Preliminär utgåva

TRIBUNALENS DOM (tredje avdelningen i utökad sammansättning)

den 27 januari 2021 ( )

”Miljö – Direktiv 2010/75/EU – Industriutsläpp – Genomförandebeslut (EU) 2017/1442 – Stora förbränningsanläggningar – Slutsatser om bästa tillgängliga teknik (BAT) – Artikel 16.4 och 16.5 FEUF – Artikel 3.2 och 3.3 i protokoll (nr 36) om övergångsbestämmelser – Tillämpning i tiden – Kommittéförfarande”

I mål T‑699/17,

Republiken Polen, företrädd av B. Majczyna och D. Krawczyk, båda i egenskap av ombud,

sökande,

med stöd av

Republiken Bulgarien, företrädd av E. Petranova och T. Mitova, båda i egenskap av ombud,

och

Ungern, företrädd av M. Fehér, i egenskap av ombud,

intervenienter,

mot

Europeiska kommissionen, företrädd av Ł. Habiak, K. Herrmann och R. Tricot, samtliga i egenskap av ombud,

svarande,

med stöd av

Konungariket Belgien, företrätt av M. Jacobs, i egenskap av ombud,

och

Republiken Frankrike, företrädd av J. Traband och A.-L. Desjonquères, båda i egenskap av ombud,

och

Konungariket Sverige, företrätt av C. Meyer-Seitz, H. Shev, L. Zettergren och A. Alriksson, samtliga i egenskap av ombud,

intervenienter,

angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/1442 av den 31 juli 2017 om fastställande av BAT‑slutsatser för stora förbränningsanläggningar, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU (EUT L 212, 2017, s. 1), meddelar

meddelar

TRIBUNALEN (tredje avdelningen i utökad sammansättning),

sammansatt av ordföranden A.M. Collins samt domarna V. Kreuschitz (referent), Z. Csehi, G. De Baere och G. Steinfatt,

justitiesekreterare: handläggaren R. Ūkelytė,

efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 17 september 2020,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Förfarandet för antagande av slutsatser om bästa tillgängliga teknik (BAT)

1 Enligt artikel 14.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (EUT L 334, 2010, s. 17 och rättelser i EUT L 158, 2012, s. 25 och EUT L 27, 2019, s. 50) ska slutsatserna om bästa möjliga teknik (BAT‑slutsatserna) användas som referens vid fastställande av tillståndsvillkoren för drift av förbränningsanläggningar.

2 I enlighet med artikel 13 i direktiv 2010/75 och bilagan till kommissionens genomförandebeslut 2012/119/EU av den 10 februari 2012 om regler för de riktlinjer om insamlingen av uppgifter och om utarbetande av BAT‑referensdokument och om deras kvalitetssäkring som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp (EUT L 63, 2012, s. 1) antas slutsatserna om bästa möjliga teknik (BAT‑slutsatserna) i två steg.

3 Det första steget består i att upprätta ett tekniskt referensdokument avseende BAT (nedan kallat BREF-dokumentet) efter ett informationsutbyte med Europeiska kommissionen, medlemsstaterna, berörda industrier och icke-statliga miljöskyddsorganisationer. I detta sammanhang ska en teknisk arbetsgrupp utarbeta de handlingar som är hänförliga till BREF-dokumentet med beaktande av resultaten av informationsutbytet för den aktuella industrin. Det slutliga utkastet till BREF-dokumentet översänds till det forum som ska inrättas enligt artikel 13.3 i direktiv 2010/75. Forumet yttrar sig om det föreslagna innehållet i BREF-dokumentet efter det arbete som utförts på teknisk nivå.

4 I det andra steget ska kommissionen, i enlighet med artikel 13.5 och artikel 75.2 i direktiv 2010/75, lägga fram ett utkast till genomförandebeslut avseende BAT‑slutsatserna i den kommitté som ska inrättats enligt artikel 75 i direktiv 2010/75 (nedan kallad kommittén) och som består av företrädare för medlemsstaterna. Kommittén ska i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter (EUT L 55, 2011, s. 13) avge sitt yttrande över kommissionens utkast till genomförandebeslut med kvalificerad majoritet, såsom definierad enligt artikel 16.4 och 16.5 FEU. Om kommittén avger ett positivt yttrande ska kommissionen anta utkastet till genomförandebeslutet om fastställande av BAT‑slutsatserna.

Tillämpliga bestämmelser om kvalificerad majoritet

5 I artikel 16.4 och 16.5 FEU föreskrivs följande:

”4. Från och med den 1 november 2014 ska kvalificerad majoritet definieras som minst 55 % av rådets medlemmar, dock minst 15 rådsmedlemmar, vilka ska företräda medlemsstater som tillsammans omfattar minst 65 % av unionens befolkning.

En blockerande minoritet ska omfatta minst fyra rådsmedlemmar; i annat fall ska kvalificerad majoritet anses vara uppnådd.

Övriga bestämmelser som gäller för omröstning med kvalificerad majoritet fastställs i artikel 238.2 [FEUF].

