Förslag till avgörande av generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer föredraget den 12 december 2002. - Albacom SpA (C-292/01) och Infostrada SpA (C-293/01) mot Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica och Ministero delle Comunicazioni. - Begäran om förhandsavgörande: Consiglio di Stato - Italien. - Teletjänster - Allmänna auktorisationer och individuella tillstånd - Direktiv 97/13/EG - Avgifter och kostnader för individuella tillstånd. - Förenade målen C-292/01 och C-293/01.



Rättsfallssamling 2003 s. I-09449



Generaladvokatens förslag till avgörande

1. Consiglio di Stato de la República Italiana (tredje avdelningen) har, inom ramen för de särskilda rättsprövningar som Albacom SpA och Infostrada SpA har begärt hos republikens president, ställt två likalydande tolkningsfrågor rörande tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 97/13/EG av den 10 april 1997 om gemensamma ramar för allmänna auktorisationer och individuella tillstånd på teletjänstområdet (nedan kallat direktivet), för att få klarhet i om artikel 11 tillåter att företag som innehar individuella tillstånd genom den nationella lagstiftningen åläggs att erlägga annan och ytterligare ersättning i pengar, oavsett vad denna kallas, än sådan ersättning som tillåts enligt direktivet.

I - Tillämpliga bestämmelser

A - Direktiv 97/13/EG

1. Direktivets syfte

2. För att åstadkomma en fullständig avreglering på området för teletjänster fastställs i direktivet gemensamma regler som skall gälla enligt medlemsstaternas rättsordningar med avseende på utfärdandet av allmänna auktorisationer och individuella tillstånd inom ramen för tjänsterna på denna marknad, grundade på principerna om proportionalitet, insyn och icke-diskriminering. Det gäller sammanfattningsvis att skapa de två nödvändiga förutsättningarna för att få till stånd en gemensam marknad inom sektorn för kommunikation på distans: etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster.

3. Med utgångspunkt från detta är friheten att tillhandahålla teletjänster och avregleringen av utnyttjandet av telenäten vägledande för direktivets bestämmelser. Gemenskapslagstiftaren kräver att dessa skall tillhandahållas och användas utan hinder eller, i tillämpliga fall, enligt allmänna auktorisationer, och att de individuella tillstånden begränsas till att utgöra undantag eller komplement till de generella tillstånden.

4. Till stöd för denna regel favor libertatis tillämpas i direktivet även det styrande kriteriet att det antal individuella licenser som medlemsstaterna kan utfärda inte skall vara begränsat, annat än om detta är nödvändigt för att säkerställa en effektiv användning av radiofrekvenserna och att det finns ett tillräckligt antal nummer. Inledningsvis har således alla företag som uppfyller de villkor som fastställs och offentliggörs i de nationella rättsordningarna rätt till ett individuellt tillstånd.

2. Direktivets avgiftsbestämmelser

5. Artiklarna 6 och 11 i direktivet syftar till att främja konkurrensen på marknaden för teletjänster och att förhindra att företagen åläggs fler begränsningar eller belastningar än vad som är nödvändigt, vilket således innebär att proportionalitetsprincipen skall respekteras. Artiklarnas rubriker är "Avgifter och kostnader för förfaranden vid allmän auktorisation" respektive "Avgifter och kostnader för individuella tillstånd".

6. "Artikel 6

...

Utan att det påverkar de ekonomiska bidragen för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster enligt bilagan, skall medlemsstaterna säkerställa att de avgifter som tas ut av företag som en del av auktorisationsförfarandena endast är avsedda att täcka de administrativa kostnaderna i samband med utfärdande, handläggning, kontroll och tillsyn av det förfarande för allmän auktorisation som är tillämpligt. Information om sådana avgifter skall offentliggöras på ett lämpligt och tillräckligt detaljerat sätt så att den är lätt tillgänglig."

7. "Artikel 11

...

1. Medlemsstaterna skall säkerställa att de avgifter som tas ut av företag som en del av auktorisationsförfarandena endast är avsedda att täcka administrativa kostnader i samband med utfärdande, handläggning, kontroll och tillsyn av de tillämpliga individuella tillstånden. Avgifterna för individuella tillstånd skall stå i rimlig proportion till det utförda arbetet och offentliggöras på ett lämpligt och tillräckligt specificerat sätt, så att denna information är lätt tillgänglig.

