FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

VERICA TRSTENJAK

föredraget den 6 mars 2007 1( )

Mål C‑1/06

Bonn Fleisch Ex- und Import GmbH

mot

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

(begäran om förhandsavgörande från Finanzgericht Hamburg (Tyskland))

”Export – Bestämmelser om exportbidrag för jordbruksprodukter – Artikel 47.3 i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87– Styrkande att produkterna har exporterats från gemenskapen – Förebringande av likvärdig bevisning – Erkännande ex officio av att vissa handlingar skall anses som likvärdiga dokument trots att ingen sådan begäran har framställts explicit”

I – Inledning

1. Förevarande begäran om förhandsavgörande avser för det första huruvida den behöriga nationella myndigheten i ett förfarande avseende exportbidrag enligt artikel 47.3 i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter( ) (nedan kallad förordning nr 3665/87) är förpliktad att ex officio erkänna andra dokument som likvärdiga, när exportören på grund av omständigheter som han inte råder över inte kan förete ett kontrollexemplar T5. Begäran avser för det andra huruvida en exportör kan ansöka konkludent och för säkerhets skull om att dokument skall erkännas som likvärdiga enligt artikel 47.3 i denna förordning.

2. Tolkningsfrågorna avseende artikel 47.3 i förordning nr 3665/87 har uppkommit i en tvist vid Finanzgericht Hamburg mellan Bonn Fleisch Ex- und Import GmbH (nedan kallat Bonn Fleisch) och Hauptzollamt Hamburg-Jonas (den tyska centrala tullmyndigheten Hamburg-Jonas, nedan kallad Hauptzollamt) avseende prövning av ett beslut om återbetalning av ett exportbidrag som betalats ut i förskott, på grund av att varorna enligt uppgift inte har exporterats från gemenskapens tullområde till Ryssland inom sextiodagarsfristen.

II – Tillämpliga bestämmelser

A – Gemenskapsrättsliga bestämmelser

3. Förordning nr 3665/87, som ändrades bland annat genom kommissionens förordning nr 1829/94 och sista gången genom kommissionens förordning nr 604/98, fastställde de gemensamma tillämpningsföreskrifterna för exporten av jordbruksprodukter som berättigar till exportbidrag. Förordningen upphävdes genom kommissionens förordning (EG) nr 800/1999 av den 15 april 1999 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter( ), vilken trädde i kraft den 1 juli 1999 och ersatte förordning nr 3665/87.

4. Artikel 4.1 i förordning nr 3665/87 hade följande lydelse:

”Utan att det påverkar bestämmelserna i artiklarna 5 och 16 skall bidraget betalas ut först sedan det styrkts att de produkter för vilka en exportdeklaration tagits emot har lämnat gemenskapens tullområde i oförändrat skick inom 60 dagar från den dag då exportdeklarationen togs emot.”

5. Artikel 6.1 i förordning nr 3665/87 hade följande lydelse:

”Om en produkt, för vilken en tulldeklaration tagits emot, innan den lämnar gemenskapens tullområde passerar igenom andra delar av detta område än den medlemsstat där deklarationen togs emot, skall det styrkas att produkten lämnat gemenskapens tullområde genom att originalet av det kontrollexemplar T 5 som avses i artikel 1 i förordning (EEG) nr 2823/87 läggs fram.”

6. I artikel 47 i förordning nr 3665/87, vilken återfinns i avdelning 4, Förfarande vid utbetalning av bidrag, föreskrevs följande:

”1. Exportbidraget skall utbetalas endast på exportörens uttryckliga begäran och endast av den medlemsstat inom vars territorium exportdeklarationen mottagits.

…

2. Utom vid force majeure skall de dokument som rör betalningen av bidraget eller frisläppandet av säkerheten läggas fram inom tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot.

3. Om det kontrollexemplar T 5 som avses i artikel 6 inte sänds tillbaka till det avsändande tullkontoret eller tillämplig central myndighet inom tre månader efter utfärdandet, på grund av omständigheter som exportören inte råder över, får denne lämna en motiverad begäran till det behöriga organet om att andra dokument skall anses som likvärdiga.

Följande bestämmelser skall tillämpas när det gäller vilka dokument som skall läggas fram som stöd för en sådan begäran:

a) Om ett kontrollexemplar har utfärdats som bevis för att produkterna har lämnat gemenskapens tullområde, skall exportören lägga fram

– transportdokumentet, och

– ett dokument som visar att produkten har visats upp för ett tullkontor i ett tredje land eller ett eller flera av de dokument som avses i artikel 18.1, 18.2 och 18.4.

…

Bestämmelserna i punkt 4 skall tillämpas när likvärdiga bevis läggs fram.

4. Om de dokument som krävs enligt artikel 18 inte kan läggas fram inom den frist som anges i punkt 2, trots exportörens ansträngningar att få tag på dem och överlämna dem i tid, får exportören beviljas ytterligare tid för att lägga fram dessa dokument.

5. Den begäran enligt punkt 3 – med eller utan styrkande bilagor – om att andra dokument skall behandlas som likvärdiga måste inkomma inom den frist som anges i punkt 2 och det samma gäller den begäran om förlängning av fristen som avses i punkt 4.”

