FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

föredraget den 29 november 2018 ( 1 )

Mål C‑411/17

Inter-Environnement Wallonie ASBL,

Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw

mot

Conseil des ministres

Intervenient:

Electrabel SA

(begäran om förhandsavgörande från Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen, Belgien))

”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Esbokonventionen – Århuskonventionen – Direktiv 2011/92/EU – Direktiv 92/43/EEG – Direktiv 2009/147/EG – Avveckling av kärnkraft – Lagstadgad förlängning av tidsperioden för industriell produktion av el i vissa kärnkraftverk med tio år – Avsaknad av miljökonsekvensbedömning – Begreppet projekt – Lagstiftningsakt – Förlängning av ett tillstånd – Internationella avtals direkta effekt – Avvikelse från förpliktelser – Övervägande allmänintresse – Tryggande av elförsörjning”

Innehållsförteckning

I. Inledning II. Tillämpliga bestämmelser A. Internationell rätt 1. Esbokonventionen 2. Århuskonventionen B. Unionsrätt 1. MKB-direktivet 2. Livsmiljödirektivet III. Bakgrund IV. Begäran om förhandsavgörande V. Rättslig bedömning A. Unionsrättens tillämpning på kärnkraft B. Lagstiftningsakter i miljökonsekvensbedömningen C. Förlängning av tidsperioden för industriell produktion av el 1. Projektbegreppet i MKB-direktivet 2. Projektbegreppet i Esbokonventionen a) Domstolens behörighet att tolka konventionen b) Verksamhetsbegreppet i Esbokonventionen 3. Projektbegreppet i Århuskonventionen a) Förlängning som ”projekt” b) Omprövning av tillstånd som ”projekt” c) Förändring eller utökning som ”projekt” d) Slutsats i denna del 4. Motsättning mellan den nuvarande tolkningen av artikel 1.2 a i MKB-direktivet och de båda konventionerna a) Folkrättskonform tolkning av MKB-direktivets projektbegrepp b) Huruvida Esbo- och Århuskonventionerna ska ges direkt effekt 5. Klassificering som projekt på grund av ytterligare arbeten D. Ytterligare frågor om tillämpningen av MKB-direktivet 1. Klassificering enligt bilagorna till MKB-direktivet 2. Tidpunkten för bedömningen E. Avvikelse från skyldigheten att genomföra en bedömning på grund av tryggandet av elförsörjningen och av rättssäkerhetshänsyn 1. Avvikelse på grund av undantaget för enskilda fall i MKB-direktivet 2. Avvikelse från Esbokonventionen 3. Avvikelse från Århuskonventionen 4. Konsekvenser för tolkningen av möjligheten till avvikelse enligt MKB-direktivet F. Fråga 8 – Artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet 1. Fråga 8 a – Projektbegreppet i livsmiljödirektivet 2. Fråga 8 b – Lagstiftningsakter 3. Fråga 8 c – Doel 1 och Doel 2 4. Fråga 8 d – Undantag för elförsörjning a) Förutsättningar för att tillämpa artikel 6.4 i livsmiljödirektivet b) Tryggandet av elförsörjningen c) Slutsats i denna del G. Huruvida verkningarna av lagen om förlängning av tidsperioden för industriell produktion av el i kärnkraftverken Doel 1 och Doel 2 ska upprätthållas 1. Rättspraxis inom tillämpningsområdet för direktivet om strategiska miljöbedömningar 2. Överföring på andra miljöbedömningar VI. Förslag till avgörande

I. Inledning

1. Är det en förutsättning för antagandet av en lag om förlängning av tiden för industriell produktion av el i kärnkraftverk att en bedömning av miljöpåverkan sker? Denna fråga har belgiska Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen) ställts inför och den har därför hänskjutit frågan till EU-domstolen för förhandsavgörande.

2. Härvid hänvisar Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen) till de internationella Esbo- ( 2 ) och Århuskonventionerna, ( 3 ) liksom till MKB- ( 4 ) och livsmiljödirektivet, ( 5 ) som alla föreskriver en miljökonsekvensbedömning, dock med olika förutsättningar. Följaktligen har även en omfattande förteckning av frågor hänskjutits.

3. Begäran om förhandsavgörande avser i grunden tre kärnfrågor, nämligen för det första huruvida lagstiftningsåtgärder ska vara föremål för en miljökonsekvensbedömning, för det andra huruvida det är nödvändigt att göra en bedömning av förlängningen av en verksamhet som redan har godkänts, och för det tredje huruvida det vid ett eventuellt åsidosättande av skyldigheten att genomföra en bedömning finns övervägande allmänintressen som kan motivera fortsatt drift av de berörda kraftverken. Åtminstone vid anblicken innehåller var och en av de nämnda rättsakterna olika föreskrifter med avseende på dessa frågor.

4. Tack vare frågorna som avser konventionerna ger detta förfarande för övrigt EU-domstolen på nytt tillfälle att behandla hur den internationella miljörätten påverkar unionsrätten, liksom sin egen roll vid tolkningen av dessa bestämmelser. Såsom Tyskland visade vid den muntliga förhandlingen är detta av stort praktiskt intresse, i synnerhet för tillämpningen av Esbokonventionen på kärnkraftverk, eftersom det för närvarande håller på att fattas beslut om förlängning av drifttider på omkring 90 anläggningar som faller inom tillämpningsområdet för Esbokonventionen. Inom ramen för konventionen har därför även en särskild arbetsgrupp för detta ämne bestående av de avtalsslutande staterna bildats.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Internationell rätt

5. Esbo- och Århuskonventionerna antogs inom ramen för Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa (United Nations Economic Commission for Europe – UNECE). För den dåvarande Europeiska gemenskapen ingicks de som blandade avtal gemensamt med medlemsstaterna.

1. Esbokonventionen

6. Esbokonventionens handlar om miljökonsekvensbedömning i ett gränsöverskridande sammanhang. Denna konvention godkändes genom ett icke offentliggjort rådsbeslut av den 15 oktober 1996, vilket rådet på begäran har överlämnat till EU-domstolen. ( 6 ) Detta beslut antogs med stöd av den då gällande artikel 130s i förening med artikel 228.2 första meningen och 228.3 första stycket i EG-fördraget. Dessa bestämmelser återfinns numera i ändrad form i artikel 192 och artikel 218.6 b och 218.8 första meningen FEUF.

7. Artikel 1 punkterna 5 och 9 i Esbokonventionen innehåller följande relevanta definitioner: ”För de syften som avses i denna konvention används följande definitioner … 5. Uttrycket föreslagen verksamhet avser all verksamhet och alla projekt som syftar till att påtagligt förändra en verksamhet vars genomförande ska vara föremål för ett beslut som fattas av en behörig myndighet enligt ett tillämpligt nationellt förfarande. … 9. Uttrycket behörig myndighet avser den eller de nationella myndigheter som en part har utsett att genomföra de uppgifter som avses i denna konvention och/eller den eller de nationella myndigheter som en part har bemyndigat att utöva beslutanderätt beträffande en föreslagen verksamhet. …”

8. Artikel 2 i Esbokonventionen innehåller de avtalsslutande staternas grundläggande skyldigheter: ”1. Parterna ska individuellt eller gemensamt vidta alla lämpliga och effektiva åtgärder för att förekomma, minska och bekämpa väsentlig skadlig gränsöverskridande inverkan som de föreslagna verksamheterna kan ha på miljön. 2. Varje part ska vidta de rättsliga administrativa eller andra åtgärder som är nödvändiga för att genomföra bestämmelserna i denna konvention, inklusive, beträffande föreslagna verksamheter enligt förteckningen i bilaga I som kan ha en väsentlig skadlig gränsöverskridande inverkan, upprättande av ett förfarande för miljökonsekvensbedömning som ger allmänheten möjlighet att delta och upprättande av protokoll för en miljökonsekvensbedömning som beskrivs i bilaga II. 3. Upphovsparten ska säkerställa att en miljökonsekvensbedömning görs i enlighet med denna konvention, innan beslut fattas om att lämna tillstånd till eller inleda en föreslagen verksamhet som förts upp i förteckningen i bilaga I och som kan ha en betydande skadlig gränsöverskridande inverkan. … 6. Enligt denna konvention ska upphovsparten ge allmänheten i områden som kan påverkas möjlighet att delta i relevanta förfaranden för miljökonsekvensbedömning av föreslagna verksamheter. Den ska säkerställa att den möjlighet som erbjuds allmänheten i den påverkade parten motsvarar den som erbjuds dess egen allmänhet.”

9. I bilaga I punkt 2 i Esbokonventionen definieras värmekraftverk som omfattas av konventionen på följande sätt: ”Värmekraftverk och andra förbränningsanläggningar med en värmeproduktion på 300 megawatt eller mer samt kärnkraftverk och andra kärnreaktorer (utom forskningsanläggningar som producerar och omvandlar klyvbara och fertila material och vilkas maximala kapacitet inte överstiger 1 kilowatt kontinuerlig termisk last).”

2. Århuskonventionen

10. Artikel 2 i Århuskonventionen innehåller följande relevanta definitioner: ”I denna konvention används följande beteckningar med de betydelser som här anges: … 2. myndighet: a) statlig eller annan offentlig förvaltning, b) … Beteckningen myndighet omfattar inte organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet.”

11. Artikel 6 i Århuskonventionen reglerar allmänhetens deltagande i beslut om vissa verksamheter: ”1. Varje part a) skall tillämpa bestämmelserna i denna artikel i fråga om beslut om huruvida sådana föreslagna verksamheter som anges i bilaga I skall tillåtas, … c) kan, om det är föreskrivet i den nationella rätten, i varje enskilt fall besluta att inte tillämpa bestämmelserna i denna artikel på föreslagna verksamheter som tjänar det nationella försvarets syften, om parten anser att en sådan tillämpning skulle inverka menligt på dessa syften. 4. Varje part skall sörja för att allmänhetens deltagande sker på ett tidigt stadium, när alla alternativ är möjliga och allmänheten kan delta på ett meningsfullt sätt. 6. Varje part skall kräva att de behöriga myndigheterna, … ger den berörda allmänheten möjlighet att … så snart informationen blir tillgänglig ta del av all information som är av betydelse för den beslutsprocess som avses i denna artikel och som finns tillgänglig under den tid förfarandet för allmänhetens medverkan pågår, … … 10. Varje part skall se till att bestämmelserna i punkterna 2–9 i denna artikel också tillämpas när en myndighet omprövar eller uppdaterar villkoren för den verksamhet som avses i punkt 1. …”

12. Resterande punkter i dessa bestämmelser reglerar i detalj allmänhetens deltagande och bedömningen av miljöpåverkan av verksamheten.

13. Bilaga I till Århuskonventionen anger de verksamheter som enligt artikel 6.1 a obligatoriskt är föremål för allmänhetens deltagande. I punkt 1 femte strecksatsen i Århuskonventionen anges ”[k]ärnkraftverk och andra kärnreaktorer, inbegripet demontering och avveckling av sådana kärnreaktorer eller reaktorer”. Enligt punkt 22 första meningen omfattas ”[v]arje förändring eller utökning av verksamheter som i sig uppfyller de kriterier eller gränsvärden som anges i denna bilaga …”.

B. Unionsrätt

1. MKB-direktivet

14. Enligt artikel 1.2 a i MKB-direktivet definieras projekt som ”utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten” (första strecksatsen) samt ”andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning” (andra strecksatsen).

15. Artikel 1.4 i MKB-direktivet undantar lagstiftningsakter från direktivets tillämpningsområde: ”Detta direktiv ska inte tillämpas på projekt som i detalj regleras genom särskild nationell lagstiftning, eftersom målen med detta direktiv, däribland tillhandahållandet av information, uppnås genom lagstiftningsförfarandet.”

16. Artikel 2.1 i MKB-direktivet reglerar den grundläggande skyldigheten att genomföra miljökonsekvensbedömningar: ”Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. Dessa projekt anges i artikel 4.”

17. Enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet är det tillåtet för medlemsstaterna att föreskriva att vissa projekt undantas från tillämpning av direktivet: ”Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 7 får medlemsstaterna i undantagsfall besluta att ett visst projekt helt eller delvis ska undantas från föreskrifterna i detta direktiv. Medlemsstaterna ska i så fall a) undersöka om någon annan form av bedömning skulle vara lämplig, b) se till att uppgifter som erhållits genom en sådan annan form av bedömning som avses i led a, uppgifter om beslutet att bevilja undantag samt skälen för detta görs tillgängliga för den berörda allmänheten, c) innan tillstånd ges, informera kommissionen om skälen för undantaget samt, när det är tillämpligt, bifoga de uppgifter som gjorts tillgängliga för de egna medborgarna. Kommissionen ska genast vidarebefordra de mottagna handlingarna till övriga medlemsstater. …”

18. Enligt artikel 4.1 i MKB-direktivet ska ”om inte annat följer av artikel 2.4 … projekt som redovisas i bilaga I” bli föremål för den föreskrivna bedömningen. I bilaga I punkt 2 a omnämns kärnkraftverk. Dessutom anges i bilaga I punkt 24 ”[ä]ndringar eller utvidgningar av projekt som tas upp i denna bilaga, om sådana ändringar eller utvidgningar i sig själva uppfyller de eventuella tröskelvärden som anges i denna bilaga”.

19. Enligt artikel 4.2 i MKB-direktivet ska medlemsstaterna när det gäller projekt som redovisas i bilaga II bestämma om projektet ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning. I bilaga II punkt 13 a anges ”[a]lla förändringar eller utvidgningar av projekt som förtecknas i bilaga I eller denna bilaga, vilka redan har godkänts, utförts eller håller på att utföras och vilka kan få betydande negativ inverkan på miljön (ändringar eller utvidgningar som inte ingår i bilaga I)”.

20. Artikel 6.4 i MKB-direktivet reglerar tidpunkten för allmänhetens deltagande: ”Den berörda allmänheten ska på ett tidigt stadium få reella möjligheter att delta i de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2 och ska för detta ändamål ha rätt att yttra sig när alla alternativ står öppna till den eller de ansvariga myndigheterna innan beslut fattas om ansökan om tillstånd.”

21. I artikel 7 i MKB-direktivet regleras gränsöverskridande miljökonsekvensbedömningar. Dessa ska genomföras när ”en medlemsstat uppmärksammar att ett projekt kan antas medföra en betydande inverkan på miljön i en annan medlemsstat eller om en medlemsstat som kan komma att utsättas i betydande grad begär det”.

2. Livsmiljödirektivet

22. Godkännande av planer och projekt som kan påverka ett skyddat område enligt livsmiljödirektivet eller fågeldirektivet ( 7 ) på ett betydande sätt regleras på följande sätt i artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet: ”3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt. 4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits. Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse.”

III. Bakgrund

23. Sju kärnkraftverk togs tills vidare i bruk i Belgien, i Doel vid Schelde och i Tihange vid Maas, mellan den 15 februari 1975 och den 1 september 1985.

24. Platsen där kraftverket är beläget i Doel gränsar på landsidan till det enligt fågeldirektivet skyddade området ”Schorren en Polders van de Beneden-Schelde” (Natura 2000-kod BE2301336). Schelde är där en del av det enligt livsmiljödirektivet skyddade området ”Schelde- en Durmeëstuarium van de Nederlandse grens tot Gent” (Natura 2000-kod BE2300006) liksom det nederländska området ”Westerschelde & Saeftinghe” (Natura 2000-kod NL9803061). Enligt begäran om förhandsavgörande ligger dessutom det belgiska området ”Bos- en heidegebieden ten oosten van Antwerpen” (Natura 2000-kod BE2100017) i närheten.

25. I det belgiska området BE2300006 finns i synnerhet 350 hektar av den prioriterade livsmiljötypen ”alluviala lövskogar med Alnus glutinosa och Fraxinus excelsior (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae)” (Natura 2000-kod 91E0*), liksom en mindre förekomst av den likaså prioriterade livsmiljötypen ”Artrika Nardus-gräsmarker på silikatsubstrat i bergsområden (och subbergsområden i Kontinentaleuropa)” (Natura 2000-kod 6230*). ( 8 ) Samma prioriterade livsmiljötyper finns även inom det belgiska området BE2100017. ( 9 ) På det nederländska området NL9803061 finns små förekomster av den prioriterade livsmiljötypen ”Permanenta kustnära sanddyner med örtvegetation (’gråa sanddyner’)” (Natura 2000-kod 2130*). ( 10 )

26. Som väntat omnämns för de båda skyddade områdena som omfattar Schelde olika fiskarter i bilaga II till livsmiljödirektivet, såsom staksill (Alosa fallax), bitterling (Rhodeus sericeus amarus), stensimpa (Cottus gobio), nissöga (Cobitis taenia), flodnejonöga (Lampetra fluviatilis) och havsnejonöga (Petromyzon marinus), varvid de två sistnämnda arterna inte klassificeras som fiskar i strikt mening, utan räknas till överklassen rundmunnar. ( 11 )

27. Gränsen till Nederländerna ligger ett par kilometer bort. Andra medlemsstater (Tyskland och Frankrike) ligger omkring 100 kilometer eller längre bort från denna plats.

28. År 2003 beslutade den belgiska lagstiftaren att elproduktion i kärnkraft skulle upphöra. I lag av den 31 januari 2003 föreskrevs att inga nya kärnkraftverk skulle byggas och att verksamma kärnkraftverk efterhand skulle tas ur drift efter 40 års drift, det vill säga mellan år 2015 (Doel 1 och 2 samt Tihange 1) och år 2025. Eftersom kärnkraften svarar för mer än hälften av den totala elproduktionen, fick regeringen genom lagen av den 31 januari 2003 i huvudsak behörighet att avvika från den om elförsörjningen skulle komma att hotas.

29. Genom lagen av den 18 december 2013 senarelades dagen för när kärnkraftverket Tihange 1 skulle tas ur drift med tio år. Genom den lagen upphävs dessutom regeringens behörighet att avvika från tidsplanen för att ta kärnkraftverk ur drift.

30. Kärnkraftverket Doel 1 upphörde att producera el den 15 februari 2015.

31. Enligt lagen av den 28 juni 2015 ändrades emellertid dagen för att upphöra med industriell produktion av el i kärnkraftverken Doel 1 och Doel 2 för att bidra till elförsörjningen i Belgien. Enligt den lagen har kärnkraftverket Doel 1 på nytt tillstånd att producera el mellan den 6 juli 2015 och den 15 februari 2025. Tidpunkten för när kärnkraftverket Doel 2 skulle upphöra att producera el senarelades med tio år och fastställdes till den 1 december 2025.

32. Enligt begäran om förhandsavgörande var ingåendet av ett avtal mellan belgiska staten och Electrabel AG (nedan kallat Electrabel) som driver kärnkraftverken ett villkor för att förlänga tidsperioden för industriell produktion av el. Detta avtal ingicks den 30 november 2015. Avtalet innehåller en investeringsplan för ”föryngring” till ett belopp på cirka 700 miljoner euro. De föreskrivna åtgärderna omfattar de ändringar som ska göras efter fjärde periodiska säkerhetsinspektionen och tester av motståndskraft som utförs efter olyckan i Fukushima.

33. Dessa investeringar var föremål för en förhandsprövning med avseende på behovet av en miljökonsekvensbedömning. Den behöriga nationella myndigheten ansåg att en miljökonsekvensbedömning inte är nödvändig, eftersom ändringarna inte har någon negativ radiologisk inverkan och inte leder till betydande förändringar av befintlig radiologisk miljöpåverkan. Detta beslut överklagades av belgiska Conseil d’État. Förfarandet var ännu anhängigt vid denna instans vid tidpunkten för begäran om förhandsavgörande. ( 12 )

34. Beträffande kärnkraftverket Doel 1 förutsätts i lagen av den 28 juni 2015 att ett nytt individuellt tillstånd för elproduktion kommer att meddelas den som driver det kärnkraftverket och att tillståndet för driften ska kompletteras med nya relevanta bestämmelser för elproduktionen.

35. Sökandena, två föreningar vars ändamål är miljöskydd och skydd av levnadsförhållanden, har väckt talan vid Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen) om ogiltigförklaring av lagen av den 28 juni 2015 till den del den innebär en förlängning av driften av kärnkraftverken Doel 1 och Doel 2 med tio år, utan att en miljöbedömning eller förfarande för allmänhetens deltagande genomförts.

36. De båda föreningarna åberopar Esbo- och Århuskonventionerna liksom MKB-direktivet, livsmiljödirektivet och fågeldirektivet.

