Förslag till avgörande av generaladvokat Léger föredraget den 12 november 1998. - Europeiska kommissionen mot Italienska republiken. - Fördragsbrott - Underlåtenhet att införliva direktiv 91/676/EEG. - Mål C-195/97.



Rättsfallssamling 1999 s. I-01169



Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Genom denna talan begär Europeiska gemenskapernas kommission att domstolen skall fastställa att "Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten genom att inte inom den föreskrivna fristen anta och underrätta kommissionen om de bestämmelser som är nödvändiga för att med dess nationella rättsordning införliva rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket(1) (nedan kallat direktivet), och genom att i synnerhet inte iaktta den skyldighet som föreskrivs i artikel 3.2 i direktivet". Kommissionen yrkar dessutom att domstolen skall förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna.

2 Enligt artikel 12.1 i direktivet skall medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet inom två år efter dagen för anmälan, och de skall genast underrätta kommissionen om detta. Denna frist utlöpte den 19 december 1993, eftersom direktivet anmäldes till medlemsstaterna den 19 december 1991.

3 Vid samma datum skall medlemsstaterna enligt artikel 3.2 i direktivet för första gången som känsliga områden ha angett alla kända områden inom deras territorier från vilka avrinning sker till de vatten som är förorenade eller som kan förorenas enligt de kriterier som anges i direktivet. De skall dessutom underrätta kommissionen om dessa områden inom sex månader.

Enligt artikel 3.5 behöver dock medlemsstaterna inte ange särskilda, känsliga områden, om de anser att hela det nationella territoriet är känsligt, och de för hela detta territorium upprättar och tillämpar åtgärdsprogram som syftar till att minska och förebygga förorening av vatten av nitrater från jordbruket.

4 Slutligen skall medlemsstaterna enligt artikel 4 i direktivet inom samma frist utarbeta riktlinjer för god jordbrukssed som kan tillämpas av jordbrukare på frivillig basis, för att säkerställa en allmän skyddsnivå mot förorening för alla vattenområden.

5 När denna tidsfrist löpte ut hade kommissionen inte mottagit någon underrättelse om att direktivet hade införlivats med italiensk rätt, eller att det hade angetts särskilda, känsliga områden, eller gjorts undantag från denna särskilda skyldighet med tillämpning av artikel 3.5. Det fanns inte heller några andra uppgifter som talade för att Republiken Italien hade fullgjort sina skyldigheter. Kommissionen anmodade därför den italienska regeringen genom en formell underrättelse av den 10 juli 1995, i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 169 i EG-fördraget, att inkomma med synpunkter i denna fråga inom två månader. Kommissionen anmodade även den italienska regeringen att inkomma med synpunkter rörande den omständigheten att de behöriga myndigheterna inte hade utarbetat riktlinjer för god jordbrukssed, vilket de åläggs enligt artikel 4 i direktivet.

6 Eftersom den italienska regeringen inte inkom med något svar, riktade kommissionen den 26 juli 1996 ett motiverat yttrande till den italienska regeringen och anmodade den att inom två månader från delgivningen vidta de nödvändiga åtgärderna.

7 Italiens ständiga representation vid Europeiska unionen svarade kommissionen genom en skrivelse av den 20 januari 1997. Den medgav att den italienska regeringen ännu inte hade antagit en särskild rättsakt för att införliva direktiv 91/676 i italiensk rätt, men gjorde gällande att den italienska regeringen i huvudsak hade fullgjort de skyldigheter som föreskrivs i direktivet, varvid man i synnerhet hänvisade till de skyldigheter som följer av artiklarna 3.2 och 4 i direktivet.

8 Med hänsyn till dessa uppgifter frånföll kommissionen anmärkningarna avseende underlåtenhet att följa artikel 4 i direktivet. Kommissionen ansåg dock att den argumentation som framförts avseende den skyldighet som föreskrivs i artikel 3.2 var otillräcklig, och väckte följaktligen talan vid domstolen för att få fastställt fördragsbrottet i fråga.

9 Kommissionens ansökan registrerades vid domstolens kansli den 20 maj 1997. Den italienska regeringen har yrkat att talan skall ogillas.

10 I svaromålet har den italienska regeringen påpekat att den efter det att den mottog det motiverade yttrandet underrättade kommissionen om en rad bestämmelser som är i kraft i Italien, men som inte är av lagstiftningskaraktär, "med stöd av vilka det kan anses att direktiv 91/676/EEG har genomförts i vissa avseenden".(2) Den italienska regeringen har även påpekat att den med stöd av en delegation från parlamentet avser att anta ett lagdekret som skulle innebära "en fullständig reglering av det område som direktivet avser".

