Förslag till avgörande av generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer föredraget den 16 januari 2001. - Brottmål mot Christina Bellamy och English Shop Wholesale SA, civilrättsligt ansvarig. - Begäran om förhandsavgörande: Tribunal de première instance de Bruxelles - Belgien. - Fri rörlighet för varor - Åtgärder med motsvarande verkan - Saluföring av bröd - Reklam för livsmedel. - Mål C-123/00.



Rättsfallssamling 2001 s. I-02795



Generaladvokatens förslag till avgörande

1. Tribunal de première instance de Bruxelles (Belgien) har i enlighet med artikel 234 EG ställt en fråga om tolkningen av artiklarna 28 EG och 30 EG för att få klarhet i huruvida belgiska bestämmelser, enligt vilka dels försäljning av bröd med en salthalt som överstiger 2 procent, dels reklam för livsmedel som antyder att dessa har speciella egenskaper när alla liknande varor har sådana egenskaper är förbjudna, samt bestämmelser enligt vilka uppgifterna "hel" och "pastöriserad" skall finnas på förpackningar för färsk mjölk, utgör kvantitativa importrestriktioner eller åtgärder med motsvarande verkan.

I - Bakgrunden i målet vid den nationella domstolen

2. Christina Bellamy, verkställande direktör för företaget SA English Shop Wholesale som importerar livsmedel från Förenade Kungariket och säljer dem i detaljhandelsledet i Belgien, dömdes i sin utevaro i december 1998 för att åren 1994 och 1995 ha överträtt bestämmelser i den kungliga förordningen av den 2 september 1985 om bröd och andra bageriprodukter (nedan kallad den kungliga förordningen av år 1985), bestämmelser i den kungliga förordningen av den 17 april 1980 om reklam för livsmedel (nedan kallad den kungliga förordningen av år 1980) och artikel 14 i lagen av den 24 januari 1977 om skydd för konsumenternas hälsa (nedan kallad lagen av år 1977).

Överträdelserna bestod i försäljning av bröd med en salthalt om 2,88 procent i strid med artikel 3.2 i den kungliga förordningen av år 1985, i presentation av färsk pastöriserad helmjölk som om den hade särskilda egenskaper genom att i strid med artikel 4.2 i den kungliga förordningen av år 1980 ange att produkten varken innehöll tillsatser eller konserveringsmedel och i försäljning av mjölk kallad "Breakfast milk" utan beteckningen "färsk pastöriserad helmjölk".

3. Christina Bellamy överklagade domen och hävdade att åtalet stred mot bestämmelser i Europeiska gemenskapens lagstiftning och särskilt mot artikel 28 EG.

II - Tolkningsfrågorna

4. För att lösa tvisten ställde den nationella domstolen följande tolkningsfrågor till domstolen:

"1) Är artikel 1.3 och artikel 8 i den kungliga förordningen av den 2 september 1985 om bröd och andra bageriprodukter och artikel 14 i lagen av den 24 januari 1977 om skydd för konsumenternas hälsa vad gäller livsmedel och andra varor förenliga med artikel 28 ..., och kan de vara berättigade enligt artikel 30 i [fördraget om Europeiska unionen], såvitt de innehåller ett förbud mot saluföring av bröd med en salthalt av natriumklorid som överstiger 2,0 procent av torrvaran?

2) Är artikel 1.3 och artikel 8 i den kungliga förordningen av den 2 september 1985 om bröd och andra bageriprodukter och artikel 14 i lagen av den 24 januari 1977 om skydd för konsumenternas hälsa vad gäller livsmedel och andra varor förenliga med artikel 28 i fördraget om Europeiska unionen, och kan de vara berättigade enligt artikel 30 i samma fördrag?

3) Är artikel 4.2 och artikel 5 i den kungliga förordningen av den 17 april 1980 om reklam för livsmedel och artikel 14 i lagen av den 24 januari 1977 om skydd för konsumenternas hälsa vad gäller livsmedel och andra varor förenliga med artikel 28 i fördraget om Europeiska unionen, och kan de vara berättigade enligt artikel 30 i samma fördrag?"

5. Jag vill klarlägga att trots att det i beslutet om hänskjutande begärs en tolkning av artiklarna 28 och 30 i fördraget om Europeiska unionen avses i själva verket artiklarna 28 och 30 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen i deras numrering och lydelse enligt Amsterdamfördraget.

