Förslag till avgörande av generaladvokat Léger föredraget den 31 maj 2001. - Europeiska kommissionen mot Italienska republiken. - Fördragsbrott - Direktiv 78/687/EEG - Bibehållande av en andra utbildningslinje som ger tillträde till tandläkaryrket - Bibehållande av möjligheten för läkare som avses i artikel 19 i direktiv 78/686/EEG att samtidigt vara inskrivna i läkarnas och tandläkarnas yrkessamfund. - Mål C-202/99.



Rättsfallssamling 2001 s. I-09319



Generaladvokatens förslag till avgörande

1. I förevarande talan om fördragsbrott har kommissionen ifrågasatt om den andra utbildningslinje som i Italien ger tillträde till tandläkaryrket och den rätt som läkare som utövar tandläkaryrket i den medlemsstaten har att samtidigt vara inskrivna i läkarnas och tandläkarnas yrkesregister är förenliga med direktiv 78/687/EEG.

I - Tillämpliga bestämmelser

A - Gemenskapsbestämmelserna

2. Den 25 juli 1978 antog rådet två direktiv avseende ömsesidigt erkännande av utbildningsbevis för tandläkare respektive samordning av deras verksamhet.

3. I artikel 1 i samordningsdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna skall kräva att de personer som vill påbörja och utöva verksamhet som tandläkare under de titlar som anges i artikel 1 i erkännandedirektivet innehar något av de utbildnings-, examens- eller andra behörighetsbevis som avses i artikel 3 i samordningsdirektivet, för att säkerställa att dessa personer under den samlade utbildningstiden har förvärvat de kunskaper och den erfarenhet som krävs enligt det direktivet. Denna tandläkarutbildning skall omfatta sammanlagt minst fem års teoretiska och praktiska studier på heltid.

4. Innan dessa direktiv antogs och införlivades med italiensk rätt, fanns det inte något särskilt tandläkaryrke i Italien. Det utövades i praktiken av läkare. Av hänsyn till denna speciella situation föreskrivs följande i artikel 19 under rubriken "Kapitel VII - Övergångsåtgärder för den speciella situationen i Italien" i erkännandedirektivet:

"Fr.o.m den tidpunkt då Italien vidtar de åtgärder som krävs för att uppfylla villkoren i detta direktiv skall medlemsstaterna när det gäller rätten att utöva den verksamhet som avses i artikel 1 i detta direktiv erkänna utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för läkare som i Italien utfärdas till personer som hade påbörjat sin läkarutbildning på universitetsnivå senast 18 månader efter dagen för anmälan av detta direktiv tillsammans med ett intyg utfärdat av de behöriga italienska myndigheterna som visar att dessa personer faktiskt, på föreskrivet sätt och huvudsakligen har utövat den verksamhet som nämns i artikel 5 i direktiv 78/687/EEG i Italien i minst tre år i följd under en femårsperiod före dagen för utfärdandet av intyget och att dessa personer är behöriga att utöva nämnda verksamhet på samma villkor som innehavare av de utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis som avses i artikel 3 f i detta direktiv.

Undantagna från kravet på tre års erfarenhet enligt första stycket är de personer som har avslutat studier som pågått i minst tre år och som av de behöriga myndigheterna intygats vara likvärdiga med den utbildning som avses i artikel 1 i direktiv 78/687/EEG."

B - Den italienska lagstiftningen

5. Genom lag nr 409 av den 24 juli 1985, "Istituzione della professione sanitaria di odontoiatra e disposizioni relative diritto di stabilimento ed alla libera prestazione di servizi da parte dei dentisti cittadini di Stati membri delle Comunità europee", införlivade Republiken Italien erkännande- och samordningsdirektiven med sin interna rättsordning.

