FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

föredraget den 20 september 20071( )

Mål C‑435/06

C

(begäran om förhandsavgörande från Korkein Hallinto-oikeus, Finland)

”Civilrättsligt samarbete – Domstols behörighet och erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar – Förordning (EG) nr 2201/2003 – Tillämpningsområde – Begreppet civilrättsliga frågor – Omhändertagande och placering av barn”

I – Inledning

1. I Finland och Sverige anses åtgärder som omhändertagande och placering av barn i familjehem eller på institution som myndigheterna vidtar mot föräldrarnas vilja för att skydda barnen utgöra offentligrättsliga åtgärder. Dessa åtgärder kan överklagas i förvaltningsdomstol. Mellan de nordiska länderna finns ett förvaltningssamarbete som gör det möjligt att utlämna barn från ett land till ett annat för att utan formkrav verkställa beslut om föräldraansvar.

2. I det ursprungliga förfarandet överklagade C (det redan verkställda) beslutet om utlämning av hennes båda barn av den finländska polismyndigheten till de svenska myndigheterna, vilka hade beslutat om omhändertagande och placering av barnen i Sverige, familjens tidigare hemvistland.

3. Domstolen där tvisten har anhängiggjorts, Korkein Hallinto-oikeus (Finlands högsta förvaltningsdomstol), frågar genom föreliggande begäran om förhandsavgörande huruvida rådets förordning (EG) nr 2201/2003 om domstols behörighet och erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000( ) är tillämplig på erkännande och verkställighet av beslut om omhändertagande och placering. I så fall är inte förvaltningsdomstolarna utan de ordinarie domstolarna behöriga i Finland. Dessutom skulle förfarandereglerna i förordningen ha företräde i förhållande till de nationella bestämmelser som är tillämpliga inom ramen för förvaltningssamarbetet.

4. Svaret beror i första hand på om begreppet civilrättsliga frågor i artikel 1 i förordningen även omfattar sådana faktiska förhållanden som de föreliggande, vilka enligt nationell lagstiftning betraktas som en offentligrättslig tvist.

II – Tillämpliga bestämmelser

A – De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

5. I slutakten till fördraget om Österrikes, Finlands och Sveriges anslutning har fördragsparterna tagit in följande gemensamma förklaring, nr 28, om det nordiska samarbetet.( )

”De avtalsslutande parterna registrerar att Sverige, Finland och Norge som medlemmar av Europeiska unionen avser att fortsätta sitt nordiska samarbete, både inbördes och tillsammans med andra länder och territorier, i full överensstämmelse med gemenskapsrätten och andra bestämmelser i Maastrichtfördraget.”

6. I skälen 5 och 10 i förordning nr 2201/2003 motiveras de bestämmelser om beslut om föräldraansvar som är intressanta i detta fall på följande sätt:

”(5) För att säkerställa att alla barn behandlas lika omfattar denna förordning alla avgöranden om föräldraansvar, inklusive åtgärder för att skydda barnet, oberoende av eventuella anknytningar till ett äktenskapsmål.

…

(10) Denna förordning är inte avsedd att tillämpas på frågor som rör social trygghet, offentligrättsliga åtgärder av allmän karaktär för utbildning och hälsa eller beslut om asylrätt och invandring. Dessutom tillämpas den varken på frågor som rör fastställande av börd, vilket är en annan fråga än delegering av föräldraansvar, eller på andra frågor om någons rättsliga status. Den tillämpas inte heller på åtgärder som vidtas till följd av brottsliga gärningar som har begåtts av barn.”

7. Följande bestämmelser i förordning nr 2201/2003 som återges i utdrag har betydelse för det aktuella målet.

”Artikel 1

Tillämpningsområde





1. Denna förordning skall, oberoende av domstolstyp, tillämpas på civilrättsliga frågor om

…

b) tillerkännande, utövande, delegering, upphörande eller begränsande av föräldraansvar.

(2) Frågorna enligt punkt 1 b kan bland annat röra

a) vårdnad och umgänge,

b) förmynderskap, godmanskap och motsvarande företeelser,

c) förordnande av och uppgifter för en person eller ett organ som skall ansvara för barnets person eller egendom, företräda eller bistå barnet,

d) placering av barnet i familjehem eller på en institution,

e) åtgärder till skydd för barnet i samband med förvaltning av, bevarande av eller förfogande över dess egendom.

3. Denna förordning skall inte tillämpas på

a) fastställande eller bestridande av börd,

b) beslut om adoption, åtgärder som utgör förberedelser för adoption, ogiltigförklaring eller upphävande av adoption,

c) barnets efternamn och förnamn,

d) myndighetsförklaring,

e) underhållsskyldighet

f) truster och arv,

g) åtgärder som vidtas till följd av brottsliga gärningar som har begåtts av barn.”

”Artikel 2

Definitioner





I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

1. domstol: samtliga myndigheter i medlemsstaterna som är behöriga i frågor som omfattas av förordningens tillämpningsområde enligt artikel 1;

…

7. föräldraansvar: alla rättigheter och skyldigheter som en fysisk eller juridisk person har tillerkänts genom en dom, på grund av lag eller genom en överenskommelse med rättslig verkan, med avseende på ett barn eller dess egendom. Föräldraansvar omfattar bland annat vårdnad och umgänge;

…

9. vårdnad: de rättigheter och skyldigheter som hänför sig till omvårdnaden om barnets person, särskilt rätten att bestämma var barnet skall bo;

…”

”Artikel 8

Allmän behörighet





1. Domstolarna i en medlemsstat skall vara behöriga i mål om föräldraansvar för ett barn som har hemvist i den medlemsstaten vid den tidpunkt då talan väcks.

…”

”Artikel 16

Väckande av talan vid domstol





1. Talan skall anses ha väckts vid en domstol

a) när stämningsansökan eller motsvarande handling har ingivits till domstolen, förutsatt att sökanden inte därefter har underlåtit att vidta de åtgärder som krävs av honom för att få delgivningen med svaranden verkställd,

eller

b) om delgivning av handlingen skall äga rum innan handlingen ges in till domstolen, när den tas emot av den myndighet som är ansvarig för delgivningen, förutsatt att sökanden inte därefter har underlåtit att vidta de åtgärder som krävs av honom för att få handlingen ingiven till domstolen.”

