Förslag till avgörande av generaladvokat Stix-Hackl föredraget den 5december2002. - Europeiska kommissionen mot Portugisiska republiken. - Fördragsbrott - Ofullständigt införlivande av direktiv 89/391/EEG - Arbetstagares säkerhet och hälsa. - Mål C-425/01.



Rättsfallssamling 2003 s. I-06025



Generaladvokatens förslag till avgörande

I - Inledning

1. I detta mål har kommissionen yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 4, 10, 11 och 12 i rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet (nedan kallat direktivet).

2. Kommissionen har påtalat att det saknas regler för ett förfarande för val av arbetstagarrepresentanter med ett särskilt ansvar för arbetstagarnas säkerhet och hälsa (nedan kallade särskilda arbetstagarrepresentanter).

II - Tillämpliga bestämmelser

A - Direktiv 89/391/EEG

3. Enligt artikel 3 c avses med

"arbetstagarrepresentanter med särskilt ansvar för arbetstagarnas säkerhet och hälsa, varje person, som i enlighet med nationell lagstiftning och/eller praxis har utsetts, valts eller utnämnts att representera arbetstagarna i arbetarskyddsfrågor ...".

4. Artikel 4.1 har följande lydelse:

"Medlemsstaterna skall vidta tillräckliga åtgärder för att säkerställa att arbetsgivare, arbetstagare och arbetstagarrepresentanter omfattas av sådana lagar och andra författningar som behövs för att bestämmelserna i detta direktiv skall kunna genomföras i praktiken."

5. Artiklarna 10-12 innehåller bestämmelser om de särskilda arbetstagarrepresentanternas rättigheter.

B - Den nationella lagstiftningen

6. 10 § i förordning nr 441/91 av den 14 november 1991 (nedan kallad förordningen) har följande lydelse:

"Arbetstagarrepresentanter

1) Arbetstagarna väljer, genom direkta och hemliga val enligt d'Hondts system, arbetstagarrepresentanter med särskilt ansvar för arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet.

2) Valbara är endast de personer som är upptagna på listor upprättade av fackliga organisationer som företräder arbetstagarna i företaget eller listor undertecknade av minst 20 procent av arbetstagarna i företaget; ingen arbetstagare får skriva på eller kandidera på mer än en lista.

3) Varje lista får endast uppta så många kandidater och ersättare för dessa som motsvarar det antal representanter som skall väljas.

4) Antalet arbetstagarrepresentanter får inte vara fler än

a) en i företag med mindre än 61 arbetstagare,

b) två i företag med 61 till 150 arbetstagare,

c) tre i företag med 151-300 arbetstagare,

d) fyra i företag med 301-500 arbetstagare,

e) fem i företag med 501-1 000 arbetstagare,

f) sex i företag med 1 001-1 500 arbetstagare,

g) sju i företag som har mer än 1 500 arbetstagare.

5) Arbetstagarrepresentanterna utses för tre år.

6) Om en arbetstagarrepresentant frånträder sitt uppdrag eller inte längre kan fullgöra detta kan en ersättare väljas från kandidater och ställföreträdare för dessa enligt turordningen mellan dessa på vederbörande lista.

7) Arbetstagarrepresentant som avses i punkterna ovan har rätt att vara ledig fem timmar per månad för att kunna fullgöra sitt uppdrag.

8) Ledighet enligt punkt 7 får inte beviljas utöver ledighet som arbetstagaren har rätt till i egenskap av medlem i andra organ som företräder arbetstagarna."

7. 23 § punkt 2 b i förordningen innehåller bestämmelser som utgör rättslig grund för antagande av regler för ett förfarande för val av de särskilda arbetstagarrepresentanterna.

III - Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen

8. Medlemsstaterna skulle senast den 31 december 1992 ha införlivat direktivet med sin nationella lagstiftning.

9. Efter klagomål fann kommissionen att direktivet inte hade införlivats med portugisisk rätt på ett korrekt sätt, eftersom inga regler för ett förfarande för val av de särskilda arbetstagarrepresentanterna hade antagits. Kommissionen uppmanade därför i skrivelse av den 26 januari 2000 Republiken Portugal att inkomma med yttrande inom två månader.