5. De övergångsbestämmelser som avser definitionen av kvalificerad majoritet och som ska tillämpas till och med den 31 oktober 2014 liksom de övergångsbestämmelser som ska tillämpas under perioden 1 november 2014–31 mars 2017 fastställs i protokollet om övergångsbestämmelser.”

6 I artikel 3 i protokoll (nr 36) om övergångsbestämmelser (EUT C 202, 2016, s. 321) (nedan kallat protokoll nr 36) föreskrivs följande:

”1. I enlighet med artikel 16.4 [FEU] ska bestämmelserna i den punkten och bestämmelserna i artikel 238.2 [FEUF] angående definitionen av kvalificerad majoritet i Europeiska rådet och rådet få verkan den 1 november 2014.

2. Under tiden 1 november 2014–31 mars 2017 kan en rådsmedlem, när ett beslut ska fattas med kvalificerad majoritet, begära att beslutet ska fattas med kvalificerad majoritet enligt definitionen i punkt 3. I det fallet är punkterna 3 och 4 tillämpliga.

3. Till och med den 31 oktober 2014 ska följande bestämmelser gälla, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 235.1 andra stycket [FEUF]:

När Europeiska rådet och rådet ska besluta med kvalificerad majoritet, ska medlemmarnas röster viktas på följande sätt:

Belgien 12 Bulgarien 10 Republiken Tjeckien 12 Danmark 7 Tyskland 29 Estland 4 Irland 7 Grekland 12 Spanien 27 Frankrike 29 Kroatien 7 Italien 29 Cypern 4 Lettland 4 Litauen 7 Luxemburg 4 Ungern 12 Malta 3 Nederländerna 13 Österrike 10 Polen 27 Portugal 12 Rumänien 14 Slovenien 4 Slovakien 7 Finland 7 Sverige 10 Förenade kungariket 29





För beslut ska krävas minst 260 röster från en majoritet av medlemmarna, när beslut i enlighet med fördragen ska fattas på förslag av kommissionen. I andra fall ska minst 260 röster från minst två tredjedelar av medlemmarna krävas för beslut.

När en akt antas av Europeiska rådet eller rådet med kvalificerad majoritet, får en medlem av Europeiska rådet eller rådet begära en kontroll av att de medlemsstater som utgör denna kvalificerade majoritet motsvarar minst 62 % av unionens totala befolkning. Om det visar sig att detta villkor inte är uppfyllt, ska akten inte antas.

4. Till och med den 31 oktober 2014 ska, i de fall då, med tillämpning av fördragen, inte samtliga rådsmedlemmar deltar i omröstningen, nämligen när det hänvisas till kvalificerad majoritet i enlighet med definitionen i artikel 238.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, kvalificerad majoritet definieras som samma andel av de viktade rösterna och samma andel av rådsmedlemmarnas antal samt, i förekommande fall, samma procentandel av de berörda medlemsstaternas befolkning som fastställs i punkt 3 i den här artikeln.”

7 I artikel 5 i förordning nr 182/2011 föreskrivs bland annat följande:

”1. När granskningsförfarandet tillämpas ska kommittén yttra sig med den majoritet som anges i artikel 16.4 och 16.5 [FEUF] och i tillämpliga fall artikel 238.3 [FEUF], när det gäller akter som ska antas på förslag från kommissionen. Rösterna från medlemsstaternas företrädare i kommittén ska viktas på det sätt som anges i de artiklarna. Rösterna från medlemsstaternas företrädare i kommittén ska viktas på det sätt som anges i de artiklarna.

2. Om kommittén avger ett positivt yttrande ska kommissionen anta utkastet till genomförandeakt.

…”

Bakgrund till tvisten

8 I enlighet med direktiv 2010/75 lade kommissionen den 9 mars 2017, i egenskap av ordförande, fram ett utkast för kommittén. Utkastet avsåg ett genomförandebeslut om fastställande av BAT‑slutsatser för stora förbränningsanläggningar.

9 Genom skrivelse av den 23 mars 2017 kallade kommissionen ledamöterna i kommittén till ett sammanträde som skulle äga rum den 28 april 2017. Syftet med detta sammanträde var att hålla en omröstning om yttrandet avseende utkastet till genomförandebeslut. Ett utkast till dagordning var bifogat denna skrivelse.

10 Den 30 mars 2017 begärde Republiken Polen att kommitténs omröstning om yttrandet avseende utkastet till genomförandebeslut skulle ske i enlighet med omröstningsreglerna i artikel 3.3 i protokoll nr 36.

11 Europeiska unionens råds rättstjänst tillställde den 4 april 2017 kommittén med medlemsländernas ständiga representanter ett yttrande i vilket det i huvudsak angavs att för att en omröstning om ett utkast till rättsakt skulle kunna genomföras i enlighet med de regler som var tillämpliga innan Lissabonfördraget trädde i kraft, krävdes det att medlemsstaten framställde en sådan begäran senast den 31 mars 2017 och att den omröstning som är föremål för begäran också ägde rum före detta datum.

