Mål T‑86/11

Nadiany Bamba

mot

Europeiska unionens råd

”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder som vidtagits mot bakgrund av situationen i Elfenbenskusten – Frysning av penningmedel – Motiveringsskyldighet”

Sammanfattning av domen

1. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd

(Artikel 296 FEUF; rådets förordning nr 560/2005, i dess lydelse enligt bilaga IA till förordning nr 25/2011; rådets beslut 2010/656, i dess lydelse enligt bilaga II till beslut 2011/18)

2. Grundläggande rättigheter – Rätten till försvar – Rätt att på ett ändamålsenligt sätt kunna väcka talan – Räckvidd

(Rådets förordning nr 560/2005, i dess lydelse enligt bilaga IA till förordning nr 25/2011; rådets beslut nr 2010/656, i dess lydelse enligt bilaga II till beslut 2011/18)

3. Talan om ogiltigförklaring – Dom om ogiltigförklaring – Verkningar

(Artikel 264 andra stycket FEUF och artikel 280 FEUF; domstolens stadga, artiklarna 56 första stycket och 60 andra stycket; rådets förordning nr 560/2005, i dess lydelse enligt förordning nr 25/2011; rådets beslut 2010/656, i dess lydelse enligt beslut 2011/18)

1. Motiveringsskyldigheten följer av principen om iakttagande av rätten till försvar. Skyldigheten att motivera ett beslut som går någon emot syftar således till att dels ge den som berörs av en sådan rättsakt tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad, eller om den eventuellt är behäftad med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet.

Domstolsprövningen måste särskilt kunna omfatta lagenligheten av de skäl som ligger till grund för införandet av namnet på en person eller enhet i den förteckning som återfinns i bilaga II till beslut 2010/656 om förlängning av restriktiva åtgärder mot Elfenbenskusten och bilaga IA till förordning nr 560/2005 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter mot bakgrund av situationen i Elfenbenskusten, och som medför att det vidtas restriktiva åtgärder gentemot den berörde. För att domstolsprövningen ska vara effektiv i det föreliggande fallet krävs att den aktuella unionsmyndigheten är skyldig att, i så stor utsträckning som möjligt, upplysa den berörda personen eller den berörda enheten om dessa skäl, antingen vid den tidpunkt när beslutet om uppförande på förteckningen fattas eller, i vart fall, så snart som möjligt efter det att detta beslut har fattats, i syfte att göra det möjligt för den berörda personen eller enheten att inom föreskriven tid utöva sin rätt att väcka talan. Då den berörde inte har rätt att höras innan ett initialt beslut om frysning av penningmedel antas är det extra viktigt att motiveringsskyldigheten respekteras då den utgör dennes enda garanti för att, åtminstone sedan beslutet väl antagits, på ett ändamålsenligt sätt kunna använda de rättsmedel som står till hans förfogande för att bestrida beslutets lagenlighet.

I beslut 2010/656 och förordning nr 560/2005 föreskrivs att personer, enheter och organisationer som är föremål för restriktiva åtgärder ska meddelas skälen till att de uppförts på förteckningarna i bilaga II till nämnda beslut respektive bilaga IA till nämnda förordning.

Motiveringen till en av rådet antagen rättsakt, genom vilken dylika åtgärder införs, ska i princip inte bara behandla de legala förutsättningarna för tillämpningen av denna rättsakt, utan även de specifika och konkreta skäl som föranlett rådet att inom ramen för dess utrymme för skönsmässig bedömning anse att den berörda personen ska bli föremål för dessa åtgärder. Rådet har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller vilka omständigheter som ska beaktas inför antagandet eller vidmakthållandet av en åtgärd avseende frysning av penningmedel. Det kan således inte krävas att rådet i mera specifika ordalag ska ange på vilket sätt frysning av en persons penningmedel konkret bidrar till att bekämpa försöken att hindra processen för fred och nationell försoning eller att rådet ska tillhandahålla bevis för att visa att den berörda personen skulle kunna använda penningmedlen för att försöka hindra processen i framtiden.

Vaga och allmänna överväganden, såsom uppgiften att den angivna personen är direktör i Cyclonekoncernen och redaktör för dagstidningen Le temps, utgör emellertid inte omständigheter som kan utgöra en tillräcklig och specifik motivering till de åtgärder som vidtagits mot denna person. Det går nämligen inte att av denna uppgift förstå på vilket sätt den aktuella personen har försökt att hindra freds- och försoningsprocessen genom offentlig anstiftan till hat och våld samt genom att delta i desinformationskampanjer i samband med presidentvalet år 2010.

(se punkterna 38–40, 42, 47, 48, 51 och 52)

2. De restriktiva åtgärder som vidtagits mot en person på grund av att vederbörande finns med i den förteckning som återfinns i bilaga II till beslut 2010/656 om förlängning av restriktiva åtgärder mot Elfenbenskusten och i bilaga IA till förordning nr 560/2005 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter mot bakgrund av situationen i Elfenbenskusten, utgör inte straffrättsliga påföljder och innebär inte någon sådan anklagelse.

