FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

ELEANOR SHARPSTON

föredraget den 31 oktober 2019 ( 1 )

Mål C‑234/18

Komisia za protivodeystvie na koruptsiyata i za otnemane na nezakonno pridobitoto imushtestvo

mot

BP,

AB,

PB,

ТRAST B ООD,

AGRO IN 2001 EOOD,

ACCAUNT SERVICE 2009 EOOD,

INVEST MANAGEMENT OOD,

ESTEYD OOD,

BROMAK OOD,

BROMAK FINANCE EAD,

Viva Telecom Bulgaria EAD,

BULGARIAN TELECOMMUNICATIONS COMPANY EAD,

HEDZH INVESTMANT BULGARIA AD,

КЕМIRA OOD,

Dunarit AD,

TEHNOLOGICHEN TSENTAR-INSTITUT PO MIKROELEKTRONIKA AD,

ЕVROBILD 2003 EOOD,

ТЕCHNOTEL INVEST AD,

КЕN TREYD EAD,

КОNSULT AV EOOD,

Louvrier Investments Company 33 SA,

EFV International Financial Ventures Ltd,

InterV Investment SARL,

LIC Telecommunications SARL,

V Telecom Investment SCA,

V2 Investment SARL,

Empreno Ventures SARL,

ytterligare deltagare i målet:

Corporate Commercial Bank, under avveckling

(begäran om förhandsavgörande från Sofiyski gradski sad (Stadsdomstolen i Sofia, Bulgarien))

”Begäran om förhandsavgörande – Straffrättsligt samarbete – Direktiv 2014/42/EU – Rambeslut 2005/212/RIF – Artiklarna 2 och 5 – Förverkande – Oskuldspresumtion – Nationell lagstiftning om förverkande utan föregående fällande brottmålsdom”

1. I den aktuella begäran om förhandsavgörande från Sofiyski gradski sad (Stadsdomstolen i Sofia, Bulgarien) har domstolen ombetts tolka flera bestämmelser i unionsrätten om förverkande av vinning som härrör från brott, medlen för att begå brotten (hjälpmedel) ( 2 ) och egendom som härrör från brott. Bakgrunden är ett förfarande för förverkande inför en civilrättslig domstol som inte har något samband med en fällande brottmålsdom och huruvida ett sådant förfarande är förenligt med unionsrätten. Svaret till den hänskjutande domstolen kräver att domstolen bedömer om två EU-rättsakter är materiellt tillämpliga (ratione materiae) och tidsmässigt tillämpliga (ratione temporis) på förverkande, nämligen rambeslut 2005/212/RIF och direktiv 2014/42/EU, samt förhållandet dem emellan.

Unionsrätten

Fördraget om Europeiska unionen

2. I artikel 31.1 c i Fördraget om Europeiska unionen, i den lydelse som var tillämplig när rambeslutet antogs, föreskrivs att den gemensamma åtgärden avseende straffrättsligt samarbete ska säkerställa ”förenlighet mellan tillämpliga regler i medlemsstaterna, när detta är nödvändigt för att förbättra samarbetet”. Genom artikel 34.2 b i fördraget ges rådet behörighet att genom enhälligt beslut på initiativ av en medlemsstat eller kommissionen anta ramrambeslut för ”tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar. Rambesluten ska vara bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat som ska uppnås men ska överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt. De kan inte ha direkt effekt”.

Protokoll nr 36 om övergångsbestämmelser

3. Protokoll nr 36 organiserar övergången mellan de institutionella bestämmelser i fördragen som är tillämpliga före ikraftträdandet av Lissabonfördraget och de bestämmelser som fastställs i det fördraget. ( 3 ) Enligt artikel 9 gäller att ”rättsverkan för de akter som unionens institutioner, organ och byråer antar på grundval av fördraget om Europeiska unionen före ikraftträdandet av Lissabonfördraget ska bestå så länge dessa akter inte upphävs, ogiltigförklaras eller ändras med tillämpning av fördragen”.

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna

4. I artikel 48 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) ( 4 ) föreskrivs att ”[v]ar och en som har blivit anklagad för en lagöverträdelse ska betraktas som oskyldig till dess att hans eller hennes skuld lagligen fastställts”.

5. Enligt artikel 51.1 i stadgan ”riktar sig bestämmelserna i stadgan till unionens institutioner, organ och byråer … samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar [unions]rätten”.

Rambeslut 2005/212/RIF

6. De följande uppgifterna finns i skälen i rambeslut 2005/212/RIF. Den viktigaste drivkraften bakom den gränsöverskridande organiserade brottsligheten är ekonomisk vinning. Effektivt förebyggande och effektiv bekämpning av den organiserade brottsligheten bör därför inriktas på spårande, spärrande, beslag och förverkande av vinning av brott. Skillnaderna mellan medlemsstaternas lagstiftning inom området gör detta svårt. ( 5 ) I slutsatserna från Europeiska rådet i Wien i december 1998 ( 6 ) uppmanade Europeiska rådet därför till en förstärkning av EU:s insatser för bekämpande av internationell organiserad brottslighet i enlighet med en handlingsplan för att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i Amsterdamfördraget om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. ( 7 ) De gällande instrumenten på detta område har dock inte i tillräcklig utsträckning kunnat sörja effektivt gränsöverskridande samarbete i fråga om förverkande, eftersom flera medlemsstater fortfarande saknar möjlighet att förverka vinning av alla de brott som kan leda till frihetsberövande i mer än ett år. ( 8 ) Syftet med rambeslutet är därför att se till att det finns effektiva regler i alla medlemsstater om förverkande av vinning av brott, bland annat i fråga om bevisbördan när det gäller ursprunget till tillgångar som tillhör en person som dömts för brott med anknytning till organiserad brottslighet. ( 9 )

7. I artikel 1 tredje strecksatsen definieras ”hjälpmedel” som ”all slags egendom som på något sätt, helt eller delvis, använts eller varit avsedd att användas för att begå brottslig gärning eller brottsliga gärningar.” Fjärde strecksatsen definierar förverkande som ”ett sådant straff eller annan åtgärd beslutad av domstol efter rättegång på grund av brottslig gärning eller brottsliga gärningar som innebär slutgiltigt berövande av egendom”.

