Domstolens dom den 21 mars 1991. - Italienska republiken mot Europeiska gemenskapernas kommission. - Statligt stöd till företag inom textil- och beklädnadssektorn. - Mål C-303/88.



Rättsfallssamling 1991 s. I-01433

Svensk specialutgåva s. I-00115

Finsk specialutgåva s. I-00127



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1. Statligt stöd - begrepp - stöd som beviljas genom ett statligt kontrollerat organ - omfattning

(artikel 92.1 i EEG-fördraget)

2. Statligt stöd - begrepp - ekonomiskt tillskott som beviljas av en medlemsstat till ett företag - bedömningskriterier - transaktionens rimlighet för en privat investerare som agerar på medellång till lång sikt

(artikel 92.1 i EEG-fördraget)

3. Statligt stöd - påverkan på handeln mellan medlemsstaterna - snedvridning av konkurrensen - stöd till ett företag vars verksamhet är begränsad till hemmamarknaden - relativt ringa stöd inom en sektor som präglas av stor konkurrens

(artikel 92.1 i EEG-fördraget)

4. Statligt stöd - förbud - undantag - stöd som kan anses vara förenligt med den gemensamma marknaden - kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning - bedömning i ett gemenskapssammanhang

(artikel 92.3 i EEG-fördraget)

5. Statligt stöd - stöd som beviljats i strid med förfarandet i artikel 93 i fördraget - berättigade förväntningar hos den medlemsstat som beviljar stödet - kan inte godtas

(artiklarna 92 och 93 i EEG-fördraget)

6. Statligt stöd - stödplaner - underlåtenhet att meddela - verkställande före kommissionens slutliga beslut - kommissionens rätt att meddela ett föreläggande - vägran att rätta sig efter detta - följder

(artikel 93.2 och 93.3 i EEG-fördraget)

7. Statligt stöd - kommissionens beslut att ett stöd är oförenligt med den gemensamma marknaden - svårigheter att genomföra detta - kommissionens och medlemsstatens skyldighet att samarbeta för att finna en lösning som är förenlig med fördraget

(artiklarna 5 och 93.2 första stycket i EEG-fördraget)

Sammanfattning

1. Vid bedömningen av huruvida ett stöd kan kvalificeras som statligt stöd enligt vad som avses i artikel 92.1 i fördraget finns det ingen anledning att skilja mellan de fall stödet beviljas direkt av staten och de fall stödet beviljas av offentliga eller privata organ som staten inrättat eller utsett i syfte att administrera stödet.

2. Det kapital som direkt eller indirekt ställts till ett företags förfogande av staten under förhållanden som motsvarar normala marknadsvillkor kan inte anses vara statligt stöd.

Sådana normala marknadsvillkor kan anses vara uppfyllda i det fall en privat aktieägare skjuter till det kapital som behövs för att säkerställa ett företags fortbestånd när det befinner sig i övergående svårigheter men, eventuellt efter en omstrukturering, är i stånd att åter bli lönsamt, eller i det fall ett moderbolag, under en begränsad tid, kompenserar förluster i ett av sina dotterbolag för att kunna avveckla det senare på gynnsammare villkor. Sådana beslut kan motiveras inte bara av möjligheten att få en indirekt vinst, utan även av andra skäl, som omsorg om koncernens goda namn eller en omläggning av verksamheten.

När emellertid kapitaltillskott från en offentlig investerare sker utan några som helst utsikter till vinst, ens på lång sikt, skall sådana tillskott anses vara stöd enligt artikel 92 i fördraget.

3. Stöd till ett företag kan påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida konkurrensen även om det företag som erhåller stödet inte deltar i exporten, i och med att det konkurrerar med producenter i andra medlemsstater. När en medlemsstat beviljar stöd till ett företag kan detta nämligen medföra att den inhemska produktionen bibehålls eller ökar, med den påföljden att möjligheterna till export till den staten väsentligt minskar för de företag som är etablerade i övriga medlemsstater. Dessutom kan även ett relativt ringa stöd påverka handeln mellan medlemsstaterna i det fall företaget som mottar stödet är verksamt inom en sektor som präglas av stor konkurrens.

4. Vid tillämpningen av artikel 92.3 i fördraget ges kommissionen ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning, vars utövande innebär ekonomiska och sociala bedömningar som skall göras i ett gemenskapssammanhang.

5. När en medlemsstat beviljar stöd i strid med meddelandeplikten som föreskrivs i artikel 93.3 i fördraget och sedan visar sig motvillig att förse kommissionen med nödvändig information, är den medlemsstaten själv ansvarig för att undersökningen drar ut på tiden och kan alltså inte åberopa denna tidsutdräkt som skäl till berättigade förväntningar om att det ifrågavarande stödet skulle vara förenligt med den gemensamma marknaden. Om en sådan möjlighet skulle godtas, skulle detta frånta bestämmelserna i artiklarna 92 och 93 i fördraget all verkan i så måtto att de nationella myndigheterna skulle kunna ta sitt eget olagliga agerande eller sin underlåtenhet till grund för att sätta de beslut som kommissionen fattar i enlighet med bestämmelserna i fördraget ur spel.