11 Kommissionen har i repliken vidhållit sina anmärkningar.

12 Kommissionen har uppgett att den aldrig har förutsatt att det krävs att införlivandet nödvändigtvis sker i form av en rättsakt av lagstiftningskaraktär. Kommissionen har påpekat att den inte kritiserar den italienska regeringen för att ha vidtagit åtgärder som inte är av lagstiftningskaraktär, men har noterat att den italienska regeringen i vilket fall som helst har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet, oavsett karaktären hos de åtgärder som vidtagits.

13 Därefter har kommissionen erinrat om att ett korrekt införlivande av ett direktiv förutsätter att åtgärder vidtas för att säkerställa att direktivets ändamålsenliga verkan genomförs och att de resultat som eftersträvas uppnås, genom att i förekommande fall iaktta en viss ordning. I förevarande fall har emellertid den italienska regeringen handlat i strid med all logik genom att den, innan den hade identifierat de vatten och områden som är i riskzonen, vilket krävs enligt artikel 3.2, vidtog åtgärder som syftade till att utarbeta riktlinjer för god jordbrukssed i enlighet med artikel 4, och som skulle anges i de åtgärdsprogram som syftar till att minska och förebygga vattenföroreningar, som anges i artikel 5.4 i direktivet. Enligt kommissionen förblir nämligen de åtgärder som hittills har vidtagits tomma ord, därför att de syftar till att skydda områden som hittills inte har identifierats.

14 Republiken Italien har i sin duplik bestritt detta resonemang. Den anser att det inte är lämpligt att handla i den ordning som kommissionen har förordat. Den har tillagt att "upplysningar avseende de åtgärder som har vidtagits för att genomföra de bestämmelser som avses i artikel 5 i direktivet för närvarande är på väg till kommissionen".(3)

15 Det tycks således som om den italienska regeringen varken under det administrativa förfarandet, i svaromålet eller i dupliken har bestritt att den har underlåtit att inom föreskriven frist införliva direktivet i nationell rätt, och att den har underlåtit att underrätta kommissionen om detta. Den italienska regeringen har nöjt sig med att hålla fram vissa åtgärder som i förekommande fall kan motsvara föreskrifterna i artikel 5 i direktivet, där det särskilt föreskrivs att åtgärdsprogram skall upprättas som syftar till att minska och förebygga vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket. Förutom att dessa åtgärdsprogram skall uppfylla vissa tvingande föreskrifter - som det är omöjligt att bedöma om de har iakttagits i det här fallet - är det uppenbart att det inte enbart är denna aspekt av direktivet som medlemsstaterna är tvungna att följa.

16 Den italienska regeringen har i synnerhet inte bestritt att någon nationell åtgärd ännu inte har vidtagits, som kommissionen därefter har underrättats om, för att iaktta skyldigheten att ange de känsliga områden som föreskrivs i artikel 3.2 i direktivet.

17 Tvärtom har Republiken Italien medgett att alla relevanta åtgärder inte har vidtagits och att kommissionen inte har underrättats om dessa i tid, genom att den i svaromålet påpekade att antagandet av en lagtext för ett fullständigt införlivande av direktivet är nära förestående, och genom att i dupliken försäkra att upplysningar avseende ytterligare nationella åtgärder just har skickats till kommissionen.

18 Utan att behöva gå in på detaljerna i den framförda argumentationen är det följaktligen tillräckligt att konstatera att kommissionens talan skall anses välgrundad, eftersom direktivet inte har införlivats och kommissionen inte underrättades inom den föreskrivna fristen.(4)

19 Den italienska regeringen skall följaktligen anses ha underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 12.1 i direktivet, genom att inte inom den föreskrivna fristen anta och underrätta kommissionen om de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet.

20 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Republiken Italien har tappat målet och skall därför ersätta rättegångskostnaderna.

Förslag till avgörande

21 Av dessa skäl föreslår jag att domstolen skall meddela följande dom:

1) Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 12.1 i rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket genom att inte inom den föreskrivna fristen anta och underrätta kommissionen om de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet.

2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.

(1) - EGT L 375, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 192.

(2) - Punkt 1.1 i svaromålet.

(3) - Punkt 5.1 i dupliken.

(4) - Se till exempel domstolens dom av den 6 oktober 1998 i mål C-79/98, kommissionen mot Belgien (ännu inte publicerad i rättsfallssamlingen), punkt 8.