Domstolens dom den 6 oktober 1981. - C. Broekmeulen mot Huisarts Registratie Commissie. - Begäran om förhandsavgörande: Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde i Haag. - Etableringsrätt: läkare. - Mål 246/80.



Rättsfallssamling 1981 s. 02311

Svensk specialutgåva s. 00199

Finsk specialutgåva s. 00205

Spansk specialutgåva s. 00625



Sammanfattning

Parter

Föremål för talan

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1. Tolkningsfrågor - anhängiggörande vid domstolen - nationell domstol som avses i artikel 177 i fördraget - begrepp - besvärsnämnd som inrättats av en yrkesorganisation

(artikel 177 i EEG-fördraget)

2. Fri rörlighet för personer - etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster - fördragets bestämmelser - personkrets som omfattas av tillämpningsområdet - räckvidd

(artiklarna 3 c, 48, 52 och 59 i EEG-fördraget)

3. Fri rörlighet för personer - etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster - läkare - medborgare i en medlemsstat som i en annan medlemsstat har förvärvat ett examensbevis som anges i artikel 3 i direktiv 75/362 - rätt att etablera sig som allmänpraktiserande läkare i den medlemsstat där vederbörande är medborgare - krav på kompletterande utbildning - otillåtet

(artiklarna 2 och 3 i rådets direktiv 75/362/EEG)

Sammanfattning

1. Om, enligt en medlemsstats rättssystem, en yrkesorganisation som handlar under en viss offentlig tillsyn har anförtrotts att genomföra de bestämmelser som har antagits av gemenskapens institutioner och om denna organisation för detta ändamål och i samarbete med berörda offentliga organ skapar rättsmedel som kan påverka utövandet av rättigheter som garanteras enligt gemenskapsrätten, måste domstolen för att kunna säkerställa en korrekt tillämpning av gemenskapsrätten ha möjlighet att uttala sig i frågor om tolkning och giltighet som kan uppstå inom ramen för en sådan tvist.

Av detta följer att om det i praktiken saknas möjlighet att överklaga till ordinarie domstol i frågor som rör tillämpningen av gemenskapsrätten, så skall en besvärsnämnd - som har inrättats av en sådan yrkesorganisation och som utövar sina funktioner med de offentliga myndigheternas godkännande och i samverkan med dessa och vars avgörande, som avges efter ett tvistemålsförfarande, faktiskt erkänns som slutligt - anses som en domstol i en medlemsstat i den mening som avses i artikel 177 i EEG-fördraget.

2. Den fria rörligheten för personer, etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, som garanteras genom artiklarna 3 c, 48, 52 och 59 i fördraget och

som är grundläggande friheter i gemenskapens system, skulle inte skulle kunna genomföras fullt ut om medlemsstaterna skulle kunna underlåta att tillämpa gemenskapsrättsliga bestämmelser på de av deras medborgare som har utnyttjat de möjligheter som finns till fri rörlighet och etablering och som på grund härav har förvärvat de yrkeskvalifikationer som avses i ett direktiv om ömsesidigt erkännande av examensbevis i en annan medlemsstat än den i vilken de är medborgare.

3. Direktiv 75/362/EEG skall tolkas på så sätt att en medborgare i en medlemsstat, som har förvärvat ett examensbevis som anges i artikel 3 i direktivet i en annan medlemsstat och som på grund härav har rätt att bedriva läkarverksamhet som allmänpraktiserande läkare i denna andra medlemsstat, har rätt att etablera sig som allmänpraktiserande läkare i den medlemsstat där han är medborgare, även om den medlemsstaten kräver att personer som innehar examensbevis i medicin som förvärvats inom det landets eget territorium skall genomgå kompletterande utbildning för att få utöva detta yrke.

Parter

I mål 246/80

har Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde (Besvärsnämnden på området för allmänmedicin), i Haag, till domstolen gett in en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 177 i EEG-fördraget i det förfarande som pågår vid denna nämnd mellan

C. Broekmeulen, läkare i Kerkdriel,

och

Huisarts Registratie Commissie (Kommissionen för registrering av allmänpraktiserande läkare).

Föremål för talan

Begäran avser tolkningen av rådets direktiv 75/362/EEG av den 16 juni 1975 om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för läkare inklusive åtgärder för att underlätta det faktiska utövandet av etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster (EGT nr L 167, 1975, s. 1, fransk version; svensk version se EES-avtalets bilagor med rättsakter, band 1, s. 348) och av rådets direktiv 75/363/EEG av den 16 juni 1975 om samordning av bestämmelserna i lagar och andra författningar om verksamhet som läkare (EGT nr L 167, 1975, s. 14, fransk version; svensk version se EES-avtalets bilagor med rättsakter, band 1, s. 376).