Argumentet att det i ett sådant beslut och en sådan förordning inte föreskrivs att de berörda personerna ska underrättas om innebörden av och grunden för anklagelserna mot dem ska således lämnas utan avseende, då det grundas på antagandet att de restriktiva åtgärder som är aktuella i ett sådant fall är av straffrättslig art och att artikel 6.3 a i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna är tillämplig. Denna bestämmelse, enligt vilken var och en som blivit anklagad för brott har rätt att utan dröjsmål, på ett språk som han förstår, också i detalj, underrättas om innebörden av och grunden för anklagelsen mot honom, äger endast tillämpning på straffrättens område.

(se punkt 43)

3. I artikel 60 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol föreskrivs det att ett avgörande av tribunalen varigenom en förordning förklaras ogiltig, med avvikelse från artikel 280 FEUF, ska gälla först efter utgången av den överklagandetid som anges i artikel 56 första stycket i stadgan eller, om ett överklagande har skett, inom den tiden, efter det att överklagandet har ogillats. Rådet förfogar således över en period om två månader, förlängd med tio dagar med hänsyn till avstånd, beräknad från delgivningen av en dom från tribunalen – genom vilken en förordning om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter mot bakgrund av situationen i Elfenbenskusten ogiltigförklaras, i den mån den berör en sökande – för att rätta till det åsidosättande som konstaterats, i förekommande fall genom att vidta en ny restriktiv åtgärd gentemot sökanden.

Dessutom är artikel 264 andra stycket FEUF, enligt vilken tribunalen, om den anser det nödvändigt, får ange vilka verkningar av en ogiltigförklarad förordning som ska betraktas som bestående, analogivis tillämplig även på ett beslut, när det finns viktiga rättssäkerhetshänsyn, som kan jämföras med dem som gör sig gällande vid ogiltigförklaring av vissa förordningar, som motiverar att unionsdomstolen använder sig av den befogenhet som artikel 264 andra stycket FEUF ger den på detta område.

Eftersom det är samma åtgärder som ska vidtas mot sökanden enligt både förordning nr 25/2011 om ändring av förordning nr 560/2005 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter mot bakgrund av situationen i Elfenbenskusten, och beslut 2011/18 om ändring av rådets beslut 2010/656 om förlängning av restriktiva åtgärder mot Elfenbenskusten, skulle det kunna leda till allvarliga rättssäkerhetsproblem om ogiltighetsförklaringarna av dessa två rättsakter – vilka båda ogiltigförklarats, i den mån de berör en och samma sökande, genom en och samma dom från tribunalen – inte började gälla samma dag. Verkningarna av beslut 2011/18 ska därför bestå, i den del det rör sökanden, till dess att ogiltigförklaringen av förordning nr 25/2011 börjar gälla.

(se punkterna 58 och 59)

TRIBUNALENS DOM (femte avdelningen i utökad sammansättning)

den 8 juni 2011 *

”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder som vidtagits mot bakgrund av situationen i Elfenbenskusten – Frysning av penningmedel – Motiveringsskyldighet”

I mål T‑86/11,

Nadiany Bamba, Abidjan (Elfenbenskusten), företrädd av advokaterna P. Haïk och J. Laffont,

sökande,

mot

Europeiska unionens råd, företrätt av B. Driessen och A. Vitro, båda i egenskap av ombud,

svarande,

med stöd av

Europeiska kommissionen, företrädd av E. Cujo och M. Konstantinidis, båda i egenskap av ombud,

intervenient,

angående en talan om ogiltigförklaring av dels rådets beslut 2011/18/Gusp av den 14 januari 2011 om ändring av rådets beslut 2010/656/Gusp om förlängning av restriktiva åtgärder mot Elfenbenskusten (EUT L 11, s. 36), dels rådets förordning (EU) nr 25/2011 av den 14 januari 2011 om ändring av förordning (EG) nr 560/2005 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter mot bakgrund av situationen i Elfenbenskusten (EUT L 11, s. 1), i den del de rör sökanden,

meddelar

TRIBUNALEN (femte avdelningen i utökad sammansättning)

sammansatt av ordföranden S. Papasavvas (referent) samt domarna V. Vadapalas, K. Jürimäe, K. O’Higgins och M. van der Woude,

justitiesekreterare: handläggaren T. Weiler,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 24 maj 2011,

följande

Dom

Bakgrund till tvisten

1 Sökanden, Nadiany Bamba, är medborgare i Republiken Elfenbenskusten.

2 Den 15 november 2004 antog Förenta nationernas säkerhetsråd resolution 1572 (2004). Säkerhetsrådet slog i resolutionen fast att situationen i Elfenbenskusten alltjämt äventyrade internationell fred och säkerhet i regionen och beslutade att vidta vissa restriktiva åtgärder gentemot detta land.

3 Genom artikel 14 i resolution 1572 (2004) införs en kommitté (nedan kallad sanktionskommittén) som särskilt har till uppgift att ange personer och enheter som ska bli föremål för de restriktiva åtgärder, i form av reserestriktioner och frysning av penningmedel, andra finansiella tillgångar och ekonomiska resurser, som ska vidtas enligt punkterna 9 och 11 i resolutionen, och att uppdatera denna förteckning. Sanktionskommittén har aldrig angett att sökanden ska bli föremål för sådana åtgärder.

