Förslag till avgörande av generaladvokat Alber föredraget den 15 mars 2001. - Konungariket Belgien mot Europeiska kommissionen. - EUGFJ - Avslut av räkenskaper - Räkenskapsåret 1994 - Spannmål och nötkött. - Mål C-263/98.



Rättsfallssamling 2001 s. I-06063



Generaladvokatens förslag till avgörande

I - Inledning

1. Belgien har väckt denna talan om ogiltigförklaring och yrkat att kommissionens beslut 98/358/EG av den 6 maj 1998 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk (EUGFJ) för räkenskapsåret 1994 skall ogiltigförklaras, till den del det innebär att gemenskapsfinansiering inte skall ske avseende en utgift om 382 208 436 BEF som uppkommit i sökandemedlemsstaten och som avser förskottsutbetalning av exportbidrag.

2. Kommissionen grundade detta beslut på undersökningar av Belgiens kontrollsystem under åren 1993 och 1994. Samma undersökningar och de allvarliga brister kommissionen därvid påpekade låg även till grund för kommissionens beslut 97/333/EG av den 23 april 1997 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid EUGFJ för räkenskapsåret 1993. Belgien väckte talan även mot detta beslut. Domstolen ogillade denna talan genom dom av den 18 maj 2000 i mål C-242/97.

3. Belgien har till grund för sin talan generellt hänvisat till de grunder som framfördes i mål C-242/97 och har därutöver åberopat några kompletterande grunder. Kommissionen har svarat på liknande sätt.

4. Det är inte ändamålsenligt att i detta förfarande på nytt ta upp allt som framfördes i mål C-242/97. Tvärtom bör prövningen av tvisten inskränka sig till de punkter som kvarstår efter avkunnandet av domen av den 18 maj 2000.

5. Förevarande förslag till avgörande inskränker sig således till att omfatta följande:

- Frågan huruvida det kan anses att talan har väckts i vederbörlig ordning när parterna i stället för att inge nya fullständiga inlagor har hänvisat till inlagor i ett tidigare mål (A).

- Storleken av justeringarna för år 1994 (B).

- Den belgiska regeringens argument att kommissionen borde ha tagit hänsyn till det särskilda kontrollsystem för vete som har införts i Belgien (C).

- Uppfattningen att justeringen inom spannmålssektorn inte kunde utsträckas till att omfatta systemet för förskottsfinansiering av produkter i lager (D).

- Den belgiska regeringens påstående att tre tjänstemän utöver kontrollanten var sysselsatta med kontrollen inom nötköttssektorn i tullkontoret i Dendermonde (E).

- Argumentet att detaljerade lagerlistor användes vid lagringen av nötkött i lagret i Sivafrost (F).

- Kommissionens misstag, när den påstod att en del av det kött som hade kontrollerats i Dendermonde var kött från hondjur, trots att det faktiskt var fråga om kött från handjur (G).

6. I övrigt - och särskilt vad gäller den rättsliga ramen och de redan avgjorda frågorna - hänvisas till domen av den 18 maj 2000 och förslaget till avgörande av den 21 oktober 1999 i mål C-242/97.

II - Yrkanden

7. Konungariket Belgien har i sin ansökan, som inkom den 17 juli 1998, yrkat att domstolen skall

1) ogiltigförklara kommissionens beslut 98/358/EG av den 6 maj 1998 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk (EUGFJ) för räkenskapsåret 1994, till den del det innebär att gemenskapsfinansiering inte skall ske avseende en utgift om 382 208 436 BEF som uppkommit i sökandemedlemsstaten och som avser förskottsutbetalning av exportbidrag,

2) förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

8. Kommissionen har yrkat att domstolen skall

1) ogilla Konungariket Belgiens talan,

2) förplikta Konungariket Belgien att ersätta rättegångskostnaderna.

III - Rättslig bedömning

A - Upptagande till sakprövning

9. Det skall inledningsvis prövas huruvida den belgiska regeringens generella hänvisning till dess inlagor i mål C-242/97 kan beaktas.

10. Enligt artikel 38.1 c i domstolens rättegångsregler måste en ansökan innehålla åtminstone en kortfattad framställning av grunderna för denna. Huruvida det är tillåtet att utöver detta hänvisa till andra handlingar - särskilt handlingar i andra mål - är inte reglerat.

