Förslag till avgörande av generaladvokat Cosmas föredraget den 24 september 1998. - Europeiska kommissionen mot Konungariket Belgien. - Fördragsbrott - Direktiv 91/157/EEG om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen - Medlemsstatens underlåtenhet att upprätta program enligt artikel 6 i direktivet. - Mål C-347/97.



Rättsfallssamling 1999 s. I-00309



Generaladvokatens förslag till avgörande

I - Inledning

1 Kommissionen har genom denna talan, väckt med stöd av artikel 169 i EG-fördraget, yrkat fastställelse av att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 91/157/EEG av den 18 mars 1991 om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen(1) (nedan kallat direktivet) genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta alla nödvändiga åtgärder för att följa artikel 6 i detta direktiv och/eller underrätta kommissionen därom.

II - Tillämpliga bestämmelser

2 Artikel 1 i direktivet har följande lydelse:

"Syftet med detta direktiv är att tillnärma medlemsstaternas lagstiftning om återvinning och kontrollerat bortskaffande av sådana förbrukade batterier och ackumulatorer som innehåller farliga ämnen enligt bilaga 1."

3 I artikel 6 i direktivet föreskrivs följande:

"Medlemsstaterna skall upprätta program för att förverkliga följande målsättningar:

- En minskning av tungmetallinnehållet i batterier och ackumulatorer.

- Främjande av att sådana batterier och ackumulatorer släpps ut på marknaden som innehåller mindre mängder farliga ämnen eller ämnen som förorenar mindre.

- En gradvis minskning i hushållsavfall av sådana förbrukade batterier och ackumulatorer som avses i bilaga 1.

- Främjande av forskning i syfte att minska innehållet av farliga ämnen och att öka användningen av mindre förorenande ersättningsämnen i batterier och ackumulatorer, samt forskning om metoder för återvinning.

- Separat bortskaffande av sådana förbrukade batterier och ackumulatorer som avses i bilaga 1.

De första programmen skall avse en fyraårsperiod med början den 18 mars 1993. De skall överlämnas till kommissionen senast den 17 september 1992.

Programmen skall regelbundet och minst vart fjärde år ses över och aktualiseras, särskilt med hänsyn till tekniska framsteg, ekonomiska förhållanden och miljösituationen. De ändrade programmen skall i god tid överlämnas till kommissionen."

4 Artikel 7 i direktivet har följande lydelse:

"1. Medlemsstaterna skall säkerställa att den separata insamlingen och, i förekommande fall, upprättandet av pantsystemet organiseras effektivt. Dessutom får medlemsstaterna införa åtgärder för att uppmuntra återvinning, exempelvis i form av ekonomiska styrmedel. Sådana åtgärder skall föregås av samråd med de berörda parterna samt baseras på välgrundade ekologiska och ekonomiska kriterier och inte medföra en snedvridning av konkurrensförhållandena.

2. När medlemsstaterna anmäler de program som avses i artikel 6 skall de samtidigt underrätta kommissionen om de åtgärder som har vidtagits i enlighet med punkt 1."

III - Bakgrund

5 Medlemsstaterna är med tillämpning av ovannämnda bestämmelser skyldiga att upprätta och underrätta kommissionen om de program som föreskrivs i artikel 6 och de åtgärder som avses i artikel 7 i direktivet. Konungariket Belgien underrättade kommissionen den 11 maj 1994 endast om vissa åtgärder som vidtagits av regionen Flandern, huvudstadsregionen Bryssel och regionen Vallonien för att följa direktivet. Kommissionen ansåg att dessa åtgärder var ofullständiga och otillräckliga, samt konstaterade särskilt att den inte hade erhållit någon underrättelse om, för det första, program som uppfyllde villkoren i artikel 6 i direktivet och, för det andra, åtgärder för genomförande av föreskrifterna i artikel 7.1 i direktivet. Kommissionen bedömde, på grundval av tillgängliga uppgifter, att Konungariket Belgien förmodligen hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 6 och 7.2 i direktivet.

6 Det var av denna anledning som kommissionen den 3 juli 1995 i enlighet med förfarandet i artikel 169 i fördraget sände en formell underrättelse till den belgiska regeringen och uppmanade den att inkomma med yttrande med anledning av denna överträdelse inom två månader.

7 När Konungariket Belgien inte besvarade denna anmodan sände kommissionen den 27 december 1996 ett motiverat yttrande med anmärkningar om att denna stat underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 6 och 7.2 i direktivet genom att endast ofullständigt ha underrättat kommissionen om det program som avses i artikel 6 i direktivet och genom att inte ha informerat kommissionen om de åtgärder den var skyldig att vidta enligt artikel 7 i direktivet. Konungariket Belgien uppmanades även att rätta sig efter det motiverade yttrandet inom två månader från dess delgivning.

