FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

föredraget den 30 april 2019 ( 1 )

Mål C‑509/18

Minister for Justice and Equality

mot

P.F.

(begäran om förhandsavgörande från Supreme Court (Högsta domstolen, Irland))

”Begäran om förhandsavgörande – Polissamarbete och straffrättsligt samarbete – Rambeslut 2002/584/RIF – Artikel 6.1 – Europeisk arresteringsorder – Begreppet rättslig myndighet – Åklagarmyndighet – Oberoende i förhållande till den verkställande makten”

1. Denna dag föredrar jag även mitt förslag till avgörande i de förenade målen C‑508/18 och C‑82/19 PPU, ( 2 ) i vilka tolkningsfrågor har ställts av Supreme Court (Högsta domstolen, Irland) respektive High Court (Överdomstolen, Irland). I båda dessa mål önskas klarhet i huruvida den tyska åklagarmyndigheten är en ”rättslig myndighet” i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslut 2002/584/RIF. ( 3 )

2. Jag föreslår i nämnda förslag till avgörande att domstolen ska besvara de hänskjutande domstolarnas frågor på så sätt att den tyska åklagarmyndigheten inte är en ”utfärdande rättslig myndighet” enligt artikel 6.1 i rambeslutet.

3. I förevarande mål, C‑509/18, som också avser en begäran om hänskjutande från Supreme Court (Högsta domstolen, Irland), har det uppkommit tvivel om huruvida riksåklagaren i Litauen får utfärda en europeisk arresteringsorder. Jag kommer att i överensstämmelse med nämnda förslag till avgörande avge samma svar beträffande riksåklagaren i Litauen, trots dess oberoende i förhållande till den verkställande makten).

I. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

4. Jag hänvisar till skälen 5, 6 och 10 samt till artiklarna 1 och 6 i rambeslutet, såsom dessa skäl och artiklar återges i förslaget till avgörande i de förenade målen C‑508/18 och C‑82/19 PPU.

B. Nationell rätt

5. Enligt artikel 109 i Litauens konstitution utövas rättskipning enbart av domstolarna.

6. Enligt artikel 118 i Litauens konstitution är åklagarmyndighetens funktion att organisera och leda förundersökningen och väcka åtal vid brott. Åklagarmyndigheten ska i utövandet av sina funktioner vara oberoende i förhållande till företrädare för samtliga myndigheter (lagstiftande, verkställande och dömande) och ska inte vara föremål för någon politisk påtryckning eller något politiskt inflytande och endast vara underkastad lag.

7. Enligt artikel 3 i Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymas (lag om åklagarmyndigheten i Republiken Litauen), ( 4 ) ska åklagarmyndigheten anta sina beslut på ett oberoende och självständigt sätt, i enlighet med lag och skälighetsprincipen, med iakttagande av enskilda personers rättigheter och friheter, oskuldspresumtionen och principen om likhet inför lagen.

II. Bakgrund till tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

8. Den 18 april 2014 utfärdade riksåklagaren i Republiken Litauen (nedan kallad riksåklagaren) en europeisk arresteringsorder, enligt vilken P.F. skulle överlämnas för åtal för väpnat rån som vederbörande uppgavs ha gjort sig skyldig till år 2012.

9. P.F. bestred överlämnandet vid High Court (Överdomstolen, Irland) och gjorde bland annat gällande att riksåklagaren inte är en ”rättslig myndighet” i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslutet.

10. High Court (Överdomstolen) fann i sin dom av den 27 februari 2017, mot bakgrund av de upplysningar som hade lämnats av riksåklagaren, att denna deltar i rättskipning i den mening som krävs enligt rambeslutet. Nämnda domstol förordnade följaktligen om överlämnande av P.F.

11. Sedan domen av den 27 februari 2017 överklagats, den 20 oktober 2017, fastställdes den av Court of Appeal (Appellationsdomstolen, Irland).

