FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

föredraget den 2 december 2021 ( 1 )

Mål C‑156/21

Ungern

mot

Europaparlamentet och

Europeiska unionens råd

”Talan om ogiltigförklaring – Artikel 151.1 i domstolens rättegångsregler – Rättegångsfråga – Ansökan om avlägsnande av handling – Utlåtande från rådets rättstjänst – Förordning (EU, Euratom) 2020/2092 – Generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten – Skydd av unionsbudgeten vid en medlemsstats åsidosättande av rättsstatens principer – Rättslig grund för förordning 2020/2092 – Artikel 322.1 a FEUF – Åsidosättande av artikel 7 FEU och artikel 269 FEUF – Åsidosättande av artiklarna 4.1, 5.2 och 13.2 FEU – Rättssäkerhetsprincipen – Principen om likabehandling av medlemsstaterna – Proportionalitetsprincipen”

1. Ungern har genom denna talan, ( 2 ) som väckts med stöd av artikel 263 FEUF, i första hand yrkat att domstolen ska ogiltigförklara förordning (EU, Euratom) 2020/2092 ( 3 ) och, i andra hand, att den ska ogiltigförklara vissa av artiklarna i den förordningen.

2. I detta mål, vars konstitutionella betydelse är obestridlig, ska domstolen fastställa huruvida förordning nr 2020/2092, genom vilken det inrättas en mekanism för att skydda unionsbudgeten mot medlemsstaternas åsidosättanden av rättsstatens principer i samband med budgetgenomförandet, har antagits med rätt rättslig grund och om den är förenlig med olika primärrättsliga bestämmelser, särskilt artikel 7 FEU.

3. Domstolen har beslutat att hänskjuta målet till sammanträde i plenum, som är en sammansättning i domstolen som är ägnad att pröva mål som har en särskilt stor betydelse (artikel 16 i stadgan för Europeiska unionens domstol).

I. Tillämpliga bestämmelser

A. Primärrätten

4. Artikel 7 FEU har följande lydelse: ”1. Rådet får på motiverat förslag från en tredjedel av medlemsstaterna, från Europaparlamentet eller från Europeiska kommissionen med en majoritet på fyra femtedelar av sina medlemmar och efter Europaparlamentets godkännande slå fast att det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt åsidosätter värden som anges i artikel 2. Innan detta slås fast ska rådet höra den berörda medlemsstaten och får i enlighet med samma förfarande framföra rekommendationer till denna stat. Rådet ska regelbundet kontrollera om de skäl som har lett till ett sådant fastslående fortfarande äger giltighet. 2. Europeiska rådet får på förslag från en tredjedel av medlemsstaterna eller från Europeiska kommissionen och efter Europaparlamentets godkännande, samt efter att ha uppmanat ifrågavarande medlemsstat att framföra sina synpunkter, enhälligt slå fast att en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter värden som anges i artikel 2. 3. När ett fastslående enligt punkt 2 har gjorts får rådet, som ska fatta beslut med kvalificerad majoritet, besluta om att tillfälligt upphäva vissa av de rättigheter som den ifrågavarande medlemsstaten har till följd av tillämpningen av fördragen, inbegripet rösträtten i rådet för företrädaren för den medlemsstatens regering. Rådet ska därvid beakta de möjliga följder som ett sådant tillfälligt upphävande kan få för fysiska och juridiska personers rättigheter och skyldigheter. Den ifrågavarande medlemsstatens skyldigheter enligt fördragen ska under alla omständigheter fortsätta att vara bindande för den staten. 4. Rådet får senare med kvalificerad majoritet besluta om att ändra eller återkalla åtgärder som har vidtagits enligt punkt 3, när den situation som ledde till att åtgärderna infördes har förändrats. 5. De omröstningsbestämmelser som i enlighet med denna artikel gäller för Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet fastställs i artikel 354 [FEUF].”

5. I artikel 269 FEUF föreskrivs följande: ”Domstolen är behörig att besluta om lagenligheten av en akt som antas av Europeiska rådet eller rådet i enlighet med artikel 7 [FEU] endast på begäran av den medlemsstat som är föremål för ett fastställande av Europeiska rådet eller rådet och endast när det gäller iakttagandet av de regler som avser förfarandet i den artikeln. Denna begäran ska inlämnas inom en månad från och med nämnda fastställande. Domstolen ska besluta inom en månad från begäran.”

6. I artikel 322.1 a FEUF föreskrivs följande: ”Europaparlamentet och rådet ska genom förordningar, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört revisionsrätten, anta a) finansiella regler som särskilt ska ange närmare bestämmelser om budgetens uppställning och genomförande och om redovisning och revision.”

B. Förordning 2020/2092

7. I artikel 1 (”Innehåll”) föreskrivs följande: ”I denna förordning fastställs de regler som är nödvändiga för att skydda unionsbudgeten vid överträdelser av rättsstatens principer i medlemsstaterna”.

8. I artikel 2 (”Definitioner”) föreskrivs följande: ”I denna förordning gäller följande definitioner: a) rättsstaten: det unionsvärde som fastställs i artikel 2 i EU-fördraget. Den inkluderar principerna om lagenlighet, som förutsätter en öppen, redovisningsskyldig, demokratisk och pluralistisk lagstiftningsprocess, rättssäkerhet, förbud mot godtyckligt utövande av exekutiva befogenheter, effektivt rättsligt skydd, inklusive tillgång till rättslig prövning, av oberoende och opartiska domstolar, även vad gäller grundläggande rättigheter, maktdelning, icke-diskriminering och likhet inför lagen. Rättsstaten ska tolkas med beaktande av de andra unionsvärden och unionsprinciper som fastställs i artikel 2 i EU-fördraget. …”

9. I artikel 3 (”Överträdelser av rättsstatens principer”) föreskrivs följande: ”Vid tillämpning av denna förordning kan följande tyda på överträdelser av rättsstatens principer: a) Att äventyra rättsväsendets oberoende. b) Att inte förhindra, rätta till eller tillgripa sanktioner mot godtyckliga eller rättsstridiga beslut från offentliga myndigheter, inklusive brottsbekämpande myndigheter, att undanhålla dessa myndigheter finansiella och personella resurser så att de inte kan fungera väl eller att underlåta att säkerställa att ingen intressekonflikt föreligger. c) Att begränsa tillgången till rättsmedel och deras effektivitet, inbegripet genom restriktiva förfaranderegler och bristfälligt genomförande av domar, eller att begränsa utredningar, åtal eller sanktioner för överträdelser av lagstiftningen.”

10. I artikel 4 (”Villkor för antagande av åtgärder”) föreskrivs följande: ”1. Lämpliga åtgärder ska vidtas om det i enlighet med artikel 6 har fastställts att överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat påverkar eller riskerar att allvarligt påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt. 2. Vid tillämpning av denna förordning ska överträdelser av rättsstatens principer röra ett eller flera av följande: a) Att myndigheterna fungerar väl när det gäller genomförandet av unionsbudgeten, inbegripet lån och andra instrument som garanteras genom unionsbudgeten, i synnerhet i samband med offentlig upphandling eller förfaranden för beviljande av bidrag. b) Att de myndigheter som ansvarar för finansiell kontroll, övervakning och revision fungerar väl, och att det finns välfungerande effektiva och transparenta system för ekonomisk förvaltning och ansvarsskyldighet. c) Att utrednings- och åklagarmyndigheterna fungerar väl vad gäller utredning av och åtal för bedrägerier, inklusive skattebedrägeri, korruption eller andra överträdelser av unionsrätten som rör genomförandet av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen. d) Oberoende domstolars effektiva rättsliga prövning av åtgärder eller underlåtenhet av de myndigheter som avses i leden a, b och c. e) Nationella domstolars eller administrativa myndigheters förebyggande och beivrande av bedrägerier, inbegripet skattebedrägeri, korruption eller andra överträdelser av unionsrätten i samband med genomförandet av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen, och införande av effektiva och avskräckande sanktioner för mottagarna. f) Återbetalning av belopp som betalats ut på felaktiga grunder. g) Effektivt samarbete i rätt tid med Olaf och, förutsatt att den berörda medlemsstaten deltar, med Eppo i deras utredningar eller åtal enligt de tillämpliga unionsakterna i enlighet med principen om lojalt samarbete. h) Andra situationer eller ageranden från myndigheternas sida som är av betydelse för den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen.”

11. I artikel 5 (”Åtgärder för skydd av unionsbudgeten”) anges följande: ”1. Förutsatt att de villkor som anges i artikel 4 i denna förordning är uppfyllda får en eller flera av följande lämpliga åtgärder antas i enlighet med det förfarande som anges i artikel 6 i denna förordning: … b) Om kommissionen genomför unionsbudgeten inom ramen för delad förvaltning med medlemsstaterna enligt artikel 62.1 b i budgetförordningen får följande åtgärder antas: i) Ett tillfälligt upphävande av godkännandet för ett eller flera program eller en ändring därav. ii) Ett innehållande av åtaganden. iii) En minskning av åtaganden, inbegripet genom finansiella korrigeringar eller överföringar till andra utgiftsprogram. iv) En minskning av förfinansiering. v) Ett avbrott i betalningsfrister. vi) Ett innehållande av utbetalningar. 2. Om inte beslutet om antagande av åtgärder föreskriver något annat, får inte införandet av lämpliga åtgärder påverka skyldigheterna för de offentliga enheterna som avses i punkt 1 a eller för de medlemsstater som avses i punkt 1 b att genomföra det program eller den fond som berörs av åtgärden, och i synnerhet deras skyldigheter gentemot slutliga mottagare eller bidragsmottagare, inklusive skyldigheten att göra utbetalningar enligt denna förordning och de tillämpliga sektorsspecifika eller finansiella reglerna. Medlemsstater som berörs av åtgärder som antas enligt denna förordning ska vid genomförandet av unionsfonder inom ramen för delad förvaltning rapportera till kommissionen om sitt fullgörande av dessa skyldigheter var tredje månad från och med antagandet av dessa åtgärder. Kommissionen ska kontrollera om tillämplig rätt har följts och vid behov vidta alla lämpliga åtgärder för att skydda unionsbudgeten, i linje med sektorsspecifika och finansiella regler. 3. De vidtagna åtgärderna ska vara proportionella. De ska fastställas mot bakgrund av den faktiska eller potentiella inverkan som överträdelserna av rättsstatens principer har på unionsbudgetens sunda ekonomiska förvaltning eller på unionens ekonomiska intressen. Arten av överträdelserna av rättsstatens principer, samt hur allvarliga och omfattande de är, ska vederbörligen beaktas. Åtgärderna ska i så stor utsträckning som möjligt inriktas på de unionsåtgärder som påverkas av överträdelserna. 4. Kommissionen ska via en webbplats eller internetportal tillhandahålla information och vägledning till de slutliga mottagarna eller bidragsmottagarna om medlemsstaternas skyldigheter enligt punkt 2. Kommissionen ska också på samma webbplats eller internetportal tillhandahålla lämpliga verktyg för slutliga mottagare eller bidragsmottagare, så att kommissionen får information om varje överträdelse av dessa skyldigheter som, enligt dessa slutliga mottagare eller bidragsmottagare, direkt påverkar dem…. 5. På grundval av den information som lämnas av de slutliga mottagarna eller bidragsmottagarna i enlighet med punkt 4 i denna artikel ska kommissionen göra sitt yttersta för att säkerställa att alla belopp som offentliga enheter eller medlemsstater är skyldiga att betala ut i enlighet med punkt 2 i denna artikel verkligen betalas ut till de slutliga mottagarna eller bidragsmottagarna…”

12. I artikel 6 (”Förfarande”) föreskrivs följande: ”1. Om kommissionen finner att den har rimliga skäl att anse att de villkor som anges i artikel 4 är uppfyllda ska den, såvida den inte anser att andra förfaranden i unionslagstiftningen skulle göra det möjligt för den att skydda unionsbudgeten på ett effektivare sätt, skriftligen underrätta den berörda medlemsstaten om detta, med angivande av de faktiska omständigheterna och specifika grunderna på vilka den baserar sin slutsats. Kommissionen ska underrätta Europaparlamentet och rådet utan dröjsmål om varje sådan underrättelse och dess innehåll. … 9. Om kommissionen anser att villkoren i artikel 4 är uppfyllda och att de eventuella korrigerande åtgärder som medlemsstaten har föreslagit enligt punkt 5 inte på ett lämpligt sätt åtgärdar slutsatserna i kommissionens meddelande, ska den för rådet lägga fram ett förslag till ett genomförandebeslut om lämpliga åtgärder inom en månad från mottagandet av medlemsstatens synpunkter eller, om inga synpunkter lämnas, utan onödigt dröjsmål och i vilket fall som helst inom en månad från den tidsfrist som anges i punkt 7. Förslaget ska innehålla de särskilda grunder och bevis som kommissionen baserade sina slutsatser på. 10. Rådet ska anta det genomförandebeslut som avses i punkt 9 i denna artikel inom en månad från mottagandet av kommissionens förslag. Vid exceptionella omständigheter får tidsfristen för antagandet av det genomförandebeslutet förlängas med som mest två månader. För att säkerställa att beslutet antas i tid ska kommissionen utnyttja sina rättigheter enligt artikel 237 i EUF-fördraget när den anser att detta är lämpligt. 11. Rådet får, med kvalificerad majoritet, ändra kommissionens förslag och anta den ändrade texten genom ett genomförandebeslut.”

