Förslag till avgörande av generaladvokat Mischo föredraget den 28 april 1998. - Italienska republiken mot Europeiska unionens råd. - Talan om ogiltigförklaring - Förordning (EG) nr 1522/96 - Öppnande och förvaltning av vissa tullkvoter för import av ris och brutet ris. - Mål C-352/96.



Rättsfallssamling 1998 s. I-06937



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Den italienska regeringens talan syftar till ogiltigförklaring av rådets förordning (EG) nr 1522/96 av den 24 juli 1996 om öppnande och förvaltning av vissa tullkvoter för import av ris och brutet ris(1) (nedan kallad förordningen) och särskilt artiklarna 3, 4 och 9 i nämnda förordning.

2 Förordningen antogs i samband med att gemenskapen genomförde resultaten av de förhandlingar som hade förts i enlighet med artikel XXIV.6 i GATT till följd av Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska gemenskapen.

3 De anslutande staternas tillämpning av Gemensamma tulltaxan medförde nämligen en höjning av vissa tullavgifter som dessa tillämpar, jämfört med perioden före anslutningen. Det var således i enlighet med artikel XXIV.6 i GATT, och särskilt punkt 5 i överenskommelsen om tolkningen av artikel XXIV i det allmänna tull- och handelsavtalet 1994(2) (nedan kallat avtalet) nödvändigt att fastställa kompensationer tillsammans med vissa tredje länder som är medlemmar av GATT.

4 Gemenskapen förde i detta syfte förhandlingar med olika tredje länder. Till följd av dessa förhandlingar ingicks överenskommelser med Australien och Konungariket Thailand, vilka godkändes genom rådets beslut 95/592/EG av den 22 december 1995 om antagande av resultaten av förhandlingarna med vissa tredje länder enligt GATT artikel XXIV.6 och andra därmed sammanhängande frågor.(3) Följaktligen antog rådet samma dag förordning (EG) nr 3093/95 om fastställande av de tullsatser som gemenskapen efter förhandlingar enligt GATT artikel XXIV.6 skall tillämpa som en följd av Österrikes, Finlands och Sveriges anslutning till Europeiska unionen.(4)

5 Rådet antog sedan den 24 juli 1996 ovannämnda förordning nr 1522/96 som är föremål för talan. Enligt artikel 1.1 a i nämnda förordning öppnas en årlig tullkvot på 63 000 ton helt eller delvis slipat ris för tullfri import till gemenskapen.

6 Artikel 1.3 föreskriver att av denna kvot skall 1 019 ton tilldelas Australien och 21 455 ton Thailand. Den kvantitet som tilldelas Thailand föreskrivs uttryckligen i en överenskommelse med detta land. I överenskommelsen med Australien hänvisas det däremot inte till någon exakt kvantitet.

7 Den italienska regeringen har yrkat att domstolen skall ogiltigförklara förordningen, särskilt dess artiklar 3, 4 och 9.

8 Artiklarna 3 och 4 föreskriver villkoren för erhållande av importlicens. Särskilt föreskriver artikel 3.1 följande:

"När ansökan om importlicens avser ris och brutet ris med ursprung i Thailand samt ris med ursprung i Australien inom ramen för de ordningar som anges i artikel 1 skall ansökan åtföljas av en exportlicens som upprättats enligt den förlaga som återfinns i bilagorna I respektive II och som utfärdats av behörigt organ i det land som anges i de bilagorna."

9 Artikel 9 föreskriver för sin del följande:

"1. Kommissionen skall övervaka de kvantiteter varor som importeras enligt denna förordning i syfte att särskilt fastställa

- i vilken utsträckning traditionella handelsflöden, uttryckt i volym och presentation, till den utvidgade gemenskapen har ändrats väsentligt,

och

- om det förekommer korsvis subvention mellan export som direkt drar fördel av denna förordning och export som är föremål för normal importavgift.