8. I artikel 2.1 föreskrivs att ”[v]arje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att se till att kunna förverka, helt eller delvis, hjälpmedel och vinning som härrör från brottsliga gärningar som kan bestraffas med frihetsberövande i mer än ett år eller egendom vars värde motsvarar sådan vinning”. Enligt artikel 2.2 gäller ett särskilt undantag för ”skattebrott” (vilka inte definieras): enligt vilket medlemsstaterna får ”tillämpa andra förfaranden än straffrättsliga för att frånta gärningsmannen vinningen av brottet”.

9. I artikel 4 föreskrivs att ”[v]arje medlemsstat [ska] vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att tredje man som berörs av de åtgärder som vidtas enligt artiklarna 2 och 3 har tillgång till effektiva rättsmedel för att skydda sina rättigheter”.

10. Enligt artikel 5 i rambeslutet ”ska [rambeslutet] inte ha som effekt att skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande principerna, särskilt vad gäller presumtion om den anklagades oskuld, i enlighet med vad som fastställs i artikel 6 i fördraget om Europeiska unionen på något sätt ändras”.

11. Enligt artikel 7 ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa rambeslutet före den 15 mars 2007.

Direktiv 2014/42

12. I skäl 5 i direktiv 2014/42 anges att genom ”antagande av minimiregler tillnärmas medlemsstaternas system för frysning och förverkande, vilket gör det lättare att bygga upp ett ömsesidigt förtroende och ett effektivt gränsöverskridande samarbete”. I skäl 9 anges att direktivet syftar till att ”ändra och utvidga bestämmelserna i rambesluten 2001/500/RIF och 2005/212/RIF. Dessa rambeslut bör delvis ersättas för medlemsstaterna som är bundna av detta direktiv.” ( 10 )

13. Enligt artikel 1.1 i direktivet innehåller direktivet ”minimiregler om frysning av egendom för att möjliggöra ett eventuellt senare förverkande och om förverkande av egendom i straffrättsliga ärenden”.

14. I artikel 2.3 definieras begreppet hjälpmedel på samma sätt som definitionen i artikel 1 tredje strecksatsen i rambeslut 2005/212/RIF. I artikel 2.4 definieras förverkande som ”slutgiltigt berövande av egendom beslutat av domstol i anledning av brott”.

15. I artikel 3 definieras direktivets tillämpningsområde: ( 11 ) ”Detta direktiv ska tillämpas på brott som omfattas av (a) den konvention som utarbetats på grundval av artikel K 3.2 c i fördraget om Europeiska unionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i …, (b) rådets rambeslut 2000/383/RIF av den 29 maj 2000 om förstärkning av skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron genom straffrättsliga och andra påföljder, (c) rådets rambeslut 2001/413/RIF av den 28 maj 2001 om bekämpning av bedrägeri och förfalskning som rör andra betalningsmedel än kontanter, (d) rådets rambeslut 2001/500/RIF av den 26 juni 2001 om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och vinning av brott, (e) rådets rambeslut 2002/475/RIF av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism, (f) rådets rambeslut 2003/568/RIF av den 22 juli 2003 om kampen mot korruption inom den privata sektorn, (g) rådets rambeslut 2004/757/RIF av den 25 oktober 2004 om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel, (h) rådets rambeslut 2008/841/RIF av den 24 oktober 2008 om kampen mot organiserad brottslighet, (i) Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF, (j) Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/93/EU av den 13 december 2011 om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering av barn och barnpornografi samt om ersättande av rådets rambeslut 2004/68/RIF, (k) Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/40/EU av den 12 augusti 2013 om angrepp mot informationssystem och om ersättande av rådets rambeslut 2005/222/RIF, samt andra rättsliga instrument om det i dessa instrument uttryckligen fastställs att detta direktiv gäller för de brott som harmoniseras enligt instrumentet.”

16. Enligt artikel 4.1 ska ”[m]edlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att möjliggöra förverkande, antingen helt eller delvis, av hjälpmedel och vinning eller egendom till ett värde som motsvarar sådana hjälpmedel eller sådan vinning, om det meddelats en slutlig fällande brottmålsdom, vilken dom också kan vara resultatet av förfaranden i den tilltalades utevaro”. I artikel 4.2 föreskrivs att ”[o]m förverkande på grundval av punkt 1 inte är möjligt, åtminstone om detta är en följd av att den misstänkta eller tilltalade personen är sjuk eller har avvikit, ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att göra det möjligt att förverka hjälpmedel och vinning i fall där ett straffrättsligt förfarande inletts i fråga om ett brott som är av beskaffenhet att direkt eller indirekt kunna ge upphov till en ekonomisk fördel och detta förfarande skulle ha kunnat leda till en fällande brottmålsdom, om den misstänkte eller tilltalade hade kunnat ställas inför rätta”.

17. Artikel 5 rör utvidgning av förverkande av egendom som tillhör en person som har dömts för ett brott som är av beskaffenhet att direkt eller indirekt kunna ge upphov till en ekonomisk fördel, om domstolen på grundval av omständigheterna i målet är övertygad om att egendomen i fråga härrör från brottsliga handlingar. Det omfattar en icke uttömmande förteckning över vilka ”brott” som ”åtminstone” ska omfattas.