C. Förordning (EG) nr 1049/2001 ( 4 )

13. Artikel 4 (”Undantag”) har följande lydelse: ”… 2. Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för … – rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning, … om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. 3. Tillgång till en handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut, skall vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. Tillgång till en handling som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen skall vägras även efter det att beslutet fattats, om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. …”

II. Förfarandet vid EU-domstolen

14. Ungern har i sin ansökan yrkat att domstolen ska ( 5 ) – ogiltigförklara förordning 2020/2092 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten, – i andra hand, ogiltigförklara följande bestämmelser i förordning 2020/2092: artikel 4.1 och 4.2 h, artikel 5.2 och 5.3 näst sista och sista meningen, och artikel 6.3 och 6.8, och – förplikta Europaparlamentet och rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

15. Parlamentet och rådet har yrkat att domstolen ska ogilla talan och förplikta Ungern att ersätta rättegångskostnaderna.

16. Den 12 maj 2021 begärde parlamentet att målet skulle avgöras i enlighet med artikel 133 i domstolens rättegångsregler (förfarande för skyndsam handläggning), vilket domstolens ordförande den 9 juni 2021 biföll.

17. Den 12 maj 2021 begärde rådet, i enlighet med artikel 151.1 i rättegångsreglerna, att domstolen inte skulle beakta vissa avsnitt i Ungerns ansökan och i dess bilaga A.3, med motiveringen att de återgav eller hänvisade till ett icke-offentliggjort utlåtande från rådets rättstjänst. Den 29 juni 2021 beslutade domstolen, med tillämpning av artikel 151.5 i rättegångsreglerna, att denna rättegångsfråga skulle prövas i samband med att målet avgjordes i sak.

18. Vid den förhandling som hölls av domstolen i plenum den 11 och 12 oktober 2021 deltog Ungern, Republiken Polen, Europaparlamentet och rådet, liksom Europeiska kommissionen och Konungariket Belgiens regering, Konungariket Danmarks regering, Förbundsrepubliken Tysklands regering, Ungerns regering, Irlands regering, Konungariket Spaniens regering, Republiken Frankrikes regering, Storhertigdömet Luxemburgs regering, Konungariket Nederländernas regering, Republiken Finlands regering och Konungariket Sveriges regering.

19. I mitt förslag till avgörande kommer jag först att behandla den rättegångsfråga som rådet har väckt. Jag kommer därefter att redogöra för det rättsliga sammanhang som utarbetandet och antagandet av förordning 2020/2092 ingår i. Slutligen kommer jag att behandla Ungerns nio grunder för ogiltigförklaring.

III. Rättegångsfrågan

20. Rådet har yrkat att EU-domstolen ”ska bortse från de avsnitt i ansökan och dess bilagor, särskilt bilaga A.3, som hänvisar till, återger innehållet i eller återspeglar den analys som gjorts i utlåtandet från rådets rättstjänst (rådets handling 13593/18) [nedan kallat utlåtandet] av den 25 oktober 2018, och särskilt avsnitten [i punkterna 21, 22, 164 och 166]”.

21. Ungern har yrkat att domstolen ska ogilla rådets yrkande och, i andra hand, ålägga rådet att ge in utlåtandet.

22. Jag vill börja med att tydliggöra att rådet inte har yrkat att ett utlåtande som Ungern helt enkelt inte har inkluderat som sådant i sin ansökan ska avlägsnas. Man kan inte tala om avlägsnande av en handling som inte har tillförts akten. Rådets begäran inskränker sig, såsom framgår av lydelsen av rådets ansökan enligt artikel 151 i rättegångsreglerna, till en begäran om att domstolen ska bortse från de avsnitt i ansökan och dess bilagor som återger bilagorna eller hänvisar till ovannämnda utlåtande.

23. Samtliga medlemsstater i unionen och kommissionen har, i egenskap av medlemmar av rådet eller deltagare i det lagstiftningsförfarande som ledde fram till antagandet av förordning 2020/2092, tillgång till utlåtandet.

24. Att utlåtandet finns har dessutom avslöjats i pressen ( 6 ) och dess innehåll finns tillgängligt på internet. Rådet beslutade emellertid att låta sekretessen på utlåtandet bestå och avslog vissa ansökningar om tillgång till handlingar som ingetts med stöd av förordning nr 1049/2001 och begränsade sig till att offentliggöra punkterna 1–8 i utlåtandet. ( 7 )

25. Därmed har den paradoxen uppstått att alla parter i detta förfarande har fått laglig tillgång till handlingen och det är endast domstolen som formellt sett inte känner till den. Rådets begäran är i detta sammanhang tämligen förvånande ( 8 ) och överensstämmer inte med de klassiska fall av avlägsnande av handlingar vid domstolen som tas upp i domstolens rättspraxis.

26. I Ungerns ansökan och i bilagorna till denna återfinns följande: – återgivning av ett avsnitt från utlåtandet i punkt 4 i dokumentet i bilaga 3, med rubriken Non-paper from Hungary, avseende kommissionens förslag av den 9 november 2018, som låg till grund för förordning 2020/2092, – hänvisningar till utlåtandet vilka förefaller återge innehållet, men som jag inte kan avgöra om de bokstavligen återspeglar det eller om de utgör en omformulering från Ungerns sida (punkterna 22 och 164 i ansökan samt punkterna 2–7 och 9 i bilaga 3), och – rena hänvisningar till utlåtandet inom ramen för Ungerns specifika argument (punkterna 21 och 166 i ansökan).

27. Innan jag går in på prövningen i sak av rättegångsfrågan, anser jag att det är lämpligt att redogöra för de relevanta regler och den relevanta praxis från EU-domstolen som avser tillgång till, utlämnande av och åberopande i domstol av unionens institutioners handlingar, särskilt utlåtanden från deras rättstjänster.

A. Regler om tillgång till och åberopande vid domstol av unionens institutioners handlingar

28. Fysiska och juridiska personers tillgång till unionens institutioners handlingar regleras i förordning nr 1049/2001. Dess syfte är att säkerställa största möjliga tillgång till unionens handlingar och i artikel 2.1 uppställs därför som allmän princip rätten till tillgång till alla unionens handlingar, samtidigt som denna rätt är underkastad vissa villkor och begränsningar. ( 9 )

29. I artikel 4 i ovannämnda förordning nr 1049/2001 föreskrivs regler om undantag från rätten till tillgång till handlingar, med anpassningar av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen. Bland dessa undantag återfinns beslut om avslag på ansökan om tillgång till handlingar i följande fall: – om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för ”rättsliga förfaranden eller juridisk rådgivning… om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet”, – handlingar som upprättats ”av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut, skall vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”

30. Förordning nr 1049/2001 är endast tillämplig på ansökningar om tillgång till handlingar som ges in av fysiska och juridiska personer och inte av medlemsstaterna. När det gäller rådets lagstiftningsakter förfogar medlemsstaterna logiskt sett över de handlingar som denna institution har upprättat.

31. När det gäller utlämnandet eller offentliggörandet av sekretessbelagda handlingar måste medlemsstaterna emellertid begära tillstånd som, vad gäller rådet, lämnas i enlighet med rådets arbetsordning. ( 10 ) Bilaga II till förordningen innehåller rådets särskilda regler om allmänhetens tillgång till dess handlingar, med hänvisning till förordning nr 1049/2001. ( 11 )

32. Hänvisningen till bestämmelserna i förordning nr 1049/2001 kompletteras av riktlinjerna för handläggning av rådets interna handlingar. ( 12 ) I punkt 5 i dessa riktlinjer föreskrivs att handlingar som är märkta ”LIMITE” ska anses omfattas av sekretess i enlighet med artikel 339 FEUF och artikel 6.1 i rådets arbetsordning, vilka dessutom ska behandlas i enlighet med relevant unionslagstiftning, särskilt förordning nr 1049/2001.

33. När det gäller tillgång till handlingar som är märkta ”LIMITE” krävs enligt punkterna 20–22 i rådets riktlinjer godkännande på förhand från rådet för att de ska kunna lämnas ut. ( 13 )

B. Rättspraxis avseende bland annat tillgång till utlåtanden från institutionernas rättstjänster och åberopande av dessa i domstol

34. EU-domstolens praxis har till största delen utvecklats i fall då fysiska och juridiska personer ansöker om tillgång till institutionernas handlingar och institutionerna vägrar ge tillgång till handlingarna.

35. Inom ramen för denna rättspraxis har domstolen tillämpat och tolkat förordning nr 1049/2001 specifikt när det gäller ansökningar om tillgång till unionens institutioners rättsliga yttranden. Denna förordning har ”ett visst värde för den avvägning av intressen som krävs för att pröva” en begäran om att handlingar i ett mål som är anhängigt vid domstolen ska avlägsnas från målet. ( 14 )

36. Enligt domstolen skulle det, strida mot det allmänintresse” [som återspeglas i artikel 4 i förordning nr 1049/2001] som ligger till grund för att institutionerna ska få tillgång till yttranden från sina rättstjänster, vilka upprättas helt självständigt, om det godtas att sådana interna handlingar kan inges inom ramen för ett mål i domstolen, utan att den berörda institutionen godkänt det eller att domstolen förordnat om detta…”. ( 15 )

37. Syftet med undantaget till skydd för juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 är följaktligen ”att det avser att skydda institutionens intresse av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden”. ( 16 )

38. Den prövning som rådet ska göra vid tillämpningen av detta undantag, som ska tolkas restriktivt, ( 17 ) görs i tre steg, som utförligt förklaras i domen Sverige och Turco/rådet (punkterna 37–47): – ”Rådet ska för det första försäkra sig om att den handling som begärs utlämnad verkligen avser juridisk rådgivning.” – ”Rådet ska för det andra pröva huruvida utlämnandet av de delar av handlingen som avser juridisk rådgivning skulle ’undergräva skyddet för sådan rådgivning’…. För att kunna åberopa att det föreligger en risk för att detta intresse skadas måste denna risk rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk.” – ”Om rådet anser att utlämnandet av en handling skulle innebära att skyddet för juridisk rådgivning undergrävdes, i den mening som har definierats ovan, är rådet, för det tredje, skyldigt att kontrollera huruvida något övervägande allmänintresse är för handen, vilket motiverar att handlingen lämnas ut trots den skada som skulle bli följden härav för rådets möjligheter att begära in juridiska yttranden och att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden.” ( 18 )

39. I hela detta förfarande ska hänsyn tas till de principiella konstateranden som domstolen gjorde i domen ClientEarth/kommissionen: ( 19 ) ”– Förordning nr 1049/2001 ingår i den uttryckliga vilja som uttrycks i artikel 1 andra stycket FEU att markera en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. – Detta för unionen grundläggande mål reflekteras vidare i artikel 15.1 FEUF, där det bland annat föreskrivs att unionens institutioner, organ och byråer ska utföra sitt arbete så öppet som möjligt. Denna öppenhetsprincip bekräftas också i artikel 10.3 FEU och i artikel 298.1 FEUF. Denna målsättning finner även stöd i det förhållandet att rätten till tillgång till handlingar säkerställs i artikel 42 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. – Det följer av skäl 2 i förordning nr 1049/2001 att öppenhet gör att unionens institutioner åtnjuter större legitimitet och är effektivare och har ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system. Genom att göra det möjligt att öppet diskutera skillnaderna mellan olika ståndpunkter bidrar öppenhet dessutom till att öka medborgarnas förtroende.”