4 Europeiska unionens råd ansåg att det krävdes insatser av Europeiska gemenskapen för att genomföra resolution 1572 (2004). Rådet antog därför den 13 december 2004 gemensam ståndpunkt 2004/852/Gusp om restriktiva åtgärder mot Elfenbenskusten (EUT L 368, s. 50).

5 Då rådet ansåg att det var nödvändigt att gemenskapen vidtog åtgärder för att genomföra de åtgärder som anges i gemensam ståndpunkt 2004/852, antog rådet förordning (EG) nr 560/2005 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter mot bakgrund av situationen i Elfenbenskusten (EUT L 95, s. 1).

6 Gemensam ståndpunkt 2004/852 förlängdes och ändrades senast genom rådets gemensamma ståndpunkt 2008/873/Gusp av den 18 november 2008 om förlängning av de restriktiva åtgärderna mot Elfenbenskusten (EUT L 308, s. 52) innan den upphävdes och ersattes av rådets beslut 2010/656/Gusp av den 29 oktober 2010 om förlängning av restriktiva åtgärder mot Elfenbenskusten (EUT L 285, s. 28).

7 Den 31 oktober och den 28 november 2010 hölls val för att utse Republiken Elfenbenskustens president.

8 Den 3 december 2010 bekräftade Förenta nationernas generalsekreterares särskilda representant i Elfenbenskusten det slutliga resultatet av den andra omgången av presidentvalet, såsom det tillkännagetts av ordföranden för den oavhängiga valkommissionen den 2 december 2010. Enligt detta resultat hade Alassane Ouattara vunnit presidentvalet.

9 Den 13 december 2010 betonade rådet vikten av presidentvalet den 31 oktober och den 28 november 2010 för att återupprätta fred och stabilitet i Elfenbenskusten och konstaterade att den självständiga vilja som uttryckts av det ivorianska folket ovillkorligen måste respekteras. Rådet noterade även Förenta nationernas generalsekreterares slutsatser inom ramen för uppdraget att bekräfta valresultatet och gratulerade Alassane Ouattara till att ha blivit vald till Republiken Elfenbenskustens president.

10 Den 17 december 2010 uppmanade Europeiska rådet samtliga ivorianska ledare, såväl civila som militära, att underställa sig den demokratiskt valde presidenten, Alassan Ouattara, om de inte redan hade gjort det. Rådet bekräftade att Europeiska unionen hade för avsikt att vidta riktade sanktioner mot dem som inte respekterade den självständiga vilja som det ivorianska folket hade uttryckt.

11 För att införa restriktiva åtgärder, i form av reserestriktioner, mot vissa personer som, trots att de inte angetts av Förenta nationernas säkerhetsråd eller sanktionskommittén, ändå hindrar processen för fred och nationell försoning i Elfenbenskusten, i synnerhet dem som hotar ett korrekt genomförande av valprocessen, antog rådet beslut 2010/801/Gusp av den 22 december 2010 om ändring av beslut 2010/656 (EUT L 341, s. 45). Förteckningen över dessa personer återfinns i bilaga II till beslut 2010/656.

12 Artikel 4.1 i beslut 2010/656, i dess lydelse enligt beslut 2010/801, har följande lydelse:

”Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra inresa till eller transitering genom sitt territorium av

a) personer som avses i bilaga I, vilka förtecknats av sanktionskommittén[,]

b) personer som avses i bilaga II, men som inte är införda i den förteckning som återfinns i bilaga I, och som hindrar processen för fred och nationell försoning och i synnerhet de som hotar det korrekta slutresultatet av valet.”

13 Den 11 januari 2011 antog rådet beslut 2011/17/Gusp om ändring av beslut 2010/656 (EUT L 11, s. 31) för att, med anledning av den allvarliga situationen i Elfenbenskusten, uppta fler personer i den förteckning över personer som avses i bilaga II till beslut 2010/656.

14 Den 14 januari 2011 antog rådet, med anledning av den allvarliga situationen i Elfenbenskusten, beslut 2011/18/Gusp om ändring av beslut 2010/656 (EUT L 11, s. 36) (nedan kallat det angripna beslutet) i syfte att införa ytterligare restriktiva åtgärder, särskilt frysning av penningmedel, gentemot personer som avses i bilaga II till beslut 2010/656 och för att ändra denna förteckning.

15 Artikel 5.1 och 5.2 i beslut 2010/656 har, efter ändring genom det överklagade beslutet, följande lydelse:

”1. Alla penningmedel och ekonomiska resurser som ägs eller kontrolleras direkt eller indirekt av

a) de personer som avses i bilaga I som förtecknats av sanktionskommittén … eller som innehas av enheter som ägs eller kontrolleras direkt eller indirekt av dem eller av personer som agerar på deras vägnar eller på deras uppdrag och som förtecknats av sanktionskommittén,

b) de personer eller enheter som avses i bilaga II men som inte är införda i den förteckning som återfinns i bilaga I, och som hindrar processen för fred och nationell försoning och i synnerhet de som utgör ett hot mot det korrekta resultatet av valprocessen, eller som innehas av enheter som ägs eller kontrolleras direkt eller indirekt av dem eller av personer som agerar på deras vägnar eller på deras uppdrag,

ska frysas.