2. Trots vad som anges i punkt 1 får medlemsstaterna, när det gäller användning av knappa resurser, tillåta sina nationella regleringsmyndigheter att införa avgifter som avspeglar behovet av att säkerställa ett optimalt utnyttjande av dessa resurser. Avgifterna skall vara icke-diskriminerande och särskild hänsyn skall tas till behovet av att främja utvecklingen av innovativa tjänster och konkurrens."

B - Den italienska lagstiftningen och dess utveckling

8. Enligt den så kallade Codice postale e delle telecomunicazioni (post- och teletjänstlagen) från år 1973 är kommunikationstjänster på distans förbehållna staten, men kan indirekt bedrivas med stöd av koncession, varvid koncessionshavaren är skyldig att erlägga en årlig avgift.

9. Då processen för att inom Europeiska gemenskapen genomföra full konkurrens på marknaderna för telekommunikation inletts och fortskridit, antogs genom lagdekret nr 545 av den 23 oktober 1996 av republikens president brådskande bestämmelser för att den nationella rättsordningen skulle anpassas till gemenskapsrätten och särskilt till direktiv 96/19/EG. Bestämmelserna antogs efter den italienska lagstiftarens ändringar genom lag nr 650 av den 26 december 1996.

10. Genom de nya reglerna togs ensamrätter och särskilda rättigheter bort. Alla företag tillerkändes även rätt att tillhandahålla teletjänster och installera telenät, dock på villkor att de erhållit tillstånd av myndigheterna, vilket inte påverkade de lagstadgade koncessionerna. Genom artikel 4 i lag nr 249 av den 31 juli 1997 om myndigheten för säkerställande av kommunikationerna och av bestämmelserna avseende tele-, radio- och TV-systemen, bekräftades att teletjänsterna var föremål för licenser och auktorisationer.

11. Denna anpassning av den italienska rättsordningen till gemenskapsrättens krav genomfördes, enligt ovan redovisade principer, genom presidentdekret nr 318 av den 19 september 1997. Förfarandet för att erhålla allmänna auktorisationer och individuella tillstånd regleras genom artikel 6, vars punkter 5, 20 och 21 innehåller bestämmelser om statens uppbörd av avgifter:

"5. den avgift som företagen skall erlägga för det allmänna tillståndsförfarandet skall endast täcka de administrativa kostnaderna som har samband med utredning, kontroll av hur tjänsterna tillhandahålls och uppfyllande av de villkor som har föreskrivits för tillståndet ... ."

"20. Utan att det påverkar de ekonomiska bidragen för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster enligt artikel 3, syftar de avgifter företagen åläggs att betala med anledning av förfarandet rörande individuella tillstånd, endast till att täcka de administrativa kostnader som har samband med utredningen av ärendet, kontrollen av hur tjänsterna tillhandahålls och uppfyllandet av de villkor som föreskrivs i tillstånden ... ."

"21. När det gäller användning av knappa resurser, har myndigheten rätt att ta ut avgifter som även syftar till att säkerställa ett optimalt utnyttjande av dessa resurser, med hänsyn till deras kommersiella aspekter. Dessa bidrag skall vara icke-diskriminerande och särskild hänsyn skall tas till behovet av att främja utvecklingen av innovativa tjänster och konkurrens ... ."

Avgiftens storlek fastställs i dessa tre fall av den myndighet som anges i ovannämnda lag nr 249 av den 31 juli 1997 genom ett särskilt beslut som offentliggörs i enlighet med gällande lagstiftning och artikel 19.3 b i nämnda lag.

12. Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica beslutade den 5 februari 1998, genom ett dekret som antogs med stöd av artikel 6 i presidentdekret nr 318 från år 1997, att innehavaren av ett individuellt tillstånd är skyldig att till statskassan betala: a) en avgift för täckande av kostnader för utredning och utfärdande av tillståndet som skall erläggas vid ansökningstillfället, b) en avgift för kontroller och granskningar som skall erläggas årligen, c) en avgift för utnyttjandet av knappa resurser som även den skall erläggas årligen och d) en likaledes årlig avgift för tilldelning av numrering som krävs för att bedriva verksamheten.