40. Kravet på ”öppenhet” (insyn) är emellertid inte tillräckligt för att motivera att ett utlåtande från en institution som bifogas en ansökan ska behållas i akten när det föreligger vissa risker. Ett exempel är risken för att institutionen ska bli tvungen att ”offentligt ta ställning till ett yttrande som uppenbarligen var avsett att användas internt [vilket skulle] inverka negativt på kommissionens intresse av att begära juridiska yttranden och dess möjlighet att erhålla uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden”. ( 20 )

41. Att tillåta att en handling behålls bland handlingarna i målet, trots att institutionen inte har gett tillstånd att lämna ut handlingen, skulle dessutom göra det lättare att kringgå det förfarande för ansökan om tillgång till handlingar som föreskrivs i förordning nr 1049/2001. ( 21 )

42. När det gäller utlåtanden som institutionerna antar inom ramen för lagstiftningsförfaranden har det i domstolens praxis fastställts en mycket mer omfattande rätt till tillgång till handlingar och en mer omfattande därmed sammanhängande skyldighet att lämna ut handlingar.

43. Detta påpekades i domen Sverige och Turco/rådet, där domstolen underkände de ”rättfärdiganden” som denna institution hade åberopat för att avlägsna ett utlåtande från institutionens rättstjänst avseende ett förslag till lagstiftning från handlingarna i målet. Rådet hade gjort gällande att ett utlämnande av detta utlåtande ”kan leda till tvivel om den aktuella lagstiftningsaktens lagenlighet” och skulle ”äventyra denna rättstjänsts oberoende ställning”. ( 22 )

44. Som svar på dessa argument anförde domstolen följande: – Vad gäller det första kan detta resonemang ”följaktligen inte heller ligga till grund för ett beslut att avslå en ansökan om utlämnande av sådana yttranden. Öppenhet i just detta hänseende, vilket gör det möjligt att öppet diskutera skillnaderna mellan olika ståndpunkter, bidrar till att öka institutionernas legitimitet i de europeiska medborgarnas ögon och till att öka deras förtroende. Det är snarare avsaknaden av information och debatt som kan ge upphov till tvivel hos medborgarna inte endast om lagenligheten av en viss rättsakt, utan även om legitimiteten hos beslutsprocessen i dess helhet.” ( 23 ) – Vad gäller den andra risken kan den risk som påtalats (äventyrande av rättstjänstens oberoende ställning) inte vara rent hypotetisk och får inte sammanblandas med intresset av att undvika eventuella påtryckningar i syfte att påverka innehållet i de yttranden som rättstjänsten antar. ( 24 )

45. Av ovan anförda skäl ”framgår att förordning nr 1049/2001 i princip innebär en skyldighet att lämna ut yttranden från rådets rättstjänst rörande ett lagstiftningsförfarande.” Detta hindrar inte att ”ett bestämt juridiskt utlåtande, vilket har avgetts i ett lagstiftningsförfarande, inte lämnas ut med hänvisning till skyddet för juridisk rådgivning, när utlåtandet är av särskilt känslig art eller har en särskilt stor räckvidd som går längre än det aktuella lagstiftningsförfarandet.” ( 25 )

C. Bedömning av rådets ansökan

46. I rådets begäran ska det göras åtskillnad mellan två olika delar.

47. Den första delen avser ansökan om att bilaga 3 till ansökan, som innehåller det så kallade Non-paper from Hungary, avseende det förslag från kommissionen som ligger till grund för förordning 2020/2092, ska avlägsnas från handlingarna i målet. I detta Non paper återges ordagrant ett avsnitt i rättstjänstens yttrande och det innehåller även hänvisningar till detta yttrande som förefaller återge innehållet i utlåtandet.

48. Eftersom Non-paper from Hungary är en handling som upprättats och lagts fram av Ungern under lagstiftningsförfarandet inför antagandet av förordning 2020/2092, är reglerna om tillgång till unionsinstitutionernas handlingar inte tillämpliga på denna handling.

49. Inget hindrar således Ungern, i egenskap av den stat som upprättat handlingen, från att ge in handlingen inom ramen för ett förfarande vid domstolen, även om det innehåller direkta eller indirekta citat från utlåtandet från rådets rättstjänst.

50. I den andra delen av rådets begäran har rådet begärt att domstolen ska bortse från de avsnitt i Ungerns ansökan som hänvisar till, återger innehållet i eller återspeglar den analys som gjorts i utlåtandet.

51. Denna begäran kan i princip endast godtas när det gäller återgivandet av innehållet i utlåtandet och inte det i ansökan som endast sammanfaller med detta. En stat som bestrider giltigheten av en unionsrättsakt har fullt ut rätt att försvara sina synpunkter, oavsett huruvida de sammanfaller med innehållet i de handlingar som upprättats inom ramen för det förfarande som ledde fram till antagandet av rättsakten.

52. Om Ungern hade framställt en begäran till rådet om att få tillgång till utlåtandet, skulle rådets arbetsordning i princip kunna tillämpas på denna institution. I artikel 6.2 i denna arbetsordning föreskrivs att rådet får tillåta”att kopior av eller utdrag ur rådets handlingar, som i enlighet med bestämmelserna om allmänhetens tillgång till handlingar inte redan gjorts tillgängliga för allmänheten, företes inför rätta”.

53. I fråga om handlingar från rådet som är märkta med ordet ”LIMITE”, såsom den förevarande, anges i punkt 5 i riktlinjerna för hantering av rådets interna handlingar, vilka nämnts ovan, att de ska anses omfattas av sekretess i enlighet med artikel 339 FEUF och artikel 6.1 i rådets arbetsordning, vilka dessutom ska behandlas i enlighet med relevant unionslagstiftning, särskilt förordning nr 1049/2001. När det gäller tillgång till handlingar som är märkta ”LIMITE” krävs enligt punkterna 20 och 21 i rådets riktlinjer godkännande på förhand från rådet för att de ska kunna lämnas ut.

54. Ungern behövde samma förhandstillstånd från rådet för att till sin ansökan bifoga det omtvistade utlåtandet, i egenskap av handling märkt ”LIMITE”, som rådet endast hade offentliggjort i mycket begränsad omfattning och beträffande vilken rådet har avslagit flera ansökningar om tillgång till handlingar från enskilda. ( 26 ) Om det utan åtskillnad tilläts att en handling förs in i målet, trots att institutionen inte har gett tillstånd att lämna ut handlingen, skulle det, såsom jag redan har redogjort för, bli lättare att kringgå det förfarande för ansökan om tillgång till handlingar som föreskrivs i förordning nr 1049/2001. ( 27 )

55. Vad som på ett eller annat sätt är avgörande för att lösa denna fråga är att beakta domstolens praxis avseende att beakta rättsliga utlåtanden som upprättats inom ramen för lagstiftningsförfaranden, vilket kräver en prövning i tre steg som jag redan har hänvisat till. ( 28 )

56. När det gäller den första delen av denna prövning råder det inget tvivel om att det rör sig om ett rättsligt utlåtande (från rådets rättstjänst), vilket inte har bestritts av parterna.

57. Inom ramen för det andra steget i denna prövning ska det bedömas huruvida utlämnandet av detta specifika yttrande innebär en risk, som rimligen kan förutses och inte endast är hypotetisk, för skyddet för rådets rättstjänst.

58. För att bedöma huruvida en sådan risk föreligger i förevarande fall kommer jag att ta som utgångspunkt att Ungern behövde rådets tillstånd för att ge in utlåtandet inom ramen för förfarandet vid domstolen.

59. Enligt min mening skulle ett sådant medgivande vara nödvändigt om det avsåg att i sin ansökan inkludera textutdrag ur en handling som är märkt ”LIMITE”, vilka rådet behåller med viss sekretess, vilket är fallet i förevarande mål, under förutsättning att dessa utdrag i praktiken gör handlingens fullständiga eller huvudsakliga innehåll allmänt tillgängliga.

60. En medlemsstat som inte hade erhållit något förhandstillstånd skulle annars kunna kringgå detta krav för att offentliggöra och till domstol inge sekretessbelagda handlingar från denna institution: det skulle räcka med att i stället för att lägga fram dem som bevisning i form av handlingar, som bifogats ansökan, inkludera dessa handlingars innehåll i ansökan.

61. Mot bakgrund av dessa överväganden kan dessa omständigheter vara relevanta: – Utlåtandet är (utom i de åtta första punkterna som endast är redogörande och inte innehåller någon analys och som har lämnats ut) en intern handling märkt ”LIMITE” som omfattas av kravet på sekretess. – Ungern förfogar lagligen över utlåtandetexten i egenskap av medlemsstat. Ungern har således erhållit det utan att kringgå förfarandet i rådets arbetsordning, där det i artikel 5 i bilaga II mycket riktigt föreskrivs att medlemsstaterna ska vända sig till denna institution med en begäran om tillgång till handlingarna. Denna formalitet gäller dock endast de handlingar som de inte förfogar över. – Rådet var inte skyldigt att offentligt ta ställning till ett utlåtande från sin rättstjänst, eftersom rådet kunnat svara på Ungerns begäran utan att det var nödvändigt att uttryckligen göra en bedömning av utlåtandet. ( 29 ) – Med ”ingivande till domstol” kan inte förstås enbart översiktliga hänvisningar i ansökan till delar av utlåtandet. Det är endast om dessa hänvisningar till sin omfattning kan likställas med ett otillåtet utlämnande av själva utlåtandet som det kan hävdas att det är fråga om att kringgå kravet på tillstånd från rådet. – Som jag redan har påpekat har Ungern all rätt att framföra sina rättsliga argument, även om de motsvarar dem som framförts av rådets rättstjänst och som denna medlemsstat känner till, eftersom Ungern deltog förfarandet för utarbetande av förordning nr 2020/2092.

62. Jag anser således inte att det föreligger en rimligen förutsebar och inte endast hypotetisk risk för skyddet för rådets juridiska rådgivning. Om så vore fallet och om man klarat av det andra steget i undersökningen, skulle det emellertid ändå vara nödvändigt att i ett tredje skede göra en avvägning av om det föreligger ett övervägande allmänintresse som motiverar att direkta och indirekta hänvisningar till delar av utlåtandet från rådets rättstjänst ska tillåtas i handlingarna i målet.

63. Såvitt jag kommer att förklara nedan föreligger detta övervägande allmänintresse här, oberoende av den omständigheten att Ungern har ett eget intresse av att avslå rådets begäran och att hänvisningarna till utlåtandet, vilka stöder dess uppfattning om (förmodad) ogiltighet av förordning 2020/2092, behålls i målet.

64. Det övervägande intresse som i förevarande fall motiverar att vissa avsnitt i utlåtandet från rådets rättstjänst åberopas och lämnas ut är öppenhet i lagstiftningsförfarandet.

65. Låt mig erinra om att tillgång till rådets handlingar när rådet agerar i egenskap av lagstiftare kan främja insyn och öppenhet i lagstiftningsprocessen och bidrar till att förstärka demokratin genom att underlätta medborgarnas kontroll av alla uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt. ( 30 )

66. Inom ramen för ett öppet lagstiftningsförfarande måste dessutom alla välgrundade rättsliga synpunkter, till förmån för eller emot ett visst förslag, som ger medlagstiftarna (de som har det yttersta ansvaret för beslutet) och medborgarna i allmänhet tillgång till det bedömningsunderlag som de behöver för att kunna utvärdera detta förslag, välkomnas.

67. Detta är möjligt endast om de rättsliga synpunkter som uttryckts blir allmänt kända, just för att göra ”det möjligt att öppet diskutera skillnaderna mellan olika ståndpunkter, [vilket] bidrar till att öka institutionernas legitimitet i de europeiska medborgarnas ögon och till att öka deras förtroende”. ( 31 )

68. Det är på grundval av dessa överväganden, som jag helt instämmer i, som domstolen har slagit fast att det i allmänhet föreligger en skyldighet att lämna ut rättsliga yttranden avseende ett lagstiftningsförfarande. ( 32 ) Denna skyldighet betyder att det inte kan anses föreligga något ”allmänt behov av sekretess” vad gäller dessa yttranden. ( 33 )

69. Det är emellertid inte någon absolut skyldighet. Den hindrar närmare bestämt ”inte att ett bestämt juridiskt yttrande, vilket har avgetts i ett lagstiftningsförfarande, inte lämnas ut med hänvisning till skyddet för juridisk rådgivning, när utlåtandet är av särskilt känslig art eller har en särskilt stor räckvidd som går längre än det aktuella lagstiftningsförfarandet.” ( 34 )

70. Det omtvistade utlåtandet utarbetades inom ramen för lagstiftningsförfarandet inför antagandet av förordning 2020/2092. Rådet har enligt min mening inte motiverat att det rör sig om ett ”särskilt känsligt” yttrande, även om förordningen obestridligen har en betydelse för unionen och dess medlemsstater.