7. Enligt artikel 54.1 första strecksatsen i förordning nr 800/1999 föreskrivs dock att förordning nr 3665/87 skall fortsätta att tillämpas på export för vilken exportdeklarationen togs emot innan förordningen börjar tillämpas.

B – Nationella bestämmelser

8. Den tyska exportbidragsförordningen av den 24 maj 1996( ) (Ausfuhrerstattungsverordnung, nedan kallad AEVO) innehåller följande bestämmelser avseende exportbidrag.

9. I 1 § AEVO föreskrivs att bestämmelserna i AEVO är tillämpliga för införlivande av sådana rättsakter från Europeiska gemenskaperna som antagits inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden och inom ramen för handelsregleringar vad avser exportbidrag

10. Enligt 3 § första stycket AEVO, i dess lydelse innan förordning nr 800/1999 trädde i kraft, skall dokument i den mening som avses i artikel 3.5 i förordning nr 3665/87 förstås som den gällande versionen av det formulär (Exportdeklaration i bidragssyfte) som Bundesministerium der Finanzen i detta syfte utfärdar i författningssamlingen för Bundesfinanzverwaltung – Amtsblatt des Bundesministeriums der Finanzen – för att användas som exportdeklaration (tilläggsblad) för EG‑exportbidrag.

11. I 4 § första och andra styckena AEVO, i deras lydelse innan förordning nr 800/1999 trädde i kraft, föreskrivs följande:

”1. Intyg om att varuleveransen lämnat gemenskapens tullområde (avgångsintyg) utfärdas i exportdeklarationen i bidragssyfte av den tullmyndighet som anges i artikel 793.2 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 253, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 10, s. 1.) i dess gällande lydelse och som ligger inom förordningens tillämpningsområde.

2. Vid leveranser för vilka exportdeklarationen mottagits i en annan medlemsstat i Europeiska unionen, skall avgångsintyget inom denna förordnings giltighetsområde utfärdas i kontrollexemplar T5.”

III – Bakgrund, tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

A – Bakgrund

12. Målet är anhängigt vid Finanzgericht Hamburg och avser en tvist mellan Bonn Fleisch och Hauptzollamt avseende prövning av återbetalningsbeslut riktade mot Bonn Fleisch.

13. I december 1997 respektive januari 1998 lät Bonn Fleisch, med hänvisning till att varorna skulle exporteras vid ett senare datum, föra över nötkött till ett tullager och erhöll i enlighet med fyra bidragsbeslut av den 21 och den 23 januari 1998 förskott på exportbidrag med sammanlagt 47 597,81 euro.

14. Den 8 april 1998 lämnade Bonn Fleisch in exportdeklarationen för nötköttet.

15. Den 9 april 1998 försågs transportdokumentet med ett intyg om att varorna lämnat tullområdet vid avsändningsstationen Mukran. Vid den muntliga förhandlingen vid domstolen har Bonn Fleisch anfört att enligt en skrivelse från tullmyndigheten i Mukran av den 13 oktober 2000 har de exporterade produkterna i vederbörlig ordning behandlats där.

16. Vid ett datum som inte har fastställts sände den centrala tullmyndigheten i Stralsund, under vars ansvarsområde tullmyndigheten i Mukran hör, exportdeklarationen med post till Hauptzollamt. Det är dock klarlagt att denna exportdeklaration, vilken är en förutsättning för beviljandet av exportbidrag, inte finns med bland handlingarna i ärendet hos Hauptzollamt. Under den muntliga förhandlingen vid domstolen dryftades möjligheten att dokumentet har försvunnit under handläggningens gång.

17. Den 20 maj 1998 frigavs det nötkött som exporterats av Bonn Fleisch enligt det ryska tulldokumentet för import till fri omsättning i Ryssland.

18. Den 13 juli 1998 översände Bonn Fleisch transportdokumentet, som försetts med intyget av den 9 april 1998 om att varorna lämnat tullområdet, och det ryska tulldokumentet för import, daterat den 20 maj 1998, till Hauptzollamt.

19. Den 21 juli 1998 och den 18 november 1999 meddelade Hauptzollamt Bonn Fleisch per telefon att exportdeklarationen med intyget om att varorna lämnat tullområdet inte hade inkommit till myndigheten.

20. Den 23 juni 2000 återkrävde Hauptzollamt genom fyra beslut det utbetalade exportbidraget samt ett tillägg på 20 procent, med motiveringen att Bonn Fleisch inte hade styrkt att varorna som var föremål för ansökan om exportbidrag hade lämnat gemenskapens tullområde inom den föreskriva sextiodagarsfristen genom att förete en exportdeklaration försedd med ett intyg om att varorna lämnat tullområdet. Bonn Fleisch överklagade dessa fyra beslut. Som grund för sitt överklagande anförde bolaget att exportdeklarationen automatiskt översändes inom tullförvaltningen till Hauptzollamt. Dessutom föreligger enligt förordning nr 3665/87 ingen plikt för exportören att själv lämna in exportdeklarationen till Hauptzollamt.

