Förslag till avgörande av generaladvokat Alber föredraget den 11 juni 1998. - José Ferreiro Alvite mot Instituto Nacional de Empleo (Inem) och Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS). - Begäran om förhandsavgörande: Juzgado de lo Social de Santiago de Compostela - Spanien. - Artikel 51 i EG-fördraget - Artikel 67 i förordning (EEG) nr 1408/71 - Arbetslöshetsersättning till personer över 52 år. - Mål C-320/95.



Rättsfallssamling 1999 s. I-00951



Generaladvokatens förslag till avgörande

A - Inledning

1 Förevarande mål om förhandsavgörande liknar de förenade målen C-88/95, C-102/95 och C-103/95, Martínez Losada m.fl., i vilka dom meddelades den 20 februari 1997.(1) Förevarande mål förklarades vilande fram till meddelande av dom i nämnda mål. Domen tillställdes omedelbart den hänskjutande domstolen. Denna vidhöll sin begäran om förhandsavgörande, men formulerade om frågorna mot bakgrund av förslaget till avgörande och domen i nyssnämnda mål.

2 Vad gäller de faktiska omständigheterna i målet vid den nationella domstolen kan förevarande mål jämföras med ovannämnda förenade mål. Jag hänvisar i detta hänseende till förslaget till avgörande av min företrädare i tjänsten, generaladvokaten Lenz,(2) samt till domen.

3 Sökanden i målet vid den nationella domstolen föddes år 1936. Han har haft anställning i Förenade kungariket och har där under 1 303 veckor betalat in avgifter inom systemet för social trygghet, innan han återvände till Spanien. Där uppbar han under en viss tid en särskild form av arbetslöshetsersättning som enligt spansk lag utgår till migrerande arbetstagare som har återvänt hem. Förevarande mål gäller, i likhet med de förenade målen Martínez Losada m.fl., frågan huruvida sökanden får uppbära en följdförmån som vid arbetslöshet beviljas arbetstagare över 52 år. För att sökande skall ha rätt till denna följdförmån krävs att han har rätt till lderspension enligt systemet för social trygghet, vilket i sin tur förutsätter att vederbörande har betalat in avgifter under en viss minimiperiod. Sökanden har inte fullgjort någon avgiftsperiod inom det spanska pensionsförsäkringssystemet.

4 Det gäller nu att klargöra dels villkoren i artikel 67 i förordning (EEG) nr 1408/71(3), dels vilken räckvidd denna bestämmelse har i fråga om villkoren för tillgång till sådan arbetslöshetsersättning som enligt spansk lag är utformad som en följdförmån. Den hänskjutande domstolen har ställt följande frågor, som skall besvaras mot bakgrund av den redan avkunnade domen:

"1) Skall artikel 67.1 i förordning (EEG) nr 1408/71 i dess gällande lydelse tolkas så, att den behöriga institutionen, i fråga om beviljande av arbetslöshetsersättning till arbetslösa över 52 år i enlighet med artikel 215.3 i kungligt lagdekret nr 1/94 av den 20 juni 1994 om godkännande av den kodifierade texten i den allmänna lagen om social trygghet, är skyldig att beakta försäkrings- och anställningsperioder som har fullgjorts enligt en annan medlemsstats lagstiftning, under förutsättning att - bortsett från ålderskravet - de avgifter som har betalats in under dessa perioder medför att den berörde är berättigad till ålderspension i en annan medlemsstat än den där den behöriga institutionen är belägen?

2) Om bestämmelsen i artikel 67 i förordning (EEG) nr 1408/71 inte är tillämplig, eftersom det rör sig om ett krav som måste uppfyllas för att erhålla ålderspension, är då artikel 51 i EG-fördraget direkt tillämplig och är den behöriga institutionen skyldig att beakta den rätt till ålderspension som har intjänats i en annan medlemsstat, när den skall avgöra frågan huruvida de villkor för rätt till ålderspension - förutom ålderskravet - som uppställs i artikel 215 i den kodifierade texten i den allmänna lagen om social trygghet är uppfyllda?