71. Det är innehållet i den rättsliga bedömningen som ska vara särskilt känsligt. Ur detta perspektiv kan det, även om det rör sig om en viktig lagstiftningsåtgärd, endast anses att utlåtandet innehåller särskilt känsliga uppgifter i den mån det innehåller särskilt känslig information (till exempel konfidentiella eller hemliga uppgifter), men inte när det bara innehåller en bedömning av frågor om tolkning av fördragen, såsom dem som avser den rättsliga grunden för denna åtgärd.

72. Rådet har enligt min mening inte heller motiverat att utlåtandet har en ”särskilt stor räckvidd som går längre än det aktuella lagstiftningsförfarandet”.

73. Även om detta uttryck i domen Sverige och Turco/rådet inte är helt tydligt (eftersom juridiska bedömningar avseende ett lagförslag i princip är begränsade till en prövning av dess giltighet eller brister, utan att gå längre än så), anser jag att uttrycket avser utlåtanden som, på grund av att de går utöver innehållet i den lagstiftning som eventuellt kan bli föremål för bestridande, inte är relevanta för det domstolsförfarande som är i fråga.

74. Insyn i lagstiftningsförfarandet måste således i förevarande fall väga tyngre än en hypotetisk risk (här ej fastställd) att rådets juridiska utlåtanden inte ges ett tillräckligt skydd eller att det blir svårare för dess rättstjänst att utarbeta utlåtanden som är ”uppriktiga, objektiva och fullständiga”. ( 35 ) Att utlåtandena har dessa egenskaper är för övrigt något som garanteras tack vare professionalismen hos de anställda vid rättstjänsten och något som rådet ska säkerställa.

75. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska avslå rådets ansökan om beslut i en rättegångsfråga.

IV. Förordning 2020/2092: i gränslandet mellan villkorlighet i samband med mottagandet av ekonomiska medel och upprätthållande av rättsstaten

76. För att bättre förstå villkorlighetsmekanismen i förordning 2020/2092 är det nödvändigt att beakta dels a) det lagstiftningsförfarande som har följts för att anta den, dels b) de liknande mekanismer som redan föreskrivs i unionsrätten, dit även den mekanism som införts genom denna förordning nu hör.

A. Lagstiftningsförfarandet vid antagandet av förordning 2020/2092

77. Utarbetandet av förordning 2020/2092 har varit särskilt komplicerat och lagstiftningsprocessen som följts ger en vägledning för att tolka den på ett adekvat sätt. ( 36 )

78. Denna förordning har sitt ursprung i unionens ansträngningar att förbättra sina instrument för att säkerställa att rättsstatens principer följs av medlemsstaterna. Detta värde i unionen, som stadfästs i artikel 2 FEU, har hotats av nyligen förekommande praxis i vissa av unionens medlemsstater, såsom parlamentet och kommissionen vid upprepade tillfällen har påpekat. Vissa av dessa stater är stora mottagare av medel från unionsbudgeten. ( 37 )

79. För att komma till rätta med överträdelser av rättsstatsprincipen förfogar unionen över ett begränsat antal rättsliga instrument: – Mekanismen i artikel 7 FEU gör det möjligt att konstatera ”att det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt åsidosätter värden som anges i artikel 2” eller att en medlemsstat ”allvarligt och ihållande åsidosätter” dessa värden, med de konsekvenser som är förknippade med det ena eller det andra konstaterandet. I det andra fallet tyglas mekanismen av kravet på enhälliga beslut av Europeiska rådet. – Talan om fördragsbrott som väcks av kommissionen (artikel 258 FEUF) eller av en annan medlemsstat (artikel 259 FEUF) gör det möjligt att fastställa huruvida en medlemsstat har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt fördragen.

80. År 2014 antog kommissionen ”En ny EU-ram för att stärka rättsstatsprincipen”, som var avsedd att ”säkerställa ett effektivt och konsekvent skydd för rättsstatsprincipen i alla medlemsstater. Det rör sig om en ram för att hantera och lösa en situation där det föreligger ett systembetingat hot mot rättsstaten”. ( 38 )

81. Den nya ramen syftar till att ”bemöta framtida hot mot rättsstatsprincipen i medlemsstaterna innan villkoren för att aktivera de mekanismer som anges i artikel 7 i EU-fördraget uppfyllts. Den är således avsedd att täcka ett tomrum. Det är inget alternativ till mekanismerna i artikel 7, utan en mekanism som föregår och kompletterar dessa.” ( 39 )

82. År 2019 aktualiserade kommissionen sin strategi och skapade Rättsstatsmekanismen. ( 40 ) Strategin bygger på en nära dialog med nationella myndigheter och berörda parter. Den ska skapa öppenhet och omfatta alla medlemsstater på en objektiv och opartisk grund. Kommissionen ska med dessa uppgifter upprätta en årlig rapport med en utvärdering av varje medlemsstat. ( 41 )

83. I detta sammanhang lade kommissionen i maj 2018 fram ett förslag till förordning om skydd av unionsbudgeten vid generella brister när det gäller rättsstatens principer i medlemsstaterna. ( 42 )

84. Förslaget verkade ge upphov till viss tveksamhet hos rådets rättstjänst. Revisionsrätten lämnade rekommendationer i syfte att förbättra innehållet, ( 43 ) efter att ha understrukit att förslaget hade en tvivelaktig rättslig grund, var vagt i sina kriterier, gav kommissionen ett mycket stort utrymme för skönsmässig bedömning och kringgick förfarandet i artikel 7 FEU.

85. Efter ett komplicerat lagstiftningsförfarande nådde Europeiska rådet i juli 2020 ( 44 ) en överenskommelse om godkännande av den fleråriga budgetramen för åren 2021–2027 och återhämtningsplanen för EU Next Generation (nedan kallad Next Generation EU). I överenskommelsen angavs att ”en villkorlighetsordning (kommer) att inrättas för att skydda budgeten och Next Generation EU”.

86. Trots denna överenskommelse fortsatte de två lagstiftarna att stå fast vid skilda åsikter kring vad som skulle bli förordning 2020/2092: – Parlamentet avsåg att skydda rättsstatsprincipen via budgeten, medan rådet ville skydda unionsbudgeten genom iakttagande av krav kring rättsstaten. – Parlamentet stod för att förordningen skulle tillämpas extensivt, medan rådet ville begränsa denna genom att kräva ett direkt samband mellan överträdelsen av rättsstatsprincipen och de särskilda negativa effekterna på unionsbudgeten. ( 45 )

87. De två lagstiftarna kom den 5 november 2020 överens om den text som med små omformuleringar blev förordning 2020/2092, som trädde i kraft den 1 januari 2021.

88. Ungern och Republiken Polen motsatte sig den text som lagstiftarna kommit överens om och även om de inte kunde hindra antagandet av denna, på grund av att dess rättsliga grund är artikel 322.1 FEUF, som föreskriver kvalificerad majoritet, hotade Ungern och Republiken Polen att förhindra antagandet av den fleråriga budgetramen 2021–2027 och Next Generation EU, vars godkännande krävde enhällighet bland medlemsstaterna.

89. Situationen löstes i Europeiska rådet i december 2020, i vars slutsatser en ”kompromiss” inkluderades i fråga om räckvidden och tillämpningen av förordning 2020/2092. ( 46 )

90. Även om Europeiska rådet inte har lagstiftande befogenheter på detta område, bekräftar dess slutsatser de processuella och materiella garantier som finns i förordning 2020/2092 till förmån för medlemsstaterna och anger en tolkning (som skulle kunna kvalificeras som tillåten, beroende på vem som gör den, även om den inte är tvingande) av betydelsen och räckvidden av flera av dess delar. Det ska under alla omständigheter erinras om att det ankommer på domstolen att tolka förordning 2020/2092.

91. Enligt Europeiska rådets slutsatser ska den nya förordningen i synnerhet ”tillämpas med fullt iakttagande av artikel 4.2 FEU, särskilt medlemsstaternas nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, principen om tilldelade befogenheter samt principerna om objektivitet, icke-diskriminering och likabehandling i medlemsstaterna”.

92. Europeiska rådet har bland annat nämnt följande punkter där det föreligger samförstånd: ( 47 ) – Förordningen syftar till att skydda unionsbudgeten, inklusive Next Generation EU, dess goda ekonomiska förvaltning och unionens finansiella intressen. ( 48 ) – Den villkorlighetsmekanism som föreskrivs i förordningen ska tillämpas på ett objektivt, rättvist och opartiskt sätt och på grundval av fastställda fakta, vilket garanterar ett effektivt rättsmedel, icke-diskriminering och likabehandling av medlemsstaterna. – För att säkerställa att dessa principer iakttas har kommissionen för avsikt att utarbeta och anta riktlinjer för hur förordningen ska tillämpas och en metod för utvärdering av den. Riktlinjerna ska utarbetas i nära samarbete med medlemsstaterna. Om talan om ogiltigförklaring väcks med avseende på förordningen, kommer riktlinjerna att färdigställas efter meddelandet av EU-domstolens dom för att alla relevanta uppgifter som följer av denna dom ska kunna föras in. ( 49 ) – De åtgärder som vidtas i enlighet med mekanismen ska stå i proportion till den inverkan som åsidosättandet av rättsstatsprincipen har på en sund ekonomisk förvaltning av unionsbudgeten eller dess finansiella intressen. Det behöver göras ett adekvat konstaterande av att det finns ett tillräckligt direkt orsakssamband mellan åsidosättandet och de negativa följderna för unionens finansiella intressen. – De utlösande faktorer som anges i förordningen ska förstås och tillämpas som en uttömmande förteckning över enhetliga uppgifter och får inte vara öppna för andra typer av faktorer eller händelser. I förordningen hänvisas det inte till några allmänna brister. ( 50 ) – Tillämpningen av mekanismen är subsidiär i förhållande till de andra förfaranden som föreskrivs i unionsrätten och den ska tillämpas när dessa förfaranden inte gör det möjligt att på ett effektivare sätt skydda unionsbudgeten.

93. Genom denna ”kompromiss” från Europeiska rådet, Ungern och Republiken Polen lyfte Ungern sitt veto mot den fleråriga budgetramen och Next Generation EU, och förordning 2020/2092 antogs slutligen av rådet den 14 december och av parlamentet den 16 december 2020. ( 51 )

94. Begränsningen av tillämpningsområdet för förordning 2020/2092, genom kravet på ett ”tillräckligt direkt” samband mellan budgetgenomförandet och åsidosättandet av rättsstatsprincipen, har på sätt och vis ”uppvägts” av tillämpningen av denna mekanism för villkorlighet på de ekonomiska medel som unionen har ställt till förfogande för medlemsstaterna genom Next Generation EU, som upprättats i enlighet med förordning (EU) 2020/2094. ( 52 ) Förordning 2020/2092 är dessutom tillämplig på såväl ”generella” överträdelser av rättsstatsprinciper som ”enskilda” överträdelser. ( 53 )

95. (Icke-)tillämpningen av förordning 2020/2092 fortsätter emellertid att skapa institutionella motsättningar mellan kommissionen och parlamentet. ( 54 )

B. Bestämmelser om villkorlighet i samband med mottagandet av ekonomiska medel i unionsrätten

96. Unionen ska ha en budget som ger den tillräckliga medel för att den ska kunna nå sina mål och genomföra sin politik. Denna budget bygger, utan att det inverkar på andra inkomster, på egna medel (artikel 311 FEUF) enligt de bestämmelser som anges i ett beslut från rådet. ( 55 ) Budgeten är det instrument i unionsrätten som varje år som varje år ger uttryck för solidaritetsprincipen ( 56 ) i finansiell mening och har en konstitutionell betydelse.

97. Inkomster och utgifter i unionens årliga budget ska fastställas i enlighet med det fleråriga program som avses i artikel 312 FEUF. Den fleråriga budgetramen ska garantera en ordnad utveckling vad gäller unionens utgifter inom ramen för unionens egna medel. För närvarande gäller den fleråriga budgetramen 2021–2027, ( 57 ) som föreskriver en ökning med 0,6 procent av egna medel, utöver de medel som används i samband med antagandet av återhämtningsinstrumentet för att hantera de ekonomiska konsekvenserna av covid-19. ( 58 )

98. Enligt artikel 317 första stycket FEUF är kommissionen ansvarig för genomförandet av unionsbudgeten. Kommissionen är skyldig att ”i samarbete med medlemsstaterna genomföra budgeten under eget ansvar och inom ramen för de beviljade anslagen enligt bestämmelserna i den budgetförordning som utfärdats enligt artikel 322 [FEUF]. Medlemsstaterna ska samarbeta med kommissionen för att säkerställa att anslagen används i överensstämmelse med principerna för en sund ekonomisk förvaltning.” ( 59 )

99. I artikel 310.6 FEUF föreskrivs följande: ”Unionen och medlemsstaterna ska i enlighet med artikel 325 bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen.”

