Domstolens dom den 18 juni 2002. - Konungariket Nederländerna mot Europeiska kommissionen. - Farliga ämnen - Utsläppande på marknaden och användning - Direktiven 76/769/EEG, 91/338/EEG och 1999/51/EG - Undantag - Anpassning till tekniska framsteg - Rättslig grund - Begränsning av användningen av kadmium i Österrike och Sverige. - Mål C-314/99.



Rättsfallssamling 2002 s. I-05521



Sammanfattning

Parter

Domskäl

Beslut om rättegångskostnader

Domslut



Nyckelord

Tillnärmning av lagstiftning Begränsning av användning och utsläppande på marknaden av farliga ämnen och preparat Direktiven 76/769, 91/338 och 1999/51 Anpassning till tekniska framsteg Rättslig grund Begränsning av användning av kadmium i Österrike och Sverige Bestämmelse som tillåter dessa stater att fortsätta att tillämpa mer långtgående bestämmelser Ogiltighet

(Rådets direktiv 76/769, artikel 2a samt bilaga I, och 91/338; kommissionens direktiv 1999/51, bilaga)

Sammanfattning

$$Punkt 3 i bilagan till kommissionens direktiv 1999/51 om anpassning till tekniska framsteg för femte gången av bilaga I till rådets direktiv 76/769, som i punkt 24 i bilaga I till direktiv 76/769, i dess lydelse enligt direktiv 91/338, inför ett avsnitt 4 enligt vilket Republiken Österrike och Konungariket Sverige tillfälligt tillåts att fortsätta tillämpa mer långtgående restriktioner rörande kadmium än dem som föreskrivs i avsnitt 1, 2 och 3 i den ovannämnda punkt 24, kan inte anses som en anpassning av bilaga I till direktiv 76/769 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat till tekniska framsteg, i den mening som avses i artikel 2a i detta direktiv.

Genom att ge kommissionen behörighet att med stöd av artikel 2a i direktiv 76/769 anta de ändringar som krävs för att anpassa bilaga I i samma direktiv till tekniska framsteg, avsåg gemenskapslagstiftaren att på gemenskapsnivå göra det möjligt att omedelbart anpassa denna bilaga, när nya risker för människors hälsa och miljön konstaterats, som kräver nya begränsningar av användningen av vissa farliga ämnen och preparat. För att kommissionen skall kunna använda detta förfarande är det av vikt att den har tillgång till vetenskapliga uppgifter som är tillräckligt tillförlitliga och som visar att det är nödvändigt att införa sådana begränsningar av användningen av det berörda ämnet eller preparatet. Nämnda punkt 3 i direktiv 1999/51 innehåller emellertid ingen ny begränsning på gemenskapsnivå av användningen av kadmium. Den möjliggör endast för dessa två stater att behålla existerande begränsningar av användningen av detta ämne.

( se punkterna 2427, 29 och 30 samt domslutet )

Parter

I mål C-314/99,

Konungariket Nederländerna, företrätt av M.A. Fierstra och N. Wijmenga, båda i egenskap av ombud,

sökande,

mot

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av H. van Lier och O. Couvert-Castéra, båda i egenskap av ombud, biträdda av J. Stuyck, avocat, med delgivningsadress i Luxemburg,

svarande,

med stöd av

Konungariket Sverige, företrätt av L. Nordling, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

intervenient,

angående en talan om ogiltigförklaring av punkt 3 i bilagan till kommissionens direktiv 1999/51/EG av den 26 maj 1999 om anpassning till tekniska framsteg för femte gången av bilaga I till rådets direktiv 76/769/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar) (tenn, pentaklorfenol och kadmium) (EGT L 142, s. 22),

meddelar DOMSTOLEN

sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena P. Jann, F. Macken och N. Colneric samt domarna C. Gulmann (referent), D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, V. Skouris och C.W.A. Timmermans,

generaladvokat: F.G. Jacobs,

justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 11 september 2001,

och efter att den 15 november 2001 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Domskäl

1 Konungariket Nederländerna har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 23 augusti 1999, med stöd av artikel 230 första stycket EG väckt talan om ogiltigförklaring av punkt 3 i bilagan till kommissionens direktiv 1999/51/EG av den 26 maj 1999 om anpassning till tekniska framsteg för femte gången av bilaga I till rådets direktiv 76/769/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar) (tenn, pentaklorfenol och kadmium) (EGT L 142, s. 22).

