FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

ANTONIO TIZZANO

föredraget den 6 april 20061( )

Mål C-145/04

Konungariket Spanien

mot

Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland

med stöd av

Europeiska gemenskapernas kommission

och

Mål C-300/04

Eman och Sevinger

mot

College van burgemeester en wethouders van Den Haag

(begäran om förhandsavgörande från Nederlandse Raad van State (Nederländerna))

”Europaparlamentet – Val – Medborgare i tredje land som är bosatta i ett europeiskt territorium – Gibraltar – Medborgare i en medlemsstat som är bosatta i ett utomeuropeiskt territorium som är associerat med gemenskapen – Aruba – Rösträtt – Villkor”





Innehållsförteckning





I – Tillämpliga bestämmelser

A – Internationell rätt

B – Gemenskapsrätten

i) Det europeiska medborgarskapet

ii) Valet till Europaparlamentet

iii) EG-fördragets geografiska tillämpningsområde

C – Nationell rätt

Mål C-145/04

i) Gibraltars status

ii) EPRA 2003

Mål C-300/04

iii) Konungariket Nederländernas konstitutionella organisation

iv) Den nederländska vallagen

II – Bakgrund och förfarandet

Mål C-145/04

Mål C-300/04

III – Rättslig bedömning

A – Inledande påpekanden

B – Mål C-145/04

Inledning

Den första anmärkningen

i) Inledning

ii) Rösträtt för gemenskapsmedborgare vid val till Europaparlamentet

iii) Möjligheten att utvidga rösträtten till medborgare i tredje land

iv) Villkoren för utvidgning av denna rätt

v) Gränserna för utvidgningen av rösträtten

Den andra anmärkningen

C – Mål C-300/04

Inledning

De fyra första frågorna

Den femte frågan

IV – Rättegångskostnaderna i mål C-145/05

V – Förslag till avgörande

1. I mål C-145/04, som anhängiggjorts i enlighet med artikel 227 EG, har Konungariket Spanien gjort gällande att Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland åsidosatt gemenskapsrätten genom det sätt på vilket sistnämnda stat organiserat deltagandet för personer bosatta i Gibraltar i valen till Europaparlamentet, särskilt genom att denna stat låtit även personer som är bosatta där men som inte är medborgare i en medlemsstat och således inte unionsmedborgare rösta.

2. I mål C-300/04 har i stället Nederlandse Raad van State, genom beslut av den 13 juli 2004, i enlighet med artikel 234 EG ställt fem tolkningsfrågor till domstolen för att få klarhet i huruvida en medlemsstat (i förevarande fall Nederländerna) skall medge rösträtt åt personer som, även om de är medborgare i medlemsstaten, är bosatta i ett utomeuropeiskt territorium (i förevarande fall Aruba), som är föremål för en särskild associeringsordning med gemenskapen.

3. Trots att vart och ett av de två målen har sina uppenbara särdrag anser jag att det är lämpligt att behandla dem tillsammans, eftersom de har det gemensamt att det i båda uppkommer – om än ur olika, för att inte säga motsatta, perspektiv – viktiga frågor beträffande rösträtten vid valen till Europaparlamentet, i synnerhet beträffande vem som har rösträtt och villkoren för att utöva rösträtten.

I – Tillämpliga bestämmelser

A – Internationell rätt

4. Först och främst skall erinras om artikel 3 i tilläggsprotokoll nr 1 till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallat tilläggsprotokoll nr 1 EKMR), i vilken artikel föreskrivs följande:

”De höga fördragsslutande parterna förbinder sig att anordna fria och hemliga val med skäliga tidsintervaller under förhållanden som tillförsäkrar folket rätten att fritt ge uttryck åt sin mening beträffande sammansättningen av den lagstiftande församlingen.”

B – Gemenskapsrätten

5. Vidare skall erinras om tre grupper av gemenskapsbestämmelser beträffande unionsmedborgarskap, val till Europaparlamentet och EG‑fördragets geografiska tillämpningsområde.

i) Det europeiska medborgarskapet

6. I artikel 17 EG föreskrivs följande:

”1. Ett unionsmedborgarskap införs härmed. Varje person som är medborgare i en medlemsstat skall vara unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapet skall komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet.

2. Unionsmedborgarna skall ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i detta fördrag.”

7. I detta avseende vill jag även erinra om att ”frågan om en persons medborgarskap i en viss medlemsstat [skall] avgöras uteslutande genom hänvisning till den berörda medlemsstatens egna lagstiftning. Medlemsstaterna kan upplysningsvis i en förklaring till presidiet ange vilka personer som i förhållande till gemenskapen skall anses vara deras medborgare; de kan vid behov ändra denna förklaring”( ).

8. I artikel 19.2 EG föreskrivs följande:

”Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 190.4 och de bestämmelser som har antagits för att genomföra denna, skall varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat där han inte är medborgare ha rösträtt och vara valbar vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där han är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten. Denna rätt får utövas om inte annat följer av de närmare bestämmelser som rådet antar genom enhälligt beslut på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet; dessa bestämmelser kan föreskriva undantag om det är motiverat med hänsyn till särskilda problem i en medlemsstat.”( )

ii) Valet till Europaparlamentet

9. Enligt artikel 189 första stycket EG gäller följande:

”Europaparlamentet, som skall bestå av företrädare för folken i de i gemenskapen sammanslutna staterna, skall utöva de befogenheter som det har tilldelats genom detta fördrag.”

10. I artikel 190 EG tilläggs därefter:

”1. Europaparlamentets företrädare för folken i de stater som slutit sig samman i gemenskapen skall väljas genom allmänna direkta val.

…

4. Europaparlamentet skall utarbeta ett förslag till allmänna direkta val enligt en i alla medlemsstater enhetlig ordning eller i enlighet med principer som är gemensamma för alla medlemsstater.

Efter samtycke från Europaparlamentet, som skall besluta med en majoritet av sina ledamöter, skall rådet enhälligt fastställa bestämmelser om detta och rekommendera medlemsstaterna att anta bestämmelserna i enlighet med deras konstitutionella föreskrifter.”

11. I syfte att möjliggöra allmänna direkta val till Europaparlamentet (då benämnd Församlingen) antogs, som bekant, beslut av företrädarna för medlemsstaternas regeringar församlade i rådet 76/787/EKSG, EEG, Euratom av den 20 september 1976 om akten om allmänna direkta val av företrädare i Europaparlamentet( ), i dess lydelse enligt rådets beslut 2002/772/EG, Euratom( ) (nedan kallad 1976 års akt). Genom detta beslut infördes inte, vilket också är välkänt, ett enhetligt valförfarande utan fastslogs endast några ”principer som är gemensamma för alla medlemsstater”, särskilt i fråga om valsystemets proportionella karaktär (artikel 1), valperiodens längd (artikel 5), vilka andra uppdrag som uppdraget som företrädare i Europaparlamentet inte är förenligt med (artikel 7), under vilken period som val skall hållas (artikel 10) och när rösträkningen får börja (artikel 11).

12. När det gäller ”de delar som inte regleras” av 1976 års akt är medlemsstaterna fria ”att tillämpa sina egna nationella bestämmelser” (skäl 1 i beslut 2002/772).

13. I artikel 8 i 1976 års akt föreskrivs nämligen följande:

”Om inte annat följer av bestämmelserna i denna akt skall valförfarandet i varje medlemsstat genomföras enligt de nationella bestämmelserna.

I dessa nationella bestämmelser kan nationella särdrag i medlemsstaterna eventuellt beaktas, men de får inte inkräkta på valsystemets proportionella karaktär.”

14. Slutligen skall erinras om bilaga II till 1976 års akt, i vilken bilaga föreskrivs följande:

”Förenade kungariket skall tillämpa bestämmelserna i denna akt endast på Förenade kungariket.”

iii) EG-fördragets geografiska tillämpningsområde

15. I artikel 299 EG fastställs fördragets geografiska tillämpningsområde, varvid i allmänna ordalag föreskrivs att det är tillämpligt på medlemsstaterna (punkt 1).

16. Såvitt här är av intresse skall erinras om punkterna 3 och 4 i denna artikel, i vilka föreskrivs följande:

”3. De utomeuropeiska länder och territorier som anges i bilaga II till detta fördrag skall omfattas av den särskilda associeringsordning som fastställts i fjärde delen i detta fördrag.

…

4. Bestämmelserna i detta fördrag skall tillämpas på de europeiska territorier vilkas utrikes angelägenheter omhändertas av en medlemsstat.

…”

17. När det gäller mål C-145/04 skall vidare erinras om att Gibraltar är ett europeiskt territorium vars utrikes angelägenheter omhändertas av Förenade kungariket. Enligt artikel 299.4 tillämpas följaktligen fördraget i princip på Gibraltar.( )

18. När det gäller mål C-300/04 skall i stället understrykas att Aruba är ett sådant utomeuropeiskt territorium enligt artikel 299.3 EG som återfinns i bilaga II till fördraget.

C – Nationell rätt





Mål C-145/04

i) Gibraltars status

19. Gibraltar, som den spanske kungen i kraft av artikel X i Utrechtfördraget av år 1713 överlät till brittiska kronan, har från och med år 1830 ställning som Crown Colony (British Overseas Territory)( ). Gibraltar styrs som bekant genom Gibraltar Constitution Order av år 1969, i vilken Gibraltar i inledningen definieras som ”part of Her Majesty’s dominions”. Trots att befogenheter för självstyre i betydande omfattning överförts till lokala, demokratiskt valda institutioner i kolonin, har brittiska kronan fortfarande behörighet när det gäller utrikesförbindelser, försvar och allmän säkerhet.

ii) EPRA 2003

20. Den 8 maj 2003 antog Förenade kungariket European Parliament (Representation) Act 2003 (nedan kallad EPRA 2003).

21. För att göra det möjligt även för invånarna i Gibraltar att delta i valen till Europaparlamentet (av skäl för vilka jag kommer att redogöra nedan, punkt 31 och följande punkter), infördes genom artikel 9 i den lagen en valkrets (en så kallad kombinerad valkrets (Combined Region)) som omfattar Gibraltar och en befintlig valkrets i England eller Wales. Genom European Parliamentary Elections (Combined Region and Campaign Expenditure) (United Kingdom and Gibraltar) Order 2004 har Gibraltar därefter sammanförts med valkretsen Sydvästra England (SI 2004/366).( )

22. I samma syfte upprättades genom artiklarna 14 och 15 för Gibraltar en särskild röstlängd att handhas av en lokal tjänsteman (Clerk of the House of Assembly of Gibraltar), i vilken personer med rösträtt som har för avsikt att delta i valen skall tas upp.

23. Enligt artikel 16.1 har personer som uppfyller samtliga följande krav rätt att tas upp i röstlängden:

– De skall vara bosatta i Gibraltar.

– De får inte sakna rättslig handlingsförmåga och därigenom rösträtt.

– De skall ha fyllt 18 år.

– De skall vara medborgare i Europeiska unionen eller medborgare i samväldet (Commonwealth) och uppfylla vissa villkor (”Qualifing Commonwealth Citizens”) (nedan kallade QCC).

