FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

ANTONIO TIZZANO

föredraget den 24 november 2005 1( )

Mål C-98/03

Europeiska gemenskapernas kommission

mot

Förbundsrepubliken Tyskland

”Fördragsbrott – Bevarande av livsmiljöer – Vilda djur och växter”

I – Inledning

1. Genom denna talan, som väcktes den 28 februari 2003 enligt artikel 226 EG, har Europeiska kommissionen yrkat att domstolen skall fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.3 och 6.4 samt artiklarna 12, 13, och 16 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992( ) om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (nedan kallat direktivet eller livsmiljödirektivet).

II – Tillämpliga bestämmelser

A – De relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelserna

2. Enligt artikel 2.1 är det huvudsakliga syftet med livsmiljödirektivet ”att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget”.

3. I artikel 2.2 anges i detta syfte följande:

”Åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.

…”

4. Enligt artikel 3 skall ”[e]tt sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden ... inrättas under beteckningen Natura 2000. Detta nät, som skall bestå av områden med de livsmiljötyper som finns förtecknade i bilaga 1 och habitat för de arter som finns förtecknade i bilaga 2, skall göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde ...”

5. I bestämmelserna i artikel 6.2–6.4 fastställs därefter systemet för bevarande av de skyddade områdena.

6. Enligt artikel 6.2 skall ”[m]edlemsstaterna ... i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv”.

7. I de följande punkterna 3 och 4, som är av större intresse här, anges bestämmelserna för godkännande av planer och projekt. I dessa punkter fastställs följande:

”3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.

4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.

Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse.”

8. I artikel 12 i direktivet föreskrivs, såvitt vidare avser skyddet av djurarter, följande:

”1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a, med förbud mot

a) att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs,

b) att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder,

c) att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen,

d) att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.

2. För dessa arter skall medlemsstaterna förbjuda förvaring, transport och försäljning eller byte samt utbjudande till försäljning eller byte av exemplar som insamlats i naturen, med undantag av sådana som samlats på lagligt sätt före genomförandet av detta direktiv.

3. Det förbud som avses i punkt 1 a och b samt punkt 2 skall gälla alla levnadsstadier hos de djur som omfattas av denna artikel ...”

9. Med hänvisning däremot till skyddet för växtarterna föreskrivs i artikel 13 i direktivet följande:

”1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem för de växtarter som finns förtecknade i bilaga 4 b, med förbud mot

a) att avsiktligt plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller förstöra dessa växter i deras naturliga utbredningsområde i naturen,

b) att förvara, transportera och sälja eller byta exemplar av dessa arter som insamlats i naturen samt att utbjuda dem för försäljning eller byte, med undantag av sådana som samlats på lagligt sätt före genomförandet av detta direktiv.

2. De förbud som avses i punkt 1 a och b skall gälla alla stadier i den biologiska cykeln hos de växter som omfattas av [denna artikel].”

10. I artikel 16 i direktivet föreskrivs dock följande:

”1. Förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde, får medlemsstaterna göra undantag från bestämmelserna i artiklarna 12–14 samt 15 a och b av följande anledningar:

a) För att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer.

b) För att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom.

c) Av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön.

d) För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel av dessa arter och för den uppfödning som krävs för detta, inbegripet artificiell förökning av växter.

e) För att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna.”

B – De relevanta nationella bestämmelserna

11. Förbundsrepubliken Tyskland har införlivat livsmiljödirektivet genom Andra lagen om ändring av förbundslagen om naturskydd (Zweite Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes, nedan kallad Bundesnaturschutzgesetz eller BNatSchG) av den 30 april 1998.( )

12. Denna lag har därefter ersatts av lagen om nyreglering av naturskyddet och landskapsvården och om anpassning av andra bestämmelser (Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften, nedan kallad den nya lagen) av den 25 mars 2002( ), vars bestämmelser såvitt avser förevarande mål nästan helt motsvarar de relevanta bestämmelserna i den tidigare lagen( ).

