Preliminär utgåva

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

NILS WAHL

föredraget den 20 juni 2018( )

Mål C-256/17

Sandd BV

mot

Autoriteit Consument en Markt

ytterligare deltagare i rättegången:

Koninklijke PostNL BV

(begäran om förhandsavgörande från Rechtbank Rotterdam (Domstolen i Rotterdam, Nederländerna))

”Begäran om förhandsavgörande – Frihet att tillhandahålla tjänster –Posttjänster – Tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster – Principer för avgifter och insyn i redovisningen – Skyldighet för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster att ha skilda konton för varje tjänst som ingår i skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster – Kostnadsrelaterade postavgifter – Rimlig avkastning”





1. Vilken nivå eller typ av kontroll över tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänster krävs enligt unionsrätten? Detta är själva kärnan i de frågor som Rechtbank Rotterdam (Domstolen i Rotterdam, Nederländerna) har hänskjutit.

2. Den nederländska regeringen förespråkar en ganska låg kontrollnivå. Den polska regeringen förordar däremot en hög kontrollnivå. Den spanska och den italienska regeringen tycks ligga någonstans mittemellan med sina svar. Samtliga dessa regeringar har grundat sina ståndpunkter på ordalydelsen i direktiv 97/67/EG om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna.( )

3. Sett ur ett nationellt perspektiv, har de alla rätt.

4. Min ståndpunkt i detta förslag till avgörande är att de krav som ställs på medlemsstaterna enligt unionsrätten i sig beror på formen och räckvidden av de samhällsomfattande tjänster som varje medlemsstat har valt. Vid utarbetandet av direktiv 97/67 och dess olika ändringar, lämnade dessutom unionslagstiftaren avsiktligt vissa aspekter rörande tillhandahållandet av posttjänster oharmoniserade på grund av rådande nationella särdrag.

I. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

5. Direktiv 97/67 antogs i syfte att gradvis öka konkurrensen på marknaden för posttjänster. Direktivet har sedan dess ändrats väsentligt vid två tillfällen, genom direktiv 2002/39/EG( ) och genom direktiv 2008/6/EG( ).

1. Direktiv 97/67 (i dess ändrade lydelse)

6. I artikel 3 i direktiv 97/67 inrättas de samhällsomfattande posttjänsterna, och i artikeln föreskrivs följande:

”1. Medlemsstaterna skall säkerställa att användarna har tillgång till samhällsomfattande tjänster som inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare.

…

4. Varje medlemsstat skall besluta om nödvändiga åtgärder för att de samhällsomfattande tjänsterna skall omfatta följande minimiprestationer:

– Insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser som väger högst 2 kg.

– Insamling, sortering, transport och utdelning av postpaket som väger högst 10 kg.

– Tjänster för rekommenderade och assurerade försändelser.

…”

7. Artikel 7 avser finansieringen av samhällsomfattande tjänster och har följande lydelse:

”1. Medlemsstaterna får inte bevilja eller behålla exklusiva eller särskilda rättigheter för införande och tillhandahållande av posttjänster. Medlemsstaterna får finansiera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster på något av de sätt som anges i punkterna 2, 3 och 4 eller på annat sätt som är förenligt med fördraget.

2. Medlemsstaterna får garantera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster genom upphandling i enlighet med gällande bestämmelser och föreskrifter om offentlig upphandling, inbegripet … konkurrenspräglad dialog eller förhandlade förfaranden med eller utan offentliggörande av ett meddelande om upphandling.

3. Om en medlemsstat konstaterar att skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i enlighet med detta direktiv innebär en nettokostnad … och utgör en orimlig ekonomisk belastning för tillhandahållaren eller tillhandahållarna, får den införa

a) ett system för att med offentliga medel kompensera berörda företag, eller

b) ett system för att fördela nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster mellan tillhandahållare och/eller användare.

4. Om nettokostnaden fördelas i enlighet med punkt 3 b, får medlemsstaterna inrätta en kompensationsfond …

…”

8. I artikel 12 i direktiv 97/67 föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att se till att avgifterna för var och en av de tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna stämmer överens med följande principer:

– Priserna ska vara rimliga och ge samtliga användare möjlighet att få tillgång till de tjänster som tillhandahålls, oavsett geografiskt läge och mot bakgrund av specifika nationella förhållanden. Medlemsstaterna får behålla eller införa kostnadsfria posttjänster för blinda och synskadade personer.

– Priserna ska vara kostnadsrelaterade och ge incitament till ett effektivt tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster. Om allmänintresset så kräver, får medlemsstaterna besluta att en enhetlig taxa ska gälla inom hela det nationella territoriet och/eller för gränsöverskridande, för tjänster till enhetspris och andra postförsändelser.

– Tillämpningen av en enhetlig taxa ska inte utesluta att tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster har rätt att ingå individuella avtal om priser med användare.

– Avgifterna ska vara öppna för insyn och icke-diskriminerande.

– När tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster använder sig av specialavgifter, t.ex. gentemot stor- och företagskunder eller förmedlare av post från olika användare, ska de tillämpa principerna om öppenhet och icke-diskriminering både på avgifterna och tillhörande villkor …”

9. I artikel 14 föreskrivs följande:

”1. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster sköter sin redovisning i enlighet med bestämmelserna i denna artikel.

2. Tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster ska i den interna redovisningen ha skilda konton för att tydligt skilja mellan tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och de som inte gör det. Denna särredovisning ska användas när medlemsstaterna beräknar nettokostnaden för den samhällsomfattande tjänsten. Sådana interna redovisningssystem ska bygga på enhetligt tillämpade och objektivt försvarbara principer för kostnadsredovisning.

3. I de redovisningssystem som avses i punkt 2 ska, utan att det påverkar tillämpningen av punkt 4, kostnaderna fördelas på följande sätt:

a) Kostnader som direkt kan hänföras till en bestämd tjänst eller produkt ska hänföras till den tjänsten.

b) Gemensamma kostnader, dvs. kostnader som inte direkt kan hänföras till en bestämd tjänst eller produkt, ska fördelas på följande sätt:

i) När det är möjligt, ska gemensamma kostnader fördelas utifrån en direkt analys av vad som förorsakade dem.

ii) När en direkt analys inte är möjlig, ska gemensamma kostnadskategorier fördelas utifrån en indirekt koppling till en annan kostnadskategori eller grupp av kostnadskategorier som det är möjligt att direkt hänföra eller fördela; den indirekta kopplingen ska grunda sig på jämförbara kostnadsstrukturer.

iii) När varken direkta eller indirekta åtgärder för att fördela kostnader står till buds, ska kostnadskategorin fördelas utifrån en allmän fördelningsnyckel uträknad från förhållandet mellan alla utgifter som direkt eller indirekt har hänförts till eller fördelats dels på varje samhällsomfattande tjänst, dels på de andra tjänsterna.

iv) Gemensamma kostnader som är nödvändiga för att tillhandahålla både samhällsomfattande tjänster och icke samhällsomfattande tjänster ska fördelas på lämpligt sätt. Samma kostnadsdrivande faktorer ska tillämpas på både samhällsomfattande tjänster och icke samhällsomfattande tjänster.

4. Andra kostnadsredovisningssystem får tillämpas endast om de är förenliga med punkt 2 och har godkänts av den nationella tillsynsmyndigheten. Kommissionen skall informeras innan de tillämpas.

5. De nationella tillsynsmyndigheterna skall säkerställa att överensstämmelse med ett av de redovisningssystem som beskrivs i punkterna 3 och 4 kontrolleras av ett behörigt organ som är fristående från den som tillhandahåller de samhällsomfattande tjänsterna. Medlemsstaterna skall se till att ett utlåtande om att redovisningssystemen följs regelbundet offentliggörs.

