FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

EVGENI TANCHEV

föredraget den 11 juni 2020 ( 1 )

Mål C‑303/19

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale

mot

VR

(begäran om förhandsavgörande från Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen, Italien))

”Begäran om förhandsavgörande –Direktiv 2003/109/EG – Rättigheter för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare – Artikel 11 – Rätt till likabehandling i fråga om social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd – Undantag – Nationell lagstiftning som undantar tredjelandsmedborgares icke-bosatta familjemedlemmar vid fastställande av rätten till en familjeförmån”

I. Inledning

1. Genom sin begäran om förhandsavgörande vill Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen, Italien) få domstolens klarläggande beträffande tolkningen av artikel 11.1 d i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. ( 2 )

2. Artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 tillförsäkrar varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare rätten till likabehandling med medborgare i värdmedlemsstaten i fråga om social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd såsom dessa definierats i nationell lagstiftning. Huvudfrågan som uppkommer i förevarande mål rör huruvida den artikeln utgör hinder för en nationell lagstiftning som till skillnad från bestämmelser som införts för medborgare i värdmedlemsstaten undantar tredjelandsmedborgares familjemedlemmar som inte är bosatta i den staten vid fastställandet av rätten till en familjeförmån. Domstolen ombeds också avgöra huruvida undantagen från likabehandling som medlemsstaterna har möjlighet att införa enligt artikel 11.2 och 11.4 i direktiv 2003/109 kan tillämpas under omständigheterna i förevarande mål.

3. Förevarande mål ger följaktligen domstolen tillfälle att utveckla sin praxis beträffande rätten till likabehandling för varaktigt bosatta enligt artikel 11 i direktiv 2003/109 mot bakgrund av domen av den 24 april 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233).

4. Förevarande mål prövas av domstolen samtidigt med ett annat mål, Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Familjeförmåner för innehavare av kombinerade tillstånd) (C‑302/19) i vilket mitt förslag till avgörande föredras i dag. I det målet ställer den hänskjutande domstolen en liknande fråga avseende tolkningen av artikel 12.1 e i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/98/EU av den 13 december 2011 om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat, ( 3 ) det vill säga huruvida samma undantag gällande tredjelandsmedborgare vars familjemedlemmar inte är bosatta i värdmedlemsstaten är förenligt med rätten till likabehandling som ges till innehavare av kombinerade tillstånd enligt det direktivet.

5. Dessa båda mål väcker i grunden nya frågor rörande tillämpningen av likabehandling av tredjelandsmedborgare enligt unionsrätten och samspelet mellan direktiven 2003/109 och 2011/98 i detta avseende. Likheten mellan de frågor som uppkommer i de två målen ger mig därför möjlighet att på vissa punkter hänvisa till argument som anges i mitt förslag till avgörande i det parallella målet för att undvika upprepning.

A. Unionsrätt

6. Artikel 2 i direktiv 2003/109 som har rubriken ”Definitioner” anger följande: ”I detta direktiv avses med … e) familjemedlemmar: de tredjelandsmedborgare som vistas i den berörda medlemsstaten i enlighet med rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening ( ( 4 )), …”

7. Artikel 11 i direktiv 2003/109 som har rubriken ”Likabehandling” anger följande: ”1. Varaktigt bosatta skall åtnjuta den behandling som en medlemsstats egna medborgare får i fråga om följande: … d) Social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd såsom dessa definierats i nationell lagstiftning … 2. När det gäller bestämmelserna i punkt 1 b, 1 d, 1 e, 1 f och 1 g får de berörda medlemsstaterna begränsa likabehandling till att gälla fall där den registrerade eller stadigvarande hemvisten för den varaktigt bosatta personen eller familjemedlemmar för vilka han/hon söker bidrag befinner sig inom den berörda medlemsstatens territorium. … 4. Medlemsstaterna får begränsa likabehandlingen i fråga om socialt bistånd och social trygghet till grundläggande förmåner.”

B. Italiensk rätt

8. Artikel 2 i decreto legge 13 marzo 1988, n. 69, Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (lagdekret nr 69 av den 13 mars 1988 om fastställande av bestämmelser om social trygghet, för att förbättra hamnmyndigheternas förvaltning och andra brådskande åtgärder, omvandlat till lag nr 153 av den 13 maj 1988, nedan kallad lag nr 153/1988) (GURI nr 143 av den 20 juni 1988) införde assegno per il nucleo familiare (nedan kallat hushållsbidrag). Denna artikel föreskriver följande: ”1. För arbetstagare, mottagare av pension och mottagare av sociala förmåner med anknytning till anställning … ska familjebidraget, kompletterande familjebidrag och samtliga övriga familjeförmåner av alla slag ersättas med hushållsbidrag enligt villkoren som anges i denna artikel. 2. Bidraget ska utgå med olika belopp i förhållande till hushållets storlek och inkomst, enligt den tabell som utgör bilaga till detta dekret. Inkomstnivåerna i nämnda tabell ska höjas … för hushåll som innefattar personer vilka på grund av fysisk eller intellektuell funktionsnedsättning, är fullständigt och varaktigt arbetsoförmögna, eller, om det rör sig om underåriga, har varaktiga svårigheter att utföra uppgifter som är normala för deras ålder. Dessa inkomstnivåer ska höjas … om de personer som avses i punkt 1 är änkor eller änklingar, frånskilda, lagligen eller faktiskt separerade eller ogifta. Med verkan från den 1 juli 1994 ska i hushåll som avses i punkt 6 som innefattar två eller fler barn det månatliga bidraget ökas … för varje barn, utom för det förstfödda. … 6. Hushållet består av makarna, med undantag av lagligen och faktiskt separerade makar, och barn och därmed likställda personer … som är under 18 år eller, oberoende av ålder, som på grund av fysisk eller intellektuell funktionsnedsättning, är fullständigt och varaktigt arbetsoförmögna … 6-bis. I hushållet enligt punkt 6 ingår inte makar och barn och därmed likställda personer till utländska medborgare som inte är bosatta i Republiken Italien, utom i de fall då den stat i vilken utlänningen är medborgare på grundval av principen om ömsesidighet behandlar italienska medborgare på samma sätt eller om det finns internationella avtal om bidrag till familjer. Arbetsmarknads- och socialförsäkringsministern ska efter samråd med utrikesministern bestämma på vilka stater principen om ömsesidighet är tillämplig …”

9. Direktiv 2003/109 införlivades med nationell rätt genom decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3, Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo (lagstiftningsdekret nr 3 av den 8 januari 2007 om införlivande av direktiv 2003/109/EG) (GURI nr 24 av den 30 januari 2007). Detta dekret införlivar direktivets bestämmelser med bestämmelserna i decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (lagstiftningsdekret nr 286 av den 25 juli 1998, konsoliderad lydelse av bestämmelserna om invandring och utlänningars ställning, nedan kallat lagstiftningsdekret nr 286/1998) (ordinarie tillägg till GURI nr 191 av den 18 augusti 1998).