6. När kommissionen konstaterar att ett stöd har beviljats utan att den underrättats, har den rätt att meddela ett föreläggande. Kommissionen kan, efter att ha berett den berörda medlemsstaten tillfälle att yttra sig, genom ett interimistiskt beslut i väntan på resultatet av undersökningen av stödet förelägga staten att omedelbart upphöra med utbetalningarna och inom en fastställd tidsrymd förse kommissionen med alla dokument, upplysningar och uppgifter som krävs för att avgöra om stödet är förenligt med den gemensamma marknaden.

Om medlemsstaten helt rättar sig efter kommissionens föreläggande skall kommissionen granska om stödet är förenligt med den gemensamma marknaden, i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 93.2 och 93.3 i fördraget. Om medlemsstaten däremot trots kommissionens föreläggande underlåter att lämna denna information, har kommissionen befogenhet att avsluta förfarandet och fatta beslut om stödet är förenligt med den gemensamma marknaden eller ej på grundval av den information kommissionen besitter.

Om medlemsstaten inte upphör med utbetalning av stödet, trots kommissionens föreläggande, har kommissionen rätt att, under det att den fortsätter med granskningen av stödet, hänskjuta ärendet direkt till domstolen för att få fastställt att det utgör ett brott mot fördraget.

7. En medlemsstat som stöter på svårigheter vid verkställandet av ett beslut att ett stöd är oförenligt med den gemensamma marknaden och påbud om återkrav, kan förelägga kommissionen sina

svårigheter för bedömning. I ett sådant fall skall kommissionen och medlemsstaten i fråga enligt förpliktelsen om lojalt samarbete mellan medlemsstaterna och gemenskapsinstitutionerna, vilken särskilt föreskrivs i artikel 5 i fördraget, samarbeta i god anda för att övervinna svårigheterna under iakttagande av fördragets bestämmelser och särskilt de bestämmelser som gäller stöd.

Parter

Mål C-303/88

Italien, företrätt av Luigi Ferrari Bravo, chef för avdelningen för diplomatiska tvister, i egenskap av ombud, biträdd av Ivo M. Braguglia, avvocato dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg hos italienska ambassaden, 5, rue Marie-Adélaïde,

sökande,

med stöd av

Spanien, företrätt av Javier Conde de Saro, generaldirektör med ansvar för samordning av gemenskapsrättsliga tvister vid utrikesministeriet och Rosario Silva de Lapuerta, abogado del Estado, vid statens rättstjänst för mål vid EG-domstolen, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos spanska ambassaden, 4-6, boulevard Emmanuel Servais,

intervenient,

mot

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren Antonino Abate, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos Guido Berardis vid rättstjänsten, Centre Wagner, Kirchberg,

svarande.

Talan avser ogiltigförklaring av kommissionens beslut 89/43/EEG av den 26 juli 1988, om det stöd italienska regeringen beviljat ENI-Lanerossi (EGT 1989, L 16, s. 52, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå).

DOMSTOLEN

sammansatt av ordföranden O. Due, avdelningsordförandena G.F. Mancini, T.F. O'Higgins, J.C. Moitinho de Almeida, G.C. Rodríguez Iglesias och M. Díez de Velasco, samt domarna Sir Gordon Slynn, C.N. Kakouris, F.A. Schockweiler, F. Grévisse och M. Zuleeg,

generaladvokat: W.Van Gerven

justitiesekreterare: avdelningsdirektören H.A. Rühl,

som beaktar förhandlingsrapporten,

som har hört parternas framställning vid muntlig förhandling den 12 juli 1990,

som har hört generaladvokatens förslag till avgörande vid sammanträde den 11 oktober 1990

meddelar följande

Domskäl

dom

1 Genom en ansökan, som inkom till domstolens kansli den 16 oktober 1988, har Italien i enlighet med artikel 173 första stycket i EEG-fördraget väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 89/43/EEG av den 26 juli 1988 om statligt stöd som italienska staten beviljat ENI-Lanerossi. Detta beslut, som anmäldes till den italienska regeringen genom skrivelse av den 10 augusti 1988, offentliggjordes i EGT den 20 januari 1989 (EGT 1989, L 16, s. 52, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå).

2 I beslutet konstaterade kommissionen att det stöd som under åren 1983-1987 beviljats koncernen ENI-Lanerossi i form av kapitaltillskott till dess dotterbolag som tillverkar herrkläder stred mot bestämmelserna i artikel 93.3 i fördraget och var oförenligt med den gemensamma marknaden enligt vad som avses i artikel 92 i fördraget. De skulle följaktligen återkrävas.

