Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 15 april 1997. - The Irish Farmers Association m. fl. mot Minister for Agriculture, Food and Forestry, Ireland och Attorney General. - Begäran om förhandsavgörande: High Court - Irland. - Tilläggsavgift på mjölk - Referenskvantitet - Tillfällig indragning - Omvandling - Definitiv minskning - Förlust av ersättning. - Mål C-22/94.



Rättsfallssamling 1997 s. I-01809



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

1 Jordbruk - Gemensam organisation av marknaden - Mjölk och mjölkprodukter - Tilläggsavgift på mjölk - Tillfällig indragning av en procentuell andel av de referenskvantiteter som undantagits från avgiften - Omvandling till definitiv minskning utan ersättning - Principen om skydd för berättigade förväntningar - Äganderätt - Proportionalitetsprincipen - Icke-diskrimineringsprincipen - Överträdelse - Föreligger inte

(EG-fördraget, artikel 40.3; rådets förordning nr 804/68, artikel 5c.3 g, införd genom förordning nr 816/92 och nr 3950/92 artikel 3, i lydelse enligt förordning nr 1560/93)

2 Institutionernas rättsakter - Motivering - Skyldighet - Räckvidd

(EG-fördraget, artikel 190)

Sammanfattning

3 Till den del artikel 5c.3 g i rådets förordning nr 804/68, införd genom artikel 1.3 i förordning nr 816/92, och artikel 3 i förordning nr 3950/92, i dess lydelse enligt artikel 1 i förordning nr 1560/93, innebär att den tillfälliga indragningen av en procentuell andel av den referenskvantitet som undantagits från avgiften på mjölk har omvandlats till en definitiv minskning av denna kvantitet utan ersättning till producenterna, har dessa bestämmelser inte medfört någon överträdelse av principerna om skydd för berättigade förväntningar, icke-diskriminering respektive proportionalitet eller av den grundläggande äganderätten.

Vad för det första gäller principen om skydd för berättigade förväntningar, skulle en försiktig och förståndig ekonomisk aktör nämligen - i synnerhet med beaktande av det fortlöpande överskottet på marknaden - utöver ersättningens gradvis minskande karaktär förvänta sig andra åtgärder för minskning av mjölkproduktionen, såsom en omvandling av den tillfälliga indragningen av referenskvantiteterna till en definitiv minskning.

Dessa bestämmelser, som motsvarar mål av allmänintresse med avsikt att råda bot på det fortlöpande överskottet på marknaden för mjölk, skadar för det andra inte själva kärnan i äganderätten.

För det tredje medför inte heller det faktum att en tillfällig indragning av referenskvantiteterna efter fem år omvandlas till en definitiv minskning utan ersättning att proportionalitetsprincipen åsidosätts, eftersom denna omvandling, inom ramen för det stora utrymme för skönsmässig bedömning som gemenskapslagstiftaren har i fråga om den gemensamma jordbrukspolitiken, inte framstår som oförenlig med förverkligandet av syftet med systemet med tilläggsavgifter som är att ytterligare och slutgiltigt minska mjölkproduktionen.

Omvandlingen innebär avslutningsvis inte heller något åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen med avseende på producenter eller konsumenter, eftersom såväl förmånstagarna inom programmet för definitiv nedläggning av mjölkproduktion som de producenter som fortsätter verksamheten har fått ersättning för de indragna kvantiteterna. Medan den indragna kvantiteten har beaktats vid beräkningen av det belopp för vilket ersättning skall utges vid definitiv nedläggning, har en producent som fortsatte verksamheten nämligen fått ersättning för den indragna kvantiteten fram till slutet av den åttonde tolvmånadersperioden för tillämpning av systemet med tilläggsavgift.

4 Av den motivering som berörs enligt artikel 190 i EG-fördraget skall det på ett klart och otvetydigt sätt framgå hur den institution som har framställt rättsakten har resonerat, så att den som berörs kan få veta vad som ligger till grund för den åtgärd som har vidtagits och så att domstolen kan utöva sin kontroll. Det krävs dock inte att alla väsentliga faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom frågan om huruvida motiveringen av ett beslut uppfyller de krav som ställs i artikel 190 i fördraget inte endast skall bedömas med beaktande av lydelsen av motiveringen utan också med beaktande av såväl sammanhanget som alla de rättsregler som gäller inom det berörda området.