8 Den 24 februari 1997 sände den belgiska regeringen till kommissionen svaret från huvudstadsregionen Bryssel, i vilket angavs att genomförandet av de målsättningar som anges i artikel 6 första stycket tredje och femte strecksatserna i direktivet omfattas av denna regions behörighet. I skrivelsen framhävdes även resultatet av de åtgärder som vidtagits beträffande separat insamling och återvinning av förbrukade batterier. Den belgiska regeringen informerade vidare kommissionen om utarbetandet av ett avtalsprotokoll mellan landets tre regioner och den juridiska personen ASBL Bebat, varigenom ett system för insamling och återvinning av förbrukade batterier införts. Slutligen informerade huvudstadsregionen Bryssel om det planerade innehållet i ett avfallsprojekt som höll på att utarbetas.

9 Den 29 april 1997 sände den belgiska regeringen till kommissionen svaret från regionen Vallonien, som innehöll en redogörelse för ett åtgärdsprogram beträffande hantering av sådant avfall som utgörs av förbrukade batterier och ackumulatorer. Detta program kan uppdateras när den andra vallonska avfallsplanen antas, vilken programmet kommer att utgöra en del av.

10 Den 9 juli 1997 sände Konungariket Belgien till kommissionen den kungliga förordningen av den 17 mars 1997 om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen. I artikel 3 i denna kungliga förordning föreskrivs att den minister på federal nivå som har ansvaret för miljöfrågor skall upprätta program i syfte att förverkliga de målsättningar som anges i första, andra och fjärde strecksatsen i artikel 6 första stycket i direktiv 91/157.

11 Kommissionen drog slutsatsen att alla nödvändiga åtgärder som föreskrivs i artikel 6 i direktivet inte hade vidtagits, och grundade denna bedömning på de uppgifter som fanns tillgängliga, nämligen att de regionala myndigheterna hade vidtagit åtgärder beträffande den tredje och den femte målsättningen som anges i artikel 6.1 i direktivet, medan det ännu återstod att upprätta program på federal nivå beträffande den första, den andra och den fjärde målsättningen. Eftersom de belgiska myndigheterna hade underrättat kommissionen, även om det skedde utanför ramen för direktiv 91/157, om lagstiftningen beträffande systemet med "miljöskatter" (som bland annat avsåg även batterier), frånföll kommissionen sin anmärkning beträffande överträdelse av artikel 7.2 i direktivet och förbehöll sig möjligheten att återkomma till denna punkt om fler åtgärder vidtogs utan att kommissionen underrättades därom.

12 Kommissionen beslöt vidare att väcka denna talan den 6 oktober 1997, eftersom den ansåg att Konungariket Belgien inte hade följt det motiverade yttrandet av den 26 december 1996.

13 Det skall även anges att de belgiska myndigheterna den 26 november 1997 underrättade kommissionen om vissa kompletterande uppgifter till svaret från regeringen i regionen Flandern på kommissionens motiverade yttrande av den 26 december 1996.

IV - Parternas argument

14 Kommissionen har baserat sin talan på artikel 189 tredje stycket i EG-fördraget och artikel 5 första stycket i samma fördrag, enligt vilken de medlemsstater till vilka ett direktiv riktar sig är skyldiga att uppnå de mål som däri föreskrivs inom den angivna tidsfristen. Kommissionen har erinrat om domstolens fasta rättspraxis, enligt vilken en medlemsstat inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som föreskrivs i gemenskapsdirektiv.

15 Kommissionen har anfört att det under det administrativa förfarandet inte har bestritts och att det inte kunde bestridas att Konungariket Belgien inte hade vidtagit alla de åtgärder som var nödvändiga för att upprätta de program som föreskrivs i artikel 6 i direktivet. Kommissionen har gjort gällande att de åtgärder som vidtagits av regionerna var otillräckliga, eftersom de inte omfattade den första, den andra och den fjärde målsättningen som anges i artikel 6 första stycket i direktivet. Kompletterande åtgärder borde ha vidtagits på federal nivå beträffande dessa målsättningar, vilket också framgår av ordalydelsen i artikel 3 i den kungliga förordningen av den 17 mars 1997.

16 Sökanden har dessutom gjort gällande att Konungariket Belgien fram till utgången av den frist som föreskrivs i artikel 6 andra stycket i direktivet aldrig hade uppgett för kommissionen att de målsättningar som anges i artikel 6 hade förverkligats och att det inte längre var nödvändigt att upprätta program för att uppnå de målsättningar som anges i första, andra och fjärde strecksatsen i artikel 6 första stycket. Sökanden har även understrukit att den före den tidpunkten inte hade underrättats om de åtgärder som i allmänna termer angetts i skrivelsen från Konungariket Belgien.