Domskäl

1 Genom beslut av den 21 oktober 1980, som inkom till domstolen den 11 november 1980, har Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde (Besvärsnämnden på området för allmänmedicin) i Haag, i enlighet med artikel 177 i EEG-fördraget, ställt en fråga om tolkningen av rådets direktiv 75/362/EEG av den 16 juni 1975 om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för läkare inklusive åtgärder för att underlätta det faktiska utövandet av etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster (EGT nr L 167, 1975, s. 1, fransk version; svensk version se EES-avtalets bilagor med rättsakter, band 1, s. 348) och av rådets direktiv 75/363/EEG av den 16 juni 1975 om samordning av bestämmelserna i lagar och andra författningar om verksamhet som läkare (EGT nr L 167, 1975, s. 14, fransk version; svensk version se EES-avtalets bilagor med rättsakter, band 1, s. 376).

2 Denna fråga har uppkommit inom ramen för ett överklagande av en läkare som är nederländsk medborgare, Dr Broekmeulen, som efter att ha förvärvat examensbevis som doktor i medicin, kirurgi och obstetrik vid katolska universitetet i Leuven i Belgien, beviljades tillstånd av den nederländska statssekreteraren för hälsovård och miljö att utöva läkaryrket i Nederländerna. Kommissionen för registrering av allmänpraktiserande läkare (Huisarts Registratie Commissie) avslog dock hans ansökan om registrering som allmänpraktiserande läkare (huisarts).

3 Av handlingarna i akten och av de upplysningar som erhållits av parterna i detta förfarande framgår att Kommissionen för registrering av allmänpraktiserande läkare och Besvärsnämnden på området för allmänmedicin är organ som har inrättats av Det kungliga nederländska sällskapet för läkekonstens främjande, (nedan kallat Sällskapet). Sällskapet, som är en privaträttslig organisation enligt nederländsk lagstiftning och vars medlemmar till största delen utgörs av allmänpraktiserande läkare som utövar sin verksamhet i Nederländerna, har bland annat till uppgift att förbättra läkarutbildningen, inbegripet vidareutbildningen, både teoretiskt och praktiskt. Sällskapets arbetsordning innehåller bestämmelser om erkännande och registrering av specialister, av experter i socialmedicin och av allmänpraktiserande läkare. Enligt Sällskapets stadga kan dessa bestämmelser i arbetsordningen endast ändras i samråd med de ministrar som ansvarar för högskoleutbildning respektive hälso- och sjukvård.

4 Erkännandet och registreringen av allmänpraktiserande läkare regleras i artikel 1101-1135 i Sällskapets arbetsordning. Dessa bestämmelser föreskriver att tre organ skall inrättas: Kollegiet för allmänmedicin (College voor Huisartsgeneeskunde), vars huvuduppgift är att fastställa kraven när det gäller utbildningen av allmänpraktiserande läkare, Kommissionen för registrering av allmänpraktiserande läkare (Huisarts Registratie Commissie), vars huvuduppgift är att efter ansökan registrera läkare som allmänpraktiserande läkare om de uppfyller de krav som Kollegiet för allmänmedicin har fastställt, och Besvärsnämnden på området för allmänmedicin (Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde) vars uppgift är att pröva de besvär som anförts över beslut fattade av Kommissionen för registrering av allmänpraktiserande läkare.

5 I förevarande fall har registreringskommissionen avslagit Dr Broekmeulens ansökan om registrering som allmänpraktiserande läkare på grund av att han inte uppfyllde de krav som har fastställts genom beslut av Kollegiet för allmänmedicin. Enligt dessa beslut skulle Broekmeulen, i likhet med vad som gäller för nederländska läkare med ett examensbevis i medicin som utfärdats av ett nederländskt universitet, vara tvungen att genomgå en ettårig vidareutbildning i allmänmedicin för att uppfylla kraven för registrering som allmänpraktiserande läkare.

6 Registreringskommissionen har ansett att besluten från Kollegiet för allmänmedicin uttryckligen föreskriver att medborgare från andra medlemsstater som innehar ett examensbevis i medicin som utfärdats av en annan medlemsstat, vilket erkänns enligt direktiven 75/362/EEG och 75/363/EEG, och som har beviljats tillstånd att utöva läkaryrket i Nederländerna, efter ansökan skall registreras som allmänpraktiserande läkare, men att denna bestämmelse inte är tillämplig på Broekmeulen till följd av hans nederländska medborgarskap.

