Förslag till avgörande av generaladvokat Stix-Hackl föredraget den 11oktober2001. - Europeiska kommissionen mot Franska republiken. - Fördragsbrott - Gemenskapssystem för bevarande och förvaltning av fiskeresurserna - Inspektion av fiskeflottan och kontroll av fångster (artikel 5.2 i rådets förordning (EEG) nr 170/83, artikel 1.1 i förordning (EEG) nr 2241/87, artikel 9.2 i förordning (EEG) nr 3760/92 och artikel 2 i förordning (EEG) nr 2847/93) - För sent infört fiskeförbud (artikel 11.1 och 11.2 i förordning nr 2241/87 och artikel 21.1 och 21.2 i förordning nr 2847/93) - Underlåtenhet att vidta straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder mot dem som är ansvariga för kvotöverskridanden (artikel 1.2 i förordning nr 2241/87 och artikel 31 i förordning nr 2847/93). - Förenade målen C-418/00 och C-419/00.



Rättsfallssamling 2002 s. I-03969



Generaladvokatens förslag till avgörande

I - Inledning

1. Denna talan om fördragsbrott riktar sig i likhet med vad som var fallet i mål C-333/99 avseende fiskeåren 1988 och 1990 mot de franska myndigheternas beteende i samband med förvaltningen av fiskekvoter för fiskeåren 1991-1994 (mål C-418/00) samt 1995-1996 (mål C-419/00). Kommissionen kritiserar i huvudsak de franska myndigheterna för att de inte i tid och på ett effektivt sätt har hindrat fiske från och med den tidpunkt då fiskekvoterna hade uttömts, vilket inneburit att fiskekvoterna överskridits under dessa år.

2. Genom beslut av den 18 januari 2001 beslutade domstolen att i enlighet med artikel 43 i rättegångsreglerna förena de båda målen vad gäller det skriftliga förfarandet och domen.

3. Med hänsyn till den av domstolen avkunnade domen i mål C-333/99 skall jag här nöja mig med att undersöka huruvida kommissionen har gjort de påstådda överträdelserna av gemenskapsrätten troliga och i vilken utsträckning ändringen av de på fiskeåren 1995 och 1996 tillämpliga gemenskapsreglerna kan ha någon betydelse.

II - Tillämpliga bestämmelser

4. Gemenskapssystemet för bevarande och förvaltning av fisketillgångar framgår av flera förordningar. Avsikten med systemet är sammantaget att säkerställa skyddet för fiskebeståndet, bevarandet av biologiska fisketillgångar och en balanserad utvinning av dem på varaktiga grunder och under lämpliga ekonomiska och sociala förhållanden.

5. Åtgärder för bevarande och kontroll skall antas för att göra det möjligt att uppnå dessa mål.

6. Till de sistnämnda åtgärderna hör inspektion av fiskefartyg och kontroll av fångster. Den rättsliga grunden för åtgärder finns i artikel 5.2 i förordning nr 170/83 jämförd med artikel 1.1 och 1.2 samt artikel 2.2 i förordning nr 2241/87.

7. I artikel 5.2 i förordning nr 170/83 anges bland annat följande:

"Medlemsstaterna skall, i enlighet med tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser, fastställa närmare föreskrifter för hur de kvoter som tilldelats dem skall användas ...".

8. Den 1 januari 1993 ersattes denna förordning av förordning nr 3760/92. I artikel 9.2 i den sistnämnda föreskrivs en uppenbarligen, motsvarande skyldighet:

"Medlemsstaterna skall varje år underrätta kommissionen om de kriterier som de tillämpat vid fördelningen av de disponibla fångstmängder som tilldelats dem i enlighet med gemenskapsrätten och den gemensamma fiskeripolitiken och om de närmare bestämmelser som de tillämpat vid utnyttjandet av dem".

9. Rubrik 1 i förordning nr 2241/87 lyder "Inspektion och kontroll av fiskefartyg och deras verksamhet". I dess artikel 1.1 preciseras innehållet i den skyldighet som följer av artikel 5.2 i förordning nr 170/83:

"För att säkerställa att alla gällande regler om åtgärder för bevarande och kontroll följs skall varje medlemsstat inom sitt territorium och inom de marina farvatten som lyder under dess överhöghet och jurisdiktion utöva kontroll över fisket och angränsande verksamhet. Det skall inspektera fiskefartyg och all sådan verksamhet, inbegripet landning, försäljning och lagring av fisk samt registrering av landningar och försäljning, där man genom en inspektion har möjlighet att granska tillämpningen av denna förordning".

10. I artikel 2 i förordning nr 2241/87 föreskrivs följande:

"1. Den inspektion och kontroll som avses i artikel 1 skall utföras av varje medlemsstat för egen räkning av en inspektionsorganisation som denna medlemsstat utser.

Medlemsstaterna skall under utförandet av den uppgift som de fått sig anförtrodd se till att de bestämmelser och åtgärder som avses i artikel 1 uppfylls. Dessutom skall inspektionen utföras så att onödiga ingrepp i den normala fiskeverksamheten undviks ...

2. De ansvariga för de fiskefartyg som skall inspekteras skall medverka till att underlätta den inspektion som skall utföras i enlighet med punkt 1."

11. Den 1 januari 1994 ersattes förordning 2241/87 av förordning nr 2847/93. I artikel 2, under rubrik I med lydelsen "Inspektion och kontroll av fiskefartyg och deras verksamhet", anges följande:

"1. För att säkerställa att alla gällande föreskrifter om åtgärder för bevarande och kontroll följs skall varje medlemsstat inom sitt territorium och de marina farvatten som lyder under dess överhöghet eller jurisdiktion övervaka fisket och den därmed förbundna verksamheten. Medlemsstaten skall inspektera fiskefartygen och undersöka all verksamhet rörande landning, försäljning, transport och lagring av fisk samt registrering av landningar och försäljning, och kan på så sätt granska tillämpningen av denna förordning.

