Domstolens dom (tredje avdelningen) den 19 juni 2003. - Europeiska kommissionen mot Italienska republiken. - Fördragsbrott - Fri rörlighet för varor - Artiklarna 28 EG och 30 EG - Förbud mot försäljning av energidrycker vars koffeinhalt överstiger en viss gräns - Folkhälsa - Bibehållande av en nationell bestämmelse som är oförenlig med gemenskapsrätten. - Mål C-420/01.



Rättsfallssamling 2003 s. I-06445



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

Fri rörlighet för varor - Kvantitativa restriktioner - Åtgärder med motsvarande verkan - Förbud mot försäljning av energidrycker vars koffeinhalt överstiger en viss gräns - Skäl - Skydd för folkhälsan - Ej styrkt att skäl föreligger

(Artiklarna 28 EG och 30 EG)

Sammanfattning

$$En medlemsstat underlåter att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 30 EG om den beträffande drycker som tillverkas och säljs i andra medlemsstater tillämpar regler som förbjuder försäljning i landet av energidrycker vars koffeinhalt överstiger en viss gräns, utan att ha visat varför en sådan gräns är nödvändig och proportionerlig med hänsyn till skyddet för folkhälsan.

( se punkt 36 samt domslutet )

Parter

I mål C-420/01,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av H. van Lier och R. Amorosi, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

sökande,

mot

Republiken Italien, företrädd av U. Leanza, i egenskap av ombud, biträdd av M. Fiorilli, avvocato dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg,

svarande,

angående en talan om fastställelse av att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 30 EG genom att beträffande drycker som tillverkas och säljs i andra medlemsstater tillämpa regler som förbjuder försäljning i Italien av energidrycker vars koffeinhalt överstiger en viss gräns, utan att ha visat varför en sådan gräns är nödvändig och proportionerlig med hänsyn till skyddet för folkhälsan,

meddelar

DOMSTOLEN (tredje avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden J.-P. Puissochet samt domarna F. Macken (referent) och J.N. Cunha Rodrigues,

generaladvokat: J. Mischo,

justitiesekreterare: R. Grass,

med hänsyn till referentens rapport,

och efter att den 27 februari 2003 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 23 oktober 2001, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 30 EG, genom att beträffande drycker som tillverkas och säljs i andra medlemsstater tillämpa regler som förbjuder försäljning i Italien av energidrycker vars koffeinhalt överstiger en viss gräns, utan att ha visat varför en sådan gräns är nödvändig och proportionerlig med hänsyn till skyddet för folkhälsan.

Tillämpliga bestämmelser

De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

2 Det finns inte några gemenskapsrättsliga bestämmelser i vilka uppställs villkor för användningen av näringstillsatser, såsom koffein, i livsmedel för normal konsumtion.

Den nationella lagstiftningen

3 I artikel 15 tredje stycket i presidentdekret nr 719 av den 19 maj 1958 benämnd "Förordning om fastställande av allmänna regler avseende hygien vid produktion och försäljning av kolsyrat vatten och alkoholfria drycker med och utan kolsyra som tillverkas i slutna behållare" (GURI nr 178 av den 24 juli 1958, s. 3081, nedan kallat DPR nr 719/58), föreskrivs följande:

"Tillsättning av andra ämnen än dem som anges i förevarande förordning och vilka inte tidigare godkänts av institutet för hygien och folkhälsa bör på förslag från hälsovårdsnämnden i den region i vilken företaget har sitt säte och efter yttrande från hälsorådet i denna region godkännas från fall till fall av nämnda institut."

Det administrativa förfarandet

4 Till följd av inkomna klagomål från ekonomiska aktörer fäste kommissionen uppmärksamheten på att det föreligger hinder mot import och försäljning i Italien av vissa energidrycker som lagligen tillverkas och säljs i andra medlemsstater. Dessa drycker, bland vilka varumärken som Red Bull, CULT och GUVI förekommer, kännetecknas av att de innehåller en koffeinhalt som varierar mellan 250 och 320 mg/l och ofta innehåller andra ämnen, såsom taurin.

5 De italienska myndigheterna förbjöd till en början försäljningen av dessa drycker, särskilt försäljningen av de drycker som innehöll taurin, med stöd såväl av lagstiftningsdekret nr 111 av den 27 januari 1992 (GURI nr 39 av den 17 februari 1992, suppl. ord.) som av ett yttrande från Consiglio superiore della Sanità (den högsta italienska förvaltningsmyndigheten med ansvar för hälsa, nedan kallad CSS) av den 13 december 1995.