2. Om något av de kriterier som avses i punkt 1 uppfylls, och i synnerhet om importen av ris i förpackningar om 5 kg eller mindre överstiger 33 428 ton, och under alla förhållanden på årsbasis, skall kommissionen överlämna en rapport till rådet åtföljd, om det är nödvändigt, av lämpliga förslag för att undvika skadliga effekter på gemenskapens rissektor."

Grunder som åberopats mot artiklarna 3 och 4

10 Den italienska regeringen anser att artiklarna 3 och 4 skall ogiltigförklaras, eftersom de åsidosätter

- artikel XXIV.6 i GATT,

- artikel 43 i EG-fördraget,

- den allmänna proportionalitetsprincipen.

11 I detta avseende har den italienska regeringen gjort gällande följande. Artiklarna 3 och 4 föreskriver att importlicens endast beviljas näringsidkare som innehar en exportlicens som har erhållits i ursprungslandet och att dessa näringsidkare skall foga denna licens till ansökan om importlicens.

12 Enligt den italienska regeringen "leder denna bestämmelse till att förvaltningen av de årliga tullkvoterna de facto överlämnas till myndigheterna i den exporterande staten, vilka faktiskt har en konkret möjlighet att se till att möjligheten att importera produkten till gemenskapsmarknaden förbehålls de personer som har valts ut i förväg, eftersom dessa myndigheter utfärdar exportlicens till de näringsidkare som de valt ut i förväg".

13 Åtminstone vad beträffar Australien står det enligt den italienska regeringen klart att denna bestämmelse är omotiverad, eftersom överenskommelsen om antagande av resultaten av förhandlingarna enligt artikel XXIV.6 i GATT, vilken godkändes genom beslut 95/592, till skillnad från överenskommelsen med Konungariket Thailand inte föreskriver att importlicenser skall utfärdas automatiskt på grundval av exportintyg som utfärdats av denna stat. Den ovannämnda bestämmelsen står därför även i strid med beslutet om antagande av överenskommelsen med Australien.

14 Att förvaltningen av kvoten i själva verket överläts till detta land medförde dessutom en oberättigad fördel för landet i strid med artikel XXIV.6 i GATT som den kritiserade förordningen, vilken antogs med avseende på tillämpningen av denna artikel, uttryckligen hänför sig till.

15 Genom den omtvistade bestämmelsen har det enligt den italienska regeringen nämligen inte införts någon sådan ersättning för exportören i tredje land som kan återställa den situation som rådde före de tre nya medlemsstaternas (Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges) anslutning till Europeiska gemenskapen. Exportörerna i tredje land - vilka redan på grundval av de ovannämnda överenskommelserna hade fått möjlighet att tullfritt exportera den föreskrivna riskvoten till en tullunion av ansenlig storlek i stället för till tre (obetydliga) isolerade marknader, vilket redan utgör en skälig avvägning mellan de två förhandlingsparternas intressen - erhåller tvärtom möjlighet att själva förvalta exporten av den överenskomna tullkvoten. Denna omständighet förefaller inte motsvara en "ömsesidigt godtagbar" lösning i den mening som avses i artikel XXIV.6 i GATT.

16 Den italienska regeringen har tillagt att den omständigheten att länderna i fråga har getts ovannämnda oberättigade fördel dessutom förefaller strida mot den allmänna proportionalitetsprincipen och utgör ett indicium på att rådet uppenbarligen inte har försökt vidta någon lämplig åtgärd i förhållande till den gemensamma jordbrukspolitikens krav.

17 Som svar på dessa argument har rådet inledningsvis erinrat om domstolens rättspraxis varav det framgår att en medlemsstat inte kan åberopa bestämmelserna i GATT för att ifrågasätta lagenligheten av en förordning inom ramen för en talan om ogiltigförklaring.

18 Rådet har i detta avseende nämnt domen i målet Tyskland mot rådet(5) där domstolen erinrade om sin fasta rättspraxis enligt vilken "GATT, som enligt ingressen grundas på principen om 'ömsesidiga och för alla parter fördelaktiga' förhandlingar, kännetecknas av att dess bestämmelser är mycket flexibla ...".

