FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

föredraget den 8 september 20091( )

Mål C‑139/07 P

Europeiska gemenskapernas kommission

mot

Technische Glaswerke Ilmenau

med stöd av

Konungariket Danmark





Övriga deltagare i rättegången:

Republiken Finland,

Konungariket Sverige

”Överklagande – Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001– Skyddet för syftet med utredningar – Förfarande för granskning av statligt stöd – Avslag på ansökan om tillgång till handlingar”

I – Inledning

1. Förevarande mål avser frågan huruvida kommissionens akt avseende utredningen av ett statligt stöd är hemlig så länge denna utredning pågår.

2. Hittills har tillgången till dessa akter endast diskuterats med avseende på den rätt till partsinsyn som regleras i förfaranderättsligt hänseende. Endast parterna har rätt till insyn i ärendet. I det förfarande för granskning av statliga stöd som regleras i artikel 88 EG och i förordning (EG) nr 659/1999( ) utgör endast de berörda medlemsstaterna sådana parter.

3. Andra intressenter kan visserligen ha rätt att väcka talan mot ett beslut rörande ett stöd, om de berörs direkt och personligen. Detta innebär dock inte att de blir parter i förfarandet avseende statligt stöd, och kommissionen kan därmed vägra dem insyn i ärendet.

4. Enligt förordning (EG) nr 1049/2001( ) gäller däremot att alla har rätt till tillgång till samtliga de handlingar som innehas av kommissionen. Det är med stöd av denna rätt som Technische Glaswerke Ilmenau GmbH (nedan kallat TGI) framställt sin begäran. TGI har begärt att få tillgång till de handlingar hos kommissionen som avser de aktuella statliga stöden.

5. Mot detta har kommissionen anfört att TGI saknar rätt till partsinsyn och att det därför även ska göras ett undantag från rätten till tillgång till handlingarna i ärendet. Kommissionen har i den delen åberopat det skydd för syftet med utredningar som gäller enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.

6. Kommissionens inställning bygger åtminstone delvis på de avsevärda praktiska svårigheter som är förenade med tillgången till de handlingar som ingår i akterna i ett ärende. Dessa akter är ofta mycket omfångsrika och innehåller stora mängder upplysningar som av olika andra skäl än skyddet för syftet med utredningen eventuellt ska hemlighållas (exempelvis företagshemligheter eller interna handlingar). En individuell sekretessprövning av varje enskild handling skulle därmed kunna bli mycket kostsam, i synnerhet som de behöriga avdelningarna vid kommissionen redan är hårt belastade av utredningen av det statliga stödet. Liknande problem föreligger i andra konkurrensrättsliga utredningsförfaranden.

II – Tillämpliga bestämmelser

7. Tillämpliga bestämmelser i målet är artikel 1 andra stycket EU och artikel 255 EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar.

8. I artikel 1.2 EU stadgas följande:

”Detta fördrag markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt.”

9. I artikel 255.1 EG och 255.2 EG föreskrivs följande:

”1. Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar enligt de principer och villkor som skall bestämmas i enlighet med punkterna 2 och 3.

2. Rådet skall, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, inom två år efter Amsterdamfördragets ikraftträdande i enlighet med förfarandet i artikel 251 fastställa allmänna principer och gränser för rätten till tillgång till handlingar.”

10. Denna rätt erkänns också i artikel 42 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som proklamerades i Nice den 7 december 2000( ) (nedan kallad stadgan om de grundläggande rättigheterna):

”Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat har rätt till tillgång till unionens institutioners, organs och byråers handlingar, oberoende av medium.”

11. Rådet utfärdade med stöd av artikel 255.2 EG sin förordning nr 1049/2001. Andra, fjärde, tionde och elfte skälen i förordningen lyder som följer:

”2) Öppenhet ger medborgarna bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och garanterar att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och är effektivare och har ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system. Öppenhet bidrar till att stärka de principer om demokrati och respekt för grundläggande rättigheter som avses i artikel 6 i EU-fördraget och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

…

4) Syftet med denna förordning är att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt och att fastställa allmänna principer och gränser för denna rätt i enlighet med artikel 255.2 i EG‑fördraget.

…

10) För att öka öppenheten i institutionernas arbete bör Europaparlamentet, rådet och kommissionen bevilja tillgång såväl till handlingar som upprättats av institutionerna själva som till sådana de mottagit. Det skall i detta sammanhang påpekas att en medlemsstat, enligt förklaring nr 35 som fogas till slutakten till Amsterdamfördraget, kan begära att kommissionen eller rådet inte vidarebefordrar en handling som härrör från den staten till tredje part, utan att medlemsstaten dessförinnan har lämnat sitt medgivande.

11) I princip bör institutionernas samtliga handlingar göras tillgängliga för allmänheten. Vissa allmänna och privata intressen bör emellertid skyddas genom undantagsbestämmelser. Institutionerna bör ges möjlighet att skydda sina interna samråd och överläggningar då detta krävs för att de skall kunna utföra sina uppgifter. …”

12. Enligt artikel 1 a i förordning nr 1049/2001 är syftet med förordningen ”att fastställa principer, villkor och gränser, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, för rätten till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens … handlingar i enlighet med artikel 255 i EG‑fördraget på ett sätt som garanterar största möjliga tillgång till handlingar”.

13. Enligt artikel 2.1 i förordningen har varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat rätt till tillgång till institutionernas handlingar ”med beaktande av de principer, villkor och gränser som fastställs i denna förordning”.

14. I artikel 2.3 stadgas att denna förordning ska tillämpas på alla handlingar som finns hos en institution ”det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits och som innehas av institutionen, inom samtliga Europeiska unionens verksamhetsområden”.

15. I artikel 3 a) definieras ”handling” som ”allt innehåll, oberoende av medium (på papper eller lagrat i elektronisk form, ljud- och bildupptagningar samt audiovisuella upptagningar) som har samband med den policy, de åtgärder och de beslut som omfattas av institutionens ansvarsområde”.

16. Artikel 4.2 i förordningen (”Undantag”) har följande lydelse:

”2. Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för

– en fysisk eller juridisk persons affärsintressen, inklusive immateriella rättigheter,

– rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning,

– syftet med inspektioner, utredningar och revisioner,

om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”

17. I artikel 6 i förordningen regleras ansökningar från unionsmedborgare enligt följande:

”1. En ansökan om tillgång till en handling skall inges i skriftlig form på valfritt sätt, inklusive i elektronisk form, på ett av de språk som anges i artikel 314 i EG‑fördraget och vara tillräckligt utförlig för att institutionen skall kunna identifiera handlingen. Sökanden är inte skyldig att ange några skäl för sin ansökan.”

2. Om en ansökan inte är tillräckligt utförlig skall institutionen uppmana sökanden att förtydliga sin ansökan och bistå sökanden med detta, t.ex. genom att tillhandahålla information om användning av de offentliga registren över handlingar.

3. Om en ansökan avser en mycket omfattande handling eller ett mycket stort antal handlingar får den berörda institutionen informellt samråda med sökanden för att finna en rimlig lösning.

4. Institutionerna skall ge medborgarna information om och hjälp med på vilket sätt en ansökan skall göras och var den skall ges in.”

18. I förordning nr 659/1999 regleras förfarandet för granskning av stöd. I artikel 20 däri regleras parternas rättigheter enligt följande:

”1. Varje intresserad part kan lämna synpunkter i enlighet med artikel 6 efter det att kommissionen har beslutat att inleda det formella granskningsförfarandet. Varje intresserad part som har lämnat sådana synpunkter och varje mottagare av individuellt stöd skall tillställas en kopia av det beslut som kommissionen har fattat i enlighet med artikel 7.

2. Varje intresserad part kan underrätta kommissionen om varje påstått olagligt stöd och varje påstått missbruk av stöd. Om kommissionen anser att den, på grundval av de upplysningar den innehar, inte har tillräckligt underlag för att ta ställning till fallet skall den underrätta den intresserade parten om detta. Om kommissionen fattar ett beslut i ett fall där upplysningar har lämnats skall den sända en kopia av detta beslut till den intresserade parten.

3. Varje intresserad part skall på begäran erhålla en kopia av varje beslut enligt artiklarna 4, 7, 10.3 och 11.”

III – Omständigheterna i målet och förfarandet

A – Bakgrund

1. Förfarande C 19/2000 rörande statligt stöd

19. TGI är ett tyskt bolag med säte i Ilmenau i Freistaat Thüringen. Bolaget tillverkar specialglas. År 1997 beslutade Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben, Freistaat Thüringen och en privat investerare att genomföra en samordnad insats i form av ekonomiskt stöd till TGI.

