FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

föredraget den 18 maj 2017 ( 1 )

Mål C‑64/16

Associação Sindical dos Juízes Portugueses

mot

Tribunal de Contas

(begäran om förhandsavgörande från Supremo Tribunal Administrativo (Högsta förvaltningsdomstolen, Portugal))

”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 19.1 andra stycket FEU – Effektivt domstolsskydd – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 47 – Domarnas oavhängighet – Nationell lagstiftning om lönesänkningar inom den offentliga förvaltningen – Åtgärder för budgetåtstramning”

I. Inledning

1. Begäran om förhandsavgörande från Supremo Tribunal Administrativo (Högsta förvaltningsdomstolen, Portugal) har framställts inom ramen för en tvist mellan Associação Sindical dos Juízes Portugueses (Fackförbundet för portugisiska domare) (nedan kallat ASJP) och Tribunal de Contas (Revisionsrätten, Portugal) om den sänkning av lönen för Revisionsrättens ledamöter som genomfördes till följd av en lag med innebörden att lönerna i den offentliga sektorn tillfälligt reducerades i syfte att motverka effekterna av den ekonomiska krisen i Portugal.

2. Den hänskjutande domstolen önskar vinna klarhet i huruvida en sådan nationell lagstiftning är förenlig med den princip om domarnas oavhängighet som enligt dess uppfattning följer av såväl artikel 19.1 andra stycket FEU ( 2 ) som artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) ( 3 ) och EU-domstolens praxis.

3. Innan jag redogör för sakskälen till att jag anser att denna fråga ska besvaras nekande, kommer jag att pröva de formella invändningar som har framställts i det aktuella målet, med innebörden att begäran om förhandsavgörande inte skulle kunna tas upp till prövning i sak och att EU-domstolen uppenbart skulle sakna behörighet att pröva denna begäran.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

4. De viktigaste av de unionsrättsakter som antagits för att avhjälpa Republiken Portugals alltför stora underskott och bevilja Republiken Portugal ekonomiskt bistånd som nämns i detta mål är följande: – rådets beslut 2010/288/EU av den 2 december 2009 om förekomsten av ett alltför stort underskott i Portugal, ( 4 ) – rådets förordning (EU) nr 407/2010 av den 11 maj 2010 om inrättandet av en europeisk finansiell stabiliseringsmekanism, ( 5 ) – det avtal om ekonomiska och finansiella anpassningar, vanligtvis kallat samförståndsavtalet, som den 17 maj 2011 undertecknades av den portugisiska regeringen, Europeiska kommissionen, Internationella valutafonden (nedan kallad IMF) och Europeiska centralbanken (nedan kallad ECB), ( 6 ) – rådets genomförandebeslut 2011/344/EU av den 30 maj 2011 om beviljande av ekonomiskt bistånd från unionen till Portugal, ( 7 ) ändrat bland annat genom rådets genomförandebeslut 2012/409/EU av den 10 juli 2012 ( 8 ) och genom rådets genomförandebeslut 2014/234/EU av den 23 april 2014, ( 9 ) och – rådets rekommendation av den 18 juni 2013 om avhjälpande av det alltför stora underskottet i Portugals statsfinanser. ( 10 )

B. Portugisisk rätt

1. Lag 75/2014

5. Lei no 75/2014, estabelece os mecanismos das reduções remuneratórias temporárias e as condições da sua reversão (lag 75/2014 om inrättande av ordningar för tillfällig sänkning av löner och om villkoren för deras återgång) av den 12 september 2014 ( 11 ) (nedan kallad lag 75/2014) syftar enligt vad som anges i artikel 1.1 i denna till att fastställa villkoren för tillfällig tillämpning av en ordning för sänkning av lönerna i den offentliga sektorn och slå fast de principer som ska gälla för denna ordnings återgång.

6. Artikel 2 i denna lag, med rubriken ”Sänkning av löner”, har följande lydelse: ”1 – Den sammanlagda bruttomånadslönen för de personer som avses i punkt 9 ska – oavsett om dessa personer redan var i tjänst vid den berörda tidpunkten eller har trätt i tjänst därefter och oavsett villkoren för tjänstgöringen – sänkas enligt följande, i den mån som den överstiger 1500 euro: a) med 3,5 procent av det sammanlagda beloppet för löner som överstiger 1500 euro men understiger 2000 euro, b) med 3,5 procent av 2000 euro plus 16 procent av den del av den sammanlagda lönen som överstiger 2000 euro, vilket motsvarar en total sänkning som varierar mellan 3,5 och 10 procent för löner från och med 2000 euro till och med 4165 euro, c) med 10 procent av det sammanlagda beloppet för löner som överstiger 4165 euro. … 9. – Denna lag är tillämplig på följande ämbetsinnehavare och övriga personer: a) Republikens president. b) Det nationella parlamentets talman. c) Premiärministern. d) Ledamöter av det nationella parlamentet. e) Medlemmar av regeringen. f) Domare vid Tribunal Constitucional [Konstitutionsdomstolen], domare vid Tribunal de Contas [Revisionsrätten], riksåklagaren, domare och åklagare vid allmänna domstolar, domare vid förvaltnings- och skattedomstolar och domare vid domstolar för småmål. g) Republikens representanter i de självstyrande regionerna. h) Ledamöter av självstyrande regioners lagstiftande församlingar. i) Ledamöter av regionala verkställande organ. j) Valda ledamöter på lokal nivå. k) Ledamöter av övriga i konstitutionen föreskrivna organ som inte avses i ovanstående led och ledamöter av självständiga förvaltningsmyndigheters ledningsorgan, bland annat sådana som sorterar under det nationella parlamentet. l) Ledamöter av och anställda vid kanslier, förvaltningsorgan och stödorgan som arbetar åt de ämbeten och organ som nämns i ovanstående led samt åt ordföranden och vice ordföranden för Högsta domstolsrådet, ordföranden och vice ordföranden för Förvaltningsdomstolarnas högsta råd, ordföranden för Supremo Tribunal de Justiça [Högsta domstolen], ordföranden för och domarna vid Författningsdomstolen, ordföranden för Supremo Tribunal Administrativo [Högsta förvaltningsdomstolen], ordföranden för Revisionsrätten, Provedor de Justiça [justitieombudsmannen] och riksåklagaren. m) Militär personal inom försvarsmakten och det republikanska nationalgardet (GNR) – inbegripet militärdomare och militära experter inom åklagarväsendet – och inom övriga väpnade styrkor. n) Personer i ledande befattningar vid organ som sorterar under republikens president och det nationella parlamentet, vid andra stödfunktioner för konstitutionsenliga organ och vid övriga inrättningar och organ inom den centrala, regionala och lokala statsförvaltningen samt personal med arbetsuppgifter som i lönehänseende jämställs med ovanstående personers. o) Ledare för statliga företag eller motsvarande samt ledamöter av verkställande, beredande och rådgivande organ, kontrollorgan eller andra konstitutionsenliga organ vid allmänna och särskilda offentliga institutioner, vid offentligrättsliga juridiska personer som på grund av sin verksamhet på områden som avser reglering, tillsyn eller kontroll har tillerkänts en självständig ställning, vid offentliga företag som helt eller till övervägande delen ägs av staten, vid offentliga företag vilkas verksamhet genom koncession har överlåtits på tredje part, vid enheter som tillhör den regionala och kommunala företagssektorn, vid offentliga stiftelser och vid varje annan offentlig enhet. p) Anställda som innehar offentliga ämbeten vid organ som sorterar under republikens president, det nationella parlamentet eller andra konstitutionsenliga organ samt andra personer som innehar offentliga ämbeten, oavsett hur det offentligrättsliga anställningsförhållandet ser ut, inbegripet arbetstagare som är föremål för omskolning eller särskild tjänstledighet. q) Anställda vid särskilda offentliga institutioner och vid offentligrättsliga juridiska personer som på grund av sin verksamhet på områden som avser reglering, tillsyn eller kontroll har tillerkänts en självständig ställning, inbegripet [arbetstagare vid] oberoende regleringsorgan. r) Anställda vid offentliga företag som helt eller till övervägande delen ägs av staten, vid offentliga företag och vid enheter som tillhör den regionala och kommunala offentliga företagssektorn. s) Anställda och personer i ledande befattningar vid offentliga offentligrättsliga stiftelser, vid offentliga privaträttsliga stiftelser och vid offentliga enheter som inte omfattas av något av ovanstående led. t) Personal som tillhör reserven, har gått i förtida pension eller är tillgänglig men ej är i aktiv tjänst och som uppbär en ersättning vars belopp grundar sig på lönerna för personal i aktiv tjänst. … 15 – Bestämmelserna i denna artikel är tvingande och ska ha företräde framför varje annan special- eller undantagsbestämmelse som strider mot dem och framför kollektivavtal och anställningsavtal, vilka inte kan vare sig upphäva eller ändra bestämmelserna i denna artikel.”

2. Lag 159‑A/2015

7. Lei no 159-A/2015, Extinção da redução remuneratória na Administração Pública (lag 159‑A/2015 om avveckling av lönesänkningen inom den offentliga förvaltningen) av den 30 december 2015 ( 12 ) (nedan kallad lag 159‑A/2015) innebar att de lönesänkningsåtgärder som hade införts i kraft av lag 75/2014 successivt avvecklades från och med den 1 januari 2016.

8. I artikel 2 i lag 159‑A/2015 stadgas att ”[d]en lönesänkning som föreskrivs i lag 75[/2014] ska successivt avvecklas under 2016 genom kvartalsvisa åtgärder enligt följande: a) en återgång uppgående till 40 procent för de löner som utbetalas från och med den 1 januari 2016, b) en återgång uppgående till 60 procent för de löner som utbetalas från och med den 1 april 2016, c) en återgång uppgående till 80 procent för de löner som utbetalas från och med den 1 juli 2016, och d) ett fullständigt undanröjande av lönesänkningen från och med den 1 oktober 2016.”

III. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågan och förfarandet vid EU-domstolen

9. ASJP väckte en ”särskild administrativ talan” på vissa av sina medlemmars vägnar, vilka är domare vid Tribunal de Contas (Revisionsrätten), och yrkade ogiltigförklaring av de förvaltningsbeslut som hade antagits med stöd av artikel 2 i lag 75/2014, genom vilken det övergångsvis infördes en sänkning av lönerna för de personer verksamma inom den portugisiska offentliga förvaltningen som räknas upp i nämnda artikel, bland annat domare. ( 13 ) De av ASJP företrädda domarna yrkade dessutom ersättning för de belopp som hade dragits av från deras löner från och med oktober 2014, jämte lagstadgad dröjsmålsränta, och begärde att det skulle slås fast att de har rätt att uppbära sin lön utan det aktuella avdraget.