10. Artikel 9.1 i lagstiftningsdekret nr 286/1998 föreskriver följande: ”En utlänning som sedan minst fem år tillbaka innehar ett giltigt uppehållstillstånd och som kan styrka att han eller hon har en inkomst som inte är lägre än det årliga socialbidraget och, när det gäller en ansökan som avser familjemedlemmarna, en tillräckligt hög inkomst … och en ändamålsenlig bostad som uppfyller de minimivillkor som föreskrivs i relevanta bestämmelser i nationell lagstiftning kan ansöka om att Questore (polischefen) utfärdar ett E[U]-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta till sökanden själv och till hans eller hennes familjemedlemmar …”

11. Artikel 9.12 i lagstiftningsdekret nr 286/1998 föreskriver följande: ”Innehavare av EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta kan, utöver vad som föreskrivs för utlänningar som är lagligen bosatta i Italien, c) ha rätt till socialt bistånd, socialförsäkringsförmåner och hälso- och skolförmåner och andra sociala förmåner samt tillgång till allmänt tillgängliga varor och tjänster, bland annat tillgång till förfarandet för erhållande av bostäder som förvaltas av myndigheterna, om inte annat föreskrivs och under förutsättning att det visas att utlänningen faktiskt är bosatt i landet …”

II. De faktiska omständigheterna, förfarandet och tolkningsfrågan

12. Enligt begäran om förhandsavgörande är VR en tredjelandsmedborgare som arbetar i Italien. Han innehar ett uppehållstillstånd för varaktigt bosatta enligt lagstiftningsdekret nr 286/1998 som genomför direktiv 2003/109. VR:s hustru och fem barn lämnade Italien och återvände till deras ursprungstredjeland (Pakistan) där de vistades under perioden september 2011–april 2014.

13. För denna tidsperiod vägrade Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (nationellt institut för social trygghet i Italien, nedan kallat INPS) att betala hushållsbidraget till VR på den grunden att artikel 2.6-bis i lag nr 153/1988 undantar tredjelandsmedborgares familjemedlemmar som inte är bosatta i Italien vid beräkning av detta bidrag.

14. VR väckte talan mot INPS och sin arbetsgivare vid Tribunale Giudice del Lavoro di Brescia (Arbetsdomstolen i Brescia, Italien) och gjorde gällande att INPS:s vägran att betala hushållsbidraget till honom var diskriminerande. Den domstolen biföll VR:s talan med motiveringen att artikel 2.6-bis i lag nr 153/1988 stred mot artikel 11 i direktiv 2003/109 såtillvida som den lagstiftningen behandlar varaktigt bosatta mindre förmånligt än medborgare i värdmedlemsstaten.

15. INPS överklagade detta beslut till Corte d’appello di Brescia (Appellationsdomstolen i Brescia, Italien). Den domstolen fastställde beslutet.

16. INPS överklagande detta avgörande i syfte att få det upphävt.

17. Den hänskjutande domstolen har uppgett att hushållsbidraget är ett ekonomiskt komplement som är tillgängligt särskilt för personer som arbetar i Italien förutsatt att de hör till ett hushåll vars inkomst inte överstiger en viss nivå. Storleken på detta bidrag beräknas i förhållande till antalet hushållsmedlemmar, antalet barn och hushållets inkomst. Beträffande arbetstagare betalas det av arbetsgivaren samtidigt med löneutbetalningen på grundval av en procentsats på den anställdes bruttolön och INPS gör sedan en slutlig justering mellan de belopp som betalats av arbetsgivaren och de sociala trygghetsförmåner som INPS ska betala ut. Den hänskjutande domstolens uppfattning är att trots dess praxis som definierar detta hushållsbidrag såsom hänförligt till social trygghet och socialt bistånd omfattas det av tillämpningsområdet för artikel 11.1 d i direktiv 2003/109.

18. Den hänskjutande domstolen har bland annat anfört att medlemmarna i hushållet är av väsentlig betydelse i bidragssystemet och anses vara direkta mottagare av bidraget. Den undrar därför huruvida artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom artikel 2.6-bis i lag nr 153/1988, enligt vilken tredjelandsmedborgares familjemedlemmar och inte italienska medborgares familjemedlemmar undantas från hushållet när de inte vistas i Italien och det inte finns något avtal om ömsesidighet med deras hemland med beaktande av att skäl 4 och artikel 2 e i direktiv 2003/109 anger att direktivets mål är integration av varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare i medlemsstaterna och definierar familjemedlemmar som ”tredjelandsmedborgare som vistas i den berörda medlemsstaten”.

19. Det var under dessa förhållanden som Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen) beslutade att vilandeförklara det nationella målet och ställa följande fråga till EU-domstolen för ett förhandsavgörande: ”Ska artikel 11.1 d i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 och principen om likabehandling av varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare och medlemsstatens egna medborgare tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning, enligt vilken – till skillnad från vad som gäller för medlemsstatens egna medborgare – familjemedlemmar till en varaktigt bosatt arbetstagare som är tredjelandsmedborgare inte ska anses höra till arbetstagarens hushåll vid beräkningen av hushållsbidrag, när dessa familjemedlemmar är bosatta i ursprungstredjelandet?”

20. Skriftliga yttranden har getts in till domstolen av INPS, VR, den italienska regeringen och Europeiska kommissionen. Dessa parter deltog också vid förhandlingen den 27 februari 2020.

III. Sammanfattning av parternas yttranden

21. INPS har påstått att svaret på tolkningsfrågan ska vara nekande. Det anser att det med avseende på tredjeländer är svårt att kontrollera förekomsten av andra familjeförmåner som betalas utomlands till samma familjemedlemmar och förändringar i familjesituationen som kan påverka rätten att erhålla hushållsbidraget. Enligt dess uppfattning är således undantaget för familjemedlemmar som inte vistas i Italien i artikel 2.6-bis i lag nr 153/1988 – som är tillämpligt endast på medborgare i tredjeländer som inte ingått ett internationellt avtal med Italien avseende familjeförmåner eller som gör förbehåll för ömsesidig behandling av italienska medborgare, och som inte är tillämpligt på italienska medborgare eller unionsmedborgare – proportionerligt och rimligt, eftersom det avser att förhindra att detta bidrag avviker från dess funktion att faktiskt stödja hushållet. Denna lag skiljer också på situationer som är objektivt olika mot bakgrund av att en medborgare i en medlemsstat har ett varaktigt och ursprungligt förhållande med den staten medan en tredjelandsmedborgare har ett förvärvat och vanligen temporärt förhållande med medlemsstaten.

22. INPS anser att artikel 2.6-bis i lag nr 153/1988 är förenlig med artikel 11.1 d och 11.2, jämförda med artikel 2 e i direktiv 2003/109. Enligt INPS är det inte tillräckligt att den varaktigt bosatte vistas i Italien, eftersom familjemedlemmarna är mottagare av hushållsbidraget och således måste vistas på det nationella territoriet. INPS betonade vid förhandlingen att familjemedlemmar som inte är bosatta i värdmedlemsstaten inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 då de är undantagna från definitionen av familjemedlemmar i artikel 2 e i det direktivet och det är möjligt att begränsa förmåner för familjemedlemmar till dem som är bosatta i värdmedlemsstaten enligt artikel 11.2 i detta direktiv.

