FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

MICHAL BOBEK

föredraget den 2 februari 2021 ( 1 )

Mål C‑758/19

OH

mot

ID

(begäran om förhandsavgörande från Polymeles Protodikeio Athinon (Förstainstansdomstolen i Aten, Grekland))

”Begäran om förhandsavgörande – Artiklarna 268, 270, 340 och 343 FEUF – Protokoll (nr 7) om Europeiska unionens immunitet och privilegier – Artiklarna 11, 17 och 19 – Tidigare ledamot av Europeiska kommissionen – Immunitet mot domstolsprövning – Talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Upphävande – Europeiska unionens domstols behörighet”

I. Inledning

1. Käranden i målet vid den nationella domstolen är en grekisk medborgare som anställdes av Europeiska kommissionen som tillfälligt anställd. Han tjänstgjorde vid en dåvarande kommissionsledamots (svaranden i målet vid den nationella domstolen) kansli. Som en följd av ett minskat förtroende mellan dessa båda individer, beslutade kommissionen att säga upp kärandens avtal.

2. Käranden anser att han lidit både materiell och ideell skada till följd av att hans anställningsförhållande sagts upp. Han har väckt (en civilrättslig) talan vid en förstainstansdomstol i Aten och yrkat ersättning för denna skada. Denna förstainstansdomstol har, då den hyser tvivel beträffande huruvida den har behörighet i detta ärende, ställt ett antal frågor till EU-domstolen. I synnerhet har den önskat få klarhet i vem som ska vara rätt svarande (den tidigare kommissionären eller Europeiska unionen) och vid vilken domstol (de nationella domstolarna eller Europeiska unionens domstol) som en sådan talan ska väckas.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

3. I artikel 11 i Protokoll (nr 7) om Europeiska unionens immunitet och privilegier, som är fogade till EU-fördragen, föreskrivs följande: ”Inom varje medlemsstats territorium och oberoende av statstillhörighet ska tjänstemän och övriga anställda i unionen (a) åtnjuta immunitet mot rättsliga förfaranden vad avser handlingar som de har begått i sin tjänsteutövning, inbegripet muntliga och skriftliga uttalanden, om inte annat följer av bestämmelserna i de fördrag som dels behandlar reglerna för tjänstemännens och de anställdas ansvar gentemot unionen, och dels Europeiska unionens domstols behörighet att döma i tvister mellan unionen och dess tjänstemän och övriga anställda; de ska åtnjuta denna immunitet även efter det att deras uppdrag har upphört, …”

4. Artikel 17 i detta protokoll har följande lydelse: ”Privilegier, immunitet och lättnader ska endast beviljas unionens tjänstemän och övriga anställda om det ligger i unionens intresse. Var och en av unionens institutioner ska upphäva den immunitet som har beviljats en tjänsteman eller en annan anställd, om institutionen anser att upphävandet av immuniteten inte strider mot unionens intresse.”

5. Enligt artikel 19 i protokoll nr 7 är artiklarna 11 och 17 i detta tillämpliga på kommissionens ledamöter.

B. Grekisk rätt

6. Enligt den hänskjutande domstolen är bestämmelserna i den grekiska civilprocesslagen avseende räckvidden av de nationella domstolarnas behörighet och vissa personkategoriers immunitet mot rättsliga förfaranden tillämpliga i förevarande mål.

7. Närmare bestämt omfattas inte, enligt artikel 3.2 i civilprocesslagen, utlänningar som åtnjuter immunitet mot rättsliga förfaranden av de grekiska domstolarnas behörighet, med undantag för tvister om rättigheter som är knutna till fast egendom.

8. Vidare föreskrivs i artikel 24 i civilprocesslagen att grekiska medborgare som åtnjuter immunitet mot rättsliga förfaranden samt tjänstemän som är utstationerade i utlandet omfattas av behörigheten för domstolen i den domkrets där de var bosatta före utstationeringen, eller av behörigheten för domstolen i landets huvudstad, om de berörda inte var bosatta i Grekland före utstationeringen.

III. Bakgrund, det nationella förfarandet och tolkningsfrågorna

9. Den 1 november 2014 trädde käranden i tjänst vid Europeiska kommissionen i egenskap av tillfälligt anställd enligt artikel 2 c i Anställningsvillkoren för övriga anställda i unionen (nedan kallade anställningsvillkoren för övriga anställda). ( 2 ) Han anställdes för att tjänstgöra som biträdande kabinettschef för svarandens kontor, då denne hade tillträtt som kommissionär.

10. I april 2016 meddelade Europeiska kommissionens generaldirektorat för personal och säkerhet käranden att hans anställningsförhållande med Europeiska kommissionen skulle sägas upp, med en uppsägningsfrist på tre månader, med verkan från den 1 augusti 2016, på grund av att svaranden hade tappat förtroendet för honom.

11. Då käranden ansåg att han inte fått möjlighet att framföra sina synpunkter innan generaldirektoratet fattade beslutet att säga upp hans anställningsavtal, ingav han ett klagomål mot detta beslut enligt artikel 90 i tjänsteföreskrifterna. Klagomålet avslogs den 29 november 2016.

12. Den 10 mars 2017 överklagade käranden beslutet att säga upp hans anställning till tribunalen och gjorde gällande att hans rätt att yttra sig hade åsidosatts. Tribunalen fann att hans överklagande var välgrundat och ogiltigförklarande således det angripna beslutet genom dom av den 10 januari 2019. ( 3 )

13. Efter att denna dom meddelats gav kommissionen käranden en möjlighet att yttra sig. Den 10 april 2019 fattade kommissionen ett nytt beslut om uppsägning av kärandens avtal om tillfällig anställning. Käranden lämnade in ett administrativt överklagande mot detta beslut, vilket avslogs genom kommissionens beslut av den 14 augusti 2019.

14. Den 2 december 2019 väckte käranden talan om ogiltigförklaring av det nya beslutet om uppsägning vid tribunalen. Tribunalen ogillade talan genom dom av den 13 januari 2021. ( 4 )

15. Parallellt väckte käranden, den 13 september 2017, även talan mot svaranden vid Polymeles Protodikeio Athinon (Förstainstansdomstolen i Aten, Grekland).