6. Genom denna lag inrättades tandläkaryrket i Italien och utövandet förbehölls, under titeln "odontoiatra", personer som genomgått

- antingen den nya särskilda tandläkarutbildningen på fem år, och erhållit utbildningsbeviset för "laurea in odontoiatria e protesi dentaria", åtföljt av en behörighetsförklaring för utövande av yrket,

- eller en grundutbildning för läkare och erhållit utbildningsbeviset för "laurea in medicina e chirurgia", åtföljt av en behörighetsförklaring för utövande av medicin och kirurgi, och har kompletterat med ett utbildningsbevis för specialisering inom tandläkaryrket. Minimitiden för utbildningen är nio år: sex års läkarutbildning, vartill kommer tre års specialisering inom odontologi.

7. I artikel 4 i lag nr 409/85 anges att inskrivning i yrkesregistret för tandläkare är oförenlig med inskrivning i varje annat yrkesregister. I artikel 5 tillåts dock läkare med specialisering inom tandläkaryrket att samtidigt vara inskrivna i läkarnas och tandläkarnas yrkesregister. Enligt den övergångsbestämmelse som avses i artikel 20 i denna lag var läkare utan specialistutbildning som hade påbörjat sin utbildning före den 28 januari 1980 skyldiga att inom fem år från ikraftträdandet av lag nr 409/85, det vill säga före den 28 augusti 1990, skriva in sig i yrkesregistret för tandläkare om de hade för avsikt att vara verksamma inom tandläkaryrket.

II - Administrativt förfarande

8. I den formella underrättelsen av den 9 april 1997 hade kommissionen följande två anmärkningar på Republiken Italien:

- Den andra utbildning som avses i lag nr 409/85 överensstämmer inte med minimikraven på utbildning i samordningsdirektivet, där det krävs en utbildning om minst fem år inom tandläkaryrket. Denna utbildning motsvarar dessutom exakt det italienska utbildningsbevis för specialisering i stomatologi som avses i artikel 7 i rådets direktiv 93/16/EEG av den 5 april 1993 om underlättande av läkares fria rörlighet och ömsesidigt erkännande av deras utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis.

- Den möjlighet att samtidigt vara inskriven i läkarnas och tandläkarnas yrkesregister som erbjuds sådana läkare som avses i artikel 19 i erkännandedirektivet, vilka huvudsakligen utövar verksamhet som hör till tandläkaryrket, är inte förenlig med erkännande- och samordningsdirektiven.

9. De italienska myndigheterna översände i sitt svar förslaget till lag nr 2653 om tandläkaryrket, där det föreskrivs en enda linje för tillträde till yrket.

10. Kommissionen vidhöll sina anmärkningar i sitt motiverade yttrande, delgivet den 18 maj 1998. De italienska myndigheterna översände genom skrivelse av den 16 december 1998 en kopia på lagdekret nr 386 av den 13 oktober 1998, med rubriken "Disposizioni in materia de esercizio della professione di odontoiatra, in attuazione dell'articolo 4 della legge 24 aprile 1998, no 128".

11. Kommissionens talan inkom till domstolens kansli den 26 maj 1999. Kommissionen har yrkat att domstolen skall

1) fastställa att Republiken Italien har åsidosatt sina skyldigheter enligt samordningsdirektivet genom att bibehålla en annan utbildningslinje som ger tillträde till tandläkaryrket och som inte överensstämmer med nämnda direktiv, och genom att bibehålla möjligheten för läkare som utövar verksamhet som hör till tandläkaryrket att samtidigt vara inskrivna i läkarnas och tandläkarnas yrkesregister, samt

2) förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna.

12. Republiken Italien har yrkat att domstolen skall

- förklara att talan inte kan upptas till sakprövning,

- i andra hand avvisa talan,

- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

III - Huruvida talan kan upptas till sakprövning

13. Den italienska regeringen har gjort gällande två invändningar om rättegångshinder mot kommissionen.

Den första grunden om rättegångshinder

14. Den italienska regeringen har för det första gjort gällande att den kritik som har riktats mot den avseende det förhållandet att den har bibehållit den andra utbildningslinjen och möjligheten att samtidigt vara inskriven i läkarnas och tandläkarnas yrkesregister, inte är med verkligheten överensstämmande. De omtvistade bestämmelserna kunde faktiskt inte ha behållits, eftersom de infördes i den nationella lagstiftningen efter antagandet av samordningsdirektivet i syfte att införliva det.