20. I skrivelse av den 1 december 1998 underrättade Tyskland kommissionen om åtgärderna i form av den samordnade insatsen. Kommissionen inledde genom skrivelse av den 4 april 2000 ett formellt granskningsförfarande i enlighet med artikel 88.2 EG, vilket fick ärendenummer C 19/2000.( )

21. I stödförfarandet deltog särskilt en av TGI:s konkurrenter, Schott Glas, genom att yttra sig skriftligen.

22. Den 12 juni 2001 meddelade kommissionen i detta förfarande beslut 2002/185/EG.( ) I beslutet slog kommissionen fast att investeraren hade erhållit en rabatt på fyra miljoner tyska mark som inte var förenlig med den gemensamma marknaden. Tre ytterligare åtgärder inom den samordnade insatsen uteslöts från stödförfarandet med motiveringen att de skulle ingå i ett andra formellt granskningsförfarande. TGI överklagade beslutet till förstainstansrätten, som ogillade talan i dom av den 8 juli 2004.( ) TGI överklagade förstainstansrättens dom utan framgång.( )

2. Förfarande C 44/2001 rörande statligt stöd

23. Kommissionen inledde genom skrivelse av den 3 juli 2001 ett andra formellt granskningsförfarande enligt artikel 88.2 EG med ärendenummer C 44/2001 avseende de åtgärder som uteslutits från förfarande C 19/2000.( )

24. Kommissionen avslutade detta förfarande den 2 oktober 2002 genom beslut 2003/383/EG, där den slog fast att två av de åtgärder som utredningen avsåg var oförenliga med den gemensamma marknaden.( ) TGI överklagade även detta beslut, men det målet avskrevs efter det att överklagandet i målet avseende det första beslutet hade ogillats.( )

B – Förevarande förfarande beträffande tillgång till akten

1. Förvaltningsförfarandet

25. TGI framställde inom ramen för sitt yttrande i det andra formella granskningsförfarandet C 44/2001 den 24 oktober 2001 en ansökan till kommissionen om att få ta del av i en icke-konfidentiell version av handlingarna. Kommissionen avslog denna ansökan den 23 november 2001.

26. I skrivelse av den 1 mars 2002 ansökte TGI vid kommissionen om att få tillgång till handlingar ”i alla [dess] företag … beträffande stöd och särskil[t] i stödärende C 44/2001”.( ) TGI grundade sin ansökan på förordning nr 1049/2001. Kommissionen avslog ansökan den 27 mars 2002 med hänvisning till artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Den hänvisade därvid till att de handlingar som TGI ansökt om att få ta del av ”ingår i det pågående formella granskningsförfarandet C 44/2001”.

27. Den 15 april 2002 gav TGI in en bekräftande ansökan i enlighet med artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001 till kommissionens generalsekretariat. Generalsekretariatet avslog den bekräftande ansökan genom det överklagade beslutet av den 28 maj 2002. Avslaget grundade sig också det på artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordningen, något som framgår av punkt 12 i den överklagade domen, där följande anges:

”… Undersökningar som rör huruvida ett statligt stöd är förenligt med den gemensamma marknaden måste bygga på lojalt samarbete och ömsesidigt förtroende mellan kommissionen, medlemsstaten och de berörda företagen, så att de olika parterna kan uttrycka sig fritt. Att ge er tillgång till denna handling skulle kunna undergräva undersökningen av detta klagomål genom att försvåra denna dialog.

…

Vi har för övrigt undersökt möjligheten att ge tillgång till de avsnitt i de begärda handlingarna som inte omfattas av undantagen. Det har emellertid visat sig att det inte går att dela upp dessa handlingar i konfidentiella och icke-konfidentiella avsnitt.

Vidare föreligger det inget överordnat intresse som i förevarande fall skulle ge anledning att lämna ut handlingar[na] i fråga. …”

2. Förfarandet i förstainstansrätten

28. TGI överklagade detta beslut den 8 augusti 2002 till förstainstansrätten. Konungariket Sverige och Republiken Finland intervenerade till stöd för TGI:s yrkanden. Kommissionen yrkade å sin sida att överklagandet skulle ogillas. Schott Glas intervenerade till stöd för kommissionens yrkanden.

29. Förstainstansrätten meddelade i dom av den 14 december 2006 att kommissionens beslut av den 28 maj 2002 var ogiltigt i den mån detta innebar vägrad tillgång till de handlingar som rör förfarandet avseende granskningen av de stöd som beviljats TGI.( )

3. Målet om överklagande

30. Kommissionen har överklagat förstainstansrättens dom i e-post, som inkom till domstolens kansli den 28 februari 2007, medan överklagandet i original anlände till domstolen med post den 8 mars 2007. I överklagandet har kommissionen yrkat att domstolen ska

– upphäva den överklagade domen i den del däri fastställs att kommissionens beslut av den 28 maj 2002 är ogiltigt, och att tillgång till de handlingar som rör förfarandet för granskning av de stöd som beviljats TGI därmed nekas, och

– förplikta TGI att ersätta rättegångskostnaderna.

31. TGI och Republiken Finland har yrkat att domstolen ska

– ogilla överklagandet, och

– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna inklusive motpartens rättegångskostnader.

32. Även Konungariket Sverige har yrkat att överklagandet ska ogillas men däremot avstått från att framställa något yrkande om rättegångskostnader.

33. Genom beslut av domstolens ordförande av den 4 mars 2008 tilläts Konungariket Danmark intervenera till stöd för TGI:s yrkanden.

34. Efter det att skriftliga yttranden hade ingetts till domstolen hölls muntlig förhandling vid densamma den 16 juni 2009.

IV – Rättslig bedömning

35. Enligt artikel 2.1 i förordning nr 1049/2001 kan allmänheten utan att något intresse bevisats kräva att få tillgång till handlingar som innehas av kommissionen, rådet eller parlamentet. Sådan tillgång får vägras endast om något av undantagen enligt artikel 4.3 är tillämpligt.

36. Förevarande mål rör undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Kommissionen vägrade att lämna ut handlingarna med hänvisning till att utlämnandet av dessa skulle undergräva skyddet för syftet med utredningen av ett statligt stöd. Förstainstansrätten ogiltigförklarade detta beslut med motiveringen att kommissionen underlåtit att för varje enskild handling pröva om undantaget faktiskt var tillämpligt.

37. Kommissionen har anfört sammanlagt fem grunder till stöd för sitt överklagande av domen. Grunderna kan sammanfattas enligt följande:

– Det i punkt 77 i den överklagade domen fastställda kriteriet för att ett undantag ska vara tillämpligt, det vill säga för att en skyddad rättighet ska kunna undergrävas, utgör en felaktig rättstillämpning (fjärde grunden för överklagandet).

– Tolkningen i punkterna 78 och 85 i den överklagade domen bygger på en felaktig rättslig bedömning, eftersom den innebär att de i artikel 4.1–4.3 nämnda undantagen avser varje enskild handling och inte en kategori av handlingar (tredje grunden för överklagandet).

– Tolkningen i punkterna 85–89 och 93 i den överklagade domen bygger på en felaktig rättslig bedömning, eftersom det klart framgår att samtliga handlingar i ett pågående stödförfarande i alla delar omfattas av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 (första och andra grunderna för överklagandet samt första delen i femte grunden för överklagandet).

– Förstainstansrätten har gjort en felaktig bedömning av skyddet för interna handlingar enligt artikel 4.1 i förordningen (andra delen i femte grunden för överklagandet).

A – Huruvida överklagandet kan tas upp till prövning

38. TGI har hävdat att överklagandet inte till någon del kan tas upp till prövning. Det som kommissionen har anfört till stöd för sitt överklagande har förstainstansrätten nämligen redan avvisat.

39. Överklagandet får enligt artikel 113.2 i domstolens rättegångsregler inte avse annan sak än den som varit föremål för talan vid förstainstansrätten. Domstolen är i ett mål om överklagande således endast behörig att pröva förstainstansrättens bedömning av de grunder som den har tagit upp till bedömning.( ) Klaganden får därför inte åberopa grunder som förstainstansrätten har avvisat, om inte avvisningsbeslutet i sig har överklagats.( ) Har förstainstansrätten med andra ord avvisat en grund kan detta visserligen angripas genom överklagandet, men frågan huruvida överklagandet kan bifallas på den avvisade grunden saknar i detta skede betydelse.

40. Enligt TGI avser den av kommissionen formulerade rättsfrågan inte påståendet att förstainstansrätten skulle ha gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning av artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001. Kommissionens grunder för överklagandet avser snarare rättsfrågan huruvida förordning nr 659/1999 utgör ”lex specialis” i förhållande till förordning nr 1049/2001. Förstainstansrätten avvisade dock detta argument i punkt 41 i den överklagade domen när det framfördes av intervenienten Schott Glas, utan invändning från kommissionen.