21. Den 2 november 2000 påpekade Bonn Fleisch i en skrivelse under det pågående förfarandet för Hauptzollamt att bolaget den 13 juli 1998, och därmed inom tolvmånadersfristen enligt artikel 47.2 i förordning nr 3665/87, hade lagt fram transportdokumentet och tulldokumentet för import. Detta innebar samtidigt att bolaget konkludent ingav en begäran om att dessa dokument skulle erkännas som likvärdiga med bevis för att varorna förts ut ur gemenskapens tullområde, för det fall att exportdeklarationen inte skulle inkomma i ärendet. Samtidigt begärde Bonn Fleisch för säkerhets skull att det transportdokument och det tulldokumentet för import som ingetts den 13 juli 1998 skulle erkännas vara likvärdiga.

22. Denna begäran avslogs den 13 december 2001 med hänvisning till artikel 47.5 i förordning nr 3665/87, med motiveringen att den hade framställts för sent. I skälen till beslutet om avslag påpekades att en uttrycklig begäran om att dokument skall erkännas som likvärdiga måste framställas och att Hauptzollamt inte har en plikt att ex officio erkänna dokument som likvärdiga. Bonn Fleisch överklagade detta beslut och besluten av den 23 juni 2000. Samtliga avslogs genom beslut av den 20 februari 2003. Bonn Fleisch har väckt talan mot detta beslut vid Finanzgericht genom sitt överklagande av den 20 mars 2003.

B – Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

23. Den nationella domstolen hänvisar till artikel 4.1 i förordning nr 3665/87 och utgår från att kravet att produkterna skall ha exporterats inom 60 dagar från den dag då exportdeklarationen togs emot utgör en materiell förutsättning för bestämmelsens tillämpning samt att exportören har åberops- och bevisbördan för att visa att varorna har exporterats.

24. Avseende bevisbördan förklarar den nationella domstolen att artikel 6 i förordning nr 3665/87 föreskriver att om varorna som var föremål för ansökan om exportbidrag innan de lämnar gemenskapens tullområde passerar igenom andra delar av detta område än den medlemsstat där deklarationen togs emot (export genom transit respektive indirekt export) krävs det att ett vederbörligt ifyllt original av kontrollexemplar T5 företes till styrkande av att varorna har exporterats. Vid direktexport, som i tvisten vid den nationella domstolen, har gemenskapslagstiftaren inte reglerat hur exporten skall styrkas. På grund av detta har den tyska lagstiftaren fyllt denna brist i lagstiftningen genom 4 § första stycket AEVO, enligt vilken en bekräftelse på att varuleveransen exporterats från gemenskapens tullområde utfärdas i exportdeklarationen i bidragssyfte.

25. Den hänskjutande domstolen uppmärksammar vidare att det särskilda med tvisten vid den nationella domstolen är att Bonn Fleisch genom sin skrivelse av den 13 juli 1998, och därmed inom tolvmånadersfristen i artikel 47.2 i förordning nr 3665/87, har ingett såväl transportdokumentet som det ryska tulldokumentet för import. Av dessa dokument framgår otvetydigt att varorna som var föremål för ansökan om exportbidrag har lämnat gemenskapens tullområde inom 60 dagar. Båda dokumenten kan i princip anses som likvärdiga dokument enligt artikel 47.3 i förordning nr 3665/87. Den hänskjutande domstolen lutar därför åt uppfattningen att erkännandet av dokument som likvärdiga vid den behöriga myndigheten under vissa förutsättningar också kan ske ex officio.

26. Enligt den hänskjutande domstolens uppfattning är artikel 47.3 i förordning nr 3665/87, vilken återfinns i avdelning 4 (Förfarande vid utbetalning av bidrag), inte en materiell bestämmelse som reglerar förutsättningarna för rätten till bidrag, utan endast en processuell bestämmelse. Det framgår inte av bestämmelsen att ett erkännande av likvärdiga dokument ex officio är omedelbart uteslutet.

27. En begäran om att andra dokument skall anses som likvärdiga kan enligt den hänskjutande domstolens uppfattning endast framställas uttryckligen. Detta utesluter dock inte – fortfarande enligt den hänskjutande domstolen – att man kan utgå från att det framställts en sådan begäran konkludent och för säkerhets skull, i den mån det mot bakgrund av de relevanta omständigheterna i det enskilda fallet tydligt framkommer en motsvarande vilja hos exportören, genom att denne lämnar in andra, likvärdiga dokument som bevisar att varorna som var föremål för ansökan om exportbidrag har exporterats från gemenskapens tullområde inom den föreskrivna fristen.

28. Finanzgericht Hamburg är osäker på tolkningen av artikel 47.3 i förordning nr 3665/87 och beslutade därför att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

”1. Har den behöriga myndigheten rätt och skyldighet att ex officio pröva om andra dokument kan anses som likvärdiga enligt artikel 47.3 i förordning nr 3665/87?

2. Kan en ansökan om att andra dokument skall anses som likvärdiga enligt artikel 47.3 i förordning nr 3665/87 även framställas konkludent för säkerhets skull?”

IV – Bedömning

A – Den första tolkningsfrågan

1. Parternas yttranden

29. Bonn Fleisch anser att den första tolkningsfrågan skall besvaras jakande. Enligt Bonn Fleisch följer detta av ordalydelsen och syftet med artikel 47.3 i förordningen. Det framgår inte av bestämmelsens ordalydelse att exportörens begäran är den enda möjligheten för att andra dokument skall kunna erkännas som likvärdiga i tullförfarandet. Artikel 47.3 i förordning nr 3665/87 har, om man ser på förordningens skäl 50, som syfte att skydda exportören från risker i samband med förvaltningens handläggning av kontrollexemplaret och som exportören inte känner till, inte råder över och inte kan påverka.

