Domstolens dom den 21 september 1989. - Hoechst AG mot Europeiska gemenskapernas kommission. - Konkurrens - Förordning nr 17 - Undersökning - Grundläggande rätt att få ha sitt hem fredat - Motivering - Viten - Oriktigt förfarande. - Förenade målen 46/87 och 227/88.



Rättsfallssamling 1989 s. 02859

Svensk specialutgåva s. 00133

Finsk specialutgåva s. 00145



Sammanfattning

Parter

Föremål för talan

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1. Gemenskapsrätt - principer - rätten till försvar - iakttagande härav i administrativa förfaranden

(artikel 14 i rådets förordning nr 17)

2. Gemenskapsrätt - principer - grundläggande rättigheter - fysiska personers rätt till att få ha hemmet fredat - gäller inte företag - skydd mot godtyckliga eller oproportionerliga ingripanden av offentlig myndighet

(artikel 14 i rådets förordning nr 17)

3. Konkurrens - administrativt förfarande - kommissionens undersökningsbefogenheter - räckvidd - tillträde till affärslokaler - gränser - angivande av föremålet för och syftet med undersökningen

(artikel 14 i rådet förordning nr 17)

4. Konkurrens - administrativt förfarande - kommissionens undersökningsbefogenheter - gränser - situationer som fordrar hjälp av nationella myndigheter

(artikel 14 i rådets förordning nr 17)

5. Konkurrens - administrativt förfarande - kommissionens undersökningsbefogenheter - hjälp av nationella myndigheter - förfaringssätt fastställda i enlighet med nationell lagstiftning - prövning av nationell domstol - gränser

(artikel 14.6 i rådets förordning nr 17)

6. Åtgärder vidtagna av institutionerna - motivering - skyldighet - räckvidd - beslut beordrande undersökningar enligt artikel 14.3 i förordning nr 17

(artikel 14.3 i rådets förordning nr 17)

7. Konkurrens - administrativt förfarande - beslut beordrande en undersökning - beslut på grundval av delegation - lagenlighet - rättsverkningar - vitesföreläggande på grund av bristande uppfyllelse

(artikel 17 i fusionsfördraget, artikel 14.3 och 15 i rådets förordning nr 17)

8. Konkurrens - administrativt förfarande - beslut att vitesförelägga ett företag - hörande av det berörda företaget och samråd med rådgivande kommittén - måste äga rum innan slutgiltigt vite fastställs

(artikel 15 i rådets förordning nr 17)

9. Åtgärder vidtagna av institutionerna - presumtion för giltighet - rättsverkningar

Sammanfattning

1. Rätten till försvar är en grundläggande princip och måste respekteras inte endast vid administrativa förfaranden som kan leda till påföljder utan också vid förundersökningar såsom undersökningar enligt artikel 14 i förordning nr 17. Dessa undersökningar kan vara avgörande för att erhålla bevisning om på vilket sätt företaget handlat rättsstridigt, vilket kan ådra företaget ansvar.

2. Den grundläggande rätten till hemmets okränkbarhet måste i gemenskapsrätten erkännas som en princip som är gemensam för medlemsstaternas rättsordningar i fråga om fysiska personers privatbostäder. Detsamma gäller dock inte företag, eftersom skillnaderna inte är obetydliga mellan medlemsstaternas rättsordningar beträffande naturen och graden av det skydd mot offentliga myndigheters tillträde som tillförsäkras affärslokaler. Någon annan slutsats kan inte dras av artikel 8 i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna.

I alla medlemsstaters rättsordningar måste emellertid ett ingripande av offentliga myndigheter i en fysisk eller juridisk persons privata verksamhet vara lagreglerat och vila på laglig grund. I dessa rättssystem måste det följaktligen finnas skydd, låt vara av olika slag, mot godtyckliga eller oproportionerliga ingripanden. Behovet av ett sådant skydd måste därför erkännas som en allmän gemenskapsrättslig princip.

3. Både syftet med förordning nr 17 och uppräkningen i artikel 14 i denna förordning av de befogenheter som tillkommer kommissionens tjänstemän visar att undersökningarna kan vara mycket omfattande.

Det är härvid av stor betydelse att kommissionen har tillträde till alla lokaler, all mark och alla fordon som används av ett företag, eftersom den härigenom skall kunna inhämta bevis om överträdelser av konkurrensreglerna på de platser där sådan information normalt står att finna, nämligen i företagens affärslokaler.

Denna rätt till tillträde skulle inte tjäna något nyttigt ändamål om kommissionens tjänstemän endast skulle kunna begära handlingar av olika slag som de exakt kunde definiera i förväg. Däremot innebär tillträdesrätten befogenhet att efterforska upplysningar som ännu inte är kända eller fullt identifierade. Utan denna rätt skulle kommissionen inte kunna inhämta de uppgifter som behövs för en undersökning, om de berörda företagen skulle vägra att samarbeta eller rentav inta en obstruerande hållning.

