Preliminär utgåva

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

ELEANOR SHARPSTON

föredraget den 31 januari 2019 ( )

Mål C‑704/17

D. H.

Ytterligare part:

Ministerstvo vnitra

(begäran om förhandsavgörande från Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen, Tjeckien))

”Begäran om förhandsavgörande – Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artiklarna 6 och 47 – Gemensam politik om asyl och subsidiärt skydd – Direktiv 2013/33/EU – Artikel 9 – Garantier för personer som ansöker om internationellt skydd och som har tagits i förvar – Domstolsprövning av beslut om förvar – Rätt till ett effektivt rättsmedel – Nationella regler om avskrivning av förfaranden för rättslig prövning sedan personen som ansöker om internationellt skydd har frigivits”













1. Genom denna begäran om förhandsavgörande söker Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen, Tjeckien) vägledning från EU-domstolen angående tolkningen av bestämmelserna i direktiv 2013/33/EU,( ) som inför garantier för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd och är föremål för administrativt förvar i enlighet med ett beslut av behöriga nationella myndigheter. Den hänskjutande domstolen söker klarhet i huruvida direktivet, jämfört med Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna,( ) särskilt rättigheterna till frihet och personlig säkerhet, samt till ett effektivt rättsmedel, vilka säkerställs däri, utgör hinder för nationella regler som föreskriver att förfaranden om domstolsprövning av ett beslut om frihetsberövande måste avslutas om personen i fråga friges.

2. Den fråga som ställts av den hänskjutande domstolen kräver bland annat att EU-domstolen analyserar den grundläggande rätten till ett effektivt rättsmedel, jämte de allmänna unionsrättsliga principerna om ekvivalens och effektivitet inom ramen för nationell processuell autonomi.

Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen)

3. I artikel 5.1 i Europakonventionen( ) föreskrivs att ”var och en har rätt till frihet och personlig säkerhet”. I artikel 5.4 anges att ”var och en som berövas friheten genom arrestering eller på annat sätt skall ha rätt att påfordra att domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet och beslutar att frige honom, om frihetsberövandet inte är lagligt”. I artikel 5.5 fastställs att ”var och en som arresterats eller på annat vis berövats friheten i strid med bestämmelserna i denna artikel skall ha rätt till skadestånd”.

Unionsrätt

Stadgan

4. I artikel 6 i stadgan föreskrivs att ”var och en har rätt till frihet och personlig säkerhet”.( ) De återstående bestämmelserna i artikel 5 i Europakonventionen upprepas inte uttryckligen.

5. I artikel 47 första stycket anges att ”var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol”.( )

6. Enligt artikel 51.1 är bestämmelserna i stadgan tillämpliga på medlemsstaterna ”endast när dessa tillämpar unionsrätten”.

7. I artikel 52.1 föreskrivs att ”varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i [stadgan] ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.” I artikel 52.3 anges att ”i den mån som [stadgan] omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av [Europakonventionen] ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Denna bestämmelse hindrar inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd”. I artikel 52.7 föreskrivs att Europeiska unionens och medlemsstaternas domstolar ska vederbörligen beakta ”de förklaringar som utarbetats för att ge vägledning vid tolkningen av [stadgan]”.( )

8. Förklaringarna klargör att ”rättigheterna i artikel 6 motsvarar dem som garanteras i artikel 5 i [Europakonventionen] och har i enlighet med artikel 52.3 i stadgan samma innebörd och räckvidd”. Härav följer att ”de lagliga begränsningarna av dessa rättigheter inte får överskrida de gränser som sätts genom lydelsen av [Europakonventionen]”. I förklaringarna anges också att skyddet i artikel 47 i stadgan är mera omfattande än det som ges av artikel 13 i Europakonventionen, eftersom det garanterar rätten till ett effektivt rättsmedel vid domstol.

Direktiv 2013/32

9. I artikel 26.2 i direktiv 2013/32 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd( ), föreskrivs att ”i de fall en sökande hålls i förvar ska medlemsstaterna säkerställa att det finns en möjlighet till påskyndad rättslig prövning i enlighet med direktiv 2013/33/EU”.

Direktiv 2013/33

10. Skälen i direktiv 2013/33 innehåller följande påpekanden:

– Europeiska rådet antog Stockholmsprogrammet( ), som upprepade åtagandet att uppnå målet att till 2012 skapa ett gemensamt område för skydd och solidaritet grundat på ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status för dem som beviljats internationellt skydd, med höga skyddsnivåer och rättvisa och ändamålsenliga förfaranden (skäl 5).

– När det gäller behandlingen av personer som söker internationellt skydd är medlemsstaterna bundna av sina förpliktelser enligt de internationella rättsliga instrument som de är parter i (skäl 10).

– Sökande får endast hållas i förvar under mycket klart definierade exceptionella omständigheter som fastställs i direktiv 2013/33 och med beaktande av principen om nödvändighet och proportionalitet, avseende såväl formerna för som syftet med ett sådant förvar. En sökande som hålls i förvar bör ha faktisk tillgång till de nödvändiga förfarandegarantierna, som rättsmedel inför en nationell rättslig myndighet (skäl 15).

– Direktiv 2013/33 står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns särskilt i stadgan. Direktivet syftar särskilt till att säkerställa full respekt för mänsklig värdighet samt till att främja tillämpningen av, bland annat, artiklarna 6 och 47 i stadgan och måste genomföras i enlighet därmed (skäl 35).