”Artikel 21

Erkännande av en dom

1. En dom som har meddelats i en medlemsstat skall erkännas i de andra medlemsstaterna utan att något särskilt förfarande behöver anlitas.

…

3. Utan att det påverkar tillämpningen av avsnitt 4 kan en berörd part, genom att anlita de förfaranden som föreskrivs i avsnitt 2, få fastställt att domen skall erkännas eller inte erkännas.

Den territoriella behörigheten för den domstol som anges i den förteckning som varje medlemsstat överlämnar till kommissionen i enlighet med artikel 68 skall bestämmas enligt lagen i den medlemsstat där frågan om erkännande eller icke-erkännande väcks.

…”

”Artikel 28

Verkställbara domar





1. En dom om utövande av föräldraansvar över ett barn, som har meddelats i en medlemsstat och som är verkställbar i den staten och har delgivits, skall verkställas i en annan medlemsstat sedan domen på ansökan av part förklarats vara verkställbar där.

…”

”Artikel 29

Lokala domstolars behörighet





1. Ansökan om verkställbarhetsförklaring skall göras vid den domstol som anges i den förteckning som varje medlemsstat överlämnar till kommissionen i enlighet med artikel 68.

…”

”Artikel 59

Förhållande till andra instrument





1. Om inte annat följer av artiklarna 60, [61,62] och punkt 2 i den här artikeln skall denna förordning, för medlemsstaterna, ersätta sådana vid förordningens ikraftträdande gällande konventioner som ingåtts mellan två eller flera medlemsstater och som avser frågor som regleras i förordningen.

2. a) Finland och Sverige har rätt att avge en förklaring om att konventionen av den 6 februari 1931 mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige innehållande internationellt privaträttsliga bestämmelser om äktenskap, adoption och förmynderskap, tillsammans med slutprotokollet till den konventionen, skall gälla, helt eller delvis, i förbindelserna mellan dem, i stället för bestämmelserna i denna förordning. Sådana förklaringar skall bifogas denna förordning och offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning. Dessa medlemsstater kan när som helst återkalla förklaringarna, helt eller delvis.

…”

”Artikel 64





1. Bestämmelserna i denna förordning skall tillämpas endast på rättsliga förfaranden som har inletts, på officiella handlingar (actes authentiques) som har upprättats eller registrerats och på överenskommelser mellan parter som har ingåtts efter den dag då förordningen började tillämpas enligt artikel 72.

2. Domar som efter den dag då denna förordning började tillämpas har meddelats i mål och ärenden som har anhängiggjorts före den dagen, men efter den dag då förordning (EG) nr 1347/2000 trädde i kraft, skall erkännas och verkställas enligt bestämmelserna i kapitel III i den här förordningen, om domstolen har grundat sin behörighet på bestämmelser som överensstämmer antingen med de bestämmelser som anges i kapitel II i den här förordningen eller i förordning (EG) nr 1347/2000 eller med bestämmelser i en konvention som gällde mellan ursprungsmedlemsstaten och den medlemsstat där domen görs gällande vid tiden för målets eller ärendets anhängiggörande.

…”

”Artikel 72

Ikraftträdande





Denna förordning träder i kraft den 1 augusti 2004.

Denna förordning skall tillämpas från och med den 1 mars 2005, med undantag för artiklarna 67, 68, 69 och 70, som skall tillämpas från och med den 1 augusti 2004.”

8. I den förteckning enligt artikel 68 i förordning nr 2201/2003( ) som det refereras till i artiklarna 21.3 och 29.1 anges Käräjäoikeus (tingsrätten), som behörig domstol i Finland för erkännande och verkställighet av beslut från myndigheter i en annan medlemsstat.

B – Nationell lagstiftning

1. Finländsk lagstiftning

9. Enligt den finländska barnskyddslagen (683/1983) (Lastensuojelulaki) kan kommunens socialnämnd omgående vidta åtgärder om barnets välfärd äventyras. Ett sådant beslut kan gälla omhändertagande och placering utanför familjen. Ett omhändertagande som har gjorts mot föräldrarnas vilja skall underställas Hallinto‑oikeus (förvaltningsdomstol) för fastställelse. Omhändertagandet kan överklagas i förvaltningsdomstolen och därefter vidare i Högsta förvaltningsdomstolen.

10. Enligt 1 § första stycket i lagen (761/1970) om utlämning till Danmark, Island, Norge eller Sverige för verkställighet av beslut om vård eller behandling må den, som enligt beslut av myndighet i Danmark, Island, Norge eller Sverige skall vara omhändertagen för vård eller behandling, på framställning därom utlämnas från Finland till nämnd stat för verkställighet av beslutet. Lag 761/1970 baseras på överenskommelser mellan de nordiska länderna, som dock inte har ingåtts i folkrättsligt bindande form.

11. Enligt 2 § lag 761/1970 må samtycke till utlämning lämnas endast under förutsättning att framställningen grundar sig på beslut, som meddelats enligt vederbörande stats lagstiftning, till exempel om barna- och ungdomsvård, att den som begärs utlämnad enligt beslutet skall intas eller hållas kvar på anstalt eller uppehålla sig på plats som särskilt anvisats honom och att beslutet får verkställas i den stat där det meddelats. Enligt 3 § förutsätter en utlämning av finsk medborgare dessutom att han har hemvist i den stat där beslutet meddelats, att beslutet avser vård eller behandling och att det är mest ändamålsenligt att vården eller behandlingen bereds honom i den staten. Ett beslut som meddelats med stöd av denna lag kan enligt 11 § första stycket överklagas i förvaltningsdomstolen, vars beslut kan överklagas i Högsta förvaltningsdomstolen.

12. 1 § i lag (1153/2004) av den 21 december 2004 om tillämpning av förordning nr 2201/2003 innehåller kompletterande bestämmelser om tillämpningen av förordningen i Finland. Enligt 2 § första stycket i lagen är i Finland tingsrätten den domstol som avses i artiklarna 21.3 och 29.1 i förordning nr 2201/2003.

