Domstolens dom (femte avdelningen) den 21 januari 1999. - Europeiska kommissionen mot Konungariket Belgien. - Fördragsbrott - Direktiv 91/157/EEG om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen - Medlemsstatens underlåtenhet att upprätta program enligt artikel 6 i direktivet. - Mål C-347/97.



Rättsfallssamling 1999 s. I-00309



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1 Medlemsstater - Skyldigheter - Genomförande av direktiv - Fördragsbrott - Invändning - Otillåten (EG-fördraget, artikel 169) 2 Tillnärmning av lagstiftning - Batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen - Direktiv 91/157 - Medlemsstaternas skyldighet att upprätta särskilda program i syfte att förverkliga vissa målsättningar - Räckvidd (Rådets direktiv 91/157, artikel 6)

Sammanfattning

1 En medlemsstat kan inte åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som föreskrivs i ett direktiv. 2 I artikel 6 i direktiv 91/157 om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen åläggs medlemsstaterna, för att direktivets målsättningar skall förverkligas, en skyldighet att upprätta program som därefter regelbundet skall ses över och aktualiseras. Det är i detta avseende viktigt att de medlemsstater som har en sådan skyldighet underrättar kommissionen om de åtgärder de avser vidta på de områden som är i fråga. Det är nämligen endast mot bakgrund av dessa kvantitativa och tidsmässiga preciseringar som kommissionen sedan kan avgöra huruvida de åtgärder som planeras med tillämpning av direktivet verkligen bidrar till genomförandet av de program som är avsedda att förverkliga direktivets syften. Det följer av ordalydelsen i artikel 6 och av direktivets allmänna systematik att de olika problem som det specialavfall som till exempel batterier och ackumulatorer ger upphov till måste lösas enligt ett precist schema. En medlemsstat är i detta avseende inte befriad från skyldigheten att upprätta föreskrivna program, även om vissa resultat som har samband med direktivets målsättningar har förverkligats före utgången av den frist som däri föreskrivits för genomförandet av programmen. Positiva åtgärder som har samband med de målsättningar som definieras i artikel 6 första stycket men som endast utgör en serie av normativa ingripanden och punktmässiga ageranden, som inte kan anses utgöra ett organiserat och uttalat system av målsättningar, kan inte betecknas som program i den mening som avses i artikel 6.

Parter

I mål C-347/97,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren Götz zur Hausen, i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,

sökande,

mot

Konungariket Belgien, företrätt av biträdande rådgivaren Anni Snoecx, utrikes-, utrikeshandels- och utvecklingsbiståndsministeriets rättsavdelning, i egenskap av ombud, delgivningsadress: Belgiens ambassad, 4, rue des Girondins, Luxemburg,

svarande,

angående en talan om fastställelse av att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i rådets direktiv 91/157/EEG av den 18 mars 1991 om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen (EGT L 78, s. 38; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 72) genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta alla nödvändiga åtgärder för att följa nämnda artikel och underrätta kommissionen därom,

meddelar

DOMSTOLEN

(femte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden J.-P. Puissochet samt domarna P. Jann, J.C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann (referent) och D.A.O. Edward,

generaladvokat: G. Cosmas,

justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 2 juli 1998,

och efter att den 24 september 1998 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 6 oktober 1997, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i rådets direktiv 91/157/EEG av den 18 mars 1991 om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen (EGT L 78, s. 38; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 72, nedan kallat direktivet) genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta alla nödvändiga åtgärder för att följa nämnda artikel och underrätta kommissionen därom.

2 I artikel 1 i direktivet föreskrivs att "[s]yftet med detta direktiv är att tillnärma medlemsstaternas lagstiftning om återvinning och kontrollerat bortskaffande av sådana förbrukade batterier och ackumulatorer som innehåller farliga ämnen enligt bilaga 1".

3 I artikel 6 i direktivet föreskrivs följande:

"Medlemsstaterna skall upprätta program för att förverkliga följande målsättningar:

- En minskning av tungmetallinnehållet i batterier och ackumulatorer.

- Främjande av att sådana batterier och ackumulatorer släpps ut på marknaden som innehåller mindre mängder farliga ämnen eller ämnen som förorenar mindre.

- En gradvis minskning i hushållsavfall av sådana förbrukade batterier och ackumulatorer som avses i bilaga 1.

- Främjande av forskning i syfte att minska innehållet av farliga ämnen och att öka användningen av mindre förorenande ersättningsämnen i batterier och ackumulatorer, samt forskning om metoder för återvinning.

- Separat bortskaffande av sådana förbrukade batterier och ackumulatorer som avses i bilaga 1.

De första programmen skall avse en fyraårsperiod med början den 18 mars 1993. De skall överlämnas till kommissionen senast den 17 september 1992.

