Förslag till avgörande av generaladvokat Alber föredraget den 8 mars 2001. - Europeiska kommissionen mot Italienska republiken. - Fördragsbrott - Etableringsfrihet - Frihet att tillhandahålla tjänster - Konsultverksamhet rörande drift av transportmedel. - Mål C-263/99.



Rättsfallssamling 2001 s. I-04195



Generaladvokatens förslag till avgörande

I - Inledning

1. I föreliggande talan om fördragsbrott yrkar kommissionen att domstolen skall fastställa att Republiken Italien har åsidosatt de i fördraget fastställda principerna om etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster genom att meddela särskilda bestämmelser för utövande av verksamhet som transportkonsult.

II - De italienska bestämmelserna

2. De aktuella bestämmelserna återfinns i lag 264/1991 av den 8 augusti 1991 om verksamhet som transportkonsult (nedan kallad lagen).

3. Enligt artikel 3.1 a i lagen kan provinsregeringen ge ägaren av ett företag tillstånd att utöva verksamhet som transportkonsult endast om denne är italiensk medborgare, eller medborgare i en stat som är medlem av Europeiska ekonomiska gemenskapen och är bosatt i Italien.

4. Enligt artikel 3.2 a, b och c i lagen gäller detta krav för samtliga delägare i ett bolag där delägarna är obegränsat ansvariga för bolagets skulder, samtliga komplementärer i ett kommanditbolag eller kommanditaktiebolag och samtliga styrelseledamöter i alla andra bolag.

5. Enligt artikel 3.4 i lagen ges detta tillstånd endast om säkerhet samtidigt ställs vid provinsförvaltningen. Storleken på denna säkerhet fastställs genom ett ministerdekret.

6. Enligt artikel 8.1 i lagen bestäms minimi- och maximiarvodena för trafikkonsultverksamhet årligen av en kommission.

7. Enligt artikel 9.4 i lagen fastställs att den som utövar verksamhet, varom här är fråga, utan det erforderliga tillståndet får betala en straffavgift på 5-20 miljoner lire.

III - Förfarande

8. I en skrivelse av den 16 november 1993 gjorde kommissionen Republiken Italien uppmärksam på att lagen var oförenlig med artiklarna 52 och 59 i EG-fördraget (nu artiklarna 43 EG och 49 EG i ändrad lydelse) och bad att inom en tvåmånadersfrist få vidare information om lagen och avsedda åtgärder för att komma till rätta med dennas oförenlighet med gemenskapsrätten.

9. Eftersom denna skrivelse inte besvarades, anmodade kommissionen formellt den italienska regeringen i en skrivelse av den 7 november 1995 att ta ställning i frågan inom en frist om två månader.

10. Då kommissionen ansåg att den italienska regeringens svar av den 21 mars 1996 var otillräckligt, riktade den den 14 juli 1997 ett motiverat yttrande till den italienska regeringen och uppmanade den att inom två månader vidta de åtgärder som var nödvändiga för att uppfylla skyldigheterna enligt artiklarna 43 EG och 49 EG.

11. Då den italienska regeringen inte reagerade på det motiverade yttrandet, väckte kommissionen den 2 juli 1999, registrerad hos domstolen den 16 juli 1999, förevarande talan och yrkade att domstolen skulle

a) fastställa att Republiken Italien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 43 EG och 49 EG genom att införa restriktioner för utövande av verksamhet som transportkonsult, och

b) förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna.

12. Den italienska regeringen är av den åsikten att talan har blivit ogrundad.

IV - Parternas argument

13. I ansökan förklarar kommissionen att bosättningskravet för medborgare i andra medlemsstater inte är förenligt med det generella förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 12 EG och specialbestämmelsen i artikel 43 EG, som förbjuder varje inskränkning i etableringsfriheten.

14. Bosättningskravet utgör ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 49 EG, eftersom det helt omöjliggör det tillfälliga tillhandahållandet av tjänster från tjänsteleverantörer i andra medlemsstater.

15. Bestämmelserna vad gäller kravet att ställa säkerhet, fastställa minimi- och maximiarvoden samt fastställa sanktionerna vid utövande av sådan verksamhet utan det erforderliga tillståndet beaktar inte den omständigheten att tjänsteleverantörer i andra medlemsstater kan ha liknande skyldigheter i den medlemsstat i vilken de är etablerade.