19 Av detta drog domstolen följande slutsats:

"Dessa särdrag hos det allmänna avtalet, vilka domstolen har konstaterat för att fastställa att en enskild inte kan åberopa avtalet vid en domstol för att ifrågasätta en gemenskapsrättsakts lagenlighet, utgör även hinder för att domstolen tar hänsyn till bestämmelserna i det allmänna avtalet för att bedöma lagenligheten av en förordning inom ramen för en talan som väckts av en medlemsstat med stöd av artikel 173 första stycket i fördraget".

20 Sökanden har likväl på goda grunder fäst uppmärksamhet vid att domstolen i samma dom angav att

"... det endast är i fall då gemenskapen har avsett att uppfylla en särskild förpliktelse som den åtagit sig inom ramen för GATT eller då en gemenskapsrättsakt uttryckligen hänvisar till exakta bestämmelser i det allmänna avtalet som det ankommer på domstolen att kontrollera lagenligheten av gemenskapsrättsakten i fråga med avseende på bestämmelserna i GATT ...".

21 Rådet har emellertid invänt att denna situation inte är för handen här. Enligt rådet innehåller den kritiserade rättsakten nämligen inte i strikt bemärkelse någon hänvisning till bestämmelserna i GATT, eftersom förordningen inte antogs med tillämpning av dessa regler utan med tillämpning av en överenskommelse som gemenskapen hade ingått i enlighet med dessa regler.

22 Enligt min uppfattning är det så, att gemenskapen har avsett att uppfylla "en särskild förpliktelse som den har åtagit sig inom ramen för GATT", nämligen de åtaganden som följer för den av överenskommelser med andra parter i GATT till följd av förhandlingarna på grundval av artikel XXIV.6 i GATT.

23 Jag anser följaktligen att det i förevarande fall i princip inte finns något hinder för att domstolen kontrollerar den kritiserade förordningens lagenlighet med avseende på GATT. Det skall emellertid konstateras att sökanden endast har åberopat ett åsidosättande av artikel XXIV.6 i GATT och särskilt av den ovannämnda överenskommelsen. Rådet har emellertid riktigt betonat att den enda skyldighet som följer av dessa bestämmelser för de avtalsslutande parterna är att uppnå ömsesidigt godtagbar kompensation. Här rör det sig inte om ett objektivt kriterium utan om en hänvisning till parternas vilja, såsom framgår av användningen av ordet "ömsesidigt". Villkoren i artikel XXIV.6 är således uppfyllda när förhandlingsparterna, såsom i det föreliggande fallet, har nått en överenskommelse.

24 Sökanden har i repliken hävdat att om rådets påstående godtogs, skulle följden bli en fullständig omöjlighet att bedöma de ingångna överenskommelserna på grundval av GATT. Så är inte fallet. Det finns nämligen inget som hindrar en annan avtalsslutande part från att anse att en överenskommelse, som har ingåtts efter förhandlingarna på grundval av artikel XXIV.6, strider mot en annan bestämmelse i GATT och följaktligen inleda ett förfarande för tvistlösning.

25 På samma sätt, och om inte annat följer av de villkor som har uppställts i domstolens rättspraxis, kan en sökande vid domstolen åberopa att andra bestämmelser i GATT har åsidosatts inom ramen för en sådan överenskommelse. Då sökanden inte har påstått att någon annan bestämmelse i GATT än artikel XXIV.6 har åsidosatts, skall detta argument underkännas.

26 Den italienska regeringen har avslutningsvis anfört att förordningen går utöver de överenskommelser som ingåtts till följd av förhandlingarna inom ramen för GATT. Den italienska regeringen har nämligen kritiserat den omständigheten att myndigheterna i de exporterande staterna kan utfärda exportlicenser till de näringsidkare som de i förväg har valt ut. Regeringen har närmare angett att det står klart att denna bestämmelse är omotiverad åtminstone vad gäller Australien, eftersom den inte föreskrivs i överenskommelsen med detta land.

