Förslag till avgörande av generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer föredraget den 29 mars 2000. - Europeiska kommissionen mot Republiken Grekland. - Fördragsbrott - Direktiv 96/97/EG - Genomförande av principen om likabehandling av män och kvinnor i företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet - Underlåtenhet att införliva. - Mål C-457/98.



Rättsfallssamling 2000 s. I-11481



Generaladvokatens förslag till avgörande

I - Föremålet för talan och vad som förevarit under det administrativa förfarandet

1 Med stöd av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) har kommissionen hos EG-domstolen väckt talan om fastställelse av att Republiken Grekland har åsidosatt sina skyldigheter enligt fördraget genom att inte inom den föreskrivna fristen anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktiv 96/97/EG(1) (nedan kallat direktiv 96/97) och, i andra hand, genom att inte underrätta kommission om sådana åtgärder.

2 Direktiv 96/97 innebär en anpassning av bestämmelserna i rådets direktiv 86/378/EEG (nedan kallat direktiv 86/378) av den 24 juli 1986 om genomförandet av principen om likabehandling av män och kvinnor i företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet(2), efter en serie domar av EG-domstolen, av vilka den första var domen i målet Barber.(3) Enligt artikel 3.1 i direktiv 96/97 skall medlemsstaterna sätta i kraft de lagar eller andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 1 juli 1997 och genast underrätta kommissionen om detta.

3 Eftersom kommissionen inte inom den föreskrivna fristen hade fått någon underrättelse från den grekiska regeringen om att den hade genomfört direktiv 96/97 i den nationella lagstiftningen, och inte heller hade fått några andra uppgifter om att ett sådant genomförande hade ägt rum, ansåg kommissionen att Republiken Grekland inte hade uppfyllt sina skyldigheter i enlighet med artikel 3.1 i nämnda direktiv och beslutade att väcka talan i enlighet med artikel 169 i EG-fördraget. Genom offentlig underrättelse av den 9 september 1997 uppmanade kommissionen Republiken Grekland, efter att ha erinrat om dess skyldigheter enligt direktiv 96/97och EG-fördraget, att inkomma med ett yttrande inom två månader.

4 De grekiska myndigheterna svarade inte på denna uppmaning. I skrivelse av den 12 januari 1998 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till Republiken Grekland, vari den upprepade sitt tidigare yttrande och uppmanade Grekland att inom två månader vidta de nödvändiga åtgärderna för att följa direktivet.

5 Eftersom de grekiska myndigheterna inte hade svarat på uppmaningen i det motiverade yttrandet, väckte kommissionen den 15 december 1998 denna talan.

II - Parternas påståenden

6 Kommissionen har gjort gällande att Republiken Grekland har åsidosatt artiklarna 189 och 5 i EG-fördraget (nu artiklarna 249 EG och 10 EG) genom att inte vidta nödvändiga åtgärder för att till fullo anpassa den inhemska rätten till direktivet.

7 Svaranderegeringen har bestridit att nödvändiga åtgärder inte har vidtagits. I första hand har den gjort gällande att institutet "företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet", i den mening som avses i direktiven 86/378 och 96/97, i princip inte förekommer i den grekiska rättsordningen.

Efter att ha angett att den gemenskapsrättsliga regleringen inte klart definierar dessa system, har den grekiska regeringen förklarat att grekiska socialförsäkringssystem är lagstadgade. Samtliga som ingår i den personkrets på vilken aktuell lag är tillämplig (ratione personae) omfattas obligatoriskt och utan inskränkningar av socialförsäkringsprogrammet.

Det inhemska socialförsäkringssystemet har i Grekland inrättats genom särskilda system för varje yrkesgrupp. Idrima Koinonikon Asfaliseon (det allmänna socialförsäkringssystemet för arbetstagare) omfattar de arbetstagare som inte är försäkrade inom ramen för något särskilt system. Enligt den grekiska regeringen är såväl det allmänna systemet som de särskilda systemen "lagstadgade system" och förordning (EEG) nr 1408/71(4) är således tillämplig på dessa.