7 Beslutet överklagades till besvärsnämnden som beslutade att förklara målet vilande och hänsköt följande fråga till domstolen för förhandsavgörande: Innebär direktiven 75/362/EEG och 75/363/EEG att en nederländsk medborgare som har förvärvat ett lagligt examensbevis som doktor i medicin, kirurgi och obstetrik i Belgien och som på grund härav är berättigad att bedriva läkarverksamhet som allmänpraktiserande läkare i Belgien, vid etablering i Nederländerna har rätt att upptas i Sällskapets register över allmänpraktiserande läkare utan att först genomgå utbildningen för allmänpraktiserande läkare i Nederländerna? Besvärsnämnden har preciserat att enligt gällande nederländska lagregler är registrering möjlig först efter det att denna utbildning har genomgåtts och att en läkare kan bedriva allmänmedicinsk läkarverksamhet i Nederländerna först efter det att han upptagits i nämnda register.

Tillämpningen av artikel 177

8 Eftersom besvärsnämnden är ett organ som har inrättats av Sällskapet är det lämpligt att först undersöka om den kan anses som en "domstol i en medlemsstat" i den mening som avses i artikel 177 i fördraget.

9 Enligt sällskapets arbetsordning är besvärsnämnden, som utses för en period av fem år, sammansatt av följande medlemmar: tre medlemmar som utnämns av de nederländska medicinska fakulteterna, tre medlemmar som utnämns av Sällskapets styrelse och tre medlemmar - inbegripet ordföranden som företrädesvis utses bland högre ämbetsmän inom rättsväsendet - som utnämns av de ministrar som ansvarar för högskoleutbildning respektive hälso- och sjukvård.

Härav följer att de nederländska myndigheterna i hög grad är involverade i besvärsnämndens sammansättning.

10 Enligt samma arbetsordning fattar besvärsnämnden sina beslut efter ett kontradiktoriskt förfarande under vilket den hör Kommissionen för registrering av allmänpraktiserande läkare och den berörda läkaren samt, vid behov, dennes rådgivare eller advokat.

11 Den nederländska regeringen har anfört att besvärsnämnden inte kan anses som en domstol enligt nederländsk rätt. Den har dock påpekat att denna omständighet inte är avgörande för tolkningen av artikel 177 i fördraget och att frågan huruvida ett organ som besvärsnämnden har rätt att föra en fråga vidare till domstolen med stöd av den artikeln bör prövas mot bakgrund av nämndens funktion inom ramen för det system för överklagande som är tillgängligt för de personer som anser att deras rättigheter enligt gemenskapsrätten har kränkts.

12 I beslutet om hänskjutande hänvisas i detta avseende till en kunglig förordning av 1966, som antagits med stöd av lagen om sjukförsäkring och som reglerar förmåner i sjukförsäkringen ("Verstrekkingenbesluit"). Enligt denna förordning kan endast läkare som är upptagna i Sällskapets register över allmänpraktiserande läkare anses som allmänpraktiserande läkare i den mening som avses i förordningen. Läkare som inte är upptagna i registret kan sålunda inte driva en läkarpraktik som erkänns av försäkringskassorna. Det faktum att en läkare inte upptagits i registret medför följaktligen att det är omöjligt för denne att som allmänpraktiserande läkare behandla de patienter som omfattas av socialförsäkringssystemet. Detta innebär att det även blir omöjligt att driva en privat läkarpraktik, eftersom de privata sjukförsäkringarna i sina sjukförsäkringsvillkor definierar begreppet allmänpraktiserande läkare i överensstämmelse med bestämmelserna i förordningen.

13 Av den nederländska lagstiftningen liksom av Sällskapets stadga och arbetsordning framgår att en läkare, som vill etablera sig i Nederländerna, i praktiken inte kan utöva sin verksamhet om han inte erkänns och registreras av Sällskapets organ antingen som specialist, som expert i socialmedicin eller som allmänpraktiserande läkare, och att detta system framstår som ett resultat av ett nära samarbete mellan de läkare som är anslutna till Sällskapet, de medicinska fakulteterna och de offentliga förvaltningar som ansvarar för högskoleutbildning respektive hälso- och sjukvård.

14 Det framgår således att det nederländska hälso- och sjukvårdssystemet, både inom det område som omfattas av socialförsäkringen och inom området för privat hälso- och sjukvård, grundas på de kvalifikationer som Sällskapet tillerkänner läkarna och att registrering som allmänpraktiserande läkare är nödvändigt för varje läkare som vill etablera sig i Nederländerna för att bedriva allmänmedicinsk läkarverksamhet.