Utövandet av de vittgående undersökningsbefogenheter som tillkommer kommissionen är dock underkastat villkor som tjänar till att trygga att företagets rättigheter respekteras. Härvid utgör kommissionens skyldighet att ange föremålet för och syftet med undersökningen ett grundläggande villkor, som inte bara syftar till att klarlägga det berättigade i det planerade ingripandet utan även att göra det möjligt för företaget att bedöma omfattningen av sin skyldighet att samarbeta, samtidigt som deras rätt till försvar tryggas.

4. När undersökningar genomförs med de berörda företagens medverkan med stöd av en skyldighet som följer av ett undersökningsbeslut har kommissionens tjänstemän bl.a. befogenhet att begära att få se räkenskaper och andra affärshandlingar, att få tillträde till verksamhetslokaler som de begär samt att få tillgång till förvaringsplats eller annat utrymme inom dessa som de begär. De får däremot inte tilltvinga sig tillträde till lokaler eller förvaringsplatser eller förmå företagets anställda att bereda dem sådant tillträde eller genomföra husrannsakan, utan företagsledningens tillstånd.

Om kommissionen däremot stöter på motstånd från de berörda företagens sida, får tjänstemännen med stöd av artikel 14.6 utan företagets medverkan inhämta alla de upplysningar som behövs för undersökningen med hjälp av de nationella myndigheterna, vilka är skyldiga att lämna dem den hjälp som behövs för att de skall kunna genomföra sitt uppdrag. Även om denna hjälp endast kan krävas om företaget reser invändningar, skall det tilläggas att hjälp även kan begäras i förebyggande syfte för att övervinna eventuellt motstånd från ett företags sida.

5. Det följer av artikel 14.6 i förordning nr 17 att det är varje medlemsstats sak att bestämma under vilka betingelser kommissionens tjänstemän skall erhålla hjälp av de nationella myndigheterna. Härvid är medlemsstaterna skyldiga att tillse att kommissionens undersökning blir effektiv varvid gemenskapsrättens allmänna principer skall respekteras. Det är den nationella rätten som inom dessa gränser skall bestämma formerna för ett säkerställande och respekterande av företagens rättigheter.

Kommissionen är skyldig att respektera de relevanta nationella processreglerna och tillse att den myndighet som är behörig enligt nationell rätt förfogar över alla de medel som den behöver för kunna utöva sin kontrollfunktion.

Oavsett om det är fråga om en rättslig myndighet eller ej, får denna myndighet härvid inte ersätta kommissionens bedömning av nödvändigheten av den beordrade undersökningen med sin egen. Kommissionens bedömning av de faktiska och rättsliga omständigheterna i ärendet är endast underställd domstolens prövning. Däremot är den nationella myndigheten behörig att, sedan den har förvissat sig om att undersökningsbeslutet är giltigt, pröva om de tvångsåtgärder som avses genomföras är godtyckliga eller oproportionerliga i förhållande till undersökningens syfte och trygga att den nationella rättens bestämmelser följs när dessa åtgärder vidtas.

6. I artikel 14.3 i förordning nr 17 anges huvudpunkterna som gäller vid motiveringen av ett undersökningsbeslut. Kravet att kommissionen skall ange föremålet för och syftet med undersökningen utgör en grundläggande garanti för de berörda företagens rätt att försvara sig. Därav följer att omfattningen av skyldigheten att ange skälen för undersökningsbeslut inte får inskränkas av överväganden som gäller undersökningens effektivitet. Även om kommissionen inte är skyldig att meddela den som ett sådant beslut gäller alla upplysningar den har om de förmodade överträdelserna eller att göra en noggrann rättslig analys av dem, måste den tydligt ange vilka påstådda omständigheter den avser undersöka.

7. Det beslut som bemyndigar den medlem av kommissionen som ansvarar för konkurrensfrågor att fatta beslut enligt artikel 14.3 i förordning nr 17 i kommissionens namn och på dess vägnar, kränker inte kollegialitetsprincipen i artikel 17 i fusionsfördraget. Detta innebär att beslut fattade med stöd av denna delegation skall betraktas som kommissionsbeslut i den mening som avses i artikel 15 i förordning nr 17, vilket innebär att en vägran att rätta sig efter sådana beslut kan föranleda böter.

8. Det krävs inte att företaget hörs eller att samråd med rådgivande kommittén för kartell- och monopolfrågor sker, för att fatta beslut om att förelägga ett företag vite, uppgående till ett visst antal beräkningsenheter för varje dag som en försening varar räknat från en viss dag, därför att företaget vägrar att underkasta sig en undersökning. Ett sådant beslut kan nämligen inte verkställas eftersom det slutgiltiga vitet inte har fastställts. Det förhållandet att företaget hörs och samråd sker med kommittén innan ett sådant beslut fattas, skulle kunna leda till att beslutet försenades, varigenom verkan av undersöksökningsbeslutet skulle kunna äventyras.

Å andra sidan är ett sådant hörande av företaget av väsentlig betydelse för rätten till försvar och samråd måste ske innan det slutgiltiga vitet fastställs. Anledningen härtill är att både företaget och rådgivande kommittén skall få tillfälle att framföra sin uppfattning om alla de omständigheter på vilka kommissionen har grundat sitt beslut om vitesföreläggande och slutgiltigt fastställt dess belopp.