2. De fiskefartyg som kan bedriva fiske under ett tredje lands flagg och fiska i vatten som lyder under en medlemsstats överhöghet eller jurisdiktion skall ingå i ett system, där fartygets rörelser kan följas och uppgifter kan fås om vilka fångster som finns ombord.

Medlemsstaterna skall anmäla till kommissionen vilka åtgärder som vidtagits för att säkerställa att dessa förfaranden följs.

3. Varje medlemsstat skall kontrollera sina fartygs verksamhet utanför gemenskapens fiskezon, om en sådan kontroll krävs för att säkerställa att de gemenskapsbestämmelser som gäller i dessa farvatten efterlevs.

4. För att inspektionen skall bli så effektiv och ekonomisk som möjligt skall medlemsstaterna samordna sin kontrollverksamhet. De kan därför utarbeta gemensamma inspektionsprogram som gör det möjligt att kontrollera gemenskapens fiskefartyg i de i punkterna 1 och 3 nämnda farvattnen. Medlemsstaterna skall vidta sådana åtgärder som gör det möjligt för deras behöriga myndigheter och kommissionen att regelbundet och ömsesidigt hålla varandra underrättade om den erfarenhet som vunnits."

12. Fiskeförbudet följer bestämmelserna i artikel 11 i förordning nr 2241/87, respektive artikel 21 i förordning nr 2847/93. De två första punkterna i artikel 11 i förordning nr 2241/87 som finns under rubrik III benämnd "Fiskeförbud", har följande lydelse:

"1. Alla fångster av ett kvoterat bestånd eller en kvoterad grupp av bestånd, som tas av fiskefartyg som för en medlemsstats flagg eller är registrerade i en medlemsstat skall dras från den kvot som för ifrågavarande bestånd eller grupp av bestånd har tilldelats denna stat, oberoende av landningsplatsen.

2. Varje medlemsstat skall fastställa ett datum för när fångsterna av ett kvoterat bestånd eller en kvoterad grupp av bestånd som tagits från fiskefartyg som för denna medlemsstats flagg eller är registrerade i denna medlemsstat skall anses ha förbrukat den kvot som den tilldelats för detta bestånd eller denna grupp av bestånd. Från detta datum skall medlemsstaten tills vidare förbjuda att fisk som ingår i detta bestånd eller denna grupp av bestånd fångas från dessa fartyg, och att sådan fisk som fångats efter detta datum bevaras ombord, lastas om och landas, och skall fastställa ett datum, fram till vilket det är tillåtet att lasta om, landa eller lämna de sista anmälningarna om fångster. Denna åtgärd skall utan dröjsmål anmälas till kommissionen, som sedan skall underrätta de övriga medlemsstaterna om denna."

13. De två första punkterna i artikel 21 i förordning nr 2487/93, som finns under rubrik IV benämnd "Reglering och stopp av fiskeverksamheten", har följande lydelse:

"1. Alla fångster ur ett kvoterat bestånd eller en kvoterad grupp av bestånd, som tas av gemenskapens fiskefartyg skall skrivas av från den kvot som tilldelats flaggmedlemsstaten för gällande bestånd eller grupp av bestånd, oberoende av landningsplatsen.

2. Varje medlemsstat skall fastställa ett datum när fångsterna ur ett kvoterat bestånd eller en kvoterad grupp av bestånd, som tagits av sådana fiskefartyg som för dess flagg eller är registrerade i den staten skall anses ha förbrukat den kvot som den tilldelats för detta bestånd eller denna grupp av bestånd. Från detta datum skall den tills vidare förbjuda nämnda fartyg att fiska ur detta bestånd eller denna grupp av bestånd och att bevara ombord, omlasta och landa fisk som fångats efter detta datum, och fastställa ett datum fram till vilket det är tillåtet att lasta om och landa fångster eller lämna in de senaste fångstdeklarationerna. Denna åtgärd skall omgående anmälas till kommissionen, som sedan skall informera de övriga medlemsstaterna om den."

14. Slutligen anges de skyldigheter som åligger behöriga myndigheter i medlemsstaterna rörande straffrättsliga och förvaltningsrättsliga åtgärder i artikel 1.2 i förordning nr 2241/87 och artikel 31 i förordning nr 2847/93.

15. I artikel 1.2 i förordning nr 2241/87 anges följande:

"Om en medlemsstats behöriga myndigheter efter en sådan kontroll eller inspektion som avses i punkt 1 finner att gällande bestämmelser om åtgärder för bevarande och kontroll inte uppfyllts, skall de vidta straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder mot det berörda fartygets befälhavare eller någon annan ansvarig person."

16. I artikel 31 i förordning nr 2847/93 föreskrivs följande:

"1. Medlemsstaterna skall se till att lämpliga åtgärder vidtas mot ansvariga fysiska eller juridiska personer, även sådana förvaltnings- eller straffrättsliga åtgärder som överensstämmer med nationell lagstiftning, när det, särskilt efter en kontroll eller inspektion som utförts enligt denna förordning, står klart att den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser inte följts.

2. De rättsliga åtgärder som vidtas med stöd av punkt 1 skall vara av sådan art att de i enlighet med tillämpliga bestämmelser i den nationella lagstiftningen effektivt berövar de ansvariga det ekonomiska utbytet av överträdelsen eller framkallar effekter som står i proportion till överträdelsens allvar, i syfte att avskräcka från ytterligare överträdelser av samma slag.

3. Påföljderna av det rättegångsförfarande som avses i punkt 2 kan beroende på brottets allvar omfatta

- böter,

- beslag av förbjudna fiskeredskap och fångster,

- beslag av fartyget,

- tillfälligt stillaliggande för fartyget,

- tillfällig indragning av licensen,

- återkallande av licensen.

4. ..."

II - Faktiska omständigheter, förfarande samt parternas yrkanden

17. Kommissionen har inlett två fördragsbrottsförfaranden mot Republiken Frankrike beträffande fiskeåren 1991-1994 respektive 1995-1996.