3 Det framgår av motiveringen till det omtvistade beslutet att ENI (Ente nazionale idrocarburi), som är ett offentligt holdingbolag, år 1962 övertog bolaget Lanerossi. De förluster som gjordes mellan 1974 och 1979 av fyra av Lanerossis dotterbolag i sektorn för herrkläder, nämligen Lanerossi Confezioni (Arezzo, Macerata, Orvieto), Intesa (Maratea, Nocera, Gagliano), Confezioni di filottrano (Ancona) och Confezioni monti (Pescara) (nedan kallade de fyra dotterbolagen), kompenserades av italienska staten. Kommissionen erhöll ett klagomål härom och meddelade den italienska regeringen i en skrivelse av den 26 juni 1980 att detta stöd endast kunde bli föremål för undantag från regeln om oförenlighet med den gemensamma marknaden som anges i artikel 92.1 i fördraget i det fall det var tidsbegränsat och det omstruktureringsprogram som meddelats kommissionen genomfördes på så sätt att företagen i fråga på kort sikt återfick sin lönsamhet och självständighet.

4 Eftersom dotterbolagens svårigheter bestod förklarade kommissionen i skrivelse av den 20 maj 1983 att trots att kommissionen med hänsyn till dessa företags sociala och regionala betydelse inte motsatt sig stödet fram till slutet av 1982 var det nu tveksamt om stödet kunde fortsätta utbetalas utan att hindra den gemensamma marknadens funktion. Efter att ha erinrat om medlemsstaternas skyldighet att enligt artikel 93.3 i fördraget meddela planer på att vidta eller ändra stödåtgärder anmodade kommissionen den italienska regeringen att informera om sina avsikter inom två veckor från mottagandet av skrivelsen. Genom telexmeddelande av den 24 juni 1983 bekräftade den italienska regeringen sin avsikt att underrätta kommissionen om varje framtida ingripande till dotterbolagens förmån. I skrivelse av den 2 november 1983 förklarade regeringen att inget ytterligare stöd planerades för dotterbolagen, eftersom ENI-Lanerossis styrelse bedömde att någon omstrukturering av dessa inte var möjlig.

5 Sedan kommissionen via pressen fått reda på att dotterbolagens förluster fortfarande kompenserades, trots att inget meddelande om detta inkommit, bedömde kommissionen att detta stred mot de beslut den meddelat regeringen och inledde förfarandet enligt artikel 93.2 första stycket genom att i skrivelse av den 19 december 1984 anmoda den italienska regeringen att ge in sina synpunkter. Detta förfarande ledde till det omtvistade beslutet av den 26 juli 1988.

6 Den 26 januari 1989 ingav den italienska regeringen en begäran om interimistiskt förfarande med syfte att skjuta upp verkställandet av artikel 2 i ovannämnda beslut 89/43, som föreskrev återkrav av det stöd som betalats ut. Denna begäran avslogs genom beslut av domstolens ordförande den 17 mars 1989.

7 Genom beslut av den 15 mars 1989 har domstolen bifallit den spanska regeringens intervention till stöd för den italienska regeringens yrkanden.

8 För en utförligare redogörelse för omständigheterna i tvisten, rättegångens förlopp och parternas grunder och argument hänvisas till förhandlingsrapporten. Handlingarna i målet i dessa delar återges i det följande endast i den mån domstolens argumentation kräver det.

9 Den italienska regeringen har hävdat att det omtvistade beslutet har antagits i strid med artiklarna 92 och 93 i fördraget. Regeringen åberopar härvid olika grunder, nämligen att det inte föreligger något statligt stöd enligt vad som avses i artikel 92.2 i fördraget, att det föreligger brott mot principen om lika behandling av offentliga och privata företag, att det omtvistade stödet inte påverkar gemenskapens handel och konkurrens, att det föreligger brott mot artikel 92.3 a och c och brott mot principen om berättigade förväntningar, att den effekt som det påstådda underlåtandet att meddela kommissionen har fått är olaglig och att motiveringen för återkrav av stödet är otillräcklig. Slutligen har regeringen åberopat grunden att det i praktiken är omöjligt att återkräva det omtvistade stödet.

Fråga om det föreligger något statligt stöd enligt artikel 92 i fördraget

10 Den italienska regeringen har hävdat att kommissionen inte i det omtvistade beslutet fastställt att de 260,4 miljarder lire som använts för att kompensera rörelseförlusterna i dotterbolagen mellan 1983-1987 härrörde från statliga fonder och att dessa kapitaltillskott därmed omfattades av begreppet statligt stöd. I detta sammanhang har regeringen preciserat att enligt lagbestämmelserna om inrättandet av ENI skall detta drivas med egna resurser genom självfinansiering och inhemsk och internationell kapitalmarknad, utan att tära på sitt statliga anslag. Den italienska regeringen har tillagt att ENI visserligen erhållit statliga anslag 1983 och 1985 vilka var avsedda för textilsektorn, men att kommissionen på intet sätt visat att de resurser som användes för att kompensera de fyra dotterbolagens förluster härrörde från dessa anslag.

11 Beträffande detta erinrar domstolen om att det enligt fast rättspraxis (se bland annat dom av den 2 februari 1988 i förenade målen 67/85, 68/85 och 70/85 Van der Kooy, punkt 35, Rec. s. 219) inte finns anledning att skilja mellan de fall stödet beviljas direkt av staten och de fall stödet beviljas av offentliga eller privata organ som staten inrättat eller utsett i syfte att administrera stödet. I detta fall framgår det av ett flertal uppgifter i handlingarna i målet att kapitaltillskotten var resultatet av åtgärder som kan tillskrivas den italienska staten.