16. Käranden gjorde vid den domstolen gällande att svaranden hade gjort uttalanden som innebar förtal beträffande klagandens brister i utförandet av sina uppgifter. Detta beteende åsamkade käranden såväl materiell som ideell skada. Den förstnämnda bestod i utebliven lön från Europeiska kommissionen för perioden från den 1 november 2016 till den 31 oktober 2019, med ett belopp om 452299,32 euro. Den sistnämnda skadan, som är en följd av att kärandens renommé solkats vilket äventyrar hans framtida karriär inom unionens institutioner och organ, angavs uppgå till 600000 euro enligt käranden. Mot denna bakgrund gjorde sökanden gällande att den nationella domstolen skulle meddela en interimistiskt verkställbar dom som förpliktar svaranden att gottgöra den materiella och ideella skada som han åsamkats, ta tillbaka vissa uttalanden som påstås utgöra förtal, och ersätta rättegångskostnaderna.

17. Den hänskjutande domstolen har påpekat att talan har väckts mot en tidigare kommissionär som, även om han är grekisk medborgare, har immunitet mot rättsliga förfaranden enligt artikel 343 FEUF och artiklarna 11, 17 och 19 i protokoll nr 7. Europeiska kommissionens generaldirektorat för personal och säkerhet angav, i ett meddelande av den 22 december 2017 som lämnades in till den hänskjutande domstolen, att ”[svaranden], i egenskap av kommissionsledamot, … åtnjuter immunitet för handlingar som vederbörande har begått i sin tjänsteutövning, inbegripet muntliga och skriftliga uttalanden, i enlighet med artiklarna 11 och 19 i [protokoll nr 7]. Immuniteten får upphävas av kommissionsledamöternas kollegium på begäran av en nationell rättsinstans, förutsatt att detta upphävande inte strider mot unionens intresse”.

18. Mot denna bakgrund beslutade Polymeles Protodikeio Athinon (Förstainstansdomstolen i Aten), då den hyste tvivel om hur de aktuella unionsbestämmelserna skulle tolkas, att förklara målet vilande och ställa följande frågor till EU-domstolen för ett förhandsavgörande: ”1. Överlappar begreppen immunitet mot rättsliga förfaranden och immunitet i artikel 11 i [protokoll nr 7], så som de är uttryckta och mot bakgrund av deras syfte, varandra? 2. Omfattar och täcker begreppen ’immunitet mot rättsliga förfaranden/immunitet’ i ovannämnda artikel 11, förutom brottmål, även tvistemål som skadelidande tredjemän anhängiggör mot kommissionsledamöter? 3. Får en kommissionärs ’immunitet mot rättsliga förfaranden/immunitet’ även upphävas i samband med ett tvistemål mot den berörda kommissionären så som det som har anhängiggjorts i förevarande situation? Vem ska i så fall inleda upphävandeförfarandet? 4. Är unionens rättsinstanser behöriga att avgöra en talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar mot en kommissionär så som den som har väckts i förevarande situation?”

19. Skriftliga yttranden har inkommit från käranden, svaranden och kommissionen.

IV. Rättslig bedömning

20. Jag anser att huvudfrågan i detta mål är den som avses i den hänskjutande domstolens fjärde tolkningsfråga, nämligen vem som ska vara svarande och vid vilken instans talan ska avgöras i ett mål där en tidigare anställd vid en unionsinstitution yrkar ersättning för en skada som denne påstår sig ha åsamkats genom ett handlande av en tidigare ledamot vid denna institution. Jag kommer därför att inleda min bedömning med denna fråga. Därefter kommer jag att behandla den hänskjutande domstolens första tre tolkningsfrågor, främst för fullständighetens skull eftersom mitt svar på den fjärde tolkningsfrågan gör ett svar på de övriga frågorna överflödigt.

A. Den fjärde tolkningsfrågan

21. Den hänskjutande domstolen har, genom sin fjärde tolkningsfråga, önskat få klarhet i huruvida Europeiska unionens domstol har behörighet avseende en talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar, såsom den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, mot en tidigare kommissionär.

22. Denna tolkningsfråga omfattar två olika frågor; vem som ska anses vara svarande och vad som är korrekt forum – mot vilken käranden ska väcka talan om ersättning för den påstådda skadan (den tidigare kommissionären eller Europeiska unionen) och vid vilken domstol ska han väcka sin talan (de nationella domstolarna eller Europeiska unionens domstol)? Dessutom föreligger i själva verket en tredje fråga, vilken är knuten till, eller till och med föregår, dessa två frågor, utan vilken den fråga som rör vem som ska anses vara svarande och vad som är korrekt forum svårligen kan bedömas, men som inte nämns: Vilken handling är det exakt som skulle ha åsamkat käranden en skada? Vilken är den exakta oförrätt för vilken ersättning yrkas?

23. Jag kommer i detta avsnitt att inleda med frågan om vem som ska anses vara svarande i förhållande till vad som förefaller vara den oförrätt som antas ha åsamkat käranden skada (1). När det har fastställts vilken slags oförrätt det rör sig om och således vem som ska anses vara svarande, framgår det vid vilken domstol en sådan talan ska väckas (2).

1. Svaranden

24. Enligt artikel 11 i protokoll nr 7 ska tjänstemän och övriga anställda i unionen åtnjuta ”immunitet mot rättsliga förfaranden vad avser handlingar som de har begått i sin tjänsteutövning” inom varje medlemsstats territorium och oberoende av statstillhörighet. Denna immunitet gäller även ”efter det att deras uppdrag har upphört”. Denna bestämmelse gjordes tillämplig på kommissionsledamöterna genom artikel 19 i protokoll 7.

25. Således kan inte medlemmar i personalen (och kommissionärer) bli föremål för ett rättsligt förfarande beträffande handlingar som de har begått i sin tjänsteutövning, med mindre än att den aktuella unionsinstitutionen upphäver deras immunitet.