3) Om den behöriga institutionen - oavsett huruvida artikel 67 i förordning nr 1408/71 eller artikel 51 i EG-fördraget är tillämplig - är skyldig att beakta den rätt till ålderspension som har intjänats i en annan medlemsstat, förutsatt att arbetstagaren skulle ha rätt till förmåner från det sociala trygghetssystemet både enligt de nationella reglerna och gemenskapsreglerna, är det då, för beviljande av sådan arbetslöshetsersättning som föreskrivs för personer över 52 år, tillräckligt att arbetstagaren har fullgjort en minimiperiod enligt lagstiftningen i någon av medlemsstaterna - genom att han under denna tid antingen har betalat in avgifter i en annan medlemsstat än Spanien eller har betalat in avgifter i både Spanien och i en eller flera andra medlemsstater - eller är det nödvändigt att arbetstagaren har fullgjort de minimiperioder som föreskrivs i artikel 161.1 b i den kodifierade texten i den allmänna lagen om social trygghet?"

5 Under det skriftliga förfarandet har den spanska regeringen och kommissionen inkommit med yttranden. Vid den muntliga förhandlingen har ombudet för sökanden i målet vid den nationella domstolen samt ett ombud för den brittiska regeringen avgivit yttranden. Jag återkommer till deras anföranden i samband med den rättsliga bedömningen.

B - Bedömning

I - Den första frågan

6 Den första frågan är identisk med den andra frågan i de förenade målen Martínez Losada m.fl., vilken domstolen har besvarat i punkterna 29-38 i domen. Även om domstolen och generaladvokaten kom fram till olika lösningar ansåg båda att denna fråga rörde tillämpligheten av artikel 67 i förordning nr 1408/71. Generaladvokaten drog slutsatsen att den aktuella problemställningen inte omfattades av tillämpningsområdet för artikel 67 i förordning nr 1408/71, då denna bestämmelse reglerar möjligheten att erhålla arbetslöshetsförmåner. Det aktuella målet rörde däremot enligt generaladvokaten inte själva möjligheten att erhålla förmånen, eftersom redan den nationella lagstiftningen gav sådan möjlighet i form av arbetslöshetsunderstöd till migrerande arbetstagare som har återvänt hem. Enligt generaladvokaten rörde målet endast frågan huruvida villkoren för rätt till en följdförmån var uppfyllda. Domstolen ansåg däremot att frågan huruvida bestämmelsen skulle tillämpas var beroende av en prejudicerande fråga som skulle bedömas av den nationella domstolen.

7 I domen sägs följande: "Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att avgöra om de perioder under vilka det behöriga spanska organet betalade in avgifter till sjukförsäkrings- och familjebidragssystemen i sökandenas namn, utgör försäkringsperioder enligt nationell lagstiftning."(4)

8 Tolkar man sökandens yrkande som en begäran att få tillgång till arbetslöshetsersättning, är domstolens svar helt konsekvent. I artikel 67.3 i förordning nr 1408/71 föreskrivs nämligen följande: "[B]estämmelserna i punkt 1 och 2 [skall] gälla under villkor att personen senast har fullgjort

- i fall som avses i punkt 1, försäkringsperioder

- i fall som avses i punkt 2, anställningsperioder

enligt bestämmelserna i den lagstiftning enligt vilken ansökan om förmåner görs."

9 Begreppet "försäkringsperioder" definieras i artikel 1 r i förordning nr 1408/71 som "avgiftsperioder, anställningsperioder eller perioder av verksamhet som egenföretagare definierade eller erkända som försäkringsperioder i den lagstiftning enligt vilken de har fullgjorts eller anses vara fullgjorda och alla andra perioder som behandlas som sådana när de enligt denna lagstiftning betraktas som likvärdiga med försäkringsperioder."(5)

10 Genom att hålla fast vid sin fråga och uttryckligen nämna artikel 67.1 i förordning nr 1408/71 ställer den hänskjutande domstolen en fråga som går utöver frågan huruvida bestämmelsen är tillämplig. Man skulle därför kunna förstå frågan på följande sätt: För det fall att artikel 67 i förordning nr 1408/71 är tillämplig, skall då försäkrings- eller anställningsperioder som har fullgjorts i en annan medlemsstat beaktas med avseende på pensionsförsäkringen?

