Preliminär utgåva

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

MACIEJ SZPUNAR

av den 26 januari 2023( )

Mål C‑689/21

X

mot

Udlændinge- og Integrationsministeriet

(begäran om förhandsavgörande från Østre Landsret (Appellationsdomstolen för region öst, Danmark))

”Begäran om förhandsavgörande – Unionsmedborgarskap – Artikel 20 FEUF – Artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Medborgare i en medlemsstat och i en tredjestat – Förlust av medborgarskapet i en medlemsstat vid 22 års ålder på grund av det inte finns någon verklig anknytning och det inte har lämnats in någon ansökan om att behålla medborgarskapet före detta datum – Förlust av unionsmedborgarskap – Prövning mot bakgrund av proportionalitetsprincipen av följderna av förlusten enligt unionsrätten”





I. Inledning

1. Enligt den nationella lagstiftningen i en medlemsstat förlorar en medborgare i den medlemsstaten sitt medborgarskap under vissa förutsättningar vid 22 års ålder, om det inte finns någon verklig anknytning och det inte före detta datum har lämnats in någon ansökan om att behålla medborgarskapet. Detta medför således att den berörda personen förlorar sin ställning som unionsmedborgare, utan att de nationella myndigheterna gör en proportionalitetsprövning enligt unionsrätten av de följder som förlusten får för den berörda personens situation när ansökan lämnas in efter det att denna ålder uppnåtts.

2. Den hänskjutande domstolen önskar få klarhet i huruvida en sådan nationell lagstiftning är förenlig med artikel 20 FEUF, jämförd med artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).

3. Förevarande mål är den fjärde delen av den diskussion om medlemsstaternas skyldigheter i fråga om förvärv och förlust av medborgarskap enligt unionsrätten som inleddes genom det mål som avgjordes genom domen Rottmann.( ) Den rättspraxis som följer av den domen bekräftades av EU-domstolen i domen i målet Tjebbes m.fl.( ) och Wiener Landesregierung( ) (Återkallelse av en försäkran om naturalisation). Förevarande mål ger domstolen möjlighet att på nytt pröva villkoren om förlust av medborgarskap i en medlemsstat enligt lag som leder till förlust av ställningen som unionsmedborgare mot bakgrund av de krav som följer av unionsrätten, såsom de har tolkats av domstolen i domen i målet Tjebbes m.fl.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

4. I artikel 20.1 FEUF, genom vilken unionsmedborgarskapet införts, föreskrivs att ”[v]arje person som är medborgare i en medlemsstat” ska vara unionsmedborgare.” Enligt artikel 20.2 a FEUF ska unionsmedborgarna ha ”rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier”.

5. Enligt artikel 7 i stadgan har var och en rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer.

B. Dansk rätt

6. I 8 § 1 i Lov nr 422 om dansk indfødsret, lovbekendtgørelse (lag om danskt medborgarskap, kodifieringsförordning nr 422) av den 7 juni 2004, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad lagen om medborgarskap), föreskrivs följande:

”Den som är född utomlands och aldrig har varit bosatt här i landet och inte heller har uppehållit sig här under förhållanden som tyder på samhörighet med Danmark, förlorar sin danska nationalitet vid 22 års ålder, under förutsättning att detta inte innebär att personen blir statslös. Ministern för flyktningar, invandrare och integration, eller den ministern bemyndigar till det, kan dock efter ansökan ingiven före denna tidpunkt medge att nationaliteten behålls.”

7. Cirkulæreskrivelse nr. 10873 om naturalisation (cirkulär om naturalisation nr 10873) av den 13 oktober 2015, ändrades genom cirkulär nr 9248 av den 16 mars 2016 (nedan kallat cirkulär om naturalisation).

8. Enligt cirkuläret om naturalisation måste tidigare danska medborgare som har förlorat sitt danska medborgarskap enligt 8 § i lagen om medborgarskaps i princip uppfylla de allmänna villkor för förvärv av danskt medborgarskap som föreskrivs i lagen. Detta innebär att de personer som uppfyller villkoren i detta cirkulär vad gäller vistelse, ålder, gott uppträdande, skulder till offentliga myndigheter, självförsörjning, anställning, kunskaper i danska och kunskaper om danska samhället, kultur och historia omfattas av den danska regeringens lagförslag om beviljande av medborgarskap. Enligt artikel 5.1 i cirkuläret måste sökanden vara bosatt på det nationella territoriet vid tidpunkten för ansökan om naturalisation. Enligt artikel 7 i cirkuläret krävs att sökanden har vistats i landet oavbrutet i nio år.

9. Enligt artikel 13, jämförd med punkt 3 i bilaga 1 till samma cirkulär, får det allmänna kravet avseende vistelse mildras för personer som tidigare varit danska medborgare eller som har danskt ursprung.

III. De faktiska omständigheterna i det nationella målet, tolkningsfrågan och förfarandet vid domstolen

10. Klaganden i målet vid den nationella domstolen, som föddes den 5 oktober 1992 i Förenta staterna, har sedan födseln haft både danskt och amerikanskt medborgarskap och har aldrig varit bosatt i Danmark. Hon har två syskon i USA, varav ett har danskt medborgarskap, och inga föräldrar eller syskon i Danmark.

11. Den 17 november 2014 ansökte klaganden i det nationella målet, hos Udlændinge- og Integrationsministeriet (utlännings- och integrationsministeriet) om intyg om att hon skulle få behålla sitt danska medborgarskap efter att hon hade fyllt 22 år. På grundval av uppgifterna i denna ansökan ansåg ministeriet att hon hade uppehållit sig i Danmark i högst 44 veckor innan hon fyllde 22 år. Klaganden i det nationella målet uppgav vidare att hon hade uppehållit sig i Danmark i 5 veckor efter det att hon fyllt 22 år och att hon år 2015 hade deltagit i det danska damlandslaget i basket. Hon anförde dessutom att hon år 2005 hade vistats cirka 3–4 veckor i Frankrike. Det finns emellertid inga uppgifter om att hon utöver detta har uppehållit sig i en annan medlemsstat i Europeiska unionen.

12. Genom beslut av den 31 januari 2017 (nedan kallat det angripna beslutet) informerade utlännings- och integrationsministeriet klaganden i det nationella målet om att hon hade förlorat sitt danska medborgarskap när hon fyllde 22 år i enlighet med 8 § första stycket första meningen i lagen om medborgarskap, och att det inte var möjligt att tillämpa det undantag som föreskrivs i 8 § första stycket andra meningen i samma lag, eftersom hennes ansökan om att behålla det danska medborgarskapet hade lämnats in efter det att hon hade fyllt 22 år. I beslutet angavs bland annat att klaganden i det nationella målet hade förlorat sitt danska medborgarskap när hon fyllde 22 år, eftersom hon aldrig hade varit bosatt i Danmark och inte heller hade uppehållit sig där under förhållanden som tydde på samhörighet med denna medlemsstat, då den sammanlagda varaktigheten av samtliga vistelser i landet före 22 års ålder endast uppgick till högst 44 veckor.

13. Den 9 februari 2018 väckte klaganden i det nationella målet talan vid Københavns byret (Distriktsdomstolen i Köpenhamn, Danmark) och yrkade att det angripna beslutet skulle upphävas och att en förnyad prövning skulle göras av ärendet. Genom beslut av den 3 april 2020 hänsköts ärendet till Østre Landsret (Appellationsdomstolen för region öst), som beslutade att pröva ärendet i första instans.