IV. Begäran om förhandsavgörande

37. Belgiska Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen) har således hänskjutit följande frågor till EU-domstolen för förhandsavgörande: 1) Ska artiklarna 2.1–2.3, 2.6, 2.7, 3.8, 5 och 6.1 samt punkt 2 i bilaga I till Esbokonventionen om ”miljökonsekvensbedömning i ett gränsöverskridande sammanhang” tolkas i enlighet med preciseringarna i Faktablad om tillämpningen av konventionen på verksamhet i samband med kärnkraft och Praxisrekommendationer för tillämpningen av konventionen på kärnkraftsverksamhet? 2) Kan artikel 1 punkt 9 i Esbokonventionen om definition av ”behörig myndighet” tolkas så, att den innebär att sådana lagstiftningsakter som lagen av den 28 juni 2015 om ändring av lagen av den 31 januari 2003 om successiv nedläggning av kärnkraften för industriell produktion av elektricitet för att säkerställa energiförsörjningen inte omfattas av tillämpningsområdet för den konventionen, med hänsyn till bland annat de olika undersökningar och utfrågningar som gjorts i samband med att den lagen antogs? 3) a) Ska artiklarna 2–6 i Esbokonventionen tolkas så, att de är tillämpliga innan en sådan lagstiftningsakt antas som lagen av den 28 juni 2015 om ändring av lagen av den 31 januari 2003 om successiv nedläggning av kärnkraften för industriell produktion av elektricitet för att säkerställa energiförsörjningen, i vilken artikel 2 innebär att dagen för avaktivering och för att upphöra med industriell produktion av elektricitet i kärnkraftverken Doel 1 och Doel 2 senareläggs? b) Beror svaret på fråga 3 a på om frågan avser kärnkraftverket Doel 1 eller Doel 2, med hänsyn till att det för det förstnämnda kärnkraftverket är nödvändigt att anta lagstiftningsakter för att genomföra den ovannämnda lagen av den 28 juni 2015? c) Kan landets elförsörjning utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse som medför att det är möjligt att inte tillämpa artiklarna 2–6 i Esbokonventionen eller att skjuta upp tillämpningen? 4) Ska artikel 2.2 i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor tolkas så, att sådana lagstiftningsakter som lagen av den 28 juni 2015 om ändring av lagen av den 31 januari 2003 om successiv nedläggning av kärnkraften för industriell produktion av elektricitet för att säkerställa energiförsörjningen inte omfattas av tillämpningsområdet för den konventionen, eventuellt med hänsyn till de olika undersökningar och utfrågningar som gjorts i samband med att den lagen antogs? 5) a) Ska, med hänsyn till bland annat Maastrichtrekommendationerna om sätt att främja allmänhetens deltagande i beslutsprocessen i miljöfrågor, beträffande beslutsprocesser i flera skeden, artiklarna 2 och 6 i Århuskonventionen, jämförda med bilaga I.1 i samma konvention, tolkas så, att de är tillämpliga innan en sådan lagstiftningsakt antas som lagen av den 28 juni 2015 om ändring av lagen av den 31 januari 2003 om successiv nedläggning av kärnkraften för industriell produktion av elektricitet för att säkerställa energiförsörjningen, i vilken artikel 2 innebär att dagen för avaktivering och för att upphöra med industriell produktion av elektricitet i kärnkraftverken Doel 1 och Doel 2 senareläggs? b) Beror svaret på fråga 5 a på om frågan avser kärnkraftverket Doel 1 eller Doel 2, med hänsyn till att det för det förstnämnda kärnkraftverket är nödvändigt att anta lagstiftningsakter för att genomföra den ovannämnda lagen av den 28 juni 2015? c) Kan landets elförsörjning utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse som medför att det är möjligt att inte tillämpa artiklarna 2 och 6 i Århuskonventionen eller att skjuta upp tillämpningen? 6) a) Ska artikel 1.2 i [MKB-direktivet], jämförd med punkt 13 a i bilaga II till samma direktiv, i förekommande fall mot bakgrund av Esbo- och Århuskonventionerna, tolkas så, att de är tillämpliga på senareläggningen av dagen för avaktivering och för att upphöra med industriell produktion av elektricitet i ett kärnkraftverk, vilket, såsom i förevarande fall, medför betydande investeringar och säkerhetsuppgraderingar för kärnkraftverken Doel 1 och Doel 2? b) Om fråga 6 a besvaras jakande, ska artiklarna 2–8 och 11 i och bilagorna I, II och III till [MKB-direktivet] tolkas så, att de är tillämpliga innan en sådan lagstiftningsakt antas som lagen av den 28 juni 2015 om ändring av lagen av den 31 januari 2003 om successiv nedläggning av kärnkraften för industriell produktion av elektricitet för att säkerställa energiförsörjningen, i vilken artikel 2 innebär att dagen för avaktivering och för att upphöra med industriell produktion av elektricitet i kärnkraftverken Doel 1 och Doel 2 senareläggs? c) Beror svaret på frågorna 6 a och b på om de avser kärnkraftverket Doel 1 eller Doel 2, med hänsyn till att det för det förstnämnda kärnkraftverket är nödvändigt att anta lagstiftningsakter för att genomföra den ovannämnda lagen av den 28 juni 2015? d) Om fråga 6 a besvaras jakande, ska artikel 2.4 i [MKB-direktivet] tolkas så, att senareläggning av avaktiveringen av ett kärnkraftverk får undantas från tillämpningen av artiklarna 2–8 och 11 i MKB-direktivet på grund av tvingande skäl av allmänintresse i samband med nödvändigheten att säkerställa elförsörjningen i landet? 7) Ska begreppet särskild lagstiftning i den mening som avses i artikel 1.4 i MKB-direktivet tolkas så, att det innebär att en sådan lagstiftningsakt som lagen av den 28 juni 2015 om ändring av lagen av den 31 januari 2003 om successiv nedläggning av kärnkraften för industriell produktion av elektricitet för att säkerställa energiförsörjningen inte omfattas av tillämpningsområdet för det direktivet, med hänsyn till bland annat de olika undersökningar och utfrågningar som gjorts i samband med att den lagen antogs och som kan nå de syften som eftersträvas med det ovannämnda direktivet? 8) a) Ska artikel 6 i [livsmiljödirektivet], jämförd med artiklarna 3 och 4 i [fågeldirektivet], i förekommande fall mot bakgrund av MKB-direktivet samt Esbo- och Århuskonventionerna, tolkas så, att den är tillämplig på senareläggningen av dagen för avaktivering och för att upphöra med industriell produktion av elektricitet i ett kärnkraftverk, vilket, såsom i förevarande fall, medför betydande investeringar och säkerhetsuppgraderingar för kärnkraftverken Doel 1 och Doel 2? b) Om fråga 8 a besvaras jakande, ska artikel 6.3 i [livsmiljödirektivet] tolkas så, att den är tillämplig innan en sådan lagstiftningsakt antas som lagen av den 28 juni 2015 om ändring av lagen av den 31 januari 2003 om successiv nedläggning av kärnkraften för industriell produktion av elektricitet för att säkerställa energiförsörjningen, i vilken artikel 2 innebär att dagen för avaktivering och för att upphöra med industriell produktion av elektricitet i kärnkraftverken Doel 1 och Doel 2 senareläggs? c) Beror svaret på frågorna 8 a och b på om de avser kärnkraftverket Doel 1 eller Doel 2, med hänsyn till att det för det förstnämnda kärnkraftverket är nödvändigt att anta lagstiftningsakter för att genomföra den ovannämnda lagen av den 28 juni 2015? d) Om fråga 8 a besvaras jakande, ska artikel 6.4 i [livsmiljödirektivet] tolkas så, att skäl avseende landets elförsörjning kan anses utgöra tvingande skäl av väsentligt allmänintresse, bland annat med beaktande av de olika undersökningar och utfrågningar som gjorts i samband med att den ovannämnda lagen av den 28 juni 2015 antogs och som kan antas uppnå de syften som eftersträvas med det ovannämnda direktivet? 9) Om den nationella domstolen på grundval av svaren på ovanstående tolkningsfrågor kommer till slutsatsen att någon av de skyldigheter som följer av de ovannämnda konventionerna eller direktiven åsidosätts genom den angripna lagen, och att landets elförsörjning inte kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse som medför att det är möjligt att avvika från de skyldigheterna, kan verkningarna av lagen av den 28 juni 2015 kvarstå, för att därigenom undvika rättsosäkerhet och göra det möjligt att uppfylla skyldigheterna enligt de ovannämnda konventionerna eller direktiven att bedöma miljökonsekvenserna och att ge allmänheten möjlighet att delta?

38. I egenskap av parter i det nationella målet har skriftliga yttranden inkommit från Inter-Environnement Wallonie ASBL och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw liksom från Electrabel S. A., och därutöver från Konungariket Belgien, Republiken Österrike, Tyskland, Republiken Portugal, Republiken Finland, Republiken Tjeckien, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, liksom från Europeiska kommissionen. Alla nämnda parter förutom Förenade kungariket deltog även vid den muntliga förhandlingen den 10 september 2018.

V. Rättslig bedömning

39. Förtfattningsdomstolens (Cour constitutionnelle) frågor rör tolkningen av två internationella avtal som unionen ingått och två unionsdirektiv med avseende på liknande rättsfrågor, nämligen huruvida en förlängning av tidsperioden för produktion av el i ett kärnkraftverk (om detta under C och D) genom antagandet av en lagstiftningsakt (om detta under B) utgör ett sådant projekt som ska vara föremål för miljökonsekvensbedömning liksom om det är tillåtet att avvika från eventuella skyldigheter att genomföra en miljökonsekvensbedömning (om detta under E). Jag kommer först att undersöka var och en av dessa rättsfrågor utifrån MKB-direktivets perspektiv, för att därefter pröva i vilken utsträckning de båda konventionerna påverkar resultatet. Frågorna som rör livsmiljödirektivet förtjänar dock en separat bedömning (om detta under F). Eftersom svaret på frågorna tyder på att det med stor sannolikhet föreligger ett förfarandefel, kommer jag avslutningsvis att pröva i vilken utsträckning det är möjligt att upprätthålla effekterna av en åtgärd som har meddelats under det att bestämmelser om miljökonsekvensbedömning har åsidosatts (om detta under G). Inledningsvis är det emellertid nödvändigt att undersöka om Euratomfördraget utgör hinder för att tillämpa unionsrätten i det nationella förfarandet (om detta under A).

A. Unionsrättens tillämpning på kärnkraft

40. Alla rättsakter som är föremål för begäran om förhandsavgörande har antagits med stöd av de befintliga miljöbefogenheter som anges i artikel 192 FEUF, medan konventionerna har antagits med stöd av de vid tillfället gällande förfarandebestämmelserna för utövandet av unionens externa behörigheter.

41. Det följer emellertid av artikel 106a.3 EA att bestämmelserna i EUF-fördraget inte ska påverka bestämmelserna i Euratomfördraget. ( 13 ) Därför är det nödvändigt att först pröva huruvida tillämpningen av båda konventionerna eller båda direktiven på förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el kan leda till en sådan påverkan.

42. En påverkan är under alla omständigheter utesluten om de aktuella bestämmelserna i unionsrätten avser frågor som inte regleras i Euratomfördraget eller med stöd av detta. ( 14 )

43. I detta avseende kommer i synnerhet bestämmelserna i avsnitt II kapitel 3 EA som rör skydd för folkhälsan inom kärnenergisektorn att beaktas. Dessa ska tolkas extensivt i syfte att säkerställa deras ändamålsenliga verkan. ( 15 ) Administrativa tillstånd avseende uppförande och drift av kärnenergianläggningar omfattas av Euratomfördragets tillämpningsområde vad avser hälsoskydd för befolkningen mot faror som är förknippade med joniserande strålning. ( 16 )

44. I detta avseende ska det inledningsvis erinras om att detta tillämpningsområde av Euratomfördraget med avseende på skydd av befolkningen inte kan utgöra hinder för tillämpning av livsmiljödirektivet. Detta direktiv syftar nämligen inte till skydd av befolkningen, utan till bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.

45. Inte heller med avseende på miljökonsekvensbedömningen som regleras i MKB-direktivet och Esbo- och Århuskonventionerna, har några motsvarande bestämmelser meddelats på grundval av Euratomfördraget. Dessutom är inte de miljökonsekvensbedömningar som föreskrivs där begränsade till hälsoskydd för befolkningen mot faror som är förknippade med joniserande strålning, utan har all betydande miljöpåverkan som sitt föremål, vilken kan uppkomma från de berörda projekten.

46. För övrigt utgick uppenbarligen även unionslagstiftaren från att konventionerna och MKB-direktivet inte strider mot Euratomfördraget, eftersom bestämmelserna uttryckligen föreskriver miljökonsekvensbedömning av kärnkraftverk, ( 17 ) utan att kompletterande stödjas av Euratomfördraget.

47. Belgien har visserligen anfört att tillämpningen av unionsrätten inte heller får strida mot Euratomfördragets målsättningar, i synnerhet inte målsättningen att säkerställa elförsörjningen enligt artikel 2 d EA. I denna bestämmelse är det dock fråga om försörjning av malmer och kärnbränslen. Det finns inget som tyder på att denna omfattas av en miljökonsekvensbedömning eller allmänhetens deltagande.

48. Således företräder de andra parterna och Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen) med rätta uppfattningen att Euratomfördraget inte utgör hinder för att tillämpa de omtvistade konventionerna och direktiven.

B. Lagstiftningsakter i miljökonsekvensbedömningen

49. Frågorna 2, 4 och 7 i begäran om förhandsavgörande avser omständigheten att tidsperioden för industriell produktion av el i kärnkraftverken Doel 1 och 2 förlängdes genom en lagstiftningsåtgärd. Därför vill Författningsdomstolen (Cour constitutionnelle) få klarhet i huruvida en lagstiftningsåtgärd ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning enligt Esbo- och Århuskonventionerna och MKB-direktivet.

50. Enligt artikel 1.4 i MKB-direktivet ska det inte tillämpas på projekt som i detalj regleras genom särskild nationell lagstiftning, eftersom målen med detta direktiv, däribland tillhandahållandet av information, uppnås genom lagstiftningsförfarandet.

51. Däremot är lagstiftningsakter inte uttryckligen undantagna enligt Esbokonventionen. Artikel 2.2 i Århuskonventionen innehåller visserligen ett förbehåll för lagstiftning. Detta är dock formulerat på ett sådant sätt att organ eller institutioner endast är uteslutna när de handlar i egenskap av lagstiftande myndighet.

52. Man skulle således kunna förstå båda konventionerna på så sätt att de även omfattar lagstiftarens akter om denna inte agerar i egenskap av lagstiftare, alltså i egenskap av lagstiftande myndighet, utan handlar som en förvaltningsmyndighet som har godkänt ett projekt. ( 18 )

53. Vid första anblicken framstår ett sådant utökat tillämpningsområde för miljöbedömningen i jämförelse med den som föreskrivs enligt MKB-direktivet vara att föredra, eftersom det i annat fall finns en risk för kringgående som kan förverkligas just vid stora projekt som skulle ha särskilt stor miljöpåverkan.

54. Ett sådant kringgående skulle inte bara kunna strida mot de båda konventionerna, utan även mot en allmän folkrättslig förpliktelse att genomföra miljöbedömningar. Enligt Internationella domstolen är alla stater skyldiga att genomföra en miljökonsekvensbedömning om det föreligger en fara för att en planerad eller föreslagen verksamhet i en gränsöverskridande kontext kan ha betydande negativa effekter. ( 19 ) Och staterna kan enligt en allmän folkrättslig princip som till exempel kommer till uttryck i artikel 27 och artikel 46 i Wienkonventionen om traktaträtten ( 20 ) inte åberopa bestämmelser i sin interna rätt, inklusive intern behörighetsfördelning, för att rättfärdiga sin underlåtenhet att fullgöra folkrättsliga förpliktelser. I unionsrätten gäller i detta avseende samma principer. ( 21 ) I överensstämmelse med detta innebär undantaget avseende särskild nationell lagstiftning i artikel 2.5 som tillagts i MKB-direktivet genom direktiv 2014/52/EU ( 22 ) – som ännu inte var tillämplig i det nationella förfarandet – även att det inte ska tillämpas på gränsöverskridande miljökonsekvensbedömning enligt artikel 7.