16. Den 10 november 1999 ingav Republiken Italien sitt svaromål, i vilket den anförde att kravet på bosättning snarare skulle tolkas som ett krav på etablering.

17. Fastställandet av minimiarvoden är nödvändigt, eftersom avskaffandet av dem skulle leda till en destabilisering av marknaden och till att kvaliteten på tjänsterna skulle sjunka.

18. Dessutom påpekar Republiken Italien att det ej är klart huruvida kommissionen anmärker på själva tillståndskravet eller på de enskilda förutsättningarna för tillståndet.

19. Med hänsyn till avsaknaden av harmonisering på föreliggande rättsområde kan allmänna intressen - nämligen nödvändigheten av att kontrollera tjänsteleverantörens yrkeskompetens, anseende, redlighet samt ekonomiska ställning - anföras som försvar för tillståndskravet.

20. Vidare upplyste Republiken Italien om att en lagändring var planerad och att bosättningskravet, kravet att ställa säkerhet, samt kravet att fastställa maximiarvoden skulle tas bort. Därigenom skulle också talan i målet bli ogrundad.

21. I sin replik av den 6 december 1999 påpekar kommissionen att den planerade lagändringen saknar betydelse i målet.

22. Vad angår kravet på minimiarvoden måste, enligt kommissionen, beaktas att lägre pris än de fastställda lägsta arvodena kan uppnås även på annat sätt än - som Italien fruktar - genom eftergifter beträffande kvaliteten, nämligen genom en ökad effektivitet i näringsverksamheten. Dessutom kan konsumenterna själva kontrollera kvaliteten genom jämförelser.

23. I sin duplik, som inkom den 24 februari 2000, påpekar Republiken Italien återigen att talan i målet har blivit ogrundad, eftersom bosättningskravet ersatts av ett krav på etablering och kravet på ställande av säkerhet bortfallit genom en under rättegången skedd lagändring.

V - Bedömning

24. Den italienska regeringens påstående, att talan i målet skulle ha blivit ogrundad på grund av ändringen av ett par bestämmelser i lagen, stämmer inte. Det utgör nämligen fast rättspraxis att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet och att domstolen inte skall beakta senare förändringar.

A - Åsidosättande av artikel 43 EG

25. Huruvida kravet på bosättning i Italien även gäller för italienska medborgare eller endast för medborgare i andra medlemsstater framgår inte klart av lagens ordalydelse. Om kravet endast gällde utlänningar skulle det vara fråga om en öppen diskriminering på grund av nationalitet. Principen att utlänningar och landets medborgare skall behandlas lika förbjuder olika behandling på grund av nationalitet. Skulle kriteriet användas icke-diskriminerande, vore det fråga om en dold diskriminering, eftersom bosättningskriteriet till största delen kommer att vara till förfång för medborgare i andra medlemsstater.

26. Bosättningskravet innebär en inskränkning av etableringsfriheten. Kravet är väldigt omfattande. I ett bolag där delägarna är obegränsat ansvariga för bolagets skulder måste samtliga delägare vara bosatta i Italien. I kommanditbolag och kommanditaktiebolag gäller detsamma för samtliga komplementärer. I alla andra bolag gäller detta krav ledamöterna av bolagets styrelse.

27. Därigenom försvåras möjligheten för varje tjänsteleverantör som är bosatt i ett annat medlemsland än Italien att etablera sig i Italien. Delägarna är normalt bosatta i sitt ursprungsland och skulle vara tvungna att flytta till Italien för att kunna sköta sin affärsverksamhet där. Domstolen har betraktat jämförliga bosättningskrav i andra medlemsstaters rättsordningar som otillåtna inskränkningar av etableringsfriheten. Denna bedömning måste också vara tillämplig i föreliggande fall.

28. Italien har inte framfört något som skulle kunna göra bestämmelserna motiverade av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa enligt artikel 46 EG. Denna artikel kan nämligen endast tillämpas om ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot föreligger som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen, vilket den italienska regeringen inte har påstått.

29. Den italienska regeringen anför dock att kravet på bosättning är att förstå som ett krav på etablering, vilket är ett vidare begrepp. Ordet "bosättning" beror på bristfälligheter vid författandet av lagtexten, alltså på ett redaktionellt fel. Detta fel kan korrigeras genom att ordet ges en sådan tolkning att bestämmelsen överensstämmer med gemenskapsrätten.

