FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

PRIIT PIKAMÄE

föredraget den 20 januari 2021 ( 1 )

Mål C‑928/19 P

European Federation of Public Service Unions (Epsu)

mot

Europeiska kommissionen

”Överklagande – Institutionell rätt – Socialpolitik – Artiklarna 154 och 155 FEUF – Dialog mellan arbetsmarknadens parter på unionsnivå – Information till och samråd med arbetsmarknadens parter – Avtal som ingåtts av arbetsmarknadens parter – Information till och samråd med tjänstemän och andra anställda i medlemsstaternas statsförvaltningar – Kommissionens beslut att avslå begäran att för rådet lägga fram ett förslag till beslut om genomförande av ett avtal – Angivelse av vilka rättsakter som kan utfärdas inom förfarandet för genomförande – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Graden av domstolskontroll – Motiveringsskyldigheten vid avslagsbeslut”

1. Genom sitt överklagande begär European Federation of Public Service Unions (Epsu) (Europeiska federationen för offentliganställdas förbund) att domstolen ska upphäva tribunalens dom av den 24 oktober 2019, Epsu och Goudriaan/kommissionen ( 2 ) (nedan kallad den överklagade domen) i vilken tribunalen ogillade talan av sökandena i första instans (Epsu och Goudriaan) om ogiltigförklaring av kommissionens beslut i skrivelse av den 5 mars 2018 (nedan kallat det omtvistade beslutet) att inte för Europeiska unionens råd lägga fram ett förslag till beslut om genomförande av ett avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter ( 3 ) (nedan kallat det berörda avtalet). ( 4 )

2. I förevarande mål ska EU-domstolen behandla tolkningen av artikel 155.2 FEUF. Trots att det inte är första gången som kommissionen invänder mot ett avtal som framförhandlats av arbetsmarknadens parter ( 5 ) är det första gången som en sådan invändning förs inför EU-domstolen och som denna behandlar kommissionens befogenheter och skyldigheter inom ramen för förfarandet för genomförande av avtal som ingåtts av arbetsmarknadens parter enligt denna bestämmelse. ( 6 )

3. Domstolen ska således fastställa om kommissionen, utöver kontrollen av lagenligheten av det avtal som framförhandlats av arbetsmarknadens parter och deras företrädare, också får pröva om det är lämpligt att genomföra detta avtal.

I. Tillämpliga bestämmelser

4. I artikel 152 första stycket FEUF föreskrivs följande: ”Unionen ska erkänna och främja arbetsmarknadsparternas betydelse på unionsnivå och därvid ta hänsyn till skillnaderna i de nationella systemen. Den ska underlätta dialogen mellan arbetsmarknadens parter med respekt för deras självständighet.”

5. I artikel 153.1 FEUF föreskrivs att unionen för att uppnå målen i artikel 151 ska understödja och komplettera medlemsstaternas verksamhet inom flera områden, däribland ”[i]nformation till och samråd med arbetstagarna”.

6. I artikel 154 FEUF föreskrivs följande: ”1. Kommissionen ska ha till uppgift att främja samråd mellan arbetsmarknadens parter på unionsnivå och ska vidta alla åtgärder som behövs för att underlätta dialogen mellan dem genom att säkerställa ett väl avvägt stöd till båda parter. 2. I detta syfte ska kommissionen innan den lägger fram socialpolitiska förslag samråda med arbetsmarknadens parter om den möjliga inriktningen av en unionsåtgärd. 3. Om kommissionen efter sådant samråd finner att en unionsåtgärd är önskvärd, ska den samråda med arbetsmarknadens parter om det planerade förslagets innehåll. Arbetsmarknadens parter ska avge ett yttrande eller, i förekommande fall, en rekommendation till kommissionen. 4. Under det samråd som avses i punkterna 2 och 3 kan arbetsmarknadens parter meddela kommissionen att de önskar inleda det förfarande som anges i artikel 155. Förfarandets längd ska begränsas till nio månader, om inte de berörda parterna och kommissionen gemensamt beslutar om en förlängning.”

7. I artikel 155 FEUF anges följande: ”1. Om arbetsmarknadens parter önskar det kan dialogen mellan dem på unionsnivå leda till avtalsbundna relationer, inklusive ingående av avtal. 2. Avtal som ingås på unionsnivå ska genomföras antingen i enlighet med de förfaranden och den praxis som arbetsmarknadens parter och medlemsstaterna särskilt tillämpar eller, i frågor som omfattas av artikel 153, på gemensam begäran av de undertecknande parterna genom ett beslut av rådet på förslag av kommissionen. Europaparlamentet ska informeras. Rådet ska besluta med enhällighet när avtalet i fråga innehåller en eller flera bestämmelser som hänför sig till något av de områden för vilka enhällighet krävs enligt artikel 153.2.”

II. Bakgrund till tvisten

8. Bakgrunden till tvisten har redovisats av tribunalen i punkterna 1–6 i den överklagade domen och kan, för förevarande förfarande, sammanfattas enligt följande:

9. På grundval av artikel 154.2 FEUF uppmanade kommissionen genom ett samrådsdokument av den 10 april 2015 ( 7 ) arbetsmarknadens parter att yttra sig om den möjliga inriktningen av en unionsåtgärd rörande konsolidering av direktiven om information till och samråd med arbetstagarna. Detta samråd gällde särskilt en möjlig utvidgning av tillämpningsområdet för dessa direktiv till att även omfatta tjänstemän och andra anställda vid medlemsstaternas statsförvaltningar.

