Förslag till avgörande av generaladvokat Saggio föredraget den 16 juli 1998. - Portugisiska republiken mot Europeiska kommissionen. - Handelspolitik - Kvantitativa begränsningar för textilprodukter - Produkter med ursprung i Kina - Tilläggsimport - Kommissionens genomförandebefogenheter. - Mål C-159/96.



Rättsfallssamling 1998 s. I-07379



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Genom förevarande talan har Republiken Portugal begärt att domstolen i enlighet med artikel 173 i EG-fördraget skall ogiltigförklara den praxis avseende tillämpning av flexibilitetsbestämmelser i undantagsfall som kommissionen enligt sökandestaten skall ha tillämpat vid administrationen av de fastställda kvantitativa begränsningarna av importen till Europeiska gemenskapen av textilprodukter och kläder från tredje land och, närmare bestämt, ogiltigförklaring av kommissionens beslut att tillåta att de kvantitativa begränsningarna för år 1995 överskreds avseende import av textilprodukter och kläder från Folkrepubliken Kina.

I - Tillämplig lagstiftning

De internationella avtalen

- De multilaterala avtalen

2 Textilsektorn blev föremål för en första övergripande reglering genom det multilaterala avtalet av den 20 december 1973 om internationell handel med textilprodukter, vanligtvis kallat "multifiberavtalet".(1) Avtalet trädde i kraft den 1 januari 1974 och tack vare ett antal förlängningsavtal(2) gällde det till och med den 31 december 1994.

3 Multifiberavtalet syftar till att "öka handeln med textilprodukter, begränsa hindren för denna handel och gradvis liberalisera världshandeln, samtidigt som en välordnad och rättvis utveckling av handeln med dessa produkter skall garanteras och verkningarna av oreglerade marknader och produktionsformer, såväl i import- som exportländer, skall undvikas" (artikel 1.2). I det syftet föreskrivs i avtalet att "de deltagande länderna kan, i överensstämmelse med avtalets grundläggande mål och principer, sluta bilaterala avtal på ömsesidigt godtagbara villkor i syfte att dels undanröja de faktiska risker som följer av att marknaderna inte är reglerade ... i importländerna samt av att exportländernas textilhandel inte är reglerad och dels säkerställa att textilhandeln expanderar och utvecklas på ett välordnat sätt samt att de deltagande länderna behandlas rättvist" (artikel 4.2).

4 Till följd av Punta del Este-deklarationen av den 20 september 1986 inleddes internationella förhandlingar i syfte att införliva textil- och konfektionssektorn i GATT, vilket innebär att GATT:s allmänna bestämmelser skall tillämpas på denna sektor och att de nationella marknaderna således skall öppnas.

5 Den 15 april 1994 undertecknades i Marrakech slutakten till Uruguayrundan, vilken omfattar Avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen och ett antal multilaterala handelsavtal vilka bifogats WTO-avtalet, däribland avtalet om textil och konfektion (nedan kallat ATK). Gemenskapen tillträdde avtalet genom rådets beslut 94/800/EG av den 22 december 1994 om ingående, på Europeiska gemenskapens vägnar - vad beträffar frågor som omfattas av dess behörighet - av de avtal som är resultatet av de multilaterala förhandlingarna i Uruguayrundan (1986-1994).(3)

6 I ATK fastställs de bestämmelser avseende internationell textilhandel som efter en tioårig övergångsperiod skall leda till att sektorn slutgiltigt införlivas i GATT (artikel 1 i ATK).

7 Enligt artikel 2.1 i ATK skall alla kvantitativa begränsningar som upprätthålls inom ramen för bilaterala avtal, inom 60 dagar från det att ATK trätt i kraft, anmälas till det Textilövervakningsorgan som upprättas genom ATK.(4) Den dag som WTO-avtalet träder i kraft skall varje medlem i GATT införliva varor inom sektorn som sammantaget motsvarar minst 16 procent av medlemmens totala importvolym år 1990 (artikel 2.6). De kvarvarande varorna skall införlivas i tre etapper på den första dagen i den 37:e månaden, på den första dagen i den 85:e månaden och slutligen på den första dagen i den 121:a månaden som WTO-avtalet är i kraft. Då denna tredje fas har genomförts "skall textil- och konfektionssektorn vara helt införlivad i GATT 1994 genom att alla begränsningar enligt detta avtal har avskaffats" (artikel 2.8, särskilt 2.8 c).

8 Slutligen föreskrivs i artikel 2.16 i ATK följande i fråga om de olika systemen med flexibilitetsbestämmelser: "Flexibilitetsbestämmelser, d.v.s. överföring mellan begränsade varugrupper (swing), överföring till kommande begränsningsperiod (carry-over) och lån från kommande begränsningsperiod (carry forward), gällande för alla de begränsningar som upprätthålls i enlighet med denna artikel, skall vara desamma som de som föreskrivs i bilaterala avtal enligt MFA för den 12-månadersperiod som föregår WTO-avtalets ikraftträdande." Dessutom föreskrivs att "[i]nga kvantitativa begränsningar skall införas eller bibehållas på den sammantagna användningen av swing, carry-over och carry forward."

- Avtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Folkrepubliken Kina

9 På grundval av artikel 4 i multifiberavtalet ingick Europeiska ekonomiska gemenskapen och Folkrepubliken Kina den 9 december 1988 ett avtal om handel med textilprodukter som skall tillämpas provisoriskt av gemenskapen från och med den 1 januari 1989 enligt rådets beslut 88/656/EEG av den 19 december 1988 (nedan kallat grundavtalet).(5)

10 Genom artikel 3.1 i grundavtalet inrättas ett antal kvantitativa begränsningar för export av textilprodukter från Kina, vilka uttryckligen anges i bilaga 3 till avtalet.(6) Importen till gemenskapen av textilprodukter är föremål för ett system för dubbelkontroll, vilket regleras i avdelning III i protokoll A till avtalet. Närmare bestämt utfärdar de kinesiska myndigheterna exportlicenser och de behöriga myndigheterna i gemenskapen utfärdar de motsvarande importtillstånden inom fem dagar från det att importören företer originalet av exportlicensen.

11 I artikel 5 i grundavtalet föreskrivs även en möjlighet att tillämpa de kvantitativa begränsningarna "flexibelt", närmare bestämt anges att det varje år skall vara möjligt att förhandsutnyttja upp till fem procent av den kvantitet som fastställts för följande år, att transportera sju procent av de kvantiteter som inte utnyttjats under föregående år till följande år samt att överföra kvantiteter mellan olika produktkategorier. Dessa överföringar får inte överstiga sju procent. Ökningen inom varje kategori genom tillämpning av flexibilitetsmekanismen får under alla omständigheter inte överstiga 17 procent.

12 Om exportlicenser lämnas in för en varukvantitet som överstiger den som anges för respektive kvot och för den kvantitet som följer av tillämpningen av flexibilitetsbestämmelserna, kan gemenskapsmyndigheterna upphöra att utfärda importlicenser. De kinesiska myndigheterna informeras omedelbart och enligt artikel 16 i grundavtalet(7) inleds ett konsultationsförfarande inom den gemensamma kommitté som upprättats genom avtalet av den 21 maj 1985 om handelsmässigt och ekonomiskt samarbete mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Kina.(8)

13 Slutligen anges i artikel 20 i grundavtalet att detta upphör att gälla den 31 december 1992.

14 Avtalet har flera gånger förlängts och ändrats, såväl i fråga om exportkvantiteterna för de olika produktkategorierna som i fråga om flexibilitetsbestämmelsernas procentsatser.

15 Närmare bestämt fastställdes i ett avtal av den 8 december 1992 kvantitativa begränsningar för importen till gemenskapen för åren 1993, 1994 och 1995 samtidigt som de i artikel 5 i grundavtalet föreskrivna flexibilitetsbestämmelsernas procentsatser ändrades. Ändringen innebar att det varje år skulle vara möjligt att utnyttja mellan två och fem procent av de kvantiteter som fastställts för följande år och att överföringen av föregående års outnyttjade kvantiteter till innevarande års kvantitativa begränsningar fick variera mellan fem och sju procent. I båda fallen kan den högsta procentsatsen endast tillämpas efter att textilkommittén hörts i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 16.2 i grundförordningen.

16 Till följd av att Republiken Österrike, Republiken Finland och Konungariket Sverige anslutit sig till Europeiska unionen, ändrades genom ett avtal av den 14 december 1994 endast de kvantiteter som avsåg import till gemenskapen av kinesiska textilprodukter.