26. Enligt domstolen avser kravet på att vederbörande ska ha begått den aktuella handlingen i sin tjänsteutövning handlingar ”som, på grund av ett internt och direkt samband, utgör en nödvändig följd av de uppdrag som lämnats institutionerna”. ( 5 ) Artikel 11 i protokoll nr 7 avser med andra ord handlingar som, till sin art, representerar ett deltagande av den person som gör gällande immunitet i utövandet av uppgifterna vid den institution som vederbörande tillhör”. ( 6 )

27. Immuniteten är således begränsad till personens funktion. Det måste föreligga en skälig nivå av samband (ett direkt förhållande) mellan de uppgifter som institutionerna tilldelats och EU-tjänstemannens beteende eller handlande. När detta krav är uppfyllt omfattar immuniteten emellertid alla handlingar oavsett rättsområde (straffrätt, förvaltningsrätt, civilrätt och varje annat rättsområde) och oavsett om dessa handlingar faktiskt är lagliga. ( 7 ) Som framgår av artikel 340 fjärde stycket FEUF och artikel 11 i protokoll nr 7 får tillfälligt anställda som har agerat olagligt ställas till personligt ansvar gentemot unionen och således bli föremål för de förfaranden som föreskrivs i detta hänseende i artikel 22 i tjänsteföreskrifterna och artikel 11 i anställningsvillkoren för övriga anställda.

28. Utöver denna allmänna avgränsning ska frågan om huruvida en anställd handlat specifikt i sin tjänsteutövning avgöras från fall till fall. Platsen för handlandet är knappast avgörande. Det är uppenbart att själva det förhållandet att en anställd handlar medan denne befinner sig i en unionsinstitutions lokaler, under ett tjänsteuppdrag, eller i samband med en arbetsrelaterad händelse inte, i sig, är tillräckligt för att fastställa att det har skett i vederbörandes tjänsteutövning. ( 8 ) Detsamma gäller exempelvis avseende uttalanden som har gjorts av en medlem av unionens personal mot en annan person, eller former av psykiska eller sexuella trakasserier, eller brott mot lokala förordningar om folkhälsa och säkerhet, vilka alla skulle kunna anses vara nödvändiga för ett effektivt utövande av någons verksamhet. Den omständigheten att sådana olyckliga händelser kan inträffa på arbetsplatsen och inbegripa någons kollegor eller samarbetspartners betyder säkerligen inte att personen automatiskt ska anses ha handlat under sin tjänsteutövning.

29. Det enda kriteriet förblir således det nära sambandet med de uppgifter som institutionerna har anförtrotts, enkelt uttryckt ett närhetstest. Ett löst och rent eventuellt samband mellan de utförda handlingarna och utövandet av offentliga uppdrag av de aktuella anställda kan inte räcka för att domstolsimmunitet ska föreligga. ( 9 ) Domstolsimmunitet garanteras endast för handlanden vars raison d’être betingas av de tjänsteuppdrag som den anställde i fråga har tilldelats, inte för handlingar som även kan ha utförts i ett annat, icke-officiellt sammanhang.

30. På förfarandenivå ankommer det på den nationella domstol vid vilken talan väckts (eller för annat behörigt nationellt organ) att undersöka de relevanta omständigheterna i syfte att fastställa huruvida ett visst handlande av en anställd har skett under vederbörandes tjänsteutövning. En sådan bedömning är visserligen inte alltid enkel, eftersom det krävs viss kunskap om EU-institutionernas behörighet och interna funktion. I fall där en sådan fråga uppkommit vid en nationell domstol, eller hamnar där efter överklagande, kan emellertid alltid ett förhandsavgörande avseende tolkningen av artikel 11 i protokoll 7 begäras enligt artikel 267 FEUF. ( 10 )

31. I förevarande mål förefaller emellertid de flesta av dessa allmänna överväganden av två skäl vara hypotetiska.

32. För det första är det, mot bakgrund av de faktiska omständigheterna såsom de beskrivits av den hänskjutande domstolen, osannolikt att frågan om huruvida svaranden begått dessa handlingar ”under tjänsteutövning” ens är aktuell i förevarande mål.

33. Enligt den hänskjutande domstolens uttalanden, som i detta hänseende bekräftats av kärandens ansökan, följer nämligen den av käranden påstådda skadan av att hans anställning sades upp. Kommissionens beslut att säga upp kärandens avtal förefaller således utgöra den händelse som anges ha orsakat den skada som gjorts gällande. Kommissionären ska visserligen ha bidragit till det förfarande som ledde till kärandens uppsägning, men det slutgiltiga beslutet i detta hänseende antogs den 27 april 2016 av generaldirektören vid kommissionens generaldirektorat för personal och hälsa. Som tribunalen med fog påpekade i sin dom i målet i vilket käranden väckt talan, kunde kommissionen också, trots förlusten av ömsesidigt förtroende mellan de båda individerna, ha beslutat att vidta andra åtgärder än uppsägning, såsom omplacering av käranden till en annan tjänst vid kommissionen. ( 11 )

34. Med andra ord skulle en undersökning av huruvida svaranden handlat i sin ”tjänsteutövning” ha varit relevant om skadan var en följd av eller direkt kunde tillskrivas dessa handlanden. I förevarande fall är händelseförloppet emellertid ett annat. Kommissionens beslut att säga upp kärandens avtal inträffar mellan kommissionärens beteende å ena sidan och den påstådda skadan å den andra, varför orsakssambandet mellan dessa bryts. Det beteende som kärandens klagomål avser förefaller inte vara den direkta och avgörande orsaken till skadan. ( 12 )

35. Sammanfattningsvis förefaller händelseförloppet vara ”en av kommissionären uttalad förlust av förtroende – kommissionens beslut – den påtalade skadan”. Det förefaller inte vara ”kommissionärens påstått oegentliga handlande – den påtalade skadan”. I sådant scenario är det enligt min uppfattning inte uppenbart varför det ens är nödvändigt att diskutera räckvidden av svarandens immunitet, om det handlande som orsakat den påtalade skadan (såväl materiell – den förlorade inkomsten från kommissionen – som ideell – inverkan på hans anseende ( 13 )) i själva verket är ett offentligt beslut av en EU-institution, nämligen kommissionen. Under sådana omständigheter är det uppenbart att svaranden är den som upprättat nämnda beslut, det vill säga kommissionen (eller snarare Europeiska unionen representerad av kommissionen).