10. Då kommissionen ansåg att den portugisiska regeringens svarsskrivelse av den 4 april 2000 inte undanröjt dess betänkligheter, riktade kommissionen den 2 februari 2001 ett motiverat yttrande till Republiken Portugal i vilket den påtalade att avsaknaden av regler för förfarandet för val av de särskilda arbetstagarrepresentanterna utgjorde en överträdelse av artiklarna 4, 10, 11 och 12 i direktivet. Kommissionen uppmanade Republiken Portugal att inom två månader - alltså senast den 2 april 2001 - vidta nödvändiga åtgärder. Den portugisiska regeringen svarade i skrivelse av den 18 juni 2001 att den ansåg att inga ytterligare regler för valförfarandet behövdes för uppfyllande av de skyldigheter som följer av direktivet.

11. Eftersom kommissionen fann att Republiken Portugal inte uppfyllt sina skyldigheter, har den, genom ansökan av den 22 oktober 2001, som inkom till domstolens kansli den 29 oktober samma år, med stöd av artikel 226 EG väckt talan mot Republiken Portugal.

12. Kommissionen har yrkat att domstolen skall

1) fastställa att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 4, 10, 11 och 12 i direktiv 89/391/EEG,

2) förplikta Republiken Portugal att ersätta rättegångskostnaderna.

IV - Prövning av grunden för talan

A - Parternas argument

13. Kommissionen har anfört att Republiken Portugal genom att inte ha utfärdat några regler för förfarandet för val av de särskilda arbetstagarrepresentanterna har hindrat arbetstagarna och deras representanter från att utöva sina rättigheter enligt artiklarna 4, 10, 11 och 12 i direktivet och därigenom satt arbetstagarnas säkerhet och hälsa på arbetsplatsen på spel.

14. Kommissionen har åberopat domstolens fasta rättspraxis enligt vilken det för att kravet på rättssäkerhet skall anses vara uppfyllt vid genomförandet av direktiv i nationell lagstiftning är särskilt viktigt att rättsläget är klart och exakt för enskilda, så att de ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter och vid behov kan åberopa dessa vid de nationella domstolarna. Eftersom det saknas regler för ett förfarande för val av de särskilda arbetstagarrepresentanterna, ges arbetstagarna enligt kommissionen inte möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter och i förekommande fall inte heller att genomdriva dessa på rättslig väg.

15. I 10 § i förordningen föreskrivs enligt kommissionen visserligen vissa principer för val av särskilda arbetstagarrepresentanter. De väsentliga villkoren för ett korrekt val av de särskilda arbetstagarrepresentanterna fastställs emellertid först genom lagstiftning om ett valförfarande. Enligt kommissionen saknar gällande rätt i Portugal regler om exempelvis rösträtt, valets offentlighet, valnämnd, rösträkning, tillkännagivande av valresultatet och möjlighet att överklaga valet. Därigenom hindras arbetstagarna enligt kommissionen från att genomföra val av särskilda arbetstagarrepresentanter.

16. Kommissionen har anfört att de särskilda arbetstagarrepresentanterna enligt de uppgifter som är tillgängliga för den väljs endast i ett fåtal företag i Portugal, vilket enligt kommissionen beror på avsaknaden av lagstiftning om ett valförfarande. Gentemot den portugisiska regeringens påstående att särskilda arbetstagarrepresentanter har valts i olika företag i Portugal trots att lagstiftning om valförfarandet fortfarande saknas har kommissionen invänt att den portugisiska regeringen inte har lämnat några uppgifter om hur många eller vilka företag detta gäller. Följaktligen kan kommissionen inte kontrollera om det är fråga om gängse praxis eller om en företeelse i endast ett fåtal företag. Det finns därför enligt kommissionen inte någon garanti för att valen i fråga genomförs överallt i Portugal och för att de särskilda arbetstagarrepresentanterna kan fullgöra sina uppdrag.

17. Genom att skapa en rättslig grund för antagande av regler för ett valförfarande (23 § punkt 2 b i förordningen) och till kommissionen uppge att ett utkast till sådana regler redan är under utarbetande har Republiken Portugal för övrigt, enligt kommissionen, redan medgivit att de principer som har angetts i 10 § i förordningen behöver kompletteras genom lagstiftning om ett valförfarande.

18. Den portugisiska regeringen anser att de skyldigheter som följer av artikel 4 i direktivet har fullständigt genomförts i Portugal genom 10 § i förordningen som gör det möjligt för arbetstagarna att välja de särskilda arbetstagarrepresentanterna så att dessa kan utöva sina rättigheter enligt artiklarna 10-12 i direktivet.