23. INPS har gjort gällande att frågan om artikel 2.6-bis i lag nr 153/1988 är förenlig med artikel 11 i direktiv 2003/109 inte påverkas av det förhållandet att hushållsbidraget har en funktion som socialt bistånd. Enligt dess uppfattning kan hushållsbidraget inte betecknas som en grundläggande förmån i den mening som avses i artikel 11.4 i detta direktiv jämförd med skäl 13 däri, eftersom detta bidrag finansieras genom avgifter som betalas av arbetsgivare och arbetstagare och inte är avsett för behov som tillgodoses genom grundläggande förmåner. ( 5 ) INPS menar vidare att artikel 2.6-bis i lag nr 153/1988 inte gör undantag från likabehandling, eftersom den inte ifrågasätter rätten till bidrag utan endast beloppet och är förenlig med målet med direktiv 2003/109 att befrämja tredjelandsmedborgares integration i medlemsstaterna.

24. VR har gjort gällande att artikel 11.1 d och 11.2 i direktiv 2003/109 utgör hinder för ifrågavarande nationella lagstiftning. Enligt VR utsätts arbetstagare i Italien, på vilka ersättnings- och avgiftssystemet enligt italiensk rätt är tillämpligt, för olika behandling på grund av nationalitet avseende hushållsbidraget genom artikel 2 i lag nr 153/1988. Arbetstagare från tredjeland, till skillnad från italienska arbetstagare, kan inte i sitt hushåll räkna in de familjemedlemmar som vistas utomlands i syfte att bestämma rätten till detta bidrag och beräkna dess belopp. Eftersom Italien, beträffande sina egna medborgare, beaktar familjemedlemmar som vistas utomlands måste detsamma göras beträffande tredjelandsmedborgare enligt artikel 11 i direktiv 2003/109. En annan lösning motverkar de mål som anges i skäl 4 i detta direktiv avseende jämlikhet och social sammanhållning.

25. VR anser att definitionen av familjemedlemmar i artikel 2 e i direktiv 2003/109 inte är relevant i förevarande mål och inte kan användas för att tolka artikel 11.2 i detta direktiv, eftersom den skulle medföra att den artikeln förlorade sin mening. VR menar med stöd av domstolens praxis ( 6 ) att en bestämmelse som artikel 9.12 i lagstiftningsdekret nr 286/1998 som i generella ordalag (”om inte annat föreskrivs”) bibehåller lagstiftning som införts före direktiv 2003/109 inte kan utgöra ett undantag enligt artikel 11.2 i detta direktiv, eftersom det inte uttryckligen anges från vilka bestämmelser undantag görs. Som VR betonade vid förhandlingen är artikel 11.2 i direktiv 2003/109 inte tillämplig på hushållsbidraget, eftersom rätten till detta bidrag inte är specifikt avsedd för en familjemedlem för vilken förmåner kan åberopas i den mening som avses i denna bestämmelse. VR tillägger att kontrollmöjligheterna avseende bidrag beträffande familjemedlemmar som vistas utomlands är en fråga som är skild från likabehandling och ändras i vart fall inte beroende på huruvida kontrollen avser italienska medborgares eller tredjelandsmedborgares familjemedlemmar som vistas utomlands.

26. Den italienska regeringen anser att artikel 11.1 d jämförd med artikel 11.2 i direktiv 2003/109 och principen om likabehandling inte utgör hinder för en sådan lagstiftning som är i fråga. Den anser att mot bakgrund av domen i målet Martinez Silva ( 7 ) ingår hushållsbidraget i kategorin social trygghet och inte socialt bistånd eller socialt skydd enligt artikel 11.1 d i direktiv 2003/109. Den har anfört att på grund av definitionen av familjemedlemmar i artikel 2 e i direktiv 2003/109 ska såvitt gäller rätten till sociala trygghetsförmåner endast familjemedlemmar till en varaktigt bosatt beaktas som vistas tillsammans med denne i värdmedlemsstaten. Den har hävdat att undantaget för icke-bosatta familjemedlemmar i artikel 2.6-bis i lag nr 153/1988 är berättigat för att förhindra missbruk såsom ”forum shopping” på området för social trygghet. Denna lagstiftning är också enligt dess uppfattning proportionerlig, eftersom den påverkar beloppet och inte rätten till bidraget och är förenlig med målet med direktiv 2003/109 att befrämja integration av varaktigt bosatta i medlemsstaterna, vilket uttalas i skäl 4 i detta direktiv.

27. Den italienska regeringen framhöll vid förhandlingen att artikel 11.2 i direktiv 2003/109 inte är tillämplig på hushållsbidraget, eftersom detta bidrag tillkommer den varaktigt bosatte som har rätt till detta till skillnad från förmåner som tillkommer familjemedlemmar genom deras anknytning till den varaktigt bosatte personen såsom invaliditets- eller moderskapsförmåner. Det saknar därför betydelse huruvida Italien tydligt förklarat att dess avsikt var att åberopa undantaget i artikel 11.2 i direktiv 2003/109. Enligt dess uppfattning är dessutom domen i målet Kamberaj ( 8 ) inte relevant i förevarande mål, eftersom domstolen slog fast att en uttrycklig förklaring om undantag krävs för artikel 11.4 i direktiv 2003/109 medan någon sådan förklaring inte krävs enligt artikel 11.2 i detta direktiv. Det saknar också mening att tala om ett undantag när det gäller artikel 2.6-bis i lag nr 153/1988, eftersom denna lagstiftning existerade femton år innan direktiv 2003/109 antogs, varför det inte föreligger någon skyldighet för Italien att göra en uttrycklig förklaring om undantag, och Italien införde inte något undantag i lagstiftningsdekret nr 286/1998 varigenom direktivet införlivades.

28. Kommissionen föreslår att tolkningsfrågan besvaras på det sättet att i avsaknad av ett tydligt uttalande av medlemsstatens avsikt att åberopa undantaget i artikel 11.2 i direktiv 2003/109 ska artikel 11.1 d i detta direktiv tolkas på det sättet att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som den som är i fråga. Den har påstått med stöd av domstolens praxis ( 9 ) att Italien inte tydligt har angett sin avsikt att utnyttja undantaget i artikel 11.2 i direktiv 2003/109. Den har påpekat att artikel 9.12 i lagstiftningsdekret nr 286/1998 inte nämner bosättningen för familjemedlemmarna till den varaktigt bosatta personen och formuleringen ”om inte annat föreskrivs” i den bestämmelsen kan inte uppfattas som en uttrycklig förklaring att göra ett undantag.

29. Kommissionen har vid förhandlingen framhållit den vikt som tillmäts en medlemsstats uttryckliga förklaring att utnyttja ett undantag, särskilt för att säkerställa öppenheten i förhållande till dem som berörs av undantaget och för genomförandet av dess roll som fördragens väktare. Dessutom syftar enligt dess uppfattning artikel 2 e i direktiv 2003/109 endast till att definiera vad som avses med familjemedlemmar till den varaktigt bosatte när bestämmelserna i detta direktiv använder den termen och undantar inte, från tillämpningsområdet för artikel 11 i detta direktiv, familjemedlemmar som inte bor tillsammans med den varaktigt bosatte i värdmedlemsstaten, eftersom annars undantaget i artikel 11.2 i direktiv 2003/109 skulle bli överflödigt.

IV. Bedömning

30. Genom sin fråga vill den hänskjutande domstolen att EU‑domstolen i huvudsak avgör huruvida principen om likabehandling av varaktigt bosatta som fastställs i artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 avseende social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd såsom dessa definierats i nationell lagstiftning ska tolkas på det sättet att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som artikel 2.6-bis i lag nr 153/1988, som undantar familjemedlemmarna till en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare, men inte familjemedlemmarna till en medborgare i värdmedlemsstaten, när de inte är bosatta i den staten vid bestämmandet av denna tredjelandsmedborgares rätt till en familjeförmån.