12 Den 10 april 2017 avslog kommissionens generaldirektorat för miljö Republiken Polens begäran av den 30 mars 2017 med motiveringen att omröstningen om yttrandet var planerad till den 28 april 2017, det vill säga efter den 31 mars 2017, vilket är det datum som anges i artikel 3.2 i protokoll nr 36.

13 Den 28 april 2017 höll kommittén ett sammanträde under vilket ledamöterna röstade för att anta ett yttrande om ett ändrat utkast till genomförandebeslut. Omröstningen genomfördes med tillämpning av omröstningsreglerna i artikel 16.4 FEU och inte med tillämpning av omröstningsreglerna i artikel 3.3 i protokoll nr 36. Omröstningen utmynnade i att kommittén avgav ett positivt yttrande efter det att 20 medlemsstater, som motsvarar 65,14 procent av befolkningen och 71,43 procent av ledamöterna i kommittén, hade röstat för yttrandet. Åtta medlemsstater, däribland Republiken Polen, röstade emot.

14 Efter denna omröstning antog kommissionen den 31 juli 2017 genomförandebeslut (EU) 2017/1442 om fastställande av BAT‑slutsatser för stora förbränningsanläggningar, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU (EUT L 212, 2017, s. 1) (nedan kallat det angripna beslutet).

15 I det angripna beslutet föreskrivs bland annat de utsläppsnivåer som motsvarar bästa tillgängliga teknik (nedan kallade BAT‑AEL) avseende utsläpp av kväveoxider (NOx), kvicksilver (Hg) och väteklorid (HCl) för stora förbränningsanläggningar, det vill säga anläggningar med en installerad tillförd effekt på minst 50 megawatt (MW) oberoende av vilken typ av bränsle som används.

Förfarandet och parternas yrkanden

16 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 11 oktober 2017, väckte Republiken Polen förevarande talan.

17 Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 4 respektive den 15 januari 2018 ansökte Ungern och Republiken Bulgarien om att få intervenera i målet till stöd för Republiken Polens yrkanden. Ordföranden på tribunalens tredje avdelning (tidigare sammansättning) biföll dessa interventionsansökningar genom beslut av den 19 februari 2018.

18 Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 16 respektive den 25 januari 2018 ansökte Konungariket Belgien, Republiken Frankrike och Konungariket Sverige om att få intervenera i målet till stöd för kommissionens yrkanden. Ordföranden på tribunalens tredje avdelning (tidigare sammansättning) biföll dessa interventionsansökningar genom beslut av den 19 respektive den 21 februari 2018.

19 Intervenienterna inkom med sina inlagor och parterna yttrade sig över dessa inlagor inom föreskrivna tidsfrister.

20 Tribunalens ordförande beslutade den 11 mars 2019 i enlighet med artikel 27.3 i tribunalens rättegångsregler att målet skulle tilldelas en annan referent, som tjänstgör på tredje avdelningen (tidigare sammansättning).

21 I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, förordnades referenten att tjänstgöra på tredje avdelningen (ny sammansättning). Målet tilldelades därför i enlighet med artikel 27.5 i rättegångsreglerna denna avdelning.

22 På förslag av tredje avdelningen (ny sammansättning) beslutade tribunalen, med tillämpning av artikel 28 i rättegångsreglerna, att hänskjuta målet till en avdelning i utökad sammansättning.

23 På förslag av referenten beslutade tribunalen (tredje avdelningen i utökad sammansättning) att inleda det muntliga förfarandet och att, som en åtgärd för processledning enligt artikel 89.3 a och b i rättegångsreglerna, ställa skriftliga frågor till parterna och uppmanade dem att yttra sig skriftligen om vissa aspekter av saken. Parterna besvarade dessa frågor inom den föreskrivna fristen.

24 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 17 september 2020.

25 Republiken Polen har, med stöd av Republiken Bulgarien och Ungern, yrkat att tribunalen ska

– ogiltigförklara det angripna beslutet,

– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

26 Kommissionen har, med stöd av Konungariket Belgien, Republiken Frankrike och Konungariket Sverige, yrkat att tribunalen ska

– ogilla talan, och

– förplikta Republiken Polen att ersätta rättegångskostnaderna.

Rättslig bedömning

27 Republiken Polen har åberopat fem grunder till stöd för sin talan.

28 Den första grunden avser åsidosättande av tillämpliga bestämmelser om kvalificerad majoritet. Republiken Polen anser att till följd av medlemsstatens begäran och i enlighet med artikel 3.2 och 3.3 i protokoll nr 36, borde det angripna beslutet ha antagits enligt reglerna om kvalificerad majoritet i Nicefördraget och inte enligt de regler som föreskrivs i Lissabonfördraget.