11. Förstainstansrätten konstaterade i domen i målet ICI mot kommissionen att domstolen brukar bedöma denna fråga mot bakgrund av omständigheterna i varje enskilt fall och godtog på grundval av detta inte en hänvisning till inlagor i mål som inte hade något samband i sak. Rätten tillät emellertid i nämnda dom en hänvisning till inlagor i ett annat förfarande, på grund av att parterna, ombuden och advokaterna var identiska, att de båda ansökningarna getts in till förstainstansrätten samma dag, att de båda målen behandlades inför samma avdelning och hade tilldelats samma referent och att sakfrågorna rörde konkurrensrättsliga frågor avseende samma marknad.

12. Jag är i princip enig med rätten i detta avseende, förutom att den interna organisationen i en domstol - tilldelning till kammare och referent - inte bör ha någon betydelse för vilken verkan som de olika åtgärder parterna vidtar har. I princip bör det räcka att två mål har tillräckligt nära samband med varandra för att en sådan hänvisning skall vara tillåten. I förevarande fall finns det ett sådant samband genom att det förvaltningsförfarande (undersökningar, skriftväxling, förlikningsförsök m.m.) som ledde fram till de i de båda målen ifrågasatta besluten är identiskt till stora delar. Dessutom är parterna desamma. Det är därför naturligt att samma grunder åberopas till stöd för talan i båda målen. Att båda ansökningarna inte ingavs till rätten samma dag är däremot av mindre betydelse.

13. Den belgiska regeringens hänvisning till sina inlagor i mål C-242/97 är således tillåten. Motsvarande måste gälla för kommissionens hänvisningar.

B - Storleken på justeringarna för år 1994

Parternas argument

14. Belgien har gjort gällande att kommissionens undersökningar uttryckligen avsåg räkenskapsåren 1992 och 1993 och inte räkenskapsåret 1994. Vid den muntliga förhandlingen anförde företrädaren för den belgiska regeringen att det inte var möjligt att med stöd av dessa undersökningar konstatera oegentligheter avseende räkenskapsåret 1994. Kommissionen borde därför inte ha fastställt några justeringar för räkenskapsåret 1994 på grundval av dessa undersökningar.

15. Kommissionen har åberopat att den genomförde undersökningar i september och november 1994 som även omfattade de belgiska myndigheternas praxis under räkenskapsåret 1994. Att endast åren 1992 och 1993 nämndes i rubriken till de ovannämnda skrivelserna förändrar inte den omständigheten att den belgiska praxisen inte heller år 1994 uppfyllde de gemenskapsrättsliga kraven och att räkenskapsavslutet därför måste justeras.

Bedömning

16. Kommissionen genomförde sina undersökningar under år 1994. Dessa undersökningar omfattade även det förfaringssätt som de belgiska myndigheterna tillämpade vid denna tid när de genomförde sina kontroller. Det är visserligen beklagligt att detta inte angavs i huvudet till meddelandet om undersökningarna, men de belgiska myndigheterna måste redan vid denna tidpunkt och senast när undersökningarna genomfördes ha insett att dessa avsåg även räkenskapsåret 1994. Kommissionen hade därför fog för att lägga undersökningsresultaten till grund för sitt beslut att justera räkenskapsavslutet för räkenskapsåret 1994. Förlikningskommittén, som Belgien underställt ärendet, kom för övrigt till samma resultat.

17. Talan kan därför inte vinna bifall på denna grund.

C - Storleken på justeringen för räkenskapsrubriken vete

18. Belgien har bestritt storleken på justeringen för räkenskapsrubriken vete. Kommissionen har inte undersökt den största exportören av vete, företaget U.B.M., som under räkenskapsåret 1994 erhöll 90 procent av exportbidragen avseende räkenskapsrubriken vete. Kommissionen utgick därför från ofullständiga sakförhållanden.

19. Belgien har i sin replik i mål C-242/97 av den 2 februari 1998 gjort gällande att det genom en skrivelse från de belgiska myndigheterna till U.B.M. av den 15 mars 1994 infördes ett särskilt kontrollsystem för detta företag. Av denna skrivelse framgår att åtgärderna skulle genomföras från och med den 1 april 1994.