24. Enligt artikel 16.5 anses som QCC personer

– som, i överensstämmelse med lagstiftningen i Gibraltar, inte behöver någon handling eller något tillstånd för att resa in i eller vistas i Gibraltar, eller

– som innehar en handling eller ett tillstånd som medför behörighet för dem att resa in i eller vistas i Gibraltar (eller som, på grundval av lagstiftningen i Gibraltar, har rätt till en sådan handling eller ett sådant tillstånd).

25. QCC är inte medborgare i Förenade kungariket.

Mål C-300/04

iii) Konungariket Nederländernas konstitutionella organisation

26. Konungariket Nederländerna består av tre enheter som var och en har en egen konstitution och egna institutioner. Det är fråga om Nederländerna, Nederländska Antillerna och Aruba.

27. I Konungariket Nederländerna, uppdelat på detta sätt, finns emellertid ett enda medborgarskap som är gemensamt för alla medborgare i kungariket, nämligen nederländskt medborgarskap.

iv) Den nederländska vallagen

28. I Konungariket Nederländerna hålls val till Europaparlamentet enbart i den europeiska delen (Nederländerna) och inte på öregionerna (Nederländska Antillerna och Aruba). Valförfarandet regleras av Nederlandse Kieswet (nederländsk vallag), i vilken personer med rösträtt definieras genom en hänvisning till bestämmelserna om val till det nationella parlamentet.

29. Vad gäller val till Nederländernas nationella parlament föreskrivs följande i artikel B 1:

”1. Ledamöterna i Tweede Kamer der Staten‑Generaal skall väljas av de personer som vid tidpunkten för nomineringen av kandidaterna är nederländska medborgare och som vid tidpunkten för valet har fyllt 18 år, dock med undantag för dem som vid tidpunkten för nomineringen av kandidaterna har sin faktiska hemvist på Nederländska Antillerna eller Aruba.

2. Detta undantag gäller inte för

a) nederländska medborgare som varit bosatta i Nederländerna under minst tio år, och för

b) nederländska medborgare som arbetar i myndigheter på Nederländska Antillerna eller Aruba, samt make, sambo, partner och registrerade barn som bor tillsammans med dem.”

30. När det gäller val till Europaparlamentet föreskrivs följande i artikel Y 3:

”Rösträtt har

a) de som har rösträtt vid val av ledamöter till Tweede Kamer der Staten-Generaal,

b) icke-nederländska medborgare som är medborgare i en annan medlemsstat i Europeiska unionen, under förutsättning att de

1. har sin faktiska hemvist i Nederländerna den dag då kandidaterna till valet nomineras,

2. har fyllt 18 år senast på valdagen,

och

3. inte har förlorat sin rösträtt i Nederländerna eller i den medlemsstat där de är medborgare.”

II – Bakgrund och förfarandet

Mål C-145/04

31. Som bekant fastslog Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna, efter en ansökan som getts in av en brittisk medborgare som var bosatt i Gibraltar, Mrs Matthews, i dom av den 18 februari 1999 att Förenade kungariket hade åsidosatt artikel 3 i tilläggsprotokoll nr 1 EKMR genom att inte ha anordnat val till Europaparlamentet i Gibraltar.( )

32. Förenade kungariket önskade efterfölja denna dom och föreslog därför år 2002 en ändring av bilaga II till 1976 års akt för att undanröja det hinder som följer av att Förenade kungariket i denna bilaga, som konstaterats (se punkt 14 ovan), åläggs att tillämpa bestämmelserna i fråga endast inom själva Förenade kungariket.

33. Spaniens fasta motstånd hindrade emellertid att det brittiska förslaget godtogs.

34. Vid rådets möte den 18 februari 2002 önskade Förenade kungariket få följande uttalande till protokollet, vilket rådet och kommissionen gick med på:

”Mot bakgrund av att det i artikel 6.2 i Fördraget om Europeiska unionen föreskrivs att ’[u]nionen skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner’, kommer Förenade kungariket att övervaka att det görs ändringar som är nödvändiga för att väljarna i Gibraltar skall få möjlighet att delta i valen till Europaparlamentet i en befintlig valkrets i Förenade kungariket på samma villor som övriga väljare i den valkretsen så att Förenade kungariket i enlighet med EU:s rättsordning uppfyller sin skyldighet att tillämpa den dom som Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna meddelade i målet Matthews mot Förenade kungariket.”( )

35. Sedan Förenade kungariket gjort detta uttalande antog denna stat EPRA 2003, för vilken redogjorts ovan (se punkt 20 och följande punkter ovan).

36. Kungariket Spanien reagerade emellertid genast och invände att det sätt på vilket Förenade kungariket organiserade invånarnas i Gibraltar deltagande i valen till Europaparlamentet – i synnerhet den omständigheten att även personer som var bosatta där men som inte var medborgare i en medlemsstat, och således inte unionsmedborgare, gavs rösträtt – enligt Spaniens uppfattning innebar att denna lag stred mot gemenskapsrätten.

37. Eftersom Spaniens kritik inte beaktades vände sig denna stat den 28 juli 2003 till kommissionen i enlighet med artikel 227 EG.

38. Efter att ha berett de berörda staterna tillfälle att skriftligen och muntligen lägga fram sin sak och yttra sig över vad motparten anfört, avgav kommissionen följande yttrande:

”[E]fter en fördjupad undersökning av Spaniens klagomål och ett sammanträde den 1 oktober anser kommissionen att Förenade kungariket har utsträckt rösträtten till personer som är bosatta i Gibraltar inom ramen för det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna tillerkänns i gemenskapsrätten. Med hänsyn till att den underliggande bilaterala frågan är känslig avstår emellertid kommissionen på detta stadium från att avge ett motiverat yttrande enligt artikel 227 EG i fördraget och anmodar parterna att nå en lösning i godo.”( )

39. Spanien var missnöjt med kommissionens uttalande och har därför begärt, genom ansökan som kom in den 18 mars 2004, att domstolen skall fastställa att

”Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt såväl artiklarna 189 [EG], 190 [EG], 17 [EG] och 19 EG som 1976 års akt om allmänna direkta val till Europaparlamentet, som utgör en bilaga till rådets beslut 76/787/EKSG, EEG, Euratom av den 20 september 1976 om allmänna direkta val av företrädare i Europaparlamentet, genom att anta European Parliament (Representation) Act 2003”.

40. Genom beslut av den 8 september 2004 tillät domstolens ordförande kommissionen att intervenera i mål C-145/04 till stöd för Förenade kungarikets yrkanden.

41. Spaniens och Förenade kungarikets regeringar samt kommissionen hördes av domstolen vid förhandling i målet den 5 juli 2005.

Mål C-300/04

42. M.G. Eman och O.B. Sevinger är nederländska medborgare med faktisk hemvist på ön Aruba.

43. Eftersom de ville delta i valet till Europaparlamentet den 31 mars 2004, begärde de att bli upptagna i den för ändamålet i Nederländerna särskilt upprättade röstlängden.

44. Genom beslut av den 3 maj 2004 avslog College van burgemeester en wethouders van Den Haag denna begäran på grundval av artikel B 1 första och andra styckena jämförd med artikel Y 3 a i Kieswet, eftersom sökandena, trots att de var nederländska medborgare, hade sin faktiska hemvist på Aruba och inte hade varit bosatta under minst tio år i Nederländerna.

45. M.G. Eman och O.B. Sevinger överklagade detta beslut den 28 maj 2004 till Raad van State och gjorde därvid gällande att den nederländska vallagen stred mot fördragets bestämmelser om unionsmedborgarskap, tolkade i enlighet med artikel 3 i tilläggsprotokoll nr 1 EKMR. Enligt deras uppfattning tillerkänns genom dessa bestämmelser alla medborgare i en medlemsstat, inklusive de som är bosatta i de utomeuropeiska länderna och territorierna (nedan kallade även ULT), rösträtt vid valen till Europaparlamentet.

46. Trots att Raad van State inte kunde meddela dom före valet till Europaparlamentet i juni 2004 ställde den fem tolkningsfrågor till domstolen för att redogöra för sina tvivel beträffande lagenligheten av att utestänga M.G. Eman och O.B. Sevinger från valet (se punkt 137 nedan).

47. Raad van State begärde vidare genom skrivelse av den 13 juli 2004 att domstolen, med hänsyn till möjligheten att det i Nederländerna skulle utlysas en folkomröstning beträffande utkastet till fördrag om upprättande av en konstitution för Europa( ) och till risken för att klagandena skulle uteslutas även från denna folkomröstning, skulle handlägga begäran om förhandsavgörande skyndsamt i enlighet med artikel 104a i rättegångsreglerna.

48. Genom beslut av den 23 augusti 2004 avslog domstolens ordförande denna begäran eftersom den avsåg frågor (villkoren för att delta i en folkomröstning om konstitutionen) som inte hade samband med tvisten vid den nationella domstolen (vilken avsåg rösträtt vid valet till Europaparlamentet) och byggde på en händelse (antagandet av en lag om utlysande av denna folkomröstning) som vid den tiden ännu inte inträffat.

49. Raad van State underättade genom skrivelse av den 22 februari 2004 domstolen om att en lag om folkomröstning om fördraget om upprättande av en konstitution för Europa( ) hade trätt i kraft och begärde därför på nytt att de ställda frågorna skulle handläggas skyndsamt. I den nya lagen fastslogs nämligen, i likhet med vad som föreskrevs i lagen om val till Europaparlamentet, att endast de som hade rösträtt vid val till Nederländernas nationella parlament kunde delta i folkomröstningen.

50. Eftersom ansökan om skyndsam handläggning fortfarande avsåg frågor som låg utanför tvisten vid den nationella domstolen, avslog domstolens ordförande genom beslut av den 18 mars 2005 även denna andra begäran.

51. I mål C-300/04 har den nederländska, den franska, den spanska och den brittiska regeringen samt kommissionen gett in skriftliga yttranden.

52. Vid förhandling i målet den 5 juli 2005 yttrade sig M.G. Eman, den nederländska, den franska och den spanska regeringen, Förenade kungarikets regering samt kommissionen.

III – Rättslig bedömning

A – Inledande påpekanden

53. Såsom jag redan har påpekat har målen C-145/04 och C-300/04, vid sidan om lösningen på problem som är specifika för de olika målen, vissa gemensamma inslag som gör att jag behandlar dem gemensamt.

54. I mål C-145/04, som anhängiggjorts av Spanien i enlighet med artikel 227 EG, har nämligen domstolen anmodats att bland annat fastställa huruvida Förenade kungariket lagligen kunde låta personer som är bosatta i Gibraltar (ett europeiskt territorium där gemenskapsrätten tillämpas) men som inte är medborgare i en medlemsstat, och således inte unionsmedborgare, rösta i valet till Europaparlamentet. I mål C-300/04 avseende en begäran om förhandsavgörande önskar den nationella domstolen i stället få klarhet i huruvida en medlemsstat är skyldig att låta personer som är medborgare i staten, och således unionsmedborgare, men är bosatta i ett territorium – såsom Aruba, som är ett utomeuropeiskt territorium, som omfattas av en särskild associeringsordning med gemenskapen – rösta.