29 Republiken Polen har som andra och tredje grund gjort gällande att de BAT‑AEL som föreskrivs i det angripna beslutet för utsläpp av kväveoxider (NOx), kvicksilver (Hg) och väteklorid (HCl) från stora förbränningsanläggningar samt vissa BAT‑AEL som är tillämpliga på stora förbränningsanläggningar vars årliga driftstid understiger 1 500 timmar, har fastställts på grundval av felaktiga och icke-representativa uppgifter och strider mot proportionalitetsprincipen.

30 Republiken Polen har som fjärde och femte grund ifrågasatt lagenligheten av det undantag som genom det angripna beslutet beviljas vissa öregioner vid tillämpningen av BAT‑AEL på motorer som använder tung eldningsolja eller dieselbrännolja.

Den första grunden: Åsidosättande av artikel 16.4 och 16.5 FEU, jämförd med artikel 3.2 och 3.3 i protokoll nr 36

31 Republiken Polen, med stöd av Ungern, anser att det angripna beslutet antagits med åsidosättande av reglerna om kvalificerad majoritet i artikel 16.4 och 16.5 och i artikel 3.2 och 3.3 i protokoll nr 36. Enligt Republiken Polen räcker det att en medlemsstat, under den period som är fastställd i artikel 3.2 i protokoll nr 36 (det vill säga under perioden 1 november 2014–31 mars 2017), begär att reglerna om kvalificerad majoritet i artikel 3.3 i nämnda protokoll ska tillämpas för att dessa regler ska bli tillämpliga. Republiken Polen framställde sin begäran den 30 mars 2017 och dessa regler om kvalificerad majoritet borde ha tillämpats vid kommitténs omröstning om utkastet till det angripna beslutet den 28 april 2017. Ungern har tillagt att enligt nämnda regler hade det antal röster som krävs för antagandet av utkastet inte kunnat uppnås och utgången av omröstningen skulle ha varit en annan.

32 Kommissionen har, med stöd av Konungariket Belgien, Republiken Frankrike och Konungariket Sverige, genmält att den period som anges i artikel 3.2 i protokoll nr 36 innefattar både det datum då rådsmedlemmen framställer sin begäran och det datum då omröstningen äger rum. Enligt kommissionen föreskrivs det i denna bestämmelse ett undantag från huvudregeln i artikel 16.4 FEU och bestämmelsen ska därför tolkas restriktivt. I artikel 16.5 FEU fastställs på ett entydigt sätt det materiella tillämpningsområdet för övergångsbestämmelserna i protokoll nr 36 och det framgår tydligt av denna bestämmelses lydelse, liksom av lydelsen i artikel 3.2 i protokoll nr 36, att den kvalificerade majoritet som definieras i artikel 3.3 i protokoll nr 36 endast är tillämplig på omröstningar som äger rum under perioden 1 november 2014–31 mars 2017. Kommissionen anser att Republiken Polens inställning innebär att övergångsbestämmelserna om definitionen av kvalificerad majoritet uteslutande blev beroende av en medlemsstats ensidiga beslut och de skulle kunna vara tillämpliga under obegränsad tid, vilket skulle frånta artikel 16.4 FEU och kommittéförfarandet deras ändamålsenliga verkan och skulle innebära ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen. Kommissionen har preciserat att övergångsperiodens längd måsta vara känd på förhand och att denna har klart fastställts av fördragets upphovsmän.

33 Tribunalen ska inom ramen för denna grund pröva räckvidden av artikel 3.2 i protokoll nr 36 och närmare bestämt frågan huruvida det räcker att en medlemsstat, under perioden 1 november 2014–31 mars 2017, framställer en begäran om att reglerna om kvalificerad majoritet i artikel 3.3 i protokoll nr 36 ska tillämpas för att dessa regler ska bli tillämpliga, eller huruvida det också krävs att beslutet måste fattas under denna period.

34 Tribunalen erinrar om att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara dess lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med den rättsakt som bestämmelsen ingår i. Även en unionsbestämmelses tillkomsthistoria kan vara relevant för tolkningen av bestämmelsen (dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 37). Det ska således göras följande tolkningar av artikel 3.2 i protokoll nr 36: bokstavstolkning, kontextuell tolkning, teleologisk tolkning och historisk tolkning. I detta sammanhang ska hänsyn tas till den omständigheten att unionsbestämmelser är avfattade på flera olika språk och att samtliga språkversioner äger vitsord, vilket kan göra det nödvändigt att jämföra de olika språkversionerna (se dom av den 14 juli 2016, Lettland/kommissionen, T‑661/14, EU:T:2016:412, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

35 Vad för det första gäller bokstavstolkningen är parterna överens om att lydelsen i artikel 3.2 i protokoll nr 36 inte gör det möjligt att skingra tvivlen beträffande bestämmelsens exakta räckvidd. Det framgår nämligen inte av lydelsen ”[u]nder tiden 1 november 2014–31 mars 2017 kan en rådsmedlem, när ett beslut ska fattas med kvalificerad majoritet, begära att beslutet ska fattas med kvalificerad majoritet enligt definitionen i punkt 3 om nämnda beslut även ska fattas under denna period” huruvida omröstningen också måste äga rum inom samma tidsperiod.