41. Jag övertygas inte av denna invändning från TGI, eftersom TGI på ett otillåtet sätt blandar ihop de grunder och argument som anförts till stöd för överklagandet. Det är visserligen korrekt att kommissionen i allt väsentligt har hänvisat till den särskilda karaktär som kännetecknar förfarandet för granskningen av stöd. Den har dock inte hävdat att förordning nr 659/1999 skulle utgöra ”lex specialis” i förhållande till förordning nr 1049/2001. Som förstainstansrätten helt riktigt slog fast skulle TGI därmed omintetgöra sin egen processuella ställning, eftersom det angripna beslutet fattats på felaktig rättslig grund och därmed är rättsstridigt. Kommissionen är snarare av den uppfattningen att skälen i förordning nr 659/1999 ska beaktas vid tolkningen av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Detta underlät förstainstansrätten att göra i tillräcklig omfattning. Kommissionen har dock inte därigenom direkt aktualiserat rättsfrågan avseende de båda sekundärrättsakternas inbördes rangordning.

42. Andra delen av den femte grunden för överklagandet omfattar visserligen annat eller mer än vad saken i målet avser. Kommissionen har där hävdat att förstainstansrätten missuppfattade det skydd för interna handlingar som föreskrivs i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001. Kommissionen grundade emellertid inte det angripna beslutet på denna bestämmelse. Det var snarare fråga om huruvida kommissionen kunde vägra tillgång till handlingarna med stöd av artikel 4.2 tredje strecksatsen. Därmed har detta åberopande aldrig varit föremål för talan och kan således inte tas upp till prövning.

B – Huruvida överklagandet är välgrundat

43. De grunder som får anföras i målet om överklagande avser huvudsakligen två områden. För det första har kommissionen invänt mot förstainstansrättens grundläggande hypoteser avseende metoder. Kommissionen har bestritt att ett undantag enligt artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 endast aktualiseras om det finns en rimligt förutsebar och inte rent hypotetisk risk att en skyddad rättighet kommer att undergrävas (första punkten i fjärde grunden för överklagandet) och att varje handling som ansökan avser måste prövas i fråga om huruvida den omfattas av ett undantag från rätten till tillgång till handlingar (andra punkten i tredje grunden för överklagandet).

44. För det andra anser kommissionen att skyddet för syftet med utredningar, det vill säga undantaget enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, i vilket fall som helst omfattar alla berörda handlingar, eftersom de ingår i akten i ett pågående förfarande för granskning av stöd (första och andra grunderna för överklagandet samt tredje punkten i första delen av femte grunden för överklagandet).

1. Undergrävande av en skyddad rättighet (fjärde grunden för överklagandet)

45. Kommissionen har med sin fjärde grund för överklagandet invänt mot det av förstainstansrätten tillämpade kriteriet avseende undergrävandet av ett föremål som skyddas av ett undantag. Under hänvisning till sin egen rättspraxis fastställde rätten med avseende härpå i punkt 77 i den överklagade domen följande:

”Omständigheten att en handling rör ett intresse som omfattas av ett undantag är emellertid inte tillräcklig för att tillämpa undantaget … En sådan tillämpning är i princip enbart motiverad om institutionen tidigare har bedömt, för det första, huruvida tillgången till handlingen skulle kunna medföra konkret och faktisk skada på det skyddade intresset och, för det andra – vad gäller de fall som avses i artikel 4.2 och 4.3 i förordning nr 1049/2001 – huruvida det finns ett övervägande allmänintresse av utlämnandet av den ifrågavarande handlingen. Dessutom måste risken för skada för ett skyddat intresse vara rimligt förutsebar och inte vara rent hypotetisk … . Följaktligen måste den prövning som institutionen skall göra för att tillämpa ett undantag utföras på ett konkret sätt och framgå av motiven till beslutet ...”

a) Förhållandet mellan huvudregel och undantag när det gäller tillgång till handlingar

46. Kommissionen har hävdat att förstainstansrätten felaktigt har grundat sitt avgörande på antagandet att tillgång till handlingar utgör huvudregeln, medan vägran att lämna ut handlingar utgör ett undantag som därmed ska tolkas snävt.

47. Bortsett från att detta antagande på sin höjd utgör en implicit grund för den överklagade domen överensstämmer det med fast rättspraxis inte bara från förstainstansrätten,( ) utan också från EG‑domstolen( ). I likhet med vad Sverige, Finland och TGI anfört ser jag inte någon anledning att ifrågasätta nämnda antagande. Enligt artikel 1 andra stycket EU ska besluten fattas så öppet som möjligt inom Europeiska unionen. I denna strävan föreskrivs i artikel 255 EG en rätt till tillgång till handlingar, vilken rätt också erkänns i artikel 42 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.( ) I enlighet därmed eftersträvas med förordning nr 1049/2001, enligt artikel 1 a och fjärde skälet däri, största möjliga tillgång till handlingar. I dess elfte skäl fastställs vidare att institutionernas samtliga handlingar i princip bör göras tillgängliga för allmänheten. Undantaget från tillgång till handlingar måste därmed tolkas så snävt som möjligt.

48. Mot denna bakgrund ska det prövas om förstainstansrätten använde sig av rätt kriterium för tillämpningen av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.

b) Kravet på att det ska vara rimligt förutsebart att en skyddad rättighet undergrävs

49. Eftersom kommissionen har kritiserat att förstainstansrätten i sin motivering inte använde sig av texten i förordning nr 1049/2001, ska det inledningsvis hänvisas till ordalydelsen av de undantag som anges i artikel 4.1–4.3. Ett undantag från rätten till tillgång till handlingar förutsätter alltid att skyddet för ett visst intresse har undergrävts. Det fordras således i detta avseende en prognos som kan utvisa hur stor sannolikheten är att en skyddad rättighet undergrävs genom att handlingen lämnas ut.

50. Redan användningen av begreppet ”undergräva” visar att undantagen inte blir tillämpliga bara för att en skyddad rättighet berörs. Detta inskärps av skillnaderna i formulering av artikel 4 i förordning nr 1049/2001 och den lagstiftning som gällde innan förordningen utfärdades. Enligt den lagstiftningen räckte det med möjligheten att ett skydd kunde undergrävas för att tillgång skulle vägras.( ) Av detta följer att lagstiftaren nu eftersträvat en restriktivare tillämpning av undantagen än vad som var fallet enligt den tidigare lagstiftningen.

51. Det vore i enlighet härmed tänkbart att villkora tillämpligheten av ett undantag av att utlämnandet av handlingen med säkerhet eller åtminstone utan rimligt tvivel kommer att undergräva det skyddade intresset.

52. EG‑domstolen har, i likhet med den av kommissionen kritiserade uppfattningen vid förstainstansrätten, tillämpat en lägre tröskel för undantagens tillämplighet. När det gäller den skyddade rättigheten till juridisk rådgivning enligt artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 är det tillräckligt att risken för att ett intresse kan komma att skadas är rimligt förutsebar och inte endast hypotetisk.( )

53. Detta är en väl avvägd medelväg som ska användas även för skyddet för utredningar enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Endast sällan skulle det i förväg kunna bevisas att ett skyddat intresse med säkerhet eller utan rimligt tvivel kommer att undergrävas. Därför skulle man i många fall finna sig i ett åsidosättande. Om man däremot nöjde sig med rent hypotetiska risker för att en skyddad rättighet kan komma att undergrävas, skulle inte bara ordalydelsen i undantagsbestämmelserna överskridas, utan ändamålet att åstadkomma största möjliga tillgång skulle också bli förlora sitt innehåll. I stället skulle man maximera undantagen från rätt till tillgång till handlingar. Hypoteser om åsidosättande går det nämligen nästan alltid att utveckla.

54. Förstainstansrätten utgick alltså från rätt kriterium vid sin prövning av huruvida ett undantag var tillämpligt.

c) Begränsning av undantaget med hänsyn till ett övervägande allmänt intresse

55. När det gäller undantagen enligt artikel 4.2 och 4.3 i förordning nr 1049/2001 ska det dessutom beaktas att dessa inte är tillämpliga när det föreligger ett övervägande allmänt intresse av att handlingen utlämnas. Det ska därför också prövas om ett sådant intresse kan rättfärdiga utlämnandet trots att en skyddad rättighet undergrävs.

56. Det gäller att väga det särskilda intresse, som ska skyddas genom att den berörda handlingen inte lämnas ut, mot bland annat det allmänna intresset av att denna handling görs tillgänglig. Därvid ska hänsyn tas till de fördelar som i likhet med vad som anförts i andra skälet i förordning nr 1049/2001 vinns genom ökad öppenhet, nämligen bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och det faktum att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och är effektivare och har ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system.( )

d) Tillämpningen på förvaltningsförfarandet av rätten till tillgång till handlingar

57. Kommissionen är visserligen av den uppfattningen att förordning nr 1049/2001, enligt sjätte skälet och artikel 12.2 däri, i första hand tar sikte på lagstiftningshandlingar, det vill säga handlingar avseende lagstiftning. I enlighet därmed saknar artikel 13 i förordning nr 1049/2001 bestämmelser om att handlingar avseende utredningar avseende stödrättigheter ska offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning.