...

7. Detaljerade uppgifter om redovisningen enligt dessa system skall på begäran i förtrolighet tillhandahållas den nationella tillsynsmyndigheten och kommissionen.

8. Om en medlemsstat inte har använt ett finansieringssystem för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster som medges enligt artikel 7, och om den nationella tillsynsmyndigheten kontrollerat att ingen av dem som utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster erhåller statligt bistånd, dolt eller på annat sätt, samt att fri konkurrens råder på marknaden, får den nationella tillsynsmyndigheten besluta att inte tillämpa kraven i denna artikel.

...”

10. I artikel 22.3 föreskrivs bland annat följande:

”Medlemsstaterna ska säkerställa att det på nationell nivå finns fungerande system enligt vilka varje användare eller tillhandahållare av posttjänster som berörs av ett beslut av en nationell tillsynsmyndighet har rätt att överklaga beslutet till en instans som är oberoende av de berörda parterna …”

11. Bilaga I till direktiv 97/67 innehåller riktlinjer för beräkning av eventuell nettokostnad för samhällsomfattande tjänster. I bilagan föreskrivs bland annat att beräkningen av nettokostnaden ska ta hänsyn till ”alla … relevanta aspekter, inklusive eventuella immateriella förmåner och marknadsfördelar som tillkommer en tillhandahållare av posttjänster som utsetts till att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, rätten till rimlig vinst och incitament till kostnadseffektivitet”.

2. Direktiv 2008/6

12. I ingressen till direktiv 2008/6 anges bland annat följande:

”(38) I en miljö med helt fri konkurrens är det viktigt, både för de samhällsomfattande tjänsternas ekonomiska jämvikt och för att begränsa snedvridningar av marknaden, att avsteg från principen om att priserna ska avspegla normala affärsmässiga villkor och kostnader bara sker för att skydda allmänintresset …

…

(40) Av hänsyn till de nationella särdragen vid regleringen av de förhållanden under vilka den etablerade tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster måste bedriva sin verksamhet i en miljö med helt fri konkurrens är det lämpligt att medlemsstaterna fritt får besluta hur de bäst ska övervaka korssubventionering.

(41) Inför övergången till en marknad med helt fri konkurrens, och för att förhindra att korssubventionering påverkar konkurrensen negativt, är det lämpligt att fortsätta kräva att medlemsstaterna behåller kravet på att tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster ska ha en uppdelad och öppen redovisning, med nödvändiga anpassningar.

Genom detta krav bör nationella tillsynsmyndigheter, konkurrensmyndigheter och kommissionen få tillgång till de uppgifter som krävs för att fatta beslut om samhällsomfattande tjänster och kontrollera att marknadsförhållandena är rättvisa till dess att konkurrensen får effekt. Samarbete mellan nationella tillsynsmyndigheter för fortsatt utveckling av riktmärken och riktlinjer på området bör bidra till en harmoniserad tillämpning av dessa regler.

En uppdelad och öppen redovisning bör ge medlemsstaterna och de nationella tillsynsmyndigheterna tillräckligt detaljerad information om räkenskaperna för att

– fatta beslut avseende samhällsomfattande tjänster,

– informationen ska kunna användas när man beslutar huruvida skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster innebär en nettokostnad och utgör en orättvis finansiell börda för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster,

– säkerställa att de avgifter som tillämpas för den samhällsomfattande tjänsten följer de principer om avgifter som anges i detta direktiv,

– säkerställa att principerna om terminalavgifter som anges i detta direktiv följs, och

– kontrollera att marknadsförhållandena är rättvisa tills konkurrensen har fått effekt.”

B. Nederländsk rätt

1. Postwet 2009

13. Artikel 22 i Postwet 2009 (Nederländernas postlag) kräver att tillhandahållaren av samhällsomfattande posttjänster ska införa ett redovisningssystem som skiljer mellan kostnader och intäkter för samhällsomfattande posttjänster och kostnader och intäkter för annan verksamhet. Sådana uppgifter om redovisningen ska dessutom tillhandahållas Autoriteit Consument en Markt (Nederländernas konsument- och marknadsmyndighet) (nedan kallad ACM).

14. Genom artikel 23.1 åläggs tillhandahållaren av samhällsomfattande posttjänster att lämna en årlig rapport om genomförandet av de samhällsomfattande posttjänsterna till ACM. Rapporten måste innehålla både information om kvaliteten på de tjänster som tillhandahålls och en översikt över kostnaderna för och intäkterna från de samhällsomfattande posttjänsterna.

15. I artikel 25.2 föreskrivs vidare att postavgifterna ska baseras ”på de faktiska kostnaderna för de samhällsomfattande posttjänsterna och en rimlig avkastning”.

16. I enlighet med artikel 25.3 ska tillsynsmyndigheten varje år beräkna den avgiftsmarginal som tillhandahållaren av samhällsomfattande posttjänster har.

17. I artikel 25.5 anges att den behöriga ministern, för ett visst år, genom ministerdekret får fastställa avgiftsmarginalen på grundval av ett ad hoc-beslut när detta anses nödvändigt för att uppfylla kravet på att avgifter ska vara kostnadsbaserade.

2. Postregeling 2009

18. Postregeling 2009 (2009 års postförordning) är en ministerförordning i vilken det föreskrivs detaljerade kriterier för kostnadsredovisningssystemet för tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster inom postsektorn.

19. I 2009 års postförordning föreskrivs särskilt normer för kostnadsredovisningssystemet och i detalj de olika typer av kostnader som ska hänföras till de samhällsomfattande posttjänsterna (artiklarna 7 och 8). Vidare föreskrivs i förordningen hur avgiftsutrymmet avseende skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster ska fastställas (artiklarna 14–14d).

II. Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna

20. Klagandebolaget i målet vid den nationella domstolen, Sandd BV (nedan kallat Sandd), och Koninklijke PostNL BV (nedan kallat PostNL) är båda verksamma inom Nederländernas kommersiella postsektor. PostNL är dessutom utsett som tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänster i Nederländerna.

21. Den 25 augusti 2015 ingav PostNL det kostnadsredovisningssystem som är knutet till dess skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster till ACM.

22. I ett beslut av den 14 september 2015 fastställde ACM avgiftsutrymmet för de samhällsomfattande tjänster som tillhandahålls av PostNL, i enlighet med artiklarna 14–14e i Postförordning 2009, efter att ha slagit fast att PostNL:s kostnadsredovisningssystem var förenligt med artiklarna 7–7d i Postförordning 2009. Sandd begärde omprövning av beslutet att fastställa grundavgiftsutrymmet, tilläggsavgiftsutrymmet och det totala avgiftsutrymmet.

23. Den 14 juni 2016 omprövade ACM beslutet utan att ändra det. Sandd överklagade därefter ACM:s beslut till den hänskjutande domstolen.

24. Sandd gjorde i målet vid den hänskjutande domstolen gällande att ACM felaktigt hade godtagit att de olika tjänster som ingår i de samhällsomfattande posttjänsterna inte särredovisades i PostNL:s kostnadsredovisningssystem, eftersom detta stred mot artikel 14.2 i direktiv 97/67. Sandd gjorde vidare gällande att ACM, vid fastställandet av avgiftsutrymmet, felaktigt hade gett PostNL möjlighet att grunda avgifterna för de olika tjänsterna på ett medelvärde. Detta borde inte ha skett, eftersom det i artikel 12 i direktiv 97/67 (liksom i den relevanta nationella bestämmelsen) föreskrivs att alla olika posttjänster ska vara kostnadsbaserade. Vidare gjorde Sandd gällande att ACM, vid fastställandet av avgiftsutrymmet, felaktigt hade utgått från en fast lagstadgad avkastning på 11,11 procent, vilket stred mot principen i direktiv 97/67 om att de samhällsomfattande tjänsterna ska vara kostnadsrelaterade.