17 Kommissionen har vidare framhållit att artikel 6 i direktivet föreskriver att program skall upprättas successivt för perioder om fyra år genom ett dynamiskt förfarande i syfte att uppnå bästa möjliga resultat med hänsyn till omständigheterna vid varje tillfälle, så att batteriernas och ackumulatorernas kvicksilver- och tungmetallinnehåll nedbringas till noll. Kommissionen anser vidare att de åtgärder som Konungariket Belgien har hänvisat till inte uppfyller dessa villkor. Närmare bestämt har kommissionen anfört att en minskning av kvicksilverinnehållet inte uppräknas bland de skyldigheter som anges i artikel 6 i direktivet, utan bland de skyldigheter som anges i artikel 3.1. Vidare har den understrukit att första och andra strecksatsen i artikel 6 första stycket i direktivet, i motsats till vad svaranden påstått, inte fastställer någon gräns för innehållet av farliga ämnen och att ansträngningar som görs på nationell nivå endast kan ha framgång om dessa ämnen helt och hållet avlägsnas. Kommissionen har slutligen påtalat att systemet med "miljöskatter" utgör en av de skyldigheter som anges i artikel 7.2 i direktivet, vilken den inte längre gör gällande överträdelse av, och att kommissionen inte har underrättats om de åtgärder för främjande av forskning som åberopats av Konungariket Belgien. Enligt kommissionen nämns för övrigt i Bebat-systemet, vilket framgår av artikel 3 i det ovannämnda avtalet, selektiv insamling och återvinning av ackumulatorer och inte första, andra och fjärde strecksatsen i artikel 6 första stycket i direktivet.

18 Kommissionen har i detta hänseende anfört att det förhållandet att vissa resultat har uppnåtts före den i direktivet föreskrivna dagen för genomförandet av de successiva fyraårsprogrammen, inte befriar medlemsstaten från skyldigheten att upprätta de föreskrivna programmen. Konungariket Belgien har under alla omständigheter över huvud taget inte underrättat kommissionen om innehållet i något som helst program med avseende på första, andra och fjärde strecksatsen i artikel 6 första stycket i direktivet, vare sig inom den tidsfrist som föreskrivs i artikel 6 andra stycket i direktivet eller inom den tidsfrist som kommissionen beviljat i sitt motiverade yttrande och inte ens före det att kommissionen gav in sin replik till domstolen.

19 Kommissionen har därför begärt att domstolen, för det första, skall fastställa att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i direktiv 91/157 genom att inte vidta och/eller underrätta kommissionen om alla nödvändiga åtgärder och, för det andra, förplikta denna stat att ersätta rättegångskostnaderna.

20 Konungariket Belgien har inte bestritt kommissionens påstående om att underrättelse om programmen inte har skett. I sin duplik har Konungariket Belgien uttryckligen medgett att kommissionen inte har underrättats om de avtal som ingåtts på federal nivå.

21 Konungariket Belgien har emellertid svarat att, för det första, vid den tidpunkt då de i artikel 6 i direktivet föreskrivna programmen skulle upprättas för första gången för en period om fyra år(2) var den federala myndigheten inte behörig att upprätta dessa program. Skyddet för miljön omfattades i princip av regionernas behörighet. Det var först genom reformen av den 16 juli 1993 som den federala myndigheten fick behörighet att vidta sådana åtgärder som föreskrivs i första, andra och fjärde strecksatsen i artikel 6 första stycket i direktivet.

22 För det andra har Konungariket Belgien gjort gällande att upprättandet av de program som föreskrivs i artikel 6 första stycket i direktivet skall anses nödvändigt endast i den mån direktivets målsättningar ännu inte har förverkligats. Konungariket Belgien anser sig i detta avseende ha uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 6 i direktiv 91/157 och att det därför inte var nödvändigt att vidta ytterligare åtgärder.

23 Den belgiska regeringen har särskilt bekräftat att den redan när det ovannämnda direktivet antogs hade vidtagit en rad åtgärder för att förverkliga dessa mål, och dessa åtgärder har kompletterats av andra åtgärder som vidtagits efter direktivets antagande. Den belgiska regeringen har i detta avseende hänvisat till regionernas ovannämnda program och den kungliga förordningen av den 17 mars 1997. Den anser att denna kungliga förordning inte endast utgör ett införlivande och en inkorporering av direktivet, och inte kan jämställas med ett erkännande av att programmen inte har upprättats före detta datum, utan i stället utgör den en bekräftelse på den situation som föreligger och ställer upp den rättsliga ramen för eventuella framtida föreskrifter som den federala regeringen beslutar på detta område. Konungariket Belgien har för övrigt hänvisat till två avtal, men har samtidigt medgett att kommissionen underrättades om texten till dessa först då svaromålet gavs in. Närmare bestämt har Konungariket Belgien, för det första, nämnt det avtal från år 1989 som ingåtts med batteritillverkarna i syfte att minska batteriernas innehåll av tungmetaller, i synnerhet kvicksilver, och, för det andra, de program som utarbetats av de europeiska tillverkarna i syfte att minska mängden farliga ämnen samt att ta fram ersättningsprodukter som förorenar mindre. Konungariket Belgien har tillagt att Fédération de l'électricité et de l'électronique (FEE) och Fabrimétal i april 1990 genom en överenskommelse förband sig att anta kodexen om god handelssed av den 1 januari 1988, i syfte att minska mängden kvicksilver i primärbatterier (inte uppladdningsbara batterier) som säljs i Belgien.

