Domstolens dom (femte avdelningen) den 6 juni 1996. - Italienska republiken mot Europeiska kommissionen. - Avslut av EUGFJ:s räkenskaper - Räkenskapsåret 1991. - Mål C-198/94.



Rättsfallssamling 1996 s. I-02797



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1 Jordbruk - Gemensamma jordbrukspolitiken - Finansiering genom EUGFJ - Avslut av räkenskaper - Tillämpningsområde - Utbetalningar som gjorts av en medlemsstat för interventionsåtgärder som syftar till en justering av jordbruksmarknaderna - Brådskande åtgärd för leverans av jordbruksprodukter till befolkningen i Sovjetunionen - Omfattas

(Rådets förordningar nr 729/70 och 598/91)

2 Jordbruk - EUGFJ - Avslut av räkenskaper - Vägran att finansiera de utbetalningar som gjorts till följd av felaktig tillämpning av gemenskapsrättsliga bestämmelser - Den aktuella medlemsstatens bestridande - Bevisbörda

(Rådets förordningar nr 729/70 och 598/91)

Sammanfattning

3 Förordning (EEG) nr 598/91 om en brådskande åtgärd för att leverera jordbruksprodukter till Sovjetunionens befolkning har sin grund i artikel 43 i fördraget. I denna förordning anges den åtgärd som i första hand skall genomföras utifrån tillgången på jordbruksprodukter som lagrats till följd av interventionsåtgärder, vilket anses kunna bidra till en justering av jordbruksmarknaderna. Denna åtgärd omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 729/70 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken genom att de bidrag som en medlemsstat utbetalar i detta syfte är föremål för ett förfarande för avslut av räkenskaper. Inom ramen för detta förfarande fattas beslut om att påföra antingen gemenskapsbudgeten eller den aktuella medlemsstaten kostnaderna, beroende på om dessa utgör kostnader som "uppkommit i enlighet med de gemenskapsrättsliga föreskrifterna".

4 Då kommissionen vägrar att finansiera vissa kostnader genom EUGFJ med hänvisning till att dessa har uppkommit till följd av att en medlemsstat brutit mot gemenskapsbestämmelserna, åligger det denna medlemsstat att visa att villkoren för att uppnå denna finansiering är uppfyllda. Denna bevisbörderegel skall också tillämpas på en medlemsstat som kommissionen på grundval av analyser av avgörande stickprov och en inspektion av produktionsanläggningarna bedömt inte har uppfyllt skyldigheten att på ett lämpligt sätt kontrollera kvaliteten på det konserverade kött som levererats inom ramen för den brådskande åtgärden för leverans av jordbruksprodukter till Sovjetunionens befolkning enligt förordning nr 598/91 innan den frigav säkerheten för leveransen och till tillverkaren utbetalade det belopp som angavs i dennes anbud.

Parter

I mål C-198/94,

Republiken Italien, företrädd av Umberto Leanza, chef för utrikesministeriets avdelning för diplomatiska tvister, i egenskap av ombud, biträdd av advokaten Maurizio Fiorilli, med delgivningsadress i Luxemburg vid Italiens ambassad, 5, rue Marie-Adélaïde,

sökande,

mot

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren Eugenio de March, i egenskap av ombud, biträdd av advokaten Alberto Dal Ferro, Vicenza, med delgivningsadress i Luxemburg hos Carlos Gómez de la Cruz, rättstjänsten, Centre Wagner, Kirchberg,

svarande,

angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens slutliga beslut C(94) 1011 av den 29 april 1994 om avslut av Italiens räkenskaper i fråga om vissa utbetalningar som finansierats av "garantisektionen" vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) för räkenskapsåret 1991,

meddelar

DOMSTOLEN

(femte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden D.A.O. Edward samt domarna J.-P. Puissochet, J.C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann (referent) och M. Wathelet,

generaladvokat: P. Léger,

justitiesekreterare: avdelningsdirektören H.A. Rühl,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid sammanträdet den 18 januari 1996,

och efter att den 29 februari 1996 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Genom en ansökan som inkommit till domstolens kansli den 7 juli 1994 har Republiken Italien med stöd av artikel 173 i EG-fördraget begärt att kommissionens slutliga beslut C(94) 1011 av den 29 april 1994 om avslut av Italiens räkenskaper i fråga om vissa utgifter, som finansierats av "garantisektionen" vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) för räkenskapsåret 1991, skall ogiltigförklaras i den del beslutet innebär en avräkning av 18 934 858 259 LIT från gemenskapsstödet. Beslutet har offentliggjorts under nummer 94/281/EG i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, nr L 120, s. 59.