10. Den 2 juni 2015 informerade arbetsmarknadens parter i kommittén för social dialog för statsförvaltningarna, det vill säga å ena sidan Trade Unions’ National and European Administration Delegation (Tuned) och å andra sidan European Public Administration Employers (Eupae), med stöd av artikel 154.4 FEUF, kommissionen om att de önskade förhandla om och ingå ett avtal med stöd av artikel 155.1 FEUF.

11. Den 21 december 2015 undertecknade Tuned och Eupae ett avtal med rubriken ”Allmän ram för information till och samråd med tjänstemän och andra anställda i statsförvaltningarna”.

12. Genom skrivelse av den 1 februari 2016 begärde Tuned och Eupae gemensamt att kommissionen skulle lägga fram ett förslag i syfte att genomföra avtalet på unionsnivå genom ett beslut av rådet med stöd av artikel 155.2 FEUF.

13. Den 5 mars 2018 underrättade kommissionen Tuned och Eupae om att den hade beslutat att inte lägga fram något förslag till beslut om genomförande av avtalet på unionsnivå för rådet.

14. I det omtvistade beslutet angav kommissionen i huvudsak först och främst att statsförvaltningarna var underställda medlemsstaternas regeringar, att de utövade offentliga maktbefogenheter och att deras struktur, organisation och verksamhet helt och hållet bestämdes av medlemsstaterna. Kommissionen uppgav vidare att det i ett stort antal medlemsstater redan fanns bestämmelser som garanterade information till och samråd med tjänstemän och andra anställda i statsförvaltningarna i viss utsträckning. Slutligen konstaterade kommissionen att storleken på dessa statsförvaltningar berodde på graden av centralisering eller decentralisering i medlemsstaterna, vilket innebar att omfattningen av skyddet för tjänstemän och andra anställda i statsförvaltningarna skulle variera avsevärt mellan medlemsstaterna, för det fall avtalet skulle genomföras genom ett beslut av rådet.

III. Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen

15. Genom en ansökan som inkom till tribunalens kansli den 15 maj 2018 väckte sökandena i första instans en talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.

16. Till stöd för denna talan åberopade sökandena i första instans i sak två grunder vilka avsåg en felaktig rättstillämpning med avseende på omfattningen av kommissionens befogenheter respektive otillräckliga och uppenbart felaktiga skäl i det omtvistade beslutet.

17. Kommissionen yrkade att talan skulle ogillas.

18. Genom den överklagade domen ogillade tribunalen talan i dess helhet och förpliktade sökandena i första instans att ersätta rättegångskostnaderna.

19. I enlighet med artikel 263 FEUF prövade tribunalen i punkterna 19–36 i den överklagade domen om talan kunde väckas mot det omtvistade beslutet och fann att talan mot beslutet kunde tas upp till prövning och förklarade därefter i punkterna 37–40 i domen att en av sökandena hade talerätt, varför det inte var nödvändigt att pröva detta i fråga om den andra sökanden.

20. Vad avser prövningen i sak av talan underkände tribunalen sökandenas första grund efter det att den, särskilt i punkterna 49–90 i den överklagade domen, gjort en bokstavlig, kontextuell och teleologisk tolkning av artikel 155.2 FEUF samt, i punkterna 91–102 i domen, prövat de bestämmelser, principer och mål för unionen som åberopats av sökandena till stöd för deras tolkning av nämnda bestämmelse. Tribunalen fann i punkt 104 i domen att kommissionen inte hade gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning med avseende på omfattningen av sina befogenheter genom att inte för rådet lägga fram ett förslag till beslut om genomförande av det berörda avtalet.

21. Vad avser den andra grunden för talan prövade tribunalen, i punkterna 108–140 i den överklagade domen, huruvida kommissionen i det omtvistade beslutet hade iakttagit den motiveringsskyldighet som anges i artikel 296 FEUF samt om motiveringen i detta beslut var välgrundad. Efter att ha fastställt att det omtvistade beslutet endast kunde bli föremål för en begränsad kontroll bedömde tribunalen att det omtvistade beslutet uppfyllde den motiveringsskyldighet som anges i artikel 296 FEUF, såväl i fråga om tillräckligt angivna motiv som i fråga om huruvida dessa var välgrundade.

22. Tribunalen ogillade därför talan i dess helhet.

IV. Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen

23. Genom inlaga av den 2 mars 2020 meddelade Jan Goudriaan EU-domstolen att han inte var part i målet om överklagande vid denna.

