Förslag till avgörande av generaladvokat Jacobs föredraget den 16 september 1999. - Europeiska kommissionen mot Konungariket Belgien. - Fördragsbrott - Fri rörlighet för arbetstagare - Etableringsfrihet - Frihet att tillhandahålla tjänster - Bevaknings- och säkerhetsverksamhet - Krav på förhandstillstånd - Skyldighet för juridiska personer att ha sitt driftsställe inom landet - Skyldighet för ledning och anställda att vara bosatta inom landet - Krav på ett identitetskort som utfärdats enligt nationell rätt. - Mål C-355/98.



Rättsfallssamling 2000 s. I-01221



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 I förevarande mål har kommissionen yrkat att domstolen skall fastställa att vissa bestämmelser i den belgiska lagstiftningen om privata bevakningsföretag strider mot fördragets principer om frihet att tillhandahålla tjänster, etableringsfriheten och fri rörlighet för arbetstagare.

Den belgiska lagstiftningen

2 Lagstiftningen i fråga är "Loi du 10 avril 1990 sur les entreprises de gardiennage, sur les entreprises de sécurité et sur les services internes de gardiennage" (lag av den 10 april 1990 om bevakningsföretag, säkerhetssystemföretag och intern säkerhetstjänst, nedan kallad den belgiska lagen), i dess lydelse enligt lag av den 18 juli 1997.

3 Ett bevakningsföretags verksamhet, såsom den definieras i artikel 1.1 i den belgiska lagen, består i att bevaka och skydda personer, egendom och värdetransporter och att sköta centrala alarmsystem i egenskap av oberoende tillhandahållare av tjänster. Enligt artikel 1.2 är lagen även tillämplig på intern säkerhetsstjänst som i huvudsak omfattar samma områden, såvida de verkar på platser som är tillgängliga för allmänheten. Ett säkerhetssystemföretags verksamhet, såsom den definieras i artikel 1.3, består i att utforma, installera, underhålla och reparera alarmsystem.

4 Enligt artiklarna 2 och 4 i den belgiska lagen skall varje person som leder eller driver ett bevakningsföretag, en intern säkerhetstjänst eller ett säkerhetssystemföretag ha tillstånd från inrikesministeriet, vilket kan erhållas endast om vissa krav är uppfyllda. De krav som ställs på bevakningsföretag och intern säkerhetstjänst är hårdare än de som ställs på säkerhetssystemföretag.

5 Enligt artikel 2.3 kan bevakningsföretag vara juridiska personer enligt lagstiftningen i en medlemsstat i den Europeiska unionen. De måste emellertid ha sitt driftsställe (siège d'exploitation) i Belgien.

6 Enligt artikel 5.3 och 5.7 skall alla personer som deltar i ledningen av ett bevakningsföretag eller av en intern säkerhetstjänst samt styrelsemedlemmarna i ett bevakningsföretag, om dessa faktiskt deltar i företagets ledning, ha sitt hemvist eller sin stadigvarande bostad i Belgien. Samma hemvistkrav gäller enligt artikel 6.3 och 6.7 dem som nedan kallas "säkerhetspersonal", det vill säga alla anställda utom administrativ och logistisk personal. Några sådana krav på hemvist ställs inte avseende säkerhetssystemföretag (artiklarna 5.7 och 6.7).

7 Slutligen krävs enligt artikel 8 att säkerhetspersonal som arbetar i bevakningsföretag och i intern säkerhetstjänst måste bära ett identitetskort som utfärdats av inrikesministeriet.

Förfarande

8 Kommissionen begärde år 1995 att de belgiska myndigheterna skulle inge ytterligare information om den belgiska lagen. Så skedde, varefter kommissionen gjorde bedömningen att vissa bestämmelser var oförenliga med gemenskapslagstiftningen och sände genom en skrivelse av den 11 april 1996 en formell underrättelse till den belgiska regeringen, i vilken den anmodades att lämna sina synpunkter.

9 I yttrande av den 14 juni 1996 anförde den belgiska regeringen att den ansåg att de restriktioner som finns enligt den belgiska lagstiftningen var motiverade med hänsyn till de relevanta undantagen i fördraget avseende allmän ordning och säkerhet.