30. Hauptzollamt föreslår att den första frågan skall besvaras nekande. Myndigheten anser att det inte föreligger någon allmän prövningsplikt för den behöriga myndigheten avseende frågan om de inlämnade handlingarna skulle kunna anses som likvärdiga dokument i den mening som avses i artikel 47.3 i förordning nr 3665/87. En sådan prövning förutsätter en uttrycklig begäran.

31. Republiken Grekland anser att den myndighet som ansvarar för utbetalningen av bidraget ex officio kan erkänna dokument som likvärdiga, om dokumenten har lämnats in av exportören inom den tolvmånadersfrist som anges i förordning nr 3665/87 och de materiella förutsättningarna för bidraget är uppfyllda. I det fallet framgår det klart och tydligt av omständigheterna att det framställts en begäran att de inlämnade dokumenten skall erkännas som likvärdiga.

32. Kommissionen anser att artikel 47.3 i förordning nr 3665/87 inte kan tillämpas analogt vid direktexport. Vid den muntliga förhandlingen vid domstolen förklarade kommissionen att exportören vid indirekt export påverkas av förvaltningsrätten i minst två av medlemsstaterna. Eftersom förvaltningarna i flera medlemsstater, och därmed flera länders förvaltningsrätt, berörs vid indirekt export, syftar artikel 47.3 i ovannämnda förordning till att förebygga eventuella svårigheter vid medlemsstatövergripande förvaltningsförfaranden.

33. Däremot ansåg gemenskapslagstiftaren, enligt kommissionen, inte att det var nödvändigt att införa en motsvarande harmonisering av medlemsstaternas egna bestämmelser avseende förfarandet vid direktexport. Vid direktexport saknas ett gränsöverskridande element och en motsvarande reglering omfattas därmed av den nationella processuella autonomin. I Tyskland är således 4 § första stycket AEVO tillämplig. Den nya förordningen nr 800/1999 medför ingen annan tolkning.

34. Om domstolen ändå skulle komma fram till att artikel 47.3 i förordning nr 3665/87 är tillämplig analogt vid direktexport, anser kommissionen i andra hand att en näringsidkare med hänsyn till den allmänna legalitetsprincipen inte får drabbas av myndighetens misstag, utan exportören måste snarare ha en möjlighet att även på ett annat sätt visa att varorna har exporterats. Den behöriga myndigheten skulle därför ex officio ha inlett ett förfarande för att erkänna dokumenten som likvärdiga eller uppmärksamma exportören om att det nationella dokumentet saknades, eller också förlänga fristen för inlämnandet av dokumenten.

2. Generaladvokatens ställningstagande

a) Materiellt tillämpningsområde (ratione materiae) av artikel 47.3 i förordning nr 3665/87 vid direktexport

35. Även om bestämmelserna om utbetalningsförfarandet enligt nyare rättspraxis utgör administrativa formkrav( ), måste dessa tas på lika stort allvar som materiella förutsättningar för utbetalning. Ett åsidosättande av dessa formaliteter kan precis som ett åsidosättande av de materiella förutsättningarna leda till en minskning av bidraget eller till och med till att hela bidragsbeloppet går förlorat.( )

36. I artikel 47.3 i förordning nr 3665/87 hänvisas i fråga om kontrollexemplar T5 till artikel 6 i förordningen. Enligt artikel 6.1 begränsas det materiella tillämpningsområdet (ratione materiae) av kontrollexemplar T5 till indirekt export.

37. Det väsentliga rekvisitet för indirekt export är att en produkt, för vilken en exportdeklaration har tagits emot, innan den lämnar gemenskapens tullområde passerar igenom andra delar av detta område än den medlemsstat där deklarationen togs emot.

38. Direktexport( ) nämns inte i artikel 47.3 i förordning nr 3665/87. Av omständigheterna i det förevarande målet framgår det entydigt att nötköttet direktexporterades från Tyskland till Ryssland. Varorna har inte korsat andra gemenskapsområden än den medlemsstat på vars territorium exportdeklarationen upprättades.

39. Därmed uppkommer frågan huruvida tillämpningen av artikel 47.3 i förordning nr 3665/87 vid direktexport skall avvisas, eller om artikel 47.3 i förordningen är tillämplig analogt även vid direktexport.

40. Att direktexport inte uttryckligen nämns i artikel 47.3 i förordning nr 3665/87 tyder dock inte på att det finns en lucka i lagstiftningen. Den förvaltningsrättsliga handläggningen av direktexport å ena sidan och indirekt export å andra sidan sker genom olikartade förfaranden som inte berör samma sakförhållanden. Vid direktexport kommer exportören endast i kontakt med tullmyndigheterna i en enda medlemsstat, det vill säga avgångskontoret och utfartskontoret befinner sig i samma medlemsstat.

41. Vid indirekt export kommer dock näringsidkaren i kontakt inte bara med förvaltningsrätten i ursprungsstaten, utan dessutom med förvaltningsrätten i ytterligare minst en medlemsstat. Enhetskontrollexemplaret T5 behandlas av ett utländskt utfartskontor, det vill säga utfartskontoret i en annan medlemsstat och den behöriga myndigheten i ursprungsstaten. Detta utfartskontor sänder inte kontrollexemplar T5 till exportören, utan till den centrala myndigheten i ursprungsstaten.( ) Man får därför utgå från att syftet med artikel 47.3 i förordning nr 3665/87 är att förebygga sådana problem vid handläggningen som kan drabba näringsidkaren i ett medlemsstatsöverskridande förvaltningsförfarande.