2 Genom beslut av domstolens ordförande av den 11 april 2000 tilläts Konungariket Sverige att intervenera till stöd för Europeiska gemenskapernas kommissions yrkanden.

Tillämpliga bestämmelser

3 I rådets direktiv 76/769/EEG av den 27 juli 1976 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar) (EGT L 262, s. 201; svensk specialutgåva, område 13, volym 5, s. 229) föreskrivs regler som begränsar utsläppande på marknaden och användning av vissa farliga ämnen och preparat. Enligt artikel 1.1 är direktivet tillämpligt på de farliga ämnen och preparat som anges i bilaga I.

4 I artikel 2 i direktiv 76/769 föreskrivs följande:

"Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de farliga ämnen och preparat som anges i bilagan endast släpps ut på marknaden och används enligt de villkor som anges i bilagan ..."

5 Genom rådets direktiv 89/678/EEG av den 21 december 1989 om ändring av direktiv 76/769 (EGT L 398, s. 24; svensk specialutgåva, område 13, volym 19, s. 122) infördes en artikel 2a i direktiv 76/769. Enligt denna artikel skall de ändringar som krävs för att i fråga om ämnen och preparat som redan omfattas av direktiv 76/769 anpassa bilagorna till tekniska framsteg antas enligt det förfarande som fastställs i artikel 29 i rådets direktiv 67/548/EEG av den 27 juni 1967 om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen (EGT 196, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 19), i dess lydelse enligt rådets direktiv 92/32/EEG av den 30 april 1992 (EGT L 154, s. 1, nedan kallat direktiv 67/548).

6 I artikel 29 i direktiv 67/548 föreskrivs att kommissionen, vid anpassning till den tekniska utvecklingen, skall biträdas av en kommitté bestående av företrädare för medlemsstaterna och ha en företrädare för kommissionen som ordförande. I denna artikel preciseras bland annat att kommissionen antar de föreslagna åtgärderna om de är förenliga med kommitténs yttrande. I annat fall skall kommissionen föreslå rådet, som fattar beslut med kvalificerad majoritet, vilka åtgärder som skall vidtas.

7 Genom rådets direktiv 91/338/EEG av den 18 juni 1991 om ändring för tionde gången av direktiv 76/769 (EGT L 186, s. 59; svensk specialutgåva, område 13, volym 20, s. 198), vilket antogs med stöd av artikel 100a i EEG-fördraget (nu artikel 95 EG i ändrad lydelse), infördes i bilaga I till direktiv 76/769 en ny punkt 24 vari kadmium och dess föreningar läggs till de farliga ämnen och preparat vars utsläppande på marknaden och användning är begränsade. I artikeln räknas tre typer av användning av kadmium och dess föreningar upp - som färgämne, som stabiliseringsämne och för ytbehandling (kadimering) - som är föremål för reglering.

8 I artikel 2 i direktiv 91/338 föreskrivs följande:

"Kommissionen skall mot bakgrund av utvecklingen i fråga om kunskaper och metoder som avser mindre farliga ersättningsämnen för kadmium och dess föreningar och i samråd med medlemsstaterna utvärdera situationen, första gången senast tre år efter den dag som anges i artikel 3.1 och därefter med jämna mellanrum. Förfarandet enligt artikel 2a i direktiv 76/769/EEG skall tillämpas."

9 I artikel 69.1 i akten om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT C 241, 1994, s. 21, och EGT L 1, 1995, s. 1, nedan kallad anslutningsakten) föreskrivs vad gäller Republiken Österrike att de bestämmelser som anges i bilaga VIII inte skall tillämpas på denna medlemsstat under de fyra år som följer närmast efter anslutningen enligt nämnda bilaga och på de villkor som där föreskrivs.

10 I artikel 112.1 i anslutningsakten föreskrivs, med identisk ordalydelse, samma övergångsåtgärd för Konungariket Sverige vad gäller de bestämmelser som avses i bilaga XII.

11 Bland de bestämmelser som avses i bilaga VIII till anslutningsakten beträffande Republiken Österrike, återfinns punkt 24, 2.1 om användning av kadmium som stabilisator i PVC (polyvinylklorid), i bilaga I till direktiv 76/769, i dess lydelse enligt direktiv 91/338.