25. Rechtbank Rotterdam (Domstolen i Rotterdam) ansåg att det var oklart hur unionsrätten skulle tolkas och beslutade därför att vilandeförklara målet och hänskjuta följande frågor till EU-domstolen för ett förhandsavgörande:

”1) Ska artikel 14.2 i [direktiv 97/67], i dess lydelse enligt [direktiv 2008/6], tolkas så, att det av denna artikel följer att det i nationella lagar och andra bestämmelser måste föreskrivas att tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster i den interna redovisningen ska ha skilda konton för varje tjänst och produkt som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna, för att tydligt kunna skilja mellan var och en av de tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och de tjänster och produkter som inte gör det, eller följer det av denna artikel endast att å ena sidan alla tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och å andra sidan alla tjänster och produkter som inte gör det ska särredovisas?

2) Ska artikel 12 andra strecksatsen i [direktiv 97/67], i dess lydelse enligt [direktiv 2008/6], tolkas så, att varje enskild tjänst som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna ska vara kostnadsrelaterad?

3) Utgör kravet i artikel 12 andra strecksatsen i [direktiv 97/67], i dess lydelse enligt [direktiv 2008/6], på att priserna ska vara kostnadsrelaterade och ge incitament till ett effektivt tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster, hinder för att på obestämd tid tillämpa en fast procentuell avkastning som kostnaderna för de samhällsomfattande posttjänsterna ökas med i syfte att fastställa avgiftsutrymmet?”

26. Sandd, PostNL, den nederländska, den spanska, den italienska och den polska regeringen samt kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Sandd, PostNL, den nederländska regeringen och kommissionen yttrade sig även muntligen vid förhandlingen den11 april 2018.

III. Bedömning

27. Det har gått mer än tio år sedan direktiv 97/67 senast ändrades som ett ytterligare steg mot en liberalisering av postmarknaderna i Europeiska unionen. Såvitt jag vet har domstolen sedan dess haft tillfälle att tolka direktivet endast i ett fåtal fall och den har aldrig behövt tolka artikel 12 eller artikel 14 i direktiv 97/67.

28. Den aktuella tvisten föranleddes till synes av en oro från Sandds sida för att PostNL skulle kunna subventionera vissa av sina tjänster som är konkurrensutsatta med vinster som erhållits genom att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster i Nederländerna. Sandd och PostNL är direkta konkurrenter i fråga om tillhandahållandet av kommersiella posttjänster som inte är tidskritiska i Nederländerna och båda företagen har ett rikstäckande distributionsnät.

29. Såsom Sandd gjorde gällande i sitt skriftliga yttrande, har kostnaden för standardfrimärken som ges ut av PostNL inom ramen för dess skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster kontinuerligt ökat under de senaste åren från 0,44 euro år 2010 till 0,78 euro år 2017. PostNL:s priser för en kommersiell standardpostförsändelse som inte är tidskritisk har dock förblivit stabila under samma period, och understiger fortfarande 0,40 euro. Sandd har hävdat att denna skillnad i prissättning endast kan förklaras med att PostNL har gjort en selektiv eller felaktig beräkning. Därmed har Sandd antytt att PostNL använder subventioner från sektorn för samhällsomfattande tjänster för att öka sin konkurrensfördel när det gäller att skaffa sig kommersiella kunder. För att styrka dessa misstankar har Sandd hävdat att mer detaljerade uppgifter om redovisningen måste lämnas av PostNL till den nationella tillsynsmyndigheten. Detta är ett krav som Sandd har utläst av artikel 14 i direktiv 97/67. Sandd har även hävdat att sådana subventioner skulle kunna undvikas helt och hållet om priserna för varje tjänst eller produkt som PostNL erbjuder var kostnadsrelaterade, vilket är ett krav som uppställs i artikel 12 i direktiv 97/67.

30. Vid en ytlig anblick kan Sandds argument verka övertygande. Hur skulle förresten mer detaljerade uppgifter om redovisningen och mer stringent kostnadsrelatering i stället för mindre kunna strida mot den kontrollerade övergången till en marknad med helt fri konkurrens som avses i direktiv 97/67? Jag anser dock att Sandds argument inte håller när de bedöms mot bakgrund av de ekonomiska principer och de mål som ligger till grund för uppbyggnaden av de samhällsomfattande posttjänster som har inrättats genom unionsrätten.

31. I det följande kommer jag först att redogöra för de principer och mål som ligger till grund för direktiv 97/67 samtidigt som jag även beskriver begränsningarna av den inre marknaden för posttjänster i Europeiska unionen. Därefter kommer jag att behandla de tre tolkningsfrågorna i tur och ordning.

A. De principer och mål som ligger till grund för direktiv 97/67

32. I juli 1995 föreslog kommissionen först åtgärder för att införa gemensamma regler för att utveckla postsektorn och förbättra kvaliteten på tjänsterna samt gradvis konkurrensutsätta de nationella postmarknaderna på ett kontrollerat sätt. Grunden för förslaget var att skydda posttjänster som samhällsomfattande tjänster på lång sikt. Detta skulle säkerställa att alla har tillgång till posttjänster av en viss kvalitet till rimliga priser, även på landsbygden eller i glest befolkade områden där avgifterna inte nödvändigtvis täcker kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten. Av det skälet var tanken att tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster skulle ha monopol på vissa posttjänster, vilken följaktligen inte hade någon konkurrens inom den sektorn. Den successiva och gradvisa konkurrensutsättningen av postmarknaderna i den bemärkelsen gav tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster tillräckligt med tid att vidta nödvändiga moderniserings- och omstruktureringsåtgärder, samtidigt som det säkerställde att de samhällsomfattande tjänsterna tillhandahölls på ekonomiskt balanserade villkor.( )

33. Åtgärderna antogs i form av direktiv 97/67 i december 1997.

34. Som nästa steg i den gradvisa konkurrensutsättningen av de nationella postmarknaderna, begränsade direktiv 2002/39 i större utsträckning de tjänster som tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster kunde ha monopol på och det infördes även uttryckligen ett förbud mot korssubventionering från det monopoliserade området till det icke-monopoliserade området.

35. År 2006 lade kommissionen fram förslaget till ett tredje postdirektiv, vilket senare antogs som direktiv 2008/6. Det nya direktivet avskaffade alla monopoliserade tjänster och konkurrensutsatte hela postmarknaden (däribland tjänster som ska omfattas av en skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster). Skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster behölls dock, eftersom direktivet erkände behovet av att säkerställa posttjänster för alla till rimliga priser oavsett den ekonomiska lönsamheten för den som tillhandahåller tjänster. Eftersom det inte längre var möjligt att finansiera denna skyldighet med hjälp av monopoliserade tjänster, föreskrevs i direktiv 2008/6 andra sätt att finansiera samhällsomfattande tjänster i vad som numera är artikel 7 i direktiv 97/67, i dess ändrade lydelse.

36. Skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, såsom den för närvarande definieras i direktiv 97/67, omfattar stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom medlemsstaternas hela territorium till rimliga priser för postförsändelser som väger högst 2 kg och postpaket som väger högst 10 kg, samt tjänster för rekommenderade och assurerade försändelser. Samhällsomfattande tjänster omfattar vidare att tillhandahålla expeditions- och insamlingsställen i enlighet med användarnas behov. Posttjänster, särskilt insamling och överlämnande, ska garanteras minst fem arbetsdagar i veckan utom under omständigheter som är undantagsvis förekommande.( ) Dessutom får medlemsstaterna lägga till kostnadsfria posttjänster för blinda och synskadade personer( ) eller andra ytterligare krav i fråga om skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.