19. 10 § i förordningen gäller för alla företag inom både den offentliga och privata sektorn och statliga företag, och motsvarande bestämmelser finns för den statliga förvaltningen. Paragrafen innehåller enligt den portugisiska regeringen alla de bestämmelser som behövs för ett demokratiskt val och omfattar även de särskilda arbetstagarrepresentanternas rättsliga ställning, nämligen

- val anordnas av företagen (punkterna 2 och 4),

- alla arbetstagare i företaget är aktivt och passivt röstberättigade (punkt 1 och slutet av punkt 2),

- valbara är personer som upptagits på särskilda listor (punkt 2),

- rätten att föreslå de valbara personerna tillkommer fackliga organisationer som representerar alla eller åtminstone 20 procent av arbetstagarna i företaget (punkt 2),

- antal kandidater och ersättare för dessa på varje lista (punkt 3),

- det högsta antalet särskilda arbetstagarrepresentanter i varje företag (punkt 4),

- det system enligt vilket de särskilda arbetstagarrepresentanterna skall väljas (d'Hondt) anges (punkt 1).

Dessutom anges i paragrafen

- de särskilda arbetstagarrepresentanternas mandattid (punkt 5),

- skälen och förfarandet för att ersätta en särskild arbetstagarrepresentant (punkt 6),

- det antal arbetstimmar per månad som en arbetstagarrepresentant har rätt att vara ledig för att kunna fullgöra sitt uppdrag (punkterna 7 och 8).

20. I 23 § punkt 2 b i förordningen finns bindande bestämmelser om att regler för ett valförfarande skall antas. Sådana regler har visserligen ännu inte antagits. Till skillnad från kommissionen anser den portugisiska regeringen emellertid att detta ingalunda hindrar arbetstagarna från att välja de särskilda arbetstagarrepresentanterna. Den valrätt som krävs för detta följer enligt den portugisiska regeringen nämligen direkt av 10 § punkterna 1 och 2 i förordningen.

21. Därutöver är det enligt den portugisiska regeringen säkerställt att företagsledningen inte kan hindra vare sig ett sådant val eller arbetstagarrepresentanterna i fråga från att utöva sina rättigheter. Redan enligt den allmänna arbetsrätten råder det nämligen förbud för företagsledningen att vidta åtgärder som hindrar eller bestraffar utövande av arbetstagarnas rättigheter. Den portugisiska regeringen har framhållit att uppsägning enligt portugisisk arbetsrätt endast kan ske på grund av sakliga skäl och att det är olagligt att säga upp en arbetstagare eller en arbetstagarrepresentant av det skälet att vederbörande har utövat sina rättigheter.

22. Kommissionens kritik av Republiken Portugal för att det i fråga om val av de särskilda arbetstagarrepresentanterna inte finns några bestämmelser om exempelvis rösträtt, valnämnd, tid och plats för valet, rösträkning och tillkännagivande av valresultatet har den portugisiska regeringen tillbakavisat med hänvisning till att det enda som är väsentligt för alla val är valsättet och rösträtten. Dessa två faktorer är enligt den portugisiska regeringen emellertid reglerade i 10 § i förordningen.

23. Gentemot kommissionens anmärkning att avsaknaden av bestämmelser om möjlighet att överklaga valet innebär att direktivet inte har genomförts i korrekt ordning har den portugisiska regeringen invänt att det är möjligt att vidta allmänna rättsliga åtgärder, om ett val av särskilda arbetstagarrepresentanter inte skulle genomföras i den ordning som föreskrivs i 10 § i förordningen. Enligt 2 § andra stycket i den portugisiska civilprocesslagen kan nämligen talan väckas mot varje lagöverträdelse och i förekommande fall krav resas på att nödvändiga åtgärder vidtas.

24. Som bevis för att avsaknaden av lagstiftning om ett valförfarande inte hindrar arbetstagarna från att välja sina representanter har den portugisiska regeringen åberopat att det finns talrika exempel i Portugal på hur arbetstagarrepresentanter har valts enligt portugisisk arbetsrätt utan särskild lagstiftning av processuell beskaffenhet. Som exempel har den portugisiska regeringen nämnt att arbetstagare på ett möte genom beslut med enkel majoritet bland de närvarande har valt en fackförening och antagit stadgar för denna. Även de regelbundet återkommande valen av fackliga företrädare i företagen genomförs enligt den portugisiska regeringen utan särskilda regler för valförfarandet.