17 Den 14 december 1994 undertecknades även ett avtal om ändring av öknings- och flexibilitetskoefficienterna i grundavtalet "med hänsyn till Kinas kommande anslutning till Världshandelsorganisationen" (punkt a 2 i avtalet). Den faktiska tillämpningen av dessa koefficienter är under alla omständigheter uppskjuten tills anslutningen sker.

18 Genom ett avtal av den 13 december 1995 förlängdes slutligen grundavtalet från den 1 januari 1996 till den 31 december 1998 och de i artikel 5 i grundavtalet föreskrivna flexibilitetskoefficienterna ändrades. Ändringen innebar att det varje år skulle vara möjligt att utnyttja mellan en och två procent av de kvantiteter som fastställts för följande år och att överföringen av föregående års outnyttjade kvantiteter till innevarande års kvantitativa begränsningar får variera mellan tre och fem procent. I båda fallen får emellertid en högsta procentsats om fem respektive sju procent endast tillämpas efter att textilkommittén hörts i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 16.2 i grundförordningen. Dessutom inskränks genom avtalet möjligheterna att tillämpa flexibilitetsbestämmelserna för överflyttningar mellan de enskilda kategorierna.

- Gemenskapsförordning nr 3030/93

19 I rådets förordning (EEG) nr 3030/93 av den 12 oktober 1993 om gemensamma regler för import av vissa textilprodukter från tredje land (nedan kallad förordning nr 3030/93)(9) fastställs de kvantitativa begränsningarna för gemenskapsimport av textilprodukter från tredje land och regleras förfarandet för kontroll av importen.

20 I enlighet med artikel 1.1 i dess lydelse enligt förordning nr 3289/94 av den 22 december 1994(10) skall förordningen tillämpas på "- import av de textilprodukter som anges i bilaga 1 och som har sitt ursprung i de tredje länder med vilka gemenskapen har slutit bilaterala avtal, protokoll eller andra arrangemang och som är förtecknade i bilaga 2(11), - import av de textilprodukter som inte har införlivats i Världshandelsorganisationen (WTO) i enlighet med artikel 2.6 i WTO-avtalet om textil och konfektion (ATK), som anges i bilaga 10 och som har sitt ursprung i de WTO-medlemsländer som är förtecknade i bilaga 11."

21 De kvantitativa gemenskapsbegränsningarna för varje textilkategori och varje exporterande tredje land anges i bilaga 5 till förordning nr 3030/93. I artikel 2 i förordningen föreskrivs att "[i]mporterade produkter som omfattas av de kvantitativa begränsningar som avses i bilaga 5 får övergå till fri omsättning i gemenskapen först efter uppvisande av ett importtillstånd som utfärdats av medlemsstatens myndigheter". För att de avtalade importkvantiteterna inte skall överskridas, utfärdar myndigheterna tillstånden efter att kommissionen bekräftat att "det fortfarande finns utrymme för import inom de totala kvantitativa gemenskapsbegränsningarna för de textilvarukategorier och de tredje länder, för vilka en eller flera importörer har lämnat in ansökan" om importtillstånd (artikel 2.2 och 2.7).

22 Förfarandet för utfärdande av importtillstånd regleras av artikel 12 i förordning nr 3030/93, vilken har följande lydelse: "Vid tillämpning av artikel 2.2 skall medlemsstaternas behöriga myndigheter, innan de utfärdar importtillstånd, i en anmälan till kommissionen uppge kvantiteterna i de ansökningar om importtillstånd, åtföljda av original av exportlicenser, som de har mottagit. Kommissionen skall genast bekräfta att det finns utrymme för import av de begärda kvantiteterna i den ordning medlemsstaternas anmälningar har mottagits ('först till kvarn'-principen). I undantagsfall, där det finns anledning att tro att de förväntade ansökningarna om importtillstånd kan komma att överstiga de kvantitativa begränsningarna, får kommissionen emellertid, i enlighet med förfarandet i artikel 17, begränsa den kvantitet som tilldelas enligt 'först till kvarn'-principen till 90 % av de kvantitativa begränsningarna i fråga. I sådana fall skall, så snart denna nivå har uppnåtts, beslut fattas om tilldelningen av den resterande kvantiteten, i enlighet med förfarandet i artikel 17" (artikel 12.1). Dessutom föreskrivs i artikel 12 att "[d]e anmälningar som avses i de föregående punkterna i denna artikel skall normalt sändas på elektronisk väg via det integrerade nätverk som upprättats för detta ändamål, om det inte av tvingande tekniska orsaker är nödvändigt att tillfälligtvis använda andra kommunikationssätt" (artikel 12.3) samt att "[k]ommissionen skall så långt det är möjligt för myndigheterna bekräfta hela den kvantitet som angetts i de anmälda ansökningarna för varje varukategori och varje tredje land som berörs. Anmälningar från medlemsstater som inte kan bekräftas på grund av att det inte finns utrymme för de begärda kvantiteterna inom den kvantitativa gemenskapsbegränsningen, förvaras hos kommissionen i den ordningsföljd i vilken de inkom och bekräftas i samma ordning så snart ytterligare utrymme blir tillgängligt, till exempel genom tillämpning av flexibilitetsbestämmelserna i artikel 7. Dessutom skall kommissionen genast kontakta det berörda leverantörslandets myndigheter i fall där anmälda ansökningar överstiger de kvantitativa begränsningarna, för att få klarhet i frågan och finna en snabb lösning" (artikel 12.4). Slutligen föreskrivs i artikel 12.8 att "[k]ommissionen får, i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 17, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra denna artikel."

23 Artiklarna 7 och 8 i förordning nr 3030/93 avser administrationen av flexibilitetsbestämmelserna avseende importkvantiteterna. Närmare bestämt föreskrivs i artikel 7 att, förutsatt att de underrättar kommissionen i förväg, leverantörsländerna direkt får göra "överföringar mellan de kvantitativa begränsningar som anges i bilaga 5" i den omfattning och på de villkor som fastställs i bilaga 8. Dessa flexibilitetsbestämmelser kan avse förhandsutnyttjande av den kvantitativa begränsning som fastställts för följande kvotår (för Kina fastställs genom flexibilitetsbestämmelsen en maximal procentsats om två procent), transport av kvantiteter som inte utnyttjats under ett visst år till följande kvotår (som mest med fem procent för Kinas del) samt slutligen överföring av kvantiteter mellan de olika produktkategorierna. Ökningen av den kvantitativa begränsningen för varje enskild kategori får för Kinas del inte överstiga 17 procent.

24 I artikel 8 i förordning nr 3030/93, i den lydelse som var i kraft när det ifrågasatta beslutet antogs och denna talan väcktes, föreskrevs dessutom följande:

"Trots bilaga 5 kan kommissionen, om det under särskilda omständigheter uppstår behov av tilläggsimport, öppna ytterligare importmöjligheter under ett givet kvotår. Dessa ytterligare importmöjligheter skall inte tas i beaktande vid tillämpning av artikel 7.

I brådskande fall skall kommissionen inleda samråd i den kommitté som inrättas enligt artikel 17, inom fem arbetsdagar från mottagande av en begäran från en medlemsstat, och fatta beslut inom femton arbetsdagar från samma tidpunkt.

De åtgärder som föreskrivs i denna artikel skall vidtas i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 17."(12)

25 Genom artikel 17 inrättas en textilkommitté som består av företrädare för medlemsstaterna och har en företrädare för kommissionen som ordförande. I artikeln föreskrivs ett samrådsförfarande mellan kommissionen och rådet inom kommittén. I artikel 17.4 andra stycket föreskrivs uttryckligen att om ordförandens, och således kommissionens, förslag är förenligt med kommitténs yttrande, så skall sagda institution "anta förslaget".