12 Enligt lag nr 136 av den 10 februari 1953 (GURI 1953, nr 72) om inrättandet av ENI, är ENI ett offentligt organ som kontrolleras av italienska staten och vars styrelsemedlemmar och verkställande ledning skall tillsättas genom dekret av konseljpresidenten. Trots att ENI skall drivas enligt marknadsekonomiska kriterier, är organet inte helt självständigt, eftersom det har att beakta direktiven från Comitato Interministeriale per la Programazione Economica (CIPE). Dessa förhållanden visar sammantagna att ENI:s verksamhet kontrolleras av italienska staten.

13 ENI kan dessutom efter godkännande från ministern för statliga industriförvärv ge ut obligationer vilkas återbetalning i kapital och ränta garanteras av staten. Denna garanti, vars eventuella karaktär av statligt stöd inte skall undersökas här, innebär att de lån som beviljas av ENI skiljer sig från lån som normalt beviljas av ett privat företag.

14 Under dessa förhållanden har kommissionen med rätta definierat de medel som ENI tillskjutit de fyra dotterbolagen genom bolaget Lanerossi som statliga åtgärder som kan utgöra stöd. I motsats till vad som hävdats av den italienska regeringen är det inte nödvändigt att fastställa att de anslag ENI erhållit från italienska staten särskilt och uttryckligen var avsedda att kompensera förlusterna i de fyra dotterbolagen. Det är tillräckligt att konstatera att genom att ENI erhöll dessa anslag blev det möjligt för ENI att frigöra medel för att kompensera de fyra dotterbolagens förluster.

15 Den italienska regeringens första invändning kan därför inte godtas.

Fråga om brott mot principen om lika behandling av offentliga och privata företag

16 De italienska och spanska regeringarna har hävdat att det omtvistade beslutet strider mot principen om lika behandling av offentliga och privata företag som föreskrivs i artikel 90 i EEG-fördraget.

17 De har framhållit att det inom privata industrikoncerner ofta förekommer överflyttning av kapital mellan företagen för att kompensera förluster som uppkommit i något av koncernens företag. Sådana överflyttningar kan förklaras antingen av en omsorg om koncernens goda namn eller av en prisstrategi som beslutas på koncernnivå, vilket kan innebära att koncernen kan acceptera förluster inom ett av sina verksamhetsområden under en begränsad tid, eller av ett beslut att gradvis minska investeringarna, så att koncernen bär de förluster som ett av dess företag gör under sina sista verksamhetsår. Ett offentligt holdingbolag borde därmed ha rätt att kompensera förlusterna för en av sina bolag på samma villkor som ett privat holdingbolag.

18 De två regeringarna har vidare hävdat att kommissionens kriterium vid avgörandet om förlustkompensationen skett på normala marknadsvillkor, nämligen bedömningen av hur en privat investerare skulle agera, är alltför snävt. Till stöd för detta argument har de hävdat att man måste skilja på å ena sidan den privata investeraren, som enbart styrs av vinstsyfte och å andra sidan en privat entreprenör, som ett industriellt holdingbolag, vars beslut kan motiveras inte bara av vinster på kort sikt, utan även av regionala och sociala hänsyn.

19 Kommissionen har, i sitt meddelande till medlemsstaterna av den 17 september 1984, om offentliga myndigheters möjlighet att ge kapitaltillskott till företag (offentliggjort i Bulletin des CE september 1984), klargjort att den är medveten om konsekvenserna av principen om lika behandling av offentliga och privata företag. I meddelandet konstaterar kommissionen med rätta att dess åtgärder inte får missgynna eller gynna de offentliga myndigheterna när dessa tillskjuter kapital.

20 Det följer av själva principen om lika behandling att det kapital som direkt eller indirekt ställts till ett företags förfogande av staten under förhållanden som motsvarar normala marknadsvillkor inte kan anses vara statligt stöd. I det föreliggande fallet finns det därför anledning att undersöka huruvida en privat industrikoncern under liknande förhållanden också skulle ha kompenserat rörelseförlusterna i de fyra dotterbolagen under åren 1983-1987.

21 I detta sammanhang har domstolen i dom av den 10 juli 1986 i mål 234/84 Belgien mot kommissionen, punkt 15, (Rec. s. 2263) fastställt att en privat aktieägare rimligtvis kan skjuta till det kapital som behövs för att säkerställa ett företags fortbestånd när det befinner sig i övergående svårigheter men, eventuellt efter en omstrukturering, är i stånd att åter bli lönsamt. Det finns följaktligen skäl att anta att ett moderbolag också, under en begränsad tid, kan kompensera förluster i ett av sina dotterbolag för att senare kunna avveckla det på gynnsammare villkor. Sådana beslut kan motiveras inte bara av möjligheten att få en indirekt vinst, utan även av andra skäl, som omsorg om koncernens goda namn eller en omläggning av verksamheten.