11. Artikel 2 innehåller följande definitioner. En ”ansökan om internationellt skydd” är ”en ansökan om skydd som ges in till en medlemsstat av en tredjelandsmedborgare eller statslös person och där det finns skäl att anta att personen söker flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande och att denne inte uttryckligen ansöker om en annan typ av skydd som ligger utanför tillämpningsområdet för [direktiv 2011/95] och som kan omfattas av en separat ansökan”.( ) Med ”sökande” avses ”en tredjelandsmedborgare eller statslös person som har ansökt om internationellt skydd som inte slutligt har avgjorts”.( ) Slutligen avses med ”förvar” ”en medlemsstats kvarhållande av en sökande inom en särskild anläggning där den sökande är fråntagen sin rörelsefrihet”.( )

12. I artikel 3 anges att direktiv 2013/33 ska tillämpas på ”… alla tredjelandsmedborgare och statslösa personer som ansöker om internationellt skydd på en medlemsstats territorium, inklusive vid gränsen, i dess territorialvatten eller i ett transitområde, så länge de får uppehålla sig på territoriet i egenskap av sökande …”.

13. I enlighet med artikel 4 får medlemsstater införa eller bibehålla mer förmånliga bestämmelser om mottagningsvillkor för sökande.

14. Artikel 8 innehåller de materiella villkoren för förvar av sökande som ansöker om internationellt skydd. Sökande får hållas i förvar enbart på de grunder som anges i artikel 8.3. Särskilt tillåter artikel 8.3 d att medlemsstaterna håller en sådan sökande i förvar inom ramen för ett förfarande om återvändande enligt direktiv 2008/115/EG( ), ”för att förbereda återvändandet och/eller för att genomföra avlägsnandet”, och den berörda medlemsstaten ”på grundval av objektiva kriterier, inbegripet att [den berörda personen] redan haft möjlighet att få tillgång till asylförfarandet, kan styrka att det finns rimliga skäl att anta att han eller hon ansöker om internationellt skydd enbart för att försena eller hindra verkställigheten av beslutet om återsändande”. Grunderna för förvar ska fastställas i nationell rätt.

15. Artikel 9, med rubriken ”Garantier för sökande som tas i förvar”, har följande lydelse:

”1. En sökande ska endast hållas i förvar så kort tid som möjligt, och ska hållas i förvar bara så länge grunderna i artikel 8.3 är tillämpliga.

…

2. Beslut om förvar av sökande ska fattas skriftligen av rättsliga myndigheter eller förvaltningsmyndigheter. I beslutet om förvar ska de faktiska och rättsliga skäl beslutet grundar sig på anges.

3. Om beslut om förvar fattas av en förvaltningsmyndighet ska medlemsstaterna ombesörja att en snabb rättslig prövning av förvarsbeslutets laglighet utförs ex officio och/eller på begäran av den sökande. Om prövningen sker ex officio ska beslut därom fattas så snart som möjligt efter det att den sökande tagits i förvar. När den äger rum på begäran av den sökande ska beslut därom fattas så snart som möjligt efter det att de aktuella förfarandena inletts. Medlemsstaterna ska i detta syfte i nationell rätt fastställa den tidsfrist inom vilken den rättsliga prövningen ex officio och/eller den rättsliga prövningen på begäran av den sökande ska genomföras.

Om förvaret, som en följd av den rättsliga prövningen, konstateras vara olagligt, ska sökanden i fråga omedelbart friges.

4. Sökande som tagits i förvar ska omedelbart, på ett språk de förstår eller rimligtvis kan förväntas förstå, skriftligen underrättas om skälen för förvar och vilka förfaranden för överklagande av beslutet om förvar som anges i nationell rätt samt om möjligheten att begära kostnadsfritt rättsligt bistånd och biträde.

5. Förvaret ska omprövas av en rättslig myndighet med lämpliga tidsintervall, ex officio och/eller på begäran av den berörda sökanden, i synnerhet om personen hålls i förvar en längre tid, om det uppstår relevanta omständigheter eller kommer fram nya uppgifter som kan påverka förvarets laglighet.

6. Vid en rättslig prövning av beslutet om förvar enligt punkt 3 ska medlemsstaterna se till att de sökande har tillgång till kostnadsfritt rättsligt bistånd och biträde. Detta ska åtminstone innefatta förberedelse av de handlingar som krävs samt deltagande i förfarandet inför de rättsliga myndigheterna på den sökandes vägnar.

…”

Nationell rätt

16. Den hänskjutande domstolen har uppgett att bestämmelserna om domstolsprövning av beslut om frihetsberövanden i artikel 46a.6–9 i Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu (lag nr 325/1999 om asyl), till och med den 14 augusti 2017, innebar att sökande kunde begära omprövning av ett beslut om frihetsberövande inom 30 dagar sedan sökanden delgivits beslutet. Krajský soud (Regiondomstolen, Tjeckien), det vill säga domstolen i första instans, var skyldig att meddela ett avgörande om överklagandet inom sju arbetsdagar från dagen för ingivandet av de administrativa handlingarna. Avgörandet kunde överklagas med avseende på rättsfrågor till den hänskjutande domstolen.

17. Med verkan från den 15 augusti 2017 ändrades artikel 46a.9 i lag nr 325/1999 om asyl genom lag nr 222/2017. I artikel 46a.9 i ändrad lydelse( ) (och i enlighet med vad som framgår av beslutet om hänskjutande) föreskrivs att när en person som ansöker om internationellt skydd friges innan domstolen har meddelat sitt avgörande om överklagandet av beslutet om förvar, ska domstolen automatiskt avsluta det anhängiga förfarandet. Det åligger de behöriga myndigheterna att utan dröjsmål underrätta domstolen i fråga om sökandens frigivning. Dessa regler gäller både förfarandet i första instans och, i tillämpliga delar, överklagandeförfarandet vid den hänskjutande domstolen.

Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågan

18. Den 20 mars 2017 konstaterades att D.H. vistades i Tjeckien utan giltiga resehandlingar eller uppehållstillstånd. Ett beslut meddelades om hans utvisning, vilket innefattade ett förbud mot inresa, och han togs i förvar som förberedelse för utvisningen. Därefter ansökte D.H. om internationellt skydd i Tjeckien. Genom beslut av den 28 mars 2017 beslutade de behöriga myndigheterna att han fortsättningsvis skulle hållas i förvar på grund av att han hade ansökt om internationellt skydd enbart för att göra sin uppehållsstatus laglig och undvika utvisning från Tjeckien (beslutet om förvar).