9. Alla personer som omfattas av gemenskapsrätten är skyldiga att underkasta sig de åtgärder som institutionerna vidtar. Dessa åtgärder gäller tills de har ogiltigförklarats av domstolen och de kan verkställas så länge domstolen inte har beslutat annat. Ett företags vägran att på något sätt samarbeta vid verkställigheten av ett undersökningsbeslut enligt artikel 14 i förordning nr 17 är oförenligt med denna skyldighet och kan inte motiveras med stöd av överordnade rättsintressen, vilket medför att det inte föreligger några skäl att reducera det vitesbelopp som förelagts med anledning av denna vägran.

Parter

Förenade målen 46/87 och 227/88

Hoechst AG, ett bolag bildat enligt tysk rätt, med huvudkontor i Frankfurt am Main, företrätt av Hans Hellman, rättegångsadvokat i Köln, med delgivningsadress i Luxemburg hos advokaten Marc Loesch, 8, rue Zithe,

sökande,

mot

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren Norbert Koch, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos Georgios Kremlis, ledamot av kommissionens rättstjänst, Centre Wagner,

svarande.

Föremål för talan

Talan avser ogiltigförklaring av följande kommissionsbeslut i målen IV/31.865 - PVC - och IV/31.866 - polyetylen:

- beslut K(87) 19/5 av den 15 januari 1987 om en undersökning enligt artikel 14.3 i rådets förordning nr 17 av den 6 februari 1962 (EGT 1962, 13, s. 204, fransk version; svensk specialutgåva, del 08, volym 01),

- beslut K(87)248 av den 3 februari 1987, om föreläggande av vite med stöd av artikel 16 i förordning nr 17,

- beslut K(88)928 av den 26 maj 1988 om fastställande av slutligt vite med stöd av artikel 16 i förordning nr 17.

Domskäl

1 Genom ansökningar som inkom till domstolens kansli den 16 februari 1987 och den 5 augusti 1988 har företaget Hoechst AG i enlighet med artikel 173 andra stycket i EEG-fördraget väckt talan i två fall om ogiltigförklaring av tre beslut av kommissionen som fattats i målen IV/31.865 - PVC - och IV/31.866 - polyetylen, med stöd av rådets förordning nr 17 av den 6 februari 1962, första förordningen om tillämpning av fördragets artiklar 85 och 86 (EGT 1962, 13, s. 204, fransk version; svensk specialutgåva, del 08, volym 01). Den först väckta talan avser beslut K(87)19/5 av den 15 januari 1987 om en undersökning enligt artikel 14.3 i rådets förordning nr 17 och beslut K(87)248 av den 3 februari 1987, om föreläggande av vite med stöd av artikel 16 i förordning nr 17. Den senare väckta talan avser beslut K(88)928 av den 26 maj 1988, om fastställande av slutligt vite med stöd av artikel 16 i förordning nr 17.

2 Eftersom kommissionen hade anledning att misstänka att det förelåg avtal eller samordnade förfaranden om prissättning och leveranskvotering av PVC och polyetylen mellan vissa tillverkare och leverantörer av dessa produkter inom gemenskapen, beslöt den att genomföra undersökningar i flera företag, däribland hos sökanden, och fattade beträffande detta företag det ifrågasatta beslutet den 15 januari 1987 (hädanefter "undersökningsbeslutet").

3 Den 20, 22 och 23 januari 1987 försökte kommissionen att genomföra undersökningen, men sökanden vägrade att underkasta sig denna med motiveringen att det var fråga om en rättsstridig husrannsakan. Sökanden vidhöll denna uppfattning i sitt svar på kommissionens telex som uppmanade sökanden att underkasta sig undersökningen vid vite av 1 000 ecu för varje dag av försening. Kommissionen fattade härefter det omtvistade beslutet den 3 februari 1987, genom vilket den förelade sökanden det nämnda vitet (hädanefter "vitesföreläggandet").

4 Den 12 februari 1987 avvisade Amtsgericht i Frankfurt am Main en begäran från Bundeskartellamts (den tyska behöriga myndigheten i konkurrensfrågor) om hjälp enligt förordning nr 17, att få ett beslut om husrannsakan med motivering att inga grunder hade framförts som styrkte antagandet att det skulle förekomma några avtal eller några samordnade förfaranden.

5 Domstolens ordförande avslog genom beslut av den 26 mars 1987 sökandens begäran om uppskov med verkställigheten av undersökningsbeslutet och vitesföreläggandet.

6 Den 31 mars 1987 erhöll Bundeskartellamt från Amtsgericht i Frankfurt am Main en husrannsakansorder direkt för kommissionens räkning. Kommissionen genomförde undersökningen den 2 och 3 april 1987.

7 Efter att ha gett sökanden tillfälle att framlägga sina synpunkter och efter att ha hört rådgivande kommittén för kartell- och monopolfrågor, fastställde kommissionen genom det omtvistade beslutet av den 26 maj 1988 (hädanefter "vitesfastställandet"), det slutliga vitet till 55 000 ecu, dvs. 1 000 ecu per dag från och med den 6 februari till och med den 1 april 1987.