Parter

I mål C-22/94,

angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från High Court of Ireland, att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan

The Irish Farmers Association m.fl.

och

Minister for Agriculture, Food and Forestry, Ireland, och Attorney General,

angående giltigheten av dels artikel 5c.3 g i rådets förordning (EEG) nr 804/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 148, s. 13), som införts genom artikel 1.3 i rådets förordning (EEG) nr 816/92 av den 31 mars 1992 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68 (EGT L 86, s. 83), dels artikel 3 i rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 405, s. 1), ändrad genom artikel 1 i rådets förordning (EEG) nr 1560/93 av den 14 juni 1993 om ändring av förordning (EEG) nr 3950/92 (EGT L 154, s. 30),

meddelar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

sammansatt av ordföranden på fjärde avdelningen J.L. Murray, tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, samt domarna C.N. Kakouris, P.J.G. Kapteyn, G. Hirsch (referent) och H. Ragnemalm,

generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer,

justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:

- The Irish Farmers Association m.fl., genom James O'Reilly, SC, och John Gleeson, barrister, befullmäktigade av John J. O'Hare & Co. solicitors,

- Europeiska unionens råd, genom juridiske rådgivaren Arthur Brautigam och Michael Bishop, vid rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, och

- Europeiska gemenskapernas kommission, genom Xavier Lewis, vid rättstjänsten, i egenskap av ombud,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden avgivits vid sammanträdet den 27 juni 1996 av: The Irish Farmers Association m.fl., företrädda av James O'Reilly och John Gleeson, Irlands Minister for Agriculture, Food and Forestry och Attorney General, företrädda av Carroll Moran, barrister, Europeiska unionens råd, företrätt av Arthur Brautigam, och kommissionen, företrädd av juridiske rådgivaren Gérard Rozet i egenskap av ombud, och Xavier Lewis,

och efter att den 11 juli 1996 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 High Court of Ireland har genom beslut av den 12 november 1993, som inkom till domstolen den 24 januari 1994, begärt att domstolen enligt artikel 177 i EG-fördraget skall meddela ett förhandsavgörande avseende två frågor om giltigheten av dels artikel 5c.3 g i rådets förordning (EEG) nr 804/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 148, s. 13), som införts genom artikel 1.3 i rådets förordning (EEG) nr 816/92 av den 31 mars 1992 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68 (EGT L 86, s. 83), dels artikel 3 i rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 405, s. 1), ändrad genom artikel 1 i rådets förordning (EEG) nr 1560/93 av den 14 juni 1993 om ändring av förordning (EEG) nr 3950/92 (EGT L 154, s. 30).

2 Frågorna har uppkommit i en tvist mellan The Irish Farmers Association samt fyra mjölkproducenter och Irlands Minister for Agriculture, Food and Forestry samt Attorney General (nedan kallade Minister) på grund av den tillfälliga indragningen av 4,5 procent av referenskvantiteterna enligt rådets förordning (EEG) nr 775/87 av den 16 mars 1987 om tillfällig indragning av en del av de referenskvantiteter som avses i artikel 5c.1 i förordning (EEG) nr 804/68 (EGT L 78, s. 5; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), som utan ersättning till de berörda mjölkproducenterna omvandlades till en definitiv minskning.

3 För att komma till rätta med de strukturella överskotten på marknaden för mjölk infördes genom rådets förordning (EEG) nr 856/84 av den 31 mars 1984 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68 (EGT L 90, s. 10) en tilläggsavgift på sådana levererade mjölkkvantiteter som enligt metod B överstiger den referenskvantitet som skall fastställas för varje uppköpare inom gränserna för varje medlemsstats totala garantikvantitet. Den referenskvantitet som undantas från tilläggsavgift är enligt artikel 2.1 i rådets förordning (EEG) nr 857/84 av den 31 mars 1984 om allmänna tillämpningsföreskrifter för den avgift som avses i artikel 5c i rådets förordning (EEG) nr 804/68 inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 90, s. 13; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) lika med den kvantitet mjölk eller mjölkekvivalent som en uppköpare av mjölk har köpt under det referensår som medlemsstaterna har valt mellan åren 1981 och 1983.