Att dessa system är av lagstadgad karaktär bekräftas av att de har införts och fungerar utan samråd med arbetsmarknadens parter. Detsamma gäller vid bestämmandet av avgifter eller pensionsbelopp. Vidare har arbetsmarknadens parter ett mycket begränsat utrymme att i kollektivavtal reglera pensionerna, vilket särskilt framgår av artikel 3 i lag nr 1876/1990(5), i dess lydelse genom lag nr 1902/1990.(6)

I sin duplik har den grekiska regeringen tillagt att den lagstadgade karaktären i de grekiska systemen för social trygghet även framgår av artikel 22.4 i den grekiska konstitutionen(7), såsom den har tolkats av Symvoulio tis Eprikateias (högsta förvaltningsdomstolen i Grekland).(8) Vidare har den hänvisat till artikel 22 i lag nr 2084/1992(9), vari stadgas att nivån på de socialförsäkringsavgifter som betalas av arbetsgivaren, arbetstagaren eller av staten själv är desamma inom alla socialförsäkringssystem och att de har fastställts i lag.

8 I andra hand har svaranderegeringen anfört att den grekiska lagstiftaren redan har tagit initiativ till att anpassa den inhemska rätten till direktiv 96/97, och det trots den svårighet som, vilket redan har nämnts, består i att det i Grekland inte förekommer företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet.

Härvidlag har den hänvisat till lag nr 2676/1999.(10) Genom artikel 81 i denna har det tillfogats en punkt 3 i artikel 5 i lag nr 1414/1984(11), vilken har följande lydelse:

"3. Alla bestämmelser i kollektivavtal eller interna företagsföreskrifter, enligt vilka det med avseende på företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet stadgas en skillnad beroende på arbetstagarens kön är otillåtna."(12)

9 I tredje hand har den grekiska regeringen anfört att de grekiska myndigheterna har fortsatt att uppmärksamt undersöka möjligheten att låta andra befintliga eller framtida system omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 96/97. Den anser närmare bestämt att direktiv 96/97 skulle kunna tillämpas på privata gruppförsäkringsavtal, som har slutits mellan arbetsgivare och arbetstagare inom vissa verksamhetsområden, men menar att dessa avtal under alla förhållanden inte innehåller några villkor som utgör diskriminering på grund av kön.

10 Slutligen har den svarande regeringen understrukit de negativa följder som skulle kunna uppstå om de grekiska systemen för social trygghet betraktades som "företags- eller yrkesbaserade system".

För det första skulle det hindra samordningen med andra medlemsstaters system för social trygghet inom ramen för förordningarna nr 1408/71 och nr 574/72(13), vilket skulle skada den fria rörligheten för personer. I detta sammanhang har den grekiska regeringen anfört att samtliga grekiska system för social trygghet faller inom tillämpningsområdet för dessa förordningar, varför direktiv 98/49/EG(14) inte är tillämpligt på Grekland i enlighet med dess uttalande under förarbetet inom rådets arbetsgrupp för sociala frågor.

För det andra skulle det innebära en, om än retroaktiv, omvälvning av den inhemska politiken liksom av budgeten för samtliga grekiska system för social trygghet.

III - Juridisk bedömning

11 Den grekiska regeringens påståenden synes mig föga övertygande, och detta av nedan angivna skäl.

12 Vad gäller den påstådda avsaknaden inom den grekiska rättsordningen av "företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet" i den mening som avses i de gemenskapsrättsliga direktiven, vill jag först anmärka att inte ens den grekiska regeringen själv synes vara övertygad om detta påståendes riktighet. I sitt svaromål har den påstått att "institutet 'företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet', i den mening som avses i direktiven 86/378/EEG och 96/97/EG i princip inte förekommer i den grekiska rättsordningen". I sin duplik har den upprepat att "de flesta - om än inte alla - systemen för social trygghet i Grekland är 'lagstadgade' system".(15)

Den enda slutsats som kan dras av dessa påståenden är att de flesta grekiska system för social trygghet är lagstadgade. Omvänt kan man därav även dra slutsatsen att det förekommer andra system - vilka regeringen betecknar som "särskilda" - vilka skulle kunna falla inom direktivets tillämpningsområde.