24 Svaranden har även understrukit betydelsen av ASBL Bebat, som bildades i augusti 1995 enligt lagen av den 16 mars 1993 om insamling och återvinning av batterier, som ändrades genom lagen av den 7 mars 1996. Denna juridiska person upprättade den 17 juni 1996 ett avtalsprotokoll med de tre regionerna och den vidtar åtgärder i syfte att främja forskningen för att utveckla tekniker för insamling av batterier. Konungariket Belgien har för övrigt understrukit att systemet med "miljöskatter" inte endast omfattar de målsättningar som anges i artikel 7 i direktivet. Detta system har medfört att det i stor utsträckning på marknaden finns batterier och ackumulatorer som innehåller mindre mängder farliga ämnen eller ämnen som förorenar mindre, och det har främjat forskning i syfte att minska mängden farliga ämnen och ersätta dem med ämnen som förorenar mindre.

25 Konungariket Belgien har gjort gällande att begreppet "program" i den mening som avses i direktivet saknar ett precist, formellt juridiskt innehåll. Samtliga åtgärder som sammantaget vidtas i syfte att förverkliga de målsättningar som ställs upp i direktivet, oavsett deras juridiska karaktär eller form, bör betraktas som ett "program" i direktivets mening. Konungariket Belgien har i detta avseende understrukit att de ovannämnda avtalen bör anses vara program som uppfyller kraven i artikel 6 i direktivet, eftersom de, för det första, omfattar de målsättningar som anges i första, andra och fjärde strecksatsen i artikel 6 första stycket och, för det andra, tillämpar ett dynamiskt förfarande i syfte att på ett så effektivt sätt som möjligt minska innehållet av farliga ämnen med hänsyn till rådande omständigheter. Vidare understryks att direktivet inte fastställer en kvantitativ målsättning för minskningen av innehållet av farliga eller förorenande ämnen och för att främja tillhandahållande på marknaden av batterier och ackumulatorer som innehåller mindre mängd farliga och förorenande ämnen. Det går därför inte att avgöra när denna målsättning har förverkligats.

26 Mot bakgrund av vad ovan anförts anser Konungariket Belgien att de målsättningar som anges i artikel 6 i direktivet har förverkligats och att det enda som kan läggas denna medlemsstat till last är underlåtenheten att underrätta kommissionen om de avtal som ingåtts på federal nivå, en underlåtenhet som emellertid, enligt svaranden, endast är av formell karaktär. Konungariket Belgien har därför yrkat att talan skall ogillas och att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

V - Min bedömning

27 Enligt kommissionens anmärkningar har Konungariket Belgien underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i direktiv 91/157. Det måste därför slås fast exakt vilka dessa skyldigheter är, med hänsyn till att parterna tolkar dem på olika sätt. Det kan emellertid konstateras att domstolen ännu inte har haft anledning att göra en mera djupgående analys av direktivet.(3)

28 Det förefaller ändamålsenligt att inledningsvis framhålla att bestämmelserna i artikel 6 i direktivet rent metodologiskt kan tolkas på två olika sätt. Enligt det första tolkningssättet, som utgår från artikelns uttryckliga lydelse, har medlemsstaterna två olika skyldigheter, nämligen att upprätta program i syfte att förverkliga de målsättningar som anges i första stycket i artikel 6 (a) och att underrätta kommissionen om dessa program enligt bestämmelserna i andra och tredje stycket i denna artikel (b). Enligt det andra tolkningssättet, som utgår från en systematisk och teleologisk tolkning av bestämmelserna i fråga, är det mera korrekt att inte skilja mellan de båda skyldigheterna. Det föreligger en enda skyldighet, nämligen att upprätta och underrätta kommissionen om de föreskrivna programmen. Detta medför att det automatiskt skall anses att medlemsstaten inte har uppfyllt samtliga skyldigheter enligt artikel 6 i direktivet om det konstateras att något fel har begåtts vid upprättandet av eller underrättelsen om de nationella åtgärderna (c). För att bedömningen skall vara uttömmande kommer jag att nedan undersöka båda tolkningssätten, trots att de leder till samma svar.

a) Skyldigheten att upprätta program

29 Enligt artikel 6 första stycket i direktiv 91/157 skall medlemsstaterna upprätta program för att förverkliga de fem målsättningar som anges i detta stycke.