31. Som framgår av begäran om förhandsavgörande har tolkningsfrågan i förevarande mål uppkommit på grund av det förhållandet att, som anges i punkt 8 i detta förslag till avgörande, enligt artikel 2 i lag nr 153/1988 består hushållet, på vilket hushållsbidraget beräknas, av samtliga personer som har en viss familjeanknytning till en arbetstagare i Italien oberoende av huruvida dessa familjemedlemmar är bosatta i Italien eller på annan plats i världen. I fråga om tredjelandsmedborgare som arbetar i Italien består emellertid enligt artikel 2.6-bis i denna lag hushållet endast av de familjemedlemmar som är bosatta i Italien och inte av dem som är bosatta utomlands (såvida det inte föreligger ömsesidig behandling eller ett särskilt avtal). ( 10 )

32. Jag konstaterar att den fråga som ställts i förevarande mål ännu inte har avgjorts av domstolen. I syfte att besvara denna fråga är det nödvändigt att först lämna några inledande kommentarer rörande direktiv 2003/109 och EU:s rättsliga ramverk för migration tillsammans med domen av den 24 april 2012, Kamberaj ( 11 ) (avsnitt A). Jag övergår sedan till tolkningen av artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 (avsnitt B). Slutligen behandlar jag möjligheten att tillämpa de undantag från likabehandling som avses i artikel 11.2 och 11.4 i direktiv 2003/109 (avsnitt C).

33. På grundval av denna bedömning har jag kommit till slutsatsen att artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 utgör hinder för en nationell lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet.

A. Inledande kommentarer

1. Direktiv 2003/109 och EU:s rättsliga ramverk för migration

34. Det erinras om att direktiv 2003/109 är ett centralt rättsligt instrument inom EU:s, så kallade, rättsliga ramverk för migration som är en del av EU:s gemensamma invandringspolitik på området med frihet, säkerhet och rättvisa. ( 12 ) EU:s rättsliga ramverk för migration omfattar en uppsättning av direktiv som generellt reglerar villkoren för inresa och bosättning för olika kategorier av tredjelandsmedborgare och deras rättigheter till följd av att de tillåtits resa in och vistas i medlemsstaterna. ( 13 ) Bestämmelser om likabehandling är ett viktigt inslag i dessa direktiv och befrämjar ett av målen med EU:s invandringspolitik som är att säkerställa en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som lagligen vistas på medlemsstaternas territorium. ( 14 )

35. I detta sammanhang inför direktiv 2003/109 villkor för beviljande och återkallande av ställning som varaktigt bosatt, rättigheter förbundna med denna ställning tillsammans med villkor för utövande av rätt till bosättning i andra medlemsstater för tredjelandsmedborgare som beviljats denna ställning. ( 15 ) I själva verket tillerkänner detta direktiv tredjelandsmedborgare som har varit lagligen bosatta i unionen under minst fem år enligt direktiv 2003/109 en särskild rättslig ställning som enbart följer av unionsrätten, nämligen en ställning som varaktigt bosatt, ( 16 ) som utgör den högsta graden näst efter medborgarskap som en tredjelandsmedborgare kan uppnå i värdmedlemsstaten. ( 17 )

36. Som domstolen har bekräftat är det huvudsakliga ändamålet med direktiv 2003/109, såsom framgår av skälen 4, 6 och 12 i direktivet, att främja integrationen av tredjelandsmedborgare som är varaktigt bosatta i medlemsstaterna. ( 18 ) På samma sätt framgår det av skäl 2 i direktiv 2003/109 att detta direktiv, genom att bevilja tredjelandsmedborgare ställning som varaktigt bosatta syftar till att tillnärma deras ställning den ställning som medlemsstaternas medborgare åtnjuter. ( 19 ) I detta syfte fastställer direktiv 2003/109 likabehandling av dessa tredjelandsmedborgare och medborgarna i medlemsstaterna på en lång rad ekonomiska och sociala områden. ( 20 )

37. För detta ändamål föreskriver artikel 11.1 i direktiv 2003/109 att varaktigt bosatta åtnjuter likabehandling med medborgare i värdmedlemsstaten på vissa områden inbegripet förmåner inom social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd som dessa definieras i nationell rätt enligt punkt d, villkorat av de undantag som medlemsstaterna kan införa enligt artikel 11.2, 11.3 och 11.4 i detta direktiv. Detta betyder i huvudsak att medlemsstaterna enligt artikel 11 i direktiv 2003/109 ska se till att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare i princip behandlas på samma sätt som medborgarna i värdmedlemsstaten som befinner sig i en jämförbar situation med avseende på beviljande av sådana förmåner.

2. Domen av den 24 april 2012, Kamberaj

38. Det bör också framhållas att domen av den 24 april 2012 i målet Kamberaj ( 21 ) har betydelse för förevarande mål även om domstolen behandlade andra frågor i den domen. Den avsåg en begäran om förhandsavgörande från en italiensk domstol och gav domstolen tillfälle att för första gången tolka artikel 11 i direktiv 2003/109.

39. I denna dom ( 22 ) förklarade domstolen att artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 utgjorde hinder för en nationell lagstiftning som föreskrev olika behandling mellan varaktigt bosatta och medborgare i värdmedlemsstaten med avseende på beviljande av en bostadsförmån, eftersom denna förmån omfattades av denna bestämmelse och undantaget i artikel 11.4 i detta direktiv inte var tillämpligt. Domstolen förklarade i synnerhet att trots hänvisningen till nationell rätt i artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 kan inte medlemsstaterna äventyra den ändamålsenliga verkan av detta direktiv och måste beakta dess integrationssyfte tillsammans med Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och i synnerhet artikel 34 däri rörande social trygghet och socialt stöd när de beslutar om åtgärder som är underkastade principen om likabehandling enligt denna bestämmelse. ( 23 )

40. Domstolen förklarade vidare att eftersom rätten till likabehandling för varaktigt bosatta i artikel 11.1 i direktiv 2003/109 är huvudregeln ska undantaget i artikel 11.4 i detta direktiv avseende socialt bistånd och socialt skydd tolkas restriktivt och får endast åberopas om medlemsstaterna tydligt har uttryckt att de har för avsikt att göra gällande undantaget. ( 24 ) I detta sammanhang underströk domstolen att artikel 11.4 i direktiv 2003/109 inte tillåter att det görs undantag från likabehandling när det gäller förmåner i fråga om social trygghet såsom begreppet definieras i nationell lagstiftning. Den klargjorde också att begreppet grundläggande förmåner enligt denna bestämmelse avser förmåner i fråga om socialt bistånd eller socialt skydd som beviljas av offentliga myndigheter, vilka bidrar till att möjliggöra för individen att tillgodose sina grundläggande behov, och att om den aktuella förmånen eftersträvar det mål som anges i artikel 34 i stadgan kan den inte, enligt unionsrätten, anses falla utanför de grundläggande förmånerna. ( 25 )

41. Det följer följaktligen av domen i målet Kamberaj att när nationell lagstiftning medför en skillnad i behandling av varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare och medborgare i värdmedlemsstaten med avseende på beviljande av förmåner som omfattas av artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, och inga undantag kan tillämpas, ska rätten till likabehandling som tillförsäkras dessa tredjelandsmedborgare enligt denna bestämmelse iakttas. Denna dom ger därför stöd för uppfattningen att nationell lagstiftning såsom den som är i fråga står i strid med artikel 11.1 d i direktiv 2003/109. Jag kommer att återkomma till denna dom senare i min bedömning (se punkterna 45, 64, 67 och 68 i detta förslag till avgörande).