15 En allmänpraktiserande läkare som vill göra de rättigheter gällande som tillkommer honom enligt gemenskapsrätten på området för etableringsrätt och frihet att tillhandahålla tjänster, måste följaktligen lämna in en ansökan till den av Sällskapet inrättade Kommissionen för registrering av allmänpraktiserande läkare och, vid avslag, överklaga beslutet till Besvärsnämnden på området för allmänmedicin. Den nederländska regeringen har givit uttryck för uppfattningen att en läkare som inte är medlem av Sällskapet, skulle kunna överklaga ett sådant avslag till en allmän domstol, men att ett sådant fall hittills aldrig har prövats av nederländsk domstol. Alla läkare, oavsett om de är medlemmar av Sällskapet eller inte, vars ansökan om registrering som allmänpraktiserande läkare avslås, överklagar i praktiken till besvärsnämnden, vars beslut, såvitt Nederländernas regering känner till, aldrig har varit föremål för prövning vid allmän domstol.

16 Vid besvarandet av frågan om tillämpningen av artikel 177 i fördraget i förevarande fall, skall det understrykas att det åligger medlemsstaterna att på deras territorium vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa ett fullständigt genomförande av de bestämmelser som antagits av gemenskapens institutioner. Om, enligt en medlemsstats rättssystem, en yrkesorganisation som handlar under en viss offentlig tillsyn har anförtrotts att genomföra de bestämmelser som har antagits av gemenskapens institutioner och om denna organisation för detta ändamål och i samarbete med berörda offentliga organ skapar rättsmedel som kan påverka utövandet av rättigheter som garanteras enligt gemenskapsrätten, måste domstolen för att kunna säkerställa en korrekt tillämpning av gemenskapsrätten ha möjlighet att uttala sig i frågor om tolkning och giltighet som kan uppstå inom ramen för en sådan tvist.

17 Det följer av dessa överväganden att om det i praktiken saknas möjlighet att överklaga till ordinarie domstol i frågor som rör tillämpningen av gemenskapsrätten, så skall en besvärsnämnd - som utövar sina funktioner med de offentliga myndigheternas godkännande och i samverkan med dessa och vars avgörande, som avges efter ett tvistemålsförfarande, erkänns som slutligt - anses som en "domstol i en medlemsstat" i den mening som avses i artikel 177 i fördraget. Domstolen är följaktligen behörig att besvara den ställda frågan.

Den ställda frågan

18 Frågan från den nationella domstolen går för det första ut på om en nederländsk medborgare, som innehar ett belgiskt examensbevis som anges i artikel 3 i direktiv 75/362/EEG, vilket enligt artikel 2 i samma direktiv skall erkännas av alla medlemsstater, kan åberopa dessa bestämmelser om han vill etablera sig i Nederländerna.

19 Enligt artikel 2 i direktivet skall varje medlemsstat erkänna de examensbevis som finns uppräknade i artikel 3 "som tilldelas medborgare i medlemsstaterna av övriga medlemsstater". Av ordalydelsen framgår att denna bestämmelse kan åberopas i en medlemsstat av medborgare från alla medlemsstater, som i en annan medlemsstat har förvärvat ett examensbevis som finns uppräknat i artikel 3.

20 Denna tolkning stämmer för övrigt överens med de krav som följer av principerna om fri rörlighet för personer, etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster som garanteras genom artiklarna 3 c, 48, 52 och 59 i fördraget. Dessa friheter, som är grundläggande i gemenskapens system, skulle i praktiken inte kunna genomföras fullt ut om medlemsstaterna skulle kunna underlåta att tillämpa bestämmelserna i gemenskapsrätten på de av deras medborgare som har utnyttjat de möjligheter som finns på området för fri rörlighet och etablering och som på grund härav har förvärvat de yrkeskvalifikationer som avses i direktivet i en annan medlemsstat än den i vilken de är medborgare.

21 Det andra problemet som den ställda frågan reser är om en medlemsstat kan kräva att en person som innehar ett examensbevis som har förvärvats i en annan medlemsstat och som erkänns enligt bestämmelserna i direktiv 75/362/EEG, skall genomgå kompletterande utbildning för att få utöva verksamhet som allmänpraktiserande läkare, ett krav som denna medlemsstat också ställer på innehavare av medicinska examensbevis som förvärvats inom dess territorium.