13 I själva verket är det så, vilket kommissionen med rätta har påpekat, att EG-domstolen i målet Evrenopoulos(16), vilket gällde Dimossia Epicheirissi Ilektrismous (ett offentligt elektricitetsföretag, nedan kallat DEI) socialförsäkringssystem, uttryckligen har bekräftat att företags- och yrkesbaserade system för social trygghet, i den mening som avses i direktivet, förekommer i Republiken Grekland.

14 DEI och den grekiska regeringen hävdade i detta mål att DEI:s socialförsäkringssystem var ett lagstadgat system som inte föll inom tillämpningsområdet för artikel 119 i EG-fördraget (artiklarna 117-120 i EG-fördraget har ersatts av artiklarna 136-143 EG). I detta avseende underströk DEI att systemet var inrättat direkt och reglerat uteslutande i lag och att företaget självt skötte det i egenskap av offentligrättslig juridisk person, att systemet varken var inrättat genom ett ensidigt beslut av arbetsgivaren eller efter förhandling eller överläggning mellan arbetsmarknadens parter, att de närmare villkoren hängde samman med socialpolitiska skäl och inte med anknytningen till anställningen samt, slutligen, att systemet inte var av kompletterande karaktär i förhållande till ett annat allmänt socialförsäkringssystem, vilket innebar att de förmåner som betalades ut enligt systemet varken helt eller delvis ersatte dem som betalas ut av ett annat allmänt socialförsäkringssystem, oavsett vilket. Mot bakgrund av dessa synpunkter ansåg DEI och den grekiska regeringen att systemet inte stämde överens med de kriterier som har ställts upp av domstolen för tolkningen av begreppet "lön" i den mening som avses i artikel 119 i EG-fördraget.

15 EG-domstolen godtog inte dessa synpunkter. Den påminde om att enbart kriteriet om att pension utbetalas till en arbetstagare på grundval av anställningsförhållandet mellan honom och hans tidigare arbetsgivare, det vill säga kriteriet om anställningsförhållande som framgår av ordalydelsen i artikel 119, kan utgöra ett avgörande kännetecken. Vidare framhöll domstolen att detta kriterium inte uteslutande kan anses ge ett pensionssystem dess särprägel, eftersom pensioner som utbetalas i enlighet med ett lagstadgat system för social trygghet helt eller delvis kan beakta erhållna löner. Socialpolitiska, statsorganisatoriska, etiska eller till och med budgetmässiga hänsyn, som har haft eller som har kunnat ha betydelse när den nationella lagstiftaren reglerat systemet, kan emellertid inte tillåtas överväga om pensionen endast gäller en särskild kategori arbetstagare, om den är direkt beroende av fullgjord tjänstgöringstid och om den beräknas efter senaste lön. Domstolen erinrade vidare om att en efterlevandepension som föreskrivs i ett tjänstepensionssystem är en förmån som har sitt ursprung i den avlidna makens anslutning till systemet, vilket öppnar för en tillämpning av artikel 119.(17)

16 EG-domstolen drog härav slutsatsen att en efterlevandepension som utbetalas av ett tjänstepensionssystem som DEI:s, vilket i huvudsak är beroende av den anställning som vederbörandes hustru innehade, står i samband med den lön som den sistnämnda åtnjöt och omfattas således av artikel 119 i EG-fördraget.