36 Inte heller övriga språkversioner av artikel 3.2 i protokoll nr 36 gör det möjligt att skingra tvivlen beträffande bestämmelsens exakta räckvidd.

37 För det andra är det inte heller möjligt att genom en historisk tolkning av bestämmelsen klarlägga dess lydelse. Det ska i detta hänseende påpekas att Lissabonfördraget, i vilket reglerna för beräkning av kvalificerad majoritet ändrades, antogs efter det att den regeringskonferens som sammankallats i syfte att utarbeta ett utkast till fördrag om ändring av EU-fördraget och EG‑fördraget hade getts ett mandat. Enligt mandatet kan en rådsmedlem ”under en övergångsperiod fram till den 31 mars 2017, när ett beslut skall antas med kvalificerad majoritet, … begära att beslutet skall fattas med kvalificerad majoritet enligt definitionen i artikel 205.2 i nuvarande EG‑fördrag (punkt 13 i mandatet i ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådet i Bryssel den 21 och 22 juni 2007, 11177/1/07 REV 1, bilaga I, s. 18). Den formulering som används i mandatet ligger mycket nära formuleringen i artikel 3.2 i protokoll nr 36 och tribunalen delar därför kommissionens bedömning att den inte gör det möjligt att klarlägga den tvetydighet som nämnts i punkt 35 ovan. Såsom Republiken Polen har gjort gällande framgår det emellertid inte av mandatet att omröstningen enligt bestämmelserna i Nicefördraget måste äga rum före den 1 april 2017.

38 Vad för det tredje gäller en teleologisk tolkning erinrar tribunalen om att syftet med protokoll nr 36 enligt dess enda skäl är ”att organisera övergången mellan de institutionella bestämmelser i fördragen som är tillämpliga före ikraftträdandet av Lissabonfördraget och de bestämmelser som fastställs i det fördraget”.

39 För detta ändamål ger artikel 3.2 i protokoll nr 36 en medlemsstat rätt att under perioden 1 november 2014–31 mars 2017 begära att den kvalificerade majoritet som anges i artikel 3.3 i protokoll nr 36, vilken motsvarar den kvalificerade majoriteten enligt Nicefördraget, ska tillämpas. Detta förefaller för övrigt ostridigt mellan parterna.

40 Parterna har däremot olika uppfattningar i frågan huruvida omröstningen även måste äga rum under samma period. Medlemsstaternas rätt enligt artikel 3.2 i protokoll nr 36 att begära omröstning med kvalificerad majoritet i enlighet med reglerna i Nicefördraget under den period som anges i den artikeln innebär dock med nödvändighet att omröstningen, efter det att en medlemsstat har framställt en sådan begäran, ska ske enligt dessa regler, även om den äger rum efter den 31 mars 2017. Det är nämligen endast genom en sådan tolkning som det kan säkerställas att en medlemsstat, under hela denna period och fram till och med dess sista dag, kan utöva denna rättighet på ett ändamålsenligt sätt.

41 En motsatt tolkning skulle innebära att det uttryckliga fastställandet av en period under vilken rättigheten i fråga kan utövas (1 november 2014–31 mars 2017) förlorade sin ändamålsenliga verkan samt skulle innebära en avsevärd inskränkning av den period under vilken en omröstning enligt reglerna i Nicefördraget i praktiken kunde begäras av en medlemsstat. En sådan tolkning skulle nämligen få till följd att en begäran som framställs i slutet av denna period i praktiken har framställts för sent för att bestämmelserna i Nicefördraget ska kunna vara tillämpliga. En sådan motsatt tolkning skulle tvinga medlemsstaterna att, i förekommande fall, framställa sin begäran vid ett mycket tidigt datum, beroende på den icke-förutsebara dagen för omröstningen. Ett sådant resultat skulle strida mot medlemsstaternas rätt att begära omröstning enligt bestämmelserna i Nicefördraget fram till och med den sista dagen av den period som föreskrivs i artikel 3.2 i protokoll nr 36.

42 Det följer således av en teleologisk tolkning av den aktuella bestämmelsen att definitionen av kvalificerad majoritet i artikel 3.3 i protokoll nr 36 även får tillämpas på en omröstning som äger rum efter den 31 mars 2017, under förutsättning att en medlemsstat, före detta datum, har begärt att den ska tillämpas.

43 För det fjärde påpekar tribunalen att denna slutsats även stöds av en kontextuell tolkning av den aktuella bestämmelsen. Artikel 3.2 i protokoll nr 36 ingår i de tre övergångsfaser avseende ikraftträdandet av bestämmelserna om kvalificerad majoritet i Lissabonfördraget.

44 Lissabonfördraget trädde visserligen i kraft den 1 december 2009, men definitionen av kvalificerad majoritet i artikel 16.4 FEU fick verkan först från och med den 1 november 2014. Enligt artikel 16.5 FEU var övergångsbestämmelser tillämpliga dels till och med den 31 oktober 2014, dels under perioden 1 november 2014–31 mars 2017, i enlighet med vad som fastställts i protokollet om övergångsbestämmelser, det vill säga protokoll nr 36.

