Förslag till avgörande av generaladvokat Saggio föredraget den 9 mars 2000. - Europeiska kommissionen mot Portugisiska republiken. - Fördragsbrott - Direktiv 76/464/EEG - Förorening av vatten - Underlåtenhet att införliva. - Mål C-261/98.



Rättsfallssamling 2000 s. I-05905



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Europeiska gemenskapernas kommission har i ansökan, som ingavs den 17 juli 1998, anfört att Republiken Portugal har underlåtit att i enlighet med artikel 7 i rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö(1) (nedan kallat direktivet) upprätta sådana program för begränsning av vattenförorening vilka innehåller kvalitetsmål vad avser vissa förorenande ämnen samt fastställa lämpliga tidsfrister för genomförandet av ifrågavarande program eller i vart fall att till kommissionen inge sammanfattningar avseende nämnda program.

Tillämpliga gemenskapsbestämmelser

2 Direktivet har å ena sidan syftet att hindra förorening av vatten genom utsläpp av diverse farliga ämnen, vilka upptas i en första förteckning, kallad förteckning I och å andra sidan syftet att minska föroreningen av vatten genom ämnen som ingår i en andra förteckning, kallad förteckning II.(2) De båda förteckningarna över farliga ämnen utgör bilaga till direktivet. Enligt artikel 1.1 i direktivet gäller direktivet inlandsytvatten (sötvatten) och inre kustvatten (bräckt vatten), territorialvatten och grundvatten. I artikel 1.2 d definieras begreppet utsläpp som "tillförsel till vatten enligt punkt 1 av något av ämnena i förteckning I eller II i bilagan". I artikel 1.2 e definieras begreppet förorening som "utsläpp av ämnen eller tillförsel av energi till vattenmiljön som direkt eller indirekt härrör från människan och som medför risker för människors hälsa, skadar levande resurser och marina ekosystem, begränsar rekreationsmöjligheter eller stör annat berättigat nyttjande av vattnet".

3 För att kunna uppnå att sanering sker, vilket är en målsättning som uppställs i direktivet, skall medlemsstaterna enligt artikel 2 i nämnda direktiv vidta "lämpliga åtgärder dels för att hindra att de vatten som anges i artikel 1 förorenas av farliga ämnen som ingår i familjerna och grupperna av ämnen i förteckning I i bilagan, dels för att minska föroreningen av dessa vatten genom farliga ämnen som ingår i familjerna och grupperna av ämnen i förteckning II i bilagan. Bestämmelserna i detta direktiv utgör endast ett första steg för att uppnå detta mål."

4 Enligt artikel 7.1 i direktivet skall medlemsstaterna "[f]ör att begränsa förorening av de vatten som avses i artikel 1 genom ämnena i förteckning II ... upprätta program, vid vilkas genomförande de metoder som nämns i punkt 2 och 3 skall tillämpas". I punkt 2 i samma artikel återfinns en bestämmelse om ett system för förhandstillstånd för förorenande utsläpp, medan det i punkt 3 stadgas att de ovannämnda programmen "skall innehålla kvalitetsmål för vatten, vilka skall överensstämma med befintliga rådsdirektiv". Enligt punkterna 4 och 5 i ovannämnda bestämmelse får nämnda program "innehålla särskilda bestämmelser om sammansättningen och användningen av ämnen eller grupper av ämnen och varor", varvid hänsyn skall tas till de senaste tekniska framstegen i den utsträckning som det framstår som ekonomiskt rimligt, och programmen i fråga skall "innehålla tidsfrister för genomförandet". Slutligen anges i punkt 6 i samma artikel att "[s]ammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande skall lämnas till kommissionen".

5 Det bör noteras att förteckning II omfattar ämnen "vilka har en skadlig inverkan på vattenmiljön, vilken inverkan dock kan begränsas till ett givet område och som beror på recipientens särskilda egenskap och belägenhet". Dessa ämnen är uppdelade i två kategorier. Den första kategorin omfattar de ämnen som anges i förteckning I, men "för vilka ... gränsvärden ... inte har fastställts". Dylika prioriterade ämnen, vilka för närvarande är 99 till antalet, skall elimineras med förtur. Den andra kategorin omfattar vissa ämnen och kategorier av ämnen som återfinns i en speciell förteckning.