22 När emellertid kapitaltillskott från en offentlig investerare sker utan några som helst utsikter till vinst, ens på lång sikt, skall sådana tillskott anses vara stöd enligt artikel 92 i fördraget, och deras oförenlighet med den inre marknaden skall bedömas enbart med beaktande av de kriterier som anges i den bestämmelsen.

23 I det föreliggande fallet finns det anledning att påpeka att de fyra dotterbolagen gått med kontinuerlig förlust från 1974 till 1987 och att de rörelseförluster som kompenserats mellan 1983 och 1987 ungefär motsvarade de fyra dotterbolagens omsättning under samma period. Dessutom förklarade ENI-Lanerossis styrelse 1983 att den ansåg det omöjligt att omstrukturera de fyra dotterbolagen, men företog senare en omställning som i januari 1988 resulterade i att företagen överfördes till den privata sektorn. Det är för övrigt ostridigt att den sektor inom vilken dotterbolagen verkade, nämligen herrkläder, befann sig i en kris som kännetecknades av allvarliga anpassningsproblem på grund av strukturell överkapacitet, låga priser och en hård konkurrens såväl inom som utanför gemenskapen.

24 Under dessa förhållanden, och med hänsyn till den långa tidsrymd under vilken ENI-Lanerossi bibehållit sitt finansiella stöd till de fyra dotterbolagen, har kommissionen med rätta antagit att kompensationen av förlusterna skett under förhållanden som skulle varit oacceptabla för en privat investerare som arbetat enligt normala marknadsvillkor, och att ingen privat investerare, inte ens en industrikoncern, skulle ha beaktat de skäl som den italienska och den spanska regeringen åberopat ovan. Kommissionen har således konstaterat att ingen privat investerare skulle ha täckt såpass omfattande kapitalförluster under så lång tid. Följaktligen skall ENI:s handlande anses utgöra statligt stöd enligt vad som avses i artikel 92.1 i EEG-fördraget.

25 Den italienska regeringens andra invändning kan därför inte godtas.

Fråga om det omtvistade stödet påverkar gemenskapens handel och konkurrens

26 Den italienska regeringen har hävdat att kommissionen inte tillräckligt har motiverat sin slutsats att stödet till de fyra dotterbolagen kunde påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida konkurrensen. Regeringen har framhållit att dotterbolagens produktion inte utgjorde mer än 2,5% av den italienska produktionen i sektorn för herrkläder och 0,33% av Italiens export i den sektorn och därmed var för liten för att påverka gemenskapens handel och särskilt för att hindra andra medlemsstaters export till Italien.

27 Inledningsvis skall påpekas att, som domstolen slagit fast i sin dom av den 13 juli 1988 i mål 102/87 Frankrike mot kommissionen, punkt 19 (Rec. s. 4067), kan ett stöd påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida konkurrensen, även om det företag som erhåller stödet inte deltar i exporten, i och med att det konkurrerar med producenter i andra medlemsstater. När en medlemsstat beviljar stöd till ett företag kan detta nämligen medföra att den inhemska produktionen bibehålls eller ökar, med den påföljden att möjligheterna till export mot den staten väsentligt minskar för de företag som är etablerade i övriga medlemsstater. Dessutom kan även ett relativt ringa stöd påverka handeln mellan medlemsstaterna i det fall sektorn i fråga präglas av stor konkurrens (se dom av den 11 november 1987 i mål 259/85 Frankrike mot kommissionen, punkt 24, Rec. s. 4393).

28 I nu aktuellt mål uttalade kommissionen i det omtvistade beslutet att textilindustrin under den aktuella tidsperioden (1983-1987) drabbats av stagnerande efterfrågan, låga priser och överkapacitet i produktionsledet. Handeln inom gemenskapen i denna sektor ökade starkt, från 19,3% av gemenskapsproduktionen 1983 till 29,1 % 1986, vilket vittnar om en livlig konkurrens. Det stöd som beviljats av ENI har på ett konstlat sätt hållit dotterbolagen igång efter 1982 och återställt deras finanser, vilket har underlättat deras omställning och utförsäljning av vissa produktionsställen, vilka kostnader normalt skulle ha burits av ENI-Lanerossi.

29 Med beaktande av ovanstående är kommissionens bedömning, att stödet har medfört en väsentlig fördel för de fyra dotterbolagen jämfört med deras konkurrenter och att det som sådant kunde påverka handeln och snedvrida konkurrensen på sätt som avses i artikel 92.1 i fördraget, tillräckligt rättsligt motiverad och inte uppenbart felaktig. Den italienska regeringens invändning på denna grund kan därför inte godtas.

Fråga om brott mot artikel 92.3 a och c i fördraget

30 Den italienska regeringen har hävdat att det omtvistade beslutet har fattats i strid mot dels artikel 92.3 a och c i fördraget, eftersom det ifrågavarande stödet främjade utvecklingen i vissa regioner och vissa näringsverksamheter, dels kravet på motivering.