Programmen skall regelbundet och minst vart fjärde år ses över och aktualiseras, särskilt med hänsyn till tekniska framsteg, ekonomiska förhållanden och miljösituationen. De ändrade programmen skall i god tid överlämnas till kommissionen."

4 Enligt artikel 11.1 i direktivet skulle medlemsstaterna före den 18 september 1992 ha vidtagit de åtgärder som krävdes för att följa direktivet och genast ha underrättat kommissionen om detta.

5 Eftersom kommissionen endast hade fått meddelande om vissa åtgärder som vidtagits i regionen Flandern, huvudstadsregionen Bryssel och regionen Vallonien och det kunde konstateras att någon underrättelse om de åtgärder som vidtagits på federal nivå för att upprätta de program som föreskrivs i artikel 6 inte hade skett, sände kommissionen i enlighet med artikel 169 i fördraget den 3 juli 1995 en formell underrättelse till Konungariket Belgien och uppmanade denna stat att inkomma med ett yttrande inom två månader. Denna formella underrättelse besvarades inte.

6 I avsaknad av svar riktade kommissionen den 27 december 1996 ett motiverat yttrande till Konungariket Belgien vari det konstaterades att staten hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i direktivet, och kommissionen uppmanade Konungariket Belgien att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta åtgärder för att rätta sig efter detta.

7 Den 24 februari och den 29 april 1997 sände Konungariket Belgien till kommissionen de svar som sammanställts av regionen huvudstaden Bryssel respektive regionen Vallonien, med redovisning av de åtgärder som dessa regioner vidtagit samt de resultat som uppnåtts.

8 Den 9 juli 1997 tillsände Konungariket Belgien kommissionen en kunglig förordning av den 17 mars 1997 om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen, vars artikel 3 föreskriver att den minister som på federal nivå är ansvarig för miljöfrågor skall upprätta program i syfte att förverkliga den första, den andra och den fjärde målsättningen som anges i artikel 6 första stycket i direktivet.

9 Eftersom kommissionen inte erhöll någon annan underrättelse från den belgiska regeringen och eftersom den ansåg att alla åtgärder som var nödvändiga för att förverkliga den första, den andra och den fjärde målsättningen i artikel 6 första stycket i direktivet inte hade vidtagits, beslutade kommissionen att väcka denna talan.

10 Konungariket Belgien har i sitt svaromål för det första anfört att den federala myndigheten, vid den tidpunkt då programmen för första gången skulle ha upprättats, inte var behörig att utarbeta program på de områden som direktivet avsåg. Skyddet av miljön hörde i princip till regionernas behörighetsområde. Det var först i och med den institutionella reformen av den 16 juli 1993 som den federala myndigheten på ett tydligt sätt erhöll behörighet att lagstifta på produktområdet, det vill säga beträffande den första, den andra och den fjärde målsättningen i artikel 6 första stycket i direktivet.

11 För det andra har den belgiska regeringen gjort gällande att det endast var nödvändigt att utarbeta program i den mån direktivets målsättningar ännu inte hade förverkligats. Den federala myndigheten ansåg emellertid att målsättningarna i artikel 6 i direktivet hade förverkligats och att ytterligare åtgärder inte längre var nödvändiga. Denna regering har tillagt att formuleringen av artikel 3 i den kungliga förordningen av den 17 mars 1997 inte kan anses som ett erkännande av att den federala myndigheten varit passiv, eftersom denna artikel endast återger ordalydelsen i första, andra och fjärde strecksatserna i artikel 6 första stycket i direktivet.

12 För det tredje har den belgiska regeringen räknat upp en rad åtgärder som genomförts eller utvecklats, och som borde vara tillräckliga för att förverkliga den första, den andra och den fjärde målsättningen i artikel 6 första stycket i direktivet. Regeringen har åberopat ett frivilligt avtal som ingåtts år 1989 med batteritillverkarna i syfte att minska tungmetallinnehållet och särskilt kvicksilvret, samt frivilliga program som utvecklats av de europeiska tillverkarna för att minska mängden farliga ämnen eller för att utveckla ersättningsprodukter som förorenar mindre. I april 1990 undertecknades en överenskommelse med Féderation de l'électricité et de l'électronique (FEE) och Fabrimétal om att anta kodexen om god handelssed av den 1 januari 1988 i syfte att minska mängden kvicksilver i inte uppladdningsbara batterier som säljs i Belgien.

13 Regeringen har slutligen anfört att genom lagen av den 16 juli 1993, som ändrats genom lagen av den 7 mars 1996, har ett system med miljöskatter införts på federal nivå. Batterier och ackumulatorer omfattas av detta och en distinktion görs mellan olika slag av batterier och ackumulatorer utifrån deras sammansättning. Inom ramen för denna lagstiftning skapade tillverkarna och importörerna av batterier i augusti 1995 ASBL Bebat, som förvaltar en fond finansierad av tillverkarna och importörerna och som är avsedd att säkerställa att förbrukade batterier samlas in och återvinns. Den 17 juni 1996 upprättade ASBL Bebat ett avtalsprotokoll med de tre regionerna. Den belgiska regeringen har tillagt att ett avsevärt belopp avsätts varje år för forskning och utveckling.