17 Av denna dom framgår klart att det i Grekland, tvärtemot den grekiska regeringens påstående, förekommer företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet i den mening som avses i direktiven 86/378 och 96/97. Jag anser således att nämnda regerings första invändning skall underkännas.

18 Vad gäller den andra invändningen, vilken bygger på antagandet av lag nr 2676/1999, vill jag framhålla att oberoende av om bestämmelserna i denna lag kan anses innebära att den inhemska rätten tillräckligt har anpassats till direktiv 96/97(18), är det i detta mål tillräckligt att konstatera att nämnda lag publicerades i Republiken Greklands officiella tidning den 5 januari 1999 och således efter det att kommissionen hade väckt talan i detta mål. Enligt fast rättpraxis kan EG-domstolen inte ta hänsyn till sådana åtgärder som en medlemsstat, för att uppfylla sina skyldigheter, har vidtagit efter det att talan om fördragsbrott har väckts.(19)

19 Vidare framgår det av EG-domstolens rättspraxis att det, vad avser skyldigheten att omedelbart delge kommissionen samtliga relevanta upplysningar om åtgärder som har vidtagits för att anpassa den inhemska rätten till en bestämmelse i ett direktiv, inte är tillräckligt om medlemsstaten för första gången i förfarandet vid EG-domstolen anger de nationella åtgärder som den menar har säkerställt direktivets genomförande.(20)

20 Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser jag att även den grekiska regeringens andra invändning skall underkännas.

21 Inte heller den grekiska regeringens tredje invändning kan godtas. Enligt min mening utgör den grekiska regeringens avsikt att "uppmärksamt undersöka möjligheten" att i detta fall tillämpa direktiv 96/97 på andra befintliga eller framtida system inte ett korrekt genomförande av nämnda direktiv. Allmänna påståenden om att privata gruppförsäkringsavtal, som har slutits mellan arbetsgivare och arbetstagare inom vissa verksamhetsområden, på vilka enligt den grekiska regeringen direktiv 96/97 kan vara tillämpigt, inte innehåller villkor som utgör diskriminering på grund av kön, synes inte heller övertygande. Som EG-domstolen har uttalat "är det av betydelse att varje medlemsstat genomför direktiven på ett sätt som till fullo motsvarar kravet på rättsäkerhet och följaktligen omvandlar direktivets ordalydelse till tvingande nationella bestämmelser".(21)

22 Jag vill ge följande kommentarer till svaranderegeringens sista invändning som grundar sig på de följder som en tillämpning av bestämmelserna i direktiv 96/97 på de grekiska systemen för social trygghet kan få.

23 Till en början vill jag, även om det synes självklart, understryka att för det fall EG-domstolen meddelar en fällande dom i detta mål, ålägger inte denna på något sätt de grekiska myndigheterna att tillämpa direktivet på lagstadgade system för social trygghet. Medlemsstaten är däremot skyldig att anta erforderliga bestämmelser för att säkerställa att direktiv 96/97 tillämpas på företags- eller yrkesbaserade system enligt den definition som återfinns i nämnda direktivs bestämmelser.

24 Den grekiska regeringen har beklagat att den inte fortsättningsvis kan tillämpa förordningarna nr 1408/71 och nr 574/72 på de system för social trygghet som, mot bakgrund av EG-domstolens dom, skall anses falla inom tillämpningsområdet för direktiv 96/97. Det synes som om detta argument skall förstås så att det är lämpligt att underlåta att tillämpa bestämmelserna i direktiven 86/378 och 96/97 för att säkerställa likabehandling mellan män och kvinnor inom företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet för att i sin tur säkerställa den fria rörligheten för personer.

