Förslag till avgörande av generaladvokat Léger föredraget den 5 mars 1996. - Europeiska kommissionen mot Konungariket Belgien. - Medlemsstats fördragsbrott - Fri rörlighet för personer - Anställning i offentlig tjänst. - Mål C-173/94.



Rättsfallssamling 1996 s. I-03265



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Inom ramen för en talan om fördragsbrott väckt den 22 juni 1994 har kommissionen begärt att domstolen skall

- fastställa att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 48 i EEG(1)-fördraget och enligt artiklarna 1 och 7 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen(2) genom att bibehålla kravet på belgiskt medborgarskap i förhållande till arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater för tillträde till anställning inom offentlig verksamhet för distribution av vatten, gas och elektricitet (såsom till exempel Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux, nedan kallat CIBE, Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening, ett flamländskt bolag för vattendistribution, nedan kallat VMW, Unerg, Sibelgaz etc.),

- förplikta Konungariket Belgien att ersätta rättegångskostnaderna.

2 Den föreliggande talan har samband med två andra mål som domstolen skall pröva.(3)

3 De tre målen rör i huvudsak frågan om räckvidden av det undantag från den fria rörligheten för arbetstagare som stadgas i artikel 48.4 i fördraget beträffande "anställning i offentlig tjänst".

4 I de två andra målen har svarandena framställt invändningar mot talan om fördragsbrott och bland annat hävdat att en prövning av hela verksamhetsområden bör uteslutas vid tillämpningen av artikel 48.4 i fördraget till förmån för en prövning av varje anställning för sig.

5 Konungariket Belgien har däremot underförstått medgivit att den prövning av hela områden som kommissionen har föreslagit utgör en logisk utveckling av domstolens gällande rättspraxis.

6 Svarandens inställning i sak tillåter mig att vara kortfattad i min beskrivning av tvistens rättsliga bakgrund (I) samt i min bedömning av om talan om fördragsbrott är befogad (II). För en mer utförlig redogörelse och mer detaljerade hänvisningar, får jag hänvisa till mina förslag till avgörande i de båda ovannämnda målen.(4)

I - Tvistens rättsliga bakgrund

7 Efter en redogörelse för de gemenskapsrättsliga bestämmelser som har åberopats av kommissionen (A), kommer jag att kortfattat sammanfatta domstolens rättspraxis på området (B). Därefter kommer jag att redogöra för det nationella rättsläge som har ifrågasatts (C).

A - Gemenskapsrättsliga bestämmelser

8 I artikel 48.1-48.3 i fördraget fastställs principen om fri rörlighet för arbetstagare och följderna av denna, nämligen avskaffandet av all diskriminering grundad på nationalitet mellan arbetstagare i medlemsstaterna vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor.

9 I artikel 48.4 föreskrivs följande:

"Bestämmelserna i denna artikel skall inte tillämpas på anställning i offentlig tjänst."

10 I artikel 1 i förordning nr 1612/68 föreskrivs följande vad gäller tillträde till anställning:

"1. Varje medborgare i en medlemsstat skall, oavsett var han eller hon har sitt hemvist, ha rätt att ta anställning och att arbeta inom en annan medlemsstats territorium i enlighet med de villkor som, enligt lagar och andra författningar, gäller för anställning av medborgare i denna stat.

2. Han eller hon skall i synnerhet ha samma förtur till en ledig befattning i en medlemsstat som medborgarna i denna stat."

11 I artikel 7.1 och 7.2 i samma förordning föreskrivs följande vad gäller anställning och likabehandling:

"1. En arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat får inom en annan medlemsstats territorium inte på grund av sin nationalitet behandlas annorlunda än landets egna arbetstagare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor, speciellt vad avser lön, avskedande och, om han eller hon skulle bli arbetslös, återinsättande i arbete eller återanställning.