13. Av intresse i målet är 10 § första stycket punkt 11 a – c i den nya lagen (f.d. 19a § andra stycket punkt 8 i BNatSchG), av vilken framgår att följande utgör projekt i lagens mening:

”a) projekt och åtgärder som planeras inom ett område av gemenskapsintresse eller ett europeiskt område för skydd av fåglar, i den mån som de omfattas av ett beslut av en myndighet eller av en anmälan till en myndighet eller utförs av en myndighet,

b) ingrepp i naturen och i landskapet i den mening som avses i 18 §, i den mån som de omfattas av ett beslut av en myndighet eller utförs av en myndighet, och

c) anläggningar för vilka tillstånd krävs enligt den federala immissionsskyddslagen (Bundes-Immissionsschutzgesetz) samt vattenanvändning för vilken tillstånd eller godkännande krävs enligt vattenhushållningslagen (Wasserhaushaltsgesetz),

i den mån som dessa enskilt eller i kombination med andra projekt eller planer på ett betydande sätt kan innebära skada inom ett område av gemenskapsintresse eller ett europeiskt område för skydd av fåglar ...”

14. I 18 § (f.d. 8 § BNatSchG), som 10 § första stycket punkt 11 b hänvisar till, definieras begreppet ’’ingrepp i naturen och i landskapet” på följande sätt:

”1. Ingrepp i naturen och i landskapet, i den mening som avses i denna lag, är sådana ändringar av formen eller användningen av mark eller sådana ändringar av grundvattennivån i kontakt med markskiktet som på ett betydande sätt kan ändra ekosystemets eller landskapets kapacitet och funktion.

2. Markanvändning i samband med jordbruk, skogsbruk och fiske utgör inte ingrepp, om målen och principerna för skyddet av naturen och för bevarande av landskapet beaktas. Markanvändning i samband med jordbruk, skogsbruk och fiske äventyrar i princip inte de ovannämnda målen och principerna, om kraven enligt 5 § fjärde–sjätte stycke[na] och de regler om god yrkespraxis som framgår av lagen om jordbruk, skogsbruk och fiske och av 17 § andra stycket i Bundes-Bodenschutzgesetz (federala lagen om markskydd) iakttas.”

15. I 36 § i den nya lagen (f.d. 19e § BNatSchG) föreskrivs i fråga om utsläpp därefter följande:

”Om det är uppenbart att en anläggning för vilken tillstånd krävs enligt Bundes‑Immissionsschutzgesetz förorsakar utsläpp som, eventuellt i förening med andra anläggningar eller åtgärder, inom anläggningens verkningsområde kraftigt inverkar på de väsentliga förhållanden som är nödvändiga för bevarandet av ett område av gemenskapsintresse eller av ett europeiskt område för skydd av fåglar, och om skadorna inte kan kompenseras i enlighet med 19 § andra stycket skall tillstånd utfärdas endast under försättning att villkoren i bestämmelserna i 34 § tredje stycket jämfört med 34 § fjärde stycket är uppfyllda. 34 § första och femte stycke[na] skall gälla i tillämpliga delar. Besluten skall tas efter överenskommelse med de myndigheter som är behöriga på området för naturskydd och skydd av naturområden.”

16. I 43 § fjärde stycket i den nya lagen (f.d. 20f § tredje stycket i BNatSchG) föreskrivs slutligen undantag från de förbud som fastställts för att skydda miljön. I denna bestämmelse föreskrivs följande:

”De förbud som anges i 42 § första och andra stycke[na] skall inte gälla åtgärder som avses för markanvändning i samband med jordbruk, skogsbruk och fiske, och som genomförs på ett sätt som motsvarar god yrkespraxis på samma sätt som kraven enligt 5 § fjärde–sjätte stycke[na] på de åtgärder som avses bedöma de produkter som erhållits i samband med dessa verksamheter, eller för att göra ett ingrepp som tillåtits enligt 19 §, eller en bedömning av inverkan på miljön inom ramen för lagen om bedömningen av inverkan på miljön, eller också för att vidta en åtgärd som tillåtits enligt 30 §, förutsatt att djuren, inbegripet deras häckningsplatser, ruvningsplatser, livsmiljöområden eller skyddsområden, och de särskilt skyddade växtarterna inte därigenom angrips avsiktligt. Delstatsbestämmelser som ger ett bättre skydd skall inte påverkas.”