Tillämpliga bestämmelser

2 I artikel 2 i rådets förordning (EEG) nr 598/91 av den 5 mars 1991 om en brådskande åtgärd för att leverera jordbruksprodukter till Sovjetunionens befolkning (EGT nr L 67, s. 19) [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå] anges att ingripandet skall innebära att gemenskapen kostnadsfritt till Sovjetunionen översänder jordbruksprodukter som till följd av intervention blivit tillgängliga. Leveransen skall finansieras av gemenskapen och kontrakt skall tilldelas genom anbudsförfarande. Transportkostnaderna skall erläggas av gemenskapen, såvida inte mottagarstaten själv omhändertar produkterna inom gemenskapen.

3 Enligt artikel 5 i denna förordning skall kommissionen vara ansvarig för genomförandet av åtgärden. I enlighet med det förfarande som anges i artikelns andra punkt antog kommissionen den 11 juni 1991 förordning (EEG) nr 1582/91 om vissa tillämpningsbestämmelser till rådets förordning (EEG) nr 598/91 (EGT nr L 147, s. 20) [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå].

4 Enligt lydelsen av artikel 1 i förordning nr 1582/91 skall ett anbudsförfarande för leverans av nötköttkonserver som är föremål för intervention inledas.

5 Enligt artikel 2 i denna förordning inbegriper leveransen dels bearbetning och förpackning av köttet, dels faktisk leverans av köttkonserverna till den organisation som utsetts av kommissionen för att transportera livsmedelshjälpen till bestämmelseorten.

6 I artikel 3.2 anges att anbudsgivarna skall avge sina anbud skriftligen till de nationella interventionsorganen.

7 Enligt artikel 4 skall interventionsorganen sända vidare de avgivna anbuden till kommissionen. På grundval av de anbud den mottagit skall kommissionen besluta antingen att fastställa en övre gräns för kostnaderna eller att inte fortsätta anbudsförfarandet. Om en övre gräns för kostnaderna fastställs, skall anbud som överskrider denna gräns inte antas. Under de tre arbetsdagar som följer på det datum då medlemsstaterna underrättats om kommissionens beslut, skall det berörda interventionsorganet underrätta alla anbudsgivare om beslutet. Om ett anbud antas, skall avtalet anses upprättat då den underrättelse är daterad som interventionsorganet sänt till anbudsgivaren.

8 Anbudsgivaren skall enligt artikel 8 säkerställa att de framställda köttkonserverna förvaras och lagras i partier som lätt kan identifieras.

9 I artikel 9 anges att interventionsorganen skall vara ansvariga för kontrollen av all förflyttning och alla transaktioner i fråga om det aktuella nötköttet fram till det att köttkonserverna övertagits av transportören. Kontrollen skall för det första omfatta löpande fysisk kontroll, för att säkerställa att allt kött som handhas används för tillverkning av nötköttskonserver i enlighet med detaljföreskrifterna i bilaga I, och i andra hand en fysisk kontroll då egentlig leverans sker, för att säkerställa att de tillverkade och lagrade nötköttskonserverna fullständigt uppfyller kraven på de köttkonserver som skall levereras. För varje leveranskontrakt upprättas en rapport om resultaten av kontrollen. Om dessa av den ansvarige personen bedöms vara tillfredsställande, skall denne utfärda det relevanta intyget till anbudsgivaren.

10 Enligt lydelsen av artikel 10.2 skall alla konserver levereras till transportören mot utfärdande av ett intyg om överlåtelse.

11 I artikel 11 anges att så snart en begäran om betalning framställts, åtföljd av intyg om överlåtelse och intyg om att alla villkor är uppfyllda, skall det aktuella interventionsorganet genast betala anbudsgivaren det belopp som denne angivit i anbudet.

12 Den säkerhet för leverans som anbudsgivaren ställt skall enligt artikel 12 omedelbart friges av interventionsorganet så snart anbudsgivaren har ingivit de två nämnda intygen till interventionsorganet.

13 I rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT nr L 94, s. 13) anges i artiklarna 2 och 3 att endast de utbetalningar som skett i enlighet med gemenskapsbestämmelserna och inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna skall finansieras av EUGFJ.

Saken

14 Efter ett anbudsförfarande enligt förordning nr 1582/91 erhöll ett antal bolag som ingår i den italienska gruppen BECA genom anbud en del av marknaden för att leverera nötköttskonserver till Sovjetunionens befolkning. Köttet som härrörde från det tyska interventionsorganet (BALM) bearbetades således av några av de bolag som ingår i denna grupp. Ett stort parti kött bearbetades och förpackades på konservburk av bolaget Nuova Irpinia i dess fabrik i Avellino.