2. Inga penningmedel, finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt göras tillgängliga för, eller utnyttjas till gagn för, de personer eller enheter som avses i punkt 1.”

16 Med tanke på det konkreta hot mot internationell fred och säkerhet som situationen i Elfenbenskusten utgjorde och för att kunna säkerställa samstämmighet med förfarandet för att ändra och se över bilagorna I och II till beslut 2010/656, antog rådet den 14 januari 2011 förordning (EU) nr 25/2011 om ändring av förordning nr 560/2005 (EUT L 11, s. 1) (nedan kallad den angripna förordningen).

17 Artikel 2 i förordning nr 560/2005 har, efter ändring genom den angripna förordningen, följande lydelse:

”1. Alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av de fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som förtecknas i bilaga I eller i bilaga IA ska frysas.

2. Inga tillgångar eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt ställas till förfogande för, eller göras tillgängliga till förmån för, de fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som förtecknas i bilaga I eller i bilaga IA.

3. Det ska vara förbjudet att medvetet och avsiktligt delta i verksamhet vars syfte eller verkan är att direkt eller indirekt kringgå de åtgärder som avses i punkterna 1 och 2.

4. Bilaga I ska omfatta de fysiska och juridiska personer, enheter och organ som avses i artikel 5.1 a i beslut [2010/656], i dess ändrade lydelse.

5. Bilaga IA ska omfatta de fysiska och juridiska personer, enheter och organ som avses i artikel 5.1 b i beslut [2010/656], i dess ändrade lydelse.”

18 Genom det angripna beslutet och den angripna förordningen (nedan tillsammans kallade de angripna rättsakterna) ändrade rådet förteckningen över personer som är föremål för restriktiva åtgärder och som är upptagna i bilaga II till beslut 2010/656 och i bilaga IA till förordning nr 560/2005. I samband härmed fördes sökandens namn för första gången in i punkt 6 i tabell A (Personer) i var och en av de nämnda bilagorna. Som skäl för detta angavs följande: ”Direktör för Cyclonegruppen som ger ut tidningen Le temps: har hindrat freds- och försoningsprocessen genom offentlig anstiftan till hat och våld och genom att delta i desinformationskampanjer i samband med presidentvalet 2010.”

19 Den 18 januari 2011 offentliggjorde rådet ett meddelande till de personer och enheter som de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2010/656 och förordning nr 560/2005 (EUT C 14, s. 8) är tillämpliga på. I meddelandet erinrade rådet om att det hade beslutat att de personer och enheter som anges i bilaga II till beslut 2010/656, i dess lydelse enligt det angripna beslutet, och i bilaga IA till förordning nr 560/2005, i dess lydelse enligt den angripna förordningen, skulle föras upp på förteckningarna över de personer som omfattas av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i dessa rättsakter. De berörda personerna och enheterna uppmärksammades även på möjligheten att vända sig till de behöriga myndigheterna i medlemsstaten i fråga med en ansökan om tillstånd att få använda frysta penningmedel för grundläggande behov eller särskilda betalningar. I meddelandet anges vidare att dessa personer och enheter får ge in en ansökan till rådet om omprövning av beslutet att föra upp dem på de aktuella förteckningarna. Rådet erinrade slutligen om möjligheten att väcka talan mot rådets beslut vid tribunalen.

20 Den 31 januari 2011 antog rådet beslut 2011/71/Gusp om ändring av beslut 2010/656 (EUT L 28, s. 60) och genomförandeförordning (EU) nr 85/2011 om genomförande av förordning nr 560/2005 (EUT L 28, s. 32), genom vilka rådet bland annat förde upp ytterligare personer och enheter på den förteckning över personer och enheter som återfinns i bilaga IA till förordning nr 560/2005.

21 Den 2 februari 2011 offentliggjorde rådet ett nytt meddelande till de personer och enheter som de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2010/656 och förordning nr 560/2005 är tillämpliga på (EUT C 33, s. 16), i vilket de berörda personerna gavs samma information som i meddelandet av den 18 januari 2011.

22 Den 6 april 2011 antog rådet beslut 2011/221/Gusp om ändring av beslut 2010/656 (EUT L 93, s. 20) och förordning (EU) nr 330/2011 om ändring av förordning nr 560/2005 (EUT L 93, s. 10), genom vilka rådet bland annat införde ytterligare restriktiva åtgärder och ändrade de förteckningar över personer och enheter som återfinns i bilagorna I och II till beslut 2010/656 och i bilagorna I och IA till förordning nr 560/2005.

23 Den 7 april 2011 offentliggjorde rådet två meddelanden till de personer som omfattas av restriktiva åtgärder enligt beslut 2010/656, ändrat genom beslut 2011/221, och förordning nr 560/2005, ändrad genom förordning nr 330/2011 (EUT C 108, sidorna 2 och 4).