37. Med hänsyn till de geografiska skillnaderna och skillnaderna vad gäller infrastruktur och marknadsförhållanden mellan medlemsstaterna, är medlemsstaterna i viss mån skyldiga att specificera omfattningen av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. I direktiv 97/67 föreskrivs endast en miniminivå av tjänster som måste tillhandahållas.( ) Medlemsstaterna kan således välja att stärka skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, exempelvis genom att lägga till en ytterligare dag för överlämnanden varje vecka.( )

38. Dessutom måste medlemsstaterna införa ett finansieringssystem för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster antingen utifrån de olika alternativ som ges i artikel 7 i direktiv 97/67( ) eller genom att välja ett ”annat sätt” som är förenligt med fördraget,( ) vilket därigenom möjliggör för medlemsstaterna att anpassa finansieringen av de samhällsomfattande posttjänsterna efter de marknadsförhållanden som råder inom deras territorium.

39. Vid valet av finansiering av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster måste medlemsstaterna beakta en rad olika överväganden. Förutsättningarna för de samhällsomfattande tjänsterna är inte bara i hög grad beroende av landspecifika faktorer, såsom geografi, befolkningstäthet och infrastruktur, utan direktiv 97/67 kräver dessutom att tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna ska vara kostnadseffektivt.( ) Vid inrättandet av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster måste således medlemsstaterna väga kravet på att ge incitament till ekonomisk effektivitet mot kravet på att garantera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster, särskilt genom att tilldela nödvändiga resurser för att de ska kunna utföras på ekonomiskt balanserade villkor.( )

40. Även om subventioneringen av olönsamma delar av de samhällsomfattande tjänsterna genom ett monopoliserat område avskaffades genom direktiv 2008/6, förblir korssubventionering en av de huvudsakliga formerna för att finansiera skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i medlemsstater. Tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster korssubventionerar därigenom olönsamma delar av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster – såsom posttjänster i glest befolkade områden – genom mer lönsamma delar av denna skyldighet, som vanligtvis finns i mer tätt befolkade områden.

41. Genom att inte harmonisera den exakta omfattningen eller finansieringen av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster på en marknad med helt fri konkurrens, kräver direktiv 97/67 att medlemsstaterna ska göra viktiga politiska val. Unionslagstiftaren har således erkänt de kvarstående skillnaderna mellan de olika nationella postmarknaderna.

42. För att säkerställa kontinuitet i tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster i enlighet med direktiv 97/67, både vid fastställandet av villkoren för utläggning av samhällsomfattande tjänster och vid finansieringen av de samhällsomfattande tjänsterna, måste medlemsstaterna följa principerna om öppenhet, icke-diskriminering och proportionalitet.( ) I motsats till vad som antyds i PostNL:s yttranden, ger dessa principer inte bara icke-bindande vägledning, utan måste följas av medlemsstaterna när de kontrollerar en tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster. Detta är än viktigare med hänsyn till att tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster i många medlemsstater är den etablerade postoperatören, som ofta ägs av staten.

43. Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning vid inrättandet av de samhällsomfattande tjänsterna i det nationella territoriet inskränks dessutom av bestämmelserna i fördraget, särskilt konkurrensreglerna och reglerna för friheten att tillhandahålla tjänster.( ) En tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster som överträder konkurrensreglerna kommer att bli föremål för sanktioner enligt unionsrätten,( ) oavsett den ordning för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster som den berörda medlemsstaten har valt. Unionens regler om statligt stöd säkerställer dessutom att tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster inte får otillbörliga fördelar jämfört med konkurrenter.( )

44. Med beaktande av det ovanstående, ska jag nu behandla tolkningsfrågorna.

B. Den första tolkningsfrågan: De redovisningskrav som följer av artikel 14 i direktiv 97/67

45. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i hur detaljerad den interna redovisningen för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster måste vara, eller närmare bestämt huruvida direktiv 97/67 kräver att medlemsstaterna ska ålägga tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster skyldigheten att ha skilda konton för varje enskild tjänst eller produkt som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna.

46. Sandd har hävdat att skillnaden i prissättning mellan de frimärken som PostNL ger ut som en del av dess skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster och enhetspriset för PostNL:s kommersiella tjänster endast kan förklaras med att PostNL har gjort en selektiv eller felaktig beräkning av kostnaderna. Till följd av att Nederländernas tillsynsmyndighet, vid den omprövning som Sandd begärde, inte fann skäl att ändra det tidigare beslutet, tycks Sandd i målet vid den nationella domstolen göra gällande att PostNL:s redovisning inte är tillräckligt detaljerad för att den nationella tillsynsmyndigheten ska kunna göra en korrekt bedömning av PostNL:s fördelning av kostnader mellan de samhällsomfattande tjänsterna och de icke samhällsomfattande tjänsterna, eftersom tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster endast beräknar de totala kostnader som skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster har medfört, å ena sidan, och de totala kostnader som kommersiell verksamhet har medfört, å andra sidan. Sandd har hävdat att denna redovisningspraxis strider mot artikel 14 i direktiv 97/67, vilken kräver att tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster ”i den interna redovisningen [ska] ha skilda konton för att tydligt skilja mellan tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och de som inte gör det”.

47. Sandd har tolkat detta som att det betyder att kostnaderna för varje enskild tjänst eller produkt måste redovisas separat i den interna redovisningen för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster. PostNL har dock hävdat att det framgår av målen med artikel 14 och artikelns sammanhang och ursprung att något sådant krav inte går att hitta i denna bestämmelse.

48. Såsom den hänskjutande domstolen påpekade, är den aktuella bestämmelsen något tvetydig i det avseendet. Den engelska språkversionen av artikel 14 hänvisar till ”each of the services and products which are part of the universal service”. ”Each” skulle i detta sammanhang kunna förstås som antingen ”varje enskild”, men även ”varenda en” eller ”alla”. Denna tvetydighet kan inte avhjälpas genom att konsultera andra språkversioner av direktiv 97/67. På vissa språk återges en motsvarighet till ”each”, medan andra språk hänvisar till ”alla tjänster och produkter” eller enbart hänvisar till ”å ena sidan, de tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och, å andra sidan, de tjänster och produkter som inte gör det”, och således utan att ytterligare specificera huruvida särredovisningen ska göras mellan varje enskild tjänst eller produkt som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna, eller snarare mellan de tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna generellt sett och de övriga tjänster och produkter som tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster erbjuder.

49. Enligt domstolens fasta praxis kan den formulering som använts i en av språkversionerna av en unionsbestämmelse inte ensam ligga till grund för tolkningen av denna bestämmelse eller ges företräde framför övriga språkversioner i det avseendet. Unionsbestämmelserna ska nämligen tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt mot bakgrund av de olika versionerna på samtliga unionsspråk. I händelse av bristande överensstämmelse mellan två språkversioner av en unionsrättslig text, ska den aktuella bestämmelsen tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår.( )

50. Artikel 14 i dess nuvarande lydelse infördes genom direktiv 2008/6, då monopoliserade tjänster avskaffades och nya system för finansiering av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster infördes. I bestämmelsen fastställs vissa krav för den interna redovisningen för tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster.

