Domstolens dom (femte avdelningen) den 7 februari 2002. - Europeiska kommissionen mot Förbundsrepubliken Tyskland. - Fördragsbrott - Direktiv 89/391/EEG - Åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet - Artiklarna 9.1 a och 10.3 a - Arbetsgivarens skyldighet att inneha handlingar som innehåller en utvärdering av riskerna för säkerhet och hälsa i arbetet. - Mål C-5/00.



Rättsfallssamling 2002 s. I-01305



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

Socialpolitik - Skydd av arbetstagares hälsa och säkerhet - Direktiv 89/391/EEG om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet - Riskutvärdering - Arbetsgivarnas skyldigheter - Skyldighet att inneha en riskvärdering i form av handlingar - Nationell lagstiftning som saknar bestämmelser om att denna skyldighet under alla omständigheter är tillämplig på arbetsgivare med tio eller färre anställda - Otillåten

(Rådets direktiv 89/391, artiklarna 9.1 a och 10.3 a)

Sammanfattning

$$Artikel 9.1 a i direktiv 89/391/EEG om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet innehåller en skyldighet för arbetsgivaren att inneha handlingar som innehåller en utvärdering av riskerna för säkerhet och hälsa i arbetet. Enligt artikel 10.3 a i direktivet skall arbetstagare med särskilda uppgifter i skyddsfrågor och arbetstagarrepresentanter med särskilt ansvar för skyddsfrågor få tillgång till dessa handlingar.

En medlemsstat skall anses ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt ovannämnda bestämmelser, om staten inte har säkerställt att skyldigheten att inneha en utvärdering av riskerna för säkerhet och hälsa i arbetet i form av handlingar under alla omständigheter är tillämplig på arbetsgivare med tio eller färre anställda.

( se punkterna 24 och 37 samt punkt 1 i domslutet )

Parter

I mål C-5/00,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av W. Bogensberger, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

sökande,

mot

Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av W.-D. Plessing och B. Muttelsee-Schön, båda i egenskap av ombud,

svarande,

angående en talan om fastställelse av att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5 och 189 i EG-fördraget (nu artiklarna 10 EG och 249 EG) samt artiklarna 9.1 a och 10.3 a i rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet (EGT L 183, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 4, s. 146), genom att i 6.1 § i Gesetz über die Durchführung von Maßnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten bei der Arbeit (Arbeitsschutzgesetz) (lag om genomförande av skyddsåtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet (arbetsskyddslagen)) av den 7 augusti 1996 (BGBl. 1996 I, s. 1246) föreskriva att arbetsgivare med tio eller färre anställda skall befrias från skyldigheten att inneha handlingar i vilka resultaten av en riskutvärdering återges,

meddelar

DOMSTOLEN (femte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden på fjärde avdelningen S. von Bahr (referent), tillförordnad avdelningsordförande på femte avdelningen, samt domarna D.A.O. Edward, A. La Pergola, M. Wathelet och C.W.A. Timmermans,

generaladvokat: L.A. Geelhoed,

justitiesekreterare: R. Grass,

med hänsyn till referentens rapport,

och efter att den 28 juni 2001 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 6 januari 2000, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5 och 189 i EG-fördraget (nu artiklarna 10 EG och 249 EG) samt artiklarna 9.1 a och 10.3 a i rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet (EGT L 183, s. 1, svensk specialutgåva, område 5, volym 4, s. 146, nedan kallat direktivet), genom att i 6.1 § i Gesetz über die Durchführung von Maßnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten bei der Arbeit (Arbeitsschutzgesetz) (lag om genomförande av skyddsåtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet (arbetsskyddslagen)) av den 7 augusti 1996 (BGBl. 1996 I, s. 1246, nedan kallad ArbSchG) föreskriva att arbetsgivare med tio eller färre anställda skall befrias från skyldigheten att inneha handlingar i vilka resultaten av en riskutvärdering återges.

De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

2 Det framgår av artikel 1.2 i direktivet att detta innehåller allmänna principer för att förebygga risker i arbetslivet, för att skydda arbetstagarnas hälsa och säkerhet i arbetet, för att eliminera risk- och olycksfaktorer och för information, samråd och avvägd medverkan av arbetstagarna samt allmänna riktlinjer för genomförandet av dessa principer.