36. För det andra är det, även om det antas att det skulle krävas att den nationella domstol vid vilken målet är anhängigt ska göra en undersökning av arten av svarandens handlande – vilket mot bakgrund av den första punkt som anges ovan inte tycks vara fallet – förefaller det uppenbart att svaranden begått dessa handlingar i sin tjänsteutövning. Det finns nämligen ingenting i begäran om förhandsavgörande eller kärandens argument som antyder att den påtalade skadan följer av handlanden som inte direkt hänger samman med svarandes utövande av hans (dåvarande) tjänsteuppdrag som kommissionär.

37. Motsatsen tycks i själva verkat vara fallet. Den påtalade skadan förefaller, i huvudsak, följa av den omständigheten att anställningsförhållandet sades upp på grund av att svaranden sade sig ha förlorat förtroendet för käranden. De grunder på vilka käranden har begärt ersättning för materiell och ideell skada och beloppen för denna ersättning visar tydligt att ingen skada har påståtts vara följden av handlanden som inte är knutna till uppsägningen av hans anställning.

38. Enligt min uppfattning skulle beslutet att säga upp kärandens avtal, under förutsättning att det finns ett föregående och separat ”personligt beslut” från kommissionären som kan anses skiljt från kommissionens senare officiella beslut genom vilket avtalet faktiskt sades upp, vilket inte är fallet, under alla omständigheter omfattas av begreppet ”handlingar som de har begått i sin tjänsteutövning”.

39. Det ska erinras om att käranden var anställd, som en medlem av kommissionens tillfälliga personal, för tjänstgöring vid kommissionärens kansli. Som tribunalen med fog angav i domen till följd av kärandens första talan, förfogar en kommissionsledamot över ett kansli som består av ledamotens personliga rådgivare. Rekryteringen av dessa medarbetare sker intuitu personae, det vill säga med ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, då medarbetarna väljs ut såväl på grundval av sina yrkesmässiga och personliga kvaliteter som på grundval av förmågan att anpassa sig till de arbetsmetoder som tillämpas av den berörda kommissionsledamoten och övriga medarbetare vid kansliet. ( 14 )

40. Tribunalen angav vidare i den domen att det omfattande utrymme för skönsmässig bedömning som en kommissionsledamot har vid valet av sina medarbetare motiveras bland annat av den specifika arten av de arbetsuppgifter som fullgörs i en kommissionsledamots kansli och av nödvändigheten av ett förtroendefullt förhållande mellan kommissionsledamoten och medarbetarna.

41. Jag instämmer på denna punkt. En kommissionär måste kunna åtnjuta ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av den personal som ska tjänstgöra vid hans eller hennes kansli. Deras möjlighet att anställa tillfällig personal genom att välja individer som de har förtroende för och, följaktligen, deras möjlighet att säga upp en individs anställningsavtal när detta förtroendefulla förhållande bryts är av avgörande betydelse för att de ska kunna utföra sitt uppdrag på ett effektivt sätt.

42. Således innebär den omständigheten att svaranden beslutade att han inte längre behövde kärandens tjänster, och att han motiverade detta beslut med att han förlorat förtroendet för käranden, att han handlade under sin tjänsteutövning. Det finns ett direkt och tydligt samband mellan detta handlande och kommissionärens utförande av de uppgifter som han anförtrotts i egenskap av kommissionsledamot.

43. Sammanfattningsvis kan inte, såvida inte kommissionen upphäver immuniteten, en talan vid den hänskjutande domstolen på ett giltigt sätt väckas mot svaranden för de handlanden som är aktuella i det nationella målet. Mot bakgrund av den immunitet som svaranden har enligt artikel 11 i protokoll nr 7 för sådana handlanden kan talan nämligen inte väckas mot svaranden, personligen, vid någon domstol.

44. Enligt artikel 340 andra stycket FEUF, ska unionen emellertid ”ersätta skada, som orsakats av dess institutioner eller av dess anställda under tjänsteutövning”. Som domstolen har understrukit så långt tillbaka som år 1969, beträffande utomobligatoriskt skadeståndsansvar, stadgas i fördraget ett ”enhetligt system” för ersättning för skador som orsakats av dess institutioner och deras anställda under tjänsteutövning. ( 15 )

45. Således är en individ som käranden verkligen inte berövad möjligheten att erhålla sådan ersättning genom domstol. ( 16 ) Vid en talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar för sådana handlanden som dem i målet aktuella ska emellertid svaranden vara Europeiska unionen, som ska företrädas av den institution som enligt vad som påstås har orsakat den påtalade skadan. ( 17 )

2. Behörig domstol

46. Slutsatsen ovan ger redan ett svar på den andra punkten i den hänskjutande domstolens fjärde tolkningsfråga. Enligt artikel 268 FEUF ska nämligen en sådan talan som den som käranden i det nationella målet har väckt prövas av Europeiska unionens domstol.

47. Europeiska unionens domstol har i fast praxis angett att den har en exklusiv behörighet att pröva en talan om utomobligatoriskt ansvar mot unionen. ( 18 ) Nationella domstolar – såsom den hänskjutande domstolen – har således inte behörighet att pröva denna typ av mål. ( 19 ) Den omständigheten att den nationella lagstiftning som avser skadeståndsförfaranden kan föreskriva särskilda bestämmelser i vissa situationer (exempelvis när skadan följer av ett kriminellt handlande) påverkar inte denna slutsats. ( 20 )

48. Det kan emellertid konstateras att det finns en annan behörighetsbestämmelse som kan vara tillämplig i förevarande mål.

