FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

föredraget den 3 september 2015 ( 1 )

Mål C‑141/14

Europeiska kommissionen

mot

Republiken Bulgarien

”Naturskydd — Direktiv 2009/147/EG — Bevarande av vilda fåglar — Skyddsområdena ”Kaliakra” och ”Belite skali” — Direktiv 92/43/EEG — Bevarande av livsmiljöer och vilda arter — Skyddsområdet ”Kompleks Kaliakra” — Direktiv 2011/92/EU — Miljökonsekvensbedömning av vissa projekt — Tillämpning i tiden av unionsbestämmelser — Försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av arter — Vindkraft — Turism”

Innehållsförteckning

I – Inledning II – Tillämpliga bestämmelser A – Fågelskyddsdirektivet B – Livsmiljödirektivet C – Direktivet om miljökonsekvensbedömningar (MKB-direktivet) III – Bakgrund, administrativt förfarande och yrkanden A – De berörda områdena B – Förfarandet IV – Rättslig bedömning A – Klassificering av vissa arealer som fågelskyddsområde (yrkande A) 1. Erkännande av det omtvistade områdets skyddsvärde 2. De rättsliga normerna 3. Tillämplighet på kommissionens talan a) Häckningsfåglarna b) Fåglarnas flyttning c) Den rödhalsade gåsens övervintring 4. Slutsats i denna del B – Projekt i områden som är skyddade eller kommer att skyddas (yrkandena B och C) 1. Projekten i det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” och ”Belite Skali” samt det föreslagna området av gemenskapsintresse ”Kompleks Kaliakra” (yrkande C) a) Tolkningen av ansökan b) Det påstådda åsidosättandet av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet med avseende på de särskilda skyddsområdena ”Kaliakra” och ”Belite Skali” i) Tillämpning i tiden av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet ii) Den rättsliga normen i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet iii) Försämringen av det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” c) Preliminärt skydd av det föreslagna området ”Kompleks Kaliakra” 2. Projekten i de områden som inledningsvis saknade skydd (yrkande B) a) Rättsliga normer b) Projekten i) De tre projekt som inte har genomförts ii) De tre projekt som har genomförts c) Försämringen av området d) Slutsats i denna del 3. Konsekvenserna av en eventuell fällande dom C – MKB-direktivet (yrkande D) 1. MKB-direktivets tillämpning i tiden 2. Projekten a) Behandling av ogiltiga beslut i förevarande överträdelseförfarande b) En eventuell överträdelse av MKB-direktivet till följd av de projekt som inte har genomförts 3. Beaktande av den kumulativa effekten vid den inledande prövningen 4. Slutsats i denna del V – Rättegångskostnader VI – Förslag till avgörande

I – Inledning

1. Fågelskydd och vindkraft syftar båda till att bevara miljön. Kommissionens talan visar emellertid att det kan finnas motsättningar mellan dessa båda intressen. Talan avser olika projekt, till största delen vindkraftverk, i ett område av Bulgarien som många ornitologer anser vara av stor betydelse för fågelskyddet. Denna situation har inte bara engagerat EU-domstolen en längre tid, utan även ständiga kommittén för konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö. ( 2 ) , ( 3 )

2. Kommissionen gör gällande att Bulgarien inte i tillräcklig utsträckning skyddar delar av området i enlighet med fågelskyddsdirektivet ( 4 ) och livsmiljödirektivet, ( 5 ) utan har orsakat försämringar där genom olika projekt. När vissa av projekten har genomförts ska dessutom direktivet om miljökonsekvensbedömningar ( 6 ) ha åsidosatts. Andra projekt ska ha medfört försämringar i klassificerade fågelskyddsområden samt ett särskilt skyddsområde som har fastställts enligt livsmiljödirektivet.

3. Talan kännetecknas av en avsevärd komplexitet i faktiskt hänseende och aktualiserar i rättsligt hänseende framför allt frågor om tillämpningen av den europeiska naturskyddslagstiftningen på projekt som inleddes innan Bulgarien gick med i EU men som slutfördes först därefter och som än i dag får konsekvenser för områden som antingen är skyddade eller också kommer att skyddas.

II – Tillämpliga bestämmelser

A – Fågelskyddsdirektivet

4. I artikel 4.1 och 4.2 i fågelskyddsdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna ska klassificera de områden som särskilda skyddsområden som är mest lämpade för bevarandet av fåglar enligt bilaga I till direktivet samt för bevarandet av flyttfåglar: ”1. För de arter som anges i bilaga I skall särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer. … Medlemsstaterna ska som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa arter, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv. 2. Med hänsyn till deras behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv, skall medlemsstaterna vidta liknande åtgärder för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga I med avseende på deras häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. ...”

5. Artikel 4.4 första meningen i fågelskyddsdirektivet innehåller en skyddsbestämmelse för särskilda skyddsområden: ”Med avseende på de skyddsområden som avses i punkterna 1 och 2 ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel.”

B – Livsmiljödirektivet

6. Även enligt livsmiljödirektivet ska det fastställas skyddsområden, så kallade områden av gemenskapsintresse, som syftar till att skydda vissa livsmiljötyper och ett antal djur- och växtarter, även om det omedelbara syftet inte är att bevara fåglar. Fågelskyddsdirektivets särskilda skyddsområden bildar tillsammans med områdena av gemenskapsintresse Natura 2000.

7. Områdesskyddet fastställs i artikel 6.2–4: ”2. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv. 3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt. 4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits. ...”

8. Enligt artikel 7 i livsmiljödirektivet ska dessa bestämmelser även tillämpas på särskilda skyddsområden enligt fågelskyddsdirektivet: ”Förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2–4 i detta direktiv skall ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i [fågelskyddsdirektivet] vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 [i fågelskyddsdirektivet] eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i det direktivet, från och med dagen för genomförandet av det här direktivet eller den dag då en medlemsstat i enlighet med [fågelskyddsdirektivet] har klassificerat eller erkänt ett område, om den dagen infaller senare.”

C – Direktivet om miljökonsekvensbedömningar (MKB-direktivet)

9. I artikel 2.1 anges att MKB-direktivet har följande syfte: ”Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. Dessa projekt anges i artikel 4.”

10. Vilka projekt som ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning föreskrivs närmare i artikel 4.1–3 och i bilagorna I–III i MKB-direktivet: ”1. ... 2. Om inte annat följer av artikel 2.3 skall medlemsstaterna när det gäller projekt som redovisas i bilaga II bestämma om projektet skall bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5–10. Medlemsstaterna skall bestämma detta genom a) granskning från fall till fall, eller b) gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten. Medlemsstaterna får besluta att tillämpa båda de förfaranden som anges i leden a och b. 3. Vid granskning från fall till fall eller fastställande av gränsvärden eller kriterier enligt punkt 2, skall de relevanta urvalskriterier som fastställs i bilaga III beaktas.”

11. Punkt 3 i bilaga II till MKB-direktivet avser Anläggningar för utnyttjande av vindkraft för energiproduktion (grupper av vindkraftverk).

12. Slutligen innehåller bilaga III till MKB-direktivet de urvalskriterier som avses i artikel 4.3, vilka gäller projekt enligt bilaga II: ”1. Projektens karakteristiska egenskaper Projektets karakteristiska egenskaper måste beaktas, i synnerhet vad beträffar … b) förening med andra projekt, …”

III – Bakgrund, administrativt förfarande och yrkanden

A – De berörda områdena

13. Halvön ”Kaliakra” är ett område med högt naturskyddsvärde. Den bulgariska fågelskyddsföreningen, en icke-statlig fågelskyddsorganisation som representerar medlemsstaten i den internationella sammanslutningen av fågelskyddsorganisationer, Birdlife International, anser därför att det på denna halvö finns ett område som lämpar sig särskilt väl för fågelskydd, med en areal på cirka 16000 hektar. ( 7 )

14. I enlighet med fågelskyddsdirektivet utsåg Bulgarien den 18 december 2007 ett skyddsområde, det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra”, som emellertid endast omfattar ungefär två tredjedelar av det område som fågelskyddsföreningen hade identifierat som ”Kaliakra”.

15. Väster om det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” och utanför IBA-området fastställde Bulgarien samma dag ytterligare ett fågelskyddsområde, det särskilda skyddsområdet ”Belite Skali”.

16. Den 18 december 2007 inkom Bulgarien också med ett förslag till kommissionen om att i samma område utse ett skyddsområde enligt livsmiljödirektivet med beteckningen ”Kompleks Kaliakra”, ett område av gemenskapsintresse som omfattar i princip samma areal som de båda tidigare nämnda särskilda skyddsområdena. Den 15 december 2008 förde kommissionen upp detta område i förteckningen över områden av gemenskapsintresse. ( 8 ) I det standarddataformulär för detta område som Bulgarien har översänt till kommissionen ( 9 ) anges 18 olika livsmiljötyper, däribland 2300 hektar av den prioriterade livsmiljön ponto-sarmatisk stäpp (Natura 2000-kod 62C0).

B – Förfarandet

17. Kommissionen har sedan 2007 handlagt klagomål som rör skyddet av dessa områden och haft en skriftväxling om detta med Bulgarien. Efter två separata begäranden om yttrande enligt artikel 258 FEUF utmynnade dessa kontakter år 2008 i en sammanfattande kompletterande begäran om yttrande av den 30 september 2011 och i ett motiverat yttrande från kommissionen av den 22 juni 2012.

18. Bulgarien har svarat på detta genom olika skrivelser och bland annat meddelat kommissionen att det nationella rådet för biologisk mångfald den 8 oktober 2013 beslutat att utvidga det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” fram till gränsen för IBA-området ”Kaliakra”. Den 6 november 2013 fattade det bulgariska ministerrådet motsvarande beslut. ( 10 ) Därefter översände Bulgarien ett uppdaterat standarddataformulär för området till kommissionen. ( 11 )

19. Eftersom kommissionen inte ansåg att Bulgariens svar var tillfredsställande beslutade den därför den 24 mars 2014 att väcka denna talan och yrkar på fastställelse av följande: A) Eftersom Republiken Bulgarien inte har inkluderat områden som är viktiga fågelskyddsområden i det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” i dess helhet, har Republiken Bulgarien underlåtit att som särskilda skyddsområden klassificera de områden som vad gäller antal och storlek är bäst lämpade för bevarandet av de arter som avses i bilaga I till fågelskyddsdirektivet och av regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga I, inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av fågelskyddsdirektivet. Republiken Bulgarien har således härigenom underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågelskyddsdirektivet. B) Republiken Bulgarien har godkänt projekten AES Geo Energy OOD, Windtech OOD, Brestiom OOD, Disib OOD, Eco Energy OOD och Longman Investment OOD för genomförande i det viktiga fågelskyddsområdet ”Kaliakra”, vilket inte klassificerats som särskilt skyddsområde, trots att det borde ha klassificerats som sådant. Republiken Bulgarien har härigenom åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 4.4 i fågelskyddsdirektivet, såsom denna bestämmelse har tolkats av domstolen i målen C‑96/98 och C‑374/98. C) Republiken Bulgarien har godkänt projekt för områden som ligger i det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra”, i området av gemenskapsintresse ”Kompleks Kaliakra” och det särskilda skyddsområdet ”Belite skali” (Kaliakra Wind Power AD, EVN Enertrag Kavarna OOD, TSID – Atlas EOOD, Vertikal – Petkov & Cie OOD, golf- och spa-anläggningen Thracian Cliffs Golf and Spa Resort OOD). Republiken Bulgarien har härigenom åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, såsom denna bestämmelse har tolkats av domstolen i målen C‑117/03 och C‑244/05, eftersom Republiken Bulgarien inte har vidtagit lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för berörda arter samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts. D) Republiken Bulgarien har inte på ett korrekt sätt utvärderat den kumulativa effekten av de godkända projekten (AES Geo Energy OOD, Windtech OOD, Brestiom OOD, Disib OOD, Eco Energy OOD och Longman investment OOD) på det område som inte klassificerats som ett särskilt skyddsområde i det viktiga fågelskyddsområdet ”Kaliakra”. Republiken Bulgarien har härigenom åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 2.1, jämförd med artikel 4.2 och 4.3, och punkt 1 b i bilaga III till MKB-direktivet.