B. Tolkning av artikel 11.1 d i direktiv 2003/109

1. Allmänna överväganden

42. Det bör inledningsvis nämnas, vilket jag konstaterade i punkterna 39 och 40 i mitt förslag till avgörande i mål C‑302/19 beträffande direktiv 2011/98, att direktiv 2003/109 inte harmoniserar lagstiftningen i medlemsstaterna på områdena social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd och att det i princip ankommer på varje medlemsstat att fastställa villkoren för bland annat rätt till förmåner på dessa områden.

43. Det följer härav att direktiv 2003/109 inte hindrar medlemsstaterna från att, till exempel, undanta de arbetstagare från familjeförmåner vars familjemedlemmar är bosatta i tredjeländer eller att undanta dessa familjemedlemmar från underlaget för beräkning av förmånsbeloppen. Artikel 11.1 d i detta direktiv kräver att medlemsstaterna ser till att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare åtnjuter likabehandling med medborgarna i värdmedlemsstaten avseende social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd enligt definitionerna i nationell rätt. I den omfattning som lagstiftningen i värdmedlemsstaten (i detta fall Italien) beviljar sina medborgare en familjeförmån oavsett var deras familjemedlemmar vistas ska således i princip samma behandling ges till varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare i en jämförbar situation enligt den bestämmelsen. Det förefaller följaktligen som om undantaget av icke-bosatta familjemedlemmar till sådana tredjelandsmedborgare enligt den nationella lagstiftningen i fråga inte är förenligt med denna bestämmelse av följande skäl.

44. För det första är det ostridigt att en varaktigt bosatt som VR ingår i den personkrets som omfattas av artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 och därför är berättigad till likabehandling enligt denna bestämmelse. Det anges i begäran om förhandsavgörande att VR är en tredjelandsmedborgare som arbetar i Italien och har ett uppehållstillstånd för varaktig bosättning enligt italiensk lagstiftning som införlivar direktiv 2003/109.

45. Såsom den hänskjutande domstolen har uppgett råder det knappast något tvivel om att hushållsbidraget omfattas av tillämpningsområdet för artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 som hänvisar till social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd som dessa definieras i nationell rätt. Enligt INPS:s och den italienska regeringens yttranden ingår detta bidrag i kategorin social trygghet och inte socialt bistånd eller socialt skydd enligt denna bestämmelse. Enligt domen i målet Kamberaj ( 26 ) är detta en fråga för den hänskjutande domstolen att avgöra. Jag vill ändå påpeka att, såsom angetts i punkt 42 i mitt förslag till avgörande i mål C‑302/19 utgör detta bidrag en social trygghetsförmån som ingår bland de familjeförmåner som omnämns i artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen ( 27 ) vid tillämpning av artikel 12.1 e i direktiv 2011/98.

46. För det tredje råder det inte något tvivel om att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare behandlas mindre förmånligt än medborgare i värdmedlemsstaten med avseende på rätten till hushållsbidraget vilket är förbjudet enligt artikel 11.1 d i direktiv 2003/109. Det är tydligt att artikel 2.6-bis i lag nr 153/1988 inför ett system för tredjelandsmedborgare (såvida det inte föreligger ömsesidig behandling eller ett specifikt avtal) som skiljer sig från det allmänna systemet som är tillämpligt på italienska medborgare som erhåller bidraget oavsett var familjemedlemmarna vistas. Enligt denna lagstiftning kan inte tredjelandsmedborgare till skillnad från italienska medborgare inkludera familjemedlemmar som inte vistas i Italien vid bestämmandet av antalet familjemedlemmar i hushållet i syfte att bestämma rätten till detta bidrag. Detta får till effekt att det bidragsbelopp som tredjelandsmedborgaren kan erhålla minskas eller helt bortfaller beroende på antalet familjemedlemmar som vistas i Italien jämfört med det bidrag som ges till medborgare i värdmedlemsstaten vars familjemedlemmar tas med i beräkningen även om de inte vistas i Italien.

47. Tvärtemot INPS:s och den italienska regeringens yttranden och som VR anfört ska därför sådan nationell lagstiftning anses påverka en tredjelandsmedborgares rätt till hushållsbidraget och inte endast beloppet, eftersom denna lagstiftning faktiskt berövar dessa medborgare rätten till detta bidrag för den tid under vilken deras familjemedlemmar inte vistas i Italien på sätt framgår av omständigheterna i förevarande mål.

48. Det bör tilläggas att till den del som INPS bestrider förekomsten av diskriminering på den grunden att situationerna för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare och för medborgare i värdmedlemsstaten är olika beroende på deras respektive kopplingar till den staten, kan detta argument inte godtas mot bakgrund av att unionslagstiftaren har beviljat rätten till likabehandling till dessa tredjelandsmedborgare enligt artikel 11 i direktiv 2003/109. Detsamma kan sägas beträffande de argument som anförts av INPS och den italienska regeringen avseende svårigheterna att kontrollera bidrag, att förhindra missbruk av det sociala trygghetssystemet och att bevara hushållsbidragets funktion, eftersom, vilket påpekats av VR, dessa problem kan vara desamma med avseende på italienska medborgares familjemedlemmar som vistas utomlands, och direktiv 2003/109 föreskriver likabehandling.

49. Med stöd av föregående överväganden finns det följaktligen starka skäl som talar för att tolkningsfrågan ska besvaras jakande (eftersom undantagen i artikel 11.2 och 11.4 i direktiv 2003/109 inte är tillämpliga, enligt vad som anförts i punkterna 63–68 i detta förslag till avgörande). Med hänsyn till vissa förhållanden som nämnts av den hänskjutande domstolen och vissa argument som anförts av INPS och den italienska regeringen väcker emellertid förevarande mål komplicerade frågor rörande hur artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, under dessa omständigheter, ska tolkas i förhållande till nationell lagstiftning. Svårigheterna i förevarande mål hänger i synnerhet samman med karaktären på förmånen i fråga och med det förhållandet att vissa bestämmelser i direktiv 2003/109 skulle kunna tolkas så att de utesluter tredjelandsmedborgares familjemedlemmar som vistas utanför medlemsstaten från direktivets tillämpningsområde.

2. Ytterligare överväganden mot bakgrund av situationen i det nationella målet

50. Jag bör inledningsvis ange att jag är enig med VR och kommissionen om att bestämmelserna om likabehandling i artikel 11 i direktiv 2003/109 är tillämpliga på sådan lagstiftning som den som här är i fråga.

51. För det första är jag inte övertygad av de argument som framförts av INPS att det inte är tillräckligt vid tillämpningen av direktiv 2003/109 att den varaktigt bosatte är bosatt i värdmedlemsstaten, eftersom familjemedlemmarna är mottagare av hushållsbidraget och således måste vara bosatta i den staten.