8 För en utförligare redogörelse för omständigheterna i målet, rättegångens förlopp och parternas yrkanden och argument hänvisas till förhandlingsrapporten. Handlingarna i målet återges i det följande endast i den mån domstolens argumentation kräver det.

Undersökningsbeslutet

9 Sökanden reser tre invändningar mot undersökningsbeslutet, nämligen att kommissionen har överskridit sina undersökningsbefogenheter, att beslutet inte var tillräckligt motiverat och att det förfarande som följts var rättsstridigt.

a) Kommissionens befogenheter vid undersökningar

10 Sökanden hävdar att det omtvistade beslutet är rättsstridigt därför att det skulle tillåta kommissionens tjänstemän att vidta åtgärder som sökanden betecknar som en husrannsakan, något som skulle sakna täckning i artikel 14 i förordning nr 17 och kränka de grundläggande rättigheter som erkänns i gemenskapsrätten. Sökanden tillfogar att, om artikeln skulle tolkas så att den ger kommissionen befogenhet att utföra husrannsakan, skulle den vara rättsstridig eftersom den är oförenlig med de grundläggande rättigheterna. Värnandet om dessa rättigheter kräver att en husrannsakan endast får göras med stöd av ett i förväg utfärdat domstolsbeslut.

11 Kommissionen hävdar att dess befogenheter enligt artikel 14 i förordning nr 17 omfattar åtgärder som i vissa medlemsstaters rättsordningar faller under begreppet husrannsakan. Den anser dock att de krav på rättsligt skydd som följer av de grundläggande rättigheterna - vilka krav den i princip inte bestrider - tillgodoses, genom att adressaterna av dessa undersökningsbeslut har möjlighet både att föra talan mot dessa beslut vid domstolen och att begära uppskov med verkställigheten av besluten genom ett interimistiskt förfarande som gör det möjligt för domstolen att snabbt kontrollera om den beslutade undersökningen är godtycklig. En sådan kontroll motsvarar ett i förväg utfärdat domstolsbeslut.

12 Innan arten och omfattningen av kommissionens undersökningsbefogenheter med stöd av artikel 14 i förordning nr 17 granskas, bör det påpekas att artikeln i fråga inte får ges en tolkning som är oförenlig med gemenskapsrättens allmänna principer, och då särskilt de grundläggande rättigheterna.

13 Enligt domstolens praxis utgör de grundläggande rättigheterna en del av de allmänna rättsprinciper som domstolen värnar om i enlighet med de konstitutionella principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar och de internationella avtal som medlemsstaterna har utarbetat eller är bundna av (jfr särskilt domen av den 14 maj 1974 i målet Nold 4/73, REG s. 491). Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna av den 4 november 1950 (nedan kallad "den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna") är härvid av särskild betydelse (jfr särskilt domen av den 15 maj 1986 i målet Johnston 222/84, REG s. 1651).

14 Vid tolkningen av artikel 14 i rådets förordning nr 17 bör särskilt beaktas principen om rätt till försvar, en princip vars grundläggande karaktär många gånger har understrukits i domstolens avgöranden (jfr särskilt domen av den 9 november 1983 i målet Michelin 322/81, REG s. 3461, punkt 7).

15 I denna dom fastställde domstolen att rätten till försvar måste iakttas i administrativa förfaranden som kan medföra påföljd. Dock är det även nödvändigt att förhindra att denna rätt undergrävs på ett oåterkalleligt sätt i en undersöknings inledningsskede. Detta gäller särskilt undersökningar som kan ha en avgörande betydelse för införskaffande av bevis för ett företags rättsstridiga beteende.

16 Härav följer att även om vissa rättigheter till försvar endast gäller de tvåpartsförfaranden som följer på att klagomål framställs, bör andra rättigheter, såsom t.ex. rätten till juridiskt biträde och rätten till sekretess för meddelanden mellan ombud och klient (vilka erkändes av domstolen i domen av den 18 maj 1982 i målet AM & S 155/79, REG s. 1575), iakttas redan från undersökningens början.

17 Det bör observeras att även om sökanden åberopar de rättigheter som följer av den grundläggande rätten att få ha sitt hem fredat och att denna ingår i gemenskapens rättsordning som en för medlemsstaterna gemensam princip, så är detta inte fallet i fråga om företag. Nämnda princip gäller endast fysiska personers privatbostäder. Medlemsstaternas rättssystem uppvisar nämligen icke oväsentliga olikheter i fråga om naturen och graden av det skydd som affärslokaler åtnjuter mot ingripande av offentliga myndigheter.

18 Ingen annan slutsats kan dras av artikel 8.1 i den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter som stadgar att "envar har rätt till skydd för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens". Det skydd som artikeln ger, omfattar människors personliga frihet, varför artikelns tillämpningsområde inte kan utsträckas till att omfatta affärslokaler. Det bör vidare påpekas att det saknas praxis från Europadomstolen i frågan.