19. D.H. begärde omprövning av detta beslut vid Krajský soud (Regiondomstolen). Den 4 juli 2017 avslog domstolen hans begäran. Den 16 augusti 2017, det vill säga dagen efter det att den nationella lagstiftningen trätt i kraft, överklagade D.H. den domen med avseende på en rättsfråga till den hänskjutande domstolen.

20. Under tiden, närmare bestämt den 5 april 2017, återkallade D.H. sin ansökan om internationellt skydd. Han frigavs därefter, och den 5 maj 2017 lämnade han frivilligt Tjeckien och reste till Vitryssland. De behöriga myndigheterna underrättade den hänskjutande domstolen om hans frigivning och begärde att det överklagandeförfarande som var anhängigt vid den domstolen skulle avslutas i enlighet med den nationella lagstiftningen.

21. Mot denna bakgrund har den hänskjutande domstolen ställt följande fråga:

”Är tolkningen av artikel 9 i direktiv 2013/33 … jämförd med artiklarna 6 och 47 i stadgan … oförenlig med nationell lagstiftning som hindrar [den hänskjutande domstolen] från att ompröva ett domstolsbeslut om att hålla en tredjelandsmedborgare i förvar, sedan vederbörande har frigetts från förvar?”

22. Tjeckien och kommissionen inkom med skriftliga yttranden. Målet hänsköts till stora avdelningen. Trots den uppenbara betydelsen av de spörsmål som målet ger upphov till hölls ingen muntlig förhandling.

Bedömning

Upptagande till prövning

23. Det framgår av fast rättspraxis att i förfaranden där talan väckts med stöd av artikel 267, är den nationella domstolen, som har direkt kännedom om de faktiska omständigheterna i målet, bäst lämpad att, med full kännedom om saken, bedöma behovet av ett förhandsavgörande för att den ska kunna meddela sitt avgörande. När den fråga som hänskjutits av en nationell domstol gäller tolkningen av unionsrätt, är EU-domstolen således i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande.

24. D.H. frigavs från sitt förvar (och lämnade därefter Tjeckien). Således uppkommer frågan, som EU-domstolen har att pröva ex officio, om den hänskjutande domstolen endast begär ett yttrande av allmän art eller söker vägledning om en hypotetisk fråga, vilket skulle medföra att den hänskjutna frågan inte kan prövas.( )

25. Enligt min uppfattning är så inte fallet. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att beslutet om förvar inte upphävdes, och att enligt nationell rätt måste sökanden få sitt beslut om förvar upphävt innan vederbörande kan framställa krav på ersättning för olaga frihetsberövande. Den hänskjutande domstolen anser att automatisk avskrivning av ett mål fråntar sökande deras rätt till sådan ersättning. Denna uppfattning bestrids av den tjeckiska regeringen.

26. Det ankommer inte på EU-domstolen att avgöra huruvida bestämmelser i nationell rätt som är relevanta för utgången i det nationella målet är tillämpliga. Däremot måste EU-domstolen, enligt rådande fördelning av behörighet mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna, beakta det rättsliga sammanhang som beskrivits i beslutet om hänskjutande och som tolkningsfrågan ingår i.( ) EU-domstolen är emellertid behörig att tillhandahålla den hänskjutande domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som denna kan behöva för att pröva huruvida den nationella rätten är förenlig med unionsrätten.( )

27. Eftersom det fortfarande är möjligt att D.H. kan vilja fortsätta förfarandet för att få beslutet om förvarstagande upphävt, och den hänskjutande domstolen bedömer att EU-domstolens svar på den hänskjutna frågan är relevant för bedömningen i det nationella förfarandet, anser jag att domstolen ska pröva tolkningsfrågan.

Inledande anmärkningar

28. Det är ostridigt att D.H. ansökte om internationellt skydd och att han således är en sökande i den mening som avses i direktiv 2013/33.( ) Det är även utrett att han, som en följd av beslutet om förvar, hölls i förvar i den mening som avses i artikel 2 h i det direktivet.

29. Den hänskjutande domstolen har uppgett att D.H:s förfarande i första instans, varigenom han överklagade beslutet om förvar, omfattades av den nationella lagstiftningen i den lydelse som var i kraft före den 15 augusti 2017, men att det numera är den ändrade lydelsen av denna bestämmelse, som medför ett krav på automatisk avskrivning, som är tillämplig i förfarandet vid den hänskjutande domstolen.

30. Den hänskjutande domstolen söker i själva verket klarhet i huruvida artikel 9 i direktiv 2013/33 utgör hinder för den aktuella nationella lagstiftningen. Den nationella domstolen är fullt medveten om sitt ansvar för att, om det visar sig vara nödvändigt, ge full verkan åt direktivet utan att först invänta att den nationella åtgärden upphävs genom lagstiftning eller något annat konstitutionellt förfarande.( ) Den hänskjutande domstolen är också medveten om sin skyldighet att såvitt möjligt tolka de nationella bestämmelserna med ledning av ordalaget i och syftet med direktiv 2013/33, för att åstadkomma det avsedda resultatet( ) och för att säkerställa att direktivet i fråga är effektivt och att utgången i det nationella förfarandet är förenlig med direktivets ändamål.( ) Den hänskjutande domstolen har betonat att den nationella lagstiftning som kräver automatisk avskrivning gäller samtliga förfaranden, både i första instans och efter överklagande.