20. Kommissionen har därutöver yrkat att Republiken Bulgarien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

21. Republiken Bulgarien har yrkat 1) att talan ska ogillas och 2) att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

22. I sitt svaromål tog kommissionen tillbaka sitt yrkande under punkt C vad gäller projektet TSID – Atlas EOOD samt yrkandet under punkt D med avseende på projekten AES Geo Energy och Disib OOD.

23. Efter det skriftliga förfarandet yttrade sig parterna vid förhandlingen den 20 maj 2015.

IV – Rättslig bedömning

24. Här nedan behandlas inledningsvis yrkandet under punkt A, som rör frågan om det varit nödvändigt att utse vissa områden som särskilda skyddsområden, därefter yrkandet under punkt C som avser vissa projekt inom de klassificerade särskilda skyddsområdena ”Kaliakra” och ”Belite Skali”, därefter yrkandet under punkt B som avser projekt inom de områden som prövats under punkt A och slutligen yrkandet under punkt D som rör beaktande av MKB-direktivet.

A – Klassificering av vissa arealer som fågelskyddsområde (yrkande A)

25. Kommissionen invänder för det första mot att arealer som omfattar lite drygt 5000 hektar och angränsar till det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” inte också har utsetts till fågelskyddsområde. Det rör sig om ett område mellan Kavarna, Bulgarevo, Sveti Nikola och Rakovski som är markerat som ”Kaliakra IBA” på nedanstående karta. ( 12 )

1. Erkännande av det omtvistade områdets skyddsvärde

26. Kommissionen anser att Bulgarien har erkänt att det var nödvändigt att klassificera ett område.

27. Det stämmer att Bulgarien har informerat kommissionen om att åtminstone de första åtgärderna har vidtagits i förfarandet för att slutföra det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” redan innan talan väcktes. ( 13 ) Dessutom förekommer det ytterligare en rättsakt av den 6 februari 2014, varigenom – såvitt det framgår – utvidgningen av skyddsområdet formellt tillkännages med extern verkan. ( 14 )

28. Utvidgningen av det särskilda skyddsområdet grundar sig bland annat på ett beslut från det bulgariska rådet för biologisk mångfald. Utgångspunkten måste därför bli att det har framfört vetenskapliga synpunkter om skyddsvärdet av att området utvidgas.

29. Just vad gäller områdesskydd anses det ha högt bevisvärde när medlemsstaterna vidtar den här typen av åtgärder, eftersom deras instanser känner till situationen på plats betydligt bättre än kommissionen eller domstolen. Det skulle därför vara i enlighet med domstolens rättspraxis att tolka dessa åtgärder som ett erkännande av att det är nödvändigt med ett områdesskydd. ( 15 )

30. Bulgarien hävdar emellertid att utvidgningen av det särskilda skyddsområdet endast visade på landets samarbetsvilja, men att det inte rörde sig om något erkännande av kommissionens vetenskapliga ståndpunkt. Denna uppenbara motsägelse gör det omöjligt att betrakta den faktiska fastställelsen av en utvidgning av området som ett obestridligt erkännande. Parternas tvist gäller snarare om en sådan utvidgning faktiskt är nödvändig, och Bulgarien skulle till och med kunna upphäva fastställelsen om dess argument leder till att dessa områden har ett bristande skyddsvärde. ( 16 )

31. Fastställelsen av ett område påverkar emellertid bevisbördan. I ett överträdelseförfarande ska kommissionen visserligen bevisa att ett visst område ska klassificeras som skyddsområde, ( 17 ) men kan för detta ändamål åberopa en senare genomförd klassificering av området. För att vederlägga denna bevisning måste medlemsstaten styrka att ett utsett område inte (längre) hör till de områden som är mest lämpade för bevarandet av vilda fåglar i den mening som avses i artikel 4.1 i direktivet. ( 18 ) Praktiskt sett innebär detta att Bulgarien på vetenskapliga grunder ska styrka att det föreligger starka tvivel i fråga om områdets lämplighet och i samband med detta framför allt vederlägga de egna uppgifterna i områdets standarddataformulär. Kommissionens uppgift skulle i så fall bli att avvisa sådana tvivel.

32. Mot bakgrund av detta ska det här undersökas om det är nödvändigt att skydda de omtvistade arealerna som särskilt skyddsområde.

2. De rättsliga normerna

33. Enligt artikel 4.1 fjärde stycket i fågelskyddsdirektivet ska medlemsstaterna som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av de arter som anges i bilaga I. I samband med detta måste de ta hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv. Enligt artikel 4.2 ska de vidta liknande åtgärder för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga I med avseende på deras övervintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. ( 19 )

34. Detta innebär att medlemsstaterna är skyldiga att som särskilt skyddsområde klassificera alla sådana områden som, med tillämpning av ornitologiska kriterier, framstår som mest lämpade för att bevara arterna i fråga. ( 20 ) De ekonomiska kriterier som anges i artikel 2 i fågelskyddsdirektivet får emellertid inte beaktas vid valet och avgränsningen av ett särskilt skyddsområde. ( 21 ) Även om det är riktigt att medlemsstaterna har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om valet av särskilda skyddsområden, avser detta enbart tillämpningen av dessa kriterier för att klassificera de områden som är mest lämpade för bevarandet av arter. ( 22 )

35. I praktiken konkretiseras artikel 4.1 och 4.2 i fågelskyddsdirektivet genom kriterier som har utarbetats av den icke-statliga organisationen ”Birdlife International”, den internationella paraplyorganisationen för fågelskyddsorganisationer, för att identifiera så kallade viktiga fågelskyddsområden (Important Bird Area, nedan kallat IBA). ( 23 ) Nationella fågelskyddsorganisationer använder sig av dessa kriterier för att utarbeta IBA-förteckningar utifrån sin egen kännedom om fågelförekomsterna. IBA-området ”Kaliakra” ( 24 ) omfattar till exempel det särskilda skyddsområdet med samma namn samt de områden som saknar skydd, vilket kommissionen har invänt mot i förevarande förfarande.

36. Varken de angivna kriterierna eller de förteckningar som har upprättats på basis av kriterierna är bindande, men domstolen har ändå ansett att förteckningarna kan användas som referensmaterial vid bedömningen av om motsvarande medlemsstat har klassificerat ett tillräckligt antal områden med en tillräcklig areal som särskilda skyddsområden. ( 25 ) Medlemsstaterna kan emellertid vederlägga detta indicium genom att antingen på vetenskapliga grunder utarbeta ornitologiska kriterier som är minst lika väl lämpade för att genomföra artikel 4.1 och 4.2 i fågelskyddsdirektivet ( 26 ) eller också vederlägga uppgifterna om fågelförekomster i det berörda området baserat på bättre rön. ( 27 )

37. Vad gäller klassificeringen av vissa delområden har domstolen för övrigt redan slagit fast att klassificeringen som ett särskilt skyddsområde inte kan vara resultatet av en separat prövning av det ornitologiska värdet för varje område i fråga, utan ska ske med hänsyn till respektive områdes naturliga gränser och bekräftat att även med hänsyn till delytorna ska de ornitologiska kriterierna, på grundval av vilka klassificeringen uteslutande ska ske, vara vetenskapligt grundade. ( 28 )

3. Tillämplighet på kommissionens talan

38. Kommissionen har hävdat att de häckande fåglarna inom det särskilda skyddsområde som ursprungligen skyddades även förekommer i de omtvistade områdena (se punkt a) samt att de omtvistade områdena är av betydelse för den rödhalsade gåsens (Branta ruficollis) flyttning (se punkt b) och övervintringsbehov (se punkt c).

a) Häckningsfåglarna

39. Utifrån det uppdaterade standarddataformuläret för det utvidgade särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” skulle man kunna anta att det rör sig om ett homogent område som de skyddade arterna använder på samma sätt överallt.

40. Bulgarien redogör emellertid övertygande för att de omtvistade inlandsområdena inte nödvändigtvis bildar en naturlig enhet med de redan tidigare skyddade kustområdena, som kännetecknas av klippor och stäppmiljöer. De omtvistade utvidgningsområdena består däremot av jordbruksmark, som dessutom separeras från de klassificerade områdena av en mindre väg. Vidare framhåller Bulgarien att de omtvistade jordbruksområdena har samma egenskaper som de omgivande områden för vilka kommissionen inte kräver något skydd.

41. Kommissionen har visserligen rätt i att även jordbruksmark kan klassificeras som särskilt skyddsområde, men det finns sannolikt ändå stöd för Bulgariens oemotsagda argument att häckningsfåglar som framför allt inriktar sig på de ursprungligen skyddade särskilda skyddsområdena längs med kusten häckar i betydligt mindre omfattning i de angränsande jordbruksområdena.

42. Kommissionen hävdar även att jordbruksområdena är viktiga jaktmarker för balkanhöken (Accipiter brevipes), örnvråken (Buteo rufinus) och berguven (Bubo bubo), som står angivna som häckningsfåglar i standarddataformuläret och uttryckligen nämns i samband med bedömningen av det särskilda skyddsområdet. Det rör sig emellertid om ett mycket begränsat antal förekomster, som Birdlife inte heller anger som skäl för att identifiera IBA-området ”Kaliakra”. ( 29 ) Fåglarnas utnyttjande av jordbruksmarken utgör därför inte något tillräckligt skäl för att jordbruksmarken ska anses vara det område som är bäst lämpat för att skydda dessa arter.