2. Svensk lagstiftning

13. I den svenska lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, regleras åtgärder för barn såsom omhändertagande och placering av barn mot föräldrarnas vilja. Om det finns risk att barnet far illa kan socialnämnden i kommunen enligt denna lag ansöka om nödvändiga åtgärder hos länsrätten. I brådskande fall kan socialnämnden även först besluta om åtgärder som sedan i efterhand skall fastställas av länsrätten. En åtgärd enligt LVU innebär inte att vårdnaden helt fråntas föräldrarna.

III – Bakgrund och tolkningsfrågor

14. C, sökande och klagande i den ursprungliga tvisten, är mor till två underåriga barn som båda har finländskt medborgarskap. Det ena av barnen har dessutom svenskt medborgarskap. Sökanden bodde först i Sverige tillsammans med sin make och sina barn. Efter en utredning som de svenska sociala myndigheterna inledde under hösten år 2004 beslöt socialnämnden i familjens hemkommun den 23 februari 2005 att omgående omhänderta och placera de båda barnen. Den 25 februari 2005 underställde socialnämnden länsrätten sitt beslut om omedelbart omhändertagande. Länsrätten fastställde beslutet den 3 mars 2005. C:s överklaganden av länsrättens beslut avslogs. Regeringsrätten bekräftade som sista instans särskilt att de svenska domstolarna är behöriga.

15. Sökanden hade emellertid redan den 1 mars 2005 flyttat till Finland med sina barn, där hon anmälde sig den 2 mars 2005. Den finländska registreringsmyndigheten registrerade ändringen av bostadsorten den 10 mars 2005 med retroaktiv verkan från den 1 mars 2005.

16. Den 3 mars 2005 begärde den svenska polismyndigheten hjälp med att verkställa beslutet av den finländska polisen på barnens nya hemvistort i Finland. Genom beslut av den 8 mars 2005 beslutade den finländska polisen att barnen skulle omhändertas och överlämnas till de svenska sociala myndigheterna.

17. Efter det att C:s överklagande av de finländska myndigheternas beslut om genomförande av åtgärderna hade avslagits av förvaltningsdomstolen överklagade hon domen till Högsta förvaltningsdomstolen. C yrkade att förvaltningsdomstolens och polisens beslut skulle upphävas och att de båda barnen skulle föras tillbaka till Finland. Högsta förvaltningsdomstolen har i beslut av den 13 oktober 2006 hänskjutit följande frågor till EG‑domstolen för ett förhandsavgörande enligt artiklarna 234 EG och 68 EG:

”1. a) Är rådets förordning (EG) nr 2201/2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000 … tillämplig på verkställigheten av ett beslut i alla dess delar, som beslutet i förevarande mål, när detta beslut har meddelats i form av ett enda beslut om omedelbart omhändertagande och placering av ett barn utanför barnets egna hem i en vårdfamilj, på grundval av offentligrättsliga bestämmelser om skydd för barn,

b) eller är förordningen, med hänsyn till dess artikel 1.2 d, endast tillämplig på den del av beslutet som avser placeringen utanför barnets egna hem i en vårdfamilj,

c) och är, i det sistnämnda fallet, förordning nr 2201/2003 tillämplig på beslutet om placering, vilket utgör en del av beslutet om omhändertagande, även om beslutet om själva omhändertagandet, vilket utgör en förutsättning för beslutet om placering, skall prövas enligt de harmoniserade rättsliga bestämmelser om ömsesidigt erkännande och verkställighet av domar och förvaltningsbeslut, vilka till följd av ett rättsligt samarbete antagits av de berörda medlemsstaterna?

2) För det fall fråga 1a besvaras jakande är det då, med hänsyn till den omständigheten att dessa harmoniserade bestämmelser om erkännande och verkställighet av offentligrättsliga beslut om vård, som utarbetats inom Nordiska rådet, inte nämns i förordningen, utan endast den motsvarande konventionen som antagits inom det civilrättsliga området, möjligt att tillämpa de ovannämnda harmoniserade bestämmelserna, vilka avser omedelbar verkställighet och erkännande av förvaltningsbeslut och vilka grundar sig på ett samarbete mellan förvaltningsmyndigheter, på ett beslut om omhändertagande av ett barn?

3) För det fall fråga 1a besvaras jakande och fråga 2 nekande, är då förordning nr 2201/2003 tillämplig i tidsmässigt hänseende på ett mål, när artiklarna 72 och 64.2 i förordningen samt de ovannämnda harmoniserade bestämmelserna i de nordiska länderna är tillämpliga på beslut som fattas enligt offentlig rätt angående placering och det beslut som fattats av de svenska myndigheterna den 23 februari 2005 avser såväl omedelbart omhändertagande som placering i en familj, och detta beslut om omedelbart omhändertagande underställts länsrätten den 25 februari 2005 och länsrätten fastställt beslutet den 3 mars 2005?”

18. I förfarandet i EG‑domstolen har den tyska, den franska, den nederländska, den slovakiska, den finländska och den svenska regeringen samt Europeiska gemenskapernas kommission yttrat sig skriftligen.

IV – Bedömning

A – Den första frågan

19. Med den första frågan vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida förordning nr 2201/2003 är tillämplig på ett beslut av en myndighet, genom vilket omhändertagande och placering av ett barn utanför det egna hemmet förordnas, i dess helhet (delfråga 1 a) eller bara på den del av beslutet genom vilket placeringen förordnas (delfråga 1 b). Genom delfråga 1c skall utredas vilka följder det har för användningen av förordningen på beslutet om placering om förordningen bara gäller för detta beslut och inte för det därmed nära förknippade beslutet om omhändertagande.

20. Endast den svenska regeringen företräder uppfattningen att förordningen inte alls är tillämplig, eftersom de omtvistade åtgärderna inte är en civilrättslig fråga utan av offentligrättslig karaktär. Alla andra parter, inklusive den finländska regeringen, anser att förordningen är tillämplig och betonar att begreppet civilrättslig fråga är ett självständigt begrepp inom gemenskapsrätten. Att faktiska förhållanden är underkastade offentlig rätt i en medlemsstat utesluter därför inte att förordningen tillämpas.