30. Detta kan ej beaktas. Det skulle leda till en väsentlig rättsosäkerhet för dem som berörs av lagen om lagens ordalydelse måste tolkas korrigerande.

B - Åsidosättande av artikel 49 EG

31. En medlemsstat får inte ställa samma krav på dem som tillhandahåller en tjänst som på dem som vill etablera sig i staten i fråga, eftersom rätten att tillhandahålla en tjänst från ett annat land annars skulle berövas sin praktiska verkan. Tillhandahållandet av tjänster sker i motsats till etableringen endast tillfälligt och kräver just därför ingen bestående etablering i mottagarlandets näringsliv. Därför måste man också skilja på kraven för tillhandahållandet av tjänster och för en bestående etablering. Annars skulle friheten att tillhandahålla tjänster urholkas. Allra tydligast blir det vid bosättningskravet, som måste vara uppfyllt för att tillstånd skall meddelas. Detta hindrar en tjänsteleverantör som är bosatt i en annan medlemsstat från att tillfälligt tillhandahålla sina tjänster i Italien. Av denna anledning utgör de ifrågasatta normerna en otillåten inskränkning av artikel 49 EG.

32. En nationell bestämmelse som gör tillhandahållandet av en tjänst av ett företag i en annan medlemsstat beroende av huruvida tillstånd erhålls av en myndighet, utgör en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster. Redan tillståndskravet i sig kan åstadkomma en principiellt otillåten inskränkning.

33. Denna inskränkning kan endast vara förenlig med artikel 49 EG om bestämmelsen tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt och grundas på de i artikeln nämnda hänsynen. Så är fallet om inskränkningen framstår som motiverad med hänsyn till ett tvingande allmänintresse, är ägnad att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom den och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.

34. Själva tillståndskravet gäller för tjänsteleverantörer från såväl andra medlemsstater som från Italien och är inte av diskriminerande karaktär. Ändå får kravet normalt en mer inskränkande verkan på tjänster från andra medlemsstater, eftersom dessa regleras såväl i ursprungslandet som i landet där tjänsten skall utföras, alltså en dubbelreglering. Ändå saknar kravet det erforderliga specifikt diskriminerande syftet, eftersom - till skillnad från vad som är fallet med bosättningskravet - även de inhemska tjänsteleverantörerna måste uppfylla detta krav.

35. Republiken Italien anför att kravet på tillstånd är nödvändigt för att kunna kontrollera tjänsteleverantörens yrkeskompetens, anseende, redlighet samt ekonomiska ställning.

36. Tillståndskravet är dock inte nödvändigt i dess konkreta form i den mån detta allmänintresse redan skyddas genom de bestämmelser som den som tillhandahåller en tjänst omfattas av i den medlemsstat där han är etablerad. Genom att det krävs att alla företag uppfyller samma villkor för att erhålla ett tillstånd, tillåter inte den italienska lagstiftningen att hänsyn tas till de skyldigheter som den som tillhandahåller tjänsterna redan är underkastad i den medlemsstat där han är etablerad.

37. Om det redan sker en kontroll av nämnda förutsättningar för utövande av konsultverksamhet i tjänsteleverantörens ursprungsland kan det här vara fråga om en otillåten dubbelkontroll. Det skulle räcka med ett bevis på yrkeskompetensen och ett åtagande att följa vissa etiska regler. Republiken Italien har inte tagit hänsyn till detta. Ursprungslandsprincipen har följaktligen åsidosatts.

38. Det är vidare av avgörande betydelse under vilka förutsättningar som tillståndet ges. Enligt domstolens praxis är ett bosättningskrav för chefer inte nödvändigt. Varje företag som är etablerat i en medlemsstat kan kontrolleras och utsättas för sanktioner oberoende av var cheferna är bosatta. Därmed har också tillräcklig hänsyn tagits till konsumentskyddet.

39. Dessutom rör det sig här, såsom redan nämnts, om en öppen, alternativt dold diskriminering på grund av nationalitet.

40. Republiken Italien har inte anfört något som skulle kunna motivera bestämmelserna av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa enligt artikel 46 EG.

41. Enligt artikel 3.4 i lagen ges tillstånd endast om säkerhet i form av pengar samtidigt ställs vid provinsförvaltningen.