31. När förvaltningsmyndigheter eller domstolar i medlemsstaterna tillämpar bestämmelser i nationell lag som antagits för att införliva direktiv 2013/33, handlar de inom tillämpningsområdet för unionsrätten och de tillämpar då unionsrätt enligt artikel 51.1 i stadgan.( ) De är således skyldiga att iaktta de grundläggande rättigheterna till frihet och effektivt domstolsskydd som säkerställs i artiklarna 6 och 47 i stadgan.

32. I den mån som stadgan instiftar rättigheter som motsvarar de rättigheter som säkerställs i Europakonventionen, ska deras innebörd och räckvidd motsvara vad som gäller enligt denna konvention.( ) I förklaringarna till stadgan anges att artikel 6 i stadgan motsvarar artikel 5 i Europakonventionen och att artikel 47 i stadgan grundas på artikel 13 i Europakonventionen.( ) Miniminivån för skyddet av de rättigheter som säkerställs ska således inte fastställas endast på grundval av texten i Europakonventionen( ), utan också med hänsyn till bland annat Europadomstolens rättspraxis.( )

33. EU-domstolen behöver i huvudsak ta ställning till två spörsmål. För det första: hur långt sträcker sig rätten till domstolsprövning av lagligheten av ett beslut om förvar enligt artikel 9 i direktiv 2013/33? För det andra: i vilken utsträckning gäller samma villkor för överklagandeförfaranden varigenom vilka lagligheten av sådana beslut om förvar omprövas som för domstolsprövning i första instans?

Rättslig prövning av lagligheten av beslut om förvar: artikel 9 i direktiv 2013/33

34. I artikel 8 i direktiv 2013/33 uppställs stränga materiella villkor för att hålla personer som söker internationellt skydd i administrativt förvar. Genom artikel 9 förses sedan de som är berövade friheten på detta sätt med ett antal viktiga garantier. Bland dem ingår att personen i fråga ska hållas i förvar endast så länge som grunderna i artikel 8.3 i direktivet är tillämpliga (artikel 9.1). Beslutet om hänskjutande är inte tydligt på denna punkt, men D.H. förefaller ha hållits i förvar på grundval av artikel 8.3 d.( )

35. Om en sökande hålls i förvar måste han ges möjlighet till snabb rättslig prövning av förvarsbeslutets laglighet.( ) Vederbörande tillerkänns viktiga åtföljande processuella garantier, såsom rätt till information, på ett språk som denne förstår, om skälen för förvar och förfaranden för att överklaga beslutet om förvar( ), samt tillgång till kostnadsfritt rättsligt bistånd och biträde.( ) För det fall att det konstateras att förvaret är olagligt, ska sökanden omedelbart friges.

36. Eftersom bestämmelserna i artikel 9 i direktiv 2013/33 ska läsas med ledning av artiklarna 6 och 47 i stadgan, samt de bestämmelser i Europakonventionen som stadgan hänvisar till, är det lämpligt att börja med att erinra om de skyddsåtgärder som är föreskrivna i Europakonventionen.

37. I artikel 5.1 i Europakonventionen föreskrivs att ingen ska berövas friheten annat än i de specifika fall som uppräknas i bestämmelsen, och i enlighet med ett förfarande som är föreskrivet i lag. Enligt artikel 5.4 har var och en som berövats friheten rätt att påfordra att domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet och beslutar att frige honom, om frihetsberövandet inte är lagligt.( ) Det huvudsakliga ändamålet med sådan domstolsprövning är uppenbarligen att tillåta den som berövats friheten att utkräva sin rätt till frihet. Om frihetsberövandet är olagligt, ska vederbörande naturligtvis inte vara fortsatt frihetsberövad.

38. Varken konsekvenserna eller verkningarna av ett olagligt frihetsberövande upphör dock som genom magi när förvarsanläggningens dörrar öppnas och den som hölls i förvar åter försätts på fri fot. Den omständigheten att en domstol slår fast att en person var olagligt frihetsberövad utgör ett konstaterande av att vederbörande inte skulle ha hållits inlåst i flera dagar eller veckor. Det finns ingenting i världen som kan ge honom tiden som fri tillbaka. Men domstolarna kan markera och fastställa att frihetsberövandet var olagligt. Därmed blir rättsläget korrekt dokumenterat. Det kan vara viktigt för framtiden – så snart personen i fråga ska fylla i ett formulär som handlar om hans förflutna eller då en tjänsteman eller eventuell arbetsgivare gör en datorbaserad kontroll om honom. Det kan i sig ge en viss tröst: ett officiellt erkännande av att det begicks ett fel, en orättvisa. Personen i fråga vill kanske gå vidare och begära ersättning för de förlorade dagarna eller veckorna. I artikel 5.5 i Europakonventionen anges således klart och otvetydigt att var och en som är berövad friheten i strid med reglerna i punkterna 1 och 4 i denna artikel ska ha rätt till skadestånd.( )

39. När det gäller rätten till domstolsskydd i artikel 47 i stadgan har EU-domstolen slagit fast att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i den artikeln. Domstolen framhöll härvidlag att möjligheten till en effektiv domstolsprövning i syfte att säkerställa iakttagandet av unionsrätten i sig är en grundförutsättning för en rättsstat.( )

40. Det framgår med tydlighet av lydelsen av artikel 9.3 och 9.5 i direktiv 2013/33 att en sökande som hålls i förvar måste ha tillgång till rättslig prövning av förvarsbeslutets laglighet. Kvarstår den rätten om sökanden – medan det förfarande som han har inlett som frihetsberövad fortfarande pågår – friges genom ett administrativt beslut av behöriga nationella myndigheter?

41. Enligt min mening ska den frågan besvaras jakande.

42. Artikel 9.3 inleds med ”[o]m beslut om förvar fattas av en förvaltningsmyndighet …”. Texten lyder inte ”När en sökande har tagits i förvar”. Vad som är väsentligt är i stället det rättsliga förhållandet att en behörig nationell myndighet har antagit ett beslut om förvar. Det är det rättsliga förhållandet som man måste ta ställning till, eftersom det är den lagliga rätten till frihet som har blivit beskuren genom statens agerande.