15 Det italienska interventionsorganet (AIMA), som med tillämpning av förordning nr 1582/91 handhar kontrollen av att bearbetnings- och konserveringsförfarandet sker på ett riktigt sätt, anförtrodde Nationella institutet för livsmedelskonserver (nedan kallat INCA) kontrollen av förfarandet ifråga om nötkött. Då INCA intygat att de konserver som härrörde från bolaget Nuova Irpinias anläggningar uppfyllde kraven i de hänseenden som fordras enligt förordning nr 1582/91, utbetalade AIMA det belopp till anbudsgivaren som hänförde sig till bearbetningen av nötköttet och frigav den säkerhet som var ställd för beloppet. Transportbolaget Wesotra garanterade transporten av konserverna till befolkningen i de före detta sovjetrepublikerna.

16 Efter det att myndigheterna i vissa av dessa republiker hade påtalat att de sålunda levererade konserverna var oätliga inledde kommissionen undersökningar. Kommissionen företog bland annat inspektion av bolaget Nuova Irpinias anläggningar och analyserade flera serier av stickprov för att bedöma den misstänkta produktens kvalitet.

17 Resultatet av dessa undersökningar övertygade kommissionen om att de framförda invändningarna var välgrundade och att orsaken till att det konserverade köttet som levererats till de före detta sovjetrepublikerna var oätligt stod att finna i att de konservburkar som användes av bolaget Nuova Irpinia inte steriliserats tillräckligt. Då kommissionen inte kunde identifiera de leveranser som innehöll sådana konserver fann kommissionen det nödvändigt att återta bolaget Nuova Irpinias samlade produktion. De analyser som utfördes av konserverna innan dessa återtogs gav kommissionen stöd för dess bedömning.

Det omtvistade beslutet

18 Kommissionen beslutade således att från EUGFJ:s stöd dra av ett belopp om 18 934 858 259 LIT, vilket motsvarar denna fonds utgifter för tillverkning av köttkonserver vid Nuova Irpinias anläggningar för BECA:s räkning. Av akten i målet framgår att i huvudsak följande ligger till grund för det omtvistade beslutet:

- En betydande del av de konserver som tillverkats i Nuova Irpinias anläggningar och som levererats till de före detta sovjetrepublikerna har visat sig vara otjänliga som människoföda.

- Orsaken till att en del av varorna förstörts står att finna i otillräcklig sterilisering av det kött som skulle bearbetas.

- Det var nödvändigt att återta och förstöra alla de misstänkta varorna då de aktuella konserverna, i motsats till vad som föreskrivs i gemenskapsrättsliga bestämmelser, inte är möjliga att identifiera per leverans.

- Vid en inspektion som utförts av kommissionens tjänstemän vid bolaget Nuova Irpinias anläggningar har det framkommit att ett stort antal överträdelser begåtts under tillverkningen, vilka de italienska kontrollmyndigheterna inte upptäckt.

- Således framstod de fysiska löpande kontroller som skulle utförts enligt artikel 9 i förordning nr 1582/91 varken som tillförlitliga eller tillräckliga.

- Till följd av detta har det italienska interventionsorganet felaktigt utbetalat bidraget för det ifrågavarande bearbetningsförfarandet.

Grunderna för talan

19 Enligt Republiken Italien följer det av en granskning av de aktuella förordningarna att leverans av nötköttskonserver till följd av ett anbudsförfarande avseende behandling av interventionskött omfattas av avtal mellan kommissionen och de bolag som avgivit anbudet. Utifrån denna granskning kan två självständiga grunder utvecklas. Genom sin första grund gör sökanden i huvudsak gällande att kommissionen, med hänsyn till den kontraktsrättsliga karaktären av de juridiska förhållandena mellan BECA och kommissionen, borde ha handlat enligt avtalsrättsliga bestämmelser. Den andra grunden innebär ett bestridande av formerna för och resultatet av de undersökningar som kommissionen företagit.