21. Enligt artikel 1.1 b skall förordning nr 2201/2003, oberoende av domstolstyp, tillämpas på civilrättsliga frågor om tillerkännande, utövande, delegering, upphörande eller begränsande av föräldraansvar. Följaktligen skall för det första prövas om statliga myndigheters omhändertagande och placering av barn skall betraktas som åtgärder för reglering av föräldransvar. För det andra skall klarläggas om det rör sig om en civilrättslig fråga.

1. Åtgärder rörande föräldraansvar

22. Föräldraansvaret är ett centralt begrepp när det materiella tillämpningsområdet för förordning nr 2201/2003 skall fastställas. I artikel 2.7 definieras föräldraansvar som alla rättigheter och skyldigheter som en fysisk eller juridisk person har tillerkänts genom en dom, på grund av lag eller genom en överenskommelse med rättslig verkan, med avseende på ett barn eller dess egendom. Föräldraansvaret omfattar bland annat vårdnad och umgänge. Enligt artikel 2.9 innebär vårdnad de rättigheter och skyldigheter som hänför sig till omvårdnaden om barnets person, särskilt rätten att bestämma var barnet skall bo.

23. Den abstrakta definitionen i artikel 1.1 b i förordning nr 2201/2003 av de beslut som omfattas av tillämpningsområdet konkretiseras genom två katalogartade uppräkningar i artikel 1.2 och 1.3. I punkt 2 räknas de områden och åtgärder upp på vilka förordningen är tillämplig. Denna uppräkning är inte uttömmande, vilket framgår av inledningen med formuleringen ”bland annat”( ). I punkt 3 nämns slutligen några områden på vilka förordningen inte skall tillämpas.

24. Enligt artikel 1.2 d räknas placering av ett barn i familjehem eller på institution till de civilrättsliga frågor som omfattas av förordningens tillämpningsområde.

25. Omhändertagande av ett barn nämns däremot inte uttryckligen i artikel 1.2. Med undantag för Sverige är emellertid de medlemsstater som har yttrat sig av den åsikten att omhändertagande är ett beslut som rör föräldraansvar, vilket skall erkännas och verkställas i enlighet med bestämmelserna i förordningen. Kommissionen tycks däremot anse att omhändertagandet enbart är en verkställighetshandling som tjänar till att genomföra placeringen. Enligt kommissionen regleras verkställighetsförfaranden av lagen i den verkställande medlemsstaten i enlighet med artikel 47.1 i förordningen.

26. Det åligger den hänskjutande domstolen att slutligt avgöra vilken karaktär som omhändertagandet har. Till skillnad från kommissionen utgår domstolen uppenbarligen i sitt beslut att begära förhandsavgörande från att omhändertagande och placering är två olika avgöranden – om än förenade i ett beslut – som eventuellt även kan erkännas och verkställas oberoende av varandra.

27. Om klassificeringen av omhändertagandet som ett avgörande som skall verkställas är riktig är förordning nr 2201/2003 – under förutsättning att den prövning som återstår resulterar i att det inordnas under civilrättsliga frågor – tillämplig vad avser erkännande och verkställighet. Som den tyska regeringen mycket riktigt angett, fråntas föräldrarna genom denna åtgärd möjligheten att utöva vårdnad i enlighet med artikel 2.9. De kan inte längre ensamma utöva de rättigheter och skyldigheter som hänför sig till omvårdnaden om barnets person, särskilt rätten att bestämma var barnet skall bo. Därför skall omhändertagandet i likhet med placeringen klassificeras som en åtgärd som rör vårdnad och därmed föräldraansvar.

28. Som den tyska och den franska regeringen för övrigt mycket riktigt betonat, har omhändertagande och placering ett mycket nära samband och i vissa rättsordningar utgör de inte ens separata beslut. Ett beslut om omhändertagande kan på sin höjd meddelas separat som en interimistisk åtgärd. I allmänhet utgör det dock en stödåtgärd vid placeringen av barnet i familjehem eller på institution. Placeringen av ett barn mot föräldrarnas vilja kan bara genomföras om myndigheten först omhändertar barnet. Det skulle därför leda till avsevärda praktiska problem om förordningens tillämpningsområde bara omfattade placering och inte omhändertagande. Behörigheten att förordna om dessa nära sammankopplade åtgärder skulle delas upp på olika domstolar om åtgärderna till viss del reglerades i nationell rätt och till viss del i förordning nr 2201/2003.

29. Enligt den svenska regeringen utgör statliga skyddsåtgärder emellertid inte åtgärder som rör föräldraansvar, eftersom de vidtas i det allmännas intresse och inte innebär att vårdnaden övergår till myndigheterna.

30. Av artikel 1.1 b följer att uttrycket dom om föräldransvar som ligger till grund för förordning nr 2201/2003 skall tolkas vitt. Förordningen gäller inte bara för delegering, upphörande eller begränsande av föräldraansvar, utan även för åtgärder som rör utövande av föräldraansvar. Även om föräldrarna enligt svensk rätt inte formellt förlorar vårdnaden om barnet vid omhändertagande och placering, så kan de inte längre utöva väsentliga delar av den.

31. Den dom som Internationella domstolen i Haag meddelade i målet Nederländerna mot Sverige (Boll),( ) vilken Sverige hänvisat till, leder inte till någon annan bedömning. Avgörandet rör tolkningen av 1902 års Haagkonvention om förmynderskap för minderåriga. Internationella domstolen i Haag konstaterade i domen att en stat som inte är behörig att reglera förmynderskapet enligt denna konvention likväl inte är förhindrad att vidta skyddsåtgärder för barnet. Synen på förmynderskapet i 1902 års Haagkonvention leder inte till slutsatsen att statliga skyddsåtgärder inte påverkar det mycket mer långtgående föräldraansvaret i den mening som avses i förordning nr 2201/2003.