18. Enligt artikel 6.1 får vinning, eller annan egendom, till ett värde som motsvarar vinningen, som överförts direkt eller indirekt av en misstänkt eller tilltalad till tredje man, eller som förvärvats av tredje man från en misstänkt eller tilltalad, åtminstone om denne tredje man hade kännedom om eller borde ha haft kännedom om att överföringens eller förvärvets syfte var att undvika förverkande, förverkas.

19. Enligt artikel 8.1 ska ”medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att se till att personer som berörs av de åtgärder som föreskrivs enligt direktivet har rätt till ett effektivt rättsmedel och en opartisk domstol så att deras rättigheter tillvaratas”.

20. I artikel 12 anges det att direktivet ska införlivas senast den 4 oktober 2016.

21. I artikel 14.1 föreskrivs att ”artikel 1 första fyra strecksatserna och artikel 3 i rambeslut 2005/212/RIF ska ersättas med detta direktiv för de medlemsstater som är bundna av detta direktiv, utan att det påverkar dessa medlemsstaters skyldigheter när det gäller tidsfristerna för införlivande av rambesluten i nationell rätt”. I artikel 14.2 anges att ”[f]ör de medlemsstater som är bundna av detta direktiv ska hänvisningar till gemensam åtgärd 98/699/RIF och till de bestämmelser i rambesluten 2001/500/RIF och 2005/212/RIF som anges i punkt 1 anses som hänvisningar till detta direktiv”.

22. Enligt artikel 15 träder direktivet i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (den 29 april 2014). ( 12 )

Nationell lagstiftning

Lagen om förverkande av tillgångar som har förvärvats på olagligt sätt

23. År 2012 antogs Zakon za otnemane v polza na darzhavata na nezakonno pridobito imushtestvo (lagen om förverkande av illegalt förvärvade tillgångar) (nedan kallad 2012 års lag) i Republiken Bulgarien. Lagen trädde i kraft den 19 november 2012. Den upphävdes genom Zakon za protivodeystvie na koruptsiata i za otnemane na nezakonno pridobito imushtestvo (lagen om bekämpande av korruption och förverkande av illegalt förvärvade tillgångar) som utfärdades den 19 januari 2018. Enligt artikel 5.1 i den senare ska undersökningar och förfaranden enligt 2012 års lag utföras i enlighet med bestämmelserna i den lagen av kommissionen för bekämpande av korruption och förverkande av tillgångar som har förvärvats på olagligt sätt (nedan kallad kommissionen för bekämpande av korruption).

24. I artikel 1.1 anges att syftet med lagen är att fastställa villkoren och förfarandet för förverkande av tillgångar som har förvärvats på olagligt sätt. I enlighet med artikel 1.2 ska tillgångarna anses ha förvärvats på ett olagligt sätt om det inte går att fastställa någon laglig källa för de förvärvade tillgångarna.

25. Genom artikel 5.1 inrättas kommissionen för bekämpande av korruption som en oberoende, specialiserad och permanent myndighet.

26. Enligt artikel 2 gäller att ”förfaranden enligt denna lag genomförs oberoende av straffrättsliga förfaranden mot personen som är föremål för utredning och/eller personer som har en koppling till denne”.

27. I enlighet med artikel 21.1 inleder kommissionen för bekämpande av korruption ett förfarande när den har rimliga skäl att misstänka att vissa tillgångar har förvärvats på ett olagligt sätt. Enligt artikel 21.2 föreligger rimliga skäl när det efter undersökning förefaller föreligga väsentliga skillnader i fråga om tillgångar som innehas av de personer som är föremål för undersökningen. I artikel 22.1 anges det vidare att ”det utredningsförfarande som föreskrivs i artikel 21.2 ska inledas … i fall där en person anklagats för brott enligt … artiklarna 201–203 i strafflagen”.

28. Artikel 66.1 och 66.2 behandlar tillgångar som överförs till eller kontrolleras av juridiska personer. Den anger att ”förverkande omfattar tillgångar som personen som är föremål för undersökning har överfört till en fysisk person eller överfört till en juridisk persons kapital i form av ett penningtillskott eller annat tillskott, om personerna som leder eller kontrollerar den juridiska personen kände till, eller på grund av omständigheterna hade anledning att misstänka, att tillgångarna hade förvärvats på ett olagligt sätt”, och att ”förverkande [även] omfattar … tillgångar som förvärvats på ett olagligt sätt av en fysisk person som kontrolleras av personen som är föremål för undersökningen eller har en koppling till denne.”

Strafflagen

29. Artikel 203.1 i Nakazatelen kodeks (strafflagen) bedömer storskalig förskingring som utförs av en offentlig tjänsteman som särskilt grov förskingring som kan bestraffas med frihetsberövande i 10–20 år.

Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna

30. Den 28 juli 2014 rapporterade åklagarmyndigheten i Sofia till kommissionen för bekämpande av korruption att BP var föremål för en förundersökning på grund av att han, från december 2011 till den 19 juni 2014, i egenskap av styrelseordförande i Korporativna targovska banka AD (nedan kallad banken), (tillsammans med andra) hade uppmuntrat personer att förskingra medel som tillhörde banken, vilka hade lämnats över till banken för inlåning eller förvaltning. Beloppen uppgick till mer än 205 miljoner BGN (cirka 105 miljoner euro). De faktiska omständigheterna tyder på att förskingring hade skett i den mening som avses i artikel 203.1 i strafflagen.