20. I detta avseende kan det påpekas att kommissionen genom beslut K(97) 515 slutlig av den 24 februari 1997 beslutade att nya omständigheter för att fastställa räkenskapsavslutet för räkenskapsåret 1994 skulle framföras senast den 28 februari 1997.

21. Nya omständigheter kan inte åberopas i en inlaga efter utgången av denna frist. Detta framgår av artikel 1.3 i förordning (EEG) nr 1723/72, vilken har följande lydelse:

"Ytterligare uppgifter får lämnas in till kommissionen inom en tidsfrist som kommissionen skall fastställa med särskild hänsyn till hur mycket arbete som krävs för att lämna de aktuella uppgifterna. Om inte uppgifterna lämnas inom den fastställda tidsfristen, skall kommissionen fatta beslut på grundval av de uppgifter den har tillgång till vid utgången av tidsfristen, utom i de fall då förseningen beror på särskilda omständigheter."

22. Kommissionen kan följaktligen vägra att finansiera exportbidrag, trots att sökanden presenterar de nödvändiga bevisen, när detta inte görs inom den av kommissionen fastställda fristen.

23. En sådan preklusionsfrist är i vart fall motiverad då - såsom i förevarande fall - över två år har gått sedan kommissionen genomförde sin kontroll och det även har genomförts ett förlikningsförfarande. Den berörda medlemsstaten har nämligen i ett sådant fall i tillräcklig mån haft tillfälle att anmärka på de av kommissionen fastställda omständigheter som den funnit felaktiga.

24. Därför kan inte heller i förevarande fall de ovannämnda - som åberopades för första gången i mål C-242/97 - omständigheterna beaktas. Följaktligen är justeringen av räkenskapsavslutet motiverad även vad gäller vete, och talan kan således inte bifallas på denna grund.

25. Kommissionen har för övrigt obestridd anfört att företaget Amylum, som var föremål för kommissionens undersökningar, exporterade vete. Vid den muntliga förhandlingen har kommissionens ombud även obestritt påpekat att det genom en myndighetsskrivelse redan år 1988 förordnades om särskilda kontrollåtgärder vid Amylum, åtgärder som emellertid aldrig genomfördes i praktiken.

26. Slutligen har kommissionen obestridd framfört att U.B.M. under räkenskapsåret 1994 erhöll 83,3 procent av sina bidrag före den 1 april 1994. Det särskilda kontrollsystemet kan följaktligen endast ha omfattat en liten del av de belgiska bidragen avseende räkenskapsrubriken vete.

D - Storleken på justeringen vad gäller förskottsfinansiering av produkter i lager inom spannmålssektorn

27. I förslaget till avgörande i mål C-242/97 framställdes Belgiens synpunkt på en justering av räkenskapsavslutet vad gäller förskottsfinansiering av produkter i lager på följande sätt:

"För det tredje har den belgiska regeringen (i andra hand) i sin ansökan gjort gällande att den redan under förlikningsförfarandet har hävdat att en justering inom spannmålssektorn inte får omfatta kostnader som inte är att hänföra till systemet för förfinansiering av exportbidrag. Eftersom kommissionens kontroller endast har avsett dessa förfinansieringar, får inte några andra områden omfattas av justeringen. I repliken anges vidare att kontrollerna endast har avsett förfinansiering av bearbetade produkter. Belgien har därför uteslutit listorna på fakturor som rör spannmål som inte är avsedda för bearbetning. Dessa belopp, vilka avser förfinansiering av produkter i lager, har av misstag inte nämnts av Belgien under förlikningsförfarandet. Denna information har emellertid varit tillgänglig för kommissionen under förlikningsförfarandet, vilket framgår av en handling från BBIR av den 25 september 1996."

28. Domstolen avvisade med stöd av artikel 42.2 i domstolens rättegångsregler Belgiens argument i detta avseende i mål C-242/97, eftersom det åberopats för sent. I detta förfarande däremot har den belgiska regeringen åtminstone i processrättsligt hänseende åberopat denna grund i rätt tid.