43. I motsats till vad kommissionen har hävdat följer det inte av häckningsfåglarnas förekomster i de ursprungligen skyddade kustområdena att även jordbruksområdena i inlandet måste skyddas.

b) Fåglarnas flyttning

44. Enligt de uppgifter som Bulgarien har angett i standarddataformuläret har emellertid det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra”, inbegripet de utvidgade områdena, ändå betydelse även för flyttningen. Som kommissionen har framhållit och Bulgarien har påpekat i standarddataformuläret för området ”Kaliakra” ( 30 ) är denna särskilda betydelse ett resultat av de geografiska särdragen. Vid halvön ”Kaliakra” ändras nämligen kustens sträckning med nästan 90 grader från nord-sydlig till ost-västlig riktning. Inför den fortsatta flyttningen skulle fåglarna behöva orientera sig på nytt och använda sig av detta landmärke för att vila. De skulle då vara hänvisade till den jordbruksmark inom IBA-området som inte ingår i det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra”.

45. Kommissionens ståndpunkt är att detta rör sig om en ”flaskhals” för vissa fåglars höstflyttning, vilket framför allt är i linje med den bedömning som har gjorts när området klassificerats som IBA-område.

46. Begreppet ”flaskhals” avser de kriterier som används av Birdlife International. Under kriterium C.5 definieras ett flaskhalsområde som ett område där det under vår- eller höstflygningen normalt passerar minst 5000 storkar (Ciconiidae) och/eller minst 3000 rovfåglar (Accipitriformes och Falconiformes) och/eller 3000 tranor (Gruidae). ( 31 )

47. Som stöd för detta kriterium grundar sig kommissionen framför allt på en studie, som genomfördes 2005 med det specifika syftet att identifiera ”flaskhalsområden” i Bulgarien. Enligt den studien hade under 2005 observerats mer än 30000 segelflygande fåglar, framför allt storkar och pelikaner, men även sällsynta rovfåglar, vid observationspunkten Bulgarevo, dvs. vid ”Kaliakra”. ( 32 )

48. I sin invändning mot kommissionen åberopar Bulgarien en publikation ( 33 ) och studier, ( 34 ) där det anges att ”Kaliakra” inte kan fastställas vara någon ”flaskhals”. Snarare anses fåglarna förflytta sig söderut på bred front. Kommissionen invänder visserligen mot den bulgariska tolkningen av publikationen, men ifrågasätter inte de observationsresultat som ligger till grund för denna och övriga studier.

49. Särskilt intressanta är här områdets observationsdata som ligger till grund för de studier som Bulgarien har åberopat. Enligt dessa data förekommer det endast oregelbundna observationer av större grupper av flyttfåglar. ( 35 ) Under perioden 2005–2011 observerades till exempel mer än 20000 vita storkar enbart under åren 2006 och 2010. ( 36 ) De fyra övriga åren ( 37 ) siktades endast mellan 89 och 3000 vita storkar. Enligt Bulgarien ska detta bero på att flyttrutten har påverkats av vindförhållandena. ( 38 ) Under de båda åren med stora förekomster drev en relativt stark västvind fåglarna mot kusten.

50. Dessa resultat skulle kunna föranleda vissa tvivel på om förekomsterna av dessa koncentrationer är tillräckligt regelbundna för att det ska vara tal om ett ”flaskhalsområde”. Av Bulgariens argument framgår i och för sig att dessa koncentrationer inte är enbart slumpmässiga eller utgör extrema undantag. Snarare är det så att man vid motsvarande vindförhållanden kan räkna med sådana koncentrationer ungefär vart tredje år. När dessa koncentrationer förekommer är fåglarna hänvisade till just jordbruksmarken som rast- och födomiljö på grund av de geografiska särdrag som anges i standarddataformulären.

51. De observationsdata som Bulgarien har presenterat bekräftar följaktligen den bedömning som anges i standarddataformuläret, nämligen att det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” inbegripet utvidgningsområdena hör till de områden som är bäst lämpade för fågelskydd under flyttningen. Mot denna bakgrund kan yrkandet under punkt A därför vinna bifall.

c) Den rödhalsade gåsens övervintring

52. Som tredje skäl för att integrera utvidgningsområdena i det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” anför kommissionen dess betydelse för den rödhalsade gåsen.

53. Parterna är eniga om att i princip hela världspopulationen (mellan 30000 och 50000 fåglar ( 39 )) av den rödhalsade gåsen, som anses vara en hotad art världen över, övervintrar på Svarta havets västkust, det vill säga framför allt i Bulgarien och Rumänien. ( 40 ) Två bulgariska sjöar norr om ”Kaliakra” bedöms vara av särskilt stor betydelse och här har Bulgarien också utsett skyddsområden. Dessa sjöar liksom havsområdena längs kusten – som till viss del ligger intill eller inom det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” – använder den rödhalsade gåsen som sovplatser, ofta tillsammans med andra gåsarter. ( 41 )

54. I standarddataformuläret har Bulgarien endast angett att ett mindre antal rödhalsade gäss övervintrar i regionen. Det faktum att utvidgningsområdet till det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” har klassificerats utgör följaktligen inget bevis för att det är ett av de områden som är bäst lämpade för att skydda den rödhalsade gåsen.

55. Kommissionen anser däremot att utvidgningsområdena till det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” är mycket betydelsefulla som födomiljö för den rödhalsade gåsen.

56. Visserligen säger kommissionen inte något om vilket kriterium som är kopplat till detta argument, men man kan utgå från att det rör sig om kriteriet C.1, som Birdlife anger för den rödhalsade gåsen i IBA-området ”Kaliakra”. ( 42 ) Enligt detta kriterium ska det regelbundet förekomma ett betydande antal av en globalt hotad art eller av andra arter för vilka det finns ett globalt bevarandeintresse. ( 43 )

57. Kommissionen förefaller här stödja sig på den bulgariska fågelskyddsföreningens bedömning, ( 44 ) som emellertid har ifrågasatts av Bulgarien.

58. Båda parterna åberopar en studie som innehåller en utvärdering av observationsdata från åren 1995–2000. ( 45 ) Jag delar Bulgariens uppfattning att det i denna studie fastställs att den rödhalsade gåsen inte använde utvidgningsområdena till det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” som födomiljö varje år. ( 46 )

59. Kommissionen har dock helt riktigt framhållit att det i samma studie anges att tusentals rödhalsade gäss har sökt föda i dessa områden under åtminstone två av de fem år som observationsperioden omfattar. ( 47 )

60. Detta motsägs inte av att senare observationer visar att områdena används i mindre utsträckning, ( 48 ) eftersom dessa observationer inleddes först efter det att ett stort antal vindkraftverk hade börjat uppföras i områdena. Det kan nämligen inte uteslutas att vindkraftverken har lett till att områdena inte längre är lika attraktiva för gässen. ( 49 )

61. Sammanfattningsvis blir slutsatsen att utvidgningsområdena till det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” var en betydelsefull men inte permanent födoplats för den rödhalsade gåsen innan vindkraftverken uppfördes. De studier som har presenterats visar också att denna art är flexibel i sitt val av födoplatser.

62. Detta innebär inte att utvidgningsområdena ska uteslutas från de områden som är bäst lämpade för att skydda den rödhalsade gåsen. Med tanke på det globala hotet mot denna art och Europeiska unionens ansvar för dess övervintringsområden får kraven på identifiering av sådana områden inte ställas för högt. ( 50 ) I stället gäller det att skydda ett tillräckligt stort antal födoplatser så att den rödhalsade gåsens övervintring inte äventyras.

63. Följaktligen ska detta yrkande vinna bifall även på grund av det skydd som den rödhalsade gåsen omfattas av.

4. Slutsats i denna del

64. Det kan således konstateras att Bulgarien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågelskyddsdirektivet genom att vid utgången av fristen i kommissionens motiverade yttrande underlåta att som särskilt skyddsområde i dess helhet skydda de delar som av IBA-området ”Kaliakra” som ligger norr om det ursprungligen fastställda särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” och som inledningsvis saknade skydd.

B – Projekt i områden som är skyddade eller kommer att skyddas (yrkandena B och C)

65. Vidare riktar kommissionen anmärkningar mot att Bulgarien har beviljat tillstånd för ett flertal projekt inom de skyddsområden som redan har klassificerats eller är på väg att klassificeras. Det rör sig framför allt om vindkraftverk, men även om turistprojekt som golfbanor och hotell. Följande karta ( 51 ) ger en översikt:

66. I det följande ska jag inledningsvis undersöka projekten inom det särskilda skyddsområdet, eftersom det blir lättare att åskådliggöra de rättsliga normerna i detta sammanhang. Dessa kan sedan användas som utgångspunkt för de områden som ännu inte har klassificerats. Avslutningsvis skulle jag vilja relativisera resultatet av denna undersökning genom att kortfattat behandla de rättsliga konsekvenserna av en eventuell fällande dom på dessa båda punkter.

1. Projekten i det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” och ”Belite Skali” samt det föreslagna området av gemenskapsintresse ”Kompleks Kaliakra” (yrkande C)

67. Under punkt C har kommissionen yrkat att det ska fastställas att Bulgarien, genom att godkänna projekten Kaliakra Wind Power AD, EVN Enertrag Kavarna OOD, Vertikal – Petkov & Cie OOD samt Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort OOD i de särskilda skyddsområdena ”Kaliakra” och ”Belite Skali” samt det föreslagna området av gemenskapsintresse ”Kompleks Kaliakra”, har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, såsom denna bestämmelse har tolkats av domstolen i målen C‑117/03, EU:C:2005:16, och C‑244/05, EU:C:2006:579, eftersom Bulgarien inte har vidtagit lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för berörda arter samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts.

a) Tolkningen av ansökan

68. Vid en första anblick förefaller det vara oklart hur denna ansökan ska tolkas. Detta innebär att även dess tillåtlighet kan ifrågasättas. Det följer nämligen av artikel 120 c i domstolens rättegångsregler att yrkandena i en ansökan varigenom talan väckts ska vara tydligt formulerade för att undvika att domstolen dömer utöver vad som har yrkats (ultra petita) eller att den inte prövar en anmärkning. ( 52 )

69. En första motsättning föreligger mellan den åberopade rättsliga normen, artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, och de båda åberopade domarna. I dessa domar har domstolen nämligen inte gjort någon tolkning av just artikel 6.2. Domstolen har enbart bekräftat att de skyddsåtgärder som anges där i enlighet med artikel 4.5 endast måste vidtas när det gäller de områden som har förts upp på den lista över områden som har valts ut som områden av gemenskapsintresse. ( 53 )

70. Denna motsägelsefulla formulering i yrkandet förklaras emellertid av att kommissionen i detta enda yrkande har sammanfattat åsidosättandet av två olika skyldigheter. Kommissionen invänder för det första mot försämringen av två klassificerade särskilda skyddsområden och för det andra mot försämringen av det föreslagna området av gemenskapsintresse ”Kompleks Kaliakra”. Ingrepp i klassificerade särskilda skyddsområden ska emellertid bedömas enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, medan den preliminära skyldigheten att skydda föreslagna områden framgår av de båda åberopade domarna.