II - Bakgrund

26 Enligt Republiken Portugals uppgifter har kommissionen vid flera tillfällen under år 1995 vidtagit åtgärder som medfört att de kvantitativa begränsningarna och de procentsatser som föreskrivs för tillämpningen av flexibilitetssystemen på textilprodukter och kläder har överskridits. I synnerhet avses Vitryssland, Kina, Indien, före detta Jugoslavien, Pakistan, Sri Lanka och Vietnam.(13)

27 Vad beträffar de kinesiska produkter som har omfattats av den genom förevarande talan ifrågasatta tillämpningen av flexibilitetsbestämmelser "i undantagsfall", meddelade kommissionen i en "note verbale" av den 8 februari 1996 ställd till Folkrepubliken Kinas representation hos gemenskapen att textilprodukter, för vilka de kinesiska myndigheterna hade utfärdat exportlicenser trots att de procentsatser som föreskrevs i flexibilitetsbestämmelserna för dessa produkter hade överskridits, redan hade exporterats till gemenskapen och väntade på att importlicenser skulle utfärdas av medlemsstaternas behöriga myndigheter. Kommissionen påpekade att den såg med oro på att de begränsningar som föreskrevs i avtalet med Folkrepubliken Kina inte hade iakttagits och bad därför de kinesiska myndigheterna "to refrain in future from further issuing of export licenses in excess of the agreed quantitative".

28 Genom en skrivelse av den 4 mars 1996, ställd till direktören för avdelningen för utrikeshandel vid ministeriet för utrikeshandel och ekonomiskt samarbete i Folkrepubliken Kina, begärde kommissionen därefter, för att undvika att importkvoterna till gemenskapen överskreds ytterligare, att det datanät som förband Kinas och gemenskapens system för överföring av uppgifter om beviljade exportlicenser respektive importtillstånd skulle förstärkas. Kommissionen föreslog även samarbete som skulle göra det möjligt att stegvis införa en direkt förbindelse för att omedelbart visa de uppgifter som införts i båda systemen.

29 Genom skrivelse av den 5 mars 1996 gjorde de kinesiska myndigheterna gällande att även om det var riktigt att kvoterna hade överskridits på grund av ett fel i de kinesiska myndigheternas datorsystem, hade även andra faktorer bidragit till att försvåra kontrollen av att de kvantitativa begränsningarna iakttogs. Närmare bestämt hade exportlicenser förfalskats och felaktiga uppgifter matats in i gemenskapens system för administration av importtillstånd. De kinesiska myndigheterna accepterade emellertid att förstärka kontakterna mellan datorsystemen och begärde, för att de kinesiska produkter som redan exporterats skulle frisläppas, att de ordinarie flexibilitetsbestämmelserna skulle tillämpas på vissa produktkategorier (kategori 3A, 4, 7 och 13) och föreslog en "tillämpning av flexibilitetsbestämmelserna i undantagsfall" på vissa andra kategorier genom förhandsutnyttjande av de för år 1996 föreskrivna kvoterna.

30 Den 5 mars 1996 sammankallade kommissionen även textilkommittén till följande dag. Av protokollet från textilkommitténs möte den 6 mars 1996(14) framgår att kommissionen hade föreslagit de kinesiska myndigheterna ett antal åtgärder i syfte att förstärka kontakterna mellan Kinas och gemenskapens datorsystem och att de kinesiska myndigheterna accepterat förslaget. Följaktligen föreslog kommissionen kommittén att tillämpa de ordinarie flexibilitetsbestämmelserna på de produkter som exporterats år 1995 och att låta de överskjutande kvantiteterna belasta 1996 års kvoter. För kategorierna 3A och 4 föreslog kommissionen att de överskjutande kvantiteterna skulle transporteras eller överföras till andra kategorier. Av samma protokoll framgår att "Suite aux réserves de certaines délégations, la Commission [a proposé] l'imputation sur les quotas 1996 pour toutes les catégories en dépassement à la date du 6 mars 1996". Kommittén tillstyrkte förslaget med kvalificerad majoritet. Konungariket Belgien, Konungariket Spanien och Republiken Grekland reserverade sig på grund av "l'importance et de la répétitivité des dépassements". Republiken Portugal röstde emot "en raison d'une opposition de principe aux flexibilités exceptionnelles et du dommage subi par l'industrie communautaire".(15)

31 Av protokollet från textilkommitténs sammanträde av den 12 mars 1996(16) framgår att svarandeinstitutionen, till följd av kommitténs tillstyrkande, tillät import av textilprodukter och kläder från Folkrepubliken Kina till en total kvantitet som översteg vad som föreskrivits i det bilaterala avtalet och i förordning nr 3030/93 för år 1995, samtidigt som den minskade de motsvarande kvantiteter som hade fastställts för år 1996. Ökningarna av kvantiteterna avsåg åtta produktkategorier, nämligen 3A, 4, 5, 6s, 21, 26, 73 och 78, och varierade mellan 1,1 procent och 11,7 procent.

III - Upptagande till sakprövning

32 Kommissionen hävdar att talan inte kan tas upp till sakprövning i den del den avser ogiltigförklaring av den "praxis avseende tillämpning av flexibilitetsbestämmelserna i undantagsfall" som skall ha följts vid administrationen av de kvantitativa begränsningarna av importen av textilprodukter. Svaranden hävdar att det av talan inte framgår tillräckliga uppgifter för att dra slutsatsen att en sådan praxis föreligger. Republiken Portugal skall endast ha ingett en förteckning över kommissionsbeslut som i själva verket grundar sig på olika faktiska och rättsliga omständigheter. Dessutom hävdar kommissionen att sökanden inte på något sätt har ifrågasatt att dessa beslut är lagenliga och således ges kommissionen inte någon möjlighet att försvara sig.

33 Jag anser att det inte går att bestrida att denna del av talan är allmänt hållen. Sökanden själv förefaller inte anföra något specifikt argument mot en sådan kvalificering av dess ansökan och förefaller ha gjort gällande att praxisen i fråga är rättsstridig uteslutande för att ifrågasätta de oegentligheter som kommissionen skall ha gjort sig skyldig till vid kontrollen av de kvantitativa begränsningar som fastställts för importen av textilprodukter.

34 Jag anser emellertid att omständigheten att det aktuella yrkandet om ogiltigförklaring inte kan tas upp till sakprövning framför allt skall härledas ur det faktum att det är omöjligt att väcka talan enligt artikel 173 i fördraget för att ifrågasätta lagenligheten av institutionernas praxis inom något område. Kommissionen har förvisso åberopat denna grund för avvisning, men endast i dupliken och dessutom utan att anföra något argument till stöd därför. Denna svarandens grund för avvisning är dock relevant, trots att den har anförts sent och är hållen i allmänna ordalag, eftersom den avser ett rättegångshinder som inte kan avhjälpas och därför kan prövas på domstolens eget initiativ (se artikel 92.2 i rättegångsreglerna).

35 I det syftet är det tillräckligt att erinra om att det endast går att vid domstol väcka talan om ogiltigförklaring i fråga om sådana åtgärder vidtagna av institutionerna vilka är avsedda att ha rättsliga verkningar(17) och att en praxis inte utgör en rättskälla i gemenskapens rättsordning och heller inte är bindande ens för den institution vars åtgärder eller uppförande förefaller ha upprepats. I det avseendet vill jag endast erinra om att domstolens rättspraxis, enligt vilken det entydigt utesluts att en institutions praxis, som består i att en dubbel rättslig grund väljs när den har att avgöra en rättsakts rättsliga grund, skulle kunna "ge upphov till ett prejudikat som är bindande för gemenskapsinstitutionerna i fråga om vilken rättslig grund som är den korrekta".(18) Därtill skulle även kunna anföras att om det gick att ifrågasätta en praxis, och därigenom en serie följande åtgärder, skulle det vara möjligt att kringgå skyldigheten att iaktta fristerna för att ifrågasätta varje enskild rättsakt, vilket uppenbarligen vore till men för rättssäkerhetsprincipen.

IV - Prövning i sak

Skälen för överklagandet

36 Den portugisiska regeringen har anfört fem grunder för sin talan, nämligen följande: åsidosättande av förordning nr 3030/93, närmare bestämt av artiklarna 7, 8 och 12, åsidosättande av grundavtalet mellan Europeiska gemenskapen och Folkrepubliken Kina, åsidosättande av principerna om kompetensfördelning och om jämvikt mellan institutionerna och slutligen åsidosättande av principen om berättigade förväntningar.

37 Vid min prövning av dessa grunder kommer jag inte att följa den ordning som sökanden har anfört dessa, eftersom den tredje och den fjärde grunden avser kommissionens befogenhet att anta det ifrågasatta beslutet och således har ett nära samband med den första.

