Domstolens dom (femte avdelningen) den 10 juli 1997. - Danila Bonifaci m.fl. (C-94/95) och Wanda Berto m.fl. (C-95/95) mot Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS). - Begäran om förhandsavgörande: Pretura circondariale di Bassano del Grappa - Italien. - Socialpolitik - Skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens - Direktiv 80/987/EEG - Begränsning av garantiinstitutionernas ansvar - Medlemsstats skadeståndsansvar när ett direktiv har införlivats för sent - Adekvat ersättning. - Förenade målen C-94/95 och C-95/95.



Rättsfallssamling 1997 s. I-03969



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1 Socialpolitik - Tillnärmning av lagstiftning - Skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens - Direktiv 80/987 - Bestämning av vilka utestående löner som skall omfattas av garantin - Den dag då arbetsgivarens insolvens inträder - Begrepp

(Rådets direktiv 80/987, artiklarna 3.2 och 4.2)

2 Gemenskapsrätt - Rättigheter som har tillförsäkrats enskilda - Medlemsstats åsidosättande av skyldigheten att införliva ett direktiv - Skyldighet att ersätta skada som vållats enskilda - Skadeståndets omfattning - Retroaktiv och fullständig tillämpning av åtgärderna för genomförande av direktivet - Tillräcklig ersättning - Villkor

(Rådets direktiv 80/987)

Sammanfattning

3 Begreppet "den dag då arbetsgivarens insolvens inträdde", som enligt artiklarna 3.2 och 4.2 i direktivet är avgörande för frågan om vilka utestående fordringar som skall omfattas av den garanti som föreskrivs i direktiv 80/987, skall tolkas så, att det avser dagen för ansökan om inledande av förfarandet för kollektiv reglering av fordringar, eftersom garantin inte kan beviljas före beslutet att inleda ett sådant förfarande eller före fastställelsen av att företaget definitivt har upphört, för det fall att tillgångarna är otillräckliga. Denna tolkning tar hänsyn såväl till direktivets sociala mål som till nödvändigheten av att med precision fastställa de referensperioder som enligt direktivet är förbundna med rättsverkningar.

Om bestämningen av vilken dag arbetsgivarens insolvens inträder vore beroende av att de förutsättningar för "insolvens" som fastställts i artikel 2.1 i direktivet är uppfyllda - särskilt vad avser beslutet att inleda ett förfarande för kollektiv reglering av fordringar, vilket kan infalla långt senare än dagen för ansökan om att förfarandet skall inledas - skulle betalningen av utestående löner, med hänsyn till de begränsningar i tiden som avses i artikel 4.2, aldrig kunna garanteras genom direktivet, och detta av orsaker som inte behöver bero på arbetstagarnas uppträdande.

4 En retroaktiv och fullständig tillämpning av åtgärderna för genomförande av direktiv 80/987/EEG, inklusive begränsningar av garantiinstitutionernas betalningsansvar, gör det möjligt att avhjälpa skadeverkningarna av att direktivet har införlivats för sent, under förutsättning att direktivet är korrekt införlivat. Det ankommer dock på den nationella domstolen att övervaka att ersättningen för den skada som de berättigade har lidit är adekvat. En retroaktiv, riktig och fullständig tillämpning av åtgärderna för genomförande av direktivet är tillräckligt för detta ändamål, såvida inte de berättigade visar att de har lidit ytterligare förluster på grund av att de inte i rätt tid har kunnat åtnjuta de ekonomiska förmåner som garanteras genom direktivet, varvid även dessa förluster skall ersättas.

Parter

I de förenade målen C-94/95 och C-95/95,

angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från Pretura circondariale di Bassano del Grappa (Italien), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i de vid den nationella domstolen anhängiga målen mellan

Danila Bonifaci m.fl. (C-94/95),

Wanda Berto m.fl. (C-95/95)

och

Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),

angående tolkningen och giltigheten av artikel 4.2 i rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (EGT L 283, s. 23), samt tolkningen av principen om statens ansvar för skada som har vållats enskilda genom en sådan överträdelse av gemenskapsrätten som kan tillskrivas staten,

meddelar

DOMSTOLEN

(femte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden J.C. Moitinho de Almeida samt domarna L. Sevón, D.A.O. Edward, P Jann och M. Wathelet (referent),

generaladvokat: G. Cosmas,

justitiesekreterare: L. Hewlett, byrådirektör

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:

- sökandena vid den nationella domstolen, genom advokaterna C. Mondin, A. Campesan och A. Dal Ferro, Vicenza,

- Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), genom advokaterna R. Sarto, L. Cantarini, Rom och R. Di Iorio, Vicenza,