4 Till följd av fortlöpande överskott i mjölkproduktionen har gemenskapen vid flera tillfällen varit tvungen att ytterligare minska den totala kvantitet som ursprungligen garanterades medlemsstaterna. För att genomföra de olika minskningarna på de enskilda producenternas nivå har gemenskapen inom ramen för systemet med tilläggsavgifter tillämpat olika åtgärder, såsom program för definitiv nedläggning av mjölkproduktion eller tvingande sänkning av den ursprungligen beviljade referenskvantiteten, eller rent av en kombination av programmen.

5 Bland dessa program och åtgärder för minskning av mjölkproduktionen medförde förordning nr 775/87 en tillfällig indragning av referenskvantiteterna med 4 procent av alla garantikvantiteter för perioden 1987/1988 och med 5,5 procent för perioden 1988/1989. Som kompensation för denna tillfälliga indragning föreskrevs en ersättning om 10 ecu per 100 kg för var och en av dessa perioder.

6 Då systemet med tilläggsavgifter förlängdes med tre år genom rådets förordning (EEG) nr 1109/88 av den 25 april 1988 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68 (EGT L 110, s. 27), det vill säga till och med den 31 mars 1992, bibehölls den tillfälliga indragningen med 5,5 procent för de tre tolvmånadersperioderna 1989/1990, 1990/1991 och 1991/1992 genom rådets förordning (EEG) nr 1111/88 av den 25 april 1988 om ändring av förordning (EEG) nr 775/87 (EGT L 110, s. 30; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), samtidigt som ersättningens karaktär emellertid ändrades. Framdeles skulle en gradvis minskande ersättning utbetalas direkt till producenten. Genom rådets förordning (EEG) nr 3882/89 av den 11 december 1989 om ändring av förordning (EEG) nr 775/87 (EGT L 378, s. 6; vid översättningen fanns ingen svenska version att tillgå) minskades den procentuella andelen av de tillfälligt indragna totala kvantiteterna till 4,5 procent samtidigt som den i förordning nr 1111/88 föreskrivna ersättningen höjdes. Ersättningen behöll dock sin gradvis minskande karaktär.

7 I enlighet med dessa bestämmelser utbetalades i Irland en ersättning för att kompensera följderna av den tillfälliga indragningen av referenskvantiteterna under perioden mellan den 1 april 1987 och den 31 mars 1992. Även de mjölkproducenter som är kärande i målet vid den nationella domstolen (nedan kallade kärandena i målet vid den nationella domstolen) fick en ersättning om 44,5 ecu per 100 kg mjölk under den period då den tillfälliga indragningen uppgick till 4,5 procent.

8 För den följande perioden, mellan den 1 april 1992 och den 31 mars 1993, infördes punkt g i artikel 5c.3 i förordning nr 804/68 genom förordning nr 816/92. Denna punkt har följande lydelse:

"g) för tolvmånadersperioden från och med den 1 april 1992 till och med den 31 mars 1993 skall den totala kvantiteten utgöras av följande tusental ton, med förbehåll för att det ... med stöd av kommissionens förslag i samband med reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken, kan genomföras en minskning på 1 % beräknad på grundval av den kvantitet som avses i det andra stycket i denna punkt:

...

Irland 4 725,600

...

De kvantiteter som avses i förordning (EEG) nr 775/87 och som inte är inbegripna i första stycket skall utgöras av följande tusental ton:

...

Irland 237,600

...

Rådet skall i samband med reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken slutgiltigt besluta vad som skall hända med dessa kvantiteter."

Av det andra övervägandet i förordning nr 816/92 framgår i fråga om dessa tillfälligt indragna kvantiteter att "[t]ill följd av fortlöpande överskott har 4,5 % av referenskvantiteterna för leveranser under den nionde perioden inte inbegripits i de totala garantikvantiteterna. I samband med reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken kommer rådet slutgiltigt att besluta vad som skall hända med dessa kvantiteter...".

9 Från och med den 1 april 1993 återinfördes genom förordning nr 3950/92 ett system med tilläggsavgifter för sju på varandra följande år. Vid inrättandet av de framdeles i artikel 3 i förordning nr 3950/92 föreskrivna totala garantikvantiteterna för perioden 1993/1994 uteslöts även de tillfälligt indragna kvantiteterna genom rådets förordning (EEG) nr 748/93 av den 17 mars 1993 om ändring av förordning (EEG) nr 3950/92 (EGT L 77, s. 16; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) på samma grundval som förordning nr 816/92.