11 I domen i målet Martínez Losada m.fl. tolkade domstolen villkoret för rätt till ifrågavarande arbetslöshetsersättning på så sätt att det inte krävdes att den berörde hade rätt till en ålderspension som sådan, utan att han under en period av femton år hade betalat in avgifter för ålderspension.(6)

12 Det framgår tydligt av artikel 67.1 i förordning nr 1408/71 att fullgörande av försäkringsperioder ger rätt till förmånen i fråga: "Den behöriga institutionen ... skall ... beakta försäkrings- eller anställningsperioder som han har fullgjort som anställd enligt en annan medlemsstats lagstiftning som om de vore försäkringsperioder som har fullgjorts enligt den lagstiftning som denna institution tillämpar ... "

13 Den första frågan skall därför besvaras på följande sätt: Artikel 67.1 i förordning nr 1408/71 skall tolkas så, att den behöriga institutionen, i fråga om beviljande av den arbetslöshetsersättning till personer över 52 år som föreskrivs i artikel 215.3 i Real Decreto Legislativo (kungligt lagdekret) nr 1/1994 av den 20 juni 1994 om godkännande av den kodifierade texten i den allmänna lagen om social trygghet, är skyldig att beakta försäkrings- eller anställningsperioder som har fullgjorts enligt en annan medlemsstats lagstiftning, under förutsättning att - bortsett från att ålderskravet inte är uppfyllt - de avgifter som har betalats in under dessa perioder medför att den berörde har rätt till ålderspension i en annan medlemsstat än den där den behöriga institutionen är belägen.

II - Den andra frågan

14 Den andra frågan grundar sig uppenbarligen på förutsättningen att förmånen i fråga enligt artikel 215 i den allmänna lagen om social trygghet är beroende av att villkoret "rätt till ålderspension" är uppfyllt.

15 Trots att domstolen, som anförts ovan, i domen i målet Martínez Losada m.fl. utgick ifrån att den berörde inte behövde ha rätt till en ålderspension som sådan,(7) tycks den hänskjutande domstolen göra en annan tolkning av villkoren för nämnda rätt enligt nationell lagstiftning.

16 Ifrågavarande förmån har karaktär av en övergångsersättning till arbetslösa arbetstagare över 52 år. Detta talar enligt min mening för att det inte endast handlar om att betala in avgifter under en viss minimiperiod, utan att det faktiskt är fråga om förvärv av en pensionsrättighet. Det handlar alltså om en förmån som vid uppnående av pensionsåldern ersätts av en rätt till pension. Ett sådant villkor skulle kunna säkerställa att vederbörande inte behöver socialt understöd när han uppnår pensionsåldern.

17 Denna bedömning stöds av vad den spanska regeringen har anfört. Enligt denna har den omtvistade förmånen karaktär av en förtidspension, som är ägnad att bevara en pensionsrätt som har intjänats enligt spansk rätt. Enligt den spanska regeringen krävs därför att vederbörande har en intjänad rätt till spansk pension.

18 Den spanska regeringen har särskilt betonat att syftet med arbetslöshetsersättningen i fråga är att bevara den intjänade pensionsrätten. Man måste emellertid ha klart för sig att arbetslöshetsersättningen för arbetstagare över 52 år har karaktär av socialbidrag. Det är ostridigt att syftet med denna förmån är att ge en inkomst till en viss grupp av arbetstagare som under längre tidsperioder har haft en socialavgiftspliktig anställning och därigenom intjänat en pensionsrätt, men som har blivit arbetslösa och har uttömt möjligheterna att få vanligt arbetslöshetsunderstöd. Den omständigheten att mottagarna av ifrågavarande förmån inte förlorar sin redan intjänade pensionsrätt är endast en sidoeffekt.