- Italiens regering, genom professor Umberto Leanza, chef för utrikesministeriets avdelning för diplomatiska tvister, i egenskap av ombud, biträdd av D. Del Gaizo, avvocato dello Stato,

- Förenade kungarikets regering, genom L. Nicoll, Treasury Solicitor's Department, i egenskap av ombud, biträdd av N. Green, barrister,

- Europeiska unionens råd, genom direktören A. Sacchettini, rättstjänsten, och S. Marquardt, samma tjänst, båda i egenskap av ombud,

- Europeiska gemenskapernas kommission, genom L. Gussetti, rättstjänsten, biträdd av H. Kreppel, nationell tjänsteman med förordnande vid rättstjänsten, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 3 oktober 1996 av: svarandena vid den nationella domstolen, företrädda av A. Campesan och A. Dal Ferro, Italiens regering, företrädd av D. Del Gaizo, Förenade kungarikets regering, företrädd av L. Nicoll, N. Green och S. Richards, barrister, rådet, företrätt av A. Sacchettini, och av kommissionen, företrädd av L. Gussetti, M. Patakia, rättstjänsten och E. Altieri, nationell tjänsteman med förordnande vid denna tjänst, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 23 januari 1997 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Pretura circondariale di Bassano del Grappa har genom beslut av den 21 mars 1995, som inkom till domstolen den 24 mars samma år, begärt att domstolen enligt artikel 177 i EG-fördraget skall meddela ett förhandsavgörande avseende tre frågor om tolkningen och giltigheten av artikel 4.2 i rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (EGT L 283, s. 23, nedan kallat direktivet), samt tolkningen av principen om statens ansvar för skada som har vållats enskilda genom en sådan överträdelse av gemenskapsrätten som kan tillskrivas staten.

2 Dessa frågor har uppkommit inom ramen för de två mål i vilka Danila Bonifaci m.fl. respektive Wanda Berto m.fl. för talan mot Istituto nazionale della previdenza sociale (nedan kallat INPS) om ersättning för den skada som har vållats dem genom att direktivet har införlivats för sent.

3 Direktivet har till syfte att tillförsäkra arbetstagare ett gemenskapsrättsligt minimiskydd vid arbetsgivarens insolvens och påverkar inte befintliga förmånligare bestämmelser i medlemsstaterna. I detta syfte föreskrivs bland annat särskilda garantier för betalning av arbetstagarnas utestående löner.

4 Enligt artikel 11.1 i detta direktiv var medlemsstaterna skyldiga att sätta i kraft de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa direktivet före den 23 oktober 1983.

5 Då Republiken Italien inte iakttog denna skyldighet fastställde domstolen dess fördragsbrott i dom av den 2 februari 1989, i mål 22/87, kommissionen mot Italien (Rec. 1989, s. 143).

6 Efter att ha arbetat vid ett företag i Valdastico (Italien) som försattes i konkurs den 5 april 1985 väckte Danila Bonifaci och 33 andra arbetstagare, vilka hade fordringar vilka totalt uppgick till över 253 miljoner LIT och hade godkänts som konkursboets skulder, i april 1989 talan mot Republiken Italien vid Pretura circondariale di Bassano del Grappa, för att staten i enlighet med sin skyldighet att tillämpa direktivet från och med den 23 oktober 1983 skulle förpliktas att betala deras fordringar avseende utestående löner, åtminstone med avseende på de tre senaste månadslönerna, eller i andra hand betala dem ett skadestånd.

7 Andrea Francovich, som var arbetstagare vid ett företag som endast hade betalat honom sporadiska förskott på lön och som var skyldigt honom cirka 6 miljoner LIT, vände sig vid samma tidpunkt till Pretura circondariale di Bassano di Vicenza och gjorde gällande en rätt att av italienska staten erhålla de garantier som föreskrivs i direktivet, samt yrkade skadestånd i andra hand.

8 De båda ovan nämnda nationella domstolarna ställde identiska frågor beträffande direktivbestämmelsernas direkta effekt och - för det fall bestämmelserna inte hade direkt effekt - rätten till skadestånd för uppkomna skador. I sitt svar på dessa frågor förklarade domstolen i dom av den 19 november 1991, i mål C-6/90 och C-9/90, Francovich I (Rec. 1991, s. I-5357), att de direktivbestämmelser som definierar arbetstagarnas rättigheter borde tolkas på så sätt att de berörda å ena sidan inte kunde göra gällande sina rättigheter enligt direktivet mot medlemsstaten vid nationella domstolar när genomförandeåtgärder inte hade vidtagits inom de föreskrivna fristerna, och att medlemsstaten å andra sidan var skyldig att ersätta de skador som hade vållats enskilda genom underlåtenheten att införliva direktivet.