58. Kommissionen har medgett att förordning nr 1049/2001 särskilt ska främja tillgängligheten avseende vissa slags handlingar. Härmed avses framför allt handlingar angående lagstiftning och utvecklande av förhållningssätt eller strategier. Dessa handlingar är av särskilt intresse när det gäller offentlighet, vilket också bekräftas av artikel 207.3 andra stycket EG avseende rådets lagstiftningskompetens.

59. Kommissionens argumentation i detta avseende leder emellertid fel, eftersom ändamålet med förordning nr 1049/2001 visserligen är att åstadkomma öppenhet inom dessa områden,( ) men i artikel 2.3 stadgas dessutom uttryckligen att handlingar inom samtliga av Europeiska unionens verksamhetsområden ska göras tillgängliga. De handlingar som omfattas av granskningen av stödet undantas inte härifrån. Undantag kan endast grunda sig på artikel 4. Därmed fordras också ett undergrävande av de angivna skyddade rättigheterna.

60. Allmänintresset när det gäller granskningen av statligt stöd är inte heller nödvändigtvis mindre än allmänintresset avseende lagstiftningsförfarandet. Det finns visserligen åtskilliga förvaltningsförfaranden som är av mycket begränsat allmänintresse, men granskningen av statliga stöd är ofta och med rätta av stort intresse. Denna granskning har att göra med medlemsstaternas främjande av ekonomin och då inte minst åtgärder för skapande eller bibehållande av arbetstillfällen.

e) De praktiska svårigheterna vid tillämpningen av rätten till tillgång till handlingar

61. Kommissionen har dessutom invänt att det inom de förhållandevis snäva fristerna för beslut avseende en ansökan om tillgång till handlingar knappast är möjligt att låta samtliga handlingar i en omfattande akt i ett förfarande avseende granskning av statligt stöd undergå denna prövning. Prövningen skulle också försvåras på grund av att yttranden ofta inges på olika språk.

62. Kommissionen befarar att granskningen av statligt stöd skulle bli lidande om de behöriga avdelningarna vid kommissionen måste ägna för mycket tid åt att hantera ansökningar om tillgång till handlingar. Ändamålet med förordning nr 1049/2001 kan dock inte vara att kommissionen ska hindras från att fullgöra sina egentliga uppgifter. Det är uppenbart att lagstiftaren snarare utgått från betydligt mindre omfattande ansökningar om tillgång till enstaka handlingar.

63. Förstainstansrätten avvisade i punkt 96 i den överklagade domen ett liknande argument från intervenienten vid rätten, Schott Glas, angående kommissionens arbetsbelastning. Det kan inte prövas huruvida denna avvisning utgör en felaktig rättstillämpning eller ej, eftersom kommissionen inte har gjort någon sådan felaktig rättstillämpning gällande. Inget hindrar däremot kommissionen från att åberopa sin arbetsbelastning som ett argument vid tolkningen av förordning nr 1049/2001.

64. Denna argumentation saknar dock betydelse i förevarande mål. Eventuella negativa verkningar för kommissionens behöriga avdelningar vid fullgörandet av deras sedvanliga huvuduppgifter rättfärdigar inte en schabloniserad begränsning av rätten till tillgång till handlingar. Artikel 1 andra stycket EU, artikel 255 EG, artikel 42 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och förordning nr 1049/2201 har snarare medfört nya, ytterligare uppgifter för institutionerna. De måste kunna utlämna de av medborgarna begärda handlingarna så länge inte detta strider mot några skyddsvärda intressen. Däremot saknar nämnda lagstiftning bestämmelser som innebär att vissa av kommissionens avdelningar är befriade från denna uppgift.

65. Den börda som följer med dessa nya arbetsuppgifter måste minimeras med adekvata åtgärder. I artikel 6.3 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs i detta sammanhang att om en ansökan avser ett mycket stort antal handlingar får den berörda institutionen informellt samråda med sökanden för att finna en rimlig lösning.( )

66. Internt måste kommissionens behöriga avdelningar framför allt kritiskt ifrågasätta i vilken utsträckning sekretessen ska upprätthållas mot bakgrund av förordning nr 1049/2001. Det är ofta mindre betungande att lämna ut handlingarna än att motivera ett avslagsbeslut inom gränsområdet för undantagen eller bortom detta. Även arbetet med att avslå ansökan blir dock mindre betungande om kommissionens behöriga avdelningar har identifierat exakt vilka grunder som kan anföras för att inte bryta handlingssekretessen. På basis härav kan behöriga anställda vid kommissionen utbildas och hanteringen av handlingar kan redan från början optimeras med avseende på eventuella ansökningar om tillgång till handlingarna. Vid sidan av elektronisk registrering som underlättar sökning av handlingar och dess mångfaldigande, kan det till exempel tänkas att känsliga handlingar eller avsnitt markeras och att struktureringen av handlingar eller akter sker genom en uppdelning av sekretessbelagda respektive offentliga uppgifter.

67. Eftersom förordning nr 1049/2001 ska tillämpas med iakttagande av proportionalitetsprincipen,( ) synes det för övrigt inte vara uteslutet att i undantagsfall göra avsteg från kravet på rättidiga beslut avseende tillgång till handlingar, när detta motiveras av en korrekt hantering av brådskande andra förvaltningsuppgifter.( ) I förevarande fall gäller detta särkilt den fas som föregår inledandet av det formella förfarandet avseende granskningen av ett statligt stöd. Beslutet att inleda detta förfarande ska enligt artikel 4 i förordning nr 659/1999 fattas inom två månader räknat från dagen efter det att fullständig anmälan om det statliga stödet har mottagits. I annat fall anses nämligen stödet ha godkänts av kommissionen. En förutsättning för att ett undantagsfall ska anses föreligga är att kommissionen ser till att ha tillräcklig kapacitet för att normalt – även under det administrativa förfarandet – kunna behandla okomplicerade ansökningar om tillgång till handlingar avseende granskning av statliga stöd inom föreskrivna frister.

68. Som förstainstansrätten slog fast i punkt 95 i den överklagade domen hänvisade inte kommissionen i sitt beslut om avslag på ansökan om tillgång till handlingar till någon orimlig arbetsbörda. Därmed saknas anledning att här ytterligare diskutera huruvida ett avslag på ansökan motiverades av andra brådskande uppgifter.

69. Vad gäller de i punkt 77 i den överklagade domen definierade kriterierna för en prövning av huruvida en skyddad rättighet undergrävts går det alltså inte att fastställa att det har skett någon felaktig rättstillämpning, och överklagandet ska därför inte bifallas på den fjärde grunden.

2. Individuell prövning av handlingar (tredje grunden för överklagandet)

70. Kommissionen har med sin tredje grund för överklagandet invänt mot förstainstansrättens fastställande i punkterna 78 och 85 i den överklagade domen. Enligt detta fastställande avser de undantag som anges i artikel 4.1–4.3 varje enskild handling och inte en hel kategori av handlingar.

71. Kommissionen är däremot av den uppfattningen att den, utan individuell prövning av varje enskild handling, har rätt att vägra tillgång till akten i ett förfarande avseende statligt stöd.

72. Domstolen har dock redan slagit fast att den gemenskapsinstitution som erhåller ansökan om utlämnande av en handling i varje enskilt fall ska pröva huruvida handlingen omfattas av något av de i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 angivna undantagen från allmänhetens rätt till tillgång till institutionens handlingar.( )

73. Prövningen av enskilda handlingar överensstämmer med bestämmelserna om undantag från rätten i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 till tillgång till handlingar. Enligt artikel 4.1, 4.2 och 4.3 ska institutionerna vägra att ge tillgång till en handling i taget om något av undantagen är tillämpligt. Också hänsynen till tredje part enligt artikel 4.4 och 4.5, prövningen enligt artikel 4.6 av om tillgång ska medges till delar av handlingen och bestämmelserna om att undantagen inte kan tillämpas efter det att den frist som anges i artikel 4.7 har löpt ut tar sikte på den enskilda handlingen.

74. Denna lagstiftningsteknik är en oundviklig följd av undantag som direkt vilar på undergrävandet av vissa intressen genom utlämnande av handlingar. Ett sådant undergrävande kan endast fastställas på grundval av en individuell bedömning av de uppgifter som återfinns i den omtvistade handlingen.

75. Kommissionen kan inte mot detta med någon framgång hävda att en handling enligt definitionen i artikel 3 a i förordning nr 1049/2001 kan ha flera olika innehåll. Enligt kommissionen ska detta förstås så, att dessa olika uppgifter ska prövas gemensamt, och den drar uppenbarligen härav den slutsatsen att flera olika innehåll kan bedömas gemensamt också när de förekommer i flera olika handlingar.

76. Som Finland har anfört gäller dock det motsatta. Om endast visst innehåll, det vill säga delar av den handling som ansökan avser, omfattas av något av undantagen ska övriga delar av handlingen lämnas ut enligt artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001. I princip måste därvid varje enskild del av innehållet i en handling, alltså varje däri förekommande uppgift, prövas i fråga om huruvida utlämnandet undergräver en skyddad rättighet.