31. Den 5 augusti 2014 inledde kommissionen för bekämpande av korruption en undersökning avseende perioden från den 4 augusti 2004 till den 4 augusti 2010, som avslöjade betydande oegentligheter med avseende på BP:s personliga tillgångar. I samband med undersökningen gjorde kommissionen för bekämpande av korruption en analys av den ekonomiska ställningen och de transaktioner som genomförts av de bolag som sades ha handlat i samarbete med BP eller stått under hans kontroll. Slutsatsen av analysen var att vissa transaktioner hade genomförts med medel som erhållits på ett rättsstridigt sätt, medan andra inte hade ägt rum i praktiken utan hade använts för att dölja tillgångar eller medel med olagligt ursprung, och att medlen härrörde från lån utan säkerhet som banken beviljat och som hade lett till att banken gick i konkurs.

32. Den 14 maj 2015 väckte kommissionen för bekämpande av korruption talan vid den hänskjutande domstolen om frysning av de tillgångar som BP och de fysiska och juridiska personer som antogs ha koppling till BP hade förvärvat på olagligt sätt (nedan kallad begäran om frysning). Den 20 och den 28 maj 2015 vidtog den hänskjutande domstolen åtgärder för att frysa de tillgångar för vilka förverkande sökts.

33. Förevarande förfarande vid den hänskjutande domstolen rörande förverkande av tillgångar som sades ha förvärvats på ett olagligt sätt, inleddes den 22 mars 2016.

34. Det straffrättsliga förfarandet mot BP och andra personer inleddes inför Spetsializiran nakazatelen sad (Särskilda brottmålsdomstolen, Bulgarien) år 2017 och pågick fortfarande på datumet för begäran om förhandsavgörande.

35. Den hänskjutande domstolen påpekar att civilrättsliga förfaranden i samband med förverkande av tillgångar såsom de aktuella, i enlighet med den nationella lagstiftning som var tillämplig vid tidpunkten för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, får fullföljas oberoende av om den person som är föremål för en utredning har dömts genom en lagakraftvunnen dom eller inte. Den hänskjutande domstolen tvivlar på att den lagstiftningen är förenlig med de miniminormer för förverkande av tillgångar som fastställs i direktiv 2014/42, enligt vilka tillgångar får förverkas som har förvärvats genom ett brott för vilket gärningsmannen har dömts genom en lagakraftvunnen dom.

36. Den hänskjutande domstolen begär därför ett förhandsavgörande beträffande följande frågor: ”(1) Ska artikel 1.1 i direktiv 2014/42 …, som fastställer ’minimiregler om frysning av egendom för att möjliggöra ett eventuellt senare förverkande’, tolkas på så sätt att den tillåter medlemsstaterna att anta bestämmelser om civilrättsligt förverkande som inte stöds av en fällande brottmålsdom? (2) Följer det av artikel 1.1 i direktiv 2014/42 …, med beaktande av artikel 4.1 däri, att det är tillräckligt att ett straffrättsligt förfarande endast har inletts mot personen vars tillgångar är föremål för förverkande, för att ett civilrättsligt förfarande för förverkande ska kunna inledas och genomföras? (3) Är det tillåtet att skälen till artikel 4.2 i direktiv 2014/42/EU … tolkas extensivt så att civilrättsligt förverkande som inte stöds på en fällande dom är tillåtet? (4) Ska artikel 5.1 i direktiv 2014/42 … tolkas på så sätt att det endast på grundval av en avvikelse mellan en persons tillgångar och dennes legala inkomster är möjligt att besluta om förverkande av egendom för att den erhållits direkt eller indirekt genom brott, utan att det föreligger en slutlig brottmålsdom som fastställer att personen har begått det aktuella brottet? (5) Ska artikel 6.1 i direktiv 2014/42 … tolkas på så sätt att bestämmelsen reglerar förverkande hos tredje man som en kompletterande eller alternativ åtgärd i förhållande till direkt förverkande, eller som en kompletterande åtgärd i förhållande till utvidgat förverkande? (6) Ska artikel 8.1 i direktiv 2014/42 … tolkas på så sätt att den säkerställer tillämpningen av oskuldspresumtionen och förbjuder förverkande som inte sker med stöd av en fällande dom?”

37. Skriftliga yttranden har inkommit från kommissionen för bekämpande av korruption, från BP, AB, PB och Trast B OOD tillsammans, från Dunarit AD, AGRO IN 2001 EOOD och banken, från den bulgariska, den tjeckiska och den irländska regeringen samt från Europeiska kommissionen. Vid förhandlingen den 5 juni 2019 yttrade sig kommissionen för bekämpande av korruption, BP, AB, PB och Trast B OOD, Dunarit AD, banken, den bulgariska och den irländska regeringen samt kommissionen.

Bedömning

38. Förevarande fall har vissa särdrag som innebär att EU-domstolen måste avvika från de frågor som faktiskt ställts till den för att kunna ge den hänskjutande domstolen användbar vägledning i de frågor som ställts.

39. De frågor som ställts utgår från den enkla premissen att direktiv 2014/42 är tillämpligt i förevarande fall. Jag anser emellertid att en vidare analys behövs för att fastställa vilken unionsrätt som är tidsmässigt och materiellt tillämplig. Även förhållandet mellan bestämmelserna i det direktivet och bestämmelserna i rambeslut 2005/212/RIF behöver prövas.

40. När jag har behandlat dessa frågor går jag vidare till tolkningsfrågorna i begäran om förhandsavgörande och kommer, såsom EU-domstolen har begärt, att koncentrera mig på tolkningen av artiklarna 2 och 5 i rambeslut 2005/212/RIF.