- Huruvida förordning nr 3030/93 har åsidosatts

38 Vad beträffar den första grunden har den portugisiska regeringen inledningsvis påpekat att det i artikel 1.7 i förordning nr 3030/93, i dess lydelse enligt förordning nr 3289/94, föreskrivs att textilprodukter skall införlivas etappvis i WTO under en tioårsperiod med tillämpning av ovannämnda artikel 7 i ATK. Enligt den portugisiska regeringen strider ett beslut att tillämpa "flexibilitetsbestämmelser i undantagsfall" mot dessa bestämmelser, vilka har antagits för att genomföra ett avtal som gemenskapen ingått.

39 Det är i det avseendet tillräckligt att påpeka att artiklarna 7 och 8 i förordning nr 3030/93, avseende möjligheten att tillfälligt ändra importkvoterna för textilprodukter, inte har ändrats genom förordning nr 3289/94 (som ovan påpekats har artikel 8 ändrats genom förordning nr 824/97) och att kommissionen enligt den för närvarande gällande versionen har befogenhet att under vissa omständigheter vidta de åtgärder som uttryckligen föreskrivs i dessa bestämmelser. Eftersom dessa åtgärder är av tillfällig natur, är det svårt att se hur de under den tioåriga övergångsperioden för införlivandet av textilprodukter inom ramen för GATT skulle kunna påverka den successiva liberaliseringen av importen av dessa produkter till gemenskapen.(19)

40 Enligt den portugisiska regeringen kan det ifrågasatta beslutet inte ha artikel 7 i förordning nr 3030/93 som rättslig grund, eftersom det i denna föreskrivs en möjlighet att göra överföringar mellan olika kvantitativa begränsningar endast "i den omfattning och på de villkor som fastställs i bilaga 8", det vill säga endast inom de gränser som sätts av de maximala procentsatser som föreskrivs för varje enskild flexibilitetsbestämmelse.

41 Detta argument har inte bestritts av kommissionen, vilken har bekräftat att den vidtagit åtgärden i fråga på grundval av artiklarna 8 och/eller 12.4 och 12.8 i förordning nr 3030/93 och inte på grundval av artikel 7.

42 Den portugisiska regeringen har ifrågasatt även denna rättsliga grund och gjort gällande att ett beslut som medför tillämpning av "flexibilitetsbestämmelser i undantagsfall" inte kan antas till följd av att ett tredje lands utfärdande av exportlicenser har lett till att de kvoter som föreskrivs för import till gemenskapen har överskridits. Den portugisiska regeringen har särskilt påpekat att artikel 8 i förordning nr 3030/93, vilken avser undantagsåtgärder för att tillåta att de kvantitativa begränsningarna överskrids, inte kan tolkas extensivt, eftersom detta skulle innebära ett erkännande av befogenheter att företa skönsmässig bedömning vid administrationen av de importkvantiteter som har fastslagits i rådsförordningen. Det överskridande av begränsningarna som tillåts genom artikel 8 skall endast medges under särskilda omständigheter, vilka absolut inte kan anses föreligga endast av den anledningen att ett tredje land inte iakttar begränsningarna. Om det hade varit tillåtet att enligt artikel 8 öka kvoterna i ett fall som det förevarande, hade även ett tak för ökningen föreskrivits, vilket emellertid inte är fallet i artikel 8. Denna tolkning skulle enligt den portugisiska regeringen bekräftas av rådets och kommissionens gemensamma förklaring av den 12 mars 1993 avseende den nu aktuella artikel 8,(20) enligt vilken hänvisningen till de "särskilda omständigheter" som avses i artikel 8 rör "des foires commerciales (comme les foires de Berlin) ou ... des situations où les nécessités de l'industrie communautaire exigent des importations supplémentaires".

43 Dessutom har den portugisiska regeringen påpekat att kommissionens befogenhet i fråga om administrationen av kvoterna uteslutande är av verkställande karaktär och således skall utövas inom de ramar och på de villkor som anges i de bestämmelser som institutionen skall tillämpa. I enlighet med denna förutsättning skulle kommissionen således inte kunna fatta beslut om att överskrida begränsningarna, eftersom sådana beslut inte bara skulle sakna rättslig grund, utan även ändra de kvoter som rådet fastställt. Även om teorin om underförstådda befogenheter tillämpas på de befogenheter som har delegerats till kommissionen, fortsätter institutionen att vara tvungen att utföra uppgifter som är direkt och oundvikligt knutna till de befogenheter som uttryckligen har tilldelats den.(21) Inom ramen för handelspolitiken, där kommissionen ansvarar för genomförandet av internationella åtaganden, påverkar utförandet av sådana uppgifter inte endast gemenskapens inre förhållanden, utan även dess yttre förbindelser. Detta innebär att kommissionens genomförandebefogenhet inte kan ha en snävare räckvidd än den som föreskrivs inom ramen för andra områden för gemenskapens politik, exempelvis inom jordbrukspolitiken.

44 Artikel 12 kan heller inte motivera att det ifrågasatta beslutet antogs, enligt den portugisiska regeringen. Tvärtom skulle den bekräfta den portugisiska regeringens tolkning av systemet, eftersom den gör det möjligt för kommissionen att i förväg bemöta konsekvenserna av att tredje land inte iakttar kvoterna. Enligt sökanden rör det sig inte om något oväntat, utan tvärtom om något som är vanligt förekommande och därför förutsägbart. Närmare bestämt skulle artikeln i fråga göra det möjligt för kommissionen att, om den misstänker att kvoterna överskridits, förhindra det automatiska utfärdandet av licenser när 90 procent av kvoten utnyttjats. Artikel 12.4 och 12.8, som kommissionen har åberopat som rättslig grund för det ifrågasatta beslutet, skulle dessutom tvärtom vara avsedd att garantera att de kvantitativa begränsningarna iakttas och inte att tillåta att ytterligare licenser beviljas. Närmare bestämt skulle den snabba lösning som avses i artikel 12.4 kunna bestå i att importlicenser ogiltigförklaras eller i att kontrollmekanismerna förstärks.

45 Kommissionen har däremot gjort gällande att de befogenheter som den tilldelas genom artikel 8 i förordning nr 3030/93 måste inbegripa befogenheten att bevilja, särskilt i ett fall som det aktuella, ytterligare importlicenser. I förevarande fall skulle dessutom samtliga villkor ha varit uppfyllda för att motivera att en sådan åtgärd vidtogs. För det första hade textilprodukter för vilka de kinesiska myndigheterna utfärdat importlicenser anlänt till gemenskapens territorium, för det andra var de ekonomiska aktörer som berördes av utfärdandet av licenserna i god tro och för det tredje hade vissa medlemsstater begärt att de varor som kvarhållits vid gränsen skulle frisläppas. Följaktligen skulle beslutet ha varit nödvändigt för att undvika att de berörda ekonomiska aktörerna, vars goda tro den portugisiska regeringen inte har ifrågasatt, skulle bestraffas och åsamkas sådan skada att deras företags fortlevnad riskerades och för att undvika att vissa medlemsstater skulle komma att vidta åtgärder som kunde skada det allmänna system med kvantitativa restriktioner som inrättats på gemenskapsnivå. Denna tolkning av artikel 8 stöds enligt kommissionen av artikelns nya ordalydelse. I artikel 8 andra stycket utsträcks begreppet särskilda omständigheter till att omfatta även de fall då de kvantitativa begränsningarna överskridits vid utfärdandet av exportlicenser.

46 Kommissionen har dessutom påpekat att i förevarande fall är det nödvändigt att beakta den uppenbart onormala omständigheten att begränsningarna överskridits till följd av ett fel i de kinesiska myndigheternas datorsystem, vilket innehöll uppgifter om utfärdade exportlicenser för textilprodukter och att överskridandet skedde så plötsligt att det var omöjligt att vidta förebyggande åtgärder.

47 Svaranden har understrukit att det ifrågasatta beslutet inte endast ökade kvoterna för år 1995, utan även minskade de föreskrivna kvoterna för år 1996 med samma kvantiteter.