77. Kommissionen är vidare av den uppfattningen att när en ansökan om tillgång till en akt i ett förfarande framställts ska det också vara möjligt att stanna vid en samlad bedömning av akterna i förfarandet, utan att enskilda handlingar prövas. Kommissionen har i detta avseende åberopat artikel 6.1 i förordning nr 1049/2001, i vilken formen och innehållet i ”en ansökan om tillgång till en handling” regleras. Eftersom det där – på rättegångsspråket i förevarande mål (tyska) – talas om en handling, ska detta begrepp i artikel 6 tolkas på samma sätt som i artikel 4. När en ansökan avser flera olika handlingar anser sig kommissionen också ha rätt att göra en global bedömning av denna ansökan, åtminstone när de handlingar ansökan avser sinsemellan är av liknande slag.

78. Det är visserligen korrekt att det i de flesta språkversioner av artikel 6 i förordning nr 1049/2001, däribland den tyska och den engelska avfattningen, talas om ”handling” i ental. I andra språkversioner såsom den franska och den finska avfattningen, används dock begreppet handlingar i pluralform.

79. De olika språkversionerna av en gemenskapsbestämmelse ska dock ges en enhetlig tolkning. För det fall de skiljer sig åt är det därför nödvändigt att bestämmelsen i fråga tolkas i enlighet med den allmänna systematiken i och ändamålet med den lagstiftning som bestämmelsen utgör en del av,( ) liksom i förekommande fall i enlighet med lagstiftarens verkliga avsikt.( )

80. Förvisso används i vissa språkversioner av artiklarna 4 och 6 i förordning nr 1049/2001 samma begrepp, men artiklarna har sinsemellan helt olika ändamål. Artikel 6 avser innehållet i ansökan. Bestämmelsen ska framför allt säkerställa att de handlingar som ansökan avser kan identifieras och klargöra att några skäl inte erfordras. Som artikel 6.3 visar kan en ansökan avse flera handlingar och till och med ”ett mycket stort antal handlingar”. Häremot har det redan klargjorts att prövningen av ansökan ska avse varje enskild handling och till och med varje enskild del av innehållet i handlingen. Systematik och ändamål utgör därmed stöd för skillnaderna vid tolkningen av begreppet handling sådant det används i artikel 4 respektive artikel 6 i förordning nr 1049/2001.

81. Att generellt avstå från en individuell prövning av handlingar (och deras innehåll) skulle tvärtom kräva en annorlunda utformning av undantagen. Kommissionen har sålunda föreslagit att förordning nr 1049/2001 ska ändras så, att handlingar som utgör underlag för utredningar eller rättsliga förfaranden som utmynnar i förvaltningsåtgärder med individuell räckvidd inte får lämnas ut till allmänheten förrän utredningen avslutats eller åtgärderna vunnit laga kraft. Vidare ska handlingar som innehåller uppgifter som en institution samlat in eller erhållit från fysiska eller juridiska personer inom ramen för sådana utredningar överhuvudtaget inte göras tillgängliga för allmänheten.( ) I förevarande fall finns dock inget undantag i denna utformning som kan bli föremål för prövning.

82. Kommissionen kan visserligen, på samma sätt som den som ansöker om tillgång till handlingarna, låta sina respektive beslut omfatta flera handlingar åt gången. Såväl en ansökan som ett beviljande avseende tillgång till handlingar kan omfatta flera handlingar, så länge dessa entydigt kan identifieras. Vid avslagsbeslut kan kommissionen i brist på annat stöd grunda beslutet på allmänna presumtioner som gäller för vissa kategorier av handlingar, eftersom ansökningar om utlämnande av handlingar av samma slag blir föremål för samma allmänna överväganden. Kommissionen måste dock i varje enskilt fall förvissa sig om att de allmänna överväganden som normalt tillämpas på en viss typ av handlingar verkligen är tillämpliga på den handling som är föremål för ansökan om utlämnande.( )

83. Detta fastställdes också av förstainstansrätten i punkterna 78, 85 och 86 i den överklagade domen, och den gjorde sig därvid inte skyldig till någon felaktig rättstillämpning. Överklagandet ska därmed inte bifallas på den tredje grunden. Det ska nu prövas om kommissionen gjorde rätt när den vid sitt avslag på ansökan om tillgång till handlingar lät avslagsbeslutet avse hela kategorier av handlingar.

3. Skyddet för syftet med utredningar

84. Den första och den andra grunden för överklagandet samt den första delen av den femte grunden för överklagandet avser omfattningen av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, det vill säga skyddet för syftet med utredningar.

85. Förstainstansrätten har i punkt 88 i den överklagade domen återgett kommissionens motivering för dess beslut enligt följande:

”Pågående undersökningar som rör huruvida ett statligt stöd är förenligt med den gemensamma marknaden måste bygga på lojalt samarbete och ömsesidigt förtroende mellan kommissionen, medlemsstaten och de berörda företagen, så att de olika ’parterna’ kan uttrycka sig fritt, varvid tillgång till handlingar i en sådan undersökning ’skulle kunna undergräva undersökningen av detta klagomål genom att försvåra denna dialog’.”

86. Enligt punkt 89 i den överklagade domen räckte inte denna motivering för att övertyga förstainstansrätten om att samtliga handlingar i akten i ett förfarande för granskning av ett statligt stöd uppenbart omfattas av undantaget för utredningar. Kommissionen anser att förstainstansrättens fastställande i den delen utgör en felaktig rättstillämpning.

87. Kommissionen stöder sig därvid i domstolsförfarandet i första hand på argumentet att andra deltagare i förfarandet avseende granskning av statliga stöd än den berörda medlemsstaten saknar rätt till partsinsyn (se punkt a)). Det vore visserligen ändamålsenligt att följa upp kommissionens resonemang i dess beslutsmotivering angående hur skyddsvärd kommunikationen med den berörda medlemsstaten är (se punkt b)), och särkilt om denna skyddade rättighet ger kommissionen rätt att avstå från individuell prövning av de handlingar som ansökan avser (se punkt c)). Samma prövning ska ske i fråga om kommunikationen med övriga deltagare i förfarandet (se punkt d)).

a) Stödmottagarens ställning i förfarandet avseende granskning av statliga stöd

88. Kommissionen grundar det uppenbara skyddsbehovet i första delen av den första grunden för överklagandet och i andra grunden för överklagandet med att andra deltagare i förfarandet avseende granskning av statliga stöd än den berörda medlemsstaten saknar rätt till partsinsyn.

89. Kommissionen åsyftar därmed indirekt den särskilda ordning som i förhållande till förordning nr 1049/2001 gäller i fråga om partsinsyn i förfarandet avseende statligt stöd. Till skillnad från vad TGI anser vara fallet gäller enligt kommissionen att rätten till partsinsyn inte utgör lex specialis i tekniskt hänseende, något som skulle utesluta en tillämpning av förordning nr 1049/2001( ), och kommissionen gör i stället en tolkning av ett undantag från rätten till tillgång till handlingar.

90. Rätten till partsinsyn är ett utflöde av rätten till försvar.( ) Den anknyter därvid i princip till partsställningen i ett förfarande. Förfarandet för granskning av statligt stöd är ett förfarande som har inletts gentemot den medlemsstat som är ansvarig för beviljandet av stödet.( )

91. Personer, företag eller företagssammanslutningar vars intressen, såsom stödmottagarens, kan undergrävas av att ett stöd beviljas är inte parter i förfarandet avseende stödet. De utgör i allt väsentligt en informationskälla.( ) I artikel 20 i förordning nr 659/1999 föreskrivs följaktligen inte någon rätt till partsinsyn för dem.

92. Enligt kommissionen innebär detta uppenbarligen att det till och med är förbjudet att låta andra än den berörda medlemsstaten få tillgång till akten i förfarandet. Som Sverige, Finland och TGI med rätta har understrukit kan dock inte något förbud utläsas vare sig ur förordning nr 659/1999 eller ur rättspraxis. Tvärtom tyder senare rättspraxis till och med på en möjlighet att det i undantagsfall existerar en rätt till partsinsyn. De som deltar i detta förfarande kan visserligen inte åberopa rätten till försvar men de besitter rätten att delta i förfarandet så länge detta är rimligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.( ) I förevarande fall saknas dock anledning att ta ställning till denna fråga.

93. Ställningen för dessa övriga deltagare i stödförfarandet leder hursomhelst inte till någon slutsats beträffande hur långt rätten till tillgång till handlingar sträcker sig. Den har inget att göra med tillämpningen av ett av undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, särskilt inte med det här tillämpade undantaget avseende skydd för syftet med utredningar. Det visar sig snarare att grunden för att vägra partsinsyn i akten inte har något att göra med att uppgifterna i akten inte får lämnas ut. Avgörande är uteslutande det förfaranderättsliga övervägandet att de övriga deltagarna inte äger någon rätt att försvara sig.