17. Livsmiljödirektivet har i Tyskland även införlivats genom en rad lagar avseende särskilda ämnesområden. För syftet med förevarande mål skall lagen om växtskydd (Pflanzenschutzgesetz) av den 14 maj 1998( ) nämnas. I 6 § första stycket i denna lag föreskrivs följande:

”Växtskyddsmedlen skall användas på ett sätt som motsvarar god yrkespraxis. Användning av sådana medel skall vara förbjuden om det är uppenbart att den får skadliga effekter på människors eller djurs hälsa, på grundvattnet eller att den får andra allvarliga skadliga effekter, särskilt på den naturliga balansen. Den behöriga myndigheten får förordna om sådana åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla de i första och andra mening[arna] i detta stycke angivna kraven.”

III – Bakgrund och förfarande

18. Efter att ha undersökt de nationella bestämmelserna för införlivande som Förbundsrepubliken Tyskland hade meddelat den, uttalade kommissionen tvivel om huruvida de var förenliga med livsmiljödirektivet. Följaktligen sände kommissionen, den 10 april 2000, i enlighet med artikel 226 EG, en formell underrättelse till ovannämnda stat.

19. Denna skrivelse följdes den 25 juli 2001 av ett motiverat yttrande, i vilket Tyskland anmodades att senast inom två månader anpassa sig efter skyldigheterna enligt det ovannämnda direktivet.

20. Kommissionen, som inte fann att den tyska regeringens klarlägganden och svar var tillfredsställande, har genom ansökan som inkom den 28 februari 2003, således yrkat att domstolen skall fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland, genom att

– undanta vissa projekt som genomförs utanför de särskilda bevarandeområdena enligt artikel 4.1 i direktivet från kravet på konsekvensbedömning enligt artikel 6.3 och 6.4, utan att ha kontrollerat om dessa projekt kan påverka [dessa områden] på ett betydande sätt,

– tillåta utsläpp i särskilda bevarandeområden, utan att ha kontrollerat om dessa utsläpp kan påverka dessa områden på ett betydande sätt,

– undanta vissa oavsiktliga former av påverkan på skyddade djurarter från tillämpningsområdet för bestämmelserna om skydd av arter,

– underlåta att säkerställa att villkoren för undantag i artikel 16 iakttas såvitt avser vissa åtgärder [som anses vara] förenliga med skyddet av områdena,

– upprätthålla bestämmelser om användning av växtskyddsmedel som inte i tillräcklig grad tillgodoser hänsynen till skyddet av arter,

– inte till kommissionen översända bestämmelser om fiske och/eller inte säkerställa att dessa bestämmelser innehåller [enligt kraven i direktivet] erforderliga fiskeförbud,

har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.3 och 6.4 samt artiklarna 12, 13 och 16 i [livsmiljö]direktivet.”

21. Den tyska regeringen och kommissionen har ingett skriftliga yttranden till domstolen.

22. Den tyska regeringen och kommissionen har dessutom deltagit i den förhandling som hölls den 14 juli 2005.

IV – Bedömning

Huruvida talan kan upptas till sakprövning

23. Den tyska regeringen har ifrågasatt huruvida talan kan upptas till sakprövning och har hävdat att kommissionen inte tillräckligt har beaktat följden av att både BNatSchG och andra specifika nationella bestämmelser ändrats väsentligt under det administrativa förfarandet. Dessa ändringar borde ha föranlett kommissionen att göra en annan bedömning av de tyska bestämmelsernas förenlighet med livsmiljödirektivet.