6 De italienska myndigheterna ändrade därefter inställning och godkände försäljningen av dessa drycker i Italien. Försäljningen godkändes emellertid under förutsättning att dryckernas koffeinhalt inte översteg 125 mg/l.

7 Kommissionen ansåg att ett sådant förbud utgjorde en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion, vilken var oförenlig med artikel 28 EG och inte berättigad enligt artikel 30 EG i avsaknad av vetenskapliga bevis till styrkande av att ett överskridande av denna gräns innebär en risk för folkhälsan. Kommissionen sände därför den 4 oktober 1996 en formell underrättelse till den italienska regeringen.

8 Eftersom kommissionen ansåg att de italienska myndigheternas yttrande av den 8 januari 1997 inte var tillfredsställande, riktade kommissionen den 23 september 1997 ett motiverat yttrande till Republiken Italien och uppmanade denna stat att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta åtgärder för att följa artikel 28 EG.

9 Efter att ha informerat kommissionen om att CSS, som på nytt rådfrågats, hade funnit att de ifrågavarande dryckerna enligt aktuella vetenskapliga rön inte föranledde någon anledning till oro för folkhälsan, översände de italienska myndigheterna till kommissionen den 18 juni 1998 hälsoministerns cirkulär nr 5 av den 3 april 1998 med titeln "Drycker med gemenskapsursprung som kännetecknas av en hög koffein- och taurinhalt" (GURI nr 101 av den 4 maj 1998, s. 72, nedan kallat 1998 års cirkulär). Genom 1998 års cirkulär lämnades tillstånd till försäljning i Italien av sådana drycker som lagligen tillverkas och säljs i andra medlemsstater.

10 De aktörer som hade framfört klagomål till kommissionen bekräftade att den fria rörligheten i Italien för drycker med ursprung i andra medlemsstater i vilka dryckerna lagligen tillverkats och/eller sålts i praktiken hade säkerställts genom 1998 års cirkulär.

11 Till följd av ett flertal påminnelser från kommissionen till de italienska myndigheterna om att Italien fortfarande var skyldig att så snart som möjligt slutligt och enligt det sedvanliga förfarandet genomföra en ändring vad gällde de omtvistade bestämmelserna, delgav de italienska myndigheterna slutligen kommissionen den 13 november 2000 ett förslag till förordning som syftade till att uppdatera den italienska lagstiftningen om tillverkning och försäljning av alkoholfria drycker i allmänhet, inklusive drycker som innehöll koffein. I förslaget till förordning återfanns en bestämmelse om ömsesidigt erkännande enligt vilken alkoholfria drycker som lagligen tillverkas och säljs i andra medlemsstater inom Europeiska unionen och i de fördragsslutande staterna till avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet uteslöts från tillämpningsområdet för förordningen.

12 Kommissionen svarade de italienska myndigheterna att nämnda bestämmelse om ömsesidigt erkännande i vissa avseenden borde ändras för att undvika all tvetydighet. I avsaknad av svar från de italienska myndigheterna, frågade kommissionen i skrivelse av den 9 april 2001 de italienska myndigheterna om de hade mottagit kommissionens yttranden angående det delgivna förslaget och när den italienska regeringen hade för avsikt att anta förordningen med ändrade bestämmelser.

13 I avsaknad av svar konstaterade kommissionen att den ursprungliga lydelsen av DPR nr 719/58 fortfarande var gällande, och att någon ändring ännu inte hade gjorts för att anpassa den italienska lagstiftningen till gemenskapslagstiftningen vad gällde frågan om erkännande av alkoholfria drycker som tillverkas och säljs i andra medlemsstater. Kommissionen har därför väckt förevarande talan.

Talan

Parternas argument

14 Kommissionen har gjort gällande följande. Även om det inte är möjligt att klart och tydligt fastställa den rättsliga grunden för förbudet i Italien att importera och sälja alkoholfria drycker vars koffeinhalt överstiger 125 mg/l, är det obestridligt att det föreligger ett sådant förbud. Detta bekräftas av de klagomål som inkommit till kommissionen från vissa tillverkare av alkoholfria energidrycker etablerade i gemenskapen, av själva ordalydelsen i artikel 15 tredje stycket i DPR nr 719/58 och av den omständigheten att de italienska myndigheterna själva, som framgår av antagandet av 1998 års cirkulär och av det förslag till förordning som delgivits kommissionen, har erkänt nödvändigheten - om det inte är fråga om en skyldighet - att ändra eller upphäva vissa bestämmelser i den gällande italienska lagstiftningen på området för alkoholfria drycker.