15. Om kommissionen hade för avsikt att anmärka på att bestämmelserna i lag nr 409/85 om den andra utbildningslinjen och möjligheten att samtidigt vara inskriven i läkarnas och tandläkarnas yrkesregister var oförenliga med samordningsdirektivet, borde den enligt den italienska regeringen, snarare ha ifrågasatt deras ikraftträdande än deras bibehållande.

16. Den felaktiga formuleringen av denna anmärkning skulle därför kunna vilseleda Republiken Italien och minska dess möjligheter till försvar.

17. Denna grund kan inte godtas.

18. Jag vill erinra om att kommissionen, enligt domstolens fasta rättspraxis, är skyldig att i varje ansökan som inges enligt artikel 226 i EG-fördraget, ange de exakta anmärkningar som domstolen skall uttala sig om, samt, åtminstone översiktligt, de rättsliga och faktiska omständigheter som anmärkningarna grundar sig på.

19. Ansökan bör, liksom den formella underrättelse som kommissionen skickat till medlemsstaten och det motiverade yttrande som kommissionen avgivit, vilka avgränsar föremålet för tvisten, ge den berörda medlemsstaten möjlighet att framföra sitt försvar och argumentera mot samtliga anmärkningar som kommissionen har riktat mot den.

20. Denna rättspraxis hindrar att en talan om fördragsbrott väcks genom en ansökan som inverkar menligt på rätten till försvar på grund av att de åberopade anmärkningarna är oprecisa eller på grund av att det saknas en rättslig eller faktisk motivering.

21. Den italienska regeringen har i förevarande fall kritiserat kommissionen för att den använt ett ordval som låter förstå att de nationella bestämmelserna i fråga antogs före direktivet, medan de enligt den italienska regeringen kom till efter direktivet.

22. Det förefaller emellertid inte som om en medlemsstats möjlighet att förbereda sitt försvar beror på vid vilken tidpunkt de nationella bestämmelser som har bedömts strida mot gemenskapsrätten har antagits. Förekomsten av själva fördragsbrottet har inte med denna tidpunkt att göra, eftersom det förutsätter att det, vid den tidpunkt då den frist som kommissionen har angivit i sitt motiverade yttrande löper ut, föreligger åtgärder som inte överensstämmer med gemenskapsrätten.

23. Med tanke på den ifrågavarande medlemsstatens rätt till försvar är det viktigt att den kan fastställa vilka bestämmelser i dess nationella rätt och vilket innehåll i dessa bestämmelser som bedöms strida mot gemenskapsrätten.

24. Det skall i det avseendet påpekas att dessa bestämmelser är exakt angivna i ansökan.

25. Kommissionen har genom formuleringen av den första anmärkningen uttryckligen ifrågasatt den andra utbildning som föreskrivs i lag nr 409/85. Till stöd för den andra anmärkningen mot Republiken Italien har kommissionen även åberopat artikel 20 i den nämnda lagen och Corte costituzionales dom nr 100/89, av vilken följer att det är möjligt att samtidigt vara inskriven i läkarnas och tandläkarnas yrkesregister.

26. Med hänsyn till dessa förklaringar, som gör det möjligt för den italienska regeringen att få vetskap om innehållet i det fördragsbrott som den har anklagats för, kan den inte hävda att den inte har kunnat framlägga sitt försvar. Följaktligen bör invändningen om rättegångshinder inte godtas.

Den andra grunden om rättegångshinder

27. Den italienska regeringen har för det andra gjort gällande att kommissionen till stöd för sin talan inte har uppgivit vilka bestämmelser i direktivet som inte har följts. Den anser därför att det inte har fastställts vilka skyldigheter den italienska republiken har underlåtit att uppfylla.

Huruvida den första anmärkningen kan upptas till sakprövning

28. När det gäller anmärkningen om den andra utbildningens varaktighet som föreskrivs i lag nr 409/85 skall det påpekas att kommissionen har förklarat att de skyldigheter som fördragsbrottet avser är de som anges i artikel 1 i samordningsdirektivet.