A - Fiskeåren 1991-1994

18. Genom skrivelse av den 16 januari 1996 uppmärksammade kommissionen de franska myndigheterna på den omständighet att de fiskekvoter som tilldelats Frankrike för fiskeåren 1991-1994 överskridits. Kommissionen anförde därvid särskilt att de franska myndigheterna hade brustit i sin kontrollskyldighet, och uppmanade dessa att ge kommissionen uppgifter om de fångster och landningar som de franska myndigheterna baserat sig på när de beslutade om ett tillfälligt fiskeförbud samt ytterligare uppgifter om vilka rättsliga åtgärder de i förekommande fall hade vidtagit mot dem som var ansvariga för överfisket (härefter kallade "de ansvariga").

19. Genom skrivelse av den 16 april 1996 medgav de franska myndigheterna att det förekommit överfiske av de bestånd som nämnts av kommissionen. De angav för övrigt att det inte hade varit möjligt att finna protokollen rörande de rättsliga åtgärder som vidtagits mot de ansvariga.

20. Enligt en anmodan av den 27 mars 1998 anser kommissionen att Frankrike åsidosatt de skyldigheter som åligger denna stat i fråga om förvaltning och kontroll av fiskekvoter, särskilt genom att inte tills vidare förbjuda fiske då de fångster som gjorts av fartyg som förde fransk flagg ansågs ha uttömt samma kvoter. Eftersom kommissionen dessutom inte hade erhållit någon tillfredsställande information från de franska myndigheterna drog den slutsatsen att dessa inte hade inlett de straffrättsliga och förvaltningsrättsliga förfaranden som anges i artiklarna 2 och 31 i förordning nr 2847/93.

21. I sitt svar av den 7 augusti 1998 bestred de franska myndigheterna det påstådda fördragsbrottet och gjorde gällande att de vidtagit alla åtgärder som krävdes så fort den tillgängliga fiskestatistiken visade att en kvot uttömts eller var på väg att uttömmas.

22. Kommissionen ansåg inte att denna skrivelse gjorde det möjligt att undanröja misstankarna om fördragsbrott och riktade den 30 september 1999 ett motiverat yttrande till den franska regeringen. De franska myndigheterna bestred i sitt svar av den 7 december 1999 inte det kvotöverskridande som påtalats av kommissionen och erkände att de nationella bestämmelser som var i kraft vid den aktuella tidpunkten inte gjorde det möjligt att införa ett fiskeförbud i tid, men de betonade att ett förfarande för brådskande fall hade införts från och med år 1998 för att göra det möjligt att genom kungörelse tillfälligt förbjuda fiske. Vad beträffar anmärkningen om avsaknad av straffrättsliga och förvaltningsrättsliga åtgärder mot de ansvariga, förklarade de franska myndigheterna att de valt ett kollektivt system för förvaltning av fiskekvoterna, enligt vilket de producentorganisationer som var ansvariga för ifrågavarande överfiske straffas i förvaltningsrättsligt och ekonomiskt hänseende.

B - Fiskeåren 1995 och 1996

23. Genom skrivelser av den 3 februari 1997 och av den 11 november 1997 uppmärksammade kommissionen de franska myndigheterna på den omständighet att de kvoter som tilldelats Frankrike för fiskeåren 1995 och 1996 för olika fiskebestånd överskridits utan att några interimistiska förbudsåtgärder vidtagits i tid. Kommissionen uppmanade de franska myndigheterna att tillhandahålla uppgifter om de fångster och landningar som de baserat sig på när de beslutade om det tillfälliga fiskeförbudet samt ytterligare uppgifter om de rättsliga åtgärder som i förekommande fall vidtagits mot de ansvariga.

24. Genom skrivelser av den 3 april 1997 och den 26 januari 1998 påpekade de franska myndigheterna att det fanns felaktigheter i de av kommissionen framlagda siffrorna och preciserade att det inte hade varit möjligt för dem att finna protokollen angående de straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder som inletts mot de ansvariga. Vidare gjorde de gällande att kungörelserna om tillfälligt fiskeförbud hade antagits så fort det gick att utläsa ur fångststatistiken att en kvot hade uttömts.

25. Då de åtgärder som vidtagits, enligt kommissionens uppfattning, inte visat sig vara tillräckliga för att förhindra det överfiske som ägde rum under åren 1995 och 1996, riktade kommissionen, genom skrivelse av den 4 mars 1999, en anmodan till Republiken Frankrike. De tabeller som kommissionen framställt visade att överfiske förekommit i fråga om elva bestånd under åren 1995 och 1996. Kommissionen underströk också att de franska myndigheterna hade underlåtit att uppfylla sina förpliktelser vad beträffar förvaltning och kontroll av fiskekvoter, särskilt genom att inte tills vidare förbjuda fiske, då det visade sig att de fångster som gjorts av fartyg som förde fransk flagg hade uttömt vissa kvoter, samt att de inte inlett några straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga förfaranden mot de ansvariga.

26. I deras svar av den 27 april 1999 bestred de franska myndigheterna den påstådda underlåtenheten, särskilt i fråga om makrill under år 1996. Även om de för varje bestånd som kommissionen pekat på hade vidtagit alla åtgärder som krävdes så fort det visade sig att en kvot var uttömd eller på väg att uttömmas, framhöll de att vissa kvotöverskridanden berott på landningar som de franska fartygen gjort i utlandet och som blivit kända för sent och att andra var ett resultat av att fisket fortsatt under intervallet mellan beslutet om fiskeförbud och dess ikraftträdande.

