Domstolens dom (femte avdelningen) den 8 juli 1999. - Europeiska kommissionen mot Franska republiken. - Fördragsbrott - Direktiv 91/157/EEG om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen - Underlåtelse av medlemsstaten att anta program som föreskrivs i artikel 6 i direktivet. - Mål C-178/98.



Rättsfallssamling 1999 s. I-04853



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

Tillnärmning av lagstiftning - Batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen - Direktiv 91/157 - Medlemsstaternas skyldighet att upprätta särskilda program i syfte att förverkliga vissa målsättningar - Räckvidd

(Rådets direktiv 91/157, artikel 6)

Sammanfattning

I artikel 6 i direktiv 91/157 om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen åläggs medlemsstaterna att utarbeta program, för att sedan se över och aktualisera dem regelbundet, för att förverkliga direktivets målsättningar.

I detta avseende följer av ordalydelsen i nämnda artikel 6 och av direktivets allmänna systematik att de olika problem som sådant specialavfall som batterier och ackumulatorer ger upphov till måste lösas enligt ett exakt schema. En medlemsstat är inte befriad från skyldigheten att upprätta föreskrivna program, även om vissa resultat som har samband med direktivets målsättningar har förverkligats före utgången av den frist som föreskrivits däri för genomförandet av programmen. Denna skyldighet kan inte uppfyllas genom faktiska delvisa åtgärder eller ofullständiga regelverk.

Positiva åtgärder som har samband med de målsättningar som definieras i den ovannämnda artikeln 6, vilka endast utgör en serie av normativa ingripanden och punktmässiga ageranden, kan inte heller anses utgöra ett organiserat och uttalat system av målsättningar som är sådant att åtgärderna kan kvalificeras som program i den mening som avses i artikel 6.

Parter

I mål C-178/98,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren Götz zur Hausen och Olivier Couvert-Castéra, nationell tjänsteman med förordnande vid rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,

sökande,

mot

Republiken Frankrike, företrädd av Kareen Rispal-Bellanger, sous-directeur, utrikesministeriets rättsavdelning och Romain Nadal, secrétaire adjoint des affaires étrangères, samma avdelning, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: Frankrikes ambassad, 8, boulevard Joseph II, Luxemburg,

svarande,

angående en talan om fastställelse av att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 91/157/EEG av den 18 mars 1991 om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen (EGT L 78, s. 38, svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 72), genom att inte vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa artikel 6 i nämnda direktiv och/eller underrätta kommissionen därom,

meddelar

DOMSTOLEN

(femte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden J.-P. Puissochet samt domarna P. Jann, C. Gulmann (referent), D.A.O. Edward och L. Sevón,

generaladvokat: G. Cosmas,

justitiesekreterare: R. Grass,

med hänsyn till referentens rapport,

och efter att den 25 mars 1999 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 14 maj 1998, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) väckt talan om fastställelse av att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 91/157/EEG av den 18 mars 1991 om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen (EGT L 78, s. 38, svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 72, nedan kallat direktivet), genom att inte vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa artikel 6 i nämnda direktiv och/eller underrätta kommissionen därom.

2 I artikel 1 i direktivet föreskrivs att "syftet med detta direktiv är att tillnärma medlemsstaternas lagstiftning om återvinning och kontrollerat bortskaffande av sådana förbrukade batterier och ackumulatorer som innehåller farliga ämnen enligt bilaga 1".

3 Artikel 6 i direktivet föreskriver följande:

"Medlemsstaterna skall upprätta program för att förverkliga följande målsättningar:

- En minskning av tungmetallinnehållet i batterier och ackumulatorer.

- Främjande av att sådana batterier och ackumulatorer släpps ut på marknaden som innehåller mindre mängder farliga ämnen eller ämnen som förorenar mindre.

- En gradvis minskning i hushållsavfall av sådana förbrukade batterier och ackumulatorer som avses i bilaga 1.

- Främjande av forskning i syfte att minska innehållet av farliga ämnen och att öka användningen av mindre förorenande ersättningsämnen i batterier och ackumulatorer, samt forskning om metoder för återvinning.

- Separat bortskaffande av sådana förbrukade batterier och ackumulatorer som avses i bilaga 1.

De första programmen skall avse en fyraårsperiod med början den 18 mars 1993. De skall överlämnas till kommissionen senast den 17 september 1992.

Programmen skall regelbundet och minst vart fjärde år ses över och aktualiseras, särskilt med hänsyn till tekniska framsteg, ekonomiska förhållanden och miljösituationen. De ändrade programmen skall i god tid överlämnas till kommissionen."

4 Enligt artikel 11.1 i direktivet skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa detta direktiv före den 18 september 1992. De skall genast underrätta kommissionen om detta.