55. Båda målen kräver således, om än ur olika synvinklar, en tolkning av bestämmelser i fördraget om unionsmedborgarskap och om valet till Europaparlamentet, särskilt beträffande vem som har rösträtt vid valen och utövandet av rösträtten.

B – Mål C-145/04





Inledning

56. Detta mål kan hänföras till den gamla tvisten mellan Spanien och Förenade kungariket beträffande Gibraltars suveränitet, och utgör, i viss mån, en naturlig följd av domen från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna i det ovannämnda målet Matthews (se punkt 31 ovan). Såsom jag har påpekat ovan biföll nämnda domstol en talan som väckts av en brittisk medborgare som var bosatt i Gibraltar och fastställde därvid att Förenade kungariket hade åsidosatt artikel 3 i tilläggsprotokoll nr 1 EKMR genom att inte ha anordnat val i Gibraltar till Europaparlamentet.

57. Domstolen i Strasbourg underströk därvid att efter de ändringar som infördes genom Maastrichtfördraget ”är [Europaparlamentet] tillräckligt knutet till den särskilda lagstiftningsprocess som leder fram till antagande av rättsakter enligt artiklarna 189 B och 189 C i EG‑fördraget [nu artiklarna 251 EG och 252 EG], liksom till den allmänna demokratiska kontrollen av Europeiska gemenskapens verksamhet, för att det skall kunna anses att detta parlament ingår i den ’lagstiftande församlingen’”( ) för territorier, såsom Gibraltar, där rättsakter som antagits med en väsentlig medverkan från det parlamentet har ”en direkt inverkan”( ) på det sättet att de där ”direkt” har ”verkan” och ”berör” ortsbefolkningen på samma sätt som rättsakter som antagits av lokala lagstiftande församlingar( ).

58. Vidare fastställde Europadomstolen att val till Europaparlamentet därför skulle ha anordnats även i Gibraltar. Eftersom så inte hade skett, ”hade sökanden, såsom bosatt i Gibraltar, berövats varje möjlighet att ge uttryck för sin åsikt beträffande valet av ledamöter i Europaparlamentet”. Europadomstolen drog den slutsatsen att ”själva innebörden av den genom artikel 3 i tilläggsprotokoll nr 1 [EKMR] sökanden tillerkända rösträtten [därigenom hade] kränkts”.( )

59. Efter denna dom åtog sig Förenade kungariket, som konstaterats (punkt 34), genom en förklaring av den 18 februari 2002 att göra vad som var nödvändigt ”för att väljarna i Gibraltar skall få möjlighet att delta i valen till Europaparlamentet i en befintlig valkrets i Förenade kungariket på samma villkor som övriga väljare i den valkretsen”.

60. För att fullfölja denna förklaring antog Förenade kungariket därefter EPRA 2003. Såsom konstaterats (se punkt 20 och följande punkter ovan) infördes genom denna lag en ny valkrets som omfattade Gibraltar och en befintlig valkrets i England eller Wales (en så kallad kombinerad valkrets). Det upprättades också en särskild röstlängd som skulle föras av en lokal tjänsteman (Clerk of the House of Assembly of Gibraltar), i vilken personer med rösträtt skulle tas upp. Bland dessa finns just QCC, det vill säga medborgare i länderna i samväldet, vilka inte behöver någon handling eller något tillstånd för att resa in i och vistas i Gibraltar eller som innehar en handling eller ett tillstånd som ger dem behörighet att resa in i Gibraltar (se punkt 24 ovan).

61. Den spanska regeringen har genom den talan som den väckt i enlighet med artikel 227 EG gjort två anmärkningar mot EPRA 2003:

– Som första anmärkning har den gjort gällande att utvidgningen av rösträtten vid val till Europaparlamentet till att omfatta personer, såsom QCC, som inte är medborgare i Förenade kungariket strider mot artiklarna 17, 19, 189 och 190 EG.

– Som andra anmärkning har den invänt mot just denna utvidgning och mot att Gibraltar togs in i en befintlig valkrets i England eller Wales och gjort gällande att Förenade kungariket därigenom åsidosatt bilaga II till 1976 års akt och sina åtaganden genom förklaringen av den 18 februari 2002 (se ovan punkt 34).

Den första anmärkningen

i) Inledning

62. Genom denna anmärkning har den spanska regeringen gjort gällande att i artiklarna 17, 19, 189 och 190 EG, enligt en systematisk tolkning av dem, tillerkänns endast medborgare i Europeiska unionen rösträtt och förbjuds således medlemsstaterna att utsträcka den till andra personer. Av detta följer att Förenade kungariket har åsidosatt dessa bestämmelser genom att medge rösträtt vid valet till Europaparlamentet till personer, såsom QCC, som inte är medborgare i den staten.

63. Den brittiska regeringen har emellertid bestridit anmärkningen och därvid invänt att det helt ankommer på medlemsstaterna att fastställa vem som har ifrågavarande rösträtt. Enligt dess uppfattning tillämpas nämligen på val till Europaparlamentet de enskilda medlemsstaternas ”nationella bestämmelser” i ”de delar som inte regleras” på ett enhetligt sätt av gemenskapsrätten (se skäl 1 i beslut 2002/772 och artikel 8 i 1976 års akt). I avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser är det således i de nationella bestämmelserna som det skall bestämmas vilka personer som kan delta i valen till Europaparlamentet och således även som deltagandet skall utsträckas till personer, såsom QCC, som är medborgare i tredje land. Det är slutligen fråga om ett lagenligt utövande av det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna tillerkänns på området i gemenskapsrätten.

64. Jag kan, i likhet med den spanska regeringen och kommissionen, inte helt ansluta mig till en ståndpunkt som innebär att staterna tillerkänns en absolut frihet på området i fråga. Jag anser nämligen, trots att regleringen av området för närvarande är ganska begränsad, att det är möjligt att ur gemenskapsrätten härleda några klara och användbara riktlinjer i avseendet och i synnerhet att fastställa vissa begränsningar av medlemsstaternas behörighet att ge (eller inte ge) rösträtt vid valen till Europaparlamentet.

65. Dessa riktlinjer verkar enligt min uppfattning i dubbla riktningar: i positiv riktning, på det sättet att det uppställs gränser för medlemsstaternas frihet att vägra denna rätt, och i negativ, på det sättet att det uppställs gränser för deras frihet att medge sådan rätt.

66. Även om huvudsakligen det andra fallet är av relevans i förevarande mål (till skillnad från vad som är fallet i mål C-300/04) kommer jag att mycket kort redogöra även för det första, särskilt för att kunna göra analysen av de båda fallen (och de båda målen) inom ramen för en bedömning av hela systemet och de principer som råder i det.

ii) Rösträtt för gemenskapsmedborgare vid val till Europaparlamentet

67. Jag inleder således med gränserna i positivt hänseende och anser att man av de gemenskapsrättsliga principerna och bestämmelserna sammantagna direkt kan sluta sig till, och följaktligen oavsett eventuella riktlinjer av annan innebörd i nationell rätt, en skyldighet att ge medborgarna i medlemsstaterna, och följaktligen unionsmedborgarna rösträtt.

68. Det är riktigt att det inte i någon gemenskapsbestämmelse uttryckligt och direkt anges att denna rätt ingår bland de som unionsmedborgarna har enligt artikel 17.2 EG. Jag vill emellertid påpeka att det i artikel 19.2, i vilken medborgarna i en medlemsstat ges rätt att rösta vid val till Europaparlamentet i en annan medlemsstat där han är bosatt på samma villkor som medborgarna i den staten, i viss mån förutsätts att unionsmedborgarna har denna rätt. Likaså kan det argumenteras på samma sätt med stöd i artiklarna 189 och 190 EG, i vilka föreskrivs att Europaparlamentet skall bestå av företrädare för ”folken” och således (åtminstone) för medborgarna ”i de i gemenskapen sammanslutna staterna”.

69. Med bortseende från dessa och andra möjliga referenspunkter anser jag emellertid att rösträtten vid val till Europaparlamentet följer för unionsmedborgarna framför allt av de demokratiska principer som unionen bygger på,( ) i synnerhet, för att upprepa Europadomstolens ord, principen om allmän rösträtt som ”numera [utgör] en referensprincip” i moderna demokratiska rättsordningar( ) och som är kodifierad även i gemenskapens rättsordning i artikel 190.1 EG och artikel 1 i 1976 års akt, i vilka föreskrivs just att ledamöterna i Europaparlamentet skall väljas ”genom allmänna direkta val”. Denna regel talar nämligen för ett erkännande av rösträtt ”för största möjliga antal” personer( ) och således, åtminstone i princip, för alla personer som ingår i staten.

70. Denna principiella utgångspunkt bekräftas dessutom av det förhållandet att rätten i fråga är en grundläggande rättighet som säkerställts i Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna, särskilt artikel 3 i tilläggsprotokoll nr 1 EKMR, enligt vilken det ankommer på ”[d]e höga fördragsslutande parterna ... att anordna fria och hemliga val med skäliga tidsintervaller under förhållanden som tillförsäkrar folket rätten att fritt ge uttryck åt sin mening beträffande sammansättningen av den lagstiftande församlingen”. Det är således fråga om ”ett av de grundläggande instrument som gör det möjligt att bevara en ’verkligt demokratisk politisk ordning’”( ), och närmare bestämt fråga om en ”subjektiv rättighet” ”som är avgörande för att införa och skydda grunderna för en verklig demokrati där rättsstaten är styrande”.( )

71. Jag anser således att det kan hävdas att unionsmedborgarna, redan med stöd av de grundläggande principer och bestämmelser för vilka erinrats ovan,( ) så att säga nödvändigtvis har rösträtt vid valen till Europaparlamentet, i den meningen att de alla åtminstone i princip kan kräva denna rätt. Detta har naturligtvis ingen inverkan på de eventuella begränsningar som vanligen och lagenligen införs på området (ålder, hemvist, villkor, oförenlighet m.m.) eller även särskilda situationer (såsom de som jag kommer att behandla längre fram, se punkt 153 nedan).

iii) Möjligheten att utvidga rösträtten till medborgare i tredje land

72. Sedan detta klarlagts kommer jag nu till de begränsningar i negativ bemärkelse som eventuellt följer av gemenskapsrätten.

73. I förevarande mål anser den spanska regeringen att författningarna tyder på just stöd en sådan begränsning. Den har särskilt gjort gällande att medlemsstaterna inte får medge rösträtt till personer som (såsom i förevarande fall QCC) inte är medborgare i en medlemsstat och således inte heller i unionen.

74. Regeringen finner stöd för denna ståndpunkt i artiklarna 17 EG, 19 EG, 189 EG och 190 EG samt i bilaga II till 1976 års akt, till vilka hänvisats flera gånger. Jag måste emellertid påpeka att de nämnda artiklarna i fördraget har åberopats i anslutning till den första anmärkningen medan bilaga II har åberopats beträffande den andra. Under den fortsatta prövningen kommer även jag att göra den distinktionen, inte endast för att respektera den uppdelning som gjorts i ansökningen, utan även och framför allt eftersom, vilket kommer att framgå, varken frågans lydelse eller lösning överensstämmer i de två fallen.