24 Den 8 april 2011 antog rådet genomförandebeslut 2011/230/Gusp om genomförande av beslut 2010/656 (EUT L 97, s. 46) och genomförandeförordning (EU) nr 348/2011 om genomförande av förordning nr 560/2005 (EUT L 97, s. 1), genom vilka rådet strök fyra enheter från förteckningarna i bilaga II till beslut 2010/656 och i bilaga IA till förordning nr 560/2005.

25 Den 29 april 2011 antog rådet genomförandebeslut 2011/261/Gusp om genomförande av beslut 2010/656 (EUT L 111, s. 17) och genomförandeförordning (EU) nr 419/2011 om genomförande av förordning nr 560/2005 (EUT L 111, s. 1), genom vilka rådet strök sex enheter från förteckningarna i bilaga II till beslut 2010/656 och i bilaga IA till förordning nr 560/2005.

Förfarandet och parternas yrkanden

26 Sökanden väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 14 februari 2011.

27 Europeiska kommissionen ansökte genom handling som inkom till tribunalens kansli den 14 februari 2011 om skyndsam handläggning av målet i enlighet med artikel 76a i tribunalens rättegångsregler.

28 Tribunalen (femte avdelningen) biföll i beslut av den 3 mars 2011 ansökan om skyndsam handläggning av målet i enlighet med artikel 76a i tribunalens rättegångsregler.

29 Med tillämpning av artikel 14 i rättegångsreglerna och på förslag av femte avdelningen beslutade tribunalen den 13 april 2011 att hänskjuta målet till en avdelning i utökad sammansättning.

30 På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (femte avdelningen i utökad sammansättning) att inleda det muntliga förfarandet.

31 Europeiska kommissionen ansökte genom handling som inkom till tribunalens kansli den 11 maj 2011 om att få intervenera i målet till stöd för rådets yrkanden. Ordföranden på tribunalens femte avdelning i utökad sammansättning beslutade den 20 maj 2011, efter att ha hört parterna, att bifalla ansökan.

32 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 24 maj 2011.

33 Sökanden har yrkat att tribunalen ska

– ogiltigförklara de angripna rättsakterna, i den del de rör sökanden, och

– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

34 Rådet har yrkat att tribunalen ska

– ogilla talan och

– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.

Rättslig bedömning

35 Sökanden har åberopat två grunder till stöd för talan. Som första grund har hon åberopat ett åsidosättande av sin rätt till försvar och av rätten till ett effektivt rättsmedel, medan den andra grunden avser ett åsidosättande av äganderätten.

36 Sökanden har genom den första grunden gjort gällande att de angripna rättsakterna åsidosätter rätten till försvar och rätten att få sin sak prövad inför en oavhängig och opartisk domstol, vilken stadgas i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EUT C 303, 2007, s. 1) och i artiklarna 6 och 13 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen). Sökanden anser att det i de angripna rättsakterna inte föreskrivs något förfarande som möjliggör ett effektivt utövande av rätten till försvar, inte föreskrivs att en utförlig motivering ska lämnas till varför en person förs upp på förteckningen över personer som är föremål för restriktiva åtgärder och inte föreskrivs att de berörda ska delges information om rättsmedel och frister för att väcka talan mot beslutet att föra upp dem på förteckningen i fråga och att de aktuella rättsakterna inte innehåller någon information härom.

37 Tribunalen ska först undersöka kritiken mot att det i de angripna rättsakterna inte förskrivs någon skyldighet att lämna en utförlig motivering till varför en person förs upp på förteckningen över personer som är föremål för restriktiva åtgärder.

38 Motiveringsskyldigheten följer av principen om iakttagande av rätten till försvar. Skyldigheten att motivera ett beslut som går någon emot syftar således till att dels ge den som berörs av en sådan rättsakt tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad, eller om den eventuellt är behäftad med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet (förstainstansrättens dom av den 12 december 2006 i mål T-228/02, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, REG 2006, s. II-4665, nedan kallad domen i målet OMPI, punkt 138, och av den 7 december 2010 i mål T-49/07, Fahas mot rådet, REU 2010, s. I‑0000, punkt 51).

39 Domstolsprövningen måste särskilt kunna omfatta lagenligheten av de skäl som ligger till grund för, i förevarande fall, införandet av namnet på en person eller enhet i den förteckning som återfinns i bilaga II till beslut 2010/656 och bilaga IA till förordning nr 560/2005 och som medför att det vidtas restriktiva åtgärder gentemot den berörde. För att domstolsprövningen ska vara effektiv i det föreliggande fallet krävs att den aktuella unionsmyndigheten är skyldig att, i så stor utsträckning som möjligt, upplysa den berörda personen eller den berörda enheten om dessa skäl, antingen vid den tidpunkt när beslutet om uppförande på förteckningen fattas eller, i vart fall, så snart som möjligt efter det att detta beslut har fattats, i syfte att göra det möjligt för den berörda personen eller enheten att inom föreskriven tid utöva sin rätt att väcka talan (se, för ett motsvarande resonemang och analogivis, domstolens dom av den 3 september 2008 i de förenade målen C-402/05 P och C-415/05 P, Kadi och Al-Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, REG 2008, s. I-6351, punkt 336, och domen i det ovannämnda målet Fahas mot rådet, punkt 60).