48 Slutligen anser kommissionen att artikel 8, till skillnad från vad sökanden hävdar, skall tolkas extensivt och närmare bestämt med beaktande av vad som anges i artikel 12.4 och 12.8 i förordning nr 3030/93. Genom artikel 12.4 åläggs kommissionen, för det fall de kvantitativa begränsningarna överskrids, att sätta sig i kontakt med myndigheterna i berört tredje land för att finna en lösning på konsekvenserna av att leverantörslandet eventuellt överskridit begränsningarna. Enligt artikel 12.8 omfattar denna lösning möjligheten att tillåta tilläggsimport. Att tillämpa de ordinarie flexibilitetsbestämmelserna är således inte den enda möjliga åtgärden, eftersom det i sådant fall inte skulle finnas något fog för artikel 12.8. Denna tolkning stöds enligt kommissionen i domstolens rättspraxis, enligt vilken de genomförandebefogenheter som rådet delegerat till kommissionen skall tolkas extensivt och således, i ett fall som det förevarande, kan utgöra ett autonomt medel för förvaltning som kan utnyttjas som "säkerhetsventil".(22)

49 Om den lämpliga åtgärden hade varit den som föreskrivs i artikel 12.1, det vill säga att blockera tillgången så snart som 90 procent av kvoten utnyttjats, skulle det i förevarande fall inte ha funnits någon tänkbar lösning på de problem som uppstod till följd av att de kinesiska myndigheterna utfärdat för många exportlicenser.

50 För att bedöma om det finns fog för den portugisiska regeringens argument är det nödvändigt att klargöra vilka befogenheter rådet i förevarande fall har tillerkänt kommissionen på grundval av de relevanta bestämmelserna i fördraget (artikel 145 tredje strecksatsen och artikel 155 fjärde strecksatsen) samt vilken räckvidd dessa befogenheter har.

51 Genom förordning nr 3030/93 har rådet uttryckligen delegerat vissa uppgifter till kommissionen avseende genomförandet av den gemensamma handelspolitiken i fråga om import av textilprodukter till gemenskapen. I synnerhet, och som är av intresse här, har rådet tillerkänt kommissionen befogenheten att administrera importkvoterna.

52 För att förstå räckvidden av delegationen är det nödvändigt att erinra om bestämmelserna för förfarandet för kontroll av kvoterna i samma förordning.

53 I artikel 12 föreskrivs att de nationella myndigheterna i en anmälan till kommissionen skall uppge kvantiteterna i de ansökningar om importtillstånd som de har mottagit och att kommissionen skall bekräfta "att det finns utrymme för import av de begärda kvantiteterna i den ordning medlemsstaternas anmälningar har mottagits" (artikel 12.1).(23) Där det finns anledning att tro att de förväntade ansökningarna om importtillstånd kan komma att överstiga de kvantitativa begränsningarna som föreskrivs i förordningen, får kommissionen emellertid, om textilkommittén tillstyrker det - det vill säga enligt förfarandet i artikel 17 i förordning nr 3030/93 - begränsa den kvantitet som tilldelas till 90 procent av de kvantitativa begränsningarna i fråga (artikel 12.1). Anmälningar som inte kan bekräftas, på grund av att det inte finns utrymme för de begärda kvantiteterna inom den kvantitativa gemenskapsbegränsningen, förvaras hos kommissionen i den ordningsföljd i vilken de inkom och bekräftas i samma ordning så snart ytterligare utrymme blir tillgängligt, "till exempel genom tillämpning av flexibilitetsbestämmelserna i artikel 7". Om så är fallet skall kommissionen genast kontakta det berörda leverantörslandets myndigheter "för att få klarhet i frågan och finna en snabb lösning" (artikel 12.4). Enligt artikel 12.8 får kommissionen slutligen, i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 17, "vidta de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra" de befogenheter som den uttryckligen tilldelats genom artikel 12.

54 I förordningen föreskrivs även att kommissionen skall kontrollera hur myndigheterna i tredje land utövar sin befogenhet att bevilja exportlicenser för kvantiteter som föga överstiger gemenskapskvoterna, med iakttagande av de procentsatser som rådet självt har fastställt i flexibilitetsbestämmelserna och som vanligtvis föreskrivs i de internationella avtal som gemenskapen ingår med olika leverantörsländer (artikel 7 i förordningen).

55 Enligt artikel 8 i förordningen har rådet dessutom givit kommissionen rätt att, "[o]m det på grund av särskilda omständigheter uppstår behov av [tilläggs]import", bevilja import av kvantiteter som överstiger de enskilda begränsningarna och de tilläggskvantiteter som tillåts tack vare flexibilitetsbestämmelserna i artikel 7. Förfarandet för att tillämpa flexibilitetsbestämmelserna är det kommittéförfarande som regleras i artikel 17 i förordningen. Närmare bestämt skall kommissionen i brådskande fall "inleda samråd inom [textilkommittén] inom fem arbetsdagar räknat från den dag då begäran från en medlemsstat mottagits och fatta beslut inom femton arbetsdagar räknat från samma dag" (artikel 8 andra stycket).

56 Det framgår tydligt av dessa bestämmelsers ordalydelse att de befogenheter som kommissionen tilldelats i fråga om administrationen av gemenskapens importkvoter för textilprodukter, även om de avser genomförande av rådets lagstiftning, inte endast är av verkställande karaktär, utan även ger ett omfattande utrymme för kommissionen att vidta en skönsmässig bedömning.(24) De befogenheter som rådet delegerar till kommissionen i enlighet med artikel 145 tredje strecksatsen och artikel 155 fjärde strecksatsen i fördraget skall som bekant tolkas extensivt i den betydelsen att de skall omfatta samtliga uppgifter som är nödvändiga för att genomföra den lagstiftning som rådet har utfärdat. Gränserna för dessa befogenheter skall, såsom klargjorts i domstolens rättspraxis, bedömas mer med hänsyn till det allmänna huvudsyftet med den lagstiftning som skall genomföras än till bemyndigandets lydelse. Utövandet av befogenheterna kan således inte medföra någon ändring eller förvanskning av det grundsystem som rådet har angivit.(25)

57 Till skillnad från vad den portugisiska regeringen har påpekat anser jag inte att det i förevarande fall föreligger några hinder på det tolkningsmässiga planet för att medge kommissionen befogenhet att vidta de åtgärder som avser "tillämpning av flexibilitetsbestämmelser i undantagsfall", det vill säga beslut som gör det möjligt att överskrida såväl de kvantitativa begränsningar som rådet har fastslagit i den berörda förordningen som de procentsatser som dessa "flexibilitetsbestämmelser" omfattar på det sätt som avses i artikel 7 i samma förordning.

58 I artikel 8 om "tilläggsimport" hänvisas uttryckligen, om än i allmänna ordalag, till beslut som medför åtgärder som inte föreskrivs i artikel 7. Dessa åtgärder måste även omfatta beviljande av import som överskrider de kvantitativa begränsningarna och de tilläggskvantiteter som medges i flexibilitetsbestämmelserna.

59 Jag anser det däremot vara tveksamt om det går att grunda en sådan befogenhet på artikel 12.4 och 12.8 i förordningen, som kommissionen har åberopat som rättslig grund för det ifrågasatta beslutet. Jag anser nämligen att artikel 12 uteslutande avser förfarandet för att kontrollera att kvoterna iakttas och inte kommissionens möjlighet att ändra kvoternas omfattning. Närmare bestämt hänvisas i artikel 12.4 endast till kontakter med myndigheterna i leverantörslandet för det fall exportlicenser utfärdats för kvoter som inte längre är tillgängliga. Sådana kontakter kan inte ge upphov till avtal med myndigheterna i tredje land som avser överskridande av de kvantitativa begränsningar som rådet har fastställt, eftersom något bemyndigande därtill varken kan härledas ur ordalydelsen av artikel 12 eller av systemet i dess helhet. På samma sätt innehåller inte ens artikel 8 något sådant bemyndigande. Sagda artikel utgör endast en allmän "avgränsningsregel" som, enligt min uppfattning, endast ger kommissionen befogenhet att vidta nödvändiga åtgärder för att "genomföra" artikel 12 och således förfaranderegler avseende administrationen av tillgängliga kvoter.

60 Det ifrågasatta beslutet kan således endast ha artikel 8 i förordning nr 3030/93 som rättslig grund.

61 Då detta har klargjorts, är det nödvändigt att avgöra vilken betydelse som skall tillmätas uttrycket "särskilda omständigheter" i artikel 8. Närmare bestämt är det nödvändigt att fastslå om gemenskapslagstiftaren avsett att med det uttrycket hänvisa till omständigheter av undantagskaraktär, vilket skulle innebära att bestämmelsen i fråga inte kan tolkas extensivt.