71. Ansökan ska därför tolkas så att kommissionen hävdar dels att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet har åsidosatts med avseende på de båda särskilda skyddsområdena, dels att den preliminära skyldighet att erbjuda skydd som fastslås i de åberopade domarna har åsidosatts med avseende på det föreslagna området.

72. Men även med detta klargörande behöver syftet med denna ansökan preciseras ytterligare. Eftersom kommissionen invänder mot att projekten har beviljats tillstånd, skulle det kunna tyckas vara uppenbart att den är ogrundad. Enligt artikel 2 i akten om villkoren för Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning och om anpassning av de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen ( 54 ) omfattades nämligen Bulgarien av unionslagstiftningen först efter landets EU-anslutning. De tillstånd som kommissionen har ifrågasatt i ansökan beviljades emellertid redan innan dess. Följaktligen kunde Bulgarien inte åsidosätta artikel 6.2 i livsmiljödirektivet eller den preliminära skyldigheten att skydda föreslagna områden när tillstånden beviljades.

73. Redan i yrkandet preciserar emellertid kommissionen sin ståndpunkt att överträdelserna består i att Bulgarien inte har vidtagit lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för berörda arter samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts. För kommissionens del gäller det följaktligen inte tillstånden i sig, vilka för övrigt i första hand skulle bedömas enligt det förfarande för föregående prövning som anges i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, utan om underlåtenheten att förhindra att projekten senare skulle resultera i en försämring av områdena, något som täcks av artikel 6.2 och de preliminära skyldigheterna att erbjuda skydd. Den övriga argumentationen bekräftar denna tolkning av ansökan under punkt C, eftersom kommissionen där inte invänder mot de beslut om att bevilja tillstånd som togs före anslutningen, utan om genomförandet av projekten efter anslutningen och framför allt efter klassificeringen av de båda särskilda skyddsområdena och förslaget om området ”Kompleks Kaliakra”.

74. Det är visserligen ytterst beklagligt att ansökan brister i precision vad gäller punkt C, men inte så allvarligt att ansökan ska avvisas eller anses vara uppenbart ogrundad. Genom tolkning får man ändå en rättvisande bild av ansökan och kan bedöma själva sakfrågan. Bulgariens argumentering visar för övrigt att dess försvar inte har påverkats negativt av bristerna i ansökan.

b) Det påstådda åsidosättandet av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet med avseende på de särskilda skyddsområdena ”Kaliakra” och ”Belite Skali”

75. Inledningsvis kommer jag att undersöka om Bulgarien har åsidosatt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet med avseende på de särskilda skyddsområdena ”Kaliakra” och ”Belite Skali”, som utsågs den 18 december 2007, genom att godkänna projekten Kaliakra Wind Power AD, EVN Enertrag Kavarna OOD, Vertikal – Petkov & Cie OOD samt Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort OOD.

i) Tillämpning i tiden av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet

76. Bulgarien anser att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet över huvud taget inte är tillämplig på projekt som har godkänts före landets EU-anslutning, och alltså inte heller med avseende på hur projekten har genomförts.

77. Bulgarien grundar detta på domen i målet Lauteracher Ried, där domstolens dåvarande andra avdelning av rättssäkerhetsskäl ( 55 ) slog fast att skyldigheter som föreskrivs i livsmiljödirektivet inte gällde för ett projekt vars tillståndsförfarande hade inletts innan medlemsstaten i fråga hade anslutit sig till Europeiska gemenskapen. ( 56 ) För projekt som har godkänts före anslutningen kan livsmiljödirektivet följaktligen inte gälla efter denna.

78. Denna rättspraxis om livsmiljödirektivets tillämpning i tiden har emellertid domstolens stora avdelning numera – med rätta ( 57 ) – frångått, eftersom det före projektgodkännandet ännu inte föreligger någon fastställd situation ( 58 ) där rättssäkerhetsprincipen skulle kunna tillämpas.

79. Det sistnämnda avgörandet avser i och för sig inte några projekt som godkänts före anslutningen, men domstolen har under alla omständigheter slagit fast att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet är tillämpligt omedelbart på projekt vars drifttillstånd har beviljats innan det skyddssystem som inrättas genom livsmiljödirektivet blev tillämpligt på det berörda skyddsområdet. ( 59 ) Detta måste även gälla för projekt som godkändes före anslutningen.

80. Även om sådana projekt inte underkastas bestämmelserna i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet om en föregående prövning av projektets påverkan på det berörda området, måste medlemsstaterna enligt artikel 6.2 vidta lämpliga åtgärder för att förhindra att genomförandet av projekten försämrar livsmiljöerna och habitaten för arterna eller orsakar störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv. ( 60 )

81. Genomförandet av projekt som hade godkänts innan Bulgarien anslöt sig till EU och livsmiljödirektivet och fågelskyddsdirektivet blev tillämpliga faller därmed under artikel 6.2 i livsmiljödirektivet.

82. Det ska tilläggas att med avseende på särskilda skyddsområden gäller artikel 6.2 i livsmiljödirektivet jämförd med artikel 7 inte förrän det särskilda skyddsområdet har klassificerats. Vad gäller motivering av ingrepp omfattas dessa områden dessförinnan av den striktare bestämmelsen artikel 4.4 första meningen i fågelskyddsdirektivet, ( 61 ) som kommissionen emellertid inte har angett under punkt C i yrkandena.

ii) Den rättsliga normen i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet

83. En verksamhet är endast förenlig med artikel 6.2 i livsmiljödirektivet om det säkerställs att störningarna inte är sådana att de får betydande konsekvenser för målsättningarna med det direktivet, framför allt bevarandemålen. ( 62 ) I överträdelseförfarandet ska därför anmärkningen om att artikel 6.2 har åsidosatts endast anses vara välgrundad om kommissionen i rättsligt hänseende kan styrka att medlemsstaten har underlåtit att vidta lämpliga åtgärder för att förhindra att projektverksamheten – i den mån denna har bedrivits efter det att skyddsområdet i fråga klassificerades – medför försämringar av livsmiljön för de berörda arterna och störningar av dessa arter som kan få betydande konsekvenser vad avser målsättningarna med direktivet gällande artens bevarande. ( 63 )

84. För att ett åsidosättande av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet ska kunna fastställas behöver kommissionen för övrigt inte bevisa att det föreligger ett orsakssamband mellan projektverksamheten och en betydande störning som drabbar de berörda arterna. Det är tillräckligt att kommissionen visar att det är sannolikt eller att det finns en risk för att denna verksamhet kommer att medföra betydande störningar för arten. ( 64 )

85. Domstolen har visserligen endast tillämpat den rättsliga normen att det är sannolikt eller att det finns en risk för att pröva om det föreligger betydande störningar för arten, men det förefaller inte finnas något som hindrar att den kan användas även vid prövningen av den andra typen av försämring som anges i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, nämligen en försämring av habitaten.

86. Denna rättsliga norm har nämligen sin förklaring i att även den föregående prövningen av ett projekt enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet ska genomföras när en sådan risk alltjämt föreligger. ( 65 ) I detta fall kan tillstånd endast beviljas om antingen prövningen visar att området i sig inte försämras eller också om projektet är motiverat enligt artikel 6.4. Eftersom syftet med artikel 6.2 och 6.3 är att säkerställa samma skyddsnivå, ( 66 ) måste samma rättsliga norm gälla även om det ska styrkas att artikel 6.2 har åsidosatts.

87. Att bevisning avseende denna rättsliga norm kan förebringas innebär emellertid inte per automatik att en åtgärd – som driften av projekt – definitivt är otillåtlig. Genom att på lämpligt sätt pröva effekten på området kan den vederläggas eller också kan åtgärden motiveras i enlighet med artikel 6.4 i livsmiljödirektivet. ( 67 )

iii) Försämringen av det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra”

88. Kommissionen invänder mot fyra projekt på det ursprungliga särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” och det särskilda skyddsområdet ”Belite Skali”. Dessa projekt godkändes före Bulgariens EU-anslutning, medan däremot byggarbetena avslutades först efter klassificeringen av det särskilda skyddsområdet. Det rör sig om tre projekt för att framställa energi från vindkraft samt ett turistprojekt.

89. Projektet Kaliakra Wind Power AD, som syftade till att uppföra 35 vindkraftverk, godkändes 2006 och togs i drift den 5 juni 2008. Projektet EVN Enertrag Kavarna OOD omfattade uppförandet av 32 vindkraftverk och godkändes den 26 juli 2006. I efterhand inskränktes tillståndet till 20 kraftverk. Enligt Bulgarien har åtta av dessa uppförts och är i drift sedan den 8 juni 2012. Ytterligare tre vindkraftverk godkändes inom ramen för projektet Vertikal – Petkov & Cie OOD under 2005. En talan mot dessa beslut lades ner den 26 juli 2007 efter förlikning. Två kraftverk togs i drift den 24 april 2008 respektive den 14 februari 2011. Det tredje kraftverket ska inte uppföras.

90. Turistprojektet Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort OOD i det särskilda skyddsområdet ”Belite Skali” omfattar uppförandet av en golfbana och en spa-anläggning. Ett första byggnadslov beviljades den 22 december 2005 och drifttillståndet beviljades den 6 april 2010.

91. Eftersom artikel 6.2 i livsmiljödirektivet enligt artikel 7 inte är tillämplig innan det särskilda skyddsområdet har utsetts, måste kommissionen meddela vilka nödvändiga arbeten som har genomförts efter detta datum för att det ska vara möjligt att pröva konsekvenserna av att dessa anläggningar uppförs. Några sådana uppgifter anges emellertid inte. Enligt Bulgariens oemotsagda uppgifter känner man endast till att den markberedning som krävdes för dessa projekt genomfördes till och med innan Bulgarien gått med i EU. Följaktligen kan uppförandet av anläggningar inte avhandlas i detta förfarande.

92. Det står emellertid klart att samtliga dessa anläggningar har tagits i drift först efter det att de särskilda skyddsområdena har utsetts. Det ska följaktligen undersökas om denna drift i de båda särskilda skyddsområdena är förenlig med artikel 6.2 i livsmiljödirektivet.

93. När det gäller vindkraftverk framhåller kommissionen visserligen risken för att fåglar dör till följd av kollision med vindkraftverk (fågelkollisioner), men Bulgarien avvisar detta argument med hjälp av resultaten från den ornitologiska områdesövervakningen. Dessa resultat visar att endast tre döda fåglar hittades under det första året som vindparken Kaliakra Wind Power ODD var i drift: en vit pelikan (Pelecanus onocrotalus) och två kornsparvar (Miliaria eller Emberiza calandra). Dessa båda arter anges visserligen i standarddataformuläret för det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra”, men med tanke på de stora bestånden –2000 till 3000 vita pelikaner och 500 till 1200 kornsparvar – förefaller dessa förluster vara av betydligt mindre betydelse än den naturliga beståndsfluktuationen.

94. Kommissionen anser vidare att vindkraftverken och anläggningarna till Thracian Cliffs Golf & Spa Resort OOD stör de berörda fågelarterna och försämrar deras livsmiljöer. Kommissionen beräknar till och med förlusterna på grundval av ett meddelande från en bulgarisk fågelskyddsorganisation.