12. Sistnämnda avgörande har överklagats till Supreme Court (Högsta domstolen, Irland), som, enligt artikel 267 FEUF, har ställt följande frågor till EU-domstolen: ”1) Innebär kriterierna enligt vilka det ska fastställas huruvida en åklagare, som utsetts till utfärdande rättslig myndighet i den mening som avses i artikel 6.1 [i rambeslutet], är en rättslig myndighet enligt den självständiga betydelsen av det begreppet i nämnda bestämmelse att åklagaren 1) ska vara oberoende i förhållande till den verkställande makten och 2) ska anses utöva rättskipning eller delta i rättskipningen i sitt eget rättssystem? 2) Om den första frågan besvaras nekande, enligt vilka kriterier ska en nationell domstol fastställa huruvida en åklagare, som utsetts till utfärdande rättslig myndighet i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslutet, är en rättslig myndighet i den mening som avses i denna artikel 6.1? 3) I den mån kriterierna innefattar ett krav på att åklagaren utövar rättskipning eller deltar i rättskipningen, ska detta krav prövas enligt den ställning åklagaren har i sitt eget rättssystem eller enligt vissa objektiva kriterier? Om prövningen ska ske enligt objektiva kriterier, vilka är då dessa kriterier? 4) Är riksåklagaren i Republiken Litauen en rättslig myndighet enligt den självständiga betydelsen av det begreppet i artikel 6.1 i [rambeslutet]?”

III. Förfarandet vid EU-domstolen

13. Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolen den 6 augusti 2018.

14. P.F., Minister for Justice and Equality (justitie- och jämställdhetsministern), den tyska, den österrikiska, den franska, den ungerska, den litauiska, den nederländska och den polska regeringen samt kommissionen yttrade sig skriftligen. Vid den offentliga förhandlingen, som hölls den 26 mars 2019 samtidigt med den offentliga förhandlingen i de förenade målen C‑508/18 och C‑82/19 PPU, infann sig, utöver dem som ingett skriftliga yttranden – utom den ungerska och den polska regeringen – den danska och den italienska regeringen.

IV. Bedömning

15. Frågorna från Supreme Court (Högsta domstolen) sammanfattas i den fjärde frågan, nämligen huruvida riksåklagaren i Litauen är en ”rättslig myndighet” i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslutet.

16. Den hänskjutande domstolen önskar i synnerhet få klarhet i – huruvida det, för att skingra dess tvivel, ska fästas avseende vid åklagarmyndighetens oberoende i förhållande till den verkställande makten och myndighetens funktion att ”utöva rättskipning eller delta i rättskipningen” (den första frågan), – för det fall avseende ska fästas vid sistnämnda funktion, om detta krav ska fastställas med beaktande av den ställning åklagarmyndigheten har enligt nationell rätt eller andra objektiva kriterier (den tredje frågan), – om den första frågan besvaras nekande, vilka de relevanta kriterierna är (den andra frågan).

17. Jag föreslår i förslaget till avgörande i de förenade målen C‑508/18 och C‑82/19 PPU, såsom jag har angett ovan, att åklagarmyndigheten inte kan kvalificeras som en ”utfärdande rättslig myndighet” i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslutet.

18. Jag hänvisar till skälen i nämnda förslag till avgörande, som inte behöver upprepas, vilka kan sammanfattas i uppfattningen att ett frihetsberövande, såsom det som tillåts enligt förfarandet i rambeslutet, endast kan beslutas av en domstol i egentlig mening, som är ”den enda myndighet som kan tillhandahålla ett effektivt rättsmedel som garanteras i artikel 47 i stadgan”. ( 5 )

19. I nämnda förslag till avgörande hänvisar jag också till principen om domstolarnas oavhängighet som ett avgörande kriterium för begreppet ”rättslig myndighet”. ( 6 ) Nämnda princip står i centrum för de frågor som har ställts i detta mål, varför jag kommer att inrikta min bedömning på den principen.

20. Jag anser det lämpligt att än en gång erinra om att, på samma sätt som det finns en nära överensstämmelse mellan naturen hos ett rättsligt avgörande och den ställning som myndighet som den myndighet har från vilken avgörandet härrör, det ”också finns ett nära samband mellan en myndighets oberoende och den status som dess avgöranden har. Det vill säga en myndighets rättsliga ställning följer av naturen och omfattningen av dess oberoende”. ( 7 )

21. Eftersom åklagarmyndigheten inte utövar rättskipning har den i princip inte den oavhängighet som är kännetecknande för en domstolsfunktion.

22. Åklagarmyndigheten kan i nationell rätt visserligen ges ställning som oberoende organ. Eftersom den inte har någon domstolsfunktion kan det oberoende som den tillerkänns emellertid inte motsvara ”domstolars oavhängighet”.