13. I lag nr 448 av den 23 december 1998 om åtgärder avseende de allmänna finanserna för stabilisering och utveckling (1999 års finanslag) bekräftas i artikel 20.3 att artikel 188 i post- och teletjänstlagen från och med den 1 januari 1999 inte är tillämplig på företag som tillhandahåller tjänster av allmänintresse på den berörda marknaden. I andra stycket föreskrivs dock "en avgift avseende installation och utrustning av de allmänna telenäten, tillhandahållande till allmänheten av rösttelefonitjänster, mobilkommunikationstjänster och personkommunikationstjänster", som beräknas som en viss procent av faktureringen avseende samtliga teletjänster föregående år.

14. Tillämpningsbestämmelser för ovanstående regler fastställdes av Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica genom dekret av den 21 mars 2000.

15. Artikel 1 i dessa bestämmelser har följande lydelse:

"1. ... innehavare av tillstånd avseende installation och utrustning av de allmänna telenäten, tillhandahållande till allmänheten av rösttelefonitjänster, mobilkommunikationstjänster och personkommunikationstjänster skall erlägga en avgift som fastställs i artikel 20.2 i lag nr 448 av den 23 december 1998 under de år och till de belopp som anges i nämnda punkt.

2. Denna avgift gäller installation och utrustning av de allmänna telenäten samt tillhandahållande av rösttelefonitjänster, mobilkommunikationstjänster och personkommunikationstjänster till allmänheten."

16. Artikel 2.1 har följande lydelse:

"För att fastställa avgiften avses med fakturering ... den omsättning som anges i artikel 20 i presidentdekret nr 663 av den 26 oktober 1972. Faktureringen avser enbart den avgiftsbelagda verksamheten."

II - Bakgrund till tvisterna vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

17. Albacom och Infostrada är två italienska företag som innehar individuella tillstånd att tillhandahålla teletjänster och som i denna egenskap skall erlägga den avgift som föreskrivs i artikel 20.2 i lag nr 448 av år 1998. Under räkenskapsåret 1999 betalade de det belopp som motsvarade avgiften, med förbehåll för deras eventuella rätt till återbetalning.

18. De två företagen har ifrågasatt ministerdekretet av den 21 mars 2000 genom varsin ansökan riktad till republikens president, i vilka de har åberopat artikel 11 i direktivet och gjort gällande att artikel 20.2 i lag nr 448 inte skall tillämpas på dem eller, i andra hand, att domstolen skall tillfrågas om den korrekta tolkningen av gemenskapsbestämmelserna.

19. Inom ramen för handläggningen av dessa särskilda rättsprövningar har den minister som utfärdade det ifrågasatta dekretet begärt ett yttrande från Consiglio di Stato.

20. Innan denna avger sitt yttrande har nämnda rådgivande organ beslutat att vilandeförklara handläggningen av ärendena och ställa två likalydande frågor till domstolen:

"Kan medlemsstaterna enligt direktiv 97/13/EG ålägga företag med tillstånd eller auktorisation att bedriva telekommunikationsverksamhet att erlägga annan och ytterligare ekonomisk ersättning, oavsett vad denna kallas, än sådan ersättning som tillåts enligt direktivet?"

III - Förfarandet vid domstolen

21. Genom beslut av den 12 september 2001 beslutade domstolens ordförande att förena de två målen med hänsyn till den objektiva kopplingen dem emellan.

22. Kommissionen, den italienska regeringen och svarandeföretagen i de nationella tvisterna har inkommit med skriftliga yttranden inom den frist som föreskrivs i artikel 20 i EG-stadgan för domstolen.

23. Ombuden för dem som ingivit skriftliga yttranden infann sig vid förhandlingen som hölls den 21 november 2002 för att framföra muntliga yttranden.