51. Utöver att tvinga tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster att ha skilda konton för de samhällsomfattande tjänsterna och deras kommersiella verksamhet, föreskriver artikel 14 regler för fördelningen av de kostnader som samhällsomfattande tjänster har orsakat.( ) När det är möjligt ska kostnader direkt hänföras till en bestämd tjänst eller produkt.( ) När detta inte är möjligt, ska kostnader fördelas utifrån en direkt analys av vad som förorsakade dem, utifrån en indirekt koppling eller utifrån en allmän fördelningsnyckel.( ) Gemensamma kostnader som är nödvändiga för att tillhandahålla både samhällsomfattande tjänster och icke samhällsomfattande tjänster ska fördelas ”på lämpligt sätt”, medan ”[s]amma kostnadsdrivande faktorer ska tillämpas på både samhällsomfattande tjänster och icke samhällsomfattande tjänster”.( )

52. Vad beträffar syftet med denna bestämmelse framgår det klart av artikel 14.2 andra meningen att de uppgifter om redovisningen som krävs enligt bestämmelsen ska användas ”när medlemsstaterna beräknar nettokostnaden för den samhällsomfattande tjänsten”. Bilaga I till direktiv 97/67 innehåller ytterligare riktlinjer för beräkning av ”eventuell” nettokostnad. Beräkningen av nettokostnaden för samhällsomfattande tjänster ska följaktligen ta hänsyn till eventuella relevanta aspekter, inklusive ”immateriella förmåner och marknadsfördelar” som tillkommer tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster.( ) Bilaga I klargör därigenom att beräkningen av nettokostnaden för samhällsomfattande tjänster inte bara är en redovisningsåtgärd, utan snarare att det krävs en helhetsbedömning av postmarknaden.

53. Skyldigheten att ha skilda konton i artikel 14 är dessutom avsedd att ”förhindra att korssubventionering påverkar konkurrensen negativt”.( ) Uppgifterna om redovisningen ska hjälpa medlemsstaterna och deras nationella tillsynsmyndigheter att i) fatta beslut avseende samhällsomfattande tjänster, ii) besluta huruvida skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster innebär en nettokostnad och utgör en orättvis finansiell börda för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster, iii) säkerställa att de avgifter som tillämpas för den samhällsomfattande tjänsten följer de principer om avgifter som anges i direktiv 2008/6, iv) säkerställa att principerna om terminalavgifter som anges i direktiv 2008/6 följs, och v) kontrollera att marknadsförhållandena är rättvisa tills konkurrensen har fått effekt.( )

54. Alla dessa åtgärder bidrar till att eftersträva ett huvudmål: övergången till en postmarknad med helt fri konkurrens. Eftersom postmarknaderna i medlemsstaterna traditionellt sett har formats av monopol, måste denna övergång ske både gradvis och under tillsyn.( )

55. Vid övervakningen av övergången till en marknad med helt fri konkurrens har medlemsstaterna och deras nationella tillsynsmyndigheter en central roll.( ) Direktiv 97/67 innehåller endast ett antal allmänna principer som har antagits på unionsnivå, medan fastställandet av själva förfarandet åligger medlemsstaterna, vilka själva ska kunna välja den form som är bäst lämpad för deras egna förhållanden.( ) Förhållandena varierar mellan medlemsstaterna.

56. Exempelvis varierar nettokostnaden för de samhällsomfattande tjänsterna avsevärt mellan medlemsstaterna.( ) Detta beror på de olika marknadsförhållanden som råder och de politiska val som gjorts i medlemsstaterna. Till exempel kan nettokostnaden för de samhällsomfattande tjänsterna vara noll om de (materiella eller immateriella) förmånerna till följd av utförandet av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster kan vara större än kostnaden. Trots att tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster är skyldig att tillhandahålla posttjänster även i högkostnadsområden, finns det vissa nätverksfördelar med att vara den enda tillhandahållare som erbjuder posttjänster inom en medlemsstats hela territorium, minst fem dagar i veckan.( ) I länder som har en bra infrastruktur, ett lättillgängligt territorium och som är tätbefolkade (såsom Nederländerna), kan dessa nätverksfördelar uppväga kostnaden för att behöva tillhandahålla tjänster och produkter även i mindre lönsamma områden. Under sådana omständigheter uppstår det inte någon nettokostnad för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster och, såsom den italienska regeringen påpekade, alltför stränga krav på redovisningen skulle endast medföra en ytterligare ekonomisk belastning för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster utan att ge någon fördel. Det skulle strida mot proportionalitetsprincipen, vilken uttryckligen måste iakttas enligt direktiv 96/67, och mot direktivets syfte att skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster ska utföras på ett kostnadseffektivt sätt.( )

57. I de medlemsstater där nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster är ganska hög, på grund av marknadsförhållandena, och dessutom finansieras med offentliga medel eller delas mellan tillhandahållare av posttjänster och/eller användare, krävs mycket mer detaljerad redovisning för att göra det möjligt för den nationella tillsynsmyndigheten att bedöma huruvida dessa bidrag används för det ändamål som föreskrivs i direktiv 97/67.( )

58. I det avseendet är direktiv 97/67 verkligen ett instrument för minimiharmonisering.

59. Detta är också skälet till att skyldigheten för tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster att ha en uppdelad och öppen redovisning, förutsätter nödvändiga anpassningar.( )

60. Artikel 14.4 tillåter att nationella tillsynsmyndigheter godkänner andra kostnadsredovisningssystem, när systemet bygger på enhetligt tillämpade och objektivt försvarbara principer för kostnadsredovisning. Tolkade mot bakgrund av ingressen till direktiv 2008/6, innebär dessa principer att tillräckligt detaljerade uppgifter om bokföringen tillhandahålls för att göra det möjligt för medlemsstaterna och deras nationella tillsynsmyndigheter att på lämpligt sätt övervaka övergången till en marknad med helt fri konkurrens.( ) Att det finns en eller flera konkurrenter på marknaden skulle enligt min mening tyda på att marknaden faktiskt redan är konkurrensutsatt.

61. Om en medlemsstat inte har använt ett finansieringssystem och tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster inte har erhållit något statligt bistånd, dolt eller på annat sätt, överlåter direktiv 97/67 till och med åt den nationella tillsynsmyndigheten att helt bortse från redovisningskraven i artikel 14.( ) Under sådana omständigheter krävs det inte längre att den nationella tillsynsmyndigheten gör en detaljerad kontroll av tillhandahållarens redovisning, utan det faller istället inom ramen för konkurrensrätten.

62. Kommissionens argument om att tillräckligt detaljerade uppgifter om redovisningen endast går att få med särredovisning av varje enskild tjänst eller produkt är således en alltför stor förenkling av saken och kan inte gälla de samhällsomfattande tjänsterna i alla medlemsstater.

63. Även om skäl 29 i direktiv 97/67 ålägger tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster att införa ett redovisningssystem ”genom vilket kostnaderna kan hänföras till tjänster på ett så exakt sätt som möjligt”, ska det hållas i minnet att det enligt denna version av direktivet fortfarande var tillåtet för medlemsstaterna att behålla ett monopoliserat område som ett sätt att finansiera de samhällsomfattande tjänsterna. Efter 2008 års ändring kan den exakta omfattningen av redovisningsskyldigheten för tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster endast bestämmas av medlemsstaterna och deras nationella tillsynsmyndigheter. Med hänsyn till att medlemsstater numera väljer finansiering av de samhällsomfattande tjänsterna på grundval av de minimikrav som föreskrivs i direktiv 97/67, måste de även välja den exakthet som krävs i redovisningssystemet för att undvika en otillbörlig ekonomisk belastning för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster.

