FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

föredraget den 28 april 2005 ( )

Förenade målen C‑346/03 och C‑529/03

Francesco Atzori, Giuseppe Atzeni och Giuseppe Ignazio Boi

och

Marco Scalas och Renato Lilliu

mot

Regione Autonoma della Sardegna

(begäran om förhandsavgörande från Tribunal di Cagliari (Italien))

”Statligt stöd – Beslut genom vilket det stöd som regionen Sardinien beviljat jordbruksföretag förklaras vara olagligt och oförenligt med den gemensamma marknaden – Tolkningsfrågornas upptagande till sakprövning – Tillämpning av konkurrensreglerna på jordbruket – Principen om skydd för berättigade förväntningar – Förfarandefel – Motivering – Stödets förenlighet med den gemensamma marknaden”

Innehållsförteckning

I – Inledning

II – Tillämplig gemenskapsrätt

A – De allmänna bestämmelserna om statligt stöd

B – Statligt stöd inom jordbruket

III – Bakgrund till målen vid den nationella domstolen

A – Regionstyrelsens på Sardinien beviljande av stöd

1. Den regionala lagen 44/1988

2. Tillämpningen av den regionala lagen 44/1988

a) Beslutet av den 30 december 1988

b) Beslutet av den 27 juni 1990

c) Beslutet av den 20 november 1990

d) Beslutet av den 26 juni 1992

3. Den regionala lagen 17/1992

B – Förfarandet vid kommissionen

C – Beslut 97/612

1. Motivering

2. Beslutsdelen

D – Återkrav av beviljat stöd

E – Tvistemålen vid Tribunale di Cagliari

IV – Ansökningarna om ogiltigförklaring

V – Tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen

VI – Tolkningsfrågornas upptagande till sakprövning

A – Parternas argument

B – Allmänna överväganden

C – Talan om ogiltigförklaring och begäran om förhandsavgörande avseende giltigheten

1. Talan om ogiltigförklaring

a) Normal utformning

b) Enskildas talerätt

i) Rättsakter mot vilka talan kan väckas

ii) Direkt och personligen berörd

2. Begäran om förhandsavgörande avseende giltigheten

3. Förhållandet mellan talan om ogiltigförklaring och begäran om förhandsavgörande avseende giltigheten

a) Den kompletterande aspekten

b) Parallell talerätt

D – Beslutets innehåll och möjligheterna att angripa det

1. Innehållet

2. Möjligheten att angripa

VII – Prövning av beslutets giltighet

A – Den rättsliga grunden

1. Förhållandet mellan jordbruks- och konkurrenspolitik

a) Inledning

b) Tillämpningen av bestämmelserna om statligt stöd på jordbruket

c) Sekundärrätten

2. Beslutets rättsliga grund

a) Stödsystemet i den regionala lagen 44/1988

b) Det stöd som beviljades genom regionstyrelsens beslut

i) Växthusodlingar

ii) Skogsföretag

iii) Kaninuppfödare

iv) Skuldsatta jordbruksföretag

c) Avslutande synpunkter

B – Åsidosättandet av principen om skydd för berättigade förväntningar

1. Principens uppbyggnad

2. Berättigade förväntningar inom området för statliga stöd

3. Tillämpning i förevarande mål

a) Rättsstridigheten

b) Oförenligheten med den gemensamma marknaden

i) Den inledande utredningen

ii) Det formella förfarandet

c) Samlad bedömning

C – Övriga brister

1. Oegentligheter avseende förfarandet

2. Motiveringen

3. Stödets förenlighet med den gemensamma marknaden

a) Artikel 87.2 b EG

b) Artikel 87.3 a och artikel 87.3 c EG

VIII – Konsekvenserna av giltigheten

IX – Förslag till avgörande

I – Inledning

1. Två undersökningsdomare vid avdelningen för civilmål vid Tribunale di Cagliari (Italien) har frågat domstolen om giltigheten av beslut 97/612/EG av den 16 april 1997 (nedan kallat beslutet),( ) genom vilket kommissionen, med stöd av bestämmelsen i artikel 87.1 EG, förklarade det stöd som Sardiniens regionstyrelse beviljat inom jordbrukssektorn med tillämpning av den regionala lagen 44/1988 vara olagligt och oförenligt med den gemensamma marknaden.

2. Oberoende av de olika grunder som har åberopats med avseende på beslutets olaglighet skall domstolen ta ställning till tre grundläggande frågor: möjligheten att ta upp tolkningsfrågorna till sakprövning, tillämpningen av fördragets allmänna konkurrensregler på jordbruksområdet och möjligheten att åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar som ogiltighetsgrund.

3. För det första aktualiseras sambandet mellan en talan om ogiltigförklaring och en begäran om förhandsavgörande som delvis avser enskildas rätt att väcka talan vid gemenskapsdomstolarna: talan har nämligen väckts vid förstainstansrätten mot den rättsakt vars giltighet de italienska domarna nu ifrågasätter.

4. För det andra skall frågan om det antagna beslutets rättsliga grund prövas. Den hänskjutande domstolen tvivlar nämligen på att de konkurrensregler som låg till grund för beslutet var tillämpliga.

5. Därefter skall betydelsen av principen om skydd för berättigade förväntningar med avseende på offentliga åtgärder behandlas, inte främst som förutsättning för ekonomiskt ansvar gentemot gemenskapen för den medlemsstat som åsidosätter sina skyldigheter, utan som grund för att ogiltigförklara rättsakter från en gemenskapsinstitution.

6. Slutligen skall övriga anförda ogiltighetsgrunder prövas. Dessa avser förfarandet för att anta beslutet, beslutets motivering och stödets förenlighet med den gemensamma marknaden.

II – Tillämplig gemenskapsrätt

A – De allmänna bestämmelserna om statligt stöd

7. Enligt Milton och Rose Friedman ”leder en regerings ingripande till stöd för landets företag till att företag i andra länder söker stöd från sina regeringar för att motverka de åtgärder som vidtagits”( ) av den första regeringen. Vid sidan av diskussionen om stödens fortbestånd ? som ingår i en vidare diskussion om myndighetsingripanden i näringslivet ? förtjänar ett sådant statligt handlande gemenskapens uppmärksamhet av detta skäl. Den inverkan som statliga stödåtgärder har på upprättandet av den gemensamma marknaden, som medför ökad konkurrens mellan näringsidkare, riskerar nämligen att äventyra neutraliteten.( )

8. Dessa frågor behandlas i tre bestämmelser i EG‑fördraget. Dessa återfinns bland konkurrensreglerna och har visat sig vara anmärkningsvärt dynamiska i rättsligt hänseende.( )

1) Artikel 87 EG

– I artikel 87.1 föreskrivs att stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion är oförenligt med den gemensamma marknaden om det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

Det finns två undantag från denna regel, som anges i följande två punkter:

– I artikel 87.2 anges att vissa stöd alltid ”är” förenliga med den gemensamma marknaden, nämligen stöd av social karaktär, stöd för att avhjälpa skador som orsakats av exceptionella händelser och stöd till vissa områden i Förbundsrepubliken Tyskland.

– Enligt artikel 87.3 anges att vissa stöd ”kan” anses förenliga med den gemensamma marknaden, nämligen stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning, och i övriga fall som uttryckligen anges.

2) Artikel 88 EG( )

– Enligt artikel 88.1 skall kommissionen granska alla stödprogram som förekommer i medlemsstaterna.

– Enligt artikel 88.2 skall kommissionen om den finner att stöd inte är förenligt med den gemensamma marknaden besluta om att staten skall upphäva eller ändra dessa stödåtgärder och, om staten inte rättar sig, får den hänskjuta ärendet direkt till domstolen. Rådet kan på grund av exceptionella omständigheter besluta att stöd ändå är förenligt med den gemensamma marknaden.

– Enligt artikel 88.3 skall medlemsstaterna underrätta kommissionen om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder så att det förfarande som anges i föregående punkt skall kunna inledas om de snedvrider konkurrensen på den gemensamma marknaden.

3) Artikel 89 EG

– Enligt denna artikel får rådet anta de förordningar som behövs för tillämpningen av artiklarna 87 och 88 och särskilt fastställa villkoren för tillämpningen av artikel 88.3 och vilka slag av stödåtgärder som skall undantas.

9. En genomläsning av dessa bestämmelser visar att kontrollen av statliga stöd sker i tre steg: det första steget omfattar medlemsstaternas skyldighet att anmäla alla planerade stöd, det andra steget omfattar kommissionens prövning av förslagen och dess fortlöpande bevakning av befintliga stöd, det sista steget omfattar återbetalningen av förmåner som är olagliga eller oförenliga med den gemensamma marknaden. Bestämmelsernas effektivitet är dock alltid beroende av samarbetet mellan medlemsstaterna och kommissionen, som tilldelats en exklusiv roll som garant för att konkurrensen inte snedvrids.

B – Statligt stöd inom jordbruket

10. Ovannämnda bestämmelser gäller alla förmåner som det offentliga beviljar enskilda företag eller viss produktion, oberoende av vilken ekonomisk verksamhet som bedrivs. Det finns dock vissa undantag från dessa regler inom transportsektorn (artiklarna 73, 76 och 78 EG), samt i fråga om den nationella säkerheten (artikel 296.1 b EG).

11. Även inom jordbruksområdet finns en specialbestämmelse i artikel 36 EG, som har följande lydelse:

”Bestämmelserna i kapitlet om konkurrensregler skall tillämpas på produktion av och handel med jordbruksprodukter endast i den mån rådet, med hänsyn till målsättningen i artikel 33, beslutar detta inom ramen för bestämmelserna i artikel 37.2 och 37.3 och enligt det förfarande som anges där.

Rådet får särskilt tillåta stöd :

a) för att skydda företag som är missgynnade genom strukturella eller naturbetingade förhållanden,

b) inom ramen för ekonomiska utvecklingsprogram.”

12. I motsats till vad som gäller för andra sektorer regleras kommissionens befogenhet att kontrollera och övervaka statligt stöd till jordbrukssektorn inte direkt i fördraget utan i den lagstiftning som antagits av rådet, med de begränsningar som rådet fastställt.( )

13. I samtliga förordningar om inrättande av en gemensam organisation av marknaden föreskrivs dock att konkurrensreglerna skall användas inom deras tillämpningsområden. Endast varor som ännu inte omfattas av dessa allmänna system, såsom potatis som inte används för framställning av stärkelse, hästkött, honung, kaffe, alkohol från jordbruksprodukter, alkoholhaltig vinäger och kork, omfattas av artikel 4 i rådets förordning nr 26 av den 4 april 1962 om tillämpning av vissa konkurrensregler på produktion av och handel med jordbruksvaror,( ) enligt vilken:

”Bestämmelserna i fördragets artiklar [88].1 och [88].3 första meningen, skall vara tillämpliga på stöd till produktion av och handel med sådana produkter som är upptagna i [bilaga I] till fördraget.”

III – Bakgrund till målen vid den nationella domstolen

A – Regionstyrelsens på Sardinien beviljande av stöd

1. Den regionala lagen 44/1988

14. Den 13 december 1988 antog den autonoma regionen Sardinien lag nr 44,( ) genom vilken en garantifond för jordbruket inrättades.