10 Avslutningsvis anpassades de totala garantikvantiteterna genom förordning nr 1560/93 genom att artikel 3 ersattes med en ny bestämmelse. Vad gäller den tillfälliga indragningen konstateras i det andra övervägandet i förordning nr 1560/93 att "[i] förordning (EEG) nr 816/92, som i avvaktan på ett beslut i samband med reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken förlängde systemet med tilläggsavgifter, som infördes genom artikel 5c i förordning (EEG) nr 804/68, togs de tidigare indragna kvantiteterna inte med i den totala garantikvantiteten för den nionde tolvmånadersperioden, på grund av den ihållande överskottssituationen som krävde att indragningen av 4,5 % av referenskvantiteterna för leveranser fastställdes som en definitiv minskning av de totala garantikvantiteterna. I de förordningar som till slut antogs inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter för att reformera den gemensamma jordbrukspolitiken, ... har de berörda kvantiteterna inte längre tagits med".

11 Under det nya systemet med tilläggsavgifter, som gäller från och med den 1 april 1993, begärde kärandena i målet vid den nationella domstolen, genom en skrivelse av den 28 april 1993, i första hand att Minister skulle återställa 4,5 procent av deras permanenta referenskvantiteter, som tillfälligt hade dragits in mellan den 1 april 1987 och den 31 mars 1992, och i andra hand att de skulle få ersättning för den skada och det lidande som hade vållats dem genom den definitiva indragningen av denna procentuella andel från deras referenskvantiteter.

12 Efter att Minister hade avslagit deras begäran med stöd av förordningarna nr 3950/92 och 748/93 väckte kärandena i målet vid den nationella domstolen den 10 maj 1993 talan vid High Court. De ifrågasatte i synnerhet giltigheten av förordningarna nr 3950/92 och 1560/93, av vilka den sistnämnda förordningen har antagits efter att talan väcktes vid den hänskjutande domstolen.

13 High Court har förklarat målet vilande och begärt att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande beträffande följande två frågor:

"1) Skall artikel 5c.3 g i rådets förordning (EEG) nr 804/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter, såsom den infogats genom artikel 1.3 i rådets förordning (EEG) nr 816/92, anses ogiltig och strida mot gemenskapsrätten på grund av att de referenskvantiteter som tilldelats för tolvmånadersperioden 1992/1993 inte omfattar den andel på 4,5 procent av de referenskvantiteter som tillfälligt drogs in genom rådets förordning (EEG) nr 775/87 i dess ändrade lydelse, utan att det föreskrevs att ersättning skulle utges till producenterna?

2) Skall artikel 3 i rådets förordning (EEG) nr 3950/92, såsom den infogats genom artikel 1 i rådets förordning (EEG) nr 1560/93, anses ogiltig och strida mot gemenskapsrätten på grund av att de referenskvantiteter som tilldelats genom nämnda artikel inte omfattar den andel på 4,5 procent av de referenskvantiteter som tillfälligt drogs in genom rådets förordning (EEG) nr 775/87 i dess ändrade lydelse, utan att det föreskrevs att ersättning skulle utges i detta avseende?"

14 High Court har i beslutet om hänskjutande anfört att det är sannolikt att kärandena i målet vid den nationella domstolen inte förväntade sig att den under åren 1992 och 1993 indragna referenskvantiteten skulle återställas, utan att de skulle få ersättning vid definitiv indragning av denna kvantitet. På det ekonomiska planet anser High Court att de irländska mjölkproducenterna sannolikt inte har lidit någon förlust, eftersom minskningen av kvoterna tack vare den definitiva indragningen av 4,5 procent av referenskvantiteten har medfört en prisökning. Den hänskjutande domstolen har för övrigt, på marknaden för den kvot som knyts till mark, konstaterat ett värde på 2 IRL per gallon som troligtvis inte har minskat.

15 Det är under dessa omständigheter som High Court genom sina två frågor - som skall undersökas tillsammans - i huvudsak har frågat om bestämmelserna i dels artikel 5c.3 g i förordning nr 804/68, som har infogats genom förordning nr 816/92, dels artikel 3 i förordning nr 3950/92, ändrad genom förordning nr 1560/93, är ogiltiga genom att de innebär att en kvantitet motsvarande 4,5 procent, som dessförinnan var tillfälligt indragen, definitivt drogs in från referenskvantiteten från och med den 1 april 1993, utan att någon ersättning föreskrevs för producenterna.

