Domstolens dom den 1 mars 1983. - Europeiska gemenskapernas kommission mot Belgien. - Fördragsbrott - Underlåtenhet att införliva första direktivet om kreditinstitut. - Mål 301/81.



Rättsfallssamling 1983 s. 00467

Svensk specialutgåva s. 00039

Finsk specialutgåva s. 00037



Sammanfattning

Parter

Föremål för talan

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1. Medlemsstater - skyldigheter - genomförande av direktiv - fördragsbrott - skäl grundat på den interna rättsordningen - otillåtlighet

(artiklarna 169 och 189 tredje stycket i EEG-fördraget)

2. Talan om fördragsbrott - motiverat yttrande - motivering - skyldighet - räckvidd

(artikel 169 i EEG-fördraget)

3. Medlemsstater - skyldigheter - genomförande av direktiv - frist för genomförande

(artikel 189 tredje stycket i EEG-fördraget)

4. Institutionernas rättsakter - direktiv - verkan

(artikel 189 tredje stycket i EEG-fördraget)

Sammanfattning

1. En medlemsstat kan inte åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att uppfylla skyldigheter som följer av gemenskapens direktiv.

2. För att en talan grundad på artikel 169 i fördraget skall tas upp till sakprövning krävs endast ett objektivt konstaterande av ett fördragsbrott och inte bevisning om någon som helst passivitet eller motstånd från den berörda medlemsstatens sida. Det yttrande som avses i ovan nämnda artikel skall anses som tillräckligt motiverat i rättslig mening, om det innehåller en sammanhängande redogörelse för de skäl som övertygat kommissionen om att den berörda staten underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt fördraget.

3. Medlemsstaternas regeringar deltar i det förberedande arbetet med utformningen av direktiven och måste följaktligen vara i stånd att inom den fastställda fristen utarbeta de lagbestämmelser som behövs för genomförandet av direktiven. Skulle emellertid tiden för genomförandet av ett direktiv visa sig otillräcklig, finns för den berörda medlemsstaten endast en möjlighet som är förenlig med gemenskapsrätten, nämligen den att inom gemenskapens ramar ta lämpliga initiativ

för att uppnå att den behöriga institutionen eventuellt förlänger fristen.

4. De enskildas rätt att vid domstol åberopa ett direktiv gentemot en medlemsstat som har underlåtit att vidta erforderliga nationella genomförandeåtgärder utgör en minimigaranti. Denna minimigaranti följer av den bindande karaktären hos den skyldighet som åläggs medlemsstaterna genom direktivens verkan enligt artikel 189 tredje stycket i fördraget och ger inte en medlemsstat rätt att underlåta att i rätt tid vidta lämpliga genomförandeåtgärder för att uppnå syftet med varje direktiv.

Parter

Mål 301/81

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Antonino Abate, juridisk rådgivare, i egenskap av ombud, biträdd av Hendrik van Lier, kommissionens rättstjänst, med delgivningsadress hos Oreste Montalto, kommissonens rättstjänst, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg, Luxemburg,

sökande,

mot

Belgien, företrätt av utrikesministern, genom ombudet Robert Hoebaer, direktör i ministeriet för utrikes angelägenheter, utrikeshandel och utvecklingssamarbete, biträtt av R. Geudens, rådgivare vid finansministeriet och J. Le Brun, rådgivare vid bankkommissionen, med delgivningsadress hos Belgiens ambassad, 4, rue des Girondins, Résidence Champagne, Luxemburg,

svarande.

Föremål för talan

Talan avser fastställelse av att Belgien har underlåtit att uppfylla en av sina skyldigheter enligt EEG-fördraget, genom att inte inom föreskriven tid sätta i kraft de bestämmelser som är nödvändiga för att följa direktiv 77/780/EEG av den 12 december 1977, om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (EGT L 322, s. 30, fransk version; svensk specialutgåva, del 06, volym 01).

Domskäl

1 Genom en ansökan som inkom till domstolens kansli den 30 november 1981, har Europeiska gemenskapernas kommission i enlighet med artikel 169 i EEG-fördraget väckt talan i syfte att få fastställt att Belgien underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt artikel 189 tredje stycket i fördraget genom att inte inom föreskriven tid anta de bestämmelser som är nödvändiga för att följa rådets direktiv 77/780 av den 12 december 1977 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (EGT L 322 s. 30, fransk version; svensk specialutgåva, del 06, volym 01).

2 Denna talan skall bedömas mot bakgrund av direktivets tillkomsthistoria och de händelser som föregick väckandet av talan om fördragsbrott.