24. Det skall genast påpekas att de tyska myndigheternas argument enligt min mening saknar relevans för frågan huruvida förevarande talan kan upptas till sakprövning. Frågan huruvida kommissionen har beaktat vissa lagändringar vid sin bedömning av de tyska bestämmelsernas förenlighet rör målet i sak, och således frågan huruvida talan är välgrundad, men inte huruvida den kan upptas till sakprövning.

25. För övrigt innebär antagandet av den nya lagen och de andra texterna som den tyska regeringen har åberopat inte att innehållet har ändrats i någon av de bestämmelser som kommissionen har ifrågasatt i det motiverade yttrandet. Med andra ord avser förevarande talan bestämmelser som materiellt sett är oförändrade.( )

26. Även om det skulle antas att dessa ändringar på något sätt påverkat någon av de av kommissionen ifrågasatta bestämmelserna, kan de i vart fall dock inte motivera att förevarande talan inte kan upptas till sakprövning. Enligt domstolens fasta rättspraxis skall nämligen ”förekomsten av ett fördragsbrott … bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet, och domstolen skall inte beakta senare förändringar”.( ) Vid utgången av den tvåmånadersfrist som hade fastställts i det motiverade yttrande som sändes till Tyskland den 25 juli 2001 hade de lagändringar som den tyska regeringen har åberopat dock ännu inte trätt i kraft. Såsom den tyska regeringen bekräftade vid förhandlingen antogs dessa lagändringar nämligen först i mars 2002.

27. Jag anser således att den tyska regeringens invändningar på denna punkt inte kan godtas.

28. Kommissionen kan inte heller kritiseras – för det fall detta skulle prövas ex officio, eftersom Tyskland inte i något avseende invänt mot detta – för att ha grundat sin talan på andra invändningar än dem som framförts under det administrativa förfarandet, då den i ansökan hänvisade till bestämmelser i den nya lagen som inte var i kraft vid den tidpunkt då den frist som fastställts i det motiverade yttrandet löpte ut. Enligt gemenskapens fasta rättspraxis är det för att fastställa att talan om fördragsbrott kan upptas till sakprövning nämligen inte nödvändigt ”att de nationella bestämmelser som nämns i det motiverade yttrandet fullständigt överensstämmer med dem som förekommer i ansökan”.( ) Domstolen anser att det är ”tillräckligt att det system som införts genom den under det administrativa förfarandet omstridda lagstiftningen bibehålls i sin helhet genom de nya bestämmelser som medlemsstaten utfärdar efter det motiverade yttrandet och som sedermera utgör föremålet för talan”.( ) Detta villkor är som sagt till fullo uppfyllt i förevarande fall.

29. Sedan detta angivits skall jag nu övergå till en analytisk undersökning av kommissionens anmärkningar.

Den första anmärkningen

30. Kommissionen har först och främst kritiserat det ofullständiga införlivandet av artikel 6.3 och 6.4 i direktivet i den mån som definitionen av begreppet projekt, som återfinns i 10 § första stycket punkt 11 b och c i den nya lagen (f.d. 19a § andra stycket punkt 8 i BNatSchG) och som är tillämpligt på projekt som genomförs utanför de särskilda bevarandeområdena, är alltför restriktiv och från kravet på konsekvensbedömning undantar vissa verksamheter och ingrepp som kan påverka de skyddade områdena negativt.

31. För det första omfattar, vilket kommissionen har påpekat, de projekt som betecknas som ”ingrepp i naturen och i landskapet” enligt 10 § första stycket punkt 11 b endast de projekt som, enligt 18 § första stycket (f.d. 8 § första stycket) som bestämmelsen hänvisar till, består i ”ändringar” av formen eller användningen av ”mark”, men inte alla de andra verksamheter eller åtgärder som inte utgör ändringar av denna typ. I 18 § andra stycket (f.d. 8 § sjunde stycket) utesluts vidare från detta begrepp uttryckligen markanvändning i samband med jordbruk, skogsbruk och fiske, förutsatt att det vid denna användning tas hänsyn till målen och principerna för skyddet av naturen och för bevarandet av landskapet. Detta villkor är enligt kommissionen dock uttryckt i alltför allmänna termer för att en lämplig skyddsnivå för de skyddade områdena skall kunna säkerställas.

