FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

föredraget den 9 juni 20051( )

Mål C-258/04

Office national de l’emploi (ONEM)

mot

Ioannis Ioannidis

(begäran om förhandsavgörande från Cour du travail de Liège (Belgien))

”Rätten till fri rörlighet och att fritt uppehålla sig – Arbetssökande – Särskild arbetslöshetsersättning – Unionsmedborgarskap – Diskriminering på grund av nationalitet”

I – Inledning

1. I Belgien beviljas ungdomar under 30 år som söker sitt första arbete eller som har varit anställda för kort tid för att ha rätt till arbetslöshetsersättning så kallad särskild arbetslöshetsersättning. Ioannis Ioannidis nekades denna ersättning därför att han inte slutfört sina gymnasiestudier vid en skolinrättning som organiserats, subventionerats eller erkänts av en av de tre belgiska gemenskaperna och inte hade ett utbildnings- eller examensbevis från denna utbildning och inte, i egenskap av son, var beroende av migrerande arbetstagare för sin försörjning, trots att han hade en godkänd grekisk examen.

2. Syftet med den tolkningsfråga som har ställts av Cour de Travail de Liège (Belgien), är att få klarhet i om vägran att bevilja den förmånen är förenligt med gemenskapsrätten. Domstolen har tidigare behandlat ersättningen i fråga med avseende på barn till migrerande arbetstagare och belgiska medborgare som genomgått sin utbildning i en annan medlemsstat.

3. Det fall som behandlas i förevarande mål utgör ytterligare en länk i den kedjan. Med Sartres ord ”Donc recommençons. Cela n’amuse personne… Mais il faut enfoncer le clou” [Låt oss därför börja om. Ingen tycker det är roligt … men vi måste slutföra detta].( ) Därför kommer jag sedan de tillämpliga bestämmelserna, bakgrunden och övriga åtgärder redovisats att analysera rådande rättspraxis för att tillämpa den i förevarande mål.

II – Tillämpliga bestämmelser

A – De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

4. Enligt artikel 12 EG första stycket förbjuds med vissa undantag ”all diskriminering på grund av nationalitet” inom fördragets tillämpningsområde.

5. Vidare har artikel 17.1 EG följande lydelse:

”1. Ett unionsmedborgarskap införs härmed. Varje person som är medborgare i en medlemsstat skall vara unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapet skall komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet.

2. Unionsmedborgarna skall ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i detta fördrag.”

6. I artikel 18 EG anges därefter ett antal rättigheter som följer av denna status, som rätten att ”fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier”, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördraget och i bestämmelserna om genomförande av fördraget.

7. Den rätt till likabehandling som stadgas i artikel 12 EG tillkommer således alla medborgare i de länder som ingår i unionen, som även tillerkänns de rättigheter som anges i artikel 18 EG.

8. Det finns emellertid vissa bestämmelser som syftar till att förhindra olikabehandling på grund av nationalitet i samband med arbetsrelaterade förflyttningar. Exempelvis föreskrivs i artikel 39 EG att:

”1. Fri rörlighet för arbetstagare skall säkerställas inom gemenskapen.

2. Denna fria rörlighet skall innebära att all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet skall avskaffas vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor.

3. Den skall, med förbehåll för de begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, innefatta rätt att

a) anta faktiska erbjudanden om anställning,

b) förflytta sig fritt inom medlemsstaternas territorium för detta ändamål,

c) uppehålla sig i en medlemsstat i syfte att inneha anställning där i överensstämmelse med de lagar och andra författningar som gäller för anställning av medborgare i den staten,

d) stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställd där, på villkor som skall fastställas av kommissionen i tillämpningsföreskrifter.

…”

9. Arbetskraftens rörlighet har allt sedan starten eftersträvats av gemenskapen och detta var ett skäl till att man tidigt skapade modeller för att avskaffa begränsningar i fråga om anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor, för att främja rörligheten i syfte att utöva verksamhet som anställd. Denna strävan återspeglas i rådets förordning nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen.( ) I artikel 7 stadgas följande:

”1. En arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat får inom en annan medlemsstats territorium inte på grund av sin nationalitet behandlas annorlunda än landets egna arbetstagare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor, speciellt vad avser lön, avskedande och, om han eller hon skulle bli arbetslös, återinsättande i arbete eller återanställning.