29. Kommissionen har förklarat att denna treåriga utbildning i odontologi inte uppfyllde de formella krav på en särskild femårig utbildning som anges i denna artikel. Det är därmed klart att den har upplyst Republiken Italien om den rättsregel på vilken en del av talan om fördragsbrott grundas och följaktligen givit den möjlighet att förbereda sitt försvar.

30. Det bör följaktligen förklaras att kommissionens talan kan upptas till sakprövning i detta avseende.

Huruvida den andra anmärkningen kan upptas till sakprövning

31. Enligt den italienska regeringen har kommissionen underlåtit att knyta anmärkningen avseende möjligheten för de läkare som avses i artikel 19 i erkännandedirektivet att samtidigt vara inskrivna i läkarnas och tandläkarnas yrkesregister till en bestämd bestämmelse i samordningsdirektivet. Den anser därför att talan inte bör kunna upptas till sakprövning.

32. Innan jag går in på den frågan vill jag erinra om vissa principer som följer av domstolens rättspraxis i fråga om upptagande till sakprövning.

33. Som jag har påpekat, skall kommissionen i sin ansökan ange de exakta anmärkningar den åberopar, samt, översiktligt, de rättsliga och faktiska omständigheter som dessa anmärkningar grundar sig på.

34. I ett visst antal domar har domstolen tagit ställning till skäl för att talan inte skulle kunna upptas till sakprövning som har grundats antingen på att yrkandena i ansökan varit oprecisa, eller på att kommissionen inte formellt har åberopat de regler i gemenskapsrätten som en medlemsstat har påståtts ha åsidosatt.

35. I en av dessa domar kritiserade medlemsstaten kommissionen för att yrkandena var oprecisa. Kommissionen begärde att "domstolen [skulle] förklara att direktivet och därvid i synnerhet artiklarna 2, 3 och 8 [hade] åsidosatts. Enligt [medlemsstatens] mening kan endast ett åsidosättande av bestämda bestämmelser i direktivet bli föremål för prövning. Därmed utesluts en allmän anklagelse om överträdelse av direktivet".

Domstolen godtog inte invändningen med motiveringen att de artiklar i direktivet som kommissionen uttryckligen hade åberopat hade gjort det möjligt för svaranden att utan tvetydighet förstå att åsidosättande av just dessa bestämmelser åberopades. Enligt domstolen hade adverbet "i synnerhet" använts i betydelsen "särskilt" för att närmare ange de artiklar i direktivet som hade åsidosatts.

36. I samma dom gjorde den ifrågavarande medlemsstaten gällande att åsidosättandet av en artikel i ett direktiv inte hade omnämnts i det motiverade yttrandets beslutsdel och att det hade åberopats för första gången i ansökan. Domstolen fastslog att, även om det var riktigt att den omtvistade artikeln inte hade omnämnts formellt i det motiverade yttrandets beslutsdel, fanns den dock uppräknad bland övriga av kommissionen åberopade bestämmelser i yttrandets motivering. Invändningen om att talan inte kunde upptas till sakprövning kunde därför inte godtas. Samma princip tillämpades i en senare dom.

37. I en annan dom bestred den berörda medlemsstaten att den formella underrättelsen utgjorde ett giltig rättsakt för att inleda det ifrågavarande förfarandet om fördragsbrott. Den gjorde gällande att kommissionen hade skickat en formell underrättelse med standardinnehåll, där flera direktiv uppräknades i en bilaga, bland annat det som var föremål för talan. Kommissionen hade dessutom förklarat sig handla i enlighet med artikel 169 i EEG-fördraget och inte med artikel 141 i Euratomfördraget, som dock var det enda som berördes.

Domstolen erinrade först om att artikel 141 i Euratomfördraget var identisk med artikel 169 i EEG-fördraget. Efter att ha konstaterat att en formell underrättelse enligt domstolens fasta rättspraxis med nödvändighet endast kunde bestå av en första kortfattad sammanfattning av anmärkningarna, påpekade domstolen att den bifogade listan bland annat innehöll det direktiv som berördes i det målet, uttryckligen omnämnt som ett Euratomdirektiv. Enligt domstolen hade kommissionen avhjälpt avsaknaden av hänvisning till de relevanta bestämmelserna i Euratomfördraget i det motiverade yttrandet, där det hänvisades till flera artiklar i detta fördrag. Kommissionen hade även hänvisat till dessa bestämmelser i ansökan.