16 Kärandena i målet vid den nationella domstolen har bestridit giltigheten av dessa bestämmelser genom att göra gällande invändningar som är grundade på de allmänna principer och grundläggande rättigheter som domstolen har ansett höra till gemenskapsrätten och vilkas efterlevnad den säkerställer (se dom av den 13 juli 1989 i mål 5/88, Wachauf, Rec. 1989, s. 2609, och av den 24 mars 1994 i mål C-2/92, Bostock, Rec. 1994, s. I-955).

Principen om skydd för berättigade förväntningar

17 Kärandena i målet vid den nationella domstolen har för det första bland de allmänna gemenskapsrättsliga principerna åberopat principen om skydd för berättigade förväntningar, som de anser ha blivit åsidosatt. Mjölkproducenterna har påstått att de på grundval av lydelsen av och innehållet i förordning nr 775/87, samt de ändringsförordningar som täckte perioden fram till slutet av mars månad år 1993, hade kunnat förvänta sig att indragningen i fråga skulle förbli övergående och tillfällig. Alla åtgärder, såväl för definitiv minskning som för tillfällig indragning, som hade föreskrivits inom ramen för programmen avseende ytterligare minskning av referenskvantiteterna skulle åtföljas av en ersättning. Mjölkproducenterna kunde följaktligen på goda grunder förvänta sig att de indragna kvantiteterna skulle återställas eller att deras definitiva förlust skulle ersättas, om den tillfälliga indragningen omvandlades till en definitiv minskning.

18 Dessa argument avseende ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar kan inte godtas.

19 Enligt domstolens fasta rättspraxis har ekonomiska aktörer, som är verksamma på ett område med en gemensam marknadsorganisation vars målsättning medför en fortlöpande anpassning till förändringarna i den ekonomiska situationen, inte några berättigade förväntningar på att de skall undgå inskränkningar som följer av eventuella marknadspolitiska eller strukturpolitiska bestämmelser. Principen om skydd för berättigade förväntningar kan göras gällande mot gemenskapsrättsliga bestämmelser endast i den utsträckning som gemenskapen själv tidigare har skapat en situation som kan ge upphov till en berättigad förväntning (se dom av den 10 januari 1992 i mål C-177/90, Kühn, Rec. 1992, s. I-35, punkterna 13 och 14, och av den 15 februari 1996 i mål C-63/93, Duff m.fl., REG 1996, s. I-569, punkt 20).

20 Rådet och kommissionen har nämligen inte skapat en situation som skulle ha ingivit mjölkproducenterna berättigade förväntningar beträffande återlämnande av de tillfälligt indragna referenskvantiteterna, och inte heller föreställningar om att de vid omvandling av 4,5 procent av referenskvantiteterna till en definitiv minskning skulle ha rätt till ersättning.

21 Det kan visserligen inte vid första anblicken uteslutas att beteckningen tillfällig om indragningen genom förordning nr 775/87 inte skulle ha kunnat antyda att den indragna kvantiteten skulle återlämnas. Det föreskrevs emellertid att systemet med tillfälliga indragningar skulle upphöra att gälla, ursprungligen efter två perioder med stöd av förordning nr 775/87, och efter förlängning, vid utgången av tre andra perioder med stöd av förordning nr 1111/88, på de dagar då också systemet med referenskvantiteter skulle upphöra att gälla. Varaktigheten av systemet med tillfälliga indragningar var således, från och med att det hade trätt i kraft och sedan det förnyats, väsentligen bunden till varaktigheten av systemet med tilläggsavgifter.

22 Mjölkproducenterna kunde inte förvänta sig att de dessförinnan indragna kvantiteterna skulle återlämnas på de angivna dagarna eller att de skulle ersättas för sin definitiva förlust. Även före den dag då det system med indragningar som hade inrättats genom förordning nr 775/87 skulle upphöra att gälla, hade nämligen även systemet med indragningar förlängts genom förordning nr 1111/88, inom ramen för förlängningen av systemet med avgifter. Vid den tidpunkt då de således förlängda systemen upphörde att gälla, det vill säga den 31 mars 1992, kunde de irländska producenterna avslutningsvis inte vara omedvetna om det fortlöpande överskottet i mjölkproduktionen och följaktligen om behovet att bibehålla systemet med avgifter.