9 Den 27 januari 1992 antog den italienska regeringen, med stöd av lagen om bemyndigande nr 428 av den 29 december 1990, förordning [decreto legislativo] nr 80 för att införliva direktivet med italiensk rätt (GURI nr 36, av den 13 februari 1992, nedan kallad förordningen).

10 I artikel 2.7 i förordningen fastställs förutsättningarna för ersättning för skada som vållats genom att direktivet har införlivats för sent, varvid det hänvisas till de tillämpningsföreskrifter som för att genomföra direktivet har fastställts i fråga om garantiinstitutionernas betalningsansvar gentemot arbetstagare som är offer för sin arbetsgivares insolvens. Denna bestämmelse har följande lydelse:

"Den ersättning som eventuellt skall utbetalas i samband med de förfaranden som föreskrivs i artikel 1.1 (nämligen konkurs, ackord, tvångslikvidation och tvångsförvaltning av större företag som befinner sig i kris), såsom gottgörelse av skada som vållats genom underlåtenhet att införliva direktiv 80/987/EEG, skall bestämmas i enlighet med de frister, åtgärder och tillämpningsföreskrifter som anges i punkterna 1, 2 och 4. Skadeståndstalan skall väckas inom ett år från den dag då denna förordning träder i kraft."

11 I artikel 2.1 i förordningen anges att garantin avser

"fordringar på grund av anställningsavtal, andra än fordringar på ersättning på grund av att avtalet upphör, som avser de tre sista månaderna av ett anställningsförhållande som har pågått inom en tidsperiod av tolv månader före

a) dagen för beslutet att inleda ett av de förfaranden som anges i artikel 1.1".

12 Av besluten om hänskjutande framgår att den tolvmånadersperiod till vilken det hänvisas i sistnämnda bestämmelse skall beräknas retroaktivt från den dag då det berörda företaget försattes i konkurs.

13 Artikel 2.2 i förordningen har följande lydelse:

"Den utbetalning som (garanti)fonden gör med tillämpning av artikel 1 får inte överstiga ett belopp som motsvarar tre gånger det övre gränsbeloppet för den ersättning som undantagsvis betalas som komplement till månadslönen med avdrag för sociala avgifter."

14 Mot bakgrund av denna lagstiftning ansåg INPS att de ansökningar om ersättning som med stöd av artikel 2.7 i förordningen hade ingivits av Danila Bonifaci m.fl., vars arbetsgivare hade försatts i konkurs efter den 23 oktober 1983 och före den dag då förordningen trädde i kraft, skulle avslås av det skälet att de utestående lönerna inte hänförde sig till någon anställningsperiod som omfattades av tolvmånadersperioden före det konkursbeslut som avses i artikel 2.1 i förordningen, det vill säga före den 5 april 1985.

15 Pretura circondariale di Bassano del Grappa, vid vilken tvisten är anhängig, har konstaterat att den italienske lagstiftaren vid införlivandet av direktivet har utnyttjat möjligheten att enligt artikel 4.1 begränsa garantiinstitutionernas betalningsansvar och har utnyttjat samma möjlighet för att bestämma de skadestånd som arbetstagare, vilka har fordringar gentemot arbetsgivare som har gått i konkurs före den dag då de nationella bestämmelserna för genomförande av direktivet trädde i kraft, kan göra gällande mot den italienska staten på grund av att införlivandet har skett för sent.

16 I det avseendet finns anledning att erinra om de relevanta bestämmelserna i direktivet.

17 Enligt lydelsen av artikel 2.1 i direktivet skall en arbetsgivare anses vara insolvent

a) när en ansökan har inlämnats om att det i enlighet med respektive medlemsstats lagar och andra författningar skall inledas ett förfarande som innebär att arbetsgivarens tillgångar tas i anspråk för att kollektivt tillgodose borgenärernas fordringar och som gör det möjligt att ta hänsyn till fordringarna enligt artikel 1,

b) när den enligt dessa lagar och andra författningar behöriga myndigheten

- antingen har beslutat att inleda förfarandet,

- eller har fastställt att arbetsgivarens företag eller verksamhet definitivt har upphört och att befintliga tillgångar är otillräckliga för att förfarandet skall kunna inledas.