12 Bland de bestämmelser som avses i bilaga XII i anslutningsakten beträffande Konungariket Sverige återfinns punkt 24 i bilaga I till direktiv 76/769, i dess lydelse enligt direktiv 91/338. I nämnda bilaga XII preciseras att denna nya medlemsstat "... dock under hela övergångstiden i fråga om porslin och keramiska produkter, även keramikplattor, [skall] behålla den fria rörlighet som föreskrivs i landets nu gällande förordning om undantag från förbudet för användning av kadmium vid ytbehandling och som stabilisator eller färgämne".

13 I artiklarna 69.2 och 112.2 i anslutningsakten, vilka har identisk ordalydelse och avser Republiken Österrike respektive Konungariket Sverige, föreskrivs följande:

"Inom [en period om fyra år från och med dagen för anslutningen] skall bestämmelserna ses över i enlighet med EG-förfaranden.

Utan att det påverkar resultatet av översynen skall gemenskapsrätten vid utgången av [denna period] gälla för de nya medlemsstaterna på samma villkor som för de nuvarande medlemsstaterna."

14 Den 26 maj 1999 antog kommissionen direktiv 1999/51 med stöd av artikel 2a i direktiv 76/769, i dess lydelse enligt direktiv 89/678 (nedan kallat direktiv 76/769. I femte skälet i detta direktiv anges att det i rådets resolution 88/C 30/01 av den 25 januari 1988 om ett handlingsprogram för gemenskapen för att begränsa miljöförorening genom kadmium (EGT C 30, s. 1) rekommenderas en övergripande strategi för att motverka miljöförorening genom kadmium, vilken bland annat skulle omfatta åtgärder för att begränsa användningen av kadmium och främja utvecklingen av ersättningsämnen. I samma skäl anges även att riskerna med kadmium för närvarande är föremål för en bedömning inom ramen för rådets förordning (EEG) nr 793/93 av den 23 mars 1993 om bedömning och kontroll av risker med existerande ämnen (EGT L 84, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 93) och att kommissionen mot bakgrund av resultatet av denna bedömning kommer att se över restriktionerna rörande kadmium. Konungariket Sverige och Republiken Österrike, som tillämpar mer långtgående restriktioner än de som gäller i gemenskapen, bör under en övergångsperiod få bibehålla dessa.

15 Genom punkt 3 i bilagan till direktiv 1999/51 (nedan kallad den omtvistade bestämmelsen) infördes avsnitt 4 i punkt 24, om kadmium och dess beståndsdelar, i bilaga I till direktiv 76/769 i dess lydelse enligt direktiv 91/338. Denna punkt har följande lydelse:

"Österrike och Sverige, som redan tillämpar mer långtgående restriktioner rörande kadmium än de som föreskrivs i avsnitt 1-3 får fortsätta att tillämpa dessa bestämmelser till och med den 31 december 2002. Kommissionen kommer dessförinnan att se över bestämmelserna om kadmium i bilaga I till direktiv 76/769/EEG mot bakgrund av resultaten av riskbedömningen av kadmium och utvecklingen av kunskap och metoder när det gäller ämnen som kan ersätta kadmium."

Talan om ogiltigförklaring

16 Konungariket Nederländerna har åberopat fyra grunder till stöd för sin talan om ogiltigförklaring av den omtvistade bestämmelsen. Kommissionen har för det första överskridit sin behörighet genom att anta denna bestämmelse med stöd av artikel 2a i direktiv 76/769. För det andra strider den omtvistade bestämmelsen mot bestämmelserna i sak i samma direktiv, eftersom den medför att punkt 24 i bilaga I till direktiv 76/769, i dess lydelse enligt direktiv 91/338, innehåller en totalharmonisering av de möjliga användningarna av kadmium. Direktivet har för det tredje antagits i strid med rättssäkerhetsprincipen och uppfyller för det fjärde inte de krav på motivering som anges i artikel 253 EG.

Den första grunden om att kommissionen överskridit sina befogenheter

17 Genom den första delen av den första grunden har den nederländska regeringen hävdat att den omtvistade bestämmelsen inte kan anses som en nödvändig ändring för att anpassa bilaga I till direktiv 76/769 till tekniska framsteg i den mening som avses i artikel 2a i detta direktiv.