15. I artikel 5 föreskrivs att stöd beviljas jordbruksföretag vars finansiella ställning äventyrats till följd av ogynnsamma omständigheter. För att stärka företagens likviditet beviljas lån med en löptid av högst 15 år ? inklusive tre amorteringsfria år ? till subventionerad ränta. Lånen skall användas för att konsolidera kortfristiga skulder.

16. Enligt artikel 5.4 regleras lånen, förutom av den lag genom vilken de inrättas, av lag nr 1760 av den 5 juli 1928 om krediter inom jordbrukssektorn.( )

2. Tillämpningen av den regionala lagen 44/1988

17. Det ankommer på regionstyrelsen att genom ad hoc‑ beslut i varje enskilt fall fastställa det praktiska förfarandet för upplåningen, och särskilt vilka omständigheter som motiverar åtgärden, den sektor eller de sektorer till vilka stöd skall ges, stödets belopp i relation till skuldsättningen och stödets varaktighet. Detta har skett vid fyra tillfällen.

a) Beslutet av den 30 december 1988( )

18. Den ogynnsamma omständighet som vållade krisläget var prisraset för växthusodlade produkter, som gjorde det omöjligt för företagen att täcka sina kostnader.

19. Villkoret för att beviljas lånen var att det mottagande företagets kortfristiga skuldsättning skulle överstiga 75 procent av värdet av dess bruttoproduktion under året i fråga. Löptiden på finansieringsåtgärderna fastställdes till de maximalt tillåtna 15 åren enligt lag 44/1988.

b) Beslutet av den 27 juni 1990( )

20. Med hänsyn till skogsföretagens situation beslutades att stöd enligt artikel 5 i lag nr 44/88 skulle beviljas skogsföretag som ägde planteringar som ännu inte var mogna för en lönsam avverkning, i avsikt att sanera eller konsolidera de skulder som förföll till betalning före den 30 juni 1990, och som de ådragit sig för investeringar och för driften av anläggningarna, de övertrasseringar av bankkonton som fanns vid detta datum, samt obetalda skulder till personal (löneutbetalningar), markägare (arrende) och leverantörer (betalning av varor).

21. Även i fråga om denna krissituation krävdes endast att den totala summan av de kortfristiga skulderna skulle uppgå till minst 75 procent av bruttoproduktionen, medan löptiden för lånen sattes till 13 år, med tre amorteringsfria år.

c) Beslutet av den 20 november 1990( )

22. Till följd av en epizooti som härjade i regionen under våren 1990 minskade möjligheterna för kaninuppfödarna att få avkastning på sina farmar.

23. De som förlorade minst 20 procent av sina djur erhöll två förmåner: lån till subventionerad ränta med en löptid av 15 år (med tre amorteringsfria år) som täckte två annuiteter (eller fyra halvårsbetalningar) på löpande långfristiga lån, och b) ett belopp motsvarande företagens finansieringsbehov under ett år.

d) Beslutet av den 26 juni 1992( )

24. I detta fall beviljades stödet till alla jordbruksföretagare till följd av det långsamt försämrade marknadsläget och svårigheter orsakade av ogynnsam väderlek.

25. Kravet var att företagets kortfristiga skuldsättning skulle överstiga 51 procent av värdet av dess bruttoproduktion under år 1991. Finansieringen, som beviljades för 15 år, varav tre amorteringsfria, kunde utnyttjas för att täcka driftslån till subventionerad ränta, skulder på lån med medellång löptid (med undantag av sådana som tagits för anskaffning av jordbruksmaskiner), samt ännu ej betalda amorteringar på fleråriga lån till subventionerad ränta som beviljats av regionen efter naturkatastrofer.

3. Den regionala lagen 17/1992

26. Den regionala lagen nr 17 av den 27 augusti 1992( ) innehåller tillämpningsföreskrifter för finansieringsåtgärderna i artikel 5 i den regionala lagen nr 44/1988.

B – Förfarandet vid kommissionen

27. Den 1 september 1992 underrättade Italien kommissionen om den regionala lagen nr 17/1992, vilket inte skedde i fråga om den regionala lagen 44/1988 och övriga bestämmelser som antogs med stöd av denna.

28. Meddelandet tilldelades nr N 557/93 och föranledde två skrivelser från kommissionen, en den 29 oktober 1992 och en den 27 maj 1993. I dessa begärdes ytterligare upplysningar från de nationella myndigheterna, vilka lämnades den 24 mars 1993, den 2 april 1993 och den 3 december 1993. Den 28 februari 1994 begärdes kompletterande uppgifter, som lämnades den 25 april samma år.

29. Den 1 augusti 1994 antogs ett beslut om att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2 i EG‑fördraget (nu artikel 88 EG) mot den berörda medlemsstaten avseende dels det stöd som föreskrivs i artikel 5 i den regionala lagen 44/1988, på grund av att ”… dess alltför allmänna formulering inte erbjuder garantier för att gemenskapskriterierna för beviljande av stöd till jordbruksföretag i svårigheter respekteras”, dels de beslut som fattats av Sardiniens regionstyrelse eftersom de, enligt de uppgifter som kommissionen förfogade över, inte är förenliga med nämnda gemenskapskriterier.

30. Genom ett meddelande som offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning,( ) där den avsända skrivelsen återgavs, anmodades Italien, övriga medlemsstater och berörda tredje parter att yttra sig.

31. Den italienska regeringen yttrade sig i skrivelser av den 30 januari, den 25 augusti och den 1 december 1995.

32. Kommissionen fick emellertid, inom ramen för ett annat förfarande, kännedom om den regionala lagen nr 33 av den 5 december 1995.( ) I artikel 36.4 i denna lag föreskrevs att stöd enligt artikel 5 i den regionala lagen 44/1988 skulle beviljas jordbruksföretag på ”de villkor som antagits av gemenskapen inom området”. Denna omständighet föranledde en begäran om nya klargöranden daterad den 21 december 1995, vilka erhölls den 22 februari följande år.

33. Kommissionen övertygades inte av dessa förklaringar utan meddelade i beslut av den 25 juli 1996 att den ändring som genomfördes år 1995 skulle granskas tillsammans med hela systemet. Med hänvisning till att uppgifter om nämnda reforms tillämpning saknades, meddelades emellertid den berörda medlemsstaten att det på grundval av den information som förelåg inte var möjligt att bedöma den nya ordningen.

C – Beslut 97/612

34. Det förfarande som inleddes den 1 augusti 1994 avslutades genom detta beslut som meddelades den 16 april 1997. Beslutet utgör föremålet för de hänskjutna tolkningsfrågorna och det är därför lämpligt att översiktligt redogöra för dess innehåll, som är tydligt uppdelat i två delar. Den första delen innehåller det resonemang som ligger till grund för beslutet i den andra delen.

1. Motivering

35. I skälen lämnas närmare upplysningar om den regionala lagen 44/1988 och regionstyrelsens på Sardinien beslut att bevilja stöd, tveksamheterna angående dess förenlighet med den gemensamma marknaden, Italiens yttranden samt bedömningen att åtgärderna var olagliga och oförenliga med den fria konkurrensen.

36. Det görs gällande att det faktum att den införda lagen inte anmäldes i förväg och att den genomfördes utan att kommissionen getts tillfälle att yttra sig ”leder till en särskilt allvarlig situation”, eftersom medlemsstaten varken ifrågasatte att reglerna om stöd till jordbruksföretag i svårigheter var tillämpliga eller begärde att kriterierna i Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter skulle tillämpas.( ) Beträffande riktlinjerna konstateras att även om de trädde i kraft efter det att förfarandet inleddes, så betecknades inte det beviljade stödet som stöd för att rädda företag, på grund av den avtalade räntesatsen, och inte heller som omstruktureringsstöd, eftersom det inte beviljades på grundval av någon omstruktureringsplan som är avsedd att återställa företagets lönsamhet utan att påverka konkurrensen och som inte kan ersättas av bankernas analys av låntagarnas finansiella styrka.

37. Kommissionen har även angett varför den inte instämmer i den italienska regeringens resonemang beträffande orsakerna till de stödmottagande företagens alltför höga skuldsättning: klimatfaktorerna ? torkan ? är en normal risk för jordbruket, krisen på marknaderna drabbar alla företag, den bristande organisationen av marknadsföringen är inte en faktor utanför företagets kontroll och de höga ränteläget skulle endast motivera ett stöd som begränsas till vad som krävs för att täcka skillnaden mellan den avtalade räntesatsen och dagsräntan.

38. Beträffande skogsföretagen undanröjs oenigheten vad gäller inställningen till investeringskostnaderna, eftersom stödet var avsett att täcka skulder som uppkommit i samband med företagets normala drift och för att klara sociala kostnader, lönekostnader och inköp. Beträffande kaninuppfödarna garanteras inte heller att ett program för bekämpning och övervakning av djursjukdomar antas eller att lånet sattes till ett lägre belopp än förlusten. I alla händelser hade det inte i något av fallen visats att villkoren för stöd var uppfyllda.

39. Därefter noteras att det granskade systemet inverkar direkt på kostnaderna, så att stödmottagarna gynnas i förhållande till andra producenter, vilket påverkar de parametrar som utgör ramen för handeln inom gemenskapen. Stödet är därför oförenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.1 EG och omfattas inte av de undantag som anges i artikel 87.2 och 87.3.

40. Det är uppenbart att de undantag som medges enligt artikel 87.2 a och c EG inte är tillämpliga, och att inga uppgifter har lämnats som skulle medföra att artikel 87.2 b blev tillämplig.

41. Avseende undantagen i artikel 87.3 föreskrivs att det offentliga ingripandet skall vara nödvändigt för att uppnå något av de mål som anges i den bestämmelsen, vilket inte är möjligt eftersom ”Italien [inte] har … anfört, och kommissionen [inte] har … funnit …” relevanta argument. I fråga särskilt om de fall som avses i artikel 92.3 a och 92.3 c ”anser kommissionen mot bakgrund av analysen ovan och tillämpliga gemenskapsregler att de aktuella åtgärderna i egenskap av driftsstöd inte är ägnade att skapa en varaktig förbättring av villkoren i den sektor och den region det rör sig om”.

42. De sista övervägandena i skälen gäller lämpligheten i att återkräva det felaktigt mottagna stödet, som utgörs av skillnaden mellan den finansiella kostnaden för ett banklån för konsolideringen av skulderna och den kostnad stödmottagarna haft.

2. Beslutsdelen

43. Det ovan redovisade resonemanget ledde till följande beslut:

– De stöd som regionen Sardinien beviljade med stöd av artikel 5 i den regionala lagen 44/1988, samt regionstyrelsens beslut av den 30 december 1988, den 27 juni och den 20 november 1990 och den 26 juni 1992 förklaras olagliga och oförenliga med den gemensamma marknaden (artikel 1).

– Italien förpliktas att avveckla de stöd som avses i artikel 1 inom två månader räknat från dagen för delgivningen av beslutet och att inom sex månader vidta de åtgärder som krävs för att genom återbetalning återkräva stöden (artikel 2).