32. För det andra betecknas, enligt kommissionen, vidare endast de installationer och anläggningar för användning av vatten för vilka det krävs tillstånd eller godkännanden enligt immissionsskyddslagen respektive vattenhushållningslagen som ”projekt” (10 § första stycket punkt 11 c). Alla de installationer och anläggningar som inte omfattas av dessa förfaranden är därför undantagna från kravet på bedömning enligt artikel 6.3 i direktivet oavsett om de har en betydande inverkan på skyddade områden eller inte.

33. Den tyska regeringen har först och främst invänt att kommissionens tolkning av begreppet projekt är alltför vidsträckt, eftersom den inte medger någon typ av begränsning av kravet på konsekvensbedömning av de relevanta anläggningarna. Detta begrepp skall i stället tolkas mot bakgrund av den exakta definitionen i direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.( )

34. Den tyska regeringen har dessutom hävdat att kategorierna projekt i den ovannämnda 10 § första stycket punkt 11 b och c i praktiken omfattar alla fall av ingrepp som genomförs utanför de särskilda bevarandeområdena i fråga om vilka sannolikheten finns att de kan påverka dessa områden på ett betydande sätt. Såvitt därefter avser de ingrepp som inte omfattas av dessa kategorier, skall de dock följa stränga regler på miljöområdet, något som säkerställer ett tillräckligt och effektivt skydd av de särskilda bevarandeområdena.

35. Den tyska regeringens argument är inte övertygande.

36. Jag anser nämligen att det synsätt som antagits beträffande de aktuella nationella bestämmelserna strider både mot ordalydelsen och andemeningen i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Av bestämmelsen i 10 § första stycket punkt 11 b och c jämfört med 18 § första och andra styckena i den nya lagen framgår nämligen – och detta har den tyska regeringen inte bestridit – att vissa åtgärder och verksamheter inte anses utgöra projekt, och således är undantagna från kravet på bedömning, på grundval av kriterier som ingreppets art (det vill säga om de innebär formändringar eller ändringar av användningen av mark eller av grundvattennivån), verksamhetsområde (jordbruk, skogsbruk och fiske) och den omständigheten att det inte krävs vissa tillstånd eller godkännanden.

37. I artikel 6.3 i livsmiljödirektivet föreskrivs dock att ”alla planer eller projekt ... som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, ... på lämpligt sätt [skall] bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området”.( ) Det är således fråga om en vidsträckt skyldighet som avser alla de åtgärder och verksamheter som enskilt eller tillsammans med andra kan påverka de särskilda bevarandeområdena negativt. Det finns endast ett undantag från denna skyldighet, nämligen då dessa områden inte påverkas på ett betydande sätt.

38. Enligt min mening är det således uppenbart att det inte på ett abstrakt och allmänt sätt, såsom det däremot görs i de tyska bestämmelserna, kan antas att förutbestämda kategorier verksamheter eller ingrepp aldrig kan få sådana effekter. Inverkan av ett projekt är nämligen en relativ omständighet som kan variera beroende på såväl det aktuella projektets som områdets och den berörda artens karaktär och särdrag, och som därför skall bedömas från fall till fall. Livsmiljöer av mindre storlek, i vilka det finns sällsynta och särskilt känsliga arter, kan exempelvis reagera mycket starkare på en typ av externa åtgärder jämfört med andra, mindre ’’känsliga”, skyddade områden. Denna tolkning överensstämmer enligt min mening även med den prioritet som i direktivet ges för bevarande av skyddade områden och för skyddet av hotade arter.

