Förslag till avgörande av generaladvokat Elmer föredraget den 6 april 1995. - Europeiska kommissionen mot Italienska republiken. - Fördragsbrott - Direktiv 89/618/Euratom - Upptagande till prövning. - Mål C-135/94.



Rättsfallssamling 1995 s. I-01805



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 I detta mål har kommissionen i en ansökan som inkom till domstolens kansli den 11 maj 1994 yrkat att domstolen skall fastställa att Italienska republiken har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 89/618/Euratom av den 27 november 1989 om information till allmänheten om hälsoskyddsåtgärder och förhållningsregler i händelse av en nödsituation som medför risk för strålning(1), genom att inte vidta de åtgärder som behövs för att följa detta direktiv.

2 Enligt artikel 12 i direktivet skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som behövs för att följa direktivet senast 24 månader efter dess antagande den 27 november 1989. Italienska republiken skulle således senast den 27 november 1991 ha införlivat direktivet i sin nationella rättsordning.

Det är ostridigt att detta inte har skett men Italiens regering har yrkat att talan skall avvisas på grund av ett formfel i den formella underrättelsen.

3 Den formella underrättelsen är daterad den 20 maj 1992 och i den hänvisas till en bifogad lista där 49 direktiv uppräknas, vilka enligt kommissionens uppfattning inte hade införlivats i italiensk rätt inom den fastställda tidsfristen. Av de nämnda direktiven var 48 EEG-direktiv medan det i detta målet berörda direktivet är ett Euratomdirektiv. Direktivet hade i listan korrekt angivits som "rådets direktiv av den 27 november 1989 om information till allmänheten om hälsoskyddsåtgärder och förhållningsregler i händelse av en nödsituation som medför risk för strålning (89/618/Euratom)".

I slutet av den formella underrättelsen anförde kommissionen att Italienska republiken genom att underlåta att införliva de direktiv som angavs i listan hade åsidosatt sina skyldigheter enligt de aktuella direktiven samt enligt artiklarna 189 tredje stycket och 5 första stycket i EEG-fördraget. Kommissionen anmodade vidare Italiens regering att yttra sig i enlighet med artikel 169 i EEG-fördraget samt förbehöll sig rätten att avge ett motiverat yttrande.

4 Eftersom Italiens regering inte besvarade den formella underrättelsen, tillsände kommissionen den 25 maj 1993 den ett motiverat yttrande om underlåtelse att införliva direktiv 89/618/Euratom. I det motiverade yttrandet hänvisade kommissionen till de relevanta bestämmelserna i Euratomfördraget.

5 Italiens regering har gjort gällande att kommissionens formella underrättelse av den 20 maj 1992 inte kan utgöra en giltig inledning av förfarandet för fördragsbrott enligt artikel 141 i Euratomfördraget, eftersom det i skrivelsen endast hänvisades till förfarandet enligt artikel 169 i EEG-fördraget och inte till förfarandet enligt artikel 141 i Euratomfördraget. Även om den formella underrättelsen kunde anses vara en giltig inledning av detta förfarande innebär det förhållandet att det i underrättelsen inte anges att det handlar om ett fördragsbrott i förhållande till Euratomfördraget att saken i den formella underrättelsen inte är densamma som saken i den talan som senare har väckts vid domstolen. Italiens regering har mot denna bakgrund yrkat att talan skall avvisas.

6 Kommissionen har inledningsvis anmärkt att man i det föreliggande fallet har använt en standardformulering i den formella underrättelsen, i vilken hänvisas till en datautskriven lista. Denna metod ger kommissionen möjlighet att behandla förfaranden avseende fördragsbrott snabbt och effektivt. Kommissionen har vidare gjort gällande att syftet med det administrativa förfarandet har iakttagits i det föreliggande fallet, eftersom Italiens regering genom den formella underrättelsen av den 20 maj 1992 till fullo underrättades om kommissionens anmärkningar på ett sådant sätt att den hade möjlighet att förbereda sitt försvar. Att kommissionen hänvisade till bestämmelser i EEG-fördraget i stället för i Euratomfördraget är endast en formell oriktighet utan betydelse, som inte kan leda till att talan skall avvisas.

Föremålet för talan har således inte ändrats i förhållande till den formella underrättelsen, eftersom det egentliga klagomålet - att direktiv 89/619/Euratom inte har införlivats - har varit detsamma såväl i den formella underrättelsen som i det motiverade yttrandet och i ansökan.

7 Ordalydelsen i artikel 141 i Euratomfördraget är helt identisk med den i artikel 169 i EEG-fördraget, vilket innebär att domstolens rättspraxis beträffande förfarandet enligt artikel 169 i EEG-fördraget skall gälla även för förfarandet om fördragsbrott i anledning av artikel 141 i Euratomfördraget.

Domstolen har beträffande artikel 169 i EEG-fördraget vid upprepade tillfällen, till exempel i dom av den 11 juli 1984, kommissionen mot Italien(2), uttalat att syftet med den formella underrättelsen är att avgränsa föremålet för tvisten och ge den medlemsstat som anmodas att avge sitt yttrande de upplysningar som krävs för att den skall kunna förbereda sitt försvar. Denna rätt för medlemsstaten att yttra sig och förbereda sitt försvar är en grundläggande garanti som fastställts i fördraget och att den uppfylls är en förutsättning för att förfarandet om fördragsbrott mot den berörda staten skall vara lagenligt.