3 I artikel 6.3 a i direktivet föreskrivs att arbetsgivaren är skyldig att "med beaktande av verksamhetens art" "utvärdera riskerna för arbetstagarnas säkerhet och hälsa". Efter denna utvärdering skall vid behov de förebyggande åtgärder samt de arbets- och produktionsmetoder som tillämpas av arbetsgivaren säkerställa en högre skyddsnivå för arbetstagarnas säkerhet och hälsa. Dessa åtgärder och metoder skall även integreras i företagets hela verksamhet.

4 I artikel 9.1 a i direktivet, som har rubriken "Arbetsgivarens skyldigheter i övrigt", föreskrivs följande:

"Arbetsgivaren skall

a) se till att det finns en riskvärdering av miljöfaktorer på arbetsplatsen, inbegripet faktorer för sådana grupper som är utsatta för speciella risker."

5 I artikel 10.3, som har rubriken "Information till arbetstagarna", föreskrivs följande:

"Arbetsgivaren skall vidta lämpliga åtgärder, så att arbetstagare med särskilda uppgifter i skyddsfrågor eller arbetstagarrepresentanter med särskilt ansvar för skyddsfrågor, för [att] de skall kunna utföra sina uppgifter och i enlighet med nationell lagstiftning och praxis, får tillgång till

a) den riskvärdering samt information om de skyddsåtgärder som avses i artikel 9.1 a och b,

..."

De nationella bestämmelserna

6 I 5 § första stycket ArbSchG, som har rubriken "Bedömning av arbetsförhållandena", föreskrivs att arbetsgivaren skall göra en utvärdering av de arbetsrelaterade risker som de anställda utsätts för och bestämma vilka åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa skyddet för arbetstagarna.

7 I 6 § första stycket ArbSchG, som har rubriken "Dokumentation", föreskrivs följande:

"Arbetsgivaren skall förfoga över erforderliga handlingar, allt efter vilken typ av verksamhet företaget bedriver och hur många anställda det har, som innehåller resultatet av riskvärderingen, de åtgärder som arbetsgivaren har fastställt och resultatet av kontrollen av dessa. ... Om inget annat följer av andra bestämmelser skall den första meningen inte tillämpas på arbetsgivare med tio eller färre anställda. Då det föreligger särskilda risker kan de behöriga myndigheterna föreskriva att handlingarna skall hållas tillgängliga. ..."

8 Det framgår av 2 § fjärde stycket ArbSchG att med "andra bestämmelser" avses i denna lag bestämmelser om skydd för arbetstagare som finns i andra lagar och författningar, såsom Unfallverhütungsvorschriften (bestämmelser för att förebygga olyckor, nedan kallade UVV).

9 Enligt 1 § i Gesetz über Betriebsärzte, Sicherheitsingenieure und andere Fachkräfte für Arbeitssicherheit (Arbeitssicherheitsgesetz) (lag om företagsläkare, säkerhetsingenjörer och annan personal som är specialiserad på arbetsskyddsfrågor (lag om säkerhet i arbetet)) (BGBl. 1973 I, s. 1885), i dess lydelse enligt 10 § lagen av den 25 september 1996 (BGBl. 1996 I, s. 1476, nedan kallad ASiG), är arbetsgivaren skyldig att anlita företagsläkare och personal som är specialiserad på arbetsskyddsfrågor. Dessa skall bistå arbetsgivaren i arbetet med att skydda arbetstagarna och att förebygga olyckor, för att bestämmelserna om arbetsskydd och förebyggande av olyckor skall tillämpas på ett korrekt sätt med hänsyn till de särskilda arbetsförhållanden som råder i företaget.

10 I 2 § första stycket ASiG föreskrivs att arbetsgivarna skriftligen skall vända sig till företagsläkare och ge dessa ansvaret för de uppgifter som nämns i 3 § samma lag, i den mån detta är nödvändigt med hänsyn till för det första vilken typ av verksamhet det är fråga om och vilka slags olycks- och hälsorisker som arbetstagarna utsätts för, för det andra hur många som är anställda i verksamheten och hur personalstyrkan är sammansatt samt för det tredje hur verksamheten är organiserad, särskilt mot bakgrund av hur många personer som är ansvariga för arbetsskydd och förebyggande av olyckor och vilka dessa personer är.

11 I 3 § första stycket ASiG föreskrivs att företagsläkarna skall bistå arbetsgivaren i alla frågor som rör skyddet för arbetstagarnas hälsa och förebyggandet av olyckor. De skall särskilt, enligt 3 § första stycket, punkt 1 g i lagen, ge råd till arbetsgivaren och andra personer som ansvarar för skyddet av arbetstagarna och förebyggandet av olyckor, i synnerhet vid bedömningen av arbetsförhållandena.