42. Jag delar därför kommissionens åsikt att artikel 47.3 i förordning nr 3665/87 inte kan tillämpas analogt vid direktexport av varor.

b) Frågan om den behöriga myndigheten har rätt och skyldighet att ex officio erkänna andra dokument som likvärdiga

43. Denna fråga avser endast styrkandet av export och inte de materiella förutsättningarna för export. Jag vill erinra om att exportören för att erhålla exportbidrag enligt doktrinen inte bara måste uppfylla de materiella kraven för bidraget utan därutöver även måste rätta sig efter kraven i utbetalningsförfarandet.( )

44. Beviljandet av exportbidrag är enligt tredje skälet( ) nära förknippat med styrkandet av att produkterna har exporterats från gemenskapen. Ratio legis är i enlighet därmed att produkterna exporteras från gemenskapens tullområde.

45. Vid indirekt export sker detta genom framläggandet av kontrollexemplar T5. Vid detta bevis rör det sig om originalet av exportbeviset, som upprättas genom bekräftelse från utfartskontoret.( ) Men då detta kontrollexemplar kan gå förlorat under handläggningen mellan de olika medlemsstaternas tullkontor, utanför exportörens kontroll, finns det i skäl 49 i förordning nr 3665/87 [skäl 50 i den tyska översättningen]( ) en möjlighet för exportören att få andra dokument erkända som likvärdiga. Denna möjlighet skall skydda exportören från de nackdelar som kan följa av brister i tullmyndighetens myndighetsutövning. Exportören kan således styrka att exporten har ägt rum genom ett förfarande om att dokumenten skall erkännas, det vill säga genom att lämna in transportdokumentet och tulldokumentet för import till tredjeland( ) inom tolvmånadersfristen. Det skall betonas att såväl begäran som erkännandet av dokumenten som likvärdiga är beroende av att de materiella förutsättningarna är uppfyllda genom export.

46. Om de materiella rättsliga förutsättningarna för exportbidrag är uppfyllda genom bevis i annan form än dem som anges i formföreskrifterna, vore det övernitiskt och felaktigt att tolka bestämmelserna så, att den berörde måste åberopa ett formellt bevis såsom kontrollexemplar T5.( )

47. Gemenskapslagstiftaren har fastställt de materiella förutsättningarna för beviljande av exportbidrag. Enligt artikel 4.1 i förordning nr 3665/87 måste två förutsättningar för utbetalningen av exportbidrag vara styrkta, nämligen dels att exportdeklarationen har tagits emot, dels att exportvarorna har lämnat gemenskapens tullområde i oförändrat skick inom 60 dagar från den dag då exportdeklarationen togs emot.

48. Vid direktexport kräver Tyskland att ett nationellt exportdokument företes för att styrka att de materiella förutsättningarna är uppfyllda. I ett sådant fall vidarebefordras det relevanta nationella dokumentet från det nationella utfartskontoret direkt till den nationella centrala myndigheten, i detta mål Hauptzollamt. Därmed är handlingarna undandragna exportörens kontroll även vid direktexport.

49. Förevarande mål avser en situation där den nationella lagstiftaren i den tyska AEVO vid regleringen av en rent nationell situation, det vill säga direktexport, hänvisar till innehållet i en gemenskapsrättslig bestämmelse.( ) Även om de frågor som uppkommer i detta mål avser direktexport och artikel 47.3 i förordning nr 3665/87 därmed inte är tillämplig, hänför sig de tolkningsfrågor som den hänskjutande domstolen försöker få klarlagda i allt väsentligt till exportbidragssystemet i förordning nr 3665/87.

50. Om den hänskjutande domstolens frågor avser tolkningen av en gemenskapsrättslig bestämmelse, är domstolen enligt fast rättspraxis i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande. Det framgår varken av lydelsen av artikel 234 EG eller av ändamålet med det förfarande som inrättats genom denna artikel att författarna till fördraget hade för avsikt att undanta en begäran om förhandsavgörande som rör en gemenskapsrättslig bestämmelse från domstolens behörighet, i det särskilda fall då en medlemsstats nationella rätt hänvisar till denna bestämmelse när det gäller att fastställa vilka regler som är tillämpliga i en situation som är av rent intern art.( )

51. När en nationell lagstiftning för lösningen av problem i rent interna situationer anpassas till den lösning som har valts i gemenskapsrätten, för att bland annat undvika diskriminering eller förhindra att det uppstår eventuella snedvridningar av konkurrensen, föreligger det nämligen ett bestämt gemenskapsrättsligt intresse av att de bestämmelser eller begrepp som har hämtats från gemenskapsrätten blir tolkade på ett enhetligt sätt, oberoende av under vilka omständigheter de skall tillämpas, för att undvika att det i framtiden förekommer tolkningar som skiljer sig åt.( )