14. Mot denna bakgrund beslutade Østre Landsret (Appellationsdomstolen för region öst), genom beslut av den 11 oktober 2021, som inkom till domstolen den 16 november 2021, att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

”Utgör artikel 20 FEUF, jämförd med artikel 7 [i stadgan], hinder för en sådan lagstiftning i en medlemsstat som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken medborgarskapet i denna medlemsstat i princip förloras genom lag när den berörda personen fyller 22 år, om han eller hon är född utanför denna medlemsstat, aldrig har bott i denna medlemsstat och inte heller har uppehållit sig i medlemsstaten under omständigheter som tyder på samhörighet med denna medlemsstat, vilket medför att personer som inte också är medborgare i en annan medlemsstat förlorar sin ställning som unionsmedborgare och de rättigheter som är knutna till denna ställning, med beaktande av att följande följer av den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet:

a) Det antas föreligga samhörighet med medlemsstaten särskilt efter sammanlagt ett års vistelse i medlemsstaten.

b) Om en ansökan om att behålla medborgarskapet lämnas in innan personen fyller 22 år, kan tillstånd att behålla medborgarskapet i medlemsstaten medges på mindre stränga villkor och de behöriga myndigheterna ska i detta sammanhang undersöka konsekvenserna av att förlora medborgarskapet.

c) Förlorat medborgarskap kan efter det att den berörda personen har fyllt 22 år endast återfås genom naturalisation, vilken är förenad med ett antal krav, bland annat att han eller hon ska ha vistats oavbrutet i medlemsstaten under en längre tid, även om kravet på vistelsetiden kan mildras något för tidigare medborgare i denna medlemsstat?”

15. Skriftliga yttranden har getts in av klaganden i det nationella målet, den danska och den franska regeringen, samt av Europeiska kommissionen. Samma parter, med undantag för den franska regeringen, var företrädda vid förhandlingen den 4 oktober 2022 och besvarade de frågor som domstolen ställt till dem för att besvaras muntligen.

IV. Rättslig bedömning

16. Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 20 FEUF, jämförd med artikel 7 i stadgan, ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken medborgarskapet i denna medlemsstat under vissa förutsättningar förloras genom lag när den berörda personen fyller 22 år, på grund av att det inte finns någon verklig anknytning och det inte har lämnats in någon ansökan om att behålla medborgarskapet före den åldern, vilket, när det gäller personer som inte heller är medborgare i en annan medlemsstat, leder till att de förlorar sin ställning som unionsmedborgare och de rättigheter som följer därav, utan att det när denna ansökan om att behålla medborgarskapet framställts efter det att den berörda personen har fyllt 22 år, görs en individuell bedömning mot bakgrund av proportionalitetsprincipen av följderna av en sådan förlust för dess situation enligt unionsrätten.

17. De tvivel som den nationella domstolen hyser om huruvida det system för förlust av danskt medborgarskap som föreskrivs i 8 § första stycket i lagen om medborgarskap och den förlust som inträffar när den berörda personen har fyllt 22 års ålder är förenlig med artikel 20 FEUF, jämförd med artikel 7 i stadgan, beror dels på det faktum att förlusten av detta medborgarskap och därmed även av ställningen som unionsmedborgare sker automatiskt och att denna bestämmelse inte innehåller något undantag, dels på svårigheten att återfå medborgarskapet genom naturalisation efter den åldern.

18. I min bedömning kommer jag först att ange de aspekter av tvisten vid den nationella domstolen som jag anser är relevanta för målet vid domstolen (avsnitt A). Därefter kommer jag att redogöra för den bärande tanken i domstolens rättspraxis avseende förlust av unionsmedborgarskap och särskilt för domen i målet Tjebbes m.fl. med avseende på vilken den nationella domstolen har uttryckt sina tvivel om huruvida systemet för förlust av danskt medborgarskap är förenligt med unionsrätten (avsnitt B). Slutligen kommer jag att analysera tolkningsfrågan mot bakgrund av denna rättspraxis och inrikta mig dels på prövningen av huruvida det mål av allmänintresse som eftersträvas med förlusten av det danska medborgarskap som föreskrivs i den aktuella lagstiftningen är legitimt, dels på prövningen av huruvida denna förlust som medför en förlust av ställningen som unionsmedborgare är proportionerlig i enlighet med unionsrätten (avsnitt C).

A. De aspekter av tvisten vid den nationella domstolen som är relevanta för målet vid EU-domstolen

1. De särdrag i det danska systemet för förlust av medborgarskap som är aktuella i målet vid den nationella domstolen

19. Av de tillämpliga bestämmelser som den hänskjutande domstolen har redogjort för framgår att systemet för förlust av danskt medborgarskap enligt lag dels regleras i 8 § i lagen om medborgarskap och utlännings- och integrationsministeriets administrativa praxis avseende tillämpningen av denna bestämmelse,( ) dels i cirkuläret om naturalisation, i vilket villkoren för möjligheten att återfå medborgarskap fastställs för tidigare danska medborgare som har förlorat sitt danska medborgarskap enligt nämnda bestämmelse.

20. Vad för det första gäller lagen om medborgarskap vill jag erinra om att det i 8 § första stycket första meningen i denna lag föreskrivs att förlusten av danskt medborgarskap enligt lag inträffar vid 22 års ålder för varje dansk medborgare ”som är född utomlands, aldrig har bott i Danmark och inte har uppehållit sig där under omständigheter som tyder på samhörighet med Danmark, såvida den berörda personen inte blir statslös”.( ) I 8 § första stycket andra meningen i denna lag föreskrivs emellertid ett undantag från denna bestämmelse, nämligen att dessa medborgare, innan de fyllt 22 år, kan lämna in en ansökan om att behålla sitt danska medborgarskap till utlännings- och integrationsministeriet.

21. För det andra har den hänskjutande domstolen, när det gäller utlännings- och integrationsministeriets administrativa praxis avseende tillämpningen av 8 § första stycket i lagen om medborgarskap, anfört följande omständigheter.

22. Vad för det första gäller bestämmelsen i 8 § första stycket första meningen i lagen om medborgarskap har den hänskjutande domstolen, när det gäller det kriterium för vistelse som är i fråga i förevarande mål, angett att åtskillnad görs beroende på om vistelsen i Danmark, före 22 års ålder, har varat i minst ett år eller mindre än ett år. I det första fallet erkänner utlännings- och integrationsministeriet att det föreligger en ”tillräcklig samhörighet” med Danmark för att behålla danskt medborgarskap. I det andra fallet är dock de krav på samhörighet som följer av denna administrativa praxis strängare.( ) Sökanden måste motivera att vistelser på mindre än ett år emellertid är ett uttryck för en ”särskilt samhörighet med Danmark”. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende preciserat att sådana vistelser, enligt förarbetena till lagen om medborgarskap,( ) kan avse perioder av militärtjänstgöring, högre utbildning, utbildning eller återkommande semestrar under en viss tid.

23. Vad vidare gäller det undantag som föreskrivs i 8 § första stycket andra meningen i lagen om medborgarskap har den hänskjutande domstolen förklarat att det följer av utlännings- och integrationsministeriets administrativa praxis att när villkoren om bosättning eller vistelse inte är uppfyllda och ansökan har lämnats in före 22 års ålder,( ) betonas en rad andra omständigheter, såsom den sammanlagda varaktigheten av sökandens vistelse i Danmark, antalet vistelser i denna medlemsstat, det faktum att vistelserna ägde rum strax före 22 års ålder eller flera år tidigare, och det faktum att sökanden talar flytande danska och dessutom har en anknytning till nämnda medlemsstat.

24. Vad slutligen gäller ansökningar om att behålla medborgarskapet, framgår det av den hänskjutande domstolens uppgifter att utlännings- och integrationsministeriet handlägger dessa ansökningar genom att skilja mellan tre olika situationer beroende på om sökanden vid den tidpunkt då ansökan lämnas in är under 21 år, mellan 21 och 22 år, eller över 22 år. Om sökanden är under 21 år utfärdar ministeriet endast ett intyg om medborgarskap till sökanden med förbehåll för förlust av det danska medborgarskapet enligt 8 § i lagen om medborgarskap, vilket enligt domstolen innebär att ministeriet inte tar ställning till om sökanden får behålla det danska medborgarskapet, utan endast till om han eller hon innehar detta medborgarskap. Den hänskjutande domstolen har angett att detta beror på att bedömningen av om medborgarskap ska behållas ska ske så nära 22 års ålder som möjligt, enligt samma ministeriums praxis.