64. Jag instämmer därför med PostNL, den nederländska, den italienska och den spanska regeringen att medlemsstaterna måste ha stor handlingsfrihet vid fastställandet av den detaljnivå som krävs i den interna redovisningen för en tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster.( )

65. Det ska här nämnas att det finns vissa säkerhetsmekanismer inbyggda i direktiv 97/67 med hänsyn till medlemsstaternas stora handlingsfrihet, som till exempel den i direktivet föreskrivna granskningen av tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster som ska utföras av en oberoende revisionsbyrå.( )

66. Jag drar därför slutsatsen att artikel 14 i direktiv 97/67, tolkad mot bakgrund av dess allmänna systematik och ändamål, inte innehåller någon allmän skyldighet att ha skilda konton för varje enskild tjänst eller produkt som ingår i de samhällsomfattande posttjänsterna. Hur detaljerade uppgifter om redovisningen som krävs av en tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster är snarare nära kopplat till de särskilda omständigheterna kring tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster i varje medlemsstat, såsom de samhällsomfattande tjänsternas utformning, de rådande marknadsförhållandena och graden av konkurrens på den nationella postmarknaden.

67. Den första frågan ska följaktligen besvaras så, att artikel 14 i direktiv 97/67 inte uppställer någon skyldighet för medlemsstaterna att i nationell lagstiftning föreskriva att tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster i den interna redovisningen ska ha skilda konton för var och en av de tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna.

C. Den andra tolkningsfrågan: Principen om kostnadsrelatering i direktiv 97/67

68. Den andra tolkningsfrågan behandlar frågeställningen huruvida det följer av artikel 12 första och andra strecksatsen i direktiv 97/67 att avgiften för varje enskild tjänst som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna ska vara kostnadsrelaterad, snarare än tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna som helhet.

69. Med andra ord önskar den hänskjutande domstolen genom sin andra fråga få en tolkning av huruvida artikel 12 i direktiv 97/67 förbjuder korssubventionering mellan de olika tjänster och produkter som tillhandahålls som en del av en skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.

70. Sandd, den polska regeringen och kommissionen har, med stöd av ordalydelsen i artikel 12, hävdat att avgiften för varje enskild tjänst som tillhandahålls enligt skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster måste vara anpassad efter kostnaden. PostNL, den nederländska, den spanska och den italienska regeringen har, å andra sidan, hävdat att artikel 12 i direktiv 97/67 inte ska tolkas på ett sådant sätt mot bakgrund av artikelns rättsliga och ekonomiska sammanhang.

71. Utan att definiera vad som utgör en ”tjänst eller produkt” enligt direktiv 97/67 kräver artikel 12 att ”avgifterna för var och en av de tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna” ska stämma överens med vissa principer. Avgifterna ska vara rimliga, kostnadsrelaterade och ge incitament till ett effektivt tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster samt vara öppna för insyn och icke-diskriminerande.( ) Samtidigt tillåter artikel 12, för det första, att medlemsstaterna behåller eller inför kostnadsfria posttjänster för blinda och synskadade personer( ) och, för det andra, att medlemsstaterna beslutar att en enhetlig taxa ska gälla inom hela det nationella territoriet och/eller för gränsöverskridande.( ) För det tredje skyddar bestämmelsen rätten för tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster att ingå individuella avtal om priser med användare.( )

72. Det framgår klart av ordalydelsen och systematiken i artikel 12 att de principer som anges däri ska tillämpas kumulativt. Såsom PostNL, den nederländska och den spanska regeringen har påpekat, råder viss spänning mellan principen att priserna ska vara kostnadsrelaterade och principen att de ska vara rimliga. Om avgifterna i högkostnadsområden beräknades strikt baserat på kostnaderna, skulle priserna på posttjänsterna inte anses vara rimliga. Detta svårlösta problem utgör faktiskt själva skälet till att skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster har behållits trots en successiv liberalisering av postmarknaderna. Premissen för en skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster är att de aktuella tjänsterna eller produkterna inte skulle erbjudas inom en medlemsstats hela territorium på marknadsvillkor. Tillhandahållandet av vissa tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna kan således endast utföras med förlust eller till en nettokostnad som faller utanför normala kommersiella villkor. Det är därför som det i direktiv 97/67 föreskrivs system för finansiering av nettokostnaden för de samhällsomfattande tjänsterna, när kostnaderna inte kan täckas enbart genom avgifter.( ) Vid beräkningen av nettokostnaden för de samhällsomfattande tjänsterna ska inte bara redovisningsprinciper tillämpas, utan även immateriella förmåner och marknadsfördelar ska beaktas.( )

73. Det ska vidare hållas i minnet att i artikel 12 omnämns principen att priserna ska vara kostnadsrelaterade tillsammans med principen att priserna ska ge incitament till ett effektivt tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster.( ) Ordet ”incitament” tyder på att tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster inte bara ska få kostnaderna täckta.

74. Principen om kostnadsrelatering kan följaktligen inte tolkas restriktivt och kan inte heller uttryckas enbart som resultatet av en redovisningsåtgärd.

75. Så vad är då innebörden och syftet med principen om kostnadsrelatering i artikel 12 i direktiv 97/67?

76. Även om artikel 12 utvecklade den tidigare tillämpliga bestämmelsen, infördes denna artikel i direktiv 97/67 genom en ändring år 2008 då en mer mogen marknadssituation hade uppnåtts. Sedan dess har posttjänster erbjudits i en miljö med helt fri konkurrens.

77. Å ena sidan syftar artikel 12 till ”att säkerställa en fullgod förvaltning av de samhällsomfattande tjänsterna”.( ) En fullgod förvaltning av de samhällsomfattande tjänsterna förutsätter både att kostnaderna för de belastningar som skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster medför grundar sig på kostnaderna för en effektiv verksamhet, snarare än kostnader som kan drivas upp av ineffektiva arbetsmetoder och/eller uppdrivna lönenivåer och andra kostnadsnivåer,( ) och att tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster kan fullgöra sin uppgift på grundval av ekonomiska och finansiella villkor som inte medför en orimlig ekonomisk belastning för dem.( )

78. Å andra sidan, i en miljö med helt fri konkurrens, ska priserna för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, i möjligaste mån, ”avspegla normala affärsmässiga villkor och kostnader”. Detta ska förhindra snedvridningar av marknaden, men samtidigt säkerställa de samhällsomfattande tjänsternas ekonomiska jämvikt. Direktiv 97/67 försöker att uppnå detta genom att fortsätta att tillåta att medlemsstaterna fastställer enhetliga taxor eller pristak för tillhandahållare av posttjänster i fråga om vissa posttjänster.( ) Enhetliga taxor säkerställer att priserna kommer att vara rimliga även i högkostnadsområden samtidigt som det utgör ett incitament för kostnadseffektivitet.

79. Såsom den spanska regeringen påpekade innebär dock införandet av en enhetlig taxa med nödvändighet att denna taxa kommer att fastställas med hänvisning till de genomsnittliga kostnaderna för de samhällsomfattande tjänsterna. I annat fall kommer det att vara praktiskt omöjligt att en sådan enhetlig taxa kan avspegla skillnaderna vad gäller de kostnader och tjänster som innefattas i de samhällsomfattande tjänsterna.( )

80. Vidare påförs även enhetliga taxor i form av ”terminalavgifter” vid överlämnande av internationella brev och paket, såsom den nederländska regeringen nämnde vid förhandlingen. Till skillnad från terminalavgifterna för gränsöverskridande post inom unionen,( ) är terminalavgifterna för utlämnande av paket som härrör från tredjeland fastställda inte på grundval av de kostnader som uppkommit, utan genom internationellt avtal till ett enhetspris som i många medlemsstater är lägre än kostnaden för utlämnande av nationella paket.( ) Eftersom e-handeln blir allt mer populär, ökar antalet sådana internationella paket stadigt. Om varje enskild tjänst som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna skulle behöva vara kostnadsrelaterad, skulle avgifterna för nationella paket sannolikt bli orimliga, eftersom de ytterligare kostnader som orsakas av internationella paket från tredjeland endast skulle kunna uppvägas av denna avgift.