30 Enligt min mening kan skyldigheten att upprätta program absolut inte fullgöras genom enskilda åtgärder eller särskilda och bestämda rättsakter inom batteri- och ackumulatorsektorn. Det skall erinras om att det omtvistade direktivet bland annat syftar till att skydda miljön, vilket uttryckligen anges i övervägandena i direktivet. För att denna målsättning skall kunna förverkligas krävs det oundvikligen att det samtidigt antas bestämmelser och vidtas faktiska åtgärder. Det krävs även att medlemsstaternas offentliga myndigheter och gemenskapen antar generella åtgärdsprogram inom de sektorer som är av miljöintresse. Med andra ord kan behovet av en lämplig plan vid genomförandet av fullständiga program enligt artikel 6 i direktivet inte tillgodoses genom de nationella myndigheternas agerande ad hoc inom de sektorer som borde omfattas av programmet.(4)

31 Kommissionen har således fog för sitt påstående att en medlemsstat inte befrias från skyldigheten att upprätta program, även om vissa resultat uppnåtts genom åtgärder för genomförande av det första programmet bland en rad fyraårsprogram som en medlemsstat vidtagit vid den tidpunkt som föreskrivs i artikel 6 andra stycket i direktivet.

32 Samtidigt som det har medgett att några program i egentlig mening inte har upprättats på federal nivå för att förverkliga den första, den andra och den fjärde målsättningen i artikel 6 första stycket, har Konungariket Belgien hävdat att de avtal som det har nämnt och de åtgärder som det har vidtagit har gjort det möjligt att helt förverkliga de målsättningar som anges i artikel 6 i direktivet, och att de i vilket fall som helst kan anses utgöra "program". Eftersom det inte formellt fastställs i direktivet vad som avses med "program" anser Konungariket Belgien att samtliga åtgärder som sammantaget vidtas i syfte att förverkliga de målsättningar som ställs upp i direktivet, oavsett deras juridiska karaktär eller form, bör betraktas som ett program.

33 Oavsett vad som anförts ovan krävs det i alla händelser att de nationella åtgärder som vidtas innehåller samtliga delar av det "program" som föreskrivs i artikel 6 i direktivet.(5) Såsom redan har angetts har domstolen ännu inte haft anledning att fastställa vad som avses med "program" enligt artikel 6 i direktiv 91/157. Denna definition skall sökas bland de faktorer som anges i själva direktivet. I det avseendet fastställs i artikel 6 i nämnda direktiv vad programmen skall innehålla (genom de fem målsättningar som anges i första stycket i denna artikel) och tidsplanen för dessa (genom andra och tredje stycket i denna artikel).

34 Det framgår av lydelsen i denna bestämmelse och av direktivets systematik att gemenskapslagstiftaren vill att problemet med specialavfall (som till exempel batterier och ackumulatorer) skall hanteras i etapper enligt en noga angiven tidsplan. Det är av den anledningen som det föreskrivs att nationella program skall upprättas som "... regelbundet och minst vart fjärde år [skall] ses över och aktualiseras, särskilt med hänsyn till tekniska framsteg, ekonomiska förhållanden och miljösituationen".(6) Såsom även kommissionen har hävdat framgår det dessutom av användningen av begreppen "minskning" och "främjande" i första, andra och fjärde strecksatsen i artikel 6 första stycket, och av den omständigheten att det i denna artikel föreskrivs successiva fyraårsprogram, att det inte har fastställts någon kvantitativ gräns för när direktivets konkreta målsättningar slutgiltigt har förverkligats. Tvärtom föreskrivs ett dynamiskt förfarande för en kontinuerlig minskning av farliga ämnen, nämligen kvicksilver och tungmetaller, i väntan på ett definitivt förbud mot dessa.

35 Härefter skall Konungariket Belgiens påståenden bedömas mot bakgrund av kriterierna i artikel 6 i direktivet. Vad beträffar de avtal som den belgiska regeringen har åberopat skall följande anmärkningar göras:

- För det första överensstämmer inte tidsplanen för deras antagande med artikel 6 i direktivet, eftersom det inte föreskrivs att programmen regelbundet skall ses över och aktualiseras och överlämnas till kommissionen i enlighet med andra stycket i artikel 6. Såväl kodexen om god handelssed, som slöts den 1 januari 1988 och var i kraft fram till den 31 december 1991, som överenskommelsen om ändring av nämnda kodex, som undertecknades den 20 april 1990, innehåller endast ett uttalande om parternas allmänna avsikt att undersöka de sätt som gör det möjligt att minska farliga ämnen (enligt kodexen efter år 1990 och enligt överenskommelsen efter år 1992) och att främja att dessa ämnen ersätts (senast år 1991). Det skall understrykas att det i artikel 3 i överenskommelsen av den 20 april 1990 föreskrivs att de två första bestämmelserna i denna överenskommelse "på intet sätt utesluter att programmet påskyndas eller att lägre kvicksilverinnehåll införs i de fall där det är tekniskt möjligt". Enligt logiken i denna överenskommelse anses följaktligen ett kontinuerligt främjande av en minskning av innehållet av farliga ämnen utöver en viss procentsats vara en möjlighet som inte är utesluten, men för att uppfylla kraven i artikel 6 i direktivet krävs det att denna minskning utgör det huvudsakliga syftet. De avtal som den belgiska regeringen har åberopat beaktar således inte direktivets specialbestämmelser och överensstämmer i vilket fall som helst inte med den logik och noga angivna tidsplan som föreskrivs i gemenskapsprogrammet.(7)