31 Regeringen har för det första bestritt kommissionens påstående att endast vissa av de fyra dotterbolagens anläggningar utövade sin verksamhet i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning enligt vad som avses i artikel 92.3 a. Regeringen har i detta sammanhang hävdat dels att två av de fyra dotterbolagen hade alla sina anläggningar i områden som av kommissionen betecknats som regioner med mycket låg levnadsstandard och allvarlig brist på sysselsättning, dels att provinsen Arezzo, som enligt punkt X andra stycket i kommissionens omtvistade beslut varken har onormalt låg levnadsstandard eller allvarlig brist på sysselsättning, finns med bland de områden som kan erhålla gemenskapsstöd enligt rådets förordning (EEG) 219/84 av den 18 januari 1984, om inrättande av en särskild gemenskapsåtgärd för regional utveckling som skall bidra till att avlägsna hinder för utvecklingen av ny ekonomisk verksamhet i vissa regioner som berörs av omstruktureringen inom textil- och beklädnadsindustrin (EGT nr L 27, s. 22, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå).

32 Mer allmänt har sökanden hävdat att den omstrukturering och omställning som gjorts beträffande de fyra dotterbolagen har främjat den ekonomiska utvecklingen i textilsektorn och i de berörda regionerna. Sökanden har ifrågasatt kommissionens slutsats att all omställning skall äga rum under en kort period och har som måttstock anfört den femårsperiod som föreskrivs för särskilda interventionsprogram enligt artikel 3.6 i ovannämnda förordning 219/84, och som motsvarar de fem år (1983-1987) som det omtvistade beslutet omfattar. Den italienska regeringen har slutligen anfört att omställningen av de fyra dotterbolagen har bidragit till att förverkliga den europeiska politikens mål inom sektorn för herrkläder genom att minska produktionen i denna sektor.

33 Beträffande den italienska regeringens påståenden kan konstateras att kommissionen inte bestritt dessa vad gäller det faktum att två av dotterbolagen var etablerade i mindre gynnade områden och inte heller vad gäller provinsen Arezzos ekonomiska status.

34 Domstolen erinrar för det första om att kommissionen ges ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av artikel 92.3 i fördraget, vars tillämpning innebär ekonomiska och sociala bedömningar som skall göras i ett gemenskapssammanhang (dom av den 14 februari 1990 i mål C-301/87, Frankrike mot kommissionen, punkt 49, Rec. I-307).

35 Även om det omtvistade beslutet endast rör det stöd som beviljats de fyra dotterbolagen mellan 1983 och 1987, är det ostridigt att dessa bolags förluster har kompenserats sedan 1974, alltså under totalt fjorton år.

36 Det framgår klart av det omtvistade beslutet att kommissionens bedömning, att stödet var oförenligt med den gemensamma marknaden, inte bara grundades på stödets varaktighet utan även på dess natur. Kommissionen har med rätta påpekat att det ifrågavarande stödet varken följde gemenskapens riktlinjer för stöd till textil- och beklädnadsindustrin som delgivits medlemsstaterna i skrivelser av den 30 juli 1971 och den 4 februari 1977, eller riktlinjerna för stöd till räddningsaktioner som delgivits medlemsstaterna i skrivelse av den 24 januari 1979.

37 Riktlinjerna för textilindustrin medger att stöd beviljas under en kort tidsrymd i de fall stödet är avsett för särskilda åtgärder som särskilt syftar till att ge bidragsmottagaren tillräcklig konkurrenskraft för att kunna klara sig på gemenskapsmarknaden. I detta fall har stödet använts för att rent allmänt förbättra de fyra dotterbolagens ekonomiska situation och för att på ett konstlat sätt bibehålla deras produktion. Beträffande stöd till räddningsaktioner framgår det av gemenskapens riktlinjer att sådan skall ges i form av lån eller lånegarantier och endast kan betalas ut under den period som krävs för att utforma en plan för återhämtning, dock under maximalt sex månader. Det stöd som beviljats i det föreliggande fallet uppfyller uppenbarligen inte dessa kriterier och kan därmed inte anses främja den ekonomiska utvecklingen av de berörda regionerna eller verksamheterna.

38 Slutligen framgår det klart av det omtvistade beslutet att den italienska regeringens argument att omställningen av produktionen i de fyra dotterbolagen har bidragit till att förverkliga gemenskapens mål inom herrklädessektorn har granskats av kommissionen under förfarandets gång. I detta hänseende hade den italienska regeringen hävdat en minskning av produktionskapaciteten i storleksordningen 55 %, på grundval av den motsvarande minskningen av arbetskraft inom de fyra dotterbolagen. Som med rätta påpekats i beslutet medför emellertid inte en sådan minskning av arbetskraften automatiskt en motsvarande minskning av produktionskapaciteten, särskilt om den följs av en ökad produktivitet. Även om man antar att omställningen av de fyra dotterbolagen fått till effekt att minska produktionen i herrklädessektorn, är det ostridigt att 17 % av produktionskapaciteten har flyttats till andra undersektorer av textil- och beklädnadsindustrin, vilket ökat pressen på dessa undersektorer.

39 Under dessa förhållanden kan det konstateras att den italienska regeringen inte lagt fram något som kan leda till slutsatsen att kommissionen överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning vid konstaterandet att det ifrågavarande stödet inte uppfyllde villkoren för de undantag som föreskrivs i artikel 92.3.