52. Behörig myndighet för förfaranden avseende erkännandet av dokument som likvärdiga är den behöriga centrala myndigheten, i detta mål Hauptzollamt. Det rör sig i detta fall om ett förvaltningsförfarande.( ) Därigenom skiljer sig detta mål från de förenade målen C‑430/93 och C‑431/93, vilka avsåg frågor kring processen vid de nationella allmänna domstolarna.( )

53. I domen C‑430/93 och C‑431/93 uppkom frågan om en domstol har en skyldighet att ex officio tillämpa gemenskapsregler och därmed måste åsidosätta den princip om passivitet som åligger domstolen genom att gå utöver tvistens ramar såsom de har angivits av parterna och/eller genom att grunda sig på andra fakta och omständigheter än de på vilka den part i tvisten som har intresse av att bestämmelserna i fördraget tillämpas har grundat sitt yrkande.( ) Denna rättspraxis kan dock inte tillämpas i detta mål eftersom det i detta mål rör sig om ett tullrättsligt förvaltningsförfarande som följer andra bestämmelser än processen inför allmän domstol.

54. I den mån som ingenting annat är föreskrivet, kan ett förvaltningsförfarande inledas såväl ex officio som efter en ansökan.( ) I doktrinen betonas att de enda fall då ett förvaltningsförfarande inte kan inledas ex officio är de fall där parterna är de enda som kan inleda förvaltningsförfarandet och det genom en ansökan.( ) Jag delar därför den hänskjutande domstolens åsikt att ett godkännande av likvärdiga dokument inte är omedelbart uteslutet.

55. Även i de fall där förvaltningsförfarandet inleds efter en ansökan av en part, måste den behöriga förvaltningsmyndigheten enligt utredningsplikten ex officio pröva om de tillämpliga förutsättningarna för ett avgörande faktiskt föreligger.( ) I ett tullrättsligt förfarande gäller inte dispositionsprincipen, som är typisk för tvistemålsprocessen och som innebär att parterna presenterar sakförhållandena i målet för domstolen i den form och den omfattning de önskar, varigenom de utformar föremålet och binder domstolen, som skall avgöra målet secundum allegata et probata partium (i enlighet med vad parterna har anfört och bevisat).( ) Myndigheten har tvärtom en utredningsplikt avseende de tillämpliga förutsättningarna för ett avgörande i målet.( ) Myndigheten avgör utredningens art och dess omfång, särskilt i fråga om och vilka bevismedel som skall användas. Parterna kan åberopa bevisning. Men myndigheten är inte bunden av detta. Den kan avvisa bevisning som åberopats av parterna men också föra in egen bevisning i förfarandet. Myndigheten får dock inte agera ensidigt, utan måste utreda och ta hänsyn till samtliga omständigheter som är viktiga för det enskilda fallet.( )

56. Frågan om inledande av ett förfarande om erkännande av likvärdigheten i dokumenten måste behandlas ur denna synpunkt.

57. Systemet för beviljande av exportbidrag kännetecknas av att gemenskapsstöd endast beviljas efter ansökan från exportören.( ) Eftersom systemet bygger på en frivillig ansökan, som exportören lämnar in när han av fri vilja har beslutat sig för att ta bidraget i anspråk, måste exportören uppge alla relevanta uppgifter som är nödvändiga för att ett beslut om bidraget skall kunna fattas.( ) På samma sätt föreskrivs det i 16 § första stycket andra meningen AEVO att den som lämnar in ansökan skall redovisa och bevisa att förutsättningarna för exportbidraget är uppfyllda. Denna föreskrivna bevisbörda ändrar dock ingenting avseende den behöriga tullmyndighetens plikt att ex officio utreda omständigheterna i ärendet.

58. Enligt denna rättspraxis skall med relevanta uppgifter förstås transportdokumentet och tulldokumentet för import från tredjeland, om kontrollexemplar T5 eller motsvarande nationell handling inte återfinns i förvaltningens akt på grund av omständigheter som exportören inte råder över. Med hjälp av dessa handlingar kan det lätt styrkas att varorna har lämnat gemenskapens tullområde och att de har behandlats av en tullmyndighet i tredjeland. De materiella förutsättningarna för beviljandet av exportbidrag är i sådana fall uppfyllda. Genom att sådana dokument lämnas in kan den behöriga myndigheten följaktligen ex officio inleda ett förfarande om erkännande av dokumenten som likvärdiga. Om exportören ger in motsvarande dokument, går det att ur en sådan handling även vid behandlingen av en stor mängd likartade förfaranden utläsa att den rimligen har lämnats in för att exportören vill styrka att varorna har exporterats.

59. Detta betyder å andra sidan inte att exportörer skulle ha rätt att lämna in en ofullständig ansökan.

60. Det finns ingen gemenskapsrättslig reglering av begreppet bevis vid direktexport. I princip måste därmed all bevisning vara tillåten som i jämförbara fall är tillåten enligt tyska processrättsliga bestämmelser. I en situation sådan som den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen ankommer det således på de nationella myndigheterna att i enlighet med nationella rättsprinciper rörande bevisning, i det enskilda fallet och med hänsyn till samtliga omständigheter, avgöra om bevisningen för direktexport är tillfredsställande.( ) Transportdokumentet som försetts med intyg om att varorna lämnat tullområdet, daterat den 9 april 1998, samt det ryska tulldokumentet för import, daterat den 20 maj 1998, utgör enligt min mening bevismedel som är ägnade att styrka att de materiella förutsättningarna för exportbidraget har uppfyllts.