39. Domstolen har för övrigt redan fastställt att nationella bestämmelser som ”generellt undantar utvecklingsprojekt från kravet på konsekvensbedömning [av planer eller projekt] enbart på grund av projektets planerade låga kostnad eller det särskilda verksamhetsområde det är fråga om”( ) strider mot bestämmelserna i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Detta gäller enligt min mening med än större rätt i förhållande till en nationell lagstiftning som den här aktuella, enligt vilken hela kategorier verksamheter och ingrepp undantas från kravet på en förhandsbedömning.

40. Vidare kan enligt min mening sådana brister i införlivandebestämmelserna inte avhjälpas genom det förhållande – som den tyska regeringen har åberopat – att projekt som inte är föremål för bedömning dock, i kraft av 18 § i den nya lagen, skall följa principerna och reglerna om miljö, naturskydd och landskapsvård. Detta påstås innebära att kraven enligt artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet när det gäller bevarande av områden och konsekvensbedömning uppfylls, även om det sker indirekt. Enligt min mening kan hänvisningen till bestämmelser av allmän karaktär eller till ”god yrkespraxis” emellertid inte säkerställa ett tillräckligt tydligt, precist och klart införlivande, vilket enligt gemenskapens fasta rättspraxis krävs vid införlivande av gemenskapsdirektiv.( ) Detta gäller desto mer som ett korrekt införlivande i förevarande fall är av särskild betydelse, då det handlar om förfaranderegler som är grundläggande i livsmiljödirektivets allmänna systematik och som specifikt reglerar skyddet av bestämda områden (de särskilda bevarandeområdena, kallade Natura 2000) för vilket kravet på konsekvensbedömning har en central betydelse.

41. Jag anser således att kommissionens anmärkningar avseende artikel 6.3 och 6.4 i direktivet är välgrundade.

Den andra anmärkningen

42. Genom den andra anmärkningen har kommissionen kritiserat det ofullständiga införlivandet av artikel 6.3 och 6.4 i direktivet, såvitt även avser bedömningen av inverkan av luftutsläpp på skyddade områden.

43. Problemet har enligt kommissionen uppstått genom att det för en installation från vilket utsläpp görs krävs tillstånd enbart i det fall då det är uppenbart att anläggningen på ett betydande sätt påverkar ett särskilt bevarandeområde som är beläget inom anläggningens ”påverkansområde”, såsom det definieras i genomförandebestämmelserna till immissionsskyddslagen och särskilt det så kallade tekniska cirkuläret om luft (Erste allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz – TA Luft( )). Effekterna på de särskilda bevarandeområden som är belägna utanför ’’påverkansområdet” har följaktligen inte beaktats, och detta med åsidosättande av artikel 6.3 och 6.4 i direktivet.

44. Den tyska regeringen har invänt att kontrollen av de skadliga effekter som orsakas av föroreningar i ett visst ”påverkansområde” uttryckligen tar hänsyn till alla relevanta lokala faktorer. I praktiken kan inget tillstånd beviljas för utsläpp som kan orsaka skada på skyddsobjekt i den mening som avses i livsmiljödirektivet.

45. Jag anser för min del att det som just anförts i samband med undersökningen av den första anmärkningen utan svårighet, i tillämpliga delar, även gäller denna anmärkning. Enligt de tyska bestämmelserna begränsas a priori även i detta fall hänsynstagandet till vissa verksamheters effekter på skyddade områden på grundval av ett särskiljande kriterium (huruvida ett skyddat område är beläget inom eller utanför ett ”påverkansområde”) som inte föreskrivs i artikel 6.3 och 6.4 i direktivet.

46. Jag anser därför att denna anmärkning är välgrundad.

Den tredje anmärkningen

47. Genom denna anmärkning har kommissionen framfört kritik mot att artikel 12.1 d i direktivet inte har införlivats på ett korrekt sätt med den tyska rättsordningen, eftersom det enda som enligt denna är förbjudet är att avsiktligt skada vissa djurarters parningsplatser och rastområden. Kommissionen har mer specifikt kritiserat att de nationella bestämmelserna (43 § fjärde stycket i den nya lagen, f.d. 20f § tredje stycket BNatSchG), genom vilka den ovannämnda artikeln i direktivet skulle införlivas, innehåller ett undantag från förbuden mot verksamhet som påverkar skyddade djurarter, till förmån för verksamheter som orsakar icke avsiktliga skador på skyddade arters häckningsplatser, ruvningsplatser och skyddsområden. Skyddssystemet enligt artikel 12 i direktivet tillåter dock inte något undantag av denna typ.