19 Enligt samtliga medlemsstaters rättssystem måste emellertid ingripande av offentliga organ på fysiska och juridiska personers privata områden ha stöd i lagen och kunna motiveras med i lagen angivna skäl, varför det i dessa system - ehuru i olika form - finns ett skydd mot godtyckliga och oproportionerliga ingripanden. Behovet av ett sådant skydd måste alltså erkännas som en allmän gemenskapsrättslig princip. Det bör härvid erinras om att domstolen har fastställt att den är behörig att pröva om kommissionen har överskridit gränsen för det tillåtna vid undersökningar gjorda inom ramen för EKSG-fördraget (dom av den 14 december 1962 i förenade målen San Michele m.fl. 5-11 och 13-15/62, REG s. 859).

20 Arten och omfattningen av kommissionens undersökningsbefogenheter enligt artikel 14 i förordning nr 17 bör prövas i ljuset av de ovannämnda allmänna principerna.

21 Artikel 14.1 ger kommissionen befogenhet att genomföra alla nödvändiga undersökningar hos företag och företagssammanslutningar och vidare anges att "för detta ändamål skall de av kommissionen bemyndigade tjänstemännen ha befogenhet

a) att granska räkenskaperna och andra affärshandlingar,

b) att göra kopior av eller utdrag ur räkenskaper och affärshandlingar,

c) att begära muntliga förklaringar på ort och ställe,

d) att gå in i vilka lokaler, på vilken mark och i vilka fordon som helst som används av företagen".

22 I artikel 14.2 och 14.3 anges att undersökningarna får genomföras efter uppvisande av en skriftlig fullmakt eller på grundval av ett beslut som företagen är skyldiga att följa. I enlighet med domstolens praxis, har kommissionen fritt val mellan dessa båda möjligheter med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt mål (dom av den 26 juni 1980, National Panasonic 136/79, REG s. 2033). Både de skriftliga fullmakterna och besluten skall ange föremålet för och syftet med undersökningen. Kommissionen är - vilket förfarande den än väljer - skyldig att underrätta den behöriga myndigheten i den medlemsstat på vars territorium undersökningen skall utföras och enligt artikel 14.4 samråda med denna myndighet innan ett undersökningsbeslut fattas.

23 Enligt artikel 14.5 kan kommissionens tjänstemän få hjälp med genomförandet av sitt uppdrag av tjänstemän hos den behöriga myndigheten i den medlemsstat inom vars territorium undersökningen skall genomföras. Sådan hjälp kan ges på begäran antingen av myndigheten eller av kommissionen.

24 Slutligen är det enligt artikel 14.6 nödvändigt att få hjälp av de nationella myndigheterna för att utföra en undersökning, om ett företag motsätter sig denna.

25 Som domstolen har påpekat i nämnda dom av den 26 juni 1980 (National Panasonic punkt 20), framgår det av sjunde och åttonde övervägandena i förordning nr 17 att de befogenheter som tillkommer kommissionen enligt artikel 14 i denna förordningen, syftar till att göra det möjligt för kommissionen att fullgöra sin uppgift, enligt Romfördraget, att övervaka att konkurrensreglerna följs inom den gemensamma marknaden. Syftet med dessa bestämmelser är, enligt vad som framgår av fjärde stycket av fördragets ingress, av dess artikel 3 f samt av artiklarna 85 och 86, att hindra att konkurrensen snedvrids till nackdel för allmänintresset, de enskilda företagen samt konsumenterna. Utövandet av de befogenheter som kommissionen ges i förordning nr 17, tjänar således till att vidmakthålla det konkurrenssystem som avses i fördraget och vilket företagen är tvungna att respektera. I det åttonde övervägandet anges att kommissionen för detta ändamål skall erhålla befogenhet att inom hela den gemensamma marknaden begära de upplysningar och genomföra de undersökningar "som behövs" för att få kännedom om eventuella överträdelser av artiklarna 85 och 86.

26 Både syftet med förordning nr 17 och uppräkningen i artikel 14 av de befogenheter som tillkommer kommissionens tjänstemän visar att undersökningarna kan vara mycket omfattande. Det är härvid av stor betydelse att kommissionen har tillträde till alla lokaler, all mark och alla fordon som används av ett företag, eftersom den härigenom skall kunna inhämta bevisning om överträdelser av konkurrensreglerna på de platser där sådan information normalt står att finna, nämligen i företagens affärslokaler.

27 Denna rätt till tillträde skulle vara meningslös om kommissionens tjänstemän endast kunde begära handlingar av olika slag som de exakt kunde definiera i förväg. Tillträdesrätten innebär därför befogenhet att efterforska upplysningar som ännu inte är kända eller fullt identifierade. Utan denna rätt skulle kommissionen inte kunna inhämta de uppgifter som behövs för en undersökning, om de berörda företagen skulle vägra att samarbeta eller rentav inta en obstruerande hållning.

28 Även om artikel 14 i förordning nr 17 ger kommissionen vidsträckta undersökningsbefogenheter, är utövandet av dessa rättigheter underkastat villkor som skall trygga att berörda företags rättigheter respekteras.