III - Förfarandet vid domstolen

6. Klaganden i målet vid den nationella domstolen samt kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden i detta förfarande inom den tid som föreskrivs i artikel 20 i EG-stadgan för domstolen. Eftersom ingen av de berörda har begärt att få yttra sig muntligt, har domstolen i enlighet med artikel 104.4 i sina rättegångsregler beslutat att inte hålla någon förhandling.

IV - Prövning av tolkningsfrågorna

A. Den första tolkningsfrågan

7. Den nationella domstolen vill genom denna fråga få klarhet i huruvida en tillämpning av en medlemsstats lagstiftning, enligt vilken försäljning i medlemsstaten av bröd och andra bageriprodukter med en salthalt som överstiger 2 procent av torrvaran när de har lagligen framställts och saluförts i en annan medlemsstat är förbjuden, strider mot artikel 28 EG. Om svaret är jakande önskar den nationella domstolen få klarhet i om bestämmelserna kan vara berättigade enligt artikel 30 EG.

8. Enligt artikel 28 EG skall kvantitativa restriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan vara förbjudna mellan medlemsstaterna. I artikel 30 EG fastställs att bestämmelserna i artiklarna 28 och 29 inte skall hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas bland annat på hänsyn till intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, under förutsättning att de inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.

9. Denna fråga har enligt vad som anges i beslutet om hänskjutande ställts till följd av det bötesstraff som Christina Bellamy ådömdes för att ha överträtt artikel 1.3 och artikel 8 i den kungliga förordningen av år 1985 och artikel 14 i lagen av år 1977. Jag måste för klarhetens skull påpeka att kravet avseende maximal salthalt i bröd finns i artikel 3.2 i den kungliga förordningen av år 1985 och inte i vare sig artikel 1.3 eller artikel 8.

10. Domstolen har redan besvarat denna fråga i domen i målet Van der Veldt, vilken meddelades på begäran av en annan belgisk domstol som hade att pröva omständigheter liknande de här beskrivna.

11. I denna dom fastslog domstolen att det i avsaknad av gemensamma eller harmoniserade bestämmelser om tillverkning och saluföring av bröd och andra bageriprodukter åligger medlemsstaterna att anta samtliga bestämmelser om innehåll, tillverkning och saluföring av sådana varor, under förutsättning att dessa bestämmelser varken medför en diskriminering av importerade varor eller ett hinder för importen av varor från andra medlemsstater.

12. Kravet att bröd och andra bageriprodukter maximalt får ha en viss salthalt i torrvaran kan leda till att sådana varor från andra medlemsstater inte kan saluföras i medlemsstaten. Om inte samma krav ställs på tillverkningen skulle nämligen uppfyllandet av detta krav innebära att tillverkningen måste anpassas med avseende på varornas destination, varför deras rörlighet skulle hindras.

Domstolen fastslog därför att tillämpningen av en medlemsstats lagstiftning enligt vilken saluföring av bröd och andra bageriprodukter med en salthalt som överstiger 2 procent av torrvaran är förbjuden på varor som lagligen har tillverkats och saluförts i en annan medlemsstat utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion enligt nuvarande artikel 28 EG.

13. Jag anser att domstolens rättsliga grunder för att avfärda att de belgiska bestämmelserna skulle kunna vara berättigade av intresset att skydda folkhälsan är riktiga. I målet hävdade de nationella myndigheter som var ansvariga för hälsovårdspolitiken att med den nederländska bestämmelsen om salthalt i bröd skulle det dagliga intaget av salt uppgå till 3,1 gram, vilket är alltför stort.

Enligt domen var det emellertid inte visat genom så generella överväganden att en ökning av saltkonsumtionen i sådana kvantiteter skulle innebära en fara för människors hälsa. Dessutom skall, trots att det är tillräckligt att det endast föreligger en risk för konsumenterna för att lagstiftningen skall anses förenlig med kraven i nuvarande artikel 30, risken inte bedömas utifrån överväganden av allmän karaktär utan grundas på lämpliga vetenskapliga undersökningar. Eftersom inga sådana uppgifter som den belgiska lagstiftaren skulle ha kunnat stödja sig på hade förts fram, fastslog domstolen att lagstiftaren i stället för att förbjuda och införa straffrättsliga sanktionsåtgärder för saluföring av bröd med en salthalt som överstiger 2 procent skulle ha kunnat föreskriva en lämplig märkning som ger konsumenterna den önskade informationen om varans innehåll, vilken lösning skulle ha uppfyllt målet att skydda folkhälsan och framkallat mindre betydande begränsningar för varors fria rörlighet.