94. Den person som berörs av ett förfarande ska genom rätten till partsinsyn ges en möjlighet att bedöma handlingarna i en utredningsakt, vilka eventuellt kan vara av betydelse för dennes försvar. Denna rätt till partsinsyn har domstolen framför allt tillerkänt företag som berörs av ett kartellförfarande.( ) Handlingar som inte gjorts tillgängliga för en part som är direkt berörd kan nämligen inte heller åberopas mot densamme.( ) Eftersom övriga deltagare inte är parter i stödförfarandet, åberopar kommissionen inte heller mot dessa personer några handlingar till vilka tillgång skulle ha beviljats.

95. Eftersom de uppgifter som lämnas ut inom ramen för partsinsynen primärt är ett medel för deltagande i detta förfarande kan – som TGI anfört – vägrad partsinsyn inte angripas separat.( ) Denna vägrade insyn kan dock utgöra ett sådant fel i förfarandet som medför att beslutet avseende stödet kan ifrågasättas i dess helhet.( )

96. Till skillnad från vad som gäller i fråga om partsinsyn saknar rätten till tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001 rättslig betydelse för förfarandet avseende granskning av statliga stöd. Denna förordning saknar just bestämmelser om det sätt på vilket medborgare kan delta i sådana förfaranden. Framför allt innebär tillgången till handlingar principiellt inte någon möjlighet att ta ställning i ett stödförfarande. En tvist avseende tillgången till handlingar i akten avseende ett stöd berör inte giltigheten av beslutet angående stödet.

97. Att förordning nr 1049/2001 inte är avhängig förfarandet avseende granskning av statligt stöd ifrågasätts inte heller i andra skälet i förordningen. Enligt det skälet medför öppenhet ”bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och garanterar att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och är effektivare och har ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system”. Detta skulle kunna uppfattas som ett tecken på att allmänheten anses delta i förfarandet. Medborgarnas deltagande i beslutsprocessen och myndigheternas ansvar mot medborgarna har dock inte någon förvaltningsrättslig grund, utan är av politisk natur. Genom öppenhet ska medborgarna erhålla upplysningar som gör det möjligt för dem att bilda sig en korrekt uppfattning om myndighetens handläggning och, där så är befogat, kritisera densamma. De ska dock inte primärt ha något inflytande över utgången i enskilda förfaranden.

98. Rätten till tillgång till handlingar är således fristående från förfarandet avseende granskning av statligt stöd. Därför leder tillgången till handlingar och partsinsynen till en situation som i fråga om uppgifterna är faktiskt jämförbar och inte – som kommissionen har hävdat – till samma rättsliga ställning. Av detta följer för övrigt att avsaknaden av rätt till partsinsyn för övriga deltagare i förfarandet avseende statligt stöd inte heller i egenskap av lex specialis i den mening som Schott Glas anförde vid förstainstansrätten( ) helt utesluter att förordning nr 1049/2001 tillämpas.

99. Det föreligger inte heller någon motsättning mellan det faktum att kommissionen kan vägra partsinsyn med en relativt knapphändig motivering, medan kraven på motivering för att avslå en ansökan om tillgång till handlingar är relativt höga. Denna skillnad förklaras av att en begäran om partsinsyn kan avslås redan på den grunden att det inte föreligger någon rätt till försvar, medan det för ett avslag på en ansökan om tillgång till handlingar måste visas att ett undantag är tillämpligt. Det är dock nästan alltid enklare att visa att något anspråk över huvud taget inte föreligger än att motivera att ett undantag från en i princip existerande rätt är tillämpligt.

100. I strid med kommissionens uppfattning bekräftas i domen i målet Sison att de båda rättighetsanspråken är sinsemellan fristående. I denna dom fann domstolen att det av bakgrunden till uppkomsten av förordning nr 1049/2001 kunde konstateras att räckvidden av den genom förordningen stadgade rätten till tillgång till handlingar inte är beroende av huruvida sökanden behöver uppgifterna för att försvara sin rättsliga ställning.( )

101. Detta betyder å ena sidan att den som ansöker om tillgång till handlingar, och som har ett enligt gällande rätt skyddat intresse enligt förordning nr 1049/2001, inte har någon längre gående rätt till handlingar än andra. Å andra sidan är denna sökandes rätt inte heller mera begränsad än den rätt som gäller för vilken tredje part som helst. Den omständigheten att vissa personer ansöker om att få ut handlingen i syfte att ta tillvara andra rättigheter varken stärker eller försvagar deras anspråk enligt förordning nr 1049/2001.( )

102. Av denna anledning kan inte det faktum att övriga deltagare i stödförfarandet utesluts från partsinsyn utgöra grund för ett undantag från rätten till tillgång till handlingar, och överklagandet ska därför inte bifallas på den första grundens första del eller på den andra grunden.

b) Huruvida kommunikationen med den berörda medlemsstaten omfattas av sekretess

103. Som kommissionen beskrivit i andra delen av den första grunden för överklagandet beslutade den att vägra ge tillgång till handlingarna i syfte att inte äventyra genomförandet av förfarandet för granskning av statligt stöd. I detta förfarande är lojalt samarbete och ömsesidigt förtroende mellan kommissionen, medlemsstaten och de berörda företagen absolut nödvändigt för att dessa parter ska kunna yttra sig fritt. Detta förtroendeförhållande skulle äventyras om handlingar i förfarandet lämnades ut.

104. Förstainstansrätten avfärdade detta argument i punkt 89 i den överklagade domen med motiveringen att det var alltför allmänt. Det ansågs framför allt inte styrka att alla delar av samtliga de dokument som kommissionen vägrat att lämna ut omfattades av ett undantag.

105. Det framgår nämligen inte direkt att skyddet för syftet med utredningen i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 också innefattar ett förtroendeförhållande med den berörda medlemsstaten. Som Sverige har anfört kan det snarare tänkas att det är utredningsstrategier( ) och källor( ) som ska skyddas.

106. Likafullt har förstainstansrätten i sin fasta rättspraxis utgått ifrån att medlemsstaterna har rätt att förvänta sig att kommissionen bibehåller sekretessen beträffande utredningar som eventuellt kan leda fram till ett förfarande avseende fördragsbrott.( )

107. Även denna ansats kan i förstone synas något märklig. Varför skulle kommissionen och medlemsstaterna beredas ett från allmänhetens insyn avskärmat skyddat område för ”förhandlingar” angående iakttagandet av gemenskapsrätten? Gällande rätt är i princip inte förhandlingsbar inom tillämpningsområdet för ett fördragsbrottsförfarande, utan är till sin natur tvingande.

108. Hänsynen till gemenskapsrätten är visserligen ofta beroende av hur den nationella rätten har utformats, exempelvis lagar om införlivande av direktiv. De diskussioner som förs mellan kommissionen och medlemsstaten angående åtgärder för införlivande eller tillämpning kan därvid komma att ligga nära en förhandlingsprocess. För detta ändamål ska det administrativa förfarandet ge medlemsstaten tillfälle att frivilligt anpassa sig till fördragets krav eller, i förekommande fall, motivera sin ståndpunkt.( ) Härtill kommer att kommissionen vid beivrandet av överträdelser förfogar över ett större utrymme för skönsmässig bedömning.( )

109. I den meningen sträcker sig skyddet för syftet med utredningar även till ett fritt utrymme där diskussioner angående anklagelser om överträdelse av gemenskapsrätten kan föras ostört. Ett sådant fritt utrymme är meningsfullt på det sättet att den berörda medlemsstaten, men också kommissionen, utan överdrivet tryck från allmänheten kan arbeta för att nå en uppgörelse i godo. Om varje steg i ett tvistigt fördragsbrottsförfarande var offentligt, skulle de politiska beslutsfattarna endast svårligen kunna överge redan intagna positioner. Detta skulle eventuellt kunna blockera just den väg som leder till en rimlig och rättsenlig lösning av konflikten. Målsättningen med förfarandet är ju till syvende och sist att finna en sådan lösning, medan klarläggandet och fastställandet av ett åsidosättande av gällande rätt endast utgör ett medel för att uppnå detta mål.

110. Under förhandlingarna mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten skulle ett utlämnande av handlingar, som avser utredningsstadiet, därigenom kunna störa fördragsbrottsförfarandets förlopp.( )

111. Till skillnad från vad förstainstansrätten hittills har betonat är i detta hänseende inte endast medlemsstatens tillit relevant. Vore detta fallet skulle kommissionen vara skyldig att i princip konsultera medlemsstaten innan den avslår en ansökan om tillgång till handlingar, och lämna ut handlingarna om medlemsstaten tillstyrker detta. Kommissionen har emellertid ett eget skyddsvärt intresse av att kommunikationen med medlemsstaten hemlighålls. Dess agerande påverkas också av allmänhetens åsikter. Om kommissionens ställningstaganden under diskussionen med medlemsstaten blev kända, skulle detta kunna försvåra en kritisk omvärdering av den egna uppfattningen eller försvåra ett tillmötesgående.