27. Då dessa förklaringar enligt kommissionens åsikt inte räckte för att undanröja anmärkningen om fördragsbrott, riktade den ett motiverat yttrande till Republiken Frankrike den 30 september 1999. De franska myndigheterna bestred i sin skrivelse av den 7 december 1999 - förutom vad gällde makrillen - inte de av kommissionen fastställda överskridandena. Även om de medgav att de vid den aktuella tidpunkten gällande nationella bestämmelserna inte tillät dem att stoppa fisket i rätt tid, betonade de dock att ett förfarande för brådskande fall införts från och med år 1998 för att göra det möjligt att utfärda kungörelser om fiskeförbud i tid. Vad beträffar anmärkningen om att det inte vidtagits några förvaltningsrättsliga eller straffrättsliga åtgärder mot de ansvariga förklarade de franska myndigheterna att de valt en kollektiv förvaltning av fiskekvoterna, enligt vilken de producentorganisationer som var ansvariga för ifrågavarande överfiske bestraffas i förvaltningsrättsligt och ekonomiskt hänseende.

C - Kommissionens yrkanden

28. Kommissionens båda ansökningar inkom den 13 november 2000 till domstolens kansli.

Mål C-418/00

29. Kommissionen har yrkat att domstolen skall

1) fastställa att Republiken Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 5.2 i förordning (EEG) nr 170/83, artiklarna 1, 11.1 och 11.2 i förordning (EEG) nr 2241/87, artiklarna 2, 21.1, 21.2 och 31 i förordning (EEG) nr 2847/93 samt artikel 9.2 i förordning (EEG) nr 3760/92

- genom att underlåta att fastställa lämpliga närmare bestämmelser om användningen av de fiskekvoter som tilldelats den för fiskeåren 1991, 1992, 1993 och 1994,

- genom att inte ha övervakat efterlevnaden av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om bevarande av bestånden genom kontroll av fiskenäringen och en lämplig inspektion av landning och registrering av fångster,

- genom att inte vad gäller fiskeåren 1991, 1992, 1993 och 1994 tillfälligt ha förbjudit fartyg som seglar under fransk flagg eller som är registrerade i denna stat att bedriva fiske, när de aktuella fångstkvoterna ansågs vara uttömda, och genom att inte ha förbjudit fiske när kvoten hade överskridits avsevärt,

- genom att inte ha vidtagit straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder mot den befälhavare eller annan person som var ansvarig för det fiske som ägde rum efter det att fiskeförbudet vad gäller fiskeåren 1991, 1992, 1993 och 1994 trätt i kraft,

2) förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.

Mål C-419/00

30. Kommissionen har yrkat att domstolen skall

1. fastställa att Republiken Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 9.2 i förordning (EEG) nr 3760/92 och artiklarna 2, 21.1, 21.2 och 31 i förordning (EEG) nr 2847/93 jämförda med förordningarna (EEG) nr 3362/94 och (EEG) nr 3074/95

- genom att underlåta att fastställa lämpliga närmare bestämmelser om användningen av de fiskekvoter som den tilldelats för fiskeåren 1995 och 1996,

- genom att inte ha övervakat efterlevnaden av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om bevarande av bestånden genom kontroll av fiskenäringen och en lämplig inspektion av landning och registrering av fångster,

- genom att inte vad gäller fiskeåren 1995 och 1996 tillfälligt ha förbjudit fartyg som seglar under fransk flagg eller som är registrerade i denna stat att bedriva fiske, när de aktuella fångstkvoterna ansågs vara uttömda, och genom att inte ha förbjudit fiske när kvoten hade överskridits avsevärt,

- genom att inte ha vidtagit straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder mot den befälhavare eller annan person som var ansvarig för det fiske som ägde rum efter det att fiskeförbudet vad gäller fiskeåren 1995 och 1996 trätt i kraft,

2. förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.

31. Republiken Frankrike har i det för de båda målen gemensamma svaromålet underlåtit att framställa ett formellt yrkande. Den har nöjt sig med att begära att "domstolen skall pröva saken och det välgrundade i denna talan mot bakgrund av den gemensamma fiskepolitiken."

IV - Rättslig bedömning

32. Kommissionen har i sin replik begärt att domstolen inte skall beakta den franska regeringens svaromål eftersom det inte motsvarar formkraven i artikel 40.1 i rättegångsreglerna.

33. Detta problem uppstod redan i mål C-333/99, utan att domstolen ansåg det nödvändigt att ta ställning i frågan.

34. Att i förevarande mål vägra att beakta franska regeringens svaromål - oavsett dess rättsliga grund - förefaller mig överdrivet med hänsyn till skyddet för rätten till försvar. Generaladvokat Alber har i mål C-333/99 med rätta föreslagit att ur ett svaromål kan ett yrkande om att talan skall ogillas härledas. Jag föreslår således att domstolen tolkar svarsinlagan på detta sätt.

A - Talans upptagande till sakprövning

1. Parternas anföranden

35. Republiken Frankrike har i det för de båda målen gemensamma svaromålet betvivlat att talan kan tas upp till sakprövning, med hänvisning till att den utgör ett principiellt fördömande av Republiken Frankrike utan att hänsyn tas till de ansträngningar som denna medlemsstat har gjort.

2. Bedömning

36. Domstolen har redan uttalat sig beträffande ett sådant åberopande inom ramen för mål C-333/99.

37. I punkt 23 i domen erinrade domstolen om sin fasta rättspraxis i fråga om upptagande till sakprövning av talan om fördragsbrott:

"Domstolen erinrar om att när kommissionen utövar sina befogenheter enligt artiklarna 211 EG och 226 EG behöver den inte visa att det föreligger ett berättigat intresse av att få saken prövad, eftersom den har till uppgift att i gemenskapens allmänna intresse på eget initiativ övervaka medlemsstaternas tillämpning av fördraget och att påtala eventuella fall av underlåtenhet att fullgöra de skyldigheter som följer av fördraget, i syfte att få underlåtenheten att upphöra (se domar av den 4 april 1974 i mål 167/73, kommissionen mot Frankrike, REG 1974, s. 359, s. 15; svensk specialutgåva 1974, volym 2, s. 257, av den 11 augusti 1995 i mål C-431/92, kommissionen mot Tyskland, REG 1995, s. I-2189, punkt 21 samt av den 9 november 1999 i mål C-365/97, kommissionen mot Italien REG 1999, s. I-7773 punkt 59)."