32. Omhändertagande och placering av barn är följaktligen beslut som rör föräldraansvaret.

2. Civilrättsliga frågor

33. Frågan är dock om sådana skyddsåtgärder även utgör civilrättsliga frågor i den mening som avses i förordning nr 2201/2003. Alla som har yttrat sig är eniga om att det rör sig om ett självständigt gemenskapsrättsligt begrepp och hänvisar till fast rättspraxis angående begreppet ”på privaträttens område” i den mening som avses i Brysselkonventionen.( )

34. Enligt den svenska regeringen är statliga skyddsåtgärder som omhändertagande och placering emellertid inte civilrättsliga frågor – även om begreppet ses som ett självständigt gemenskapsrättsligt begrepp – eftersom de vidtas av myndigheter under utövandet av deras offentliga maktbefogenheter.

a) Rättspraxis angående begreppet ”på privaträttens område” i den mening som avses i Brysselkonventionen

35. Rättspraxis angående begreppet ”på privaträttens område” i den mening som avses i Brysselkonventionen startade med domen i målet LTU mot Eurocontrol.( ) EG‑domstolen har senast upprepat nämnda rättspraxis i domen i målet Lechouritou( ):

”Enligt fast rättspraxis är det – för att i möjligaste mån säkerställa att de rättigheter och förpliktelser som följer av Brysselkonventionen är lika och enhetliga för konventionsstaterna och för berörda personer – av vikt att inte tolka konventionen i fråga som en ren hänvisning till nationell rätt i endera av de berörda staterna. Det framgår sålunda av domstolens fasta rättspraxis att begreppet på privaträttens område skall ses som ett självständigt begrepp som skall tolkas mot bakgrund av dels konventionens syften och systematik, dels de allmänna principer som framgår av de nationella rättssystemen som helhet betraktade ...( )

En sådan tolkning innebär att vissa typer av domstolsåtgärder eller domstolsavgöranden skall anses uteslutna från Brysselkonventionens tillämpningsområde på grund av faktorer som karakteriserar rättsförhållandet mellan parterna i målet eller på grund av tvistens föremål ...( )

Domstolen har sålunda funnit att även om vissa avgöranden i tvister mellan en offentlig myndighet och ett privaträttsligt subjekt kan omfattas av Brysselkonventionens tillämpningsområde förhåller det sig annorlunda när den offentliga myndigheten utövar offentligrättsliga befogenheter ...( ) ”

36. Det finns samma behov av enhetlig giltighet för förordning nr 2201/2003 som för Brysselkonventionen. Även i detta fall kan detta endast säkerställas genom en självständig tolkning av begreppet civilrättsliga frågor. Därmed är dock inte sagt att det självständiga begreppet civilrättsliga frågor har samma betydelse i båda rättsakterna.

37. Den svenska regeringen utgår dock från detta när den försöker överföra den avgränsning av civilrättsliga frågor från offentligrättsliga tvister som EG‑domstolen har gjort i den citerade rättspraxisen till Brysselkonventionen till begreppet civilrättsliga frågor i den mening som avses i förordning nr 2201/2003. I enlighet med denna tolkning rör det sig inte om en civilrättslig fråga i förevarande fall eftersom socialnämnden utövade sina offentligrättsliga befogenheter när den förordnade om omhändertagande och placering av barnen och utverkade en fastställelse av omhändertagandet från länsrätten.

38. Detta kan dock inte godtas. I sina domar avseende Brysselkonventionen har EG‑domstolen nämligen alltid betonat att den självständiga tolkningen av begreppet på privaträttens område tar hänsyn till Brysselkonventionens syften och systematik liksom de allmänna rättsprinciper som framgår av de nationella rättssystemen som helhet betraktade.( ) Brysselkonventionens syften och systematik och – som jag skulle vilja tillägga – tillkomsthistoria överensstämmer dock inte nödvändigtvis med syftena, systematiken och tillkomsthistorien för förordning nr 2201/2003. Dessutom gäller eventuellt andra allmänna rättsprinciper på området föräldraansvar än de principer som finns i de nationella rättsordningarna för tvister som faller inom Brysselkonventionens tillämpningsområde. Begreppet civilrättsliga frågor i förordning nr 2201/2003 måste sannolikt tolkas självständigt mot bakgrund av förordningens normativa sammanhang.

b) Begreppet civilrättsliga frågor i det normativa sammanhanget för förordning nr 2201/2003

39. I förordning nr 2201/2003 är begreppet civilrättsliga frågor inte uttryckligen definierat. Av formuleringen i artikel 1.1 kan man emellertid dra slutsatsen att klassificeringen som civilrättslig fråga inte beror på vilken typ av domstol som är behörig för tvisten. Avgörande är endast de materiella bestämmelser som är tillämpliga på föremålet för talan.( )

40. Förordning nr 2201/2003 gäller dessutom enligt artikel 1.1 b bland annat för upphörande eller begränsande av föräldraansvar vilket oftast förordnas av myndigheter inom ramen för deras statliga tillsyn. Därtill kommer att konkreta åtgärder respektive regleringsområden, vilka i allmänhet utgör statliga skyddsåtgärder, i katalogen i artikel 1.2 definieras som civilrättsliga frågor i den mening som avses i förordningen. I artikel 1.2 d nämns till exempel placering av barnet i familjehem eller på en institution, vilket i regel görs efter ett statligt förordnande därför att barnet skulle riskera att fara illa om det stannade kvar i sin egen familj. Vidare nämns i artikel 1.2 e åtgärder till skydd för barnet i samband med förvaltning av, bevarande av eller förfogande över dess egendom.

41. Om man trots detta inte betraktade de åtgärder som räknas upp i ovannämnda katalog som civilrättsliga frågor i de fall där den ena parten utgörs av privatpersoner (föräldrarna) och den andra parten av en myndighet som utövar sina offentligrättsliga befogenheter, skulle omnämnandet av dessa ågärder i stor utsträckning förlora sin mening. Den avgränsning som har utvecklats vad avser Brysselkonventionens tillämpningsområde och som grundar sig på om staten utövar offentligrättsliga befogenheter eller verkar fiskalt kan därför inte överföras till förordning nr 2201/2003.