5 Den 22 december 1992 skickade kommissionen en skrivelse till den franska regeringen för att erinra den om dess skyldigheter enligt artikel 6 i direktivet och anmodade den att överlämna en kopia av de program som nämns i denna bestämmelse. Skrivelsen besvarades inte.

6 Mot denna bakgrund skickade kommissionen den 3 juli 1995, i enlighet med förfarandet i artikel 169 i fördraget, en formell underrättelse till den franska regeringen. I denna underrättelse anförde kommissionen att Republiken Frankrike, enligt den information som förelåg inför kommissionen, inte hade uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 6 i direktivet och anmodade den franska regeringen att yttra sig inom två månader.

7 Genom skrivelse av den 19 september 1995 besvarade den franska regeringen underrättelsen, i vilken den hänvisade till att ett förslag till dekret som skulle genomföra direktivet i nationell rätt höll på att utarbetas och att detta förslag hade underställts Conseil d'État för granskning. Den 9 april 1996 överlämnade regeringen ett förslag till dekret till kommissionen och anförde att det hade utarbetats program i den mening som avses i artikel 6 i direktivet samt att dessa skulle vara undertecknade inom en till två månader.

8 Då det inte förelåg annan information angående dessa program, skickade kommissionen den 5 maj 1997 ett motiverat yttrande till den franska regeringen, i vilket den konstaterade att Republiken Frankrike inte hade uppfyllt sina skyldigheter, eftersom den inte hade underrättat kommissionen om de program som avses i artikel 6 i direktivet. Kommissionen uppmanade vidare Republiken Frankrike att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet rätta sig efter detta.

9 Genom skrivelse av den 12 juni 1997 informerade den franska regeringen kommissionen om att förslaget till dekret, angående marknadsföringen av batterier och ackumulatorer som innehåller farliga ämnen och bortskaffandet av dem, hade underställts premiärministern för slutlig bedömning och att den räknade med att samtliga bestämmelser skulle vara införda före den 1 januari 1998.

10 Eftersom kommissionen inte fått information om att andra åtgärder hade vidtagits av den franska regeringen för att genomföra de program som föreskrivs i artikel 6 i direktivet, väckte den, den 12 maj 1998, förevarande talan.

11 Den franska regeringen har i sitt svaromål gjort gällande att de fem målsättningar som nämns i artikel 6 i direktivet har förverkligats, eller är på väg att förverkligas, till följd av olika åtgärder som vidtagits av de nationella myndigheterna. Regeringen har medgivit att dessa åtgärder inte har utformats som program, men har gjort gällande att det fördragsbrott den beskylls för är av ren formell natur, eftersom de nämnda åtgärderna omfattas av målsättningarna i artikel 6 i direktivet.

12 Den franska regeringen har i detta avseende för det första åberopat en rad åtgärder som vidtagits i samförstånd med de ekonomiska aktörerna, det vill säga batteri- och ackumulatortillverkare, konsumenter och offentliga institutioner. Den har särskilt åberopat ett program om minskning av kvicksilverinnehåll som genomförts av de franska tillverkarna, ett förbud som tillverkarna har begärt och som gäller från och med den 1 januari 1999 mot att släppa ut kvicksilveroxidbatterier, icke-alkaliska batterier och alkaliska batterier, vilka innehåller extra mycket kvicksilver, på marknaden, ett förslag om förlängning av blybatteriers livslängd genom att tillsätta ett ämne som inte är förorenande, en kampanj för att andelen procent av kvicksilver och kadmium anges på batterierna och att åtgärder vidtas av industriidkarna, tillverkarna, lokala organ och företag för insamling av batterier och ackumulatorer.

13 För det andra har den franska regeringen gjort gällande att 5,4 miljoner av 6 miljoner blybatterier samlats in och återvunnits och att cirka 1 000 ton bärbara batterier och ackumulatorer av nickel-kadmium och nickel-metall-hydrid har bearbetats under år 1997, det vill säga en återvinningsandel på cirka 4-5 procent. Den har även hänvisat till det ekonomiska stöd som byrån för miljö- och energikontroll (nedan kallad ADEME) har lämnat för, dels återvinning av ackumulatorer av nickel-metall-hydrid och återanvändning av de 10-15 procent bly som fortfarande finns i avfallet från batterierna, samt av icke förorenade polymer som härrör från detta, dels införande av ett återvinningssystem för batterier och ackumulatorer av litium. Den franska regeringen har tillagt att ADEME har offentliggjort information om alla de platser i Frankrike där batterier och ackumulatorer kan återvinnas.