3 Rådets direktiv 77/780 utgör den första etappen i en harmonisering av de grundläggande reglerna för bankverksamhet och tillsyn av sådan verksamhet. Syftet med denna harmonisering är att tillåta ett gradvist förverkligande av etableringsfrihet för kreditinstituten och en liberalisering av banktjänsterna. Direktivet uppställer i detta hänseende vissa minimivillkor för att kreditinstitut skall beviljas auktorisation, som måste respekteras av alla medlemsstater. För att göra det lättare att starta och driva verksamhet i kreditinstitut, syftar detta direktiv särskilt till att inskränka de diskretionära befogenheter som vissa tillsynsmyndigheter har i fråga om auktorisation av kreditinstitut.

4 Enligt artikel 14.1 i direktivet skulle medlemsstaterna sätta i kraft de bestämmelser som var nödvändiga för att följa direktivet inom 24 månader efter dagen för anmälan, vilken tidsfrist i föreliggande fall löpte ut den 15 december 1979. Direktivet ledde i Belgien till utarbetandet av ett lagförslag som ännu inte hade förelagts det belgiska parlamentet när talan om fördragsbrott väcktes av kommissionen.

5 Till sitt försvar har den belgiska regeringen först och främst understrukit omfattningen av de svårigheter av såväl teknisk och institutionell som politisk art vilka skulle förklara varför lagförslaget om införlivandet av direktivet med nationell rätt, trots regeringens ansträngningar, ännu inte har kunnat läggas fram för parlamentet. Dessutom skulle enligt regeringen speciella problem ha uppstått därigenom att man beslutat utnyttja direktivets existens för att omarbeta den belgiska banklagstiftningen rörande samtliga kreditinstitut.

6 Även om dessa omständigheter kan förklara svårigheterna att tillämpa direktivet, kan de inte undanröja det fördragsbrott som Belgien har blivit anklagat för. Enligt domstolens fasta rättspraxis kan inte en medlemsstat åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att uppfylla skyldigheter som följer av gemenskapens direktiv.

7 Den belgiska regeringen har dessutom gjort gällande att både det motiverade yttrandet och kommissionens stämningsansökan är otillräckligt motiverade, eftersom de varken hänvisar till svårigheterna i samband med direktivets tilllämpning eller till någon som helst passivitet eller motstånd från den belgiska statens sida när det gäller att tillämpa direktivet. Dessutom var enligt regeringen den tidsfrist som det motiverade yttrandet fastställt alltför kort.

8 I detta hänseende skall framhållas att för att en talan grundad på artikel 169 i fördraget skall tas upp till sakprövning krävs endast ett objektivt konstaterande av ett fördragsbrott och inte bevisning om någon som helst passivitet eller motstånd från den berörda medlemsstatens sida. Såsom domstolen redan har fastslagit skall det yttrande som avses i artikel 169 i fördraget anses som tillräckligt motiverat i rättslig mening, om det, såsom i detta fall innehåller en sammanhängande redogörelse för de skäl som övertygat kommissionen om att den berörda staten har underlåtit att uppfylla en av sina skyldigheter enligt fördraget. Därför var kommissionen inte skyldig att hänvisa till de eventuella svårigheterna i samband med tillämpningen av direktivet i den berörda medlemsstaten.

9 Slutligen gav direktivet medlemsstaterna en tidsfrist på 24 månader för att vidta genomförandeåtgärder. Det motiverade yttrandets tvåmånadersfrist utgjorde i det avseendet endast ytterligare en frist inom vilken medlemsstaten anmodades att upphöra med det fördragsbrott den blivit beskylld för. Dessutom väntade kommissionen nära två år efter avsändandet av det motiverade yttrandet med att föra ärendet vidare till domstolen. Under dessa omständigheter har Belgien förgäves invänt mot tvåmånadersfristen i det motiverade yttrandet.

10 Den belgiska regeringen har vidare anfört att talan skulle vara ogrundad eftersom den föreskrivna fristen på 24 månader för genomförandet av direktivet varit klart otillräcklig. Rådets direktiv 77/780 gav också enligt regeringen upphov till tolkningsproblem beträffande själva beskaffenheten av de skyldigheter som det ålägger medlemsstaterna, och beträffande vissa bestämmelsers direkta tillämplighet.

11 Det skall här framhållas att medlemsstaternas regeringar deltar i det förberedande arbetet med utformningen av direktiven och följaktligen måste vara i stånd att inom den fastställda fristen utarbeta de lagbestämmelser som behövs för genomförandet av direktiven. Skulle emellertid tiden för genomförandet av ett direktiv visa sig otillräcklig, finns för den berörda medlemsstaten endast en möjlighet som är förenlig med gemenskapsrätten, nämligen den att inom gemenskapens ramar ta lämpliga initiativ för att uppnå att den behöriga institutionen eventuellt förlänger fristen.

12 När det gäller svårigheterna att tolka direktivet, kan inte dessa ha varit sådana att de kunde ge den belgiska regeringen rätt att överskrida de tidsfrister som den själv accepterat, i synnerhet som regeringen hade andra möjligheter att få räckvidden av sina skyldigheter fastställd.