IV - Bedömning av tolkningsfrågan

A - Avgränsning av resonemanget

24. Den hänskjutande domstolen har inte angivit vilken bestämmelse i direktivet som domstolens begäran om tolkning avser. Av de faktiska omständigheter som ligger till grund för de tvister som har givit upphov till frågan, framgår dock att frågan avser artikel 11, i vilken gemenskapslagstiftaren begränsar medlemsstaternas rätt att ta ut avgifter av företag som innehar individuella tillstånd på telekommunikationsområdet.

25. Kommissionen och Infostrada har inriktat hela sin argumentation på att visa att de italienska bestämmelserna strider mot nämnda artikel 11 och begärt att domstolen skall fastställa detta.

26. Det bör framhållas att den behörighet att meddela förhandsavgöranden som följer av artikel 234 EG avser tolkningen eller, i tillämpliga fall, prövningen av giltigheten hos bestämmelserna i den gemenskapsrätt som utgör dess materiella tillämpningsområde. Domstolen kan inte uttala sig om nationella rättsregler eller dessas förenlighet med gemenskapsrätten. Denna uppgift ankommer på medlemsstaternas domstolar, sedan deras frågor har besvarats genom förhandsavgörandet.

B - De avgifter som behandlas i artiklarna 6 och 11 i direktivet

27. Som kommissionen helt riktigt har påpekat är de båda bestämmelserna avvikande i direktivet. De två artiklarna innehåller avgiftsregler införda i en text av processuell karaktär som, vilket jag har påpekat, syftar till att främja en fullständig avreglering av telekommunikationsmarknaden. För att nå detta mål är det nödvändigt att undanröja hinder för nya operatörers tillträde till marknaden inom en gemensam ram som medlemsstaternas rättsordningar bör anslutas till i syfte att utveckla informationssamhället.

28. Dessa bestämmelser är av skattekaraktär och skall tolkas i linje med nämnda syfte. De avgifter som tas ut av telekommunikationsföretagen i samband med auktorisationsförfarandena skall inte avskräcka dem från att etablera sig på marknaden och skall därför följa kriterier för objektivitet, icke-diskriminering och insyn.

29. Även om innehållet i artiklarna 6 och 11 till synes är likartat har de dock olika räckvidd, eftersom de används inom olika system.

30. De allmänna auktorisationerna är i förväg definierade tillstånd av generisk karaktär, enligt vilka företagen kan agera på teletjänstmarknaden utan att behöva ett uttryckligt beslut från det behöriga organet, men kan underkastas en eventuell senare kontroll.

31. Individuella tillstånd är däremot särskilda tillstånd för innehavarna att bedriva verksamhet, som kräver ett beslut från myndigheten efter ett ad hoc-förfarande.

32. Dessa skillnader är orsaken till att medan det i artikel 6 talas om att "täcka de administrativa kostnaderna i samband med utfärdande, handläggning, kontroll och tillsyn av det förfarande för allmän auktorisation som är tillämpligt", avser artikel 11.1 kostnader av samma slag i samband med "utfärdande, handläggning, kontroll och tillsyn av de tillämpliga individuella tillstånden". Därför krävs det enligt den andra bestämmelsen att avgiften för ett individuellt tillstånd skall stå i proportion till det utförda arbetet, ett klargörande som inte förekommer vid regleringen av avgifterna avseende de allmänna auktorisationerna.

33. Artiklarna 6 och 11.1 i direktivet avser således olika avgifter som oberoende av hur de betecknas är av ersättnings- och skatteliknande karaktär, eftersom de skall utgöra en motprestation för en administrativ handling eller tjänst som rör den skattskyldige. Med hänsyn till prestationens annorlunda karaktär är dock det avgiftsbelopp som avses i den första av de nämnda bestämmelserna avsedd att ospecifikt täcka kostnaderna för "det förfarande för allmän auktorisation som är tillämpligt", medan avgiften för de individuella tillstånden endast skall täcka de administrativa kostnaderna i samband med utfärdande, handläggning, kontroll och tillsyn av de tillämpliga individuella tillstånden.

34. I artikel 11.2 avses en avgift som helt saknar inslag av motprestation och i stället är av skattekaraktär, även om den är av speciell karaktär.