29. Kommissionen har emellertid redan i dupliken i förfarandet i mål C-242/97 klart hänvisat till att två av de undersökta företagen även deltagit i förfarandet för förskottsfinansiering av produkter i lager och även omfattats av undersökningarna avseende detta system. Detta argument har inte motbevisats av Belgien. Därför är storleken på justeringen vad gäller systemet för förskottsfinansiering av produkter i lager i princip rättsenlig.

30. Utöver den angivna processrättsliga fristen för att åberopa nya grunder, vilken här har iakttagits, måste hänsyn dessutom tas till den ovan angivna preklusionstiden för att åberopa nya omständigheter inom ramen för förvaltningsförfarandet. Belgien har först efter den 28 februari 1997 åberopat att kommissionen vid sina undersökningar inte hade undersökt tillämpningen av förfarandet för förskottsfinansiering av produkter i lager. Tvärtemot vad den belgiska regeringen har anfört kan denna grund inte utläsas ur ansökan om att genomföra ett förlikningsförfarande. Där framförs endast en från kommissionens påstående avvikande mening, som inte närmare motiveras. Eftersom denna omständighet inte framgår av något annat argument som har framförts före den av kommissionen fastställda dagen, är möjligheten att åberopa detta påstående enligt artikel 1.3 i förordning nr 1723/72 prekluderad. Det kan därför inte längre beaktas.

31. Vad gäller Belgiens hänvisning till en handling från den belgiska myndigheten för intervention och ersättning av den 25 september 1996 har inte klargjorts varför denna handling skulle vara känd för kommissionen.

32. Talan kan därför inte heller vinna bifall på denna grund.

E - Personalen vid tullkontoret i Dendermonde, nötköttssektorn

33. Belgien har i sin inlaga i mål C-242/97 av den 3 juli 1997 för första gången anfört att kontrollen vad gäller nötkött vid tullkontoret i Dendermonde inte utfördes av en enda tjänsteman, utan att tre tjänstemän utförde de administrativa formaliteterna och att ytterligare en tjänsteman uteslutande var sysselsatt med att kontrollera dessa genom varukontroller. Totalt var således fyra tjänstemän sysselsatta med kontrollen.

34. Företrädaren för den belgiska regeringen har vid den muntliga förhandlingen påpekat att Belgien redan i en skrivelse av den 22 maj 1995 angett att det förutom kontrollanten även fanns en tillsynsman närvarande i Dendermonde.

35. I detta avseende vill jag först och främst fastställa att skrivelsen av den 22 maj 1995 inte utgör stöd för det som framförts i inlagan, utan tvärtom motsäger detta. Påståendet att även en tillsynsman var sysselsatt i Dendermonde motbevisar inte på något vis kommissionens konstaterande att det faktiska genomförandet av kontrollen ålåg en enda kontrollant. Det överensstämmer snarare med det resultat kommissionen kommit fram till, att en kontrollant genomförde kontrollen av de tre största belgiska nötköttsexportörerna och att dennes assistent vägde och räknade förpackningarna.

36. Påståendet i inlagan att ytterligare tre tjänstemän var sysselsatta med kontrollen i Dendermonde framfördes dessutom först efter den 28 februari 1997 och således för sent. Påståendet kan följaktligen inte beaktas.

37. Talan kan således inte heller bifallas på denna grund.

F - Kontrollsystemet vid Sivafrost (nötköttssektorn) år 1994

38. I domen i mål C-242/97 anges följande:

"Den belgiska regeringen har för det sjätte förnekat att det enda sättet att identifiera de olika kartonger som förvarades i lagret Sivafrost var en papperslapp med uppgift om numren för betalningsdeklarationerna fäst på en lastpall och att det således skulle ha varit möjligt att byta ut de kartonger som förvarades i detta lager. Den belgiska regeringen har angett att de kartonger som lagrades där var försedda med etiketter som angav varornas slag, vikt och nummer. I lagret Sivafrost har man dessutom, sedan år 1994, använt lagerlistor som innehållit samma uppgifter som etiketterna, listor som gjort det möjligt att kontrollera om kartongerna hade lämnat lagret.

Domstolen anser inte att den belgiska regeringen har förmått visa att de konstateranden som kommissionens beslut grundar sig på är felaktiga. Den belgiska regeringen har inte påstått att den har tillämpat systemet med upprättande av detaljerade lagerlistor under räkenskapsåret 1993, det år som avslutandet av räkenskaperna avser, och har därför inte förmått tillbakavisa kommissionens kritik avseende den otillräckliga identifieringen av lastpallarna."

39. Domstolen har emellertid härigenom inte fastställt huruvida systemet med lagerlistor år 1994 utgjorde en tillräcklig garanti för att kartonger inte byttes ut.

40. Jag vill först och främst påpeka att Belgien inte har angett någon exakt tidpunkt under räkenskapsåret 1994 då systemet med lagerlistor infördes. Det är endast klart att listor fördes i lagret Sivafrost när kommissionen genomförde sin kontroll. Detta system infördes emellertid i hela Belgien först år 1995. Man kan därför inte utgå från att det fördes lagerlistor i hela Belgien under hela räkenskapsåret 1994.

41. I dupliken i mål C-242/97 angav kommissionen för övrigt att de undersökta lagerlistorna varken hade samband med en betalningsdeklaration eller gjorde det möjligt att identifiera de kartonger som befann sig på en lastpall. Enligt den dåvarande praxisen kunde varorna endast identifieras med ledning av den betalningsdeklaration som var fäst på lastpallarna. Det är emellertid nödvändigt att varje enskild kartong kan identifieras och att denna är förseglad på så sätt att dess innehåll inte kan bytas ut. Belgien kunde inte bevisa att detta kunde uppnås genom systemet med lagerlistor.

42. Även om användningen av dessa listor medförde en betydande förbättring av övervakningen i lagret Sivafrost, skall det påpekas att detta endast avsåg en av elva punkter inom nötköttssektorn. Även om det bevisades att kommissionen gjort ett misstag i detta avseende skulle det inte vara nödvändigt att sänka den procentsats med vilken beloppen minskats vid räkenskapsavslutet. Kommissionen kan nämligen enligt fast rättspraxis vägra att låta EUGFJ finansiera samtliga utgifter om den anser att det inte finns tillräckliga kontrollmekanismer. Talan kan därför inte vinna bifall på denna grund.

G - Felaktiga uppgifter i den sammanfattande rapporten

43. Denna punkt rör kommissionens uppgift i den sammanfattande rapporten, att en del av det kött som kontrollerades i Dendermonde var kött från hondjur, trots att det faktiskt var fråga om kött från handjur. Detta misstag har kommissionen medgett redan i mål C-242/97. Jag instämmer i den bedömning Belgien gjort, att kommissionen misstagit sig i detta avseende. I mål C-242/97 fastställde domstolen emellertid att kommissionens misstag i detta avseende inte hade någon betydelse för justeringen av räkenskapsavslutet för räkenskapsåret 1993. Detsamma måste gälla i förevarande fall.

H - Sammanfattning

44. Det kan sammanfattningsvis konstateras, att Belgiens talan endast är välgrundad till den del den stöder sig på den sistnämnda grunden. Domstolen fastställde emellertid redan i mål C-242/97 att denna grund inte hade någon betydelse för innehållet i kommissionens beslut. De övriga brister som har konstaterats av kommissionen är däremot allvarliga.

45. Följaktligen finns det inte heller i förevarande fall någon anledning att helt eller delvis bifalla Belgiens yrkanden. I synnerhet är det inte nödvändigt att sänka den av kommissionen tillämpade procentsatsen för att minska finansieringen av utgifterna inom spannmåls- eller nötköttssektorn.

46. Ett annat resultat hade varit möjligt om Belgien hade åberopat alla de invändningar som har anförts i det rättsliga förfarandet i rätt tid i förvaltningsförfarandet. Då hade parterna gemensamt kunnat utreda de nödvändiga omständigheterna, vilket inte längre är möjligt i förevarande mål.

47. Talan skall därför ogillas.

IV - Rättegångskostnader

48. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Belgien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Belgien har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.

V - Förslag till avgörande

49. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att domstolen skall meddela följande dom:

1) Talan ogillas.

2) Konungariket Belgien skall ersätta rättegångskostnaderna.