25. Den hänskjutande domstolen har vidare påpekat att även om denna danska administrativa praxis fortsatte att tillämpas trots domen i målet Tjebbes m.fl., som meddelades efter avgörandet i målet vid den nationella domstolen, ändrades emellertid 8 § första stycket i lagen om medborgarskap. Den hänskjutande domstolen har anfört att denna ändring innebär att utlännings- och integrationsministeriet, i samband med en ansökan om att behålla ett medborgarskap som lämnats in före 22 års ålder, hädanefter ska beakta ett antal ytterligare omständigheter för att göra en individuell bedömning av följderna enligt unionsrätten, av förlusten av det danska medborgarskapet och därmed av unionsmedborgarskapet. Ministeriet ska i detta avseende bedöma huruvida dessa följer står i proportion till syftet med den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet, nämligen att det ska föreligga en verklig anknytning mellan danska medborgare och Danmark.

26. Vad för det tredje gäller cirkuläret om naturalisation har den hänskjutande domstolen förklarat att tidigare danska medborgare som har förlorat danskt medborgarskap enligt 8 § första stycket i lagen om medborgarskap har möjlighet att ansöka om danskt medborgarskap genom naturalisation och att de i detta fall i princip måste uppfylla en rad allmänna villkor för förvärv av danskt medborgarskap som föreskrivs i denna lag.( ) Dessa villkor kan emellertid mildras med avseende på sådana medborgare vad gäller den oavbrutna vistelsen på nio år som krävs i Danmark.( ) Det framgår emellertid av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat att denna lättnad dels har ett mycket begränsat tillämpningsområde, dels inte ändrar den omständigheten att sökanden enligt artikel 5.1 i cirkuläret ska vara bosatt i det nationella territoriet vid tidpunkten för ansökan.( )

2. Situationen för sökanden i målet vid den nationella domstolen

27. Vad gäller situationen för klaganden i det nationella målet har den hänskjutande domstolen gjort följande konstateranden avseende de faktiska omständigheterna. Hon har både danskt och amerikanskt medborgarskap, hon är född i Förenta staterna och har aldrig varit bosatt i Danmark, hon har dock uppehållit sig i Danmark i 44 veckor innan hon fyllde 22 år och uppehållit sig i Danmark i 5 veckor efter det att hon fyllt 22 år, hon lämnade in en ansökan om att behålla detta medborgarskap till utlännings- och integrationsministeriet 43 dagar efter att hon hade fyllt 22 år, hon underrättades genom det angripna beslutet dels om att hon genom lag hade förlorat sitt danska medborgarskap när hon fyllde 22 år på grund av avsaknad av verklig anknytning, eftersom hon inte hade ansökt om att behålla sitt medborgarskap före detta datum, i enlighet med 8 § första stycket första meningen i lagen om medborgarskap, dels om att hon inte omfattades av det undantag som föreskrivs i 8 § andra meningen i den lagen, eftersom hennes ansökan hade lämnats in efter det att hon hade fyllt 22 år.

B. Den bärande tanken i EU-domstolens rättspraxis om förlust av ställningen som unionsmedborgare

28. I det följande kommer jag att redogöra för EU-domstolens praxis avseende förlust av ställningen som unionsmedborgare och de viktiga faktorerna i dess utveckling för bedömningen av förevarande mål.

1. Domen i målet Rottmann: Fastställelse av principen om domstolsprövning mot bakgrund av unionsrätten

29. I domen i målet Rottmann,( ) som avsåg prövningen av ett beslut om att återkalla ett beslut om naturalisation som fattats av de tyska myndigheterna, bekräftade EU-domstolen för det första den princip som fastställdes på 1990-talet,( ) enligt vilken medlemsstaternas behörighet i fråga om förvärv och förlust av medborgarskap ska utövas med iakttagande av unionsrätten.( ) Den klargjorde därefter räckvidden av denna princip och preciserade att ”den omständigheten att ett område hör till medlemsstaternas behörighet hindrar … inte att de nationella bestämmelserna ska vara förenliga med unionsrätten, när det är fråga om situationer som omfattas av unionsrätten”.( ) Den fann också att ställningen som unionsmedborgare enligt artikel 20 FEUF är av grundläggande karaktär. När en unionsmedborgare träffas av ett myndighetsbeslut i en medlemsstat med verkningen att en naturalisation återkallas försätts personen, efter att ha förlorat det medborgarskap vederbörande tidigare hade i en annan medlemsstat, i en situation som kan leda till att han eller hon förlorar sin ställning som unionsmedborgare och de rättigheter som följer därav. På grund av sin beskaffenhet och sina följder omfattas därför denna situation av unionsrätten.( )

30. Domstolen har även slagit fast principen enligt vilken utövandet av denna behörighet, när det gäller unionsmedborgare, måste kontrolleras enligt unionsrätten, i den mån som det påverkar de rättigheter som tillerkänns och garanteras i unionens rättsordning, såsom bland annat är fallet vad beträffar ett beslut om återkallande av naturalisation.( ) Efter att ha dragit slutsatsen, att det är principiellt berättigat att återkalla ett beslut om naturalisation på grund av att det förekommit bedrägligt handlande,( ) slog domstolen fast att det emellertid ska kontrolleras huruvida återkallelsebeslutet är förenligt med proportionalitetsprincipen för att ”[ta] hänsyn till de eventuella följder som en återkallelse av beslutet skulle få för den berörde och, i förekommande fall, för medlemmarna i dennes familj, med avseende på förlusten av de rättigheter som varje unionsmedborgare åtnjuter”.( )

31. Domstolen slog slutligen fast att artikel 20 FEUF inte utgör hinder mot att en medlemsstat återkallar en unionsmedborgares medborgarskap i den staten, vilket har förvärvats till följd av naturalisation, när medborgarskapet har beviljats genom bedrägligt handlande, under förutsättning att beslutet om återkallelse iakttar proportionalitetsprincipen.( )

32. Denna rättspraxis har bekräftats och kompletterats på ett antal punkter i två senare domar från domstolen.

2. Domen i målet Tjebbes m.fl.: betydelsen av en individuell bedömning av följderna av förlusten av ställningen som unionsmedborgare inom ramen för proportionalitetsprövningen

33. I domen i målet Tjebbes m.fl., som avsåg prövningen mot bakgrund av unionsrätten av ett allmänt villkor om förlust av nederländskt medborgarskap enligt lag( ) och därmed av ställningen som unionsmedborgare för de berörda parterna,( ) är utgångspunkten för domstolens resonemang bekräftelsen av den princip som fastställts i tidigare rättspraxis.( ) Med stöd av punkterna 42 och 45 i domen i målet Rottmann slog domstolen fast att situationen för unionsmedborgare som endast är medborgare i en medlemsstat och som, genom förlust av detta medborgarskap, kan förlora ställningen som unionsmedborgare och de rättigheter som de tillerkänns enligt artikel 20 FEUF omfattas, med hänsyn till sin beskaffenhet och sina följder, av unionsrätten, och att medlemsstaterna således vid utövandet av sina befogenheter avseende medborgarskap ska iaktta unionsrätten.( )

34. Närmare bestämt har domstolen i ett första skede, genom att bland annat erinra om att en medlemsstat, i samband med att den utövar sin behörighet att fastställa förutsättningarna för förvärv och förlust av medborgarskap, har rätt att utgå från att medborgarskapet är ett uttryck för en verklig anknytning mellan staten och dess medborgare och att följaktligen knyta förlusten av medborgarskapet till att en sådan verklig anknytning inte finns eller har upphört,( ) slagit fast att det i princip inte strider mot unionsrätten att det i en medlemsstat, med hänvisning till allmänintresset, föreskrivs att medborgarskapet i denna stat förloras i sådana situationer som de som avses i berörda nationella lagstiftningen, även om denna förlust medför att den berörda personen också förlorar sin ställning som unionsmedborgare.( )

35. Domstolen har emellertid i ett andra skede, genom att framhålla vikten av att de behöriga myndigheterna och de nationella domstolarna iakttar proportionalitetsprincipen i dessa situationer, slagit fast att förlust av medborgarskap i en medlemsstat enligt lag inte är förenligt med proportionalitetsprincipen om det enligt de relevanta nationella bestämmelserna inte vid något tillfälle är möjligt att få till stånd en individuell bedömning av vilka följder denna förlust har för de berörda personerna från ett unionsrättsligt perspektiv.( )