14 I sin duplik har den belgiska regeringen dessutom gjort gällande att begreppet "program" som förekommer i direktivet saknar ett precist, formellt juridiskt innehåll. Alla de åtgärder som sammantaget vidtas i syfte att förverkliga de målsättningar som ställs upp i direktivet, oavsett deras juridiska karaktär eller form, bör betraktas som ett program, eftersom det är tillräckligt att dessa målsättningar förverkligas. Detta är fallet med sektoriella överenskommelser. Den belgiska regeringen har påstått att dessa avtal kan anses som program, eftersom de föreskriver åtaganden från såväl den berörda sektorns som de offentliga myndigheternas sida samt åtgärder för att genomföra dessa åtaganden.

15 Det framgår av en fast rättspraxis att en medlemsstat inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som föreskrivs i ett direktiv (se bland annat dom av den 2 augusti 1993 i mål C-303/92, kommissionen mot Nederländerna, REG 1993, s. I-4739, punkt 9, och av den 28 maj 1998 i mål C-298/97, kommissionen mot Spanien, REG 1998, s. I-3301, punkt 14).

16 För att direktivets målsättningar skall förverkligas åläggs medlemsstaterna vidare en skyldighet i artikel 6 att upprätta program som därefter regelbundet skall ses över och aktualiseras.

17 Det är i detta avseende viktigt att de medlemsstater som har en sådan skyldighet underrättar kommissionen om de åtgärder de avser vidta på de områden som är i fråga. Det är nämligen endast mot bakgrund av dessa kvantitativa och tidsmässiga preciseringar som kommissionen sedan kan avgöra huruvida de åtgärder som planeras med tillämpning av direktivet verkligen bidrar till genomförandet av de program som är avsedda att förverkliga direktivets syften (se dom av den 5 oktober 1994 i mål C-255/93, kommissionen mot Frankrike, REG 1994, s. I-4949, punkt 25).

18 Det följer av ordalydelsen i artikel 6 och av direktivets allmänna systematik att de olika problem som specialavfall som till exempel batterier och ackumulatorer ger upphov till måste lösas enligt ett precist schema. Det kan i detta avseende konstateras att en medlemsstat inte är befriad från skyldigheten att upprätta föreskrivna program, även om vissa resultat som har samband med direktivets målsättningar har förverkligats före utgången av den frist som däri föreskrivits för genomförandet av programmen.

19 I det aktuella fallet kan det konstateras att Konungariket Belgien inte har upprättat program beträffande den första, den andra och den fjärde målsättningen som uppräknas i artikel 6 första stycket i direktivet.

20 Beträffande de avtal som den belgiska regeringen har åberopat kan det nämligen konstateras att de inte föreskriver någon skyldighet att se över och aktualisera avtalen, minst vart fjärde år, samt att överlämna dem till kommissionen, och de är således inte förenliga med artikel 6 i direktivet, eftersom de inte innehåller en precis tidsplan för översyn av programmen, i synnerhet med hänsyn till tekniska framsteg, ekonomiska förhållanden och miljösituationen.

21 Det förhållandet att de ekonomiska åtgärder som vidtagits inom ramen för miljöskattesystemet tillfälligtvis kan ha en positiv inverkan på de målsättningar som anges i artikel 6 i direktivet är inte tillräckligt för att de skall kunna betraktas som program som gör det möjligt att förverkliga dessa målsättningar.

22 Det förhållandet att det i ASBL Bebats budget föreskrivs betydande anslag för forskning innebär dessutom inte nödvändigtvis att det också finns ett forskningsprogram i den mening som avses i den fjärde målsättningen i artikel 6 första stycket i direktivet.

23 Även om den belgiska regeringen har vidtagit positiva åtgärder som har samband med de målsättningar som definieras i artikel 6 första stycket i direktivet, måste det mot bakgrund av vad ovan anförts konstateras att dessa åtgärder endast utgör en serie av normativa ingripanden och punktmässiga ageranden som inte kan anses utgöra ett organiserat och uttalat system av målsättningar som är sådant att åtgärderna kan kvalificeras som program i den mening som avses i artikel 6.

24 Det skall därför konstateras att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i direktivet genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta nödvändiga åtgärder för att följa nämnda artikel.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

25 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att svaranden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Belgien har tappat målet, skall denna stat ersätta rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(femte avdelningen)följande dom:

26 Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i rådets direktiv 91/157/EEG av den 18 mars 1991 om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta nödvändiga åtgärder för att följa nämnda artikel.

27 Konungariket Belgien skall ersätta rättegångskostnaderna.