Domstolen förklarade slutligen att kommissionens verkliga klagomål, nämligen att direktivet inte hade införlivats, inte hade förändrats under det administrativa förfarandet. Den ifrågavarande medlemsstaten kunde följaktligen inte ha betvivlat att kommissionen hade lagt den till last att ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt Euratomfördraget genom att inte införliva direktivet i fråga.

38. Även om dessa domar är få och även om de inte rör exakt samma sak, verkar de enligt min mening ge uttryck för en tendens som det skulle vara lämpligt att förklara närmare när domstolen har att pröva en invändning om rättegångshinder på grund av att en talan om fördragsbrott är oprecis.

39. Mot bakgrund av denna rättspraxis kan först följande konstateras. När de gemenskapsregler vars åsidosättande åberopas på ett eller annat sätt har omnämnts, godtas inte en invändning om rättegångshinder som grundas på att ansökan är otillräckligt preciserad. Det räcker att den rättsakt som innehåller de relevanta bestämmelserna omnämns - till exempel fördrag eller direktiv - i den formella underrättelsen, om de därefter nämns i det motiverade yttrandet och sedan i ansökan. Det är inte så viktigt var omnämnandet görs, eftersom det inte krävs att det skall stå i det motiverade yttrandets beslutsdel och i yrkandena i ansökan. Det räcker att det finns med i huvudtexten i dessa handlingar, och åberopas av kommissionen som stöd för dess talan.

40. Man kan fråga sig om man måste gå längre och tolka ovannämnda rättspraxis så att ett omnämnande av de relevanta gemenskapsbestämmelserna, som bedömdes vara tillräckligt i de ovannämnda fallen, under alla omständigheter är nödvändigt. I så fall skulle avsaknaden av en bestämd hänvisning till den av medlemsstaten åsidosatta bestämmelsen medföra att talan inte kan upptas till sakprövning.

Domstolen har varit noga med att påpeka att även om den omtvistade gemenskapsbestämmelsen inte omnämndes formellt i det motiverade yttrandets beslutsdel, fanns den dock med på en annan plats i detta yttrande, eller att kommissionen hade avhjälpt avsaknaden av hänvisning till de relevanta bestämmelserna i den ifrågavarande gemenskapsrättsakten i det motiverade yttrandet och i ansökan till domstolen.

Att man har varit noga med att kontrollera omnämnandet av de ifrågavarande rättsakterna bör tolkas som att kommissionen är skyldig att nämna dem.

41. Jag tror inte att en sådan strikt tolkning av de ovannämnda domarna, grundad på ett e contrario-resonemang, är den enda möjliga. Det skulle vara överdrivet att avvisa en talan om fördragsbrott där man inte formellt har omnämnt den gemenskapsbestämmelse vars åsidosättande anförts, utan att kontrollera huruvida den berörda medlemsstaten har kunnat få vetskap om innehållet.

42. Den verkligt avgörande frågan i diskussionen om hur exakt formulerad en talan om fördragsbrott skall vara är uppenbarligen svarandens möjlighet att förbereda sitt försvar. Den kan inte göra relevanta invändningar mot de anmärkningar som riktas mot den om den inte har kännedom om det exakta innehållet i de gemenskapsregler som den påstås ha åsidosatt.

43. Domstolens ovannämnda rättspraxis angående medlemsstaternas rätt till försvar när fördragsbrott läggs dem till last, såsom ovannämnda rättspraxis angående innehållet i ansökan till domstolen, talar för detta.

44. En talan om fördragsbrott kan därför tas upp till sakprövning även om den gemenskapsrättsliga bestämmelse som svaranden enligt kommissionen har åsidosatt inte formellt anges, när det klart framgår av det administrativa förfarandet och av ansökan till domstolen vilken rättslig bestämmelse den avser.