15 Med beaktande av domstolens rättspraxis angående artiklarna 28 EG och 30 EG, anser kommissionen att det saknas grund att bestrida fördragsbrottet.

16 Först och främst har kommissionen hävdat att de italienska myndigheterna inte kan påstå att drycker som har en hög koffeinhalt kan medföra en hälsorisk samtidigt som de med stöd av 1998 års cirkulär tillåter försäljningen av dryckerna.

17 Det är enligt kommissionen inte möjligt att förstå på vilka vetenskapliga rön som de italienska myndigheterna grundar sitt resonemang om att det omtvistade förbudet är befogat med hänvisning till skyddet för folkhälsan. I sitt nya yttrande anser CSS nämligen att drycker med en hög koffeinhalt inte är skadliga för hälsan.

18 Bara att ålägga tillverkarna av de aktuella dryckerna att på ett korrekt sätt informera konsumenterna om koffeinhalten torde enligt kommissionen vara ett effektivt medel för att skydda de personer som riskerar att komma till skada.

19 Enligt kommissionens uppfattning rör tvistefrågan i målet snarare de åtgärder som vidtagits av Republiken Italien i syfte att anpassa dess lagstiftning till de gemenskapsrättsliga bestämmelserna när det väl hade konstaterats att dess lagstiftning var oförenlig med gemenskapsrätten.

20 Kommissionen anser vidare att de personer som berörs varken ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter eller att göra gällande dessa rättigheter vid nationella domstolar genom gällande bestämmelser i Italien. Detta står i strid med vad som slagits fast i domstolens rättspraxis. 1998 års cirkulär har inte utformats på ett sådant sätt att det innebär en ändring av de omtvistade bestämmelserna.

21 Den italienska regeringen har gjort gällande följande. Särskilt med stöd av de utvärderingar som genomförts av de italienska hälsovårdsmyndigheterna är det berättigat att fastställa en högsta tillåten koffeinhalt. Hela denna fråga bör utredas med utgångspunkt i frågan huruvida den vetenskapliga inställningen som de italienska hälsovårdsmyndigheterna antagit är rättsenlig. En annan lösning skulle resultera i att artikel 30 EG förlorar sitt föremål genom att medlemsstatens möjlighet att göra en icke godtycklig skönsmässig bedömning skulle ersättas av att hälsovårdsmyndigheterna i en annan medlemsstat gjorde en subjektiv bedömning, vilken förvisso vore lagenlig men som på grund av sin art inte kan anses vara obestridlig.

22 Den italienska regeringen har gjort gällande att det ankommer på kommissionen att lägga fram vetenskapliga bevis för att fastställandet av den högsta tillåtna koffeinhalten enligt de gällande miljökraven i Italien inte uppfyller kriterierna för en lämplig avvägning mellan de ifrågavarande intressena.

23 Den italienska regeringen har dock uppgett att en lagtext om ändring av de omtvistade bestämmelserna har utarbetats. Genom 1998 års cirkulär har det dessutom gjorts möjligt att i Italien sälja produkter med en högre koffeinhalt än den som enligt de tillämpliga bestämmelserna på detta område varit tillåten.

Domstolens bedömning

24 Den fria rörligheten för varor mellan medlemsstaterna utgör en grundläggande princip i fördraget. Detta kommer till uttryck i artikel 28 EG där det föreskrivs att kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan skall vara förbjudna mellan medlemsstaterna.

25 Förbudet i artikel 28 EG mot åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner avser alla handelsregler antagna av medlemsstaterna som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom gemenskapen (dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville, REG 1974, s. 837, punkt 5, svensk specialutgåva, volym 2, s. 343, och av den 12 mars 1987 i mål 178/84, kommissionen mot Tyskland (även kallad domen om de tyska renhetslagarna för öl), REG 1987, s. 1227, punkt 27, svensk specialutgåva, volym 9, s. 37).

26 Enligt fast rättspraxis skall inom ramen för en talan enligt artikel 226 EG förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet (se dom av den 5 november 2002 i mål C-476/98, kommissionen mot Tyskland, REG 2002, s. I-0000, punkt 42). Av handlingarna i detta mål framgår att det vid utgången av tvåmånadersfristen i det motiverade yttrandet fanns ett förbud mot att i Italien sälja energidrycker som lagligen tillverkas och säljs i andra medlemsstater och vars koffeinhalt överstiger en viss gräns.