6 I direktivet, som antogs den 4 maj 1976 och delgavs medlemsstaterna följande dag, anges inte någon slutgiltig tidsfrist för införlivande. I artikel 7.7 stadgas beträffande programmen för begränsning av förorening att kommissionen för att säkerställa att dessa program genomförs på ett samordnat sätt skall tillse att jämförande utvärderingar av de program som har antagits regelbundet utförs och, om det är lämpligt, tillställa rådet lämpliga förslag i detta syfte. I artikel 12.2 stadgas att de första förslagen av denna art skall överlämnas till rådet, "om möjligt inom 27 månader efter anmälan av detta direktiv". Följaktligen var medlemsstaterna i princip skyldiga att före den 5 augusti 1978 i enlighet med artikel 7.1 i direktivet upprätta program och lämna dessa till kommissionen. Kommissionen ombad dock den 3 november 1976 medlemsstaterna att upprätta sådana program före den 15 september 1981 och genomföra dem före den 15 september 1986.(3)

7 Direktivet blev tvingande för Republiken Portugal från och med dess anslutning till Europeiska gemenskaperna(4), närmare bestämt den 1 januari 1986. Från och med denna tidpunkt var ifrågavarande medlemsstat skyldig att upprätta ifrågavarande reningsprogram.

Fördragsbrottsförfarandet och parternas yrkanden

8 Kommissionen anmodade den 26 september 1989 den portugisiska regeringen att inge sammanfattning av de reningsprogram som hade antagits i enlighet med artikel 7.1 i direktivet. Då Republiken Portugal inte avhördes upprepade kommissionen den 4 april 1990 sin anmodan, dock utan resultat.

9 Den 2 april 1991 tillställde kommissionen följaktligen den portugisiska regeringen ett föreläggande, varigenom regeringen i fråga i enlighet med artikel 169 första stycket i EEG-fördraget (senare artikel 169 första stycket i EG-fördraget, nu artikel 226 EG första stycket) ombads att inom en månad inkomma med yttrande i denna fråga. Portugal inkom med två svarsskrivelser, upprättade den 25 april 1991 respektive den 25 juni 1992 av dess ständige representant, i vilka det hänvisades till en teknisk utredning om de förorenande ämnen som nämns i direktivet samt till vissa program för minskning av föroreningen av vatten. Ingen av dessa svarsskrivelser befanns tillfredsställande av kommissionen.

10 Kommissionen beslutade följaktligen att genom skrivelse av den 25 maj 1993 tillställa den portugisiska regeringen ett motiverat yttrande enligt den ovannämnda artikel 169 första stycket i EEG-fördraget, varigenom ifrågavarande medlemsstat ombads att inom två månader vidta de åtgärder som var nödvändiga för att följa direktivet. Portugal besvarade det motiverade yttrandet genom skrivelse upprättad den 9 juni 1993 av dess ständige representant. Skrivelsen innehöll en ny förteckning över pågående eller planerade program för begränsning av förorening av vatten. Ytterligare svarsuppgifter inkom genom skrivelser från den portugisiska regeringens ständige representant av den 26 augusti 1993, den 21 juni 1994, den 12 december 1994, den 29 maj 1995, den 30 maj 1996 och, slutligen, den 5 december 1996. Inget av dessa svar befanns till fullo tillfredsställande av kommissionen.

11 Kommissionen väckte följaktligen, genom ansökan av den 17 juli 1998, talan i enlighet med artikel 169 andra stycket i EG-fördraget (nu artikel 226 EG andra stycket) och yrkade att domstolen skulle

- fastställa att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet och enligt EG-fördraget genom att underlåta att upprätta sådana program för begränsning av förorening vilka innehåller kvalitetsmål avseende vissa förorenande ämnen samt att fastställa lämpliga tidsfrister för genomförandet eller i vart fall att till kommissionen inge sammanfattning av nämnda program samt

- förplikta Republiken Portugal att ersätta rättegångskostnaderna.

12 Den portugisiska regeringen har i svaromål, som inkom till domstolen den 14 oktober 1998, yrkat att domstolen skall

- "invänta kompletterande svarsuppgifter avseende artikel 7 i direktivet, vilka kommer att inges senast den 31 december 1998" och, när dessa svarsuppgifter inkommit, förklara att ändamålet med talan har förfallit samt

- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

Fördragsbrott

13 Inledningsvis vill jag erinra om att det framgår av fast rättspraxis(5) att frågan huruvida det föreligger ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet och att domstolen inte skall beakta senare förändringar (av bestämmelser eller av administrativ praxis). Eftersom denna frist i förevarande fall löpte ut den 25 juli 1993 är det nödvändigt att avgöra huruvida den portugisiska regeringen vid nämnda tidpunkt hade uppfyllt sin skyldighet att upprätta sådana reningsprogram som avses i artikel 7.1 i direktivet. Då direktivet blev tvingande för Portugal den 1 januari 1986 hade den portugisiska regeringen ytterligare sju och ett halvt år på sig att upprätta dylika program. Denna tidsfrist synes, med hänsyn till dess varaktighet och den tid som kan antas behövas för beredning av program av denna typ, vara rimlig och lämplig.