112. Detta fria utrymme kan visserligen inte vara obegränsat. Medlemsstaternas iakttagande av gemenskapsrätten och kommissionens genomförande av densamma är legitima föremål för allmänhetens intresse. En medlemsstat kan inte förvänta sig att ett åsidosättande av gemenskapsrätten eller ett godtagande av en viss tolkning ska hemlighållas i all framtid. Lika litet kan kommissionen kräva att evig sekretess ska gälla beträffande dess genomförandepraxis, särskilt dess skönsmässiga bedömningar vid beivrandet av åsidosättande av gällande rätt. Åtminstone efteråt, när det av det uppnådda resultatet går att sluta sig till vilken hållning förhandlingsparten intagit, borde förfarandet vara öppet för insyn.

113. Skyddet för utredningar som kan utmynna i ett fördragsbrottsförfarande behöver visserligen inte ges någon exakt avgränsning i förevarande fall.( ) Framför allt saknas skäl att ange under vilka omständigheter det är rimligt förutsebart och inte endast hypotetiskt att förhandlingsprocessen inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande kan komma att äventyras.( ) Något fördragsbrottsförfarande – som är möjligt att genoföra även inom området för statliga stöd – är nämligen inte aktuellt. Det rör sig snarare om skydd för utredningar inom ramen för granskningen som sådan av statliga stöd.

114. Kommissionen har helt riktigt påpekat att granskningen av statliga stöd är mycket lik fördragsbrottsförfarandet. Detta gäller särskilt i fråga om det administrativa förfarandet inom ramen för fördragsbrottsförfarandet och förberedandet av beslutet avseende stöden. Det ligger nära till hands att kommissionen och medlemsstaten diskuterar hur stöden kan utformas för att inte strida mot gemenskapsrätten. Därutöver förfogar kommissionen visserligen inte över något utrymme för bedömning av om dess beivrande avser statliga stöd som är otillåtna.( ) Den har dock ett vidare utrymme för skönsmässiga bedömningar vid prövningen av huruvida ett stöd kan rättfärdigas eller ej.( ) Det finns alltså utrymme för diskussioner som inte tål att hela tiden granskas av allmänheten.

115. Undantaget från skyddet för syftet med utredningar aktualiseras dock bara när faran för att dessa förhandlingar ska undergrävas är rimligt förutsebar och inte endast hypotetisk.( )

116. Detta förorsakar inte några problem i förevarande fall. Det formella förfarandet för granskning av ett statligt stöd förutsätter oenighet mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten. Medlemsstaten vill kunna betala ut stöden, medan kommissionen anser att detta ”föranleder tveksamhet” (artikel 4.4 i förordning nr 659/1999). Vidare kände TGI också till att Tyskland och kommissionen förhandlade om stöden. Därmed var faran för dessa förhandlingar rimligt förutsebar och inte endast hypotetisk.

c) Underlåtenheten att pröva handlingarna individuellt

117. Det ska härefter undersökas om kommissionen utan individuell prövning kunde utgå ifrån att utlämnandet av alla de handlingar som ansökan omfattade var förenade med denna fara. I princip ska visserligen varje handling prövas i fråga om huruvida det finns grund för att vägra ge tillgång till densamma.( ) Kommissionen kan förvisso stödja sig åtminstone på allmänna presumtioner som gäller för vissa kategorier av handlingar, eftersom liknande allmänna överväganden kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma slag.( )

118. Vad för det första beträffar korrespondensen med medlemsstaten är utgångspunkten att denna principiellt är skyddsvärd i alla delar inom ramen för ett stödförfarande där kommissionen och den berörda medlemsstaten är oense. Det skulle i regel vara svårt att skilja mellan handlingar som ingår i förhandlingsmaterialet och övriga handlingar. Även uppgifter som är allmänt kända, och som exempelvis avser marknader, priser eller teknologier, kan vara skyddsvärda om de överlämnas under förhandlingarna. Den omständigheten att de läggs fram möjliggör nämligen spekulationer om förhandlingarna. Oberoende av om sådana spekulationer överensstämmer med verkligheten eller inte, kan de försvåra förhandlingarna.

119. Av samma skäl gäller för det andra att de i punkt 83 i den överklagade domen identifierade interna handlingarna vid kommissionen (skriftväxling mellan kommissionens avdelningar, promemorior till ansvariga kommissionsledamöter och interna anteckningar inom generaldirektoratet för konkurrens) i princip omfattas av skyddet för syftet med utredningen. De innehåller nämligen uppgifter om förhandlingarna med den berörda medlemsstaten.

120. Prövningen av om det finns ett övervägande intresse från allmänhetens sida av att handlingarna lämnas ut behöver i dessa fall inte heller ske för varje enskild handling. Snarare ska därvid stödförfarandet i dess helhet och i synnerhet stödföremålet beaktas. Ett sådant intresse är dock inte föremål för diskussion här.

121. Kommissionen hade följaktligen i princip rätt att utgå ifrån att såväl korrespondensen med medlemsstaten som dess interna handlingar i stödförfarandet rörande åtgärder till förmån för TGI omfattades av undantaget till skydd för syftet med utredningarna.

122. Det finns dock anledning att betvivla att den konfidentiella behandlingen av utredningen vid tidpunkten för avslaget på ansökan om tillgång till handlingarna kunde rättfärdigas i alla delar.

123. Vad kommissionen anfört i första delen av den femte grunden för överklagandet är i princip korrekt. Intresset av att skydda förhandlingar så att de kan föras ostört med den berörda medlemsstaten består i princip till dess att de avslutas, det vill säga under hela den tid granskningen av stödet pågår.

124. På denna grund har kommissionen hävdat att ett stödförfarande pågår till dess att det slutliga beslutet inte längre kan överklagas till domstol. För det fall beslutet upphävs måste nämligen stödet prövas på nytt. Förstainstansrätten underkände detta resonemang i punkt 93 i den överklagade domen, där den hänvisade till förfarande C 19/2000.

125. Det kan inte uteslutas att ett eventuellt återupptagande av en granskning av ett statligt stöd försvåras om akterna i förfarandet har lämnats ut efter beslutet om dessa stöd. Beslutet leder dock för det första till att eventuella förhandlingar med medlemsstaten avslutas. Beslutet offentliggörs och kan överklagas till domstol. Om kommissionen i denna situation utgick ifrån att granskningen av det statliga stödet, det vill säga de förhandlingar som ska skyddas, kunde komma att återupptas, skulle den samtidigt medge att dess beslut var bristfälligt i rättsligt hänseende. I förevarande fall kan kommissionen inte tillvitas några sådana brister. Risken att utredningen kommer att återupptas är därmed endast hypotetisk här. Faran att hypotetiska förhandlingar om ett statligt stöd kommer att försvåras är således inte på något sätt rimligt förutsebar och kan därmed inte rättfärdiga en vägran att ge tillgång till handlingarna.

126. I den mån kommissionen till stöd för överklagandet åberopat undantaget avseende skydd för rättsliga förfaranden enligt artikel 4.2 andra strecksatsen, kan det konstateras att detta undantag – liksom beträffande skyddet för interna handlingar enligt artikel 4.3( ) – inte är föremål för förevarande förfarande. Kommissionen kan inte i efterhand åberopa ett annat undantag som grund för ett avslag på en ansökan om tillgång till handlingar.( ) Huruvida det är tillåtet att begränsa skyddet i domstolsförfaranden till handlingar som framställts särskilt för detta förfarande( ) – något som Sverige har hävdat – behöver alltså inte avgöras här.

127. Kommissionen har vidare hänvisat till de innehållsmässiga kopplingarna mellan förfarande C 19/2000 och förfarande C 44/2001, eftersom det senare förfarandet berör åtgärder som kommissionen utrett även i det förra förfarandet. Tillgång till handlingarna kan därmed ges först när båda förfarandena avslutats.

128. Häremot kan dock anföras att kommissionen genom sitt beslut i förfarande C 19/2000 avskilde en del av ärendet, vilket avslutades. Därmed avslutades också de förhandlingar som berörde denna del, och dessa är således inte längre automatiskt skyddsvärda i alla delar. Bara om uppgifter hade överlämnats i samband med dessa förhandlingar, vilka uppgifter avsåg det ännu pågående förfarandet C 44/2001, skulle det ha varit möjligt att vägra tillgång till handlingarna. Kommissionen fick följaktligen inte längre utan individuell prövning utgå ifrån att samtliga de handlingar i förfarande C 19/2000 som ansökan avsåg omfattades av skyddet för utredningar i förfarande C 44/2001.

129. Förstainstansrätten fann därför med all rätt att skyddet avseende utredningen om statligt stöd inte skulle utsträckas till att omfatta hela den korrespondens som förevarit mellan kommissionen och medlemsstaten i förfarande C 19/2000 och inte heller de däremot svarande interna handlingarna.