75. Den spanska regeringen har för det första invänt att genom att det i artikel 17 EG föreskrivs att medborgarna i medlemsstaterna är unionsmedborgare och att de senare skall ha de rättigheter som föreskrivs i fördraget, införs genom bestämmelsen ett nära samband mellan å ena sidan unionsmedborgarskapet och medborgarskap i en medlemsstat och å andra sidan åtnjutandet av de rättigheter som föreskrivs i fördraget. Enligt detta samband kan endast unionsmedborgare ha rösträtt vid val till Europaparlamentet. Detta samband bekräftas även av artikel 19.2 EG i vilken endast ”unionsmedborgare” ges rätt att vid val till Europaparlamentet rösta i en stat där de är bosatta men där de inte är medborgare.

76. Den spanska regeringen har för det andra gjort gällande att när det i artiklarna 189 EG och 190 EG föreskrivs att Europaparlamentet skall bestå av företrädare för ”folken i de i gemenskapen sammanslutna staterna” syftar dessa bestämmelser inte till att allmänt ange den befolkning som är bosatt på ett visst territorium utan de personer som har samma nationalitet, nämligen medborgarna i de nämnda staterna. Användandet av uttrycket ”folk” i betydelsen av ”nation” i många konstitutioner i medlemsstaterna är ett klart bevis för den ståndpunkten.

77. Jag anser för min del inte, och det för närvarande oberoende av den särskilda frågan avseende QCC (i vilken, vilket kommer att framgå, jag däremot anser att det finns grund för de spanska invändningarna), att det av principerna och de allmänna bestämmelserna i fördraget kan anses framgå att det, såsom den spanska regeringen har gjort gällande, föreligger ett absolut hinder för att utvidga rösträtten till andra än medborgarna i medlemsstaterna. Jag skall nu redogöra för skälen till denna uppfattning.

78. Till att börja med anser jag att de slutsatser som, såsom nyss konstaterats, den spanska regeringen drar av uttrycket ”folken i de i gemenskapen sammanslutna staterna” i artiklarna 189 EG och 190 EG är föga övertygande.

79. Först och främst är jag mycket tveksam till försöket att ange att detta uttryck följer av ett val av så kallat ideologiskt slag och därvid jämställa ”folket”, som nämns i dessa artiklar, med begreppet ”nation”. Utan att ge mig in i en lång teoretisk diskussion nöjer jag mig med att påpeka att med ”nation” avses vanligen samtliga individer som är förenade med varandra genom traditioner, kultur, språk, etnicitet, religion m.m., oberoende av deras tillhörighet till samma statliga organisation (och således oberoende av deras status av medborgare i den). Oavsett om så är fallet anser jag det vara uppenbart att det inte kan vara med denna innebörd som uttrycket ”folk” används i de nämnda artiklarna i fördraget. I så fall skulle det nämligen å ena sidan vara nödvändigt att i sistnämnda uttryck innefatta även personer som inte är medborgare i medlemsstaterna, eftersom i ”nation” ingår alla individer för vilka ovan angivna förhållanden är gemensamma, även om de till följd av historisk-politiska omständigheter tillhör en annan stat. Å andra sidan skulle det vara nödvändigt att utesluta individer (eller hela grupper!) som inte tillhör ”nationen” även om de är medborgare i staten (exempelvis etniska eller språkmässiga minoriteter). Det är uppenbart att det inte är detta som åsyftas i fördraget och inte heller vad som sker i praxis eller, skulle jag tro, vad den spanska regeringen avser.

80. Om man vill ge uttrycket ”folken i de i gemenskapen sammanslutna staterna” en exakt rättslig betydelse (vilket jag sanningen att säga anser är tveksamt), är det mycket mera rimligt att anse att i uttrycket hänvisas just till begreppet ”folk”, det vill säga till den grupp av individer som organiseras politiskt inom en viss territoriell ram och som binds samman på grundval av den rättsliga anknytningen bestående i medborgarskap. Det kan således anses att begreppet ”folk” i princip överensstämmer med begreppet ”medborgare”.

81. Härigenom har emellertid föga eller inget sagts vad gäller den fråga som här är av intresse, det vill säga vad gäller begränsningen av rösträtten vid val till Europaparlamentet. Denna överensstämmelse kan nämligen inte, på grund av en transitiv karaktär, automatiskt utvidgas till att även omfatta förhållandet mellan ”folk” och ”väljarkår”, och därvid inrätta ett nära samband mellan de två begreppen och således ett hinder för att utsträcka det sistnämnda begreppet utanför gränserna för det förstnämnda.

82. Det finns många skäl för att utesluta en sådan slutsats. Jag nöjer mig med att påpeka att om detta var korrekt skulle det vara ganska svårt att motivera begränsningar som, enligt vad som konstaterats, normalt gör sig gällande i valsammanhang, precis som att det i motsatt fall skulle vara svårt, för att inte säga omöjligt, att motivera det mer generösa agerande från just medlemsstaternas sida som ibland förekommer. För att inte nämna den paradoxen att staten å ena sidan skulle tillerkännas ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid bestämmande av kriterierna, gränserna och sättet att bevilja medborgarskap i staten, och således även av utvidgningen av ställningen av unionsmedborgare med alla dess aspekter men å andra sidan skulle nekas möjligheten att bevilja endast en (kanske den viktigaste) av de rättigheter som följer av den statusen.

83. Om så är fallet skall det anses att överensstämmelsen mellan ”folk/medborgare” och ”väljarkåren” inte kan anses som en absolut och obestridlig regel. Detta innebär säkerligen (såsom jag redan har noterat) att medborgare i princip skall tillerkännas rösträtt. Detta innebär emellertid varken att denna rätt skall utövas av alla dessa eller att den med nödvändighet skall vara reserverad endast för dem.

84. Med andra ord kan denna överensstämmelse, utöver att den inte utgör en absolut regel, svikta i båda riktningar. Visserligen består skillnaden normalt i en begränsning av kretsen av medborgare som kan åberopa den ifrågavarande rätten, eftersom staterna vanligtvis (och just beträffande medborgarna) agerar för att fastställa villkoren för att utöva rösträtten och således för att tillhöra ”väljarkåren” (se punkt 71 ovan, samt särskilt punkt 148 och följande punkter nedan när det gäller mål C‑300/04). Det kan emellertid inte uteslutas att, mot bakgrund av särskilda nationella förhållanden eller lagstiftarens politiska val, denna skillnad kommer till uttryck även såsom en utvidgning av väljarkåren.

85. Detta bekräftas för övrigt, såsom Förenade kungariket och kommissionen med rätta har påpekat, av just vissa medlemsstaters erfarenhet. Även om tendensen att reservera rösträtt åt endast medborgare är klart förhärskande (med några undantag) saknas det inte fall där väljarkåren i själva verket definieras på ett vidare sätt.

86. Detta är fallet i exempelvis just Förenade kungariket, där inte endast brittiska medborgare tillåts delta i alla val utan även – om de är bosatta i Förenade kungariket – irländska medborgare och QCC, det vill säga medborgare i länder som ingår i samväldet, vilka inte behöver någon handling eller något tillstånd för att resa in eller vistas i Förenade kungariket eller som har en handling eller ett tillstånd som ger dem rätt att resa in i Förenade kungariket eller vistas där.

87. Jag kan även erinra om den pågående debatten (och ibland till och med framlagda förslag) i mer än en medlemsstat beträffande möjligheten att under vissa förutsättningar medge rösträtt åt utlänningar (som inte kommer från gemenskapen) som har varit bosatta i staten under en viss tid.

88. Mot bakgrund av detta anser jag att det när det i artiklarna 189 EG och 190 EG föreskrivs att Europaparlamentet skall ”bestå av företrädare för folken i de i gemenskapen sammanslutna staterna”, avses å ena sidan med de nämnda bestämmelserna uppenbarligen (av skäl som jag erinrat om ovan) inte att alla medborgare i dessa stater verkligen skall ha rätt att rösta och företrädas i denna församling, och å andra sidan begränsas i dessa artiklar inte denna rätt med nödvändighet till medborgarna.

89. Sedan detta klargjorts övergår jag till övriga argument som den spanska regeringen har anfört, och därvid vill jag tillägga att sistnämnda slutsats inte alls motsägs, vilket nämnda regering har gjort gällande, av det förhållandet att i artikel 19.2 EG endast ”unionsmedborgare” ges rätt att rösta i valen till Europaparlamentet i en medlemsstat där de är bosatta även om de inte är medborgare där. Det är nämligen här fråga om en särskilt förmånlig ordning för (just) endast unionsmedborgare, vilken andra personer således inte kan komma i åtnjutande av. Detta har emellertid inget att göra med möjligheten att staten på sitt eget territorium ger dessa andra personer rösträtt.

90. Jag anser inte heller, om jag förflyttar mig till ett mer allmänt plan, att detta strider mot vad som föreskrivs i artikel 17 EG. Såsom Förenade kungarikets regering och kommissionen har påpekat godtas visserligen i denna bestämmelse, när däri föreskrivs att ”[u]nionsmedborgarna skall ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i detta fördrag”, att sådana personer tillerkänns en rad rättigheter som anges på andra ställen (särskilt i artiklarna 18 EG–21 EG). Detta innebär emellertid inte alls att endast unionsmedborgare kan ha sådana rättigheter.

91. Detta framgår för övrigt av fördraget, i vilket vissa av dessa rättigheter uttryckligen utsträcks till andra än unionsmedborgarna. Det är tillräckligt att som exempel erinra om att det följer av artiklarna 194 EG och 195 EG att rätten att göra en framställning till Europaparlamentet och rätten att anföra klagomål till unionens ombudsman tillerkänns ”varje unionsmedborgare eller varje annan fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat”.

92. Utvidgningen av de rättigheter som anges i artiklarna 18–21 EG så att de även tillerkänns dem som inte är unionsmedborgare är således inte – såsom den spanska regeringen har gjort gällande – ett fenomen av undantagskaraktär som ”splittrar” enhetligheten i begreppet medborgarskap. Tvärtom bekräftar det förhållandet att vissa av dessa rättigheter, vilka anses vara utmärkande för den rättsliga situationen för unionsmedborgarna, i stället utvidgas genom just gemenskapsrätten bortom denna krets, att dessa rättigheter inte nödvändigtvis utgör en förmån uteslutande för medborgarna. Dessutom kan man vidare sluta sig till att, även om det för vissa av dessa är genom just gemenskapsrätten som denna utsträckning görs, det inte kan uteslutas i princip att en medlemsstat kan göra det självständigt beträffande andra (som just rösträtten).