10. Till stöd för talan gjorde ASJP gällande att de omtvistade lönesänkningsåtgärderna åsidosatte den ”princip om domarnas oavhängighet” som slås fast i artikel 203 i Republiken Portugals konstitution ( 14 ) och som enligt ASJP stadfästs både i artikel 19.1 FEU och i artikel 47 i stadgan.

11. I beslutet om hänskjutande har Supremo Tribunal Administrativo (Högsta förvaltningsdomstolen,) framhållit att det finns ett samband mellan å ena sidan de utgiftsminskningsåtgärder som har tagit sig konkret uttryck i den lönesänkning som är i fråga i det nationella målet och å andra sidan strävan att avhjälpa det alltför stora underskottet i Portugal, en strävan som har reglerats och övervakats av unionsinstitutionerna, och med det därpå följande ekonomiska biståndet, ett bistånd som har beviljats och reglerats genom unionsrättsakter. Därför torde det enligt den hänskjutande domstolen svårligen kunna bestridas att dessa åtgärder har vidtagits inom ramen för unionsrätten eller åtminstone är av unionsrättsligt ursprung.

12. Vidare har den hänskjutande domstolen påtalat att Portugal förvisso förfogar över ett visst utrymme för skönsmässig bedömning, i samråd med unionsinstitutionerna, när det gäller det konkreta genomförandet av de budgetpolitiska riktlinjerna, men att detta inte innebär att Portugal befrias från sin skyldighet enligt artikel 51.1 i stadgan att iaktta de allmänna unionsrättsliga principerna, vilka enligt den hänskjutande domstolen inbegriper principen om domarnas oavhängighet.

13. I detta sammanhang har den hänskjutande domstolen framhållit att det enligt artikel 19.1 andra stycket FEU i första hand ankommer på de nationella domstolarna att garantera ett effektivt domstolsskydd för de rättigheter som följer av unionsrättsordningen och att dessa domstolar ska ombesörja ett sådant skydd med den oavhängighet och opartiskhet som unionsmedborgarna har enligt artikel 47 i stadgan. Enligt den hänskjutande domstolen tyder vidare allt på att domstolarnas oavhängighet säkerställs bland annat genom garantier för deras ledamöters ställning, särskilt i fråga om ekonomisk ersättning, och detta är bakgrunden till ifrågasättandet av den ensidiga och fortlöpande lönesänkning som har drabbat de huvudmän som klaganden i det nationella målet företräder.

14. Genom beslut av den 7 januari 2016, vilket inkom till EU-domstolen den 5 februari 2016, vilandeförklarade Supremo Tribunal Administrativo (Högsta förvaltningsdomstolen,) därför målet och ställde följande tolkningsfråga: ”Ska den princip om domarnas oavhängighet som följer av artikel 19.1 andra stycket FEU, av artikel 47 i [stadgan] och av EU-domstolens praxis, mot bakgrund av det tvingande kravet på att undanröja det alltför stora budgetunderskottet och av det ekonomiska bistånd som regleras genom unionsrättsliga bestämmelser, tolkas så, att den utgör hinder för de lönesänkningsåtgärder som domarna i Portugal har blivit föremål för, eftersom dessa åtgärder, som framgår av artikel 2 i lag 75[/2014], har vidtagits ensidigt och fortlöpande av andra myndigheter eller statsorgan?”

15. Skriftliga yttranden har inkommit från ASJP, den portugisiska regeringen och kommissionen. Vid den muntliga förhandlingen den 13 februari 2017 var den portugisiska regeringen och kommissionen företrädda.

IV. Bedömning

16. Innan jag tar ställning i sak till begäran om förhandsavgörande vill jag framhålla att två formella invändningar har framställts i det aktuella målet, den ena med innebörden att begäran inte skulle kunna tas upp till sakprövning och den andra med innebörden att domstolen skulle sakna behörighet. I princip borde det först avgöras huruvida domstolen är behörig, men det förefaller mig ändå lämpligt att i detta förslag till avgörande börja med frågan huruvida begäran kan tas upp till sakprövning, av två skäl. För det första är den frågan mindre komplex än frågan om domstolens behörighet. För det andra har behörighetsfrågan ett närmare samband med de bestämmelser som den hänskjutande domstolen har begärt att få tolkade. Att behörighetsfrågan tas upp sist gör då att bedömningen i sak följer direkt på prövningen av den sålunda närbesläktade behörighetsfrågan.

A. Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning i sak

17. Den portugisiska regeringen och kommissionen har framställt två typer av invändningar som kan påverka möjligheterna att ta upp den aktuella begäran om förhandsavgörande till sakprövning. Den första grundar sig på att beslutet om hänskjutande är vagt motiverat medan den andra grundar sig på att de nationella åtgärder som har ifrågasatts i det nationella målet redan hade upphävts när talan väcktes vid EU-domstolen.

1. Brister i beslutet om hänskjutande

18. I sitt skriftliga och sitt muntliga yttrande har kommissionen inledningsvis gjort gällande att beslutet om hänskjutande är bristfälligt bland annat i så måtto att det inte anges vare sig vilken praxis från domstolen som skulle vara relevant vid tolkningen av de unionsrättsliga bestämmelser som avses i tolkningsfrågan eller varför just dessa bestämmelser har valts, ( 15 ) vilket enligt kommissionen innebär att domstolen bör förklara sig sakna behörighet att besvara frågan.

19. Jag anser emellertid att dessa invändningar beträffande innehållet i beslutet om hänskjutande snarare är ägnade att påverka möjligheterna att ta upp begäran om förhandsavgörande till prövning i sak än domstolens behörighet som sådan. ( 16 )

20. Kommissionen har på goda grunder framhållit att det är väsentligt att den hänskjutande domstolen formulerar sin begäran på ett klart och exakt sätt, med tanke på att begäran är den enda handling som ligger till grund för förfarandet vid domstolen, både för domstolens egen del och för rättegångsdeltagarna. ( 17 ) Kraven på innehållet i en begäran om förhandsavgörande framgår uttryckligen av artikel 94 i domstolens rättegångsregler, vilka den hänskjutande domstolen inom ramen för det samarbete som inrättas genom artikel 267 FEUF förväntas ha kännedom om och vilka den är skyldig att iaktta ytterst noggrant. I synnerhet är det nödvändigt att de nationella domstolarna i själva beslutet om hänskjutande redogör för den rättsliga bakgrunden till det nationella målet och förklarar inte endast varför de har valt just de unionsrättsliga bestämmelser som de önskar få tolkade utan också vilket samband de anser föreligga mellan dessa bestämmelser och den nationella lagstiftning som är tillämplig på det nationella målet. ( 18 )

21. I det aktuella målet är emellertid motiveringen i beslutet om hänskjutande särskilt kortfattad, bland annat såvitt avser två väsentliga aspekter, vilket gör det möjligt att ifrågasätta huruvida den begäran om förhandsavgörande som detta beslut innehåller kan tas upp till prövning i sak.

22. För det första lämnar den hänskjutande domstolen knappast uttryckliga uppgifter om sambandet mellan de omtvistade nationella åtgärderna och de bestämmelser som den genom sin fråga önskar få tolkade (artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan), utan den begränsar sig till att utan ytterligare precisering ange att det av dessa bestämmelser, enligt dess uppfattning, följer en allmän princip om domarnas oavhängighet som nämnda åtgärder kan ha åsidosatt. ( 19 )

23. För det andra hänvisas det i tolkningsfrågan till ”EU-domstolens praxis”, som denna princip om domarnas oavhängighet också uppges följa av. Något avgörande av EU-domstolen som kan föranleda en sådan slutsats nämns emellertid inte i skälen i beslutet om hänskjutande. Den hänskjutande domstolen begränsar sig i stället till att hänvisa till ”ett flertal domar” meddelade av EU-domstolen som ska röra begreppet ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF och i vilka EU-domstolen ska ha beaktat graden av oavhängighet för ett organ som har ingett en begäran om förhandsavgörande, utan att därvid nämna en enda av dessa domar som enligt dess uppfattning är relevanta. Eftersom det inte finns tillräckliga uppgifter, saknas det enligt min uppfattning anledning att yttra sig över denna aspekt av den hänskjutna frågan.

24. Trots de ovan beskrivna bristerna i beslutet om hänskjutande anser jag emellertid att domstolen, med beaktande av samtliga uppgifter som lämnas i det beslutet eller som har framkommit i diskussionerna, förfogar över tillräckliga upplysningar för att kunna yttra sig över den eventuella tolkningen av artikel 19 FEU och artikel 47 i stadgan och således för att kunna lämna ett användbart svar på den hänskjutna frågan. ( 20 )

2. Huruvida den omtvistade lagstiftningen hade upphävts innan talan väcktes vid domstolen

25. Den portugisiska regeringen har i sitt skriftliga yttrande gjort gällande att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till prövning i sak av det skälet att den vid den tidpunkt då talan väcktes vid domstolen inte längre hade något föremål, beroende på de lagstiftningsändringar som hade gjorts i den interna portugisiska rättsordningen och som hade medfört att de lönerättigheter som är i fråga i det nationella målet under 2016 hade återställts successivt och fullständigt. Utifrån detta har den portugisiska regeringen dragit slutsatsen att domstolen inte längre skulle ha anledning att besvara den hänskjutna frågan, eftersom den har blivit hypotetisk. ( 21 )

26. Vid den muntliga förhandlingen bekräftade den portugisiska regeringen att den genom lag 75/2014 införda sänkningen av lönerna inom den offentliga förvaltningen i kraft av lag 159‑A/2015 hade upphävts i sin helhet i ett flertal steg mellan den 1 januari och den 1 oktober 2016, ( 22 ) men utan retroaktiv verkan. Av detta följer att den förlust som huvudmännen till klaganden i det nationella målet uppger sig ha drabbats av efter det att deras lön sänktes från och med oktober 2014 förelåg från den tidpunkten och fram till den 1 oktober 2016, då den normala lönenivån helt hade återställts för samtliga personer inom den offentliga sektorn som hade berörts av nämnda lönesänkning.

27. Den portugisiska regeringen har emellertid hävdat att tolkningsfrågan rör det undergrävande av domarnas oavhängighet som lag 75/2014 påstås ha orsakat. Detta eventuella problem hade enligt den portugisiska regeringens uppfattning redan avhjälpts när talan väcktes vid domstolen den 5 februari 2016, med tanke på att verkan av lag 75/2014 då hade undanröjts genom lag 159‑A/2015, som antogs den 30 december 2015 och trädde i kraft den 1 januari 2016. Den portugisiska regeringen har vidare gjort gällande att de av ASJP åberopade verkningarna av lag 75/2014 som uppträdde före dess upphävande var av rent förmögenhetsmässig art och att den problematiken inte omfattas av föremålet för begäran om förhandsavgörande.