29 Härvid skall först framhållas att kommissionen är skyldig att ange föremålet för och syftet med undersökningen. Denna skyldighet är ett grundläggande krav, inte bara för att visa det berättigade i den undersökning som skall genomföras i företaget, utan också för att göra det möjligt för företaget att bedöma omfattningen av sin skyldighet att samarbeta, samtidigt som den säkerställer företagets rätt att försvara sig.

30 Det skall vidare framhållas att villkoren för utövandet av kommissionens undersökningsbefogenheter varierar beroende på vilket förfarande som kommissionen har valt, de berörda företagens inställning och de nationella myndigheternas medverkan.

31 Artikel 14 i förordning nr 17 avser i första hand undersökningar som genomförs med de berörda företagens medverkan, antingen detta sker frivilligt med stöd av en skriftlig undersökningsfullmakt eller med stöd av den skyldighet som följer av ett undersökningsbeslut. I det senare fallet, som är fallet i detta mål, har kommissionens tjänstemän bl.a. befogenhet att begära att få se räkenskaper och andra affärshandlingar, att få tillträde till de verksamhetslokaler som de begär samt att få tillgång till förvaringsplatser eller annat utrymme inom dessa som de begär. De får däremot inte tilltvinga sig tillträde till lokaler eller förvaringsplatser eller förmå företagets anställda att bereda dem sådant tillträde eller genomföra husrannsakan, utan företagsledningens tillstånd.

32 Läget är helt annorlunda om ett företag motsätter sig kommissionens undersökning. I så fall får kommissionens tjänstemän med stöd av artikel 14.6 utan företagets medverkan inhämta alla de upplysningar som behövs för undersökningen med hjälp av de nationella myndigheterna, vilka är skyldiga att lämna dem den hjälp som behövs för att de skall kunna genomföra sitt uppdrag. Även om denna hjälp endast kan begäras om företaget reser invändningar, skall det tilläggas att hjälp även kan begäras i förebyggande syfte, för att övervinna eventuellt motstånd från ett företags sida.

33 Det följer av artikel 14.6 i förordning nr 17 att det är varje medlemsstats sak att bestämma under vilka betingelser kommissionens tjänstemän skall erhålla hjälp av de nationella myndigheterna. Härvid är medlemsstaterna skyldiga att tillse att kommissionens undersökning blir effektiv varvid de allmänna principer som omnämns ovan skall respekteras. Inom dessa gränser är det den nationella rätten som bestämmer de lämpliga formerna för att respektera företagens rättigheter.

34 Om således kommissionen vill genomföra en undersökning utan de berörda företagens medverkan med hjälp av de nationella myndigheterna, är den skyldig att följa den nationella rättens processuella garantier.

35 Kommissionen skall tillse att den myndighet som är behörig enligt nationell rätt har allt den behöver för att utöva sina kontrollbefogenheter. Denna myndighet får härvid inte - oavsett om det är fråga om en rättslig myndighet eller ej - göra en egen bedömning av nödvändigheten av den beordrade undersökningen. Kommissionens bedömning av de faktiska och de rättsliga omständigheterna i ärendet är endast underställd domstolens prövning. Däremot är den nationella myndigheten behörig att, sedan den har förvissat sig om att undersökningsbeslutet är giltigt, pröva om de tvångsåtgärder som avses genomföras är godtyckliga eller oproportionerliga i förhållande till undersökningens syfte och trygga att den nationella rättens bestämmelser följs när dessa åtgärder vidtas.

36 Mot denna bakgrund är de åtgärder som kommissionens tjänstemän vidtog enligt det omtvistade undersökningsbeslutet inte att anse som överskridande av sin behörighet enligt artikel 14 i förordning nr 17. Artikel 1 i beslutet begränsar sig till att ålägga sökanden att "bereda de av kommissionen bemyndigade tjänstemännen tillträde till sökandens lokaler under normal kontorstid, att förete och i förekommande fall kopiera de affärshandlingar som rör undersökningen som tjänstemännen begär, samt att utan dröjsmål lämna alla de förklaringar de begär".

37 Kommissionen har visserligen under målets handläggning i domstolen hävdat att dess tjänstemän skulle ha rätt att vid undersökningen verkställa husrannsakan utan medverkan av de nationella myndigheterna och utan att iaktta den nationella lagstiftningens processuella garantier. Denna missuppfattning av artikel 14 i förordning nr 17 gör dock inte att beslut fattade med stöd av denna bestämmelse blir ogiltiga.

38 Invändningen att kommissionen överskridit sina befogenheter kan därför inte godtas.

b) Motiveringsplikten

39 Enligt sökanden åsidosätter undersökningsbeslutet artikel 190 i Romfördraget och artikel 14.3 i förordning nr 17 genom att det brister i precision, särskilt i fråga om föremålet för och syftet med undersökningen.