43. Detta bekräftas av artikel 9.2, som förtydligar att ”[b]eslut om förvar av sökande ska fattas skriftligen av rättsliga myndigheter eller förvaltningsmyndigheter. I beslutet om förvar ska de faktiska och rättsliga skäl beslutet grundar sig på anges”. Det är beslutet om förvar som är föremål för domstolsprövning, eftersom det är det beslutet som utgör grunden för frihetsberövandet. När, som ett resultat av prövningen av detta beslut, ”förvaret … konstateras vara olagligt, ska sökanden i fråga omedelbart friges” (artikel 9.3 sista meningen). Den stränga kontroll som ska göras av lagligheten av beslutet om förvar understryks i skäl 15 i direktiv 2013/33, där det anges att en sökande endast får hållas i förvar under mycket klart definierade exceptionella omständigheter och med beaktande av principen om nödvändighet och proportionalitet.( )

44. Ordalydelsen i artikel 9 i direktiv 2013/33 tycks mig därför utgöra stöd för den lösning som jag förordar.

45. När det sedan gäller ändamålet och syftet med denna bestämmelse är givetvis det sedvanliga och omedelbara syftet med att begära domstolsprövning av lagligheten av ett beslut om förvar att detta beslut ska upphävas så att personen i fråga kan återfå friheten. Men konsekvenserna och verkningarna av förvar är desamma vare sig frigivning följer av ett nytt administrativt beslut av de behöriga myndigheterna, eller av ett domstolsavgörande varigenom det ursprungliga förvarsbeslutet upphävs.

46. Att tolka direktivet så, att så snart den berörda personen försatts på fri fot skyddas vederbörande inte längre, skulle leda till egendomliga missförhållanden. Två exempel är tillräckliga för att illustrera detta.

47. Låt oss anta att två personer som söker internationellt skydd, A och B, båda har tagits i förvar av behöriga myndigheter på grunder som inte är förenliga med artikel 8.3 i direktiv 2013/33. Båda begär omprövning vid domstol. Efter två veckor inser myndigheterna att de gjort fel avseende person A och försätter honom på fri fot på morgonen den femtonde dagen av frihetsberövandet. Person B däremot hålls fortsatt i förvar. Samma eftermiddag prövas båda fallen av en domare med ansvar för rättslig prövning av beslut om förvar. Om frigivning utsläcker de rättigheter som säkerställs i direktivet kommer A:s fall att avskrivas, medan B kommer att få ett beslut som upphäver förvarsbeslutet och som leder till hans omedelbara frigivning samma eftermiddag och ger honom en möjlighet att begära ersättning för olaga frihetsberövande. Endast sex timmar skiljer de tidpunkter då A och B försattes på fri fot. Båda har hållits olagligt i förvar i mer än två veckor. Om artikel 9 tolkas restriktivt och endast omfattar sökande som faktiskt hålls i förvar när deras fall prövas fråntas A sitt rättsliga skydd.

48. Låt oss som alternativ anta att sökanden C tas i förvar av de behöriga nationella myndigheterna. Det är ett fall av felaktig identitet. C är visserligen en person som söker internationellt skydd, men han är inte den person D som myndigheterna avsåg att ta i förvar, och det finns inga rättsliga grunder enligt direktivet för att hålla honom i förvar. Han begär rättslig prövning. Innan hans fall kan prövas (och medan han fortfarande högljutt bestrider att han inte är person D), utvisas han. Han hålls därför inte längre i förvar. Eftersom han har blivit ”frigiven” (genom att utvisas) kan han, enligt en sådan restriktiv tolkning av artikel 9, inte göra anspråk på skydd från domstolarnas sida.

49. Om de behöriga myndigheterna skulle kunna undanta en person som de tagit i förvar enligt artikel 8 i direktiv 2013/33 från tillämpningsområdet för artikel 9 i direktivet, och från det skydd som personen garanteras i den bestämmelsen, genom att helt enkelt anta ett nytt administrativt beslut om att frige honom (och sedan tillämpa en sådan bestämmelse om automatisk avskrivning som den som är aktuell i det nationella målet), finns det en mycket stor risk för missbruk. Det skulle då vara möjligt för myndigheterna att, genom att fortlöpande ta i förvar, frige, på nytt ta i förvar och på nytt frige en person som ansöker om internationellt skydd, ombesörja att han aldrig får en rättslig prövning av beslutet eller besluten om förvar.

50. När jag säger detta, påstår jag inte att något sådant faktiskt inträffar. Jag vill istället hänvisa till det historiska exemplet från Förenade kungariket, om en beklaglig parlamentsakt som antogs när suffragetternas kamp för kvinnlig rösträtt pågick var som intensivast. Stridslystna kvinnor fängslades för ringa skadegörelse på egendom eller för att de hindrat polisen. De inledde en hungerstrejk i fängelset och tvångsmatades ganska brutalt. Allmänhetens sympatier började svänga till deras förmån. Stanley Baldwins liberala regering fick en snilleblixt. Skulle man inte kunna frige suffragetterna villkorligt i stället för att tvångsmata dem i fängelset när de hade nått en viss grad av svaghet genom brist på mat? När de en gång hade börjat äta igen och hade återvunnit sina krafter, kunde de ju arresteras och fängslas på nytt. Regeringen antog således Prisoners (Temporary Discharge for Ill Health) Act 1913 (1913 års lag om provisorisk frigivning av fångar på grund av ohälsa). Lagen blev snabbt känd under öknamnet ”katt och råtta-lagen”, eftersom den grymma analogin med en katt som leker med sitt byte innan den dödar bytet var alltför tydlig. Under omständigheterna i förevarande fall är det tydligt att det, såsom i nyssnämnda fall, finns möjligheter till missbruk.