10 Kommissionen delade inte denna uppfattning och sände den 10 juni 1997 ett motiverat yttrande till den belgiska regeringen, i vilket denna uppmanades att rätta sig efter yttrandet inom två månader.

11 I sitt svar av den 6 maj 1998 underströk den belgiska regeringen den privata säkerhetsverksamhetens speciella karaktär, dess nära anknytning till upprätthållandet av den allmänna ordningen, som staten ansvarar för, samt behovet av en effektiv tillsyn av verksamheten, vilket nyligen hade tydliggjorts genom ett antal händelser i Belgien. Vidare påpekades att reglerna för bevakningsföretag skiljde sig åt avsevärt mellan olika medlemsstater.

12 Kommissionen lät sig inte övertygas och inkom den 29 september 1998 med föreliggande ansökan, i vilken den yrkat att domstolen skall

"fastställa att Konungariket Belgien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 48, 52 och 59 i fördraget (nu artiklarna 39, 43 och 49 EG) genom att anta bestämmelser inom ramen för lagen av den 10 april 1990 om bevakningsföretag, säkerhetssystemföretag och intern säkerhetstjänst

a) som för att bedriva verksamhet i företag som avses i den nämnda lagen uppställer ett krav på förhandstillstånd, vilket är förenat med följande villkor:

- skyldighet för bevakningsföretaget att ha ett fast driftsställe i Belgien,

- skyldighet att ha sitt hemvist eller vara stadigvarande bosatt i Belgien för personer som

- innehar den faktiska ledningen av ett bevakningsföretag eller en intern säkerhetstjänst, eller

- arbetar i eller för ett sådant företag eller har avdelats att tjänstgöra inom dess verksamhet, med undantag för intern personal som är sysselsatt med administrativa eller logistiska arbetsuppgifter,

- skyldighet för ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat att ansöka om tillstånd, utan att det därvid tas hänsyn till de bestyrkande handlingar och garantier som företaget redan uppvisat för att få bedriva verksamhet i etableringsmedlemsstaten,

b) som kräver att varje person som önskar bedriva säkerhetsverksamhet eller tillhandahålla intern säkerhetstjänst i Belgien skall ha ett identitetskort i enlighet med nämnda lag."

13 Den 29 oktober 1998 meddelade domstolen dom i mål C-114/97, kommissionen mot Spanien(1), i vilken den uttalade att "Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 48, 52 och 59 i fördraget genom att fortsätta låta [spanska bestämmelser] vara i kraft i den utsträckning som tillstånd att bedriva privat säkerhetsverksamhet vad gäller bevakningsföretag endast får beviljas på villkor att dessa är av spansk nationalitet och att deras styrelseledamöter och direktörer är bosatta i Spanien samt vad gäller säkerhetspersonal på villkor att dessa är spanska medborgare".

14 Konungariket Belgien har den 8 december 1998 ingett svaromål, i vilket det mycket kort på nytt redogjort för sin inställning att privat säkerhetsverksamhet inte kan jämställas med andra affärsverksamheter, att frånvaron av gemenskapsregler - och i många fall även av nationella regler - gör det nödvändigt att anta belgisk lagstiftning samt att bevakningsföretag utgör ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som berör ett grundläggande samhällsintresse, nämligen den allmänna ordningen och säkerheten.

15 Konungariket Belgien har emellertid också angett att det fått kännedom om domen i målet kommissionen mot Spanien och att det överväger vilka åtgärder som skall vidtas för att ändra den belgiska lagen. Det har lovat att informera domstolen så snart sådana åtgärder vidtagits. Det bör noteras att den belgiska regeringen inte formellt yrkat att domstolen skall ogilla kommissionens talan och att den avstått från sin rätt att inkomma med duplik med anledning av kommissionens rent formella replik i målet. Den belgiska regeringen har inte heller begärt att få höras muntligen av domstolen.

