Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 7 december 2000. - Europeiska kommissionen mot Franska republiken. - Fördragsbrott - Direktiv 79/409/EEG - Bevarande av vilda fåglar - Jakttider. - Mål C-38/99.



Rättsfallssamling 2000 s. I-10941



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1 Miljö - Bevarande av vilda fåglar - Direktiv 79/409 - Skyldighet för medlemsstaterna att förbjuda jakt under vissa perioder då fåglarna är särskilt utsatta - Avgränsning av förbudsperioderna - Avgränsning som endast säkerställer skyddet för en majoritet av fåglarna inom en given art - Otillåtet

(Rådets direktiv 79/409, artikel 7.4)

2 Miljö - Bevarande av vilda fåglar - Direktiv 79/409 - Fastställande av datum för avslutande av jakten efter flyttfåglar och viltfåglar - Spridning av datum för avslutande av jakten beroende på fågelart - Villkor för tillåtlighet

(Rådets direktiv 79/409)

3 Miljö - Bevarande av vilda fåglar - Direktiv 79/409 - Införlivande utan lagstiftningsåtgärd - Gränser - Förvaltning av det gemensamma arvet - Nödvändigheten av att medlemsstaterna införlivar på ett noggrant sätt

(Rådets direktiv 79/409)

Sammanfattning

1 Syftet med artikel 7.4 i direktiv 79/409 om bevarande av vilda fåglar är bland annat att förbjuda jakt efter samtliga vilda fågelarter under uppfödningssäsongen eller under häckningens olika stadier eller, vad beträffar flyttfåglar, under återvändandet till häckningsplatserna. Vidare är syftet med nämnda artikel att säkerställa ett fullständigt skydd under de perioder då de vilda fåglarnas överlevnad är särskilt hotad. Följaktligen kan skyddet mot att utsättas för jakt inte begränsas till att endast gälla en majoritet av fåglarna inom en given art, som fastställts enligt ett medeltal av reproduktionscykler och flyttrörelser.

(se punkt 23)

2 Vad avser spridningen av datum för jaktens avslutande är de nationella myndigheterna inte behöriga genom direktiv 79/409 om bevarande av vilda fåglar att fastställa datum för jaktens avslutande beroende på flyttfågelart eller viltfågelart, förutom om den berörda medlemsstaten kan förebringa bevisning - grundade på vetenskapliga och tekniska upplysningar för varje särskilt fall - på att en dylik spridning av datum för jaktens avslutande inte hindrar det fullständiga skyddet av de fågelarter som kan beröras av denna spridning.

(se punkt 43)

3 Införlivandet med nationell rätt av ett direktiv kräver inte nödvändigtvis att dess bestämmelser återges formellt och ordagrant i en uttrycklig och specifik lagregel, och det kan, beroende på dess innehåll, vara tillräckligt att det finns en allmän rättslig ram om det därigenom på ett effektivt sätt säkerställs att direktivet tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart och precist sätt. Vad gäller direktiv 79/409 om bevarande av vilda fåglar, är det särskilt viktigt att införlivandet sker på ett noggrant sätt, eftersom förvaltningen av det gemensamma arvet anförtrotts respektive medlemsstat för dess territorium.

(se punkt 53)

Parter

I mål C-38/99,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av P. Stancanelli, rättstjänsten, och O. Couvert-Castéra, nationell tjänsteman med förordnande vid rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, C. Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,

sökande,

mot

Republiken Frankrike, företrädd av K. Rispal-Bellanger, sous-directeur, utrikesministeriets rättsavdelning, och D. Colas, secrétaire des affaires étrangères, samma avdelning båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: Frankrikes ambassad, 8 B, boulevard Joseph II, Luxemburg,

svarande,

angående en talan om fastställelse av att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161) genom att inte på ett korrekt sätt införliva artikel 7 i nämnda direktiv, genom att inte underrätta om samtliga införlivandeåtgärder beträffande hela sitt territorium och genom att inte på ett korrekt sätt genomföra nämnda bestämmelse,

meddelar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden C. Gulmann (referent) samt domarna V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen och F. Macken,

generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer,

justitiesekreterare: avdelningschefen D. Louterman-Hubeau,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 29 juni 2000, under vilken kommissionen var företrädd av R. Tricot, rättstjänsten, i egenskap av ombud, och Republiken Frankrike av K. Rispal-Bellanger och D. Colas,

och efter att den 14 september 2000 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 10 februari 1999, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) väckt talan om fastställelse av att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161, nedan kallat fågeldirektivet) genom att inte på ett korrekt sätt införliva artikel 7 i fågeldirektivet, genom att inte underrätta om samtliga införlivandeåtgärder beträffande hela sitt territorium och genom att inte på ett korrekt sätt genomföra nämnda bestämmelse.

Tillämpliga bestämmelser

2 I artikel 2 i fågeldirektivet föreskrivs följande:

"Medlemsstaterna skall, med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av de arter som avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå."

3 I artikel 7 i fågeldirektivet föreskrivs följande:

"1. De arter som anges i bilaga 2 får med hänsyn tagen till deras populationsnivå, geografiska spridning och reproduktion inom gemenskapen jagas i enlighet med nationell lagstiftning. Medlemsstaterna skall säkerställa att jakten på dessa arter inte äventyrar ansträngningarna att bevara arterna i deras utbredningsområde.

2. De arter som anges i bilaga 2 del 1 får jagas i det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.

3. De arter som anges i bilaga 2 del 2 får endast jagas i de medlemsstater beträffande vilka detta markerats i den bilagan.

4. Medlemsstaterna skall säkerställa att jakt, även falkenering om sådan bedrivs, som äger rum i enlighet med gällande nationella bestämmelser, överensstämmer med principerna om ett förnuftigt utnyttjande och en ekologiskt balanserad kontroll av de berörda fågelarterna och är förenlig med de åtgärder som vidtas enligt artikel 2 med avseende på populationen av dessa arter, särskilt flyttfåglar. De skall särskilt se till att de arter på vilka jaktlagstiftning tillämpas inte jagas under uppfödningssäsongen eller under häckningens olika stadier. Beträffande flyttfåglar skall medlemsstaterna särskilt se till att de arter som berörs av jaktbestämmelser inte jagas under häckningen eller under återvändandet till häckningsplatserna. Medlemsstaterna skall till kommissionen lämna all relevant information om den praktiska tillämpningen av sina gällande jaktbestämmelser."

Det administrativa förfarandet

4 Kommissionen sände den 13 november 1997 en formell underrättelse till den franska regeringen med anledning av att nämnda regering underlåtit att iaktta fågeldirektivet, särskilt artikel 7.

5 I denna skrivelse ansåg kommissionen för det första att principen om "fullständigt skydd" av arter i artikel 7.4 andra och tredje meningarna i fågeldirektivet inte varit föremål för någon införlivandeåtgärd av de franska myndigheterna och att - för det fall någon sådan åtgärd vidtagits - de franska myndigheterna inte underrättat kommissionen om denna åtgärd.

6 Med beaktande av att nämnda princip inte införlivats ansåg kommissionen för det andra att de franska bestämmelserna gjorde det möjligt för den behörige ministern att på ett godtyckligt sätt tidigarelägga tiden för jakt efter viltfågel, vilket eventuellt skulle vara oförenligt med jaktförbudet under uppfödnings- och häckningssäsongen i artikel 7.4 i fågeldirektivet. Enligt miljöministerns kungörelser av den 29 maj 1997 (JORF av den 30 maj 1997, s. 8308, nedan kallade ministerkungörelserna), vilka antogs med stöd av artikel R. 224-6 i nya code rural (landsbygdslagen), fastställdes beträffande 69 departement i franska moderlandet inledandet av jakt efter viltfågel till ett tidigare datum än det allmänna inledandet av jakten. Detta gjordes utan att det är möjligt att fastställa på vilka vetenskapliga grunder de franska myndigheterna kunde anta dessa datum och samtidigt iaktta principen om fullständigt skydd av arterna.

7 Kommissionen angav för det tredje att de datum för jaktens avslutande som uttryckligen nämns i lag nr 94-591 av den 15 juli 1994 om fastställande av datum för avslutande av jakten efter flyttfåglar (JORF av den 16 juli 1994, s. 10246) fastställts till en, av allt att döma, alltför sen tidpunkt vad avser ett betydande antal fågelarter som är tillåtna för jakt, enligt uppgifter som finns tillgängliga i informationsbanken ORNIS. Vidare ansåg kommissionen att de administrativa myndigheternas möjlighet att på departementsnivå göra undantag från de datum för jaktens avslutande som uttryckligen nämns i denna lag innebär att det inte är möjligt att säkerställa att kraven i fågeldirektivet iakttas.

8 För det fjärde underrättade de franska myndigheterna aldrig kommissionen om datumen för jaktsäsongen för flyttfågel i departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin och Moselle.

9 Som svar på nämnda motiverade skrivelse skickade den franska regeringen, den 17 juni 1998, endast en kopia till kommissionen av "Regeringens rapport till parlamentet beträffande tillämpningen av lag nr 94-591 av den 15 juli 1994". Denna rapport hade getts in till det franska parlamentet den 16 juni 1998 med tillämpning av artikel 2 i denna lag.

10 Genom skrivelse av den 5 augusti 1998 avgav kommissionen ett motiverat yttrande. I detta motiverade yttrande konstaterade kommissionen att Republiken Frankrike underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fågeldirektivet genom att inte på ett korrekt sätt införliva artikel 7 i fågeldirektivet, genom att inte underrätta om samtliga införlivandeåtgärder beträffande hela sitt territorium och genom att inte på ett korrekt sätt genomföra nämnda bestämmelse. Kommissionen gjorde gällande att principen om fullständigt skydd varken införlivats i lag nr 94-591 eller i lag nr 98-549 av den 3 juli 1998 om tidigarelagda datum för inledande och avslutande av tiden för jakt efter flyttfåglar (JORF av den 4 juli 1998, s. 10208), som i vissa delar ersatte den tidigare lagen. Kommissionen angav även att det förtida inledandet av tiden för jakt efter viltfågel låg alltför tidigt såväl enligt lag nr 94-591 som enligt lag nr 98-549. Kommissionen hävdade dessutom att de datum för avslutande av jakttiden som anges i dessa båda lagar hade fastställts till en alltför sen tidpunkt. Vidare noterades att kommissionen inte underrättats om vilka åtgärder för införlivandet av fågeldirektivet som vidtagits beträffande departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin och Moselle. Kommissionen uppmanade Republiken Frankrike att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att följa detta yttrande.

11 Genom skrivelse av den 6 oktober 1998 erinrade den franska regeringen om att den, i regeringens rapport till parlamentet om tillämpningen av lag nr 94-591, betonat att olika lagförslag om datum för förtida inledande och avslutande av tiden för jakt efter flyttfåglar inte kunde godtas, eftersom de innehöll bestämmelser som föreföll stå i strid med skyldigheterna enligt fågeldirektivet. Vidare påpekade den franska regeringen att den granskning av jaktfrågan som företas av Assemblée nationale och regeringen på sikt borde kunna leda till att lag nr 98-549 ändras på så sätt att principerna i fågeldirektivet bättre införlivas med intern rätt.

12 Efter att ha konstaterat att Republiken Frankrike inte vidtagit samtliga åtgärder för att fullt ut uppfylla sina skyldigheter enligt fågeldirektivet, särskilt enligt dess artikel 7, beslutade kommissionen emellertid att väcka förevarande talan.

Prövning i sak

13 Kommissionen har anmärkt att Republiken Frankrike:

- för det första inte införlivat principen om fullständigt skydd,

- för det andra fastställt datum för jaktens inledande till en alltför tidig tidpunkt,

- för det tredje fastställt datum för jaktens avslutande till en alltför sen tidpunkt, och

- för det fjärde inte underrättat kommissionen om bestämmelser om införlivandet av fågeldirektivet vad avser departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin och Moselle.

14 Domstolen kommer att först pröva den andra anmärkningen och därefter den tredje, den fjärde och slutligen den första anmärkningen.

Datum för jaktens inledande

15 I artikel R.224-6 i nya code rural föreskrivs följande:

"Ministern med ansvar för jaktfrågor får, genom kungörelse som offentliggörs åtminstone tjugo dagar innan den träder i kraft, ge tillstånd till jakt efter viltfågel före jaktens allmänna inledande och fram till och med detta datum:

1. Inom havsjaktsområde,

2. På floder, åar, kanaler, reservoarer, sjöar, dammar och ej torrlagda sumpmarker, varvid endast skott ovanför vattenytan är tillåtna."

16 I ministerkungörelserna fastställdes, vad avser 69 departement i franska moderlandet, datum för inledande av jakten efter viltfågel till ett datum som låg före det allmänna inledandet. De förra datumen inföll under perioden från den 19 juli till den 31 augusti 1997.

17 I artikel L. 224-2 andra stycket i nya code rural, i dess lydelse enligt lag nr 98-549, i kraft till och med antagandet av lag nr 2000-698 av den 26 juli 2000 om jakt (JORF av den 27 juli 2000, s. 11542), fastställdes direkt, vad avser 68 av 69 departement i det franska moderlandet som tidigare berördes av nämnda ministerkungörelser, datumet för det förtida inledandet av jakt efter viltfågel inom allmänt havsområde och andra områden. Departementet Moselle, som omfattades av en av ministerkungörelserna, undantogs uttryckligen från denna bestämmelses tillämpningsområde.

18 Kommissionen har gjort gällande att det saknades vetenskaplig grund för de datum för det förtida inledandet av jakt efter viltfågel som fastställdes i ministerkungörelserna. Vidare har kommissionen gjort gällande att dessa datum i ett visst antal fall var oförenliga med jaktförbudet under uppfödningssäsongen och under häckningens olika stadier beträffande de berörda fågelarterna, såsom föreskrivs i artikel 7.4 i fågeldirektivet. Dessutom har kommissionen hävdat att datumen för det förtida inledandet av jakt efter viltfågel, angivna i artikel L. 224-2 andra stycket i nya code rural, i dess lydelse enligt lag nr 98-549, i huvudsak motsvarar de datum som föreskrevs i tidigare bestämmelser. Följaktligen har även dessa datum fastställts till en alltför tidig tidpunkt.

19 Den franska regeringen har genmält att det förelåg en vetenskaplig grund för de i ministerkungörelserna angivna datumen för det förtida inledandet av jakt efter viltfågel. Dessa datum fastställdes nämligen med hjälp av en metod som baserades på årliga observationer inhämtade och bearbetade enligt ett protokoll som utvecklats av Muséum national d'histoire naturelle och Office national de la chasse (Nationella jaktmyndigheten). Detta protokoll presenterades i en rapport från år 1989 med titeln "Indelning av och kronologi över viltfåglars flyttning före häckning och fortplantning i Frankrike". Tack vare denna metod var det möjligt att skydda de arter som häckade, och endast en minoritet av fåglarna löpte risk att inte komma i åtnjutande av detta skydd. På detta sätt undveks en betydande åderlåtning på fåglar. Den franska regeringen har gjort gällande att datum för det förtida inledandet av jakt efter de arter våtmarksfåglar som återfinns i artikel L. 224-2 andra stycket i nya code rural, i dess lydelse enligt lag nr 98-549, bestämts med beaktande av resultat från fem års tillämpning av nämnda metod. Den franska regeringen har emellertid vitsordat att - mot bakgrund av de senaste vetenskapliga rönen, som sammanfattats i rapporten av den 30 september 1999 från den vetenskapliga kommittén vid Muséum national d'histoire naturelle - denna metod för vissa berörda arter och beträffande vissa områden medförde att jakttiden inleddes för tidigt.

20 Det skall i detta avseende erinras om att förekomsten av ett fördragsbrott enligt fast rättspraxis skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet (se särskilt dom av den 18 mars 1999 i mål C-166/97, kommissionen mot Frankrike, REG 1999, s. I-1719, punkt 18).

21 Systemet med datum för förtida inledande av jakt efter viltfågel, enligt de med tillämpning av artikel R. 224-6 i nya code rural antagna ministerkungörelserna, hade emellertid vid utgången av nämnda frist ersatts med det system som inrättats genom artikel L 224-2 i nya code rural, i dess lydelse enligt lag nr 98-549. Vad avser valet av datum för förtida inledande av jakt efter viltfågel, innehöll emellertid det senare systemet endast små avvikelser i förhållande till det förra.

22 Domstolen kommer således att pröva förevarande anmärkning mot bakgrund av systemet med datum för förtida inledande av jakt efter viltfågel enligt lag nr 98-549 med ändring av artikel L. 224-2 i nya code rural.

23 Syftet med artikel 7.4 i fågeldirektivet är bland annat att förbjuda jakt efter samtliga vilda fågelarter under uppfödningssäsongen eller under häckningens olika stadier eller, vad beträffar flyttfåglar, under återvändandet till häckningsplatserna. Vidare har domstolen slagit fast att syftet med nämnda artikel är att säkerställa ett fullständigt skydd under de perioder då de vilda fåglarnas överlevnad är särskilt hotad (se dom av den 17 januari 1991 i mål C-157/89, kommissionen mot Italien, REG 1991, s. I-57, punkt 14, och av den 19 januari 1994 i mål C-435/92, Association pour la protection des animaux sauvages m.fl., REG 1994, s. I-67, punkt 9). Följaktligen har domstolen även slagit fast att skyddet mot att utsättas för jakt inte kan begränsas till att endast gälla en majoritet av fåglarna inom en given art, som fastställts enligt ett medeltal av reproduktionscykler och flyttrörelser (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 14, och i det ovannämnda målet Association pour la protection des animaux sauvages m.fl., punkt 10).

24 Den franska regeringen har i förevarande mål vitsordat att de datum för förtida inledande av jakt efter viltfågel, som föreskrivs i artikel L.224-2 andra stycket i nya code rural, i dess ändrade lydelse enligt lag nr 98-549, inte gör det möjligt att bevara samtliga exemplar av häckande arter. Den franska regeringen har till och med vitsordat att jakten efter vissa berörda arter och inom vissa områden börjar alltför tidigt.

25 Uppgifter angående två fågelarter, potentiellt utsatta för jakt, i en studie som gjorts av Office national de la chasse i februari 1998 utvisar, för övrigt, att datum för det förtida inledandet av jakten enligt ministerkungörelserna tämligen ofta överlappar perioder under vilka en icke försumbar procentuell andel ungfåglar ännu inte är flygfärdiga. Vad avser gräsanden var i 8 departement endast högst 80 procent av ungfåglarna flygfärdiga det datum då jakten inleddes i förtid. I 26 andra departement var vid samma tidpunkt endast högst 90 procent av ungfåglarna flygfärdiga. Vad avser sothönan var i 8 departement högst 80 procent av ungfåglarna flygfärdiga vid det förtida inledandet av jakten. I 15 andra departement var högst 90 procent av ungfåglarna flygfärdiga vid denna tidpunkt.

26 I punkt 21 i denna dom har det preciserats att systemet med datum för förtida inledande av jakt efter viltfågel enligt lag nr 98-549 - vad avser datumvalet - endast innehåller mycket små avvikelser i förhållande till systemet enligt ministerkungörelserna. Mot denna bakgrund är uppgifterna, i den i föregående punkt i denna dom nämnda studien, i huvudsak fortsatt relevanta även för bedömningen av huruvida det nya systemet är förenligt med fågeldirektivets krav.

27 Av det ovan anförda följer att systemet med datum för förtida inledande av jakt efter viltfågel, enligt lag nr 98-549 med ändring av artikel L.224-2 i nya code rural, inte är av sådan beskaffenhet att det säkerställer ett fullständigt skydd av vilda fåglar under perioder då fåglarnas överlevnad är särskilt hotad, på sätt som erfordras i enlighet med domstolens tolkning av artikel 7.4 i fågeldirektivet.

28 Republiken Frankrike har följaktligen - vad avser valet av datum för förtida inledande av jakt efter vissa viltfågelarter - inte på ett korrekt sätt och inom den föreskrivna fristen genomfört artikel 7.4 i fågeldirektivet. Följaktligen skall kommissionens talan bifallas i den delen.

Datum för jaktens avslutande

29 I artikel L.224-2 i nya code rural, i dess lydelse enligt lag nr 94-591, föreskrevs följande:

"Ingen får jaga före de datum för jaktens inledande som fastställts av den administrativa myndigheten.

Vad avser våtmarksfåglar och flyttfåglar gäller emellertid följande datum för jaktens avslutande i det franska moderlandet, med undantag för departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin och Moselle:

- gräsand: den 31 januari, - brunand, tofsvipa: den 10 februari,

- grågås, snatterand, kricka, årta, sothöna, knipa, strandskata, ljungpipare, rödbena, brushane, rödspov, sånglärka, dubbeltrast: den 20 februari,

- övrig viltfågel och flyttfågel: sista dagen i februari.

Den administrativa myndigheten får, genom kungörelse och efter hörande av conseil départemental de la chasse et de la faune sauvage (departementsråd för jakt och vild fauna), flytta fram de datum för jaktens avslutande som nämns i föregående stycken, med förbehåll för att dessa datum skall infalla före den 31 januari."

30 I artikel L. 224-2 tredje stycket i nya code rural, i dess lydelse enligt lag nr 98-549, som var tillämplig fram till dess lag nr 2000-698 antogs, föreskrevs följande:

"Vad avser våtmarksfåglar och flyttfåglar gäller följande datum för jaktens avslutande i det franska moderlandet, med undantag för departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin och Moselle:

- gräsand: den 31 januari, - brunand, vigg, tofsvipa: den 10 februari,

- grågås, snatterand, kricka, årta, sothöna, knipa, rödhuvad dykand, ljungpipare, rödbena, brushane, rödspov, sånglärka: den 20 februari

- övrig viltfågel och flyttfågel: sista dagen i februari."

31 Vad avser viltfågel och flyttfågel har kommissionen gjort gällande att de datum för jaktens avslutande som uttryckligen nämns i lag nr 94-591 gjorde det möjligt att överlappa jakttiden och den period då 31 flyttfågelarter enligt vetenskapliga rön återvänder. Vad avser 12 av dessa arter varade denna överlappning i mer än två tiodagarsperioder. Några större ändringar i detta avseende infördes inte genom lag nr 98-549. Nämnda överlappning avsåg 29 arter och varade längre eller lika länge som de två tiodagarsperioderna för de ovannämnda 12 arterna.

32 Ett dylikt system säkerställer i själva verket inte ett fullständigt skydd av fåglar under flyttning före häckningen, vilket strider mot domstolens tolkning av artikel 7.4 i fågeldirektivet.

33 Kommissionen har för övrigt gjort gällande att det föreligger en risk för förväxling. Anledningen till detta är att datum för jaktens avslutande infaller vid olika tidpunkter samt att arter som liknar varandra får jagas eller inte beroende på vilket datum, för jaktens avslutande, som fastställts för respektive art. Dessa datum borde således fastställas på ett sätt som faktiskt garanterar ett fullständigt skydd av arterna, vilket förutsätter att risken för förväxling av arterna beaktas. Mot bakgrund av tillgängliga uppgifter är detta emellertid för närvarande inte fallet i Frankrike.

34 Kommissionen har vidare gjort gällande att ORNIS-metoden - som den franska regeringen hänvisat till - grundar sig på ett uttryckligt godtagande av att jakt- och flyttningsperioder för ett visst antal arter överlappas. Denna överlappning har i nämnda metod betecknats som ej betydelsefull. Godtagandet avser emellertid inte sent ankomna flyttfågelarter som har en dålig bevarandestatus. För dessa fågelarter skall jakten avslutas under den tiodagarsperiod som föregår den period då arterna börjar passera. Det är emellertid inte möjligt att på ett korrekt sätt iaktta artikel 7.4 i fågeldirektivet genom att tillämpa en dylik metod, vilket även slagits fast av domstolen i domen i det ovannämnda målet Association pour la protection des animaux sauvages m.fl. Domstolens tolkning av fågeldirektivet innebär nämligen krav på ett strikt upphörande av jakten redan då flyttningen påbörjats, med undantag för exceptionella fall (enstaka exemplar som påbörjar flyttningen). Således skall varje överlappning förbjudas, och inget annat kriterium - såsom artens bevarandestatus - kan utgöra skäl för att tillåta jakt efter fåglar som påbörjat sin flyttning.

35 Den franska regeringen har vitsordat att vissa av de datum som fastställts genom lag nr 94-591 och lag nr 98-549 kan vara diskutabla mot bakgrund av domstolens tolkning av artikel 7.4 i fågeldirektivet. Den franska regeringen har emellertid preciserat att lag nr 94-591 föreskrev att datum för jaktens avslutande spreds ut i tiodagarsintervaller med stöd av ORNIS-metoden, såsom den angavs i "note sur certaines notions biologiques abordées dans la directive oiseaux" (promemoria om vissa biologiska begrepp i fågeldirektivet). Denna promemoria antogs den 28 april 1993 av kommittén för anpassning till den tekniska och vetenskapliga utvecklingen, även känd som ORNIS-kommittén, som inrättats enligt artikel 16 i fågeldirektivet. Kommissionen offentliggjorde nämnda promemoria den 24 november 1993 i "Andra rapporten om tillämpningen av fågeldirektivet". Även de i lag nr 98-549 föreskrivna datumen för jaktens avslutande är i huvudsak ett resultat av tillämpningen av denna metod.

36 Den franska regeringen anser att det enligt ORNIS-metoden är tillåtet att skjuta några fåglar under den period som överlappar jaktsäsongen och under inledningsförfarandet av fåglarnas flyttning om det inte utgör en betydande åderlåtning. Detta är fallet så länge artens bestånd tillåter det, så att det fullständiga skyddet för arten och inte för varje exemplar säkerställs. De fall då de franska myndigheternas tillämpning av nämnda metod inte leder fram till ett resultat som överensstämmer med kraven i fågeldirektivet, beror på en felaktig tillämpning av metoden och inte på att metoden i sig är bristfällig.

37 Kommissionen har ovan hävdat att spridningen av datum för jaktens avslutande skulle kunna ha en skadlig inverkan på det fullständiga skyddet av arterna, eftersom det föreligger en risk för förväxling av vissa av dessa arter. Vad avser detta argument har den franska regeringen gjort gällande att det inom ramen för en talan om fördragsbrott inte är tillräckligt att kommissionen åberopar att det föreligger en risk. I stället är det nödvändigt att kommissionen pekar på ett konkret fall då denna risk förverkligats, genom att bevisa att den påstått oförenliga bestämmelsen verkligen strider mot det eftersträvade skyddet. Mot bakgrund av att lagbestämmelsen om spridning av datum för jaktens avslutande inte är en ny sådan, borde kommissionen kunna påvisa att bestämmelsen haft en inverkan på de berörda arternas bestånd.

38 Mot bakgrund av vad domstolen erinrat om i punkt 20 i denna dom, skall denna anmärkning prövas mot bakgrund av det system med datum för avslutande av jakt efter viltfågel och flyttfågel som gäller enligt artikel L.224-2 tredje stycket i nya code rural, i dess lydelse enligt lag nr 98-549. Vid utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet hade nämligen detta system ersatt det system som inrättats genom artikel L.224-2 andra stycket i nya code rural, i dess lydelse enligt lag nr 94-591.

39 Det är därefter viktigt att erinra om att den franska regeringen själv har vitsordat att ifrågavarande bestämmelser på ett visst antal punkter inte är förenliga med kraven i fågeldirektivet.

40 Enligt en sammanställning som lämnats in till domstolen och som upprättats på grundval av uppgifter tillgängliga i informationsbanken ORNIS är datum för jaktens avslutande, beträffande 29 flyttfågelarter som kan jagas i Frankrike, fastställda - alltefter art - med en, två eller till och med tre tiodagarsperioders försening i förhållande till det datum då arten börjar återvända (även kallat "flyttning före häckningen"). De på detta sätt berörda fågelarterna är följande: gräsand, tofsvipa, grågås, snatterand, kricka, sothöna, stjärtand, skedand, bläsand, bläsgås, sädgås, brunand, skogsduva, ringduva, rörhöna, dvärgbeckasin, svärta, storspov, kustpipare, ejder, svartsnäppa, rödvingetrast, koltrast, taltrast, björktrast, rödspov, sånglärka, dubbeltrast och enkelbeckasin.

41 Härav följer att en mer eller mindre betydande procentandel av fåglar, beroende på art, inte skyddas mot jakt under flyttningen före häckningen, då fåglarnas överlevnad är särskilt hotad.

42 En metod, vars syfte eller resultat är att en given procentandel av en fågelart inte omfattas av ett fullständigt skydd under flyttningen före häckningen, är emellertid - såsom domstolen redan slagit fast - inte förenlig med artikel 7.4 i fågeldirektivet (se domen i det ovannämnda målet Association pour la protection des animaux sauvages m.fl., punkt 13).

43 Vad avser spridningen av datum för jaktens avslutande erinrar domstolen om att de nationella myndigheterna inte är behöriga genom fågeldirektivet att fastställa en dylik spridning av datum beroende på fågelart, förutom om den berörda medlemsstaten kan förebringa bevisning - grundade på vetenskapliga och tekniska upplysningar för varje särskilt fall - på att en spridning av datum för jaktens avslutande inte hindrar det fullständiga skyddet av de fågelarter som kan beröras av denna spridning (se domen i det ovannämnda målet Association pour la protection des animaux sauvages m.fl., punkt 22).

44 Den franska regeringen har inte förebringat någon dylik bevisning i detta avseende.

45 Mot bakgrund av ovanstående finns det anledning att fastställa att Republiken Frankrike, vad avser valet av datum för avslutande av jakt efter vissa viltfågelarter och flyttfågelarter, inte inom den föreskrivna fristen på ett korrekt sätt genomfört artikel 7.4 i fågeldirektivet. Kommissionens talan skall följaktligen bifallas även i denna del.

Underrättelsen om bestämmelser om införlivandet av fågeldirektivet vad avser departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin och Moselle

46 Kommissionen har hävdat att de franska myndigheterna inte underrättat den om datum för jakt efter flyttfågel i departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin och Moselle.

47 Den franska regeringen har vitsordat att den vid utgången av den i det motiverade yttrandet angivna tidsfristen inte lämnat någon upplysning i detta avseende.

48 Det finns således anledning att fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.4 i fågeldirektivet genom att inte inom den föreskrivna fristen underrätta om datum för jaktsäsongen för flyttfågel i departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin och Moselle. Kommissionens talan skall således anses välgrundad även i denna del.

Införlivandet av bestämmelserna i artikel 7.4 andra och tredje meningarna i fågeldirektivet

49 Kommissionen har hävdat att det är nödvändigt att införliva principen om fullständigt skydd vad avser jakttider såsom den följer av artikel 7.4 andra och tredje meningarna i fågeldirektivet. Anledningen är att de myndigheter som har att fastställa jaktdatum skall kunna göra detta i enlighet med de tydliga bestämmelserna i nämnda direktiv och att alla som berörs skall komma i åtnjutande av den fulla verkan av direktivets bestämmelser. Nämnda princip har inte införlivats med den franska rättsordningen.

50 Vad närmare bestämt avser systemet som var i kraft vid utgången av den i det motiverade yttrandet fastställda tidsfristen har kommissionen gjort gällande följande. Även om datum för det förtida inledandet och avslutandet av jakten framdeles kommer att fastställas av lagstiftaren, har denne lämnat ett visst utrymme för de administrativa myndigheterna att definiera datum för och organisation av jaktverksamheten inom de i lagen föreskrivna perioderna. Sålunda är de av lagstiftaren i artikel L. 224-2 andra och tredje styckena i nya code rural, i dess lydelse enligt lag nr 98-549, föreskrivna datumen för jaktens inledande och avslutande inte tillämpliga på departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin och Moselle. Det ankommer på prefekterna i dessa departement att fastställa datum för jaktens inledande och avslutande i enlighet med bestämmelserna i artikel R. 229-2 i nämnda code rural. Nämnda artikel anger perioden för jaktens generella inledande för dessa tre departement. Vad avser åtgärderna för jaktens organisation har kommissionen erinrat om att de administrativa myndigheterna, i enlighet med de tre sista styckena i artikel L. 224-2 i nämnda code rural, i dess lydelse enligt lag nr 98-549, i förekommande fall skall anta förvaltningsplaner. Dessa planer har emellertid ett mycket nära samband särskilt med fastställandet av datum för jaktens avslutande.

51 Anmärkningen att principen om fullständigt skydd inte införlivats med den franska rättsordningen är enligt den franska regeringen endast av formell natur. Förarbetena till både lag nr 94-591 och lag nr 98-549 utvisar nämligen att lagstiftaren hade för avsikt att beakta domstolens tolkning av artikel 7.4 i fågeldirektivet, trots att vissa av de föreskrivna datumen knappast förefaller vara förenliga med denna bestämmelse. Det är i själva verket onödigt att med nationell rätt införliva en dylik princip, om gällande rätt säkerställer att den faktiskt tillämpas. Den franska regeringen har gjort gällande att fågeldirektivet under alla omständigheter är en välkänd lagstiftningsprodukt, lika mycket som en principbestämmelse i code rural. Medborgarna känner också till att de kan åberopa denna princip, vilket utvisas av den stora ökningen av mål som anhängiggjorts vid förvaltningsdomstolar på grundval av denna bestämmelse. De franska domstolarna har för övrigt aldrig vägrat att kontrollera huruvida förvaltningsrättsakter är förenliga med fågeldirektivet och bland annat med principen om fullständigt skydd.

52 Domstolen konstaterar för det första att det är ostridigt mellan parterna att bestämmelserna i artikel 7.4 andra och tredje meningarna i fågeldirektivet vid utgången av den i det motiverade yttrandet fastställda tidsfristen inte formellt återgivits i den franska rätten.

53 För det andra har domstolen visserligen slagit fast att införlivandet med nationell rätt av ett direktiv inte nödvändigtvis kräver att dess bestämmelser återges formellt och ordagrant i en uttrycklig och specifik lagregel, och det kan, beroende på dess innehåll, vara tillräckligt att det finns en allmän rättslig ram om det därigenom på ett effektivt sätt säkerställs att direktivet tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart och precist sätt. Domstolen har emellertid även slagit fast att, vad gäller fågeldirektivet, det är särskilt viktigt att införlivandet sker på ett noggrant sätt, eftersom förvaltningen av det gemensamma arvet anförtrotts respektive medlemsstat för dess territorium (se särskilt domen av den 8 juli 1987 i mål 262/85, kommissionen mot Italien, REG 1987, s. 3073, punkt 9).

54 För det tredje noterar domstolen att det i artikel R. 229-2 i nya code rural, vad avser departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin och Moselle, föreskrivs följande:

"Det allmänna inledandet av jakten skall infalla mellan följande datum:

- datum för det allmänna inledandet tidigast den 23 augusti,

- datum för det allmänna avslutandet senast den 1 februari."

Enligt samma lag ankommer det på prefekten att varje år anta en bestämmelse om jaktens inledande.

55 Det finns emellertid inte någon bestämmelse i den interna rätten som förpliktar prefekterna i nämnda departement - då de varje år antar bestämmelsen om jaktens inledande - att beakta förbudet mot att jaga någon som helst fågelart under de känsliga perioder som det erinrats om i punkt 23 i denna dom. Därför är det i den interna rättsordningen juridiskt oklart vilka skyldigheter som prefekterna skall iaktta i sina rättsakter. Följaktligen har det inte säkerställts att jakten efter vilda fåglar är avslutad under uppfödningssäsongen eller under häckningens olika stadier eller, vad avser flyttfåglar, under återvändandet till häckningsplatserna (se, för ett liknande resonemang, domen av den 8 juli 1987 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 39).

56 Härav följer att grundläggande bestämmelser i fågeldirektivet, såsom de som återfinns i artikel 7.4 andra och tredje meningarna, under alla omständigheter inte på ett fullständigt, klart och tydligt sätt införlivats med den franska lagstiftningen (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 39).

57 Det finns således anledning att fastställa att Republiken Frankrike, vad avser departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin och Moselle, inte på ett korrekt sätt inom den föreskrivna fristen införlivat artikel 7.4 andra och tredje meningarna i fågeldirektivet. Följaktligen skall talan bifallas även i denna del.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

58 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Frankrike skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Frankrike har tappat målet, skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

följande dom:

59 Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar genom att inte på ett korrekt sätt införliva artikel 7.4 i nämnda direktiv, genom att inte underrätta om samtliga införlivandeåtgärder för hela sitt territorium och genom att inte på ett korrekt sätt genomföra nämnda bestämmelse.

60 Republiken Frankrike skall ersätta rättegångskostnaderna.