100. I budgetförordningen ( 60 ) föreskrivs att kommissionen får genomföra unionsbudgeten direkt, indirekt och tillsammans med medlemsstaterna. I praktiken genomförs mer än 70 procent av budgeten av kommissionen med medlemsstaterna i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 63 i budgetförordningen. Inom ramen för detta delade genomförande ska medlemsstaternas myndigheter genom delegering utföra de uppgifter som är nödvändiga för att förvalta medel ur unionsbudgeten, under kommissionens överinseende. ( 61 )

101. Inom ramen för det delade budgetgenomförandet mellan kommissionen och medlemsstaterna har det införts villkorlighetsmekanismer genom budgetförordningen och andra särskilda unionsbestämmelser.

102. Regelverken med villkor för att skydda en sund förvaltning av budgeten återspeglar ett bredare fenomen med användning av villkor både i unionsrätten och i andra länder (däribland federala rättssystem) ( 62 ) och internationella organisationer, såsom Internationella valutafonden eller Världsbanken.

103. I unionsrätten tillämpas villkoren naturligtvis vid anslutning av nya stater, som omfattas av de så kallade Köpenhamnskriterierna, och de är vanligt förekommande i unionens yttre förbindelser, vars utvecklingsstöd på samma sätt är beroende av att mänskliga rättigheter respekteras. ( 63 )

104. På området för interna relationer mellan medlemsstaterna och unionens institutioner har villkor använts bland annat i instrument för ekonomisk och social sammanhållning och budgetförvaltning. ( 64 )

105. Nedan följer en icke uttömmande uppräkning av exempel på villkor i samband med mottagandet av ekonomiska medel i den nya förordningen om gemensamma bestämmelser för strukturfonderna för perioden 2021–2027: ( 65 ) – Villkor avseende miljö och klimat, enligt artikel 6 (”Klimatmål och klimatanpassningsmekanism”) och i artikel 9.4. – Villkor grundat på iakttagande av ”horisontella principer” (artikel 9) om skydd för de grundläggande rättigheterna och förenligheten med stadgan om de grundläggande rättigheterna vid genomförandet av fonderna. – Villkor som har samband med särskilda mål enligt artikel 15 (”Nödvändiga villkor”) och i bilaga III. ( 66 ) Denna innehåller övergripande nödvändiga villkor som gäller för alla de specifika målen samt de kriterier som behövs för att bedöma om de är uppfyllda.” Bilaga III innehåller effektiva övervakningsmekanismer för offentlig upphandling, verktyg och kapacitet för en effektiv tillämpning av reglerna för statligt stöd, att stadgan om de grundläggande rättigheterna tillämpas och genomförs på ett effektivt sätt och genomförande och tillämpning av FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning i enlighet med rådets beslut 2010/48/EG. ( 67 ) Om dessa villkor inte är uppfyllda kan kommissionen inställa ersättningen för statens utgifter. – Makroekonomiska villkor, som föreskrivs i artikel 19 (”Åtgärder som kopplar fondernas ändamålsenlighet till en sund ekonomisk styrning”). Genom denna bestämmelse ges rådet möjlighet att, på förslag från kommissionen, helt eller delvis hålla inne åtagandena eller betalningarna för ett eller flera av en medlemsstats program: i) om medlemsstaten underlåter att vidta tillräckliga åtgärder eller inte agerar för att undvika alltför stora obalanser som fastställts i enlighet med förordning (EU) nr 1176/2011, ( 68 ) ii) om kommissionen finner att medlemsstaten inte har vidtagit åtgärder enligt förordning (EG) nr 332/2002 ( 69 ) och beslutar att inte bevilja utbetalning av ekonomiskt stöd till denna medlemsstat, och iii) om rådet anser att en medlemsstat inte följer det makroekonomiska anpassningsprogram som avses i artikel 7 i förordning (EU) nr 472/2013 ( 70 ) eller de åtgärder som krävs enligt ett beslut som rådet har antagit i enlighet med artikel 136.1 FEUF.

106. På samma sätt ger artiklarna 96 och 97 i förordningen om de gemensamma bestämmelserna 2021–2027 kommissionen rätt att avbryta betalningsfristen respektive att hålla inne utbetalningarna till medlemsstaterna när det föreligger en oegentlighet eller allvarlig brist eller ett motiverat yttrande från kommissionen inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF i en fråga som äventyrar utgifternas laglighet. Enligt artikel 104 kan kommissionen även göra en finansiell korrigering i efterhand genom att reducera stöd från fonderna till ett program när sådana situationer inträffar.

107. Villkorsmekanismer finns även i sektorsspecifika bestämmelser som är tillämpliga på unionens finansiella instrument. Följande utgör exempel på detta: – De makroekonomiska villkor som föreskrivs i artikel 10 i förordning (EU) 2021/241, ( 71 ) med formuleringar som liknar dem i artikel 19 i förordningen om de gemensamma bestämmelserna 2021–2027. De makroekonomiska villkoren för strukturfonderna överförs till faciliteten för återhämtning och resiliens, som är den viktigaste finansiella motorn i Europeiska unionens återhämtningsinstrument, som antogs genom förordning 2020/2094 för att komplettera den fleråriga budgetramen i syfte att hantera de ekonomiska följderna av covid-19. Genomförandet av denna mekanism ska säkerställas av kommissionen inom ramen för ett system med direkt förvaltning i enlighet med relevanta bestämmelser som antagits i enlighet med artikel 322 FEUF, särskilt budgetförordningen och förordning nr 2020/2092. – Villkor för att säkerställa efterlevnaden av de bestämmelser om skydd för de mänskliga rättigheterna i den integrerade europeiska gränsförvaltningen som föreskrivs i artikel 4 i förordning (EU) 2021/1148. ( 72 ) – Villkor avseende respekt för mänskliga rättigheter och miljömål enligt artikel 4 i förordning (EU) 2021/1229, genom vilken lånefaciliteten för den offentliga sektorn inom mekanismen för en rättvis omställning införs. ( 73 ) – Klimat- och miljövillkor för direktstöd till jordbrukare inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken enligt artiklarna 43–47 i förordning (EU) nr 1307/2013. ( 74 )

108. Dessa villkorsmekanismer är olika, men samtliga har en gemensam logik: för att betalning från unionsbudgeten ska kunna beviljas måste mottagaren uppfylla vissa horisontella krav, som är separata och som kompletterar dem som föreskrivs direkt av den europeiska fond från vilken betalningen ska göras. ( 75 )

109. Den villkorlighet som införts genom förordning 2020/2092 är, när det gäller budgetgenomförandet, knuten till respekten för rättsstatsprincipen, vilken är ”avgörande för skyddet av andra grundläggande värden [i artikel 2 FEU]”. ( 76 ) Medlemsstaterna ska rätta sig efter detta horisontella villkor när de genomför unionsbudgeten.

110. Villkorligheten i samband med mottagandet av ekonomiska medel innebär ett samband mellan solidaritet och ansvar. Unionen överför medel från sin budget till medlemsstaterna förutsatt att de används på ett ansvarsfullt sätt, vilket innebär att medel ska användas i överensstämmelse med unionens värderingar, såsom rättsstatsprincipen. Det är endast om genomförandet av budgeten är förenligt med unionens värderingar som det finns ett tillräckligt ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna när det gäller att bevilja unionen själv finansiella medel som är oumbärliga för att uppnå dess mål.

111. Ingen kan undgå att se att denna nya dimension av hur villkorligheten fungerar har betydande återverkningar på unionens förbindelser med medlemsstaterna. Genom villkorsmekanismen förfogar unionsinstitutionerna över förstärkta befogenheter för att se till att medlemsstaterna håller fast vid värderingarna i unionsrätten när de deltar i förvaltningen av unionsbudgeten.

112. Användningen i sekundärrättsliga bestämmelser av villkorlighet i samband med mottagandet av ekonomiska medel måste vara förenlig med de krav som uppställs i primärrätten och omfattas av unionens befogenheter.

113. Hittills har domstolens praxis framför allt berört de miljövillkor som tillämpas på direktstöd till jordbrukare ( 77 ) och de makroekonomiska villkor som godkändes i domen Pringle. ( 78 )

114. I sistnämnda dom slog domstolen fast att villkoren var en mekanism som var ägnad att säkerställa efterlevnaden av unionsrätten och de åtgärder för samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik som unionsinstitutionerna vidtagit. Domstolen angav även att de makroekonomiska villkoren i artiklarna 3, 12.1 och 113.3 första stycket i Fördraget om inrättande av europeiska stabilitetsmekanismen (ESM-fördraget) ( 79 ) säkerställde att ESM:s verksamhet var förenlig med bland annat artikel 125 FEUF och med de samordningsåtgärder som unionen vidtagit. ( 80 )

115. Detta mål och mål C‑157/21 ger domstolen möjlighet att utveckla sin rättspraxis avseende villkorligheten i samband med mottagandet av ekonomiska medel genom att utvidga den till ett instrument med vilket dess institutioner, i syfte att skydda unionsbudgeten, uppmuntrar till att medlemsstaterna iakttar rättsstatsprincipen enligt artikel 2 FEU.

116. Mot bakgrund av dessa överväganden kommer jag nu att behandla de olika ogiltighetsgrunder som den ungerska regeringen har åberopat.

V. Den första grunden för talan: förordning nr 2020/2092 saknar rättslig grund eller har en felaktig rättslig grund

A. Parternas argument

117. Den ungerska regeringen anser att även om artikel 322.1 a FEUF ger unionslagstiftaren befogenhet att anta finansiella regler för genomförandet av unionsbudgeten, innehåller förordning 2020/2092 inte några budgetmässiga eller finansiella bestämmelser.

118. Den rättsliga grunden för förordning 2020/2092 är följaktligen felaktig och unionen har inte befogenhet att anta en sekundärrättslig rättsakt med detta innehåll.

119. Förordning 2020/2092 gör det enligt Ungern möjligt för kommissionen och rådet att definiera begreppet rättsstaten och de handlanden som strider mot de krav som uppställs för detta unionsrättsliga värde. Den godkända mekanismen gör det möjligt att vidta sanktionsåtgärder som påverkar en medlemsstats grundläggande strukturer och unionen saknar befogenhet till detta.

120. Artikel 322 FEUF omfattar inte dessa ageranden och utgör således en felaktig rättslig grund för förordning 2020/2092, vars tillämpningsområde strider mot förfarandet i artikel 7 FEU.

121. Den ungerska regeringen har dessutom anfört att det finns skillnader mellan förordning 2020/2092 och unionens andra finansiella regler och budgetbestämmelser på grundval av artikel 322.1 a FEUF.

122. Bland de delar av förordning 2020/2092 som är oförenliga med artikel 322 FEUF har den ungerska regeringen hänvisat till intressekonflikter vid fördelningen av unionens medel. Förordning 2020/2092 innehåller inte någon förfaranderegel för medlemsstaterna vad gäller fastställande och undanröjande av intressekonflikter, vilket gör det möjligt att vidta åtgärder mot dessa stater på grundval av överträdelser som inte närmare har preciserats och som går utöver de krav som föreskrivs i budgetförordningen.

123. Enligt artikel 5.2 i förordning nr 2020/2092 är medlemsstaterna dessutom skyldiga att via sin egen budget finansiera program som unionen upphör att stödja ekonomiskt, i syfte att skydda mottagarna av dessa medel. Denna bestämmelse är inte förenlig med reglerna för genomförandet av unionsbudgeten och utgör en sanktion för den medlemsstat som åsidosätter rättsstatsprincipen.

124. Artikel 322 FEUF kan enligt Ungerns regering inte tjäna som grund för att ålägga skyldigheter beträffande nationella budgetar, eftersom den endast avser antagandet av bestämmelser om genomförandet av unionsbudgeten.

125. Parlamentet och rådet har bestritt den ungerska regeringens argument och anser att artikel 322.1 a FEUF utgör den korrekta rättsliga grunden för förordning 2020/2092. ( 81 )

126. Enligt dessa båda institutioner införs genom förordning 2020/2092 ett system med (finansiella) budgetvillkor som syftar till att säkerställa efterlevnaden av rättsstatsprincipen, i linje med andra villkorsmekanismer som redan finns i unionen. En analys av förordningens syfte och innehåll rättfärdigar således denna rättsliga grund.