28. Härvidlag erinrar jag om att nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat, vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan avvisas endast då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet, då frågorna är hypotetiska eller då EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som har ställts till den. ( 23 )

29. Enligt fast rättspraxis framgår det av såväl ordalydelsen som systematiken i artikel 267 FEUF att förfarandet med förhandsavgörande förutsätter att ett mål faktiskt är anhängigt vid den nationella domstolen och att den nationella domstolen inom ramen för detta mål kommer att meddela ett avgörande med avseende på vilket förhandsavgörandet kan beaktas. ( 24 ) I fall där ett nationellt mål inte längre hade något föremål när den hänskjutande domstolen framställde sin begäran om förhandsavgörande vid EU-domstolen, har denna funnit att begäran om förhandsavgörande inte kunde tas upp till prövning i sak, ( 25 ) medan slutsatsen att det saknas anledning att besvara frågor i princip har inskränkts till fall där den relevanta händelsen har inträffat under loppet av förfarandet vid EU-domstolen. ( 26 )

30. I synnerhet har domstolen saknat anledning att yttra sig över en begäran om förhandsavgörande i fall där de nationella bestämmelser som ursprungligen var tillämpliga på det nationella målet sedermera hade upphävts eller ogiltigförklarats med hänvisning till att de stred mot konstitutionen. ( 27 ) Att den aktuella nationella lagstiftningen inom kort skulle komma att ändras har däremot visat sig sakna betydelse för bedömningen av huruvida en begäran om förhandsavgörande kunde tas upp till sakprövning i fall där det framgick av uppgifterna i begäran att domstolens svar på de hänskjutna frågorna skulle få avgörande betydelse för utgången i det nationella målet. ( 28 )

31. I det här aktuella målet anser jag att det inte är uppenbart, utifrån de uppgifter som domstolen har tagit del av, att den begärda tolkningen av unionsrätten skulle sakna samband med saken i det nationella målet eller att det ifrågavarande problemet skulle vara hypotetiskt.

32. I motsats till vad den portugisiska regeringen har gjort gällande, rör målet vid den hänskjutande domstolen nämligen inte domarnas oavhängighet som sådan. Principen om domarnas oavhängighet har endast åberopats som grund för ett yrkande om ogiltigförklaring av det påstått rättsstridiga förvaltningsbeslut genom vilka lönen för de personer som ASJP företräder har sänkts och ett yrkande om ersättning för de belopp som på ett påstått otillbörligt sätt har dragits av från dessa personers löner med stöd av lag 75/2014.

33. Eftersom lag 159‑A/2015, som innebar att lag 75/2014 ändrades, vid den tidpunkt då begäran om förhandsavgörande ingavs ( 29 ) inte helt hade undanröjt de omtvistade lönesänkningarna, vare sig såvitt avsåg tidigare perioder eller såvitt avsåg den omedelbara framtiden, torde det vidare vid den tidpunkten fortfarande ha förelegat en skyldighet för den hänskjutande domstolen att avgöra saken i målet. Den hänskjutande domstolen bedömer att det är möjligt att den aktuella nationella lagstiftningen strider mot unionsrätten. Således torde det vid tidpunkten för ingivandet av begäran också ha förelegat en skyldighet för EU-domstolen att besvara tolkningsfrågan.

34. Mot bakgrund av det ovan anförda sammantaget anser jag att den aktuella begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning i sak.

B. Domstolens behörighet

35. Klaganden i det nationella målet har till stöd för sin talan i det målet gjort gällande att de angripna förvaltningsbesluten är rättsstridiga på grund av att den nationella lagstiftning som de genomför, det vill säga lag 75/2014, är oförenlig med unionsrätten eftersom den strider mot den ”princip om domarnas oavhängighet” som enligt nämnda part följer både av artikel 19.1 andra stycket FEU och av artikel 47 i stadgan. Den hänskjutande domstolen har valt att på samma sätt ta upp dessa båda bestämmelser tillsammans, inte endast i sin formulering av tolkningsfrågan utan även i sin motivering till denna.

36. För att det ska vara möjligt att yttra sig över den portugisiska regeringens och kommissionens invändningar om bristande behörighet, anser jag emellertid att det är nödvändigt att granska artikel 19.1 andra stycket FEU separat från artikel 47 i stadgan, med tanke på att kriterierna för dessa båda artiklars tillämplighet, och således även domstolens möjlighet att tolka dem, enligt min uppfattning skiljer sig åt.

1. Artikel 19.1 andra stycket FEU

37. Den portugisiska regeringen och kommissionen har i sina skriftliga och muntliga yttranden inte uttryckligen angett varför de anser att domstolen saknar behörighet att meddela ett avgörande specifikt om tolkningen av artikel 19 FEU. Däremot har de fört ett långt resonemang med innebörden att den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet inte skulle utgöra en åtgärd för tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51 i stadgan och att det därför skulle saknas anledning att tolka artikel 47 i stadgan, och det förefaller mig som om de förordar ett liknande resonemang även såvitt avser artikel 19 FEU. ( 30 )

38. Med tanke på att artikel 19 FEU och artikel 51.1 i stadgan har så olika lydelse anser jag emellertid att det inte är möjligt att i detta sammanhang utvidga slutsatser avseende den ena bestämmelsen till att även omfatta den andra, eller ens att göra analogislut. Jag återkommer nedan ( 31 ) till artikel 51.1 i stadgan, men jag vill redan nu erinra om att den inskränker stadgans tillämpningsområde till åtgärder som medlemsstaterna vidtar för att tillämpa unionsrättsliga bestämmelser.

39. Prövningen i sak, där innebörden av och tillämpningsområdet för artikel 19 FEU kommer att slås fast, ska inte föregripas i detta skede. ( 32 ) Vad som ska avgöras här är huruvida domstolen i det aktuella fallet är behörig att tolka den artikeln på grund av att bestämmelserna i denna – i synnerhet artikel 19.1 andra stycket FEU, som nämns i tolkningsfrågan – eventuellt är tillämpliga i ett sådant sammanhang som är i fråga i det nationella målet.

40. I artikel 19.1 andra stycket FEU stadgas att ”[m]edlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten”. ( 33 ) Det är den sista delen, vilken är specifik för den bestämmelsen, som i mina ögon har avgörande betydelse för bedömningen av huruvida domstolen i det aktuella målet får yttra sig över tolkningen av nämnda bestämmelse.

41. Ett sådant effektivt domstolsskydd, i bemärkelsen tillgång till lämpliga överklagandemöjligheter, som enskilda personer enligt denna bestämmelse ska åtnjuta är enligt min uppfattning något som medlemsstaterna är skyldiga att ombesörja när nationella domstolar kan komma att utöva sin rättskipning inom områden som omfattas av unionsrätten, det vill säga när de kan komma att fungera som unionsdomstolar. Jag anser att så kan vara fallet med de domstolar som berörs av den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet, eftersom de kan komma att behöva avgöra tvister som faller inom unionsrättens tillämpningsområde, och i samband med sådana tvister ska möjligheten att utnyttja sådana överklagandemöjligheter garanteras.

42. Detta konstaterande är, som jag ser saken, tillräckligt för att domstolen i det aktuella målet ska anses vara behörig att tolka artikel 19.1 andra stycket FEU. Nästa steg blir således att visa att sådan behörighet föreligger även såvitt avser den begärda tolkningen av artikel 47 i stadgan, med tanke på att de kriterier som anges för dess tillämplighet inte är identiska med de kriterier som gäller för artikel 19 FEU – även om de båda uppsättningarna kriterier förvisso kan ge ett och samma konkreta resultat.

2. Artikel 47 i stadgan

43. Enligt fast rättspraxis ska de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning, inbegripet den ”[r]ätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol” som stadfästs i artikel 47 i stadgan, tillämpas i samtliga situationer som regleras av unionsrätten men däremot inte utanför sådana situationer. ( 34 ) I artikel 51.1 i stadgan föreskrivs också att bestämmelserna i stadgan riktar sig till medlemsstaterna endast ”när dessa tillämpar unionsrätten”, i överensstämmelse med domstolens praxis rörande det begreppet. ( 35 ) I artikel 6.1 FEU, som gör stadgan bindande, anges liksom i artikel 51.2 i stadgan att bestämmelserna i stadgan inte på något sätt ska utöka unionens befogenheter såsom dessa definieras i fördragen. När en rättslig situation inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, är domstolen således inte behörig att pröva denna situation; de bestämmelser i stadgan som eventuellt åberopas kan inte ensamma grunda sådan behörighet. ( 36 )

44. I det här aktuella målet har både den portugisiska regeringen och kommissionen gjort gällande att det inte föreligger sådana omständigheter som skulle motivera slutsatsen att Republiken Portugals antagande och tillämpning av de åtgärder som föreskrivs i artikel 2 i lag 75/2014 utgör ett fall av tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51 i stadgan, varför domstolen uppenbart saknar behörighet att tolka artikel 47 i stadgan.

45. Domstolen har i tidigare fall av begäran om förhandsavgörande från portugisiska domstolar funnit att den uppenbart saknade behörighet att i sak besvara de aktuella frågorna och har därvid hänvisat till att besluten om hänskjutande inte innehöll några konkreta uppgifter som gjorde det möjligt att anse att de nationella åtgärder som var i fråga i dessa mål – vilka var analoga med dem som här är tillämpliga i det nationella målet ( 37 ) – syftade till att tillämpa unionsrätten i den mening som avses i artikel 51 i stadgan. ( 38 ) Till skillnad från i dessa andra mål är det emellertid inte uppenbart i detta mål att domstolen på det sätt som har hävdats saknar behörighet, eftersom den hänskjutande domstolen har tillhandahållit mer uttryckliga – om än förhållandevis summariska – upplysningar som rör förekomsten i det aktuella fallet av en sådan tillämpning av unionsrätten.

46. Den hänskjutande domstolen har nämligen angett att lönesänkningsåtgärder av det slag som föreskrevs i artikel 2 i lag 75/2014 motiverades av tvingande budgetkonsolideringsskäl, och den har upprättat en förteckning över unionsrättsakter som rör situationen med Portugals alltför stora underskott och det ekonomiska bistånd som Portugal har erhållit. ( 39 ) Emellertid är det inte lätt att utläsa varför den hänskjutande domstolen anser att det föreligger ett direkt samband mellan de åtgärder som är i fråga i det nationella målet och enskilda unionsrättsliga bestämmelser, beroende på att den hänskjutande domstolen har lämnat knapphändiga upplysningar i detta ämne. ( 40 )

47. Det anges exempelvis inte i beslutet om hänskjutande vilken den rättsliga ramen var för de omtvistade nationella åtgärderna såvitt avsåg vid den aktuella tidpunkten tillämpliga unionsrättsliga bestämmelser. I synnerhet görs det inte någon tydlig åtskillnad mellan den fas där Portugal omfattades av de unionsrättsliga reglerna för avhjälpande av alltför stora underskott och den fas där den tillämpliga ordningen i stället bestod i de skyldigheter som följde av unionens beviljande av ekonomiskt bistånd – en åtskillnad som den portugisiska regeringen däremot framhöll vid den muntliga förhandlingen.