2. Arbetstagaren skall åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landets medborgare."

B - Domstolens rättspraxis

12 Enligt domstolens rättspraxis faller begreppet offentlig tjänst under gemenskapsrätten och skall tolkas restriktivt.

13 Det är uteslutet med en enkel organisatorisk definition av detta begrepp.

14 Domstolen har fastställt en funktionell definition av anställning i offentlig tjänst och fastslagit att det rör sig om ett antal anställningar som direkt eller indirekt innefattar myndighetsutövning och fullgörande av arbetsuppgifter som har till mål att skydda statens och annan offentlig verksamhets allmänna intressen.

15 Följaktligen skall de anställningar som inte uppfyller villkoren i domstolens definition vara tillgängliga för medborgare från andra medlemsstater.

C - Den nationella rätten i fråga

16 Jag kommer först att redogöra för den rättsliga situationen vid tiden för det motiverade yttrandet (1), innan jag tar upp de ändringar av lagstiftningen som därefter har gjorts (2).

1) Situationen vid tiden för det motiverade yttrandet

17 Distribution av vatten, gas och elektricitet säkerställs av offentligrättsliga juridiska personer - kommunala sammanslutningar [intercommunales] (a) eller distributionsbolag som lyder under myndigheter (b) - men även av privaträttsliga bolag (c).

a) Kommunala sammanslutningar

18 En kommunal sammanslutning består av flera kommuner som gemensamt bedriver kommersiell verksamhet.

19 Man skiljer mellan rena kommunala sammanslutningar (sammanslutningar av decentraliserade myndigheter) och blandade kommunala sammanslutningar (sammanslutningar av decentraliserade myndigheter och privata bolag).

20 Personalen i kommunala sammanslutningar omfattas av en personalstadga som de facto överensstämmer med den som gäller för statsanställda och i denna stadga uppställs fortfarande ett krav på belgiskt medborgarskap.

21 De kommunala sammanslutningarna är underställda de regionala regeringarna.

22 Vad särskilt gäller CIBE uppställs i artiklarna 6 och 11 i personalstadgan ett krav på belgiskt medborgarskap för anställning.

b) Distributionsbolag som är underställda myndigheter

23 Dessa bolag hör till de som uppräknas i kategori B i lag av den 16 mars 1954 om kontrollen över viss verksamhet av allmänt intresse.

24 Enligt artikel 11.1 i denna lag fastställer de regionala regeringarna personalstadgan för dessa bolag.

25 VMW omfattas av dessa bestämmelser enligt artikel 17 i dekret av den 28 juni 1983 om inrättande av denna verksamhet.

26 Belgiskt medborgarskap krävs för anställning inom denna verksamhet, eftersom personalstadgan har upprättats i överensstämmelse med de bestämmelser som gäller för statsanställda.

c) Privata distributionsbolag

27 I vissa fall ansvarar privaträttsliga bolag för distributionen. Dessa bolag bedriver sin verksamhet självständigt eller i samverkan med blandade kommunala sammanslutningar. I det sistnämnda fallet ställer de sin personal till de kommunala sammanslutningarnas förfogande.

2) Senare lagstiftningsändringar

28 Två kungliga kungörelser [arrêtés royaux] av den 26 september 1994 offentliggjordes den 1 oktober 1994(5). Den första innebar en ändring av olika föreskrifter tillämpliga på statsanställda, medan den andra innehöll allmänna principer för de administrativa och ekonomiska villkor som gäller för statsanställda och som är tillämpliga på personal anställda av gemenskapernas och regionernas regeringar, vid kollegierna för den gemensamma gemenskapskommissionen och den franskspråkiga gemenskapskommissionen samt på offentligrättsliga juridiska personer som är underställda dessa.

29 Genom dessa kungörelser har kravet på belgiskt medborgarskap upphävts för tillträde till anställningar som inte direkt eller indirekt innefattar offentlig myndighetsutövning eller fullgörande av arbetsuppgifter som har till mål att skydda statens, gemenskapens eller regionens allmänna intressen.(6)

30 Enligt den belgiska regeringen(7) är den andra kungörelsen inte tillämplig på kommunala sammanslutningar, eftersom dessa inte uppfyller det kriterium om organisatorisk beroendeställning som avses i denna text.