Bedömning

16 Av samtliga handlingar i målet och av vad som framkommit under det administrativa förfarandet, framgår det att kommissionen i huvudsak tar sikte på fyra typer av bestämmelser i den belgiska lagen: bevakningsföretags skyldighet att ha sitt driftsställe i Belgien, hemvistkraven för ledning och säkerhetspersonal, kravet på tillstånd för alla typer av säkerhetsverksamhet samt slutligen bestämmelserna om identitetskort.

17 Vad för det första gäller kravet att ett bevakningsföretag måste ha sitt driftsställe i Belgien är det oklart om etableringen i Belgien måste vara det enda eller det huvudsakliga driftsstället för bevakningsföretaget, eller om det räcker att det är ett av många driftsställen. Eftersom ett krav på att ett företag måste ha ett fast driftsställe i en medlemsstat innebär att det är omöjligt att tillfälligt tillhandahålla tjänster över gränserna, utgör bestämmelsen i vart fall en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster.

18 För det andra gör kraven på hemvist för både ledning och personal, särskilt taget tillsammans med kravet på att bevakningsföretag måste ha sitt driftsställe i Belgien, det svårt eller till och med omöjligt för företag som inte är etablerade i Belgien att tillhandahålla säkerhetstjänster där och för personer som inte är bosatta i Belgien att starta bevakningsföretag där. Kravet utgör därför en inskränkning såväl i friheten att tillhandahålla tjänster som i etableringsfriheten.(2)

19 Hemvistkravet för säkerhetspersonal gör det omöjligt för arbetstagare som bor utomlands, särskilt för gränsarbetare, att arbeta för ett företag som tillhandahållar säkerhetstjänster och som är etablerat i Belgien. Enligt rättspraxis är genom bestämmelserna om likabehandling inte bara öppen diskriminering på grund av nationalitet förbjuden, utan även varje form av dold diskriminering som genom sin tillämpning leder till samma resultat, liksom regler i vilka föreskrivs en distinktion grundad på bosättningskriterier som till största delen kommer att vara till förfång för medborgare från andra medlemsstater.(3) Kravet att vissa kategorier av personalen vid bevakningsföretag åtminstone skall ha sin stadigvarande bostad i Belgien är således också oförenligt med den fria rörligheten för arbetstagare enligt fördraget.

20 Vad för det tredje gäller kravet på förhandstillstånd, utgör regler som föreskriver att ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat måste ha ett administrativt tillstånd för att få utföra vissa tjänster, särskilt när det gäller att tillfälligt tillhandahålla tjänster och även om reglerna tillämpas utan åtskillnad på såväl egna medborgare som på medborgare i andra medlemsstater som tillhandahåller tjänster, en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster över gränserna.(4)

21 Av samma skäl utgör det fjärde kravet, enligt vilket all säkerhetspersonal som arbetar i Belgien måste bära ett identitetskort utfärdat av belgiska myndigheter, en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster. De dyra och långdragna formaliteter som kan krävas för att erhålla korten gör det svårare att tillhandahålla tillfälliga tjänster över gränserna, såsom till exempel bevakning av internationella värdetransporter.

22 Det står således klart, vilket heller inte vid något skede bestridits av den belgiska regeringen, att de fyra kraven i fråga faktiskt utgör inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster, i den fria etableringsrätten och i den fria rörligheten för arbetstagare. Den enda frågan i målet tycks vara om dessa inskränkningar är befogade.

23 Förbuden mot inskränkningar i den fria rörligheten och i den fria etableringsrätten är enligt artiklarna 48.3 och 56.1 i EG-fördraget (nu artiklarna 39.3 EG och 46.1 EG) inte tillämpliga när åtgärder grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, och enligt artikel 66 i EG-fördraget (nu artikel 55 EG) gäller undantagen även inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster. Enligt artikel 55 i EG-fördraget (nu artikel 45 EG), jämförd med artikel 66, gäller förbudet mot inskränkningar i den fria etableringsrätten och i friheten att tillhandahålla tjänster inte verksamheter som är förenade med utövandet av offentlig makt.

24 Den belgiska regeringen sökte under det administrativa förfarandet stöd i dessa undantag, och dess kortfattade svaromål kan tolkas som att den vidhåller denna inställning vid domstolen.