2. Arbetstagaren skall åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landets medborgare.

…”

B – Den belgiska lagstiftningen

10. Genom kunglig förordning av den 25 november 1991 om arbetslöshet( ) inrättas förmåner för unga under 30 år som söker sin första anställning. Härmed jämställs personer som har haft en anställning, men inte tillräckligt många dagar för att ha rätt till arbetslöshetsersättning.

11. I artikel 36.1 anges alternativa villkor för att beviljas förmåner:( )

”…

2 a) ha avslutat heltidsstudier, antingen på gymnasienivå eller i teknisk påbyggnadsskola eller yrkesskola, vid en skolinrättning som har organiserats, subventionerats eller erkänts av en av [de belgiska] gemenskaperna,( )

b) ha erhållit ett examensbevis eller studieintyg för sådana studier som avses i punkt a av den behöriga juryn;

…

h) ha studerat eller genomfört en utbildning i en annan medlemsstat i Europeiska unionen, om samtliga följande villkor är uppfyllda:

– den unga arbetstagaren skall uppvisa handlingar av vilka det framgår att studierna eller utbildningen är på samma nivå och likvärdiga med dem som nämnts ovan i denna bestämmelse,

– den unge arbetstagaren skall, vid den tidpunkt då han begär ersättning, för sin försörjning vara beroende av i Belgien bosatta migrerande arbetstagare i den mening som avses i artikel 48 i EG-fördraget,( )

…”

III – Bakgrund, målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

12. Ioannis Ioannidis, född den 23 april 1976 och grekisk medborgare, bosatte sig år 1994 i Liège. Genom ett beslut av den 17 oktober 1994 fastställde ministern med ansvar för utbildning, forskning och studier i den fransktalande gemenskapen i Belgien att det utbildningsbevis som Ioannis Ioannidis hade erhållit i Grekland (”apolytirion”) var likvärdigt med det godkända utbildningsbevis för gymnasiestudier i Belgien som ger behörighet till kortare högre utbildning.

13. Efter tre års studier tog Ioannis Ioannidis den 29 juni 2000 examen som sjukgymnast från Haute Ecole de la Province de Liège André Vésale (högskolan i provinsen Liège André Vésale).

14. Den 7 juli 2000 anmälde Ioannis Ioannidis sig som arbetssökande till heltidsarbete vid Office communautaire et régional de la formation professionnelle et de l’emploi.

15. Från den 10 oktober 2000 till den 29 juni 2001 genomgick Ioannis Ioannidis i Frankrike betald utbildning avseende hörselrehabilitering enligt ett anställningsavtal med ett privat vårdföretag specialiserat på öron-, näs- och halssjukdomar.

16. Vid återkomsten till Belgien ansökte Ioannis Ioannidis den 7 augusti 2001 om särskild arbetslöshetsersättning hos Office national de l'emploi. Begäran avslogs genom beslut av den 5 oktober 2001.

17. Tribunal de travail de Liège biföll genom dom av den 7 oktober 2002 Ioannis Ioannidis talan mot avslaget.

18. Myndigheten överklagade domen och Cour du travail de Liège (nionde avdelningen) har vilandeförklarat förfarandet och med hänvisning till att Ioannis Ioannidis enligt de nationella bestämmelserna inte uppfyller kraven för att beviljas ersättningen,( ) utan endast kan åberopa de gemenskapsrättsliga bestämmelserna, ställt följande tolkningsfråga till domstolen:

”Utgör gemenskapsrätten (i synnerhet artiklarna 12, 17 och 18 EG) hinder för nationella bestämmelser (såsom Belgiens kungliga förordning av den 25 november 1991 om arbetslöshet), enligt vilka unga arbetssökande under 30 år ges rätt till särskild arbetslöshetsersättning på grundval av avslutade gymnasiestudier och det föreskrivs att medborgare från andra medlemsstater, i likhet med landets medborgare, endast har rätt till sådan ersättning när de aktuella studierna har avslutats vid en skolinrättning som har organiserats, subventionerats eller erkänts av en av de belgiska gemenskaperna (enligt artikel 36.1 första stycket 2 a i ovannämnda kungliga förordning), vilket har lett till att en ung arbetssökande – som inte var familjemedlem till en migrerande arbetstagare, men medborgare i en annan medlemsstat i vilken han genomförde och avslutade sina gymnasiestudier, vilka har bedömts vara likvärdiga med de studier som krävs av myndigheterna i den medlemsstat där särskild arbetslöshetsersättning söktes – nekades särskild arbetslöshetsersättning?”

IV – Förfarandet vid domstolen

19. Office national de l’emploi, den italienska regeringen och den grekiska regeringen samt kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden inom den frist som föreskrivs i artikel 20 i EG-stadgan för domstolen.

20. Sedan det skriftliga förfarandet avslutats beslutades vid det allmänna möte som ägde rum den 26 april 2005 att muntlig förhandling inte skulle hållas om ingen av parterna i målet vid den nationella domstolen begärde detta inom den för ändamålet angivna fristen, som löpte ut den 28 april. Då intresse för en muntlig förhandling inte anmälts är målet klart för förevarande förslag till avgörande.

V – Bedömning av tolkningsfrågan

21. Svaret bör grundas på en granskning av domstolens rättspraxis, som ger tillräcklig vägledning för att undanröja den hänskjutande domstolens tvivel.

A – Tillämplig rättspraxis

22. Som jag redan nämnt finns flera avgöranden angående den särskilda arbetslöshetsersättningen i Belgien. Av särskild betydelse är domarna i målen Deak, kommissionen mot Belgien och D’Hoop.( ) Domen i målet Collins gällde en brittisk ersättning till arbetssökande och innehåller resonemang av stor betydelse i förevarande mål. Dessa domar bör således granskas ingående eftersom de innehåller nyckeln till svaret på den hänskjutande domstolens fråga. De som yttrat sig har dessutom diskuterat räckvidden av gemenskapsrättspraxis.

1. Dom av den 20 juni 1985 i mål 94/84, Deak( )

23. I domen besvaras en tolkningsfråga som även den ställts av Cour de travail de Liège, i en tvist mellan Joszef Deak, en ung ungrare, vars mamma var en italiensk migrerande arbetstagare bosatt i Belgien, och Office national de l’emploi som nekat honom ersättningen därför att han inte var gemenskapsmedborgare.

24. Domstolen gjorde vissa klargöranden: avslaget stred för det första inte mot förordning nr 1408/71,( ) som frågan berörde, eftersom den ifrågasatta förmånen var en social förmån enligt artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 som omfattar alla förmåner som, med eller utan anknytning till ett anställningsavtal, tillerkänns inhemska arbetstagare, framför allt på grund av deras objektiva ställning som arbetstagare eller helt enkelt därför att de är bosatta inom det nationella territoriet. För det andra utgör likabehandlingsprincipen i fråga om rätten till dessa förmåner hinder för diskriminering som missgynnar personer som är beroende av en arbetstagare för sin försörjning. Slutligen konstaterades att nationaliteten inte kan påverka beviljandet eller avslaget av en förmån till unga som söker sitt första arbete och som är barn till migrerande arbetstagare som är medborgare i en annan medlemsstat.

2. Dom av den 12 september 1996 i mål C-278/94, kommissionen mot Belgien.( )

25. I detta fall gjorde kommissionen gällande att Belgien hade åsidosatt artikel 39 EG och artiklarna 3 och 7 i förordning nr 1612/68, dels genom att vidmakthålla artikel 36 i kunglig förordning av den 25 november 1991 som ställde upp villkoret för beviljande av den särskilda arbetslöshetsersättningen att de unga som söker sin första anställning skall ha avslutat sina gymnasiestudier vid en skolinrättning som har organiserats, subventionerats eller erkänts av den belgiska staten eller en av de belgiska gemenskaperna och dels genom att samtidigt uppmuntra arbetsgivarna att anställa förmånstagarna, varvid staten svarade för löner och sociala avgifter inom ramen för särskilda program för att minska arbetslösheten.