38. Redan av denna rättspraxis följer att talan i de båda målen kan upptas till sakprövning.

B - Huruvida talan är välgrundad

1. Om avsaknaden av närmare villkor för användandet av fiskekvoter

Parternas anföranden

39. Kommissionen har i båda målen yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter genom att inte ha fastställt närmare lämpliga regler om användande av de fiskekvoter som Republiken Frankrike tilldelats för de aktuella perioderna.

40. I ansökan behandlas emellertid inte denna fråga för sig, utan i samband med den påstådda överträdelsen av artikel 5.2 i förordning nr 170/83 och artikel 9.2 i förordning nr 3760/92 samt tillhörande tillämpningsföreskrifter.

41. Kommissionen gick till väga på samma sätt i mål C-333/99.

42. I sitt motiverade yttrande har kommissionen gjort gällande att de franska myndigheterna uppenbarligen inte valt regler om användandet av fiskekvoterna som anpassats för de olika formerna av fiske i enlighet med de skyldigheter som åligger dem enligt artiklarna 5.2 i förordning nr 170/83 (i mål C-418/00), 9.2 i förordning nr 3760/92 (i målen C-418/00 och C-419/00) samt 21 i förordning nr 2847/93 (i mål C-419/00). Enligt kommissionen skulle särskilda regler om användandet av varje fiskekvot som överskreds under den sista månaden av åren 1991-1996 varit nödvändiga, eftersom sådana regler skulle ha kunnat förstärka kontrollen av kvotens användningsfrekvens och på så sätt göra det lättare att i tid införa ett fiskeförbud.

Bedömning

43. Jag föreslår att denna grund för talan prövas samtidigt med den som behandlar avsaknaden av kontrollåtgärder.

2. Avsaknad av kontrollåtgärder

Parternas anföranden

44. Kommissionen har hävdat att överträdelse skett av artikel 5.2 i förordning nr 170/83 jämförd med artiklarna 1.1 och 11 i förordning nr 2241/87 (i mål C-418/00), artikel 9.2 i förordning nr 3760/92 (i målen C-418/00 och C-419/00) samt artiklarna 2 och 21 i förordning nr 2847/93 (i mål C-419/00).

45. Kommissionen anser för det första att de franska myndigheterna inte har vidtagit tillräckligt diversifierade och effektiva förvaltningsåtgärder för användandet av sina fiskekvoter. För det andra har de enligt kommissionen inte i tillräckligt hög grad kontrollerat fisket och angränsande verksamhet, och slutligen har de inte på lämpligt sätt inspekterat båtarna, landningen samt försäljningen och lagerhållningen av fisk. Kommissionen anser att om inspektionerna hade genomförts på ett effektivare sätt, skulle fiskekvoterna ha kunnat iakttas och åtgärder för att stoppa fisket ha kunnat vidtas i rätt tid.

46. Kommissionen har gjort den mer specifika anmärkningen att kvotöverskridandena, såsom de framgår av de till de båda anmodanskrivelserna bifogade tabellerna, visar att de franska myndigheterna inte i tid vidtagit de kontrollåtgärder som krävdes för att förhindra överskridande av de kvoter som tilldelats för vart och ett av de i tabellerna angivna bestånden. Kommissionen har med stöd av domstolens dom av den 2 februari 1989, Nederländerna mot kommissionen, hävdat att om en medlemsstat möter praktiska svårigheter vid införandet av en effektiv kontrollmekanism åligger det medlemsstaten att övervinna dessa genom att vidta lämpliga åtgärder.

47. I sitt svaromål har den franska regeringen först och främst hävdat att problemet med franska fångster som landas i utlandet kvarstår, trots den förbättrade förvaltningen av de nationella fiskekvoterna. Eftersom de franska myndigheterna först vid en sen tidpunkt får veta hur stora dessa landningar är, kan detta leda till att kvoterna överskrids.

48. Kommissionen har bemött detta påstående med att de nationella myndigheterna förfogar över "redskap" för att få direkt information om fångster som landas i utlandet av fartyg med fransk flagg. Befälhavarna är, enligt punkt 4.2.2. i bilaga IV till förordning (EEG) nr 2807/83, skyldiga att översända loggboken i original samt första kopian av landningsdeklarationen till de franska myndigheterna senast 48 timmar efter det att landningen avslutats. Den franska regeringen har inte tillhandahållit någon information om några sådana kontroller.

49. Vad beträffar fiskeåret 1996 har den franska regeringen endast bestridit de av kommissionen påtalade överskridandena vad gäller makrill. Härvidlag har regeringen hänvisat till de flexibilitetsskapande åtgärder för makrill mellan öst- och västbestånden som införts genom förordning nr 3074/95. Sammanfattningsvis kan en del (motsvarande 65 000 ton) av den totala tillåtna fångstmängden i väst fiskas under det sista kvartalet varje år i zonerna CIEM II (EG-zonen), IIIa, IIIbcd samt IV vilka ingår i östbeståndet.

50. Enligt dessa regler har de franska fiskarna rätt att ta upp högst 2 770 ton makrill i Nordsjön utöver den nationella kvot som tilldelats för östzonerna. Detta får till följd att skillnaden mellan det tonnage som faktiskt fångats av de franska fiskarna och kvoten på 1 270 ton måste tillskrivas flexibilitetsåtgärder omfattande 2 770 ton, och således inte utgör något överskridande.

51. Kommissionen har emellertid påpekat att den totala kvoten har överskridits trots flexibilitetsåtgärderna utan att några åtgärder som vidtagits mot de ansvariga för överskridandet har meddelats.

52. Den franska regeringen har vidare bestridit att något överfiske eventuellt skulle ha förekommit av sill i zon Vb, VIa N och VIb. Kommissionen har, för sin del, förklarat att den stött sig på siffror som meddelats den av de franska myndigheterna med tillämpning av artikel 15.1 i förordning nr 2847/93. Kommissionen har inte möjlighet att beakta siffror som de franska myndigheterna meddelat den först flera år senare.