95. Bulgarien invänder med rätta mot denna beräkning eftersom det inte sägs något i meddelandet om hur siffrorna har tagits fram. Det är därför inte möjligt att motivera att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet skulle ha åsidosatts utifrån denna beräkning av de påstådda områdesförlusterna.

96. Det är emellertid uppenbart att det är sannolikt eller finns en risk för att driften av vindkraftverk, hotellbyggnader och en golfbana kan försämra livsmiljön för de fågelarter som skyddas i det särskilda skyddsområdet samt leda till avsevärda störningar.

97. När det gäller den vindpark som uppförts av Kaliakra Wind Power AD rör det sig om 35 vindkraftverk, som ska stå mycket tätt, på en yta av tre till fyra kvadratkilometer, och drivas mitt i det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra”. De områden som ligger mellan vindturbinerna och i omedelbar anslutning till vindparken är med största sannolikhet inte längre lika attraktiva för alla skyddade fågelarter som de var innan vindparken uppfördes. I mindre omfattning gäller detta även för de båda mindre vindkraftprojekten. Bulgarien har därför också uttryckligen förbjudit att det uppförs ytterligare vindkraftverk i det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra”. ( 68 )

98. Det är också uteslutet att arealerna till det särskilda skyddsområdet ”Belite Skali”, som ska användas för anläggningarna till Thracian Cliffs Golf & Spa OOD, kommer att ha samma nytta för de skyddade fågelarterna som innan detta projekt genomfördes. Driften av en golfbana och fritidsanläggningar förändrar de berörda livsmiljöernas egenskaper. Även om de berörda fågelarterna kan fortsätta att använda dessa miljöer för att häcka, vila eller söka föda, skulle de skrämmas bort av turisternas närvaro. ( 69 )

99. Enligt kommissionens argument vad gäller de påstådda områdesförlusterna ska detta bland annat antas gälla för följande arter som anges i bilaga I till fågelskyddsdirektivet och som även står uppräknade i standarddataformuläret för de båda särskilda skyddsområdena: nunnestenskvätta (Oenanthe pleschanka), kalanderlärka (Melanocorypha calandra), korttålärka (Calandrella brachydactyla), tjockfot (Burhinus oedicnemus), örnvråk (Buteo rufinus), balkanhök (Accipiter brevipes) och blåkråka (Coracias garrulus).

100. Bulgarien måste därmed vederlägga detta indicium om att det är sannolikt eller att det finns en risk för försämring eller störning av de skyddade fågelarternas livsmiljöer. Bulgarien har emellertid inte uttalat sig om störningen av de berörda arterna och försämringen av deras livsmiljöer.

101. Man kan därmed utgå från att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet har åsidosatts till följd av driften av dessa projekt.

102. Bulgarien har följaktligen åsidosatt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet genom att inte vidta de åtgärder som var nödvändiga för att förhindra att driften av vindkraftverken Kaliakra Wind Power AD, EVN Enertrag Kavarna OOD och Vertikal – Petkov & Cie OOD samt anläggningarna till Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort OOD inom de särskilda skyddsområdena ”Kaliakra” och ”Belite Skali” försämrar habitaten för de skyddade fågelarterna och stör dessa arter.

c) Preliminärt skydd av det föreslagna området ”Kompleks Kaliakra”

103. Vidare riktar kommissionen anmärkningar mot att Bulgarien inte i tillräcklig utsträckning har skyddat det föreslagna området av gemenskapsintresse ”Kompleks Kaliakra” mot de störningar som kan uppstå till följd av projekten Kaliakra Wind Power AD, EVN Enertrag Kavarna OOD, Vertikal – Petkov & Cie OOD samt Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort OOD. I samband med detta invänder kommissionen mot förstörelsen av den prioriterade livsmiljön ponto-sarmatisk stäpp (Natura 2000-kod 62C0).

104. Enligt livsmiljödirektivet är medlemsstaterna, vad gäller områden där det finns livsmiljötyper och/eller prioriterade arter, vilka medlemsstaterna har utsett i syfte att uppta dem på gemenskapslistan, skyldiga att vidta lämpliga skyddsåtgärder för att upprätthålla de ekologiska egenskaperna i dessa områden. Medlemsstaterna får således inte tillåta ingrepp som allvarligt kan äventyra dessa områdens ekologiska egenskaper. Detta gäller särskilt när ett ingrepp riskerar att antingen på ett betydande sätt reducera ett områdes areal eller medföra att prioriterade arter i området försvinner eller resultera i att detta område förstörs eller att dess representativa egenskaper utplånas. ( 70 )

105. Denna skyddsplikt skulle åsidosättas om Bulgarien tillät en omfattande förstöring av en prioriterad livsmiljötyp inom ett föreslaget område.

106. Som alla andra unionsrättsliga skyldigheter gäller de dock först från och med Bulgariens EU-anslutning. Bulgarien har emellertid, utan att det har ifrågasatts, hävdat att de livsmiljöförstörande markarbetena för dessa projekt hade genomförts redan före EU-anslutningen. Försämringarna av denna livsmiljötyp kunde därför inte utgöra en överträdelse av unionslagstiftningen.

107. Om däremot livsmiljötypen i de berörda områdena redan är förstörd kan den inte försämras ytterligare av projektdrift som genomförs efter detta.

108. Yrkandet under punkt C är därför ogrundat på denna punkt och kommissionens talan ska ogillas i denna del.

2. Projekten i de områden som inledningsvis saknade skydd (yrkande B)

109. Genom yrkandet under punkt B yrkar kommissionen att det ska fastställas att Republiken Bulgarien har godkänt projekten AES Geo Energy OOD, Windtech OOD, Brestiom OOD, Disib OOD, Eco Energy OOD och Longman Investment OOD för genomförande i det viktiga fågelskyddsområdet ”Kaliakra”, vilket inte klassificerats som särskilt skyddsområde, trots att det borde ha klassificerats som sådant. Republiken Bulgarien har härigenom åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 4.4 i fågelskyddsdirektivet, såsom denna bestämmelse har tolkats av domstolen i målen C‑96/98, EU:C:1999:580, och C‑374/98, EU:C:2000:670.

110. Detta yrkande har nästan samma lydelse som yrkandet under punkt C, men har inte samma brister eftersom det rör sig om en annan situation i faktiskt och rättsligt hänseende.

111. En oklarhet uppstår emellertid till följd av att kommissionen till stöd för detta yrkande åberopar direktiv 2009/147, som upphävde den tidigare gällande lydelsen av fågelskyddsdirektivet. Man skulle därför kunna anta att detta direktiv ska omfatta överträdelser som inträffade efter det att direktiv 2009/147 hade trätt i kraft den 15 februari 2010.

112. Men såsom anges i dess första skäl är syftet med direktivet att kodifiera fågelskyddsdirektivet och artikel 4.4 första meningen har inte ändrats i förhållande till tidigare gällande lydelser. I artikel 18.1 konstateras det också att den tidigare gällande lydelsen av fågelskyddsdirektivet upphävs ”utan att det påverkar medlemsstaternas skyldigheter”. I förevarande fall skulle det följaktligen vara överdrivet formellt att enbart beakta de omständigheter som förelegat efter det att kodifieringsdirektivet utfärdats när skyldigheten är densamma i innehållsligt hänseende och sakförhållandena inte har ändrats. ( 71 )

a) Rättsliga normer

113. Med ledning av vad som ovan anförts under punkt IV.A kan man utgå från att projekten befinner sig i områden som Bulgarien är skyldiga att klassificera som särskilt skyddsområde. Denna klassificering genomfördes emellertid först efter den relevanta tidpunkten för att bedöma situationen i det förevarande förfarandet, alltså efter utgången av fristen i det motiverade yttrandet ( 72 ) som var den 22 augusti 2012.

114. Enligt fast rättspraxis ska områden som inte har klassificerats som särskilda skyddsområden, trots att detta borde ha skett, omfattas av artikel 4.4 första meningen i fågelskyddsdirektivet. ( 73 ) Här fastställs att medlemsstaterna i de särskilda skyddsområdena ska vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar de vilda fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel.

115. För att styrka att artikel 4.4 första meningen i fågelskyddsdirektivet har åsidosatts vore det lämpligt att använda sig av den rättsliga norm som domstolen har utvecklat för artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, eftersom denna bestämmelse till stor del överensstämmer med artikel 4.4 första meningen i fågelskyddsdirektivet. ( 74 ) Enligt artikel 6.2 ska ett åsidosättande konstateras om kommissionen kan styrka att det är sannolikt eller att det finns en risk för att ett projekt försämrar habitaten för de skyddade fågelarterna eller orsakar avsevärda störningar för dessa arter. ( 75 ) I praktiskt hänseende har domstolen redan tidigare slagit fast att artikel 4.4 första meningen i fågelskyddsdirektivet har åsidosatts med stöd av att det är sannolikt eller finns en risk för försämring, ( 76 ) dock utan att ange denna rättsliga norm.

b) Projekten

116. Genom detta yrkande invänder kommissionen mot sex olika projekt.

i) De tre projekt som inte har genomförts

117. För tre projekt, nämligen Windtech OOD, Brestiom OOD och Eco Energy OOD, beslutades det på grundval av Bulgariens påståenden som inte har ifrågasatts på denna punkt, att det inte var nödvändigt med någon miljökonsekvensbedömning. Ytterligare tillstånd beviljades inte och vindkraftverken uppfördes inte heller. Under mellantiden har nu besluten om huruvida det är nödvändigt att genomföra en miljökonsekvensbedömning hunnit bli ogiltiga.

118. Redan utifrån dessa beslut skulle det emellertid kunna härledas en ökad risk eller större fara för störningar eller försämringar av området, som förelåg alltjämt när fristen i det motiverade yttrandet löpte ut. ( 77 ) En miljökonsekvensbedömning skulle nämligen öka sannolikheten för att störningar eller försämringar identifieras och förhindras.

119. Men ett sådant förfarandemässigt hot mot området är ändå inte tillräckligt för att slå fast att artikel 4.4 första meningen i fågelskyddsdirektivet har åsidosatts. Om det inte tillkommer ytterligare steg i förfarandet, kommer denna risk att vara helt hypotetisk.

120. För övrigt vore det visserligen önskvärt att en miljökonsekvensbedömning genomfördes, men – till skillnad från i artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet – är detta inget som uttryckligen krävs i artikel 4.4 första meningen i fågelskyddsdirektivet. Mot denna bakgrund räcker det att gå vidare med att behandla beslutet om huruvida det är nödvändigt med en miljökonsekvensbedömning som en potentiell överträdelse av MKB-direktivet.

ii) De tre projekt som har genomförts

121. För de tre resterande projekten beviljade de bulgariska myndigheterna de ytterligare tillstånd som krävdes och vindkraftverk uppfördes i enlighet med detta.