Materiellt tillämplig unionsrätt

41. Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra den exakta arten av de överträdelser som åklagarmyndigheten i Sofia anmält till kommissionen för bekämpande av korruption och som ligger till grund för detta förfarande. Med detta sagt anser jag inte att den förskingring som beskrivs i beslutet om hänskjutande är ett av de brott som faller inom tillämpningsområdet för de rättsakter som är förtecknade i artikel 3 i direktiv 2014/42. Därav följer, såsom den bulgariska och den tjeckiska regeringen har hävdat, att saken i det nationella målet faller utanför tillämpningsområdet för direktiv 2014/42.

42. Rambeslut 2005/212/RIF är däremot tillämpligt på förverkande av hjälpmedel och intäkter som härrör från brott vars påföljd är frihetsberövande i mer än ett år. Av detta följer att sådana brott som i förevarande fall, vars påföljd är frihetsberövande i 10–20 år, faller inom rambeslutets tillämpningsområde. Denna slutsats påverkar inte frågan huruvida förfarandet i förevarande fall motsvarar ”förverkande” i den mening som avses i artikel 1 fjärde strecksatsen i rambeslutet.

Tidsmässigt tillämplig unionsrätt

43. I förevarande fall finns det två parallella nationella förfaranden. Å ena sidan ett straffrättsligt förfarande för förskingring som väcktes vid den särskilda brottmålsdomstolen år 2017 och som pågick vid den tidpunkt då begäran om förhandsavgörande framställdes. Å andra sidan pågår ett förfarande som enligt nationell rätt klassificeras som civilrättsligt och som inleddes med begäran om frysning av tillgångar den 14 maj 2015 och den hänskjutande domstolens påföljande frysning den 20 och den 28 maj 2015 av de tillgångar som påstås vara förvärvade på ett olagligt sätt. Detta förfarande fortsatte med förverkande av de tillgångar som anmäldes av kommissionen för bekämpande av korruption den 22 mars 2016 och pågår för närvarande.

44. Det åligger den hänskjutande domstolen att kontrollera de relevanta datumen, men jag anser att fristen för att införliva direktiv 2014/42 löpte ut den 4 oktober 2016. Är detta direktiv relevant för den tidsmässiga tillämpligheten (ratione temporis) i detta förfarande? Även om direktivet inte är materiellt tillämpligt (ratione materiae), är denna fråga viktig eftersom direktivet ersätter vissa bestämmelser i rambeslutet.

45. Det är fast rättspraxis att ett direktiv kan ha direkt effekt först efter det att fristen för att införliva direktivet med nationell rätt har löpt ut. ( 13 ) Därmed kan direktiv 2014/42 inte åberopas inför nationella domstolar för det förfarande som inleddes den 22 mars 2016, innan fristen för direktivets införlivande hade löpt ut. Under denna period är medlemsstaterna emellertid skyldiga att avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det föreskrivna resultatet. ( 14 )

46. Av detta följer att den relevanta unionsrättsakten med avseende på förverkande av tillgångar som härrör från brott som var tillämplig vid tidpunkten för omständigheterna i målet är rambeslut 2005/212/RIF.

Rambeslut 2005/212/RIF efter ikraftträdandet av direktiv 2014/42

47. Såsom föreskrivs i artikel 9.1 i protokoll nr 36 om övergångsbestämmelser ändrades rambeslut 2005/212/RIF från och med ikraftträdandet av direktiv 2014/42 (20 dagar efter offentliggörandet i Europeiska unionens officiella tidning den 29 april 2014).

48. Direktivets tillämpningsområde är begränsat till de rättsområden som anges i artikel 83.1 FEUF. Detta innebär att unionsbestämmelserna om förverkande ska fortsätta att gälla för att upprätthålla en viss grad av harmonisering avseende brottslig verksamhet som faller utanför tillämpningsområdet för direktiv 2014/42. Artiklarna 2, 4 och 5 i rambeslut 2005/212/RIF ska således fortsätta gälla. ( 15 )

49. Specifikt gäller enligt artikel 14.1 och 14.2 i direktiv 2014/42 att direktivet, för de medlemsstater som är bundna av det, ersätter de fyra första strecksatserna i artikel 1 och artikel 3 i rambeslut 2005/212/RIF och att hänvisningar till de ersatta artiklarna i rambeslutet ska ”anses som hänvisningar till” det direktivet.

50. Då uppkommer följande fråga: ska bestämmelserna tolkas så, att de utgör en del av direktivet eller av rambeslutet?

51. Eftersom dessa bestämmelser följer av direktivet anser jag att det är direktivets syften och systematik som ska vara vägledande för tolkningen och inte rambeslutets syften och systematik. Detta överensstämmer med den klara ordalydelsen i artikel 14.2 i direktivet. Det respekterar även behovet av en enhetlig tolkning av unionsrätten: Samma bestämmelser kan inte tolkas på olika sätt beroende på om de läses mot bakgrund av direktivet eller inom ramen för rambeslutet.

52. Så länge ett rambeslut inte har ”upphävts, ogiltigförklarats eller ändrats”, i enlighet med artikel 9 i protokoll nr 36 om övergångsbestämmelser, behåller det sin rättsliga karaktär. När en enskild bestämmelse ändras (eller, i förevarande fall, ersatts) av ett direktiv är det endast denna enskilda bestämmelses rättsliga karaktär som förändras. Men ändring av en enskild bestämmelse kan inte ändra den rättsliga karaktären av hela den rättsakt där bestämmelsen ingår. Det som händer här är snarare att det ursprungliga rambeslutet blir en blandad rättsakt som innehåller beståndsdelar både från rambeslutet och från direktivet. ( 16 )

53. Det som är utmärkande för förevarande fall är att det nationella förfarandet för förverkande påbörjades efter det att direktivet hade trätt i kraft (och således efter ändringen av rambeslutet), men före utgången av den föreskrivna fristen för att införliva direktivet i nationell rätt.