27 Det skall emellertid påpekas att överenskommelsen med Australien föreskriver att "förvaltningen av denna kvot skall omfatta tilldelningen till de traditionella leverantörerna".

28 Myndigheterna i exportlandet har emellertid den bästa möjligheten att avgöra vilka som i Australien var de traditionella leverantörerna till Österrike, Finland och Sverige och att tillse att dessa erhåller de nödvändiga exportlicenserna för att bibehålla det traditionella handelsflödet. Detta bibehållande kan inte anses som tilldelning av en oberättigad fördel.

29 Även om överenskommelsen med Australien inte förpliktade rådet att föreskriva införande av ett system med exportlicenser, innebar den för övrigt inte heller något förbud mot ett sådant system, eftersom det enda villkoret var att förvaltningen av kvoten skulle "omfatta tilldelningen till de traditionella leverantörerna baserad på deras export till Österrike, Finland och Sverige". Varken denna överenskommelse eller beslutet att godkänna den har således åsidosatts.

30 Sökanden har även påstått att rådet inte har vidtagit "någon lämplig åtgärd i förhållande till den gemensamma jordbrukspolitikens krav" och således har åsidosatt artikel 43 i fördraget. Sökanden har emellertid inte inkommit med några närmare uppgifter till stöd för denna grund trots att den har bevisbördan. Det är i varje fall inte möjligt att vid en första anblick inse på vilket sätt ett system med exportlicenser för att säkerställa bibehållandet av de traditionella handelsflödena, vilket är en målsättning vars lagenlighet för övrigt inte har ifrågasatts, skulle vara olämpligt i förhållande till artikel 43 i fördraget.

31 Jag anser vidare att rådet inte har åsidosatt proportionalitetsprincipen genom att utvidga det system som beviljats Thailand till att omfatta Australien. Med beaktande av den befogenhet att företa skönsmässig bedömning som rådet enligt domstolens rättspraxis har i fråga om den gemensamma jordbrukspolitiken kan det inte anses oproportionerligt att rådet beviljade Australien, vars kvot under alla omständigheter endast uppgick till 5 procent av den thailändska kvoten, samma förvaltning som den som föreskrevs i överenskommelsen med Konungariket Thailand.

32 Objektivt sett är det inte möjligt att anse att den beviljade fördelen är av sådan betydelse att artiklarna 3 och 4 är oproportionerliga i förhållande till det eftersträvade syftet som är att reglera förvaltningen av de kvoter som beviljats till följd av överenskommelserna med de tredje länderna i fråga.

33 Av samtliga dessa skäl anser jag följaktligen att sökanden inte har visat att artiklarna 3 och 4 i förordning nr 1522/96 åsidosätter gemenskapsrätten.

Grunder som åberopats mot artikel 9

34 Enligt den italienska regeringen innebär artikel 9 ett åsidosättande av

- väsentliga formföreskrifter, bland annat genom bristfällig motivering,

- artikel XXIV.6 i GATT,

- artikel 43 i fördraget,

- den allmänna proportionalitetsprincipen.

Artikel 9 innebär även maktmissbruk.

35 Den italienska regeringen har för det första anfört att rådet har åsidosatt väsentliga formföreskrifter genom att inte i tillräcklig utsträckning motivera innehållet i ovannämnda artikel 9 i förordningen. Den anser nämligen att

"rådet borde ha fastställt den mängd ris i förpackningar om 5 kg eller mindre som importerades till de nya medlemsstaterna före anslutningen och med utgångspunkt från den ha fastställt en största kvantitet (som inte överstiger den ovannämnda kvantiteten) utöver vilken kommissionen skulle vara skyldig att ingripa för att undvika störningar.