19 Det kan därför inte råda något tvivel om att den begärda förmånen har karaktär av en arbetslöshetsförmån. För detta talar även två andra omständigheter, nämligen dels att förmånen har betecknats så av den spanska regeringen enligt artikel 5 jämförd med artikel 97 i förordning nr 1408/71, dels att den som söker förmånen måste vara registrerad som arbetssökande vid arbetsförmedlingen. Sistnämnda omständighet är ett typiskt villkor för rätt till arbetslöshetsförmåner och utgör den grundläggande skillnaden jämfört med förtidspension. Dessutom innebär förmånens klassificering som arbetslöshetsförmån att rätten till arbetslöshetsersättning bortfaller när arbetslösheten upphör (eventuellt genom att den arbetslösa finner anställning via arbetsförmedlingen).

20 Frågan huruvida vederbörande enligt spansk rätt måste ha en intjänad pensionsrätt för att kunna få arbetslöshetsersättningen i fråga, är en prejudicerande fråga som skall besvaras enligt nationell rätt. Artikel 67 i förordning nr 1408/71 kan enligt min uppfattning inte tillämpas för att besvara denna fråga.

21 Om det enligt spansk rätt krävs att vederbörande har en intjänad pensionsrätt för att han skall få den omtvistade arbetslöshetsersättningen, borde även en intjänad pensionsrätt som har förvärvats i en annan medlemsstat vara tillräcklig för att uppfylla kravet. Denna rätt borde i så fall beaktas som en faktisk eller rättslig omständighet som uppkommit i en annan medlemsstat. Det finns en omfattande rättspraxis beträffande den gemenskapsrättsliga skyldigheten enligt artikel 51 i fördraget att ta hänsyn till sådana omständigheter. Jag vill i detta sammanhang hänvisa till vad som anförts i förslaget till avgörande i målet Martínez Losada m.fl., punkterna 48-58. Man måste därför utgå ifrån att en intjänad pensionsrätt som har förvärvats i en annan medlemsstat skall beaktas enligt artikel 51 i fördraget.

22 Jag föreslår således följande svar på den andra frågan: Om det enligt artikel 215 i den allmänna lagen om social trygghet krävs att vederbörande har en rätt till ålderspension, är den behöriga institutionen enligt artikel 51 i EG-fördraget skyldig att beakta den rätt till ålderspension som har intjänats i en annan medlemsstat.

III - Den tredje frågan

23 Saken ändras emellertid om det enligt spansk rätt av rättviseskäl krävs att avgifter har betalats in under en viss minimiperiod(8) för att vederbörande skall ha rätt till en arbetslöshetsförmån. I så fall skall enligt artikel 67.1 i förordning nr 1408/71 även perioder som har fullgjorts i andra medlemsstater beaktas.(9)

24 I klargörande syfte vill jag understryka att den här framförda ståndpunkten inte ger svar på frågan om möjligheten att erhålla förmånen. Det är artikel 67.3 i förordning nr 1408/71 som anger den nödvändiga anknytningen till den lagstiftning enligt vilken förmånen skall beviljas. Det måste dock i förevarande fall påpekas att möjligheten att erhålla en tidsbegränsad arbetslöshetsförmån i ett första skede enbart beviljades enligt nationell rätt. Om nämnda anknytning däremot inte skulle vara tillräcklig, måste man ur ett gemenskapsrättsligt perspektiv stå fast vid det som förklarats i domen i målet Martínez Losada m.fl. Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att avgöra om de perioder under vilka det behöriga spanska organet betalade in avgifter till sjukförsäkrings- och familjebidragssystemen i sökandenas namn utgör försäkringsperioder enligt nationell lagstiftning.(10) I den mån som jag ur mitt perspektiv kan bedöma denna fråga, anser jag att den kan besvaras jakande, eftersom det är försäkringsperioderna som sådana som är viktigast och inte frågan vem som har betalat in avgifterna.