45 Det ska således göras åtskillnad mellan tre tidsperioder: 1) perioden 1 december 2009–31 oktober 2014, 2) perioden 1 november 2014–31 mars 2017 och 3) perioden från och med den 1 april 2017.

46 Under den första perioden var de regler om kvalificerad majoritet som definieras i artikel 3.3 i protokoll nr 36 tillämpliga. Detta utgjorde en förlängd tillämpning av bestämmelserna i Nicefördraget, vilka de motsvarade. Under den andra perioden kunde en rådsmedlem med stöd av den omtvistade bestämmelsen, det vill säga artikel 3.2 i protokoll nr 36, begära att ett beslut skulle fattas i enlighet med dessa regler i Nicefördraget. Om någon sådan begäran inte hade framställts, var definitionen av kvalificerad majoritet i artikel 16.4 FEU tillämplig, vilket understryks i artikel 3.1 i protokoll nr 36. Under den tredje perioden definieras den kvalificerade majoriteten i enlighet med artikel 16.4 FEU, utan möjlighet att begära att rösterna ska räknas på något annat sätt.

47 I motsats till vad kommissionen anser, utgör artikel 3.2 i protokoll nr 36 således inte något undantag från huvudregeln i artikel 16.4 FEU, utan utgör en övergångsbestämmelse som reglerar en av de tre övergångsfaserna som successivt tillämpades efter Lissabonfördragets ikraftträdande. Att det är fråga om en övergångsbestämmelse bekräftas av det enda skälet i protokoll nr 36 (se punkt 38 ovan) och lydelsen i rubriken till protokoll nr 36 om ”övergångsbestämmelser” och lydelsen i artikel 16.5 FEU, i vilken det föreskrivs att ett protokoll ska fastställa ”övergångsbestämmelser” för perioden 1 november 2014-31 mars 2017.

48 Den tolkning som gjorts i punkt 42 ovan är förenlig med kraven i artikel 16.5 FEU, med stöd av vilken artikel 3.2 i protokoll nr 36 antogs. Enligt denna tolkning var nämligen artikel 3.2 i nämnda protokoll dels tillämplig under perioden 1 november 2014–31 mars 2017, eftersom fristen för att begära tillämpning av kvalificerad majoritet enligt punkt 3 i samma artikel löpte ut den 31 mars 2017, dels en övergångsåtgärd, eftersom omröstning med denna kvalificerade majoritet endast ägde rum för de utkast till rättsakter för vilka en sådan begäran framställts under nämnda period. Kommissionens ståndpunkt att artikel 16.5 FEU kräver att kvalificerad majoritet enligt artikel 3.3 i protokoll nr 36 endast är tillämplig på omröstningar som äger rum under perioden 1 december 2009–31 oktober 2014 är således felaktig. På motsvarande sätt har Republiken Polen inte fog för att hävda att tillämpningsområdet för artikel 16.5 FEU inte avser definitionen av kvalificerad majoritet.

49 Såsom framgår av de olika tolkningar som parterna har redogjort för, är lydelsen i artikel 16.5 FEU under alla omständigheter så tvetydig att den inte kan påverka tolkningen i punkt 42 ovan.

50 I motsats till vad kommissionen har hävdat är den tolkning som tribunalen tagit fasta på i punkt 42 även förenlig med det krav som följer av fast rättspraxis enligt vilket en övergångsbestämmelse ska tolkas restriktivt (se dom av den 27 februari 2019, Grekland/kommissionen, C‑670/17 P, EU:C:2019:145, punkt 52 och där angiven rättspraxis; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 28 oktober 2010, kommissionen/Polen, C‑49/09, EU:C:2010:644, punkt 41 och där angiven rättspraxis). Enligt denna tolkning förblir nämligen tillämpningen av artikel 3.2 i protokoll nr 36 underkastad en tydligt definierad begränsning i tiden, vilket garanterar bestämmelsens övergångskaraktär (se punkt 38 ovan). För det andra är denna tolkning nödvändig för att en medlemsstat på ett ändamålsenligt och effektivt sätt ska kunna utöva sin rätt till och med den sista dagen av den tidsperiod som föreskrivs i artikel 3.2 i protokoll nr 36 (se punkterna 40 och 41 ovan) och således inte går längre än vad som är nödvändigt för utövandet av denna rättighet.

51 Kommissionen saknar vidare fog för att göra gällande att den tolkning som det redogjorts för i punkt 42 ovan fråntar artikel 16.4 FEU och kommittéförfarandet, vilka enligt kommissionen stärker demokratisk legitimitet och medborgarrepresentation, deras ändamålsenliga verkan. Det ska i detta hänseende påpekas att artikel 3.2 i protokoll nr 36 också ingår i primärrätten och dess ändamålsenliga verkan därför ska säkerställas av kommissionen på samma sätt som för samtliga fördrag, vilket innebär att den inte kan försummas till förmån för en föregripande tillämpning av artikel 16.4 FEU.