40 Eftersom den berörde inte har rätt att höras innan ett initialt beslut om frysning av penningmedel antas är det extra viktigt att motiveringsskyldigheten respekteras då den utgör dennes enda garanti för att, åtminstone sedan beslutet väl antagits, på ett ändamålsenligt sätt kunna använda de rättsmedel som står till hans förfogande för att bestrida beslutets lagenlighet (se domen i målet OMPI, punkt 140 och där angiven rättspraxis).

41 Vad gäller det nu aktuella fallet konstaterar domstolen först att när rådet beslutar att tillämpa de åtgärder som avses i artikel 4.1 b i beslut 2010/656 på en person eller en enhet ska rådet, enligt artikel 7.3 i detta beslut, i dess lydelse enligt beslut 2010/801, meddela sitt beslut, inbegripet skälen för införandet i förteckningen, till berörda personer och enheter, antingen direkt, om deras adress är känd, eller genom att ett meddelande offentliggörs, så att sådana personer och enheter ges tillfälle att inge kommentarer. Vidare föreskrivs i artikel 8.1 i beslut 2010/656, i dess lydelse enligt beslut 2010/801, bland annat att skälen till att personerna eller enheterna har förts upp på förteckningen i fråga ska anges i bilaga II. Slutligen föreskrivs i artiklarna 2a.1 och 11a.3 i förordning nr 560/2005, vilka införts i sistnämnda förordning genom den angripna förordningen, bestämmelser som motsvarar dem i artiklarna 7.3 och 8.1 i beslut 2010/656, vad gäller uppförande på förteckningen av personer, enheter och organisationer som är föremål för restriktiva åtgärder enligt nämnda förordning och som upptagits i bilaga IA till samma förordning.

42 Av vad som anförts följer att det i beslut 2010/656 och förordning nr 560/2005 föreskrivs att personer, enheter och organisationer som är föremål för restriktiva åtgärder ska meddelas skälen till att de uppförts på förteckningarna i bilaga II till nämnda beslut respektive bilaga IA till nämnda förordning.

43 Argumentet att det i de angripna rättsakterna inte föreskrivs att de berörda personerna ska underrättas om innebörden av och grunden för anklagelserna mot dem ska lämnas utan avseende i detta sammanhang, då det grundar sig på antagandet att de restriktiva åtgärder som nu är aktuella är av straffrättslig art och att artikel 6.3 a i Europakonventionen är tillämplig. Dessa restriktiva åtgärder utgör nämligen inte straffrättsliga påföljder och innebär inte någon sådan anklagelse (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 11 juli 2007 i mål T-47/03, Sison mot rådet, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 101, och tribunalens dom i det ovannämnda målet Fahas mot rådet, punkt 67). Artikel 6.3 a i Europakonventionen, enligt vilken var och en som blivit anklagad för brott har rätt att utan dröjsmål, på ett språk som han förstår, också i detalj, underrättas om innebörden av och grunden för anklagelsen mot honom, äger endast tillämpning på straffrättens område (domstolens dom av den 8 maj 2008 i mål C-14/07, Weiss und Partner, REG 2008, s. I-3367, punkt 57).

44 Det kvarstår att undersöka huruvida skälen för uppförandet av sökanden på förteckningen över personer i bilaga II till beslut 2010/656 och i bilaga IA till förordning nr 560/2005 i förevarande fall har meddelats sökanden på ett sådant sätt att hon har kunnat utöva sin rätt till försvar och sin rätt till ett effektivt rättsmedel.

45 Enligt sökanden kan de skäl som anges i bilagorna till de angripna rättsakterna (se punkt 18 ovan) inte utgöra en sådan motivering som avses i artikel 6 i Europakonventionen. I avsaknad av detaljerade uppgifter om de omständigheter som läggs henne till last har hon inte möjlighet att, i detalj, få kännedom om innebörden av och grunden för anklagelsen mot henne. Hon har i detta sammanhang betonat att hon förnekar att hon har hindrat freds- och försoningsprocessen och att hon skulle ha anstiftat till hat och våld eller ha deltagit i desinformationskampanjer, men att hon inte tillåts att göra gällande detta. Hon har till följd härav inte någon möjlighet att ifrågasätta riktigheten i anklagelserna mot henne vid unionsdomstolen.

46 Rådet har genmält att de angripna rättsakterna uppfyller de krav som följer av motiveringsskyldigheten, som föreskrivs i artikel 296 FEUF och har preciserats i rättspraxis. De skäl som anges i de angripna rättsakterna ger sökanden tillräcklig kännedom om skälen till att sökanden har förts upp på förteckningen och ger sökanden möjlighet att ifrågasätta dessa skäl.

47 Tribunalen erinrar om att motiveringen av en av rådet antagen rättsakt, genom vilken sådana restriktiva åtgärder som de som nu är aktuella införs, ska behandla inte bara de legala förutsättningarna för tillämpningen av denna rättsakt, utan även de specifika och konkreta skäl som föranlett rådet att inom ramen för dess utrymme för skönsmässig bedömning anse att den berörda personen ska bli föremål för sådana åtgärder (se, för ett liknande resonemang och analogivis, punkt 146 i domen i det ovannämnda målet OMPI och punkt 53 i domen i det ovannämnda målet Fahas mot rådet).