93. Detta gäller än mer eftersom denna utvidgning framstår som förenlig med den demokratiska principen om allmänna val, på vilken även Europeiska unionen är grundad. Denna princip talar nämligen – som konstaterats ovan (se punkt 69) – för att ”största möjliga antal” personer skall ges rösträtt( ) och således eventuellt även utlänningar som är bosatta i en viss stat,( ) vilka, precis som medborgarna, i själva verket är underkastade de rättsakter som lagstiftande organ på nationell nivå och gemenskapsnivå antagit.

iv) Villkoren för utvidgning av denna rätt

94. Sedan detta klarlagts återstår emellertid att fastställa vem som eventuellt kan utvidga rösträtten och på vilka villkor det kan göras.

95. Den spanska regeringen anser nämligen att, om en sådan utvidgning likväl skall medges, den då skall ingå i gemenskapens exklusiva behörighet och följa uttryckligen av själva fördraget och sekundärrättsliga gemenskapsbestämmelser. Den spanska regeringen har tillagt att i annat fall skulle det i gemenskapens rättsordning kunna finnas upp till tjugofem olika regleringar avseende definitionen av vem som har rösträtt vid valet till Europaparlamentet och således avseende tilldelningen av en rättighet av gemenskapsursprung såsom rösträtten.

96. Jag anser emellertid att inte heller denna invändning från den spanska regeringens sida är övertygande. Regeringen bortser nämligen från att den ifrågasatta olikheten i fråga om regleringar är först och främst ett resultat av en situation som så att säga är rättfärdigad av såväl själva fördraget som gemenskapslagstiftaren.

97. I fördraget anförtros, som bekant, Europaparlamentet uppgiften att utarbeta ett förslag till allmänna direkta val till parlamentet ”enligt en i alla medlemsstater enhetlig ordning eller i enlighet med principer som är gemensamma för alla medlemsstater”, vilket förslag rådet därefter skall godta och rekommendera medlemsstaterna att anta i enlighet med deras konstitutionella föreskrifter (artikel 190.4 EG).

98. Det är emellertid välkänt att man i vart fall inte fram till nu lyckats nå fram till ett enhetligt förfarande. Genom 1976 års akt avseende val av företrädare till Europaparlamentet, i dess ändrade lydelse enligt beslut 2002/772, har det andra alternativ som föreskrivs i artikel 190.4 EG följts, och man har således begränsat sig till att fastställa vissa ”gemensamma principer”,( ) särskilt avseende valsystemets proportionella karaktär (artikel 1), valperiodens längd (artikel 5), vilka andra uppdrag som uppdraget som företrädare i Europaparlamentet inte är förenligt med (artikel 7), under vilken period som val skall hållas (artikel 10) och när rösträkningen får börja (artikel 11).

99. För alla andra ”delar som inte regleras” i den akten är medlemsstaterna fria att ”tillämpa sina egna nationella bestämmelser” (skäl 1 i beslut 2002/772). I artikel 8 föreskrivs nämligen att ”[o]m inte annat följer av bestämmelserna” i akten i fråga ”skall valförfarandet i varje medlemsstat genomföras enligt de nationella bestämmelserna”, i vilka bestämmelser ”nationella särdrag i medlemsstaterna eventuellt [kan] beaktas”.

100. Av detta följer att det bland medlemsstaterna hittills inte har funnits och inte heller finns någon överensstämmelse mellan de regler i vilka definieras vem som har rösträtt vid val till Europaparlamentet. Någon sådan överensstämmelse finns inte heller beträffande vilka personer som är valbara med hänsyn till att det i artikel 7 i 1976 års akt anges vissa uppdrag med vilka uppdraget som ledamot i Europaparlamentet inte är förenligt, men det i övrigt hänvisas till de enskilda medlemsstaterna vad gäller att bestämma andra eventuella hinder för att vara parlamentsledamot (och även för valbarhet).

101. Jag anser emellertid att, vid sådana förhållanden och tills en enhetlig vallag eventuellt godkänns, man inte kan neka en medlemsstat behörighet att för den del som rör den fastställa vem som har rösträtt vid valet till Europaparlamentet, och i förekommande fall även i förhållande till kretsen för dess egna medborgare, och med hänsyn till särdragen i den egna rättsordningen, utvidga (eller, vilket jag kommer till, inskränka) den krets som har rösträtt.

v) Gränserna för utvidgningen av rösträtten

102. Utövandet av denna behörighet kan naturligtvis inte vara utan gränser: vare sig rent allmänt, eftersom valet till Europaparlamentet inte är en angelägenhet för en enskild medlemsstat utan är av intresse för och har återverkningar på hela unionen, eller i synnerhet, eftersom de gemenskapsbestämmelser som hittills beaktats klart visar att det skall anses som ”normalfall” att rösträtten tillkommer unionsmedborgare.

103. Jag anser således att nämnda behörighet kan utövas endast undantagsvis och inom gränser och på villkor som är förenliga med gemenskapsrätten. Detta innebär att man alltid skall säkerställa ett iakttagande av de allmänna principerna i rättsordningen – bland vilka återfinns i förevarande fall principerna om skälighet, proportionalitet och icke-diskriminering – utöver, naturligtvis, eventuella särskilda gemenskapsföreskrifter på området (såsom exempelvis de som följer för Förenade kungariket av bilaga II till 1976 års akt, vilken fråga jag återkommer till i punkt 112 och följande punkter nedan).

104. I detta avseende anser jag det exempelvis vara förenligt med dessa principer att utesluta möjligheten att utsträcka rösträtten till personer som inte har någon faktisk anknytning till gemenskapen, vilket även skulle vara i överensstämmelse med logiken i systemet och, skulle jag vilja säga, i harmoni med de bestämmelser som, vilket konstaterats strax ovan (punkt 91), just utifrån detta kriterium utsträcker medborgarnas rättigheter till andra personer.

105. Jag anser det även påkallat att, också i överensstämmelse med de kriterier för vilka redogjorts ovan, begränsa utvidgningen av den ifrågavarande rätten till fall där samma utvidgning är föreskriven även för val till det nationella parlamentet.

106. Detta minskar visserligen inte de asymmetrier som följer av att det inte finns någon fullständig gemenskapsrättslig reglering. Det kommer således fortfarande att finnas medlemsstater där utlänningar som är bosatta i staten och/eller medborgare som är bosatta i tredje land kan rösta medan i andra medlemsstater något av fallen eller båda är uteslutna. I likhet därmed kan det i några medlemsstater, men i andra inte, föreskrivas en åldersgräns för rösträtt samt föreskrivas särskilda villkor avseende vad som är förenligt med uppdraget som ledamot i Europaparlamentet och avseende valbarhet.

107. Jag erinrar om att allt detta emellertid utgör en negativ följd av att gemenskapsregleringen på området inte är fullständig men varken i det ena eller andra fallet innebär det att denna reglering åsidosätts.

108. Av samtliga dessa skäl anser jag således att artiklarna 17 EG, 19 EG, 189 EG och 190 EG i princip inte utgör hinder för Förenade kungariket att – i överensstämmelse med vad som föreskrivs för nationella val – tillerkänna personer såsom QCC, som inte är medborgare i Förenade kungariket eller i någon annan medlemsstat men är bosatta i Förenade kungariket eller i ett territorium, såsom Gibraltar, vars utrikes angelägenheter omhändertas av Förenade kungariket, rösträtt vid valen till Europaparlamentet.

109. Mot bakgrund av denna slutsats faller naturligtvis även den spanska regeringens invändning att Förenade kungariket i 1982 års förklaring inte innefattade QCC bland de grupper av personer som skall anses som ”medborgare i Förenade kungariket” i den mening som avses i gemenskapsrätten.( ) Detta är fallet eftersom den diskussion som förts hittills avser just tilldelningen av rösträtt till andra personer än dessa medborgare.

110. Jag anser mig således på denna punkt kunna dra den slutsatsen att Spaniens anmärkning att utvidgningen av rösträtten till personer, såsom QCC, är rättsstridig på grund av att artiklarna 17 EG, 19 EG, 189 EG och 190 EG åsidosatts inte kan godtas.

111. Det återstår emellertid att pröva om det inte kan finnas grund för samma anmärkning beträffande det hävdade åsidosättandet av bilaga II till 1976 års akt. I detta perspektiv är, såsom jag redan har betonat (se punkt 74 ovan), frågeställningen inte densamma och den har nära samband med Spaniens andra anmärkning. Jag behandlar den därför nedan tillsammans med den anmärkningen.

Den andra anmärkningen

112. Genom den andra anmärkningen har Spanien invänt att 1976 års akt och den förklaring som den engelska regeringen gjorde den 18 februari 2002 åsidosatts genom EPRA 2003 genom att Gibraltar fått ingå i en befintlig valkrets i Förenade kungariket.

113. I detta avseende har den spanska regeringen först och främst erinrat om att enligt bilaga II kan Förenade kungariket tillämpa bestämmelserna i 1976 års akt om val till Europaparlamentet ”endast på Förenade kungariket”, således inte även på Gibraltar som inte ingår och aldrig har ingått i det kungariket. Detta innebär inte att Förenade kungariket inte måste följa domen i målet Matthews och anordna val till Europaparlamentet även i denna koloni. Enligt Spanien måste Förenade kungariket emellertid göra det på det sätt som den engelska regeringen själv angett i förklaringen av den 18 februari 2002, det vill säga ”[genom] att väljarna i Gibraltar skall få möjlighet att delta i valen till Europaparlamentet i en befintlig valkrets i Förenade kungariket”.( )

114. Enligt regeringen, som är sökande, skulle Förenade kungariket för att tillämpa domen i målet Matthews utan att åsidosätta bilagan och 2002 års förklaring inte ha låtit territoriet Gibraltar ingå i en befintlig valkrets utan endast de väljare i Gibraltar som har medborgarskap i kungariket och den skulle ha gjort det utan att på något sätt ha blandat in myndigheterna i kolonin i valförfarandet.

115. Sammanfattningsvis skulle Förenade kungariket enligt sökanden inte

– för valen till Europaparlamentet ha skapat en ny valkrets genom vilken Gibraltar förs samman med en befintlig valkrets i England eller Wales (artikel 9 EPRA 2003) och genom vilken kolonins territorium således i själva verket fogas till Förenade kungarikets,

– ha tillåtit röstning i Gibraltar (artikel 15),

– ha utsträckt denna rätt till väljare som inte är medborgare i Förenade kungariket eller i andra medlemsstater i unionen (artikel 16),

– ha upprättat en röstlängd i Gibraltar som förs av en lokal tjänsteman (artiklarna 13 och 14), och

– ha tillerkänt domstolarna i Gibraltar någon behörighet.

116. Mot denna kritik har Förenade kungarikets regering, på denna punkt med stöd av kommissionen, invänt att bilaga II till 1976 års akt skall tolkas i överensstämmelse med de grundläggande rättigheterna, såsom de säkerställs i EKMR och har tolkats av domstolen i Strasbourg i domen i målet Matthews. Vidare är det i en ordning såsom den engelska, vilken grundas på regionala valkretsar, inte möjligt att anordna val i Gibraltar (och således att säkerställa utövandet av denna rätt) om det inte bildas en kombinerad valkrets genom vilken kolonin förs samman med en befintlig valkrets i Förenade kungariket. Nämnda regering har anfört att det av denna anledning också var nödvändigt att införa en röstlängd i Gibraltar samt medge en möjlighet att väcka talan i valfrågor vid domstol i kolonin. Att ge sådan behörighet till myndigheter som är placerade i Förenade kungariket, på tusentals kilometers avstånd, skulle strida mot grundläggande krav på att förfarandet skall vara praktiskt och öppet.