12 Parallellt föreskrivs i 5 § första stycket ASiG att arbetsgivarna skriftligen skall vända sig till personal som är specialiserad på arbetsskyddsfrågor (säkerhetsingenjörer, tekniker och arbetsledare med ansvar för säkerhet) och anförtro dessa personer de uppgifter som anges i 6 § i samma lag. Den uppgift som den personal som är specialiserad på arbetsskyddsfrågor skall fullgöra och som rör bedömningen av arbetsförhållandena, som föreskrivs i 6 § punkt 1 e ASiG, är formulerad på samma sätt som den uppgift som åligger företagsläkarna enligt 3 § första stycket, punkt 1 g i samma lag.

13 3 § första stycket punkt 1 g och 6 § punkt 1 e ASiG infördes genom 2 § i Gesetz zur Umsetzung der EG-Rahmenrichtlinie Arbeitsschutz und weiterer Arbeitsschutz-Richtlinien (lag om införlivande av gemenskapens ramdirektiv om skyddet för arbetstagarna och av andra direktiv som har samband därmed) av den 7 augusti 1996 (BGBl. 1996 I, s. 1246), varigenom direktivet införlivades med tysk rätt och vars 1 § innehåller ArbSchG.

14 I 14 § första stycket ASiG, med rubriken "Möjligheten att utfärda föreskrifter", föreskrivs följande:

"Förbundsministern för arbete och social trygghet kan, efter tillstånd från Bundesrat, genom föreskrifter fastställa de åtgärder som arbetsgivarna skall vidta för att uppfylla sina skyldigheter enligt denna lag. När organen med ansvar för lagstadgade olycksfallsförsäkringar är behöriga att genom UVV närmare precisera rättsliga skyldigheter, utnyttjar förbundsministern för arbete och social trygghet denna möjlighet om, vid utgången av en skälig frist, organen med ansvar för lagstadgade olycksfallsförsäkringar inte har fastställt nödvändiga UVV eller inte anpassat en otillräcklig UVV."

15 I 14 § andra stycket ASiG föreskrivs följande:

"Förbundsministern för arbete och social trygghet kan genom föreskrifter och efter tillstånd från Bundesrat

1. föreskriva att de skyldigheter som föreskrivs i 3 och 6 §§, för vissa typer av företag och under de omständigheter som anges i 2 § första stycket, punkterna 2 och 3, och 5 § första stycket, punkterna 2 och 3, helt eller delvis kan bortfalla,

2. föreskriva att de skyldigheter som anges i 3 och 6 §§ helt eller delvis kan bortfalla när detta är oundvikligt på grund av brist på personal som är specialiserad på arbetsskyddsfrågor eller på företagsläkare."

16 I 15 § första stycket punkt 6 i Sozialgesetzbuch VII (sociallagen, bok VII, BGBl. 1996 I, s. 1254, nedan kallad SGB VII) föreskrivs att organen med ansvar för lagstadgade olycksfallsförsäkringar (Unfallversicherungsträger) (nedan kallade organen med ansvar för olycksfallsförsäkringar) skall anta UVV som självständiga föreskrifter och därvid definiera de åtgärder som chefen för företaget skall vidta för att uppfylla sina skyldigheter enligt ASiG.

17 I 15 § fjärde stycket SGB VII föreskrivs följande:

"De föreskrifter som anges i första stycket förutsätter godkännande av förbundsministern för arbete och social trygghet. Detta beslut skall fattas i samråd med delstaternas högsta administrativa myndigheter. Om föreskrifterna antas av ett organ med ansvar för olycksfallsförsäkringar som står under delstatens överinsyn, skall godkännande ges av delstatens högsta administrativa myndigheter i samråd med förbundsministern för arbete och social trygghet."

Det administrativa förfarandet

18 Kommissionen ansåg att direktivet inte hade införlivats med tysk rätt på ett tillfredsställande sätt och inledde därför detta fördragsbrottsförfarande. Den 19 oktober 1998 tillställde kommissionen Förbundsrepubliken Tyskland, efter att ha berett denna medlemsstat tillfälle att yttra sig, ett motiverat yttrande, varigenom den uppmanade den berörda staten att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet.

19 Då kommissionen fann den tyska regeringens svar på det motiverade yttrandet otillfredsställande, väckte den förevarande talan.