49. I artikel 270 FEUF föreskrivs att ”Europeiska unionens domstol ska vara behörig att avgöra alla tvister mellan unionen och dess anställda inom de gränser och på de villkor som fastställts i tjänsteföreskrifterna för unionens tjänstemän och de anställningsvillkor som gäller för unionens övriga anställda”. Även denna bestämmelse föreskriver särskilt en exklusiv behörighet för Europeiska unionens domstol.

50. Med tillämpning av artikel 270 FEUF anges i artikel 91.1 i tjänsteföreskrifterna – som gjorts tillämplig på tillfälligt anställda genom artikel 46 i anställningsvillkoren för övriga anställda – att ”Europeiska unionens domstol ska ha behörighet i alla tvister mellan unionen och varje person som omfattas av dessa tjänsteföreskrifter vad gäller rättsenligheten av en åtgärd som går emot en sådan person … I tvister av ekonomisk art ska domstolen ha obegränsad behörighet.”

51. Domstolen har i detta hänseende i fast praxis angett att ”en tvist mellan en tjänsteman och den institution som denne tillhör omfattas av tillämpningsområdet för artikel 270 FEUF och artiklarna 90 och 91 i tjänsteföreskrifterna, när den har sitt ursprung i anställningsförhållandet mellan den berörda personen och institutionen, och detta även om det rör sig om en skadeståndstalan”. ( 21 )

52. Mot denna bakgrund, anser jag att denna bestämmelse, med avseende på de faktiska omständigheter som den hänskjutande domstolen har angett, även är tillämplig i förevarande mål, eftersom käranden anställdes som medlem av kommissionens tillfälliga personal enligt artikel 2c i anställningsvillkoren för övriga anställda. ( 22 ) Käranden har i realiteten bestritt lagenligheten av kommissionens beslut att avsluta hans anställningsavtal och indirekt en tidigare kommissionsledamots handlande vilket ledde till antagandet av detta beslut, samt yrkat ekonomisk ersättning för de skador som han påstår sig ha lidit till följd av detta. Sammanfattningsvis är denna tvist av ekonomisk karaktär och härrör från anställningsförhållandet mellan käranden och kommissionen.

53. Målet liknar således tidigare mål i vilka domstolen fann att en talan som en nuvarande eller tidigare anställd har väckt om en institutions skadeståndsansvar för visst oegentligt handlande med yrkande att institutionen ska förpliktas att betala ett belopp, när tvisten har sitt ursprung i anställningsförhållandet mellan den berörda personen och institutionen, omfattas av det materiella tillämpningsområdet för artikel 270 FEUF och artikel 9.1 i tjänsteföreskrifterna. ( 23 )

54. Det är således lite överraskande att käranden inte väckte talan om ersättning för utomobligatoriskt ansvar vid tribunalen, tillsammans med eller parallellt med sin talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut att säga upp hans avtal. ( 24 ) Talan som väckts i de respektive målen förefaller höra samman. I EU-systemet med olika typer av talan innebär behörigheten att pröva ett huvudyrkande (exempelvis ogiltigförklaring av en olaglig rättsakt) att det föreligger en behörighet att pröva alla ytterligare yrkanden som hänför sig till samma rättsakt eller samma omständighet (exempelvis skador som följer av den rättsstridiga rättsakten). ( 25 ) Det är således i samband med dessa förfaranden vid tribunalen som käranden med giltig verkan kunde framfört varje eventuell invändning mot de omständigheter som föregick hans uppsägning, inbegripet varje förberedande akt (inbegripet som svaranden framställt).

55. Sammanfattningsvis framgår det att en sådan talan om utomobligatoriskt ansvar som den som käranden har väckt vid den hänskjutande domstolen, oavsett huruvida den grundar sig på artiklarna 268 och 340 FEUF eller på artikel 270 FEUF, ska riktas direkt mot Europeiska unionen och väckas vid Europeiska unionens domstol.

56. Med det sagt kommer jag nu att behandla de övriga tolkningsfrågorna, vilka kan besvaras ganska kort och enbart för fullständighetens skull.

B. Den första tolkningsfrågan

57. Den hänskjutande domstolen har, genom sin första tolkningsfråga, önskat få klarhet i huruvida begreppet ”immunitet mot rättsliga förfaranden” (”ετεροδικία”, ”eterodikia”) och ”immunitet” (”ασυλία”, ”asylia”) i artikel 11 a i den grekiska språkversionen av protokoll nr 7 har samma betydelse.

58. Denna fråga ställdes mot bakgrund av kärandens argument i det nationella målet. Han anförde att en tidigare kommissionär – mot bakgrund av de två uttrycken i den aktuella bestämmelsen – inte åtnjuter full rättslig immunitet, utan en mer begränsad form av denna. Enligt käranden kan inte denna sistnämnda form av immunitet, i enlighet med den nationella lagstiftningen (särskilt artikel 3.2 i den grekiska civilprocesslagen), ”skydda” svaranden från förfaranden som inletts vid nationella domstolar när skadan följer av ett brott.

59. Dessa argument är ogrundade. Som svaranden och kommissionen med fog har påpekat i sina inlagor, beror den nationella domstolens tvivel enbart på den grekiska versionen av protokoll 7.

60. Enligt fast rättspraxis utesluter behovet av en enhetlig tolkning av unionens rättsakter att texten i en bestämmelse i oklara fall betraktas isolerat, och kräver i stället att den ska tolkas och tillämpas mot bakgrund av de versioner som utarbetats på övriga officiella språk ( 26 ) samt mot bakgrund av den allmänna systematiken i och syftet med de föreskrifter i vilka den ingår. ( 27 )

61. I förevarande mål framgår det av en enkel jämförelse mellan de olika språkversionerna av protokollet att de båda begreppen är avsedda att ha samma betydelse. Den grekiska språkversionen kan exempelvis jämföras med den spanska (”inmunidad de jurisdicción/dicha inmunidad”), den tyska (”Befreiung von der Gerichtsbarkeit/diese Befreiung”), den engelska (”immune from legal proceedings/this immunity”), den franska (”immunité de jurisdiction/cette immunité”), eller den italienska (”immunità di giurisdizione/questa immunità”) språkversionen.