48. Som generaladvokaten Bot har påpekat i ett annat mål som också rörde budgetåtstramningsåtgärder vidtagna av en medlemsstat inom ramen för åtaganden gentemot Europeiska gemenskapen, ska det vid bedömningen mot bakgrund av artikel 51 i stadgan ( 41 ) av huruvida bestämmelserna i stadgan är tillämpliga tas hänsyn inte endast till de berörda nationella bestämmelsernas lydelse utan även till innehållet i de unionsrättsakter där de aktuella åtagandena anges. I detta sammanhang tillade generaladvokaten Bot, enligt min uppfattning på goda grunder, att det inte har någon större betydelse om dessa rättsakter ger den berörda medlemsstaten ett visst handlingsutrymme när det gäller att besluta om de åtgärder som är bäst lämpade att garantera att de berörda åtagandena fullgörs, under förutsättning att de mål som anges i de aktuella bestämmelserna är tillräckligt detaljerade och specifika för att dessa bestämmelser ska kunna betraktas som särskilda unionsrättsliga bestämmelser i frågan ( 42 ) snarare än som sådana rekommendationer som rådet på grundval av artikel 126 FEUF riktar till medlemsstater vilkas budgetunderskott anses vara alltför stora.

49. I det här aktuella målet har den hänskjutande domstolen inte anfört några formuleringar ur lag 75/2014 för att precisera det åberopade sambandet mellan den lagen och unionsrätten. I själva verket innehåller nämnda lag inte någon hänvisning till någon unionsrättsakt. I motiveringen till den proposition som ligger till grund för denna lag slås det emellertid fast att det finns en koppling till de skyldigheter som följer av unionsrätten på budgetområdet. ( 43 )

50. Däremot har den hänskjutande domstolen, i likhet med ASJP, hänvisat bland annat till det avtal om ekonomiska och finansiella anpassningar som Portugal ingick i maj 2011 ( 44 ) och i sista hand till rådets genomförandebeslut 2012/409 av den 10 juli 2012, som rör beviljande av ekonomiskt bistånd från unionen till Portugal, och till rådets rekommendation av den 18 juni 2013 om avhjälpande av det alltför stora underskottet i Portugals statsfinanser.

51. I detta sammanhang erinrar jag om att unionsinstitutionernas rekommendationer, till skillnad från beslut, inte är bindande rättsakter. ( 45 ) Dessutom anser jag i likhet med den portugisiska regeringen ( 46 ) och kommissionen att det i den ovannämnda rekommendationen, som i synnerhet grundar sig på artikel 126.7 FEUF, inte anges så konkreta och specifika mål att Portugal genom att följa denna rekommendation kan anses ha tillämpat unionsrättsliga krav i den mening som avses i artikel 51 i stadgan.

52. När det gäller av den hänskjutande domstolen åberopade genomförandebeslut 2012/409, noterar jag att detta beslut har ersatts av rådets genomförandebeslut 2014/234, som antogs den 23 april 2014 och således var tillämpligt vid tidpunkten för vidtagandet av de omtvistade åtgärderna, vilka ju var en följd av lag 75/2014, som antogs den 12 september 2014. Genom artikel 1 i genomförandebeslut 2014/234 ändrades genomförandebeslut 2011/344, som innehöll de ursprungliga villkoren för beviljandet av ekonomiskt bistånd från unionen till Portugal ( 47 ) på grundval av förordning nr 407/2010. Av artikel 1.2 i genomförandebeslut 2014/234 framgår att Portugal under 2014, ”i överensstämmelse med specifikationerna i samförståndsavtalet”, skulle vidta åtgärder av specifik och inte endast allmän karaktär, ( 48 ) bland annat att regeringen inom ramen för ”2015 års konsolideringsstrategi” skulle ”utveckla en enda löneskala under 2014 som ska genomföras under 2015 och som syftar till att rationalisera och skapa konsekvens vad gäller ersättningarna för alla karriärtyper inom den offentliga sektorn”. ( 49 ) Min bedömning att det rör sig om specifika mål påverkas inte av att Portugal tvivelsutan förfogade över ett utrymme för skönsmässiga bedömningar i utövandet av sina befogenheter på budgetområdet när det gällde att slå fast exakt vilka ekonomiska korrigeringsåtgärder som ansågs vara bäst ägnade att garantera att dessa mål uppnåddes. ( 50 )

53. Jag är därför benägen att anse att antagandet av de åtgärder för sänkning av lönerna i den offentliga sektorn som föreskrivs i artikel 2 i lag 75/2014 – vilka är i fråga i det nationella målet – utgör ett fall av tillämpning av unionsrättsliga bestämmelser i den mening som avses i artikel 51 i stadgan, trots att det finns starka skäl att betvivla detta med tanke på att den hänskjutande domstolen har lämnat så knapphändiga uppgifter i frågan, och att EU-domstolen således är behörig att besvara begäran om förhandsavgörande även till den del denna rör artikel 47 i stadgan.

C. Prövning i sak

1. Föremålet för tolkningsfrågan

54. ASJP har till stöd för sina anspråk gjort gällande att den rättsliga ställningen för domare inte får blandas samman med den lagstiftning som reglerar ställningen för offentliga tjänstemän i allmänhet, vilka enligt ASJP kan befinna sig i en utsatt situation. Under hänvisning bland annat ( 51 ) till den europeiska stadgan om regler för domarnas rättsställning, ( 52 ) vilken har antagits under Europarådets överinseende, har ASJP hävdat att stabila löneförhållanden för domare, på en nivå som innebär att de skyddas mot försök till inblandning avsedd att påverka deras beslut, gör det möjligt att säkerställa iakttagandet av bland annat principerna om oavhängighet och opartiskhet, vilka enligt ASJP utgör garantier för domstolarnas verksamhet. Den princip om domarnas oavhängighet, särskilt i ekonomiskt hänseende, som uppges följa av artikel 19 FEU och artikel 47 i stadgan utgör enligt ASJP hinder för att en medlemsstats verkställande och lagstiftande organ ensidigt vidtar sådana lönesänkningsåtgärder som är i fråga i det nationella målet.

55. Utifrån samma typ av resonemang har den hänskjutande domstolen i begäran om förhandsavgörande uppmanat EU-domstolen att slå fast huruvida det finns en allmän unionsrättslig princip med innebörden att medlemsstaternas myndigheter är skyldiga att respektera de nationella domarnas oavhängighet och mer specifikt – med hänsyn till omständigheterna i det nationella målet – att vidmakthålla domarnas löner på en nivå som är stabil och tillräcklig för att de fritt ska kunna utöva sitt ämbete.

56. Den hänskjutande domstolen anser att en sådan princip och sådana konsekvenser följer såväl av artikel 19.1 andra stycket FEU som av artikel 47 i stadgan ( 53 ) och att EU-domstolen därför ska tolka dessa båda bestämmelser – enligt min uppfattning var för sig ( 54 ) – i den mån som den anser sig vara behörig att pröva tolkningsfrågan i båda dessa avseenden. ( 55 ) Själv delar jag i likhet med den portugisiska regeringen och kommissionen inte den ståndpunkt i sakfrågan som den hänskjutande domstolen har gett uttryck för. Skälen till detta kommer jag att redogöra för i det följande.

2. Tolkningen av artikel 19.1 andra stycket FEU

57. Till stöd för ståndpunkten att det i artikel 19.1 andra stycket FEU slås fast en allmän unionsrättslig princip som stadfäster domarnas oavhängighet och utgör hinder för de nationella åtgärder som är i fråga i det nationella målet, har den hänskjutande domstolen och ASJP anfört att medlemsstaternas domstolar i funktionell bemärkelse även är unionsdomstolar i och med att det är de som i första hand ombesörjer ett effektivt domstolsskydd av de rättigheter som följer av unionens rättsordning, bland annat i kraft av den bestämmelsen.

58. Det är riktigt att det i artikel 19.1 andra stycket FEU föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten” ( 56 ) och att domarna vid de nationella domstolar som prövar mål av det berörda slaget bidrar till detta skydd. Vid tolkningen av denna bestämmelses lydelse är det emellertid nödvändigt att ta hänsyn till det sammanhang den ingår i.

59. Artikel 19 FEU återfinns i fördragets avdelning III, som har rubriken ”Institutionella bestämmelser” och innehåller en rad allmänna normer där det slås fast villkor för hur var och en av unionens institutioner – däribland Europeiska unionens domstol, som avses i nämnda artikel 19 – ska agera inom ramen för de befogenheter som de tilldelas.

60. Mot bakgrund av bestämmelserna i punkterna 1–3 i artikel 19 FEU sammantagna förefaller det mig vidare som om det ovannämnda begreppet effektivt domstolsskydd är avsett att ha ett nära samband med utövandet av den verksamhet som ankommer på Europeiska unionens domstol, vars sammansättning och befogenheter är ämnet för dessa tre punkter. Genom det första stycket i punkt 1 tilldelas Europeiska unionens domstol – som består av både domstolen och tribunalen – uppgiften att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen ( 57 ) (i detta sammanhang vill jag påpeka att det finns undantag från den ”regel om allmän behörighet” som anges i det stycket ( 58 )).

61. Av rättspraxis framgår att syftet med det andra stycket i punkt 1 är att slå fast medlemsstaternas skyldighet att ”inrätta ett system med rättsmedel och förfaranden som gör det möjligt att säkerställa den grundläggande rätten till ett effektivt domstolsskydd”. ( 59 ) Detta andra stycke avser således inte direkt de nationella domstolarna, utan avsikten är att garantera att det finns möjligheter att överklaga i samtliga medlemsstater, så att enskilda kan komma i åtnjutande av ett sådant skydd på samtliga områden där unionsrätten är tillämplig. Detta krav har samband med att den domstolsprövning som ska säkerställa iakttagandet av Europeiska unionens rättsordning inte ombesörjs enbart av unionens egna domstolar utan även i samarbete med de nationella domstolarna, i överensstämmelse med de båda styckena i punkt 1. ( 60 )

62. Domstolen har klargjort att en sådan skyldighet även följer av artikel 47 i stadgan såvitt avser de åtgärder som medlemsstaterna vidtar för att tillämpa unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan. ( 61 ) I artikel 47.1 i stadgan föreskrivs uttryckligen att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol. Även om jag på detta stadium inte vill uttala mig om tolkningen av artikel 47 i stadgan och om dess eventuella konsekvenser mot bakgrund av omständigheterna i det nationella målet, ( 62 ) ska det understrykas att den artikeln till syfte och innehåll i hög grad skiljer sig från artikel 19 FEU.

63. På tal om artikel 19 FEU har EU-domstolen funnit att det ankommer på varje medlemsstat att i sin rättsordning, med iakttagande av de krav som följer bland annat av artikel 19.1 andra stycket FEU, ange vilka domstolar som är behöriga och fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten. ( 63 ) Syftet med artikel 19.1 andra stycket FEU – där det föreskrivs att medlemsstaterna ska fastställa möjligheter till överklagande som medger ett effektivt skydd av dessa rättigheter – är enligt min uppfattning i första hand av processuell art.

64. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag, i likhet med den portugisiska regeringen, ( 64 ) att begreppet effektivt domstolsskydd i den mening som avses i artikel 19.1 andra stycket FEU inte kan anses sammanfalla med den ”princip om domarnas oavhängighet” som nämns i tolkningsfrågan och där uppges följa av nämnda bestämmelse. ( 65 )

65. Att det finns en skillnad mellan rätten till ett effektivt domstolsskydd, som enskilda i medlemsstaterna ska garanteras i form av tillgång till lämpliga möjligheter att överklaga, och rätten att få sin sak prövad av domare som är helt oavhängiga – något som också torde ligga i dessa enskildas intresse – framstår för övrigt i mina ögon som helt uppenbart mot bakgrund av såväl rubriken på som lydelsen av artikel 47 i stadgan: i båda fallen framställs detta som två olika rättigheter. ( 66 ) Denna skillnad kommer också tydligt till uttryck i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, ( 67 ) med tanke på att ”[r]ätt[en] till ett effektivt rättsmedel” inför en nationell myndighet där stadgas i artikel 13 medan ”[r]ätt[en] till en rättvis rättegång”, som i synnerhet innefattar vars och ens rätt till ”rättegång … inför en oavhängig … domstol”, behandlas i artikel 6 ( 68 ) – även om det finns materiella samband mellan dessa båda artiklar. ( 69 ) Jag återkommer till detta i samband med tolkningen av artikel 47 i stadgan. ( 70 )

66. Medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 19.1 andra stycket FEU att inrätta ett system av ”möjligheter till överklagande” har enligt mitt förmenande enbart samband med rätten till ett ”effektivt domstolsskydd”, såsom framgår av nämnda bestämmelses lydelse, och inte med rätten till en rättvis rättegång inför en oavhängig domstol, vars innehåll väsentligen är ett annat.

67. Därför anser jag att artikel 19.1 andra stycket FEU ska tolkas så, att den inte stadfäster någon allmän unionsrättslig princip med innebörden att oavhängigheten för domarna vid samtliga domstolar i medlemsstaterna ska garanteras.

68. I andra hand, för den händelse att domstolen skulle finna att principen om domarnas oavhängighet följer direkt av kravet i artikel 19.1 andra stycket FEU på ett effektivt domstolsskydd, vilket den hänskjutande domstolen har gjort gällande, kan i alla händelser, enligt min uppfattning, varken den bestämmelsen eller den principen ( 71 ) anses utgöra hinder för sådana nationella lönesänkningsåtgärder som har ifrågasatts av klaganden i det nationella målet, eftersom dessa åtgärder inte specifikt riktar sig mot domare utan i stället har allmän räckvidd ( 72 ) i så måtto att de är tillämpliga på en stor grupp av personer i offentlig tjänst. ( 73 )

3. Tolkningen av artikel 47 i stadgan

69. Den hänskjutande domstolen har liksom ASJP hänvisat till att det i kraft av artikel 47 i stadgan åligger domstolarna i medlemsstaterna att med oavhängighet och opartiskhet ombesörja ett effektivt domstolsskydd av de rättigheter som medborgarna tillerkänns genom unionens rättsordning och att den ensidiga lönesänkning som är i fråga i det nationella målet kan ha undergrävt de berörda domarnas oavhängighet.

70. I detta sammanhang erinrar jag – som även generaladvokaten Wathelet nyligen har påpekat ( 74 ) – om att rubriken på ( 75 ) och lydelsen av artikel 47 i stadgan ger vid handen att stadgan erkänner dels rätten till ett effektivt rättsmedel, som även avses i artikel 13 i Europakonventionen, dels rätten till en rättvis rättegång, inbegripet rätten att få sin sak prövad inför en oavhängig och opartisk domstol, som även stadfästs i artikel 6.1 i Europakonventionen.

71. Innehållet i artikel 47 i stadgan har direkt inspirerats av dessa båda bestämmelser i Europakonventionen. ( 76 ) Därför ska denna artikel i enlighet med artikel 52.3 i stadgan tolkas inte endast med beaktande av förklaringarna avseende stadgan utan även mot bakgrund av praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen), ( 77 ) på ett sådant sätt att de rättigheter som garanteras genom artikel 47 i princip ges samma innebörd och samma räckvidd som de rättigheter som garanteras genom Europakonventionen, varvid detta emellertid inte utgör hinder för att unionsrätten tillförsäkrar ett mer långtgående skydd. Det har redan från början slagits fast ( 78 ) att artikel 47 i stadgan utgör just ett sådant fall där det skydd som garanteras har ett större materiellt tillämpningsområde än vad som föreskrivs i motsvarande artiklar i Europakonventionen. ( 79 )

72. Mot bakgrund av praxis rörande Europakonventionen och protokollen till denna ( 80 ) förefaller det mig som om den ”princip om domarnas oavhängighet” som avses i den aktuella begäran om förhandsavgörande snarare hänför sig till den ”rätt [för var och en] att … få sin sak prövad … inför en oavhängig och opartisk domstol” som följer av artikel 47 andra stycket i stadgan ( 81 ) än till den ”rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol” som föreskrivs i artikel 47 första stycket i stadgan. ( 82 )

73. Både den hänskjutande domstolen och ASJP har gjort gällande att principen om domarnas oavhängighet skulle kunna ”utgör[a] hinder för de lönesänkningsåtgärder som domarna i Portugal har blivit föremål för, eftersom dessa åtgärder … har vidtagits ensidigt och fortlöpande av andra myndigheter eller statsorgan”. ( 83 )

74. Europadomstolen har vid upprepade tillfällen slagit fast att garantin om en ”oavhängig domstol” i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen ( 84 ) kräver att domarna ska vara oavhängiga inte endast såvitt avser deras ställning ( 85 ) utan även såvitt avser fullgörandet av sina uppgifter. Begreppet oavhängig domstol har dels en intern dimension inom den rättskipande makten, ( 86 ) som saknar relevans i det här aktuella målet, dels en extern dimension som innebär att domarna ska kunna verka utan att utsättas för påverkan från parterna i målet ( 87 ) eller från andra statsmakter, ( 88 ) vilket enligt min bedömning är den enda aspekt som ASJP har åberopat. Jag vill understryka att EU-domstolen har valt ett liknande angreppssätt när den har slagit fast de kriterier som ska tillämpas för att avgöra huruvida en nationell domstol är oavhängig. ( 89 )

75. När det mer specifikt gäller frågan om domstolsledamöters oavhängighet med avseende på deras lön, har Europadomstolen redan medgett att det kan finnas ett samband mellan dessa båda aspekter genom att slå fast att ”statens underlåtenhet att i rätt tid utbetala lön till domare är oförenlig med behovet av att se till att domarna kan fullgöra sina rättskipande uppgifter med oavhängighet och opartiskhet utan att utsättas för utifrån kommande påtryckningar som syftar till att påverka deras beslut och deras uppträdande” och samtidigt framhålla att ”frågan om domarnas oavhängighet är särskilt känslig”. ( 90 )

76. Denna bedömning grundar sig på ett antal olika rättsliga instrument från Europarådet där dessa frågor tas upp. I artikel 6 i den europeiska stadgan om regler för domarnas rättsställning (som inte är bindande) anges att domare bör ha så höga löner att de inte riskerar att utsättas för påtryckningar som kan påverka deras oavhängighet, även om lönenivån kan variera från en domare till en annan på grund av objektiva faktorer såsom graden av ansvar i tjänsten. ( 91 ) I Europarådets ministerkommittés rekommendationer ( 92 ) förordas vidare dels att domare ska ha en lön som ligger i nivå med deras uppgifter och ansvar och som är tillräckligt hög för att de inte ska riskera att utsättas för utifrån kommande påtryckningar som syftar till att påverka deras beslut, dels att särskilda rättsliga bestämmelser ska införas som skydd mot lönesänkningar som specifikt avser domare. ( 93 )

77. Med hänsyn tagen till detta anser jag att vars och ens rätt att få sin sak prövad inför en oavhängig domstol, i den mening som avses i artikel 47 i stadgan, innefattar ett krav på att oavhängigheten för var och en av den berörda domstolens ledamöter ska garanteras genom att det till dem utbetalas en lön som mot bakgrund av deras respektive ansvarsområden är tillräckligt hög och stabil, så att inte utifrån kommande inblandnings- eller påtryckningsförsök riskerar att undergräva neutraliteten i de beslut som dessa ledamöter ska fatta inom ramen för sin rättskipande verksamhet.

78. Att domare ska ha en lön som står i proportion till betydelsen av de offentliga uppgifter som de fullgör innebär emellertid inte att lönen ska vara frikopplad från den ekonomiska och sociala verkligheten, i synnerhet inte från den genomsnittliga levnadsstandarden, i den stat där de är yrkesverksamma. ( 94 ) Vidare innebär kravet på rimlig lönestabilitet enligt min uppfattning att lönerna inte får variera på ett sätt som kan undergräva domarnas möjlighet att göra oberoende bedömningar, men inte att lönerna ska vara oföränderliga.

79. I synnerhet kan principen om domarnas oavhängighet inte, i en situation med en omfattande ekonomisk kris som rådde före antagandet av de nationella åtgärder som är i fråga i det nationella målet, ( 95 ) förstås så, att den gör det omöjligt att justera domarnas löner – även om en sådan justering naturligtvis måste ha rimliga proportioner, så att det kan undvikas att domarna blir sårbara för eventuella påtryckningar. Som den portugisiska regeringen också har påtalat, är det viktigt att hitta en balans mellan det allmänna samhällsintresset och det särskilda intresse som företräds av domarna, vilka har till uppgift att se till att enskildas rättigheter iakttas.

80. Till yttermera visso – som jag redan har framhållit ( 96 ) och som även den portugisiska regeringen ( 97 ) och kommissionen har betonat – rörde de omtvistade lönesänkningsåtgärderna inte enbart domare utan även ett stort antal andra offentliga befattningshavare. Eftersom domarna således inte avsågs vare sig uteslutande eller ens specifikt, är det inte möjligt att anse att de ”andra myndigheter eller statsorgan” som nämns i tolkningsfrågan skulle ha försökt göra situationen för domarkårens medlemmar instabil, särskilt inte med tanke på att de anställda inom såväl den verkställande som den lagstiftande makten blev föremål för exakt samma besparingsåtgärder i kraft av artikel 2 i lag 75/2014.

81. Därför anser jag att artikel 47 i stadgan ska tolkas så, att den inte utgör hinder för antagandet av sådana nationella åtgärder som har ifrågasatts i det nationella målet, eftersom dessa åtgärder inte strider mot den princip om domarnas oavhängighet som den artikeln innehåller.

82. Den motsatta tolkningen skulle i praktiken få den effekten att medlemsstaterna berövades möjligheten att i samband med en allvarlig ekonomisk kris göra en nödvändig justering av beloppet för lönen till personer i offentlig tjänst, i vid bemärkelse, även i fall där justeringen inte uteslutande avsåg domare och inte var oproportionerlig. Detta vore enligt min uppfattning en icke önskvärd effekt.

V. Förslag till avgörande

83. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågan från Supremo Tribunal Administrativo (Högsta förvaltningsdomstolen, Portugal) enligt följande: Artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska tolkas så, att de inte utgör hinder för åtgärder i fråga om allmänna lönesänkningar inom den offentliga förvaltningen som domare blir föremål för i kraft av en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet.

( 1 ) Originalspråk: franska.

(

)

Artikel 19 FEU har följande lydelse: ”1. Europeiska unionens domstol ska bestå av domstolen, tribunalen och specialdomstolar. Den ska säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen. Medlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. 2. Domstolen ska bestå av en domare per medlemsstat. Den ska biträdas av generaladvokater. … 3. Europeiska unionens domstol ska [meddela avgöranden] i enlighet med fördragen …”

(

)

I artikel 47 i stadgan, vars rubrik lyder ”Rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol”, föreskrivs följande i det första och det andra stycket: ”Var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel. Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Var och en ska ha möjlighet att erhålla rådgivning [och] låta sig försvaras och företrädas.”

( 4 ) EUT L 125, 2010, s. 44, och rättelse i EUT L 106, 2014, s. 46.

( 5 ) EUT L 118, 2010, s. 1.

( 6 ) Originaldokumentet på engelska finns på följande internetadress: https://www.imf.org/external/np/loi/2011/prt/051711.pdf.

( 7 ) EUT L 159, 2011, s. 88.

( 8 ) EUT L 192, 2012, s. 12.

( 9 ) EUT L 125, 2014, s. 75.

( 10 ) Engelskspråkigt originaldokument: ”Council recommendation with a view to bringing an end to the situation of an excessive government deficit in Portugal, 18 June 2013”, 10562/13.

( 11 ) Diário da República, serie 1, nr 176, av den 12 september 2014, s. 4896. Proposition 239/XII, som ligger till grund för lag 75/2014 och som godkändes av den portugisiska regeringen (ministerrådet) den 3 juli 2014, finns på följande internetadress: https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheDiplomaAprovado.aspx?BID=18267.

( 12 ) Diário da República, serie 1, nr 254, av den 30 december 2015, s. 10006‑(4). Lag 159‑A/2015 finns även på följande internetadress: http://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheDiplomaAprovado.aspx?BID=19068.

( 13 ) Se, såvitt avser domare, led f i förteckningen i artikel 2.9 i lag 75/2014.

( 14 ) Enligt nämnda artikel 203 är ”[d]omstolarna … oavhängiga och endast underställda lagen”.

( 15 ) Kommissionen har dessutom anfört att den hänskjutande domstolen inte heller anger varför domare skulle påverkas i särskilt hög grad av en nationell åtgärd som avser innehavarna av ett stort antal olika offentliga ämbeten. Det argumentet rör emellertid enligt min bedömning inte processuella regler utan snarare den unionsrättsliga sakfrågan, varför jag i stället kommer att ta upp det i samband med bedömningen av den frågan (se punkt 54 och följande punkter i detta förslag till avgörande).

( 16 ) När ett beslut om hänskjutande inte innehåller tillräckligt utförliga uppgifter om den faktiska och rättsliga bakgrunden till det nationella målet eller om skälen till att tolkningsfrågorna behöver besvaras för att det målet ska kunna avgöras, föranleder detta i allmänhet domstolen att slå fast att begäran om förhandsavgörande helt eller delvis inte kan tas upp till prövning i sak (se, bland annat, dom av den 18 juli 2013, ÖFAB, C‑147/12, EU:C:2013:490, punkterna 44–47, dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl., C‑547/14, EU:C:2016:325, punkterna 47–53, och beslut av den 8 september 2016, Google Ireland och Google Italy, C‑322/15, EU:C:2016:672, punkt 15 och följande punkter).

( 17 ) Beslutet om hänskjutande ska ge tillräckliga upplysningar dels till domstolen, så att den kan lämna ett användbart svar på tolkningsfrågan, dels till samtliga berörda som avses i artikel 23 i domstolens rättegångsregler (bland annat de 28 medlemsstaterna, som delges detta beslut sedan det har översatts), så att de kan inkomma med eventuella yttranden.

( 18 ) Domstolen har vid upprepade tillfällen erinrat om dessa regler i sin praxis (se, bland annat, de angivna passagerna i de avgöranden som nämns i fotnot 16 i detta förslag till avgörande jämte den rättspraxis som anges i dessa passager) och i sina ”Rekommendationer till nationella domstolar om begäran om förhandsavgörande”, vilka uppdaterades 2016 (EUT C 439, 2016, s. 1–8, särskilt punkterna 14–18 och den sammanfattande bilagan med rubriken ”Väsentliga uppgifter som en begäran om förhandsavgörande ska innehålla”). Se även Gaudissart, M.-A., ”Les recommandations de la Cour de justice aux juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles”, Journal de droit européen, 2017, nr 2, s. 42 och följande sidor.

( 19 ) Såvitt avser motiveringen av beslutet om hänskjutande, se punkt 11 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

( 20 ) Se, analogt, dom av den 12 februari 2015, Surgicare (C‑662/13, EU:C:2015:89, punkterna 16–23), och dom av den 11 juni 2015, Lisboagás GDL (C‑256/14, EU:C:2015:387, punkterna 24–27).

( 21 ) Den portugisiska regeringen har anfört dessa argument i andra hand, för den händelse att domstolen förklarar sig behörig att pröva begäran om förhandsavgörande.

( 22 ) Se punkterna 7 och 8 i detta förslag till avgörande.

( 23 ) Se, bland annat, dom av den 8 december 2016, Eurosaneamientos m.fl. (C‑532/15 och C‑538/15, EU:C:2016:932, punkt 28), och dom av den 21 december 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, punkt 36).

( 24 ) Se, bland annat, dom av den 26 februari 2015, Matei (C‑143/13, EU:C:2015:127, punkt 38), och beslut av den 3 mars 2016, Euro Bank (C‑537/15, ej publicerat, EU:C:2016:143, punkt 32).

( 25 ) Se, bland annat, beslut av domstolens ordförande av den 10 februari 2015, Liivimaa Lihaveis (C‑175/13, ej publicerat, EU:C:2015:80, punkterna 17–21).

( 26 ) Se, bland annat, dom av den 24 oktober 2013, Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:693, punkterna 44–48), och dom av den 3 juli 2014, Da Silva (C‑189/13, ej publicerad, EU:C:2014:2043, punkterna 34–37).

( 27 ) Se, bland annat, dom av den 9 december 2010, Fluxys (C‑241/09, EU:C:2010:753, punkterna 32–34), dom av den 27 juni 2013, Di Donna (C‑492/11, EU:C:2013:428, punkterna 27–32), och beslut av den 3 mars 2016, Euro Bank (C‑537/15, ej publicerat, EU:C:2016:143, punkterna 34–36).

( 28 ) Se dom av den 12 januari 2010, Petersen (C‑341/08, EU:C:2010:4, punkterna 28 och 29).

( 29 ) Härvidlag ska det erinras om att begäran om förhandsavgörande registrerades den 5 februari 2016 och att lag 159‑A/2015 förvisso trädde i kraft den 1 januari 2016 men att den inte har retroaktiv verkan och att den inledningsvis endast hade partiell verkan (lönesänkningen återgick med 40 procent för löner som utbetalades från och med den 1 januari 2016, med 60 procent för löner som utbetalades från och med den 1 april 2016 och med 80 procent för löner som utbetalades från och med den 1 juli 2016) och inte fick fullständig verkan förrän den 1 oktober 2016 (se punkterna 7 och 8 samt 26 och 27 i detta förslag till avgörande). Den påstådda inkomstförlust som hade åsamkats de huvudmän som klaganden i det nationella målet företräder hade således inte kompenserats fullt ut vid den tidpunkt då talan väcktes vid EU-domstolen.

( 30 ) Den portugisiska regeringen har utifrån domstolens praxis rörande artikel 51 i stadgan dragit slutsatsen att domstolen uppenbart saknar behörighet att meddela avgöranden om tolkningen av såväl artikel 19 FEU som artikel 47 i stadgan. Kommissionens argument för att domstolen skulle sakna behörighet att besvara tolkningsfrågan såvitt avser artikel 19 FEU grundar sig främst på att den hänskjutande domstolen inte i tillräcklig grad motiverade sitt beslut om hänskjutande med avseende på det möjliga sambandet mellan unionsrätten och den nationella lagstiftning som är tillämplig på det nationella målet (en invändning som enligt min bedömning snarast avser möjligheten att ta upp begäran om förhandsavgörande till prövning i sak, vilken diskuteras i punkt 18 och följande punkter i detta förslag till avgörande).

( 31 ) Se punkt 43 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

( 32 ) Jag vill ändå inledningsvis klargöra att jag kommer att förorda en tolkning av artikel 19 FEU som motsäger ASJP:s ståndpunkt (se punkt 57 och följande punkter i detta förslag till avgörande).

( 33 ) Min kursivering.

( 34 ) I dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punkterna 17–23), fann domstolen bland annat att ”[d]e grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan måste … iakttas när en nationell lagstiftning omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, och något fall som sålunda omfattas av unionsrätten, utan att de grundläggande rättigheterna äger tillämplighet, är följaktligen inte möjligt. Är unionsrätten tillämplig innebär detta att de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan är tillämpliga.” (punkt 21). Se även, dom av den 16 maj 2017, Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:373, punkt 49).

( 35 ) Domstolen har slagit fast att begreppet ”tillämpning av unionsrätten” i den mening som avses i artikel 51 i stadgan innebär att det måste finnas en anknytning mellan en unionsrättsakt och den aktuella nationella åtgärden, varvid det krävs mer än att de berörda ämnesområdena ligger nära varandra eller att ett ämnesområde indirekt påverkar ett annat. I detta sammanhang ska det bland annat prövas huruvida den aktuella nationella lagstiftningen syftar till att genomföra en unionsrättslig bestämmelse, vilket slags lagstiftning det rör sig om och huruvida lagstiftningen eftersträvar andra mål än dem som omfattas av unionsrätten, även om den kan påverka unionsrätten indirekt, samt huruvida det finns några specifika unionsrättsliga bestämmelser på området eller några sådana bestämmelser som kan påverka detta område (se, bland annat, dom av den 10 juli 2014, Julián Hernández m.fl., C‑198/13, EU:C:2014:2055, punkt 34 och följande punkter, och dom av den 6 oktober 2016, Paoletti m.fl., C‑218/15, EU:C:2016:748, punkt 14 och följande punkter).