– Medlemsstaten skall informera kommissionen om de åtgärder som vidtagits för att följa beslutet och för att göra det möjligt att kontrollera detta (artikel 3).

– Beslutet riktar sig till ”Republiken Italien” (artikel 4).

D – Återkrav av beviljat stöd

44. Den autonoma regionen Sardinien verkställde beslutet genom följande åtgärder:

– Betalningen till bankerna av regionens andel av räntorna inställdes från och med det första halvåret 1997.

– Artikel 5 i den regionala lagen 44/1988 upphävdes.

– Det stöd som beviljats enligt dekret utfärdat av Assessorato all´Agricultura av den 18 december 1997 återkallades.

45. Sistnämnda åtgärder delgavs, enligt uppgift i den första begäran om förhandsavgörande, berörda parter den 16 november 2001.

E – Tvistemålen vid Tribunale di Cagliari

46. Giuseppe Atzeni och ytterligare 51 personer har vid Tribunale di Cagliari lämnat in en stämningsansökan mot den autonoma regionen Sardinien, som registrerades under nr 3/2003. Motsvarande stämningsansökan har även ingetts av Marco Antonio Scalas, Renato Lilliu och ytterligare 389 berörda, vilken registrerades vid samma domstol under nr 5777/2003.

47. I det första tvistemålet har kärandena yrkat att de regionala bestämmelserna genom vilka stödet upphävs inte skall tillämpas och att svaranden skall förpliktas att betala de belopp som förfallit till betalning. I andra hand har de yrkat att det skall fastställas att gemenskapsrätten har åsidosatts samt att de skall tillerkännas ersättning för den uppkomna skadan.

48. I det andra tvistemålet har kärandena yrkat att de skall befrias från återbetalningsskyldigheten och att regionen skall betala ut räntebidraget till låneinstituten. För det fall att den ifrågasatta rättsakten skulle vara giltig har de yrkat att myndigheternas ansvar skall fastställas och att de skall tillerkännas ersättning för de uppkomna skadorna.

49. I båda förfarandena har det yrkats att den nationella domstolen skall ställa frågor om giltigheten av kommissionens beslut till EG‑domstolen.

IV – Ansökningarna om ogiltigförklaring

50. Förutom att väcka talan vid de nationella domstolarna väckte Giuseppe Atzeni och övriga jordbrukare talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut vid förstainstansrätten,( ) vilket Marco Antonio Scalas och Renato Lilliu enligt uppgift vid förhandlingen inte gjorde.

51. Under handläggningen av det målet framställde kommissionen en invändning om rättegångshinder med stöd av följande två grunder: talan hade inte väckts i tid och sökanden berördes inte personligen av den ifrågasatta rättsakten.

52. Genom beslut av den 29 maj 2002( ) godkände förstainstansrätten invändningen på den första grunden och avstod från att pröva den andra. Förstainstansrätten konstaterade att eftersom det ifrågasatta beslutet offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning den 11 september 1997 och talan inte väcktes vid gemenskapsdomstolen förrän den 25 januari 2002, hade talan väckts för sent och kunde således inte tas upp till sakprövning.

53. I andra liknande klagomål har utgången varit densamma.( )

V – Tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen

54. Undersökningsdomarna vid Tribunale di Cagliari, avdelningen för civilmål, har vilandeförklarat de båda målen och ställt frågor om beslutets giltighet till domstolen.

55. I beslutet om hänskjutande av den 29 april 2003 i mål C‑346/03 påpekas följande brister:

”a) Bristande behörighet för kommissionen att anta den ifrågasatta rättsakten på grund av åsidosättande av bestämmelserna i artiklarna 32, 33, 34, 35, 36, 37 och 38 EG

b) Åsidosättande av bestämmelser rörande förfarandet enligt artikel 88.1 EG.

c) Åsidosättande av bestämmelser rörande förfarandet enligt artikel 88.2 och 88.3 EG.

d) Bristande motivering av beslutet enligt artiklarna 253, 88.3 och 87.1 EG.

e) Åsidosättande och felaktig tillämpning av rådets förordning nr 797/85 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet.

f) Åsidosättande och underlåtenhet att iaktta ’de kriterier som kommissionen normalt tillämpar på stöd till jordbruksföretag i svårigheter’ och ’Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd för räddning och omstrukturering av företag i svårigheter’.”

56. I beslutet om hänskjutande av den 20 oktober 2003 i mål C 529/03 åberopas, förutom de anmärkningar som gjordes i det förstnämnda beslutet, andra ogiltighetsgrunder. I det avseendet nämns principen om skydd för berättigade förväntningar, med hänvisning till den tid som förflöt mellan offentliggörandet av den regionala lagen 44/1988, inledandet av överträdelseförfarandet, antagandet av beslutet och återbetalningskravet mot de enskilda jordbrukarna. Även bristen på motivering av gemenskapsrättsakten har betonats, men från andra utgångspunkter.

57. Marco Antonio Scalas och Renato Lilliu, kärande i tvisten i målet vid den nationella domstolen i mål C‑529/03, och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden till domstolen inom den frist som anges i artikel 20 i domstolens stadga.

58. Genom beslut av den 6 maj 2004 beslutade domstolen att de två målen skulle förenas vad gäller det muntliga förfarandet, förslaget till avgörande och domen.

59. Företrädarna för Giuseppe Atzeni m.fl., företrädarna för Antonio Scalas och Renato Lilliu samt företrädarna för kommissionen infann sig till förhandlingen som hölls den 16 februari 2005 för att yttra sig muntligen.

60. Även en tredje tolkningsfråga som Tribunale di Cagliari har ställt bör nämnas. Den frågan har ingetts i mål C‑285/04, Medda, som vilandeförklarats i avvaktan på dom i de två mål som nu prövas.

VI – Tolkningsfrågornas upptagande till sakprövning

A – Parternas argument

61. Kommissionen har i sitt yttrande tagit upp en intressant fråga, nämligen frågan om de processuella effekterna av att ett och samma beslut ifrågasätts direkt respektive indirekt. Frågan är inte oväsentlig eftersom den har betydelse för upptagandet av den italienska domstolens tolkningsfrågor till sakprövning och i och med att den berör en nödvändig förutsättning för att handläggningen av förfarandet prövas ex officio.

62. Situationen ter sig vid första påseendet okomplicerad: ett beslut riktat till en medlemsstat genom vilket vissa statliga stödåtgärder förklaras olagliga och oförenliga med den gemensamma marknaden har ifrågasatts av enskilda, som dels väckt talan om ogiltigförklaring vid Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt, dels ifrågasatt de nationella åtgärder som har vidtagits för att verkställa den rättsakt från gemenskapen vars giltighet har ifrågasatts i målen vid de nationella domstolarna.

63. Frågan kompliceras dock av ytterligare omständigheter, såsom att förstainstansrätten inte uttalade sig om sökandenas talerätt, att beslutet inte inskränker sig till bedömningen av beviljat stöd, utan även omfattar det system enligt vilket det har beviljats samt framför allt, att EG‑fördragets reglering av enskildas möjligheter att reagera ter sig otillfredsställande.

B – Allmänna överväganden

64. I alla rättsordningar samexisterar lagstiftningsinstrument av olika slag som organiseras enligt principen om normhierarki. Konstitutionen har högst rang, följd av lagar och förordningar. Bortsett från den förstnämnda, där det suveräna folket utformar systemet, är det fråga om allmänna bestämmelser som följer av de befogenheter som inrättats dels av medborgarnas företrädare, dels av myndigheternas företrädare.

65. Vid sidan av dessa finns andra föreskrifter av varierande betydelse, som normalt härrör från förvaltningen och som inte är lätta att skilja från de förutnämnda. En användbar metod är dock att undersöka om de genom sin tillämpning uttöms eller om rätten förnyas, för att därefter undersöka om de riktas till flera eller till en enskild adressat.

66. Detta synsätt föranleder två viktiga reflektioner. För det första bör enskildas rätt att direkt ifrågasätta allmänna bestämmelser av högsta rang, närmare bestämt lagarna, begränsas, eftersom dessa antas av landets folkvalda och kritiken skall framföras vid valtillfället. Bortsett från att den bristande överensstämmelsen med konstitutionen avhjälps med andra medel, är denna motivering emellertid inte tillämplig när reglerna inte härrör från den lagstiftande församlingen. För det andra bör medborgarna av hänsyn till rättssäkerhetsprincipen ifrågasätta reglerna inom de uttryckligen angivna fristerna, men i vissa fall talar rättssäkerhetsprincipens krav för att de bör ifrågasättas indirekt via tillämpningsföreskrifterna.

67. En överföring av de ovan redovisade tankarna till gemenskapsområdet stöter på allvarliga svårigheter på grund av den gällande rättsliga ramen – som har kallats ”ett reglementariskt kaos”( ) – och de begränsningar som åläggs fysiska och juridiska personer i fråga om rätten att ifrågasätta beslut från institutionerna. Visserligen förenklas frågan i och med fördraget om upprättande av en konstitution för Europa,( ) genom att det i artikel I‑33 och följande artiklar noga skiljs mellan lagstiftningsakter (lagar och ramlagar) och icke-lagstiftningsakter (förordningar och beslut),( ) och genom att de situationer i vilka enskilda kan vända sig till domstolen definieras.( )

C – Talan om ogiltigförklaring och begäran om förhandsavgörande avseende giltigheten

1. Talan om ogiltigförklaring( )

a) Normal utformning

68. En talan om ogiltigförklaring har två syften: att kontrollera att institutionerna respekterar gemenskapsrätten och att tillvarata sökandenas rättigheter (fysiska och juridiska personer, medlemsstater och institutioner).( )

69. Den omfattar endast rättsakter som antas av Europaparlamentet och rådet gemensamt, av rådet, av kommissionen eller av ECB och som inte är rekommendationer och yttranden, samt sådana rättsakter som antas av Europaparlamentet och ”som skall ha rättsverkan i förhållande till tredje man” (artikel 230, första stycket EG). Det är även tillåtet att väcka talan om ogiltigförklaring av beslut av Europeiska investeringsbankens råd och dess styrelse (artikel 237 b och artikel 237 c EG).( )

70. Grunderna för talan om ogiltigförklaring inskränks till bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av fördraget eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning eller maktmissbruk (artikel 230 andra stycket EG). De två första grunderna avser formella fel och kan prövas ex officio,( ) medan de två senare gäller den materiella lagenligheten och skall åberopas av de berörda.