51. Jag vill också erinra om att den hänskjutande domstolen har uppgett att ett domstolsbeslut varigenom beslutet om förvar upphävs är en förutsättning för att en talan om ersättning för olaga frihetsberövande ska kunna väckas. Jag noterar även att den tjeckiska regeringen i sitt skriftliga yttrande inte godtar att detta nödvändigtvis är fallet enligt nationell rätt, och jag avstår från att uttala mig om huruvida regeringen eller Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen) har rätt i fråga om den riktiga tolkningen av nationell lag. Jag vill endast framföra två mera allmänna synpunkter.

52. För det första är syftet med garantierna i artikel 9 att möjliggöra en prövning av grunderna för ett frihetsberövande enligt artikel 8.3, inte endast för att säkerställa att en sökande friges om dessa grunder inte kan visas föreligga utan även för att avhålla från godtyckliga kränkningar av sökandens rätt till frihet.( ) Eftersom bestämmelsen ska läsas i ljuset av de grundläggande rättigheter som säkerställs i artiklarna 6 och 47 i stadgan, talar detta för en icke-restriktiv tolkning. Omvänt tycks mig en motsatt tolkning stå i strid med dessa grundläggande rättigheter.( )

53. För det andra förefaller det mig som om EU-domstolens praxis om en persons intresse av att inleda ett förfarande är till hjälp här. Angående individuella restriktiva åtgärder som antagits av rådet inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, har domstolen slagit fast att en sökande har intresse av att begära ogiltigförklaring av en rättsakt, särskilt när en konstaterad olaglighet rimligen kan ligga till grund för en framtida talan om skadestånd för materiell eller ideell skada( ) som sökanden åsamkats genom den angripna rättsakten.( ) Även i avsaknad av utsikter att erhålla skadestånd, skulle en sökande eventuellt kunna ha ett ideellt intresse av att fullfölja förfarandet, av det skälet att en eventuell ogiltigförklaring skulle kunna utgöra en form av gottgörelse för den ideella skada han lidit genom att akten i fråga var rättstridig.( )

54. Jag anser att principerna från denna rättspraxis rimligen kan överföras till en sådan situation som den som nu är i fråga, där en person har utsatts för ett ingrepp i sin grundläggande rätt till frihet enligt artikel 6 i stadgan. Därför anser jag att artikel 9 i direktiv 2013/33 inte enbart ger en sökande som fortfarande hålls i förvar en rätt till rättslig omprövning i domstol. Bestämmelsen ger också en sökande som har hållits i förvar, men som senare har frigetts genom ett administrativt beslut, en möjlighet att begära fastställelse av att förvaret var rättstridigt. Det saknar betydelse huruvida en sådan fastställelse ger moralisk lindring för den orättvisa som åsamkats den berörda personen, eller om den tjänar som utgångspunkt för en begäran om ersättning för olaga frihetsberövande.

55. Slutligen erinrar jag om att den hänskjutande domstolen har uppgett att den aktuella nationella lagstiftningen föreskriver automatisk avskrivning – och således utesluter domstolsprövning av ett beslut om administrativt förvar – även i första instans. Den hänskjutande domstolen har gett uttryck för uppfattningen att en sådan ordning är oförenlig med artikel 9.3 i direktiv 2013/33, och jag instämmer respektfullt härmed. Det tycks mig som om en bestämmelse vars praktiska följder i själva verket blir att domstolarna inte kan utöva sin tillsyn är svår att förena med den grundläggande föresatsen om rättssäkerhet inom Europeiska unionen.

56. Jag anser därför att den hänskjutande domstolens fråga, allmänt sett, ska besvaras enligt följande. Artikel 9 i direktiv 2013/33 utgör hinder för sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet, såtillvida denna lagstiftning medför ett krav på att nationella domstolar automatiskt ska avskriva ett domstolsförfarande som inletts av en person som söker internationellt skydd för att angripa ett beslut om att ta vederbörande i förvar, för det fall att personen har frigetts genom ett senare administrativt beslut innan domstolen har meddelat sitt avgörande.

Rättslig prövning av lagligheten av förvar: överklaganden

57. I förevarande fall hade D.H. förmånen att få en rättslig prövning i första instans av det beslut om förvar som antagits gentemot honom, innan den ändrade lydelsen av artikel 46a.9 i lag nr 325/1999 om asyl trädde i kraft.

58. Har medlemsstaterna, med stöd i unionsrätten, ett utrymme för skönsmässig bedömning som låter dem föreskriva att ett överklagande av ett beslut efter rättslig prövning i första instans automatiskt ska avbrytas om sökanden friges från förvar genom ett administrativt beslut innan domstolen har meddelat sitt avgörande?

59. Både Republiken Tjeckiens regering och kommissionen har hävdat att en sådan uppfattning är förenlig med artikel 9.3 i direktiv 2013/33.

60. Jag delar inte denna uppfattning.

61. Direktiv 2013/33 syftar till att införa höga skyddsnivåer och ett rättvist och ändamålsenligt skydd för sökande.( ) Förarbetena till direktivet visar att rättsliga och processuella skyddsåtgärder infördes för att säkerställa en högre nivå av harmonisering och för att förbättra de normer som införts i den tidigare rättsakt som angav miniminormer för mottagande av asylsökande (direktiv 2003/9/EG).( ) Målet var att säkerställa att sådana normer är fullt ut förenliga med de grundläggande rättigheter som ingår i stadgan och med de skyldigheter som grundas på internationell rätt.( )

62. I den mån direktiv 2013/33 föreskriver en lägsta nivå av harmonisering av mottagningsförhållandena för sökande,( ) anger direktivet en grundnivå som inte får underskridas av någon medlemsstat. Medlemstaterna förblir emellertid fria att anta mera generösa regler.