- För det andra föreskrivs och fastställs en minskning av kvicksilverinnehållet i såväl artikel 1 i överenskommelsen av den 20 april 1990 som i artikel 1 i kodexen om god handelssed. Såsom redan har påpekats anges i artikel 2 i de båda avtalen i mycket allmänna ordalag avsikten att fortsätta att efterforska sätt för att minska förekomsten av farliga ämnen. Fastän det i artiklarna 5 och 6 i överenskommelsen av den 20 april 1990 talas om årlig information från de offentliga myndigheterna beträffande utvecklingen och genomförandet av avtalets målsättningar och möjligheten till enighet mellan parterna när det föreligger meningsskiljaktigheter avseende vad man överenskom om i kodexen om god handelssed, överensstämmer inte dessa bestämmelser med innehållet och dynamiken i programmen som avses i artikel 6 i direktivet, eftersom bestämmelserna inte syftar till att definitivt avskaffa farliga ämnen.

36 Vad beträffar innehållet i de åtgärder som vidtagits inom ramen för systemet med "miljöskatt" är det uppenbart att dessa är ekonomiska åtgärder, i likhet med de åtgärder som föreskrivs i artikel 7 i direktivet. Det faktum att dessa åtgärder av en tillfällighet även kan ha mer eller mindre betydande positiva följder för de målsättningar som avses i artikel 6 i direktivet, vilket den belgiska regeringen har hävdat, är uppenbarligen inte tillräckligt för att de skall anses utgöra program för att förverkliga dessa målsättningar.

37 Det faktum att det i Bebats budget avsätts stora anslag till forskning innebär inte nödvändigtvis att det föreligger ett forskningsprogram som är förenligt med målsättningarna och framförallt villkoren i artikel 6 i direktivet.

38 Slutligen kan direktivet inte anses ha införlivats genom artikel 3 i den kungliga förordningen av den 17 mars 1997. Det är riktigt att artikeln ger den rättsliga ram på grundval av vilken de behöriga organen sedan vidtar åtgärder för att genomföra direktivets målsättningar. Att fastställa denna rättsliga ram genom att bara upprepa direktivets lydelse i en bestämmelse i den nationella rättsordningen utgör inte ett fullständigt införlivande av artikel 6 i direktivet och kan inte ändra det faktum att särskilda program inte har upprättats i enlighet med denna artikel.(8)

39 Av vad ovan anförts framgår att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla skyldigheten att upprätta program i enlighet med artikel 6 i direktiv 91/157. Även om det har vidtagit åtgärder som har haft positiva följder för förverkligandet av direktivets målsättningar överensstämmer dessa åtgärder inte med vad som avses med "program" enligt artikel 6 i direktivet. Följaktligen medför inte antagandet av dessa åtgärder att skyldigheten att upprätta program inom de tidsfrister och under de särskilda villkor som föreskrivs i artikel 6 i direktivet har uppfyllts.

40 Jag anser att kommissionens talan skall bifallas med hänsyn till att Konungariket Belgien har underlåtit att inom den frist som föreskrivs i direktivet - eller inom den frist som föreskrivs i kommissionens motiverade yttrande - införliva artikel 6 i direktivet med nationell rätt.(9)

b) Skyldigheten att underrätta kommissionen om programmen

41 Enligt artikel 6 andra stycket i direktiv 91/157 skulle medlemsstaterna senast den 17 september 1992 till kommissionen överlämna de program som upprättats enligt första stycket för en fyraårsperiod med början den 18 mars 1993. De ändrade programmen skulle därefter överlämnas i god tid.

42 Förutom att de nödvändiga åtgärderna för att upprätta program enligt artikel 6 i direktivet inte har vidtagits står det följaktligen och i andra hand klart, vilket inte har bestritts, att Konungariket Belgien inte har underrättat kommissionen om dessa åtgärder inom den tidsfrist som föreskrivs i denna artikel. Kommissionen underrättades först den 11 maj 1994 om de olika åtgärder som de regionala myndigheterna vidtagit. Samtliga övriga underrättelser om de åtgärder som Konungariket Belgien vidtagit, med undantag av svaret från huvudstadsregionen Bryssel av den 24 februari 1997, skedde efter det att den tidsfrist som kommissionen fastställde i sitt motiverade yttrande av den 27 december 1996 hade löpt ut.