54. De bestämmelser i direktivet som har ersatt de fyra första strecksatserna i artikel 1 och artikel 3 i rambeslut 2005/212/RIF kan således inte åberopas vid de nationella domstolarna före den 4 oktober 2016. I förevarande mål är således rambeslutet tillämpligt i oförändrad lydelse. Under den period som fastställs för införlivande i nationell rätt är medlemsstaterna emellertid skyldiga att avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar förverkligandet av det resultat som föreskrivs i bestämmelserna i direktivet om ändring av rambeslutet. ( 17 ) Jag påminner här om att den rättspraxis som bygger på domen i målet Pupino, som kräver att nationella domstolar så långt som möjligt tolkar nationell lagstiftning med hänsyn till rambeslutets ordalydelse och syfte för att uppnå eftersträvat resultat, fortfarande är mycket viktig. ( 18 )

De rättsliga frågor som uppkommer genom tolkningsfrågorna

55. Den hänskjutande domstolens frågor 1–4 gäller huruvida nationella förfaranden såsom i förevarande fall (som inleds när straffrättsliga förfaranden har inletts, men där förverkandet äger rum utan fällande dom) är förenliga med olika bestämmelser i direktiv 2014/42.

56. Med fråga 6 vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida oskuldspresumtionen ska tillämpas, eftersom artikel 8.1 i direktiv 2014/42 utgör hinder för förverkande som inte bygger på en fällande brottmålsdom.

57. Jag ska pröva den hänskjutande domstolens frågor mot bakgrund av unionsrätten i materiellt hänseende (ratione materiae) och i tidsmässigt hänseende (ratione temporis), det vill säga rambeslut 2005/212/RIF, närmare bestämt artiklarna 2 och 5 i detta (enligt EU-domstolens begäran). Jag kommer inte att behandla den hänskjutande domstolens fråga 5, eftersom den endast är relevant inom ramen för artikel 6.1 i direktiv 2014/42, vilket inte är tillämpligt i förevarande fall.

Förverkande enligt rambeslut 2005/212/RIF

58. Genom artikel 2.1 i rambeslut 2005/212/RIF införs en skyldighet för medlemsstaterna att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att kunna förverka hjälpmedel och vinning som härrör från brottsliga gärningar som kan bestraffas med frihetsberövande i mer än ett år. Förverkande definieras i artikel 1 fjärde strecksatsen i rambeslutet som ett ”sådant straff eller annan åtgärd beslutad av domstol efter rättegång på grund av brottslig gärning eller brottsliga gärningar som innebär slutgiltigt berövande av egendom”. ( 19 )

59. Är det möjligt att tolka dessa bestämmelser i rambeslut 2005/212/RIF innan beslutet ändrades genom direktiv 2014/42, i den meningen att bestämmelserna utgör hinder för medlemsstaterna att genomföra ett sådant förverkande som i förevarande fall, där förverkandet inte är beroende av en lagakraftvunnen brottmålsdom?

60. Enligt min uppfattning är svaret nej.

61. Rambeslut 2005/212/RIF har som rättslig grund avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen om polissamarbete och straffrättsligt samarbete, särskilt dess artiklar 29, 31.1 c och 34.2 b. Syftet med rambeslutet är därmed att säkerställa att de regler som är tillämpliga för medlemsstaterna är förenliga med varandra så långt det är nödvändigt, för att förbättra det straffrättsliga samarbetet genom tillnärmning av medlemsstaternas lagar och förordningar och genom att säkerställa att alla medlemsstater har effektiva regler för förverkandet av vinning från brott. ( 20 ) Rambeslut 2005/212/RIF är kopplat till antagandet av rambeslut 2006/783/RIF om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om förverkande, vars syfte är att fastställa de regler enligt vilka en medlemsstat skall erkänna och på sitt territorium verkställa ett beslut om förverkande som har utfärdats av en domstol som är behörig i brottmål i en annan medlemsstat. ( 21 )

62. I den förklarande anmärkningen från Konungariket Danmark om ett förslag till rambeslut om förverkande av vinning, hjälpmedel och egendom som härrör från brott beskrivs det föreslagna ramverket som ett ”horisontellt instrument” för att entydigt fastställa medlemsstaternas skyldigheter i fråga om förverkande. ( 22 )

63. Det följer av den rättsliga grunden för rambeslutet, dess syfte och det sammanhang i vilket det antogs att det är ett instrument som i) endast rör brottmål, (ii) syftar till att säkerställa att medlemsstaternas lagstiftningar är förenliga så långt det krävs för deras samarbete, (iii) inför en skyldighet för medlemsstaterna att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att kunna förverka hjälpmedel och vinning som härrör från brott och (iv) tillnärmar medlemsstaternas lagar inom de områden som omfattas, med målet att underlätta det ömsesidiga erkännandet av beslut om förverkande. Tanken är en minsta tillnärmning av lagstiftningarna (”i den utsträckning som är nödvändig för samarbetet”).

64. Enligt rambeslut 2005/212/RIF ska hjälpmedel och vinning från brott bli föremål för förverkande (artikel 2.1) som en domstol har beslutat om ”på grund av brottslig gärning eller brottsliga gärningar” (artikel 1 fjärde strecksatsen). Den definitionen motsvarar den i artikel 1 d i Europarådets konvention av den 8 november 1990 om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott samt finansiering av terrorism. ( 23 ) Här är det användbart att påminna sig om att konventionens tillämpningsområde är begränsat till brottslig verksamhet eller handlingar som är kopplade till brottslig verksamhet. ( 24 ) Rambeslutets rättsliga grund, sammanhang och ordalydelse visar att det bör tolkas på motsvarande sätt.