117. För min del vill jag först påpeka att det i förevarande mål inte har bestridits att Förenade kungariket, före domen i målet Matthews, enligt ovannämnda (se punkt 113) bilaga II fick anordna val till Europaparlamentet endast på kungarikets territorium. Det har emellertid inte heller bestridits att den brittiska regeringen efter denna dom var skyldig att anordna val till Europaparlamentet även i Gibraltar och således skulle anta sådana bestämmelser som var nödvändiga för detta.

118. Sedan detta klarlagts skall man först och främst fråga sig huruvida Förenade kungariket kunde agera på ovan angivet sätt även utan en formell ändring av nämnda bilaga II. Jag anser emellertid att ett jakande svar på denna fråga inte kan ifrågasättas om man beaktar den privilegierade ställning som skyddet för de grundläggande rättigheterna ges i gemenskapens rättsordning.

119. Som bekant anges nämligen i artikel F.2 i Fördraget om Europeiska unionen (nu artikel 6.2 EU), vilken nästan ordagrant återger en klar rättspraxis som redan hade tagits in i ingressen till Europeiska enhetsakten, att ”[u]nionen skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner”.

120. På samma sätt har i fast och upprepad gemenskapsrättspraxis fastställts att ”de grundläggande rättigheterna utgör en integrerad del av de allmänna rättsprinciper som domstolen skall säkerställa efterlevnaden av”, och att domstolen därvid skall utgå från ”medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner samt från den vägledning som ges i de folkrättsliga dokument angående skydd för de mänskliga rättigheterna som medlemsstaterna varit med om att utarbeta eller har tillträtt”. EKMR är i det sammanhanget ”av särskild betydelse”.( )

121. Härav följer att i gemenskapens rättsordning ”är såväl gemenskapen som medlemsstaterna [primärt] skyldiga”( ) att iaktta de således erkända grundläggande rättigheterna och att det följaktligen i den rättsordningen är förbjudet att ”vidta åtgärder som strider mot iakttagandet” av dessa rättigheter.( )

122. Jag vill tillägga att detta gäller särskilt i förevarande fall, eftersom det i detta utgås från en dom meddelad av domstolen i Strasbourg, som har behandlat just frågan om rösträtt till Europaparlamentet med avseende på Gibraltars status och har fastställt att det förekommit ”en överträdelse av konventionen” med ursprung i ”bilagan till 1976 års akt som Förenade kungariket har skrivit under”( ) och bestående i att denna stat berövat en brittisk medborgare ”såsom bosatt i Gibraltar … all möjlighet att uttrycka sin inställning till valet av ledamöter i Europaparlamentet”.( )

123. Såsom även parterna i förevarande mål medgett var det följaktligen så att Förenade kungariket, trots att bilaga II inte ändrats, inte endast kunde utan var skyldigt att vidta de åtgärder som var nödvändiga för att säkerställa att denna grundläggande rättighet iakttogs helt och på ett verkningsfullt sätt.

124. Sedan detta klarlagts skall nu mot bakgrund av de ovannämnda spanska anmärkningarna särskilt bedömas om dessa åtgärder är lagenliga.

125. Jag anser emellertid att den engelska lagstiftningen ur denna synvinkel bara delvis kan godtas. Jag anser att följande åtgärder överensstämmer med de principer som jag erinrat om ovan och således är lagenliga: skapandet av en kombinerad valkrets, genomförandet av rösträkning i Gibraltar, upprättandet – fortfarande i Gibraltar – av röstlängden och slutligen erkännandet av en möjlighet att väcka talan i valfrågor vid domstol i kolonin. Jag anser däremot att det var rättsstridigt att låta personer, såsom QCC, som inte är unionsmedborgare rösta.

126. Jag skall nu förklara varför. När det gäller den kombinerade valkretsen instämmer jag med Förenade kungariket och kommissionen i att i ett system, såsom det engelska, där väljarna röstar i proportionella regionala valkretsar, var den enda möjliga lösningen för att sträcka ut rösträtten till väljarna i Gibraltar att ändra en av de befintliga valkretsarna i kungariket så att även kolonin innefattades i den. Eftersom det – på grund av det ringa antalet väljare i Gibraltar – inte var möjligt att skapa en självständig valkrets där, kunde Förenade kungariket inte göra något annat än att ”utvidga” en av de befintliga valkretsarna till att omfatta kolonin. Konungariket Spanien har inte vederlagt dessa bedömningar och har inte heller angett vilka konkreta alternativ som stod till buds för Förenade kungariket.

127. Vad därefter gäller de andra åtgärderna med samband med röstningen i Gibraltar (upprättandet av en röstlängd, erkännande av domstolsbehörighet, genomförandet av röstningen på Gibraltars territorium), anser jag att Förenade kungariket och kommissionen har rätt även här, när de påpekar att det är fråga om åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa en effektiv rösträtt. Jag anser nämligen att domen i målet Matthews inte skulle ha genomförts helt och korrekt om väljarna hade varit tvungna att ta sig till Förenade kungariket eller att per post vidta de åtgärder som var knutna till röstningen (upptagande i röstlängden, röstning, eventuella bestridanden). I så fall skulle nämligen utövandet av den ifrågavarande rätten ha blivit alltför svårt och betungande och kanske även mindre öppet. Som kommissionen har understrukit skulle det vidare inte ha varit berättigat att ålägga väljarna i Gibraltar att rösta per post när det sättet normalt används endast när det inte finns andra möjliga lösningar (exempelvis vid fall med personer som är inlagda på sjukhus, fångar, väljare bosatta i utlandet).( )

128. Sedan jag anfört detta måste jag emellertid ta avstånd från Förenade kungarikets och kommissionens ståndpunkt vad gäller utvidgningen av rösträtten till personer, såsom QCC, som inte är medborgare i vare sig Förenade kungariket eller andra medlemsstater i unionen. Jag anser nämligen att denna utvidgning inte är nödvändig för att säkerställa utövandet av en grundläggande rättighet och att ett undantag från bilaga II således därvid inte är motiverat.

129. Såsom jag har anfört ovan kan ett sådant undantag godtas endast i den mån som det föreskrivs i en överordnad norm, såsom just en norm som uppställs till skydd för en grundläggande rättighet. I förevarande fall är det emellertid inte fråga om en sådan rättighet.

130. Det är nämligen helt riktigt, såsom jag har försökt visa ovan, att utvecklingen av moderna demokratiska regimer vid vissa förutsättningar medger en utvidgning av rätten att delta politiskt till utlänningar som är bosatta i staten (se punkt 93 ovan). Det är emellertid också riktigt att denna möjlighet alltjämt uppfattas som ett resultat av ett fritt politiskt val, ett val som dessutom hittills använts i ringa mån i medlemsstaternas praxis. Vid dessa förutsättningar kan emellertid fråntagandet av rösträtten från medborgare i tredje land vara helt lagenligt föreskrivet i nationella bestämmelser på valområdet, utan att det därigenom, såsom jag påpekat, föranleder någon risk för kollision med principerna i EKMR.( )

131. Av detta följer att även om det av EKMR, av de skäl för vilka jag redogjort flera gånger, följer att unionsmedborgarna skall kunna delta i val till Europaparlamentet som anordnas i Gibraltar, och det därvid på denna punkt medges ett undantag från bilaga II, kan detsamma däremot inte anses vad gäller deltagande i dessa val för medborgare i tredje land, såsom just QCC. I fråga om dessa fortsätter nämligen nämnda bilaga att vara ett hinder och gör den föreskrift i den engelska lagen som medger ett sådant deltagande rättsstridig.

132. Av dessa skäl anser jag att den av Spanien gjorda andra anmärkningen skall godtas såvitt invänds att erkännandet av rösträtt i Gibraltar för personer, såsom QCC, som inte är medborgare i Förenade kungariket eller andra medlemsstater i unionen är rättsstridigt på grund av att bilaga II åsidosätts (artikel 16.1 och 16.5 i EPRA 2003).

133. Jag föreslår således att domstolen fastställer att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt bilaga II till 1976 års akt genom att ha gett personer, såsom QCC, som inte är medborgare i vare sig Förenade kungariket eller i andra medlemsstater i unionen, rösträtt vid valen till Europaparlamentet i Gibraltar (artikel 16.1 och 16.5 i EPRA 2003).

C – Mål C-300/04





Inledning

134. Såsom jag redan har påpekat avser även mål C-300/04 frågor om rösträtt vid val till Europaparlamentet. Detta mål har nämligen sitt ursprung i de särskilda bestämmelser i den nederländska vallagen som reglerar tillerkännande av rösträtt till personer som har nationellt medborgarskap med hänsyn till den del av staten där de har hemvist.

135. Såsom konstaterats ovan (se punkterna 26 och 27) finns det två särdrag i det konstitutionella systemet i Nederländerna: för det första indelningen av kungariket i tre statliga enheter – Nederländerna, Nederländska Antillerna och Aruba – och för det andra föreskriften om ett enda icke uppdelat medborgarskap, nämligen nederländskt medborgarskap.

136. Dessa särdrag avspeglar sig i hur medborgarna medges rösträtt. Enligt den nederländska vallagen kan nämligen endast nederländska medborgare som är bosatta i Nederländerna eller tredje land delta i valet till Nederländernas parlament men däremot inte de som är bosatta på Nederländska Antillerna eller Aruba( ) (artikel B1, första och andra styckena). Samma regel gäller även för valen till Europaparlamentet på det sättet att endast personer som har rösträtt vid valen till Nederländernas parlament kan rösta i förstnämnda val [artikel Y 3 a].

137. Just med stöd av dessa bestämmelser har M.G. Eman och O.B. Sevinger, nederländska medborgare som är bosatta på Aruba, nekats att bli upptagna i röstlängden och därigenom inte ges någon rösträtt vid valet till Europaparlamentet i juni 2004. Det är i det mål som uppkommit genom detta uteslutande som Nederlandse Raad van State har beslutat att vända sig till domstolen i enlighet med artikel 234 EG och ställa följande frågor:

”1. Är andra delen av fördraget tillämplig på personer som är medborgare i en medlemsstat och som har hemvist eller är bosatta i ett territorium som ingår i ULT i den mening som avses i artikel 299.3 EG och som har särskilda förbindelser med denna medlemsstat?

2. Står det vid ett nekande svar på den första frågan en medlemsstat fritt att mot bakgrund av artikel 17.1 andra meningen EG tillerkänna personer som har hemvist eller är bosatta i något ULT som avses i artikel 299.3 EG medborgarskap i denna medlemsstat?