35. Genom ovanstående överväganden erhålls en mall för bedömningen av den bestämmelse vars tolkning Consiglio di Stato har efterfrågat.

C - Bedömningen av artikel 11 i direktivet

1. "Taxan" för individuella tillstånd.

36. Den avgiftsgrundande händelsen är förfarandet för utfärdande eller för handläggning, kontroll eller tillsyn av tillståndet.

37. Dess enda syfte är att täcka de kostnader som uppkommer i samband med handläggningen av dessa administrativa förfaranden. Kommissionen har helt korrekt påpekat att uppbörden av denna avgift inte syftar till att finansiera andra verksamheter hos det organ som svarar för att bevilja tillstånden och övervakningen av dessa.

38. Avgiftsbeloppet skall stå i proportion till det arbete som utförts för att åstadkomma den avgiftsgrundande händelsen. Således skall beloppet, oberoende av dess storlek, fastställas med utgångspunkt från de uppkomna kostnaderna, som det under inga omständigheter får överskrida. Detta följer av ersättningskaraktären; ett överskott skulle omvandla beloppet till en pålaga av skattekaraktär.

39. Principerna om objektivitet, icke-diskriminering och insyn styr fastställelsen av avgiften, som skall offentliggöras på ett tillräckligt specificerat sätt.

2. "Skatten" avseende användningen av knappa resurser

40. Ovanstående principer är även tillämpliga på pålagan av skattekaraktär i artikel 11.2 i direktivet.

41. Ett av områdena för de individuella tillstånden avser knappa resurser, ett begrepp som i motsats till vad den italienska regeringen har gjort gällande skall definieras med utgångspunkt från gemenskapsrätten. Enligt bestämmelserna i direktivet utgör radiofrekvenser och nummer sådana resurser. För att garantera en optimal användning av dessa är det således logiskt att gemenskapslagstiftaren tillåter medlemsstaterna att påföra innehavarna av dessa speciella tillstånd en avgift.

42. Karaktären hos denna pålaga är som jag har påpekat en helt annan än hos den "taxa" som föreskrivs i artikel 11.1, eftersom den inte har till syfte att täcka de administrativa kostnaderna i samband med utfärdande och tillsyn av dessa tillstånd, utan dessa knappa resurser skall användas på bästa sätt och "utvecklingen av innovativa tjänster och konkurrens" skall främjas.

43. De tre nämnda principerna om objektivitet, icke-diskriminering och insyn, liksom direktivets syfte att öppna marknaderna för alla operatörer och att inte ålägga fler begränsningar eller belastningar än vad som är absolut nödvändigt innebär ett krav på att kostnadstypen och pålagans belopp inte når en nivå som avskräcker nya konkurrenter eller introduktionen av nya teletjänster.

D - Förbudet mot andra avgifter än dem som föreskrivs i artikel 11

44. Så kommer jag till kärnpunkten i den fråga som har ställts av Consiglio di Stato. Utgör artikel 11 i direktivet ett hinder för medlemsstaterna att ålägga innehavare av individuella tillstånd andra avgifter än dem som avses i artikeln?

45. Svaret är enligt min uppfattning jakande. För det första tillåter bestämmelsens ordalydelse tolkningen att det i artikel 11 föreskrivs en begränsning av medlemsstaternas ekonomiska och skattemässiga suveränitet, eftersom de inte får ta ut andra avgifter än dem som föreskrivs i bestämmelsen med anledning av förfarandena i samband med individuella tillstånd inom området för teletjänster. Om varje avgift som åläggs företagen inom ramen för auktorisationsförfarandena "endast [skall vara] avsedda" att täcka motsvarande administrativa kostnader, kan de inte åläggas andra avgifter som tjänar ett annat syfte.

46. De ändamålsenliga och systematiska tolkningskriterierna pekar i samma riktning.

47. Jag har redan påpekat att den harmonisering som eftersträvas genom direktivet innebär en fullständig avreglering av marknaden för teletjänster och ett undanröjande av hinder för nya operatörer att få tillträde till marknaden (principen favor libertatis). De hinder som direktivet skall undanröja är inte bara de formella och synbara, som det allmänna kravet på tillstånd och auktorisationer i förväg för att bedriva verksamhet på marknaden i fråga, utan även materiella sådana som, i olika omfattning, kan förhindra att syftet uppnås på ett tillfredsställande sätt.