52 En kontextuell analys bekräftar följaktligen den tolkning av artikel 3.2 i protokoll nr 36 som gjorts ovan i punkt 42.

53 För det femte ska det påpekas att denna tolkning stöds av rättssäkerhetsprincipen som kräver dels att rättsregler ska vara klara och precisa, dels att reglernas tillämpning ska vara förutsebar för enskilda. Enligt rättssäkerhetsprincipen krävs det i synnerhet att en lagstiftning gör det möjligt för dem som berörs därav att få kännedom om den exakta omfattningen av de skyldigheter som de därigenom åläggs och att de på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och kan vidta åtgärder i enlighet därmed (se dom av den 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, punkterna 127 och 128 och där angiven rättspraxis).

54 Kommissionen kan i detta avseende inte med framgång hävda att det faktum att tillämpningen av övergångsbestämmelsen uteslutande beror på en medlemsstats ensidiga begäran innebär att bestämmelsen skulle vara tillämplig utan någon tidsmässig begränsning, eftersom en rättsakt, ur formell synvinkel, fortsätter att kunna vara föremål för diskussioner i rådet så länge som kommissionen inte har återkallat den. Detta argument bortser inte bara från den omständigheten att det enda villkor som gäller för tillämpningen av övergångsbestämmelsen är att medlemsstaten framställer en begäran om detta, vilken är begränsad i tiden eftersom begäran måste framställas senast den 31 mars 2017, utan även från omständigheten att de diskussioner som leder fram till en omröstning innebär att tillämpningen av övergångsbestämmelsen upphör, vilket innebär att den inte är odefinierad.

55 Den av kommissionen förordade tolkningen innebär att tillämpningen av övergångsbestämmelsen är underkastad de kombinerade kraven att medlemsstaten i fråga ska framställa sin begäran senast den 31 mars 2017 och att omröstningen ska äga rum senast samma datum. En sådan tolkning skulle vid utgången av övergångsperioden tvärtom leda till osäkerhet beträffande tillämpningen i tiden av den kvalificerade majoriteten såsom definierad i artikel 3.3 i protokoll nr 36. Den tid som det tar att utarbeta en rättsakt kan nämligen variera och en medlemsstat som utövar sin rätt enligt den bestämmelsen under övergångsperioden, särskilt när begäran framställts kort innan den 31 mars 2017, skulle därför inte ha någon förvissning om att omröstning skulle äga rum enligt nämnda regler. För det fall utarbetandet av ett utkast till rättsakt skulle pågå efter den 31 mars 2017, skulle den tolkning som kommissionen förordar få till följd att omröstningen sker med den kvalificerade majoritet som avses i artikel 16.4 FEU, medan den kvalificerade majoritet som definieras i artikel 3.3 i protokoll nr 36 skulle tillämpas om utarbetandet av rättsakten hade avslutats före detta datum och omröstningen äger rum före den 31 mars 2017. En sådan tolkning skulle vidare inte enbart innebära att förutsebarheten gick förlorad, utan skulle även kunna leda till ett kringgående av den aktuella övergångsbestämmelsen genom att omröstningen fastställs till ett senare datum än 31 mars 2017.

56 Mot bakgrund av det ovan anförda ska artikel 3.2 i protokoll nr 36 tolkas så, att för att få ett utkast till rättsakt antaget enligt de regler om kvalificerad majoritet som definieras i artikel 3.3 i protokoll nr 36, vilka motsvarar reglerna om kvalificerad majoritet i Nicefördraget, räcker det att en medlemsstat, under perioden 1 november 2014–31 mars 2017, har begärt att dessa regler ska tillämpas, utan att det krävs att omröstningen om det aktuella utkastet till rättsakt även sker under denna period.

57 I förevarande fall har Republiken Polen framställt en begäran enligt artikel 3.2 i protokoll nr 36 den 30 mars 2017 och nämnda regler borde därför ha tillämpats vid omröstningen om utkastet till det angripna beslutet den 28 april 2017.

58 Det framgår av praxis att underlåtenhet att följa omröstningsregler utgör ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, i den mening som avses i artikel 263 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 februari 1988, Förenade kungariket/rådet, 68/86, EU:C:1988:85, punkt 49, dom av den 28 april 2015, kommissionen/rådet, C‑28/12, EU:C:2015:282, punkt 55, och dom av den 20 september 2017, Tilly-Sabco/kommissionen, C‑183/16 P, EU:C:2017:704, punkt 115), vilket medför att en rättsakt som är behäftad med ett sådant fel ska ogiltigförklaras, oberoende av huruvida åsidosättandet har medfört skada för den som åberopar det (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 april 2000, kommissionen/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, punkt 52, dom av den 21 september 2017, Feralpi/kommissionen, C‑85/15 P, EU:C:2017:709, punkterna 45–47, och dom av den 8 september 2016, Goldfish m.fl./kommissionen, T‑54/14, EU:T:2016:455, punkt 47).