48. Tyskland har ifrågasatt denna tolkning av artikel 12.1 d och ansett att den är alltför restriktiv och således strider mot proportionalitetsprincipen.

49. Jag anser för min del att den tolkning som kommissionen förordat framför allt bekräftas av den aktuella bestämmelsens lydelse. Till skillnad från andra förbud som anges i artikel 12.1, och som uttryckligen endast gäller förbud mot att ”avsiktligt” [fånga eller döda] (punkt 1 a) eller att ”avsiktligt” [störa eller förstöra] (punkt 1 b och c), gäller förbudet avseende parningsplatser och rastplatser (punkt 1 d) varje form av skada eller förstörelse, utan att det således görs någon åtskillnad på grundval av den avsiktliga eller oavsiktliga karaktären av de skador som förorsakats dessa områden.

50. Ett förstärkt skydd av dessa platser är enligt min mening motiverat även mot bakgrund av syftet med livsmiljödirektivet, vars ”huvudsyfte är att främja att den biologiska mångfalden bibehålls”( ). Att skydda parnings- och rastplatser är enligt min mening av central betydelse, inte enbart för bevarandet av hotade djurarter utan även för deras överlevnad.

51. Den aktuella tyska lagstiftningen säkerställer däremot inte ett sådant skydd, eftersom den, såsom den tyska regeringen själv har erkänt, tillåter att verksamheter som kan medföra icke avsiktliga skador på de skyddade arternas parnings- och rastplatser undantas från det system för skydd av djurarter som införts genom artikel 12 i direktivet.( )

52. Jag anser därför att Förbundsrepubliken Tyskland har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 12.1 i direktivet.

Den fjärde anmärkningen

53. Kommissionen har även ifrågasatt huruvida införlivandet av artikel 16.1 i tysk rätt har skett på ett korrekt sätt, i den mån som de exakta villkoren, som i denna bestämmelse ställts upp för att undantag från olika förbud enligt direktivet skall kunna beviljas, inte har uppfyllts. Särskilt i 43 § fjärde stycket i den nya lagen (f.d. 20f § tredje stycket i BNatSchG) saknas en tydlig hänvisning till dessa villkor.

54. Även i detta fall är kommissionens kritik enligt min mening välgrundad. Även om 43 § fjärde stycket i den nationella lagen reglerar de undantag från förbuden som är tillämpliga i fråga om skydd av vilda djur och växter, innehåller den dock inte någon hänvisning till artikel 16 i direktivet eller till de tillåtna kategorierna undantag som på ett uttömmande sätt anges i denna artikel. Enligt min mening tillåter den aktuella bestämmelsen därmed ytterligare undantag eller i vart fall undantag som i förhållande till vad som i detta avseende föreskrivs i direktivet uttryckts i mycket mer allmänna ordalag.( ) I denna bestämmelse föreskrivs till exempel att ”förbuden ... inte skall gälla åtgärder som avser markanvändning i samband med jordbruk, skogsbruk och fiske ...”, medan det enligt artikel 16 b i direktivet endast medges undantag avseende dessa verksamhetsområden för att ’’undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom”.

55. Av detta följer att 43 § fjärde stycket i den nya lagen (f.d. 20f § tredje stycket i BNatSchG) inte utgör ett tillräckligt tydligt och klart införlivande av den ovannämnda bestämmelsen i direktivet, i motsats till vad som – såsom jag redan har påpekat (ovan punkt 40) – krävs enligt fast rättspraxis.