71. Ett av dess främsta kännetecken är begränsningen av rätten att väcka talan. Till skillnad från de privilegierade parterna ? medlemsstaterna, Europaparlamentet, kommissionen och rådet ? står denna möjlighet till revisionsrättens och ECB:s förfogande endast för att tillvarata deras rättigheter. En fysisk eller juridisk person får endast väcka talan mot beslut som är riktade till honom eller mot ett beslut som, även om det utfärdats i form av en förordning eller ett beslut riktat till en annan person, direkt och personligen berör honom (artikel 230 tredje och fjärde styckena EG).( )

b) Enskildas talerätt

72. Av ovan sagda framgår att enskildas rätt att väcka talan vid domstolen begränsas på två sätt: de rättsakter mot vilka talan kan väckas begränsas och krav ställs på att den som väcker talan skall vara personligen berörd.

i) Rättsakter mot vilka talan kan väckas

73. Den första begränsningen innebär att det inte är möjligt att väcka talan direkt mot allmänna bestämmelser, utan endast mot beslut. Talan kan således inte väckas mot förordningar, annat än om de inbegriper ett beslut, eftersom valet av rättsaktens form, enligt rättspraxis, i det fallet inte ändrar dess karaktär.( )

74. Det är dock svårt att avgränsa de fall där det är möjligt att väcka talan mot en rättsakt. Det bör framhållas att tillämpningsområdet, enligt domen i målet Confédération Nationale des producteurs de fruits et légumes m.fl. mot rådet,( ) utgör det avgörande särskiljande kriteriet, eftersom ett beslut begränsas till dem som det är riktat till, medan en förordning är tillämplig på en abstrakt angiven personkrets i sin helhet. En rättsakts allmänna räckvidd, och därmed dess karaktär av förordning, påverkas dock inte av möjligheten att mer eller mindre exakt fastställa antalet rättssubjekt som berörs av en rättsakt vid en viss tidpunkt, eller till och med deras identitet, om det framgår att den är tillämplig i objektiva rättsliga eller faktiska situationer som anges i rättsakten i fråga.( )

75. Å andra sidan kan man inte bortse från att beslut som riktas till medlemsstaterna brukar vara av normativ karaktär, eftersom de utarbetas allmänt och abstrakt för situationer som avgränsas genom neutrala parametrar.

ii) Direkt och personligen berörd

76. För att en person skall ha rätt att väcka talan om ogiltigförklaring vid gemenskapsdomstolarna är det inte tillräckligt att talan väcks mot en bestämmelse som kan klandras. Som jag påpekade i förslaget till avgörande inför domen i målet Société Française de Production m.fl. mot kommissionen( ) föreligger ”[r]ätt för en enskild, som inte är beslutets adressat, att klandra ett beslut … endast om de kumulativa villkoren att vederbörande är direkt och personligen berörd är uppfyllda” (punkt 15).

77. Direkt berörd är en person i princip när det går att urskilja ett orsakssamband mellan beslutet och förändringen av den berördes rättsliga ställning, även om det ibland krävs att de nationella myndigheterna vidtar tillämpningsföreskrifter.( )

78. Det andra villkoret( ) fastställdes för första gången i domen i målet Plaumann mot kommissionen,( ) och har därefter bekräftats i fast rättspraxis,( ) enligt vilken andra personer än dem som ett beslut är riktat till kan göra anspråk på att vara personligen berörda endast om ”beslutet angår dem på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för dem eller på grund av en faktisk situation som särskiljer dem från alla andra personer och därigenom försätter dem i en ställning som motsvarar den som gäller för en person som ett beslut är riktat till”.

79. I samma anda slog domstolen i domen i målet Van der Kooy m.fl. mot kommissionen( ) fast att ett företag i princip inte kan klandra ett beslut från kommissionen genom vilket vissa stödåtgärder riktade till en sektor förbjuds, om det endast angår sökandena på grund av att de tillhör den bransch som kan komma i åtnjutande av systemet. Det är nämligen fråga om en åtgärd med allmän räckvidd som är tillämplig på objektivt bestämda situationer och som har rättsverkningar för en kategori personer som bestämts generellt och abstrakt (punkt 15). Domstolen slog däremot i domen i det ovannämnda målet Italien och Sardegna Lines mot kommissionen fast är kravet på att vara personligen berörd är uppfyllt av den som faktiskt beviljats stöd (punkterna 34?36).( )

2. Begäran om förhandsavgörande avseende giltigheten

80. Genom fördraget upprättas ett fullständigt system med talemöjligheter och förfaranden för att göra det möjligt för domstolen att granska lagenligheten av de rättsakter som antas av institutionerna.( ) Detta innebär att de begränsningar som gäller för talan om ogiltighetsförklaring kompenseras genom andra mekanismer, bland vilka begäran om förhandsavgörande avseende giltigheten,( ) som tjänar samma syfte, spelar en viktig roll.

81. I dessa fall vänder sig den berörde till en nationell domstol för att ifrågasätta en rättsakt som nationella myndigheter har utfärdat, med åberopande av att den gemenskapsrättsakt som ligger till grund för nämnda rättsakt är rättsstridig.

82. Utan att det påverkar de krav som uppställs enligt medlemsstaternas interna processrätt, behandlar denna reglering de olägenheter som föranleds av fristen och den begränsade talerätt som föreskrivs för att väcka talan vid gemenskapsdomstolarna.

3. Förhållandet mellan talan om ogiltigförklaring och begäran om förhandsavgörande avseende giltigheten

83. Av ovanstående punkter framgår att de båda rättsmedlen kompletterar varandra och kan existera samtidigt.

a) Den kompletterande aspekten

84. Till skillnad från talan om ogiltigförklaring omfattar begäran om förhandsavgörande avseende giltigheten, förutom beslut och andra liknande rättsakter, alla allmänna bestämmelser. Som framgår av domen i det ovannämnda målet Les Verts mot parlamentet skyddas fysiska och juridiska personer mot rättsakter med allmän giltighet som de inte kan angripa direkt. När det administrativa genomförandet av dessa rättsakter åligger gemenskapsinstitutionerna, kan de väcka talan direkt vid domstolen mot de rättsakter angående genomförandet som är riktade till dem eller som direkt och personligen berör dem och till stöd för sin talan åberopa att den grundläggande allmänna rättsakten är rättsstridig. När genomförandet åligger de nationella myndigheterna kan de berörda personerna vid de nationella domstolarna göra gällande att rättsakter med allmän giltighet är ogiltiga och begära att de nationella domstolarna ställer frågor avseende detta till EG‑domstolen inom ramen för en begäran om förhandsavgörande (punkt 23).

85. Följaktligen står detta rättsmedel endast till förfogande när det inte är möjligt att väcka en talan om ogiltigförklaring( ) och en nationell rättsakt angående genomförandet har antagits. I avsaknad av en statlig åtgärd är det givetvis inte möjligt att begära ett förhandsavgörande. Men om det i det senare fallet inte heller är möjligt att väcka talan direkt är det tveksamt om rättsmedelssystemet är heltäckande.( )

b) Parallell talerätt

86. Detta särdrag framhölls redan i domen i målet Rau m.fl.( ) där det slogs fast att det förhållandet att det finns möjlighet att direkt väcka talan mot ett beslut som har fattats av en av gemenskapernas institutioner ”inte utesluter att det under åberopande av att beslutet är rättsstridigt går att väcka talan vid en nationell domstol mot en rättsakt som en nationell myndighet har antagit för att verkställa detta beslut” (punkt 12).

87. Om man emellertid skulle medge en absolut rätt att begära ett förhandsavgörande angående giltigheten av ett beslut som, även om möjligheten fanns, inte ifrågasattes i tid, skulle fristernas preklusiva verkan gå förlorad med de konsekvenser som detta skulle medföra.( ) På enskilda tillämpas därför den princip som domstolen utarbetade för medlemsstaterna i domen i målet Deggendorf,( ) i vilken det konstaterades att rättssäkerhetskraven inte medger att mottagaren av ett stöd som är föremål för ett beslut av kommissionen, mot vilket denne kunde ha väckt talan men där den föreskrivna tvingande tidsfristen fått löpa ut, ifrågasätter beslutets lagenlighet vid de nationella domstolarna i samband med en talan som väckts mot de åtgärder som de nationella myndigheterna har vidtagit för att genomföra beslutet (punkt 17). Av domarna i målen Accrington Beef( ) och Wiljo( ) framgår att detta även gäller när rättsaktens adressat är en stat, förutsatt att dess myndigheter upplyser den berörde om denna innan fristen för att väcka talan löpt ut.( )

88. Den rättspraxis som följer av domen i målet Deggendorf är mycket tvivelaktig,( ) och domstolen måste förr eller senare klargöra eller ändra den, eftersom den föranleder allvarliga invändningar:

a) Den grundas på rättssäkerhetsprincipen, men enligt denna finns det ingen prioritetsordning mellan de två rättsmedlen och principen är inte heller alltid överordnad legalitetsprincipen. Nämnas kan att även gemenskapsrätten reglerar vissa fall där det inte föreligger någon sådan prioritetsordning, eftersom den rätt att väcka talan med hänvisning till bristande lagenlighet som föreskrivs i artikel 241 EG gör det möjligt att ifrågasätta en förordning trots att fristen för att direkt väcka talan har löpt ut. Effekterna av domen kan med hänsyn till rättssäkerheten begränsas i tiden, men domstolskontrollen av gemenskapens handlande kan inte inskränkas.

b) Skillnad görs inte mellan allmänna bestämmelser och tillämpningsregler, utan samma lösning förordas i båda fallen. De enskilda hänvisas till att väcka talan om ogiltigförklaring, även som säkerhetsåtgärd, men med hänsyn till de begränsningar för talerätten som följer av rättspraxis har de inga garantier för att talan tas upp till sakprövning.

c) Den går emot domarna i målen Foto-Frost, Binder och Behn Verpackungsbedarf,( ) där tolkningsfrågorna togs upp till sakprövning utan diskussion, trots att sökandena i målet vid den nationella domstolen kunde väcka talan vid gemenskapsdomstolen mot det beslut av kommissionen vars giltighet hade ifrågasatts vid den nationella domstolen. I domen i målet Universität Hamburg( ) konstaterade domstolen vidare att den nationella myndighetens avslag på en ansökan var den enda till den enskilde direkt riktade rättsakten ”som denna med nödvändighet får kännedom om i god tid och som den kan föra talan mot vid domstol utan att möta svårigheter när det gäller att visa att den har ett berättigat intresse att få saken prövad”, varför sökanden ”inom ramen för en talan enligt nationell rätt mot avslaget på sin ansökan, [skall] ha möjlighet att göra gällande att det beslut av kommissionen som utgör grund för det nationella beslutet mot sökanden, är rättsstridigt” (punkt 10).

d) Den förutsätter att den nationella domstolen prövar den berördes rätt att väcka talan om ogiltigförklaring vid domstolen och kontrollerar om så skett. I domen i det ovannämnda målet Rau m.fl. skall någon sådan prövning inte göras ”om sökanden i målet vid den nationella domstolen har möjlighet att direkt väcka talan mot beslutet vid domstolen” (punkt 11). Om den nationella domstolen är osäker på huruvida denna möjlighet föreligger måste den begära ett förhandsavgörande, vars utgång blir avgörande för begäran om förhandsavgörande avseende giltigheten. Således uppstår ett alltför komplicerat och konstlat system med fler olägenheter än fördelar.

e) Sammanfattningsvis stämmer den inte överens med grunden för och arten hos det förfarande som föreskrivs i artikel 234 EG som ett medel för rättsligt samarbete. När den berörde saknar grund för en talan om ogiltigförklaring kan den nationella domstolen nämligen inte inleda en dialog med domstolen, även om den anser att den bakomliggande gemenskapsrättsakten är olaglig eller att dess tillämpning har lett till brister som inledningsvis ignorerats. Om, med andra ord, begäran om förhandsavgörande görs beroende av parternas agerande, äventyras det samarbete mellan domstolarna som inrättats genom fördraget,( ) eftersom en begäran om förhandsavgörande genom vilken giltigheten ifrågasätts på andra grunder än dem som åberopas inom ramen för en talan om ogiltigförklaring också kan avvisas.