63. Direktiv 2013/33 föreskriver inte att medlemsstaterna måste inrätta en andra nivå av domstolsprövning till vilken sökande ska kunna överklaga ett beslut från första instans.( ) Det följer dessutom av fast rättspraxis att principen om effektivt domstolsskydd ger rätt att överklaga till en domstolsinstans men inte till prövning i domstolar på flera nivåer.( )

64. En sådan nationell bestämmelse som den som är aktuell i det nationella målet faller således tydligt inom området för medlemsstaternas processuella autonomi, med förbehåll för att principerna om ekvivalens och effektivitet i unionsrätten ska iakttas.( ) Jag noterar i förbigående att inrättande av en andra domstolsnivå kan anses ha fördelar inte endast för sökanden. Till exempel kan det göra det möjligt för en medlemsstats behöriga myndigheter att angripa vad de anser (med eller utan fog) vara ”oseriösa” beslut i första instans, och när många olika domare i första instans antar beslut, kan det utveckla en sammanhängande rättspraxis i andra instans som skapar konsekvens och rättssäkerhet för alla.

65. Vid överväganden om medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning är det ändå viktigt att hålla i minnet att artikel 9.3 i direktiv 2013/33, angående inrättandet av mottagningsförhållanden för sökande inom det större sammanhang som utgörs av det gemensamma europeiska asylsystemet, ger särskilt uttryck för rätten till ett effektivt rättsmedel. Syftet med det direktivet är att säkerställa att det finns effektiva rättsliga och processuella garantier för att beslut om förvar är lagliga.( )

66. Domstolen har meddelat avgöranden i en rad mål där personer sökt överklaga ett beslut från första instans angående deras unionsrättsliga rättigheter, trots att unionslagstiftningen i fråga inte föreskrev någon prövning i andra instans på nationell nivå. I dessa fall var det nödvändigt att granska nationella processuella bestämmelser om utformningen av en sådan överprövning i ljuset av effektivitetsprincipen. Två exempel från senare tid belyser domstolens förfaringssätt.

67. Sålunda gällde Belastingdienst/Toeslagen( ) en tredjelandsmedborgares överklagande av nationella myndigheters beslut om återbetalningskrav avseende bidrag till hyra och hälsovård. Den hänskjutande domstolen sökte vägledning om tolkningen av artikel 39 i direktiv 2005/85/EG( ) och artikel 13 i direktiv 2008/115, i förening med artiklarna 18, 19.2 och 47 i stadgan. Frågan var om dessa bestämmelser utgjorde hinder för nationell lagstiftning som, trots att den reglerade överklaganden av förstainstansdomar som fastställde beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd och en förpliktelse att återvända, inte gav automatisk suspensiv verkan åt detta rättsmedel även om den berörda personen hade åberopat en allvarlig risk för åsidosättande av principen om non-refoulement.

68. Domstolen fann i det fallet att, trots att inget av dessa direktiv innehöll regler om inrättande eller utformning av en andra domstolsnivå för överklaganden av beslut om avslag på ansökningar om internationellt skydd och återvändandebeslut,( ) så måste ”tolkningen av direktiv 2008/115 eller direktiv 2005/85, […] – som framgår av skäl 24 i det förra och skäl 8 i det senare direktivet – överensstämma med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns, särskilt i stadgan”.( ) Domstolen fortgick och analyserade de nationella bestämmelserna, varvid den tillämpade principerna om ekvivalens och effektivitet som måttstock, och fastställde att effektivitetsprincipen i det fallet inte innefattade krav som gick utöver grundläggande rättigheter, särskilt de rättigheter som garanteras av artikel 47 i stadgan.( ) Domstolen fann att båda principerna hade iakttagits.

69. Däremot ansåg domstolen i Sánchez Morcillo och Abril García,( ) som gällde tolkningen av artikel 7 i direktiv 93/13/EEG om oskäliga villkor i konsumentavtal( ) och artikel 47 i stadgan, att de aktuella nationella reglerna äventyrade effektiviteten av konsumentskyddet enligt direktiv 93/13.( ) Vid en bedömning av de nationella reglerna mot bakgrund av effektivitetsprincipen uttalade domstolen att skyldigheten för medlemsstaterna att säkerställa effektiviteten hos de rättigheter som parterna härledde från direktiv 93/13 (i det fallet, rätten till skydd mot användning av oskäliga avtalsklausuler) inbegriper ett krav på domstolsskydd, som också garanteras i den för den nationella domstolen bindande artikel 47 i stadgan. Detta skydd måste tillförsäkras både i fråga om utseende av domstolar som har behörighet att pröva och fatta beslut i förfaranden som grundas på unionsrätten, och vid utformningen av detaljerade processuella regler som avser sådana förfaranden.( )

70. Jag anser att domstolens synsätt i det senare målet kan tillämpas analogt i förevarande fall. När allt kommer omkring är det effektiviteten av den rättsliga prövningen av beslut om förvar som är avgörande för huruvida de materiella villkoren i artikel 8 och garantierna i artikel 9 i direktiv 2013/33, jämförda med artikel 47 i stadgan, ger sökande det skydd som är avsett.

71. Angående effektivitetsprincipen anser jag att följande aspekter av den situation som beskrivits av den hänskjutande domstolen är särskilt relevanta.

72. För det första kan automatisk avskrivning leda till godtycklig behandling av ett ärende. När appellationsinstansen inte har kunnat pröva ett överklagande av ett förvarsbeslut från första instans innan personen i fråga friges, uppstår en skillnad i behandling i förhållande till fall där sökanden förblivit i förvar. Även om grunderna för överklagande och de faktiska omständigheterna är desamma, kan sökanden i det senare fallet överklaga beslutet från första instans, medan sökanden i det första fallet inte skulle ha denna möjlighet.