14 För det tredje har den franska regeringen anfört att en arbetsgrupp, som varit tillsatt sedan år 1992 med representanter från olika ministerier, ansvarar för inrättande av ett organ som skall ansvara för insamlingen och bortskaffandet av bärbara ackumulatorer. Vad gäller särskilt det separata bortskaffande av förbrukade batterier och ackumulatorer som anges i bilaga 1 till direktivet, har den franska regeringen anfört att Frankrike redan förfogar över tillräckligt många anläggningar för att kunna bearbeta samtliga förbrukade batterier och ackumulatorer.

15 Slutligen har den franska regeringen hänvisat till den roll som ADAME haft som offentligt organ för industri och handel, vilket lyder under det departement som ansvarar för miljöfrågor. ADEME har deltagit i genomförandet av en lång rad åtgärder som har vidtagits för att förverkliga de målsättningar som anges i artikel 6 i direktivet.

16 Kommissionen har i sin replik anfört att den inte delar den franska regeringens uppfattning att fördragsbrottet skulle vara av rent formell natur. Kommissionen har gjort gällande att de åtgärder som den franska regeringen har räknat upp inte är avsedda att uppfylla skyldigheten att utarbeta de program som avses i artikel 6 i direktivet, eftersom de flesta av dessa åtgärder inte är program som genomförts, än mindre samordnats av medlemsstaten, vilket klart framgår av bestämmelsens ordalydelse. De uppräknade åtgärderna är snarare ett resultat av spridda handlingar som är otillräckliga och som varierar från den ena delen av Frankrike till den andra och vilka har påbörjats av privatpersoner eller lokala organ. Detta utesluter varje möjlighet att jämställa dessa ageranden med de program som avses i artikel 6 i direktivet. Vidare finns det, vad gäller dessa åtgärder, varken sifferuppgifter eller information om tidpunkten för deras genomförande.

17 Domstolen konstaterar således att artikel 6 i direktivet ålägger medlemsstaterna att utarbeta program, för att sedan se över och aktualisera dem regelbundet, för att förverkliga direktivets målsättningar.

18 I detta avseende följer av ordalydelsen i nämnda artikel 6 och av direktivets allmänna systematik att de olika problem som det specialavfall som till exempel batterier och ackumulatorer ger upphov till måste lösas enligt ett exakt schema.

19 Det finns å andra sidan skäl att påpeka att en medlemsstat inte är befriad från skyldigheten att upprätta föreskrivna program, även om vissa resultat som har samband med direktivets målsättningar har förverkligats före utgången av den frist som föreskrivits däri för genomförandet av programmen (se dom av den 21 januari 1999 i mål C-347/97, kommissionen mot Belgien, ännu inte publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 18).

20 Såsom domstolen redan slagit fast kan en medlemsstat inte uppfylla sin skyldighet att utarbeta program i syfte att förverkliga de målsättningar som anges i artikel 6 i direktivet, genom att vidta faktiska delvisa åtgärder eller anta ofullständiga regelverk (se dom av den 28 maj 1998 i mål C-298/97, kommissionen mot Spanien, REG 1998, s. I-3301, punkt 16).

21 I föreliggande mål skall det således fastställas att Republiken Frankrike inte har utarbetat program som hänför sig till nämnda målsättningar, vilket den för övrigt har medgivit i sitt svaromål.

22 De åtgärder som den franska regeringen har åberopat uppfyller inte skyldigheten att utarbeta de program som avses i artikel 6 i direktivet, eftersom denna regering inte har beslutat om att se över och aktualisera programmen regelbundet. Det finns inte heller någon exakt tidsplan för denna aktualisering, vilken skall ske minst vart fjärde år, särskilt med hänsyn till tekniska framsteg, ekonomiska förhållanden och miljösituationen.

23 Även om de franska myndigheterna har vidtagit positiva åtgärder som har samband med de målsättningar som definieras i artikel 6 första stycket i direktivet, utgör dessa åtgärder endast en serie av normativa ingripanden och punktmässiga ageranden som inte kan anses utgöra ett organiserat och uttalat system av målsättningar som är sådant att åtgärderna kan kvalificeras som program i den mening som avses i artikel 6 (se i detta avseende den ovan nämnda domen i målet kommissionen mot Belgien, punkt 23).

24 Det finns således anledning fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i direktivet, genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa nämnda direktiv.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

25 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Frankrike skall ersätta rättegångskostnaderna. Republiken Frankrike har tappat målet och kommissionens yrkande skall därför bifallas.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

(femte avdelningen)

följande dom:

1) Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i rådets direktiv 91/157/EEG av den 18 mars 1991 om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen, genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa nämnda direktiv.

2) Republiken Frankrike skall ersätta rättegångskostnaderna.