43 Den belgiska regeringen har dessutom uttryckligen medgett i sin duplik att den inte inom tidsfristerna underrättade kommissionen om de avtal som slutits på federal nivå, vilka den har åberopat till stöd för påståendet att den har förverkligat de målsättningar som avses i artikel 6 i direktivet. Kommissionen fick kännedom om dessa avtal och innehållet i dessa genom de handlingar som den belgiska regeringen ingav under det skriftliga förfarandet vid domstolen.

44 Eftersom Konungariket Belgien inte har säkerställt en uppföljning av programmen minst vart fjärde år i enlighet med artikel 6 tredje stycket i direktivet och inte i god tid har underrättat kommissionen om de åtgärder som det påstår sig ha vidtagit med stöd av de föreskrivna programmen, har slutligen Konungariket Belgien inte underrättat kommissionen om - och kunde för övrigt inte underrätta kommissionen om - de program som setts över och aktualiserats i den mening som avses i detta stycke.

45 Av detta följer att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla den underrättelseskyldighet som följer av andra och tredje stycket i artikel 6 i direktiv 91/157, och sökanden skall följaktligen anses ha fog för sina påståenden i det avseendet.

c) Upprättande av och underrättelse om program såsom en enda skyldighet

46 Trots att Konungariket Belgien uttryckligen har medgett i sin duplik att det inte underrättade kommissionen om de avtal som slutits på federal nivå, anser det att denna underlåtenhet enbart är av formell karaktär och inte i sig kan motivera en fällande dom. Jag anser att denna ståndpunkt inte är korrekt. För det första utgör underlåtenheten att underrätta kommissionen, vilken inte har bestritts, i sig ett åsidosättande av en särskild skyldighet som uttryckligen föreskrivs i artikel 6 andra stycket i direktivet. För det andra har denna underlåtenhet att underrätta kommissionen direkta och allvarliga följder för det faktiska fullgörandet av de materiella skyldigheter som följer av artikel 6 i direktivet. Jag anser följaktligen att systematiken i denna artikel medför en enda ovillkorlig skyldighet att upprätta och underrätta kommissionen om de program som föreskrivs.

47 Direktivet i fråga har antagits med stöd av artikel 100a i EG-fördraget, det vill säga det syftar till tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. Såsom särskilt anges i övervägandena till direktivet är tillnärmning av lagstiftning nödvändig därför att "[s]killnader mellan medlemsstaternas lagar och andra författningar ... kan skapa handelshinder samt snedvrida konkurrensen inom gemenskapen och därigenom direkt påverka den inre marknadens upprättande och funktion". Kontrollen av program, åtgärder och andra ageranden av de nationella myndigheterna inom den sektor som regleras av direktivet är således av särskild betydelse.

48 För att denna kontroll skall kunna ske krävs det inte bara att de program som föreskrivs i artikel 6 i direktivet upprättas utan även att kommissionen underrättas om dessa. Följaktligen kan inte de konkreta skyldigheter som följer av artikel 6 i direktivet anses ha genomförts förrän staternas agerande i detta avseende har kommit till kommissionens kännedom.(10) Medlemsstaternas skyldighet att underrätta kommissionen om de program som de har upprättat utgör inte en formell skyldighet, utan en materiell skyldighet, eftersom den möjliggör för kommissionen att kontrollera de nationella åtgärderna.

49 Av vad ovan anförts följer att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i direktiv 91/157 bara på grund av att det för sent eller inte alls, vilket det själv har medgett, underrättade kommissionen om de åtgärder som det vidtagit eller a fortiori om de program som föreskrivs i artikel 6.

50 Följaktligen skall sökanden anses ha fog för samtliga sina påståenden. Domstolen kan komma fram till denna slutsats oavsett hur den tolkar den omtvistade bestämmelsen i artikel 6 i direktivet.(11)

51 Slutligen vill jag erinra om att enligt domstolens fasta rättspraxis kan en medlemsstat inte åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som följer av fördraget.(12) Följaktligen kan de regionala och federala myndigheternas påståenden beträffande fastställandet av behörigheten avseende de målsättningar som anges i artikel 6 i direktivet inte i något fall motivera deras underlåtenhet att uppfylla skyldigheten att upprätta och underrätta kommissionen om de program som föreskrivs i denna artikel. I det avseendet, och även om de program som borde ha upprättats skulle ha omfattats av regionernas behörighet, medför den omständigheten att regionerna inte har underrättat kommissionen om dessa i god tid att den federala staten hålls ansvarig, eftersom den härigenom har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter.(13)

VI - Förslag till avgörande

52 Följaktligen föreslår jag att domstolen skall

1) fastställa att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i rådets direktiv 91/157/EEG av den 18 mars 1991 om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen, och

2) förplikta Konungariket Belgien att i enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - EGT L 78, s. 38; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 72.

(2) - Det vill säga den 18 mars 1993.