24. Genom sitt överklagande yrkar Epsu att domstolen ska – upphäva den överklagade domen, – upphäva det omtvistade beslutet, och – förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

25. Kommissionen yrkar – att överklagandet ska ogillas, och – att Epsu ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

26. Epsu och kommissionen utvecklade sin talan vid förhandlingen den 26 oktober 2020.

V. Rättslig bedömning

27. Förevarande överklagande vid domstolen uppvisar fyra åtskilda grunder.

28. Genom sin första grund har Epsu gjort gällande att de direktiv som antagits genom beslut av rådet i enlighet med artikel 155.2 FEUF är lagstiftningsakter. ( 8 ) Genom sin andra grund har Epsu gjort gällande att tribunalen har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artiklarna 154 och 155 FEUF. ( 9 ) Den tredje grunden vilar på en felaktig rättstillämpning vid bedömningen av vilken grad av domstolskontroll som ska utövas av tribunalen. ( 10 ) Genom sin fjärde grund har Epsu gjort gällande att tribunalen har begått ett fel genom att slå fast att motiveringen i det omtvistade beslutet är lagenlig. ( 11 )

29. Jag föreslår att den första och den andra grunden, vilka till sin art är förbundna med varandra och i sak avser den påstått felaktiga tolkningen av artiklarna 154 och 155 FEUF i ett första steg ska bedömas tillsammans. I ett andra steg bör den tredje och den fjärde grunden prövas i den ordning som de har lagts fram.

A. Den första och den andra grunden: felaktig tolkning av artiklarna 154 och 155 FEUF

1. Parternas argument

30. För det första har Epsu kritiserat tribunalen för att den på ett oberättigat sätt underkände dess första grund genom att den felaktigt fann att de direktiv som antagits genom beslut av rådet i enlighet med artikel 155.2 FEUF inte är lagstiftningsakter. ( 12 )

31. Epsu har först och främst gjort gällande att effekterna av de direktiv som antagits genom beslut av rådet i enlighet med artikel 155.2 FEUF inte är annorlunda än effekterna av de direktiv som antagits i enlighet med artikel 153 FEUF. Vidare har Epsu anfört att tribunalen på felaktigt sätt har grundat sig på procedurfrågor och på beteckningen av den rättsakt som antagits enligt artikel 155.2 FEUF, i stället för att lägga tonvikten vid dess materiella verkan. ( 13 ) Slutligen har Epsu gjort gällande att det förfarande som föreskrivs i den nämnda bestämmelsen utgör ett särskilt lagstiftningsförfarande i den mening som avses i artikel 289.2 FEUF. Epsu menar att hänvisningen till domen av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet, ( 14 ) saknar relevans och inte kan frånta de åtgärder som vidtagits genom tillämpning av artikel 155.2 FEUF deras grundläggande lagstiftande art.

32. För det andra har Epsu gjort gällande att tribunalens tolkning av artiklarna 154 och 155 FEUF utgör en felaktig rättstillämpning av framför allt de befogenheter som vid tillämpning av artikel 155.2 FEUF har tilldelats kommissionen i förfarandet för genomförande av avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter på unionsnivå.

33. I fråga om, å ena sidan, den bokstavliga tolkningen har Epsu hävdat att orden ”intervient” i den franska språkversionen och ”shall be implemented” i den engelska språkversionen av artikel 155.2 FEUF, är tvingande och inte ger kommissionen något utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om valet att för rådet föreslå det avtal som avses i denna bestämmelse. Därav följer att tribunalen har gjort sig skyldig till ett fel vid tolkningen av arten av kommissionens befogenheter. ( 15 ) Enligt Epsu åligger det kommissionen att efter kontrollerna av avtalets lagenlighet och av representativiteten för de arbetsmarknadsparter som framförhandlat avtalet lägga fram ett förslag om antagande av detta för rådet.

34. I fråga om, å andra sidan, den kontextuella och teleologiska tolkningen av artiklarna 154 och 155 FEUF ( 16 ) tillkommer det, när kommissionen mottar en gemensam begäran om genomförande av ett avtal i enlighet med artikel 155.2 FEUF, denna att lägga fram ett förslag för rådet och det tillkommer rådet att besluta om det berörda avtalet bör antas. I den överklagade domen har tribunalen vidgat kommissionens roll till nackdel för den roll som tillkommer arbetsmarknadens parter och den som tillkommer rådet. Tribunalen har härigenom felaktigt tillämpat domen av den 14 april 2015, rådet/kommissionen, ( 17 ) av vilken det följer att det förekommer fall där kommissionen i enlighet med unionsrätten måste lägga fram ett förslag till en lagstiftningsakt.

35. Epsu anser att tribunalen även gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att beakta artikel 17.1 och 17.2 FEU. ( 18 ) Epsu anser att denna bestämmelse inte kan stärka kommissionens befogenheter när EU-fördraget eller EUF-fördraget specifikt har begränsat dessa, vilket är fallet särskilt med artiklarna 154 och 155 FEUF. I andra hand har Epsu hävdat att artikel 17.2 FEU inte är tillämplig för det fall de akter som antagits i enlighet med artikel 155.2 FEUF inte är lagstiftningsakter, varför tribunalen begick ett fel ( 19 ) när den fann att den andra meningen i artikel 17.2 FEU förstärkte kommissionens befogenheter.

36. Tribunalen har enligt Epsu också på ett felaktigt sätt beskrivit förfarandets gång när det gäller de förfaranden som avses i artiklarna 154 och 155 FEUF. ( 20 ) Epsu har i detta hänseende först och främst anfört att samrådsförfarandet ska inledas av kommissionen inom utövandet av dess initiativrätt. Epsu har vidare anfört att kommissionen inte, i motsats till vad som anges i den överklagade domen, återfår kontrollen över förfarandet för att pröva om det avtal som förhandlats av arbetsmarknadens parter är välgrundat. Slutligen har tribunalen underlåtit att framhålla att förfarandets varaktighet är begränsad till nio månader.