14. I det mål som jag nu behandlar har inte förts fram några nya argument som kan visa att bestämmelserna är nödvändiga för att skydda folkhälsan eller står i proportion till detta mål. Det skall följaktligen fastslås dels att tillämpningen av en medlemsstats lagstiftning, enligt vilken saluföring på dess territorium av bröd och andra bageriprodukter med en salthalt som överstiger 2 procent av torrvaran är förbjuden när dessa varor lagligen har framställts och saluförts i en annan medlemsstat, strider mot artikel 28 EG, dels att denna lagstiftning inte kan anses berättigad enligt artikel 30 EG med hänsyn till skyddet för folkhälsan.

B. Den andra tolkningsfrågan

15. Jag måste medge att jag är förvånad över denna frågas lydelse, vilken till stor del överensstämmer med den första, även om den inte innehåller någon hänvisning till maximal salthalt i bröd.

När jag går igenom den nationella lagstiftning som anges i beslutet om hänskjutande konstaterar jag att särskilt bröd definieras i artikel 1.3 i den kungliga förordningen av år 1985, att enligt artikel 8 utreds, väcks åtal för och ådöms straff för överträdelser av förordningens bestämmelser i enlighet med lagen om skydd för konsumenterna och att det i artikel 14 i denna lag fastställs att den som tillverkar eller importerar och den som, utan att vara tillverkare eller importör, uppsåtligen saluför livsmedel eller andra varor som avses i denna lag döms till fängelse i lägst en vecka och högst sex månader och böter om 50 000 franc eller till ett av dessa straff.

Den nationella domstolen har frågat om denna lagstiftning överensstämmer med artikel 28 EG och om den kan vara berättigad enligt artikel 30 EG.

16. Som kommissionen helt riktigt har påpekat i sitt yttrande framgår det av den nationella domstolens redogörelse för omständigheterna att den tvist som skall avgöras inte rör tillämplig lagstiftning och inte heller karaktären av de straff som de tilltalade ådöms eller böternas storlek samt att definitionen av bröd inte diskuteras.

17. Domstolen har poängterat vikten av att den nationella domstolen anger de närmare skälen till att den frågar sig hur gemenskapsrätten skall tolkas och till att den ställer tolkningsfrågor och har ansett det nödvändigt att den nationella domstolen ger en viss förklaring till att den begär tolkning av just dessa regler i gemenskapsrätten och vilket samband den anser att det finns mellan dessa regler och de nationella regler som är tillämpliga i tvisten.

18. Med hänsyn till att den hänskjutande domstolen inte har tillhandahållit några sådana förklaringar och till att Christina Bellamy och S.A. English Shop Wholesale anklagas för att ha överträtt förbudet i artikel 3.2 i denna kungliga förordning, vilken fråga är föremål för den första tolkningsfrågan, anser jag att domstolen skall avstå från att svara på den fråga som har ställts i andra hand.

C. Den tredje tolkningsfrågan

19. Genom denna fråga, som måste formuleras om, önskar Tribunal de première instance de Bruxelles få klarlagt om en bestämmelse som den i artikel 4.2 i den kungliga förordningen av år 1980, vilken innehåller ett förbud mot att presentera en märkesvara så att det framstår som om den har särskilda egenskaper när dessa är desamma som för alla liknande produkter, strider mot artikel 28 EG. Den nationella domstolen önskar också få klarhet i huruvida denna bestämmelse i fördraget innebär ett förbud mot tillämpningen av en nationell bestämmelse som den i artikel 5 i samma kungliga förordning, enligt vilken en i förekommande fall i lag eller annan författning fastställd beteckning tydligt skall anges i samtliga reklamtexter för livsmedel för att undvika att konsumenterna vilseleds beträffande livsmedlets egenskaper. Om svaret är jakande måste det undersökas om denna nationella lagstiftning kan vara berättigad enligt artikel 30 EG.

20. Enligt domstolens rättspraxis förstås med åtgärder med motsvarande verkan, vilka är förbjudna enligt nuvarande artikel 28, sådana hinder för den fria rörligheten för varor som följer av bestämmelser rörande de villkor som sådana varor skall uppfylla (till exempel avseende benämning, form, storlek, vikt, sammansättning, utformning, märkning och förpackning). Detta gäller även om bestämmelserna tillämpas utan åtskillnad på alla varor såvitt de inte kan motiveras av ett mål av allmänt intresse som går före intresset av denna fria rörlighet.