61. De likvärdiga intygen måste, och här delar jag den grekiska regeringens mening, lämnas in inom fristen på tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot enligt artikel 47.2 i förordning nr 3665/87.

62. Mot bakgrund av detta föreslår jag att den hänskjutande domstolens första fråga skall besvaras så, att artikel 47.3 i förordning nr 3665/87 inte är tillämplig vid direktexport av produkter. Den behöriga nationella myndigheten kan dock vid direktexport ex officio inleda ett förfarande om att erkänna andra dokument som likvärdiga om åtminstone följande förutsättningar är uppfyllda:

– Det nationella transportdokumentet kan inte lämnas in på grund av omständigheter som exportören inte råder över.

– Bevisningen måste ha ingivits inom fristen på tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot enligt artikel 47.2 i förordning nr 3665/87.

– De dokument som lämnas in måste styrka bortom allt tvivel att de materiella förutsättningarna för utbetalning av exportbidrag föreligger. Detta kan styrkas bortom allt tvivel genom att transportdokumentet och tulldokumentet från tredjeland lämnas in.

B – Frågan huruvida en begäran om erkännande av likvärdigheten av andra dokument kan framställas konkludent för säkerhets skull

1. Parternas yttranden

63. Bonn Fleisch anför att en ansökan om erkännande av dokument som likvärdiga kan framställas konkludent för säkerhets skull. I artikel 47.3 i förordning nr 3665/87 anges inte några formkrav för en sådan ansökan. Det krävs endast att exportörens begäran om erkännande av likvärdiga dokument blir tillräckligt tydlig. Enligt Bonn Flesich utgör förordning nr 3665/87 inte hinder mot en konkludent ansökan för säkerhets skull.

64. Hauptzollamt anför att det i allmänhet måste framställas en begäran för att erkänna dokument som likvärdiga. I det enskilda fallet torde visserligen en viljeförklaring som avgivits i samband med att dokumenten översänds kunna tolkas som en konkludent begäran om erkännande, men i detta fall måste den begärande partens verkliga vilja entydigt kunna fastställas enligt principerna om tro och heder och med hänsyn till branschpraxis. I det förevarande målet går det dock inte att utläsa en sådan viljeförklaring. För det första går det inte att utläsa av översändandet av transportdokumentet och tulldokumentet från tredjeland att detta även gjordes i syfte att begära erkännande av dokumenten som likvärdiga. För det andra måste man ta hänsyn till att det vid exportbidragsförfarandet rör sig om behandlingen av en stor mängd likartade förfaranden där det endast vore möjligt att tolka en viljeförklaring om den motiveras. Enligt Hauptzollamts uppfattning skall därför antagandet, att det föreligger en konkludent ansökan för säkerhets skull endast genom att handlingarna översänds, avvisas.

65. Grekland anser att i den mån som det av de företedda handlingarna entydigt framgår att syftet med förordningen är uppfyllt, kan den omständigheten att exportören inte har framställt en uttrycklig eller formell begäran inte leda till att exportören nekas exportbidrag om de materiella förutsättningarna för beviljandet av exportbidrag är uppfyllda. Man får enligt Grekland inte glömma att exportören inte kan ha någon säker kunskap om vid vilken tidpunkt som kontrollexemplar T5 har skickats tillbaka till utfartskontoret eller till utbetalningsstället. På grund av detta kan det inte uteslutas att exportören för att skydda sina intressen kan framställa en begäran om erkännande av likvärdighet för säkerhets skull, för det fall att kontrollexemplar T5 inte återsänds.

66. Kommissionen erinrar om att artikel 47.3 i förordning nr 3665/87 enligt dess åsikt inte är tillämplig vid direktexport av varor.

2. Generaladvokatens ställningstagande

67. Av parternas yttranden framgår det att den teoretiska möjligheten att en begäran om erkännande av likvärdighet kan framställas konkludent, inte är omtvistad mellan parterna. Parterna tvistar om de förutsättningar som måste vara uppfyllda för att en myndighet skall kunna behandla en handling från sökanden som en begäran som konkludent har framställts för säkerhets skull.

68. En konkludent begäran om erkännande av likvärdigheten av andra dokument är en viljeförklaring, vars innehåll dock måste fastställas genom tolkning. Inom gemenskapsrätten måste allmänna grundläggande rättsprinciper tillämpas vid tolkningen av en viljeförklaring. Bestämmelser om de allmänna rättsprinciperna avseende viljeförklaring finns i kapitel 5 om tolkning i verket Principles of European Contract Law som behandlar de grundläggande reglerna för den europeiska avtalsrätten.( ) Principles of European Contract Law är ett verk som kartlägger vad som är den gemensamma nämnaren i avtalsrätten i de olika medlemsstaterna.

69. I fråga om en konkludent begäran måste innehållet i begäran kunna fastställas utifrån de omständigheter som gällde när begäran framställdes.