Parternas argument

18 Den nederländska regeringen har påpekat att kommissionen enligt artikel 2a i direktiv 76/769 är behörig att, enligt det förfarande som fastställs i artikel 29 i direktiv 67/548, anta de ändringar som krävs för att i fråga om ämnen och preparat som redan omfattas av direktivet anpassa bilaga I till direktiv 76/769 till tekniska framsteg. Enligt den nederländska regeringen syftar denna bestämmelse särskilt till att möjliggöra för gemenskapens myndigheter att reagera omedelbart genom att föreskriva begränsningar av existerande användning av farliga ämnen och preparat om skada för befolkningen eller miljön kan konstateras, särskilt i fall som medför allvarliga konsekvenser för människors hälsa.

19 Enligt den nederländska regeringen följer det härav att den omtvistade bestämmelsen inte kan anses som en nödvändig ändring i syfte att anpassa punkt 24 i bilaga I till direktiv 76/769, i dess lydelse enligt direktiv 91/338, till tekniska framsteg i den mening som avses i artikel 2a i direktiv 76/769. Den omtvistade bestämmelsen grundas för det första inte på utvecklingen i fråga om kunskap och teknik vad gäller ersättningsämnen för kadmium, vilket tydligt framgår av femte skälet i direktiv 1999/51. Bedömningen av de risker för miljön och människors hälsa som följer av användningen av kadmium var nämligen inte slutförd när kommissionen antog den omtvistade bestämmelsen. För det andra påverkar utvecklingen i fråga om kunskap och teknik beträffande ersättningsämnen för kadmium medlemsstaterna på samma sätt. Genom den omtvistade bestämmelsen inrättades emellertid särskilda regler för Republiken Österrike och Konungariket Sverige.

20 Den nederländska regeringen har hävdat att den omtvistade bestämmelsen huvudsakligen syftar till att förebygga de praktiska svårigheter som skulle uppstå i dessa två medlemsstater om de, sedan de undantag som föreskrivs i artiklarna 69 och 112 i anslutningsakten hade slutat att gälla, blev tvungna att ändra sin lagstiftning kort innan nya gemenskapsrättsliga begränsningar beträffande användningen av kadmium infördes. Under dessa omständigheter skall den omtvistade bestämmelsen anses som en ändring av bilaga I till direktiv 76/769, som föregår en framtida anpassning av denna bilaga till tekniska framsteg i den mening som avses i artikel 2a i nämnda direktiv.

21 Kommissionen har, med stöd av den svenska regeringen, gjort gällande att artikel 2a i direktiv 76/769 ger kommissionen behörighet att, i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 29 i direktiv 67/548, anta mindre ändringar av bilaga I till direktiv 76/769. Till skillnad från vad den nederländska regeringen har anfört är det inte generellt förbjudet för kommissionen att använda denna behörighet i avsaknad av fullständiga och slutgiltiga vetenskapliga studier om riskerna med kadmiumanvändning och möjligheten att ersätta detta med andra ämnen. Genom att anta den omtvistade bestämmelsen beaktade kommissionen de preliminära resultaten av den pågående bedömningen av riskerna med kadmium, av vilka det framgår att det föreligger behov av mer långtgående begränsningar av användningen och att ett förslag härom var nära förestående.

22 Kommissionen har dessutom hävdat att eftersom ytterligare begränsningar i syfte att inskränka användningen av kadmium med största sannolikhet kommer att bli nödvändiga vore det i strid med Republiken Österrikes och Konungariket Sveriges berättigade förväntningar och med principen om god förvaltning att inte anta den omtvistade bestämmelsen. Om så vore fallet skulle dessa stater bli tvungna att upphäva de restriktioner som föreskrivs i deras lagstiftning trots att liknande restriktioner högst troligen skulle komma att införas inom kort på gemenskapsnivå.

23 Kommissionen har slutligen gjort gällande att särskilda regler för Republiken Österrike och Konungariket Sverige, som motsvarar dem som föreskrevs under en övergångsperiod i anslutningsakten, under dessa särskilda omständigheter var befogade. Dessa regler speglar endast den omständigheten att dessa två medlemsstater har kommit längre vad gäller att förebygga de hälsorisker som kadmium medför och att de tvingande regler som reglerar användning av kadmium i deras lagstiftning med största sannolikhet kommer att antas på gemenskapsnivå inom kort.