Domstolen har vidare i dom av den 28 mars 1985, kommissionen mot Italien(3), angående de krav som ställs vad avser den formella underrättelsen enligt artikel 169, avgjort följande:

"Även om det motiverade yttrande som omnämns i artikel 169 skall innehålla en sammanhängande och detaljerad redogörelse för grunderna för att den berörda staten enligt kommissionens uppfattning har åsidosatt en av sina skyldigheter enligt fördraget, kan domstolen inte ställa samma krav beträffande den formella underrättelsen, som med nödvändighet bara kan vara en första kortfattad sammanfattning av anmärkningarna".

8 Som nämnts ovan underrättade kommissionen i den formella underrättelsen Italiens regering om att den utifrån de uppgifter som förelåg måste utgå ifrån att de direktiv som uppräknades i den bifogade listan inte hade införlivats i italiensk rätt. I listan omnämndes bland annat det direktiv som det föreliggande målet handlar om, uttryckligen benämnt som ett Euratomdirektiv.

Det förhållandet att de relevanta bestämmelserna i Euratomfördraget inte angavs i den formella underrättelsen avhjälpte kommissionen i det motiverade yttrandet av den 25 maj 1993, då det i detta enbart hänvisades till förfarandet om fördragsbrott enligt artikel 141 i Euratomfördraget samt till bestämmelserna i artiklarna 161 tredje stycket och 192 första stycket i Euratomfördraget, vilka motsvarar artiklarna 189 tredje stycket och 5 första stycket i EEG-fördraget. Också i ansökan hänvisar kommissionen till artiklarna 141, 161 tredje stycket och 192 första stycket i Euratomfördraget.

Det egentliga klagomålet - att direktiv 89/618/Euratom inte har införlivats - har emellertid, såsom kommissionen har anfört, inte ändrats vid något tillfälle.

9 Italiens regering kan enligt min mening inte ha betvivlat att kommissionen hade funnit att det på grund av underlåtenhet att verkställa rådets direktiv 89/618/Euratom förelåg ett fördragsbrott enligt Euratomfördraget.

Regeringen hade möjlighet att inkomma med yttrande angående kommissionens påståenden men besvarade inte den formella underrättelsen.

Kommissionens sätt att förfara i detta mål, bestående i att översända en kortfattad, standardiserad formell underrättelse med hänvisning till en datautskriven lista över direktiv för vilka tiden för införlivande har gått ut utan att kommissionen fått någon underrättelse om att de genomförts, gör det möjligt att enkelt och snabbt behandla en lång rad förfaranden om fördragsbrott i det helt inledande skedet. Sättet innebär avsevärda fördelar inte bara för kommissionen utan också för medlemsstaterna som i en samlad och ofta mycket kortfattad svarsinlaga kan redogöra för införlivandet av ett ofta stort antal direktiv; i det föreliggande fallet sammanlagt 49 direktiv.

Det är naturligtvis beklagligt att kommissionen i samband med att den i den formella underrättelsen nämnde ett av de 49 möjliga fördragsbrotten inte hänvisade till de formellt riktiga bestämmelserna. Italienska republiken kan emellertid inte ha haft några som helst tvivel om vad saken gällde.

Det framgår i övrigt av domstolens ovannämnda rättspraxis om det administrativa förfarandet att inget hindrar att kommissionen i det motiverade yttrandet kan precisera sakens juridiska sammanhang i förhållande till det som anförts i den formella underrättelsen såvida de egentliga klagopunkterna förblir oförändrade.

Eftersom Italienska republikens rätt till försvar således inte verkar ha blivit kränkt, skulle det bara vara ett uttryck för onödig formalism - och en förhalning av fastställandet av ett fördragsbrott - att avvisa talan på grund av kommissionens felaktiga hänvisning.

Jag anser därför att det inte finns grund för att godta Italiens regerings invändning.

10 Eftersom Italiens regering inte har bestritt att rådets direktiv 89/618/Euratom inte har införlivats i italiensk rätt före utgången av den frist som har fastställts i artikel 12 i direktivet, måste det fastställas att Italienska republiken har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet, närmare bestämt artikel 12, och enligt artikel 161 tredje stycket och artikel 192 första stycket i Euratomfördraget.

11 Kommissionen har yrkat att Italienska republiken skall ersätta rättegångskostnaderna. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats.

Förslag till avgörande

12 Med hänsyn till vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen skall meddela följande dom:

"- Italienska republiken har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 89/618/Euratom av den 27 november 1989 om information till allmänheten om hälsoskyddsåtgärder och förhållningsregler i händelse av en nödsituation som medför risk för strålning, genom att inte vidta de åtgärder som behövs för att införliva detta direktiv.

- Italienska republiken skall ersätta rättegångskostnaderna."

(1) - EGT nr L 357, s. 31.

(2) - 51/83, Rec. s. 2793, punkterna 3, 4 och 5.

(3) - 274/83, Rec. s. 1077, punkt 21.