3. Skall artikel 19.2 EG, mot bakgrund av bland annat artiklarna 189 [EG] och 190.1 EG, tolkas så, att – med bortseende från undantag som föreskrivs i nationella rättsordningar och som bland annat innebär att någon som döms för brott eller befinns sakna rättslig handlingsförmåga fråntas sin rösträtt – unionsmedborgarskapet medför rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet, även om medborgaren i fråga har hemvist eller är bosatt i något av de utomeuropeiska länderna och territorierna?

4. Utgör artiklarna 17 [EG] och 19.2 EG, lästa tillsammans och mot bakgrund av artikel 3.1 i protokollet, enligt den tolkning som Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna har gjort, hinder för att personer som inte är unionsmedborgare har rösträtt och är valbara vid val till Europaparlamentet?

5. Innehåller gemenskapsrätten krav i fråga om vilka sätt som skall erbjudas för att återställa den rättsliga ställningen för det fall den nationella domstolen – bland annat till följd av EG-domstolens svar på de ovannämnda tolkningsfrågorna – skulle slå fast att det var rättsstridigt att vägra att i röstlängden ta upp personer som har hemvist eller är bosatta på Nederländska Antillerna eller Aruba och som har nederländskt medborgarskap inför valet den 10 juni 2004?”

De fyra första frågorna

138. Innan jag övergår till att behandla dessa frågor skulle jag vilja påpeka att utformningen av vissa av frågorna inte framstår som helt klar för mig och därför lämnar tvivel i mer än ett avseende beträffande deras faktiska räckvidd.

139. Jag syftar därvid inte på den första tolkningsfrågan, av vilken det tydligt framgår att Nederlandse Raad van State önskar få klarhet i huruvida den andra delen av fördraget är tillämplig på personer som är medborgare i en medlemsstat och har hemvist eller är bosatta i ett utomeuropeiskt territorium som har särskilda förbindelser med denna stat.

140. Strax därefter önskar den nationella domstolen emellertid få klarhet i huruvida, vid ett nekande svar på den första frågan (således, bokstavligen, för det fall den andra delen av fördraget inte anses vara tillämplig på angivna personer), staten kan tillerkänna medborgarskap i staten åt personer som har hemvist eller är bosatta i ett territorium av angivet slag (den andra tolkningsfrågan).

141. Såvida jag inte har förstått fel, framstår det för mig som om endast en av två möjliga innebörder kan vara avsedd. Antingen avser frågan, vilket förefaller vara fallet, personer som befinner sig i en sådan situation som beskrivs i den första frågan, och då kan jag inte se att det finns skäl för frågan, eftersom dessa personer redan är medborgare i staten. Eller är meningen att frågan, trots dess formulering, skall avse personer som, trots att de är bosatta i nämnda territorium, inte är medborgare i den staten, och då är frågan huruvida sådant medborgarskap kan medges dem tillsammans med de följdrättigheter som anges i den andra delen av fördraget. Om detta är fallet frågar jag mig emellertid vilket samband frågan har med det behandlade fallet, eftersom fråga är om personer som redan har sådant medborgarskap.

142. Jag anser att inte heller den tredje frågan är särskilt klar. Genom denna fråga önskar den nationella domstolen få klarhet i huruvida artikel 19.2 EG, jämförd med artiklarna 189 EG och 190.1 EG, skall tolkas så, att det förhållandet att en person är unionsmedborgare och bosatt i ett ULT medför rösträtt och valbarhet till Europaparlamentet.

143. Såsom även den nederländska och den franska regeringen samt Förenade kungarikets regering har anfört är artikel 19.2 EG inte av relevans i förevarande fall. Jag har redan erinrat om att enligt denna bestämmelse skall ”varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat där han inte är medborgare” ha rösträtt och vara valbar vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där han är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten. I förevarande fall är det emellertid nederländska medborgare som är bosatta i Nederländerna (eller snarare i en av delarna av detta kungarikes territorium) som gör anspråk på rösträtt, det vill säga personer som är bosatta i den stat där de är medborgare. Dessa personer har således ingen grund för att åberopa denna bestämmelse, och jag kan således inte se nyttan av att ställa en fråga beträffande bestämmelsen.

144. Jag anser vidare att även den fjärde frågan är irrelevant. Genom denna önskar den nationella domstolen få klarhet i huruvida artiklarna 17 och 19.2 EG, jämförda med artikel 3 i tilläggsprotokoll nr 1 EKMR, utgör hinder för att medge rösträtt och valbarhet till Europaparlamentet åt personer som inte är unionsmedborgare. Såsom jag redan påpekat ovan och såsom även den nederländska regeringen och kommissionen har påpekat är emellertid i förevarande fall de personer som gör anspråk på rösträtt vid valet till Europadomstolen nederländska medborgare och således unionsmedborgare. För att lösa tvisten i det mål som inletts av dessa personer är det således inte nödvändigt att klargöra huruvida denna rätt eventuellt kan medges även icke medborgare.( )

145. Oavsett den tvekan för vilken redogjorts, framgår en frågeställning klart av begäran om förhandsavgörande och denna skall den nationella domstolen få ett svar på. Domstolen skall således klargöra huruvida en medlemsstat som ger rösträtt vid nationella val och, därigenom, vid val till Europaparlamentet åt sina egna medborgare som är bosatta i statens europeiska territorium (precis som åt dem som är bosatta i tredje land) kan vägra sådan rätt åt egna medborgare som däremot är bosatta i en del av staten som utgör ett utomeuropeiskt territorium som är associerat med gemenskapen.

146. Sedan den centrala frågeställningen formulerats på detta sätt kan först beträffande den första frågan påpekas att personer som är medborgare i en medlemsstat är unionsmedborgare och således i princip, oavsett var de är bosatta, har samtliga rättigheter som föreskrivs för sådana medborgare i gemenskapsrätten, inklusive naturligtvis de som anges i fördragets andra del.

147. Bland dessa rättigheter finns, vilket jag försökte visa ovan när jag behandlade mål C-145/04 (se punkterna 67–71 ovan), även den att rösta vid valen till Europaparlamentet. Denna rättighet skall medborgarna i medlemsstaterna, och således unionsmedborgarna, i princip anses ha med stöd av just gemenskapsrätten.

148. När jag behandlade det målet försökte jag också visa att gemenskapsrätten, inom vissa gränser och vid vissa förutsättningar, inte hindrar medlemsstaterna att utvidga kretsen av personer med rösträtt och således låta även medborgare i tredje land rösta (se punkterna 72–107 ovan). I förevarande mål uppkommer emellertid frågorna huruvida och vid vilka förutsättningar medlemsstaterna däremot kan, och jag skulle vilja påstå även här undantagsvis, begränsa kretsen av personer som kan ha denna rätt och därvid utesluta vissa grupper av egna medborgare.

149. Av skäl för vilka jag skall försöka redogöra nedan anser jag att svaret skall bli jakande även i detta fall.

150. Jag utgår från den förutsättningen, vilken jag tror alla ansluter sig till, att fördraget inte innebär att medlemsstaterna har fråntagits behörigheten att fastställa ramen för medborgarskap i staten. Tvärtom behåller dessa ”enligt internationell rätt” denna behörighet, men är skyldiga att utöva den ”med iakttagande av gemenskapsrätten”.( ) Härav följer att varje gång som det i fördraget hänförs till ”medborgare i medlemsstaterna” kan frågan huruvida en person är medborgare i den ena eller den andra medlemsstaten och följaktligen i unionen inte, åtminstone inte på gemenskapsrättens nuvarande stadium, besvaras på grundval av självständiga kriterier utan beror ”endast” på föreskrifter i ”den berörda medlemsstatens egna lagstiftning”, vilka även kan ändras med tidens gång.( )

151. När således i artikel 17 EG fastslås att ”[v]arje person som är medborgare i en medlemsstat skall vara unionsmedborgare” och att ”[u]nionsmedborgarna skall ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i detta fördrag” görs i själva verket endast en hänvisning till medlemsstaternas nationella rätt när det gäller definitionen av personkretsen för unionsmedborgarskapet. Med andra ord bygger gemenskapsordningen på denna reglering som därigenom är införlivad i gemenskapsordningen när det gäller att fastställa vem som är unionsmedborgare.

152. Vid närmare anblick avser emellertid denna hänvisning inte endast avgränsningen av ställningen som unionsmedborgare utan även ett eventuellt samband med rättigheter som följer med denna ställning. Detta innebär att man måste gå till det relevanta statliga regelverket inte endast för att fastställa huruvida en person är unionsmedborgare utan även för att avgöra huruvida, i överensstämmelse med vad som eventuellt föreskrivs i den nationella rättsordningen, en sådan person har samtliga rättigheter som följer med denna ställning.

153. Med andra ord skall det anses att när regelverket i en medlemsstat innehåller begränsningar i rätten till medborgarskap på grundval av objektiva kriterier (som exempelvis, såsom i förevarande fall, är knutna till statens konstitutionella struktur) gäller i gemenskapens rättsordning – med förbehåll för att de grundläggande rättigheterna i denna skall iakttas – dessa begränsningar även vad gäller vilka rättigheter som följer med unionsmedborgarskapet.

154. I förevarande fall innebär detta att enligt gemenskapsrätten godtas inte endast de val som Konungariket Nederländerna gjort beträffande tilldelning av nederländskt medborgarskap utan även uppdelningar av de rättigheter som följer av medborgarskapet som denna stat har beslutat om på grund av särskilda förhållanden som binder den till Aruba och Nederländska Antillerna. Denna stat skulle nämligen ha kunnat medge endast medborgarna i den europeiska delen medborgarskap eller göra en ytterligare indelning och på annat sätt mellan dessa och dem som är bosatta i ett ULT. Denna stat har i stället, av skäl som är att hänföra till dess suveränitet, valt att införa ett medborgarskap som formellt inte är delat men i själva verket differentierat vad gäller utövandet av de givna rättigheterna (bland vilka finns rösträtten vid såväl nationella val som gemenskapsval).

155. I gemenskapsrätten kan denna uppdelning beträffande ställningen som medborgare i den staten inte annat än godtas. Detta gäller än mer som uppdelningen inte medför begränsningar i fråga om utövandet av rättigheter som (endast) ges i gemenskapsrätten utan innebär att de begränsningar som finns på det nationella planet överförs exakt.

156. Jag vill vidare erinra om att just Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna har medgett att rösträtten kan begränsas till ”grupper eller kategorier av befolkningen” under förutsättning att de föreskrivna begränsningarna syftar till att uppnå ett legitimt syfte genom proportionerliga medel och att begränsningarna under alla förhållanden inte begränsar rättigheterna i fråga ”så långt att de åsidosätts i relevanta delar och att de förlorar sin verkan”.( )

157. Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna har särskilt fastställt att de fördragsslutande parterna kan använda sig av bosättningskriteriet för att begränsa vilka personer som har rösträtt och således medge denna rätt endast för ”personer som har tillräckligt nära och beständiga band till landet”.( ) Nämnda domstol har i detta avseende understrukit att möjligheten att utesluta personer som inte är bosatta i landet motiveras av olika ”skäl”, såsom just det förhållandet att en medborgare som inte är bosatt i staten ”inte direkt träffas av beslut som fattas av politiska organ” som skall väljas och att, mer allmänt, i jämförelse med personer som är bosatta där, ovannämnd medborgare ”berörs mindre direkt och med mindre kontinuitet av de dagliga problemen i ... landet”.( )

158. Jag anser emellertid att de begränsningar som införs genom den nederländska vallagen i princip överensstämmer med dessa riktlinjer. I denna lag delas nämligen rösträtten upp utifrån ett kriterium avseende nederländska medborgares bosättning, varvid personer som är bosatta i en annan del av kungariket (Aruba och Nederländska Antillerna) som inte direkt berörs av de rättsakter som de församlingar som skall väljas antar, det vill säga Nederländernas parlament och Europaparlamentet, utesluts från valen (de nederländska och således även till Europaparlamentet).