53. Slutligen har den franska regeringen betonat att den bemödat sig om att minska betydelsen av överskridandena, vilket kan konstateras genom att en tydlig tendens till minskning av överskridandena visat sig under åren 1988-1999.

Bedömning

54. Låt mig först och främst påpeka att de av kommissionen åberopade överskridandena av kvoter i allt väsentligt inte har bestritts, vilket även var fallet i mål C-333/99. Vad Republiken Frankrike anfört beträffande makrillfisket under fiskeåret 1996 ändrar inte denna bedömning. I fråga om fiskeåret 1996 har kommissionen åberopat ytterligare tre kvotöverskridanden. Den franska regeringen har i varje fall inte i sak visat att de kvantiteter varigenom kvoterna överskreds, fiskats i zoner som är föremål för flexibilitetsskapande åtgärder. När det därefter gäller sillen, har kommissionen med rätta gjort gällande att den inte är skyldig att beakta siffror som inte meddelats den förrän efter det att förfarandet inletts, eftersom fångstmängderna måste meddelas kommissionen inom en bestämd tidsfrist.

55. Det har heller inte bestridits att landning ägt rum i fråga om många bestånd även efter det att det nationella beslutet om fiskeförbud hade fattats.

56. Även uppgiften att kvotöverskridanden ägde rum vid upprepade tillfällen under de aktuella perioderna är i huvudsak obestridd. För vart och ett av fiskeåren 1991-1994 har kommissionen åberopat två till fyra kvotöverskridanden och under de två följande åren till och med fyra till sju överskridanden. Republiken Frankrike har nöjt sig med att erinra om sina ansträngningar och den tendens till förbättring som enligt dess åsikt kan konstateras i förvaltningen av fisketillgångarna. I denna fråga uttalade domstolen redan i sin dom av den 1 februari 2001 följande:

"Även om Frankrikes ansträngningar ledde till en minskning av kvotöverskridandena, kan de inte ursäkta fördragsbrottet."

57. Republiken Frankrike har åberopat svårigheter med att statistiskt registrera landningar som skett i utlandet, men inte heller detta kan mildra den anmärkning som riktats mot medlemsstaten. Oavsett den omständighet att den franska regeringens förklaringar om orsakerna till kvotöverskridandena inte har kunnat bekräftas, har kommissionen nämligen med rätta framhållit att detta problem har lösts i gemenskapslagstiftningen genom att det däri föreskrivs en särskild informationsskyldighet när landning sker i utlandet. Även om de upprepade kvotöverskridandena berodde på landningar i utlandet, hade Republiken Frankrike varit skyldig att försäkra sig om att denna informationsskyldighet iakttogs. De upprepade kvotöverskridandena tyder på att så inte har skett. Uppmärksammas bör för övrigt att enligt fast rättspraxis saknar den bakomliggande orsaken till fördragsbrottet i princip betydelse vid talan om fördragsbrott.

58. Genom de nya gemenskapsbestämmelserna har medlemsstaternas övervaknings- och kontrollskyldigheter inte genomgått någon väsentlig förändring.

59. Således har överfiske tydligen endast varit möjligt på grund av att de franska myndigheterna inte uppfyllt sina kontrollskyldigheter.

60. Allt detta sammantaget föranleder mig att dra slutsatsen att Republiken Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 5.2 i förordning (EEG) nr 170/83, artiklarna 1.1, 1.2 och 2.2 i förordning (EEG) nr 2241/87, artikel 9.2 i förordning (EEG) nr 3760/92 samt artikel 2 i förordning nr 2847/93, genom att underlåta att fastställa lämpliga närmare bestämmelser om användning av de fiskekvoter som den tilldelats för fiskeåren 1991-1996 och genom att inte ha övervakat efterlevnaden av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om bevarande av bestånden genom en tillräcklig kontroll av fisket och en lämplig inspektion av landning och registrering av fångster.

3. Förhållandet att fisket upphörde alltför sent

Parternas anföranden

61. Med hänvisning till domen i mål C-52/95, anser kommissionen att Republiken Frankrike har överträtt artikel 11.2 i förordning nr 2241/87. Enligt denna bestämmelse är det nödvändigt att varje stat fastställer den dag då kvoten kan förutses vara uttömd, på grundval av de upplysningar om fångstnivåer som den förfogar över och i tid vidtar nödvändiga åtgärder för att tillfälligt förbjuda allt fiske räknat från den dagen. Enligt kommissionen kan analysen även användas på artikel 21.2 i förordning nr 2847/93, på grund av att den nästan är identisk med artikel 11.2 i förordning nr 2241/87, som den ersatt.

62. Kommissionen har uppgett att fiskeförbudet införts synnerligen sent av de franska myndigheterna eftersom det i vissa fall inte kungjordes förrän två eller tre månader efter det att de fastställda kvoterna överskridits.

63. Den franska regeringen har till sitt försvar anfört att de siffror som de franska myndigheterna lagt fram baseras på upplysningar ur den månatliga fångstdeklaration som överlämnas till kommissionen för att göra det möjligt för den att införa fiskeförbud. Kommissionen har tillagt att uppgifter om fångster för en given månad inte finns tillgängliga förrän den tionde dagen i följande månad.

64. Den franska regeringen har vidare gjort gällande att den inte inväntade att kvoterna uttömdes innan den fattade beslut om fiskeförbud. Enligt fransk rätt råder emellertid en tidsfrist på 14 dagar mellan beslutet om fiskeförbud och dess ikraftträdande genom offentliggörande i Journal officiel de la République française. Överskridandena var en följd av att fisket fortsatt under denna intervall. Då de franska myndigheterna konstaterat att tidsfristen var för lång, vidtog de ett förfarande för brådskande fall som gjorde det möjligt att reducera fristen till sex dagar.