48 Rådet har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller vilka omständigheter som ska beaktas inför antagandet eller vidmakthållandet av en åtgärd avseende frysning av penningmedel. Det kan således inte krävas att rådet i mera specifika ordalag ska ange på vilket sätt frysning av sökandens penningmedel konkret bidrar till att bekämpa försöken att hindra processen för fred och nationell försoning eller att rådet ska tillhandahålla bevis för att visa att den berörda personen skulle kunna använda penningmedlen för att försöka hindra processen i framtiden (se, för ett liknande resonemang och analogivis, domen i det ovannämnda målet Fahas mot rådet, punkt 57 och där angiven rättspraxis).

49 Det framgår i förevarande fall av skälen 6 och 7 i det angripna beslutet att rådet har beaktat hur allvarlig situationen i Elfenbenskusten var när den beslutade att ändra den förteckning över personer som är föremål för restriktiva åtgärder som utgör bilaga II till beslut 2010/656. Likaså framgår det av skäl 4 i den angripna förordningen att rådet ändrade förteckningarna i bilagorna I och I A till förordning nr 560/2005 mot bakgrund av det konkreta hot mot internationell fred och säkerhet som situationen i Elfenbenskusten utgör och för att kunna säkerställa samstämmighet med förfarandet för att ändra och se över bilagorna I och II till beslut 2010/656.

50 Det följer vidare av punkt 6 i tabell A i bilaga II till beslut 2010/656 och av tabell A i bilaga IA till förordning nr 560/2005 att sökanden fördes upp på förteckningarna i dessa bilagor på grund av att hon var direktör i Cyclonekoncernen, redaktör för dagstidningen Le temps och hade försökt hindra freds- och försoningsprocessen genom offentlig anstiftan till hat och våld samt genom att delta i desinformationskampanjer i samband med presidentvalet år 2010.

51 Domstolen konstaterar att rådet genom denna motivering endast har redogjort för vaga och allmänna överväganden. Rådet anger nämligen inte de specifika och konkreta skälen till att rådet, med utövande av sitt utrymme för skönsmässig bedömning, har funnit att sökanden ska bli föremål för de aktuella restriktiva åtgärderna.

52 Det kan särskilt nämnas att uppgiften att sökanden är direktör i Cyclonekoncernen och redaktör för dagstidningen Le temps inte utgör omständigheter som kan utgöra en tillräcklig och specifik motivering av de angripna åtgärder som vidtagits mot henne. Det går nämligen inte att av denna uppgift förstå på vilket sätt sökanden har försökt att hindra freds- och försoningsprocessen genom offentlig anstiftan till hat och våld samt genom att delta i desinformationskampanjer i samband med presidentvalet år 2010. Rådet har således inte nämnt någon konkret omständighet som kan läggas sökanden till last och som skulle kunna motivera de aktuella åtgärderna.

53 Att i detalj redogöra för de omständigheter som görs gällande mot de berörda kan vara oförenligt med tvingande hänsyn av allmänintresse avseende unionens och dess medlemsstaters säkerhet, eller deras internationella relationer. Det kan dessutom inverka menligt på de berörda personernas och enheternas legitima intressen, eftersom det allvarligt kan skada deras anseende. Det ska därför undantagsvis godtas att endast artikeldelen och en allmän motivering behöver anges i den version av beslutet om frysning av penningmedel som offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning. Den specifika och konkreta motiveringen av beslutet skall dock formaliseras och delges de berörda på annat lämpligt sätt (se, för ett motsvarande resonemang och analogivis, punkt 147 i domen i målet OMPI). Det finns emellertid inga uppgifter i målet som tyder på att ett detaljerat offentliggörande av de omständigheter som läggs sökanden till last, med hänsyn till förhållandena i förevarande fall, skulle ha varit oförenligt med sådana tvingande hänsyn av allmänintresse eller skulle ha inverkat menligt på sådana legitima intressen. Rådet har för övrigt inte åberopat någon sådan uppgift.

54 När det är fråga om en bristfällig motivering, vilket görs gällande i förevarande fall, och inte om en total avsaknad av motivering, kan i undantagsfall en grund avseende åsidosättande av motiveringsskyldigheten bli utan föremål om ytterligare skäl lämnas under rättegången (domstolens dom av den 28 februari 2008 i mål C-17/07 P, Neirinck mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 51). Tribunalen konstaterar emellertid att det inte är nödvändigt att pröva huruvida förevarande fall utgör ett undantagsfall, eftersom sökanden i vart fall inte har erhållit någon ytterligare motivering efter det att de angripna rättsakterna antagits eller ens under rättegången vid tribunalen. Rådet har nämligen endast, under det skriftliga förfarandet, erinrat om att sökanden förts upp på förteckningen över personer som är föremål för restriktiva åtgärder på grund av ”hennes ansvar för desinformationskampanjen och kampanjen för anstiftan till hat och våld mellan folkgrupper i Elfenbenskusten” samt tillagt att hon var ”en av de viktigaste medarbetarna” till Laurent Gbagbo och att det var fråga om hans ”andra hustru”. Rådet har dock vid förhandlingen förklarat för tribunalen att det inte var på grund av den sistnämnda egenskapen som sökanden fördes upp på ovannämnda förteckning.