42. Genom kravet på en sådan summa föreligger en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster för varje tjänsteleverantör, eftersom detta innebär en utgift som en tjänsteleverantör måste betala i förväg. Även om det här inte handlar om en diskriminerande åtgärd, eftersom både inhemska och utländska tjänsteleverantörer måste ställa säkerhet, så utgör detta en otillåten inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 49 EG om de inte grundas på tvingande skäl hänförliga till allmänintresset. Republiken Italien har inte anfört något som kan motivera detta.

43. Även fastställandet av minimi- och maximiarvoden för transportkonsulter kan utgöra en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster.

44. Genom fastställandet av maximiarvoden kan tillhandahållandet av tjänster på den italienska marknaden försvåras för tjänsteleverantörer från en annan medlemsstat, eftersom de på grund av att de inte är bosatta i Italien har högre kostnader än de inhemska näringsidkarna och därför endast kan tillhandahålla sina tjänster till högre priser.

45. Denna åtgärd kunde visserligen vara tillåten om den tillämpades på ett icke-diskriminerande sätt, framstod som motiverad med hänsyn till ett tvingande allmänintresse, var ägnad att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom den och inte gick utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.

46. Kravet gäller såväl italienska tjänsteleverantörer som tjänsteleverantörer från andra medlemsstater och används alltså på ett icke-diskriminerande sätt. Det kunde emellertid vara fråga om en dold diskriminering, eftersom de tjänsteleverantörer som är bosatta i en annan medlemsstat av ovan angivna anledning typiskt sett drabbas av högre kostnader. Likväl saknar kravet det specifikt diskriminerande syftet, eftersom det kan vara lika svårt för inhemska tjänsteleverantörer att iaktta det föreskrivna maximiarvodet, om än av andra ekonomiska skäl. De sistnämnda är alltså i lika hög grad utsatta för detta krav.

47. Den italienska regeringen har inte framfört några tvingande skäl hänförliga till allmänintresset, vilka hade kunnat motivera kravet. Därför måste man utgå ifrån att åtgärden är av inskränkande karaktär.

48. Även fastställandet av minimiarvoden kan begränsa friheten att tillhandahålla tjänster. De som tillhandahåller tjänsterna tillåts inte att tillhandahålla dem så förmånligt att de för mottagaren är attraktivare än tjänsterna från en annan tjänsteleverantör på grund av kostnadsöverväganden.

49. Även detta krav används på ett icke-diskriminerande sätt, varför det måste undersökas om några tvingande skäl hänförliga till allmänintresset motiverar bestämmelsen. Republiken Italien har förklarat att ett avskaffande av minimipriserna skulle kunna leda till en destabilisering av marknaden, vilket möjligtvis skulle kunna föra med sig en illojal konkurrens, som skulle få kvaliteten på tjänsterna att sjunka till konsumenternas nackdel. Emot detta anför kommissionen med rätta att priser som rör sig under den fastlagda nivån inte endast skulle kunna uppnås genom de fruktade eftergifterna beträffande kvaliteten, utan i första hand genom en fördelaktig kostnadsstruktur vid tillhandahållandet av tjänsten, alltså genom affärsmässig skicklighet. Skulle avsaknaden av minimiarvoden faktiskt inverka på tjänstens kvalitet skulle konsumenterna kunna märka det själva genom att göra jämförelser och dra sina slutsatser av detta.

50. Dessutom vore en sådan begränsning inte proportionerlig, eftersom den går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målsättningen. Det skulle räcka att fastställa enhetliga kvalitetsstandarder för näringsidkarna för att tillgodose konsumentskyddet i detta avseende.

51. Villkoren för att erhålla ett tillstånd enligt artikel 3.1 i lagen strider således i sig mot gemenskapsrätten. Detsamma gäller, av än starkare skäl, den i artikel 9.4 föreskrivna straffavgiften som måste betalas av den som utövar verksamhet som transportkonsult utan att först ha erhållit tillstånd därtill. Ty straffavgiften är en rättsföljd av underlåtelsen att uppfylla skyldigheten beträffande tillståndskravet. Straffavgiftens berättigande står och faller alltså med tillåtligheten av den sanktionsskyddade normen.

VI - Rättegångskostnader

52. I enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. I den mån Republiken Italien tappar målet skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

VII - Förslag till avgörande

53. Mot bakgrund av ovan angivna överväganden föreslår jag att domstolen meddelar följande dom:

1) Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 43 EG och 49 EG genom att i lag nr 264/1991 av den 8 augusti 1991 om transportkonsultverksamhet ha infört restriktioner för utövande av sådan verksamhet.

2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.