23. Enligt de uppgifter som framgår av handlingarna i målet föreskrivs det nämligen i Litauens konstitution (artikel 118) att åklagarmyndigheten ska vara oberoende i förhållande till företrädare för lagstiftande, verkställande och dömande myndigheter. Detta oberoende har den ”i utövandet av sina funktioner”. Dessa funktioner består i att organisera och leda förundersökningen och väcka åtal vid brott. Det är klart att det inte rör sig om domstolsfunktioner, vilka i strikt mening består i att tillämpa rätten på ett slutgiltigt sätt vid avgörande av tvister. ( 8 )

24. En domare som utövar rättskipning har som enda intresse att säkerställa rättsordningens integritet. För att tillvarata detta intresse ska domaren vara oavhängig så att det säkerställs att han eller hon endast är underkastad lag, vilket med andra ord frigör vederbörande från varje annat särskilt intresse, även andra allmänna intressen såsom det som består i att främja att åtal väcks vid brott.

25. Myndigheter som i likhet med åklagarmyndigheten har offentliga funktioner inom rättsordningen hyser förtroende för att denna ordnings integritet säkerställs av domstolarna. Det är just på grund av detta förtroende som dessa myndigheter kan ägna sig åt att tillvarata det särskilda intresse som deras funktioner tar sikte på.

26. Åklagarmyndigheten i Litauen är, enligt de uppgifter som erhållits, oberoende för att organisera och leda förundersökningen och väcka åtal vid brott, däremot inte för att säkerställa att rättsordningen som sådan hålls skadeslös. Åklagarmyndigheten är oberoende i utövandet av sina uppgifter, som den utför inom rättsordningen, med de medel som den har enligt denna ordning. För åklagarmyndigheten är rättsordningen följaktligen ett medel för att nå ett mål.

27. En domare är däremot oavhängig för att utöva rättskipning, nämligen för att på ett slutgiltigt sätt fastslå rätten i ett konkret fall. Domarens roll är att ha det sista ordet, som motsvarar rättsordningens tillämpning, så att svaret, som vinner rättskraft, är rättsenligt och därmed giltigt. Det är i detta perspektiv som domarens oavhängighet har en mening, eftersom han eller hon har getts behörighet att avgöra tvister (enligt de villkor som föreskrivs i de lagstiftnings- och beslutsförfaranden som rättsordningen består av) i syfte att för alla säkerställa att detta sista ord, som ska meddelas utan någon som helst inblandning, är rättsenligt.

28. Det kan därför sägas att för domaren är rättsordningen inte ett medel, utan ett mål i sig. Det rör sig närmare bestämt om det enda mål som domaren ska uppnå och för vilket han eller hon har en oavhängighet som kvalitativt sett skiljer sig från det oberoende som åklagarmyndigheten kan ha eller det som kan beskrivas som den skyldighet avseende objektivitet och opartiskhet som är kännetecknande för förvaltningsmyndigheter.

29. Den omständigheten att åklagarmyndigheten kvalificeras som en oberoende myndighet medför inte att den kan likställas med en domstol. Detsamma gäller de så kallade oberoende myndigheter som inrättats med avseende på regleringen inom olika ekonomiska sektorer. Detta innebär konkret att åklagarmyndighetens oberoende inte är jämförbart med en domares oavhängighet vare sig beträffande dess grundval eller beträffande dess omfattning, eftersom åklagarmyndigheten och domaren har olika funktioner.

30. Den omständigheten att orden ”rättslig myndighet” i artikel 6.1 i rambeslutet är ett självständigt begrepp ( 9 ) är en konsekvens av behovet av en enhetlig definition av begreppets innebörd och räckvidd i hela unionen. Av detta följer att medlemsstaterna inte har rätt att betrakta en myndighet som en ”utfärdande rättslig myndighet”, när myndigheten, trots att den inte utövar rättskipning, kan kvalificeras som oberoende enligt nationell rätt. ( 10 )

31. Sistnämnda förklaring baseras helt klart på förutsättningen att åklagarmyndighetens oberoende inte får förväxlas med domstolarnas oavhängighet. Därtill kommer, i samband med rambeslutet, de olägenheter som kan följa av att andra myndigheter än domstolar erkänns som en utfärdande rättslig myndighet.

32. Medan det i fallet med en domstol är allmänt vedertaget för alla medlemsstater att det rör sig om en oavhängig myndighet – av vilket följer det förtroende som medlemsstaterna kan ha med avseende på det ömsesidiga erkännandet av dess avgöranden – gäller detta inte åklagarmyndigheten, vilket klart följer av förevarande begäran om förhandsavgörande och i de förenade målen C‑508/18 och C‑82/19 PPU.