25. Den portugisiska regeringen har vidare gjort gällande att den genom att till kommissionen överlämna uppgifter om val av de särskilda arbetstagarrepresentanterna som redan har genomförts i de portugisiska företagen har visat att avsaknaden av lagstiftning om ett valförfarande uppenbarligen inte hindrar arbetstagarna från att genomföra sådana val. Under tiden har de behöriga portugisiska myndigheterna fått kännedom om ytterligare företag i vilka motsvarande val har ägt rum och den portugisiska regeringen känner numera till sammanlagt 94 sådana företag. Det exakta antalet känner regeringen i och för sig inte till, eftersom det inte finns någon anmälningsplikt i detta hänseende i Portugal. Den portugisiska regeringen har dock medgett att antalet inte är tillfredsställande. För övrigt har kommissionen hittills inte begärt att den portugisiska regeringen skall lämna uppgifter om i hur många och om i vilka företag sådana val har skett. Den portugisiska regeringen är emellertid beredd att även i fortsättningen överlämna tillgängliga upplysningar.

B - Bedömning

26. Direktivet innehåller framför allt definitionen av de "särskilda arbetstagarrepresentanterna" och av de rättigheter och skyldigheter som dessa har med avseende på skyddet av arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Däremot innehåller direktivet inga uttryckliga bestämmelser om, och i så fall vilka, regler medlemsstaterna måste anta avseende ett förfarande för val av de särskilda arbetstagarrepresentanterna. I direktivet föreskrivs för övrigt inte heller uttryckligen att de särskilda arbetstagarrepresentanterna endast får utses genom val så att arbetstagarna alltså skulle ha rätt att kräva ett sådant val. Tvärtom definieras de särskilda arbetstagarrepresentanterna i artikel 3 c i direktivet som personer som har "utsetts, valts eller utnämnts".

27. Kommissionens kritik skall därför förstås så att det, om en medlemsstat har föreskrivit att särskilda arbetstagarrepresentanter skall utses genom val, inte är tillräckligt att ange de villkor för valet som Republiken Portugal ostridigt har infört i 10 § i förordningen. Enligt kommissionen krävs därutöver också närmare regler för hur valförfarandet skall genomföras.

28. Eftersom direktivet inte innehåller några uttryckliga krav i detta hänseende, skulle kommissionens kritik alltså endast kunna godtas om de regler för ett valförfarande som den kräver skulle kunna antas vara oundgängligen nödvändiga för att i praktiken göra det möjligt för arbetstagarna att välja de särskilda arbetstagarrepresentanterna och att därmed utnyttja sina rättigheter i detta hänseende.

29. Till en början kan konstateras att det för ett val av särskilda arbetstagarrepresentanter - liksom för varje annat demokratiskt val - måste finnas vissa grundläggande regler avseende i vart fall

- aktiv och passiv rösträtt,

- valbarhet (exempelvis direktval eller val av personer upptagna på särskilda listor),

- valsättet (exempelvis öppet eller hemligt val),

- den majoritet som erfordras (exempelvis majoritet enligt d'Hondts system eller enkel majoritet).

10 § punkterna 1-3 i förordningen uppfyller dessa villkor för demokratiska val.

30. Förordningen innehåller sålunda också regler för rösträtten som enligt kommissionen skulle saknas. Kommissionen har emellertid utöver avsaknaden av regler för rösträtt i huvudsak åberopat också att det inte finns några regler om valens offentlighet, om valnämnd, rösträkning, tillkännagivande av valresultatet och möjlighet att överklaga valet.

31. Domstolen har i fast rättspraxis understrukit att en nationell åtgärd vid genomförande av direktiv skall vara tillräckligt klar och exakt så att enskilda ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter och att vid behov åberopa dessa vid de nationella domstolarna.

32. När det gäller de regler som kommissionen saknar kan till en början såvitt avser möjligheten att överklaga ett val konstateras att den portugisiska civilprocessrätten - enligt den portugisiska regeringens uppgifter som i detta hänseende inte har bestritts - innehåller allmänna bestämmelser som kan tillämpas på valet av särskilda arbetstagarrepresentanter om detta inte uppfyller gällande bestämmelser (i detta fall framför allt 10 § i förordningen). Det finns sålunda laglig möjlighet att överklaga valet.