37. Vidare har Epsu kritiserat tribunalen för att den tillämpade domen av den 17 juni 1998, UEAPME/rådet, ( 21 ) på ett felaktigt sätt. Av den domen framgår det att kommissionens befogenheter är begränsade till kontroll av representativiteten eller av lagenligheten och att kontroll av lämpligheten inte anges i denna dom. Härav följer att kommissionen inte har något utrymme för en ”politisk” skönsmässig bedömning. ( 22 ) Tribunalen förvanskade i punkt 76 i den överklagade domen Epsus argumentation. Epsu anser slutligen att det av denna dom följer att parlamentets roll och befogenheter är andra än de som arbetsmarknadens parter har och kompletterar dessa. ( 23 )

38. Kommissionen har gjort gällande att den första grunden är verkningslös och i alla händelser, liksom den andra grunden, inte är välgrundad.

2. Bedömning

39. Den första och den andra grunden vilar i sak på en felaktig rättstillämpning som tribunalen har gjort sig skyldig till i sin tolkning av artiklarna 154 och 155 FEUF, särskilt i fråga om kommissionens roll inom det förfarande som föreskrivs i artikel 155.2 FEUF.

a) Den första grundens påstådda verkningslöshet

40. Kommissionen anser att Epsu inte har förklarat varför den påstått felaktiga beteckningen av de rättsakter som antagits i enlighet med artikel 155.2 FEUF var av avgörande betydelse för underkännandet av den första grunden som åberopades till stöd för den talan som Epsu väckte vid tribunalen och därmed hade betydelse för ogillandet av talan.

41. Den fråga som står i centrum för förevarande mål är huruvida tribunalen med rätta bekräftade kommissionens beslut att inte för rådet föreslå att det avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter ska genomföras. Eftersom det rör sig om en vägran och inget förslag har lagts fram för rådet är de tvivel som kommissionen uttrycker i fråga om nödvändigheten av att fastställa vilket slag av rättsakt som förfarandet enligt artikel 155.2 FEUF skulle resultera i vid ett första påseende grundade, eftersom en sådan fråga är av hypotetisk art med beaktande av omständigheterna i fallet.

42. Det bör emellertid konstateras att tribunalen i den överklagade domen prövade vad som utmärker det förfarande som anges i artikel 155.2 FEUF liksom arten av de åtgärder som beslutats av rådet. Tribunalen inledde nämligen en sådan prövning i den del av den överklagade domen som gällde den kontextuella tolkningen av denna bestämmelse. ( 24 ) Enligt domstolens fasta rättspraxis får inte de invändningar som riktas mot överflödiga skäl i ett beslut av tribunalen medföra att beslutet ogiltigförklaras och dessa är därmed verkningslösa. ( 25 ) I det aktuella fallet har emellertid tribunalen grundat sig på denna del för att kunna dra sin slutsats angående kommissionens roll i kraft av nämnda bestämmelse.

43. Av dessa skäl och med tillämpning av principen in dubio pro actione ( 26 ) finner jag det nödvändigt att i sak pröva den första grunden i överklagandet som tas upp av Epsu, vilken bör bedömas tillsammans med den andra grunden, eftersom dessa båda grunder är nära förbundna med varandra.

b) Bedömning i sak

44. När arbetsmarknadens parter rådfrågas av kommissionen kan de meddela denna sin önskan att sinsemellan ingå ett avtal på unionsnivå, i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 155 FEUF på ett eller flera av de områden som avses i artikel 153 FEUF. I fråga om genomförandet av avtalet på unionsnivå ska detta på parternas gemensamma begäran i enlighet med artikel 155.2 första stycket FEUF ske på förslag av kommissionen och på beslut av rådet. I förevarande mål är parterna eniga om att det berörda avtalet omfattas av det område som avses i artikel 153.1 e FEUF och att det i princip kan genomföras på unionsnivå. Skiljaktigheten gäller huruvida det förslag som kommissionen lägger fram för rådet, i tillämpning av denna bestämmelse, beror på ett val och hur omfattande den möjliga räckvidden för utrymmet för skönsmässig bedömning är. Epsu anser att kommissionen, när den ska besluta att lägga fram eller inte lägga fram ett förslag för rådet, endast får kontrollera lagenligheten av det avtal som ingåtts av arbetsmarknadens parter och huruvida dessa är representativa. Kommissionen anser däremot att den, utöver de två ovannämnda kontrollerna, är behörig att yttra sig om lämpligheten av att avtalet genomförs på unionsnivå.

45. Den viktigaste frågan i förevarande mål gäller sålunda om kommissionen – i avsaknad av faktorer som ifrågasätter lagenligheten av det avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter och om de undertecknande parterna i detta avtal är representativa – är bunden av parternas gemensamma begäran och således är skyldig att föreslå rådet att detta avtal ska genomföras på unionsnivå. För att besvara denna fråga bör man, så som tribunalen framhöll i den överklagade domen, ( 27 ) beakta domstolens fasta rättspraxis att inte endast ta hänsyn till lydelsen av artikel 155.2 FEUF utan även till dess sammanhang och de mål som eftersträvas med bestämmelsen. ( 28 ) Som jag framhållit i punkt 41 i förevarande förslag till avgörande ska domstolen genom att göra en bokstavlig, kontextuell och teleologisk tolkning av bestämmelsen, i syfte att avgöra vilken räckvidd kommissionens befogenheter har samt arten av den rättsakt som antagits i enlighet med den åsyftade bestämmelsen, fastställa om den tolkning som tribunalen gjort är behäftad med fel.