159. M.G. Eman och O.B. Sevinger är emellertid av motsatt uppfattning. De har nämligen vid förhandlingen i målet gjort gällande att Aruba omfattas av rättsakter som antas med Europaparlamentets medverkan, eftersom – om jag har förstått rätt – den lokale lagstiftaren tar intryck av dessa rättsakter när den skall anta lagar som gäller på ön. Om jag har förstått saken rätt har detta skett exempelvis på området för sparande. I denna sektor har lagstiftaren på Aruba frivilligt utformat den lokala lagstiftningen med utgångspunkt från gemenskapens, så att, om än indirekt, sistnämnda lagstiftning på visst sätt tillämpas på Aruba. Följaktligen skall Europaparlamentet anses ingå i Arubas ”lagstiftande församling” och även de nederländska medborgare som är bosatta på den ön skall enligt artikel 3 i tilläggsprotokoll nr 1 EKMR kunna delta i valen till det parlamentet.

160. Enligt min uppfattning är denna ståndpunkt felaktig.

161. Jag nöjer mig med att erinra om att i domen i målet Matthews fastställde domstolen i Strasbourg att för att Europaparlamentet skall kunna anses som en ”lagstiftande församling” i förhållande till ett visst territorium är det inte tillräckligt att rättsakter som antagits med en väsentlig medverkan från nämnda parlament har en endast indirekt inverkan, vilket är fallet med gemenskapsåtgärder på Aruba. Det är i stället nödvändigt (vilket just var fallet i det då behandlade fallet med Gibraltar) att nämnda åtgärder ”direkt” har ”verkningar” på det ifrågavarande territoriet och ”berör befolkningen” på platsen på samma sätt som rättsakter som den lokala lagstiftande församlingen antar.( )

162. Jag kan emellertid inte se några rättsakter av Europaparlamentet som har verkningar av detta slag för Aruba. Såsom den nederländska regeringen, Förenade kungarikets regering och kommissionen med rätta har påpekat är Aruba från gemenskapsrättslig utgångspunkt ett utomeuropeiskt territorium på vilket, som allmän regel, varken fördragets bestämmelser eller de i sekundärrätten tillämpas,( ) oavsett om dessa antagits med eller utan en väsentlig medverkan från Europaparlamentets sida. Enligt artikel 299.3 EG tillämpas nämligen på denna ö endast de bestämmelser i fördragets fjärde del i vilka fastställs en särskild associeringsordning för ULT med gemenskapen (artiklarna 182–188 EG), samt de särskilda åtgärder som rådet har vidtagit för att reglera förfarandet vid och de närmare riktlinjerna för denna associering (se artikel 187).( )

163. Av de överväganden som gjorts ovan framgår således att en medlemsstat, med beaktande av sin särskilda konstitutionella organisation, i princip kan ge rösträtt vid nationella val och därigenom vid valen till Europaparlamentet för sina medborgare som är bosatta på statens europeiska territorium men vägra sådan rätt för de egna medborgare som är bosatta i en del av staten som utgör ett utomeuropeiskt territorium som är associerat med gemenskapen.

164. Sedan detta klarlagts måste jag emellertid instämma med kommissionen i att den nederländska regleringen i fråga även ger upphov till frågan huruvida den är förenlig med gemenskapsrätten. Regleringen leder nämligen till att en grundläggande princip i gemenskapens rättsordning åsidosätts, nämligen principen om likabehandling, enligt vilken det, som bekant, skall säkerställas att unionsmedborgare ”som befinner sig i samma ställning skall kunna få samma behandling”,( ) såvida det inte ”finns sakliga skäl” för en annan ordning.( )

165. Vid närmare anblick tillerkänns nämligen genom nämnda regelverk inte endast nederländska medborgare som är bosatta i Nederländerna rösträtt vid valen till Europaparlamentet utan även de som är bosatta i tredje land och endast de som är bosatta i Aruba och Nederländska Antillerna nekas sådan rätt. Således tillerkänns nederländska medborgare som är bosatta i tredje land i förhållande till Nederländerna och gemenskapen sådan rätt medan de som är bosatta på nämnda öar nekas sådan, även om de befinner sig i samma situation som de andra (även dessa är nederländska medborgare som är bosatta utanför Nederländerna) och till och med kan hävda att de är bosatta på ett territorium som har särskilda band till Nederländerna och gemenskapen.

166. Den nederländska regleringen i fråga har dessutom en ytterligare och sannerligen paradoxal följd. Såsom den nederländska regeringen själv har medgett vid förhandlingen i målet nekas å ena sidan i denna reglering nederländska medborgare som är bosatta på Aruba och Nederländska Antillerna rösträtt men å andra sidan ges de i denna reglering denna rätt om de lämnar dessa öar och bosätter sig i tredje land. Detta får exempelvis till resultat att om en person som är bosatt på Aruba stannar på ön kan han inte rösta i valen till Europaparlamentet men kan däremot göra det om han, även definitivt, flyttar till tredje land.

167. I detta sammanhang anser jag att det inte för att motivera den redovisade skillnaden i behandling är möjligt att åberopa det förhållandet att den nederländske lagstiftaren med denna försöker skydda rösträtten för de nederländska medborgare som, även om de har lämnat Nederländerna, senare kan vilja återvända. Denna motivering stämmer nämligen dåligt överens med det förhållandet att denna rätt säkerställs även för nederländska medborgare från Aruba som aldrig varit i Europa och som är stadigvarande bosatta i tredje land. Man kan då inte förstå varför endast nederländska medborgare som fortsätter att vara bosatta på ön skall uteslutas från rätten i fråga.

168. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag mig således kunna dra den slutsatsen att gemenskapsrätten, i synnerhet den allmänna principen om likabehandling, utgör hinder för att en medlemsstat, som medger rösträtt vid nationella val och därigenom vid val till Europaparlamentet åt sina egna medborgare som är bosatta på statens europeiska territorium och de som är bosatta i tredje land utan sakliga skäl nekar sina medborgare som är bosatta i en annan del av staten som utgör ett utomeuropeiskt territorium som är associerat med gemenskapen rösträtt vid valen till Europaparlamentet.

Den femte frågan

169. Genom den femte frågan önskar den nationella domstolen slutligen få klarhet i huruvida det i gemenskapsrätten uppställs villkor i fråga om ”hur den rättsliga situationen skall återställas” för en person som med stöd av en nationell bestämmelse som strider mot gemenskapsrätten inte tagits upp i röstlängden och därigenom uteslutits från att delta i valen till Europaparlamentet.

170. Jag måste erkänna att jag i detta avseende har svårt att förstå vad den nationella domstolen hänvisar till när den talar om ”hur den rättsliga situationen skall återställas”. Jag frågar mig särskilt om den tänker på eventuell ersättning för ideell skada, en korrigering av valresultatet, att valet görs om eller något annat.

171. Under alla förhållanden instämmer jag med den nederländska regeringen och kommissionen när de gör gällande att det i avsaknad av gemenskapsbestämmelser på området är regleringen av vilka åtgärder som skall vidtas med anledning av den konstaterade rättsstridigheten hos de nationella bestämmelserna en sådan som ankommer på medlemsstaternas lagstiftning.

172. Detta gäller dock med de begränsningar som domstolen sedan lång tid tillbaka föreskrivit i avseendet beträffande gemenskapsbestämmelser för att säkerställa de grundläggande rättigheterna. Det är således nödvändigt att nämnda reglering respekterar principerna om skyddets likvärdighet (garantierna ”får [inte] vara mindre förmånliga än de som avser liknande talan enligt nationell rätt”) och effektivitet (skyddet får inte begränsas så att ”utövandet av [rättigheten görs] praktiskt taget omöjligt eller alltför svårt”).( )

173. Mot bakgrund av det anförda anser jag således att den nationella domstolen skall få det svaret att i avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser är det i rättsordningen i var och en av medlemsstaterna som det skall fastställas medel för att återställa den rättsliga ställningen för en person som med stöd av en nationell bestämmelse som strider mot gemenskapsrätten inte tagits upp i röstlängden och således uteslutits från att delta i valet till Europaparlamentet. Dessa medel skall vara i överensstämmelse med principerna om likvärdighet och effektivitet.

IV – Rättegångskostnaderna i mål C-145/05

174. Eftersom jag i mål C-145/04 anser att Konungariket Spanien och Förenade kungariket ömsom har tappat målet framstår det för mig som rimligt att i enlighet med artikel 69.3 i rättegångsreglerna föreslå att vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.

175. I enlighet med artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall även kommissionen, som har intervenerat i målet, bära sin rättegångskostnad.

V – Förslag till avgörande

176. Mot bakgrund av övervägandena ovan föreslår jag att domstolen fastställer följande:

– I mål C-145/04:

”1) Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt bilaga II till beslut av företrädarna för medlemsstaternas regeringar församlade i rådet 76/787/EKSG, EEG, Euratom av den 20 september 1976 om ”akten om allmänna direkta val av företrädare i Europaparlamentet” genom att ha medgett rätt för personer, såsom Qualifing Commonwealth Citizens, som inte är medborgare i vare sig Förenade kungariket eller i någon annan medlemsstat i unionen att rösta vid valen till Europaparlamentet i Gibraltar (artikel 16.1 och 16.5 i European Parliament (Representation) Act 2003).

2) Talan ogillas i övrigt.

3) Såväl Konungariket Spanien som Förenade kungariket skall bära sin rättegångskostnad.

4) Kommissionen skall bära sin rättegångskostnad.”

– I mål C-300/04:

”1) Gemenskapsrätten, i synnerhet den allmänna principen om likabehandling, utgör hinder för att en medlemsstat, som ger rösträtt vid nationella val och därigenom vid val till Europaparlamentet åt sina egna medborgare som är bosatta på statens europeiska territorium och dem som är bosatta i tredje land, utan sakliga skäl nekar sina medborgare som är bosatta i en annan del av staten som utgör ett utomeuropeiskt territorium som är associerat med gemenskapen rösträtt vid valen till Europaparlamentet.

2) I avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser är det i rättsordningen i var och en av medlemsstaterna som det skall fastställas medel för att återställa den rättsliga ställningen för en person som med stöd av en nationell bestämmelse som strider mot gemenskapsrätten inte tagits upp i röstlängden och därigenom uteslutits från att delta i valet till Europaparlamentet. Dessa medel skall vara i överensstämmelse med principerna om likvärdighet och effektivitet.”