26. I mitt förslag till avgörande i det målet behandlade jag båda aspekterna, men i Ioannis Ioannidis fall berörs bara den första: jag erinrade först om att ersättningen enligt domen i målet Deak omfattas av artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 (punkterna 22–30) och påpekade därefter att den eventuella diskrimineringen på grund av nationalitet inte var uppenbar, eftersom förmånstagarna definierades med hänvisning till en faktor som inte hängde samman med medborgarskap i landet (punkt 31). Jag nämnde vidare att migrerande arbetstagare och deras barn indirekt drabbades hårdare än landets medborgare (punkt 32), eftersom skyldigheten att fullgöra studierna i Belgien medförde ett krav på föregående bosättning, vilket gynnade landets unga, som lättare uppfyllde detta villkor (punkterna 33–43) och påpekade slutligen att ”den avhållande effekten med avseende på barnen återfaller naturligtvis på föräldrarna … som på så sätt fråntas en social förmån som normalt tillerkänns belgiska familjer. Arbetstagare vars barn fullgjort sin gymnasieutbildning i ursprungslandet och som sökte arbete, hade större svårighet att flytta till en medlemsstat där barnen nekades det som medgavs barn till inhemska arbetstagare: en särskild arbetslöshetsersättning som dessutom ger kvalificerat företräde till vissa anställningar” (punkt 44). Följaktligen föreslog jag att domstolen skulle slå fast att gemenskapsrätten hade åsidosatts.

27. Domstolen följde detta förslag, och bekräftade att utformningen av den särskilda arbetslöshetsersättningen utgjorde en sådan förmån som avses i förordning nr 1612/68, även när ungdomar ”som för sin försörjning är beroende av i Belgien bosatta migrerande arbetstagare inte har fullgjort sina studier i Belgien utan i sitt ursprungsland eller i en annan medlemsstat” (punkterna 25 och 26). Efter att ha erinrat om sin rättspraxis enligt vilken ”krav som tillämpas utan åtskillnad som lättare kan uppfyllas av inhemska arbetstagare än av migrerande arbetstagare särskilt förbjuds” (punkterna 27 och 28), fann den att det omtvistade kravet, som liknade ”ett krav på föregående bosättning”, gynnade belgiska medborgare trots att det även omfattade personer som fullgjort sin gymnasieutbildning i utlandet (punkterna 29 och 30), vilket var fallet i domen i målet D’Hoop. På den grunden fastslogs i det avseendet den överträdelse som kritiserats av kommissionen.

28. Talan ogillades dock då tillgången till specialprogrammen för inträde eller återinträde i arbete som på grund av sina särskilda egenskaper, som var arbetslöshetsrelaterade, gick utöver området för tillträde till arbete (punkt 39). Gemenskapsbestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare riktas till personer som redan tillhör arbetsmarknaden genom att de utövar en verklig och faktisk yrkesverksamhet som gett dem status av arbetstagare, vilket inte skulle vara fallet i fråga om ungdomar som söker sitt första arbete (punkt 40).

29. För att anpassa de nationella bestämmelserna efter domen antog Belgien kunglig förordning av den 13 december 1996 om ändring av förordningen av den 25 november 1991, vilket innebar att artikel 36 kompletterades med den ovan redovisade punkten h för att göra ersättningen tillgänglig för barn till migrerande arbetstagare.

3. Dom av den 11 juli 2002 i mål C-224/98, D’Hoop( )

30. Till skillnad från föregående fall hade den berörda personen fullgjort sina gymnasiestudier i Frankrike, vilka styrktes genom ett studieintyg. Detta erkändes i ursprungslandet Belgien som likvärdigt med det studieintyg över gymnasieutbildning som ger tillträde till universitetsstudier. Efter att ha genomgått en universitetsutbildning i Belgien ansökte hon om den särskilda arbetslöshetsersättningen. Begäran avslogs på grund av att hon inte uppfyllde kraven i artikel 36 i kunglig förordning av den 25 november 1991.