1) Bokstavlig tolkning

46. Epsu anser i sak att formuleringen ”shall be implemented” i artikel 155.2 FEUF i den engelska språkversionen ålägger kommissionen en skyldighet genom att den inte ger något utrymme för skönsmässig bedömning för att besluta om lämpligheten av att föreslå rådet en text som godkänts av arbetsmarknadens parter.

47. Av nedan redovisade skäl kan denna argumentation enligt min uppfattning inte nå framgång på det bokstavliga planet.

48. Det är här viktigt att ha i åtanke att juridisk text enligt allmänt vedertagen praxis för utformning av lagtexter normalt är skriven i indikativ såvida inte syftet med den berörda bestämmelsen kräver ett annat modus. Eftersom användning av indikativ utgör regel i juridisk text kan det inte endast av användningen av detta modus utläsas att det berörda verbet anger en skyldighet eller en befallning ( 29 ) riktad till de personer som berörs av bestämmelsen. ( 30 ) På detta sätt tycks det mig förhålla sig med lydelsen av artikel 155.2 FEUF. Det uttryck som ska tolkas bör därför undersökas med beaktande av den bestämmelse där den förekommer.

49. Det framgår härvid av lydelsen i artikel 155.2 FEUF att avtal som ingås på unionsnivå ska genomföras antingen i enlighet med de förfaranden och den praxis som arbetsmarknadens parter och medlemsstaterna särskilt tillämpar eller, i frågor som omfattas av artikel 153 FEUF, ( 31 ) på gemensam begäran av de undertecknande parterna genom ett beslut av rådet på förslag av kommissionen. Det i den franska språkversionen av denna bestämmelse använda ordet ”intervient” och den i den engelska språkversionen använda formuleringen ”shall be implemented” hänför sig till de två fall som framläggs i punkt 2 och som, vilket tribunalen konstaterade i punkterna 58 och 59 i den överklagade domen, utgör en formulering för att uttrycka den exklusiva karaktär som dessa båda förfaranden har vid genomförandet av avtalet, det vill säga antingen på nationell nivå eller på unionsnivå. Det tycks mig som att de övriga språkversionerna ( 32 ) är ännu klarare i fråga om att det i artikel 155.2 FEUF på ett uttömmande sätt anges de två alternativ som kan väljas för genomförandet av det avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter. Härav följer att det i unionsrätten inte erkänns något annat genomförande av avtal som ingåtts av arbetsmarknadens parter än de två ovannämnda alternativen.

50. Jag anser för övrigt att tribunalen i punkt 62 i den överklagade domen med rätta har angett att orden ”intervient” i den franska språkversionen och ”shall be implemented” i den engelska språkversionen hänför sig både till ”beslut av rådet” och ”förslag av kommissionen”. Det följer av den grammatiska strukturen i artikel 155.2 första meningen FEUF att det inte är möjligt att tolka denna bestämmelse så, att den medför en skyldighet för kommissionen att föreslå att det avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter ska genomföras samtidigt som den medger rådet ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att besluta om att anta eller inte anta ett beslut om genomförande av avtalet. Den motsatta tolkningen, nämligen att rådet är skyldigt att genomföra ett avtal mellan arbetsmarknadens parter och att anta det berörda beslutet, skulle i mina ögon frånta andra stycket i denna punkt, angående omröstningen i rådet, allt innehåll. ( 33 )

51. Det är följaktligen omöjligt att tolka lydelsen av artikel 155.2 FEUF som en skyldighet för kommissionen att lägga fram ett förslag för rådet att anta det avtal som förhandlats av arbetsmarknadens parter. Det bör vidare påpekas att formuleringen ”på förslag av kommissionen” i artikel 155.2 FEUF uttryckligen anger att kommissionen ska föreslå rådet att anta det berörda avtalet, varvid det enligt min åsikt är en valfri handling att lägga fram förslaget som inleder det berörda förfarandet, utan vilken rådet inte kan agera i tillämpning av denna bestämmelse. ( 34 ) Möjligheten för kommissionen att inte föreslå rådet att genomföra avtalet mellan arbetsmarknadens parter har i sak inte bestritts av Epsu. Epsu har faktiskt både i överklagandet och vid förhandlingen medgett att kommissionen är behörig att kontrollera lagenligheten av det avtal som ingåtts av arbetsmarknadens parter och om dessa är representativa, varvid dessa båda kontroller kan leda till en vägran från kommissionens sida att för rådet lägga fram ett förslag om att det ska anta ett beslut. Dessutom anser Epsu att en sådan möjlighet är knuten till villkor som inte är entydigt angivna i bestämmelsen. Jag anser därför att Epsus tolkning av artikel 155.2 FEUF, vilken tycks grunda sig på en felaktig tolkning av tribunalens dom av den 17 juni 1998, UEAPME/rådet, T-135/96, ( 35 ) är uppenbart inkonsekvent av de skäl som redovisas i punkterna 59–72 i förevarande förslag till avgörande och står i strid med lydelsen av nämnda bestämmelse. Av ovan angivna skäl anser jag att den möjlighet för kommissionen som anges i artikel 155.2 FEUF, att föreslå eller inte föreslå rådet att ett avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter ska genomföras, endast kan utgöra en valfri handling som innebär en prospektiv bedömning av lämpligheten av alla dithörande aspekter.