25 Detta betraktelsesätt bemöter även de under förfarandet framförda farhågorna att ett alltför generöst erkännande av perioder som fullgjorts i andra medlemsstater skulle kunna leda till en så kallad socialturism, som skulle innebära att arbetstagare över 52 år bosätter sig i Spanien för att som förtidspensionärer leva på den spanska arbetslöshetsförsäkringens bekostnad. Enligt den här framförda ståndpunkten kan endast sådana migrerande arbetstagare komma i åtnjutande av förmånen som dessförinnan enligt spansk rätt har kommit i åtnjutande av arbetslöshetsförmåner.

26 Jag föreslår att den tredje frågan besvaras på följande sätt: Om det däremot i artikel 161.1 b i den allmänna lagen om social trygghet föreskrivs att avgifter skall ha betalats in under en viss minimiperiod, vilket är ett villkor för beviljande av en arbetslöshetsförmån enligt artikel 215 i denna lag, skall enligt artikel 67.1 i förordning nr 1408/71 även försäkringsperioder som har fullgjorts i en annan medlemsstat beaktas.

C - Förslag till avgörande

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att tolkningsfrågorna skall besvaras på följande sätt:

1) Artikel 67.1 i förordning (EEG) nr 1408/71 skall tolkas så, att den behöriga institutionen, i fråga om beviljande av den arbetslöshetsersättning till personer över 52 år som föreskrivs i artikel 215.3 i Real Decreto Legislativo (kungligt lagdekret) nr 1/1994 av den 20 juni 1994 om godkännande av den kodifierade texten av den allmänna lagen om social trygghet (lagen om allmän socialförsäkring), är skyldig att beakta försäkrings- eller anställningsperioder som har fullgjorts enligt en annan medlemsstats lagstiftning, under förutsättning att - bortsett från att ålderskravet inte är uppfyllt - de avgifter som har betalats in under dessa perioder medför att den berörde är berättigad till ålderspension i en annan medlemsstat än den där den behöriga institutionen är belägen.

2) Om det enligt artikel 215 i den allmänna lagen om social trygghet krävs att vederbörande har en rätt till ålderspension, är den behöriga institutionen enligt artikel 51 i fördraget skyldig att beakta den rätt till ålderspension som har intjänats i en annan medlemsstat.

3) Om det däremot i artikel 161.1 b i den allmänna lagen om social trygghet föreskrivs att avgifter skall ha betalats in under en viss minimiperiod, vilket är ett villkor för beviljande av en arbetslöshetsförmån enligt artikel 215 i denna lag, skall enligt artikel 67.1 i förordning nr 1408/71 även försäkringsperioder som har fullgjorts i en annan medlemsstat beaktas.

(1) - Se de förenade målen C-88/95, C-102/95 och C-103/95 (REG 1997, s. I-869).

(2) - Förslag till avgörande i de förenade målen C-88/95, C-102/95 och C-103/95 av den 12 september 1996 (Martínez Losada m.fl., REG 1997, s. I-869, s. I-872).

(3) - Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt förordning (EG) nr 118/97 (EGT L 28, s. 1).

(4) - Punkt 37 i domen i målet Martínez Losada m.fl.

(5) - Min kursivering.

(6) - Punkt 40 i domen i målet Martínez Losada m.fl.

(7) - Ibidem, punkt 40.

(8) - Artikel 161.1 b i den allmänna lagen om social trygghet.

(9) - Domen i de förenade målen C-88/95, C-102/95 och C-103/95, Martínez Losada m.fl., punkt 27.

(10) - Domen i de förenade målen C-88/95, C-102/95 och C-103/95, Martínez Losada m.fl., punkt 37.