122. Efter en miljökonsekvensbedömning som genomfördes 2008 fick projektet AES Geo Energy OOD bygglov för uppförandet av 52 vindkraftverk, som togs i drift den 15 november 2011.

123. För projektet Disib OOD beslutades den 4 januari 2007 att det inte var nödvändigt med någon miljökonsekvensbedömning. Därefter beviljades tillstånd för ett vindkraftverk, som är i drift sedan den 22 maj 2008.

124. Situationen är likartad för projektet Longman Investment OOD. Efter beslut den 11 december 2007 om att det inte längre krävdes någon miljökonsekvensbedömning beviljades tillstånd för ett vindkraftverk, som är i drift sedan den 16 juni 2008.

c) Försämringen av området

125. Uppförandet och driften av vindkraftverk på de skyddade områden som senare ingick i utvidgningen av det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” ska i detta ärende bedömas på samma sätt som om detta hade skett inom det ursprungliga särskilda skyddsområdet.

126. Liksom inom det ursprungliga särskilda skyddsområdet föreligger det nämligen en tillräcklig grad av sannolikhet eller risk för att uppförandet och driften av sammanlagt 54 vindkraftverk leder till att områdena inte är lika attraktiva för de skyddade fågelarterna som tidigare. ( 78 )

127. Det faktum att de observationsdata för vindparken AES Geo Energy OOD som Bulgarien åberopar visar att de rödhalsade gässen ändå använder dessa områden och att flyttningen koncentreras till ”Kaliakra” vid motsvarande vindförhållanden är inte heller något som talar emot denna sannolikhet eller risk. Skyldigheterna att erbjuda skydd föreligger nämligen redan innan det har konstaterats att antalet fåglar har minskat eller innan risken för att en skyddad art försvinner har konkretiserats. ( 79 )

128. För övrigt kan dessa data åtminstone anses utgöra ett indicium på att området har förlorat i attraktivitet. Den rödhalsade gåsens användning av dessa områden ligger på en lägre nivå än toppvärdena från perioden innan vindturbinerna uppfördes. Det dokumenteras inte heller att ett stort antal flyttfåglar fortfarande rastar där – inte heller i de koncentrationer som ibland förekommer vid kusten.

d) Slutsats i denna del

129. Bulgarien har följaktligen åsidosatt artikel 4.4 första meningen i fågelskyddsdirektivet genom att inte vidta de åtgärder som var nödvändiga för att förhindra att verksamheten vid vindkraftsprojekten AES Geo Energy OOD, Disib OOD och Longman Investment OOD försämrar habitaten för de fågelarter som ska skyddas och stör dessa arter i det viktiga fågelskyddsområdet ”Kaliakra”, vilket inte klassificerats som särskilt skyddsområde, trots att det borde ha klassificerats som sådant.

3. Konsekvenserna av en eventuell fällande dom

130. Det ska tilläggas att på grundval av förevarande uppgifter är det inte möjligt att definitivt avgöra om den fortsatta driften av de undersökta projekten måste förbjudas. Det kan nämligen inte uteslutas att projekten efter en närmare prövning inte försämrar området som sådant eller att de kan motiveras i enlighet med artikel 6.4 i livsmiljödirektivet. ( 80 )

131. Att genomföra en vetenskaplig prövning av projektens effekt vore följaktligen det första steget för att verkställa en eventuell fällande dom på dessa punkter och samtidigt den första lämpliga åtgärden för att undvika störningar i de berörda särskilda skyddsområdena. Om denna prövning sedan visar att det inte är möjligt att i vetenskapligt hänseende utesluta alla rimliga tvivel om att de kommer att ge någon negativ effekt på området i sig, ( 81 ), kan det vara nödvändigt att pröva om de är motiverade med hänsyn till artikel 6.4 i livsmiljödirektivet.

132. Vad gäller artikel 6.2 i livsmiljödirektivet har domstolen redan slagit fast att det kan finnas skäl till att detta är motiverat. ( 82 ) Ett åsidosättande av artikel 4.4 första meningen i fågelskyddsdirektivet kan däremot i princip endast motiveras inom betydligt striktare ramar. ( 83 ) Principiellt sett kan emellertid artikel 6.4 i livsmiljödirektivet motivera den framtida driften av vindkraftverk, eftersom de berörda områdena nu också ingår i det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra”, vilket innebär att nu även artikel 6.2–4 i livsmiljödirektivet är tillämplig.

133. Enligt artikel 6.4 i livsmiljödirektivet ska medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande, om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär.

134. När allmänintresset fastställs ska inte enbart intresset av att använda vindenergi eller att behålla arbetstillfällen beaktas, utan framför allt rättssäkerheten och skyddet för berättigade förväntningar, i den mån som dessa projekt grundar sig på tillstånd som har beviljats innan fågelskyddsdirektivet och livsmiljödirektivet blev tillämpliga. Om samtliga rimliga åtgärder har vidtagits för att minska försämringarna, bör i de flesta fall rättssäkerheten och skyddet för berättigade förväntningar väga tyngre än intresset av att skydda de berörda naturvärdena.

135. Det saknas emellertid förutsättningar för en sådan motivering, eftersom Bulgarien ännu inte har fastställt i vad mån driften av vindkraftverken kommer att leda till försämringar av området. Det går därför varken att väga intresset av en fortsatt drift mot en försämring av området eller att bedöma olika tänkbara alternativ, som att vindkraftverken flyttas till andra platser eller att driften begränsas, framför allt under känsliga perioder. Det är även oklart vilka åtgärder som krävs för att säkerställa att Natura 2000 förblir sammanhängande. ( 84 )

136. Om domstolen godtar mitt förslag borde det därmed först undersökas om projektdriften ger upphov till störningar och därefter vid behov prövas om projekten är motiverade.

C – MKB-direktivet (yrkande D)

137. Slutligen invänder kommissionen genom sitt yrkande under punkt D att den kumulativa effekten av de godkända projekten (Windtech OOD, Brestiom OOD, Disib OOD, Eco Energy OOD och Longman investment OOD) i de inledningsvis oskyddade områdena i IBA Kaliakra inte har utvärderats på ett korrekt sätt. Därmed anses Bulgarien ha åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 2.1 jämförd med artikel 4.2 och 4.3 samt bilaga III punkt 1 b i MKB-direktivet.

138. Enligt den ursprungliga lydelsen avsåg detta yrkande en inledande prövning av huruvida det krävs en miljökonsekvensbedömning för fem projekt samt en faktisk miljökonsekvensbedömning av ett sjätte projekt. Men sedan kommissionen hade begränsat yrkandet i sitt svaromål gäller det nu endast en inledande prövning av fyra projekt.

1. MKB-direktivets tillämpning i tiden

139. Kommissionen yrkar på fastställelse av en överträdelse av MKB-direktivet i 2011 års lydelse. De bulgariska myndigheterna fattade emellertid de omtvistade besluten redan 2007. Den senare lydelsen kan emellertid ändå vara tillämplig eftersom samtliga relevanta punkter överensstämmer med 2007 års lydelse. ( 85 )

2. Projekten

140. Samtliga omtvistade projekt avser den del av IBA-området ”Kaliakra” som inledningsvis inte klassificerades som särskilt skyddsområde. Det genomfördes inte någon miljökonsekvensbedömning för dessa olika projekt, eftersom den behöriga myndigheten beslöt att det inte var nödvändigt.

141. Dessa inledande prövningar påbörjades under andra halvåret 2007 och avslutades genom beslut av den 24 september 2007 (Eco Energy OOD om uppförande av ett vindkraftverk), av den 11 december 2007 (Longman Investment OOD om uppförande av ett vindkraftverk) och av den 28 december 2007 (Windtech OOD om uppförande av fyra vindkraftverk respektive Brestiom OOD om uppförande av sex vindkraftverk).

142. Endast projektet Longman Investment OOD genomfördes i praktiken och är i drift sedan den 16 juni 2008.

143. De övriga tre projekten beviljades emellertid aldrig något bygglov och enligt Bulgarien är dessa beslut inte längre giltiga eftersom de inte har genomförts.

144. Det ska därför undersökas om ett eventuellt åsidosättande kan vara föremål för det förevarande överträdelseförfarandet (se punkt a) samt om det över huvud taget kan vara tal om en överträdelse av MKB-direktivet för de projekt som inte har genomförts (se punkt b). Därefter ska det undersökas om projektens kumulativa effekt har beaktats i tillräcklig utsträckning.

a) Behandling av ogiltiga beslut i förevarande överträdelseförfarande

145. Vid en första anblick skulle man visserligen kunna anta att förevarande tvist var löst i fråga om de beslut som sedan har blivit ogiltiga. I överträdelseförfarandet ska emellertid frågan prövas mot bakgrund av förhållandena vid den tidpunkt då den frist som kommissionen angav i det motiverade yttrandet av den 22 juni 2012 löpte ut, dvs. den 22 augusti 2012. ( 86 )

146. Vid denna tidpunkt var besluten om huruvida det var nödvändigt med en miljökonsekvensbedömning fortfarande giltiga. Såvitt framgår upphörde de nämligen att vara giltiga på grund av att det under 2012 hade införts en femårsfrist för projektgenomförandet. Utgångspunkten måste därför bli att ovannämnda beslut upphörde att vara giltiga tidigast fem år efter det att de hade utfärdats, dvs. tidigast den 24 september 2012 respektive den 28 december 2012.

b) En eventuell överträdelse av MKB-direktivet till följd av de projekt som inte har genomförts

147. Tvivel beträffande huruvida ej genomförda projekt skulle kunna medföra en överträdelse av MKB-direktivet skulle kunna anknyta till artikel 2.1, där det fastställs att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges.

148. Beslutet om att en miljökonsekvensbedömning inte är nödvändig är emellertid – såvitt det framgår – ännu inte detsamma som att projektet beviljats tillstånd. Enligt Bulgariens oemotsagda uppgifter krävs det åtminstone även ett bygglov, vilket – till skillnad från det genomförda projektet Longman investment OOD – aldrig har beviljats för de tre andra projekten. Bulgarien kan därför inte klandras för att dessa projekt har godkänts utan den prövning som krävs.

149. Beslutet om huruvida det är nödvändigt med en miljökonsekvensbedömning ska likväl fattas i enlighet med MKB-direktivet, närmare bestämt artikel 4.2 och 4.3 samt bilaga III. Åtminstone dessa bestämmelser kan åsidosättas, även om inte samtliga nödvändiga tillstånd har beviljats för projektet i fråga. Vad gäller projektet Longman investment OOD är det också tänkbart att artikel 2.1 i MKB-direktivet har åsidosatts.

3. Beaktande av den kumulativa effekten vid den inledande prövningen

150. Vad gäller den inledande prövningen av om det är nödvändigt med en miljökonsekvensbedömning ska det påpekas att medlemsstaterna enligt artikel 4.2 första stycket i MKB-direktivet ska fastställa antingen genom granskning från fall till fall eller genom gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten om de projekt som redovisas i bilaga II till direktivet ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning.