Domstolens bedömning

20 Kommissionen har gjort gällande att 6 § ArbSchG, som befriar arbetsgivare med tio eller färre anställda från skyldigheten att inneha handlingar som utvisar resultatet av utvärderingen av de risker som de anställda utsätts för i sitt arbete, strider mot artikel 9.1 a i direktivet, som föreskriver en skyldighet för samtliga arbetsgivare att inneha en sådan riskvärdering, och artikel 10.3 a i samma direktiv, som föreskriver att vissa personer skall ha tillgång till denna riskvärdering.

21 Den tyska regeringen har anfört att, i enlighet med ASiG jämförd med 15 § första stycket punkt 6 SGB VII och med de UVV som organen med ansvar för olycksfallsförsäkringar fastställer för varje bransch, samtliga företag, inklusive företag med tio eller färre anställda, är skyldiga att utse företagsläkare och personal som är specialiserad på arbetsskyddsfrågor. Dessa är i sin tur skyldiga att upprätta rapporter som skall innehålla en utvärdering av riskerna i arbetet. Enligt den tyska regeringen är den skyldighet som föreskrivs i artikel 9.1 a i direktivet därför helt och hållet uppfylld.

22 Kommissionen har riktat två anmärkningar mot de bestämmelser som den tyska regeringen åberopat.

23 Kommissionen har för det första gjort gällande att den skyldighet som företagsläkarna och personalen som är specialiserad på arbetsskyddsfrågor har att upprätta rapporter om utförandet av sitt uppdrag, som följer av ASiG jämförd med 15 § första stycket punkt 6 SGB VII och med UVV, inte motsvarar arbetsgivarens skyldighet enligt artikel 9.1 a i direktivet att inneha en riskvärdering i form av handlingar. För det första ankommer inte skyldigheten att upprätta rapporter på arbetsgivaren, utan på företagsläkarna samt på den personal som är specialiserad på arbetsskyddsfrågor, och arbetsgivaren är inte skyldig att följa de rekommendationer som dessa rapporter innehåller. För det andra motsvarar innehållet i de rapporter som upprättas av företagsläkarna och av personalen som är specialiserad på arbetsskyddsfrågor inte innehållet i de handlingar som krävs enligt direktivet.

24 Domstolen konstaterar inledningsvis att artikel 9.1 a i direktivet innehåller en skyldighet för arbetsgivaren att inneha handlingar som innehåller en utvärdering av riskerna för säkerhet och hälsa i arbetet. Enligt artikel 10.3 a i direktivet skall arbetstagare med särskilda uppgifter i skyddsfrågor och arbetstagarrepresentanter med särskilt ansvar för skyddsfrågor få tillgång till dessa handlingar.

25 Såsom generaladvokaten har konstaterat i punkt 60 i sitt förslag till avgörande, innehåller artikel 9.1 a i direktivet däremot inte några villkor beträffande författaren av de rapporter som innehåller resultatet av riskvärderingen.

26 För övrigt följer inte arbetsgivarens skyldighet att vidta åtgärder på grundval av resultatet av riskvärderingen av denna bestämmelse, utan av artikel 6 i direktivet som inte är föremål för prövning i detta mål.

27 Frågan är därför huruvida de rapporter som företagsläkarna och den personal som är specialiserad på miljöfrågor upprättar beträffande utförandet av sitt uppdrag, och som föreskrivs i de bestämmelser som den tyska regeringen har åberopat - det vill säga ASiG, 15 § första stycket punkt 6 SGB VII och UVV -, har samma syfte som de handlingar som innehåller en riskvärdering och som krävs enligt artikel 9.1 a i direktivet, så att båda dessa har ett liknande innehåll.

28 Domstolen konstaterar i detta avseende, för det första, att de rapporter som upprättas av företagsläkarna och av den personal som är specialiserad på arbetsskyddsfrågor i enlighet med ASiG, jämförd med 15 § första stycket punkt 6 SGB VII och med UVV, enligt de uppgifter som framgår av handlingarna i målet skall innehålla resultatet av en bedömning av arbetsförhållandena. Det kan för det andra konstateras att 5 § ArbSchG, med rubriken "Bedömning av arbetsförhållandena", föreskriver en skyldighet att utvärdera riskerna för arbetstagarnas hälsa och säkerhet i arbetet.