31 Svaranden har emellertid erinrat om att personalstadgan för de kommunala sammanslutningarna i själva verket fortfarande de facto överensstämmer med de bestämmelser som gäller för personal anställd av förbundsstaten, i vilken (första kungliga kungörelsen av den 26 september 1994) ett krav på medborgarskap inte längre föreskrivs.

32 Vad beträffar distributionsbolagen för vatten i kategori B i lag av den 16 mars 1954, som exempelvis VMW, har den belgiska regeringen uppgivit att dessa bolag omfattas av tillämpningsområdet för den andra kungliga kungörelsen av den 26 september 1994, eftersom dessa bolag är underställda de regionala regeringarna. Ett krav på belgiskt medborgarskap skall således inte längre gälla för tillträde till anställning i dessa bolag.

II - Frågan om fördragsbrott föreligger

33 Jag har inom ramen för de båda ovannämnda målen(8) detaljerat redogjort för skälen till att jag anser att det är möjligt att beakta hela verksamhetsområden inom staten, myndigheter eller offentligrättsliga juridiska personer vid tillämpningen av artikel 48.4 i fördraget.

34 Såsom jag tidigare har understrukit har Konungariket Belgien inte haft någon invändning mot en sådan prövning.

35 I likhet med kommissionen anser jag att sådan verksamhet som distribution av vatten, gas och elektricitet saknar tillräckligt samband med den specifika verksamhet som bedrivs i offentlig tjänst.

36 Den övervägande delen av anställningarna inom de ifrågavarande sektorerna kan således inte anses uppfylla villkoren i den gemenskapsrättsliga definitionen av offentlig tjänst. Följaktligen faller dessa sektorer a priori under artikel 48.1-48.3 i fördraget. Konungariket Belgien borde därför ge arbetstagare från gemenskapen rätt att tillträda dessa anställningar, med förbehåll endast för undantag som fastställts uttryckligen genom hänvisning till den gemenskapsrättsliga definitionen av offentlig tjänst.

37 Svaranden har inte bestridit(9) att kravet på belgiskt medborgarskap kvarstod för rekrytering av den egna personalen i de kommunala sammanslutningarna, såsom CIBE, och till distributionsbolag i kategori B i lag av den 16 mars 1954, såsom VMW, vid utgången av tidsfristen om fyra månader som har angivits i det motiverade yttrandet av den 6 augusti 1992.

38 Svaranden har genom skrivelse av den 19 januari 1996 bekräftat ett beslut fattat av styrelsen för CIBE den 20 december 1995 om att upphäva kravet på belgiskt medborgarskap i personalstadgan för detta bolag.

39 Under det muntliga förfarandet har svaranden medgivit att detta beslut ännu inte har offentliggjorts.

40 Vad för övrigt beträffar den flamländska regionen har svaranden klargjort att VMW hade lagt fram ett förslag till personalstadga för den flamländska regeringen, vilket överensstämde med artikel 48 i fördraget och att detta förslag skulle godkännas i slutet av februari 1996. När det gällde rena eller blandade kommunala sammanslutningar i samma region har svaranden medgivit att personalstadgan i två bolag fortfarande innehöll ett diskriminerande krav på belgiskt medborgarskap.

41 Slutligen har Konungariket Belgien under det muntliga förfarandet redogjort för situationen i den vallonska regionen och medgivit att stadgorna för ett femtontal kommunala sammanslutningar fortfarande innehöll ett krav på belgiskt medborgarskap.

42 De två kungliga kungörelserna av den 26 september 1994, vilka offentliggjordes omkring 22 månader efter utgången av den tidsfrist som angivits i det motiverade yttrandet, saknar relevans i förhållande till tidpunkten för bedömningen av om fördragsbrott föreligger. Dessutom har dessa kungörelser enligt svarandens egna uppgifter ännu inte lett till att kravet på belgiskt medborgarskap allmänt har upphävts.