33. Man kan nämligen uppfatta en gradering vad gäller nivån på åklagarmyndighetens oberoende i de olika medlemsstaterna. Detta oberoende, som, av begreppsmässiga skäl, aldrig kan likställas med domstolarnas oavhängighet, skulle behöva utredas av den verkställande rättsliga myndigheten i varje enskilt fall, mot bakgrund av den lagstiftning som är tillämplig i den utfärdande medlemsstaten i förhållande till åklagarmyndigheten.

34. En sådan utredning skulle kunna försena handläggningstiden i förfarandet om överlämnande och föranleda krav på information eller bestridanden från den berörda personens sida. Båda dessa omständigheter skulle oundvikligen försena handläggningen och därmed av de frihetsberövande åtgärder som det hade kunnat beslutas om.

35. Det krävs således, för att främja ett enkelt och snabbt förfarande, och därmed rätten till frihet, att varje tvivel om vilken ställning den myndighet som utfärdat en europeisk arresteringsorder har skingras och, följaktligen, att ett sådant utfärdande förbehålls en (oavhängig) domstol.

36. Jag erinrar avslutningsvis om att jag i mitt förslag till avgörande i målet Özçelik ( 11 ) påpekade att det i förarbetena till artikel 6.1 i rambeslutet förefaller ha varit lagstiftarens avsikt att inte kvalificera åklagarmyndigheten som en rättslig myndighet i den mening som avses i den bestämmelsen.

37. I artikel 3 i det ursprungliga förslaget till rambeslut ( 12 ) inbegreps åklagarmyndigheter i definitionen av begreppet ”rättslig myndighet” (som utfärdar eller tar emot en europeisk arresteringsorder). ( 13 )

38. I förslaget till avgörande i målet Özçelik ( 14 ) påpekade jag följande: ”I det förklarande memorandumet till förslaget angavs även att begreppet ’rättslig myndighet’ överensstämde med det i Europeiska utlämningskonventionen av den 13 december 1957, enligt vilken det omfattar ’domstolar (rättsliga myndigheter i egentlig mening) och åklagarmyndigheter, däremot inte polismyndigheter’.” ( 15 )

39. Förslaget antogs inte och hänvisningen till åklagarmyndigheter togs inte med i den slutgiltiga lydelsen av artiklarna 1 och 6.

40. Detta borttagande har gett upphov till viss osäkerhet och det finns de som hävdar att det därmed får anses givet att åklagarmyndigheten – utan att det behövs något uttryckligt omnämnande – ingår i medlemsstaternas rättsliga myndigheter med avseende på en europeisk arresteringsorder. ( 16 )

41. Några av medlemsstaterna underrättade rådets generalsekretariat, i enlighet med artikel 6.3 i rambeslutet, om att bland de ”behöriga myndigheterna enligt den nationella lagstiftningen” att utfärda eller verkställa en europeisk arresteringsorder återfanns deras respektive åklagarmyndigheter. För dessa stater hade borttagandet av det uttryckliga omnämnandet av åklagarmyndigheter inte inneburit att dessa myndigheter uteslutits.

42. Dessa underrättelser ”innebär emellertid inte, i rent juridisk mening, att medlemsstaterna har handlat i enlighet med rambeslutets innehåll. Enligt bestämmelsen i fråga får medlemsstaterna bland sina rättsliga myndigheter utse eller välja vilka som ska vara behöriga att ta emot eller utfärda europeiska arresteringsorder, men den ger dem inte möjlighet att utvidga begreppet rättslig myndighet till att omfatta organ som inte har en sådan ställning”. ( 17 )

43. Enligt min uppfattning ska borttagandet av hänvisningen till åklagarmyndigheter tolkas på så sätt att lagstiftaren ville utesluta denna myndighet från artikel 6.1 i rambeslutet. Det rör sig om en mycket omdebatterad fråga. Om det hade varit lagstiftarens avsikt att ge en åklagarmyndighet ställning som rättslig myndighet, i den mening som avses i denna bestämmelse, skulle den därför ha gjort det uttryckligen, såsom i det ursprungliga förslaget.