52. För fullständighetens skull noterar jag att ordet ”beslut” används i artikel 155.2 FEUF utan närmare precisering av vad det är för en rättsakt som rådet ska anta. ( 36 ) Även om nämnda ord teoretiskt sett kan tolkas i egentlig mening eller i vid bemärkelse, varvid den första tolkningen hänför sig till definitionen i artikel 288 FEUF, ( 37 ) där det står att ett ”beslut är till alla delar bindande” och att ”[o]m ett beslut anger till vem eller vilka det riktar sig, är det bindande endast för dessa”, och den andra avser varje rättsakt som har rättsverkningar, ( 38 ) är det i doktrinen allmänt vedertaget att det i det aktuella fallet rör sig om sui generis-beslut med en allmängiltig (erga omnes) tvingande verkan ( 39 ) som är bindande för medlemsstaterna i fråga om de förväntade resultaten. ( 40 ) Inom institutionell praxis har de avtal som på unionsnivå har ingåtts av arbetsmarknadens parter och antagits av rådet till formen varit direktiv om genomförande av avtal som ingåtts av arbetsmarknadens parter. ( 41 )

53. Av en bokstavlig tolkning av artikel 155.2 FEUF framgår det följaktligen att det synsätt som Epsu förespråkar spränger de grammatiska gränser som sätts i denna bestämmelse.

2) Tillkomsthistorien bakom det förfarande som anges i artikel 155.2 FEUF

54. Det synsätt som förespråkas av Epsu låter sig enligt min åsikt inte förenas med tillkomsthistorien bakom dialogen mellan arbetsmarknadens parter på unionsnivå, eftersom denna dialog redan från början har utvecklats både självständigt i förhållande till medlemsstaternas rättsordningar ( 42 ) och under ledning av kommissionen. ( 43 )

55. Först och främst föreskrivs det i Europeiska enhetsakten, ( 44 ) genom vilken artikel 118b fogades till EEG-fördraget, att ”[k]ommissionen skall sträva efter att utveckla dialogen på europeisk nivå mellan arbetsgivare och arbetstagare så att denna dialog, om parterna önskar det, kan leda till avtalsbundna relationer”. Europeiska enhetsakten gav därmed bland annat kommissionen i uppgift att utveckla och främja dialogen på gemenskapsnivå mellan arbetsmarknadens parter. I praktiken överskred på den tiden kommissionens roll vida en roll som endast skiljedomare eller medlare, ( 45 ) eftersom arbetsmarknadens parter skulle agera på tillskyndan av kommissionen.

56. Vidare har artiklarna 154 och 155 FEUF sitt ursprung i artiklarna 3 och 4 i avtalet om socialpolitik, ( 46 ) vilket införlivades med gemenskapsrätten genom Protokoll nr 14 om socialpolitik som fogats till Maastrichtfördraget (nedan kallat avtalet om socialpolitik), ( 47 ) vilket i sin tur hade sitt ursprung i det avtal om socialpolitik som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter. ( 48 ) Stats- och regeringscheferna, förenade i regeringskonferensen i Maastricht i december 1991 lät, när de antog avtalet om socialpolitik, det moment utgå, där det angavs att avtal mellan arbetsmarknadens parter skulle genomföras ”i den form de har ingåtts”. ( 49 ) Denna strykning anger enligt min åsikt att stats- och regeringscheferna redan från början önskade att institutionerna skulle utöva en kontroll av innehållet i avtal som framförhandlas av arbetsmarknadens parter och genomförs på unionsnivå.

57. Slutligen följer kommissionens initiativrätt i fråga om dialog mellan arbetsmarknadens parter implicit av de meddelanden som denna institution offentliggjort i fråga om bland annat tillämpningen av ovannämnda bestämmelser. ( 50 ) Dialogen mellan arbetsmarknadens parter var nämligen redan från början inte endast renodlade förhandlingar om kollektivavtal utan var specifikt bunden till en tillskyndan från kommissionens sida. ( 51 )

58. Det kan sammanfattningsvis förklaras att såväl tillkomsthistorien bakom artiklarna 154 och 155 FEUF som de meddelanden som kommissionen offentliggjort anger att kommissionens roll i genomförandet av avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter inte kan inskränka sig till att endast vara ombud med uppgift att lägga fram avtalen för rådet för antagande, utan någon behörighet att bedöma lämpligheten av att avtalen genomförs på unionsnivå.

3) Systematisk tolkning

i) Tolkningen av artikel 155.2 FEUF jämförd med bestämmelserna i artiklarna 154 och 155 FEUF

59. Artiklarna 154 och 155 FEUF utgör som helhet särskilda rättsliga grunder för inledande och antagande av unionsåtgärder på socialpolitikens område. Till skillnad från andra områden som anges i fördragen kräver och främjar genomförandet av detta politikområde på unionsnivå en ständig dialog mellan kommissionen och arbetsmarknadens parter. För detta föreskrivs i artikel 154 FEUF bland annat en samrådsmekanism för dessa, vilket framför allt medför ett erkännande av den roll och det oberoende som arbetsmarknadens parter har i fråga om vidtagande av en lämplig åtgärd.