33. Frågan om sättet att räkna röster har domstolen behandlat i målet De Dapper m.fl. såvitt avser val av personalföreträdare för Europaparlamentets tjänstemän. Domstolen har fastslagit att

"[v]alnämnden skall utforma valsedeln enligt artikel 10 i bestämmelserna. Eftersom föreskrifterna inte innehåller några andra bestämmelser om valsättet kan nämnden i fråga om röstning och rösträkning fritt tillämpa varje förfarande som är tillräckligt tillförlitligt och förenligt med kraven på ett fritt och hemligt val".

34. Domstolen har således ansett att uttryckliga regler för rösträkning inte är absolut nödvändiga för att val av en arbetstagarrepresentation skall kunna genomföras i praktiken.

35. Eftersom det alltså finns en tillfredsställande laglig möjlighet att överklaga valet och det i övrigt står dem som är ansvariga för valet fritt att, med beaktande av de kriterier som domstolen har angett, välja sättet för rösträkning, återstår bara frågan om avsaknaden av de övriga regler för valet av de särskilda arbetstagarrepresentanterna som kommissionen har nämnt (särskilt valnämndens uppgifter, formen för tillkännagivande av valresultatet och den av kommissionen inte närmare beskrivna offentligheten av valet) skulle kunna hindra arbetstagarna i Portugal från att utnyttja de rättigheter som tillkommer dem enligt direktivet.

36. Om kommissionen med valens offentlighet avser frågan om öppna eller hemliga val, uppfyller 10 § första stycket i förordningen detta villkor, eftersom där föreskrivs att valen skall vara "direkta och hemliga". Om kommissionen i stället avser kungörelse om eller utlysande av valen, gäller följande överväganden, som också är relevanta när det gäller valnämndens uppgifter och formen för tillkännagivande av valresultatet.

37. Vid ett förfarande om fördragsbrott ankommer det på kommissionen att styrka det föregivna brottet, i detta fall alltså att den nationella lagstiftningen på grund av avsaknaden av vissa nationella åtgärder inte uppfyller bestämmelserna i direktivet.

38. I förevarande fall har kommissionen emellertid i huvudsak begränsat sin talan till påståendet att avsaknaden av en särskild lagstiftning om förfarandet för val av de särskilda arbetstagarrepresentanterna medför att arbetstagarna har så föga kännedom om vad som gäller att de inte ens kan genomföra ett sådant val. Till styrkande av detta har kommissionen åberopat det faktiskt mycket ringa antal (94) företag i Portugal i vilka val av särskilda arbetstagarrepresentanter enligt den portugisiska regeringen har genomförts.

39. Att val av arbetstagarrepresentanter inte har ägt rum kan dock bero på flera skäl. Kommissionen har inte lyckats visa att det avgörande skälet är avsaknaden av särskild lagstiftning om valförfarandet, framför allt regler för valens offentlighet, valnämnd, rösträkning, tillkännagivande av valresultatet och möjlighet att överklaga valet.

40. Den portugisiska regeringen har framför allt - vilket inte bestritts av kommissionen - visat att de allmänna arbetstagarrepresentanterna i Portugal regelmässigt och i avsevärd omfattning väljs utan att valförfarandet är reglerat genom lagstiftning, av vilket man kan dra slutsatsen att arbetstagarna i Portugal principiellt uppenbarligen inte låter den omständigheten att det saknas regler för ett valförfarande i de avseenden som kommissionen nämnt hindra dem från att välja sina representanter.

41. När det gäller kommissionens argument att den portugisiska regeringen inte har lämnat tillräckliga uppgifter om i vilka och om i hur många företag särskilda arbetstagarrepresentanter har valts trots att lagstiftning om ett valförfarande saknas, kan slutligen konstateras att direktivet inte innehåller någon bestämmelse vare sig om sådan underrättelseskyldighet för medlemsstaterna eller om skyldighet för dessa att införa motsvarande anmälningsplikt för företagen. Det kan därför inte anses att Republiken Portugal är skyldig att lämna sådana uppgifter. Republiken Portugal har därför till fullo uppfyllt sina skyldigheter att samarbeta i förfarandet om fördragsbrott genom att på anmodan överlämna tillgängliga uppgifter till kommissionen. Av detta kan kommissionen inte dra några mer långtgående slutsatser om att det skulle föreligga ett fördragsbrott.

42. Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att kommissionen inte har visat att det föreligger ett fördragsbrott bestående i att direktivet inte på ett korrekt sätt har införlivats med nationell rätt.

V - Förslag till avgörande

43. På grund av det anförda föreslår jag att domstolen skall

1) ogilla kommissionens talan,

2) förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.