62 Det råder inget tvivel om att den aktuella regeln avser vidtagandet av undantagsåtgärder. Den utgör nämligen ett undantag från vad som föreskrivs i hela det system som regleras genom förordningen, eftersom den tillåter överskridande av kvoter vid importen av textilprodukter. Att bestämmelsen i fråga utgör ett undantag bekräftas av dess ordalydelse. Den hänför sig nämligen uttryckligen till "särskilda omständigheter" som motiverar import utöver vad som föreskrivs i bilaga 5, det vill säga utöver vad rådet föreskrivit. Till skillnad från vad kommissionen har hävdat under förhandlingen, vill jag i det avseendet understryka att ändringen av artikel 8 i förordning nr 824/97, vilken har medfört att det i andra stycket införts vissa sätt för att tillåta ytterligare import, inte utesluter att bestämmelsen skulle utgöra ett undantag, utan bekräftar att så är fallet. Rådet har nämligen endast angivit vissa villkor och förfaranden för beviljandet, vilka inte utvidgar utan inskränker räckvidden av rådets bemyndigande. Om således bestämmelsen i artikel 8 är av undantagskaraktär, kan de villkor som skall vara uppfyllda för beviljande av tilläggsimport inte tolkas extensivt.

63 Således är det nödvändigt att avgöra om det i förevarande fall föreligger särskilda omständigheter i ovannämnda mening, det vill säga omständigheter som är av sådan art att de motiverar tillståndet att utfärda licenser för tilläggsimport. Med andra ord är det nödvändigt att fastslå om omständigheten att ett leverantörsland, i det här fallet Folkrepubliken Kina, utfärdar för många exportlicenser till följd av ett fel i sitt datorsystem utgör en särskild omständighet i den mening som avses i artikel 8 i förordning nr 3030/93. Jag anser av flera anledningar att så inte är fallet.

64 För det första kan den omständighet som lett till att begränsningen överskridits hänföras till det tredje landets administration av systemet. Det rör sig således inte om en omständighet som ligger utanför det system som inrättats för att kontrollera den internationella handeln med dessa varor, det vill säga om en omständighet som - vilket svaranden hävdar - är oförutsägbar, utan snarare om en risk som är inneboende i kontrollförfarandet. För det andra har kommissionen inte på något sätt styrkt att de kinesiska myndigheternas felaktiga utfärdande av licenser fått omedelbara och förödande verkningar som institutionen var fullständigt oförberedd på och således inte i stånd att vidta lämpliga korrigerande åtgärder för att garantera att kvoterna iakttogs. För det tredje ger förordning nr 3030/93, närmare bestämt artikel 12 i denna, kommissionen möjligheter att skyndsamt finna lösningar på situationer som den aktuella. Jag vill nämligen erinra om att kommissionen i "undantagsfall", om den misstänker att myndigheterna i leverantörslandet har utfärdat exportlicenser för kvantiteter som överskrider de som föreskrivs i förordningen, får "begränsa den kvantitet som tilldelas ... till 90 % av de kvantitativa begränsningarna i fråga" och tilldela resterande tio procent enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 17, det vill säga i princip med textilkommitténs tillstyrkande (artikel 12.1). Kommissionen kan dessutom genast kontakta det berörda leverantörslandets myndigheter för att få klarhet i frågan och finna en snabb lösning (artikel 12.4). Institutionen kan i varje fall själv vidta varje nödvändig åtgärd för att administrera kvoterna inom de gränser som rådet har fastslagit (artikel 12.8).(26)

65 Jag anser av samtliga dessa skäl att det i förevarande fall inte föreligger sådana "särskilda omständigheter" som ensamma skulle kunna motivera att tilläggsimport beviljas i den mening som avses i artikel 8 och att kommissionen således inte hade befogenhet att anta det ifrågasatta beslutet.

66 Mot denna slutsats går det inte att, som kommissionen har gjort, anföra att företagen var i god tro till följd av att de hade handlat på grundval av exportlicenser som de kinesiska myndigheterna utfärdat. Jag anser att det är uppenbart att en aktsam ekonomisk aktör måste känna till systemet och således de verkningar som exportlicensen har. Även om exportlicensen i princip automatiskt åtföljs av en importlicens utfärdad av medlemsstaternas myndigheter, ger inte det tredje landets licens upphov till en möjlighet, och än mindre till en rättighet, att importera kvoterade produkter till gemenskapen.

- Huruvida principerna om kompetensfördelning och om jämvikt mellan institutionerna har åsidosatts

67 Den portugisiska regeringen hävdar att kommissionen genom att anta ett beslut som det aktuella om tillämpning av "flexibilitetsbestämmelser i undantagsfall" har åsidosatt den princip om kompetensfördelning som avses i artikel 4.1 i fördraget, genom att utföra uppgifter som inte faller inom området för de befogenheter som kommissionen tilldelas enligt fördraget eller sekundärrätten. Denna princip gör det inte i något fall möjligt för gemenskapsinstitutionerna att utföra uppgifter som inte faller inom deras befogenhetsområden, vilket gäller även om de anser dessa uppgifter vara nödvändiga för att uppnå gemenskapspolitikens huvudsyften.

68 Kommissionen har enligt den portugisiska regeringen dessutom åsidosatt principen om jämvikt mellan institutionerna, vilken följer av legalitetsprincipen, genom att med förvaltande verksamhet som förevändning tillskansa sig en befogenhet som fördraget i klara ordalag tillerkänner rådet (artiklarna 113.2 samt 115.1 och 115.4).

69 Kommissionen har i detta avseende endast påpekat att de åberopade grunderna är av uteslutande "underordnad" karaktär och således skall anses utgöra en integrerad del av den första grunden för talan. Den har även påpekat att eftersom det ifrågasatta beslutet inte ändrar den allmänna nivån på de importrestriktioner som rådet har beslutat och eftersom förordning nr 3030/93 har tilldelat kommissionen befogenheten att vidta undantagsåtgärder, har principen om jämvikt mellan institutionerna i förevarande fall inte åsidosatts.

70 Jag delar kommissionens uppfattning. De båda ovannämnda grunderna, som avser åsidosättande av principerna om kompetensfördelning och om jämvikt mellan institutionerna, rör i själva verket i förevarande fall frågan om kommissionen har åsidosatt de bestämmelser som tilldelar institutionen befogenheten att anta det ifrågasatta beslutet. Jag anser därför att prövningen av frågan om förordning nr 3030/93 har åsidosatts även omfattar en prövning av dessa grunder.

71 Vad närmare bestämt avser åsidosättandet av principen om kompetensfördelning hänvisar jag således endast till övervägandena ovan avseende åsidosättande av förordning nr 3030/93 och i synnerhet av artikel 8 i denna.

72 Vad beträffar principen om jämvikt mellan institutionerna vill jag endast understryka att denna allmänna regel som följer av rättspraxis huvudsakligen berör förhållandet mellan institutionerna och särskilt det ömsesidiga iakttagandet av institutionernas respektive befogenheter. Även om omständigheten att en institution utför uppgifter för vilka den saknar befogenheter i sig innebär att jämvikten mellan institutionerna åsidosätts, är principen i fråga i själva verket relevant för det motsatta fallet, det vill säga då en institution på något sätt inskränker en annan institutions befogenheter samtidigt som den faktiskt iakttar de befogenheter som den har tilldelats.(27)

73 När det således har konstaterats att villkoren i förevarande fall inte är uppfyllda för att bevilja tilläggsimport från Folkrepubliken Kina, samt att kommissionen följaktligen inte hade befogenhet att anta det ifrågasatta beslutet, följer det även att båda ovannämnda principer - principen om kompetensfördelning och principen om jämvikt mellan institutionerna - har åsidosatts.

- Huruvida avtalet mellan Europeiska gemenskapen och Folkrepubliken Kina har åsidosatts

74 Det ifrågasatta beslutet strider enligt den portugisiska regeringen mot avtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Folkrepubliken Kina om handel med textilprodukter. Enligt sagda regering förhåller det sig inte bara så, att de i avtalet uttryckligen föreskrivna begränsningarna av möjligheten att förhandsutnyttja kvantiteter som fastslagits för senare år överskrids genom det ifrågasatta beslutet.(28) Beslutet skulle nämligen även strida mot det tänkande som legat till grund för rådet då detta ingick de olika förlängningsavtalen. Om dessa avtal tolkas som den portugisiska regeringen förespråkar, skulle det nämligen innebära en stegvis minskning av den årliga ökningen av de kvantiteter som kan importeras till gemenskapen samt en allmän minskning av procentsatserna i flexibilitetsbestämmelserna.

75 Även denna grund utgör i slutänden en anmärkning av innebörden att kommissionen inte har iakttagit sin befogenhet att anta ett beslut på det handelspolitiska området som det i förevarande fall aktuella.