89. Det bör slutligen nämnas att en nationell domstol som hyser tvivel beträffande giltigheten av en rättsakt när en talan om ogiltigförklaring är anhängig vid domstolen, enligt domen i målet Masterfoods och HB,( ) kan bedöma om den skall vilandeförklara målet till dess nämnda talan om ogiltigförklaring definitivt avgjorts enligt artikel 230 EG eller begära ett förhandsavgörande.

D – Beslutets innehåll och möjligheterna att angripa det

1. Innehållet

90. I artikel 1 i beslutet konstateras att de stöd som regionen Sardinien beviljade med tillämpning av artikel 5 i den regionala lagen nr 44/88 och regionstyrelsens fyra ovannämnda beslut är olagliga och oförenliga med den gemensamma marknaden. Två aspekter berörs alltså: stödsystemet i sig och dess konkreta resultat.

91. Det första ledet är av allmän och abstrakt art, eftersom det avser objektivt, men vagt, definierade situationer. Vidare innebär det att inhemska bestämmelser upphävs. Slutligen riktas det till ett obestämt antal personer. Under dessa omständigheter berörs inte enskilda direkt och personligen av rättsakten, och de saknar således rätt att ifrågasätta det direkt.

92. Kommissionens beslut omfattar emellertid även de beslut genom vilka identifierbara personer beviljades stöd. Dessa personer berörs på ovan angivet sätt, eftersom de skall återbetala stöden. Således bör dessa näringsidkare ges rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av den del som avser dessa åtgärder.

2. Möjligheten att angripa

93. Det redovisade dubbla synsättet påverkar möjligheterna att ifrågasätta beslutet.

94. Om man finner att de berörda har rätt att ifrågasätta det direkt, måste det konstateras att tolkningsfrågorna inte kan tas upp till sakprövning. I det omvända fallet saknas grund för en sådan invändning.

95. Även om det i förevarande mål ur processuell synpunkt ter sig mer korrekt att först granska sökandenas talerätt och därefter utreda om de har agerat inom den fastställda fristen, så inskränkte sig förstainstansrätten till att konstatera att talan om ogiltigförklaring väckts för sent och hänvisade därvid endast till datumet för offentliggörande i Europeiska gemenskapernas officiella tidning och tidpunkten för ansökans ingivande.

96. Detta synsätt leder till att kärandena fullt ut drabbas av nackdelarna på grund av dröjsmålet med att vända sig till gemenskapsdomstolen.

97. Men den lösningen kan mot bakgrund av rådande omständigheter och övervägandena ovan inte tillämpas i förevarande mål.

98. Beslutet var inte riktat till stödmottagarna, utan till den italienska staten, och trots att stödmottagarna berördes direkt och personligen av vissa delar av beslutet delgavs de inte beslutet vare sig av den italienska staten eller av kommissionen. Bristen på personlig information kan avhjälpas på annat sätt, men det måste eftersträvas och innehavaren av registren över beviljade stöd har bäst möjlighet att göra detta.( ) För att lösa detta dilemma verkar det lämpligt att inrätta ett effektivt system för att informera både om när ett förfarande för att fastställa huruvida ett statligt stöd är olagligt och oförenligt med den gemensamma marknaden inleds och när det avslutas, eller åtminstone beräkna fristen för att väcka talan om ogiltigförklaring enligt teorin om actio nata, det vill säga från den tidpunkt då ansökan kunde inges. Alla andra lösningar framstår som en förvanskning och en kränkning av rätten till försvar för fysiska och juridiska personer.( )

99. Eftersom beslutets innehåll är tudelat är det dessutom inte en orimlig tanke att dessa medborgare delvis nekas rätt att direkt väcka talan vid gemenskapsdomstolarna och att de endast har rätt att indirekt ifrågasätta beslutets lagenlighet.

100. Samtliga dessa skäl talar för att domstolen, om viss osäkerhet råder härvidlag, skall ta upp tolkningsfrågorna till sakprövning.

VII – Prövning av beslutets giltighet

101. De nationella domstolarna anser att beslutet är behäftat med en rad brister, som kan indelas i följande tre kategorier. Avsaknad av rättslig grund, åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar och övriga fel av såväl formell art (förfarandefel och bristande motivering) som materiell (stödets förenlighet med den gemensamma marknaden).

A – Den rättsliga grunden

102. Den första ogiltighetsgrund som åberopats avser tillämpligheten av fördragets stödregler på jordbruket. Det har med hänvisning till artikel 36 EG gjorts gällande att artikel 87 EG, som ligger till grund för beslutet, inte är tillämplig inom denna sektor eftersom rådet inte har tagit med den i förordning nr 26.

103. Detta påstående föranleder en granskning av sambandet mellan jordbruket och den fria marknaden och dess betydelse i förevarande mål.

1. Förhållandet mellan jordbruks- och konkurrenspolitik

a) Inledning

104. Den gemensamma jordbrukspolitiken utgör ett av integrationsmedlen för att uppnå gemenskapens ekonomiska syften. Denna tanke förklarar varför det i den första av bestämmelserna om ”jordbruk” i artikel 32 EG anges att ”[d]en gemensamma marknaden … även [skall] omfatta jordbruk och handel med jordbruksprodukter” till vilka jordens, husdjursskötselns och fiskets produkter hör.

105. Den betydelse som jordbrukspolitiken tillmättes redan från början döljer inte det faktum att integrationen, precis som på andra områden, även har skett genom inskränkande åtgärder, det vill säga genom att statliga ingripanden har upphävts till förmån för utövandet av de ekonomiska friheterna på den gemensamma marknaden.( )

106. Detta alternativ innebär dock inte ett absolut förbud mot offentlig inblandning, vilket framgår av artikel 2 EG och bekräftas i andra bestämmelser i fördraget. Ett antal undantag medges även om de underordnas det övergripande gemenskapsintresset.

107. De mål som anges i artikel 33 EG är i den bemärkelsen av ekonomisk karaktär, även om något har den sociala prägel som vissa delar av den grundläggande texten har. Följaktligen stadgas i artikel 34 EG om upprättandet av ”en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna” som beroende på produkterna omfattar allt från planer på prisreglerande åtgärder, produktionssubventioner, överföringar och liknande stabiliseringsmekanismer för import eller export, till rena hänvisningar till de gemensamma konkurrensreglerna.( )

108. De förmåner som medlemsstaterna beviljar jordbruket är av utpräglat sektoriell karaktär och utgör ekonomiska ingripanden på vilka villkoren i de allmänna bestämmelserna är tillämpliga, även om de skiljer sig åt beroende på förhållandena inom den sektor på vilken de tillämpas eller de miljömässiga, sanitära och sociala faktorer som i många fall påverkar dem.

109. Man bör alltså inte utan urskiljning invända mot alla statliga stödåtgärder eftersom de ofta främjar konkurrensen, och återför aktörerna till en jämbördig situation som rubbats. Stödåtgärder kan stundtals, om de är tillräckligt berättigade och ges med iakttagande av stödverksamhetens grundläggande principer, främja den fria konkurrensen.

b) Tillämpningen av bestämmelserna om statligt stöd på jordbruket

110. Trots att många år gått sedan fördraget trädde i kraft har förhållandet mellan den gemensamma jordbrukspolitiken och den gemensamma konkurrenspolitiken inte definierats entydigt,( ) utan regleringen har överlämnats till sekundärrätten. Situationen inom det europeiska jordbruket omöjliggjorde givetvis en generell tillämpning av de regler som skall skydda den fria konkurrensen, men i dag har hindren, om än med vissa förbehåll, försvunnit.( ) Ett annat alternativ som är värt att överväga, eftersom det även har stöd i fördraget, skulle vara att utforma särskilda bestämmelser på området.

111. För det första alternativet talar artikel 32.2 EG, enligt vilken ”reglerna för upprättandet av den gemensamma marknaden [skall] tillämpas på jordbruksprodukter [om inte annat föreskrivs i artiklarna 33?38]”. Detta innebär att även om hänsyn tas till de särskilda behoven inom sektorn, så omfattas den av de allmänna reglerna om den gemensamma marknaden.

112. Enligt artikel 36 EG skall konkurrensreglerna dock endast tillämpas i den mån rådet, ”med hänsyn till målsättningen i artikel 33”( ) beslutar detta. Denna formulering visar att det råder en hierarki inom vilken jordbrukspolitiken har en gynnad ställning, något som framgick av domen i målet McCarren( ) och, ännu tydligare, av domen i målet Maizena mot rådet,( ) även om denna reglering innebär ett skydd för ett visst mått av fri konkurrens, vilket krävs för att den gemensamma marknaden inte skall äventyras.( )

113. Fördragets bestämmelser om jordbruket utgör inte en sluten och självständig enhet inom vilken konkurrensreglerna inte skall beaktas. De senare utgör dock en del av en helhet,( ) vilket inte bör ignoreras.( )

114. Detta utgör ramen för ovannämnda förordning nr 26 som faktiskt skapar förutsättningar för utarbetandet av en särskild konkurrenspolitik för jordbrukssektorn, även om så ännu inte har skett.( ) Som jag påpekat ovan har institutionerna tvärtom genom sekundärrätten sett till att artiklarna 87?89 EG tillämpas på alla områden inom sektorn.

c) Sekundärrätten

115. Hänvisningen i artikel 36 EG till rådets bestämmanderätt fick ett snabbt svar i förordning nr 26, som är tillämplig på handel och produktion av de varor som anges i bilaga I till fördraget, med undantag för tillsatser som används vid tillverkningen ? som ostlöpe,( ) gödningsmedel och bekämpningsmedel.( )

116. I denna rättsakt, som är horisontell till sin karaktär, föreskrevs att artiklarna 87, 88.2 och 89 EG inte skulle tillämpas på området i fråga. Det ursprungliga skälet för att inte tillämpa dessa artiklar bortfaller dock mot bakgrund av att gemenskapspolitiken inom området börjar ta form och en organisation av marknaderna inrättas. Detta medför att man, även om det fanns förslag om att ta bort begränsningarna,( ) för att tillämpa bestämmelserna inom jordbrukspolitiken tvingas införa bestämmelser i varje rättsakt, vilket generellt har skett, och att fördragets bestämmelser om statligt stöd är tillämpliga, om inte annat uttryckligen föreskrivs i dessa bestämmelser.