23 Även om det - med hänsyn till det fortlöpande överskottet på marknaden för mjölk - i de gemenskapsbestämmelser som föregick förordning nr 816/92 inte uttalades något om följderna av såväl utgången av systemet med tilläggsavgifter på mjölk i allmänhet som utgången av systemet med tillfälliga indragningar i synnerhet, skall det påpekas att diskussionen om en reform av den gemensamma jordbrukspolitiken hade pågått en viss tid innan dessa system upphörde att gälla och att kommissionen inom ramen för sina förslag rörande reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken den 11 november 1991 hade framlagt förslaget till förordning 91/C 337/04 om tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT C 337, s. 35). I det fjärde övervägandet i detta förslag föreskrivs bland annat att "det fortlöpande överskottet förutsätter att indragningen av 4,5 procent av referenskvantiteterna för leveranser fastställs som en definitiv minskning av de totala garantikvantiteterna".

24 Vad särskilt gäller den ersättning som producenterna kunde förvänta sig vid omvandling till en definitiv minskning, skall det anföras, att ersättningen var relaterad till de ytterligare ansträngningar som krävdes av mjölkproducenterna, vilket framgår av det första övervägandet i förordning nr 775/87. Även om den gradvis minskande karaktären av den ersättning som beviljats för att kompensera verkan av den tillfälliga indragningen som följer av förordning nr 1111/88 ger uttryck för den omständigheten att de ansträngningar som krävs av producenterna inom ramen för indragningen minskar med tiden, borde de berörda producenterna emellertid ha varit medvetna om att denna ersättning vid en given tidpunkt skulle upphöra, så mycket mer som den definitiva nedläggningen av mjölkproduktion dessutom endast skulle medföra en ersättning som är tidsbegränsad.

25 Av domstolens rättspraxis framgår att möjligheten att åberopa skydd för berättigade förväntningar är tillgänglig för alla ekonomiska aktörer vilka ges anledning att hysa välgrundade förväntningar av en institution. När en försiktig och förståndig ekonomisk aktör dessutom skulle kunna förutse att en gemenskapsåtgärd kommer att vidtas som kan påverka hans intressen, kan han inte åberopa en sådan princip när denna åtgärd har vidtagits (dom av den 11 mars 1987 i mål 265/85, Van den Bergh en Jurgens och Van Dijk Food Products mot kommissionen, Rec. 1987, s. 1155, punkt 44). Mot bakgrund av ovanstående överväganden skall det konstateras att kärandena i målet vid den nationella domstolen hade tillräcklig information för att, i synnerhet med beaktande av det fortlöpande överskottet på marknaden, andra successiva minskningsåtgärder, ersättningens gradvis minskande karaktär och förslaget till kommissionens förordning av den 11 november 1991, kunna förvänta sig att de åtgärder skulle vidtas som återfinns i förordningarna nr 816/92 och 1560/93.

ganderätten

26 Kärandena i målet vid den nationella domstolen har hävdat att den permanenta indragningen av 4,5 procent av deras referenskvantiteter utan ersättning åsidosätter äganderätten.

27 Sådan argumentation kan inte heller godtas. Äganderätten hör förvisso till de grundläggande rättigheter vilkas iakttagande domstolen skall säkerställa. Dessa rättigheter har emellertid inte någon absolut företrädesrätt utan skall beaktas i förhållande till deras samhälleliga funktion. Äganderätten och näringsfriheten kan följaktligen begränsas, särskilt inom ramen för en gemensam organisation av marknader, förutsatt att dessa begränsningar faktiskt motsvarar ett allmänintresse som eftersträvas av gemenskapen och inte utgör något överdrivet och otillåtet ingrepp med beaktande av det mål som eftersträvas, så att själva grunden till de således garanterade rättigheterna påverkas (den ovan nämnda domen i målet Kühn, punkt 16).

28 Med beaktande av dessa kriterier skall det för det första konstateras att bestämmelserna i fråga hör till ett system som är avsett att råda bot på överskottet på marknaden för mjölk och motsvarar därför de mål av allmänintresse som eftersträvas av gemenskapen.