Domstolen har också fastställt att det framgår av denna artikel 28 EG att en tillämpning av nationella bestämmelser, som antagits i avsaknad av gemensamma eller harmoniserade bestämmelser på varor som importerats från andra medlemsstater i vilka de lagligen har tillverkats och saluförts, är förenlig med fördraget endast om bestämmelserna är nödvändiga för att uppfylla något av de skäl hänförliga till allmänintresset som anges i nuvarande artikel 30 eller för att uppfylla tvingande krav avseende bland annat gott handelsskick och konsumentskydd.

Det är emellertid inte längre möjligt att åberopa artikel 30 EG när det finns gemenskapsdirektiv som antagits enligt artikel 100 i EG-fördraget (nu artikel 94 EG) i vilka föreskrivs harmonisering av de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa skydd för människors och djurs hälsa och i vilka utformas gemenskapsförfaranden för kontroll av att de efterlevs. Lämpliga kontroller och skyddsåtgärder måste vidtas inom den ram som angetts i dessa harmoniseringsdirektiv.

21. Som kommissionen har påpekat i sitt yttrande utgör direktiv 79/112/EEG (nedan kallat direktiv 79/112) den första etappen i harmoniseringen för att efter hand undanröja samtliga hinder för fri rörlighet för livsmedel som uppkommer på grund av skillnader mellan medlemsstaternas lagstiftning om märkning. Vidare harmoniseras regler om värmebehandling av konsumtionsmjölk genom direktiv 92/46/EEG, som i bilaga C, kapitel III, innehåller regler om förpackning och emballering.

22. Enligt artikel 2.1 a i direktiv 79/112 får märkningen och dess närmare utformning inte vara sådan att den på ett avgörande sätt skulle kunna vilseleda köparen, i synnerhet i) om vad som är utmärkande för livsmedlet, särskilt dess slag, identitet, egenskaper, sammansättning, kvantitet, hållbarhet, ursprung eller härkomst, framställnings- eller produktionsmetod, ii) genom att tillskriva livsmedlet verkningar eller egenskaper som det inte har, iii) genom att antyda att livsmedlet har speciella egenskaper, då i själva verket alla liknande livsmedel har sådana egenskaper.

23. Genom artikel 4.2 i den kungliga förordningen av år 1980, som innehåller ett förbud mot att i reklam för livsmedel få det att framstå som om dessa har speciella egenskaper när i själva verket alla liknande livsmedel har sådana egenskaper, införlivas bestämmelsen i artikel 2.1 a iii i direktiv 79/112 med nationell rätt.

24. Detta innebär således att en nationell bestämmelse som den i artikel 4.2 i den kungliga förordningen av år 1980 inte strider mot artikel 28 EG och artikel 2 i direktiv 79/112.

25. Skyldigheten att använda en fastställd beteckning i all reklam för att undvika att köparen vilseleds, vilken skyldighet föreskrivs i artikel 5 i den kungliga förordningen av år 1980, har i tvisten vid den nationella domstolen tillämpats på pastöriserad helmjölk kallad "Breakfast Milk" på grund av att uppgiften "färsk pastöriserad helmjölk" saknades.

26. Precis som kommissionen drar jag av de faktiska omständigheter för vilka den nationella domstolen har redogjort den slutsatsen att, i förevarande fall, artikel 5 i den kungliga förordningen har tillämpats på märkningen av mjölkförpackningen. Den föreskrivna skyldigheten avser varans egenskaper och gäller inte reklamtexter. Eftersom reklamtext skiljer sig från varan i sig och dess förpackning, utgör reklamen en sådan "försäljningsform" som avses i punkt 16 i domen i målet Keck och Mithouard och som faller utanför tillämpningsområdet för artikel 28 EG.

27. Enligt artikel 3.1.1 i direktiv 79/112 finns det namn under vilket varan säljs bland de uppgifter som är obligatoriska vid märkning av livsmedel. När artikel 5 i den kungliga förordningen av år 1980 tillämpas på märkning av livsmedel innebär det således endast att direktivets bestämmelse genomförs i nationell rätt.

28. Det återstår att undersöka om gemenskapsreglerna utgör hinder för att en medlemsstat vad gäller mjölk som säljs under namnet "Breakfast Milk" kräver att uppgifterna "hel" och "pastöriserad" skall ingå i det namn under vilket varan säljs.