62. Bestämmelsens syfte och sammanhang bekräftar även denna tolkning. Den första meningen i artikel 11 a i protokoll 7 anger immunitetens materiella tillämpningsområde, medan den andra meningen reglerar dess tillämpning i tiden. I båda dessa fall rör det sig om samma immunitet, med samma tillämpningsområde.

63. Följaktligen ska den första tolkningsfrågan besvaras så att begreppet ”immunitet mot rättsliga förfaranden” (”ετεροδικία”, ”eterodikia”) och ”immunitet” (”ασυλία”, ”asylia”), i artikel 11 a i den grekiska språkversionen av protokoll nr 7 har samma betydelse.

C. Den andra tolkningsfrågan

64. Den hänskjutande domstolen har, genom sin andra tolkningsfråga, i huvudsak önskat få klarhet i huruvida den immunitet mot rättsliga förfaranden som föreskrivs i artikel 11 i protokoll nr 7 förutom brottmål även omfattar tvistemål.

65. Svaret på denna fråga är tydligt: Som svaranden och kommissionen har gjort gällande (och i motsats till vad käranden har anfört), ska den immunitet som föreskrivs i artikel 11 anses omfatta tvistemål. En bokstavstolkning, samt en systematisk och teleologisk tolkning stödjer denna uppfattning.

66. För det första anger bestämmelsens lydelse klart att den är tillämplig på (alla) ”rättsliga förfaranden vad avser handlingar som de har begått i sin tjänsteutövning”. Det finns inte, i bestämmelsens lydelse, någon begränsning avseende förfarandenas (civilrättsliga, straffrättsliga, förvaltningsrättsliga eller övriga) art eller karaktär.

67. För det andra är en bred tolkning av begreppet ”immunitet” förenlig med bestämmelsens ändamål och, mer allmänt, med funktionen av de särskilda privilegier som anges i protokoll 7. Dessa särskilda privilegier har till syfte att säkerställa att unionsinstitutionerna har ett fullständigt och effektivt skydd mot att deras funktion och oberoende hindras eller äventyras. ( 28 ) Närmare bestämt ska, som följer av artikel 17 i protokoll nr 7, privilegier, immunitet och lättnader ”endast beviljas unionens tjänstemän och övriga anställda om det ligger i unionens intresse”. ( 29 ) Privilegier och immunitet beviljas, med andra ord, i syfte att göra det möjligt för unionens personal att utföra sina uppgifter effektivt och utan extern inblandning samt utan rädsla för rättsprocesser till följd av deras handlande vid utförandet av deras uppgifter. ( 30 )

68. Om detta är fallet kan det knappast bestridas att ett ändamålsenligt utförande av unionspersonalens uppgifter inte bara skulle kunna äventyras av brottmål, utan också av förvaltningsrättsliga mål, eller tvistemål (inbegripet talan om utom-obligatoriskt ansvar, såsom den som är aktuell i det nationella målet).

69. För det tredje har domstolen tolkat begreppet ”lagföras” i artikel 8 i protokoll nr 7 (som rör immunitet för Europaparlamentets ledamöter) så att det även utesluter tvistemål. ( 31 ) Mot bakgrund av de båda bestämmelsernas liknande lydelse och syfte, är det svårt att föreställa sig att detta begrepp skulle ges en annan tolkning när det används i artikel 11 i samma protokoll.

70. För det fjärde vill jag, i förbigående, påpeka att artikel 11 i protokoll nr 7 också är förenlig med artikel 31.1 i Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser, ( 32 ) enligt vilken ”[d]iplomatisk företrädare ska åtnjuta immunitet i den mottagande staten i vad avser utövandet av dess domsrätt i straffrättsligt hänseende” och, med vissa undantag, även ”i vad avser utövandet av dess domsrätt i tvistemål och administrativa mål”.

71. Den andra tolkningsfrågan ska således besvaras så att den immunitet mot rättsliga förfaranden som avses i artikel 11 i protokoll nr 7 omfattar alla rättsliga förfaranden, inklusive förfaranden i tvistemål.

D. Den tredje tolkningsfrågan

72. Slutligen avser den tredje tolkningsfrågan upphävande av immuniteten mot rättsliga förfaranden. Den hänskjutande domstolen har önskat få klarhet i huruvida detta upphävande även kan begäras i samband med en civilrättslig talan och vem som i så fall ska inleda ett sådant förfarande.

73. Artikel 17 i protokoll nr 7 innehåller som sagt inte någon begränsning av den typ av förfarande mot unionens tjänstemän och övriga anställda beträffande vilket ett upphävande av immuniteten kan begäras. Jag finner således inget skäl till att ett upphävande endast skulle kunna göras gällande avseende brottmål.

74. Jag finner inte heller något skäl som stödjer en sådan uppdelning. Som jag har förklarat i punkt 67 ovan ska privilegier och immunitet beviljas unionens anställda om det ligger i unionens intresse, i syfte att göra det möjligt för unionens personal att utföra sina uppgifter effektivt och utan rädsla för (civilrättsliga, straffrättsliga, förvaltningsrättsliga eller andra) rättsprocesser till följd av deras handlande vid utförandet av deras uppgifter. Det kan således naturligtvis förekomma situationer i vilka unionen beslutar att inledandet och genomförandet av ett sådant förfarande – oavsett om det är av civilrättsligt, straffrättsligt eller annat slag – inte strider mot dess intressen.

75. Följaktligen kan ett upphävande av immuniteten mycket väl begäras inom ramen för ett tvistemål.

76. Vad gäller det organ som ska inleda förfarandet för att begära upphävande av immuniteten, reglerar bestämmelserna i detta protokoll varken hur förfarandet för att begära ett upphävande ska genomföras på nationell nivå, eller vilka nationella myndigheter som har behörighet i detta avseende. Det ska påpekas att Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser inte heller omfattar någon bestämmelse om detta. ( 33 )

77. Detta är lätt att förstå, mot bakgrund av den mängd olika scenarion i vilka ett sådant upphävande kan begäras och av vilket nationellt organ. Vilket som exakt skulle vara det behöriga organet på nationell nivå kommer att bero på förfarandets (civilrättsliga, straffrättsliga, förvaltningsrättsliga eller övriga) karaktär. Av detta följer att då det inte finns några unionsrättsliga bestämmelser på området, måste dessa aspekter regleras av nationell rätt, i enlighet med principen om processautonomi.