52. I likhet med den uppfattning som jag framförde i punkterna 50 och 51 i mitt förslag till avgörande i mål C‑302/19 bör det erinras om att, vilket påpekats av den hänskjutande domstolen samt av INPS, VR och den italienska regeringen, hushållsbidraget är tillgängligt för alla personer som arbetar i Italien förutsatt att de hör till ett hushåll vars inkomst inte överstiger en viss nivå. Det betalas vidare av arbetsgivaren och finansieras enligt ett avgiftsbaserat system. Rätten till detta bidrag ska således anses vara kopplad till den situation som den varaktigt bosatta arbetstagare befinner sig i, som omfattas av artikel 11.1 d i direktiv 2003/109.

53. Jag medger att, såsom den hänskjutande domstolen, INPS och den italienska regeringen påpekat, familjemedlemmar till den varaktigt bosatta är mottagare av hushållsbidraget. Generellt sett är syftet med en familjeförmån att gynna familjen. ( 28 ) Enligt de uppgifter som tillställts domstolen tillkommer rätten till detta bidrag i princip den varaktigt bosatta arbetstagaren från tredje land och inte dennes familjemedlemmar även om familjemedlemmarna är en förutsättning för detta bidrag och drar fördel av det. En sådan arbetstagare är därför berättigad till likabehandling med avseende på de villkor som föreskrivs för medborgare i värdmedlemsstaten för rätt till detta bidrag enligt artikel 11.1 d i direktiv 2003/109.

54. För det andra förefaller inte definitionen av familjemedlemmar i artikel 2 e i direktiv 2003/109 undanta familjemedlemmar som inte är bosatta tillsammans med den varaktigt bosatte i värdmedlemsstaten från tillämpningsområdet för artikel 11 i detta direktiv. Som framgår av punkt 6 i detta förslag till avgörande definierar denna bestämmelse familjemedlemmar vid tillämpningen av detta direktiv som ”de tredjelandsmedborgare som vistas i den berörda medlemsstaten i enlighet med [direktiv 2003/86] om rätt till familjeåterförening”. Definitionen av familjemedlemmar enligt artikel 2 e i direktiv 2003/109 används på ett specifikt sätt i detta direktiv och avser huvudsakligen bosättning i den andra medlemsstaten på grundval av artikel 16 i detta direktiv, ( 29 ) vilket framgår av skäl 20 däri. ( 30 ) Medan artikel 2 e i direktiv 2003/109 definierar vad som avses med familjemedlemmar när bestämmelserna i detta direktiv använder den termen finns det därför, som kommissionen påpekat, inget som tyder på att den begränsar rätten till likabehandling för varaktigt bosatta enligt artikel 11 i detta direktiv under de omständigheter som föreligger i förevarande mål.

55. I synnerhet är denna inställning förenlig med artikel 11.2 i direktiv 2003/109 enligt vilken medlemsstaterna får begränsa likabehandling särskilt i fråga om social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd till att gälla fall där den registrerade eller stadigvarande hemvisten för den varaktigt bosatta personen eller familjemedlemmar för vilka han/hon söker bidrag befinner sig inom den berörda medlemsstatens territorium. Det skulle vara ologiskt enligt min uppfattning att artikel 11.2 i direktiv 2003/109 föreskriver ett sådant undantag om familjemedlemmar som inte är bosatta inom den berörda medlemsstatens territorium ändå inte ska betraktas som familjemedlemmar i den mening som avses i artikel 2 e i detta direktiv.

56. Detta synsätt är även förenligt med förarbetena till direktiv 2003/109. I synnerhet framgår det av vissa institutionsdokument att definitionen av familjemedlemmar i detta direktiv inledningsvis var knuten till specifika personer som var bosatta i värdmedlemsstaten i linje med vad som skulle bli direktiv 2003/86 om familjeåterförening. ( 31 ) Den definitionen förkortades till slut till vad som anges i artikel 2 e i direktiv 2003/109. ( 32 ) Det finns emellertid inte något i dessa dokument som tyder på att denna definition var avsedd att inverka på rätten till likabehandling för varaktigt bosatta enligt detta direktiv. Trots att beviljande av förmåner till personer utomlands diskuterades under lagstiftningsprocessen ( 33 ) och att det fanns ett förslag till undantag från likabehandling när en medlemsstat beviljar rättigheter för sina egna medborgare som är bosatta utanför dess territorium ( 34 ) infördes inte sådana bestämmelser i det slutligen antagna direktiv 2003/109.

57. Dessutom, med beaktande av det sammanhang i vilket direktiv 2003/109 ingår, bör det påpekas att definitionen av familjemedlemmar i andra direktiv i EU:s rättsliga ramverk för migration inte innehåller någon specifik hänvisning till deras bosättning i den berörda medlemsstaten och denna term ska förstås som tredjelandsmedborgare enligt definitionen i, ( 35 ) eller hänvisning till, ( 36 ) artikel 4.1 i direktiv 2003/86 som förtecknar de personer för vilka medlemsstaterna ska tillåta familjeåterförening, inbegripet tredjelandsmedborgarens make eller maka och underåriga barn.

58. Slutligen är jag inte övertygad av INPS:s och den italienska regeringens argument att sådan lagstiftning som är i fråga är förenlig med målet med direktiv 2003/109 att befrämja integration av varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare i medlemsstaterna. Som angetts i punkt 36 i detta förslag till avgörande har domstolen understrukit vikten av att integrationsmålet för direktiv 2003/109 genomförs genom att säkerställa likabehandling av varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare enligt artikel 11 i detta direktiv. Under omständigheterna i förevarande mål där en sådan tredjelandsmedborgare befinner sig i en situation som är jämförbar den situation en medborgare i värdmedlemsstaten befinner sig i förefaller det följaktligen vara helt förenligt med de integrations- och likabehandlingsmål som eftersträvas med direktiv 2003/109 att denna medborgare ska åtnjuta likabehandling med avseende på rätten till hushållsbidraget enligt artikel 11.1 d i detta direktiv.

C. Eventuell tillämpning av artikel 11.2 och 11.4 i direktiv 2003/109

59. Det bör erinras om att såsom angetts i punkt 7 i detta förslag till avgörande artikel 11.2 i direktiv 2003/109 föreskriver att i fråga om vissa områden som anges i artikel 11.1 i detta direktiv inbegripet social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd såsom dessa definierats i nationell lagstiftning enligt led d ”får de berörda medlemsstaterna begränsa likabehandling till att gälla fall där den registrerade eller stadigvarande hemvisten för den varaktigt bosatta personen eller familjemedlemmar för vilka han/hon söker bidrag befinner sig inom den berörda medlemsstatens territorium”.

60. I detta avseende bör det nämnas att artikel 11.2 i direktiv 2003/109 anger ett horisontellt undantag från likabehandling över flera områden vilket inte förekommer i andra direktiv inom EU:s rättsliga ramverk för migration. ( 37 ) Såsom påpekas i juridisk doktrin avser denna bestämmelse att förhindra export av förmåner på områden som omfattas av artikel 11 i direktiv 2003/109, inbegripet familjeförmåner, för varaktigt bosatta och familjemedlemmar som bor utomlands. ( 38 ) Omständigheterna i förevarande mål väcker två viktiga frågor avseende tillämpningen av artikel 11.2 i direktiv 2003/109.