Fråga om brott mot principen om berättigade förväntningar

40 Den italienska regeringen har gjort gällande att kommissionens handlingssätt mellan 1983 och 1987 givit upphov till berättigade förväntningar i fråga om att stödet var lagenligt, och att kommissionen därför åtminstone inte kan kräva att det betalas tillbaka. I detta hänseende har sökanden först framhållit frånvaron av ett formellt förfarande mellan den 20 maj 1983, då kommissionen tog kontakt i fråga om ENI-Lanerossis dotterbolag, och den 19 december 1984, då kommissionen formellt anmodade regeringen att framföra sina synpunkter. Dessutom har regeringen hävdat att kommissionen, genom att låta 55 månader förflyta innan den avslutade förfarandet, givit upphov till ett rimligt antagande att stödet var lagenligt.

41 Detta argument kan inte godtas. Den italienska regeringen kan nämligen inte hävda att den uppmuntrats att tro att det ifrågavarande stödet skulle vara förenligt med den gemensamma marknaden enbart på grund av att kommissionen inte tidigare inlett förfarandet enligt artikel 93 i fördraget, eftersom regeringen i juni 1983 försäkrade kommissionen om sin avsikt att meddela alla framtida interventioner till stöd för de fyra dotterbolagen och i november 1983 försäkrade att inget stöd planerades till dessa bolag.

42 Vidare har den italienska regeringen aldrig meddelat kommissionen sin avsikt att fortsätta bevilja de fyra dotterbolagen stöd; under undersökningens gång har regeringen upprepade gånger begärt extra tid för att svara på kommissionens frågor och sifferuppgifterna beträffande det stöd som beviljats under åren 1986 och 1987 meddelades först fyra dagar innan det slutliga beslutet fattades.

43 När en medlemsstat beviljar stöd i strid mot meddelandeplikten föreskriven i artikel 93.3 i fördraget och sedan visar sig motvillig att förse kommissionen med nödvändig information, är medlemsstaten själv ansvarig för att undersökningen drar ut på tiden och kan alltså inte åberopa denna tidsutdräkt som grund för berättigade förväntningar om att det ifrågavarande stödet skulle vara förenligt med den gemensamma marknaden. Om en sådan möjlighet godtas, skulle detta, som domstolen redan funnit i sin dom av den 20 september 1990 i mål C-5/89 kommissionen mot Tyskland (Rec. s. I-3437), frånta bestämmelserna i artiklarna 92 och 93 i fördraget all verkan i så måtto att de nationella myndigheterna skulle kunna ta sitt eget olagliga agerande eller sin underlåtenhet till grund för att sätta de beslut som kommissionen fattar i enlighet med bestämmelserna i fördraget ur spel.

44 Invändningen om brott mot principen om berättigande förväntningar kan därför inte godtas.

Fråga om lagligheten av den effekt som underlåtandet att meddela kommissionen har fått

45 Den italienska regeringen har för det första bestritt att underlåtenheten att informera om stödet oåterkalleligen skulle göra det olagligt, såsom kommissionen förklarat i punkt V andra stycket i det omtvistade beslutet. För det andra har regeringen hävdat att den uppfyllt sin förpliktelse enligt artikel 93.3 i så måtto att kommissionen informerats om händelseutvecklingen vid de fyra dotterbolagen i tillräckligt god tid för att kunna lämna sina synpunkter.

46 Konsekvenserna av brott mot artikel 93.3 har preciserats i punkt 12 och följande i ovannämnda dom C-301/87 av den 14 februari 1990. Domstolen fann där att när kommissionen konstaterar att ett stöd har beviljats utan att den informerats, har kommissionen rätt att utfärda förelägganden. Kommissionen kan, efter att ha berett den berörda medlemsstaten tillfälle att yttra sig och i väntan på resultatet av undersökningen av stödet, genom ett interimistiskt beslut förelägga staten att omedelbart upphöra med utbetalningarna och inom en fastställd tidsrymd förse kommissionen med alla dokument, upplysningar och uppgifter som krävs för att avgöra om stödet är förenligt med den gemensamma marknaden.

47 Om medlemsstaten helt rättar sig efter kommissionens föreläggande skall kommissionen granska om stödet är i överensstämmelse med den gemensamma marknaden, enligt det förfarande som fastställs i artikel 93.2 och 93.3 i fördraget. Om medlemsstaten däremot trots kommissionens föreläggande underlåter att lämna denna information, har kommissionen befogenhet att avsluta förfarandet och fatta beslut om stödets förenlighet med den gemensamma marknaden på grundval av den information kommissionen innehar.

48 Om medlemsstaten inte upphör med utbetalning av stödet, trots kommissionens föreläggande, har kommissionen rätt att, under det att den fortsätter med granskningen av stödet, hänskjuta ärendet direkt till domstolen för att få fastställt att det utgör ett brott mot fördraget.

49 I detta fall är det dock ostridigt att kommissionen granskat det ifrågavarande stödets förenlighet med den gemensamma marknaden och att den i artikel 1 i det omtvistade beslutet funnit att stödet var oförenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 92 i fördraget. Granskningen kan därmed bli föremål för rättslig prövning.