55 Tribunalen konstaterar i detta sammanhang vidare att det förhållandet att sökanden, efter det att de angripna rättsakterna eller meddelandet av den 18 januari 2011 hade offentliggjorts, inte bad rådet att meddela henne de specifika och konkreta skälen till att hon förts upp på den aktuella förteckningen saknar relevans i förevarande fall, eftersom rådet har en motiveringsskyldighet som den måste fullgöra, antingen vid den tidpunkt när beslutet om uppförande på förteckningen fattas eller, i vart fall, så snart som möjligt efter det att detta beslut har fattats, enligt den rättspraxis som avses i punkt 39 ovan.

56 Av vad som anförts följer att motiveringen av de angripna rättsakterna inte har gjort det möjligt för sökanden att ifrågasätta deras giltighet vid tribunalen och inte heller gör det möjligt för tribunalen att pröva deras lagenlighet.

57 Av detta följer att de angripna rättsakterna ska ogiltigförklaras, i den del de rör sökanden, utan att de andra delarna av denna grund eller den andra grunden behöver prövas.

58 Vad gäller verkningarna i tiden av ogiltigförklaringen av den angripna förordningen, erinrar tribunalen om att det i artikel 60 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol föreskrivs att ett avgörande av tribunalen varigenom en förordning förklaras ogiltig, med avvikelse från artikel 280 FEUF, ska gälla först efter utgången av den överklagandetid som anges i artikel 56 första stycket i stadgan eller, om ett överklagande har skett inom den tiden, efter det att överklagandet har ogillats. Rådet förfogar således över en period om två månader, förlängd med tio dagar med hänsyn till avstånd, beräknad från delgivningen av förevarande dom, för att rätta till det åsidosättande som konstaterats, i förekommande fall genom att vidta en ny restriktiv åtgärd gentemot sökanden. Risken för att effektiviteten av de restriktiva åtgärder som införts genom den angripna förordningen allvarligt och oåterkalleligt skulle kunna påverkas framstår inte som tillräckligt hög för att det, med hänsyn till den betydande inverkan som dessa åtgärder har på sökandens fri- och rättigheter, ska vara motiverat att låta verkningarna av den angripna förordningen bestå under en längre tidsperiod än den som föreskrivs i artikel 60 andra stycket i domstolens stadga.

59 Vad gäller verkningarna i tiden av ogiltigförklaringen av det angripna beslutet, erinrar tribunalen om att artikel 264 andra stycket FEUF, enligt vilken tribunalen får, om den anser det nödvändigt, ange vilka verkningar av en ogiltigförklarad förordning som ska betraktas som bestående, analogivis är tillämplig även på ett beslut när det finns viktiga rättssäkerhetshänsyn, som kan jämföras med dem som gör sig gällande vid ogiltigförklaring av vissa förordningar, som motiverar att unionsdomstolen använder sig av den befogenhet som artikel 264 andra stycket FEUF ger den på detta område (se, för ett motsvarande resonemang, domstolens dom av den 26 mars 1996 i mål C-271/94, parlamentet mot rådet, REG 1996, s. I‑1689, punkt 40, av den 12 maj 1998 i mål C-106/96, Förenade kungariket mot kommissionen, REG 1998, s. I-2729, punkt 41, och av den 28 maj 1998 i mål C‑22/96, parlamentet mot rådet, REG 1998, s. I-3231, punkterna 41 och 42). Eftersom det är samma åtgärder som ska vidtas mot sökanden enligt både det angripna beslutet och den angripna förordningen, skulle det kunna leda till allvarliga rättssäkerhetsproblem om ogiltighetsförklaringarna av dessa rättsakter inte började gälla samma dag. Verkningarna av det angripna beslutet ska därför bestå, i den del det rör sökanden, till dess att ogiltigförklaringen av den angripna förordningen börjar gälla.

Rättegångskostnader

60 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet ska yrkandet bifallas.

61 Enligt artikel 87.4 i rättegångsreglerna ska institutioner som har intervenerat i ett mål bära sina rättegångskostnader. Kommissionen ska således förpliktas att bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar

TRIBUNALEN (femte avdelningen i utökad sammansättning)

följande:

1) Rådets beslut 2011/18/Gusp av den 14 januari 2011 om ändring av rådets beslut 2010/656/Gusp om förlängning av restriktiva åtgärder mot Elfenbenskusten, och rådets förordning (EU) nr 25/2011 av den 14 januari 2011 om ändring av förordning (EG) nr 560/2005 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter mot bakgrund av situationen i Elfenbenskusten, ogiltigförklaras i den del de rör Nadiany Bamba.

2) Verkningarna av beslut 2011/18 ska bestå, i den del beslutet rör Nadiany Bamba, till dess att ogiltigförklaringen av förordning nr 25/2011 börjar gälla.

3) Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Nadiany Bambas rättegångskostnader.

4) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.

Papasavvas Vadapalas Jürimäe

O’Higgins Van der Woude

Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 8 juni 2011.

Underskrifter