36. Av detta följer enligt domstolen att de behöriga nationella myndigheterna och domstolarna, i en sådan situation i vilken medborgarskapet i en medlemsstat förloras enligt lag med följden att även ställningen som unionsmedborgare förloras, i anslutning till detta ska kunna bedöma följderna av denna förlust av medborgarskap och, i förekommande fall, med retroaktiv verkan (ex tunc) låta den berörda personen få tillbaka sitt medborgarskap i samband med att vederbörande ansöker om en resehandling eller någon annan handling som styrker hans eller hennes medborgarskap.( ) Domstolen tillade att denna proportionalitetsbedömning ålägger nationella myndigheter och nationella domstolar att försäkra sig om att en sådan förlust av medborgarskap är förenlig med de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan och vars iakttagande domstolen säkerställer. Detta gäller särskilt rätten till respekt för familjelivet enligt artikel 7 i stadgan.( )

37. Den rättspraxis som följer av domarna i målen Rottmann och Tjebbes m.fl. har bekräftats genom domen i målet Wiener Landesregierung, i vilken domstolen tydligt slog fast att det beslut som var i fråga i sistnämnda mål inte var förenligt med proportionalitetsprincipen.

3. Domen i målet Wiener Landesregierung: huruvida det angripna beslutet i det målet var oförenligt med proportionalitetsprincipen

38. Jag hänvisar till mina överväganden i mitt förslag till avgörande i målet Wiener Landesregierung( ) och jag begränsar mig här, för tydlighetens skull, till en kort redogörelse för de uppgifter i domen i målet Wiener Landesregierung som är relevanta för bedömningen av de frågor som den hänskjutande domstolen har ställt i förevarande mål.

39. I det målet önskade en österrikisk domstol få klarhet i huruvida en situation där en person som är medborgare i endast en medlemsstat avsagt sig detta medborgarskap och därigenom förlorat sin ställning som unionsmedborgare, i syfte att erhålla österrikiskt medborgarskap efter att ha erhållit en försäkran från de österrikiska myndigheterna om att medborgarskap kommer att beviljas, omfattas till sin art och sina konsekvenser av unionsrätten för det fall att denna försäkran återkallas, med följden att den berörda personen inte kan återfå sin ställning som unionsmedborgare. Domstolen besvarade frågan jakande och bekräftade således att unionsrätten var tillämplig i en sådan situation.( )

40. Den österrikiska domstolen ville även få klarhet i huruvida de behöriga nationella myndigheterna och, i förekommande fall, de nationella domstolarna i den mottagande medlemsstaten är skyldiga att pröva huruvida ett beslut att återkalla en försäkran om beviljande av medborgarskap i denna medlemsstat, vilket innebär att den berörda personen definitivt förlorar sitt unionsmedborgarskap, med hänsyn till beslutets konsekvenser för vederbörandes situation, är förenligt med proportionalitetsprincipen. Domstolen besvarade även denna fråga jakande när den bekräftade att de nationella domstolarna i värdmedlemsstaten var skyldiga att kontrollera huruvida det aktuella nationella beslutet var förenligt med proportionalitetsprincipen.( )

41. Jag vill fästa uppmärksamheten på vissa delar av den domen.

42. För det första underströk domstolen betydelsen av att det görs en bedömning av den berörda personens och i förekommande fall dennes familjs individuella situation, inom ramen för prövningen av huruvida den unionsrättsliga proportionalitetsprincipen har iakttagits.( ) Domstolen har i detta avseende särskilt upprepat sin fasta rättspraxis enligt vilken det ankommer på de behöriga myndigheterna och, i förekommande fall, de nationella domstolarna att försäkra sig om att det berörda nationella beslutet är förenligt med de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan. Detta gäller särskilt rätten till respekt för familjelivet enligt artikel 7 i stadgan.( )

43. För det andra fann domstolen, efter att ha undersökt de skäl som den österrikiska regeringen hade anfört för att motivera det nationella beslut som medförde förlusten av unionsmedborgarskapet,( ) att med hänsyn till de betydande konsekvenser som beslutet att återkalla försäkran om beviljande av österrikiskt medborgarskap får för den berörda personens situation, särskilt vad gäller den normala utvecklingen av hennes familje- och yrkesliv, och den omständigheten att hon definitivt förlorar sin ställning som unionsmedborgare, framstod inte detta beslut som proportionerligt i förhållande till allvaret i de förseelser vederbörande hade begått.( ) Domstolen slog följaktligen fast att ”[d]etta krav på iakttagande av proportionalitetsprincipen inte är uppfyllt när ett sådant beslut motiveras av mindre allvarliga trafikförseelser, vilka enligt tillämplig nationell rätt endast medför bötesstraff.” Med andra ord har domstolen för första gången i denna rättspraxis bestämt ansett att ett sådant nationellt avgörande inte är förenligt med proportionalitetsprincipen i unionsrätten.( )

4. De principer i rättspraxis som avser bedömningen av villkoren för förvärv och förlust av medborgarskap mot bakgrund av unionsrätten

44. Den bärande tanken i EU-domstolens rättspraxis om förlust av ställningen som unionsmedborgare består huvudsakligen av två principer i rättspraxis.

45. Den första principen är att medlemsstaternas behörighet i fråga om förvärv och förlust av medborgarskap ska utövas med iakttagande av unionsrätten. För att förstå denna princip måste man förstå skillnaden mellan denna exklusiva behörighet och dess utövande med iakttagande av unionsrätten. I detta avseende vill jag påpeka att domstolen aldrig har ifrågasatt medlemsstaternas behörighet. Såsom generaladvokaten Poiares Maduro skrev ”regleras inte förvärv och förlust av det nationella medborgarskapet (och följaktligen av unionsmedborgarskapet) i sig av [unionsrätten], men villkoren för förvärv och förlust av medborgarskap måste vara förenliga med de [unionsrättsliga] bestämmelserna och iaktta unionsmedborgarnas rättigheter”.( ) Det är således varken fråga om att av denna princip dra slutsatsen att det är absolut omöjligt att återkalla ett nationellt medborgarskap när nämnda återkallande medför förlust av unionsmedborgarskapet, eller att anse att villkoren för förvärv och förlust av medborgarskap faller utanför unionsrättens kontroll.( ) Ställningen som unionsmedborgare kan inte förlora sin ändamålsenliga verkan och följaktligen kan de rättigheter som den medför inte åsidosättas genom antagande av en nationell lagstiftning som inte iakttar unionsrätten och, i synnerhet, de principer som följer av domstolens rättspraxis, såsom det erinrats om ovan.( )

46. Den andra principen är att domstolsprövningen ska ske utifrån unionsrätten och särskilt mot bakgrund av proportionalitetsprincipen. I samband med iakttagandet av proportionalitetsprincipen ska flera omständigheter beaktas. För det första, en individuell bedömning av följderna av förlusten av ställningen som unionsmedborgare för den berörda personen och för dennes familjemedlemmar vad gäller förlusten av de rättigheter som varje unionsmedborgare åtnjuter, vidare kravet på att dessa följder är förenliga med de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan och slutligen, i förekommande fall, skyldigheten att med retroaktiv verkan (ex tunc) låta den berörda personen återfå sitt medborgarskap. Dessa omständigheter är av väsentlig betydelse för den domstolsprövning som ska göras mot bakgrund av unionsrätten, och den proportionalitetsprövning av förlusten av medborgarskapet som medför förlust av ställningen som unionsmedborgare som domstolen kräver ska göras på ett fullständigt och noggrant sätt av de behöriga myndigheterna och de nationella domstolarna.

47. Det råder följaktligen ingen tvekan om att det är mot bakgrund av dessa principer som förlusten av medborgarskapet, som medför förlust av ställningen som unionsmedborgare, som föreskrivs i den nationella lagstiftningen, ska prövas.