29 Således förefaller inte syftet med de rapporter som skall upprättas av företagsläkarna och av den personal som är specialiserad på arbetsskyddsfrågor, och som föreskrivs i ASiG, jämförd med 15 § första stycket punkt 6 SGB VII och med UVV, skilja sig från syftet med de handlingar som skall utvisa resultatet av en riskvärdering och som föreskrivs i 6 § första stycket ArbSchG.

30 Kommissionen har inte riktat några anmärkningar mot syftet med de handlingar som utvisar resultatet av riskvärderingen och som föreskrivs i ArbSchG, och detta syfte förefaller vid första anblick vara förenligt med syftet med de handlingar som skall innehålla en riskvärdering och som krävs enligt direktivet.

31 Domstolen konstaterar mot denna bakgrund att kommissionen inte har förmått visa att rapporterna från företagsläkarna och den personal som är specialiserad på arbetsskyddsfrågor, vilka rapporter föreskrivs i ASiG, jämförd med 15 § första stycket punkt 6 SGB VII och med UVV, har ett annat syfte än det som eftersträvas med de handlingar som innehåller en riskvärdering och som krävs enligt artikel 9.1 a i direktivet och att deras innehåll skiljer sig från varandra.

32 Domstolen konstaterar därför att kommissionens första anmärkning saknar grund.

33 Kommissionen har för det andra anfört att förbundsministern för arbete och social trygghet - efter tillstånd från Bundesrat - i enlighet med 14 § andra stycket ASiG, för vissa typer av företag och då särskilt på grundval av antalet anställda i dessa företag, helt eller delvis kan befria företagsläkarna och den personal som är specialiserad på arbetsskyddsfrågor från de skyldigheter som föreskrivs i 3 och 6 §§ i denna lag, däribland skyldigheten att upprätta rapporter, och följaktligen befria de berörda företagen från skyldigheten att inneha dessa rapporter, vilket innebär en möjlighet till undantag från den skyldighet som föreskrivs i artikel 9.1 a i direktivet.

34 Enligt den tyska regeringen kan förbundsministern för arbete och social trygghet endast utnyttja sin befogenhet att bevilja undantag, i enlighet med 14 § andra stycket ASiG, när organen med ansvar för olycksfallsförsäkringar inte har fastställt nödvändiga UVV eller inte anpassat en otillräcklig UVV, det vill säga under samma förutsättningar som gäller för ministerns antagande av föreskrifter med stöd av 14 § första stycket samma lag. Eftersom nödvändiga UVV har fastställts av samtliga organ med ansvar för olycksfallsförsäkringar, är ett undantag från skyldigheten att upprätta rapporter inte längre möjligt.

35 Domstolen konstaterar i detta avseende att en bestämmelse som för vissa typer av företag - särskilt på grundval av antalet anställda i dessa företag - ger den behöriga förbundsministern befogenhet att befria företagsläkarna och den personal som är specialiserad på arbetsskyddsfrågor från skyldigheten att upprätta rapporter om bedömningen av arbetsförhållandena framstår som klart oförenlig med artiklarna 9.1 a och 10.3 a i direktivet, eftersom företag med tio eller färre anställda på detta sätt kan komma att undgå skyldigheten att inneha en riskvärdering i form av handlingar.

36 För övrigt framgår det inte av ordalydelsen i 14 § första stycket ASiG, av ordalydelsen i 14 § 2 i samma lag eller av några andra omständigheter i detta mål att möjligheten till undantag enligt denna sistnämnda bestämmelse endast skulle medges under förutsättning att organen med ansvar för olycksfallsförsäkringar inte har fastställt nödvändiga UVV eller inte anpassat en otillräcklig UVV.

37 Mot bakgrund av vad ovan anförts fastställer domstolen att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 9.1 a och 10.3 a i direktivet, genom att inte säkerställa att skyldigheten att inneha en utvärdering av riskerna för säkerhet och hälsa i arbetet i form av handlingar, som föreskrivs i direktivet, under alla omständigheter är tillämplig på arbetsgivare med tio eller färre anställda.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

38 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förbundsrepubliken Tyskland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN (femte avdelningen)

följande dom:

1) Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 9.1 a och 10.3 a i rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet, genom att inte säkerställa att skyldigheten att inneha en utvärdering av riskerna för säkerhet och hälsa i arbetet i form av handlingar, som föreskrivs i direktivet, under alla omständigheter är tillämplig på arbetsgivare med tio eller färre anställda.

2) Förbundsrepubliken skall ersätta rättegångskostnaderna.