Den första grunden

20 Republiken Italien har gjort gällande att kommissionens talan i detta mål saknar rättslig grund och har anfört att avtalet om finansiering ingåtts mellan kommissionen och BECA inom ramen för ett biståndsprojekt som inte omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken, eftersom bestämmelserna och principerna för detta politikområde inte är tillämpliga på rättsliga förhållanden som följer av detta projekt. Enligt den italienska regeringen var kommissionen, till följd av att mottagarländerna vägrat motta varorna, tvingad att kontrollera såväl om de påstådda felen förelåg som orsaken till dem, vilket skulle ha skett genom att alla berörda parter fått tillfälle att yttra sig, nämligen bolaget som bearbetat varorna, det nationella interventionsorganet och det bolag som handhade transporten. För det fall bevis framlagts till stöd för att varan var oätlig och leverantören inte visat att han inte var ansvarig för detta, skulle leverantören återbetala de belopp han emottagit. Den italienska regeringen har avslutningsvis anfört att det endast är i fall då det befunnits vara omöjligt att återvinna de belopp som utbetalats för leveranserna som kommissionen skulle kunna föra talan om skadestånd mot Republiken Italien.

21 Kommissionen har genmält att förordning nr 598/91 helt och hållet faller inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Kommissionen har vidare påpekat att biståndsåtgärder, vars ändamål även är att minska interventionslagren, ingår bland medlen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Kommissionen har som exempel på detta angivit bland annat hjälpverksamhet till de mest utsatta i samhället.

22 Kommissionen, som har bestridit förekomsten av ett kontraktsförhållande mellan kommissionen och de anbudsgivande bolagen och särskilt BECA, har även påpekat att det i förevarande fall är utan intresse huruvida det föreligger ett kontrakt mellan kommissionen och BECA, eftersom det omtvistade beslutet helt enkelt innebär en vägran att låta EUGFJ finansiera de felaktiga utbetalningar som AIMA verkställt till anbudsgivaren med anledning av att AIMA brutit mot sin skyldighet att kontrollera varor enligt artikel 9 i förordning nr 1582/91.

23 I detta avseende skall påpekas att förordning nr 598/91 uttryckligen är grundad på artikel 43 i EEG-fördraget, sedermera EG-fördraget, om den gemensamma jordbrukspolitiken. Av det första och det andra övervägandet i ingressen till denna förordning följer att den ifrågavarande åtgärden, då dess huvudsakliga syfte är humanitär hjälp - vilket är orsaken till att gemenskapslagstiftaren även grundat denna förordning på artikel 235 i EEG-fördraget - skall genomföras främst utifrån tillgången på jordbruksprodukter som lagrats till följd av interventionsåtgärder. Därtill har denna utförsäljning av lager av interventionsvaror ansetts kunna bidra till en justering av jordbruksmarknaderna. Interventionsåtgärder som syftar till en justering av jordbruksmarknaderna skall således finansieras av "garantisektionen" vid EUGFJ enligt lydelsen av artikel 1.2 b i förordning nr 729/70. För övrigt hänvisas i artikel 3 i förordning nr 598/91 till det förfarande som föreskrivs i artikel 13 i förordning nr 729/70 i fråga om fastställandet av det belopp som skall bokföras för de varor som överlåtits till Sovjetunionen.

24 Av det ovan angivna följer att det brådskande ingripandet för att leverera jordbruksprodukter till befolkningen i Sovjetunionen, som åsyftas i förordning nr 598/91, omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 729/70. Således omfattas förhållandena mellan kommissionen och medlemsstaterna, och särskilt Republiken Italien, av bestämmelserna om funktion och finansiering av "garantisektionen" vid EUGFJ.

25 Som framgår såväl av artiklarna 2, 3 och 5.2 b i förordning nr 729/70 som av domstolens rättspraxis (dom av den 7 februari 1979, Nederländerna mot kommissionen, 11/76, Rec. s. 245) är de utbetalningar som en medlemsstat gör för interventionsåtgärder som syftar till en justering av jordbruksmarknaderna, liksom varje annan utbetalning inom den gemensamma jordbrukspolitiken, föremål för ett förfarande för avslut av räkenskaper vid vilket det beslutas att påföra antingen gemenskapsbudgeten eller den aktuella medlemsstaten kostnaderna, beroende på om dessa utgör kostnader som "överensstämmer med de gemenskapsrättsliga föreskrifterna".

26 Följaktligen skall den första grund som åberopats av den italienska regeringen inte godkännas.

Den andra grunden

27 Enligt sökanden har kommissionen, då den samlat bevis för varornas bristande kvalitet, brutit mot principen om insyn och kommunikation till men för det italienska interventionsorgan som har till uppgift att övervaka bearbetningen av produkten.