117. Situationen är en annan i fråga om varor som inte omfattas av de gemensamma regleringar som, i avsaknad av särskilda bestämmelser och i enlighet med nämnda förordning endast skulle omfattas av bestämmelserna i artikel 88.1 och 88.3 första meningen EG, vilket innebär att kommissionens befogenhet begränsas till att lämna rekommendationer om statligt stöd. Detta konstaterades i domarna i mål St Nikolaus Brennerei( ) och Société d´iniciatives et de coopération agricoles mot kommissionen.( )

118. Det kan även anses att begränsningarna i förordning nr 26 var av provisorisk karaktär och att artiklarna 87 och 88 EG, i linje med fördragets system, vid övergångsperiodens utgång blir tillämpliga i sin helhet på jordbruket.( )

119. Detta innebär att det vid granskningen av den rättsliga grunden för en åtgärd som kommissionen vidtar inom detta område för det första är nödvändigt att kontrollera om den omfattas av en förordning i vilken en befogenhet uttryckligen tillerkänns och därefter, om det behövs och det inte föreligger en gemensam organisation av marknaden, kontrollera betydelsen av förordning nr 26. Om så inte är fallet är konkurrensreglerna direkt tillämpliga på det sätt som förordats, med förbehåll för de särskilda åtgärder som vidtagits.

2. Beslutets rättsliga grund

120. Beslutet grundas på artikel 88.2 EG (även om också artikel 88.3 nämns) och artikel 87.3 EG. De nationella domstolarna är dock osäkra på om kommissionen hade rätt enligt förordning nr 26 att åberopa sig på dessa bestämmelser, eftersom det endast är tillåtet att tillämpa de bestämmelser om statligt stöd som citeras och till vilka nämnda artiklar inte hör.

121. Således skall specialbestämmelserna ges företräde och två områden skall granskas, för att komma fram till en övergripande ståndpunkt: det allmänna, som regleras i den regionala lagen 44/1988 och de särskilda som regleras genom de beslut som fattats med stöd av lagen.

a) Stödsystemet i den regionala lagen 44/1988

122. Genom denna lag skapas en garantifond för jordbruket. Genom artikel 5 inrättas, särskilt, ett stödsystem för jordbruksföretag vars ekonomiska situation påverkas av ogynnsamma omständigheter.

123. I denna situation följer tillämpningen av fördragets bestämmelser om offentliga ingripanden av rådets förordning (EEG) nr 797/85 av den 12 mars 1985 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet,( ) som ändrats vid flera tillfällen, och som kodifierats och upphävts genom rådets förordning (EEG) nr 2328/91 av den 15 juli 1991, med samma namn.( )

124. Genom artikel 1 i förordning nr 797/85 vidtas en gemensam åtgärd för att förbättra jordbruksverksamheternas effektivitet och bidra till deras utveckling. I artikel 1 i förordning nr 2328/91 anges målen med denna åtgärd som är att dels förbättra jordbruksföretagens effektivitet genom utveckling och omställning av deras strukturer och genom främjande av kompletterande verksamhet [artikel 1.1 ii], dels bibehålla ett livskraftigt jordbrukssamhälle och på så sätt utveckla samhällsstrukturen i landsbygdsområden genom att garantera en skälig levnadsstandard för jordbrukarna och genom att kompensera effekterna av de naturbetingade nackdelarna i bergsområden och mindre gynnade områden [artikel 1.1 iii].

125. Med hänsyn till syftet med den regionala lagen 44/1988 omfattas den således av dessa förordningar.( )

126. Eftersom det i förordning nr 797/85 föreskrivs att artiklarna 87?89 EG skall följas (artikel 31) – detsamma gäller även förordning nr 2328/91 (artiklarna 12.1 och 35) – omfattas således de nationella åtgärderna av gemenskapsreglerna om statligt stöd, men utan att förordning nr 26 aktualiseras.

127. Om något tvivel skulle råda i detta avseende hänvisas i alla händelser till det ovan angivna argumentet att fördragets konkurrensregler är direkt tillämpliga på jordbruket.

b) Det stöd som beviljades genom regionstyrelsens beslut

128. Om den grundläggande ram som anges i den italienska lagen, som ligger till grund för beviljandet av stöd, omfattas av bestämmelserna om statligt stöd förefaller det logiskt att detta även gäller de konkreta resultaten. Men detta utgör inte hinder för prövningen av huruvida kommissionens beslut om stöd som beviljats av den autonoma regionen Sardinien har stöd i gemenskapsrätten, även om det inte ankommer på domstolen att uttala sig om den regionala lagen.( )

i) Växthusodlingar

129. Genom beslutet av den 30 december 1988 beviljades stöd till följd av prisfallet på växthusodlade produkter.( )

130. Enligt ovanstående resonemang omfattas detta beslut av tillämpningsområdet för förordning nr 797/85, enligt vilken kommissionen ges rätt att tillämpa alla fördragets bestämmelser om statligt stöd.

ii) Skogsföretag

131. Genom beslutet av den 27 juni 1990 beviljades stöd till skogsföretag vars planteringar ännu inte var mogna för en lönsam avverkning.

132. Även om begreppet ”jordbruk” i fördraget visserligen är mycket vidsträckt, genom att det även omfattar husdjursskötsel och fiske, så omfattar det emellertid inte skogsföretag, och skogsbrukets avkastning betecknas inte som ”jordbruksprodukter” i den mening som avses i bilaga I även om sambandet mellan dessa områden inte förnekas.( )

133. I det avseendet är kommissionens hänvisning till dom av den 25 februari 1999 relevant.( ) I denna konstateras att ”[b]ilaga [I] kan … inte … anses omfatta träd och skogsbruksprodukter i allmänhet, även om vissa av dessa produkter, betraktade för sig, kan ingå i tillämpningsområdet för artiklarna [32?38]”.

134. Om man inte beaktar de specialfall som avses i artikel 36 EG regleras nationella ingripanden följaktligen utan inskränkning av gemenskapens allmänna bestämmelser.

iii) Kaninuppfödare

135. Kaninerna drabbades av en epizooti som härjade i regionen under våren 1990. Uppfödarna beviljades stöd genom beslut av den 20 november samma år.

136. Detta är en sektor som, till skillnad från den föregående, räknas till jordbruket och som följaktligen omfattas av förordning nr 797/85, men som regleras genom den särskilda förordningen (EEG) nr 827/68 av den 28 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för vissa produkter som förtecknas i bilaga I till fördraget.( )

137. Enligt artikel 5 i den förordningen skall artiklarna 87?89 EG ”tillämpas på produktion av och handel med de i bilagan uppräknade produkterna”, där ”övriga levande djur” nämns (punkt 01.06).

iv) Skuldsatta jordbruksföretag

138. Marknadsläget och svårigheter orsakade av ogynnsam väderlek utgjorde grunden för beslutet av den 26 juni 1992 om stöd till näringsidkare som uppfyller vissa krav.

139. Mot bakgrund av de berörda tidpunkterna skall förordning nr 2328/91 beaktas här, vars materiella tillämpningsområde omfattar den regionala åtgärden. Det betyder att samtliga fördragets konkurrensregler skall tillämpas.

c) Avslutande synpunkter

140. Ovanstående punkter motiverar att artiklarna 87–89 EG tillämpas på den regionala lagen 44/1988 och de fyra konkreta resultaten av denna. Det finns sekundärrättsliga regler som medger detta, varav vissa, som bestämmelserna om kaninuppfödare, är specifika till sin karaktär. Men även om så inte skulle vara fallet erbjuds domstolen ett bra tillfälle att bekräfta att beslutet har stöd i fördraget, mot bakgrund av lydelsen i och syftet med dess bestämmelser.

B – Åsidosättandet av principen om skydd för berättigade förväntningar

141. I besluten om hänskjutande understryks betydelsen av den långa tid som förflöt mellan offentliggörandet av den regionala lagen, inledandet av överträdelseförfarandet mot Italien, kommissionens antagande av beslutet och kravet på återbetalning av de felaktigt mottagna beloppen, och mot bakgrund av dessa omständigheter hänvisas till principen om skydd för berättigade förväntningar, som enligt vad som görs gällande har åsidosatts genom att stödens förenlighet med den gemensamma marknaden inte kontrollerades utan dröjsmål.

1. Principens uppbyggnad

142. Berättigade förväntningar hänger nära samman med rättssäkerheten, som den är ett särskilt uttryck för, men den saknar den senares helt objektiva karaktär eftersom syftet är att ge skydd i enskilda situationer. Denna subjektiva karaktär medför att den skyddande effekten i hög grad beror på omständigheterna i det enskilda fallet.( )

143. Principen formulerades för länge sedan av domstolen,( ) men erkännandet av den har krävt en utdragen och successiv process som följt gemenskapsrättens utveckling och detta försvårar en klar och konsekvent definition.( )

144. Mot bakgrund av utvecklingen av rättspraxis,( ) krävs att en rad villkor skall vara uppfyllda för dess tillämplighet:( ) ett agerande från gemenskapens institutioner som motiverar berättigade förväntningar hos de berörda, eftersom principen, såsom konstaterades i domen i målet Kühn,( ) endast kan åberopas om kommissionen själv tidigare har skapat en situation som kan ge upphov till berättigade förväntningar; en sannolikhet att personen står fast vid sin inställning, som kan konstateras och bedömas av en utomstående betraktare så att en objektiv grund och dimension förvärvas och ”välgrundade förväntningar” som inte strider mot unionens rättsordning uppstår; samt att de berördas intresse väger tyngre än det aktuella offentliga intresset.

145. Svårigheten ligger i att spåra ”grunden för förväntningarna” eftersom den enskildes situation endast är skyddsvärd om en sådan grund föreligger.( )

2. Berättigade förväntningar inom området för statliga stöd

146. Olagligt stöd eller stöd som inte är förenligt med den gemensamma marknaden skall alltid återkrävas, utom i fall då detta skulle stå i strid med en allmän gemenskapsrättslig princip.( ) Bland dessa undantag är enskildas berättigade förväntningar av särskild betydelse, och denna fråga prövas ofta i rättspraxis, där skillnad görs mellan fall där principen åberopas för att undgå den skyldighet som följer av gemenskapens rättsakt och fall där den åberopas för att inför domstolen ifrågasätta rättsaktens giltighet.( )

147. Domstolen har slagit fast att, med hänsyn till att kommissionens kontroll av statliga stöd är av tvingande karaktär, stödmottagarna i princip inte kan ”ha berättigade förväntningar på att stödet är rättsenligt, såvida det inte har beviljats i enlighet med förfarandet”, med tillägget att ”en omdömesgill ekonomisk aktör normalt sett skall kunna avgöra om detta förfarande har följts”.( ) Om ett stöd således beviljas utan att det dessförinnan anmälts till kommissionen kan mottagaren inte ha berättigade förväntningar på att stödet är rättsenligt.( ) Så länge som kommissionen inte har fattat något beslut om godkännande och även så länge som fristen för att väcka talan mot detta beslut inte har löpt ut, finns det dessutom inte något som helst belägg för att stödet är korrekt.( ) Följaktligen kan principen inte åberopas utan att det först säkerställs att den stödbeviljande medlemsstaten har gjort den föreskrivna förhandsanmälan,( ) eftersom det är svårt att skylla på bristande kännedom om gemenskapens system för kontroll av statliga stöd.( )

148. Kommissionens kontroll kräver även viss tid, vilket konstaterades i dom av den 29 april 2004, Italien mot kommissionen,( ) med anledning av påståendet att det faktum att lång tid förflutit mellan beviljandet av stöden och antagandet av ett beslut om återbetalning hade lett till övertygelsen att stöden var lagenliga. För att det skulle föreligga en preskriptionstid för rätten att kräva återbetalning krävdes för det första att denna fastställts i förväg, vilket liksom i förevarande mål inte hade skett vid tidpunkten för den där ifrågasatta rättsakten (punkt 89).( ) Det konstaterades dock vidare, med hänvisning till andra domar,( ) att rättssäkerhetskravet hindrar kommissionen från att på obestämd tid dröja med att utöva sin behörighet (punkt 90), även om kommissionens frist i fråga om statligt stöd som inte har anmälts inte kan börja löpa förrän den har fått kännedom om stödets existens (punkt 91).