25 Mot bakgrund av detta antagande kommer jag kortfattat att behandla dessa argument.

26 För det första finns det inte något stöd för uppfattningen att privata bevakningsföretag på något sätt utövar offentlig makt. Domstolen uttalade i målet kommissionen mot Spanien(5) att privata bevakningsföretag och dess personal inte direkt och specifikt har del i utövandet av offentlig makt enligt spansk lagstiftning. Inte vid något skede av förfarandet har den belgiska regeringen lagt fram bevisning som pekar på att förhållandena är annorlunda i Belgien. Såsom generaladvokaten Alber påpekat i sitt förslag till avgörande i målet kommissionen mot Spanien,(6) innebär det förhållandet att bevakningsföretag kan hjälpa polisen inte att de därigenom utövar offentlig makt.

27 Vad gäller det andra undantaget som den belgiska regeringen åberopat har domstolen uttalat att begreppet allmän säkerhet endast kan åberopas då det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse. Undantaget avseende allmän ordning skall, liksom alla avvikelser från en grundläggande princip i fördraget, tolkas restriktivt.(7)

28 Den belgiska regeringen har i sitt svaromål, utan att lämna någon närmare motivering, hävdat att varje bevakningsföretag utgör ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot den allmänna säkerheten. I sitt svar på det motiverade yttrandet hävdade den belgiska regeringen att den allmänna säkerheten hotades av risken för att konflikter kan uppkomma genom att privata bevakningsföretag tränger in i polisens befogenhetsområden och av de risker det innebär att allmänheten inte alltid kan skilja mellan privat säkerhetspersonal och polistjänstemän.

29 Jag kan inte endast på grundval av dessa argument, om nu den belgiska regeringen håller fast vid dem, dra slutsatsen att varje bevakningsföretag utgör ett allvarligt hot mot den allmänna säkerheten.

30 Verksamhetsområdena i fråga kan heller inte som kategori undantas från de allmänna bestämmelserna i fördraget. I målet kommissionen mot Spanien(8) uttalade domstolen följande: "Medlemsstaternas möjlighet att, av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, begränsa den fria rörligheten för personer syftar inte till att undanta sådana ekonomiska sektorer som den privata säkerhetsverksamheten, vad gäller tillträde till anställning, från tillämpningen av denna princip ... ."

31 Det är riktigt att detta uttalande gjordes med särskild hänsyn till ett krav på att personalen skulle vara av viss nationalitet. Något sådant krav finns inte i Belgien, men bestämmelserna i fråga utgör indirekt eller förtäckt diskriminering, eftersom de medför särskilda restriktioner för personer eller företag som har sitt hemvist eller som är etablerade i andra medlemsstater. Jag anser därför inte att det möter några svårigheter att utvidga domens tillämpningsområde till att omfatta alla former av diskriminering. Inte heller finns det, med hänsyn till att undantagen avseende inskränkningar i den fria rörligheten för arbetstagare, etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster är identiska, någon anledning att begränsa domens tillämpningsområde till anställningar.

32 Även om man skulle anta att vissa nationella åtgärder avseende bevakningsföretag, som innebär inskränkningar i de grundläggande friheterna i fördraget, skulle vara motiverade med hänsyn till allmän ordning, måste sådana åtgärder stå i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen. Nationella åtgärder som kan utgöra inskränkningar i, eller göra det mindre attraktivt att utöva, de grundläggande friheter som garanteras av fördraget skall vara ägnade att säkerställa förverkligandet av de målsättningar som eftersträvas genom dessa friheter och de skall inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.(9)

33 Den belgiska lagen tycks ha särskilt restriktiv verkan på bevakningsföretag som är etablerade i en annan medlemsstat, vars administrativa krav det uppfyller, och som tillhandahåller - eventuellt tillfälligt - säkerhetstjänster i Belgien eller till och med transnationella tjänster, såsom bevakning av internationella värdetransporter.