65. Kommissionen har däremot invänt att en medlemsstat, när den fastställer datum för ikraftträdande, måste ta hänsyn till tidsskillnaden mellan beslutet om fiskeförbud och dess faktiska genomförande genom offentliggörande. Kommissionen har dragit slutsatsen att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 21.2 i förordning nr 2847/93 genom att inte tillfälligt förbjuda fisket.

Bedömning

66. I dom av den 1 februari 2001 har domstolen erinrat om sin tidigare rättspraxis angående nödvändigheten av att beslut om fiskeförbud fattas i tillräckligt god tid.

67. Kommissionen har i huvudsak anklagat Republiken Frankrike för att den antingen inte alls eller för sent har beslutat om tillfälligt fiskeförbud. De bevisfakta som kommissionen tillhandahållit har inte bestridits. Det måste således anses klarlagt att något tillfälligt fiskeförbud under de omtvistade fiskeåren inte fattades eller att det fattades för sent i de av kommissionen angivna fallen.

68. Här bör understrykas att rättsläget inte i väsentlig mån har ändrats på denna punkt genom de nya gemenskapsrättsliga bestämmelserna.

69. Vad beträffar de av Republiken Frankrike åberopade praktiska svårigheterna och förseningarna i samband med offentliggörandet av regeringsförordningar, räcker det med en hänvisning till domstolens ovan nämnda fasta rättspraxis.

70. Det skall således fastställas att Republiken Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 11.2 i förordning nr 2241/87 och 21.2 i förordning nr 2847/93, genom att inte under fiskeåren 1991-1994 och 1995 tills vidare förbjuda fiskbåtar som seglar under fransk flagg eller som är registrerade i Frankrike att bedriva fiske, fastän motsvarande kvoter ansågs vara uttömda på grund av fångsterna, eller i vissa fall genom att slutgiltigt förbjuda fiske efter det att kvoterna överskridits avsevärt.

4. Avsaknad av straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga sanktioner

Parternas anföranden

71. Kommissionen har med hänvisning till domen i mål C-52/95 erinrat om att när bestämmelser om bevarande och kontroll av fiske inte iakttas, är behöriga myndigheter i medlemsstaterna skyldiga att vidta straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga åtgärder mot de ansvariga i enlighet med artikel 1.2 i förordning nr 2241/87 eller artikel 2 i förordning nr 2847/93. Kommissionen anser att regleringen enligt artikel 31 i förordning nr 2847/93 inte har medfört någon ändring i detta hänseende.

72. Kommissionen har i detta sammanhang särskilt hänvisat till artikel 31.2 i förordning nr 2847/93.

73. Eftersom kommissionen anser att den franska regeringens argument om att protokollen från de rättsliga åtgärderna inte kunnat återfinnas är irrelevant och den har konstaterat att det saknas närmare bevis på att något sanktionsförfarande inletts mot producentorganisationer har kommissionen dragit slutsatsen att de franska myndigheterna inte inlett de förfaranden som erfordras.

74. Den franska regeringen vill göra en åtskillnad mellan förvaltningsrättsliga åtgärder som vidtas mot producentorganisationer och straffrättsliga åtgärder som vidtas mot fiskare. Åtgärder mot de producentorganisationer som övertagit förvaltningen av de nationella kvoterna är av ekonomisk art såtillvida att när den underkvot som tilldelats en av producentorganisationerna överskridits, dras motsvarande mängd av för följande år när den nationella kvoten skall fördelas mellan de olika organisationerna.

75. Kommissionen anser att dessa åtgärder är otillräckliga, eftersom den franska regeringen inte genom att överlåta förvaltningen av fiskekvoterna till producentorganisationer och låta dem bli ansvariga för eventuella överskridanden kan frigöra sig från sina gemenskapsrättsliga förpliktelser i fråga om påföljder mot enskilda fiskare. Vidare kan inte det kollektiva systemet med producentorganisationer ersätta effektiva sanktioner i enlighet med artikel 31 i förordning nr 2847/93.

76. Den franska regeringen medger att dessa åtgärder är otillräckliga, särskilt när överskridandet av en nationell kvot orsakas av ett överskridande av en underkvot. På grund därav har ett förslag till dekret utarbetats, genom vilket straffsanktioner mot de producentorganisationer som är ansvariga för kvotöverskridandena i detalj fastställs. Kommissionen har i detta hänseende gjort gällande att den i strid med artikel 38.2 i förordning nr 2847/93 inte har underrättats om detta förslag.

77. Vad avser straffrättsliga åtgärder mot fiskare har den franska regeringen gjort gällande att fångstökningen efter fiskeförbudet inte berodde på olaglig fortsatt verksamhet från fiskarnas sida, utan på rättelser i statistiken över de fångster som gjorts före fiskeförbudet.

78. Den franska regeringen har tillagt att straffrättsliga åtgärder förutsätter att den behörige ministern har utfärdat en förordning om fiskestopp som offentliggjorts i Journal officiel de la République française, angående både art och fiskezon samt att överträdelsen, som oftast äger rum på öppet hav, fastställts av ett befullmäktigat ombud.

79. Kommissionen har hänvisat till punkt 52 i domen i målet kommissionen mot Frankrike och påpekat att en överträdelse kan fastställas i hamn, bland annat vid landning eller omlastning av fångster.

Bedömning

80. I mål C-333/99 fann domstolen att en överträdelse skett av artikel 5.2 i förordning nr 170/83 och artikel 1.2 i förordning nr 2241/87, eftersom medlemsstaterna enligt artikel 1.2 i förordning nr 2241/87 åläggs att inleda förvaltningsrättsliga eller straffrättsliga förfaranden mot de ansvariga, medan den franska regeringen gjort gällande att den inte förrän år 1997 - med tillämpning av förordning (EG) nr 847/96 - hade infört ett system med förvaltningsrättsliga sanktioner mot kvotöverskridanden.

81. För att kunna bedöma värdet av Republiken Frankrikes argumentation i detta mål kan jag inte bortse från vad den franska regeringen anförde inom ramen för mål C-333/99.