( 36 ) Se, bland annat, dom av den 8 november 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, punkt 51 och följande punkter), beslut av den 14 april 2016, Târșia (C‑328/15, ej publicerat, EU:C:2016:273, punkterna 23 och 24), och beslut av den 13 december 2016, Semeraro (C‑484/16, ej publicerat, EU:C:2016:952, punkt 43).

( 37 ) Nämligen bestämmelser i lagar genom vilka lönerna i den offentliga sektorn sänktes i syfte att minska Portugals offentliga utgifter.

( 38 ) Se beslut av den 7 mars 2013, Sindicato dos Bancários do Norte m.fl. (C‑128/12, ej publicerat, EU:C:2013:149, punkt 12), beslut av den 26 juni 2014, Sindicato Nacional dos Profissionais de Seguros e Afins (C‑264/12, EU:C:2014:2036, punkt 19 och följande punkter), och beslut av den 21 oktober 2014, Sindicato Nacional dos Profissionais de Seguros e Afins (C‑665/13, EU:C:2014:2327, punkt 14).

( 39 ) Denna förteckning innehåller de flesta av de rättsakter som nämns i punkt 4 i detta förslag till avgörande.

( 40 ) Den hänskjutande domstolen har nämnt en ”förklaring till statsbudgeten för 2011”, utarbetad av ministeriet för finansiella frågor och offentlig förvaltning, som ska innehålla en hänvisning till Europeiska unionens råds beslut 2010/288, men utan att ange huruvida den förklaringen har beaktats i förarbetena till lag 75/2014, som är i fråga i det nationella målet.

( 41 ) Se förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet Florescu m.fl. (C‑258/14, EU:C:2016:995, punkt 61 och följande punkter).

( 42 ) I det berörda målet var det bland annat fråga om det samförståndsavtal som den 23 juni 2009 ingicks mellan Rumänien och Europeiska gemenskapen och om rådets beslut 2009/459/EG av den 6 maj 2009 om medelfristigt ekonomiskt gemenskapsstöd till Rumänien (EUT L 150, 2009, s. 8).

( 43 ) I den motivering som föregår proposition 239/XII framhålls att Republiken Portugal på grund av sitt medlemskap i Europeiska unionen och i euroområdet måste uppfylla högt ställda budgetkrav som anges i EUF-fördraget, i samförståndsavtalet, i de förordningar varigenom stabilitets- och tillväxtpakten genomförs och i fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen. I samma motivering påpekas också att ekonomiska sanktioner kan vidtas mot medlemsstater som överskrider gränserna för referensbudgetunderskottet. Där nämns också det med kommissionen, ECB och IMF överenskomna programmet för ekonomiska anpassningar. Därutöver framhålls det att den budgetdisciplin som är en nödvändig följd av de permanenta och konstanta skyldigheter som åvilar Portugal genom dess medlemskap i Europeiska unionen och i valutasamarbetet innebär att de offentliga förvaltningarnas sammanlagda lönekostnad, som utgör en central del av statsutgifterna, måste hållas nere och att syftet med propositionen därför är att på nytt fastställa de procentsatser och gränser för löneminskningar som har varit i kraft sedan 2011 och samtidigt slå fast hur lönerna stegvis kan komma att återgå till normalnivån när de tillgängliga budgetmedlen medger detta (se s. 1–4).

( 44 ) I den första versionen av detta avtal – som sedermera har ändrats flera gånger – föreskrevs det, precis som kommissionen har angett i sitt yttrande, ett treårigt program som skulle löpa ”till mitten av 2014” (se skäl 2 i rådets genomförandebeslut 2011/344).

( 45 ) Enligt artikel 288 fjärde och femte stycket FEUF.

( 46 ) Den portugisiska regeringen har därvidlag bland annat hänvisat till dom nr 574 av den 14 augusti 2014, i vilken Tribunal Constitucional (Konstitutionsdomstolen, Portugal) drog samma slutsats men också påpekade att vissa konkreta åtgärder kunde vara en följd av rådets genomförandebeslut inom ramen för programmet för ekonomiskt och finansiellt bistånd från unionen till Portugal.

( 47 ) Enligt artikel 1.1 i genomförandebeslut 2014/234 gjordes ekonomiskt stöd tillgängligt för Portugal under tre år och sex veckor från och med den första dagen efter ikraftträdandet av genomförandebeslut 2011/344. Efter det att programmet för ekonomiska anpassningar löpte ut, har Portugal – som kommissionen påpekade vid den muntliga förhandlingen – varit föremål för en uppföljande övervakning (se, såvitt avser detta, https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economiC‑and-fiscal-policy-coordination/eu-financial-assistance/which-eu-countries-have-received-assistance/financial-assistance-portugal_en).

( 48 ) Det är lämpligt att göra åtskillnad mellan dessa åtgärder, som en medlemsstat specifikt åläggs att vidta, och de budgetkrav som gäller allmänt för samtliga medlemsstater och i synnerhet för dem som ingår i euroområdet, bland annat i kraft av de förordningar som rör stabilitets- och tillväxtpakten (se, bland annat, skälen 1–5 samt artikel 1 i rådets förordning (EU) nr 1177/2011 av den 8 november 2011 om ändring av förordning (EG) nr 1467/97 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott, EUT L 306, 2011, s. 33).

( 49 ) Se artikel 3.8 h leden i och ii i genomförandebeslut 2011/344 i dess lydelse enligt artikel 1 i genomförandebeslut 2014/234 samt skäl 11 fjärde strecksatsen i genomförandebeslut 2014/234, där det anges att ”[e]tt antal viktiga reformer inom den offentliga förvaltningen stödjer den offentliga utgiftsöversynen och underbygger 2014 års konsolideringsstrategi”, bland annat ”en översyn av löneskalan och utveckling av en enda löneskala för lönetilläggen”.

( 50 ) Kommissionen har hävdat att Portugal genom att anta lag 75/2014 ”tog ett självständigt initiativ som inte inskränkte sig till utövandet av det utrymme för skönsmässig bedömning som är tillåtet enligt unionsrätten och regleras av denna”. Jag anser emellertid att så inte är fallet, utan att Portugal agerade i syfte att fullgöra de särskilda ekonomiska åtaganden som man hade ingått för att kunna erhålla det ekonomiska bistånd som man hade beviljats.

( 51 ) ASJP har också hänvisat till två rapporter rörande utvärdering av de europeiska domstolssystemen som har utarbetats av Europarådets kommission för effektivisering av rättsväsendet. Dessa rapporter finns (på engelska) på följande internetadress: http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/series/default_en.asp.

( 52 ) I den europeiska stadgan om regler för domarnas rättsställning, som antogs den 8–10 juli 1998, anges följande i artikel 6 med rubriken ”Ersättning och sociala förmåner”:

”6.1 Domare med rättskipning som yrke skall vara berättigade till så stor ersättning att de är skyddade mot påtryckningar som är ägnade att påverka deras beslut och, i vidare mening, deras yrkesmässiga uppträdande som domare och därmed äventyra deras oberoende och opartiskhet.

6.2. Ersättningen kan variera beroende på tid i tjänsten samt arten och betydelsen av tilldelade uppgifter, vilka omständigheter skall bedömas på ett klart och tydligt sätt. …”

Den förklarande bakgrundspromemoria som följer på bestämmelserna i nämnda stadga ger användbara upplysningar om bestämmelsernas innehåll (dokumentet finns – på engelska – på följande internetadress: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=1766485&direct=true).

( 53 ) Jag erinrar om att det i tolkningsfrågan utöver dessa artiklar även hänvisas till ”EU-domstolens praxis” som en tredje källa till principen om domarnas oavhängighet men att det i beslutet om hänskjutande inte nämns något avgörande från EU-domstolen som skulle kunna vara relevant i sammanhanget.

( 54 ) Även om det inte kan uteslutas att vissa överväganden som rör artikel 47 i stadgan kan ge upplysningar som skulle kunna vara till nytta vid tolkningen av artikel 19 FEU och tvärtom (se, bland annat, förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:2, punkterna 38 och 67).

( 55 ) Och naturligtvis förutsatt att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning.

( 56 ) Min kursivering.

( 57 ) I punkt 2 i artikel 19 FEU beskrivs domstolens sammansättning och dess ledamöters ställning, och i punkt 3 anges domstolens behörighetsområden för de olika typer av talan som kan väckas vid den.

( 58 ) Se, bland annat, dom av den 19 juli 2016, H/rådet och kommissionen (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, punkterna 39 och 40), på tal om de undantag som finns när det gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

( 59 ) Se, bland annat, dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkterna 100 och 101), och dom av den 28 april 2015, T & L Sugars och Sidul Açúcares/kommissionen (C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punkterna 49 och 50).

( 60 ) Se, bland annat, förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet (C‑583/11 P, EU:C:2013:21, punkterna 34, 116 och 121), dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkterna 90 och 99), dom av den 28 april 2015, T & L Sugars och Sidul Açúcares/kommissionen (C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punkt 45), och beslut av den 24 januari 2017, Beul/parlamentet och rådet (C‑53/16 P, ej publicerat, EU:C:2017:66, punkterna 18 och 19).

( 61 ) Se dom av den 28 april 2015, T & L Sugars och Sidul Açúcares/kommissionen (C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punkt 50). Se även dom av den 16 maj 2017, Belioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:373, punkt 44).

( 62 ) Se, såvitt avser den frågan, punkt 69 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

( 63 ) Se, bland annat, dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 102 och följande punkter).

( 64 ) Kommissionen, som i första hand har yrkat att talan ska avvisas, har varken i sitt skriftliga eller i sitt muntliga yttrande tagit tydlig ställning i frågan om tolkningen av artikel 19.1 andra stycket FEU.

( 65 ) Den portugisiska regeringen har på goda grunder framhållit att principen om ett effektivt domstolsskydd, som ska garantera att det för varje rättighet eller intresse som omfattas av rättsligt skydd finns ett lämpligt förfarande att tillgripa i syfte att göra rättigheten eller intresset gällande inför domstol, grundar sig på ett helt annat perspektiv än principen om domarnas oavhängighet, som ska garantera att domstolarna är opartiska i så måtto att förfarandet vid dem inte påverkas av obehöriga försök till inblandning från utomstående aktörers sida.

( 66 ) I rubriken på artikel 47 i stadgan görs åtskillnad mellan ”[r]ätt[en] till ett effektivt rättsmedel”, vilken behandlas i punkt 1 i nämnda artikel, och ”[rätten] till en opartisk domstol”, vilken att döma av punkt 2 i samma artikel innefattar rätten till en ”oavhängig … domstol”. Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 8 november 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, punkt 54 och följande punkter).

( 67 ) Undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen).

( 68 ) Jag noterar att samma åtskillnad görs i Republiken Portugals konstitution, där tillgången till rättslig prövning och till ett effektivt domstolsskydd behandlas i artikel 20 medan domstolarnas oavhängighet föreskrivs i artikel 203 (som citeras i fotnot 14 i detta förslag till avgörande).

( 69 ) Se, bland annat, Europadomstolen, 26 oktober 2000 (Kudła mot Polen, ECLI:CE:ECHR:2000:1026JUD003021096, §§ 150–156).

( 70 ) Se punkt 69 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

( 71 ) Såvitt avser de konkreta konsekvenserna av principen om domarnas oavhängighet i det här aktuella målet, se även punkt 77 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

( 72 ) Att dessa åtgärder endast var tillfälliga (lag 75/2014 hade ju verkan från oktober 2014 och lönesänkningarna var i kraft av lag 159‑A/2015 helt undanröjda den 1 oktober 2016), något som den portugisiska regeringen har framhållit, förefaller däremot inte ha avgörande betydelse. En kränkning av en allmän unionsrättslig princip skulle nämligen åsidosätta unionsrätten trots att den var tillfällig, även om åsidosättandets grad av allvar naturligtvis vore lägre än i ett fall där det rörde sig om en permanent kränkning.

( 73 ) Se den långa förteckning över personer, inbegripet bland annat både domare och åklagare, som återfinns i den i punkt 6 i detta förslag till avgörande citerade artikel 2.9 i lag 75/2014, vilken sträcker sig från led a (”Republikens president”) till led t (”Personal som tillhör reserven, har gått i förtida pension eller är tillgänglig men inte är i aktiv tjänst …”).

( 74 ) Se förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:2, punkt 34 och följande punkter). HÄR FATTAS TEXT

( 75 ) Nämligen ”Rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol”.

( 76 ) I förklaringarna avseende stadgan (EUT C 303, 2007, s. 17 och följande sidor) anges att ”[f]örsta stycket [i artikel 47 i stadgan] grundas på artikel 13 i Europakonventionen” och att ”[a]ndra stycket motsvarar artikel 6.1 i Europakonventionen” (se avsnittet ”Förklaring till artikel 47”, första och tredje stycket).

( 77 ) Den omständigheten att hänvisning ska ske endast till artikel 47 i stadgan när den aktuella situationen omfattas av unionsrättens tillämpningsområde (se dom av den 16 maj 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, punkt 54, och där angiven rättspraxis) innebär inte att denna artikel inte kan tolkas mot bakgrund av Europadomstolens praxis. Se, bland annat, dom av den 15 februari 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 45 och följande punkter), och den praxis som i illustrerande syfte nämns i Lebrun, G., ”De l’utilité de l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne”, Rev. trim. dr. h., 2016, nr 106, särskilt s. 439–445.

( 78 ) Se förklaringarna avseende stadgan, avsnittet ”Förklaring till artikel 47”, andra och fjärde stycket, och avsnittet ”Förklaring till artikel 52”, där ”[a]rtikel 47.2 och 47.3” nämns som tillhörande kategorin ”[a]rtiklar med samma innebörd som motsvarande artiklar i Europakonventionen, men med större räckvidd”.

( 79 ) I sitt förslag till avgörande i målet Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:2, punkt 37) understryker generaladvokaten Wathelet att artikel 47 i stadgan har ett större materiellt tillämpningsområde, i två avseenden. För det första är artikel 47 i stadgan tillämplig när ”unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts” (oavsett om dessa fri- och rättigheter nämns i stadgan) medan det i artikel 13 i Europakonventionen krävs en kränkning av ”i [Europa]konvention[en] angivna fri- och rättigheter”. För det andra gäller rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i Europakonventionen enbart prövning av civila rättigheter och skyldigheter samt anklagelser för brott, medan det inte anges någon sådan begränsning i artikel 47 andra stycket i stadgan. Se även punkt 61 och följande punkter i nämnda förslag till avgörande.

( 80 ) I förklaringarna avseende stadgan, avsnittet ”Förklaring till artikel 52”, fastslås att ”[h]änvisningen [i artikel 52.3] till Europakonventionen gäller såväl konventionen som protokollen. De garanterade rättigheternas innebörd och räckvidd bestäms inte endast av ordalydelsen i dessa instrument utan också av rättspraxis vid [Europadomstolen] och vid Europeiska unionens domstol. Syftet med den sista meningen i [artikel 52.3] är att göra det möjligt för unionen att säkerställa ett mer omfattande skydd. I alla händelser får den skyddsnivå som erbjuds genom stadgan aldrig vara lägre än den som garanteras i Europakonventionen”.

( 81 ) Rätten till en oavhängig domstol i den mening som avses i artikel 47 i stadgan omfattar även förvaltningsrättsliga tvister, vilket är vad som föreligger i det nationella målet (se, bland annat, Dutheil de la Rochère, J., ”Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne”, Jurisclasseur Europe, häfte 160, 2010, punkt 87). Såvitt avser tvister rörande domare mot bakgrund av artikel 6.1 i Europakonventionen, se Europadomstolen, 23 juni 2016, Baka mot Ungern (ECLI:CE:ECHR:2016:0623JUD002026112, § 102 och följande punkter).

( 82 ) På tal om ”rätt[en] till ett effektivt rättsmedel” i den mening som avses i artikel 13 i Europakonventionen, se, bland annat, Europadomstolen, 26 oktober 2000 (Kudła mot Polen, ECLI:CE:ECHR:2000:1026JUD003021096, § 157).

( 83 ) Se tolkningsfrågan och ASJP:s yttrande, där det framhålls att de omtvistade lönesänkningarna har beslutats och införts av de verkställande och lagstiftande organen utan hänsyn till att domarnas löner bidrar till deras funktionella oavhängighet. Däremot är det ostridigt att de huvudmän som företräds av klaganden i det nationella målet konkret har kunnat utnyttja de till buds stående rättsmedlen i Portugal; härvidlag ska det erinras om att den hänskjutande domstolen är Supremo Tribunal Administrativo (Högsta förvaltningsdomstolen).

( 84 ) Kravet på att nationella domstolar ska vara oavhängiga och kravet på att de ska vara opartiska uppvisar förvisso ett inbördes samband, och dessa båda krav har ibland prövats tillsammans (se, bland annat, Europadomstolen, 21 juni 2016, Ramos Nunes de Carvalho e Sá mot Portugal, ECLI:CE:ECHR:2016:0621JUD005539113, § 74), men det rör sig ändå om två skilda begrepp.

( 85 ) Frågor som därvidlag har beaktats är bland annat hur domstolens ledamöter utses, hur långa deras förordnanden är och huruvida de kan avsättas (se, bland annat, Europadomstolen, 18 juli 2013, Maktouf och Damjanović mot Bosnien och Hercegovina, ECLI:CE:ECHR:2013:0718JUD000231208, § 49).

( 86 ) Denna interna dimension innefattar krav på att enskilda domare inte får ges instruktioner eller utsättas för påtryckningar som kommer inifrån den rättskipande makten, särskilt inte från andra domare som i administrativt eller hierarkiskt avseende är överordnade dem (se, bland annat, Europadomstolen, 6 oktober 2011, Agrokompleks mot Ukraina, ECLI:CE:ECHR:2011:1006JUD002346503, § 137).

( 87 ) Se, bland annat, Europadomstolen, 18 juli 2013, Maktouf och Damjanović mot Bosnien och Hercegovina (ECLI:CE:ECHR:2013:0718JUD000231208, § 49).

( 88 ) Se, bland annat, såvitt avser den lagstiftande makten, Europadomstolen, 3 september 2013, M.C. m.fl. mot Italien (ECLI:CE:ECHR:2013:0903JUD000537611, § 59), och, såvitt avser den verkställande makten, Europadomstolen, 21 juni 2016, Ramos Nunes de Carvalho e Sá mot Portugal (ECLI:CE:ECHR:2016:0621JUD005539113, §§ 70 och 75).

( 89 ) Se, bland annat, dom av den 16 februari 2017, Margarit Panicello (C‑503/15, EU:C:2017:126, punkt 37 och följande punkter samt där angiven rättspraxis).

( 90 ) Europadomstolen, 26 april 2016, Zoubko m.fl. mot Ukraina (ECLI:CE:ECHR:2006:0426JUD000395504, §§ 67 och 68), på tal om en påstådd kränkning av artikel 1 i protokoll nr 1 till Europakonventionen, enligt vilken ”[v]arje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom”.

( 91 ) Dessa bestämmelser citeras i fotnot 52 i detta förslag till avgörande.

( 92 ) Se rekommendation R(94)12 av ministerkommittén till medlemsstaterna om domares oberoende, skicklighet och roll, antagen den 13 oktober 1994, princip III, punkt 1 b, samt rekommendation CM/Rec(2010)12 om domares oberoende, skicklighet och ansvarsområden, som antogs av Europarådets ministerkommitté den 17 november 2010, och bilagan till denna, punkterna 53–55.

( 93 ) På tal om den sistnämnda aspekten, se även yttrande nr 1 (2001) från det rådgivande rådet för europeiska domare (CCJE) till Europarådets ministerkommitté för frågor rörande normer för domares oberoende och oavsättlighet, daterat den 23 november 2001, punkt 62.

( 94 ) Enligt punkt 46 i rapporten ”Report on the Independence of the Judicial System. Part I: The Independence of Judges” från Europarådets kommission för demokrati genom lag (Venedigkommissionen), daterad den 16 mars 2010, bör nivån på lönen fastställas med beaktande av den sociala situationen i det berörda landet.

( 95 ) I detta sammanhang har den portugisiska regeringen påpekat att antagandet av de omtvistade åtgärderna utgjorde ett grundläggande val som träffades av Portugals behöriga organ och som motiverades av en strävan att avhjälpa det alltför stora budgetunderskottet och av Portugals behov av att fullgöra de internationella åtaganden som följde av det ekonomiska bistånd som man hade erhållit i kraft av unionsrättsliga bestämmelser.

( 96 ) Se punkt 68 och fotnot 73 i detta förslag till avgörande.

( 97 ) Den portugisiska regeringen har understrukit att syftet med de ifrågasatta åtgärderna var dels att i sista hand slå vakt om det allmänna samhällsintresset såsom den portugisiska staten i egenskap av lagstiftare hade fastställt detta under iakttagande av landets konstitution, dels att på ett rättvist och balanserat sätt fördela bördan av dessa åtgärder, som åvilade samtliga tjänstemän inom statsorganen, de anställda inom den offentliga förvaltningen och övriga statsanställda.