48. Det är således logiskt att innehavare av individuella tillstånd inom sektorn för teletjänster inte enbart i denna egenskap åläggs andra pålagor än dem som anges i artikel 11 i direktivet: en taxa som skall täcka kostnaderna för att utfärda tillståndet eller, i tillämpliga fall, för dess handläggning, kontroll och tillsyn och en skatt som garanterar en optimal användning av knappa resurser. Även bestämmelsens rubrik stöder denna tolkning: "Avgifter och kostnader för individuella tillstånd".

49. En annan tolkning skulle äventyra bestämmelsens "ändamålsenliga verkan". Om medlemsstaterna vid sidan av de pålagor som är tillåtna enligt artikel 11 i direktivet hade rätt att ålägga företag som är innehavare av individuella tillstånd inom sektorn för teletjänster andra pålagor enbart på grund av att de är innehavare av dessa tillstånd och att de är operatörer på marknaden, skulle gemenskapsbestämmelsens syfte kunna förfuskas.

50. Vid en noggrann läsning av artikel 11.1 jämförd med artikel 11.2 noterar man dessutom att detta var lagstiftarens avsikt. Om varje avgift i samband med auktorisationsförfarandet endast skall syfta till att täcka administrativa kostnader i samband med handläggningen (punkt 1) och det, endast i undantagsfall, är möjligt att ålägga innehavare av individuella tillstånd en annan pålaga av skattekaraktär när de använder knappa resurser (punkt 2), är det nämligen uppenbart att syftet med direktivet är att telebolag som givits befogenheter genom en auktorisation av denna typ inte på grund av denna omständighet skall påföras andra pålagor.

51. Syftet med artikel 11 i direktivet är att harmonisera de kostnader som medlemsstaterna kan låta innehavare av individuella tillstånd att bedriva verksamhet inom sektorn för teletjänster betala. Grunden för denna nödvändiga ordning återfinns i artikel 2 EG, så till vida att skillnaderna mellan skattelagstiftningarna kan göra det svårare att nå de angivna målen. En skattemässig harmonisering är inte ett ändamål för Europeiska unionen, utan ett medel för att skapa den. Skillnaden mellan medlemsstaterna i fråga om behandlingen i form av påförande av pålagor på grund av en och samma skattegrundande händelse kan förorsaka en betydande snedvridning av konkurrensen och påverka den fria rörligheten för personer, kapital och varor samt friheten att tillhandahålla tjänster.

52. Sammanfattningsvis skulle den gemensamma ramen för allmänna auktorisationer och individuella tillstånd som skall införas genom direktivet omintetgöras om medlemsstaterna medgavs frihet i fråga om de avgifter som företagen inom sektorn skall erlägga. Om gemenskapslagstiftaren har infört bestämmelser i direktivet som i princip faller utanför dess område beror det på att denne anser att harmoniseringsprocessen skall omfatta även dessa frågor.

53. Den tolkning som jag föreslår stöds av 2002 års "auktorisationsdirektiv", som har ersatt direktiv 97/13/EG, genom att det däri föreskrivs att systemen för administrativa taxor och avgifter för användning av radiofrekvenser och nummer inte får leda till snedvridning av konkurrensen eller medföra hinder för inträde på marknaden, vilket innebär att innehavarna av auktorisationer och tillstånd ("nyttjanderätter" med den nya terminologin) inte som sådana kan åläggas andra kostnader än dem som föreskrivs i gemenskapsbestämmelsen.

V - Förslag till avgörande

54. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall besvara de tolkningsfrågor som har ställts av Consiglio di Stato på följande sätt:

Rådets direktiv 97/13/EG av den 10 april 1997 om gemensamma ramar för allmän auktorisation och individuella tillstånd på teletjänstområdet utgör hinder för att medlemsstaterna påför företag som är innehavare av individuella tillstånd andra och ytterligare pålagor än dem som föreskrivs i artikel 11 enbart på grund av detta innehav.