81. Tanken med subventionering – antingen som korssubventionering mellan olika posttjänster som utförs av tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster eller som en ersättningsmekanism – är således inneboende i uppbyggnaden av den skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster som föreskrivs i direktiv 97/67. Detta erkänns även i artikel 7 i nämnda direktiv, som föreskriver olika sätt att finansiera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. Eftersom det monopoliserade området har avskaffats, kan till och med korssubventionering från det icke samhällsomfattande området till det samhällsomfattande området vara möjligt för sådan finansiering, så länge det inte påverkar konkurrensen negativt.( ) I direktiv 2008/6 nämns det till och med uttryckligen att vinster som härrör från verksamhet som inte omfattas av tillämpningsområdet för de samhällsomfattande tjänsterna får användas för att finansiera de samhällsomfattande tjänsterna, förutsatt att detta stämmer överens med fördraget.( ) Genom att använda korssubventionering är de samhällsomfattande tjänsterna oberoende av extern finansiering, vilket när allt kommer omkring säkerställer konkurrenskraften för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster men även att de samhällsomfattande tjänsterna som sådana är långsiktigt bärkraftiga.( )

82. Den tolkning som Sandd och kommissionen förespråkar skulle därför inte bara strida mot systematiken i artikel 12, utan skulle även strida mot de samhällsomfattande tjänsternas själva syfte. Så länge det är nödvändigt att uppställa en skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, kan inte posttjänster tillhandahållas till priser som är strikt anpassade efter kostnaden för varje enskild tjänst.

83. Både PostNL och den polska regeringen har noterat (visserligen för olika ändamål) att en kostnadsrelatering för varje enskild tjänst hur som helst endast är möjlig när kostnaderna för att tillhandahålla varje enskild tjänst går att identifiera. Beroende på de nationella förhållandena är det kanske omöjligt att hänföra alla kostnader som uppstår vid utförandet av en skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster till en bestämd tjänst. I artikel 14.3 b i direktiv 97/67 medges det till och med uttryckligen att det kanske inte är möjligt att direkt hänföra gemensamma kostnader till en bestämd tjänst eller produkt. Inte nog med det, direktiv 97/67 ger inte heller tillräckligt detaljerade riktlinjer om hur man ska gå till väga för att hänföra gemensamma kostnader på ett enhetligt sätt i medlemsstaterna.

84. Det sistnämnda var uppenbart i målet Post Danmark,( ) där EU‑domstolen ombads ta ställning till huruvida det utgjorde missbruk av dominerande ställning när tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster erbjöd en selektiv sänkning av priserna till en nivå som var längre än postföretagets genomsnittliga totala kostnader, men högre än företagets genomsnittliga inkrementella kostnader. Vid avgörandet av den fråga som hade ställts till den, överlät EU-domstolen uttryckligen åt medlemsstatens myndigheter att fastställa detaljerna för en korrekt bedömning av gemensamma kostnader.( )

85. Följaktligen måste det ankomma på medlemsstaterna och deras tillsynsmyndigheter, vilka har stor handlingsfrihet vid införlivandet av direktiv 97/67( ) och som även ”fritt får besluta hur de bäst ska övervaka korssubventionering”,( ) att fastställa detaljerna kring vad införlivandet av artikel 12 i direktiv 97/67 innebär. Detta kommer att vara avhängigt av de nationella särdragen i varje medlemsstat. I vissa medlemsstater kan det vara möjligt att tillhandahålla de flesta posttjänster till avgifter som är anpassade efter kostnaden för varje enskild tjänst, medan det i andra medlemsstater kan krävas mer korssubventionering på grund av en betydande procentandel högkostnadsområden, vare sig det beror på geografiska skäl, en utvidgning av omfattningen av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster eller något annat skäl.

86. Sandd har hävdat att friheten att endast använda kostnadsrelatering för de samhällsomfattande tjänsterna som helhet skulle lägga hinder i vägen för konkurrensen och skulle leda till att konkurrenterna till tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster ställdes inför priser som är konstlat låga och omöjliga att konkurrera med. Detta argument bortser dock från det faktum att trots den handlingsfrihet som medlemsstaterna har getts när de inrättar och övervakar de samhällsomfattande tjänsterna, så omfattas ageranden av tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster, som ingår i eller faller utanför skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, fortfarande av unionens konkurrensregler, trots det faktum att vissa av dessa tjänster är reglerade.( ) Om en tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster gör sig skyldig till missbruk vid prissättningen står rättsmedel till konkurrenternas förfogande enligt konkurrensrätten.

87. Enbart den omständigheten att PostNL erbjuder sina tjänster till kommersiella användare till ett ganska lågt pris, samtidigt som dess priser på frimärken ständigt har ökat under de senaste åren, betyder dock inte med nödvändighet att företaget har överträtt konkurrensreglerna. Enligt den nya lydelsen av direktiv 97/67 ska tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster omfattas ”av mer flexibla avgiftsbestämmelser i linje med principen om kostnadsrelatering”.( ) På så sätt har tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster utrymme att förhandla med vissa kundgrupper.( ) Förutsatt att kunden bor i ett lågkostnadsområde, eller på något annat sätt minskar kostnaden för posthanteringen (till exempel genom försortering), är det möjligt för PostNL att erbjuda sina tjänster till lägre priser, samtidigt som de principer som fastslås i artikel 12 iakttas. Vid fastställandet av priset på frimärken som omfattas av en enhetlig taxa, och i vissa medlemsstater även av ett pristak, måste PostNL däremot beakta att brev som är försedda med dessa frimärken kanske måste delas ut även på avlägsna öar.

88. Den andra tolkningsfrågan ska därför besvaras så, att artikel 12 i direktiv 97/67 inte kan tolkas som att den ålägger tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster en skyldighet att se till att varje enskild tjänst som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna ska vara kostnadsrelaterad. Medlemsstaterna eller deras nationella tillsynsmyndigheter får dock uppställa ett sådant krav på tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster.

D. Den tredje tolkningsfrågan: De villkor som uppställs i direktiv 97/67 för den procentuella avkastningen för en tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster

89. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida kravet i artikel 12 i direktiv 97/67, på att priserna ska vara kostnadsrelaterade och ge incitament till ett effektivt tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster, utgör hinder för att på obestämd tid tillämpa en fast procentuell avkastning som kostnaderna för de samhällsomfattande posttjänsterna ökas med i syfte att fastställa avgiftsutrymmet.

90. Denna fråga aktualiserar faktiskt två olika frågeställningar. För det första aktualiseras frågeställningen huruvida principen om kostnadsrelatering i direktiv 97/67 hindrar tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster från att få avkastning på sina investeringar vid beräkningen av de kostnader som uppkommer vid tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. För det andra aktualiserar den tredje tolkningsfrågan även frågeställningen huruvida medlemsstaterna får fastställa en procentuell avkastning på obestämd tid enligt direktiv 97/67.