I artikel 5.2 i direktiv 79/112 föreskrivs att inget varumärke, märkesnamn eller fantasinamn får användas i stället för det namn under vilket varan säljs.

Enligt artikel 2.2 i förordning (EG) nr 2597/97 (nedan kallad förordning nr 2597/97) framgår varubeteckningarna för mjölkprodukter av artikel 3 i vars första punkt föreskrivs att det i mjölkens varubeteckning skall anges om det är fråga om obehandlad mjölk, helmjölk, mellanmjölk eller skummjölk.

29. När det gäller kravet att uppgiften "pastöriserad" skall finnas på förpackningen krävs enligt artikel 5.3 i direktiv 79/112 att det namn under vilket varan säljs skall omfatta eller åtföljas av uppgifter om livsmedlets fysiska tillstånd eller den särskilda behandling som livsmedlet fått (till exempel pulvrisering, frystorkning, djupfrysning, koncentrering, rökning) i samtliga fall där avsaknaden av sådan information skulle kunna skapa förvirring hos köparen.

Trots att pastöriseringsbehandling inte nämns bland exemplen håller jag med kommissionen om att den skall anses som en särskild behandling som livsmedlet fått och att den omständigheten att den inte omfattas av det namn under vilket varan säljs kan innebära att konsumenterna vilseleds.

30. Vidare skall medlemsstaterna enligt artikel 5 i direktiv 92/46 se till att värmebehandlad konsumtionsmjölk får släppas ut på marknaden endast om den uppfyller bland annat kraven att den skall ha behandlats på det sätt som föreskrivs i kapitel I A i bilaga C, vara märkt i enlighet med kapitel IV i bilaga C och ha förpackats i enlighet med kapitel III i bilaga C vid den behandlingsanläggning där mjölken har genomgått den slutliga behandlingen. Enligt punkt 5 i kapitel III i bilaga C till detta direktiv, vilket kapitel innehåller bestämmelser om förpackning och emballering, krävs att driftsledaren eller chefen för anläggningen skall se till att, utöver den information som krävs enligt kapitel IV, information för kontrolländamål om karaktären av och dagen för den värmebehandling som den råa mjölken har genomgått och den temperatur som pastöriserad mjölk skall förvaras vid klart och tydligt visas på mjölkens och de mjölkbaserade produkternas förpackning.

31. Mot bakgrund av dessa bestämmelser drar jag slutsatsen att kravet i artikel 5 i den kungliga förordningen av år 1980 inte kan anses strida mot gemenskapsrätten från den tidpunkt då uppgifterna "hel" och "pastöriserad" föreskrevs genom förordning nr 2597/97 och genom direktiv 79/112 och 92/46, vilka antogs för att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning.

Således skall den nationella domstolen få svaret att en nationell bestämmelse som artikel 5 i den kungliga förordningen av den 17 april 1980, enligt vilken en i sin tur i lag eller andra författningar fastställd beteckning skall anges tydligt i reklamtexter för livsmedel, inte strider mot artikel 28 EG och artikel 5 i direktiv 79/112.

V - Förslag till avgörande

32. Med hänsyn till det anförda föreslår jag att domstolen skall lämna följande svar på tolkningsfrågorna från Tribunal de première instance de Bruxelles:

1) Tillämpningen av en medlemsstats lagstiftning, enligt vilken saluföring på dess territorium av bröd och andra bageriprodukter med en salthalt som överstiger 2 procent av torrvaran när de har lagligen tillverkats och saluförts i en annan medlemsstat är förbjuden, strider mot artikel 28 EG. Denna lagstiftning kan inte anses berättigad enligt artikel 30 EG av intresset att skydda folkhälsan.

2) En sådan nationell bestämmelse som artikel 4.2 i den kungliga förordningen av den 17 april 1980, enligt vilken sådan reklam är förbjuden som antyder att livsmedel har speciella egenskaper när alla liknande varor har sådana egenskaper, strider inte mot artikel 28 EG och artikel 2 i rådets direktiv 79/112/EEG av den 18 december 1978 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning, presentation och reklam i fråga om livsmedel.

En sådan nationell bestämmelse som artikel 5 i den kungliga förordningen av den 17 april 1980, enligt vilken en i sin tur i lag eller annan författning fastställd beteckning, såsom uppgifterna "hel" och "pastöriserad" för en vara med sådana egenskaper, tydligt skall anges i alla reklamtexter för livsmedel, strider inte mot artikel 28 EG och artikel 5 i direktiv 79/112.