50 Invändningen om att den effekt som underlåtenheten att meddela kommissionen har fått är olaglig kan därför inte godtas och det finns inte anledning att besvara den italienska regeringens andra invändning.

Fråga om otillräcklig motivering för återkrav av stödet

51 Den italienska regeringen har först anfört att beslutet att återkräva stödet baseras på kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning, vars tillämpning skall motiveras. I detta fall har dock kommissionen inte angett något skäl som motiverar återbetalningen av stödet.

52 Enligt domstolens fasta rättspraxis bör ett besluts motivering ge den berörde de upplysningar som krävs för att denne skall kunna bedöma om beslutet är välgrundat och göra det möjligt för domstolen att pröva beslutets lagenlighet. Kravet på motivering skall bedömas efter omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt beslutets innehåll, vilka grunder som åberopas och det intresse som beslutets adressat kan ha av att få klarlägganden (se bl. a. dom av den 20 mars 1985 i mål 41/83 Italien mot kommissionen, punkt 46, Rec. s. 873).

53 När förfarandet enligt artikel 93.2 inleddes informerade kommissionen den sökande regeringen att varje eventuellt stöd som beviljats före det beslut som avslutar förfarandet kunde bli föremål för återkrav och denna möjlighet påpekades också i ett meddelande från kommissionen som offentliggjordes i EGT den 24 november 1983 (EGT nr C 318, s. 3, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå).

54 Det framgår av det omtvistade beslutet att återkrav av det totala stödbeloppet motiveras av att "brottet är allvarligt och omfattande". Även om en sådan motivering lösryckt kan förefalla väl kortfattad, skall det påpekas att den förekommer i ett beslut som detaljerat beskriver det ifrågavarande stödets inverkan på en sektor i kris, såsom textil- och beklädnadssektorn.

55 Därav följer att den italienska regeringens invändning på grund av otillräcklig motivering kan därför inte godtas.

Fråga om det är omöjligt att återkräva stödet

56 Sökanden har hävdat att det är omöjligt att verkställa artikel 2 i beslutet, som rör återkrav av det ifrågavarande stödet. Regeringen har här för det första framhållit att det inte är klart vem påbudet om återkrav riktar sig till, vilket i sig skulle räcka för att göra det olagligt. Här har sökanden anfört en brist på överensstämmelse mellan det ifrågavarande beslutets motivering, där det talas om att återkräva stödet från mottagarna, artikel 1 i beslutet som hänvisar till ENI-Lanerossikoncernen och ett telexmeddelande från kommissionen av den 23 november 1988, som hänvisar till en fordran hos ENI. Sökanden har för det andra hävdat att den enligt italiensk lag inte har rätt att av köparna av de fyra dotterbolagen återkräva belopp som inte beaktats i försäljningsvillkoren vid försäljningen av bolagen i fråga.

57 Vad gäller den påstådda oklarheten om vem påbudet om återkrav riktar sig till framgår det klart av det omtvistade beslutet att stödet skulle återkrävas av de bolag som i realiteten mottagit det, alltså de fyra dotterbolagen.

58 Om den italienska regeringen verkligen hade svävat i tvivelsmål om detta hade den, liksom varje annan medlemsstat som stöter på svårigheter vid verkställandet av ett påbud om återkrav, kunnat förelägga kommissionen dessa svårigheter för bedömning. I ett sådant fall skall nämligen kommissionen och medlemsstaten i fråga, enligt förpliktelsen om lojalt samarbete som särskilt föreskrivs i artikel 5 i fördraget, samarbeta i god anda för att övervinna svårigheterna under iakttagande av fördragets bestämmelser och särskilt de bestämmelser som gäller stöd (se dom av den 2 februari 1989 i mål 94/87 kommissionen mot Tyskland, punkt 9, Rec.s. 175).

59 Slutligen har varje tveksamhet beträffande adressaten av påbudet om återkrav skingrats vid det interimistiska förfarandet i föreliggande mål den 13 mars 1989, där kommissionens ombud förklarade att begäran om återkrav enbart syftade på de fyra dotterbolagen.

60 Vad beträffar den andra invändningen skall påpekas att även om ENI enligt italiensk lagstiftning inte kan återkräva belopp som inte beaktats vid försäljningen av de fyra dotterbolagen, kan detta faktum inte hindra att gemenskapsrätten tillämpas i sin helhet och har därför ingen relevans för förpliktelsen att återkräva det ifrågavarande stödet.

61 Därav följer att den italienska regeringens sista invändning inte kan godtas.

62 Eftersom ingen av den italienska regeringens invändningar har kunnat godtas skall talan i sin helhet ogillas.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

63 I enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, inklusive kostnaderna för det interimistiska förfarandet. Sökanden har tappat målet och skall ersätta kommissionens kostnader. Spanien skall bära sina egna kostnader.

Domslut

På ovan angivna grunder beslutar

DOMSTOLEN

följande

1) Talan ogillas.

2) Italien skall ersätta kommissionens kostnader, inklusive kostnaderna för det interimistiska förfarandet.

3) Spanien skall bära sina egna kostnader.