91. Det framgår klart av bilaga I till direktiv 97/67 att beräkningen av nettokostnaden för samhällsomfattande tjänster innefattar ”rätten till rimlig vinst” för den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster.( ) Såsom den spanska regeringen har gjort gällande, tyder dessutom hänvisningen i artikel 12 andra strecksatsen till att priserna ska ”ge incitament till ett effektivt tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster” (min kursivering) på att tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster har rätt till mer än bara täckning av kostnaderna.( )

92. I direktiv 97/67 anges dock inte vad ”rimlig vinst” innebär. Det hänvisas endast indirekt till vinst som sådan, när det i direktivet föreskrivs att utseendet av en tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster ska avse en period som är ”tillräcklig för att få avkastning på investeringarna”. Utseendet ska dock regelbundet ses över av medlemsstaterna.( )

93. Sandd har, med stöd av EU-domstolens praxis på andra reglerade områden som rör tjänster av allmänt ekonomiskt intresse,( ) hävdat att begreppet ”rimlig avkastning” ska fastställas på grundval av avkastningen på investerat kapital. Med hänsyn till att avgifterna för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster måste vara anpassade efter kostnaden, snarare än vinsten, tycks en procentuell avkastning baserad på de investeringar som en tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster har gjort vara en rimlig utgångspunkt vid fastställandet av en rimlig vinst. Slutsatser avseende ett slags samhällsomfattande tjänster kan emellertid inte med lätthet överföras på andra slags samhällsomfattande tjänster eftersom såväl formen som räckvidden av skyldigheterna att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster varier beroende på marknadssituationen i det enskilda fallet.

94. I den rättspraxis som nämnts ovan grundade EU-domstolen sitt resonemang på den vägledning som kommissionen har gett om hur en rimlig vinst för tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska beräknas.( ) I det relevanta meddelandet från kommissionen definieras ”rimlig vinst” huvudsakligen som ”kapitalavkastning …, med hänsyn tagen till graden av risk”. Vidare anges det i kommissionens meddelande att ”[g]raden av risk beror på vilken sektor eller typ av tjänst det är fråga om och vilka egenskaper kompensationsmekanismen har”.( ) Samtidigt medges det i kommissionens meddelande att andra vinstnivåindikatorer får användas.( )

95. Med hänsyn till skillnaderna vad gäller räckvidden och finansieringen av samhällsomfattande posttjänster bland medlemsstaterna, måste det även finnas betydande skillnader vad gäller graden av risk som föreligger för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster. I vissa medlemsstater kan det vara mycket svårare att hitta en tillhandahållare av posttjänster som är villig att ta på sig skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster än i andra medlemsstater. För att garantera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster, vilket är ett av huvudsyftena med direktiv 97/67, måste den procentuella avkastningen för tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster i de förstnämnda medlemsstaterna vara högre än i de sistnämnda. Begreppet rimlig vinst är följaktligen inte detsamma för alla medlemsstater och kräver dessutom en ingående bedömning av de rådande förhållandena på den nationella postmarknaden.

96. Avsaknaden av detaljerade regler i direktiv 97/67 vad avser beräkningen av en rimlig vinst ska därför, såsom den spanska regeringen har hävdat, tolkas som ett medvetet val av unionslagstiftaren att inte harmonisera denna aspekt på unionsnivå. Det ankommer således på medlemsstaterna att avgöra vad som utgör en rimlig vinst, med beaktande av de principer som anges i artikel 12 i direktiv 97/67 och att den fastställda vinsten inte får utgöra en snedvridning av konkurrensen.( )

97. Jag övergår nu till frågan huruvida den procentuella avkastningen för en tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster kan fastställas på obestämd tid.

98. Direktiv 97/67 ger relativt lite vägledning i det avseendet. Med hänsyn till att utseendet av en tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster regelbundet ska ses över enligt artikel 4 i direktiv 97/67,( ) anser jag ändå att det står klart att den procentuella avkastning som fastställts av medlemsstaterna eller deras nationella tillsynsmyndigheter åtminstone måste ses över regelbundet. Med hänsyn dessutom till att vad som utgör en rimlig procentuell avkastning i hög grad är beroende av de förhållanden som råder på den nationella postmarknaden, är det självklart att den procentuella avkastningen måste anpassas varje gång förhållandena på marknaden ändras. Så länge den procentuella avkastningen regelbundet ses över och kan anpassas efter förändringar på marknaden, kan jag inte se varför den procentuella avkastningen för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster inte skulle kunna fastställas på obestämd tid.

99. Med den innebörden klargjorde PostNL och den nederländska regeringen både i deras skriftliga yttranden och vid förhandlingen att den procentuella avkastningen för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster i Nederländerna ses över av ACM årligen och att ingripanden av ministern för att anpassa avgiftsmarginalerna också kan ske årligen. De har hävdat att det inte har varit nödvändigt att anpassa den procentuella avkastningen sedan år 2011, delvis på grund av de förluster som PostNL har ådragit sig under flera år.

100. När den nationella tillsynsmyndighetens bedömning tycks vara felaktig, måste dessutom de användare och tillhandahållare av posttjänster som berörs av ett sådant beslut ha möjlighet att överklaga beslutet till en oberoende instans.( ) Sandd har använt sig av en sådan möjlighet när företaget ingav överklagandet i det nationella målet. På så sätt skyddas användare och tillhandahållare av posttjänster mot felaktiga eller godtyckliga beslut av nationella tillsynsmyndigheter, trots det betydande utrymme för skönsmässig bedömning som dessa myndigheter har getts genom direktiv 97/67.

101. Den tredje tolkningsfrågan ska följaktligen besvaras så, att artikel 12 i direktiv 97/67 inte utgör hinder för att på obestämd tid tillämpa en fast procentuell avkastning som kostnaderna för de samhällsomfattande posttjänsterna ökas med i syfte att fastställa avgiftsutrymmet, under förutsättning att den procentuella avkastningen regelbundet ses över och utan svårighet kan ändras. Vid beräkningen av en rimlig vinst ska dock de nationella tillsynsmyndigheterna ta vederbörlig hänsyn till de förhållanden som råder på den nationella postmarknaden och iaktta de principer som fastslås i artikel 12 samt säkerställa att det tillåtna avgiftsutrymmet inte leder till en snedvridning av konkurrensen på postmarknaden.

IV. Förslag till avgörande

102. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen besvarar de frågor som har ställts av Rechtbank Rotterdam (Domstolen i Rotterdam, Nederländerna) på följande sätt:

1) Artikel 14.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 om ändring av direktiv 97/67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster, uppställer inte någon allmän skyldighet för medlemsstaterna att i nationell lagstiftning föreskriva att tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster i den interna redovisningen ska ha skilda konton för var och en av de tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna.

Hur detaljerade uppgifter om redovisningen som krävs av en tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster beror på de särskilda omständigheterna kring tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster i varje medlemsstat, såsom de samhällsomfattande tjänsternas utformning, de rådande marknadsförhållandena och graden av konkurrens på den nationella postmarknaden.

2) Artikel 12 i direktiv 97/67 kan inte tolkas som att den ålägger tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster en skyldighet att se till att varje enskild tjänst som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna ska vara kostnadsrelaterad. Medlemsstaterna eller deras nationella tillsynsmyndigheter får dock uppställa ett sådant krav på tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster.

3) Kravet i artikel 12 andra strecksatsen i direktiv 97/67, på att priserna ska vara kostnadsrelaterade och ge incitament till ett effektivt tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster, utgör inte hinder för att på obestämd tid tillämpa en fast procentuell avkastning som kostnaderna för de samhällsomfattande posttjänsterna ökas med i syfte att fastställa avgiftsutrymmet, under förutsättning att den procentuella avkastningen regelbundet ses över och utan svårighet kan ändras.

Vid beräkningen av en rimlig vinst ska dock de nationella tillsynsmyndigheterna ta vederbörlig hänsyn till de förhållanden som råder på den nationella postmarknaden och iaktta de principer som fastslås i artikel 12 samt säkerställa att det tillåtna avgiftsutrymmet inte leder till en snedvridning av konkurrensen på postmarknaden.