18 Enligt artikel 3.1 i direktivet är medlemsstaterna skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att garantiinstitutioner garanterar betalning av arbetstagarnas fordringar som grundar sig på anställningsavtal eller anställningsförhållanden och som gäller lön för tiden före ett visst datum. Detta datum skall efter medlemsstaternas val i enlighet med artikel 3.1 vara antingen den dag då arbetsgivarens insolvens inträdde, eller den dag då arbetstagaren fick besked om uppsägning på grund av arbetsgivarens insolvens, eller den dag då arbetsgivarens insolvens inträdde alternativt då anställningsavtalet eller anställningsförhållandet upphörde på grund av insolvensen.

19 Enligt lydelsen av artikel 4.2 i direktivet får betalningen dock begränsas till utestående fordringar som gäller lön som hänför sig till vissa perioder, beroende på medlemsstaternas val vid tillämpningen av artikel 3.2, nämligen

- de sista tre månaderna av ett anställningsavtal eller ett anställningsförhållande som har pågått inom en tidsperiod av sex månader före den dag då arbetsgivarens insolvens inträdde,

- de sista tre månaderna av ett anställningsavtal eller ett anställningsförhållande före den dag då arbetstagaren fick besked om uppsägning på grund av arbetsgivarens insolvens,

- de sista 18 månaderna av ett anställningsavtal eller ett anställningsförhållande före den dag då arbetsgivarens insolvens inträdde eller då anställningsavtalet eller anställningsförhållandet upphörde på grund av insolvensen. I detta fall får medlemsstaterna begränsa betalningsansvaret till lön motsvarande en tidsperiod om åtta veckor eller flera kortare perioder om sammanlagt åtta veckor.

20 Medlemsstaterna har dessutom rätt att i enlighet med artikel 4.3 i direktivet sätta en övre gräns för betalningarna, för att undvika utbetalning av belopp som går utöver de sociala målen för direktivet.

21 Enligt artikel 9 i direktivet får medlemsstaterna tillämpa eller utfärda bestämmelser som är gynnsammare för arbetstagarna.

22 Den nationella domstolen har anmärkt att den begränsning av garantiinstitutionernas betalningsansvar som med stöd av artikel 4.2 i direktivet har införts genom artikel 2.1 i förordningen, till vilken det också hänvisas i artikel 2.7 i förordningen vad avser fastställande av skadestånd med anledning av att direktivet har införlivats för sent, kan - på grund av den i Italien senfärdiga handläggningen av förfaranden för kollektiv reglering av fordringar - medföra att det varken betalas garantier, fordringar eller skadestånd, trots att den berörde arbetstagaren inte har begått något fel.

23 Med hänsyn till ovanstående har Pretura di Bassano del Grappa sagt sig vara osäker på hur artikel 4.2 i direktivet skall tolkas och huruvida denna bestämmelse är giltig samt huruvida de förutsättningar för skadestånd som fastställts i förordningen är förenliga med punkt 43 i ovannämnda dom i målet Francovich I, enligt vilken de formella och materiella förutsättningar som fastställts i de olika nationella rättsordningarna i fråga om skadestånd vid en medlemsstats åsidosättande av gemenskapsrätten inte får vara mindre förmånliga än de som avser liknande nationella anspråk och inte får utformas på ett sådant sätt att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få skadestånd.

24 Pretura di Bassano del Grappa har således ställt följande frågor till domstolen:

"1) Skall artikel 4.2 i direktiv 80/987/EEG tolkas på så sätt att medlemsstaterna kan utnyttja möjligheten att begränsa garantiorganens betalningsansvar till löner som omfattas av en viss period - i detta fall tolv månader - , även för det fall att överskridandet av denna tidsperiod inte beror på bristande initiativ från den berörde arbetstagarens sida, och särskilt i de fall då det yrkas skadestånd på grund av att direktivet inte har införlivats eller har införlivats för sent?

2) Om den första frågan besvaras jakande, skall då artikel 4.2 i direktivet anses vara giltig med hänsyn till principerna om likabehandling och icke-diskriminering?

3) Skall punkt 43 i domstolens dom av den 19 november 1991, tolkas på så sätt att de formella och materiella förutsättningar som fastställts i de olika medlemsstaternas inhemska rätt för talan om ersättning för skada som vållats genom underlåtenhet att införliva ett gemenskapsdirektiv skall vara desamma som (eller i varje fall inte mindre förmånliga än) de förutsättningar som den nationelle lagstiftaren har uppställt när han har införlivat samma direktiv för sent?"