70. I medlemsstaternas rättsordningar tillämpas i huvudsak en kombination av objektiva och subjektiva kriterier för att fastställa partsviljan.( )

71. Den subjektiva delen kräver för det första att det går att fastställa vilket syfte en part har med sin viljeförklaring. I det förevarande målet indikeras den subjektiva delen genom begäran om exportbidrag. Om en exportör ansöker om exportbidrag, ligger det i sakens natur att denna ansökan a maiori ad minus (det större innesluter det mindre) också omfattar varje beslut, under handläggningen om exportbidrag, som är nödvändigt för att ansökan skall bifallas. Förfarandet om erkännande av dokument som likvärdiga, genom vilket det fastställs om den nödvändiga bevisningen har lämnats in, är ett sådant förfarande under den pågående handläggningen av exportbidragsansökan. Ett sådant förfarande under handläggningen om erkännande kan inte inledas vare sig uttryckligen eller konkludent om inte ett huvudförfarande har inletts. Den omständigheten att ett förfarande om exportbidrag är anhängiggjort, och att förfarandet om erkännande av dokument som likvärdiga inleds inom ramen för det anhängiggjorda exportbidragsförfarandet, utgör således en grundläggande förutsättning för att de subjektiva förutsättningarna för ansökan skall föreligga.

72. Den objektiva delen som tillkommer innebär att branschpraxis, det vill säga vad som utgör branschens sedvana, respektive vad en objektiv iakttagare av sedvanan hade funnit förnuftigt tas med i tolkningen.( )

73. Anledningen till att det nationella exportdokumentet, respektive kontrollexemplar T5, inte har kommit att ingå i förvaltningens akt beror på omständigheter som exportören inte råder över, varför kravet på ett förfarande under handläggningen är uppfyllt. Det första objektiva elementet kan alltså formuleras så, att det måste bero på omständigheter som exportören inte råder över att det nationella exportdokumentet, respektive kontrollexemplar T5, inte återfinns i förvaltningens akt.

74. Regeln i artikel 47.5 i förordning nr 3665/87 om att begäran om att andra dokument skall erkännas som likvärdiga måste ha inkommit inom en tolvmånadersfrist är ett annat objektivt element. På grund av detta måste en konkludent begäran framställas inom denna frist.

75. Därvid måste, för det första, bevis om att produkterna har lämnat gemenskapens tullområde i oförändrat skick inom 60 dagar efter det att exportdeklarationen har tagits emot och, för det andra, bevis om att varorna har behandlats av ett tullkontor i tredje land, anses vara ägnade att styrka att de materiella förutsättningarna för beviljandet av exportbidrag föreligger.

76. Om åtminstone dessa fyra omständigheter föreligger, framstår det för en objektiv iakttagare, respektive en tredje part, med hänsyn till branschpraxis som förnuftigt att en exportör i fråga om exportbidrag konkludent och för säkerhets skull begär att andra dokument skall erkännas som likvärdiga.

77. På grund av detta föreslår jag att domstolen besvarar den andra frågan så, att en ansökan om att andra dokument skall erkännas som likvärdiga, vid direktexport för vilken artikel 47.3 i förordning nr 3665/87 inte är tillämplig, även kan framställas konkludent för säkerhets skull under följande förutsättningar:

– En begäran om att exportbidrag skall betalas ut enligt artikel 47.1 i förordning nr 3665/87 har lämnats in.

– Det nationella exportdokumentet finns inte i den behöriga myndighetens akt på grund av omständigheter som exportören inte råder över.

– Bevisningen måste ha ingivits inom fristen på tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot enligt artikel 47.2 i förordning nr 3665/87.

– De bevis som lämnas in styrker att produkterna har lämnat gemenskapens tullområde i oförändrat skick inom 60 dagar efter det att exportdeklarationen har tagits emot och har behandlats av ett tullkontor i tredjeland.

V – Förslag till avgörande

78. Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågorna på följande sätt:

1. Den behöriga nationella myndigheten kan vid direktexport, för vilken artikel 47.3 i förordning nr 3665/87 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter inte är tillämplig, ex officio inleda ett förfarande om att erkänna andra dokument som likvärdiga, om åtminstone följande förutsättningar är uppfyllda:

– Det nationella transportdokumentet kan inte lämnas in på grund av omständigheter som exportören inte råder över.

– Bevisningen måste ha ingivits inom fristen på tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot enligt artikel 47.2 i förordning nr 3665/87.

– De dokument som lämnas in styrker bortom allt tvivel att de materiella förutsättningarna för utbetalning av exportbidrag föreligger. Detta kan styrkas bortom allt tvivel genom att transportdokumentet och tulldokumentet från tredjeland lämnas in.

2. En ansökan om att andra dokument skall erkännas som likvärdiga kan, vid direktexport för vilken artikel 47.3 i förordning nr 3665/87 inte är tillämplig, även framställas konkludent för säkerhets skull, om åtminstone följande förutsättningar är uppfyllda:

– Det har lämnats in en begäran om att exportbidrag skall betalas ut enligt artikel 47.1 i förordning nr 3665/87.

– Det nationella exportdokumentet finns inte i den behöriga myndighetens akt på grund av omständigheter som exportören inte råder över.

– Bevisningen måste ha ingivits inom fristen på tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot enligt artikel 47.2 i förordning nr 3665/87.

– De bevis som lämnas in styrker att produkterna har lämnat gemenskapens tullområde i oförändrat skick inom 60 dagar efter det att exportdeklarationen har tagits emot och har behandlats av ett tullkontor i tredjeland. Detta kan styrkas genom att transportdokumentet och tulldokumentet från tredjeland lämnas in.