151. Dessa projekt omfattar de anläggningar för utnyttjande av vindkraft för energiproduktion (grupper av vindkraftverk) som avses i punkt 3 i bilaga II till MKB-direktivet.

152. Enligt artikel 4.2 b i MKB-direktivet har medlemsstaterna visserligen ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller fastställelse av gränsvärden eller kriterier. Detta utrymme för skönsmässig bedömning begränsas dock av skyldigheten enligt artikel 2.1 i samma direktiv att vidta alla nödvändiga åtgärder för att göra en miljökonsekvensbedömning avseende projekt som kan antas medföra en betydande påverkan, bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering. ( 87 )

153. De kriterier eller gränsvärden som anges i artikel 4.2 b i MKB-direktivet har till syfte att underlätta bedömningen av ett projekts beskaffenhet i det konkreta fallet för att avgöra huruvida det omfattas av en skyldighet att genomföra en miljökonsekvensbedömning. ( 88 )

154. Härav följer att de behöriga nationella myndigheterna, som ska ta ställning till en ansökan om tillstånd för ett projekt som omfattas av bilaga II till MKB-direktivet, ska göra en särskild bedömning av om någon miljökonsekvensbedömning ska göras med beaktande av de kriterier som anges i bilaga III till samma direktiv. ( 89 )

155. Det följer härvid av punkt 1 i bilaga III till MKB-direktivet att ett projekt ska bedömas, bland annat med hänsyn till den kumulativa effekten av det och andra projekt. Underlåtelse att ta hänsyn till den kumulativa effekt som ett projekt har tillsammans med andra projekt kan leda till att det i praktiken undantas från kravet på en bedömning, trots att det tillsammans med andra projekt kan medföra en betydande miljöpåverkan. ( 90 )

156. Det kravet ska förstås mot bakgrund av punkt 3 i bilaga III till MKB-direktivet, enligt vilken den betydande påverkan som ett projekt kan ha ska beaktas i förhållande till de kriterier som anges i punkterna 1 och 2 i samma bilaga, och i synnerhet vad beträffar sannolikhet, omfattning, betydelse, varaktighet och reversibilitet av projektets påverkan. ( 91 )

157. Härav följer att den nationella myndigheten, när den kontrollerar huruvida ett projekt ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning, ska pröva vilken påverkan projektet kan ha tillsammans med andra projekt. Eftersom någon precisering inte lämnas, är denna skyldighet för övrigt inte begränsad till projekt av samma slag. Vid en inledande prövning ska det i stället beaktas huruvida ett projekt kan ha en större miljöpåverkan, genom inverkan av andra projekt, än vad det hade haft om de andra projekten inte hade förelegat. ( 92 )

158. I förevarande fall planerades åtminstone redan vindparken tillhörande AES GEO Energy OOD med 52 vindkraftverk och tre ytterligare kraftverk tillhörande Disib OOD på IBA-området ”Kaliakra”, som ännu inte hade klassificerats som det särskilda skyddsområdet ”Kaliakra”. Vid utgången av 2007 kunde en kumulativ effekt av dessa projekt inte utan vidare uteslutas för något av de fyra ovannämnda ifrågasatta projekten.

159. Av informationen om IBA-området ”Kaliakra” framgick det dessutom att de berörda områdena var av stor betydelse för den rödhalsade gåsens flyttning och övervintring.

160. När det prövades huruvida det var nödvändigt med en miljökonsekvensbedömning var det därför ett oavvisligt krav att den kumulativa effekten av de olika vindkraftsprojekten beaktades.

161. Bulgarien hänvisar visserligen till att det i besluten uttryckligen konstateras att projekten inte beräknas ge någon kumulativ effekt. Enbart påståendet att det inte förekommer någon kumulativ effekt bevisar dock inte att detta har prövats i tillräcklig utsträckning. Bulgarien har inte kunnat styrka att det har gjorts någon sådan prövning.

4. Slutsats i denna del

162. Bulgarien har åsidosatt artikel 4.2 och 4.3 samt bilaga III punkt 1 b i MKB-direktivet eftersom den kumulativa effekten av projekten Windtech OOD, Brestiom OOD, Eco Energy OOD och Longman investment OOD med andra projekt inte på lämpligt sätt har utvärderats i samband med prövningen av huruvida det är nödvändigt med en miljökonsekvensbedömning samt åsidosatt artikel 2.1 i samma direktiv eftersom projektet ”Longman investment” OOD har godkänts och genomförts trots detta.

V – Rättegångskostnader

163. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom båda parter har yrkat att motparten ska ersätta rättegångskostnaderna och omständigheterna i målet övervägande men inte uteslutande talar till Bulgariens nackdel, föreslår jag att denna medlemsstat ska ersätta tre fjärdedelar av rättegångskostnaderna.

VI – Förslag till avgörande

164. Jag föreslår att domstolen meddelar följande dom: 1) Republiken Bulgarien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.2 i direktiv 2009/147/EG om bevarande av vilda fåglar genom att vid utgången av fristen i kommissionens motiverade yttrande ha underlåtit att som särskilt skyddsområde i dess helhet skydda de delar av IBA-området ”Kaliakra” som ligger norr om det ursprungligen fastställda särskilda skyddsområdet ”Kaliakra” och som inledningsvis saknade skydd. 2) Republiken Bulgarien har åsidosatt artikel 4.4 första meningen i direktiv 2009/147 genom att inte vidta de åtgärder som var nödvändiga för att förhindra att driften av vindkraftverken AES Geo Energy OOD, Disib OOD och Longman Investment OOD försämrar habitaten för de fågelarter som ska skyddas och stör dessa arter i det viktiga fågelskyddsområdet ”Kaliakra”, vilket inte klassificerats som särskilt skyddsområde, trots att det borde ha klassificerats som sådant. 3) Republiken Bulgarien har åsidosatt artikel 6.2 i direktiv 92/43 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter genom att inte vidta de åtgärder som var nödvändiga för att förhindra att verksamheten vid vindkraftverken Kaliakra Wind Power AD, EVN Enertrag Kavarna OOD och Vertikal – Petkov & Cie OOD samt anläggningarna tillhörande Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort OOD inom de särskilda skyddsområdena ”Kaliakra” och ”Belite Skali” försämrar habitaten för de skyddade fågelarterna och stör dessa arter. 4) Republiken Bulgarien har åsidosatt artikel 4.2 och 4.3 samt bilaga III punkt 1 b i direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, eftersom den kumulativa effekten av projekten Windtech OOD, Brestiom OOD, Eco Energy OOD och Longman investment OOD med andra projekt inte på lämpligt sätt har utvärderats i samband med prövningen av huruvida det är nödvändigt med en miljökonsekvensbedömning samt åsidosatt artikel 2.1 i samma direktiv eftersom projektet Longman investment OOD har godkänts och genomförts trots detta. 5) Talan ogillas i övrigt. 6) Republiken Bulgarien ska ersätta tre fjärdedelar av Europeiska kommissionens rättegångskostnader och bära tre fjärdedelar av sina rättegångskostnader. Kommissionen ska ersätta en fjärdedel av Bulgariens rättegångskostnader och bära en fjärdedel av sina rättegångskostnader.

( 1 ) Originalspråk: tyska.

( 2 ) Se rådets beslut av den 3 december 1981 om ingående av konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö (EGT L 38, 1982, s. 1; svensk specialutgåva, volym 10, s. 87). Denna konvention återges i EGT L 38, 1982, s. 3; svensk specialutgåva, volym 10, s. 87.

( 3 ) Se, exempelvis, Recommendation No. 130 (2007) of the Standing Committee on the windfarms planned near Balchik and Kaliakra, and other wind farm developments on the Via Pontica route (Bulgaria) av den 29 november 2007 och slutligen Bulgariens utlåtande av den 30 mars 2015 (T-PVS/Files(2015)22E).

( 4 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 2010, s. 7).

( 5 ) Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EUT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, volym 11, s. 114) i dess lydelse enligt rådets direktiv 2006/105/EG av den 20 november 2006 (EUT L 363, s. 368).

( 6 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1).

( 7 ) Tillgänglig på http://www.birdlife.org/datazone/sitefactsheet.php?id=18973.

( 8 ) Kommissionens beslut 2009/92/EG av den 12 december 2008 om antagande, enligt rådets direktiv 92/43/EEG, av en preliminär lista över områden av gemenskapsintresse i den biogeografiska Svartahavsregionen (EUT L 43, 2009, s. 59).

( 9 ) Tillgänglig på http://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=BG0000573.

( 10 ) Bilaga A.27 till ansökan, s. 671.

( 11 ) Bilaga A.28 till ansökan, s. 676 och följande sidor.

( 12 ) Bilaga A.31 till ansökan, s. 731.

( 13 ) Se punkt 18 ovan.

( 14 ) Officiella tidningen nr 15, 21.2.2014, s. 59 och följande sidor.

( 15 ) Dom kommissionen/Frankrike (C‑202/01, EU:C:2002:713, punkt 19 och följande punkter), kommissionen/Finland (C‑240/00, EU:C:2003:126, punkt 28 och följande punkter), kommissionen/Italien (C‑378/01, EU:C:2003:176, punkt 16), kommissionen/Spanien (C‑235/04, EU:C:2007:386, punkt 51 och följande punkter) och kommissionen/Spanien (C‑186/06, Leida, EU:C:2007:813, punkterna 31 och 32).

( 16 ) Se dom kommissionen/Portugal (C‑191/05, EU:C:2006:472, punkt 13).

( 17 ) Se, exempelvis, dom kommissionen/Frankrike (C‑237/12, EU:C:2014:2152, punkt 32).

( 18 ) Dom kommissionen/Portugal (C‑191/05, EU:C:2006:472, punkt 14).

( 19 ) Dom kommissionen/Österrike (C‑209/04, EU:C:2006:195, punkt 31).

( 20 ) Dom kommissionen/Irland (C‑418/04, EU:C:2007:780, punkt 37).

( 21 ) Dom kommissionen/Irland (C‑418/04, EU:C:2007:780, punkt 39).

( 22 ) Dom kommissionen/Österrike (C‑209/04, Lauteracher Ried, EU:C:2006:195, punkt 33).

( 23 ) Tillgänglig på http://www.birdlife.org/datazone/info/ibacriteuro.

( 24 ) Tillgänglig på http://www.birdlife.org/datazone/sitefactsheet.php?id=18973.

( 25 ) Dom kommissionen/Nederländerna (C‑3/96, EU:C:1998:238, punkterna 68–70), dom kommissionen/Spanien (C‑235/04, EU:C:2007:386, punkt 26) och dom kommissionen/Irland (C‑418/04, EU:C:2007:780, punkt 52).

( 26 ) Se dom kommissionen/Spanien (C‑235/04, EU:C:2007:386, punkterna 29–34).

( 27 ) Se, exempelvis, dom kommissionen/Spanien (C‑235/04, EU:C:2007:386, punkt 61).

( 28 ) Dom kommissionen/Irland (C‑418/04, EU:C:2007:780, punkt 142).