82. Det måste slås fast att beträffande fiskeåren 1991-1994 har avsaknaden av straffrättsliga sanktioner faktiskt inte bestritts.

83. Frankrikes argument avseende villkoren för användning av straffrättsliga åtgärder enligt intern rätt saknar relevans. Domstolen har härvidlag förklarat i domen i målet kommissionen mot Frankrike att: "[det] framgår av fast rättspraxis att en medlemsstat inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som föreskrivs i ett direktiv".

84. Vad gäller förvaltningsrättsliga sanktioner förefaller det som om systemet med kollektiv förvaltning av kvoter inte kan tillfredsställa de gemenskapsrättsliga kraven i fråga om påföljder vid kvotöverskridanden. Systemet inskränker sig nämligen till att låta en producentorganisation avräkna den mängd som blivit föremål för överfiske från kommande års kvot. Detta utgör inte något incitament för den producentorganisation som är ansvarigt för ifrågavarande överfiske att iaktta sin underkvot, eftersom överfisket inte omedelbart får några negativa följder. Det finns inte heller något som hindrar att samma situation uppstår på nytt, då avräkningar fritt kan återupprepas. Om de totala mängder som dras av uttömmer underkvoten redan innan fisket inletts ett bestämt fiskeår garanteras det enligt detta system nämligen inte att producentorganisationen hindras från att bedriva sin verksamhet.

85. För övrigt har den franska regeringen i mål C-333/99 uttryckligen erkänt att den inte införde ett administrativt påföljdssystem förrän år 1997.

86. Beträffande fiskeåren 1995 och 1996 skall rent allmänt observeras att medlemsstaternas skyldigheter när det gäller påföljder har förstärkts genom artikel 31 i förordning nr 2847/93, eftersom de rättsliga åtgärderna hädanefter "skall vara av sådan art att de i enlighet med tillämpliga bestämmelser i den nationella lagstiftningen effektivt berövar de ansvariga det ekonomiska utbytet av överträdelsen eller framkallar effekter som står i proportion till överträdelsens allvar, i syfte att avskräcka från ytterligare överträdelser av samma slag."

87. Kommissionen har således rätt när den anser att det franska systemet är än mer otillfredsställande i fråga om denna tidsperiod. Den kollektiva förvaltningen av kvoter liknar egentligen inte ett påföljdssystem, utan snarare ett system för förvaltning av kvoter.

88. Sammantaget kan slutsatsen dras, att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5.2 i förordning nr 170/83, 1.2 i förordning nr 2241/87 och 31 i förordning nr 2847/93, genom att inte inleda några straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga förfaranden mot befälhavaren eller annan person som var ansvarig för att fiskeverksamheten fortsatte efter det att fiskeförbud meddelats för fiskeåren 1991-1996.

V - Rättegångskostnader

89. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen har yrkat att Republiken Frankrike skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Frankrike har tappat målet, skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

VI - Förslag till avgörande

90. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall

i mål C-418/00

1. fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt (i) artikel 5.2 i förordning (EEG) nr 170/83 av den 25 januari 1983 jämförd med artikel 1.1 och 1.2 i förordning (EEG) 2241/87, artikel 9.2 i förordning (EEG) nr 3760/92 och artikel 2 i förordning nr 2847/93, (ii) artikel 11.1 och 11.2 i förordning (EEG) nr 2241/87, artikel 21.1 och 21.2 i förordning (EEG) nr 2847/93 samt (iii) artikel 5.2 i förordning (EEG) nr 170/83 av den 25 januari 1983 jämförd med artikel 1.2 i förordning (EEG) nr 2241/87 samt artikel 31 i förordning nr 2847/93 genom att,

- underlåta att fastställa de närmare bestämmelser som krävs för användningen av de kvoter som tilldelats Frankrike för fiskeåren 1991-1994 och inte under dessa fiskeår ha övervakat efterlevnaden av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om bevarande av fiskebestånden genom en tillräcklig kontroll av fiskenäringen och lämplig inspektion av fiskeflottan och landning och registrering av fångster,

- inte tillfälligt förbjuda fartyg som seglar under fransk flagg eller som är registrerade i Frankrike att bedriva fiske under fiskeåren 1991-1994, fastän motsvarande kvoter ansågs vara uttömda på grund av fångsterna, och att i förekommande fall slutgiltigt förbjuda fiske efter det att kvoterna överskridits avsevärt,

- inte inleda några straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga förfaranden mot befälhavaren eller annan person som var ansvarig för att fiskeriverksamheten fortsatte efter det att fiskeförbudet meddelats, för fiskeåren 1991-1994,

2. förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.

i mål C-419/00

1. fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt (i), artikel 9.2 i förordning (EEG) nr 3760/92 och artikel 2 i förordning 2847/93, (ii) artikel 21.1 och 21.2 i förordning (EEG) nr 2847/93 samt (iii) artikel 31 i förordning nr 2847/93 genom att,

- underlåta att fastställa närmare bestämmelser som krävs för användningen av de kvoter som tilldelats Republiken Frankrike för fiskeåren 1995 och 1996 och inte under dessa fiskeår ha övervakat efterlevnaden av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om bevarande av fiskebestånden genom en tillräcklig kontroll av fiskenäringen och lämplig inspektion av fiskeflottan och landning och registrering av fångster,

- inte tillfälligt förbjuda fartyg som seglar under fransk flagg eller som är registrerade i Frankrike att bedriva fiske under fiskeåren 1995 och 1996, fastän motsvarande kvoter ansågs vara uttömda på grund av fångsterna, och att i förekommande fall slutgiltigt förbjuda fiske efter det att ha kvoterna överskridits avsevärt,

- inte inleda några straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga förfaranden mot befälhavaren eller annan person som var ansvarig för att fiskeverksamheten fortsatte efter det att fiskeförbudet meddelats för fiskeåren 1995 och 1996.

2. förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.