Rådet borde i varje fall ha motiverat det lämpliga i tröskelvärdet om 33 428 ton i förhållande till kravet på bibehållandet av traditionella handelsflöden till den utvidgade gemenskapen, vilket uttryckligen påpekas i det tredje övervägandet från slutet i förordningen".

36 Detta argument grundas på sökandens antagande att den kvantitet om 33 428 ton som rådet fastställt klart överstiger de traditionella handelsflöden som förordningen syftar till att säkerställa.

37 Av de handlingar som rådet har fogat till akten på domstolens anmodan framgår emellertid att siffran i fråga motsvarar den genomsnittliga importen till de tre nya medlemsstaterna, nämligen 30 389 ton, ökad med 10 procent.

38 Det skall vidare påpekas att de siffror som lämnats för två av de tre medlemsstaterna endast rör förpackningar som är mindre än 5 kg och inte förpackningar om 5 kg eller mindre. Den sammanlagda importen var således sannolikt ännu högre. Hur det än förhåller sig, införde rådet ett rimligt kritiskt tröskelvärde då det ansåg att det traditionella handelsflödet i varje fall förändrades från och med det ögonblick då den tidigare genomsnittliga importen överskreds med 10 procent.

39 Rådet var inte skyldigt att i övervägandena förklara på vilket sätt den i artikel 9 angivna siffran på 33 428 ton hade beräknats. I så fall skulle rådet nämligen även ha behövt förklara fördelningen av kvoten på 63 000 ton mellan Amerikas förenta stater, Thailand, Australien och andra regioner, och det borde ha gjort likadant vad gäller fördelningen av de andra kvoter som föreskrivs i samma förordning, nämligen 20 000 ton för råris och 80 000 ton för brutet ris. Detta skulle ha gått utöver den motiveringsskyldighet som domstolen kräver.(6)

40 Rådet tog således in i artikel 9 i förordningen en bestämmelse som är förenlig med motiveringen i åttonde och nionde övervägandena i nämnda förordning.

41 I dessa överväganden påminns nämligen om rådets förväntan om att de traditionella handelsflödena bibehålls och om behovet av att undvika korsvisa subventioner mellan import som drar fördel av minskade tullavgifter och annan import.

42 Beslutet, som ålägger kommissionen att vidta åtgärder när de befintliga handelsflödena överskrids med 10 procent, är det logiska resultatet av denna motivering.

43 Den italienska regeringen har även åberopat ett åsidosättande av artikel XXIV.6 i GATT, av artikel 43 i fördraget och av proportionalitetsprincipen. Med utgångspunkt från antagandet att tröskelvärdet på 33 428 ton inte motsvarar den traditionella importen har den italienska regeringen nämligen slutit sig till att "fastställelsen av en sådan kvantitet således medför en oberättigad konkurrensfördel till förmån för sedvanliga exportörer från vissa tredje länder till gemenskapen, och förefaller i detta avseende uppenbart avvikande och oberättigat i förhållande till den 'ömsesidigt godtagbara' lösning som eftersträvas genom de överenskommelser som ingåtts med tredje länder enligt artikel XXIV.6 i GATT och står dessutom uppenbart i strid med den allmänna proportionalitetsprincipen. Även ur denna synvinkel är den omtvistade förordningen resultatet av en bristfällig bedömning av åtgärdens lämplighet i förhållande till den gemensamma jordbrukspolitikens krav".

44 Eftersom sökandens argumentation på denna punkt grundas på ett antagande vars felaktighet framgår av de handlingar som rådet fogat till akten, innebär redan detta att argumentationen inte kan godtas.