55. I slutändan är det emellertid inte nödvändigt för domstolen att i förevarande förfarande avgöra vilka konsekvenser som denna vid första anblicken befintlig motsättning mellan artikel 1.4 i MKB-direktivet respektive Esbo- och Århuskonventionerna har. Domstolens tolkning av artikel 1.4 förhindrar att konventionerna åsidosätts.

56. Domstolen har fastställt att artikel 1.4 i MKB-direktivet innebär att projekt som omfattas av direktivet undantas från kravet på miljökonsekvensbedömning under två förutsättningar. För det första måste projektet i detalj regleras genom särskild lagstiftning, för det andra måste syftena med direktivet, däribland att tillhandahålla uppgifter, uppnås genom lagstiftningen. ( 23 )

57. Det första villkoret innebär att rättsakten måste uppfylla samma krav som ett tillstånd enligt artikel 1.2 i MKB-direktivet. ( 24 ) Såvitt begäran om förhandsavgörande avser denna punkt kommer jag att behandla detta i samband med förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el. ( 25 )

58. Det andra villkoret innebär att målsättningarna med MKB-direktivet genomförs genom lagstiftningsförfarandet. Det framgår i detta avseende av artikel 2.1 att direktivets huvudsyfte är att garantera att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering ska bli föremål för en bedömning av denna påverkan ”innan tillstånd ges”. ( 26 )

59. Lagstiftaren ska således ha tillgång till tillräckliga uppgifter när projekt beviljas. De uppgifter som exploatören ska tillhandahålla ska åtminstone omfatta en beskrivning av projektet med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning, en beskrivning av planerade åtgärder för att undvika, minska och om möjligt avhjälpa betydande skadliga verkningar samt vilka data som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på miljön som projektet kan antas medföra. ( 27 )

60. Utöver tillhandahållandet av uppgifter måste även allmänhetens deltagande i lagstiftningsförfarandet garanteras i tillräcklig utsträckning. Som framgår av skälen 16, 17 och 19 är även detta ett huvudsyfte med MKB-direktivet. Och detta inkluderar nödvändigtvis även allmänhetens gränsöverskridande deltagande, eftersom direktivet enligt skäl 15 ska garantera att Esbokonventionen genomförs.

61. Därmed ska kraven som ställs i båda konventionerna vara uppfyllda om MKB-direktivets syften är uppfyllda genom att en lagstiftningsakt meddelats.

62. Frågorna 2, 4 och 7 i begäran om förhandsavgörande ska således besvaras så, att det följer av artikel 1.4 i MKB-direktivet att endast projekt som antas i detalj genom särskild lagstiftning, på ett sådant sätt att direktivets syften uppnåtts genom lagstiftningsförfarandet, är undantagna från direktivets tillämpningsområde. Det ankommer på den nationella domstolen att med beaktande av såväl innehållet i den antagna lagstiftningen som hela det lagstiftningsförfarande som lett fram till antagandet, särskilt förarbeten och parlamentsdebatter, pröva huruvida lagstiftningen är att likställa med ett projektgodkännande och huruvida direktivets syften uppnåtts genom lagstiftningsförfarandet. ( 28 )

C. Förlängning av tidsperioden för industriell produktion av el

63. Målsättningarna med MKB-direktivet och Esbo- och Århuskonventionerna måste emellertid endast uppfyllas i den utsträckning som den aktuella åtgärden omfattas av respektive rättsakts tillämpningsområde. Mot denna bakgrund vill Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen) med frågorna 1 och 3 a liksom med fråga 5 a och den första delfrågan av 6 a få klarhet i huruvida förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el i de båda kärnkraftverken är att anse som ett projekt.

1. Projektbegreppet i MKB-direktivet

64. Den första delfrågan av fråga 6 a syftar till att klargöra huruvida förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el i kärnkraftverk utgör ett projekt i den mening som avses i MKB-direktivet.

65. I artikel 1.2 a i MKB-direktivet definieras ett projekt som ”utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten” (första strecksatsen) liksom ”andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning” (andra strecksatsen).

66. Domstolen har i detta avseende fastställt att begreppet projekt även omfattar arbeten eller ingrepp som förändrar de fysiska förhållandena på en plats. ( 29 ) Härav följer att själva förnyandet i sig av ett befintligt tillstånd avseende driften av ett projekt när det inte förekommer några arbeten eller ingrepp som förändrar de fysiska förhållandena på platsen inte kan kvalificeras som projekt i den mening som avses i artikel 1.2 a i MKB-direktivet. ( 30 )

67. Denna tolkning av artikel 1.2 a i MKB-direktivet ligger visserligen nära till hands på grundval av bestämmelsens ordalydelse, men den är emellertid inte förenlig med Esbo- och Århuskonventionerna.

2. Projektbegreppet i Esbokonventionen

68. Projektbegreppet i Esbokonventionen är visserligen inte någonting som Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen) uttryckligen tar upp i sina frågor, men både fråga 1 och fråga 3 a landar slutligen i detta. I synnerhet går fråga 1 inte ut på huruvida de båda dokumenten som omnämns i frågan är bindande – de gör inga sådana anspråk. Syftet med frågan är i stället att klargöra huruvida rättsuppfattningen som kommer till uttryck i dokumenten, nämligen att förlängningen av tillståndet för ett kärnkraftverk är ett projekt, är riktig. Detta är i slutändan även kärnan i fråga 3 a.

a) Domstolens behörighet att tolka konventionen

69. En inledande förutsättning för att analysera projektbegreppet i Esbokonventionen är att domstolen över huvud taget är behörig att tolka konventionen.

70. Eftersom den dåvarande Europeiska gemenskapen undertecknade Esbokonventionen utgör bestämmelserna i den enligt artikel 216.2 FEUF en integrerad del av unionens rättsordning. ( 31 )

71. Visserligen anslöt sig gemenskapen och samtliga medlemsstater till konventionen med stöd av delad behörighet, ( 32 ) men domstolen är ändå, i mål som anhängiggjorts enligt artikel 267 FEUF, behörig att göra en gränsdragning mellan de skyldigheter som åligger unionen och dem som endast åligger medlemsstaterna, samt att (i detta syfte) tolka bestämmelserna i konventionen. ( 33 ) Om domstolen kommer fram till att den aktuella bestämmelsen hör till de skyldigheter som åligger unionen, så omfattar domstolens behörighet dessutom tolkningen av denna.

72. Esbokonventionen föreskriver för godkännande av vissa verksamheter allmänhetens gränsöverskridande deltagande i förening med en miljökonsekvensbedömning. Dessa bestämmelser genomfördes huvudsakligen genom MKB-direktivet, i synnerhet artikel 7, vilket innebär att de ligger inom ett område som i stor utsträckning omfattas av unionslagstiftningen. Redan på denna grund är domstolen åtminstone behörig att tolka de bestämmelser i konventionen som omfattar denna miljöbedömning. ( 34 )

73. Även om man skulle anta att vissa projekt omfattas av medlemsstaternas exklusiva behörighet, föreligger det ett bestämt intresse av att, när en unionsbestämmelse kan tillämpas såväl på situationer som omfattas av nationell rätt som på situationer som omfattas av unionsrätten, bestämmelsen tolkas på ett enhetligt sätt, för att i framtiden undvika att det förekommer tolkningar som skiljer sig åt avseende förutsättningarna under vilka bestämmelsen ska tillämpas. ( 35 )

74. Domstolen är således behörig att tolka konventionen med avseende på miljöbedömningen.

b) Verksamhetsbegreppet i Esbokonventionen

75. Enligt artikel 1.5 i Esbokonventionen omfattar begreppet ”föreslagen verksamhet” varje verksamhet eller större förändring i en verksamhet. Denna definition är med avseende på begreppet verksamhet som sådant uppenbart cirkulär, eftersom det till skillnad från fallet med MKB-direktivet saknas en definition som beskriver de nödvändiga handlingarna närmare.

76. Emellertid kan man ta de konkreta verksamheter som omnämns i bilaga I till Esbokonventionen till hjälp för att bestämma verksamhetsbegreppet närmare. ( 36 ) Det är endast dessa verksamheter som omfattas av konventionens tillämpningsområde och kan utlösa en skyldighet att genomföra en miljöbedömning.

77. Det finns vissa verksamhetstyper som kännetecknas av specifika handlingar, till exempel avverkning av stora skogsområden (bilaga I punkt 17 i Esbokonventionen) eller anläggning av motorvägar, motortrafikleder, järnvägslinjer för fjärrtrafik samt vissa flygplatser (punkt 7). Det övervägande antalet verksamhetstyper omfattar däremot vissa typer av anläggningar eller anläggningar som sådana, till exempel råoljeraffinaderier (punkt 1), stora integrerade anläggningar för primärsmältning och gjutjärn och stål och för produktion av andra icke-järnhaltiga metaller (punkt 4) eller integrerade kemiska anläggningar (punkt 6).

78. Kärnkraftverk (bilaga I punkt 2 i Esbokonventionen) faller under denna andra kategori. Härav har genomförandekommittén för Esbokonventionen korrekt dragit slutsatsen att det inte bara är anläggning och tagande i drift av en kärnreaktor, utan även fortsatt drift utöver den ursprungligen godkända livslängden för en kärnreaktor som utgör en verksamhet. Genom sådan drift kan nämligen betydande negativ gränsöverskridande påverkan uppstå. ( 37 ) Således utgör även förlängningen av ett tillstånd för ett kärnkraftverk en verksamhet.

79. Belgien har visserligen gjort gällande att drifttillståndet för de omtvistade kärnkraftverken inte är tidsbegränsat. Det är endast tidsperioden för industriell produktion av el som förlängts.

80. Driften av ett kärnkraftverk är dock inte ett självändamål i sig. Tvärtom är den endast motiverat av elproduktionen. Utan förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el för kärnkraftverken Doel 1 och 2 hade elproduktionen i dessa verk inte fått återupptas eller hade tvingats upphöra. Kärnkraftverket Doel 1 togs till och med ur bruk under en tid av detta skäl, fram till dess att lagen trädde i kraft. Därför är läget helt och hållet jämförbart med fallet som genomförandekommittén har bedömt. ( 38 )

81. Av större vikt är däremot Republiken Tjeckiens invändning att den enda avgörande omständigheten, enligt övervägandena hittills, för om en förnyad miljökonsekvensbedömning behöver genomföras för ett kärnkraftverk som redan godkänts, är huruvida den berörda staten har fastställt en tidsbegränsning för tillståndet.

82. Denna invändning ändrar emellertid ingenting med avseende på att förlängningen av ett tillstånd kan få betydande miljöpåverkan och det således inte endast motsvarar lydelsen utan även målsättningarna med Esbokonventionen att genomföra en miljökonsekvensbedömning.

83. Visserligen skulle det principiellt även för kärnkraftverk och liknande anläggningar som har beviljats tillstånd utan tidsbegränsning vara meningsfullt att regelbundet, efter att allmänheten hörts, besluta huruvida deras fortsatta drift i ljuset av deras miljöpåverkan är motiverad. Omständigheten att detta inte föreskrivs enligt Esbokonventionen motiverar emellertid inte att faktiskt undanta nödvändiga beslut om den fortsatta driften från konventionens tillämpningsområde.

84. För övrigt kommer det i samband med analysen av Århuskonventionen att visa sig att även kontrollen av tillstånd för kärnkraftverk som föreskrivs enligt andra rättsakter kan utlösa en skyldighet att säkerställa allmänhetens deltagande i förening med en miljökonsekvensbedömning. ( 39 )

85. Det ska emellertid erinras om att hänförandet av en aktivitet till en verksamhet i den mening som avses artikel 1.5 och bilaga I till Esbokonventionen till skillnad från projekt enligt artikel 4.1 och bilaga I i MKB-direktivet inte nödvändigtvis måste bli föremål för en miljökonsekvensbedömning. Inom ramen för artikel 2.3 i Esbokonventionen föreligger inte någon motbevisbar presumtion att en verksamhet enligt bilaga I kan få betydande negativ gränsöverskridande miljöpåverkan och således ska omfattas av en miljökonsekvensbedömning. Detta understryks i synnerhet av artikel 3.7 i konventionen, som föreskriver ett mellanstatligt förfarande för tvister för att fastställa huruvida sådan påverkan är sannolik.