45. Det bör undersökas huruvida den andra anmärkningen kan upptas till sakprövning mot bakgrund av den principen.

46. Kommissionen har i sin ansökan till domstolen förklarat att åtskillnaden mellan tandläkar- och läkaryrkena inte är genomförd i Italien, utan att knyta denna regel till någon exakt bestämmelse i något av de två direktiven.

47. Erkännandedirektivet är den enda relevanta gemenskapsregel som kommissionen har angivit i den del av ansökan som behandlar den andra anmärkningen. Det anges där att "erkännandedirektivet utesluter att en och samma innehavare av ett enda utbildningsbevis och en enda yrkesbehörighet samtidigt är inskriven i läkarnas och tandläkarnas yrkesregister".

De yrkesutövare som det hänvisas till är de innehavare av det italienska utbildningsbeviset i medicin och kirurgi som avses i artikel 19 i det direktivet. Kommissionen har förklarat att artikel 20 i lag nr 409/85, som förpliktar läkare utan specialistutbildning som har påbörjat sin utbildning före den 28 januari 1980 och som utövar verksamhet som tandläkare att välja ett av dessa yrkesregister, till följd av den dom som avkunnades av Corte costituzionale ännu inte tillämpas. Det är fortfarande möjligt att samtidigt vara inskriven i både läkarnas och tandläkarnas yrkesregister.

48. Kommissionen har följaktligen beskrivit den andra anmärkningen i ansökan till domstolen med hänvisning enbart till erkännandedirektivet.

49. Den har i sin replik medgivit att "erkännandedirektivet varken finns med i det motiverade yttrandet eller i yrkandena i ansökan till domstolen" och har slutligen, på samma stadium i förfarandet, förklarat att "det är artikel 1 i samordningsdirektivet 78/687 som tydligt utgör stommen i de båda anmärkningarna".

50. Som svar på den italienska regeringens invändning om rättegångshinder har kommissionen ansett det lämpligt att erinra om att den "[i det motiverade yttrandet och i ansökan] noggrant har beskrivit de tillämpliga bestämmelserna på medlemsstats- och gemenskapsnivå som omfattar de två troliga överträdelserna av samordningsdirektivet".

51. Det är riktigt att artikel 1 i samordningsdirektivet, som kommissionen i sin replik har förklarat att man bör stödja sig på när man prövar de två överträdelser som har lagts Republiken Italien till last, har omnämnts i den del av ansökan som behandlar de tillämpliga bestämmelserna.

Men denna del, som är rent beskrivande och gemensam för de två anmärkningarna, är inte alls utpekande. Inte vid något tillfälle på detta stadium av förfarandet har det fastlagts något samband mellan åsidosättandet av denna artikel och möjligheten att samtidigt vara inskriven i båda yrkesregistren.

52. Samordningsdirektivet har även åberopats i yrkandena i ansökan, utan angivande av någon särskild artikel och utan att åtföljas av någon rättslig motivering.

53. Det verkar således som om endast erkännandedirektivet nämndes till stöd för denna grund i en del som verkligen motiverats i handlingarna under det administrativa förfarandet och i domstolsförfarandet, till dess att kommissionen i sin replik förklarade att samordningsdirektivet utgör den rättsliga grund på vilken den andra anmärkningen vilar.

54. De ansträngningar som en medlemsstat har gjort för att fastställa den rättsliga grunden för en anmärkning som har riktats mot den, och som kan ta sig uttryck i betydande rättsliga argument under förfarandet, kan inte användas av kommissionen för att i efterhand legalisera förfarandet om fördragsbrott när det är uppenbart att, som i förevarande fall, en otillräcklig motivering från början kunde skapa verklig förvirring när det gäller medlemsstatens kännedom om vilket fördragsbrott som har lagts den till last.

55. Jag anser följaktligen att kommissionen inte har uppfyllt de krav enligt vilka den exakta anmärkningen och de rättsliga och faktiska omständigheter som kommissionen grundar denna anmärkning på skall anges i ansökan till domstolen. Det bör följaktligen fastställas att den andra anmärkningen inte kan upptas till sakprövning.