C. Tillämpningen i förevarande mål av de principer som slagits fast i rättspraxis

48. Det ska inledningsvis erinras om att klaganden i det nationella målet, i enlighet med 8 § första stycket första meningen i lagen om medborgarskap, förlorade sitt danska medborgarskap enligt lag när hon fyllde 22 år på grund av att det inte förelåg någon verklig anknytning till Danmark, och eftersom hennes ansökan om att behålla danskt medborgarskap hade lämnats in efter det att hon hade fyllt 22 år kunde hon inte omfattas av det undantag som föreskrivs i 8 § första stycket andra meningen i denna lag.

49. Klaganden i målet vid den nationella domstolen ställs således inför en förlust av sin ställning som unionsmedborgare, vilken enligt fast rättspraxis är avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare.( )

50. Med beaktande av ovannämnda rättspraxis,( ) och särskilt domen i målet Tjebbes m.fl., är det uppenbart att situationen för en unionsmedborgare som endast är medborgare i en enda medlemsstat och som kan förlora den ställning och de rättigheter som de tillerkänns enligt artikel 20 FEUF omfattas, med hänsyn till sin beskaffenhet och sina följder, av unionsrätten.( ) Eftersom klagandens situation i det nationella målet omfattas av unionsrättens tillämpningsområde följer härav att Konungariket Danmark, vid utövandet av sin behörighet i fråga om medborgarskap, ska respektera unionsrätten och att denna situation ska prövas mot bakgrund av unionsrätten.( )

51. Mot bakgrund av detta uppkommer frågan huruvida förlusten av medborgarskap enligt lag som föreskrivs i 8 § första stycket i den danska lagen om medborgarskap är förenlig med unionsrätten. Det ska erinras om att förlust av medborgarskap som föreskrivs i en nationell lagstiftning, såsom framgår av domstolens praxis, för att vara förenlig med unionsrätten måste svara mot ett skäl av allmänintresse, vilket förutsätter att den kan uppnå det eftersträvade målet och att den förlust av medborgarskap som denna lagstiftning medför inte är en godtycklig handling.( )

52. Klaganden i målet vid den nationella domstolen har gjort gällande att den regel om automatisk förlust av medborgarskap, utan undantag för medborgarskap som föreskrivs i 8 § första stycket i lagen om medborgarskap, visserligen eftersträvar ett lagligt mål och syftar till att säkerställa att en verklig anknytning och det särskilda band av solidaritet och lojalitet mellan medlemsstaten och dess medborgare behålls, men inte är ägnad att säkerställa att detta mål uppnås. Dessutom är den automatiska förlust som föreskrivs i denna bestämmelse inte proportionerlig och strider därför mot artikel 20 FEUF jämförd med artikel 7 i stadgan.

53. Den danska regeringen har däremot i sitt skriftliga yttrande hävdat att prövningen av huruvida 8 § första stycket i lagen om medborgarskap är lagenlig och proportionerlig i förhållande till personer som har fyllt 22 år vid tidpunkten för ansökan om att behålla medborgarskapet ska grunda sig på en helhetsbedömning av det danska systemet för förlust av och rätten att återfå medborgarskap. Frågan huruvida förlusten av danskt medborgarskap enligt lag för personer som har fyllt 22 år är proportionerlig ska även bedömas mot bakgrund av bestämmelserna om behållande av medborgarskap fram till denna ålder, vilka sammantagna är mycket generösa. Den danska regeringen anser dessutom att det förhållandet att bestämmelserna om förlust av danskt medborgarskap är lagenliga och proportionerliga stöds av den omständigheten att den, på grundval av en individuell bedömning i varje fall, kan tillåta att medborgarskapet behålls när ansökan lämnas in före 22 års ålder.

54. Jag kommer således att mot bakgrund av angiven rättspraxis undersöka huruvida den aktuella nationella lagstiftningen, enligt vilken klaganden i det nationella målet förlorar sitt danska medborgarskap vilket medför en förlust av ställningen som unionsmedborgare, eftersträvar ett legitimt skäl och är ägnad att uppnå det eftersträvade målet och huruvida systemet för förlust av danskt medborgarskap är förenligt med proportionalitetsprincipen när det gäller de följder som denna förlust medför för den situation som klaganden i det nationella målet befinner sig i.

1. Prövning av huruvida det skäl av allmänintresse som eftersträvas med systemet för förlust av danskt medborgarskap är legitimt

55. För det första vill jag påpeka att domstolen har slagit fast att det är berättigat för en medlemsstat att vilja skydda det särskilda band av solidaritet och lojalitet som finns mellan staten och dess medborgare, samt den ömsesidighet i fråga om rättigheter och skyldigheter som utgör grunden för medborgarskapet.( ) Enligt domstolen har en medlemsstat, i samband med att den utövar sin behörighet att fastställa förutsättningarna för förvärv och förlust av medborgarskap, såldes rätt att utgå från att medborgarskapet är ett uttryck för en verklig anknytning mellan staten och dess medborgare och att följaktligen knyta förlusten av medborgarskapet till att en sådan verklig anknytning inte finns eller har upphört.( )

56. För det andra ska det även erinras om att domstolen redan har haft tillfälle att i domen Tjebbes m.fl. klargöra att ett kriterium som grundar sig på att medborgarna i denna medlemsstat har haft varaktig hemvist under en tillräckligt lång period ”utanför [den berörda medlemsstaten] och de territorier som omfattas av EU-fördraget,” kan betraktas som en faktor som återspeglar avsaknaden av en sådan verklig anknytning.( )

57. I det aktuella fallet, vilket framgår av beslutet om hänskjutande, är syftet med 8 § första stycket i lagen om medborgarskap att förhindra att danskt medborgarskap i generationer överförs till personer som inte har någon eller inte längre har någon verklig anknytning till Danmark. Enligt den danska regeringen har den danska lagstiftaren ansett att personer som är födda utomlands och som inte har bott i Danmark eller inte har bott i denna medlemsstat i större utsträckning gradvis förlorar sitt band av lojalitet och solidaritet samt anknytning till denna medlemsstat allteftersom de blir äldre.( )

58. Under dessa omständigheter anser jag, i likhet med vad den danska och den franska regeringen samt kommissionen har gjort gällande, att en medlemsstat i princip är berättigad att anse att personer som är födda utomlands och som varken har bott eller uppehållit sig i denna medlemsstat på ett sådant sätt att de visar att de har en verklig anknytning till denna medlemsstat gradvis kan förlora sitt band av lojalitet och solidaritet samt deras anknytning till denna medlemsstat. I artikel 7.1 e i den europeiska konventionen om medborgarskap föreskrivs att ett medborgarskap kan förloras enligt lag i avsaknad av faktisk anknytning mellan staten och en medborgare som har varaktigt hemvist utomlands.( )

59. Följaktligen anser jag att en medlemsstat i princip är berättigad att dels besluta att sådana kriterier som uppehåll på dess territorium under perioder med en sammanlagd varaktighet på mindre än ett år inte visar på någon verklig anknytning till denna medlemsstat, dels fastställa en ålder, såsom i förevarande fall 22 års ålder, för att pröva huruvida villkoren för förlust av medborgarskap är uppfyllda.