40 Det bör påpekas att, som domstolen konstaterade i den ovan nämnda domen av den 26 juni 1980, (National Panasonic punkt 25), det i artikel 14.3 i förordning nr 17 anges de viktigaste delarna av motiven för ett undersökningsbeslut; nämligen att det i beslutet skall "anges föremålet för och syftet med undersökningen, fastställas när den skall börja och anges de påföljder som avses i artiklarna 15.1 c och 16.1 d samt upplysas om rätten att få beslutet prövat av domstolen".

41 Som ovan framhållits, utgör kravet att kommissionen skall ange föremålet för och syftet med en undersökning, en grundläggande garanti för de berörda företagens rättssäkerhet. Härav följer att omfattningen av skyldigheten att ange motiven för ett undersökningsbeslut inte kan inskränkas av överväganden om undersökningens effektivitet. Det förtjänar härvid att påpekas att även om kommissionen visserligen inte behöver meddela den som är föremål för ett undersökningsbeslut alla de uppgifter den har om de påstådda överträdelserna eller göra en strikt juridisk analys av dem, måste den dock tydligt ange vilka förmodade omständigheter den avser undersöka.

42 Även om motiveringen till den omtvistade åtgärden är i mycket allmänna termer och hade kunnat göras mer precis och därför kan kritiseras, innehåller den dock de uppgifter som anges i artikel 14.3 i förordning nr 17. I beslutet i fråga nämns särskilt uppgifter om priser, kvantiteter och leveranskvotering avseende dessa produkter som tyder på förekomst och tillämpning av avtal eller samordnade förfaranden mellan vissa tillverkare och leverantörer av PVC och polyetylen (däribland, men inte uteslutande, LdPE) i EEG. Det heter vidare att dessa avtal och förfaranden kan utgöra ett allvarligt brott mot artikel 85.1 i Romfördraget. Enligt artikel 1 i beslutet är sökanden "skyldig att underkasta sig en undersökning om sin eventuella delaktighet i" dessa avtal eller samordnade förfaranden och därför bereda kommissionens tjänstemän tillträde till sina lokaler och att tillhandahålla eller låta göra kopior för undersökningsändamål av affärshandlingar "som hänför sig till föremålet för undersökningen".

43 Invändningen att motiveringen av beslutet skulle vara otillräcklig kan därför inte godtas.

c) Beslutsförfarandet

44 Det är ostridigt att det angripna undersökningsbeslutet har fattats enligt det s.k. delegationsförfarandet som framgår av kommissionens beslut av den 5 november 1980, vilket bemyndigar den medlem av kommissionen som är ansvarig för konkurrensfrågor att å kommissionens vägnar och på dess ansvar med stöd av artikel 14.3 i förordning nr 17 besluta att företag skall underkasta sig en undersökning. Redan i sin dom 5/85 av den 23 september 1986 (AKZO Chemie mot kommissionen, REG s. 2585) ansåg domstolen att detta delegationsbeslut inte kränkte kollegialitetsprincipen i artikel 17 i fusionsfördraget.

45 Sökanden anser det dock vara nödvändigt att domstolen omprövar frågan om lagligheten av delegationsförfarandet eftersom sökanden anser det oförenligt med principen "nulla poena sine lege". Sökanden hävdar nämligen att kommissionen helt enkelt genom en intern administrativ åtgärd har ändrat rekvisiten för en överträdelse som kan bli föremål för böter enligt artikel 15 i förordning nr 17, därför att en sådan överträdelse efter beslutet av den 5 november 1980 kan bestå i en vägran att underkasta sig en undersökning som beslutats av en ensam medlem av kommissionen och inte, som tidigare, av kommissionen som kollegialt organ.

46 Det bör härvid påpekas att - även om det är riktigt att de villkor enligt vilka böter kan åläggas enligt artikel 15 i förordning nr 17 inte kan ändras genom ett beslut av kommissionen - det ovannämnda beslutet om delegering av beslutsrätten varken syftar till eller har som verkan att åstadkomma en sådan ändring. Så länge systemet med delegering av rätten att fatta undersökningsbeslut inte kränker kollegialitetsprincipen, skall beslut fattade efter sådan delegering betraktas som beslut av kommissionen enligt artikel 15 i förordning nr 17.

47 Invändningen om att förfarandet varit rättsstridigt kan därför inte godtas.

48 Eftersom ingen av de invändningar som riktats mot undersökningsbeslutet kan godtas, skall begäran om ogiltigförklaring av beslutet ogillas.

Vitesföreläggandet

49 Sökanden hävdar att vitesföreläggandet åsidosätter grundläggande formella villkor eftersom kommissionen har fattat sitt beslut utan att först ha hört det berörda företaget eller samrått med rådgivande kommittén för kartell- och monopolfrågor.

50 Kommissionen hävdar däremot att inget åsidosättande av dessa villkor har skett, eftersom hörande och samråd har ägt rum innan vitet slutligt fastställdes.

51 Det bör påpekas att berörda företag skall beredas "tillfälle att yttra sig över kommissionens anmärkningar" enligt artikel 19.1 i förordning nr 17 innan vissa beslut fattas, däribland de beslut om viten som avses i artikel 16.