IV - Grunden om att det fanns en annan utbildning som gav tillträde till tandläkaryrket och som inte var förenlig med samordningsdirektivet

Parternas argument

56. Kommissionen har gjort gällande att den andra utbildning som föreskrivs i lag nr 409/85, där tre år ägnas åt odontologi, uppenbart inte uppfyller det krav på en särskild femårig utbildning som anges i artikel 1 i samordningsdirektivet.

57. Enligt kommissionen kan inte en specialisering inom det medicinska området omfattas av både tillämpningsområdet för direktiv 93/16 avseende läkare och erkännandedirektivet avseende tandläkare. I samordningsdirektivet föreskrivs uttryckligen att en ny kategori yrkesutövare, som är berättigade att utöva tandläkaryrket med en annan titel än läkare, och som skall ersätta läkare utan specialistutbildning som utövar tandläkaryrket. Det är anledningen till att det i artikel 19 i erkännandedirektivet föreskrivs att läkare - med eller utan specialistutbildning - inte automatiskt omfattas av erkännandet enligt erkännandedirektivet. Det beviljas endast undantagsvis och tillfälligt, eftersom de måste ha påbörjat sin läkarutbildning före den 28 januari 1980.

58. Den andra utbildningslinjen för tandläkare skulle därför inte kunna bibehållas efter införlivandet av samordningsdirektivet. Den motsvarade för övrigt exakt det utbildningsbevis för medicinsk specialisering i stomatologi (odontostomatologia) som återfinns i artikel 7 i direktiv 93/16.

59. Den italienska regeringen har svarat att man vid beräkning av längden på denna utbildning bör ta hänsyn till vissa studieperioder som fullgjorts under den utbildning som krävs för att erhålla utbildningsbeviset i medicin. Vidare krävs det inte enligt artikel 1 i samordningsdirektivet att den utbildning som avses i bilagan skall ha förvärvats inom ramen för en enda studieperiod uteslutande avsedd att leda till ett utbildningsbevis inom odontologi.

60. Kommissionen har hävdat att en tandläkarutbildning på minst fem år, i den mening som avses i artikel 1.2 i samordningsdirektivet, bör avse en särskild utbildning inom odontologi som varar från början till slut i studieperioden, det vill säga under de fem åren.

61. Den italienska regeringen har gjort gällande att kommissionens argument, att det i samordningsdirektivet krävs att de särskilda tandläkarstudierna skall sträcka sig över hela den femåriga utbildningstiden, inte har något stöd i det direktivets bestämmelser. Det föreskrivs varken någon fördelning av utbildningstiden mellan de allmänna medicinska ämnena och de särskilda ämnena, eller att studierna av de båda ämnesgrupperna skall ske samtidigt och i kombination.

Bedömning

62. Det framgår av artikel 1.1 i samordningsdirektivet att medlemsstaterna, av de personer som vill påbörja och utöva verksamhet som tandläkare under de titlar som gäller på deras territorium, skall kräva att de innehar ett behörighetsbevis som garanterar att personerna i fråga under den samlade utbildningstiden har förvärvat nöjaktiga kunskaper i olika ämnen som hänför sig till tandläkaryrket och nöjaktig erfarenhet på detta område.

63. Enligt den artikeln skall "[d]enna utbildning ... ge den blivande tandläkaren de färdigheter som är nödvändiga för att utöva all verksamhet som innebär förebyggande, diagnos och behandling av anomalier och sjukdomar i tänder, mun, käkar och omkringliggande vävnader".

64. I artikel 1.2 förklaras slutligen att "[d]en samlade utbildningen för tandläkare skall omfatta minst fem års studier på heltid med teoretisk och praktisk undervisning vid ett universitet, en högskola som tillerkänts likvärdig ställning eller under tillsyn av ett universitet och skall innehålla de ämnen som finns uppräknade i bilagan".

65. Det skall påpekas att, även om den samlade studietiden för en tandläkarutbildning fastställs till fem år, nämns det ingenting i den sistnämnda bestämmelsen om den tid som under denna period skall ägnas åt varje ämne som räknas upp i bilagan till samordningsdirektivet.