14 Av handlingarna i målet framgår att den portugisiska regeringen den 25 juli 1993 till kommissionen ingav följande: a) en teknisk utredning om de förorenande ämnen som nämns i direktivet,(6) b) en schematisk förteckning över "program för begränsning av förorening",(7) c) en handling med beteckningen "Direktiv 76/464/EEG. Program för begränsning av föroreningar".(8)

15 Den tekniska utredningen om de förorenande ämnen som nämns i direktivet är inte att anse som ett verkligt program i enlighet med artikel 7 i direktivet utan som en förberedande handling av allmän karaktär, vilket för övrigt den portugisiska regeringen uttryckligen har medgivit.(9) För övrigt har domstolen redan påpekat att de reningsprogram för skydd av vattenmiljö och vattenresurser som avses i direktivet skall vara specifika och att "det mål att minska föroreningen som eftersträvats genom allmänna reningsprogram inte nödvändigtvis motsvarar det mera specifika mål som eftersträvas genom direktivet".(10)

16 Detsamma gäller den schematiska förteckningen över "program för begränsning av förorening" som ingavs den 9 juni 1993. Denna förteckning är en ren uppräkning av projekt, i vilken endast anges projektens beteckningar, det vattensystem som avses, den kommun där detta är beläget samt en uppskattning av kostnaderna för projekten, utan att någonting anges om projektens innehåll, målsättning eller varaktighet. Även denna handling är således uppenbart otillräcklig för att säkerställa att skyldigheten enligt artikel 7 i direktivet att lämna sammanfattning av reningsprogrammen innehållande "kvalitetsmål" och "tidsfrister för genomförandet" till kommissionen uppfylls.

17 Det återstår att granska den handling med titeln "Direktiv 76/464/EEG. Program för begränsning av förorening", som ingavs till kommissionen av den portugisiska regeringen den 25 juni 1992. De fem program som denna handling omfattar innehåller en mycket allmän beskrivning av de projekt som skall genomföras, utan att för den skull innehålla några upplysningar om kvalitetsmål för de ämnen som omfattas av "förteckning II" eller om tidsfrist för genomförandet. Som sökanden har påpekat innebär program av sådant slag, trots att de påvisar att den portugisiska regeringen uppmärksammar frågan om skydd för vattenmiljön, inte att artikel 7 i direktivet har följts, eftersom det i programmen varken anges vilka kvalitetsmål som skall uppfyllas eller när tidsfristen för deras genomförande löper ut.

18 Den portugisiska regeringen hade följaktligen den 25 juli 1993 inte till fullo uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 7 i direktivet, vilket regeringen i fråga för övrigt själv har medgivit i sitt svaromål.(11) Följaktligen bör domstolen fastställa att fördragsbrott har begåtts, i enlighet med vad sökanden har yrkat.

Rättegångskostnader

19 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att svaranden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Jag föreslår att Republiken Portugals talan skall ogillas och att denna medlemsstat därför även skall ersätta rättegångskostnaderna.

Förslag till avgörande

20 Med hänsyn till ovanstående föreslår jag att domstolen skall meddela följande dom:

1) Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö genom att underlåta att upprätta sådana program för begränsning av förorening av vatten, vilka innehåller lämpliga kvalitetsmål och lämpliga tidsfrister för genomförandet, avseende vissa förorenande ämnen eller i vart fall genom att underlåta att lämna sammanfattning av sådana program.

2) Republiken Portugal skall ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - EGT L 129, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 46.

(2) - Se sjunde och nionde övervägandena.

(3) - Se punkt 5 i ansökan.

(4) - Se artiklarna 392 och 395 i anslutningsakten.

(5) - Se beträffande samma direktiv dom av den 11 juni 1998 i de förenade målen C-232/95 och C-233/95, kommissionen mot Grekland (REG 1998, s. I-3343, punkt 38).

(6) - "Levantamento nacional dos quantitativos de produção, importação e exportação de produtos químicos", teknisk utredning som bilagts skrivelse av den 25 juni 1992 från den portugiska regeringens ständige representant.

(7) - "Programas de redução de poluição", handling som bilagts skrivelse av den 9 juni 1993 från den portugisiska regeringens ständige representant.

(8) - "Directiva 76/464/CEE. Programas de redução de poluição", handling som bilagts den ovannämnda skrivelsen av den 25 juni 1992.

(9) - Se den ovannämnda skrivelsen av den 9 juni 1993, s. 2.

(10) - Dom i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland, punkt 35. Se även dom av den 12 december 1996 i mål C-298/95, kommissionen mot Tyskland (REG 1996, s. I-6747, punkt 26).

(11) - Punkt 6.