Domstolens bedömning

24 I artikel 2a i direktiv 76/769 ges kommissionen behörighet att anta "[d]e ändringar som krävs för att ... anpassa [bilaga I] till tekniska framsteg". Denna bestämmelse infördes i direktiv 76/769 genom direktiv 89/678, i vars första och tredje skäl anges att "[m]änniskan och miljön ... ständigt [utsätts] för nya risker till följd av användningen av kemiska produkter. När en skada upptäcks, och särskilt när allvarliga konsekvenser för människors hälsa konstateras, krävs omedelbara åtgärder på gemenskapsnivå för att hindra eller begränsa utsläppandet på marknaden eller användningen av vissa kemiska produkter" och att "tekniska framsteg gör det nödvändigt att snabbt anpassa bestämmelserna i bilagan till direktiv 76/769/EEG".

25 Genom att införa ett alternativt förfarande till det som föreskrivs i artikel 95 EG avsåg gemenskapslagstiftaren att på gemenskapsnivå göra det möjligt att omedelbart anpassa bilaga I till direktiv 76/769 när nya risker för människors hälsa och miljön konstaterats, som kräver nya begränsningar av användningen av vissa farliga ämnen och preparat.

26 För att kommissionen skall kunna använda detta förfarande är det av vikt att den har tillgång till vetenskapliga uppgifter som är tillräckligt tillförlitliga och som visar att det är nödvändigt att införa sådana begränsningar av användningen av det berörda ämnet eller preparatet.

27 Den omtvistade bestämmelsen innehåller emellertid ingen ny begränsning på gemenskapsnivå av användningen av kadmium. Den möjliggör endast för Republiken Österrike och Konungariket Sverige att behålla existerande begränsningar av användningen av detta ämne.

28 Kommissionen har inte bestridit att den, då den omtvistade bestämmelsen antogs, inte hade tillgång till vetenskapliga uppgifter som var tillräckligt tillförlitliga för att göra det möjligt för kommissionen att på gemenskapsnivå föreslå en anpassning till tekniska framsteg av punkt 24, om kadmium och dess beståndsdelar, i bilaga I till direktiv 76/769, i dess lydelse enligt direktiv 91/338. Ingen av de parter som inkommit med yttranden har för övrigt hävdat att det enligt vetenskapliga uppgifter på området föreligger särskilda omständigheter i Österrike eller Sverige som kan motivera en bedömning av de risker som följer av användning av kadmium i dessa två stater som skiljer sig från den som gjorts på gemenskapsnivå.

29 Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att den omtvistade bestämmelsen inte kan anses som en anpassning av bilaga I till direktiv 76/769 till tekniska framsteg i den mening som avses i artikel 2a i detta direktiv.

30 Följaktligen skall talan bifallas på den nederländska regeringens första delgrund och den omtvistade bestämmelsen ogiltigförklaras. Det saknas skäl att pröva den andra delgrunden och även den andra, den tredje och den fjärde grunden.

31 Vid förhandlingen föreslog den nederländska regeringen att domstolen, för det fall den omtvistade bestämmelsen skulle ogiltigförklaras, skulle begränsa verkningarna i tiden av denna ogiltigförklaring. Även om starka rättssäkerhetsskäl, liknande dem som uppkommer vid ogiltigförklaring av vissa förordningar, kan motivera att domstolen använder sin befogenhet enligt artikel 231 andra stycket EG för att besluta att verkningarna av ogiltigförklarade rättsakter skall bestå, har det inte påvisats att några sådana skäl föreligger i förevarande mål. Domstolen anser således att det saknas skäl att tillämpa artikel 231 andra stycket EG i förevarande fall.

Beslut om rättegångskostnader

Rättegångskostnader

32 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Konungariket Nederländerna har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, skall Konungariket Nederländernas yrkande bifallas. Enligt artikel 69.4 första stycket i samma rättegångsregler skall Konungariket Sverige, som intervenerat i målet, bära sin egen rättegångskostnad.

Domslut

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN

följande dom:

1) Punkt 3 i bilagan till kommissionens direktiv 1999/51/EG av den 26 maj 1999 om anpassning till tekniska framsteg för femte gången av bilaga I till rådets direktiv 76/769/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar) (tenn, pentaklorfenol och kadmium) ogiltigförklaras.

2) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna.

3) Konungariket Sverige skall bära sin rättegångskostnad.