65. Ett straffrättsligt förfarande inleds när en berörd person får kännedom om att han eller hon är misstänkt eller tilltalad för att ha begått ett brott och pågår fram till det slutgiltiga avgörandet i frågan huruvida den misstänkta eller tilltalade personen har begått brottet samt i förekommande fall även i samband med påföljdsvalet och i väntan på beslut om ett eventuellt överklagande. ( 25 )

66. Det är uppenbart att förfarandet i fråga vid den nationella domstolen inte utgör ett ”straffrättsligt förfarande”. På grundval av uppgifterna i handlingarna i målet drar jag slutsatsen att förfarandet inte heller gäller ”brottslig gärning eller brottsliga gärningar” i den mening som avses i artikel 1 fjärde strecksatsen i rambeslutet.

67. Det åligger den nationella domstolen att kontrollera sådana förhållanden, men detta förfarande har för domstolen beskrivits som en civilrättslig process (som samexisterar med ett straffrättsligt förverkande). Förfarandet har endast en beröringspunkt med det straffrättsliga förfarandet: Det inleds av en nationell oberoende myndighet när denna underrättas om att åtal väckts mot en person för ett visst brott. När förfarandet har inletts genomförs det civilrättsliga förfarandet oberoende av det straffrättsliga förfarande som inletts mot den person som är föremål för undersökningen (se artikel 2 i 2012 års lag). Civilprocessen inriktas på tillgångarna (inte på personen som är föremål för undersökningen). Bakgrunden till och metoden för förvärv av tillgångarna undersöks för att fastställa huruvida tillgångarna ska frysas och/eller i vederbörlig ordning förverkas. Förverkandet har alltjämt inget samband med utgången av det straffrättsliga förfarandet. Det är inte knutet till bevis på att den person som är föremål för en utredning har begått ett brott.

68. Jag instämmer således med kommissionens ståndpunkt vid förhandlingen, att ett sådant system för förverkande ligger utanför rambeslutets tillämpningsområde. Jag skulle komma till samma slutsats utifrån ordalydelsen i artikel 1 fjärde strecksatsen i rambeslutet, i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2014/42. Definitionen av ”förverkande” har ändrats, ( 26 ) men den avgörande formuleringen på grund av en brottslig gärning är oförändrad.

69. Jag anser inte att den slutsatsen påverkas av den omständigheten att det i artikel 2.2 i rambeslutet föreskrivs att medlemsstaterna får använda sig av andra förfaranden än straffrättsliga förfaranden för att beröva den som gjort sig skyldig till skattebrott vinningen från brottet. ( 27 ) Den bestämmelsens ordalydelse har kvar en tydlig koppling till brott (”gärningsmannen” och ”vinningen av brottet”). Den kan inte tolkas som en utvidgning av tillämpningsområdet för rambeslutet till ett förverkande som inte är knutet till ett straffrättsligt förfarande.

70. För fullständighetens skull vill jag tillägga att det, för det fall att det nationella målet anses ha samband med ett straffrättsligt förfarande och således omfattas av rambeslutets tillämpningsområde, inte finns något i rambeslutet (till skillnad från direktiv 2014/42) som gör förverkande beroende av en lagakraftvunnen brottmålsdom. Artikel 1 fjärde strecksatsen definierar förverkande som ”ett sådant straff eller annan åtgärd beslutad av domstol efter rättegång på grund av brottslig gärning eller brottsliga gärningar som innebär slutgiltigt berövande av egendom”. Rambeslutet säger inget om utgången av det straffrättsliga förfarandet. Det äger sin riktighet att det för förverkande inom ramen för direktivet krävs att ”det meddelats en slutlig fällande brottmålsdom” (artikel 4.1). ( 28 ) Men den artikeln är inte en av dem som har ersatt artiklar i rambeslutet.

71. Av detta drar jag slutsatsen att rambeslut 2005/212/RIF inte utgör hinder för ett sådant förfarande för förverkande som det som pågår vid den hänskjutande domstolen, när förfarandet inte gäller ”ett brott” och dess utgång inte är beroende av en fällande brottmålsdom.

Oskuldspresumtionen

72. I artikel 5 i rambeslut 2005/212/RIF upprepas skyldigheten att respektera oskuldspresumtionen. Oskuldspresumtionen är stadfäst i artikel 48.1 i stadgan.

73. Det följer av fast rättspraxis att de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning ska tillämpas i samtliga fall som regleras av unionsrätten, men inte i andra fall. ( 29 )

74. Av de skäl jag redogjort för ovan kan ett förfarande för förverkande som det som pågår vid den hänskjutande domstolen inte anses ske ”på grund av en brottslig gärning” inom tillämpningsområdet för rambeslutet. Artikel 5 i rambeslutet och artikel 48.1 i stadgan är således inte tillämpliga i förevarande fall.

Förslag till avgörande

75. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar frågorna från Sofyski gradski Sad (Stadsdomstolen i Sofia, Bulgarien) på följande sätt: ”Rambeslut 2005/212/RIF av den 24 februari 2005 om förverkande av vinning, hjälpmedel och egendom som härrör från brott utgör inte hinder för ett sådant förfarande för förverkande som det som pågår vid den nationella domstolen, när förfarandet inte gäller ”ett brott” och dess utfall inte är beroende av en fällande brottmålsdom.”

( 1 ) Originalspråk: engelska.