43 Det fördragsbrott som kommissionen har gjort gällande skall således fastställas på grundval av det krav på belgiskt medborgarskap som görs gällande mot medborgare från andra medlemsstater för tillträde till anställningar bland den egna personalen vid de offentligrättsliga juridiska personer som ansvarar för distribution av vatten, gas och elektricitet, eftersom dessa juridiska personer är underställda offentliga myndigheter.

44 Detta gäller däremot inte de övriga bolag som åsyftas av kommissionen.

45 Konungariket Belgien har i detta avseende påpekat följande:

- Aktiebolaget Powerfin (tidigare Unerg) är ett helt privatägt bolag, i vilket offentliga myndigheter inte har något som helst organisatoriskt inflytande.

- Sibelgaz är en blandad kommunal sammanslutning där personalen ställs till förfogande av privata bolag, i vilka offentliga myndigheter, i likhet med ovan, inte heller har något inflytande.

- Det finns ingen nationell, regional eller kommunal norm enligt vilken privata bolag åläggs att tillämpa ett krav på belgiskt medborgarskap.

46 Kommissionen bär bevisbördan i detta avseende men har inte styrkt att Powerfin är en offentligrättslig juridisk person eller ett privaträttsligt bolag som av offentliga myndigheter har ålagts att tillämpa ett krav på belgiskt medborgarskap eller att Sibelgaz har anställt egen personal på diskriminerande villkor vad gäller medborgarskap eller har ålagt de privata bolag som har ställt personal till Sibelgaz förfogande att tillämpa ett krav på belgiskt medborgarskap. Kommissionen har inte heller styrkt att det finns en nationell, regional eller kommunal norm enligt vilken privata bolag åläggs att tillämpa ett krav på belgiskt medborgarskap.

47 Med hänsyn till vad som framgår av handlingarna i målet kan fördragsbrott således inte anses föreligga vad gäller juridiska personer såsom Powerfin och Sibelgaz.

Förslag till avgörande

48 Följaktligen föreslår jag att domstolen skall meddela följande dom:

1) Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 48 i EEG-fördraget och enligt artiklarna 1 och 7 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen genom att inte begränsa kravet på belgiskt medborgarskap gentemot arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater till att gälla tillträde till endast de anställningar som direkt eller indirekt innefattar myndighetsutövning eller fullgörande av arbetsuppgifter som har till mål att skydda statens och annan offentlig verksamhets allmänna intressen, bland den egna personalen vid offentligrättsliga juridiska personer som svarar för distribution av vatten, gas och elektricitet.

2) Konungariket Belgien skall ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - Ansökan hänvisar med rätta till artikel 48 i EEG-fördraget och inte EG-fördraget, eftersom de motiverade yttrandena avgavs före den 1 november 1993, det datum då Fördraget om Europeiska unionen trädde i kraft, och eftersom frågan om det föreligger underlåtenhet att uppfylla skyldigheter som följer av artikel 48 därför i princip skall bedömas i enlighet med vad som gällde då de motiverade yttrandena avgavs. Skillnaden i formulering är här endast formell, eftersom artikel 48 inte har ändrats. En sådan skillnad skulle emellertid kunna få följder i sak om den text som åsyftades i ansökan hade ändrats.

(2) - EGT nr L 257, s. 2.

(3) - Se mina två förslag till avgörande i målen kommissionen mot Luxemburg (C-473/93) och kommissionen mot Grekland (C-290/94).

(4) - Fotnot 3.

(5) - Moniteur Belge, s. 25027 respektive s. 24948.

(6) - Se artikel 5 a 1 respektive artikel 1.3 punkt 1 i dessa kungörelser.

(7) - Dupliken, s. 2.

(8) - Fotnot 3. (9) - Svaromålet, s. 1.