B. Bedömning

127. Jag kommer att börja med att erinra om domstolens fasta praxis avseende valet av rättslig grund i primärrätten för att anta sekundärrättsliga bestämmelser: ( 82 ) – ”Valet av rättslig grund för en unionsrättsakt ska grundas på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning, däribland rättsaktens syfte och innehåll. Om prövningen av rättsakten visar att den har två syften eller två beståndsdelar, och om ett av dessa syften eller en av dessa beståndsdelar kan identifieras som det – eller den – huvudsakliga eller dominerande, medan det – eller den – andra endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till det huvudsakliga eller dominerande syftet eller den huvudsakliga eller dominerande beståndsdelen.” ( 83 ) – ”… man vid fastställandet av den korrekta rättsliga grunden kan ta hänsyn till det rättsliga sammanhang som en ny lagstiftning ingår i, särskilt då ett sådant sammanhang kan ge upplysningar om syftet med nämnda lagstiftning.” ( 84 ) – När en harmoniseringslagstiftning har antagits måste unionslagstiftaren ha möjlighet att anpassa rättsakten till alla förändringar av omständigheterna eller till ny kunskap, med beaktande av unionslagstiftarens uppgift att säkerställa skyddet av de allmänna intressen som erkänns i fördraget.” ( 85 )

128. Mot bakgrund av denna rättspraxis gör en analys av syftet med och innehållet i förordning 2020/2092 det möjligt att avgöra huruvida artikel 322.1 a FEUF utgör den korrekta rättsliga grunden för antagandet av förordningen, om den borde ha varit en annan eller om unionen inte har befogenhet att anta denna förordning.

1. Målet med förordning 2020/2092

129. Enligt artikel 1 i förordning 2020/2092 är målet med denna förordning att fastställa ”… de regler som är nödvändiga för att skydda unionsbudgeten vid överträdelser av rättsstatens principer i medlemsstaterna.”

130. Flera skäl i förordning 2020/2092 vittnar om sambandet mellan respekten för rättsstatsprincipen och en sund ekonomisk förvaltning av unionsbudgeten. – I skäl 7 anges att ”[n]är medlemsstaterna genomför unionsbudgeten,… är respekten för rättsstaten en nödvändig förutsättning för efterlevnad av principen om sund ekonomisk förvaltning i artikel 317 i … EUF-fördraget”. – I skäl 8 ( 86 ) anges att medlemsstaterna endast kan garantera en sund ekonomisk förvaltning om de offentliga myndigheterna agerar rättsenligt, om bedrägerierna beivras och det finns en adekvat domstolskontroll av förvaltningsbeslut. – I skäl 9 ( 87 ) betonas betydelsen av domstolarnas och brottsutredande myndigheters oavhängighet för att bemöta olagliga och godtyckliga beslut från offentliga myndigheter som kan skada unionens ekonomiska intressen. – I skäl 13 anges återigen att ”det finns… ett klart samband mellan respekten för rättsstaten och effektivt genomförande av unionsbudgeten i enlighet med principerna om sund ekonomisk förvaltning.” – I skäl 15 anges att ”överträdelser av rättsstatens principer, särskilt de som påverkar att offentliga myndigheter fungerar väl och den effektiva domstolsprövningen, kan allvarligt skada unionens ekonomiska intressen.”

131. Med beaktande av dessa skäl, vars samstämmighet med bestämmelserna i förordning 2020/2092 är obestridlig, anser jag att syftet med denna förordning är att inrätta en särskild mekanism för att säkerställa ett korrekt genomförande av unionsbudgeten, när en medlemsstat gör sig skyldig till åsidosättanden av rättsstatens principer och detta äventyrar en sund förvaltning av unionens medel eller dess ekonomiska intressen.

132. Detta syfte förefaller enligt min mening vara förenligt med valet av artikel 322.1 a FEUF som rättslig grund för förordning 2020/2092. ( 88 )

133. Parlamentet och rådet har gjort gällande att syftet med den angripna förordningen är det som framgår av dessa skäl. De har bestritt den ungerska regeringens bedömning att förordning 2020/2092 syftar till att lägga till ett ytterligare förfarande utöver de förfaranden som redan föreskrivs ( 89 ) för att skydda rättsstatsprincipen, utan att det finns någon rättslig grund för detta i primärrätten.

134. Visserligen förefaller skäl 14 i förordning nr 2020/2092, läst utanför sin kontext, ge ett visst stöd till den ungerska regeringens ståndpunkt, eftersom det där anges att ”den mekanism som föreskrivs i denna förordning kompletterar dessa instrument genom att skydda unionsbudgeten mot sådana överträdelser av rättsstatens principer som påverkar dess sunda ekonomiska förvaltning eller skyddet av unionens ekonomiska intressen.”

135. Denna uppenbara inkonsekvens i logiken i skälen i förordning 2020/2092 kan följa av dess lagstiftningsprocess. Som jag redan har förklarat återspeglade kommissionens ursprungliga förslag till mekanism mindre villkorligheten i samband med mottagandet av ekonomiska medel och var mer inriktat på skyddet av rättsstatsprincipen. Rådets invändning gjorde att den slutliga texten till förordning 2020/2092 omvandlades till ett instrument om villkorlighet i samband med mottagandet av ekonomiska medel, inom ramen för vilket skyddet av rättsstaten fungerar som ett horisontellt villkor som medlemsstaterna är skyldiga att iaktta vid budgetgenomförandet.

136. Därför är det nödvändigt att i detalj analysera innehållet i förordning nr 2020/2092 för att avgöra om den ”slutliga lagstiftningsprodukten” verkligen är en mekanism för villkorlighet i samband med mottagandet av ekonomiska medel, såsom andra unionsrättsliga bestämmelser. Om så vore fallet skulle artikel 322.1 a FEUF utgöra en korrekt rättslig grund, eftersom denna förordning är en bestämmelse om genomförandet av budgeten.

137. Om så inte är fallet, såsom den ungerska regeringen har hävdat, skulle det snarare vara fråga om ett instrument för att skydda rättsstatsprincipen, med anknytning till budgetfrågor, för vilket artikel 322 FEUF inte skulle utgöra någon lämplig rättslig grund och för vilket unionen inte skulle ha befogenhet.

138. Enligt min mening är syftet med förordning 2020/2092 att genom villkorsmekanismen säkerställa ett korrekt genomförande av unionsbudgeten när överträdelser av rättsstatsprincipen i en medlemsstat kan äventyra en sund ekonomisk förvaltning av unionens medel.

139. Syftet med förordning 2020/2092 är således, betraktat i sin helhet, att skydda unionsbudgeten i särskilda situationer som hotar dess korrekta genomförande och som utgör åsidosättanden av rättsstatsprincipen. Den syftar således inte till att skydda rättsstaten genom en sanktionsmekanism.

140. Mot denna bakgrund har förordning 2020/2092 ett syfte som kan likställas med syftet med budgetförordningen, vars rättsliga grund i artikel 322 FEUF inte har bestritts.

141. I en gemensam förklaring som upprättades när förordningen antogs förklarade parlamentet, rådet och kommissionen att de önskade införliva innehållet i förordning nr 2020/2092 med budgetförordningen när den ändrades. ( 90 )

142. Såsom rådet har påpekat omfattas unionslagstiftarens val att utarbeta en regel som syftar till att säkerställa ett korrekt genomförande av unionsbudgeten vid överträdelse av rättsstatsprincipen av dess utrymme för skönsmässig bedömning vid lagstiftningsarbetet.

143. Under alla omständigheter kan ett sådant alternativ inte anses vara uppenbart felaktigt. Det kan vara av grundläggande betydelse för en sund förvaltning av de offentliga finanserna och för ett korrekt genomförande av unionens budget att rättsstatens principer efterlevs. ( 91 )

144. Sammanfattningsvis förefaller inrättandet av en villkorsmekanism som har samband med rättsstatsprincipen vara ett rimligt lagstiftningsalternativ som vinner stöd i primärrätten.

2. Innehållet i förordning 2020/2092

145. Vid bedömningen av huruvida förordning 2020/2092 omfattas av artikel 322.1 a FEUF är det dessutom enligt domstolens praxis nödvändigt att analysera dess innehåll.

146. Denna bedömning kommer att göra det möjligt att kontrollera huruvida kriterierna i förordning 2020/2092 är kan anses ingå i en verklig mekanism för villkorlighet i samband med mottagandet av ekonomiska medel (i linje med dem som redan finns i unionsrätten) och därmed fastställa huruvida artikel 322.1 a FEUF utgör en korrekt rättslig grund.

a) Villkoren för att vidta åtgärder i förfarandet enligt förordning 2020/2092

147. Enligt artikel 4.1 i förordning 2020/2092 ska ”lämpliga åtgärder… vidtas om det i enlighet med artikel 6 har fastställts att överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat påverkar eller riskerar att allvarligt påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt.”

148. Parterna i målet har olika uppfattningar om hur denna bestämmelse ska tolkas: — Den ungerska regeringen har gjort gällande att den fastställer ett förfarande i tre steg under vilket följande ska fastställas: a) åsidosättande av rättsstatsprincipen, b) en allvarlig och tillräckligt direkt risk för den sunda ekonomiska förvaltningen av unionens medel och c) nödvändigheten av att anta proportionerliga åtgärder för att möta detta. Den rättsliga grunden för artikel 322.1 a FEUF omfattar enligt den ungerska regeringen inte det första steget. — Parlamentet och rådet har bestritt denna tolkning och anser att förfarandet endast består av två steg: a) bevis för att det föreligger ett åsidosättande av rättsstatsprincipen som på ett direkt sätt ger upphov till en allvarlig risk för den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet för unionens ekonomiska intressen och b) vidtagandet av åtgärder för att motverka detta. Villkoren är således endast tillämpliga på överträdelser av rättsstatsprincipen som har en direkt inverkan på genomförandet av unionsbudgeten och av en viss grad av allvar.

149. Denna sistnämnda tolkning av artikel 4.1 i förordning 2020/2092 är enligt min mening den som är relevant. De ekonomiska villkoren är begränsade till de åsidosättanden av rättsstatsprincipen som har ett tillräckligt direkt samband med genomförandet av budgeten och som påverkar eller riskerar att allvarligt påverka en sund ekonomisk förvaltning av unionsbudgeten eller skyddet av unionens finansiella intressen.

150. En bokstavlig tolkning leder till denna slutsats, eftersom det enligt artikel 4.1 i förordning nr 2020/2092 krävs ett tillräckligt direkt samband mellan åsidosättandet av rättsstatsprincipen och budgetgenomförandet. Det är endast på detta sätt som villkorsmekanismen kan aktiveras, vilket innebär att förordning 2020/2092 inte berör alla överträdelser av rättsstatsprincipen, utan endast de överträdelser som har ett direkt samband med budgetgenomförandet.

151. På samma sätt gäller att även om det i artikel 2 a i förordning nr 2020/2092 ges en definition av rättsstaten, så görs detta endast ”vid tillämpning av denna förordning”. I denna bestämmelse definieras visserligen ”rättsstaten” på ett allmänt (såsom värde i unionen enligt artikel 2 FEU) och öppet sätt, eftersom den anknyter till de principer som återges nedan, men jag upprepar att den definitionen görs med den begränsade räckvidd som jag just har påpekat.

152. På samma sätt anges i artikel 3 i förordning 2020/2092 vissa tecken på ett åsidosättande av rättsstatsprincipen ”vid tillämpningen av denna förordning”.

153. Även en systematisk tolkning av artikel 4.1 i förordning nr 2020/2092 jämförd med andra artiklar i denna förordning leder mig till slutsatsen att villkorligheten i samband med mottagandet av ekonomiska medel endast är tillämplig på allvarliga överträdelser av rättsstatsprincipen som har en direkt inverkan på genomförandet av unionsbudgeten.

154. Det som tyder på ”åsidosättande av rättsstatsprincipen”, som i exemplifierande syfte anges i artikel 3 i förordning 2020/2092, är i artikel 4.2 i denna förordning begränsat till de nationella myndigheternas verksamhetsområden som har direkt samband med genomförandet av unionsbudgeten.

155. De typfall som anges i artikel 4.2 i förordning nr 2020/2092 avser antingen särskilda verksamheter för genomförande av budgeten eller allmänna verksamheter, i den mån dessa innefattar kontroll av åtgärder för budgetgenomförande.

156. Vissa allmänna verksamheter som nämns i artikel 4.2 i förordning 2020/2092, ( 92 ) betraktade var för sig, behöver visserligen inte som sådana påverka genomförandet av unionsbudgeten, i den mening som avses i artikel 322.1 a FEUF, och inte heller automatiskt ha anknytning till en sund ekonomisk förvaltning ( 93 ) eller till skyddet av unionens finansiella intressen.