86. Omständigheter som talar för att förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el i ett kärnkraftverk kan ha betydande negativ gränsöverskridande påverkan är bland annat att både risken för en allvarlig olycka liksom mängden producerat avfall vid en förlängning av driften av ett kärnkraftverk ökar i motsvarande mån. Om moderniseringsåtgärder inte vidtas finns dessutom anledning att befara att olycksrisken på grund av slitage på anläggningen ökar oproportionerligt. Därför kan förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el i kärnkraftverk ha en betydande negativ gränsöverskridande påverkan som motiverar en miljökonsekvensbedömning. Med avseende på det nationella målet vill jag dessutom erinra om att kärnkraftverken ligger i Nederländernas omedelbara närhet och att andra medlemsstater sannolikt också skulle beröras av en allvarlig olycka.

87. En prövning av miljöpåverkan med anledning av förlängning av tidsperioden för produktion av el är för övrigt lämplig även eftersom det under flerårig drift av ett kraftverk normalt även finns nya vetenskapliga rön om de risker som är förbundna med produktionen, vilka ännu inte kunnat beaktas. ( 40 ) Och såsom Portugal har anfört, har det med avseende på många äldre anläggningar aldrig ens genomförts någon prövning av miljöpåverkan i förening med allmänhetens deltagande.

88. Däremot torde förlängningar som avser mycket korta tidsperioder för användning av kärnkraftverk i regel inte innebära att det krävs en miljökonsekvensbedömning. Sådana förlängningar är typiskt inte ägnade att orsaka betydande negativ miljöpåverkan. Domstolen måste emellertid inte fastställa exakt var denna gränsdragning ska ske, eftersom en förlängning med tio år i vart fall är tillräcklig för att det kan antas föreligga en risk för sådan miljöpåverkan.

89. Därmed ska frågorna 1 och 3 a besvaras så, att förlängningen på tio år av tidsperioden för industriell produktion av el utgör ett projekt i den mening som avses i artikel 1.5 och bilaga I punkt 2 i Esbokonventionen, som enligt artikel 2.3 ska vara föremål för en gränsöverskridande miljökonsekvensbedömning, eftersom den kan orsaka en betydande gränsöverskridande negativ miljöpåverkan.

3. Projektbegreppet i Århuskonventionen

90. Fråga 5 a avser tillämpningen av artikel 6 i Århuskonventionen som innehåller regler om offentlighetens deltagande i förening med miljökonsekvensbedömningar på förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el i ett kärnkraftverk.

a) Förlängning som ”projekt”

91. Artikel 6.1 a i Århuskonventionen föreskriver att artikel 6 ska tillämpas i fråga om beslut om huruvida sådana föreslagna verksamheter som anges i bilaga I ska tillåtas. Här motsvarar begreppet verksamhet begreppet projekt i MKB-direktivet.

92. I bilaga I punkt 1 femte strecksatsen i Århuskonventionen omnämns kärnkraftverk och med avseende på kommersiell användning fastställs inget gränsvärde. Till skillnad från vad som gäller enligt Esbokonventionen krävs ingen prövning av huruvida ett sådant projekt i det enskilda fallet har betydande negativ miljöpåverkan.

93. Elproduktion i båda kärnkraftverken har genom den omtvistade lagen godkänts för ytterligare tio år. Såsom Belgien och Electrabel har understrukit har kärnkraftverken dessutom beviljats ett drifttillstånd tills vidare, som inte ifrågasätts av den tidsmässiga begränsningen av elproduktionen. Såsom emellertid redan framkommit i samband med Esbokonventionen ( 41 ) är produktionen av el skälet till driften av kärnkraftverken. Således ska tillståndet för produktion av el i ett kärnkraftverk även anses som tillstånd för verksamheten ”kärnkraftverk” enligt bilaga I punkt 1 femte strecksatsen i Århuskonventionen.

94. Vad avser omständigheten att det handlar om en förlängning av ett befintligt tillstånd, så är artikel 6.1 a i Århuskonventionen inte begränsad till att endast omfatta det första godkännandet av en verksamhet. Således omfattar denna bestämmelse i princip även ett förnyat tillstånd till en verksamhet.

95. Visserligen innehåller Århuskonventionen särskilda bestämmelser för omprövning (artikel 6.10) och förändring (bilaga I punkt 22) av tillstånd. Dock har dessa bestämmelser, vilket jag kommer att visa i det följande, inte företräde framför en tillämpning av artikel 6.1 a och bilaga I punkt 1 femte strecksatsen på förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el.

b) Omprövning av tillstånd som ”projekt”

96. Artikel 6.10 i Århuskonventionen kan vid första anblicken tänkas vara lex specialis i förhållande till artikel 6.1 a. Enligt förstnämnda bestämmelse ska varje part se till att bestämmelserna i punkterna 2–9 i denna artikel också tillämpas när en myndighet omprövar eller uppdaterar villkoren för den verksamhet som avses i punkt 1. I dessa punkter regleras allmänhetens deltagande vid miljökonsekvensbedömning i detalj.

97. Visserligen var förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el förenad med en prövning och uppdatering av driftsvillkoren, nämligen med de avtalade moderniseringsåtgärderna. Därför kan det redan av denna anledning vara nödvändigt att genomföra en miljökonsekvensbedömning i förening med allmänhetens deltagande. ( 42 )

98. En omprövning eller uppdatering av tillståndet för kärnkraftverk är i slutändan inte ett särskilt fall av tillstånd för ett kärnkraftverk genom förlängningen av tidsperioden för produktion av el. Artikel 6.10 i Århuskonventionen är således inte lex specialis i förhållande till artikel 6.1 a.

99. Denna eventuella skyldighet att säkerställa allmänhetens deltagande vid miljökonsekvensbedömning på grund av en omprövning eller uppdatering av godkännandet av ett kärnkraftverk vederlägger emellertid Republiken Tjeckiens invändning att en tillämpning av projektbegreppet på förlängningen av tillstånd skulle vara motsägelsefull, eftersom kärnkraftverk som godkänts utan tidsbegränsning inte omfattas av denna skyldighet. ( 43 ) Den regelbundna säkerhetsprövning av kärnkraftverk som föreskrivs i artikel 14 i Wienkonventionen om kärnsäkerhet ( 44 ) och artikel 6.2 i direktiv 2009/71/Euratom ( 45 ) kan utlösa allmänhetens deltagande vid en miljökonsekvensbedömning genom artikel 6.10 i Århuskonventionen. Belgien har för övrigt visat att dess myndigheter vid sådana omprövningar genomför en miljökonsekvensbedömning. För andra större anläggningar föreligger enligt direktivet om industriutsläpp ( 46 ) likaså omprövningsskyldigheter.

c) Förändring eller utökning som ”projekt”

100. I bilaga I punkt 22 första meningen i Århuskonventionen föreskrivs att varje förändring eller utökning av verksamheter ska omfattas av artikel 6.1 a om de i sig uppfyller de kriterier eller gränsvärden som anges i denna bilaga. Även detta kan utgöra lex specialis i förhållande till artikel 6.1 a i förening med bilaga I punkt 1 femte strecksatsen.

101. Förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el i ett kraftverk skulle vara en utökning i tiden av denna verksamhet och de avtalade moderniseringsåtgärderna omfattas av begreppet förändring. Eftersom inga gränsvärden har föreskrivits för kärnkraftverk för kommersiell produktion av el ska således även denna reglering vara föremål för allmänhetens deltagande. ( 47 )

102. Likväl är bilaga I punkt 22 första meningen i Århuskonventionen inte lex specialis i förhållande till bilaga I punkt 1 femte strecksatsen för fall som avser förlängning av tidsperioden för produktion av el. Förlängningen av driften av en anläggning skiljer sig från en ”vanlig” förändring eller utökning redan på så sätt att det skulle vara nödvändigt att upphöra med verksamheten utan förlängningen.

d) Slutsats i denna del

103. Mot bakgrund av det ovan anförda ska fråga 5 a besvaras så, att förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el för vissa kärnkraftverk å ena sidan ska anses vara ett tillstånd för en verksamhet i den mening som avses i artikel 6.1 a och bilaga I punkt 1 femte strecksatsen i Århuskonventionen och å andra sidan anses vara en förändring och utökning i tiden av driften av kärnkraftverk i den mening som avses i artikel 6.1 a och bilaga I punkt 22 första meningen i förening med punkt 1 femte strecksatsen.

4. Motsättning mellan den nuvarande tolkningen av artikel 1.2 a i MKB-direktivet och de båda konventionerna

104. Mot bakgrund av vad som anförts ovan kräver Esbo- och Århuskonventionerna en gränsöverskridande miljökonsekvensbedömning respektive allmänhetens deltagande i förening med en miljökonsekvensbedömning för förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el för vissa kärnkraftverk. Den nuvarande tolkningen av projektdefinitionen i artikel 1.2 a i MKB-direktivet utesluter däremot en sådan åtgärd från direktivets tillämpningsområde.

a) Folkrättskonform tolkning av MKB-direktivets projektbegrepp

105. Eftersom MKB-direktivet i stora delar ska genomföra konventionerna, ( 48 ) är det dock önskvärt att tolka direktivet i överensstämmelse med konventionerna. ( 49 ) Även unionens befogenheter ska utövas med beaktande av folkrätten. Följaktligen ska tolkningen av unionens sekundärrätt i princip ske i överensstämmelse med unionens folkrättsliga åtaganden. ( 50 )

106. Artikel 1.2 a i MKB-direktivet lämnar utrymme för en tolkning som motsvarar kraven i de båda konventionerna, eftersom man skulle kunna anse förlängningen av ett tillstånd som ett annat ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet.

107. Att den nuvarande tolkningen av artikel 1.2 a i MKB-direktivet inte framstod som absolut tvingande för domstolen framgår för övrigt även av att domstolen ansåg att det åtminstone i den första av de båda relevanta domarna var nödvändigt att som komplettering stödja sitt domslut att direktivet inte var tillämpligt på det aktuella projektet på den relevanta projekttypen i bilaga I. Det var nämligen fråga om anläggning av flygplatser enligt punkt 7 a. ( 51 ) En ren förlängning av ett drifttillstånd utan byggnadsarbeten kan emellertid inte under några omständigheter anses utgöra anläggning av en flygplats. Projekttypen kärnkraftverk är däremot inte begränsad till anläggning av detsamma.

108. I ljuset av den mellanstatliga förpliktelsen att bedöma gränsöverskridande miljöpåverkan vilken följer av både Esbokonventionen och Internationella domstolens rättspraxis, ( 52 ) framstår det således som nödvändigt att åtminstone innefatta förlängning av tillstånd som kan ha betydande negativ gränsöverskridande påverkan i den mening som avses i Esbokonventionen i MKB-direktivets projektbegrepp, såsom Tyskland har föreslagit vid den muntliga förhandlingen.

109. Men även därutöver, alltså för rent inhemska fall, motsvarar en extensiv tolkning av projektbegreppet närmare syftet med MKB-direktivet liksom med Århuskonventionen, vilket är att säkerställa en bedömning av miljöpåverkan av projekt som bland annat på grund av sin art, sin storlek eller plats kan antas få betydande miljöpåverkan. Förlängningen av driften av en anläggning kan självklart ha betydande miljöpåverkan, inte bara på grund av den fortsatta driften, utan även på grund av förändrade miljöförhållanden i omgivningen. Dessutom kan nya vetenskapliga rön föreligga vid tidpunkten då beslutet om förlängning antas.

110. Slutligen erinrar jag om att en klassificering av en förlängning av ett tillstånd som ett projekt inte i sig medför en skyldighet att genomföra en miljökonsekvensbedömning. Det är nämligen endast de projekttyper som är förbundna med en viss risk för miljön som anges i bilagorna I och II som omfattas av miljökonsekvensbedömning enligt MKB-direktivet. Och det är endast i detta sammanhang som det behöver prövas huruvida vissa förlängningar är tillräckligt viktiga för att motivera en sådan bedömning.

111. Således ska frågorna 1 och 3 a liksom fråga 5 a och den första delfrågan av fråga 6 a besvaras så, att begreppet projekt enligt artikel 1.2 a i MKB-direktivet i motsats till domstolens hittillsvarande rättspraxis omfattar en förlängning av tidsperioden för industriell produktion av el i ett kärnkraftverk med tio år.