78. Mot bakgrund av olika medlemsstaters praxis, såsom den framgår exempelvis av Europaparlamentets beslut avseende upphävande som begärts avseende dess ledamöters immunitet, eller av mål som nått unionsdomstolarna, ( 34 ) kan det konstateras att upphävande av immuniteten normalt sett begärs av de rättsliga myndigheter som är ansvariga på området (i synnerhet den domstol som är behörig i målet, eller den allmänna åklagarmyndighet som är ansvarig för utredningen och/eller åtalet).

79. Även om bestämmelserna i protokoll nr 7 inte reglerar det processuella skedet på nationell nivå, reglerar de EU-sidan av förfarandet. I artikel 17 i detta protokoll anges nämligen att det, när ett upphävande begärs, ankommer på varje unionsinstitution att ta ställning till huruvida ”upphävandet av immuniteten inte strider mot unionens intresse”. I förevarande mål skulle det, om ett upphävande begärs, ankomma på Europeiska kommissionen (i egenskap av kommissionärskollegium) att pröva denna begäran och fatta beslut i ärendet.

80. Det är uppenbart att beslutet huruvida upphävande av immuniteten skulle strida mot unionens intresse är ett högst politiskt sådant. Det kräver en bedömning av den påverkan som det rättsliga förfarande som inletts mot en medlem av personalen skulle få på den aktuella institutionens integritet. Således åtnjuter den behöriga unionsinstitutionen ett brett utrymme för skönsmässig bedömning i detta hänseende. ( 35 )

81. Jag föreslår således att den tredje tolkningsfrågan ska besvaras så att ett upphävande av immuniteten mot rättsliga förfaranden även kan begäras i samband med ett tvistemål. Det ankommer på den nationella lagstiftaren att fastställa vilka myndigheter som har behörighet att göra en sådan begäran.

V. Förslag till avgörande

82. Jag föreslår att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som Polymeles Protodikeio Athinon (Förstainstansdomstolen i Aten, Grekland) har ställt på följande sätt: 1. Begreppet ”immunitet mot rättsliga förfaranden” (”ετεροδικία”, ”eterodikia”) och ”immunitet” (”ασυλία”, ”asylia”) i artikel 11 a i den grekiska språkversionen av protokoll nr 7 har samma betydelse. 2. Den immunitet mot rättsliga förfaranden som föreskrivs i artikel 11 i protokoll nr 7 omfattar tvistemål. 3. Ett sådant upphävande av immuniteten mot rättsliga förfaranden som föreskrivs i artikel 17 i protokoll nr 7 får begäras i samband med ett tvistemål. Det ska fastställas i nationell lag vilka myndigheter som har behörighet att göra en sådan begäran. (4) En talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar som väcks av en tidigare medlem av unionens tillfälliga personal avseende ersättning för en skada som han anger sig ha lidit till följd av en rättsstridig uppsägning av hans anställningsavtal ska riktas mot Europeiska unionen och väckas vid Europeiska unionens domstol.

( 1 ) Originalspråk: engelska.

( 2 ) Enligt denna bestämmelse ska med ”tillfälligt anställda” avses ”den som är anställd för att tjänstgöra hos en person som fullgör ett uppdrag enligt fördraget om Europeiska unionen eller fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, eller hos den valde ordföranden för någon av unionens institutioner, eller något av dess organ eller någon av de politiska grupperna i Europaparlamentet eller Regionkommittén eller en grupp i Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, och som inte har valts ut bland unionens tjänstemän”. Se Regulation No 31 (EEC), 11 (EAEC), laying down the Staff Regulations of Officials and the Conditions of Employment of Other Servants of the European Economic Community and the European Atomic Energy Community (EGT P 045, 1962, s. 1385), i ändrad lydelse.

( 3 ) Dom av den 10 januari 2019, RY/kommissionen (T-160/17, EU:T:2019:1).

( 4 ) Dom av den 13 januari 2021, RY/kommissionen, (T‑824/19, ej publicerat, EU:T:2021:6).

( 5 ) Dom av den 10 juli 1969, Sayag och Zurich (9/69, EU:C:1969:37, punkt 7).

( 6 ) Förslag till avgörande av generaladvokaten Gand i målet Sayag och Zurich (9/69, EU:C:1969:31, s. 338).

( 7 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkterna 76, 77, 87 och 91), och dom av den 12 september 2007, Nikolaou/kommissionen (T-259/03, EU:T:2007:254, punkterna 162, 185–188, 192–199, 208 och 209). Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet kommissionen/RQ (C‑831/18 P, EU:C:2019:1143, punkterna 54 och 55), och förslag till avgörande av generaladvokaten Hogan i målet Auditors/Pinxten (C‑130/19, EU:C:2020:1052, punkterna 28 och 32).

( 8 ) Se, exempelvis, dom av den 10 juli 1969, Sayag och Zurich (9/69, EU:C:1969:37, punkterna 9 och 10), och dom av den 22 mars 1990, Le Pen och Front National (C‑201/89, EU:C:1990:133, punkt 11).

( 9 ) Se, för ett liknande resonemang, analogt, dom av den 6 september 2011, Patriciello (C‑163/10, EU:C:2011:543, punkterna 35 och 36).

( 10 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2011, Patriciello (C‑163/10, EU:C:2011:543, punkterna 22 och 23). Frågor om huruvida nationella myndigheter rättat sig efter bestämmelserna i protokoll nr 7 skulle även kunna nå EU-domstolen indirekt, genom fördragsbrottsförfaranden enligt artiklarna 258–260 FEUF. Se, analogt, beslut av den 15 december 2020, Junqueras i Vies/Europaparlamentet (T-24/20, EU:T:2020:601, punkt 84 och där angiven rättspraxis).