(3) - Se dom av den 11 juli 1996 i mål C-303/95, kommissionen mot Italien (REG 1996, s. I-3859) (artikel 11 i direktiv 91/157, obestritt fördragsbrott), av den 13 november 1997 i mål C-236/96, kommissionen mot Tyskland (REG 1997, s. I-6397), och av den 29 maj 1997 i de förenade målen C-282/96 och C-283/96, kommissionen mot Frankrike (REG 1997, s. I-2929), samt domstolens beslut av den 30 mars 1998 i mål C-286/96, kommissionen mot Italien.

(4) - Se dom av den 28 maj 1998 i mål C-298/97, kommissionen mot Spanien (REG 1998, s. I-3301), samt mitt förslag till avgörande av den 19 mars 1998 i detta mål.

(5) - Med andra ord skall Konungariket Belgien inte anses ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i direktivet för det fall de åtgärder som den har vidtagit och de avtal som har utarbetats kan anses utgöra "program" i den mening som avses i artikel 6 i direktivet. I det avseendet skall i synnerhet målet kommissionen mot Frankrike omnämnas, som rörde Republiken Frankrikes underlåtenhet att införliva artikel 3 i rådets direktiv 85/339/EEG av den 27 juni 1985 om förpackningar för drycker och flytande livsmedel (EGT L 176, s. 18; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 235). För att förverkliga direktivets målsättning föreskrivs i ovannämnda artikel skyldigheten att åtminstone vart fjärde år från och med den period som började den 1 januari 1987 utarbeta program som skulle överlämnas till kommissionen före ovannämnda datum. I det målet, som påminner om föreliggande mål, ansåg domstolen att det för att avgöra målet var nödvändigt att kontrollera om de frivilliga avtal som Republiken Frankrike hade åberopat hade samtliga kännetecken som karakteriserar programmen i artikel 3. Se dom av den 5 oktober 1994 i mål C-255/93 (REG 1994, s. I-4949), punkt 20.

(6) - Sista stycket i artikel 6 i direktivet.

(7) - Vad beträffar att åtgärderna för införlivande av direktivet med den nationella rättsordningen skall fastställa och iaktta den tidsplan som föreskrivs i direktivet, se dom av den 29 maj 1997 i målet kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 3), punkterna 24, 25 och 27.

(8) - I motsats till vad den belgiska regeringen indirekt har hävdat krävs det inte att direktivets bestämmelser formellt och ordagrant återges i en uttrycklig, särskild bestämmelse i lag eller annan författning. I domstolens rättspraxis har det medgetts att det är tillräckligt att det föreligger en generell rättslig ram för att ett direktiv skall genomföras korrekt, om det därigenom på ett effektivt sätt säkerställs att direktivet tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart och precist sätt. Se dom av den 28 februari 1991 i mål C-131/88, kommissionen mot Tyskland (REG 1991, s. I-825), punkt 6, av den 8 juli 1987 i mål 247/85, kommissionen mot Belgien (REG 1987, s. 3029), punkt 9, och av den 8 juli 1987 i mål 262/85, kommissionen mot Italien (REG 1987, s. 3073), punkt 9.

(9) - Se exempelvis dom av den 20 mars 1997 i mål C-294/96, kommissionen mot Belgien (REG 1997, s. I-1781), och av den 29 maj 1997 i målet kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 3), punkt 29.

(10) - Se punkterna 12 och 13 i mitt förslag till avgörande av den 19 mars 1998 i målet kommissionen mot Spanien (ovan fotnot 4).

(11) - Om man emellertid skulle godta tolkningen att det föreligger två separata skyldigheter, det vill säga skyldigheten att vidta nödvändiga åtgärder för att följa artikel 6 i direktivet och skyldigheten att underrätta kommissionen om dessa, innebär konstaterandet att en medlemsstat har gjort sig skyldig till en särskild överträdelse genom att inte underrätta kommissionen om åtgärderna i god tid inte nödvändigtvis att medlemsstaten också har underlåtit att fullgöra skyldigheten att vidta åtgärderna i fråga. Om man omvänt godtar den andra tolkningen - som jag anser bättre överensstämmer med den principfasthet som karakteriserar reglerna i fråga - det vill säga att det endast föreligger en skyldighet att upprätta och underrätta kommissionen om åtgärderna, är det inte nödvändigt att därutöver undersöka om de åtgärder som Konungariket Belgien vidtagit uppfyller de övriga kraven i artikel 6 i direktivet då domstolen har konstaterat att skyldigheten att underrätta kommissionen om åtgärderna har åsidosatts, ett åsidosättande som Konungariket Belgien för övrigt självt har medgett.

(12) - Se bland många andra domar, dom av den 20 mars 1997 i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien.

(13) - Se i det avseendet dom av den 11 juni 1991 i mål C-290/89, kommissionen mot Belgien (REG 1991, s. I-2851), och av den 13 december 1991 i mål C-33/90, kommissionen mot Italien (REG 1991, s. I-5987), punkt 24.