130. Det ska tilläggas att inte heller samtliga handlingar i förfarande C 44/2001 längre var skyddsvärda vid den nu aktuella tidpunkten. Kommissionen hade nämligen redan inlett det formella utredningsförfarandet genom ett offentliggjort beslut, vilket innehöll uppgifter om de statliga stöden.

131. Kommissionen anser i det avseendet att detta offentliggörande och offentliggörandet av beslutet skulle ge tillräcklig öppenhet i granskningen av stödet fram till dess att sistnämnda beslut hade vunnit laga kraft.

132. I den mån uppgifterna om förhandlingarna i överensstämmelse med gällande rätt( ) redan offentliggjorts,( ) finns dock inte längre grund för någon förväntan om att dessa uppgifter ska behandlas konfidentiellt.( ) Lämnas dessa uppgifter vidare kan detta inte undergräva skyddet för syftet med utredningen, eftersom uppgifterna och deras koppling till utredningen om statligt stöd redan kommit till allmänhetens kännedom. Huruvida offentliggörandet i Europeiska unionens officiella tidning medför tillräcklig öppenhet eller inte saknar i detta sammanhang( ) däremot betydelse.

133. Beslutet enligt artikel 4.4 i förordning nr 659/1999 att inleda det formella granskningsförfarandet ska enligt artikel 6.1 första meningen innehålla en sammanfattning av relevanta sak- och rättsfrågor, kommissionens preliminära bedömning beträffande den föreslagna åtgärdens karaktär och tvivlen beträffande åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden. Kommissionen ska offentliggöra denna sammanfattning i enlighet med bestämmelserna i artikel 26.2 i Europeiska unionens officiella tidning.

134. Därigenom har kommissionen offentliggjort det relevanta innehållet i akten. Utöver detta innehåll kan de handlingar som förelegat intill denna tidpunkt i princip endast innehålla oväsentliga uppgifter. Den allmänna presumtionen att utlämnandet av var och en av dessa handlingar med rimlig förutsebarhet kan äventyra kommunikationen mellan kommissionen och medlemsstaten är därmed bruten. I den mån kommissionen fortfarande anser att tillgång till handlingarna kan vägras på grund av att utredningen är konfidentiell, gäller detta bara när en individuell prövning av respektive handling ger stöd för detta.

135. Denna prövning får inte begränsas till att endast avse huruvida handlingarna innehåller uppgifter som inte förekommer i det offentliggjorda beslutet. Det fordras i stället en särskild motivering som visar att utlämnandet av de enligt artikel 6.1 första meningen i förordning nr 659/1999 återstående irrelevanta uppgifterna trots detta, med rimlig förutsebarhet och inte endast hypotetiskt, skulle kunna undergräva skyddet för syftet med utredningen av stödet.

d) Kommunikationen med övriga deltagare i stödförfarandet

136. Det ska inte heller bortses från att skyddet för förhandlingar logiskt sett som regel inte kan utsträckas till att omfatta kommissionens förhållanden till övriga deltagare i stödförfarandet. Oberoende av om det rör sig om stödmottagaren, dennes konkurrenter eller dylika intressenter utgör dessa tredje parter i motsats till medlemsstaten endast informationskällor. Enligt artiklarna 6 och 20 i förordning nr 659/1999 kan de lämna synpunkter. Det är alltså inte fråga om att skydda ostörda förhandlingar mellan dem och kommissionen.

137. Kommissionen anser trots detta att det föreligger ett förtroendeförhållande mellan den och dessa tredje parter. Detta är riktigt på det sättet att de enligt artikel 6.2 i förordning nr 659/1999 kan begära av kommissionen att den hemlighåller deras identitet med hänvisning till att de annars skulle kunna lida skada till följd av sitt deltagande i förfarandet. Så långt motiveras sekretess på grundval av källskyddet.( ) Något mera än källans identitet – och uppgifter som källan skulle kunna avslöja( ) – kan dock knappast utgöra en skyddad rättighet på denna grund.

138. I förevarande fall har identitetsskyddet aldrig aktualiserats, eftersom kommissionen uttryckligen nämnde Schott Glas som deltagare i ärendet när den avslog ansökan om tillgång till handlingarna.

139. Men även när källans identitet är känd kan det finnas ett intresse av att lämnade uppgifter behandlas konfidentiellt. Dessa uppgifter skulle kunna vara förenade med nackdelar. De som berörs av förfarandet skulle kunna använda dessa uppgifter för ett omedelbart angrepp på källan, eventuellt under förevändning att felaktig information har lämnats. Däri skulle man kunna se en avskräckande verkan (chilling effect) som gör det svårare för kommissionen att inhämta uppgifter från tredje parter.

140. Detta måste dock i princip accepteras. Det existerar inte någon rätt att utan risk för påföljder påverka utgången i kommissionens utredningar. Snarare gäller, i likhet med vad Sverige helt riktigt har påpekat, att tillgången till synpunkter från tredje parter kan förbättra kommissionens beslutsunderlag. Om synpunkterna är tillgängliga kan berörda parter kontrollera varandra och korrigera felaktiga uppgifter i tid.( ) Likaså minskar försöken att ge kommissionen felaktiga eller vilseledande uppgifter.

141. Värdet av att skydda synpunkter från kända källor bedöms annorlunda i de fall där också utlämnandet av korrekta uppgifter kan få negativa konsekvenser. Det vore exempelvis tänkbart att dessa uppgifter visserligen inte skyddas inom gemenskapen, men däremot i tredjeland, där de betraktas som företagshemligheter.( ) Något sådant har emellertid inte anförts i förevarande mål.

142. Innehållet i synpunkter saknar följaktligen uttryckligt skydd i förordning nr 659/1999. Till och med när det gäller skyddet för företagshemligheter föreskrivs endast att den berörda medlemsstaten ska konsulteras (artikel 25). Visserligen kan också övriga deltagare enligt artikel 287 EG och artikel 24 i förordning nr 659/1999 kräva att deras företagshemligheter och liknande intressen av hemlighållande ska skyddas. Deras ställning vid granskningen av det statliga stödet tillåter dock inte någon allmän presumtion om att korrespondensen med dem ska anses vara principiellt skyddsvärd i alla delar. Därvid måste det snarare för varje enskild uppgift prövas i vilken utsträckning handlingar ska hemlighållas för att skydda deras identitet eller av andra skäl.

143. Något omfattande skydd för kommunikationen med tredje parter följer inte heller indirekt av förhandlingarna med den berörda medlemsstaten. Rena synpunkter från en annan part leder inte till någon slutsats avseende förhandlingarna. Endast när kommissionen begär att få specifika uppgifter i syfte att använda dessa vid förhandlingarna, är kopplingen till förhandlingsprocessen tillräckligt stark. Vägran att ge tillgång till handlingarna kan dock i detta fall bara rättfärdigas på grundval av en individuell prövning. Någon sådan har inte ägt rum i förevarande fall.

e) Slutsats i denna del

144. Jag konstaterar, mot bakgrund av det ovan anförda, att förstainstansrättens konstaterande att kommissionen saknade rätt att avslå TGI:s ansökan i alla delar med stöd av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 utan föregående prövning av varje enskild handling är korrekt.

145. Det kan visserligen ifrågasättas om inte kommissionens beslut, åtminstone beträffande korrespondensen med medlemsstaterna angående stödförfarande C 44/2001, skulle ha fastställts i den mån korrespondensen ägde rum efter det att det formella granskningsförfarandet hade inletts. Kommissionen har dock inte riktat någon sådan anmärkning mot den överklagade domen. Det kan dessutom ifrågasättas om beslutet kan delas upp på det sättet då det ju formulerats som ett enhetligt beslut avseende samtliga delar av ansökan om tillgång till handlingar och då det saknade uppgifter om de enskilda handlingarnas identitet.

146. Överklagandet kan därmed inte heller bifallas på den första grundens andra del eller på den femte grundens första del.

C – Slutsats av den rättsliga bedömningen

147. Eftersom överklagandet inte kan bifallas på någon av de av kommissionen anförda grunderna ska det ogillas i sin helhet.

V – Rättegångskostnader

148. Enligt artikel 69.2 jämförd med artikel 118 och artikel 122.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. TGI har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska TGI:s yrkande bifallas.

149. Enligt artikel 69.4 första stycket jämförd med artikel 118 och artikel 122.1 i rättegångsreglerna ska de medlemsstater som har intervenerat i första eller andra instans i princip bära sina rättegångskostnader.( )

VI – Förslag till avgörande

150. Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen meddelar följande dom:

1. Överklagandet ogillas.

2. Europeiska gemenskapernas kommission ska ersätta rättegångskostnaderna.

3. Konungariket Danmark, Republiken Finland och Konungariket Sverige ska bära de kostnader som de har haft i målet om överklagande.