31. Tribunal du travail de Liège ställde en tolkningsfråga om tillämpningen av artikel 39 EG och artikel 7 i förordning nr 1612/68 i det beskrivna fallet.

32. Domstolen följde i sin dom generaladvokatens förslag till avgörande,( ) som grundades på två regelverk: dels nämnda bestämmelser, dels bestämmelserna om medborgarskap i Europeiska unionen.

33. Marie-Nathalie D’Hoop nekades, inom det första området, rätten att åberopa de rättigheter som migrerande arbetstagare åtnjuter enligt fördraget eller sekundärrätten (punkt 20). Domstolen konstaterade att det, för att gemenskapsrätten angående den fria rörligheten skall kunna tillämpas på en nationell regel som rör arbetslöshetsförsäkringen, krävs att den person som åberopar gemenskapsrätten ”redan har inträtt på arbetsmarknaden”, vilket inte är fallet med personer som söker sitt första arbete (punkt 18). Under den tid då sökanden studerade och avslutade sina gymnasiestudier i Frankrike var hennes föräldrar dessutom fortsättningsvis bosatta i Belgien (punkt 19).

34. Eftersom en unionsmedborgare har rätt att i samtliga medlemsstater få samma behandling i rättsligt hänseende som de medborgare i dessa medlemsstater som befinner sig i motsvarande situation, utgick domstolen i det andra avseendet från tanken att det är oförenligt med rätten till fri rörlighet att en person i den medlemsstat där han är medborgare behandlas på ett mindre förmånligt sätt än vad som skulle ha varit fallet om han inte hade använt sig av de rättigheter i fråga om fri rörlighet som han har enligt fördraget (punkt 30), en aspekt som är ”särskilt viktig inom utbildningsområdet” (punkt 32). Efter att ha påpekat att de belgiska reglerna medför en olikhet i behandling av belgiska medborgare som har studerat i Belgien och belgiska medborgare som har erhållit slutbetyg avseende gymnasiestudier i en annan medlemsstat efter att ha använt sig av sin rätt till fri rörlighet (punkt 33) slog domstolen fast att denna skillnad i behandling ”strider mot de principer som ligger till grund för ställningen som unionsmedborgare” (punkt 35). Villkoret godtogs dock om det grundades på objektiva hänsyn som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och som står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med de nationella bestämmelserna (punkt 36). Sedan det konstaterats att den särskilda arbetslöshetsersättningen har till syfte att underlätta unga arbetstagares övergång från utbildning till arbetsmarknad, fastslog domstolen att ”det [är] legitimt att den nationella lagstiftaren vill säkerställa att ett faktiskt samband mellan den person som begär denna ersättning och den aktuella geografiska arbetsmarknaden finns” (punkt 38). Den fann dock att ett enda villkor som avser den plats där slutbetyget från gymnasiestudierna har erhållits är alltför allmänt hållet och kategoriskt och innebär att en omständighet som inte nödvändigtvis är representativ för den faktiska och verkliga graden av koppling tillmäts alltför stor betydelse, och att villkoret således går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet (punkt 39).

35. Den av domen direkt berörda staten ändrade åter artikel 36 i kunglig förordning av den 25 november 1991 och lade genom kunglig förordning av den 11 februari 2003 till en ny möjlighet att bevilja ersättningen ? punkten j ? som saknar betydelse i förevarande mål, eftersom den av tidsmässiga skäl inte är tillämplig.( )

4. Dom av den 23 mars 2004 i mål C-138/02, Collins( )

36. I en tvist mellan Brian Francis Collins och Secretary of State for Work and Pensions som hade sin grund i en vägran att bevilja det bidrag till arbetssökande som stadgas i lagstiftningen i Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland ställde Social Security Commissioner en rad tolkningsfrågor angående tolkningen av förordning nr 1612/68 och rådets direktiv 68/360/EEG av den 15 oktober 1968.( )

37. Argumenten angående direktivet kan lämnas åt sidan eftersom domen är intressant i två avseenden, nämligen: begreppet arbetstagare i den mening som avses i artikel 7 och följande artiklar i förordning nr 1612/68 och analysen av unionsmedborgarskapet i det målet.