28 Republiken Italien har påtalat att kommissionen hade uppdragit åt bolaget som utfört transporten av konservburkar på före detta Sovjetunionens område att insamla och till kommissionen översända prover för analys - vilket skedde utan att de italienska myndigheterna ens var delaktiga i detta förfarande - och att bolaget således var inblandat i den företagna åtgärden och kanske till och med avtalsrättsligt ansvarigt gentemot kommissionen.

29 Sökanden har därutöver gjort gällande att det genom alla de bevis som kommissionen införskaffat för att fatta det omtvistade beslutet i vart fall inte är visat att AIMA är ansvarigt för att gemenskapsåtgärden inte genomfördes, vilket gör åtgärden att återvinna beloppet på grund av maktmissbruk olaglig.

30 Kommissionen har bestridit dessa invändningar.

31 Vad beträffar de påstådda felaktigheterna i förfarandet vid hanteringen av bevisningen har kommissionen betonat att insamlingen av de prover som den italienska regeringen har nämnt har utförts av de lokala myndigheterna och inte av bolaget som handhaft transporten.

32 Såvitt påståtts att bevisningen till stöd för det omtvistade beslutet skulle vara otillräcklig, har kommissionen hävdat att det på ett tillräckligt klart sätt har visats både att den omständigheten att köttet var oätligt hade sin grund i dålig sterilisering under bearbetningsfasen och att den kontrollskyldighet som ålåg AIMA inte uppfyllts i överensstämmelse med artikel 9 i förordning nr 1582/91.

33 Avseende den påstådda felaktigheten i hanteringen av bevisningen skall det påpekas att en avvisning av bevisningen i fråga inte i sig skulle kunna medföra att det omtvistade beslutet förklarades ogiltigt - inte ens om de invändningar som framförts av Republiken Italien vore välgrundade. Det framgår av handlingarna i målet att kommissionen har beräknat att resultaten av de prov som utförts på det kött som återförts till Italien - i fråga om dessa prov har de italienska myndigheterna inte åberopat felaktigheter i förfarandet - i sig gav tillräckligt stöd för dess beslut. Innehållet i beslutet hade således inte varit annorlunda ens om den bevisning som den italienska regeringen ifrågasatt inte hade funnits.

34 Vad beträffar den andra invändning som den italienska regeringen anfört inom ramen för denna grund, nämligen att de bevis som ligger till grund för den omtvistade rättsakten skulle vara bristfälliga, är det viktigt att fastslå att i enlighet med vad som framgår av handlingarna i målet har det dels visats - bland annat genom resultaten av de prov som utförts av de italienska laboratorierna - att en del av de köttkonserver som sänts till de före detta sovjetrepublikerna var skämda, dels har samma prov, i fråga om vilka Republiken Italien inte har bestridit att förfarandet varit korrekt, visat att bristande sterilisering var den troliga orsaken till att varorna var bristfälliga.

35 Vidare har den inspektion som tjänstemän vid kommissionen genomfört vid de anläggningar där det aktuella köttet bearbetats, visat att felaktigheter förelåg vid tillverkningen av de ifrågavarande konserverna och att de italienska myndigheterna, på vilka det ankom att i enlighet med artikel 9 i förordning nr 1582/91 utöva kontroll, inte hade upptäckt dessa.

36 Då kommissionen vägrar att finansiera vissa kostnader genom EUGFJ med hänvisning till att dessa har uppkommit till följd av att en medlemsstat brutit mot gemenskapsbestämmelserna, åligger det denna medlemsstat att visa att villkoren för att uppnå den finansiering som den vägrats är uppfyllda (se dom av den 20 maj 1992, Grekland mot kommissionen, C-385/89, Rec. s. I-3225, punkt 30). Denna rättspraxis är även tillämplig i ett fall som det ifrågavarande, i vilket kommissionen, på grundval av analyser av avgörande stickprov och en inspektion av produktionsanläggningarna, bedömt att den ifrågavarande medlemsstaten inte har uppfyllt skyldigheten att på ett lämpligt sätt kontrollera kvaliteten på det konserverade köttet, innan den frigav säkerheten för leveransen och till tillverkaren utbetalade det belopp som angavs i dennes anbud.

37 I förevarande fall har Republiken Italien således inte angivit någon konkret eller avgörande omständighet som gör det möjligt att ifrågasätta att kommissionens resultat eller de konsekvenser som den dragit därav är korrekta.

38 Följaktligen skall inte heller den andra grunden godkännas.

39 Av det ovan angivna följer att talan skall ogillas i sin helhet.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

40 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om så har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna. Republiken Italien är tappande part och skall därför förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(femte avdelningen)

följande dom:

41 Talan ogillas.

42 Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.