59 Frågan huruvida kommissionen skulle ha kunnat hålla omröstningen före den 1 april 2017 och frågan huruvida Republiken Polen skulle ha kunnat begära att omröstningen ägde rum före detta datum är därför inte relevant. Under alla omständigheter skulle, med hänsyn till det ovan i punkt 13 angivna resultatet av omröstningen, det erforderliga antalet röster för att anta utkastet till det angripna beslutet inte ha uppnåtts om de regler om kvalificerad majoritet som definieras i artikel 3.3 i protokoll nr 36 hade tillämpats.

60 Talan ska således bifallas såvitt avser första grunden och det angripna beslutet ska ogiltigförklaras, utan att det är nödvändigt att pröva de övriga grunder som sökanden har åberopat.

Verkningarna i tiden av att det angripna beslutet ogiltigförklaras

61 I artikel 264 andra stycket FEUF föreskrivs att unionsdomstolen, om den anser det nödvändigt, ska ange vilka verkningar av den ogiltigförklarade akten som ska betraktas som bestående. Denna bestämmelse har bland annat tolkats så, att det är möjligt att behålla verkningarna av en ogiltigförklarad rättsakt under skälig tid, när detta är motiverat av rättssäkerhetsskäl (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2017, Tilly-Sabco/kommissionen, C‑183/16 P, EU:C:2017:704, punkt 124 och dom av den 4 september 2018, kommissionen/rådet (Avtal med Kazakstan), C‑244/17, EU:C:2018:662, punkt 52) men även när detta är motiverat av skäl som syftar till att förhindra avbrott eller tillbakagång i genomförandet av politik som drivs eller stöds av unionen, såsom miljö- eller hälsoskydd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 februari 1999, parlamentet/rådet, C‑164/97 och C‑165/97, EU:C:1999:99, punkterna 22–24, och dom av den 16 april 2015, parlamentet/rådet, C‑317/13 och C‑679/13, EU:C:2015:223, punkterna 72–74).

62 Vid förhandlingen frågade tribunalen parterna om deras inställning till en anpassning i tiden av verkningarna av en eventuell ogiltigförklaring. Republiken Polen motsatte sig en sådan anpassning, medan kommissionen yrkade att tribunalen skulle förordna om en sådan anpassning för det fall det angripna beslutet ogiltigförklarades.

63 Med hänsyn till att de BAT‑AEL som fastställs genom det angripna beslutet tjänar, såsom anges i punkt 1 ovan, som grund för nationella myndigheters fastställande av tillståndsvillkoren för drift av stora förbränningsanläggningar skulle en ogiltigförklaring med omedelbar verkan av det angripna beslutet kunna äventyra de enhetliga tillståndsvillkoren för denna typ av anläggningar i unionen samt riskera att skapa rättsosäkerhet för berörda parter, bland annat för operatörer av stora förbränningsanläggningar till dess att ett nytt beslut om BAT‑slutsatserna träder i kraft.

64 En ogiltigförklaring av det angripna beslutet med omedelbar verkan skulle dessutom strida mot målsättningarna att säkerställa en hög nivå i fråga om miljöskydd och en förbättring av miljöns kvalitet, såsom anges i artikel 191.2 FEUF, artikel 37 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och skälen 2 och 44 samt artikel 1 i direktiv 2010/75. Det angripna beslutet bidrar till dessa målsättningar.

65 Verkningarna av det angripna beslutet ska följaktligen bestå under en skälig tid, som inte får överstiga tolv månader från och med dagen för meddelandet av denna dom, till dess att en ny rättsakt trätt i kraft, vilken ersätter nämnda beslut och vilken antagits i enlighet med reglerna om kvalificerad majoritet i artikel 3.3 i protokoll nr 36.

Rättegångskostnader

66 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska Republiken Polens yrkande bifallas.

67 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Följaktligen ska Konungariket Belgien, Republiken Bulgarien, Republiken Frankrike, Ungern och Konungariket Sverige bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar

TRIBUNALEN (tredje avdelningen i utökad sammansättning)

följande:

1) Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/1442 av den 31 juli 2017 om fastställande av BAT‑slutsatser för stora förbränningsanläggningar, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU ogiltigförklaras.

2) Verkningarna av det genomförandebeslut som ogiltigförklaras i punkt 1 ska bestå under en skälig tid, som inte får överstiga tolv månader från och med dagen för meddelandet av denna dom, till dess att en ny rättsakt trätt i kraft, vilken ersätter nämnda beslut och vilken antagits i enlighet med reglerna om kvalificerad majoritet i artikel 3.3 i protokoll (nr 36) om övergångsbestämmelser.

3) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader samt ersätta Republiken Polens rättegångskostnader.

4) Konungariket Belgien, Republiken Bulgarien, Republiken Frankrike, Ungern och Konungariket Sverige ska bära sina rättegångskostnader.

Collins Kreuschitz Csehi

De Baere Steinfatt

Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 27 januari 2021.

Underskrifter