( 2 ) Detta egendomliga ord definieras i artikel 1 tredje strecksatsen i rådets rambeslut 2005/212/RIF av den 24 februari 2005 om förverkande av vinning, hjälpmedel och egendom som härrör från brott (EUT L 68, 2005, s. 49) (nedan kallat rambeslut 2005/212/RIF eller rambeslutet) och artikel 2, tredje stycket, i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/42/EU av den 3 april 2014 (EUT L 127, 2014, s. 39, och rättelse i EUT L 138, 2014, s. 114), i dess rättade lydelse enligt rättelsen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/42/EU av den 3 april 2014 om frysning och förverkande av hjälpmedel vid och vinning av brott i Europeiska unionen (EUT L 138, 2014, s. 114) (se punkterna 7 och 14 nedan).

( 3 ) Se första skälet i protokoll nr 36 om övergångsbestämmelser i EUF-fördraget.

( 4 ) EUT C 303, 2007, s. 1.

( 5 ) Skäl 1.

( 6 ) Se rådets och kommissionens handlingsplan för att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i Amsterdamfördraget på ett område med frihet, säkerhet och rättvisa – Text antagen av rådet (rättsliga och inrikes frågor” av den 3 december 1998 (EGT C 19, 1999, s. 1).

( 7 ) Skäl 2.

( 8 ) Skäl 9.

( 9 ) Skäl 10.

( 10 ) Förenade kungariket och Danmark deltog inte i antagandet av direktiv 2014/42, och direktivet är inte bindande för eller tillämpligt på Förenade kungariket och Danmark. Se skälen 43 och 44 i direktivet.

( 11 ) För läsbarhetens skull har jag utelämnat den långa meningen med EUT-hänvisningar som åtföljer denna förteckning – de finns i själva direktiv 2014/42.

( 12 ) Den 29 april 2014 är det datum då direktivet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning, vilket följdes av en rättelse (se fotnot 2) och en konsoliderad version av den 19 maj 2014.

( 13 ) Se dom av den 17 januari 2008, Velasco Navarro (C-246/06, EU:C:2008:19, punkt 25 och där angiven rättspraxis).

( 14 ) Se, bland annat, dom av den 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, EU:C:1997:628, punkt 45).

( 15 ) Detta uttrycks för övrigt i punkt 2.3 i kommissionens motivering till förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om frysning och förverkande av vinning av brott i Europeiska unionen, COM (2012) 85 final.

( 16 ) Den åsikt jag framför här är en av de båda möjliga sätten att tolka rambeslut som utretts av Satzger, H., ”Legal effects of directives amending or repealing Pre-Lisbon framework decisions”, New Journal of European Criminal Law, vol. 6, nummer 4, 2015, 528–537. Det andra möjliga sättet, som avvisades av författaren, är att godta att rambeslut när de ”berörs” av ett direktiv som ändrar dem, omvandlas till direktiv (en lagstiftningens motsvarighet till kung Midas förmåga att förvandla det han rör vid till guld). Om man skulle godta den idén, skulle rättsakter som inte antagits med de säkerhetsgarantier som gäller för direktiv (och jag tänker särskilt på Europaparlamentets roll i det ena och det andra förfarandet) automatiskt skulle få rättsverkningar som direktiv. Därför avvisar jag den åsikt som företräds av F. Zeder, att artiklarna 9 och 10.2 i protokoll nr 36 om övergångsbestämmelser endast kan förstås på så sätt att ”varje ändring av en bestämmelse i en rättsakt innebär en ”lissabonifiering” av rättsakten i sin helhet” (se Zeder, F. ”Typology of pre-Lisbon acts and their legal effects according to Protocol No 36”, New Journal of European Criminal Law, vol. 6, nummer 4, 2015, 487).

( 17 ) Se punkt 45 och fotnot 13 ovan.

( 18 ) Domstolens dom av den 16 juni 2005, Pupino, (C-105/03, EU:C:2005:386, punkt 43). Se även Lenaerts, K., ”The contribution of the European Court of Justice to the area of freedom, security and justice”, International and comparative law quarterly, vol. 59, nr 2, 2010, 255–301, 271.

( 19 ) Definitionen av förverkande i artikel 2.4 i direktiv 2014/42 som ”slutgiltigt berövande av egendom beslutat av domstol i anledning av brott” skiljer sig något. Denna definition ersätter rambeslutets definition, såsom förklaras i punkterna 49 och 54 ovan.

( 20 ) Se artikel 31.1 c i Fördraget om Europeiska unionen och skäl 10 i rambeslutet.

( 21 ) Rådets rambeslut 2006/783/RIF av den 6 oktober 2006, EUT L 328, 2006, s. 59. Se skäl 10 i rambeslut 2005/212/RIF.

( 22 ) Meddelande från Konungariket Danmark, handling nr 9956/02 ADD 1 (nedan kallad förklarande anmärkning om det danska initiativet).

( 23 ) Se förklarande anmärkning om det danska initiativet, s. 5. Jag noterar här att artikel 3 i rådets rambeslut av den 26 juni 2001 om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och vinning av brott (EGT L 182, 2001, s. 1), i det sammanhang som den rättsakten ingår i, hänvisar till den konventionen för definitionen av termen förverkande.

( 24 ) Se förklarande rapport till Europarådets konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av den 8 november 1990, s. 6 och 7.

( 25 ) Se, för ett liknande resonemang men avseende artikel 1.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/64/EU av den 20 oktober 2010 om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden (EUT L 280, 2010, s. 1), dom av den 9 juni 2016, Balogh (C-25/15, EU:C:2016:423, punkt 36).

( 26 ) Se punkt 14 ovan.

( 27 ) Se 8 ovan.

( 28 ) Se punkt 16 ovan.

( 29 ) I domen av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, punkt 21), slog domstolen fast att ”är unionsrätten tillämplig innebär detta att de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan är tillämpliga” (min kursivering). Se även dom av den 16 maj 2017, Berlioz Investment Fund (C-682/15, EU:C:2017:373, punkt 49).