60. Vad avser samråd föreskrivs det i artikel 154.2 FEUF att kommissionen innan den lägger fram förslag på socialpolitikens område ska samråda med arbetsmarknadens parter om den möjliga inriktningen av en unionsåtgärd. Om kommissionen till följd av detta första samråd anser att det är önskvärt med en åtgärd på unionsnivå, ska den sedan i enlighet med artikel 154.3 FEUF åter samråda med arbetsmarknadens parter om innehållet i det planerade förslaget. ( 52 )

61. Det bör framhållas att detta första samråd som anges i artikel 154.2 FEUF är av allmän karaktär och inte föregriper kommissionens senare beslut om att lägga fram eller inte lägga fram ett visst socialpolitiskt förslag. Detta samråd med arbetsmarknadens parter har ingen inverkan på kommissionens befogenhet i fråga om bedömning när det gäller att för rådet lägga fram förslag om antagande av rättsakter. Enligt artikel 154.3 FEUF ska kommissionen nämligen inleda det andra samrådet med arbetsmarknadens parter endast om den ”finner att en unionsåtgärd är önskvärd”.

62. Om däremot kommissionens överväganden leder till slutsatsen att en unionsåtgärd inte är önskvärd följer det av såväl punkt 2 som punkt 3 i artikel 154 FEUF att det samråd som dittills förts med arbetsmarknadens parter är verkningslöst med avseende på en eventuell sådan åtgärd.

63. Dessa båda slag av samråd kan i enlighet med artikel 154.4 FEUF innebära att uppgiften att utforma sakinnehållet i de berörda åtgärderna överförs till arbetsmarknadens parter. ( 53 ) Eftersom detta utarbetande har framförhandlats mellan arbetsmarknadens parter, vilka är huvudpersonerna inom sin inbördes dialog, sker det självständigt i förhållande till unionsinstitutionerna. Det anges nämligen i nämnda bestämmelse att arbetsmarknadens parter kan meddela kommissionen att de önskar inleda förhandlingar, vilket kan leda till ingåendet av ett avtal mellan dem, dock inte nödvändigtvis. Under dessa förhandlingar lämnar arbetsmarknadens parter sin rådgivande roll för att i stället spela en aktiv roll vid antagandet av socialpolitiska åtgärder, medan kommissionen till förmån för arbetsmarknadens parter tillfälligt drar sig tillbaka från sin roll. För att undvika att det initiativ som tagits av arbetsmarknadens parter ska medföra en generell lamslagning av det område som förhandlingarna gäller, till exempel på grund av att förhandlingarna blir oändligt långa eller att arbetsmarknadens parter inte inom rimlig tid når fram till ett avtal, och det krävs en åtgärd för att agera på det berörda området, föreskrivs det i artikel 154.4 FEUF att förhandlingsförfarandets längd i princip ska begränsas till nio månader. ( 54 ) Trots att så inte uttryckligen anges i denna bestämmelse följer det av denna att kommissionen när fristen har löpt ut ska återta befogenheten att kontrollera hela förfarandet, vilket inbegriper befogenheten att själv utforma relevanta förslag på det berörda socialpolitiska området.

64. Artiklarna 154 och 155 FEUF reglerar sålunda olika delar av samma beslutsförfarande avseende utformningen av socialpolitiska åtgärder, så som hänvisningen i den första bestämmelsen till den andra visar. Trots att de båda bestämmelserna formellt sett utgör två skilda rättsliga grunder anser jag att de bör prövas tillsammans, eftersom de kan leda fram till antagande av samma åtgärd. Det framgår av kombinationen av dessa bestämmelser att de, trots ovannämnda särskilda aspekter, inte berövar kommissionen dess ”traditionella” roll i fråga om socialpolitik, vilken särskilt består i att den utövar sin initiativrätt genom att lägga fram förslag som främjar unionens allmänna intresse, i den mening som avses i artikel 17.1 FEU.

65. Av artikel 154 FEUF jämförd med artikel 155 FEUF framgår att de förfaranden som anges i dessa bestämmelser sker under ledning av kommissionen med undantag av själva förhandlingsfasen, under vilken kommissionen inte kan ingripa. Som tribunalen med rätta har förklarat ( 55 ) innebär det förhållandet att rådet i enlighet med artikel 155.2 FEUF ska agera ”på förslag” av kommissionen att denna, trots att förhandlingen och ingåendet av avtalet bara berör de berörda parterna, ska återta ledningen av förfarandet om parterna gemensamt begär att avtalet ska genomföras på unionsnivå, och det är kommissionen som ska undersöka om det finns anledning att lämna ett förslag i enlighet med denna begäran till rådet. ( 56 ) I motsats till vad Epsu tycks hävda i sitt överklagande kan inte kommissionens befogenhet enligt artikel 154 FEUF att inleda samråd med arbetsmarknadens parter likställas med dess befogenhet enligt artikel 155.2 FEUF att anta förslag för att säkerställa genomförandet av ett avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter.