Huruvida begäran om förhandsavgörande skall avvisas

25 INPS anser att de båda första frågorna angående tolkningen av artikel 4.2 i direktivet skall avvisas, eftersom det saknas ett "nödvändigt objektivt" samband mellan den begärda tolkningen och den nationella domstolens avgörande av tvisten. Enligt INPS kan denna artikel, hur den än tolkas, inte användas för att avgöra tvisten vid den nationella domstolen, eftersom den enbart rör skyddet för arbetstagare som drabbats av arbetsgivarens insolvens när denna insolvens har inträtt efter ikraftträdandet av den rättsakt genom vilken direktivet införlivades. Vad beträffar den tredje frågan, om huruvida de regler om skadestånd som har införts genom förordningen är förenliga med ovannämnda dom i målet Francovich I, anser INPS att denna fråga uteslutande faller under de nationella domstolarnas behörighet.

26 Enligt fast rättspraxis ankommer det endast på de nationella domstolar vid vilka talan väckts och som har ansvaret för det kommande rättsliga avgörandet att med hänsyn till de särskilda omständigheterna i varje mål bedöma såväl behovet av ett förhandsavgörande för att kunna avgöra målet som relevansen av de frågor som de ställer till domstolen (se bland annat dom av den 21 mars 1996, i mål C-297/94, Bruyère m.fl., REG 1996, s. I-1551, punkt 19). Det är endast när det på ett uppenbart sätt framgår att den tolkning eller den bedömning av en gemenskapsrättslig regels giltighet som den nationella domstolen har begärt saknar allt samband med den verkliga beskaffenheten av eller syftet med tvisten vid den nationella domstolen som begäran om förhandsavgörande kan avvisas (se bland annat dom av den 15 december 1995, i mål C-415/93, Bosman, REG 1995, s. I-4921, punkt 59).

27 Det är i detta fall tillräckligt att konstatera att det i de regler som införts genom förordningen, för att ersätta arbetstagarna för den skada som vållats dem genom att direktivet har införlivats för sent, uttryckligen hänvisas till bestämmelserna i den förordning varigenom direktivet har införlivats med den italienska rättsordningen, och att den nationella domstolen har ansett det nödvändigt att begära domstolens tolkning av artikel 4.2 i direktivet för att bland annat kontrollera om den nationelle lagstiftaren har utnyttjat sin möjlighet enligt denna artikel på ett korrekt sätt.

28 I motsats till vad INPS har hävdat innebär den tredje frågan inte att domstolen skall uttala sig om huruvida förordningen är förenlig med gemenskapsrätten, utan att den i huvudsak skall lämna den nationella domstolen alla gemenskapsrättsliga tolkningsdata som kan göra det möjligt för denna att vidta en sådan bedömning.

29 De invändningar om rättegångshinder som INPS har gjort i fråga om begäran om förhandsavgörande skall följaktligen ogillas. Det finns således anledning att besvara de frågor som har ställts av den nationella domstolen.

Den första delen av den första frågan samt den andra frågan

30 Genom den första delen av den första frågan önskar den nationella domstolen i huvudsak få veta om artikel 4.2 i direktivet skall tolkas på så sätt att medlemsstaterna har rätt att begränsa garantiinstitutionens betalningsansvar även när en sådan begränsning skulle få till verkan att de berörda arbetstagarna förlorade all rätt till garanti av det skälet att ingen anställningsperiod omfattas av den referensperiod som föreskrivs i denna bestämmelse, trots att denna omständighet inte beror på arbetstagarna. Om svaret på denna fråga är jakande anmodas domstolen, genom den andra frågan, att uttala sig om giltigheten av artikel 4.2 i direktivet med hänsyn till principen om likabehandling.

31 Det framgår av besluten om hänskjutande och av de yttranden som har avgivits vid domstolen att dessa frågor har ställts med anledning av att det enligt artikel 2.1 i förordningen, som genomför artiklarna 3 och 4.2 i direktivet, är den dag då förfarandet för kollektiv reglering av fordringar inleddes som skall anses vara den dag från vilken referensperioden skall räknas vid beviljandet av garanti.

32 I italiensk rätt medför detta att för att arbetstagarna skall kunna få rätt till den garanti som föreskrivs i direktivet, såsom det har införlivats med italiensk rättsordning, måste de anställningsperioder till vilka de utestående lönerna är knutna omfattas av den tolvmånadersperiod som föregår den dag då förfarandet för kollektiv reglering av fordringar inleddes.

33 För att kunna ge ett användbart svar på den nationella domstolens fråga måste det till en början prövas om den dag då arbetsgivarens insolvens inträdde, i den mening som avses i artikel 2.1 i direktivet, faktiskt motsvarar den dag då förfarandet för kollektiv reglering av fordringar inleddes, i den mening som avses i artiklarna 3.2 och 4.2 i direktivet. Det är nämligen mot bakgrund av att en sådan motsvarighet kan få menliga följder för arbetstagarna, med hänsyn till den tid som kan förflyta mellan ansökan om inledande av förfarandet för kollektiv reglering av fordringar och beslutet att inleda detta förfarande, som den nationella domstolen har ställt den första frågan.

34 I dom av den 9 november 1995, i mål C-479/93, Francovich II (REG 1995, s. I-3843, punkt 18) fann domstolen att det av lydelsen av artikel 2.1 framgår att det för att en arbetsgivare skall anses vara insolvent för det första krävs att det enligt respektive medlemsstats lagar och andra författningar finns ett förfarande som innebär att arbetsgivarens tillgångar tas i anspråk för att kollektivt tillgodose borgenärernas fordringar. För det andra krävs att det under detta förfarande är möjligt att ta hänsyn till arbetstagares fordringar på grund av anställningsavtal eller anställningsförhållanden. För det tredje krävs att en ansökan om inledande av förfarandet har inlämnats. För det fjärde krävs att den enligt ovannämnda lagar och andra författningar behöriga myndigheten antingen har beslutat att inleda förfarandet eller har fastställt att arbetsgivarens företag eller verksamhet definitivt har upphört och att befintliga tillgångar är otillräckliga för att förfarandet skall kunna inledas.

35 Det förefaller således som om två omständigheter måste föreligga för att direktivet skall tillämpas. För det första skall en ansökan om inledande av ett förfarande för kollektiv reglering av fordringar ha inlämnats till behörig nationell myndighet, och för det andra skall det antingen ha fattats beslut om att inleda förfarandet eller ha fastställts att företaget har upphört, för det fall att tillgångarna är otillräckliga.

36 Även om de båda omständigheter som anges i artikel 2.1 i direktivet utgör en förutsättning för att den i direktivet föreskrivna garantin skall inträda, kan de inte tjäna till att bestämma vilka utestående fordringar som skall omfattas av sagda garanti. Denna senare fråga regleras i artiklarna 3 och 4 i direktivet, i vilka det anges att de referensperioder som avses i dessa artiklar skall ha infallit före en viss dag, som bara kan vara en enda (se även dom av denna dag i målet C-373/95, Maso m.fl. och Gazzetta m.fl., ännu inte publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 46-52).

37 Artikel 3 i direktivet ger således medlemsstaterna rätt att bland flera olika möjligheter välja den dag före vilken de utestående lönerna skall omfattas av garanti. Mot bakgrund av det val som medlemsstaterna gör följer sedan av artikel 4.2 i direktivet vilka utestående fordringar som under alla omständigheter skall omfattas av garantiansvaret för det fall en medlemsstat beslutar att begränsa detta ansvar i tiden med stöd av artikel 4.1, såsom har skett i detta fall.

38 I detta fall har den italienska staten valt den dag då arbetsgivarens insolvens inträdde, i enlighet med artikel 3.2 första strecksatsen och artikel 4.2 första strecksatsen, och har därvid utsträckt referensperioden från sex till tolv månader.

39 Av ovanstående följer att även om tillämpningen av det system för skydd av arbetstagare som har inrättats genom direktivet förutsätter både en ansökan om inledande av ett förfarande för kollektiv reglering av fordringar, på det sätt som följer av lagstiftningen i den berörda medlemsstaten, och ett formellt beslut om att inleda ett sådant förfarande, skall - enligt bestämmelserna i artikel 3.2 första strecksatsen och artikel 4.2 - frågan om vilka utestående fordringar som garanteras betalning genom direktivet avgöras på grundval av när arbetsgivarens insolvens inträdde, vilket inte nödvändigtvis sammanfaller med dagen för ett sådant beslut.

40 Som framgår av omständigheterna i det aktuella målet kan nämligen dagen för beslutet att inleda ett förfarande för kollektiv reglering av fordringar eller närmare bestämt, som i detta fall, dagen för konkursbeslutet infalla långt senare än dagen för ansökan om att förfarandet skall inledas eller den dag då de anställningsperioder som de utestående lönerna hänför sig till upphörde. Detta betyder att om den dag då arbetsgivarens insolvens inträder var beroende av att de förutsättningar som fastställts i artikel 2.1 i direktivet var uppfyllda, skulle - med hänsyn till de begränsningar i tiden som avses i artikel 4.2 - betalningen av sagda löner aldrig kunna garanteras genom direktivet, och detta av orsaker som inte nödvändigtvis beror på arbetstagarnas uppträdande. Denna sista konsekvens skulle strida mot direktivets syfte, vilket är att tillförsäkra arbetstagarna ett gemenskapsrättsligt minimiskydd vid arbetsgivarens insolvens, såsom framgår av första övervägandet i direktivet.

41 Begreppet den dag då arbetsgivarens insolvens inträdde kan dock inte för den skull utan vidare likställas med att löneutbetalningarna börjar upphöra, såsom sökandena i målet vid den nationella domstolen har hävdat. För att bestämma vilka utestående fordringar som skall omfattas av garanti enligt direktivet, hänvisas i artiklarna 3 och 4.2 till en period som föregår den dag då insolvensen inträdde. Om man skulle godta det argument som framförts av sökanden i målet vid den nationella domstolen, skulle det leda till att arbetsgivaren före denna dag per definition inte har upphört att betala ut löner, vilket får till följd att artiklarna 3 och 4.2 blir innehållslösa.

42 Med hänsyn till såväl direktivets sociala mål som nödvändigheten av att med precision fastställa de referensperioder som enligt direktivet är förbundna med rättsverkningar, bör begreppet "den dag då arbetsgivarens insolvens inträdde" i artiklarna 3.2 och 4.2 i direktivet tolkas så att det avser dagen för ansökan om inledande av förfarandet för kollektiv reglering av fordringar, eftersom garantin inte kan beviljas före beslutet att inleda ett sådant förfarande eller fastställelsen av att företaget definitivt har upphört, för det fall att tillgångarna är otillräckliga.

43 Denna definition av begreppet den dag då arbetsgivarens insolvens inträdde utgör dock inte något hinder för medlemsstaternas rätt att enligt artikel 9 i direktivet tillämpa eller utfärda lagar eller andra författningar som är gynnsammare för arbetstagarna, för att bland annat täcka utestående löner som hänför sig till en period som har infallit efter det att ansökan om inledande av förfarandet för kollektiv reglering av fordringar inlämnades.

44 Eftersom den dag då insolvensen inträder, i den mening som avses i artikel 3.2 och 4.2 i direktivet, avser dagen för ansökan om inledande av förfarandet för kollektiv reglering av fordringar och inte dagen för beslutet att inleda detta förfarande, i detta fall konkursbeslutet, såsom den nationella domstolen har tolkat det, är den första delen av den första frågan samt den andra frågan utan föremål.

Den andra delen av den första frågan samt den tredje frågan

45 Genom den andra delen av första frågan önskar den nationella domstolen få veta om en medlemsstat, när det gäller ersättning för skada som har vållats arbetstagarna genom att direktivet har införlivats för sent, har rätt att retroaktivt tillämpa de för sent antagna genomförandeåtgärderna på dessa arbetstagare, inbegripet de begränsningar som anges i artikel 4.2 i direktivet. Genom sin tredje fråga, som kommer att behandlas tillsammans med föregående fråga, har den nationella domstolen mer allmänt förhört sig om omfattningen av det skadestånd som medlemsstaten har att utge när ett direktiv har införlivats för sent.

46 I detta hänseende kan erinras om att domstolen upprepade gånger har fastslagit att principen om statens ansvar för skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av gemenskapsrätten som kan tillskrivas medlemsstaterna utgör en väsentlig del av fördragets system (dom i ovannämnda målet Francovich I, punkt 35, och dom av den 5 mars 1996, i förenade målen C-46/93 och C-48/93, Brasserie du pêcheur och Factortame, REG 1996, s. I-1029, punkt 31, av den 26 mars 1996 i mål C-392/93, British Telecommunications, REG 1996, s. I-1631, punkt 38, av den 23 maj 1996 i mål C-5/94, Hedley Lomas, REG 1996, s. I-2553, punkt 24, samt av den 8 oktober 1996 i förenade målen C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 och C-190/94, Dillenkofer m.fl., REG 1996, s. I-4845, punkt 20).

47 Vad beträffar förutsättningarna för att en medlemsstat skall vara skyldig att ersätta de vållade skadorna framgår av ovannämnda rättspraxis att de är tre till antalet, nämligen att syftet med den gemenskapsrättsliga norm som har överträtts är att tillförsäkra enskilda rättigheter, att överträdelsen är tillräckligt klar och att det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som de drabbade personerna har lidit (ovannämnda domar i målen Brasserie du pêcheur och Factortame, punkt 51, British Telecommunications, punkt 39, Hedley Lomas, punkt 25, och Dillenkofer m.fl., punkt 24).

48 Beträffande omfattningen av det skadestånd som medlemsstaterna har att utge vid fördragsbrott, följer det av ovannämnda dom i målet Brasserie du pêcheur och Factortame, punkt 82, att ersättningen skall vara adekvat i förhållande till den lidna skadan, det vill säga vara av sådant slag att den säkerställer ett effektivt skydd för de skadelidandes rättigheter.

49 Det framgår slutligen av fast rättspraxis sedan ovannämnda dom i målet Francovich I, punkterna 41 och 43, att det - med förbehåll för ovanstående - är inom ramen för nationell skadeståndsrätt som det ankommer på staten att gottgöra följderna av den vållade skadan, på villkor att de förutsättningar som fastställs i nationell lagstiftning i fråga om skadestånd inte får vara mindre förmånliga än de som avser liknande nationella ersättningsanspråk eller utformas på ett sådant sätt att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få skadestånd.

50 Vad gäller förevarande fall har domstolen i ovannämnda dom i målet Francovich I, punkt 46, redan fastslagit att medlemsstaten är skyldig att ersätta de skador som har vållats enskilda genom underlåtenheten att införliva direktivet inom den föreskrivna tidsfristen.

51 Vad beträffar omfattningen av den ersättning som skall utges för skada till följd av en sådan underlåtenhet bör påpekas att en retroaktiv och fullständig tillämpning av åtgärderna för genomförande av direktivet på de arbetstagare som blivit lidande av att direktivet har införlivats för sent i princip ger möjlighet att avhjälpa skadeverkningarna av att gemenskapsrätten har åsidosatts, under förutsättning att direktivet har införlivats korrekt. En sådan tillämpning skulle nämligen ha till verkan att tillförsäkra dessa arbetstagare de rättigheter som de skulle ha åtnjutit om direktivet hade införlivats inom den föreskrivna fristen (se även dom av samma dag i ovannämnda målet Maso m.fl., punkt 39-42).

52 En retroaktiv tillämpning av åtgärderna för genomförande av direktivet innebär med nödvändighet att det även kan bli fråga om att begränsa garantiinstitutionernas betalningsansvar i enlighet med föreskrifterna i artikel 4.2 i direktivet, om en medlemsstat faktiskt har utnyttjat denna möjlighet när direktivet införlivades med den inhemska rättsordningen.

53 Det ankommer dock på den nationella domstolen att inom ramen för den tvist som är anhängig vid sagda domstol och med hänsyn till de principer som följer av domstolens rättspraxis, vilka erinras om i punkt 46-49 i denna dom, övervaka att ersättningen för den skada som de berättigade har lidit är adekvat. En retroaktiv, riktig och fullständig tillämpning av åtgärderna för genomförande av direktivet är tillräckligt för detta ändamål, såvida inte de berättigade visar att de har lidit ytterligare förluster på grund av att de inte i rätt tid har kunnat åtnjuta de ekonomiska förmåner som garanteras genom direktivet, varvid även dessa förluster skall ersättas.

54 Den andra delen av den första frågan samt den tredje frågan skall således besvaras på så sätt att en retroaktiv och fullständig tillämpning av åtgärderna för genomförande av direktivet gör det möjligt att avhjälpa skadeverkningarna av att direktivet har införlivats för sent, under förutsättning att direktivet är korrekt införlivat. Det ankommer dock på den nationella domstolen att övervaka att ersättningen för den skada som de berättigade har lidit är adekvat. En retroaktiv, riktig och fullständig tillämpning av åtgärderna för genomförande av direktivet är tillräckligt för detta ändamål, såvida inte de berättigade visar att de har lidit ytterligare förluster på grund av att de inte i rätt tid har kunnat åtnjuta de ekonomiska förmåner som garanteras genom direktivet, varvid även dessa förluster skall ersättas.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

55 De kostnader som har förorsakats den italienska och den brittiska regeringen samt Europeiska unionens råd och Europeiska gemenskapernas kommission, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(femte avdelningen)

- angående de frågor som genom beslut av den 21 mars 1995 förts vidare av Pretura circondariale di Bassano - följande dom:

En retroaktiv och fullständig tillämpning av åtgärderna för genomförande av rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980, om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens, gör det möjligt att avhjälpa skadeverkningarna av att direktivet har införlivats för sent, under förutsättning att direktivet är korrekt införlivat. Det ankommer dock på den nationella domstolen att övervaka att ersättningen för den skada som de berättigade har lidit är adekvat. En retroaktiv, riktig och fullständig tillämpning av åtgärderna för genomförande av direktivet är tillräckligt för detta ändamål, såvida inte de berättigade visar att de har lidit ytterligare förluster på grund av att de inte i rätt tid har kunnat åtnjuta de ekonomiska förmåner som garanteras genom direktivet, varvid även dessa förluster skall ersättas.