60. För fullständighetens skull ska jag emellertid nämna en viktig fråga som tagits upp av kommissionen i dess skriftliga yttrande och som diskuterades vid förhandlingen till följd av en fråga från domstolen som går utöver den fråga som den hänskjutande domstolen ställts inför. Frågan är huruvida ett kriterium avseende förlust av medborgarskap, som grundar sig på den omständigheten att en dansk medborgare är bosatt utanför Danmark och som inte gör någon åtskillnad mellan en bosättning inom unionen och en bosättning i ett tredjeland, kan anses utgöra ett legitimt kriterium enligt unionsrätten, när förlusten medför förlust av ställningen som unionsmedborgare.( )

61. Tillämpningen av ett sådant bosättningskriterium skulle nämligen, som kommissionen påpekade i sitt skriftliga och muntliga yttrande, leda till att en person som är dansk medborgare och har medborgarskap i ett tredjeland, som är född i en annan medlemsstat av en dansk mor eller far som har utövat sin rätt till fri rörlighet enligt artikel 21 i FEUF, skulle förlora sitt danska medborgarskap enligt lag och därmed sin ställning som unionsmedborgare när han eller hon fyllt 22 år, om han eller hon uppfyller de kumulativa villkor som anges i 8 § 1 första stycket första meningen i lagen om medborgarskap och inte omfattas av det undantag som anges i 8 § första stycket andra stycket andra meningen i samma lag. Med andra ord skulle utövandet av de rättigheter som är knutna till den ställning som unionsmedborgare som hans eller hennes föräldrar har paradoxalt nog leda till att personen förlorar alla de rättigheter som är knutna till hans eller hennes ställning som unionsmedborgare.( ) Denna förlust skulle dessutom inträffa när denna person, som är född i en annan medlemsstat, mellan 18 och 22 års ålder, utnyttjar sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig, bland annat för att arbeta eller vistas i en annan medlemsstat.( )

62. Även om jag delar kommissionens tvivel om huruvida ett sådant bosättningskriterium är legitimt och om dess allmänna inverkan på den fria rörligheten för medborgare i unionen, anser jag inte att det i förevarande mål är nödvändigt att göra en specifik och fördjupad analys av detta kriterium för att besvara den hänskjutande domstolens fråga. Det framgår nämligen av beslutet om hänskjutande att klaganden i det nationella målet, med undantag för en vistelse på tre eller fyra veckor i Frankrike,( ) inte har uppehållit sig i en annan medlemsstat än Danmark och alltid har varit bosatt i Förenta staterna. Jag kommer emellertid att anföra följande kommentarer för det fall att domstolen skulle vara av en annan uppfattning.

63. För det första vill jag erinra om att det problem som anges i föregående punkter inte uppkom i det mål som gav upphov till domen i målet Tjebbes, eftersom det kriterium som grundar sig på bosättning som föreskrivs i den nederländska lagstiftning som var i fråga i det mål som gav upphov till denna dom inte gjorde någon åtskillnad mellan en bosättning i Nederländerna och en bosättning i en annan medlemsstat.( ) Även om det är riktigt att domstolen i den domen ansåg att ett sådant kriterium kan ses som ett uttryck för att sådan verklig anknytning saknas, var den emellertid noga med att precisera att det rörde sig om en hemvist ”utanför [den berörda medlemsstaten] och de territorier som omfattas av EU-fördraget”.( )

64. Det ska vidare hållas i åtanke att domstolen när det gäller en unionsmedborgare som är född i den mottagande medlemsstaten och aldrig har utnyttjat rätten till fri rörlighet redan har slagit fast att vederbörande har rätt att åberopa artikel 21.1 FEUF och bestämmelser som antagits för dess genomförande.( )

65. Slutligen anser jag att det är uppenbart att ett kriterium som, i fråga om förlust av medborgarskap när den berörda personen har fyllt 22 år som medför att den berörda personen förlorar sin ställning som unionsmedborgare, inte gör någon åtskillnad mellan bosättning eller vistelse i ett tredjeland och bosättning eller vistelse i en medlemsstat, utgör en klar begränsning av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium, vilken kan avhålla den danska medborgaren från att utöva denna rättighet.( ) Det ska i detta hänseende påpekas att jag inte förstår hur det kan anses att en sådan inskränkning av unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig är proportionerlig. Den omständigheten att en unionsmedborgare kan förlora sitt medborgarskap på grund av att han eller hon har bosatt sig i en annan medlemsstat än den där han eller hon är medborgare begränsar enligt min mening på ett oproportionerligt sätt denna unionsmedborgares rätt att fritt röra sig och uppehålla sig. Såsom kommissionen med rätta påpekade vid förhandlingen ska bosättning och vistelse på unionens territorium inte anses utgöra ett avbrott i den verkliga anknytning som finns mellan en unionsmedborgare och dennes ursprungsmedlemsstat.

66. Under dessa omständigheter, och med beaktande av mina förbehåll avseende effekterna på den fria rörligheten för medborgare inom unionen av ett sådant bosättningskriterium som det som anges i 8 § första meningen första stycket 1 i lagen om medborgarskap, anser jag att unionsrätten under de omständigheter som råder i målet vid den nationella domstolen i princip inte utgör något hinder för en medlemsstat att i de situationer som avses i denna bestämmelse av hänsyn till allmänintresset föreskriva att medborgarskap kan förloras, även om denna förlust innebär att den berörda personen förlorar sin ställning som unionsmedborgare.

2. Prövningen av huruvida den nationella lagstiftningen i fråga är proportionerlig med hänsyn till de följder som den medför för den berörda personen

67. Mot bakgrund av domstolens praxis, och särskilt punkterna 40–42 i domen Tjebbes m.fl.( ), hyser jag tvivel om huruvida den lagstiftning om förlust av danskt medborgarskap som inträffar när den berörda personen fyller 22 år, såsom föreskrivs i 8 § i lagen om medborgarskap och som tillämpas av de danska myndigheterna i administrativ praxis, är förenlig med proportionalitetsprincipen. Mina tvivel har inte sin grund i en enda aspekt av den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet utan i ett flertal olika moment i denna lagstiftning, vilka avser dels avsaknaden av en individuell bedömning av följderna av förlusten av ställningen som unionsmedborgare enligt unionsrätten för varje person som lämnat in sin ansökan efter det att vederbörande fyllt 22 år, dels möjligheten att med retroaktiv verkan (ex tunc) återfå ett medborgarskap som förlorats.

a) Systematisk underlåtenhet att göra en individuell bedömning av följderna av förlusten av ställningen som unionsmedborgare enligt unionsrätten för varje person som lämnat in sin ansökan efter det att han eller hon fyllt 22 år

68. Det ska erinras om att den hänskjutande domstolens tvivel beror på att förlusten av det danska medborgarskapet, och därmed av ställningen som unionsmedborgare, är automatisk och att det i lagen om medborgarskap inte föreskrivs några undantag. Såsom kommissionen påpekade vid förhandlingen har det när det gäller den person som berörs av denna förlust, i den situation som är aktuell i det nationella målet, aldrig skett någon individuell bedömning av hans eller hennes situation och, i förekommande fall, av sin familjs situation. Detta förhållande ligger, som jag ser det, till grund för de svårigheter som lagstiftningen om förlust av medborgarskap enligt lag som ifrågasatts i förevarande mål medför.

69. För det första vill jag påpeka att det enda medel som en dansk medborgare förfogar över för att kunna få till stånd en individuell bedömning av följderna av förlusten av medborgarskapet, vilket leder till förlust av ställningen som unionsmedborgare, enligt unionsrätten är att inge en ansökan om att behålla danskt medborgarskap innan vederbörande fyller 22 år( ) och närmare bestämt mellan 21 och 22 års ålder,( ) vilket enligt min mening är en mycket kort period. Om ansökan inges efter denna ålder kommer den endast att prövas för att kontrollera om villkoren i 8 § första stycket första meningen i lagen om medborgarskap är uppfyllda. Om så är fallet kommer dess ansökan att avslås automatiskt( ) och den berörda personen kommer inte bara att förlora sitt danska medborgarskap och därmed sin ställning som unionsmedborgare, utan dessutom aldrig få rätt till någon individuell bedömning av följderna av denna förlust enligt unionsrätten.

70. För det andra framgår det av den hänskjutande domstolens förklaringar att utlännings- och integrationsministeriet, efter det att domen i målet Tjebbes m.fl. hade meddelats, beslutade att de tidigare danska medborgare som hade fyllt 22 år den 1 november 1993 eller efter detta datum, som hade ansökt om att få behålla sitt danska medborgarskap innan de fyllde 22 år och som hade varit föremål för ett beslut om förlust av medborgarskap enligt 8 § i lagen om medborgarskap, som medförde en förlust av deras unionsmedborgarskap, kunde begära omprövning av detta beslut.( ) Dessa medborgare har således kunnat bli föremål för en sådan omprövning enligt unionsrätten, medan klaganden i det nationella målet, som hade fyllt 22 år efter den 1 november 1993, emellertid inte kunde bli föremål för en sådan omprövning, eftersom hon hade lämnat in sin ansökan om att få behålla sitt medborgarskap 43 dagar efter det att hon hade fyllt 22 år.