61. För det första bör det konstateras att med beaktande av ordalydelsen i artikel 11.2 i direktiv 2003/109 är det inte klart huruvida denna bestämmelse omfattar familjeförmåner såsom hushållsbidraget, som betalas till arbetstagaren till förmån för hela familjen eller huruvida den avser endast förmåner som begärs på grund av en viss omständighet som rör en eller fler familjemedlemmar, vilket VR och den italienska regeringen har gjort gällande. Inte heller förefaller förarbetena till direktiv 2003/109 ge någon större vägledning i detta avseende. ( 39 )

62. Jag lutar mot uppfattningen att undantaget i artikel 11.2 i direktiv 2003/109 avser såväl sociala bidrag som gynnar den varaktigt bosatte som sådana bidrag som gynnar hans eller hennes familjemedlemmar. I synnerhet beror detta på att artikel 11.2 i direktiv 2003/109 hänvisar till ”bestämmelserna i punkt … 1 d” utan någon reservation, vilket betyder att om ett bidrag omfattas av tillämpningsområdet för artikel 11.1 d i detta direktiv bör det också omfattas av tillämpningsområdet för artikel 11.2 däri. Av denna anledning bör det anses att undantaget omfattar en familjeförmån såsom hushållsbidraget.

63. För det andra måste det prövas huruvida Italien har rätt att begränsa likabehandling enligt artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 genom att tillämpa undantaget i artikel 11.2 i detta direktiv.

64. Det bör framhållas att tvärtemot de argument som anförts av den italienska regeringen förefaller det klart följa av domstolens praxis att undantaget i artikel 11.2 i direktiv 2003/109 kan åberopas av en medlemsstat endast om den har tydligt uttryckt att den avser att göra det. Även om domen i målet Kamberaj ( 40 ) behandlade undantaget i artikel 11.4 i direktiv 2003/109, som var i fråga i det målet, finns det inte något, såsom angetts i punkterna 39 och 40 i detta förslag till avgörande, som tyder på att domstolens bedömning i detta avseende begränsades till denna bestämmelse och att den inte kan tillämpas på artikel 11.2 i direktiv 2003/109, särskilt som den utgör ett undantag från huvudregeln om likabehandling i artikel 11.1 i direktiv 2003/109. Dessutom, som nämnts i punkt 37 i mitt förslag till avgörande i mål C‑302/19, hänvisade domstolen till sin bedömning i målet Kamberaj när den i domen i målet Martinez Silva ( 41 ) fastställde att undantagen från likabehandling i direktiv 2011/98, i likhet med direktiv 2003/109, kan åberopas av medlemsstaterna förutsatt att de tydligt uttryckt sin avsikt att utnyttja denna möjlighet.

65. I förevarande mål framgår det av de uppgifter som domstolen erhållit, vilka bekräftades av den italienska regeringen vid förhandlingen (se punkt 27 i detta förslag till avgörande), att Italien inte har uttalat sin avsikt att åberopa undantaget i artikel 11.2 i direktiv 2003/109. Bestämmelserna om hushållsbidraget i artikel 2.6-bis i lag nr 153/1988, vilka antogs flera år innan direktiv 2003/109 införlivades med nationell rätt genom lagstiftningsdekret nr 286/1998, kan således inte anses införa sådana begränsningar av rätten till likabehandling som medlemsstaterna kan välja att göra enligt artikel 11.2 i detta direktiv.

66. Såsom framgår av punkt 11 i detta förslag till avgörande begränsar sig artikel 9.12 i lagstiftningsdekret nr 286/1998 dessutom till att villkora tillgången för en varaktigt bosatt till sociala bistånds- och trygghetsförmåner av dennes faktiska bosättning på det nationella territoriet och ”om annat inte föreskrivs”. Denna bestämmelse anger inte bosättningsorten för familjemedlemmar till den varaktigt bosatte och formuleringen ”om annat inte föreskrivs” kan inte enligt min uppfattning anses som ett klart uttryck för en medlemsstats avsikt att göra ett undantag, eftersom denna formulering inte anger vilka bestämmelser som undantas. Italien kan därför inte åberopa artikel 11.2 i direktiv 2003/109 under omständigheterna i förevarande mål.

67. Liknande slutsatser kan enligt min uppfattning dras avseende den eventuella tillämpningen av undantaget i artikel 11.4 i direktiv 2003/109 i detta mål. Det ska i synnerhet nämnas att som domstolen fastställde i domen i målet Kamberaj ( 42 ) (se punkt 40 i detta förslag till avgörande) tillåter detta undantag att medlemsstaterna begränsar likabehandling i fråga om socialt bistånd och socialt skydd till grundläggande förmåner, vilka är förmåner som beviljas av de offentliga myndigheterna som bidrar till att möjliggöra för individen att tillgodose sina grundläggande behov. Detta undantag är emellertid inte tillämpligt på sociala trygghetsförmåner såsom dessa definierats i nationell lagstiftning.

68. Det följer således av domen i målet Kamberaj att i den mån den hänskjutande domstolen skulle anse att hushållsbidraget är en social bistånds- eller skyddsförmån och inte en grundläggande förmån i den mening som avses i artikel 11.4 i direktiv 2003/109 skulle artikel 11.1 d i detta direktiv ändå utgöra hinder för den nationella lagstiftningen i fråga, eftersom det framgår av de uppgifter som har inkommit till domstolen att Italien inte har uttalat sin avsikt att utnyttja detta undantag (se punkt 27 i detta förslag till avgörande).

69. Mot bakgrund av samtliga föregående överväganden är det min uppfattning att den nationella lagstiftning som är i fråga, som vid fastställandet av rätten till en familjeförmån undantar familjemedlemmar till varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare men inte familjemedlemmar till medborgare i värdmedlemsstaten, när dessa familjemedlemmar inte är bosatta i den staten, inte är förenlig med artikel 11.1 d i direktiv 2003/109.

V. Förslag till avgörande

70. Jag föreslår därför att domstolen besvarar den fråga som ställts av Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen, Italien) på följande sätt: Artikel 11.1 d i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning ska tolkas på det sättet att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den som är i fråga i det nationella målet, enligt vilken, till skillnad från de bestämmelser som gäller för medborgare i medlemsstaten, familjemedlemmar till en varaktigt bosatt arbetstagare som är tredjelandsmedborgare är undantagna vid fastställandet av antalet medlemmar i hushållet i syfte att beräkna hushållsbidraget, när dessa familjemedlemmar inte är bosatta på den medlemsstatens territorium.

( 1 ) Originalspråk: engelska.

( 2 ) EUT L 16, 2004, s. 44.

( 3 ) EUT L 343,2011, s. 1.

( 4 ) EUT L 251, 2003, s. 12.

( 5 ) INPS hänvisar i detta avseende till dom av den 24 april 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233).

( 6 ) VR hänvisar i detta avseende till dom av den 24 april 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233) och dom av den 21 juni 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 7 ) Dom av den 21 juni 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 8 ) Dom av den 24 april 2012 (C‑571/10, EU:C:2012:233).

( 9 ) Kommissionen hänvisar i detta avseende till dom av den 24 april 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233) och dom av den 21 juni 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 10 ) Det bör nämnas, som påpekats av VR, att medan den hänskjutande domstolen anger ursprungstredjelandet i tolkningsfrågan framgår det av den nationella lagstiftningen i fråga att tolkningsfrågan även uppkommer om familjemedlemmarna är bosatta i andra länder än Italien.

( 11 ) (C‑571/10, EU:C:2012:233).

( 12 ) Se avdelning V, kapitel 2 FEUF, i synnerhet artikel 79 FEUF.