149. Just dröjsmålet med att fatta ett beslut utgör grunden i det enda fall där återbetalning inte har krävts. Detta slogs fast i domen i målet RSV mot kommissionen,( ) med hänsyn till de exceptionella betingelserna i det målet,( ) i vilket det fördes talan mot ett beslut genom vilket stödåtgärder till en sektor som sedan flera år mottog stöd som godkänts av kommissionen och som var ämnade att täcka ytterligare kostnader för ett projekt som redan hade mottagit godkänt stöd hade förklarats oförenliga med den gemensamma marknaden och upphävts 26 månader efter det att de hade anmälts.

3. Tillämpning i förevarande mål

150. Vid en studie av beslutets sakinnehåll framträder två aspekter: för det första det faktum att stödet inte har anmälts, vilket innebär att det är olagligt, för det andra att det inte överensstämmer med den fria konkurrensen, vilket innebär att det är oförenligt med den gemensamma marknaden. Denna dubbelhet motiverar en samlad bedömning.

a) Rättsstridigheten

151. Kommissionens beslut inleds med konstaterandet att de stöd som beviljats med stöd av artikel 5 i den regionala lagen 44/1988 förklaras olagliga därför att varken denna lag eller de beslut som fattades med stöd av densamma hade anmälts till kommissionen.

152. Underlåtenheten att anmäla är en omständighet som är lätt att kontrollera och som i princip inte motiverar ett dröjsmål som det i förevarande mål.

153. Inledningsvis måste de beslutade åtgärderna klassificeras med avseende på tillämpningen av artiklarna 87?89 EG. Denna uppgift är inte alltid enkel.

154. De konstaterade åsidosättandena av gemenskapsreglerna avser dessutom inte bara de formella aspekterna, utan även själva sakinnehållet i de berörda stöden. Härvidlag är domen i målet Boussac( ) relevant. Enligt denna är det inte möjligt att begära återbetalning av ett statligt stöd endast på den grunden att det inte har anmälts i överensstämmelse med artikel 88 EG, det vill säga på grund av att det är olagligt – formelle Gemeinschaftsrechtswidrigkeit –, utan det krävs ett beslut om dess oförenlighet med den gemensamma marknaden – materielle Gemeinschaftsrechtswidrigkeit.

155. Aspekterna är således inte helt åtskilda, utan hänger indirekt samman, vilket leder fram till bedömningen av beslutets andra aspekt.

b) Oförenligheten med den gemensamma marknaden

156. För att ta ställning till den tid som förflutit bör man beakta uppgifterna i målen vid den nationella domstolen, både beträffande regionstyrelsens på Sardinien beviljande av stöd och de åtgärder som vidtagits av kommissionen.

157. En ingående analys leder till en nyansering av uppgifterna att förfarandet inleddes år 1994, att beslutet fattades år 1997 och att återbetalningen av de felaktigt mottagna beloppen begärdes år 2001, trots att lagen är från år 1988.

158. Vid prövningen av en gemenskapsrättsakts giltighet måste den skyndsamhet som iakttagits av institutionerna beaktas. Medlemsstatens agerande påverkar dess interna relationer med medborgarna, men kan inte åberopas som grund för en ogiltigförklaring av beslutet. Följaktligen började de omtvistade fristerna löpa när kommissionen för första gången fick kännedom om omständigheter som talade för att stöden existerade, vilket skedde den 1 september 1992 då den regionala lagen 17/1992 anmäldes. Periodens sista dag inföll då kommissionens beslut delgavs.

159. Mellan dessa två tidpunkter kan två skeden urskiljas: ett med inledande undersökningar och ett med formella kontroller.

i) Den inledande utredningen

160. Eftersom varken den regionala lagen 44/1988 eller regionstyrelsens beslut hade anmälts, var det i detta skede nödvändigt att kontrollera relevanta uppgifter, särkilt stödets art och omfattning och dess effekt på den gemensamma marknaden.( )

161. Förloppet pågick från september 1992 till augusti 1994, då ett antal förfrågningar om uppgifter riktades till den italienska regeringen, daterade den 29 oktober 1992 och den 27 maj 1993, vilka besvarades den 24 mars, den 2 april och den 3 december 1993, samt en sista förfrågan den 28 februari 1994, som besvarades den 25 april samma år.

162. Dessa åtgärder visar att förloppet inte hade avstannat i sådan grad att det skulle kunna åberopas till stöd för beslutets påstådda ogiltighet. Förutom att dess innehåll inte har redovisats i förfarandet i målen om förhandsavgörande, kan man notera de nationella myndigheternas dröjsmål med att besvara förfrågningarna, då förfrågan av den 27 maj 1993 inte besvarades förrän efter 6 månader.

ii) Det formella förfarandet

163. Detta andra skede omfattar tiden från det att förfarandet inleddes i augusti 1994, fram till dess att beslutet meddelades i april 1997.

164. Av särskild betydelse är det ovannämnda offentliggörandet i Europeiska gemenskapernas officiella tidning som i enlighet med artikel 88.2 EG syftar till att ge medlemsstaterna och andra berörda ”… tillfälle att yttra sig” inom en månad. I domen i målet Intermills mot kommissionen konstaterade domstolen att det enligt bestämmelsen ”inte krävs att enskilda personer får individuell underrättelse”, eftersom dess ”enda syfte är att ålägga kommissionen att se till att alla som kan komma att beröras underrättas och får möjlighet att framföra sina argument”. Domstolen tillade att ”offentliggörande av ett meddelande i Europeiska gemenskapernas officiella tidning [är] ett lämpligt medel för att informera alla berörda parter om att ett förfarande inletts”.( )

165. Under dessa trettiotvå månader inträffade en rad händelser, såsom Italiens ingivande av ett yttrande den 30 januari, den 25 augusti och den 1 december 1995. Under sista kvartalet 1995 ändrades dessutom lagstiftningen och ytterligare klargöranden begärdes i december samma år, vilka lämnades den 22 februari 1996. Det är också relevant att kommissionen mot bakgrund av dessa omständigheter beslutade att granska förändringen år 1995 tillsammans med hela stödsystemet, vilket meddelades medlemsstaten genom beslut av den 25 juli 1996, även om granskningen i avsaknad av uppgifter om reformens effekter inte kunde genomföras.

166. Trots ett visst dröjsmål som svårligen kan motiveras, har kommissionen inte försummat sina åligganden.

c) Samlad bedömning

167. Mot bakgrund av ovanstående överväganden, beslutets dubbla innehåll och de åtgärder som föregick detta, kan det slås fast att principen om skydd för berättigade förväntningar inte har åsidosatts, dels därför att det har visats att den regionala lagen 44/1988 och de beslut genom vilka den tillämpades inte hade anmälts, dels därför att den tid som förflöt fram till antagandet av gemenskapsrättsakten inte är av tillräcklig betydelse.

C – Övriga brister

168. Före övriga överväganden bör man erinra sig att det i beslutet slås fast att stödåtgärderna är olagliga och oförenliga med den gemensamma marknaden. Det första konstaterandet grundas på det faktum att stöd beviljades utan att kommissionen getts tillfälle att granska det under planeringsstadiet. För det andra stöder sig beslutet på artikel 87.1 EG, eftersom villkoren för en tillämpning av undantagen i artikel 87.2 och 87.3 inte är uppfyllda.

169. Detta dubbla konstaterande följer av de krav som uppställts i domstolens rättspraxis där det sedan domarna i de ovannämnda målen Boussac och Tubemeuse skiljs mellan oförenligheten i sak, å ena sidan, och olagligheten med avseende på förfarandet, å andra sidan, vilket innebär att avsaknaden av en formell anmälan inte påverkar den fria konkurrensen.

170. Diskussionen i förevarande mål gäller inte den uteblivna anmälan, som är grunden för stödets olaglighet, utan stödets förenlighet med den gemensamma marknaden och de åtgärder som vidtagits.

171. Härefter bör den bristfälliga handläggningen, den otillräckliga motiveringen och stödets förenlighet med den gemensamma marknaden prövas.

1. Oegentligheter avseende förfarandet

172. Fram till den ovannämnda förordningen nr 659/1999 saknades bestämmelser för kommissionens handläggning för det fall statligt stöd redan hade antagits eller genomförts. Innan dess följde handläggningsförfarandet domstolens rättspraxis, som i och med dom av den 2 juli 1974, i målet Italien mot kommissionen,( ) inrättade ett särskilt kontrollförfarande som utgick från de regler som föreskrevs vid tidpunkten för anmälan.

173. I domen i det ovannämnda målet Boussac redovisades stegen:

– När kommissionen konstaterar att ett stöd har beviljats eller ändrats utan föregående anmälan till kommissionen, skall den anmoda den berörda staten att yttra sig, varefter den omgående kan ålägga staten att upphöra med tillerkännandet och, i tillämpliga fall, utbetalningen samt begära in samtliga erforderliga handlingar, upplysningar och uppgifter.

– Sedan dessa inkommit kontrollerar kommissionen åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden. I avsaknad av förklaringar från den berörda staten kan kommissionen avsluta förfarandet och fatta beslut i vilket den, om det är lämpligt, kan kräva att stödet återbetalas.

– Om medlemsstaten underlåter att inställa utbetalningen av stödet har kommissionen, samtidigt som prövningen i sak fortgår, rätt att vända sig direkt till domstolen med en begäran att denna skall slå fast att fördraget har åsidosatts.

174. I förevarande fall företogs när de eventuella stöden blev kända en inledande undersökning, som ledde fram till att ett formellt förfarande enligt artikel 88.2 EG inleddes. Under det förfarandet, som ledde fram till det omtvistade beslutet, yttrade sig Italien flera gånger.

175. I detta händelseförlopp kan inget materiellt åsidosättande konstateras som leder till den slutliga rättsaktens ogiltighet.

176. Dessutom skall följande beaktas:

a) Systemet i den regionala lagen 44/1988 – som kompletteras genom den regionala lagen 17/1992 – bestod enligt artikel 5 i att bevilja lån till låg ränta. Dessa lån reglerades enligt artikel 5.4 dels genom den lag i vilken de införs, dels genom en lag från år 1928 om jordbrukskrediter, som således inte reglerar stödet utan bara det sätt på vilket det utges, och inte i dess helhet.