66. Bland de tre ämnesgrupper som förekommer i bilagan hör endast grupp c, rubricerad "Ämnen med direkt anknytning till tandläkaryrket", till en särskild tandläkarutbildning. Grupperna a och b, rubricerade "Grundläggande ämnen" och "Medico-biologiska och allmänna medicinska ämnen", omfattar ämnen som är nödvändiga för att utöva läkaryrket i precis lika hög grad som tandläkaryrket. Det sägs emellertid ingenting i artikel 1.2 om någon eventuell minimitid som skall ägnas åt rena odontologiska ämnen.

67. Det finns bara en förklaring i den text som föregår uppräkningen av ämnen, där det anges att utbildningsplanen som leder fram till behörighetsbevis för tandläkare skall omfatta minst dessa ämnen.

68. Om man skall rätta sig efter direktivets tystnad om den utbildningstid som medlemsländerna skall anslå till varje ämne eller ämnesgrupp, finns det således ingenting som förbjuder en utbildning som omfattar ämnena i grupp c i bilagan och som begränsas till en kortare tid än de fem år som föreskrivs i artikel 1.2 i samordningsdirektivet.

69. De italienska myndigheterna skulle i så fall ha rätt att bibehålla en andra utbildning bestående av sex års utbildning i medicin och tre års specialisering inom odontologi.

70. En sådan tolkning av samordningsdirektivet stöter emellertid på flera hinder.

71. Man kan nämligen inte bortse från att den utbildning som föreskrivs i artikel 1.2 i samordningsdirektivet uttryckligen benämns "utbildningen för tandläkare", vilket förutsätter att vart och ett av de fem års teoretiska och praktiska studier som den består av ägnas åt undervisning i ämnen som hör till tandläkaryrket.

72. Den italienska regeringens tolkning verkar enligt min mening dessutom strida mot en enhetlig tolkning av samordningsdirektivet, som är nödvändig med hänsyn till dess syfte, nämligen den allmänna hälsan. Det skulle vara riskabelt att överlåta åt medlemsstaterna att fritt avgöra hur tiden skall fördelas mellan de odontologiska ämnena och de andra ämnena inom den studietid som föreskrivs i detta direktiv. Ingenting skulle då hindra, a priori, att den del som anslås för studier av särskilda odontologiska ämnen dras ned till ett minimum.

73. Den italienska lagstiftningen har för närvarande två typer av utbildning, som leder fram till samma rätt att påbörja och utöva samma verksamhet samt till samma erkännande av motsvarande behörighetsbevis på gemenskapens territorium. Man kan fråga sig om det är berättigat att samtidigt ha två utbildningar som, trots att de är av så påtagligt olika längd, på detta sätt leder fram till samma villkor för tillträde, utövande och erkännande.

74. Med hänsyn till det ovan anförda och i brist på exakta uppgifter i lagtexten om anordnandet av undervisningen inom dessa fem år, bör artikel 1.2 i samordningsdirektivet tolkas så att medlemsstaterna är skyldiga att fördela undervisningen av ämnena i grupp c i bilagan till detta direktiv över hela den lagenliga utbildningstid som föreskrivs i den artikeln. Jag anser följaktligen att kommissionens talan bör bifallas i det hänseendet.

V - Rättegångskostnader

75. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Domstolen kan dock enligt artikel 69.3 första stycket besluta att vardera parten skall bära sin kostnad om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Eftersom kommissionen och Republiken Italien båda har tappat målet, skall det beslutas att vardera parten skall bära sin kostnad.

Förslag till avgörande

76. Med hänsyn till det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall förklara följande:

1) Republiken Italien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 1.2 i rådets direktiv 78/687/EEG av den 25 juli 1978 om samordning av bestämmelserna i lagar och andra författningar om verksamhet som tandläkare genom att bibehålla en utbildningslinje som ger tillträde till tandläkaryrket där utbildningen inom odontologi är begränsad till tre års studier.

2) Talan ogillas i övrigt.

3) Vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.