29 För det andra kan omvandlingen till en definitiv minskning utan ersättning inte ha skadat själva kärnan i en sådan rättighet, eftersom de irländska producenterna har kunnat fortsätta sin verksamhet som mjölkproducenter. Minskningen av mjölkproduktionen har för övrigt möjliggjort en höjning av mjölkpriset och således åtminstone delvis kompenserat den förlust som vållats.

Proportionalitetsprincipen

30 I motsats till vad kärandena i målet vid den nationella domstolen har hävdat har omvandlingen av den tillfälliga indragningen med åtföljande ersättning till en definitiv minskning utan ersättning inte heller medfört något åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

31 Inom ramen för det stora utrymme för skönsmässig bedömning som gemenskapslagstiftaren har i fråga om den gemensamma jordbrukspolitiken framstår omvandlingen av en tillfällig indragning av referenskvantiteterna, efter att denna förelegat i fem år, nämligen inte som oförenlig med syftet med systemet med tilläggsavgifter som är att ytterligare och slutgiltigt minska mjölkproduktionen. I förhållande till det eftersträvade resultatet är omvandlingen till en minskning utan ersättning än mindre överdriven, med beaktande av att producenternas referenskvantiteter inte utsatts för någon påtaglig påverkan och att de under dessa fem år erhöll en ersättning i förhållande till de ansträngningar som tidigare hade krävts av dem, men vilkas bibehållande inte längre ansågs nödvändigt.

Principen om likabehandling

32 Kärandena i målet vid den nationella domstolen har påstått att de har utsatts för särbehandling i förhållande till å ena sidan de producenter som får ersättning för definitiv nedläggning av mjölkproduktion och å andra sidan producenterna i andra medlemsstater. Till skillnad från kärandena i målet vid den nationella domstolen har mottagarna av ersättningen för definitiv nedläggning fått ersättning för samtliga sina referenskvantiteter, inklusive de 4,5 procent som hade dragits in tillfälligt. Beträffande producenter i andra medlemsstater har mjölkproducenterna påpekat mjölkproduktionens betydelse i Irland vilken, till skillnad från medlemsstaterna kring Medelhavet, motsvarar en avsevärd andel av landets totala jordbruksproduktion. Mjölkproducenterna har för övrigt påpekat att vissa medlemsstater inom ramen för förordning nr 1560/93 har beviljats en ökning av deras totala garantikvantitet med 10 procent, till skillnad från den ökning med 0,6 procent som beviljades Irland, även om en av dessa medlemsstater hade genomfört förordningarna nr 856/84 och 857/84 för sent och sedermera hade förvaltat systemet med tilläggsavgifter dåligt.

33 Dessa argument kan inte godtas.

34 Det skall erinras om att det följer av domstolens fasta rättspraxis att principen om icke-diskriminering mellan gemenskapens producenter eller konsumenter, vilken fastställs i artikel 40.3 andra stycket i EG-fördraget, förutsätter att jämförbara situationer inte behandlas på olika sätt och att olika situationer inte behandlas på ett likadant sätt, om sådan behandling inte kan motiveras objektivt (se dom av den 20 september 1988 i mål 203/86, Spanien mot rådet, Rec. 1988, s. 4563, punkt 25).

35 En jämförelse av situationen för en förmånstagare inom programmet för definitiv nedläggning av mjölkproduktion och för en producent som fortsätter verksamheten, såsom kärandena i målet vid den nationella domstolen, visar emellertid att båda dessa två producentkategorier har fått ersättning för de indragna kvantiteterna. Medan den indragna kvantiteten har beaktats vid beräkningen av det belopp för vilket ersättning skall utges vid definitiv nedläggning, har en producent som fortsatte verksamheten nämligen fått ersättning för den indragna kvantiteten fram till slutet av den åttonde perioden.

36 Vad beträffar producenterna i andra medlemsstater framgår det dessutom av rådets och kommissionens yttranden att Irlands särställning redan hade beaktats då denna medlemsstats totala garantikvantitet inrättades.

37 Avslutningsvis kan kärandena i målet vid den nationella domstolen inte heller åberopa den större ökningen av den totala garantikvantiteten för vissa medlemsstater endast därför att dessas situation och utveckling skilde sig från Irlands situation.

Motiveringsskyldigheten

38 Den argumentation som förts av kärandena i målet vid den nationella domstolen, som går ut på att motiveringsskyldigheten enligt artikel 190 i EG-fördraget har åsidosatt, skall tillbakavisas.