45 Låt mig likväl göra några preciseringar vad gäller proportionalitetsprincipen.

46 Såsom rådet på goda grunder har betonat, skall det vid fastställelse av att en gemenskapsrättslig regel är förenlig med proportionalitetsprincipen, kontrolleras att de medel som regeln föreskriver är ägnade att leda till att det eftersträvade målet uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

47 Målet med förordningen är enligt rådet att genomföra de överenskommelser som har ingåtts med tredje länder och rådet anser att bestämmelserna i förordningen är ägnade att leda till att detta mål uppnås, oberoende av innehållet i artikel 9. Denna artikel föreskriver nämligen en säkerhetsmekanism för näringsidkarna inom gemenskapen, vilken har till syfte att undvika att gemenskapssektorn för ris eventuellt sönderfaller. Rådet har i samband med utövandet av sin befogenhet att företa skönsmässig bedömning ansett det ändamålsenligt att inta denna säkerhet i förordningen, men förordningen skulle utan denna säkerhet fortfarande vara ägnad att uppnå sitt mål som är att genomföra överenskommelserna med tredje länder.

48 Jag håller med om denna bedömning. Av en genomläsning av beaktandemeningarna och övervägandena i förordningen framgår nämligen obestridligt att målet med den är att genomföra de överenskommelser som ingåtts inom ramen för förhandlingarna enligt artikel XXIV.6 i GATT genom att öppna de nödvändiga kvoterna och genom att reglera deras förvaltning.

49 Man skulle emellertid kunna hävda att eftersom rådet valde att införa en sådan säkerhet som den som föreskrivs i artikel 9, borde denna säkerhet vara förenlig med proportionalitetsprincipen och således inte villkoras av ett tröskelvärde som fastställts oproportionerligt i förhållande till det eftersträvade målet.

50 Även om detta påstående godtogs, skulle sökandens argumentation fortfarande sakna riktig materiell grund, eftersom tröskelvärdet i fråga faktiskt motsvarar den sammanlagda befintliga importen, ökad med 10 procent.

51 Artikel 9 begränsar dessutom inte gemenskapens möjligheter att ingripa i fall då detta tröskelvärde uppnås. Artikel 9.2 anger nämligen närmare att kommissionens övervakningsskyldighet inträder om något av de kriterier som avses i punkt 1 uppfylls, det vill säga väsentlig ändring av de traditionella handelsflödena och förekomsten av korsvisa subventioner mellan tullfri och annan import och i synnerhet när tröskelvärdet på 33 428 ton uppnås. Artikel 9 gör det således möjligt för kommissionen att utöva sin kontroll även om de importerade kvantiteterna inte uppgår till tröskelvärdet.

52 Av detta följer även att argumentet att rådet inte beaktade de kvantiteter som importerades till de nya medlemsstaterna inom systemet för aktiv förädling inte heller gör det möjligt att fastställa att proportionalitetsprincipen har åsidosatts.

53 Vad slutligen gäller påståendet om maktmissbruk har sökanden anfört att den omständigheten att rådet fastställde ett tröskelvärde som inte motsvarade målet att bibehålla de traditionella handelsflödena hade ett annat syfte än vad som anges i övervägandena i förordningen.

54 Rådet har på goda grunder framhållit att sökanden inte har lämnat någon närmare uppgift om de andra syften som rådet enligt den eftersträvade i det föreliggande fallet, trots att det är sökanden som har bevisbördan.

55 Då jag inte har övertygats av någon av de grunder som sökanden åberopat, föreslår jag att domstolen ogillar talan och förpliktar sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - EGT L 190, s. 1.

(2) - EGT L 336, 1994, s. 16; svensk specialutgåva, område 11, volym 38, s. 20.

(3) - EGT L 334, s. 38.

(4) - EGT L 334, s. 1.

(5) - Dom av den 5 oktober 1994 i mål C-280/93 (REG 1994, s. I-4973; svensk specialutgåva, volym 16).

(6) - Se exempelvis dom av den 29 februari 1996 i mål C-122/94, kommissionen mot rådet (REG 1996, s. I-881), punkt 29, av den 9 november 1995 i mål C-466/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft m.fl. (REG 1995, s. I-3799), punkt 16, och av den 22 januari 1986 i mål 250/84, Eridania m.fl. (REG 1986, s. 117), punkterna 37 och 38.