38. Jag studerade båda dessa aspekter i mitt förslag till avgörande av den 10 juli 2003.

39. Beträffande den första pekade jag på skillnaden mellan avdelning I (artiklarna 1–6), som omfattar varje medborgare i en medlemsstat och avdelning II (artiklarna 7–9), som endast avser rättigheter för ”arbetstagare […]” i en medlemsstat, det vill säga personer som under en viss tid, till förmån för någon annan och enligt dennes anvisningar utför tjänster i utbyte mot vilka han erhåller ersättning.( ) Således gäller inte den likhet i fråga om sociala förmåner som föreskrivs i artikel 7.2, enligt domen i målet Lebon,( ) personer som flyttar för att söka arbete (punkterna 22–35).

40. Beträffande den andra aspekten framhöll jag i linje med rättspraxis att principen om icke diskriminering på grund av nationalitet i artikel 12 EG endast skall tillämpas självständigt i situationer som regleras genom gemenskapsrätten, för vilka särskilda regler saknas i fördraget. På motsvarande sätt ges artikel 18 EG, genom vilken en allmän rätt för alla unionsmedborgare att röra och uppehålla sig fritt inom medlemsstaternas territorium föreskrivs, ett särskilt uttryck i artikel 39 angående den fria rörligheten för arbetstagare, vilket innebär att artikel 18 EG endast aktualiseras när en situation inte omfattas av artikel 39. Jag konstaterade att ett villkor avseende bosättning, som syftar till att fastställa att det föreligger en anknytning till landet och att sökanden har kopplingar till den nationella arbetsmarknaden, kan vara berättigat för att undvika så kallad social turism som innebär att personer flyttar från stat till stat för att åtnjuta icke avgiftsfinansierade förmåner, och för att förebygga missbruk (punkterna 55–76).

41. Även i detta fall anslöt sig domstolen till generaladvokatens förslag. Domstolen betonade för det första skillnaden mellan medlemsstaters medborgare som ännu inte har ett anställningsförhållande i den värdmedlemsstat där de söker anställning och personer som redan arbetar i denna stat, eller som har arbetat där men som inte längre har något anställningsförhållande, men ändå anses vara arbetstagare. De förstnämnda omfattas endast av principen om likabehandling med avseende på tillträdet till arbetsmarknaden,( ) medan de senare ”på grundval av artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 [kan] göra gällande en rätt till samma sociala och skattemässiga förmåner som landets egna arbetstagare” (punkterna 30 och 31).

42. Efter att ha granskat effekten av artikel 39 EG på de nationella bestämmelserna (punkterna 55–59), fann domstolen att principen för att fastställa omfattningen av rätten till likabehandling för arbetssökande personer emellertid måste tolkas mot bakgrund av andra bestämmelser i gemenskapsrätten, däribland artikel 12 EG (punkt 60).

43. Mot den bakgrunden konstaterade domstolen att den brittiska regleringen, genom att personer behandlades olika med utgångspunkt från bosättningen i Förenade kungariket, gynnade de egna medborgarna eftersom ”detta villkor lättare kan uppfyllas av [dem]” (punkt 65). För att undersöka om något skäl som berättigade olikheten förelåg åberopades därefter domen i målet D’Hoop, och domstolen konstaterade att bosättningsvillkoret garanterar att det föreligger ett faktiskt samband mellan den arbetssökande och denna stats arbetsmarknad, men att det inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (punkterna 67–72).( )

B – Prövningen av förevarande mål

44. För att besvara den fråga som ställts av Cour du travail de Liège krävs en utredning i tre steg: fastställa tillämplig lagstiftning, konstatera att en olikhet i behandling föreligger och kontrollera om denna är berättigad.

1. Tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser

a) Redogörelse för frågeställningen

45. Det är först nödvändigt att identifiera de tillämpliga bestämmelserna i primärrätten, dels beträffande unionsmedborgarskapet, dels de regler som gäller den fria rörligheten för arbetstagare.

46. I syfte att utforma en status civitatis för EU-medborgarna skapas genom artikel 17 EG ett unionsmedborgarskap som tillkommer varje person som är medborgare i en medlemsstat (första stycket), som tillerkänns de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i fördraget (andra stycket).

47. Mot bakgrund av att all diskriminering på grund av nationalitet förbjuds genom artikel 12 EG, kan det konstateras att detta uttryck för principen om likabehandling tillhör EU-medborgarnas rättigheter och har utvidgats väsentligt i och med att den enda begränsningen ligger i kravet på att det skall föreligga en gemenskapsanknytning mellan denna subjektiva egenskap och den bedömda situationen.( )

48. Som jag framhöll i förslag till avgörande inför domen i målet Collins följer av fast rättspraxis att enligt artikel 12 första stycket EG gäller icke‑diskrimineringsprincipen inom fördragets tillämpningsområde och utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördraget,( ) vilket innebär att bestämmelsen endast kan tillämpas självständigt i situationer för vilka fördraget saknar särskilda regler om icke-diskriminering.( )

49. Principen om fri rörlighet för arbetstagare och det därav följande avskaffandet av alla olikheter grundade på nationalitet har utvecklats i huvudsak i förordning 1612/68 och förordning nr 1408/71,( ) varför det bör utredas om Ioannis Ioannidis fall omfattas av dess bestämmelser.

b) Principen om likabehandling av arbetstagare är inte tillämplig

50. För att reglerna om fri rörlighet skall kunna åberopas av en person som ansöker om en arbetslöshetsersättning som inrättats genom en nationell lagstiftning krävs enligt domen i målet kommissionen mot Belgien att personen först inträtt på arbetsmarknaden. Enligt domen i målet Collins, där en rad domar citeras, är begreppet arbetstagare i den mening som avses i artikel 39 EG och förordning nr 1612/68 ett gemenskapsrättsligt begrepp som inte skall tolkas restriktivt.

51. Det bör tilläggas att domstolen vid flera tillfällen har slagit fast att anställningsförhållandets rättsliga sui generis-karaktär, den berördes höga eller låga produktivitet, frågan om varifrån medlen till lönen kommer och huruvida lönen uppgår till ett begränsat belopp saknar ”betydelse vid bedömningen av om en person skall betecknas som arbetstagare”,( ) något som gäller även när verksamheten utövas som en yrkesutbildning inom ramen för ett faktiskt anställningsförhållande mot ersättning,( ) vilket är fallet med det avtal som ingåtts av Ioannis Ioannidis i Frankrike,( ) där denne följaktligen har ställning som arbetstagare.

52. Detta är däremot inte fallet i Belgien, där han står utanför arbetsmarknaden, och således inte med stöd av artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 kan begära samma förmåner som beviljas landets löntagare, till vilka den särskilda arbetslöshetsersättningen sedan domen i målet Deak hör,( ) även om han tidigare har varit yrkesverksam i ett annat land.( )

53. Således har en av den hänskjutande domstolens frågor besvarats, eftersom de särskilda bestämmelserna om lika behandling på arbetsmarknaden inte skall tillämpas på personer som söker arbete, vilket innebär att förbudet mot diskriminering i artikel 12 EG jämförd med artikel 17 EG blir fullt ut tillämpligt.

2. Förekomsten av en diskriminering på grund av nationalitet

54. Ställningen som unionsmedborgare är avsedd att bli den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare, och ge dem som befinner sig i samma ställning, rätt till samma behandling i rättsligt hänseende, oberoende av nationalitet och med förbehåll för de uttryckliga undantag som föreskrivs i det avseendet.( )

55. I förevarande mål tycks villkoren för rätt till den särskilda arbetslöshetsersättningen ha formulerats objektivt, med hänvisning till omständigheter som abstrakt sett inte är förknippade med anknytningen till ett land.