25 Min personliga uppfattning är att det som medlemsstaterna måste göra är att på ett korrekt sätt tillämpa de gemenskapsrättsliga bestämmelserna. Förordningarna nr 1408/71 och nr 574/72 skall tillämpas på samtliga lagstadgade system för social trygghet som faller inom dess materiella tillämpningsområde såsom det har definierats i artikel 4 i förordning nr 1408/71, och endast på dessa. Likaså skall de ändringar i direktiv 86/378 som har införts genom direktiv 96/97, tillämpas på samtliga företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet som uppfyller villkoren för att betraktas som sådana och som faller inom direktivets materiella tillämpningsområde, såsom det har definierats i artikel 4 i direktiv 86/378. Att, med syfte att främja den fria rörligheten för personer, klassificera ett företags- eller yrkesbaserat system för social trygghet som ett lagstadgat system står i strid inte bara med direktiv 96/97 utan också med förordningarna nr 1408/71 och nr 574/72, eftersom de senare endast är tillämpliga på lagstadgade system för social trygghet.

26 Dessa synpunkter gäller även för direktiv 98/49. Utan att göra någon bedömning av påståendet att detta direktiv, mot bakgrund av det uttalande som den grekiska regeringen säger sig ha gjort inom ramen för rådet, inte är tillämpligt i Grekland, vilket inte skall prövas i detta mål(22), är det tillräckligt att konstatera att detta direktivs materiella tillämpningsområde inte är detsamma som tillämpningsområdet för direktiv 96/97.

27 Inte heller skall den grekiska regeringens argument avseende de följder som en fällande dom skulle få för den inhemska politiken och för budgeten för samtliga grekiska system för social trygghet beaktas. Det finns här anledning att erinra om att enligt EG-domstolens rättpraxis kan en medlemsstat inte åberopa förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som föreskrivits i gemenskapens direktiv. Detsamma gäller ekonomiska svårigheter, som det åvilar medlemsstaterna att övervinna genom att vidta lämpliga åtgärder.(23)

28 Även om EG-domstolen inte har uteslutit att ett absolut hinder att fullgöra de skyldigheter som följer av ett direktiv skulle kunna göra det befogat att inte följa direktivet(24), har den grekiska regeringen i detta fall inte kunnat styrka att ett sådant hinder föreligger.

IV - Kostnader

29 Under förutsättning att kommissionens talan vinner bifall, skall svaranden ersätta rättegångskostnaderna, i enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna.

V - Förslag till avgörande

30 Mot bakgrund av vad som har anförts ovan föreslår jag att EG-domstolen beslutar följande:

1) Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget genom att inte inom den föreskrivna fristen anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa rådets direktiv 96/97/EG av den 20 december 1996 om ändring av direktiv 86/378/EEG om genomförande av principen om likabehandling av män och kvinnor i företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet och genom att inte underrätta kommissionen om sådana åtgärder.

2) Republiken Grekland skall ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - Rådets direktiv av den 20 december 1996 om ändring av direktiv 86/378/EEG om genomförandet av principen om likabehandling av män och kvinnor i företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet (EGT L 46, 1997, s. 20).

(2) - EGT L 225, s. 40; svensk specialutgåva, område 5, volym 4, s. 83.

(3) - Dom av den 17 maj 1990 i mål C-262/88 (REG 1990, s. I-1889; svensk specialutgåva, område 5, volym 4, s. 83). I denna dom fastställde EG-domstolen att pensioner som betalas ut av privata företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet, som kännetecknas av att de tillkommit till följd antingen av ett avtal mellan arbetsmarknadens parter eller av ett ensidigt beslut av arbetsgivaren, utgör av arbetsgivaren betalda förmåner på grund av anställning eftersom de finansieras av arbetsgivaren eller ibland av denna och arbetstagarna tillsammans, eftersom lagen medger att de efter samtycke från arbetstagaren delvis ersätter ett lagstadgat system och eftersom de endast berör arbetstagare inom vissa företag. De faller följaktligen inom tillämpningsområdet för artikel 119 i EG-fördraget (artiklarna 117-120 i EG-fördraget har ersatts av artiklarna 136-143 EG) (se punkterna 25-28 i domen).

(4) - Rådets förordning av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen (EGT L 149, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 57).