34 Kommissionen har understrukit att den inte bestrider att det finns grund för administrativa tillsynsåtgärder avseende bevakningsföretag. Den motsätter sig till exempel inte bestämmelser om villkor för rätten att bära uniformer och skjutvapen, om skyldighet att informera civila och polisiära myndigheter om den verksamhet som bedrivs eller om att privata bevakningsföretag skall stå under polisens tillsyn. Kommissionen motsätter sig endast att denna tillsyn utövas på ett sätt som innebär diskriminering mot företag och personer som är etablerade eller har sitt hemvist i en annan medlemsstat. Den anför också att de belgiska myndigheterna borde beakta de bestyrkande handlingar och garantier som ett bevakningsföretag redan uppvisat för att få bedriva verksamhet i den medlemsstat där det är etablerat.

35 Den belgiska regeringen har i sitt svaromål inte bestritt kommissionens argument i denna del. Tvärtemot har den angett att den mot bakgrund av domstolens dom i målet kommissionen mot Spanien överväger vilka åtgärder den skall vidta för att ändra den belgiska lagen, i syfte att införa ett effektivt och proportionerligt anpassat tillsynssystem avseende dem som tillhandahåller säkerhetstjänster. Dessutom har den lovat att informera domstolen när lämpliga åtgärder vidtagits.

36 Den belgiska regeringen har den 23 augusti 1999 till domstolen ingett exemplar av lagen av den 9 juni 1999 om ändring av den belgiska lagen av den 10 april 1990, offentliggjord i Moniteur Belge av den 29 juli 1999, tillsammans med en skrivelse i vilken den begärde att kommissionen skulle återkalla föreliggande talan.

37 Det ankommer inte på domstolen att bedöma innebörden av den ändrade lagen inom ramen för förevarande mål. Det följer av fast rättspraxis att frågan huruvida fördragsbrott skett skall bedömas utifrån den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som angivits i det motiverade yttrandet.(10) Jag noterar emellertid att lagen av den 9 juni 1999 tycks lätta på kraven på etablering och hemvist, genom att det stadgas att företag måste ha sitt driftsställe, och alla relevanta personalkategorier sitt hemvist, i en medlemsstat i den Europeiska unionen i stället för i Belgien. Bestämmelserna om tillstånd från ministeriet och att identitetskort utfärdade av belgiska myndigheter skall bäras tycks emellertid inte ha ändrats.

Förslag till avgörande

38 I överensstämmelse härmed anser jag att domstolen skall

1) förklara att Konungariket Belgien har åsidosatt i sina skyldigheter enligt artiklarna 48, 52 och 59 i EG-fördraget (nu artiklarna 39 EG, 43 EG och 49 EG i ändrade lydelser), genom att vidmakthålla lagen av den 10 april 1990 om bevakningsföretag, säkerhetssystemföretag och intern säkerhetstjänst, genom vilken ett system inrättats enligt vilket bevakningsföretag måste ha sitt driftsställe i Belgien, dess ledning och säkerhetspersonal i vart fall måste ha sin stadigvarande bostad i Belgien, förhandstillstånd krävs för alla typer av säkerhetsverksamhet och säkerhetspersonal som arbetar i Belgien måste ha ett identitetskort utfärdat av belgiska myndigheter,

2) förplikta Konungariket Belgien att ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - REG 1998, s. I-6717.

(2) - Se målet kommissionen mot Spanien, nämnt ovan i fotnot 1, punkt 44 i domen.

(3) - Se till exempel domstolens dom av den 7 augusti 1998 i mål C-350/96, Clean Car Autoservice (REG 1998, s. I-2521), punkterna 27-30 i domen.

(4) - Se till exempel domstolens dom av den 9 augusti 1994 i mål C-43/93, Van der Elst mot Office des Migrations Internationales (REG 1994, s. I-3803), punkterna 14 och 15.

(5) - Dom i mål C-114/97, nämnd ovan i fotnot 1, se punkterna 35-39 i domen.

(6) - Se punkt 27.

(7) - Se domstolens dom av den 19 januari 1999 i mål C-348/96, Calfa (REG 1999, s. I-0011), punkterna 21 och 23.

(8) - Punkt 8.

(9) - Domstolens dom i mål C-55/94, Gebhard mot Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano (REG 1995, s. I-4165), punkt 37.

(10) - Se till exempel domstolens dom i mål C-316/96, kommissionen mot Italien (REG 1997, s. I-7231), punkt 14.