42. Det som dessutom talar för att statliga skyddsågärder skall inkluderas i tillämpningsområdet för förordning nr 2201/2003 är förordningens syfte som framgår av skäl 5. Enligt detta omfattar förordningen alla avgöranden om föräldraansvar, inklusive åtgärder för att skydda barnet, för att säkerställa att alla barn behandlas lika. Följaktligen skall begreppet civilrättsliga frågor ges en vid tolkning för att undvika gränsdragningsproblem i enskilda fall. Detta gör det framför allt möjligt att entydigt bestämma vilken domstol som är behörig enligt reglerna i förordning nr 2201/2003.

43. Därvid måste det nära sambandet mellan begreppet civilrättsliga frågor och det för förordningen centrala begreppet föräldraansvar beaktas. Motsvarande regler om rättsförhållandena mellan föräldrar och barn utgör i de flesta rättsordningar en grundläggande beståndsdel i civilrätten. Alla beslut som rör föräldraansvar, det vill säga inverkar på detta civilrättsliga rättsförhållande,( ) bör omfattas av förordningens tillämpningsområde om inte något av de undantag som räknas upp i artikel 1.3 gäller.( )

44. I detta avseende är det betydelselöst om föräldraansvaret påverkas av en statlig skyddsåtgärd eller av ett beslut som har antagits på en av vårdnadshavarnas alternativt vårdnashavarens eget initiativ. Eftersom begreppet civilrättsliga frågor skall tolkas självständigt kan det även innefatta sådana åtgärder som inordnas under offentlig rätt enligt en medlemsstats nationella lagstiftning.( )

45. I skäl 10 i förordningen bekräftas att användningen av begreppet civilrättsliga frågor inte bör utesluta skyddsåtgärder som rör föräldraansvar från tillämpningsområdet, vilket den franska regeringen mycket riktigt framhåller. Valet av detta begrepp tar snarare hänsyn till det faktum att förordningen inte gäller för vissa offentligrättsliga och straffrättsliga områden som inte omfattar reglering av föräldraansvar, såsom social trygghet eller åtgärder som gäller utbildning och hälsa, beslut om asylrätt och invandring liksom åtgärder som vidtas till följd av brottsliga gärningar som begåtts av barn.( )

46. En blick på tillkomsthistorien bekräftar denna syn på begreppet civilrättsliga frågor. Förordning nr 1347/2000,( ) som föregick förordning nr 2201/2003, gällde bara för civilrättsliga mål om föräldraansvar för makarnas gemensamma barn i samband med äktenskapsmål (artikel 1.1 b i förordning nr 1347/2000). På grund av kravet på ett samband mellan beslutet om föräldraansvar och ett äktenskapsmål omfattades statliga skyddsåtgärder inte av tillämpningsområdet för förordning nr 1347/2000.

47. Fastän kommissionen ville inkludera alla beslut om föräldraansvar knöt den i sitt förslag till den nya förordningen nr 2201/2003( ) först an till den gamla formuleringen.( ) Ur förslaget går det därför inte tydligt att utläsa om statliga skyddsåtgärder numera omfattas av förordningens tillämpningsområde. Kommissionen förklarade emellertid i motiveringen till förslaget att bara vissa skyddsåtgärder som har samband med bestraffning av lagöverträdelser skulle undantas från förordningens tillämpningsområde.( ) Utifrån detta kan man bara dra e contrario-slutsatsen att andra statliga skyddsåtgärder skall omfattas.( ) Denna brist på klarhet åtgärdades medvetet under överläggningarna i rådet genom ändringarna av artikel 1.1 och införandet av positiv- och negativkatalogen i artikel 1.2 och 1.3 samt skäl 10.

48. Ytterligare en tillkomsthistorisk aspekt tillkommer, nämligen det nära innehållsmässiga sambandet mellan förordning nr 2201/2003 och Haagkonventionen om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn av den 19 oktober 1996 (1996 års Haagkonvention).( )

49. Förordningens nuvarande lydelse uppvisar tydliga paralleller till 1996 års Haagkonvention när det gäller avgränsningen av tillämpningsområdet. Exempelvis beror tillämpningsområdet i båda regelverken på en bred tolkning av begreppet föräldraansvar. Dessutom närmade sig sättet för reglering av tillämpningsområdet för förordning nr 2201/2003 under loppet av diskussionerna av förslaget i rådet uppenbarligen 1996 års Haagkonvention på så sätt att även en positiv- och negativkatalog infördes i artikel 1.2 och 1.3 som i stor utsträckning liknar motsvarande katalog i artiklarna 3 och 4 i 1996 års Haagkonvention.( ) Tillämpningsområdet för 1996 års Haagkonvention omfattar uttryckligen statliga åtgärder såsom placering (artikel 3 e i 1996 års Haagkonvention), vilken Paul Lagarde till och med betecknar som en klassisk skyddsåtgärd i sin förklarande rapport om 1996 års Haagkonvention.( ) Åtgärder som vidtas till följd av brott är undantagna även från 1996 års Haagkonvention (artikel 4 i i 1996 års Haagkonvention).

50. I förhållandet mellan medlemsstaterna har förordning nr 2201/2003 visserligen, på dess tillämpningsområden, företräde framför internationella konventioner (se artiklarna 60 och 61 i förordningen), men mellan medlemsstater och tredje länder gäller även i fortsättningen de internationella instrumenten. Därför bör bestämmelserna i förordningen och motsvarande konventionsbestämmelser så långt som möjligt tolkas på samma sätt för att det inte skall ge olika resultat beroende på om det rör sig om ett fall som har samband med en annan medlemsstat eller med ett tredje land.( )

c) Huruvida inkluderandet av statliga skyddsåtgärder i tillämpningsområdet för förordning nr 2201/2003 är förenligt med dess rättsliga grund i artikel 61 EG

51. Slutligen måste påpekas att det inte strider mot den rättsliga grunden för förordning nr 2201/2003 att inkludera statliga skyddsåtgärder, som i vissa medlemsstater inordnas under offentlig rätt, i tillämpningsområdet för förordningen.