73. För det andra skulle de administrativa myndigheterna, genom att helt enkelt frige den berörda personen, kunna ombesörja att appellationsdomstolen aldrig kan ompröva ett avgörande från första instans. Parternas likställdhet kan knappast anses respekterad i ett sådant fall.( ) I den mån det är de behöriga myndigheterna som underrättar domstolarna om att en sökande har frigetts, vilket medför att det rättsliga förfarandet automatiskt avskrivs, har dessa myndigheter dessutom möjlighet att hindra appellationsinstansen att fullgöra sina självständiga uppgifter. Om – såsom den hänskjutande domstolen har uppgett i beslutet om hänskjutande – ett överklagande avseende en rättsfråga i allmänhet når domstolen först efter det att sökanden har försatts på fri fot, medför den automatiska avskrivningen att den hänskjutande domstolen i verkligheten berövas möjligheten att ompröva lagligheten av det överklagade beslutet om förvar.

74. Det är i och för sig sant att artikel 9.3 i direktiv 2013/33 inte medför ett krav på en andra nivå för rättslig prövning, men när medlemsstater väljer att införa en sådan ytterligare nivå för omprövning i sina nationella system, måste de villkor på vilka omprövningen sker, som jag ser det, respektera den allmänna systematiken hos de garantier som säkerställs genom direktivet och genom artikel 47 i stadgan.

75. Här kan en nyttig jämförelse göras med domstolens tidiga avgörande i Sotgiu.( ) Det målet rörde tolkningen av undantaget från arbetstagares fria rörlighet vid anställning i offentlig tjänst enligt artikel 48.4 i EEG‑fördraget. Domstolen ansåg att de intressen som det undantaget tillåter medlemsstaterna att skydda kunde tillgodoses genom en möjlighet att inskränka tillträdet för utländska medborgare till vissa verksamheter i offentlig tjänst. Emellertid kunde den bestämmelsen inte utgöra tillräcklig grund för att rättfärdiga diskriminerande åtgärder avseende lön eller andra anställningsvillkor mot sådana arbetstagare när dessa en gång hade fått tillträde till offentlig tjänst.( )

76. På motsvarande sätt anser jag att en medlemsstat som faktiskt har infört en andra instans för omprövning av beslut om förvar, måste respektera garantierna i artikel 9 i direktiv 2013/33, jämförda med artikel 47 i stadgan, inklusive effektiv tillgång till rättslig prövning.

77. Jag har på annat håll föreslagit att, när en nationell åtgärd som omfattas av unionsrätten utgör en begränsning av rätten till ett effektivt rättsmedel vid en domstol eller ett domstolsliknande organ i den mening som avses i artikel 47 i stadgan, kan en sådan begränsning rättfärdigas endast om den är föreskriven i lag, om den respekterar det huvudsakliga innehållet i denna rättighet (under förbehåll av proportionalitet) och om den är nödvändig och verkligen svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av Europeiska unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. I ett sådant fall som det nu aktuella anser jag att det är nödvändigt att utföra den prövning som föreskrivs i artikel 52.1 i stadgan för att garantera den skyddsnivå som artikel 47 i stadgan tillförsäkrar enskilda personer. Att tillämpa en annan metod skulle leda till den oväntade (och enligt min mening oacceptabla) effekten att medlemsstater kunde undvika denna prövning enbart av det skälet att de agerade inom ramen för sin processuella autonomi, på ett område där unionslagstiftaren specifikt har framhållit vikten av rätten till ett effektivt rättsmedel.( )

78. Mot bakgrund av ovanstående anser jag att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet inte är förenlig med effektivitetsprincipen.

79. Hur förhåller det sig då med ekvivalensprincipen?

80. Den principen kräver att en talan som grundar sig på ett åsidosättande av nationell rätt och en liknande talan som grundar sig på ett åsidosättande av unionsrätten behandlas likvärdigt, men principen kräver däremot inte likvärdighet i fråga om nationella processuella regler som gäller i olika typer av förfaranden.( ) En tredjelandsmedborgare som söker internationellt skydd har i vissa avseenden en särskild ställning. Denna ställning påverkas exempelvis av såväl skyldigheter enligt internationell rätt som specifika unionsrättsliga bestämmelser.( ) Således är en tredjelandsmedborgare som söker internationellt skydd inom ramen för direktiv 2013/33 inte nödvändigtvis underkastad samma processuella regler som de som gäller för nationella angelägenheter.

81. Jag noterar att den hänskjutande domstolen i sitt beslut om hänskjutande har visat flera exempel på nationella förfaranden som innefattar domstolsprövning av förvar, till exempel omprövning av lagligheten av förvar som ålagts av polisen eller förvar i en hälsoinstitution. Vid första påseendet förefaller dessa förfaranden vara möjliga att jämföra med det förfarande som är aktuellt i det nationella målet. Emellertid ankommer det i sista hand på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida nationella processuella regler som införlivar direktivet kan jämföras med mera allmänna processuella regler angående förvar av enskilda. Som domstolen har framhållit, ”[v]ad angår frågan huruvida taletyperna är jämförbara, ankommer det på den nationella domstolen, som har direkt kunskap om de tillämpliga processuella reglerna, att avgöra i vilken mån taletyperna liknar varandra med hänsyn till saken, bakgrunden och de centrala delarna”.( )

Förslag till avgörande

82. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen besvarar den fråga om ställts av Nejvyšší správní soud (Högsta förvaltningsdomstolen, Tjeckien) enligt följande:

Artikel 9 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd, jämförd med artiklarna 6 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, ska tolkas så, att den utgör hinder för sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet, såtillvida denna lagstiftning medför ett krav på att nationella domstolar automatiskt ska avskriva ett domstolsförfarande som inletts av en person som söker internationellt skydd för att angripa ett beslut om att ta vederbörande i förvar, för det fall att personen har frigetts genom ett senare administrativt beslut innan domstolen har meddelat sitt avgörande.