112. Mot bakgrund av denna slutsats och avvikelsen från tidigare rättspraxis kan det bli aktuellt att begränsa rättsverkningarna av en sådan dom för att av rättssäkerhetshänsyn begränsa negativa effekter, som följer av förväntningar på den nuvarande rättspraxis som domstolen meddelat utan miljökonsekvensbedömning. ( 53 ) Emellertid torde det endast vara ett mycket litet antal projekt som löper risk att överklagas på grund av åsidosättande av MKB-direktivet, eftersom unionsrätten inte utesluter talefrister. ( 54 ) Dessutom hade man på grundval av de båda konventionerna och respektive kontrollkommittés rättspraxis utan tvekan kunnat ifrågasätta huruvida domstolens rättspraxis var korrekt. Därför anser jag inte att det är nödvändigt att begränsa domens rättsverkningar.

b) Huruvida Esbo- och Århuskonventionerna ska ges direkt effekt

113. Om domstolen emellertid skulle vidhålla sin rättspraxis rörande projektbegreppet i artikel 1.2 a i MKB-direktivet så uppkommer frågan huruvida Esbo- och Århuskonventionerna, åtminstone med avseende på definitionen av projekt som ska omfattas av en miljökonsekvensbedömning, ska ges direkt effekt.

114. En bestämmelse i ett avtal som unionen och dess medlemsstater har ingått med tredjeland ska anses ha direkt effekt om den, med hänsyn till dess ordalydelse samt till avtalets syfte och art, eller dess beskaffenhet och systematik, innebär en klar och precis skyldighet, vars fullgörande eller verkningar inte är beroende av någon ytterligare rättsakt. ( 55 )

115. Rättsakter som MKB-direktivet utgör inte hinder för en direkt tillämpning av dessa konventioner. Unionsorgan, om dessa konventioner ingåtts, är enligt artikel 216.2 FEUF bundna av sådana konventioner. Dessa konventioner har således företräde framför unionens rättsakter. ( 56 )

116. I förevarande fall är det emellertid inte fråga om att överpröva MKB-direktivets verkan mot bakgrund av kraven i de båda konventionerna, utan endast om att identifiera en lucka i projektbegreppet och med hjälp av konventionerna täppa igen denna genom att direkt tillämpa projektbegreppet i konventionerna.

117. I det avseendet uppkommer inte heller frågan huruvida genomförandet av en miljökonsekvensbedömning kräver ytterligare genomförandeakter, exempelvis upprättandet av handläggningsregler. Ett sådant processuellt regelverk har nämligen redan upprättats genom MKB-direktivet och dess införlivande i medlemsstaternas rättsordningar. Det måste endast tillämpas på projekt som visserligen omfattas av båda konventionerna, men inte av MKB-direktivet. ( 57 ) Domstolen agerar just så med avseende på projekt som omfattas av artikel 6.1 b i Århuskonventionen, som alltså inte uttryckligen omnämns i konventionens bilaga, men som trots det kan ha betydande miljöpåverkan och därför måste bli föremål för prövning. ( 58 )

118. Konventionernas syfte och art utgör inte hinder för en sådan direkt tillämpning.

119. Föremålet för miljörättslig reglering enligt konventionerna är i detta avseende av grundläggande betydelse. I artikel 1 och skäl 7 i ingressen till Århuskonventionen understryks att var och en har rätt att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande. Enligt skäl 7 i ingressen har var och en till och med skyldighet att, både ensam och tillsammans med andra, skydda och förbättra miljön för nuvarande och kommande generationer. Av denna anledning understryker skälen 8, 13 och 18 i ingressen till Århuskonventionen nödvändigheten av att säkerställa effektiva rättsmedel med avseende på genomförande av miljörätten. Detta måste omfatta möjligheten att åberopa normer i internationell miljörätt, vilka i likhet med rätten till deltagande enligt Esbokonventionen tillkommer den enskilde.

120. Följdriktigt konstateras även i kommentarerna till den föreslagna internationella konventionen för miljön att just miljörättsliga folkrättsliga avtal i motsats till rena förklaringar i typfallet syftar till att grunda rättigheter som är direkt tillämpliga och som kan bli föremål för domstolsprövning. ( 59 )

121. För det fall att domstolen med avseende på förlängningen av tidsperioden för produktion av el i kärnkraftverk håller fast vid sin tolkning av projektbegreppet enligt artikel 1.2 a i MKB-direktivet föreslår jag därför att domstolen ska fastställa att MKB-direktivet likväl är tillämpligt på en sådan förlängning, eftersom det är fråga om ett projekt i den mening som avses i artikel 1.5 och bilaga I till Esbokonventionen, liksom artikel 6.1 a och bilaga I till Århuskonventionen.

5. Klassificering som projekt på grund av ytterligare arbeten

122. Slutligen tar den första delfrågan av fråga 6 a upp en ytterligare möjlighet som kan leda till en klassificering som projekt i det nationella förfarandet. Ett projekt och ett tillstånd i den mening som avses i artikel 1.2 i MKB-direktivet föreligger även när det i samband med förlängningen av ett tillstånd fattas beslut om en ”omställningsplan” som avser förändringar eller utvidgningar, genom arbeten eller ingrepp som förändrar de fysiska förhållandena, och den kan få betydande negativ inverkan på miljön. ( 60 )

123. Och såvitt ett sådant omställningsprogram är en förutsättning för att förlänga ett tillstånd måste, utöver de direkta effekterna av omställningen, även den längre driften av det aktuella projektet beaktas både när frågan om nödvändigheten av en prövning besvaras som vid själva prövningen.

124. Oberoende av huruvida domstolen följer förslagen till folkrättskonform tolkning av artikel 1.2 a i MKB-direktivet eller direkt tillämpning av projektbegreppet i Esbo- och Århuskonventionerna, utgör mot denna bakgrund förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el i ett kärnkraftverk tillstånd för ett projekt i den mening som avses i artikel 1.2 a, om tillståndet innebär godkännande av arbeten eller ingrepp som innebär förändringar eller utvidgningar av anläggningen.

125. En praktisk följd av detta är att Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen) måste pröva hur nära samband de föreskrivna åtgärderna för modernisering av de omtvistade kärnkraftverken har med den lagstadgade förlängningen av deras driftstid. Om byggåtgärderna är ett villkor för förlängningen är det fråga om ett enhetligt projekt. ( 61 ) Om åtgärderna endast vidtas eftersom tillfälle ges genom förlängningen så utgör de inte en del av samma projekt.

D. Ytterligare frågor om tillämpningen av MKB-direktivet

126. Den andra delfrågan i fråga 6 a har ställts för att få klarhet i till vilken projekttyp i bilaga I eller II till MKB-direktivet förlängningen av tidsperioden för produktion av el, i förekommande fall i förening med moderniseringsåtgärder, ska hänföras. Utan en sådan klassificering finns nämligen ingen skyldighet att genomföra en bedömning. Fråga 6 b avser tidpunkten för bedömningen.

1. Klassificering enligt bilagorna till MKB-direktivet

127. Om domstolen delar den uppfattning jag föreslår här, det vill säga att en förlängning av tidsperioden för produktion av el är ett projekt, ska detta projekt hänföras till bilaga I punkt 2 b i MKB-direktivet, där kärnkraftverk omnämns. Detsamma skulle gälla vid en direkt tillämpning av projektbegreppet i Esbo- och Århuskonventionerna.

128. Om ett projekt i den mening som avses i MKB-direktivet däremot endast antas på grund av ett samband med moderniseringsåtgärderna, så kan det vara fråga om en förändring av ett befintligt kärnkraftverk. Cour consitutionnelle (Författningsdomstolen) verkar utgå från att bilaga II punkt 13 a i MKB-direktivet blir relevant i detta fall. I nämnda bestämmelse omnämns förändringar eller utvidgningar vilka redan har godkänts, utförts eller håller på att utföras avseende projekt i båda bilagorna och vilka kan få betydande negativ inverkan på miljön. Deras miljöpåverkan ska i förekommande fall prövas enligt artikel 4.2 och endast om de kan medföra betydande negativ påverkan på miljön.

129. Bilaga II punkt 13 a gäller emellertid uttryckligen inte för förändringar eller utvidgningar som omfattas av bilaga I. I bilaga I punkt 24 i MKB-direktivet omnämns – i överensstämmelse med Århuskonventionen ( 62 ) – ändringar eller utvidgningar av projekt som tas upp i denna bilaga, om de i sig själva uppfyller de eventuella tröskelvärden som anges i denna bilaga. En sådan ändring ska, oberoende av huruvida det konstateras att den kan ha betydande negativ påverkan på miljön, genomgå en miljökonsekvensbedömning enligt artikel 4.1.

130. Hänvisningen till tröskelvärden betyder inte att bilaga I punkt 24 i MKB-direktivet endast är tillämplig på projekttyper för vilka tröskelvärden har föreskrivits. Tvärtom har denna bestämmelse förenats med ett villkor och ett undantag från detta villkor. Villkoret är uppfyllandet av tröskelvärden. Det blir dock endast tillämpligt om tröskelvärden över huvud taget har föreskrivits.

131. Eftersom det inte har föreskrivits några tröskelvärden för kommersiella kärnkraftverk, krävs således i princip en miljökonsekvensbedömning för varje ändring eller utvidgning av en sådan anläggning. Om förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el i de båda kärnkraftverken på grund av deras samband med moderniseringsåtgärderna ska anses som projekt i den mening som avses i artikel 1.2 a i MKB-direktivet, är det således enligt artikel 4.1 och bilaga I punkt 2 b och punkt 24 obligatoriskt att genomföra en miljökonsekvensbedömning.

132. Man kan fråga sig huruvida skyldigheten att genomföra en bedömning av ändringar eller utvidgningar av anläggningar för vilka inga tröskelvärden har fastställts måste begränsas med hänsyn till syftet med MKB-direktivet. Direktivet ska nämligen säkerställa att en bedömning av inverkan på miljön av projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön genomförs (artikel 1.1) och sådana som kan antas medföra en sådan påverkan (artikel 2.1). Även för kärnkraftverk kan det vara fråga om ändringar där sådan påverkan definitivt kan uteslutas. Vid sådana åtgärder kan man ifrågasätta om det är meningsfullt att genomföra en miljökonsekvensbedömning. Å andra sidan kan man inte tolka bilaga I punkt 24 på samma sätt som bilaga II punkt 13 a där möjligheten för betydande negativ påverkan på miljön måste fastställas, eftersom förstnämnda bestämmelse annars i praktiken skulle bli verkningslös.

133. Slutligen är det i förevarande fall dock uppenbart att förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el med tio år i förening med moderniseringsåtgärderna kan ha betydande påverkan på miljön. ( 63 ) Följaktligen behöver frågan om en snäv tolkning av bilaga I punkt 24 i MKB-direktivet inte besvaras.

134. Således kan det med avseende på den andra delfrågan av fråga 6 a konstateras att förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el i kommersiella kärnkraftverk med tio år, som är förenad med byggnadsåtgärder för modernisering, ska anses som en sådan förändring av ett kärnkraftverk enligt artikel 4.1 och bilaga I punkt 24 i förening med punkt 2 b i MKB-direktivet som ska omfattas av en bedömning av dess miljöpåverkan, om förlängningen inte redan i sig har beviljats tillstånd i egenskap av ett projekt i den mening som avses i bilaga I punkt 2 b.

2. Tidpunkten för bedömningen

135. Tidpunkten för miljökonsekvensbedömningen kan vara av avgörande betydelse för förfarandet inför Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen). Om denna prövning ska ske först vid godkännandet av moderniseringsåtgärderna kan det inte uteslutas att det är nödvändigt att klargöra de därmed sammanhängande frågorna i det parallellt anhängiga förfarandet inför Conseil d’État ( 64 ), vilket rör dessa tillstånd. Om miljöpåverkan däremot hade behövt bedömas redan innan lagenantogs, så är det en fråga för Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen) som är befattad med denna lagstiftning.