(5) - Lag av den 8 mars 1990 om kollektivavtal (Republiken Greklands officiella tidning, första delen, nr 27 av den 8 mars 1990).

(6) - Lag av den 12 oktober 1990 om pensioner (Republiken Greklands officiella tidning, första delen, nr 138, den 17 oktober 1990). I nämnda bestämmelse stadgas, såvitt gäller pensioner, att kollektivavtal inte, direkt eller indirekt, får reglera förändringar i förhållandet mellan arbetstagarnas och arbetsgivarnas avgifter, hela eller delvisa överföringar av ordinarie avgifter mellan olika försäkringsperioder eller inrättandet av speciella kassor eller konton för beviljande av periodisk pension eller enstaka stöd på arbetsgivarens bekostnad.

(7) - I denna artikel stadgas att "staten svarar för arbetstagarnas sociala trygghet i enlighet med lagens bestämmelser".

(8) - Den grekiska regeringen har hänvisat till dom nr 5024/11987.

(9) - Lag av den 7 oktober 1992 om förändring i socialförsäkringen (Republiken Greklands officiella tidning, första delen, nr 165, den 7 oktober 1992.

(10) - Lag av den 5 januari 1999 om förändring av socialförsäkringssystemens organisation och funktion (Republiken Greklands officiella tidning, första delen, nr 1, den 5 januari 1999).

(11) - Lag av den 1 februari 1984 om tillämpningen av principen om likabehandling av kön i arbetsförhållanden (Republiken Greklands officiella tidning, första delen, nr 10, den 2 februari 1984).

(12) - I förarbetena till lag nr 2676/1999 anges följande: "Denna ändring syftar till att anpassa den grekiska lagstiftningen till direktiv 96/97/EG ... Med företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet menas system som inte regleras av direktiv 79/7/EEG, som har till syfte ... att ge dem som arbetar, både anställda och egna företagare, i ett företag eller i en grupp av företag, inom ett område för ekonomisk verksamhet eller yrkessektor eller grupp av sådana sektorer, förmåner som skall komplettera förmånerna enligt lagstadgade system för social trygghet eller ersätta dessa, vare sig deltagandet i sådana system är obligatoriskt eller frivilligt." Denna definition av "företags- eller yrkesbaserade system" återger nästan ord för ord den som återfinns i artikel 2.1 i direktiv 86/378.

(13) - Rådets förordning av den 21 mars 1972 om tillämpningen av förordning nr 1408/71 (EGT L 74, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 106).

(14) - Rådets direktiv av den 29 juni 1998 om skydd av kompletterande pensionsrättigheter för anställda och egenföretagare som flyttar inom gemenskapen (EGT L 209, s. 46).

(15) - Min kursivering.

(16) - Dom av den 17 april 1997 i mål C-147/95, Evrenpoulos (REG 1997, s. I-2057).

(17) - Ibidem, punkterna 16 och 19-24.

(18) - Vilket kommissionen har bestridit i sin replik.

(19) - Se dom av den 1 oktober 1998 i mål C-71/97, kommissionen mot Spanien (REG 1998, s. I-5991), punkt 18.

(20) - Se domar av den 1 mars 1983 i mål 300/81, kommissionen mot Italien (REG 1983, s. 449), punkterna 5-7, och i mål 301/81, kommissionen mot Belgien (REG 1983, s. 467), punkterna 14-16.

(21) - Dom av den 2 december 1986 i mål 239/85, kommissionen mot Belgien (REG 1986, s. 3645), punkt 7.

(22) - Under alla förhållanden har ingenting nämnts om detta i direktivet.

(23) - Se dom av den 28 oktober 1999 i mål C-187/98, kommissionen mot Grekland (REG 1999, s. I-0000), punkt 45.

(24) - Dom av den 8 juni 1999 i mål C-198/97, kommissionen mot Tyskland (REG 1999, s. I-3257), punkt 41.