56. Kravet på att utbildningen skall ha fullgjorts vid en skolinrättning som har organiserats, subventionerats eller erkänts av en av de belgiska gemenskaperna [artikel 36.1 punkt 2 a i kunglig förordning av den 25 november 1991] eller att ett examensbevis eller studieintyg för sådana studier skall ha erhållits [punkt 2 b)] innebär emellertid ett krav på föregående bosättning som lättare uppfylls av medlemsstatens medborgare än av medborgare i andra medlemsstater.( )

57. Ett särskilt omnämnande förtjänar möjligheten enligt punkt 2 h, som är en följd av domen i målet kommissionen mot Belgien, som visserligen medger skolgång i andra medlemsstater, men kräver en utbildning som är likvärdig och, dessutom, att sökanden för sin försörjning är beroende av migrerande arbetstagare.

58. Inte i något av de beskrivna fallen behandlas möjligheten att ansökan görs av en person som varken är arbetstagare eller har föräldrar som arbetar i landet, men som efter att ha utbildat sig i en annan medlemsstat erhåller ett intyg om att utbildningen är likvärdig med den belgiska utbildning som ger rätt till arbetslöshetsersättningen.

59. Således kan det konstateras att det föreligger en olikhet i behandling till nackdel för personer som i likhet med Ioannis Ioannidis befinner sig i den beskrivna situationen, eftersom de fråntas stöd för att underlätta inträdet på arbetsmarknaden därför att de genomgått sin gymnasieutbildning i en annan medlemsstat.

60. Då denna olikhet konstaterats är frågan om den är berättigad.

3. Huruvida olikheten i behandling är berättigad

61. Som jag påpekat tidigare syftar den belgiska särskilda arbetslöshetsersättningen till att underlätta ungas övergång från studier till arbete, vilket medför att det är berättigat att sträva efter att säkerställa att det finns en koppling till den nationella arbetsmarknaden. Detta är svårt att åstadkomma enbart genom ett krav avseende den plats där studierna fullgjorts eller där det berörda studieintyget utfärdats, såsom det beskrivs i artikel 36.1 punkt 2 a och b i kunglig förordning av den 25 november 1991. Förutom att detta krav är alltför allmänt och vittgående, återspeglar det inte den verkliga och faktiska graden av anknytning, vilket krävdes enligt domen i målet D’Hoop, som är fullt ut tillämplig i förevarande mål även om förevarande mål inte gäller en belgisk medborgare. Sökandens nationalitet saknar nämligen betydelse, eftersom det skulle innebära en direkt diskriminering.

62. Skillnaden i behandling kan inte heller berättigas med hänvisning till det alternativ som anges i punkt h i samma bestämmelse. Även om det faktum att giltigheten av en utbildning som erbjuds i vilken annan medlemsstat som helst erkänns innebär att kritiken mot innehållet i punkterna a och b vederläggs, innebär det kumulativa villkoret att personen för sin försörjning skall vara beroende av föräldrar som är i Belgien bosatta migrerande arbetstagare ett subjektivt och mycket snävt krav avseende bosättningen, eftersom det inte omfattar situationen för unionsmedborgare som söker sitt första arbete. Detta hinder går utöver vad som är nödvändigt för att fastställa kopplingen mellan den person som söker ersättningen och den arbetsmarknad denne vill få tillgång till.

63. Det faktum att de belgiska bestämmelserna inte beaktar situationer som den som Ioannis Ioannidis befinner sig i utgör således en olika behandling som strider mot unionens rättsordning.

VI – Förslag till avgörande

64. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall besvara de tolkningsfrågor som har ställts av Cour du travail de Liège (Belgien) på följande sätt:

”Gemenskapsrätten, och närmare bestämt artikel 12 första stycket EG utgör hinder för en nationell bestämmelse i en medlemsstat enligt vilken det är möjligt att neka en medborgare i en annan medlemsstat som söker sitt första arbete särskild arbetslöshetsersättning, därför att personen har fullgjort sina studier i det land där han är medborgare och inte är barn till en migrerande arbetstagare som han är beroende av för sin försörjning.”