76 Med beaktande av den skillnad som enligt sökanden råder mellan gemenskapsbeslutet, som tillåter import till gemenskapen av större kvantiteter kinesiska textilprodukter än de kvantiteter som har fastställts i avtalet med leverantörslandet, och avtalet i fråga, är det rimligt att anse att en ensidig åtgärd från gemenskapens sida till förmån för det tredje landet, vilken grundas på avtalets syfte att liberalisera handeln med textilprodukter, inte åsidosätter någon bestämmelse i avtalet.

77 I själva verket utgör det internationella avtalet i förevarande fall en måttstock för att bedöma om beslutet är lagenligt med avseende på dess verkningar inom gemenskapen, det vill säga med avseende på dess verkningar gentemot medlemsstaterna, vilka likaledes är mottagare av det ifrågasatta beslutet. Det råder ingen tvekan om att en sådan bedömning skall ske i detta fall, eftersom medlemsstaterna inte har deltagit - annat än högst indirekt, genom det kommittéförfarande som avses i artikel 17 i förordning nr 3030/93 - i den beslutsprocess som lett fram till att det aktuella beslutet antogs. Om rådet skulle ha beviljat Folkrepubliken Kina - genom ett ensidigt beslut eller genom ett avtal med sagda land - möjligheten att till gemenskapen exportera de kvantiteter som kommissionen i detta fall hade beviljat, skulle beslutet ha utgjort en handelspolitisk åtgärd som var självständig i förhållande till avtalet med Kina, det vill säga en rättskälla som inte var underställd avtalet.

78 Problemet i sak berör således än en gång frågan om ett bemyndigande av denna innebörd har givits av rådet, som är det organ som har befogenhet att vidta sådana åtgärder i enlighet med artikel 113 i EG-fördraget, samt frågan om räckvidden av detta bemyndigande. I det avseendet hänvisar jag till mina påpekanden avseende den första grunden, särskilt i punkt 50-66.

- Huruvida principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts

79 Den portugisiska regeringen har slutligen åberopat att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts. Detta gäller såväl producenterna, särskilt producenterna inom den portugisiska textilindustrin, som importörerna av produkter från andra leverantörsländer, eftersom ett beslut att tillåta import som inte föreskrivs i avtalet med tredje land skulle minska de förväntningar som grundar sig på bestämmelserna i avtalet med Kina. Omständigheten att flexibilitetsbestämmelserna ofta tillämpas "i undantagsfall" medför inte att tillämpningen i fråga blir mindre oförutsägbar.

80 Kommissionen har i det avseendet påpekat dels att den portugisiska regeringen inte har bevisat att det ifrågasatta beslutet har åsamkat de ekonomiska aktörerna skada, dels att det ifrågasatta beslutet inte kan anses vara en oförutsägbar åtgärd för en aktsam ekonomisk aktör. I det avseendet har kommissionen erinrat om att ekonomiska aktörer enligt domstolens rättspraxis inte kan grunda sin berättigade förväntning på att rådande situation bibehålls, då denna kan komma att ändras.

81 Jag anser att det saknas fog för denna grund. Som kommissionen med rätta har påpekat, kan en lagstiftning som den i förevarande fall aktuella, genom vilken allmänna importkvantiteter fastställs för produktkategorier från olika leverantörsländer, inte ligga till grund för förväntningar hos de enskilda ekonomiska aktörerna som är så konkreta och specifika att de kan grunda berättigade förväntningar om att lagstiftningen inte skall komma att ändras. I det avseendet skall även erinras om den fasta rättspraxis enligt vilken iakttagande av principen om skydd för berättigade förväntningar inte motiverar att en reglering kvarstår oföränderlig, särskilt inte inom sektorer - som i fråga om textilimport - där det är nödvändigt att ständigt anpassa reglerna i förhållande till ändringar i det ekonomiska läget.(29)

V - Begränsning av ogiltigförklaringens verkningar i tiden

82 Kommissionen har i andra hand yrkat att det ifrågasatta beslutets slutgiltiga verkningar skall bibehållas om talan bifalls, eftersom en begränsning av domens verkningar i tiden skulle göra det möjligt att undvika de risker för utövandet av de rättigheter som kan ha uppkommit inom de ekonomiska aktörernas rättsliga sfär genom att tilläggsimport för år 1995 beviljats. Dessutom skulle en begränsning i tiden undvika ett åsidosättande av skyddet för de berättigade förväntningar som bland annat de nationella myndigheterna kan åberopa med stöd av beslutet och av presumtionen om beslutets lagenlighet.

83 Jag anser att yrkandet måste ogillas, eftersom det inte förefaller finnas några eventuella rättigheter eller andra subjektiva omständigheter som skulle kunna skadas av en retroaktiv ogiltigförklaring av den ifrågasatta rättsakten. De varor som redan har importerats till gemenskapen på grundval av det ifrågasatta beslutet, vilka är försatta i fri omsättning inom gemenskapens territorium, kan nämligen inte spåras upp. Vad beträffar de importtillstånd som ännu inte utnyttjats, försåvitt några sådana föreligger, grundas de på en rättsstridig rättsakt, vars ogiltigförklaring inte medför sådana konsekvenser att det är motiverat att tillämpa artikel 174 andra stycket i fördraget. Det skall nämligen anses att en ändring av importsystemet utgör en risk som är inneboende i de verksamheter som är typiska för ekonomiska aktörer, vilka drar fördel av verksamheterna i fråga men även måste stå för de normala riskerna (enligt det kända uttrycket "ubi commoda ibi incommoda"). Att begränsa konsekvenserna av ogiltigförklaringen enligt artikel 174 andra stycket i fördraget skulle nämligen innebära att domstolen hindras från att med retroaktiv verkan undanröja konsekvenserna av ifrågasatta rättsakters rättsstridighet i de fall dessa rättsakter kan påverka ekonomiska aktörers rättsliga sfär.

Med beaktande av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall:

- Avvisa talan i den del som den rör yrkandet avseende ogiltigförklaring av kommissionens "praxis avseende tillämpning av 'flexibilitetsbestämmelser i undantagsfall' i fråga om administration av de kvantitativa begränsningarna av import till gemenskapen av textilprodukter."

- Ogiltigförklara det beslut kommissionen antog efter textilkommitténs tillstyrkande av den 6 mars 1996 avseende import av textilprodukter med ursprung i Folkrepubliken Kina.

- Ogilla kommissionens yrkande att verkningarna av det ifrågasatta beslutet skall betraktas som bestående i enlighet med artikel 174 andra stycket i fördraget.

- Förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - Gemenskapen anslöt sig till multifiberavtalet genom rådets beslut 74/214/EEG av den 21 mars 1974 om ingående av avtalet om internationell textilhandel (EGT L 118, s. 1).

(2) - Protokollen om förlängning av multifiberavtalet ingicks den 14 december 1977, den 22 december 1981, den 31 juli 1986, den 31 juli 1991, den 9 december 1992 och slutligen den 9 december 1993. Gemenskapen anslöt sig till samtliga dessa protokoll.

(3) - EGT L 336, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 38, s. 3.

(4) - Artikel 8.1 i ATK har följande lydelse: "Ett Textilövervakningsorgan (TMB) upprättas härmed för att övervaka tillämpningen av detta avtal, för att undersöka alla åtgärder som vidtagits enligt detta avtal och deras överensstämmelse med avtalet, och för att vidta de åtgärder som uttryckligen krävs enligt avtalet. TMB skall bestå av en ordförande och tio medlemmar. Medlemskapet skall vara balanserat och som helhet representativt för medlemskretsen och det skall ge utrymme för utbyte av ledamöter vid lämpliga tidpunkter. Ledamöterna skall utses av medlemmar utnämnda av Varuhandelsrådet och fullgöra sina uppgifter i personlig kapacitet."

(5) - Rådets beslut 88/656/EEG av den 19 december 1988 om provisorisk tillämpning av avtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Folkrepubliken Kina om handel med textilprodukter (EGT L 380, s. 1).

(6) - I utbyte mot möjligheten att exportera till gemenskapen har Kina åtagit sig att främja och underlätta import av textilprodukter till sin marknad (produkterna anges i bilaga 1 och 2 till samma avtal) från gemenskapen. I artikel 12.1 föreskrivs nämligen att Kina "will take such measures as are necessary to avoid exacerbating and if possible to reduce, during the period of application of the Agreement, the disequilibrium in its textile trade balance with the Community".