22 Kommissionen för registrering av allmänpraktiserande läkare, motpart i målet vid den nationella domstolen, har gjort gällande att direktiv 75/362/EEG inte innehåller några regler om erkännande av yrkesutbildning för allmänpraktiserande läkare som genomgåtts efter universitetsexamen i medicin. På senare tid har det utvecklats en uppfattning att allmänmedicin är en särskild disciplin liknande specialistdisciplinerna, för vilka artikel 8 i direktivet tillåter att medlemsstaterna kräver att även innehavare av examensbevis som har förvärvats i andra medlemsstater skall genomgå kompletterande utbildning. Dessutom får etableringsfriheten för läkare inte undergräva medlemsstaternas ansträngningar att organisera bästa möjliga system för hälso- och sjukvården.

23 Detta resonemang är dock oförenligt med direktiv 75/362/EEG, som grundas på skillnaderna mellan erkännandet av examensbevis för läkare (artiklarna 2 och 3) och av examensbevis för specialister (artikel 4-8). I artikel 2 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna skall erkänna de examensbevis som finns uppräknade i artikel 3 som likvärdiga, när det gäller rätten att som självständigt verksam yrkesutövare påbörja och utöva verksamhet som läkare. Det är endast avseende vidareutbildning för specialister som direktivet tillåter att etableringsstaten, enligt artikel 4-8, ställer ytterligare krav. Denna tolkning stöds dessutom av ingressen till direktivet enligt vilken "syftet med detta direktiv är att erkänna ... examensbevis, som innebär rätt att påbörja och utöva verksamhet som läkare, samt ... examensbevis för specialister".

24 Det är klarlagt och framgår för övrigt av ordalydelsen i artiklarna 5 och 7 i direktivet, att allmänpraktik, i den mening som avses i den nederländska lagstiftningen, inte är erkänd som en specialisering enligt direktivet. Detta medför att i en situation som den i Nederländerna, där det för att få utöva läkaryrket krävs ett erkännande av yrkeskompetens som allmänpraktiserande läkare, följer denna rättighet för en innehavare av ett examensbevis som har förvärvats i en annan medlemsstat direkt av själva erkännandet av examensbeviset enligt artikel 2 i direktivet och är inte beroende av att en kompletterande kvalifikation förvärvas i etableringsstaten.

25 Det skall dessutom påpekas att läkare som är medborgare i en annan medlemsstat och som har förvärvat ett enligt direktiv 75/362/EEG erkänt examensbevis i en annan medlemsstat än Nederländerna, får utöva verksamhet som allmänpraktiserande läkare i Nederländerna utan att ha genomgått någon kompletterande utbildning. Av ovanstående överväganden följer att en läkare med nederländskt medborgarskap, som har förvärvat ett sådant examensbevis, inte kan underställas andra krav för att få utöva verksamhet som allmänpraktiserande läkare.

26 Slutligen bör det understrykas att artikel 21 i direktiv 75/362/EEG uttryckligen gör det möjligt för medlemsstaterna att under en övergångstid på fem år kräva att en förberedande praktiktjänstgöring fullgörs. Efter denna övergångstid har en medlemsstat inte längre rätt att kräva en sådan förberedande praktiktjänstgöring eller någon som helst kompletterande utbildning av läkare som vill etablera sig som allmänpraktiserande läkare inom den medlemsstatens territorium och som innehar ett examensbevis som har förvärvats i en annan medlemsstat och som erkänns enligt direktivet.

27 Svaret på frågan från Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde blir alltså följande. Direktiv 75/362/EEG skall tolkas på så sätt att en medborgare i en medlemsstat, som har förvärvat ett examensbevis som anges i artikel 3 i direktivet i en annan medlemsstat och som på grund härav har rätt att bedriva läkarverksamhet som allmänpraktiserande läkare i denna andra medlemsstat, har rätt att etablera sig som allmänpraktiserande läkare i den medlemsstat där han är medborgare, även om den medlemsstaten kräver att personer som innehar examensbevis i medicin som förvärvats inom det landets eget territorium skall genomgå kompletterande utbildning för att få utöva detta yrke.

Beslut om rättegångskostnader

28 De kostnader som har förorsakats Nederländernas regering och Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

-angående de frågor som genom beslut av den 21 oktober 1980 förts vidare av Commissie van Beroep Huisartsgeneeskunde - följande dom:

Direktiv 75/362/EEG skall tolkas på så sätt att en medborgare i en medlemsstat, som har förvärvat ett examensbevis som anges i artikel 3 i direktivet i en annan medlemsstat och som på grund härav har rätt att bedriva läkarverksamhet som allmänpraktiserande läkare i denna andra medlemsstat, har rätt att etablera sig som allmänpraktiserande läkare i den medlemsstat där han är medborgare, även om den medlemsstaten kräver att personer som innehar examensbevis i medicin som förvärvats inom det landets eget territorium skall genomgå kompletterande utbildning för att få utöva detta yrke.