136. När det i nationell rätt föreskrivs att tillståndsprocessen ska äga rum i flera etapper, ska miljökonsekvensbedömningen av ett projekt i princip göras så snart det är möjligt att identifiera och bedöma projektets inverkan på miljön. ( 65 ) Den inverkan som projektet kan få på miljön ska följaktligen identifieras och bedömas under handläggningen av det huvudsakliga beslutet, varav en etapp leder till det huvudsakliga beslutet och den andra till ett beslut om verkställighet som inte kan överskrida de parametrar som fastställts i det huvudsakliga beslutet. ( 66 )

137. Rörande det ursprungligen gällande MKB-direktivet ( 67 ) har domstolen visserligen fastställt att om denna inverkan endast kan identifieras först under handläggningen inför beslut om verkställighet, så ska bedömningen göras under denna handläggning. ( 68 ) Denna rättspraxis kan man förstå så, att det i förevarande fall innebär att det först är avtalet om moderniseringsåtgärder eller till och med ännu senare, bygglovet, som omfattas av miljökonsekvensbedömning, eftersom det först är dessa beslut som tillåter en exakt och slutgiltig identifiering av miljöpåverkan.

138. Efter att denna rättspraxis meddelats infördes dock i och med ändringarna av MKB-direktivet genom direktiv 2003/35 om genomförande av Århuskonventionen i artikel 6.4 i MKB-direktivet, att allmänhetens deltagande ska genomföras när alla alternativ står öppna och innan beslut fattas om ansökan om tillstånd. Om lagstiftaren emellertid redan har fattat beslut om förlängning av tidsperioden för industriell produktion av el, står inte längre alla alternativ öppna vid tidpunkten då enskilda moderniseringsåtgärder ska godkännas.

139. Därför ska redan beslutet om förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el i vissa kärnkraftverk beredas på sådant sätt att dess miljöpåverkan kan beaktas i tillräckligt hög grad.

140. I annat fall skulle beaktandet av miljöpåverkan vid det viktigare huvudsakliga beslutet kunna kringgås. I övrigt illustrerar direktivet med strategisk miljöbedömning möjligheten att genomföra en miljöbedömning innan alla detaljer i ett senare projekt är kända.

141. Därför leder för övrigt även nödvändigheten att avseende kärnkraftverket Doel 1 meddela förvaltningsakter för genomförande av lagen av den 28 juni 2015, vilka inte krävs beträffande kärnkraftverket Doel 2, inte till någon skillnad i hur frågorna rörande MKB-direktivet och de båda konventionerna ska besvaras.

142. Fråga 6 b ska således besvaras så, att det vid ett beslut om förlängning av tidsperioden för industriell produktion av el för vissa kärnkraftverk som är förenade med byggåtgärder för modernisering, är nödvändigt att på ett så tidigt stadium som möjligt genomföra allmänhetens deltagande enligt artikel 6.4 i MKB-direktivet, när alla alternativ fortfarande står öppna, det vill säga innan beslut om förlängning fattas.

E. Avvikelse från skyldigheten att genomföra en bedömning på grund av tryggandet av elförsörjningen och av rättssäkerhetshänsyn

143. Frågorna 3 c, 5 c, 6 d och 9 i Cour constitutionnelles begäran avser möjligheten att avvika från skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning för att trygga elförsörjningen och av rättssäkerhetshänsyn.

1. Avvikelse på grund av undantaget för enskilda fall i MKB-direktivet

144. Med fråga 6 d vill Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen) få klarhet i huruvida artikel 2.4 i MKB-direktivet gör det möjligt att undanta förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el i ett kärnkraftverk från skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning på grundval av tvingande skäl av allmänintresse som har samband med landets elförsörjning.

145. Enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet får medlemsstaterna, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 7, i undantagsfall besluta att ett visst projekt helt eller delvis ska undantas från föreskrifterna i detta direktiv.

146. Som Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen) redan har noterat, följer det visserligen av nämnda bestämmelse att det är möjligt att avstå från en nationell miljökonsekvensbedömning, men däremot inte från en gränsöverskridande sådan som regleras i artikel 7. I den ursprungliga lydelsen av MKB-direktivet ( 69 ) fanns ännu inte detta förbehåll om gränsöverskridande miljökonsekvensbedömning. Förbehållet lades till av rådet genom direktiv 97/11/EG ( 70 ) för att säkerställa att undantagsbestämmelsen inte påverkar de skärpta kraven för gränsöverskridande samråd enligt artikel 7, ( 71 ) som enligt skälen 12 och 13 i direktiv 97/11 går tillbaka på Esbokonventionen.

147. Dessutom innehåller artikel 2.4 a–c ytterligare föreskrifter som en medlemsstat måste uppfylla om den vill åberopa detta undantag.

148. Medlemsstaten måste först pröva huruvida någon annan form av bedömning skulle vara lämplig (led a) och dessutom se till att uppgifter som erhållits genom en sådan annan form av bedömning som avses i led a, uppgifter om beslutet att bevilja undantag samt skälen för detta görs tillgängliga för den berörda allmänheten (led b). Dessutom måste medlemsstaten informera kommissionen (led c).

149. Dessa villkor ska uppfyllas i den ordning som anges i bestämmelsen, det vill säga de ansvariga organen ska genomföra den bedömning som föreskrivs i led a och därefter den omnämnda ”andra formen av bedömning” samt göra den omnämnda informationen tillgänglig för den berörda allmänheten och underrätta kommissionen.

150. Det är emellertid inte fråga om ren formalia. Tvärtom syftar dessa krav till att så långt det är möjligt genomföra målsättningarna med MKB-direktivet inom ramen för den andra formen av bedömning.

151. Såsom särskilt förtydligas i skäl 23 i den engelska och den franska versionen av MKB-direktivet, men även i artikel 2.4 a i den engelska eller den tyska versionen, är det endast tillåtet att i stället för en miljökonsekvensbedömning göra en annan form av bedömning om detta är lämpligt. Jag förstår detta villkor så, att det måste finnas tungt vägande skäl som talar mot en bedömning enligt MKB-direktivet. I det avseendet ska utöver elförsörjning även förhindrande av rättslig osäkerhet beaktas, vilket tas upp i fråga 9. Om det emellertid – vilket eventuellt är fallet i det nationella målet – på grund av gränsöverskridande miljöpåverkan är nödvändigt att genomföra en gränsöverskridande miljökonsekvensbedömning enligt artikel 7, som det inte är tillåtet att frångå, så framstår det som mycket osannolikt att det kan finnas skäl som talar emot en nationell miljökonsekvensbedömning i sådana fall.

152. För övrigt ska det påpekas att underlåtenhet att i rätt tid genomföra en miljökonsekvensbedömning i regel knappats torde vara ägnat att motivera att avstå från en tillämpning av MKB-direktivet. Visserligen tar Belgien upp kortsiktiga problem i andra kraftverk. I princip kunde dock den långsiktiga efterfrågan på el förutses, så att man hade kunnat vidta nödvändiga åtgärder i tid. Dessutom framstår det inte som från början uteslutet att Belgien åtminstone tillfälligt hade kunnat täcka sitt elbehov genom leveranser från andra medlemsstater.

153. Sammanfattningsvis kan det konstateras att artikel 2.4 i MKB-direktivet gör det möjligt att undanta förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el i ett kärnkraftverk – av tvingande skäl av allmänintresse som har att göra med landets elförsörjning och/eller förhindrande av rättslig osäkerhet – från skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning, om någon annan form av bedömning är lämplig och den berörda allmänheten och kommissionen informeras i överensstämmelse med artikel 2.4 b och c. Däremot är det enligt artikel 2.4 inte tillåtet att avstå från en gränsöverskridande miljökonsekvensbedömning enligt artikel 7.

2. Avvikelse från Esbokonventionen

154. Eftersom det inte är tillåtet att avstå från en gränsöverskridande miljökonsekvensbedömning enligt MKB-direktivet är det inte längre nödvändigt att besvara fråga 3 c som avser huruvida Esbokonventionen tillåter en avvikelse.

3. Avvikelse från Århuskonventionen

155. Däremot framstår det vid första anblicken som möjligt att artikel 2.4 i MKB-direktivet tillåter avvikelser från miljökonsekvensbedömningen, vilka är mer omfattande än de avvikelser från allmänhetens deltagande som är möjliga enligt artikel 6 i Århuskonventionen. En sådan motsättning skulle även kunna utgöra en lucka i införlivandet av konventionen med unionsrätten.

156. Århuskonventionen innehåller inte något undantag för skäl som avser elförsörjning och rättssäkerhet, utan endast ett undantag för det nationella försvarets syften i artikel 6.1 c, som emellertid inte är tillämpligt här. Inte heller artiklarna 54–64 i Wienkonventionen om traktaträtten som innehåller regler om upphörande och suspension av traktat är relevanta.

157. Dock kan ett nödläge (”state of necessity”) utgöra en sedvanerättslig grund för att underlåta att uppfylla folkrättsliga förpliktelser, ( 72 ) men detta undantag är föremål för mycket stränga krav. Folkrättskommissionen har kodifierat undantaget så att underlåtelsen måste vara den enda möjligheten för staten att skydda ett väsentligt intresse från en allvarlig och överhängande fara. ( 73 ) Dessa villkor tillämpas även av Internationella domstolen. ( 74 )

158. Det framstår inte som uteslutet att fara för elförsörjningen eller rättssäkerheten kan erkännas som en allvarlig och överhängande fara för ett av Belgiens väsentliga intressen. Dock måste det dessutom visas att underlåtelsen att uppfylla förpliktelserna enligt Århuskonventionen var den enda möjligheten att avvärja denna fara.

159. I detta avseende vore det i sammanhanget även nödvändigt att pröva huruvida det varit omöjligt att säkerställa allmänhetens deltagande i förening med en miljökonsekvensbedömning i rätt tid.

160. Följaktligen utgör landets elförsörjning och förhindrande av rättslig osäkerhet inte ett tvingande skäl av allmänintresse som skulle göra det möjligt att avvika från Århuskonventionen och/eller skjuta upp dess tillämpning, om det var möjligt att i rätt tid vidta de nödvändiga åtgärderna för att efterleva konventionen.

4. Konsekvenser för tolkningen av möjligheten till avvikelse enligt MKB-direktivet

161. Följaktligen verkar det inte vid första anblicken vara uteslutet att MKB-direktivet tillåter en avvikelse som eventuellt inte är tillåten enligt Århuskonventionen.

162. För att undvika en sådan motstridighet måste kraven för ett folkrättsligt nödläge integreras i tolkningen av artikel 2.4 i MKB-direktivet. Denna möjlighet finns genom prövningen av huruvida någon annan form av bedömning är lämplig, vilken föreskrivs enligt artikel 2.4 a i MKB-direktivet. Det kan alltså endast antas att en annan form av bedömning är lämplig om även förutsättningarna för ett folkrättsligt nödläge är uppfyllda.

163. Frågorna 3 c, 5 c, 6 d och 9 ska således besvaras så, att artikel 2.4 i MKB-direktivet gör det möjligt att undanta förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el i ett kärnkraftverk från skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning om en annan form av bedömning är nödvändig för att avvärja en allvarlig och överhängande fara för ett av den berörda medlemsstatens väsentliga intressen, exempelvis elförsörjning eller rättssäkerhet, och den berörda allmänheten och kommissionen informeras enligt artikel 2.4 b och c. Det är däremot enligt artikel 2.4 inte tillåtet att avstå från en gränsöverskridande miljökonsekvensbedömning enligt artikel 7.

F. Fråga 8 – Artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet

1. Fråga 8 a – Projektbegreppet i livsmiljödirektivet

164. Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen) vill med fråga 8 a få klarhet i huruvida artikel 6 i livsmiljödirektivet är tillämplig på förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el i ett kärnkraftverk.

165. Enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet ska alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Om en sådan bedömning är nödvändig så omfattar det även allmänhetens deltagande enligt artikel 6 i Århuskonventionen. ( 75 )

166. Det ska således i synnerhet klargöras huruvida förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el i kärnkraftverk utgör en plan eller ett projekt i den mening som avses i denna bestämmelse.