(7) - Se artikel 13 i protokoll A till grundavtalet. Med avseende på förfarandet föreskrivs i artikel 16.2 och 16.3 att "2. The consultation procedures referred to in this Agreement shall be governed by the following rules:

- any request for consultations shall be notified in writing to the other Party,

- the request for consultations shall be followed within a reasonable period (and in any case not later than 15 days following the notification) by a statement setting out the reasons and circumstances which, in the opinion of the requesting Party, justify the submission of such a request,

- the Parties shall enter into consultations within one month at the latest of notification of the request, with a view to reaching agreement on a mutually acceptable conclusion within one further month at the latest.

3. The community may request consultations in accordance with paragraph 2 when it ascertains that during a particular year of application of the Agreement difficulties arise in the Community or one of its regions from a sharp and substantial increase, by comparison to the preceding year, in imports of given category of Group I subject to the quantitative limits set out in Annex III".

(8) - Gemenskapen ingick avtalet genom rådets förordning (EEG) nr 2616/85 om slutande av ett avtal om handelsmässigt och ekonomiskt samarbete mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Folkrepubliken Kina (EGT L 250, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 11, s. 226). I artikel 15 i samarbetsavtalet föreskrivs att en gemensam kommitté skall inrättas "med företrädare för Europeiska ekonomiska gemenskapen å ena sidan och företrädare för Folkrepubliken Kina å den andra".

(9) - EGT L 275, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 23, s. 62.

(10) - Rådets förordning (EG) nr 3289/94 av den 22 december 1994 om ändring av förordning (EEG) nr 3030/93 om gemensamma regler för import av vissa textilprodukter från tredje land (EGT L 349, s. 85; svensk specialutgåva, område 11, volym 37, s. 241).

(11) - I förteckningen över exportländer anges Folkrepubliken Kina.

(12) - Artikel 8.1 och 8.2, i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 824/97 av den 29 april 1997 (EGT L 119, s. 1), har följande lydelse: "Om det på grund av särskilda omständigheter uppstår behov av import utöver de mängder som anges i bilaga V för en eller flera produktkategorier kan tilläggsimport beviljas för ett visst kvotår av kommissionen i enlighet med det förfarande som anges i artikel 17.

Om sådan tilläggsimport beviljas till följd av att myndigheterna i ett leverantörsland utfärdat fler licenser än vad som är tillåtet skall motsvarande mängd dras av från de kvantitativa begränsningarna

- för en eller flera produktkategorier som tillhör samma grupp eller undergrupp av produkter för det pågående kvotåret (förutsatt att en sådan mängd inte överskrider 3 % av kvantitetsbegränsningen för den kategori för vilken tilläggsimporten beviljas) och/eller

- för samma produktkategori för påföljande kvotår."

(13) - Se i det avseendet bilaga 1 till ansökan.

(14) - Se protokollet från textilkommitténs 413:e sammanträde av den 6 mars 1996 (bilaga III till ansökan).

(15) - Se protokollet från textilkommitténs 414:e sammanträde av den 12 mars 1996, s. 2 (bilaga VI till ansökan).

(16) - Se fotnot 15.

(17) - Jag vill som exempel anföra domstolens dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70, kommissionen mot rådet (REG 1971, s. 263; svensk specialutgåva, volym 1, s. 551), punkt 38-43, samt av den 30 juni 1993 i de förenade målen C-181/91 och C-248/91, parlamentet mot rådet och kommissionen (REG 1993, s. I-3685; svensk specialutgåva, volym 14).

(18) - Dom av den 23 februari 1988 i mål 131/86, Förenade kungariket mot rådet (REG 1988, s. 905), punkt 29. Se även dom av den 23 februari 1988 i mål 68/86, Förenade kungariket mot rådet (REG 1988, s. 855; svensk specialutgåva, volym 9), punkt 24, av den 9 november 1995 i mål C-426/93, Tyskland mot rådet (REG 1995, s. I-3723), punkt 21, av den 26 mars 1996 i mål C-271/94, parlamentet mot rådet (REG 1996, s. I-1689), punkt 34, samt av den 12 november 1996 i mål C-84/94, Förenade kungariket mot rådet (REG 1996, s. I-5755), punkt 19. Jag vill även erinra om att domstolen i dom av den 9 augusti 1994 i mål C-327/91, Frankrike mot kommissionen (REG 1994, s. I-3641; svensk specialutgåva, volym 16), punkt 36, fastslagit att "endast en praxis kan inte ha företräde framför regler i fördraget".

(19) - I det avseendet vill jag understryka att ATK inte förbjuder att flexibilitetsbestämmelser antas. Däremot åläggs de stater som ansluter sig till avtalet att inte ändra de bestämmelser som meddelats kontrollorganet och som "föreskrivs i bilaterala avtal enligt MFA för den 12-månadersperiod som föregår WTO-avtalets ikraftträdande", samtidigt som det förbjuds att införa "kvantitativa begränsningar ... på den sammantagna användningen av swing, carry-over och carry forward" (artikel 2.16).

(20) - Den portugisiska regeringen har inte ingett förklaringen, eftersom rådet inte givit sitt tillstånd till detta.

(21) - Domstolens dom av den 15 maj 1984 i mål 121/83, Zuckerfabrik Franken (REG 1984, s. 2039), punkt 13, samt av den 2 maj 1990 i mål C-27/89, Scarpe (REG 1990, s. I-1701).

(22) - Domstolens dom av den 17 oktober 1995 i mål C-478/93, Nederländerna mot kommissionen (REG 1995, s. I-3081), punkterna 30 och 32.

(23) - Anmälningarna sänds på elektronisk väg via ett integrerat nätverk som upprättats för detta ändamål (artikel 12.3 i förordning nr 3030/93).

(24) - Domstolen har flera gånger uttryckt att det är rättsenligt att delegera befogenheter som inte är uteslutande av genomförande art. Se dom av den 6 juli 1982 i de förenade målen 188-190/80, Frankrike, Italien och Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1982, s. 2545; svensk specialutgåva, volym 6, s. 457), punkt 6, av den 24 oktober 1989 i mål 16/88, kommissionen mot rådet (REG 1989, s. 3457; svensk specialutgåva, volym 10), punkt 11 samt slutligen av den 27 oktober 1992 i mål C-240/90, Tyskland mot kommissionen (REG 1992, s. I-5383; svensk specialutgåva, volym 13).

(25) - Se i det avseendet domstolens dom av den 30 oktober 1975 i mål 23/75, Rey Soda m.fl. (REG 1975, s. 1279; svensk specialutgåva, volym 2, s. 499), punkt 14 samt av den 13 november 1991 i mål C-303/90, Frankrike mot kommissionen (REG 1991, s. I-5315). Såsom generaladvokaten Tesauro med rätta påpekade i sistnämnda mål, finns det inte något som hindrar att kommissionen under utövandet av tilldelade befogenheter kompletterar den lagstiftning som ingår i rådets rättsakt. "En regels verkställighetsföreskrifter medför per definition åtminstone ett klargörande av de skyldigheter som anges i denna och således en detaljreglering som nödvändigtvis klargör en serie specifika skyldigheter", men de kan emellertid inte medföra någon ändring av den grundläggande regeln.

(26) - Ett sådant förfarande, som medför att utfärdandet av importlicenser upphävs samt att leverantörslandets myndigheter kontaktas, föreskrivs även i avtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Folkrepubliken Kina (artikel 13.1 i protokoll A som bilagts grundavtalet).

(27) - Jag vill i det avseendet erinra om domstolens rättspraxis avseende skyldigheten att höra parlamentet under lagstiftningsförfaranden, vilken i fall som föreskrivs i fördraget anses utgöra "en väsentlig formföreskrift som, om den inte iakttas, medför att den ifrågavarande rättsakten blir ogiltig", eftersom det utgör en "grundläggande del av den jämvikt mellan institutionerna som åsyftas i fördraget" att parlamentet verkligen deltar i lagstiftningsförfarandet. Se bland annat domstolens dom av den 10 juni 1997 i mål C-392/95, parlamentet mot rådet (REG 1997, s. I-3213), punkt 14.

(28) - I artikel 5 i avtalet föreskrivs att förhandsutnyttjandet inte får överskrida fem procent av den kvantitet som har fastställts för varje år.

(29) - Se i detta avseende senast domstolens dom av den 29 januari 1998 i mål C-315/96, Lopex Export (REG 1998, s. I-317), punkt 28-30.