52. Enligt artikel 61 c EG, som tillämpats för detta ändamål, tillåts i och för sig bara beslut om åtgärder som rör civilrättsligt samarbete enligt artikel 65 EG. Enligt artikel 65 a tredje strecksatsen EG omfattar åtgärderna på detta område bland annat förbättring och förenkling av erkännande och verkställighet av domstolsavgöranden och utomrättsliga avgöranden i mål och ärenden av civil och kommersiell natur. Begreppet civilrättsligt i den mening som avses i nämnda bestämmelser i EG‑fördraget måste emellertid, i likhet med motsvarande begrepp i förordning nr 2201/2003, ses som ett självständigt gemenskapsrättsligt begrepp. Åtgärder som rör civilrättsligt samarbete i enlighet med artiklarna 61 c EG och 65 EG kan sålunda även omfatta statliga åtgärder som rör civilrättsliga förhållanden såsom utövande av föräldraansvar, även om dessa åtgärder inordnas under offentlig rätt i vissa medlemsstater.

3. Slutsats i denna del

53. Ovanstående resonemang angående delfrågorna 1 a och 1 b visar att ett beslut om omedelbart omhändertagande och placering av ett barn utanför barnets egna hem i en vårdfamilj skall klassificeras som en civilrättslig fråga som rör utövandet av föräldraansvar och att förordning nr 2201/2003 därför är tillämplig. Detta gäller även om beslutet inordnas under offentlig rätt enligt nationell lagstiftning eller lagstiftningen i det land där domen görs gällande. Följaktligen behöver delfråga 1 c inte besvaras, eftersom den bara är relevant om endast placering och inte omhändertagande omfattas av förordningens tillämpningsområde.

B – Den andra frågan

54. Med den andra frågan vill Högsta förvaltningsdomstolen få klarhet i om de harmoniserade nationella reglerna i de nordiska länderna, som möjliggör omedelbar verkställighet och omedelbart erkännande av förvaltningsbeslut genom samarbete mellan förvaltningsmyndigheterna, även fortsättningsvis kan tillämpas på omhändertagande av barn om dessa åtgärder omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 2201/2003.

55. I detta sammanhang hänvisar domstolen till artikel 59.2 i förordning nr 2201/2003. Enligt denna har Finland och Sverige rätt att tillämpa konventionen av den 6 februari 1931 mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige innehållande internationellt privaträttsliga bestämmelser om äktenskap, adoption och förmynderskap, tillsammans med slutprotokollet till den konventionen, helt eller delvis, i förbindelserna mellan dem, i stället för bestämmelserna i denna förordning. Man skulle kunna överväga om dessa bestämmelser kan tillämpas analogt på samarbetet mellan de nordiska länderna vid utlämning för verkställighet av åtgärder för omhändertagande och behandling.

56. Mot detta talar dock principen om företräde för gemenskapsrätten,( ) vilket de som har yttrat sig i denna fråga samstämmigt har betonat. Denna princip ålägger myndigheter och domstolar i medlemsstaterna att låta bli att tillämpa nationell rätt som strider mot gemenskapsrätten.( )

57. Något annat kan bara gälla om den berörda gemenskapsrättsakten uttryckligen tillåter att medlemsstaterna gör avvikelser. Artikel 59 i förordning nr 2201/2003 innehåller dock ingen sådan tillåtelse avseende de nationella föreskrifterna i Finland och Sverige om utlämning för verkställighet av åtgärder för omhändertagande och behandling inom ramen för samarbetet mellan de nordiska länderna.( )

58. En analog användning av artikel 59.2 a i förordning nr 2201/2003 kommer inte i fråga, redan därför att denna bestämmelse är en undantagsbestämmelse som skall tolkas restriktivt. Dessutom skulle de berörda medlemsstaterna, enligt artikel 59.2 a, ha varit tvungna att avge en förklaring om tillämpning av ett avvikande regelverk som skulle ha bifogats förordningen och offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning.

59. Den förklaring nr 28 om nordiskt samarbete som avgavs i samband med Österrikes, Finlands och Sveriges anslutning ger inte heller de berörda rätt att tillämpa ett regelverk som avviker från förordning nr 2201/2003. I denna förklaring fastställde de avtalsslutande parterna nämligen uttryckligen att Sverige och Finland som medlemmar av Europeiska unionen avsåg att fortsätta sitt nordiska samarbete, både inbördes och tillsammans med andra länder och territorier, i full överensstämmelse med gemenskapsrätten.

60. Om förordning nr 2201/2003 är tillämplig i materiellt och tidsmässigt hänseende är Finland och Sverige tvungna att tillämpa förordningens bestämmelser om erkännande och verkställighet av domar om föräldraansvar och låta bli att tillämpa nationell rätt som avviker från dessa bestämmelser.

61. Detta resultat kan visserligen tyckas beklagligt med tanke på det uppenbarligen välfungerande förvaltningssamarbetet mellan Finland och Sverige som är till barnets bästa. Medlemsstaterna enades emellertid om vissa enhetliga förfarandestandarder i samband med antagandet av förordning nr 2201/2003, såsom bibehållandet av exekvaturkravet som fungerar som skydd för parterna, vilket den nederländska regeringen mycket riktigt framhåller.

C – Den tredje frågan

62. Den tredje tolkningsfrågan rör det tidsmässiga tillämpningsområdet för förordning nr 2201/2003. Enligt övergångsreglerna i artikel 64.2 är förordningen tillämplig för erkännande och verkställighet av en dom på följande tre villkor:

– Domen har meddelats efter den dag då förordning nr 2201/2003 började tillämpas.

– Målet eller ärendet som ledde till domen har anhängiggjorts före den dag då förordning nr 2201/2003 började tillämpas men efter den dag då förordning nr 1347/2000 trädde i kraft.

– Domstolen som har avkunnat domen har grundat sin behörighet på bestämmelser som överensstämmer med behörighetsreglerna i förordning nr 2201/2003 eller förordning nr 1347/2000 eller med bestämmelser i en konvention som gällde mellan ursprungsmedlemsstaten och den medlemsstat där domen görs gällande.