44. Enligt den motsatta uppfattningen var borttagandet, under lagstiftningsförfarandet, av omnämnandet av åklagarmyndigheter motiverat för att undvika en onödig upprepning. Jag tror emellertid inte att så var fallet, vilket just framgår av den osäkerhet som uppkommit.

45. För mig förefaller det, på ett mycket enklare sätt, förhålla sig så, att om syftet med det ursprungliga förslaget var att avgöra frågan om åklagarmyndigheternas rättsliga ställning genom att uttryckligen tillkännage denna, innebär det senare borttagandet av deras omnämnande inte bara att frågan inte ska återupptas utan det talar, tvärtom, för att den ska avgöras genom att besvaras nekande.

46. Om de begreppsmässiga och principiella skälen samt de skäl som hänför sig till ett säkert och förenklat förfarande, vilka jag anser ska beaktas i både detta förslag till avgörande och förslaget till avgörande i målen C‑508/18 och C‑82/19 PPU läggs till det föregående, anser jag att den tolkning som talar för att åklagarmyndigheten inte ska tillerkännas ställning som ”utfärdande rättslig myndighet”, i den mening som avses i artikel 6.1 i rambeslutet, är den som bäst överensstämmer med det system som har införts genom rambeslutet.

V. Förslag till avgörande

47. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen ska ge Supreme Court (Högsta domstolen, Irland) följande svar: Artikel 6.1 i rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna, i dess lydelse enligt rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009, ska tolkas på så sätt att begreppet ”utfärdande rättslig myndighet” inte omfattar den myndighet som åklagarmyndigheten utgör.

( 1 ) Originalspråk: spanska.

( 2 ) Minister for Justice and Equality.

( 3 ) Rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (EGT L 190, 2002, s. 1), i dess lydelse enligt rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009 (EUT L 81, 2009, s. 24) (nedan kallat rambeslutet).

( 4 ) Lietuvos Respublikos Teisės Aktų Registras (TAR), 0921010KONSRG 922324.

( 5 ) Domstolen har i sin dom av den 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Brister i domstolssystemet) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586), punkt 53, angett att ”[e]n grundförutsättning för att detta skydd ska kunna säkerställas är att … domstolsinstanser[na]s oavhängighet upprätthålls, såsom detta bekräftas i artikel 47 andra stycket i stadgan, i vilken tillgången till en ’oavhängig’ domstol anges som ett av de krav som hänför sig till den grundläggande rätten till ett effektivt rättsmedel (dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 41).”

( 6 ) Förslag till avgörande i de förenade målen C‑508/18 och C‑82/19 PPU, punkterna 24 och 79–99.

( 7 ) Ibidem, punkt 81.

( 8 ) Jag hänvisar i detta avseende till punkterna 66 och 67 i mitt förslag till avgörande i de förenade målen C‑508/18 och C‑82/19 PPU.

( 9 ) Detta har bekräftats i domstolens dom av den 10 november 2016, Poltorak (C‑452/16 PPU, EU:C:2016:858), punkt 32.

( 10 ) Jag understryker att detta följer av artikel 6.1 i rambeslutet och inte nödvändigtvis av artikel 8.1 c. Jag hänvisar härvidlag till punkterna 45–50 i mitt förslag till avgörande i de förenade målen C‑508/18 och C‑82/19 PPU.

( 11 ) Mål C‑453/16 PPU (EU:C:2016:783), punkterna 39–42.

( 12 ) KOM(2001) 522 slutlig.

( 13 )

( 14 ) Mål C‑453/16 PPU (EU:C:2016:783), punkt 40.

( 15 ) Av kommentaren till artikel 3 framgår följande: ”The procedure of the European arrest warrant is based on the principle of mutual recognition of court judgments. State-to-State relations are therefore substantially replaced by court-to-court relations between judicial authorities. The term“judicial authority” corresponds, as in the 1957 Convention (cf. Explanatory Report, Article 1), to the judicial authorities as such and the prosecution services, but not to the authorities of police force.” Min markering.

( 16 ) En utmärkt redogörelse för de ståndpunkter som har intagits i frågan går att finna i omröstningarna och de skiljaktiga meningarna i den dom som meddelades av Supreme Court of the United Kingdom (Förenade kungarikets högsta domstol) den 30 maj 2012 i målet Assange v The Swedish Prosecution Autorithy, 2012, UKSC 22.

( 17 ) Förslag till avgörande i målet Özçelik (C‑453/16 PPU, EU:C:2016:783, punkt 43).