1) Den danska regeringens invändningar

71. När det gäller skälet till att behålla det krav som föreskrivs i 8 § första stycket första meningen i lagen om medborgarskap på att ansökan om att behålla det danska medborgarskapet ska ha gjorts innan sökanden har fyllt 22 år, har den hänskjutande domstolen anfört att det framgår av förarbetena till denna bestämmelse att den danska lagstiftaren, när bestämmelsen ändrades av lagstiftaren för att följa domen i målet Tjebbes m.fl. fann att ”den domen inte tycks kräva att det systematiskt ska vara möjligt att göra en sådan [individuell] prövning”.

72. Den danska regeringen har i sitt skriftliga och muntliga yttrande gjort gällande att det inte framgår av domen i målet Tjebbes m.fl. att det när som helst måste vara möjligt att göra en individuell bedömning när den berörda personen så önskar. Enligt regeringens tolkning av denna dom är det tillräckligt att en sådan individuell bedömning kan göras, vilket enligt regeringen är fallet om ansökan om att behålla medborgarskap inges innan sökanden fyller 22 år.

73. Om denna tolkning skulle godtas, skulle följande frågor uppstå i förevarande fall: Ska det i vissa situationer anses att en person kan förlora sitt medborgarskap i en medlemsstat och därmed även förlora ställningen som unionsmedborgare, utan att det vid något tillfälle görs en individuell bedömning av denna förlust och de följder denna förlust medför för denna person enligt unionsrätten? Ska det, såsom denna regering har hävdat, anses att medlemsstaternas skyldighet att göra denna individuella bedömning, såsom slagits fast i domstolens praxis, kan begränsas av en preskriptionsfrist?

74. Dessa frågor pekar enligt min mening tydligt på att den tolkning av domen i målet Tjebbes m.fl. som den danska lagstiftaren och regeringen har gjort inte kan godtas, eftersom den grundar sig på en felaktig läsning av den domen.

75. För det första anser jag att en sådan tolkning strider mot de behöriga myndigheternas och de nationella domstolarnas skyldighet att dels iaktta proportionalitetsprincipen i fråga om förlust av ställningen som unionsmedborgare, dels, inom ramen för iakttagandet av denna princip, göra en individuell bedömning av följderna av förlusten av denna ställning enligt unionsrätten.

76. För det andra innebär en sådan tolkning att medlemsstaterna ges möjlighet att beröva artikel 20 FEUF, såsom den tolkats av domstolen, dess ändamålsenliga verkan i sådana situationer som den i det nationella målet. Det ska erinras om att ställningen som unionsmedborgare enligt fast rättspraxis är avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare. Ställningen som unionsmedborgare kan således inte förlora sin ändamålsenliga verkan och följaktligen kan de rättigheter som den medför inte åsidosättas genom antagande av en nationell lagstiftning som inte iakttar unionsrätten.

2) En korrekt tolkning av domen i målet Tjebbes m.fl.

77. Det ska erinras om att det framgår av domstolens praxis att principen att medlemsstaternas behörighet i fråga om förvärv och förlust av medborgarskap ska utövas med iakttagande av unionsrätten inte gör det möjligt att anse att villkoren för förlust av medborgarskap, som leder till förlust av ställning som unionsmedborgare, inte omfattas av unionsrättens kontroll.( ) Domstolen har i detta avseende i domen i målet Tjebbes m.fl. slagit fast att förlust av medborgarskap i en medlemsstat enligt lag inte är förenligt med proportionalitetsprincipen om det enligt de relevanta nationella bestämmelserna inte vid något tillfälle är möjligt att få till stånd en individuell bedömning av vilka följder denna förlust har för de berörda personerna från ett unionsrättsligt perspektiv.( )

78. Till skillnad från vad domstolen slog fast i punkterna 41 och 42 i domen i målet Tjebbes m.fl. konstaterar jag emellertid, i en sådan situation som den som klaganden i det nationella målet befinner sig i, där förlusten av det danska medborgarskapet sker enligt lag och medför förlust av ställningen som unionsmedborgare, att de danska myndigheterna inte har möjlighet att i anslutning till detta undersöka följderna av denna förlust för alla danska medborgare som har ansökt om att behålla sitt danska medborgarskap efter det att de fyllt 22 år. Vad gäller dessa medborgare sker det nämligen inte vid något tillfälle någon individuell proportionalitetsprövning av de följder som förlusten medför för dem enligt unionsrätten. Avsaknaden av en sådan prövning är enligt min mening inte bara automatisk, vilket den hänskjutande domstolen har konstaterat, utan även systematisk.

79. En korrekt tolkning av domen i målet Tjebbes m.fl. innebär att samtliga situationer där medborgarskap förloras, vilket medför förlust av ställningen som unionsmedborgare, ska kunna prövas mot bakgrund av proportionalitetsprincipen, såsom den tolkats av domstolen i dess praxis avseende artikel 20 FEUF, vilket medför en skyldighet att göra en individuell prövning även för de personer som befinner sig i en sådan situation som klaganden i det nationella målet. Mot bakgrund av den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet kan emellertid vissa situationer där förlusten av ställningen som unionsmedborgare skulle kunna få oproportionerliga följder aldrig prövas mot bakgrund av unionsrätten, även om de berörda personerna förlorar alla rättigheter som är knutna till denna ställning.

80. Kan detta godtas? Jag anser inte det.

81. Det ska i detta avseende erinras om att domstolen redan i domen i målet Wiener Landesregierung, slog fast att varje förlust av ställningen som unionsmedborgare, även en tillfällig sådan, innebär att den berörda personen under obestämd tid inte har möjlighet att åtnjuta samtliga rättigheter som följer av denna ställning.( ) I en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet, där en person redan har förlorat sitt medborgarskap enligt lag när vederbörande fyllde 22 år och därmed sin ställning som unionsmedborgare utan att ha haft möjlighet att bestrida förlusten, åligger det den berörda medlemsstaten, med hänsyn till de följder som förlusten får för vederbörande enligt unionsrätten, följaktligen att säkerställa den ändamålsenliga verkan av artikel 20 FEUF.

82. När, såsom i förevarande fall, skälen till förlust av medborgarskapet, som medför förlust av ställningen som unionsmedborgare, i princip är legitima, kan förlusten endast inträffa om de behöriga myndigheterna och de nationella domstolarna iakttar proportionalitetsprincipen. Det är en sak att det i en nationell lagstiftning kan föreskrivas en bestämmelse om förlust av medborgarskap enligt lag, eftersom ett sådant lagstiftningsval omfattas av medlemsstaternas exklusiva befogenhet. Den omständigheten att det nationella förfarande som föreskrivs i denna lagstiftning inte gör det möjligt för den berörda personen att bestrida förlusten inom ramen för en proportionalitetsprövning( ) och, följaktligen, att få till stånd en individuell prövning av följderna av förlusten är emellertid en helt annan sak. Den omständigheten att en medlemsstat rättsenligen kan föreskriva att medborgarskapet ska gå förlorat enligt lag ska således skiljas från iakttagandet av proportionalitetsprincipen och nämnda förlust enligt unionsrätten.

83. Under dessa omständigheter skulle det kunna hävdas att en sådan total och systematisk avsaknad av en individuell prövning för personer som har lämnat in sin ansökan efter det att de fyllt 22 år inte är lämplig för att uppnå det mål som eftersträvas med skyldigheten att genomföra en proportionalitetsprövning, nämligen att göra det möjligt för dem att behålla medborgarskapet i den aktuella medlemsstaten och därmed ställningen som unionsmedborgare, och att det berövande av medborgarskap som den omtvistade bestämmelsen medför är en godtycklig och inkonsekvent rättsakt.