63. I enlighet med artikel 72.1 trädde förordning nr 2201/2003 i kraft redan den 1 augusti 2004, men bestämmelserna i den – bortsett från några undantag som saknar betydelse i det här fallet – började inte gälla förrän den 1 mars 2005 (artikel 72.2). Följaktligen började förordningen tillämpas den 1 mars 2005. Förordning nr 1347/2000 trädde i kraft den 1 mars 2001.

64. Det första villkoret är alltså att domen har avkunnats efter den 1 mars 2005. Den hänskjutande domstolen anser att länsrättens beslut genom vilket socialnämndens beslut av den 23 februari 2005 fastställdes är den dom som skall verkställas. Detta beslut meddelades den 3 mars 2005, det vill säga efter det att förordning nr 2201/2003 började tillämpas.

65. Man skulle i och för sig i princip även kunna betrakta socialnämndens beslut av den 23 februari 2005 som en dom. Enligt artikel 2.4 är en dom i enlighet med förordningen bland annat varje avgörande i frågor som rör föräldraansvar, oavsett avgörandets benämning. Av artikel 2.1 framgår dessutom att begreppet domstol innefattar samtliga myndigheter som är behöriga i frågor som omfattas av förordningens tillämpningsområde enligt artikel 1. Även myndighetsbeslut kan därför i princip erkännas och verkställas i ett annat medlemsland på grundval av förordningen.

66. Domen måste dock vara verkställbar i ursprungsstaten för att kunna verkställas genom rättslig hjälp från en domstol i en annan medlemsstat (artikel 28.1 i förordning nr 2201/2003). För att betraktas som avkunnad, vilket bedöms enligt lex fori, måste domen åtminstone ha verkan utåt.( ). Eftersom verkan och verkställbarheten av beslutet enligt svensk rätt uppenbarligen kräver att det fastställs av länsrätten, framstår det som riktigt att betrakta tidpunkten för domstolens fastställelse som avgörande enligt artikel 64.2 i förordningen. Det är i vart fall den hänskjutande domstolens sak att bedöma vilket som enligt nationell rätt är den verkställbara domen.

67. Angående det andra villkoret (se punkt 62 ovan) utgår den hänskjutande domstolen från att ärendet anhängiggjordes när socialnämnden under hösten 2004 inledde undersökningarna. Kommissionen anser däremot att ärendet anhängiggjordes först när socialnämnden den 25 februari 2005 ansökte om att länsrätten skulle fastställa dess beslut.

68. Det enda som närmare regleras i artikel 16 i förordning nr 2201/2003 är när talan skall anses ha väckts vid en domstol, nämligen – förenklat uttryckt – när stämningsansökan har ingivits till domstolen eller, om delgivning skall äga rum innan handlingen ges in till domstolen, när handlingen har delgivits. Bestämmelsen omfattar däremot inte direkt det fall då en myndighet agerar ex officio och vidtar åtgärder till skydd för barn. Om man anser att det är länsrättens fastställelse av den 3 mars 2005 som är den tidpunkt då domen avkunnades och inte socialnämndens beslut av den 23 februari 2005, talar en hel del för att man, liksom kommissionen, bör betrakta socialnämndens ansökan till länsrätten som ärendets anhängiggörande i enlighet med artikel 64.2.

69. Frågan kan dock lämnas öppen eftersom socialnämndens utredning påbörjades och ansökan om fastställelse till länsrätten inlämnades före den dag då förordning nr 2201/2003 började tillämpas och efter den dag då förordning nr 1347/2000 trädde i kraft.

70. Även det tredje villkoret är uppfyllt. De föreskrifter om behörighet som gällde i Sverige när ärendet anhängiggjordes överensstämmer med dem i förordning nr 2201/2003. Myndigheten respektive domstolen på den ort där barnen har hemvist i Sverige grundade sin behörighet på de nationella rättsregler som gällde före den dag då förordningen började gälla. Artikel 8.1 i förordning nr 2201/2003 innehåller en motsvarande behörighetsregel.

71. Den tredje tolkningsfrågan skall därför besvaras som följer: Artikel 64.2 i förordning nr 2201/2003 skall tolkas så, att ett beslut om föräldraansvar som har meddelats den 3 mars 2005 i ett ärende som har anhängiggjorts efter den 1 mars 2001 och före den 1 mars 2005 erkänns och verkställs enligt kapitel III i förordning nr 2201/2003, om myndigheterna på den ort där barnen har hemvist grundade sin behörighet på de behörighetsregler som gällde när ärendet anhängiggjordes liksom på artikel 8.1 i förordningen.

V – Förslag till avgörande

72. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att domstolen besvarar Högsta förvaltningsdomstolens frågor på följande sätt:

1. Artikel 1.1 b jämförd med artikel 1.2. a och d i rådets förordning (EG) nr 2201/2003 om domstols behörighet och erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000 skall tolkas så, att ett beslut om omedelbart omhändertagande och placering av ett barn utanför barnets egna hem i en vårdfamilj skall klassificeras som en civilrättslig fråga som rör utövandet av föräldraansvar och för vilken förordning nr 2201/2003 därför är tillämplig. Detta gäller även om beslutet inordnas under offentlig rätt enligt nationell lagstiftning eller lagstiftningen i det land där domen görs gällande.

2. Om förordning nr 2201/2003 är tillämplig i materiellt och tidsmässigt hänseende och inte innehåller något uttryckligt undantag, får medlemsstaterna inte tillämpa några nationella föreskrifter som avviker från förordningen.

3. Artikel 64.2 i förordning nr 2201/2003 skall tolkas så, att ett beslut om föräldraansvar som har meddelats den 3 mars 2005 i ett ärende som har anhängiggjorts efter den 1 mars 2001 och före den 1 mars 2005 erkänns och verkställs enligt kapitel III i förordning nr 2201/2003, om myndigheterna där barnen har hemvist grundade sin behörighet på de behörighetsregler som gällde när ärendet anhängiggjordes liksom på artikel 8.1 i förordningen.