167. Begreppet ”projekt” definieras inte i livsmiljödirektivet. EU-domstolen har emellertid slagit fast att definitionen av ”projekt” i artikel 1.2 a i MKB-direktivet är av betydelse för fastställandet av begreppet plan eller projekt i enlighet med livsmiljödirektivet, vilket i likhet med MKB-direktivet ska förhindra att verksamheter som kan påverka miljön godkänns utan föregående bedömning av miljökonsekvenserna. ( 76 )

168. Det är däremot inte möjligt att helt och hållet likställa projektbegreppen i de båda direktiven redan av den anledningen att bedömningen enligt livsmiljödirektivet är oupplösligt förbunden med förutsättningarna för tillstånd för planer och projekt som kan påverka ett bevarandeområde på ett betydande sätt. De ansvariga myndigheterna får nämligen endast godkänna en plan eller ett program med stöd av en miljöbedömning som ska innehålla fullständiga, exakta och slutliga bedömningar och slutsatser, på grundval av vilka varje rimligt vetenskapligt tvivel kan skingras vad gäller de planerade arbetenas inverkan på det berörda skyddade området. ( 77 ) Däremot innehåller MKB-direktivet inte några materiella förutsättningar för godkännande av ett projekt. ( 78 )

169. Jag tolkar således domstolens konstaterande om betydelsen av projektbegreppet i MKB-direktivet inom ramen för artikel 6.3 i livsmiljödirektivet på så sätt att projekt enligt denna definition i vilket fall som helst även utgör projekt enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet. Dock utgår jag från att detta inte utgör en slutgiltig avgränsning av begreppet projekt i den mening som avses i livsmiljödirektivet. ( 79 )

170. Om domstolen således delar min uppfattning och fastställer att redan förlängningen i sig ska anses vara ett projekt i den mening som avses i MKB-direktivet eller om Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen) kommer fram till att förlängningen tillsammans med moderniseringsåtgärderna utgör ett projekt, föreligger alltså ett projekt också i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Men även om det inte skulle vara fråga om ett projekt enligt MKB-direktivet utesluter det inte tillämpningen av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.

171. EU-domstolen har även framhållit att det inte är tillåtet att undanta vissa kategorier av projekt från kravet på bedömning utifrån kriterier som inte innebär någon garanti för att de inte kommer att ha en betydande påverkan på bevarandeområden. ( 80 ) Vid den därpå följande prövningen av de i nationell rätt föreskrivna olika undantagen har domstolen inte i vissa fall prövat om de hänför sig till projekt i den mening som avses i artikel 1.2 a i MKB-direktivet. Tvärtom har domstolen slagit fast att redan möjligheten att de aktuella verksamheterna kunde ha en betydande påverkan på bevarandeområdena var ett tillräckligt skäl för att underkänna undantaget. ( 81 )

172. Därmed avgränsar definitionen av projekt i artikel 1.2 a i MKB-direktivet inte slutgiltigt begreppet projekt enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet. Avgörande är i stället om den berörda verksamheten kan påverka ett bevarandeområde i betydande grad.

173. Således talar i synnerhet den kvarstående risken för att bevarandeområden påverkas av en allvarlig olycka i något av kärnkraftverken för att det ska anses vara ett projekt i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Dessutom kan driften av kylningen i synnerhet påverka fiskar och rundmunnar, ( 82 ) för vilka både Belgien och Nederländerna har utsett floden Schelde till ett skyddsområde. På grundval av den föreliggande informationen kan det inte uteslutas att annan påverkan också är möjlig.

174. Fråga 8 a ska följaktligen besvaras så, att förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el i ett kärnkraftverk även ska anses som ett projekt i den mening som avses i artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet om denna förlängning varken som sådan utgör ett projekt i den mening som avses i MKB-direktivet eller på grund av sitt samband med arbeten för modernisering av anläggningen.

2. Fråga 8 b – Lagstiftningsakter

175. Fråga 8 b avser omständigheten att förlängningen av tidsperioden för industriell produktion av el i ett kärnkraftverk har genomförts genom en lagstiftningsakt.

176. Detta medför emellertid inte ett ifrågasättande av tillämpningen av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Denna bestämmelse ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell myndighet, vare sig den är en lagstiftande myndighet eller inte, att godkänna planer eller projekt utan att dessförinnan försäkra sig om att det berörda området inte kommer att ta skada. ( 83 )

3. Fråga 8 c – Doel 1 och Doel 2

177. Av svaret på fråga 8 b följer det för fråga 8 c att de båda frågorna i led a och b med avseende på de båda kärnkraftverken Doel 1 och Doel 2 inte ska besvaras olika.

4. Fråga 8 d – Undantag för elförsörjning

178. Slutligen tar Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen) under fråga 8 d upp huruvida artikel 6.4 i livsmiljödirektivet tillåter att dagen för avaktivering av den industriella produktionen av el i ett kärnkraftverk senareläggs med hänsyn till landets elförsörjning.

179. Enligt artikel 6.4 första stycket i livsmiljödirektivet ska medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär.

a) Förutsättningar för att tillämpa artikel 6.4 i livsmiljödirektivet

180. Frågan grundar sig följaktligen på antagandet att en miljökonsekvensbedömning skulle leda till ett negativt resultat. Om en miljökonsekvensbedömning hade lett till ett positivt resultat, skulle projektet ha kunnat godkännas redan enligt artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet.

181. Dessutom ska artikel 6.4 i livsmiljödirektivet, i egenskap av undantag från tillståndskravet i artikel 6.3 andra meningen, tolkas restriktivt och kan endast tillämpas efter det att konsekvenserna av en plan eller ett projekt har analyserats i enlighet med artikel 6.3 i direktivet. ( 84 ) En nödvändig förutsättning för att tillämpa artikel 6.4 i direktivet är nämligen kännedom om dessa konsekvenser med avseende på bevarandemålen för området i fråga. De villkor som ska vara uppfyllda för att denna undantagsbestämmelse ska kunna tillämpas kan nämligen, i avsaknad av sådana uppgifter, inte bedömas. Vid bedömningen av huruvida det föreligger tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse och huruvida det finns alternativa lösningar som påverkar området i mindre utsträckning, ska en avvägning göras mot den skadliga påverkan på området som planen eller projektet i fråga kan medföra. Dessutom ska påverkan på det nämnda området undersökas noggrant så att det på så sätt kan avgöras vilka eventuella kompensationsåtgärder som ska vidtas. ( 85 )

182. Följaktligen måste Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen) först bedöma huruvida de olika studierna och samråden som genomförts inom ramen för antagandet av lagen om förlängning av tidsperioden för industriell produktion av el i de båda kärnkraftverken uppfyller kraven på en miljökonsekvensbedömning enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.

183. Om de nödvändiga bedömningarna har genomförts är det möjligt att bedöma huruvida elförsörjningen i förhållande till påverkan på bevarandeområdena utgör en tvingande orsak som har ett väsentligt allmänintresse.

b) Tryggandet av elförsörjningen

184. Vad gäller allmänintresset av att trygga elförsörjningen så är detta enligt artikel 194.1 b FEUF ett av målen med unionens energipolitik. Medlemsstaterna är även enligt artikel 194.2 FEUF i princip behöriga att själva välja mellan olika energikällor och bestämma över energiförsörjningens allmänna struktur.

185. I överensstämmelse med detta har domstolen inom tillämpningsområdet för principen om fri rörlighet för kapital, bland annat för företag verksamma inom branscherna för olja, telekommunikation och elektricitet, slagit fast att det inte kan förnekas att målet att trygga försörjningen av sådana produkter, eller tillhandahållandet av sådana tjänster i en krissituation inom den berörda medlemsstaten, kan utgöra ett skäl grundat på allmän säkerhet och skulle, följaktligen, kunna anses motivera en inskränkning i den fria rörligheten för kapital. ( 86 )

186. Hänsyn till allmän säkerhet kan emellertid endast motivera åtgärder för att trygga minimiförsörjningen. ( 87 ) De krav som den allmänna säkerheten ställer ska nämligen tolkas restriktivt, särskilt när det är fråga om undantag från den grundläggande principen om fri rörlighet för kapital, så att deras räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av varje medlemsstat utan kontroll av unionsinstitutionerna. Således kan allmän säkerhet åberopas enbart då det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse. ( 88 )

187. Dessa överväganden ska i princip även gälla för artikel 6.4 i livsmiljödirektivet. Det ska emellertid påpekas att denna bestämmelse till skillnad från undantagen som avser fri rörlighet för kapital enligt artikel 65.1 FEUF uttryckligen omfattar skäl av ekonomisk och social art.

188. Härav följer att det inte endast är minimiförsörjning som kan komma i fråga som ett tvingande skäl av väsentligt allmänintresse, utan generellt även en försörjning som är tillräcklig för att tillgodose efterfrågan. Den offentliga säkerheten kan emellertid endast göras gällande med avseende på intresset att trygga minimiförsörjningen.

189. Denna skillnad mellan allmänintresset av elförsörjning och det särskilda intresset av minimiförsörjning är i synnerhet av betydelse, eftersom artikel 6.4 andra stycket i livsmiljödirektivet endast kan göras gällande i samband med faktorer som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten eller i samband med betydelsefulla konsekvenser för miljön om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art. Andra tvingande orsaker med ett väsentligt allmänintresse kan endast beaktas efter ett yttrande från kommissionen.

190. Med avseende på denna bestämmelse har domstolen redan beslutat att energitrygghet, i vart fall försörjning med stenkol, inte omfattas av artikel 6.4 andra stycket i livsmiljödirektivet. ( 89 ) Jag förstår detta på så sätt att domstolen därigenom endast avsåg det allmänna intresset av elförsörjning som inte uppnår nivån av intresset att säkerställa den offentliga säkerheten.

191. Som nämnts tidigare förekommer prioriterade livsmiljöer i olika bevarandeområden som angetts av Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen) ( 90 ) och det framstår inte som från början uteslutet att dessa även kan påverkas av kraftverken. Redan av denna anledning måste Cour constitutionnelle undersöka huruvida driften av de båda omtvistade kärnkraftverken endast tjänar allmänintresset av elförsörjning eller till och med är nödvändiga för att trygga en minimiförsörjning. I förstnämnda fall förutsätter en tillämpning av artikel 6.4 i livsmiljödirektivet att kommissionen lämnar ett yttrande.

192. Denna bedömning är dessutom nödvändig eftersom förutsättningen att det ska saknas en alternativ lösning kan skilja sig åt beroende på huruvida det tyngre vägande intresset av att trygga en minimiförsörjning är relevant eller om det mindre tungt vägande allmänintresset av elförsörjning är relevant.

193. Det framstår nämligen som skäligt om en medlemsstat vill trygga minimiförsörjningen inom den egna statens territorium. ( 91 ) Däremot är det inte oskäligt att hänvisa medlemsstaterna till möjligheten att importera elektrisk energi för att uppfylla allmänintresset av elförsörjning. ( 92 )

c) Slutsats i denna del

194. Fråga 8 d ska således besvaras så, att allmänintresset av att trygga en minimiförsörjning av el utgör ett skäl grundat på allmän säkerhet i den mening som avses i artikel 6.4 andra stycket i livsmiljödirektivet, medan det allmänintresse av elförsörjning som går därutöver utgör ett skäl av ekonomisk karaktär i den mening som avses i artikel 6.4 första stycket.

G. Huruvida verkningarna av lagen om förlängning av tidsperioden för industriell produktion av el i kärnkraftverken Doel 1 och Doel 2 ska upprätthållas

195. Mot bakgrund av de överväganden som gjorts hittills finns tecken på att de bestämmelser som undersökts ovan har åsidosatts när lagen om förlängning av tidsperioden för industriell produktion av el i kärnkraftverken Doel 1 och Doel 2 antogs och att elförsörjning eller rättssäkerhetshänsyn inte motiverar detta åsidosättande. Trots detta anser jag inte att det är uteslutet att det i förevarande mål kan bli aktuellt att upprätthålla lagens verkningar. Grunden för detta ligger i rättspraxis som domstolen har utvecklat avseende upprätthållande av åtgärder som antagits i strid med direktivet om strategiska miljöbedömningar.

1. Rättspraxis inom tillämpningsområdet för direktivet om strategiska miljöbedömningar

196. Inom tillämpningsområdet för direktivet om strategiska miljöbedömningar har domstolen konstaterat att det är möjligt att ta hänsyn till tvingande allmänintressen i samband med följderna av överträdelser av förfarandebestämmelser som gäller för miljöbedömning av åtgärder. Utgångspunkten härvid är att direktivet om strategiska miljöbedömningar i likhet med Esbo- och Århuskonventionerna, MKB-direktivet och livsmiljödirektivet inte innehåller några bestämmelser om följderna av ett sådant åsidosättande. ( 93 )

197. Följaktligen omfattas de processuella reglerna för talan rörande åsidosättande av skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning före ett beslut om en viss aktivitet av principen om medlemsstaternas processuella autonomi, dock med beaktande av likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen. ( 94 )

198. De krav som f