( 29 ) Tillgänglig på http://www.birdlife.org/datazone/sitefactsheet.php?id=18973, den 4 juni 2015.

( 30 ) Bilaga A.28 till talan, s. 686.

( 31 ) Tillgänglig på http://www.birdlife.org/datazone/info/ibacriteuro, den 4 juni 2015.

( 32 ) Bilaga A.38 till talan, s. 794.

( 33 ) Willem van den Bossche m.fl., Еаstern European White Stork Populations: Migration Studies and Elaboration of Conservation Measures, BfN scripten 66, 2002 (bilaga B.7 till svaromålet, s. 521 och följande sidor).

( 34 ) Gash, Review of the Ornithologica1 Importance of the „Kaliakra“ IBA/SРА and Saint Nikola Wind Farm, 2012 (bilaga B.6 till svaromålet, s. 447 och följande sidor).

( 35 ) Ovan fotnot 34, tabell 2, s. 467.

( 36 ) I senare statistik bör även året 2013 uppmärksammas: då observerades mer än 11000 storkar och cirka 10000 rovfåglar (Zehtindjiev, Bird migration monitoring in the Saint Nikola Wind Farm territory, ”Kaliakra” region in autumn 2014, and an analysis of potential impact after five years of operation, s. 16 och 17, www.aesgeoenergy.com/site/images/Report%20autumn%20monitoring%202014.pdf, 6 maj 2015).

( 37 ) För 2007 föreligger det inga uppgifter.

( 38 ) Denna ståndpunkt framförs också i åtminstone en av de studier som kommissionen har presenterat; se bilaga A.36 till ansökan, s. 745.

( 39 ) Se bilaga B.4 till svaromålet, s. 73.

( 40 ) Se bilaga B.4 till svaromålet, s. 77.

( 41 ) Se bilaga A.45 till talan, s. 874 och följande sidor, och bilaga B.6 till svaromålet, s. 203.

( 42 ) Tillgänglig på http://www.birdlife.org/datazone/sitefactsheet.php?id=18973, besökt den 4 juni 2015.

( 43 ) Tillgänglig på http://www.birdlife.org/datazone/info/ibacriteuro, besökt den 4 juni 2015.

( 44 ) Bilaga A.45 till talan, s. 877 och 878.

( 45 ) Bilaga B.9 till svaromålet, s. 789 och följande sidor.

( 46 ) Se bilaga B.6 till svaromålet, s. 510 och följande sidor; se även s. 476 och följande sidor.

( 47 ) Se uppgifterna för åren 1995/96 (bilaga B.9 till svaromålet, s. 872) och 1997/98 (bilaga B.9 till svaromålet, s. 868).

( 48 ) Se bilaga B.7 till svaromålet, s. 226 och 227.

( 49 ) Se punkterna 96 och 97 ovan.

( 50 ) Se dom kommissionen/Spanien (C‑235/04, EU:C:2007:386, punkt 32).

( 51 ) Bilaga A.41 till talan, s. 825.

( 52 ) Dom kommissionen/Finland (C‑195/04, EU:C:2007:248, punkt 22) och dom Förenade kungariket/rådet (C‑209/13, EU:C:2014:283, punkt 30).

( 53 ) Dom Dragaggi m.fl. (C‑117/03, EU:C:2005:16, punkterna 24 och 25) och dom Bund Naturschutz in Bayern m.fl. (C‑244/05, EU:C:2006:579, punkterna 35 och 36).

( 54 ) EUT L 157, 2005, s. 203.

( 55 ) Dom kommissionen/Österrike (C‑209/04, EU:C:2006:195, punkt 57).

( 56 ) Dom kommissionen/Österrike (C‑209/04, EU:C:2006:195, punkt 62).

( 57 ) Såsom jag redan anfört i mitt förslag till avgörande i målet kommissionen/Österrike (C‑209/04, EU:C:2005:653, punkterna 55–64).

( 58 ) Dom Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl. (C‑43/10, EU:C:2012:560, punkt 103).

( 59 ) Dom kommissionen/Spanien (C‑404/09, ”spansk brunbjörn”, EU:C:2011:768, punkt 124)

( 60 ) Dom Stadt Papenburg (C‑226/08, EU:C:2010:10, punkterna 48 och 49) och dom kommissionen/Spanien (C‑404/09, ”spansk brunbjörn”, EU:C:2011:768, punkt 125) samt dom kommissionen/Italien (C‑491/08, ”Is Arenas”, EU:C:2010:330, särskilt punkt 38).

( 61 ) Dom kommissionen/Frankrike (C‑374/98, Basses Corbières, EU:C:2000:670, punkterna 47 och 57), dom kommissionen/Italien (C‑388/05, Valloni e steppe pedegarganiche, EU:C:2007:533, punkt 18) och dom kommissionen/Spanien (C‑186/06, Leida, EU:C:2007:813, punkterna 27 och 28).

( 62 ) Dom kommissionen/Frankrike (C‑241/08, EU:C:2010:114, punkt 32) och dom kommissionen/Spanien (C‑404/09, ”spansk brunbjörn”, EU:C:2011:768, punkt 126).

( 63 ) Dom kommissionen/Spanien (C‑404/09, ”spansk brunbjörn”, EU:C:2011:768, punkt 128).

( 64 ) Dom kommissionen/Spanien (C‑404/09, ”spansk brunbjörn”, EU:C:2011:768, punkt 142).

( 65 ) Dom Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punkt 43), dom kommissionen/Italien (C‑179/06, EU:C:2007:578, punkt 33) och dom Azienda Agro-Zootecnica Franchini och Eolica di Altamura (C‑2/10, EU:C:2011:502, punkt 41).

( 66 ) Dom Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punkt 36), dom kommissionen/Frankrike (C‑241/08, EU:C:2010:114, punkt 30) och dom kommissionen/Spanien (C‑404/09, ”spansk brunbjörn”, EU:C:2011:768, punkt 142).

( 67 ) Dom kommissionen/Spanien (C‑404/09, ”spansk brunbjörn”, EU:C:2011:768, punkterna 156 och 192).

( 68 ) Punkt 8.6 i fotnot 14 i den citerade rättsakten.

( 69 ) Illustrativa här är dom kommissionen/Österrike (C‑209/02, ”Golfplatz Wörschach”, EU:C:2004:61, punkt 24) och dom kommissionen/Italien (C‑491/08, ”Is Arenas”, EU:C:2010:330, punkterna 32–34).

( 70 ) Dom Bund Naturschutz in Bayern m.fl. (C‑244/05, EU:C:2006:579, punkterna 46 och 47), dom kommissionen/Spanien (C‑404/09, ”spansk brunbjörn”, EU:C:2011:768, punkt 163) och dom kommissionen/Cypern (C‑340/10, cypriotisk snok, EU:C:2012:143, punkt 44).

( 71 ) Se dom kommissionen/Grekland (C‑286/08, EU:C:2009:543, punkt 8), dom kommissionen/Frankrike (C‑492/08, EU:C:2010:348, punkt 32) och dom kommissionen/Polen (C‑281/11, EU:C:2013:855, punkt 38) samt dom Gruber (C‑570/13, EU:C:2015:231, punkterna 26–28).

( 72 ) Dom kommissionen/Spanien (C‑186/06, Leida, EU:C:2007:813, punkt 32).

( 73 ) Dom kommissionen/Frankrike (C‑374/98, Basses Corbières, EU:C:2000:670, punkterna 47 och 57), dom kommissionen/Italien (C‑388/05, Valloni e steppe pedegarganiche, EU:C:2007:533, punkt 18) samt kommissionen/Spanien (C‑186/06, Leida, EU:C:2007:813, punkterna 27 och 28).

( 74 ) Dom kommissionen/Irland (C‑117/00, Owenduff-Nephin Beg, EU:C:2002:366, punkt 26), dom kommissionen/Italien (C‑388/05, Valloni e steppe pedegarganiche, EU:C:2007:533, punkt 26) och dom kommissionen/Grekland (C‑517/11, Koroneiasee, EU:C:2013:66, punkt 34).

( 75 ) Se närmare punkterna 83–87 ovan.

( 76 ) Dom kommissionen/Spanien (C‑186/06, Leida, EU:C:2007:813, punkterna 33, 34 och 36).

( 77 ) Se närmare punkterna 145 och 146 nedan.

( 78 ) Se punkterna 96 och 97 ovan.

( 79 ) Dom kommissionen/Spanien (C‑355/90, Santoña-Sümpfe, EU:C:1993:331, punkt 15, och dom kommissionen/Spanien, C‑186/06, Leida, EU:C:2007:813, punkt 36).

( 80 ) Se punkt 87 ovan.

( 81 ) Se dom Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punkt 59), dom kommissionen/Spanien (C‑404/09, ”spansk brunbjörn”, EU:C:2011:768, punkt 156) och dom Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl. (C‑43/10, EU:C:2012:560, punkt 113).

( 82 ) Dom kommissionen/Spanien (C‑404/09, ”spansk brunbjörn”, EU:C:2011:768, punkterna 156 och 192).

( 83 ) Dom kommissionen/Tyskland (C‑57/89, Leybucht, EU:C:1991:89, punkterna 21 och 22), dom kommissionen/Spanien (C‑355/90, Santoña-Sümpfe, EU:C:1993:331, punkt 19), dom Royal Society for the Protection of Birds (C‑44/95, Lappel Bank, EU:C:1996:297, punkt 37) och dom kommissionen/Spanien (C‑186/06, Leida, EU:C:2007:813, punkt 37).

( 84 ) Se dom kommissionen/Spanien (C‑404/09, ”spansk brunbjörn”, EU:C:2011:768, punkt 157).

( 85 ) Dom Gruber (C‑570/13, EU:C:2015:231, punkterna 26–28).

( 86 ) Se exempelvis dom kommissionen/Frankrike (C‑241/08, EU:C:2010:114, punkt 59).

( 87 ) Dom Kraaijeveld m.fl. (C‑72/95, EU:C:1996:404, punkt 50), dom Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, punkt 29) samt dom Marktgemeinde Straßwalchen m.fl. (C‑531/13, EU:C:2015:79, punkt 40).

( 88 ) Dom Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, punkt 30) och dom Marktgemeinde Straßwalchen m.fl. (C‑531/13, EU:C:2015:79, punkt 41).

( 89 ) Dom Marktgemeinde Straßwalchen m.fl. (C‑531/13, EU:C:2015:79, punkt 42) och, för ett liknande resonemang, dom Mellor (C‑75/08, EU:C:2009:279, punkt 51).

( 90 ) Dom Marktgemeinde Straßwalchen m.fl. (C‑531/13, EU:C:2015:79, punkt 43) och dom Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl. (C‑275/09, EU:C:2011:154, punkt 36).

( 91 ) Dom Marktgemeinde Straßwalchen m.fl. (C‑531/13, EU:C:2015:79, punkt 44).

( 92 ) Dom Marktgemeinde Straßwalchen m.fl. (C‑531/13, EU:C:2015:79, punkt 45).