( 11 ) Dom av den 10 januari 2019, RY/kommissionen (T-160/17, EU:T:2019:1, punkt 38).

( 12 ) Enligt fast unionsrättspraxis måste det finnas ett direkt orsakssamband mellan den rättsstridiga handlingen och skadan för att unionens utomobligatoriska ansvar ska kunna göras gällande. (Det kan emellertid antas att detta villkor är det samma i majoriteten av andra, inbegripet nationella, rättsordningar). Se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 september 2019, Europeiska unionen/Guardian Europe och Guardian Europe/Europeiska unionen (C‑447/17 P och C‑479/17 P, EU:C:2019:672, punkt 32 och där angiven rättspraxis).

( 13 ) Som anges ovan i punkt 16 i detta förslag till avgörande.

( 14 ) Dom av den 10 januari 2019, RY/kommissionen (T-160/17, EU:T:2019:1, punkt 31).

( 15 ) Dom av den 10 juli 1969, Sayag och Zurich (9/69, EU:C:1969:37, punkt 5).

( 16 ) Som Europadomstolen påpekade i sitt rådgivande yttrande av den 29 april 1999 om Skillnaden avseende immunitet mot rättsliga förfarande för en särskild rapportör för kommissionen för de mänskliga rättigheterna (I.C.J. Reports 1999, s. 62, § 66), ”frågan om immunitet mot rättsliga förfaranden skiljer sig från frågan om ersättning för skador som uppkommit till följd av handlanden som utförts av Förenta nationerna eller av deras ombud i deras tjänsteutövning”.

( 17 ) Se dom av den 13 december 2018, Europeiska unionen/Kendrion (C‑150/17 P, EU:C:2018:1014, punkt 33).

( 18 ) Se, exempelvis, dom av den 27 september 1988, Asteris m.fl. (C‑106/87, EU:C:1988:457, punkterna 14 och 15), och dom av den 29 juli 2010, Hanssens-Ensch (C‑377/09, EU:C:2010:459, punkt 17).

( 19 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 februari 1979, Granaria (C‑101/78, EU:C:1979:38, punkt 16), och dom av den 27 september 1988, Asteris m.fl. (C‑106/87, EU:C:1988:457, punkt 14).

( 20 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juli 2010, Hanssens-Ensch (C‑377/09, EU:C:2010:459, punkterna 23–26).

( 21 ) Se, bland annat, dom av den 10 september 2015, omprövning, Missir Mamachi di Lusignano/kommissionen (C‑417/14 RX-II, EU:C:2015:588, punkt 38 och där angiven rättspraxis).

( 22 ) Se ovan, punkt 9 i detta förslag till avgörande.

( 23 ) Se, särskilt, dom av den 10 september 2015, omprövning, Missir Mamachi di Lusignano/kommissionen (C‑417/14 RX-II, EU:C:2015:588, punkterna 39–41 och där angiven rättspraxis).

( 24 ) Se ovan, punkterna 12 och 14 i detta förslag till avgörande.

( 25 ) Se, för ett liknande resonemang, generaladvokaten Wathelets ställningstagande i omprövning Missir Mamachi di Lusignano/kommissionen (C‑417/14 RX‑II, EU:C:2015:593, punkt 48).

( 26 ) Se, bland annat, dom av den 27 april 2017, Onix Asigurări (C‑559/15, EU:C:2017:316, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

( 27 ) Se, bland annat, dom av den 19 april 2007, Profisa (C‑63/06, EU:C:2007:233, punkt 14 och där angiven rättspraxis).

( 28 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 82 och där angiven rättspraxis).

( 29 ) Min kursivering. Denna bestämmelse är ett uttryck för den i artikel 343 FEUF föreskrivna principen, enligt vilken unionen ska åtnjuta den immunitet och de privilegier som ”krävs för att den ska kunna fullgöra sin uppgift”.

( 30 ) Se, bland annat, förslag till avgörande av generaladvokaten Gand i målet Sayag och Zurich (9/69, EU:C:1969:31, s. 339) och förslag till avgörande av generaladvokaten Poiares Maduro i målet Marra m.fl. (C‑200/07 och C‑201/07, EU:C:2008:369, punkt 35).

( 31 ) Se, analogt, dom av den 21 oktober 2008, Marra (C‑200/07 och C‑201/07, EU:C:2008:579), och dom av den 6 september 2011, Patriciello (C‑163/10, EU:C:2011:543, punkt 34). Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Jääskinen i målet Patriciello (C‑163/10, EU:C:2011:379, punkt 51): ”den täcker alla former av juridiskt ansvar, bland annat straffrättsligt och civilrättsligt ansvar”.

( 32 ) Som undertecknades i Wien den 18 april 1961 och trädde i kraft den 24 april 1964 (United Nations Treaty series, volym 500, s. 95). Även om denna konvention endast är tillämplig på stater, anses det i allmänhet att internationella organisationer ska åtnjuta liknande immunitet. Se, exempelvis, Europadomstolen, 18 februari 1999, Waite och Kennedy/Tyskland (CE:ECHR:1999:0218JUD002608394, §63), och Europadomstolen, 27 juni 2013, Stichting Mothers of Srebrenica m.fl./Nederländerna (CE:ECHR:2013:0611DEC006554212, §139).

( 33 ) Se ovan, fotnot 32. Avseende upphävande av immunitet, se artikel 32 i denna konvention. Se, allmänt avseende denna bestämmelse, Denza, E., Diplomatic Law: Commentary on the Vienna Convention on Diplomatic Relations, fjärde upplagan, Oxford University Press, 2016, sidorna 273–287.

( 34 ) Se, exempelvis, dom av den 24 oktober 2018, RQ/kommissionen (T-29/17, EU:T:2018:717, punkterna 5 och 6), dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 92), och dom av den 17 september 2020, Troszczynski/parlamentet (C‑12/19 P, EU:C:2020:7, punkt 10).

( 35 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 november 2018, Troszczynski/parlamentet (T‑550/17, EU:T:2018:754, punkt 43 och där angiven rättspraxis).