84. Som exempel kan situationen med två systrar med danskt medborgarskap, AA och BB, nämnas. AA föddes i Danmark men flyttade till USA med sina föräldrar några månader efter hennes födelse. BB föddes däremot i Förenta staterna och befinner sig i samma situation som klaganden i målet vid den nationella domstolen. I dessa fall kommer tillämpningen av 8 § första stycket i lagen om medborgarskap på dessa två systrar att leda till att AA behåller sitt danska medborgarskap på grund av att hon är född i Danmark, medan hennes syster BB, som ansökt om danskt medborgarskap kort efter att ha fyllt 22 år, automatiskt förlorar sitt medborgarskap och därmed ställningen som unionsmedborgare, utan att ha möjlighet att bestrida en sådan förlust.

85. I förevarande fall har klaganden i det nationella målet, som svar på en fråga som domstolen ställde vid förhandlingen, angett att hennes bröder och systrar hade kunnat behålla sina danska medborgarskap och följaktligen ställningen som unionsmedborgare, eftersom de hade lämnat in sin ansökan i tid. Det är således fråga om en situation där klaganden i det nationella målet är den enda i sin familj som har förlorat sitt danska medborgarskap och därmed sin ställning som unionsmedborgare.

86. Det ska i det avseendet erinras om att den individuella prövningen av den berörda personens situation i förekommande fall innebär en individuell bedömning av situationen för hans eller hennes familj i syfte att utreda huruvida förlusten av medborgarskapet i den berörda medlemsstaten, när denna förlust även orsakar förlust av ställningen som unionsmedborgare, har följder som på ett, i förhållande till den nationella lagstiftarens målsättning, oproportionerligt sätt påverkar den normala utvecklingen av vederbörandes familje- och yrkesliv, från ett unionsrättligt perspektiv.( ) I avsaknad av en sådan proportionalitetsprövning kommer de behöriga nationella myndigheterna och, i förekommande fall, de nationella domstolarna inte att kunna försäkra sig om att en sådan förlust av medborgarskap är förenlig med de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan och i synnerhet rätten till respekt för familjelivet, i enlighet med artikel 7 i stadgan.( )

87. Oberoende av den nationella lagstiftarens berättigade val att införa eller inte införa en sista dag för förlust av medborgarskap enligt lag, anser jag således att de behöriga myndigheterna eller, i förekommande fall, de nationella domstolarna måste kunna göra en individuell prövning av varje förlust av medborgarskap som medför förlust av ställningen som unionsmedborgare vid den tidpunkt då ansökan om att behålla medborgarskapet inges. I detta fall uppkommer frågan vilken period som ska beaktas vid en sådan prövning inom ramen för proportionalitetsprövningen. Kommissionen har i detta avseende gjort gällande att denna prövning skulle kunna göras med beaktande av den situation som den berörda parten befinner sig i när den fyller 22 år. Eftersom en individuell prövning är möjlig även när ansökan om att behålla medborgarskap har lämnats in efter 22 års ålder, är en sådan begränsning av den period som ska beaktas vid denna prövning enligt min mening förenlig med såväl rättssäkerhetsprincipen som proportionalitetsprincipen. Det ska i detta hänseende tilläggas att för det fall nämnda prövning utförs med beaktande av den berörda personens situation vid 22 års ålder, kan en eventuell förekomst av nya omständigheter i vissa fall ändå kräva en ny prövning av dessa.

b) Avsaknad av möjlighet att med retroaktiv verkan (ex tunc) återfå ett medborgarskap som förlorats inom ramen för ett system för förlust av medborgarskap enligt lag, med möjlighet att återfå medborgarskapet vid ett senare tillfälle inom ramen för ett allmänt förfarande för naturalisation

88. Som jag redan har påpekat har den hänskjutande domstolen även tagit upp svårigheten att återfå medborgarskap genom naturalisation efter 22 års ålder. Den danska regeringen har i detta avseende hävdat att prövningen av proportionaliteten av den förlust av medborgarskap som föreskrivs i 8 § första stycket i lagen om medborgarskap, med avseende på personer som fyllt 22 år vid tidpunkten för ansökan om att behålla medborgarskapet, ska göras på grundval av en helhetsbedömning av den danska lagstiftningen om förlust och rätten att återfå medborgarskap.

89. Som jag redan har nämnt ger systemet för förlust av medborgarskap enligt lag tidigare danska medborgare möjlighet att återfå detta medborgarskap senare inom ramen för det allmänna förfarandet för naturalisation, förutsatt att de uppfyller ett antal krav, bland annat att de ska vara bosatta i landet vid tidpunkten för ansökan om naturalisation och att de ska ha varit bosatta i Danmark under en oavbruten period av 9 år.( )

90. Räcker denna möjlighet att återfå sitt medborgarskap för att anse att den lagstiftning om förlust av danskt medborgarskap enligt lag är förenlig med de krav som följer av unionsrätten, såsom den tolkats av domstolen i domen i målet Tjebbes m.fl.?

91. Jag anser inte det.

92. För det första har domstolen, som jag redan har angett, i sin praxis fastställt principen att medlemsstaternas behörighet i fråga om förvärv och förlust av medborgarskap ska utövas med iakttagande av unionsrätten.( )

93. För det andra har domstolen, som jag också har nämnt, redan slagit fast att i en situation där förlusten av medborgarskapet i en medlemsstat sker enligt lag och medför förlust av ställningen som unionsmedborgare, ska de behöriga nationella myndigheterna och domstolarna inte bara ha möjlighet att i anslutning till detta bedöma följderna av denna förlust av medborgarskap, utan även, i förekommande fall, med retroaktiv verkan (ex tunc) låta de berörda personerna återfå sitt medborgarskap i samband med att de ansöker om en resehandling eller något annat dokument som styrker deras medborgarskap.( )

94. Det kan konstateras att denna möjlighet, i motsats till vad domstolen slog fast i domen i målet Tjebbes m.fl., inte föreskrivs i den lagstiftning om förlust av danskt medborgarskap som är i fråga i målet vid den nationella domstolen. En sådan förlust av medborgarskap, även under en bestämd period på några år, såsom i förevarande fall, innebär emellertid, att den berörda personen under hela denna period berövas möjligheten att åtnjuta alla de rättigheter som följer av ställningen som unionsmedborgare.( ) Jag anser därför att denna möjlighet att återfå medborgarskap inte är tillräcklig, även om de allmänna kraven på vistelse mildras, för att anse att systemet för förlust av danskt medborgarskap enligt lag uppfyller de krav som följer av proportionalitetsprincipen i artikel 20 FEUF.

95. Under dessa omständigheter anser jag att en proportionalitetsprövning mot bakgrund av unionsrätten av de följder som en förlust av medborgarskapet medför, när denna förlust medför en förlust av ställningen som unionsmedborgare, som enbart sker om den begärs innan den berörda personen har fyllt 22 år och utan att det finns någon möjlighet för denna person att återfå medborgarskapet med retroaktiv verkan (ex tunc) inte är tillräcklig för att uppfylla de krav som följer av unionsrätten, såsom den tolkats av domstolen i domen i målet Tjebbes m.fl.

V. Förslag till avgörande

96. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar den tolkningsfråga som ställts av Østre Landsret (Appellationsdomstolen för region öst) på följande sätt:

Artikel 20 FEUF, jämförd med artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna,

ska tolkas så,

att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken medborgarskapet i denna medlemsstat under vissa förutsättningar förloras genom lag när den berörda personen fyller 22 år, på grund av att det inte finns någon verklig anknytning och det inte har ingetts någon ansökan om att behålla medborgarskapet före den åldern, vilket när det gäller personer som inte även är medborgare i en annan medlemsstat, leder till att de förlorar sin ställning som unionsmedborgare och de rättigheter som följer därav, utan att det, när en sådan ansökan om att behålla medborgarskapet framställs efter det att den berörda personen har fyllt 22 år, görs en individuell bedömning mot bakgrund av proportionalitetsprincipen av de följder som en sådan förlust medför för deras situation enligt unionsrätten, med möjlighet för berörda personer att med retroaktiv verkan (ex tunc) återfå medborgarskapet när de ansöker om en resehandling eller något annat dokument som styrker deras medborgarskap.