 års lag i ändrad lydelse, sådan denna har tolkats i nationell rättspraxis, uppfyller den berörda personen bosättningsvillkoret om han har för fast avsikt att bo i Förenade kungariket och dessutom har bott där under icke obetydlig tid, vilken tid avgörs från fall till fall.

27 I målet vid den nationella domstolen är det ostridigt att den berörda personen när han ansökte om IS hade för avsikt att bo i Förenade kungariket. Parterna är däremot oeniga vad avser det ytterligare villkoret om bosättning under icke obetydlig tid, vilken tid, vad avser Robin Swaddling, har bestämts till åtta veckor, under vilka han inte kunnat erhålla IS endast med stöd av den brittiska lagstiftningen.

28 Det skall erinras om att enligt artikel 1 h i förordning nr 1408/71 avses med "bosättning" stadigvarande bosättning. Detta begrepp har således en gemenskapsrättslig innebörd.

29 I detta sammanhang avses med begreppet "den medlemsstat ... där de är bosatta" i artikel 10a i förordning nr 1408/71 den medlemsstat där de berörda personerna stadigvarande bor och där de har varaktigt centrum för sina intressen. I detta sammanhang skall särskilt beaktas arbetstagarens familjesituation, anledningen till att han har flyttat, bosättningens längd och huruvida den är sammanhängande, huruvida han i förekommande fall har fast arbete samt arbetstagarens avsikter, såsom de framgår av samtliga omständigheter (se, i tillämpliga delar, artikel 71.1 b ii i förordning nr 1408/71, och dom av den 17 februari 1977 i mål 76/76, Di Paolo, REG 1977, s. 315, punkterna 17-20, och av den 8 juli 1992 i mål C-102/91, Knoch, REG 1992, s. I-4341, punkterna 21 och 23).

30 Vid denna bedömning kan längden av bosättningen i den stat där den omtvistade förmånen begärs emellertid inte anses utgöra ett avgörande kriterium för tolkningen av begreppet bosättning i den mening som avses i artikel 10a i förordning nr 1408/71. Domstolen anser särskilt att en arbetstagare som, i likhet med vad som är fallet i målet vid den nationella domstolen, först har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet och sedan har återvänt till ursprungsmedlemsstaten, och som, när han ansöker om IS, klart har visat sin avsikt att stanna kvar i ursprungsmedlemsstaten, där hans närmaste familj är bosatt, även om han är villig att i förekommande fall gå med på att ibland resa till andra medlemsstater som en del i en framtida anställning, inte kan anses sakna bosättning i den mening som avses i artikel 10a av den enda anledningen att hans bosättning i ursprungsmedlemsstaten är för kort.

31 Den brittiska regeringen anser emellertid att Robin Swaddling med stöd av artikel 69 i förordning nr 1408/71, under där angivna förutsättningar, kunde ha erhållit arbetslöshetsersättning med stöd av den franska lagstiftningen under högst tre månader från och med den dag han lämnade Frankrike, varför han hade kunnat erhålla dessa förmåner under hela den period som enligt den brittiska lagstiftningen krävs för att han skall anses som stadigvarande bosatt där. Omständigheten att hans arbetsgivare inte har betalat in avgifter till den behöriga institutionen kunde inte inverka på hans rättigheter, eftersom medlemsstaterna, enligt artikel 7 i rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (EGT L 283, s. 23; svensk specialutgåva, område 5, volym 2, s. 121), skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att underlåtenhet från arbetsgivarens sida, före inträdet av hans insolvens, att inbetala på honom ankommande obligatoriska avgifter till försäkringsinstitutionerna i enlighet med de nationella författningsreglerade socialförsäkringssystemen, inte inverkar menligt på arbetstagarnas rätt till förmåner enligt dessa försäkringar, i den mån avdrag för arbetstagarnas del av avgiften har gjorts vid utbetalning av arbetstagarnas löner.

32 I detta sammanhang räcker det att anmärka att nämnda bestämmelser inte har någon som helst betydelse för tolkningen av begreppet bosättning vad gäller det samordningssystem som har införts genom artikel 10a i förordning nr 1408/71.

33 Mot denna bakgrund, och utan att det är nödvändigt att pröva vilken betydelse artikel 48 i fördraget har för lösningen av tvisten i målet vid den nationella domstolen, blir svaret på tolkningsfrågan att artikel 10a i förordning nr 1408/71, jämförd med artikel 1 h i samma förordning, utgör hinder för att - vad avser en person som först har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet för att etablera sig i en annan medlemsstat och där har arbetat och varit stadigvarande bosatt, och sedan återvänt till ursprungsmedlemsstaten, där hans familj är bosatt, för att där söka arbete - ursprungsmedlemsstaten, för att bevilja en förmån som omfattas av artikel 10a i förordning nr 1408/71, kräver att personen i fråga måste vara stadigvarande bosatt i denna stat, vilket förutom avsikt att bo där förutsätter att vederbörande varit bosatt där under icke obetydlig tid.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

34 De kostnader som har förorsakats den brittiska regeringen och kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(femte avdelningen)

- angående den fråga som genom beslut av den 25 februari 1997 har ställts av Social Security Commissioner - följande dom:

Artikel 10a i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2001/83 av den 2 juni 1983, i dess ändrade lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 1247/92 av den 30 april 1992, jämförd med artikel 1 h i samma förordning, utgör hinder för att - vad avser en person som först har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet för att etablera sig i en annan medlemsstat och där har arbetat och varit stadigvarande bosatt, och sedan återvänt till ursprungsmedlemsstaten, där hans familj är bosatt, för att där söka arbete - ursprungsmedlemsstaten, för att bevilja en förmån som omfattas av artikel 10a i förordning nr 1408/71, kräver att personen i fråga måste vara stadigvarande bosatt i denna stat, vilket förutom avsikt att bo där förutsätter att vederbörande varit bosatt där under icke obetydlig tid.