39 Det framgår av en fast rättspraxis att det av den motivering som det ställs upp krav på i artikel 190 i EG-fördraget på ett klart och otvetydigt sätt skall framgå hur den institution som har framställt rättsakten har resonerat, så att den som berörs kan få veta vad som ligger bakom den åtgärd som har vidtagits och så att domstolen kan utöva sin kontroll. Det krävs dock inte att det i motiveringen anges alla väsentliga faktiska och rättsliga omständigheter, eftersom frågan om huruvida motiveringen av ett beslut uppfyller de krav som ställs i artikel 190 i fördraget inte endast skall bedömas med beaktande av lydelsen av motiveringen utan också med beaktande av såväl sammanhanget som alla de rättsregler som gäller på det berörda området (se dom av den 17 oktober 1995 i mål C-478/93, Nederländerna mot kommissionen, REG 1995, s. I-3081, punkterna 48 och 49).

40 Såsom generaladvokaten anförde i punkt 44 i sitt förslag till avgörande, uppfyller övervägandena i förordning nr 1560/93 de krav som har uppställts av domstolen, eftersom det i det andra övervägandet på ett klart och otvetydigt sätt redogörs för bakgrunden till omvandlingen till en definitiv minskning utan ersättning.

41 Att det först i det andra övervägandet i förordning nr 816/92 anges att referenskvantiteterna inte längre inbegrips i de totala garantikvantiteterna gör det däremot inte möjligt att med stöd av enbart lydelsen av denna förordning med klarhet ta del av motiveringen till den vidtagna åtgärden. Enligt de principer som uttalats i den ovan nämnda domen i målet Nederländerna mot kommissionen, och som erinrats om i punkt 39 i förevarande dom, gjorde de omständigheter som har anknytning till förordningen - nämligen ersättningens gradvis minskande karaktär, begränsningen i tid av alla ersättningar som föreskrevs inom ramen för minskningsprogrammen och möjligheten att förnya systemet med tilläggsavgifter på de villkor som angavs i kommissionens förslag i förordning av den 11 november 1991 - det emellertid möjligt för kärandena i målet vid den nationella domstolen att få veta de skäl varför de kritiserade åtgärderna vidtogs inom ramen för förordning nr 816/92.

42 Av samtliga ovanstående överväganden följer att så vitt dessa bestämmelser har medfört att den tillfälliga indragningen av en procentuell andel av referenskvantiteten, i den mening som avses i förordning nr 775/87, utan ersättning har omvandlats till en definitiv minskning, framgår det inte av en undersökning av de allmänna gemenskapsrättsliga principerna såsom skydd för berättigade förväntningar, icke-diskriminering och proportionalitetsprincipen eller av principen om den grundläggande äganderätten något som kan påverka giltigheten av dels artikel 5c.3 g i förordning nr 804/68, som införts genom artikel 1.3 i förordning nr 816/92, dels artikel 3 i förordning nr 3950/92, i dess lydelse enligt artikel 1 i förordning nr 1560/93.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

43 De kostnader som har förorsakats Europeiska unionens råd och Europeiska gemenskapernas kommission, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(sjätte avdelningen)

- angående de frågor som genom beslut av den 12 november 1993 förts vidare av High Court of Ireland - följande dom:

Såvitt dessa bestämmelser har medfört att den tillfälliga indragningen av en procentuell andel av referenskvantiteten, i den mening som avses i rådets förordning (EEG) nr 775/87 av den 16 mars 1987 om tillfällig indragning av en del av de referenskvantiteter som avses i artikel 5c.1 i förordning (EEG) nr 804/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter, utan ersättning har omvandlats till en definitiv minskning, framgår det inte av en undersökning av de allmänna gemenskapsrättsliga principerna såsom skydd för berättigade förväntningar, icke-diskriminering och proportionalitetsprincipen eller av undersökningen av principen om den grundläggande äganderätten något som kan påverka giltigheten av dels artikel 5c.3 g i rådets förordning (EEG) nr 804/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter, som införts genom artikel 1.3 i rådets förordning (EEG) nr 816/92 av den 31 mars 1992 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68, dels artikel 3 i rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter, i dess lydelse enligt artikel 1 i rådets förordning (EEG) nr 1560/93 av den 14 juni 1993 om ändring av förordning (EEG) nr 3950/92.