( 13 ) För en översikt, se, till exempel, arbetsdokument från kommissionen ”Fitness Check on EU Legislation on legal migration” (ungefär ”Ändamålsenlighetskontroll av EU:s lagstiftning om laglig migration”), SWD(2019) 1055 final, av den 29 mars 2019. Som anges däri omfattar EU:s rättsliga ramverk för migration följande direktiv: 1) direktiv 2003/86 om rätt till familjeåterförening, 2) direktiv 2003/109 om varaktigt bosatta, 3) rådets direktiv 2009/50/EG av den 25 maj 2009 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning, (EUT L 155, 2009, s. 17), 4) direktiv 2011/98 om kombinerade tillstånd, 5) Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/36/EU av den 26 februari 2014 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning, (EUT L 94, 2014, s. 375), 6) Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/66/EU av den 15 maj 2014 om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal (EUT L 157, 2014, s. 1) och 7) Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/801 av den 11 maj 2016 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au pairarbete (omarbetning) (EUT L 132, 2016, s. 21), som upphävde och ersatte rådets direktiv 2004/114/EG av den 13 december 2004 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete (EUT L 375, 2004, s. 12) och rådets direktiv 2005/71/EG av den 12 oktober 2005 om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte (EUT L 289, 2005, s. 15).

( 14 ) Se artikel 79.1 FEUF. Se också artikel 67.2 FEUF.

( 15 ) Se direktiv 2003/109, i synnerhet artikel 1 och skäl 24; se också Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning, COM(2019) 161 final, 29 mars 2019. Beträffande en detaljerad diskussion, se, till exempel, Thym, D., Long Term Residents Directive 2003/109/EC, i Hailbronner, K. och Thym, D. (red.), EU Immigration and Asylum Law – A Commentary, 2a uppl., C.H. Beck/Hart/Nomos, 2016, s. 427–519.

( 16 ) Se, i detta avseende, förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet P och S (C‑579/13, EU:C:2015:39, punkt 29).

( 17 ) Se, i detta avseende, Thym, angiven i fotnot 15 i detta förslag till avgörande, s. 437–438.

( 18 ) Se, till exempel, dom av den 4 juni 2015, P och S (C‑579/13, EU:C:2015:369, punkt 46) och dom av den 3 oktober 2019, X (Varaktigt bosatta – stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel) (C‑302/18, EU:C:2019:830, punkt 29).

( 19 ) Se, till exempel, dom av den 15 maj 2019, Çoban (C‑677/17, EU:C:2019:408, punkt 58) och dom av den 3 oktober 2019, X (Varaktigt bosatta – stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel) (C‑302/18, EU:C:2019:830, punkt 29).

( 20 ) Se, till exempel, dom av den 14 mars 2019, Y.Z. m.fl. (Vilseledande eller bedrägeri i samband med familjeåterförening) (C‑557/17, EU:C:2019:203, punkt 63).

( 21 ) (C‑571/10, EU:C:2012:233).

( 22 ) Se dom av den 24 april 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, punkt 93).

( 23 ) Se dom av den 24 april 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, punkterna 78–81).

( 24 ) Se dom av den 24 april 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, punkterna 86 och 87).

( 25 ) Se dom av den 24 april 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, i synnerhet punkterna 83, 91 och 92). Domstolen förklarade att det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra den prövning som är nödvändig, med beaktande av ändamålet med detta stöd, dess storlek, villkoren för dess beviljande och den plats som stödet har i det nationella systemet för socialt bistånd.

( 26 ) Se dom av den 24 april 2012 (C‑571/10, EU:C:2012:233, punkterna 78–81).

( 27 ) EUT L 166, 2004, s. 1.

( 28 ) Se, i detta avseende, Strban, G., Family Benefits in the EU: Is It Still Possible to Coordinate Them? (2016) 23 Maastricht Journal of European and Comparative Law 775, 782–783.

( 29 ) Se, i detta avseende, dom av den 17 juli 2014, Tahir (C‑469/13, EU:C:2014:2094, punkt 36). Se också Thym, angiven i fotnot 15 i detta förslag till avgörande, s. 439.

( 30 ) Se vidare, i detta avseende, direktiv 2003/109, artikel 17.1, artikel 18.1 och artikel 22.1, 22.2 och 22.5. Vid sidan om artikel 11.2 i detta direktiv nämns familjemedlemmar också i artikel 5.1 om villkor för att förvärva ställning som varaktigt bosatt och artikel 12.3 om skydd mot utvisning.

( 31 ) Se, till exempel, Doc 10312/01, 12 juli 2001, s. 7 (som definierar familjemedlemmar som ”den sökandes make eller maka, ogifta partner, minderåriga barn, samt släktingar i uppstigande led och myndiga barn gentemot vilka den sökande har försörjningsansvar om dessa personer har givits rätt att resa in och vistas i den berörda medlemsstaten i enlighet med rådets direktiv …/…/EG om rätt till återförening”).

( 32 ) Se, till exempel, Doc 9754/03, 26 maj 2003, s. 3.

( 33 ) Se Doc 13420/01, 18 december 2001, s. 12 (som anger kommissionens svar på en fråga som ställts av en medlemsstat om tillämpning av likabehandling avseende utbildningsförmåner för studier utanför EU).

( 34 ) Se Doc 13700/02, 9 december 2002, s. 16 (som anger ett förslag av ordförandeskapet till punkt 3 i artikel 11 om likabehandling: ”Om en medlemsstat beviljar sina egna medborgare någon av de rättigheter som nämns i punkterna 1 och 2 medan dessa vistas utanför den medlemsstatens territorium, är inte den medlemsstaten tvungen att bevilja dessa rättigheter till tredjelandsmedborgare som har förvärvat ställning som varaktigt bosatta i en annan medlemsstat och till vilka det utfärdats ett uppehållstillstånd i enlighet med bestämmelserna i kapitel III, om dessa personer vistas utanför den medlemsstatens territorium.”).

( 35 ) Se direktiv 2009/50, artikel 2 f och direktiv 2016/801, artikel 3.24.

( 36 ) Se direktiv 2014/66, artikel 3 h.

( 37 ) Liknande bestämmelser i andra direktiv inom EU:s rättsliga ramverk för migration avser utbildning och yrkesutbildning (se direktiv 2009/50, artikel 14.2 b och skatteförmåner (se direktiv 2011/98, artikel 12.2 c, direktiv 2014/36, artikel 23.2 iii) och direktiv 2016/801, artikel 22.2 c).

( 38 ) Se, till exempel, Peers, S., Implementing equality? The Directive on long term resident third country nationals (2004) 29 European Law Review 437, 452 och Thym, angiven i fotnot 15 i detta förslag till avgörande, s. 480 och 486.

( 39 ) Se, i detta avseende, Halleskov, L., The Long-Term Residents Directive: A Fulfilment of the Tampere Objective of Near-Equality? (2005) 7 European Journal of Migration and Law 181, 193.

( 40 ) Se dom av den 24 april 2012 (C‑571/10, EU:C:2012:233, punkterna 86 och 87).

( 41 ) Se dom av den 21 juni 2017 (C‑449/16, EU:C:2017:485, punkt 29 (som hänvisar analogt till dom av den 24 april 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, punkterna 86 och 87)).

( 42 ) Se dom av den 24 april 2012 (C‑571/10, EU:C:2012:233, punkt 83).