52 Denna möjlighet att yttra sig utgör en grundläggande del av rätten till försvar. Den behövs för att "säkerställa företagens och företagssammanslutningarnas rätt att yttra sig vid avslutandet av undersökningarna om alla de klagomål som kommissionen avser framföra mot dem i sina beslut" (tredje övervägandet i kommissionens förordning nr 99/63 av den 25 juli 1963 om de förhör som avses i artikel 19.1-2 i rådets förordning nr 17 (EGT 1963, 127, s. 2268, fransk version; svensk specialutgåva del 08,volym 01).

53 Vad beträffar rådgivande kommittén för kartell- och monopolfrågor stadgas i artikel 16.3 att "bestämmelserna i artikel 10.3-6 är tillämpliga". Dessa bestämmelser reglerar kommittés befogenheter, sammansättning och förfaranden.

54 Enligt artikel 1 i den nämnda förordningen nr 99/63 "skall kommissionen, innan den samråder med rådgivande kommittén för kartell- och monopolfrågor, hålla ett förhör enligt artikel 19.1 i förordning nr 17". Denna bestämmelse bekräftar att kravet på förhör med de berörda företagen och samråd med kommittén förekommer i samma situationer.

55 För att avgöra om kommissionen är skyldig att höra sökanden och konsultera kommittén före vitesföreläggandet skall man komma ihåg att detta enligt artikel 16 i förordning nr 17 måste ske i två steg. I det första beslutet enligt artikel 16.1 förelägger kommissionen ett vite om ett visst antal beräkningsenheter per dag för förseningar räknat från den dag som anges i beslutet. Eftersom detta beslut inte fastställer det slutliga vitet, kan det inte verkställas. Beloppet kan slutligt bestämmas först genom ett nytt beslut.

56 Därför har skyldigheten att låta företaget yttra sig och att samråda med rådgivande kommittén för kartell- och monopolfrågor fullgjorts om hörandet och samrådet har ägt rum innan vitet slutligt fastställts, så att både företaget och kommittén då kunnat lämna sina synpunkter på alla de omständigheter på vilka kommissionen har grundat vitet och fastställt dess slutliga storlek.

57 Vidare skulle ett krav att genomföra förhör och samråd innan beslut fattades om att förelägga ett företag som har vägrat att underkasta sig undersökning ett vite, försinka att beslutet fattades, och därmed äventyra undersökningsbeslutets verkan.

58 Härav följer att beslutet om vitesföreläggande inte medför ett åsidosättande av grundläggande processuella villkor. Yrkandet om ogiltigförklaring av detta beslut skall därför avslås.

Det slutliga fastställandet av vitet

59 Sökanden begär att det slutliga vitet som fastställdes genom det omtvistade beslutet den 26 maj 1988 skall reduceras av två skäl.

60 Sökanden hävdar för det första att kommissionen vid beräkningen borde ha räknat bort den period under vilken ansökan om interimistiska åtgärder vari sökanden begärde att verkställandet av undersökningsbeslutet skulle upphävas, ännu inte hade besvarats av domstolen. Sökanden hävdar att kommissionen motsäger sig själv då den gjort gällande att den var beredd att uppskjuta verkställandet av beslutet tills domstolen hade träffat sitt avgörande.

61 Det räcker härvid att påpeka att den förklaring som kommissionen gav i detta avseende vid förhandlingen, endast avsåg den inställning den senare eventuellt kunde komma att inta för den händelse att - i enlighet med kommissionen uppfattning - ansökan om interimistiska åtgärder skulle anses som de lämpliga åtgärderna för att genomföra en rättslig förhandsprövning av kommissionens undersökning. Kommissionens uttalande kan därför inte ha någon inverkan på fastställandet av det slutliga vitet i detta fall.

62 För det andra hävdar sökanden att det slutliga vitet är oproportionerligt eftersom sökanden enbart handlat med tanke på det allmänna intresset av att säkerställa att undersökningen skulle gå lagligt och författningsenligt till.

63 Härvid måste konstateras att sökanden inte nöjde sig med att motsätta sig vissa åtgärder som ansågs innebära att kommissionens tjänstemän överskred sina befogenheter, utan vägrade även allt samarbete för att verkställa undersökningsbeslutet.

64 Detta beteende är oförenligt med den skyldighet som alla personer som lyder under gemenskapsrätten har att erkänna att åtgärder som beslutats av institutionerna är fullt giltiga så länge de inte har upphävts av domstolen och att de kan verkställas såvida inte domstolen har beslutat att upphäva verkställigheten och kan inte motiveras av högre rättsliga intressen (jfr särskilt domen av den 13 februari 1979 i målet 101/78 Granaria (REG s. 623, punkt 5).

65 Domstolen finner av allt som ovan anförts att anledning saknas att nedsätta vitet. Ansökan skall därför ogillas.

66 Härav följer att ansökan ogillas.

Beslut om rättegångskostnader

67 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om den vinnande parten har begärt det. Eftersom sökandens yrkanden har ogillats, skall han förpliktas att bära dessa kostnader.

Domslut

På dessa grunder meddelar

DOMSTOLEN

följande dom:

1) Talan ogillas.

2) Sökanden skall ersätta rättegångskostnaderna.