27 Det är visserligen fortfarande oklart vilken den rättsliga grunden är i den italienska lagstiftningen för detta förbud, trots att både den italienska regeringen och kommissionen har svarat på domstolens skriftliga fråga i detta avseende. Den italienska regeringen har emellertid inte bestritt att det vid ovannämnda tidpunkt förelåg ett sådant förbud. Den italienska regeringen har till och med uttryckligen vitsordat att det fanns ett sådant förbud, bland annat i svaret, av den 8 januari 1997, på den formella underrättelsen.

28 Det är klarlagt att ett förbud mot att sälja energidrycker vars koffeinhalt överstiger en viss gräns och som lagligen tillverkas och säljs i andra medlemsstater, oavsett om detta förbud återfinns i bestämmelser eller har slagits fast i administrativ praxis, hindrar handeln inom gemenskapen och att förbudet därför i princip utgör en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner i den mening som avses i artikel 28 EG (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 1990 i mål C-42/90, Bellon, REG 1990, s. I-4863, punkt 10).

29 Ett sådant förbud kan bara grundas på sådana till allmänintresset hänförliga skäl som nämns i artikel 30 EG, såsom skyddet för människors liv och hälsa, eller på tvingande hänsyn, särskilt med avseende på konsumentskyddet.

30 Enligt fast rättspraxis ankommer det på de behöriga nationella myndigheterna att i varje enskilt fall visa att den nationella lagstiftningen eller administrativa praxisen är nödvändig för att effektivt skydda de intressen som anges i artikel 30 EG eller tvingande hänsyn och, i förekommande fall, att försäljningen av ifrågavarande produkter medför en risk för folkhälsan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 maj 1986 i mål 304/84, Muller m.fl., REG 1986, s. 1511, punkt 25, domen i det ovannämnda målet om de tyska renhetslagarna för öl, punkt 46, och av den 4 juni 1992 i de förenade målen C-13/91 och C-113/91, Debus, REG 1992, s. I-3617, punkt 18).

31 I förevarande mål har den italienska regeringen varken visat att förbudet mot att sälja energidrycker vars koffeinhalt överstiger en viss gräns är nödvändigt eller att det är proportionerligt för att skydda folkhälsan.

32 CSS's yttrande av den 13 december 1995, med stöd av vilket de italienska myndigheterna till en början motiverade förbudet mot att sälja dessa drycker, har nämligen förfallit, eftersom CSS därefter konstaterat att dryckerna enligt aktuella vetenskapliga rön inte föranledde någon anledning till oro för folkhälsan

33 I vart fall kunde de italienska myndigheterna inte med rätta dra den slutsatsen av CSS's yttrande att det aktuella försäljningsförbudet var proportionerligt för att skydda italienarnas hälsa. Yttrandet avsåg nämligen drycker som har en koffeinhalt på upp till 320 mg/l, det vill säga mer än dubbelt så hög halt som gränsen på 125 mg/l som föreskrevs i det aktuella förbudet.

34 De italienska myndigheterna har gjort gällande att det blev tillåtet att sälja de aktuella energidryckerna genom 1998 års cirkulär, och att ifrågavarande fördragsbrott därmed upphörde. I detta avseende erinrar domstolen om att enligt fast rättspraxis skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet och domstolen skall inte beakta senare förändringar (domen av den 5 november 2002 i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 42, och av den 16 januari 2003 i mål C-122/02, kommissionen mot Belgien, REG 2003, s. I-0000, punkt 11).

35 Mot bakgrund av att 1998 års cirkulär antogs efter det att fristen i det motiverade yttrandet hade gått ut, skall kommissionens talan bifallas. Det saknas därvid anledning att pröva huruvida Republiken Italien på ett giltigt sätt har uppfyllt sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten genom att anta nämnda cirkulär.

36 Mot bakgrund av ovanstående fastställer domstolen att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 30 EG genom att beträffande drycker som tillverkas och säljs i andra medlemsstater tillämpa regler som förbjuder försäljning i Italien av energidrycker vars koffeinhalt överstiger en viss gräns, utan att ha visat varför en sådan gräns är nödvändig och proportionerlig med hänsyn till skyddet för folkhälsan.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

37 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Italien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien har tappat målet, skall denna stat ersätta rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN (tredje avdelningen)

följande dom:

1) Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 30 EG genom att beträffande drycker som tillverkas och säljs i andra medlemsstater tillämpa regler som förbjuder försäljning i Italien av energidrycker vars koffeinhalt överstiger en viss gräns, utan att ha visat varför en sådan gräns är nödvändig och proportionerlig med hänsyn till skyddet för folkhälsan.

2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.