157. Artikel 4.2 i förordning 2020/2092 syftar till att avgränsa den del av verksamhet av allmän karaktär till sådan som, när den genomförs av de nationella myndigheterna, har anknytning till genomförande av budgeten. Detta gäller – Utredningstjänsternas och åklagarmyndighetens verksamhet, som i detta sammanhang endast ska tillämpas på ”överträdelser av unionsrätten som rör genomförandet av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen” (led c). – Oberoende domstolars effektiva rättsliga prövning, under förutsättning att den utförs med avseende på nationella myndigheters handlingar och underlåtenheter som i sin tur har samband (enligt leden a, b och c i samma punkt) med genomförandet av unionsbudgeten (led d). – Förebyggande och påföljder vid bedrägeri, korruption och andra överträdelser av unionsrätten om de, återigen, har samband med ”genomförandet av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen” (led e).

158. När det gäller den sista bestämmelsen (led h), som avser ”Andra situationer eller ageranden från myndigheternas sida”, kan dessa endast omfattas av förordning 2020/2092 om de ”är av betydelse för den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen”. Den sista bestämmelsen omfattar således inte beteenden som inte har något samband med genomförandet av budgeten.

159. Jag anser att den teknik som lagstiftaren har använt för att fastställa tillämpningsområdet och tillämpningsvillkoren för mekanismen i fråga är lämplig, eftersom den föreskriver att rättsstatens principer ska iakttas som ett horisontellt villkor för korrekt genomförande av budgeten.

160. De allvarliga åsidosättanden av dessa principer som gör det möjligt att tillämpa villkorsmekanismen är de som följer av genomförandet av unionsbudgeten eller av statliga myndigheters allmänna verksamhet som direkt berör detta budgetgenomförande.

161. Under alla omständigheter krävs det enligt artikel 6.9 i förordning 2020/2092 att kommissionen redogör för de specifika skälen och lägger fram konkreta bevis för att det föreligger ett allvarligt åsidosättande av rättsstatsprincipen i direkt relation till genomförandet av budgeten. Endast då kan lämpliga åtgärder vidtas gentemot den medlemsstat som gjort sig skyldig till åsidosättandet.

162. Även en teleologisk tolkning och en historisk tolkning av artikel 4.1 i förordning 2020/2092 leder mig till slutsatsen att villkorligheten i samband med mottagandet av ekonomiska medel endast är tillämplig på de överträdelser av rättsstatsprincipen som har en direkt inverkan på genomförandet av unionsbudgeten.

163. Jag upprepar att det är ändamålsenligt att beakta det lagstiftningsförfarande som ledde fram till antagandet av förordning 2020/2092.

164. Som jag redan har påpekat avsåg kommissionens ursprungliga förslag till mekanism snarare skyddet av rättsstatsprincipen och återspeglade i mindre utsträckning villkorligheten i samband med mottagandet av ekonomiska medel. Rådets åtgärd gjorde att den slutliga texten i förordning 2020/2092 mer tydligt kunde bli till ett instrument för villkorlighet i samband med mottagandet av ekonomiska medel, inom ramen för vilket skyddet av rättsstatsprincipen fungerar som ett horisontellt villkor som medlemsstaterna är skyldiga att iaktta vid budgetgenomförandet.

165. När lagstiftningstexten utarbetades infördes i artikel 4.1 i förordning 2020/2092 kravet på ett tillräckligt direkt ( 94 ) samband mellan budgetgenomförandet och åsidosättandet av rättsstatsprincipen. ( 95 )

166. Införandet av detta krav, som starkt kritiseras i viss doktrin, ( 96 ) innebär en viss begränsning av tillämpningsområdet för kommissionens ursprungliga förslag. I sin slutliga utformning är systemet med villkorlighet i samband med mottagandet av ekonomiska medel strikt kopplat till genomförandet av unionsbudgeten, för att inte åsidosätta artikel 7 FEU och så att lagstiftningsakten ska kunna ha artikel 322 FEUF som rättslig grund. ( 97 )

167. Det tillräckligt direkta sambandet säkerställer att systemet med villkor inte används för varje allvarlig överträdelse av rättsstatsprincipen, utan begränsar sig till sådana överträdelser som med hänsyn till sin karaktär har nära samband med genomförandet av budgeten. ( 98 ) Detta samband ska styrkas av kommissionen innan den föreslår korrigerande åtgärder och det kan aldrig anses vara bevisat automatiskt, hur allvarligt åsidosättandet av rättsstatsprinciperna än är.

168. I skäl 13 i förordning nr 2020/2092 framhålls denna koppling genom att det säkerställs ”ett klart samband mellan respekten för rättsstaten och effektivt genomförande av unionsbudgeten i enlighet med principerna om sund ekonomisk förvaltning.”

169. Sammanfattningsvis föranleder tolkningen av artikel 4.1 i förordning 2020/2092, mot bakgrund av de hermeneutiska kriterierna bokstavlig, systematisk, teleologisk och historisk, mig att anse att det genom denna förordning införs en mekanism för villkorlighet i samband med mottagandet av ekonomiska medel som endast är tillämplig på de allvarliga överträdelser av rättsstatsprincipen som har en direkt inverkan på genomförandet av unionsbudgeten. Mot denna bakgrund har förordning 2020/2092 en tillräcklig rättslig grund i artikel 322.1 a FEUF.

170. Denna slutsats påverkas inte av den ungerska regeringens argument att det föreligger en (påstådd) motsägelse mellan bestämmelserna i budgetförordningen om intressekonflikter (artikel 61) ( 99 ) och artikel 3 b i förordning nr 2020/2092, vilka som ett tecken på ett åsidosättande av rättsstatsprincipen bland annat kvalificerar den omständigheten att de nationella myndigheterna inte säkerställer ”att ingen intressekonflikt föreligger”.

171. Som rådet har påpekat är tillämpningen av förordning 2020/2092 subsidiär i förhållande till tillämpningen av unionens övriga finansiella regler. I artikel 6.1 i förordning 2020/2092 föreskrivs att kommissionen ska använda mekanismen ”såvida den inte anser att andra förfaranden i unionslagstiftningen skulle göra det möjligt för den att skydda unionsbudgeten på ett effektivare sätt”. ( 100 )

172. Detta innebär att det förfarande för att lösa intressekonflikter som föreskrivs i artikel 61 i budgetförordningen är tillämpligt på specifika fall och att mekanismen i förordning 2020/2092 endast tillämpas om verksamheten hos en myndighet i den medlemsstat som deltar i genomförandet av unionsbudgeten äventyras av särskilt allvarliga intressekonflikter.

b) Kriterier för att vidta åtgärder i förfarandet enligt förordning 2020/2092

173. Enligt den ungerska regeringen är de åtgärder som unionsinstitutionerna kan vidta med tillämpning av förordning 2020/2092 i själva verket sanktioner för åsidosättande av rättsstatsprincipen snarare än verkliga ”åtgärder” till skydd för unionsbudgeten. Den rättsliga grunden i 322.1 a FEUF är därför felaktig.

174. Detta framgår enligt Ungerns regering av skäl 18 och artikel 5.3 i förordning nr 2020/2092, i vilka kriterierna för anpassning av dessa åtgärder anges. Det som där beaktas är snarare själva överträdelsen (det vill säga dess art, varaktighet, allvar och omfattning, samt medlemsstatens ”avsikt”) än skyddet av unionsbudgeten.

175. Rådet och parlamentet har genmält att det genom artikel 5.3 i förordning nr 2020/2092 införs en hierarki med kriterier, bland vilka understryks proportionaliteten och ”den faktiska eller potentiella inverkan som överträdelserna av rättsstatens principer har på unionsbudgetens sunda ekonomiska förvaltning eller på unionens ekonomiska intressen”. Vad gäller ”arten av överträdelserna av rättsstatens principer, samt hur allvarliga och omfattande de är” är dessa subsidiära bedömningsfaktorer. Kriteriet avsikt hos den överträdande staten, som nämns i skäl 18, är inte rättsligt bindande.

176. Enligt min mening överensstämmer lydelsen i artikel 5.3 och den i skäl 18 i förordning 2020/2092 inte helt. Skäl 18 tycks vara subsidiärt, vid antagandet av åtgärderna, till kriteriet avseende ”inverkan på en sund ekonomisk förvaltning av unionsbudgeten eller unionens finansiella intressen”.

177. Jag tror dock att en systematisk tolkning av artikel 5.3 i förordning 2020/2092 gör det möjligt att dra slutsatsen att införandet av åtgärder framför allt ska styras av proportionalitet och den faktiska eller potentiella inverkan som överträdelserna av rättsstatens principer har på unionsbudgetens sunda ekonomiska förvaltning eller på unionens ekonomiska intressen. Det kan således vidhållas att åtgärderna är av en särskilt art, och därigenom skiljer sig från de påföljder som åläggs för åsidosättande av rättsstatsprincipen. ( 101 )

178. Arten, varaktigheten, allvaret och omfattningen av den överträdelse av rättsstatsprincipen som den felande staten gjort sig skyldig till kan endast användas för att fastställa hur dess handlanden påverkar genomförandet av unionsbudgeten.

179. Genom denna tolkning omfattas artikel 5.3 i förordning 2020/2092 av artikel 322.1 a FEUF, eftersom de åtgärder som föreskrivs i denna bestämmelse utgör budgetkorrigering och inte sanktioner gentemot den felande medlemsstaten, såsom jag påpekat ovan.

180. Den ungerska regeringen tvivlar på att innehållet i den sista meningen i artikel 5.3 i förordning 2020/2092 är förenligt med denna rättsliga grund (”åtgärderna ska i så stor utsträckning som möjligt inriktas på de unionsåtgärder som påverkas av överträdelserna”). En ”korsvis” villkorlighet blir således tillåten som inte är begränsat till skyddet av unionsbudgeten.

181. Rådets förklaring, som grundar sig på proportionalitetsprincipen, är enligt min mening övertygande. Att man i exceptionella fall tillåter ”korsvis” villkorlighet i samband med mottagandet av ekonomiska medel förklaras av att vissa överträdelser av rättsstatsprincipen som de nationella myndigheterna har gjort sig skyldiga till kan påverka ett mycket stort antal sektorer och att det skulle vara oproportionerligt att vidta korrigerande finansiella åtgärder inom alla dessa sektorer. Som rådet anförde vid förhandlingen är det även möjligt att det uppstår fall där överträdelser av rättsstatsprinciperna blir kända efter det att vissa av unionens utgiftsprogram har genomförts fullt ut och där den finansiella korrigeringen inte är genomförbar. I ett sådant fall skulle en korrigering kunna påverka andra pågående utgiftsprogram för att säkerställa att villkorsmekanismen är effektiv. ( 102 )

182. Detta speciella godkännande av ”korsvis” villkorlighet i samband med mottagandet av ekonomiska medel (som innebär en möjlighet att inte utsträcka korrigeringen till att omfatta alla de sektorer som berörs av överträdelsen av rättsstatsprincipen eller utvidga den till att omfatta utgifter i unionsbudgeten som håller på att genomföras) undanröjer således inte mekanismens budgetära karaktär och är förenligt med artikel 322 FEUF.

c) Kriterier för att upphäva åtgärder i förfarandet enligt förordning 2020/2092

183. I artikel 7.1 och 7.2 i förordning nr 2020/2092 föreskrivs att åtgärderna ska upphävas på begäran av staten eller på förslag av kommissionen när villkoren för att vidta dem inte längre föreligger.

184. Detta innebär att den fortsatta inverkan på eller risk för konsekvenser för genomförandet av unionsbudgeten är absolut nödvändig för att de korrigerande ekonomiska villkorsåtgärderna ska bibehållas.

185. Såsom rådet har anfört upphör korrigeringsåtgärderna när inverkan på budgetgenomförandet inte längre föreligger, även om medlemsstatens åsidosättande av rättsstatsprincipen består. Såsom Europaparlamentet påpekade vid förhandlingen finns det när det rör sig om sanktioner inte någon möjlighet att upphöra med dessa.

186. Det framgår således (i själva verket bekräftas det) att det i villkorsmekanismen tillämpas finansiella korrigeringar och inte sanktioner för åsidosättanden av rättsstatsprincipen.

d) Skydd för mottagare enligt förfarandet i förordning 2020/2092

187. Genom artikel 5.2 i förordning nr 2020/2092, ( 103 ) jämförd med skäl 19 i samma förordning, införs en garanti för de slutliga mottagarna eller mottagarna enligt utgiftsprogram som finansieras av unionsbudgeten.