Följaktligen saknar det betydelse om man anser att stödet föreskrevs före fördraget – vilket medför att artikel 88.1 EG blir tillämplig, som begränsar kommissionen och medlemsstaterna till en fortlöpande granskning av stöd som ”förekommer” – eftersom det inte råder någon tvekan om att de är nya.( )

b) Det förefaller inte heller möjligt att godta påståendet att förenligheten med den gemensamma marknaden inte kontrollerades efter det att den regionala lagen 17/1992 hade anmälts, eftersom detta meddelande, såsom redovisats ovan, ledde till att en preliminär utredning inleddes och att en rad åtgärder vidtogs.

Även om stödets förenlighet med den gemensamma marknaden granskas i beslutet, påverkar således inte åtgärdernas varaktighet den processuella riktigheten, utan ett annat område – principen om skydd för berättigade förväntningar –, vilket behandlats ovan.

2. Motiveringen

177. I förslaget till avgörande inför domen av den 11 november 2004 i målet Portugal mot kommissionen,( ) framhöll jag att en rättsakts motivering ”utgör en väsentlig del”( ) av denna och att skyldigheten att ange en motivering föreligger såväl för att skydda de enskilda som för att ge domstolen tillgång till det bedömningsunderlag som krävs för att den fullt ut skall kunna utöva sin prövningsrätt.( ) Av rättspraxis följer även att det av motiveringen klart och tydligt skall framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av motiveringen inte skall ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området.( )

178. På grund av stödsystemens ekonomiskt komplicerade natur har beslutens motivering stor betydelse inom detta område. Redan i dom av den 12 juli 1973, kommissionen mot Tyskland,( ) framhölls betydelsen av tillräcklig precision i beslutet, och i brist på en sådan ogiltigförklarades den ifrågasatta rättsakten i domarna i det ovannämnda målet Intermills mot kommissionen och i målet Países Bajos och Leeuwardeer Papierwarenfabrik mot kommissionen.( ) I domen i det ovannämnda målet Boussac konstaterade domstolen att, från den tidpunkt då en medlemsstat beviljar en förmån utan att först ha anmält den, det inte är nödvändigt att förmånens faktiska inverkan på konkurrensen och handelsutbytet visas i det beslut i vilket stödet förklaras oförenligt med den gemensamma marknaden, eftersom det omvända skulle innebära att medlemsstater som agerade på ett felaktigt sätt skulle gynnas, till nackdel för sådana som anmäler åtgärderna under planeringsstadiet (särskilt punkterna 32 och 33).

179. I förevarande mål redovisas i motiveringen till kommissionens beslut de olika leden i det förfarande som tillämpats för att anta beslutet och de nationella bestämmelserna. Likaså anges varför frånvaron av en anmälan var särskilt allvarlig, varför reglerna om stöd till jordbruksföretag i svårigheter och kriterierna i Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter inte tillämpades, samt varför kommissionen inte instämde i resonemanget om orsakerna till företagens alltför stora skuldsättning. Därefter behandlas stödets effekter och det faktum att undantagen i artikel 87.2 a och artikel 87.2 c EG inte är tillämpliga. Slutligen framförs argument för varför de utbetalade beloppen bör återkrävas.

180. Detta visar att motiveringen är tillräcklig. Man kan ha invändningar mot resonemangets omfattning eller innehåll, men grunderna för beslutet har redovisats.

3. Stödets förenlighet med den gemensamma marknaden

181. Statligt stöd skall i likhet med övriga konkurrensbegränsningar bedömas med hänsyn tagen till marknadsekonomin och den europeiska integrationen,( ) eftersom stödbeviljande på ett konstlat sätt rubbar jämlikheten i fråga om resurser och påverkar företagens möjligheter, även om de, åtminstone tillfälligt, kan bidra till anpassningen till nya situationer, kampen mot arbetslöshet och en harmonisk regional utveckling.

182. Denna intressekonflikt framgår av artikel 87 EG enligt vilken statliga ingripanden är förbjudna (första stycket), samtidigt som en rad fall som är förenliga med den gemensamma marknaden och fall där bedömningen ankommer på kommissionen anges (andra respektive tredje stycket).

183. Mycket tidigt framhölls i dom av den 14 december 1962, kommissionen mot Luxemburg och Belgien,( ) att undantag från den allmänna regleringen skall tolkas restriktivt, och senare preciserades gränserna inom jordbrukssektorn i domen i målet Syndicat national des céréales m.fl.( ) Som nyligen konstaterades i dom av den 11 november 2004, Spanien mot kommissionen,( ) beror ”effekten på handeln mellan medlemsstaterna … av att en effektiv konkurrens råder mellan de företag som är etablerade i dessa stater inom ett visst område” (punkt 29), en tanke som bör knytas till uttalandet i dom av den 29 april 2004, Grekland mot kommissionen,( ) som stöddes på en lång rad rättsfall, att ”det förhållandet att ett stöd är av relativt ringa storlek( ) eller att det mottagande företaget är relativt litet [utesluter inte] att handeln mellan medlemsstaterna kan påverkas eller att konkurrensen kan snedvridas” (punkt 69), eftersom andra omständigheter kan spela en avgörande roll vid bedömningen av ett stöds inverkan, bland annat ”stödets kumulativa karaktär samt den omständigheten att de företag som mottar stödet är verksamma i en sektor som är särskilt konkurrensutsatt” (punkt 70), vilket är fallet med jordbrukssektorn.( )

184. Till stöd för att stödåtgärderna är lagenliga har artikel 87.2 b EG samt artikel 87.3 a och artikel 87.3 c åberopats.

a) Artikel 87.2 b EG

185. Enligt denna bestämmelse är ”stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser” förenliga med den gemensamma marknaden.

186. Enligt domen av den 11 november 2004 i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen skall ”ett direkt samband mellan de skador som förorsakats av den exceptionella händelsen och det statliga stödet” föreligga, vilket förutsätter ”en exakt utvärdering av de skador som förorsakats de berörda producenterna” (punkt 37).

187. I förevarande mål har ingen olycka eller enskilt fenomen som kräver särskilda ekonomiska åtgärder för att återställa jämvikten påvisats, eftersom torka – hur ihållande den än må vara –, kris på marknaderna, höga räntor eller bristande organisation i marknadsföringen inte är sådana händelser. Dessutom har inte ens en vägledande bedömning av de skador som vållats stödmottagarna gjorts. Slutligen har inte heller de skäl som anförts härvidlag i beslutet vederlagts.

b) Artikel 87.3 a och 87.3 c EG

188. Enligt dessa bestämmelser kan kommissionen anse att stöd ”för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning” och stöd för att ”underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset” är förenligt med den gemensamma marknaden.

189. Vid bedömningen av de fall som omfattas av artikel 87.3 EG har kommissionen enligt fast rättspraxis ”ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning … . Denna bedömning skall innefatta ekonomiska och sociala bedömningar som skall göras i ett gemenskapssammanhang.” Vidare kan ”inte domstolen, vid kontrollen av om denna befogenhet utövas på ett rättsenligt sätt, ersätta den behöriga myndighetens bedömning med sin egen, utan den skall begränsa sig till att pröva om den behöriga myndigheten har gjort en uppenbart oriktig bedömning eller har gjort sig skyldig till maktmissbruk”.( )

190. Varken åtgärderna i förevarande mål eller formuleringarna i beslutet tyder på något som helst fel i fråga om den bedömning som gjorts. Inte heller framgår det att kommissionen skulle ha utövat sina befogenheter i andra syften än dem som föreskrivs i rättsordningen.

191. Dessutom hänvisas i beslutet till Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd för att rädda och omstrukturera företag i svårigheter, som nämnts ovan och som Italien åberopade under det administrativa förfarandet. Italien anser att de inte är tillämpliga eftersom det aktuella förfarandet redan hade inletts när de trädde i kraft, men även om de beaktas så uppfylls inte de angivna villkoren i något av de berörda fallen.

VIII – Konsekvenserna av giltigheten

192. Det faktum att beslutet överensstämmer med rättsordningen medför, enligt domen i det ovannämnda målet Tubemeuse, att de mottagna beloppen skall återbetalas, som en logisk följd av att systemet inte har respekterats.

193. Domstolen har slagit fast att då gemenskapsbestämmelser om återkrav av stöd – åtminstone fram till nämnda förordning nr 659/1999 – saknas, skall nationell rätt tillämpas.( ) Härvid ankommer det på medlemsstaten att samarbeta lojalt för att överkomma de svårigheter som kan uppstå.( ) I detta avseende fastslås i dom av den 29 juni 2004, kommissionen mot rådet,( ) att skyldigheten för medlemsstaten att upphäva ett stöd som är oförenligt med den gemensamma marknaden ”syftar till att återställa den situation som förelåg innan stödet gavs” och att detta är uppnått i och med att stödet i fråga jämte dröjsmålsränta har återbetalats, eftersom mottagaren genom denna återbetalning ”förlorar … de fördelar han åtnjöt på marknaden i förhållande till sina konkurrenter” (punkt 42).

194. Ovanstående redogörelse visar att medlemsstaten varken har anmält de vidtagna åtgärderna till kommissionen eller informerat berörda om att förfarandet hade inletts och att det slutliga beslutet delgavs nästan fyra år efter det att det hade fattats, vilket dock inte hindrade att de hade kunnat få kännedom om det på annat sätt.

195. I målen om begäran om förhandsavgörande har dessa omständigheter framkommit och de ligger till grund för kärandenas begäran om ersättning för de skador som uppkommit. Det har visserligen inte begärts att domstolen skall uttala sig i detta avseende, men inget hindrar att den nationella domstolen ges viss vägledning för att lösa denna fråga.

196. Diskussionen avser statens eventuella ansvar för åsidosättandet av gemenskapsrätten,( ) särskilt åsidosättandet av skyldigheten att i förväg informera kommissionen, eftersom den andra aspekt som betonats skall bedömas med utgångspunkt från nationell rätt, vilket även gäller avseende Italiens eventuella åsidosättande av de berördas berättigade förväntningar.

197. Om mottagarna av stöd som ogiltigförklarats, på grund av att förfaranderegler åsidosatts, väcker en skadeståndstalan,( ) är det av stor vikt att fastställa om det föreligger ett ”tillräckligt klart”( ) åsidosättande för att en ersättningsskyldighet i den mening som anges i domen i målet Brasserie du pêcheur och Factortame skall grundas.( )

198. Bedömningen ankommer på den nationella domstolen som om den är osäker kan ställa en ny tolkningsfråga till domstolen. Det bör i alla händelser framhållas att om en rätt till ersättning fastställs kan skadan inte värderas till det sammanlagda stödbelopp som skall återbetalas, eftersom det skulle innebära ett indirekt beviljande av stöd som är olagligt och oförenligt med den gemensamma marknaden.

IX – Förslag till avgörande

199. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall ge följande svar till Tribunale di Cagliari:

Det har vid prövningen av de hänskjutna tolkningsfrågorna inte framkommit några omständigheter som kan påverka giltigheten av kommissionens beslut 97/612/EG av den 16 april 1997 om stöd som beviljats av regionen Sardinien (Italien) inom jordbrukssektorn.