13 Även om några av direktivets bestämmelser var direkt tillämpliga befriade detta för övrigt inte den belgiska staten från dess skyldighet att genomföra direktivet genom att anta nationella bestämmelser. Som domstolen redan har anmärkt i domen av den 6 maj 1980 (kommissionen/Belgien, mål 102/79, Rec. s. 1487), utgör de enskildas rätt att vid domstol åberopa ett direktiv gentemot en försumlig medlemsstat en minimigaranti. Denna minimigaranti följer av den bindande karaktären hos den skyldighet som åläggs medlemsstaterna genom direktivens verkan enligt artikel 189 tredje stycket och ger inte en medlemsstat rätt att underlåta att i rätt tid vidta lämpliga genomförandeåtgärder för att uppnå syftet med varje direktiv.

14 I sitt svaromål har den belgiska regeringen slutligen anfört att de krav som ställs i direktivet redan uppfyllts antingen i den nationella lagstiftningen i egentlig mening eller i administrativa föreskrifter av allmän karaktär som offentliggjorts på vederbörligt sätt. I sin duplik har belgiska regeringen påpekat att dessa regler inte kan betraktas som endast administrativ praxis utan verkligen utgör administrativa föreskrifter. Först efter anmodan från domstolen har den belgiska regeringen den 11 oktober 1982 till domstolens kansli inkommit med ett dokument som i en bilaga återger de olika nationella bestämmelser som enligt regeringens uppfattning säkerställer direktivets genomförande i belgisk rätt.

15 I det avseendet skall dock konstateras att den belgiska regeringen gjort denna invändning först under domstolsförfarandet, medan den under hela det administrativa förfarandet begränsade sig till att förklara att en lag om genomförandet av det ifrågavarande direktivet var under utarbetande.

16 Detta förfarande överensstämmer inte med den skyldighet som artikel 14.1 i direktiv 77/780 ålägger medlemsstaterna och som innebär att medlemsstaterna genast skall lämna kommissionen all information som behövs om de åtgärder som vidtagits för att följa direktivet.

17 Den av kommissionen väckta talan syftar emellertid endast till att få fastställt att Belgien underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EEG-fördraget "genom att inte, inom föreskriven tid, sätta i kraft de bestämmelser som är nödvändiga för att följa rådets direktiv 77/780/EEG" och berör alltså inte den informationsskyldighet som framgår av artikel 14 i direktivet. Det är alltså inom denna ram som den belgiska regeringens invändning skall bedömas.

18 Invändningen skall emellertid lämnas utan avseende. Flera klara överträdelser av direktivet kan här anges som exempel. Först och främst framgår det att ingen för närvarande gällande författningstext ger uttryck åt de olika skyldigheter att anmäla de belgiska kontrollmyndigheternas beslut som föreskrivs i bl.a. artiklarna 3.7, 8.5 och 9.2 i direktivet.

19 Vad beträffar fullgörandet av skyldigheten för behöriga myndigheter i medlemsstaterna att förse varandra med all information som är ägnad att underlätta tillsynen av kreditinstituten (artikel 7 i direktivet), har Belgien gjort gällande att en sådan skyldighet är inskriven i artikel 40 i den kungliga förordningen nr 185 av den 9 juli 1935. Den nämnda artikeln befriar visserligen ledamöterna i bankkommissionen och revisorerna från deras tystnadsplikt när de lämnar information till en utländsk tillsynsmyndighet, men den medför ingen skyldighet för de belgiska myndigheterna att samarbeta med andra medlemsstaters myndigheter.

20 Det av den belgiska regeringen tillhandahållna dokumentet innehåller vidare ingen hänvisning till någon genomförandebestämmelse till artikel 5 i direktivet, vilken artikel behandlar rätten för en filial till ett kreditinstitut att använda samma firma som institutet brukar i den medlemsstat i vilken huvudkontoret finns. Slutligen har vissa bestämmelser om återkallelse av auktorisation (artikel 8), inte heller någon motsvarighet i belgisk rätt. Detta gäller t. ex. bestämmelsen att myndigheterna kan återkalla auktorisationen för ett institut, om detta inte utnyttjar auktorisationen inom 12 månader.

21 Det skall alltså fastställas att Belgien genom att inte inom föreskriven tid anta de bestämmelser som är nödvändiga för att följa rådets direktiv 77/780 av den 12 december 1977, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget.

Beslut om rättegångskostnader

22 I enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

23 Svaranden har tappat målet och skall därför ersätta rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

följande:

1) Genom att inte inom föreskriven tid anta de bestämmelser som är nödvändiga för att följa rådets direktiv 77/780 av den 12 december 1977 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (EGT L 322 s. 30) har Belgien underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget.

2) Svaranden skall ersätta rättegångskostnaderna.