56. Jag anser följaktligen att även den fjärde anmärkningen är välgrundad.

Den femte anmärkningen

57. Genom den femte anmärkningen har kommissionen påtalat att det i 6 § första stycket i Pflanzenschutzgesetz (lag om växtskydd), som Tyskland till kommissionen har anmält såsom åtgärd för införlivande, inte, såvitt avser användningen av växtskyddsmedel, i tillräcklig grad tas hänsyn till skyddet av djur- och växtarter, i den mening som avses i artiklarna 12 och 13 i direktivet.

58. Den tyska regeringen har i huvudsak invänt att dessa medel, fram till dess att de erhåller tillstånd, är föremål för kontroller rörande eventuella skadliga effekter på människors och djurs hälsa samt på ”den naturliga balansen”, något som gör att målen i livsmiljödirektivet kan uppfyllas.

59. Jag delar dock kommissionens uppfattning att när det i den aktuella bestämmelsen anges i vilka fall användningen av växtskyddsmedel är förbjuden hänvisas det inte till livsmiljödirektivet, och framför allt föreskrivs det inte på ett tydligt och klart sätt sådana förbud mot att förorsaka skada på de skyddade arterna som föreskrivs i artiklarna 12 och 13. Det kan således inte anses att de exakta skyldigheter som i detta avseende åläggs enligt direktivet är uppfyllda.

60. Jag anser således att kommissionens anmärkning är välgrundad.

Den sjätte anmärkningen

61. Kommissionen har slutligen hävdat att artiklarna 12 och 16 i direktivet har åsidosatts, eftersom a) Tyskland inte, såvitt avser åtta delstater,( ) hade meddelat kommissionen de relevanta bestämmelserna på fiskeområdet och b) de i tre andra delstater( ) gällande bestämmelserna inte innehåller sådana förbud mot fiske som gör att kraven i direktivet uppfylls.

62. Även om den tyska regeringen erkänt att vissa av delstaternas bestämmelser om fiske inte är fullt förenliga med direktivet, såsom till exempel bestämmelserna i Land Bremen, har den invänt att den inte var skyldig att meddela dessa bestämmelser, eftersom dessa i vart fall är underordnade den federala rätten samt gemenskapsrätten.

63. I detta avseende måste än en gång (se ovan punkt 40) erinras om att enligt gemenskapens fasta rättspraxis skall bestämmelserna i ett direktiv genomföras med ”obestridligt bindande verkan samt på ett sådant tillräckligt tydligt, precist och klart sätt att kravet på rättssäkerhet uppfylls”.( ) Detta gäller särskilt när det, alltjämt enligt denna rättspraxis, handlar om sådana bestämmelser som de nu aktuella, enligt vilken ”förvaltningen av det gemensamma arvet [anförtros] respektive medlemsstat för dess territorium”.( )

64. Även om det skulle antas att delstatsbestämmelserna om fiske är förenliga med den federala rätten och med gemenskapsrätten kan dock hänvisningen till allmänna principer om att gemenskapsrätten skall ges företräde och att nationella bestämmelser skall tolkas så, att de står i överensstämmelse med denna inte anses innebära ett tydligt och klart införlivande av direktivet. Tvärtom skapar den situation av normkonflikt som den tyska regeringen, åtminstone när det gäller vissa delstater, har medgett, enligt min mening snarare en tvetydighet som gör att det är osäkert huruvida förbudet mot fiske faktiskt upprätthålls.

65. Enligt min mening råder det således inga tvivel om att Tyskland har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 12 och 16 såvitt avser bestämmelserna om fiske.

66. Sammanfattningsvis anser jag att samtliga kommissionens anmärkningar är välgrundade, varför talan skall bifallas i sin helhet.

V – Rättegångskostnader

67. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Tyskland har tappat målet skall kommissionens yrkande bifallas.

VI – Förslag till avgörande

68. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen fastställer följande:

1. Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter genom att inte fullständigt och korrekt införliva artikel 6.3 och 6.4 samt artiklarna 12, 13 och 16 i detta direktiv.

2. Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna.