Förslag till avgörande av generaladvokat Alber föredraget den 6 juni 2000. - Europeiska unionens råd mot Silvio Busacca m.fl. och Europeiska revisionsrätten. - Överklagande - Tjänstemän - Tvist mellan gemenskapen och dess anställda - Överklagande av en institution som inte intervenerat i första instans - Avvisning. - Mål C-434/98 P.



Rättsfallssamling 2000 s. I-08577



Generaladvokatens förslag till avgörande

I - Inledning

1 Rådet har i detta mål överklagat förstainstansrättens dom av den 30 september 1998 i vilken förstainstansrätten har ogiltigförklarat beslut som revisionsrätten i egenskap av tillsättningsmyndighet har fattat med avseende på Silvio Busacca m.fl. (överklagande i första instans, nedan kallade sökandena).(1) I besluten hade revisionsrätten avslagit sökandenas begäran att deras namn skulle tas upp på en lista över personer som tillkännagivit sitt intresse av att omfattas av de åtgärder vid avgång (i förtid) från tjänsten som föreskrivs i rådets förordning (EG/Euratom/EKSG) nr 2688/95 av den 17 november 1995 om vidtagande av särskilda åtgärder vid avgång från tjänsten för tjänstemän anställda vid Europeiska gemenskaperna med anledning av Österrikes, Finlands och Sveriges anslutning(2) (nedan kallad förordningen). Denna förordning ger emellertid endast rätt att vidta sådana åtgärder för Europaparlamentets tjänstemän.

2 Bakgrund och parternas argument redovisas här endast till den del de avviker från vad parterna i de förenade målen Chvatal m.fl. och Losch(3) har anfört. I övrigt hänvisar jag till mitt förslag till avgörande i de målen som jag också har föredragit i dag.

3 Den väsentliga skillnaden i förhållande till de förenade målen är att rådet, som har överklagat domen, i detta mål inte intervenerade på revisionsrättens sida vid förstainstansrätten. Sökanden är av den uppfattningen att rådet därmed inte har rätt att överklaga domen.

II - Tillämpliga bestämmelser

4 I artikel 49 i stadgan för Europeiska gemenskapernas domstol föreskrivs följande:

"Förstainstansrättens slutliga avgöranden ... får överklagas till domstolen ...

Varje part som helt eller delvis inte har vunnit bifall till sin talan har rätt att överklaga. Andra intervenienter än medlemsstaterna och gemenskapens institutioner får emellertid endast överklaga om förstainstansrättens beslut påverkar dem direkt.

Med undantag för ärenden som rör tvister mellan gemenskapen och dess anställda får även medlemsstater och gemenskapsinstitutioner som inte intervenerat i tvisten inför förstainstansrätten överklaga. Dessa medlemsstater och gemenskapsinstitutioner skall i sådana fall ha samma ställning som de medlemsstater och gemenskapsinstitutioner som intervenerat i första instans."

III - Yrkanden

5 Rådet har yrkat att domstolen skall

- upphäva förstainstansrättens dom av den 30 september 1998 i mål T-164/97, Silvio Busacca m.fl. mot revisionsrätten,

- besluta om kostnaderna i domstolen efter eget skön.

6 Sökandena har yrkat att domstolen skall

- avvisa rådets yrkande om upphävande av den överklagade domen av den 30 september 1998 i mål T-164/97, Busacca m.fl. mot revisionsrätten,

- pröva invändningen om rättegångshinder,

- förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

7 Revisionsrätten har inte framställt något yrkande i sak men begärde vid den muntliga förhandlingen att endast bli förpliktad att betala sina rättegångskostnader.

IV - Rättslig bedömning

Parternas argument

8 Rådet anser att den begränsning av rätten att överklaga som föreskrivs i artikel 49 tredje stycket i stadgan för domstolen endast avser överklaganden av tjänstemän och övriga anställda i enskilda angelägenheter men däremot inte överklaganden som rör giltigheten av allmänna bestämmelser, särskilt förordningar. Bestämmelsen har enligt rådet tillkommit mot bakgrund av att institutionerna och medlemsstaterna normalt inte har något legitimt intresse av att kontrollera förstainstansrättens behandling av andra institutioners interna tvister med sina tjänstemän. Den överklagade domen rör däremot en av rådet antagen förordning med bestämmelser av allmän karaktär. Den har enligt rådet stor betydelse av flera skäl, särskilt i ett institutionellt perspektiv, trots att den avser en tvist mellan gemenskapen och dess anställda. Dessutom är enligt rådet det enda syftet med talan vid förstainstansrätten i praktiken att få fastställt att förordningen är ogiltig.

9 Rådet har slutligen åberopat de förenade målen Chvatal m.fl. och Losch, som rör samma fråga. Eftersom rådet i de målen intervenerade vid förstainstansrätten kan dess överklaganden i dessa i varje fall tas upp till sakprövning. För att förhindra att rättsläget blir oklart genom att den ena av förstainstansrättens domar vinner laga kraft medan de två andra upphävs bör de tre målen avgöras på samma sätt.

10 Vid den muntliga förhandlingen begärde rådets ombud att domstolen, med utgångspunkt i rättspraxis avseende parlamentets behörighet att överklaga, i rättsskapande syfte skulle utvidga överklaganderätten.(4)

11 Konungariket Spanien, som i domstolen är intervenient på rådets sida, har anslutit sig till rådets argument och anser att artikel 49 tredje stycket i stadgan för domstolen måste tolkas restriktivt. Undantag från institutionernas och medlemsstaternas rätt att överklaga är endast motiverat i mindre viktiga tvister som enbart rör enskilda angelägenheter. Vid den muntliga förhandlingen erinrade ombudet för den spanska regeringen om att undantag från allmänna principer skall tolkas restriktivt. I förevarande fall är den allmänna principen rådets obegränsade rätt att överklaga, medan begränsningen av denna rätt i tvister mellan gemenskapen och dess anställda är ett undantag.

12 Rådet och Konungariket Spanien har vidare fört en utförlig argumentering avseende frågan om överklagandet är välgrundat. I detta hänseende hänvisar jag till mitt förslag till avgörande i de förenade målen Chvatal m.fl. och Losch.

13 Sökandena har å sin sida gjort gällande att överklagandet inte kan tas upp till sakprövning och förbehållit sig rätten att bemöta överklagandet i sak om detta tas upp.

14 Sökandena har framhållit att rådet faktiskt skulle ha kunnat tillvarata sina rättigheter genom att intervenera i målet vid förstainstansrätten. Av artikel 49 tredje stycket i stadgan för domstolen framgår inte annat än att den begränsning av de privilegierade parternas rätt att överklaga - utan att ha intervenerat i målet vid förstainstansrätten - som föreskrivs i fråga om tvister mellan gemenskapen och dess anställda gäller även om tvisten berör giltigheten av allmänna bestämmelser eller kan få budgetära konsekvenser. Sådana tvister är enligt sökandena ofta förekommande.

15 Enligt sökandenas uppfattning är redan den rätt att överklaga som tillkommer institutionerna och medlemsstaterna utanför den snäva kretsen av tvister mellan gemenskapen och dess anställda olämplig, eftersom det inte är tredje mans sak att angripa en dom som parterna i målet har godtagit. Sökandena har i detta hänseende åberopat rådets första arbetsdokument avseende reglering av rätten att överklaga samt kommissionens och parlamentets yttranden såsom dessa har återgivits i doktrinen.(5) Detta dubbla privilegium får inte utvidgas enbart genom en tolkning.

16 Vad rådet har anfört beträffande begränsningen av dess särskilda rätt att överklaga i mål avseende tvister mellan gemenskapen och dess tjänstemän, i vilka det inte har deltagit åtminstone som intervenient, strider enligt sökandena för övrigt mot rättssäkerheten och skyddet för berättigade förväntningar. Å ena sidan är det enligt sökandena oklart vem som skulle kunna åtnjuta denna rätt att överklaga. Å andra sidan berör enligt sökandena alla tvister mellan gemenskapen och dess tjänstemän åtminstone en rättsakt som har allmän giltighet, nämligen tjänsteföreskrifterna.

17 Sökandena har anklagat rådet för att med sitt överklagande endast vilja undgå följderna av sitt eget förbiseende. Rådet måste enligt sökandena ha känt till att målet var anhängigt vid förstainstansrätten, eftersom sökandena hade begärt att få tillgång till de handlingar som rörde åtgärder för "förtidspension" med anledning av Österrikes, Finlands och Sveriges anslutning.

18 Vad angår behovet av enhetlighet med de förenade målen Chvatal m.fl. och Losch har sökandena anfört att även domar i vilka det i domskälen konstaterats att allmänna bestämmelser inte skall tillämpas, eftersom de befunnits rättsstridiga, endast har tvingande verkan mellan parterna i det målet. Andra än dessa kan inte direkt åberopa detta konstaterande.

19 Sökandena har vidare konstaterat att rådet har kritiserat inte bara förstainstansrättens domskäl avseende förordningens giltighet utan också förstainstansrättens beslut att ta upp sökandenas talan till prövning i sak.

20 Sökandena har också förebrått rådet och Konungariket Spanien för att vilja dra ut på förfarandet så länge som möjligt för att hindra verkställighet av förstainstansrättens dom. Både överklagandet och Konungariket Spaniens intervention utgör enligt sökandena rättsmissbruk, eftersom ett förverkligande av sökandenas rättigheter allteftersom tiden går kommer att bli praktiskt omöjligt.

Bedömning

21 Av ordalydelsen i artikel 49 tredje stycket i stadgan för domstolen framgår entydigt att rådet inte har rätt att överklaga förevarande dom. Detta mål avser en "tvist mellan gemenskapen och dess anställda" i vilken rådet inte intervenerade vid förstainstansrätten.

22 Rådet och Konungariket Spanien har visserligen uttryckligen understrukit att det är fråga om en atypisk tvist mellan gemenskapen och dess tjänstemän - på sätt och vis en förtäckt talan om förordningens giltighet -, eftersom tvisten avser giltigheten av en allmän rättsakt och inte bara tillämpningen av denna i ett enskilt fall. I detta avseende delar jag dock sökandenas uppfattning att överklaganden av tjänstemän i en tvist mellan dem och gemenskapen potentiellt alltid kan beröra giltigheten av allmänna bestämmelser.

23 Tolkningen av artikel 49 tredje stycket stadgan för domstolen kan inte heller leda till något annat resultat. Regleringen av rätten att överklaga domar i tvister mellan gemenskapen och dess anställda kan inte anses vara ett sådant undantag från en allmän princip om obegränsad överklaganderätt för institutionerna och medlemsstaterna som måste tolkas restriktivt. Det systematiska sammanhanget talar tvärtom för att det är fråga om en helt annan allmän princip, från vilken institutionernas och medlemsstaternas obegränsade rätt att överklaga domar i alla mål utom sådana som avser tvister mellan gemenskapen och dess anställda - är ett undantag. Principiellt kan enligt artikel 49 andra stycket i stadgan nämligen endast parter och intervenienter som omedelbart berörs av förstainstansrättens dom överklaga denna. Redan den rätt att överklaga som tillkommer institutioner och medlemsstater som visserligen är intervenienter men inte direkt berörs av domen utgör ett främmande element i reglerna om överklagande. Den avvikelse från kravet på intervention som görs i artikel 49 tredje stycket i stadgan går ännu ett steg längre. Denna - med sökandenas ord - "dubbla privilegiering" begränsas å sin sida genom undantaget för tvister mellan gemenskapen och dess anställda. Det finns inte skäl att här pröva om den allmänna principen om tolkning av undantagsbestämmelser över huvud taget kan tillämpas på denna komplexa situation av princip, undantag och undantag från undantag. Även en snäv tolkning är nämligen principiellt bunden till ordalydelsen.

24 Rådet och Konungariket Spanien har visserligen med rätta åberopat att syftet med den utvidgade rätten för institutioner och medlemsstater talar emot en begränsning av rätten att överklaga även i mål avseende sådana tvister mellan gemenskapen och dess anställda som är av rättsligt väsentlig betydelse. Den utvidgade rätten att överklaga skall nämligen göra det möjligt för de privilegierade parterna att i sin egenskap av "rättens väktare" vända sig till domstolen för att säkerställa en enhetlig rättspraxis också när parterna i ett mål vid förstainstansrätten har godtagit rättens dom.(6) Denna uppgift motsvarar den utvidgade överklaganderätt som föreligger för medlemsstaterna, rådet och kommissionen enligt artikel 173 andra stycket EG-fördraget (nu 230 andra stycket EG i ändrad lydelse).

25 Såvitt avser tvister mellan gemenskapen och dess anställda har lagstiftaren dock uttryckligen avstått från att säkerställa denna funktion genom att ge institutioner och medlemsstater dubbla privilegier och har i stället begränsat överklaganderätten för dessa till ett enkelt privilegium enligt artikel 49 andra stycket i stadgan för domstolen. Denna uttryckliga reglering kan domstolen inte enbart på grund av omständigheterna i ett enskilt mål genom en teleologisk inskränkning vända upp och ner på.

26 Vad slutligen angår uppmaningen till domstolen att verka rättsskapande förutsätter en sådan verksamhet principiellt att det finns en oavsiktlig lucka i bestämmelserna.(7) I förevarande fall finns det emellertid uttryckliga bestämmelser. Det finns inte heller något som tyder på att dess bestämmelser skulle ha förlorat sitt berättigande på grund av ändringar i systemet för rättsligt skydd eller Europeiska gemenskapernas institutionella jämvikt. Det är tvärtom så att rådet enligt artikel 168a.2 i EG-fördraget (nu artikel 225.2 EG) självt var och är den som i sin funktion av lagstiftare skall besluta om räckvidden av sin privilegierade överklaganderätt. I denna situation är en rättsskapande verksamhet av domstol oförenlig med den institutionella jämvikten och det ansvar rådet i egenskap av lagstiftare har inom denna.

27 Sökandena har för övrigt med rätta åberopat att rådet måste ha känt till att deras talan var anhängig vid förstainstansrätten. Rådet skulle därför lätt ha kunnat försäkra sig om möjligheten att överklaga genom att även i målet Busacca m.fl. mot revisionsrätten intervenera såsom det gjort i de förenade målen Chvatal m.fl. och Losch. Rådet har inte anfört något skäl som skulle kunna legitimera dess försummelse att göra detta i förevarande fall.

28 I enlighet med det anförda kan rådets överklagande inte i strid med ordalydelsen i artikel 49 tredje stycket i stadgan för domstolen tas upp till sakprövning.

V - Rättegångskostnader

29 Enligt artikel 122 första stycket i domstolens rättegångsregler skall domstolen besluta om rättegångskostnaderna, när överklagandet bifalls och domstolen avgör målet slutligt. I förevarande fall är rådet tappande part och sökandena har yrkat att rådet skall förpliktas att betala kostnaderna. Detta yrkande skall i enlighet med artikel 69.2 första stycket i rättegångsreglerna bifallas. Detta gäller dock endast de kostnader som har uppkommit på grund av överklagandet. Enligt artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna skall de institutioner och medlemsstater som har intervenerat i målet bära sina rättegångskostnader. Revisionsrättens yrkande att endast behöva bära sina kostnader skall därför bifallas.

VI - Förslag till avgörande

30 På grund av det anförda föreslår jag att domstolen skall

1) avvisa överklagandet,

2) förplikta rådet att ersätta de kostnader som uppkommit på grund av överklagandet samt förordna att Konungariket Spanien och revisionsrätten skall bära sina kostnader.

(1) - Förstainstansrättens dom av den 30 september 1998 i mål T-164/97, Busacca m.fl. mot revisionsrätten (REGP 1998, s. I-A-565 och II-1699).

(2) - EGT L 280, s. 1.

(3) - Målen C-432/98 P och C-433/98 P (ännu inte avgjorda).

(4) - Dom av den 22 maj 1990 i mål C-70/88, Europaparlamentet mot rådet (REG 1990, s. I-2041; svensk specialutgåva, volym 10, s. 425).

(5) - Sökandena har hänvisat till Van Ginderachter, E., CDE 1989, 62 (90 ff.) och Picod F., "Cour de Justice (Procédure)" nr 138 i Dalloz, Droit Communautaire, volym 2.

(6) - H. Jung har också i Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar till EU/EG-fördraget, 5:e uppl., 1997, artikel 168a, punkt 174, betecknat detta undantag som inkonsekvent.

(7) - Se dom av den 5 mars 1996 i de förenade målen C-46/93 och C-48/93, Brasserie du pêcheur och Factortame (REG 1996, s. I-1029), punkt 27, och av den 12 juli 1957 i de förenade målen 7/56 och 3/57-7/57, Algera (REG 1957, s. 85, 115).