188. Vidtagande av villkorlighetsåtgärder när en stat åsidosätter rättsstatsprincipen får inte skada de slutliga mottagarna av de ekonomiska medlen, vilka ska fortsätta att erhålla dessa medel. Staten ska dessutom regelbundet underrätta kommissionen om att denna skyldighet har uppfyllts.

189. Enligt den ungerska regeringen blir den berörda medlemsstaten vid en finansiell korrigering tvungen att stå för utbetalningarna av medlen till mottagarna, vilket den behöver finansiera genom sin egen budget. Förordning 2020/2092 ålägger således staterna skyldigheter vad gäller deras nationella budget, vilket inte föreskrivs i artikel 322 FEUF.

190. Rådet har genmält att artikel 5.2 i förordning nr 2020/2092 har en konstaterande verkan och inte ålägger medlemsstaten några ytterligare skyldigheter utöver dem som anges i ”tillämpliga sektorsspecifika eller finansiella regler”. I själva verket tillägger den endast ett sätt att kontrollera efterlevnaden av de skyldigheter som redan finns i sektorsspecifika bestämmelser, i syfte att skydda mottagarna av medel från unionsbudgeten vid finansiella korrigeringar.

191. Jag anser att den ungerska regeringens argument inte kan godtas, eftersom det skydd för mottagare som föreskrivs i artikel 5.2 i förordning 2020/2092 är en typisk och logisk åtgärd i den delade förvaltningen av unionsbudgetens medel.

192. I skäl 19 i förordning nr 2020/2092 anges att ”… utbetalningar inom ramen för delad förvaltning från kommissionen till medlemsstaterna är juridiskt fristående från utbetalningar från nationella myndigheter till bidragsmottagare”.

193. Härav följer att de åtgärder som vidtagits med stöd av förordning 2020/2092 inte påverkar ”tillgängligheten av medel för utbetalningar till bidragsmottagare enligt de tidsfrister för utbetalning som fastställs i de tillämpliga sektorsspecifika och finansiella reglerna…. de skyldigheter gentemot slutliga mottagare och bidragsmottagare som fastställs i denna förordning utgör en del av den tillämpliga unionsrätten vad gäller genomförandet av finansieringen inom ramen för delad förvaltning.”

194. Med hänsyn till åtskillnaden mellan kommissionens betalningar till medlemsstaten och betalningarna från de nationella förvaltningsmyndigheterna till mottagare för de program och medel som finansieras av unionsbudgeten, är det logiskt att som huvudregel införa en skyldighet för staterna att upprätthålla utbetalningarna till mottagarna, inbegripet vid en finansiell korrigering som antas av unionen.

195. Dessutom skulle den finansiella korrigeringen förlora sin ändamålsenliga verkan om de nationella myndigheterna kunde kräva att stödmottagarna skulle återbetala mottagna medel eller om de medel som tagits i anspråk inte betalades ut till mottagarna, när unionsinstitutionerna godkänner en åtgärd för att skydda sin budget mot ett åsidosättande av rättsstatsprincipen som påverkar förvaltningen av denna budget.

196. I dessa fall ska kostnaden för den finansiella korrigering som unionsinstitutionerna antar bäras av den felande medlemsstaten och den får inte övervältra den på mottagarna av medlen, vilka inte har något med överträdelsen att göra. ( 104 )

197. Effekten av finansiella korrigeringar kan endast vara till nackdel för fysiska och juridiska personer i en medlemsstat när dessa är ansvariga för åsidosättanden av unionsbestämmelserna om tilldelning av medel i unionsbudgeten, och jag upprepar att så inte är fallet vid tillämpningen av förordning 2020/2092.

198. Om det däremot är nationella myndigheter som bär ansvaret för överträdelserna ankommer det på dessa att hantera följderna av sina egna handlingar, som har motiverat rättelseåtgärderna, ( 105 ) såsom är fallet vid genomförandet av förordning 2020/2092.

199. Det är i samma anda som det i artikel 103 i förordningen om gemensamma bestämmelser 2021–2027, anges bestämmelser för medlemsstaternas finansiella korrigeringar. ( 106 ) Skydd för slutliga mottagare avses även i artikel 11 i förordning (EU) nr 1306/2013. ( 107 )

200. Den garanti som införts genom artikel 5.2 i förordning nr 2020/2092 till förmån för slutliga mottagare kan utan problem ingå i en mekanism för villkorlighet i samband med mottagandet av ekonomiska medel, och den är knuten till genomförandet av unionsbudgeten, vilket innebär att artikel 322 FEUF ger den en tillräcklig täckning.

201. Jag anser således att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första grunden.

VI. Andra grunden för talan: åsidosättande av artikel 7 FEU och åsidosättande av artiklarna 4.1, 5.1, och 13.2 FEU jämförda med artikel 269 FEUF.

202. Som andra grund har den ungerska regeringen gjort gällande att fördragen har åsidosatts i två avseenden: – Åsidosättande av artikel 7 FEU. – Åsidosättande av artikel 269 FEUF och principen om jämvikt mellan institutionerna i artikel 13.2 FEU.

203. Genom att hänvisa till det (påstådda) åsidosättandet av artikel 7 FEU har den ungerska regeringen jämfört detta åsidosättande med åsidosättandet av principen om tilldelade befogenheter i artikel 4.1 FEU och artikel 5.2 FEU på grund av att den rättsliga grunden för förordning 2020/2092 är felaktig. I den mån nämnda regering således upprepar argument från den första ogiltighetsgrunden hänvisar jag till vad jag redan har anfört med avseende på dessa.

A. Den första delen av den andra grunden: åsidosättande av artikel 7 FEU.

1. Parternas argument

204. Den ungerska regeringen har gjort gällande att förfarandet i förordning 2020/2092 endast utgör en konkretisering av det förfarande som föreskrivs i artikel 7 FEU, vilket inte är tillåtet vare sig enligt denna bestämmelse eller enligt någon annan bestämmelse i primärrätten. Två av de tre stegen i detta förfarande sammanfaller med villkoren för mekanismen i artikel 7 FEU, vars villkor för användning är strängare än dem som gäller för antagandet av åtgärder på grundval av den angripna förordningen.

205. Enligt den ungerska regeringen sammanfaller syftet med förordning 2020/2092 med syftet med artikel 7 FEU, eftersom den syftar till att bekämpa åsidosättanden av rättsstatsprincipen genom att föreskriva sanktioner. Följande omständigheter visar att det inte finns någon verklig villkorsmekanism: Avsaknaden av ett verkligt samband mellan åsidosättandet av rättsstatsprincipen och unionsbudgeten, åtgärdernas anknytning till de åtgärder som är tillämpliga på överträdelser av rättsstatsprincipen snarare än till unionsbudgeten, beaktandet av medlemsstatens avsikt som relevant omständighet och att upphävandet av åtgärderna är knutet till överträdelser.

206. Parlamentet och rådet har bestritt dessa överväganden och gjort gällande att mekanismen i förordning 2020/2092 är oberoende av förfarandet i artikel 7 FEU, eftersträvar andra mål och regleras genom andra regler. Dess syfte är att skydda unionsbudgeten och inte att införa sanktionsåtgärder mot överträdelser av rättsstatsprincipen. Villkoren för att vidta åtgärder och de olika typerna av åtgärder skiljer sig från villkoren i artikel 7 FEU.

2. Bedömning

207. För att avgöra huruvida det genom förordning 2020/2092 inrättas ett förfarande som är förenligt med det förfarande som föreskrivs i artikel 7 FEU, ska det först klargöras huruvida denna artikel är det enda medel som unionens rättsordning förfogar över för att skydda rättsstatsprincipen.

a) Artikel 7 FEU är inte det enda skyddet för rättsstatsprincipen

208. Jag anser att artikel 7 FEU inte ger unionslagstiftaren rätt att, genom sekundärrättsliga bestämmelser, införa en annan liknande mekanism, även om den har lägre materiella och processuella krav, som har samma syfte att skydda rättsstaten och genom vilken liknande sanktioner tillämpas.

209. Detta innebär emellertid inte att rättsstatsprincipen endast kan skyddas genom artikel 7 FEU. ( 108 ) Det finns inget som hindrar att detta skydd säkerställs genom andra instrument som saknar samband med artikel 7 FEU, i den mån dess väsentliga särdrag skiljer sig från den bestämmelsens särdrag.

210. Rättsstatsprinciperna har, såsom rådet har påpekat, ett strukturellt värde i unionens rättsordning, vilket innebär att åsidosättandet av dem kan påverka unionen på ett allvarligt sätt. ( 109 ) Domstolen har därför, bland annat i sin praxis avseende domstolsväsendets oberoende ( 110 ) och europeiska arresteringsorder för anhållande och överlämnande, ( 111 ) betonat de värderingar som anges i artikel 2 FEU och erkänt att sekundärrättsliga bestämmelser är lämpliga för att skydda dem, utöver vad som föreskrivs i artikel 7 FEU. För att skydda rättsstatsprincipen har även tredjeländer getts talerätt för att väcka talan om ogiltigförklaring. ( 112 )

211. När det gäller arresteringsorder och order om överlämnande kan den verkställande rättsliga myndigheten, när Europeiska rådet och rådet inte har antagit de beslut som avses i artikel 7 FEU, men det finns uppgifter som visar på systembrister eller allmänna brister rörande domstolarnas oavhängighet i den utfärdande medlemsstaten, neka verkställighet av dessa, om det finns grundad anledning att tro att den berörda personen, vid ett överlämnande till den medlemsstaten, kommer att löpa en verklig risk för att dennes grundläggande rätt till en rättvis rättegång kränks, en rätt som slås fast i artikel 47 andra stycket i stadgan. ( 113 )

212. Det framgår således att domstolen i dessa fall tillämpar en av rättsstatsprinciperna för att identifiera ett undantag från att arrestera och överlämna den eftersökta personen som inte omfattas av det förfarande som avses i artikel 7 FEUF.

213. Detsamma gäller skyddet för oberoendet för de nationella domstolar som ska tillämpa unionsrätten, vilka EU-domstolen har valt att försvara genom att på nytt anbringa rättsstatsprincipen, ( 114 ) även om artikel 7 FEU inte har tillämpats.

214. För att en medlemsstat ska komma i åtnjutande av samtliga rättigheter som följer av att fördragen tillämpas på denna medlemsstat, måste den respektera de värden som anges i artikel 2 FEU. En medlemsstat kan således inte ändra sin lagstiftning på ett sådant sätt att det medför en försämring av skyddet för rättsstatsprincipen, som bland annat kommer till uttryck i artikel 19 FEU. Det ankommer på medlemsstaterna att, mot bakgrund av detta värde, undvika varje åtgärd som kan medföra att deras lagstiftning om organisationen av rättsväsendet försämras, genom att avstå från att införa regler som kan äventyra domarnas oavhängighet. ( 115 )

215. Dessa exempel på praxis från EU-domstolen om skyddet för rättsstatsprincipen visar att de regler som unionsinstitutionerna antar och som syftar till att agera på specifika områden (och inte nödvändigtvis genom mekanismen i artikel 7 FEU) mot åsidosättanden av detta värde vilka påverkar budgetförvaltningen är förenliga med primärrätten.

216. Om sådana åsidosättanden påverkar medlemsstaternas genomförande av unionsbudgeten, finns det enligt min mening inget som hindrar unionslagstiftaren från att godkänna en lagstiftningsakt (såsom förordning 2020/2092) för att skydda budgeten, utan att för den skull hamna i konflikt med eller kringgå tillämpningen av artikel 7 FEU.

b) Jämförelse mellan förfarandet enligt artikel 7 FEU och förfarandet i förordning 2020/2092

217. Analysen av förordning 2020/2092 hjälper till att klargöra huruvida det förfarande som inrättas genom förordningen motsvarar en verklig mekanism med villkorlighet i samband med mottagandet av ekonomiska medel, i linje med dem som redan finns i unionsrätten, eller snarare är ett instrument som syftar till att införa sanktioner mot överträdelser av rättsstatsprinciperna, såsom artikel 7 FEU.

218. Denna bedömning har jag, vad gäller den rättsliga grunden för förordning 2020/2092, gjort i samband med prövningen av den föregående grunden för ogiltigförklaring. Av detta drar jag slutsatsen att den ungerska regeringens argument avseende villkorens art, som enligt den ungerska regeringen snarare syftar till att bekämpa överträdelser av rättsstatsprincipen än att skydda unionsbudgeten, inte kan godtas.

219. Jag kommer nu att komplettera min redogörelse med hänvisning till domstolens praxis om skillnader mellan villkorlighetmekanismerna i samband med mottagandet av ekonomiska medel ( 116 ) och talan om fördragsbrott, vilka analogt