66. Så som jag redan har understrukit i förevarande förslag till avgörande ( 57 ) anser jag att Epsus synsätt att kommissionen, när den enligt artikel 155.2 FEUF ska fastställa om den bör föreslå att ett avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter ska genomföras på unionsnivå, endast får kontrollera om avtalet är lagenligt och om arbetsmarknadens parter är representativa vilar på en felaktig tolkning av domen av den 17 juni 1998, UEAPME/rådet. ( 58 ) Det bör allra först påpekas att de faktiska förhållandena i det målet var påtagligt annorlunda dem som anförts vid domstolen inom ramen för förevarande mål. Av den nämnda domen framgår det nämligen att kommissionen, i motsats till vad som är fallet i förevarande mål, hade föreslagit rådet att på unionsnivå genomföra det ramavtal om föräldraledighet som ingåtts mellan allmänna branschövergripande organisationer. ( 59 ) Det var för övrigt på grundval av detta förslag som rådet antog direktiv 96/34/EG, ( 60 ) som blev föremål för en talan om ogiltigförklaring som avgjordes genom den domen. ( 61 ) Sökanden, Europeiska sammanslutningen för hantverksföretag och små och medelstora företag, gjorde gällande att den hade särskilda rättigheter inom ramen för de förfarandemekanismer som inrättats genom avtalet om socialpolitik, däribland en generell rätt att delta i förhandlingsfasen av det andra förfarandet och en särskild rätt att delta i förhandlingen om ramavtalet, och sökanden ansåg att dessa rättigheter hade åsidosatts inom ramen för det förfarande för ramavtalets ingående som föregick antagandet av direktivet. Det var i detta sammanhang och närmare bestämt i samband med bedömningen av om talan kunde tas upp till prövning som tribunalen angav att det eventuella åsidosättandet av sökandens rättigheter i dennes egenskap av person som inte hade deltagit i ingåendet av det omtvistade ramavtalet och därmed av dennas rättighet att ansöka om ogiltigförklaring av ett direktiv som hade karaktär av rättsakt med allmän räckvidd endast kunde erkännas om kommissionen och rådet inte hade fullgjort sina skyldigheter i fråga om kontroll av förfarandet för de berörda arbetsmarknadsparternas antagande av en sekundärrättsakt. ( 62 )

67. I sin dom av den 17 juni 1998, UEAPME/rådet ( 63 ) förklarade tribunalen att talan inte kunde tas upp till prövning i sak, eftersom den ansåg att kommissionen och rådet med rätta hade ansett att signatärerna till ramavtalet, med hänsyn till dess innehåll, tillsammans var tillräckligt representativa för att det skulle genomföras på gemenskapsnivå genom en rådsakt och att sökanden således inte hade lyckats bevisa att den skulle ha rätt att kräva att rådet skulle hindra genomförandet. ( 64 ) Det mål som avgjordes genom denna dom innehåller ingen grund för antagande av att kommissionens behörighet att föreslå rådet att genomföra ett avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter är begränsad till att endast kontrollera om avtalet är lagenligt och om arbetsmarknadens parter är representativa. Tvärtom visar en granskning av tribunalens bedömning av de bestämmelser som numera utgörs av artiklarna 154 och 155 FEUF ( 65 ) att kommissionen, om den från arbetsmarknadens parter mottar en gemensam begäran om genomförande på unionsnivå av ett avtal som dessa har ingått, ska göra en helhetsbedömning av om de arbetsmarknadsparter som undertecknar avtalet är representativa i demokratisk ordning, eftersom kommissionens handlande måste överensstämma med de principer som styr dess handlande på området för socialpolitik. ( 66 ) I motsats till vad Epsu har hävdat framgår det av denna dom att lagenligheten av avtalet och arbetsmarknadsparternas representativitet endast utgör några av alla de frågor som kommissionen ska bedöma för att kunna fastställa om den ska föreslå rådet att ett avtal som ingåtts av arbetsmarknadens parter ska genomföras på unionsnivå. Av nödvändigheten av dessa båda kontroller kan det dock inte härledas att kommissionen har fråntagits möjligheten att pröva andra frågor som gäller lämpligheten av att genomföra avtalet. Eftersom lydelsen i avtalet om socialpolitik, ( 67 ) vilket var föremål för tolkning i det mål som avgjordes genom den nämnda domen, övertagits nästan ordagrant i de nuvarande artiklarna 154 och 155 FEUF är den systematiska tolkning som tribunalen gjorde i den domen alltjämt relevant och stärker den systematiska tolkning som föreslås i förevarande förslag till avgörande.

ii) Tolkning av artikel 155.2 FEUF jämförd med artikel 17 FEU

68. Av den systematiska tolkningen av artikel 155.2 FEUF jämförd med andra fördragsbestämmelser gällande unionens institutionella struktur framgår att en begäran från arbetsmarknadens parter om att det avtal som de har ingått ska genomföras på unionsnivå inte kan medföra ett åläggande för kommissionen att föreslå detta för rådet.

69. Enligt artikel 17.1 FEU ska kommissionen främja unionens allmänna intresse och ta lämpliga initiativ i detta syfte. I syfte att säkerställa att unionens allmänna intresse förverkligas och vaka över att en unionsåtgärd inte är underställd tredje parts intressen föreskrivs det i artikel 17.3 tredje stycket FEU att kommissionen ska fullgöra sina uppgifter med fullständig oavhängighet och att dess ledamöter inte får ta emot instruktioner från någon regering eller någon institution. Det ankommer sålunda på kommissionen att helt självständigt, utan att vara underställd någon annan och utan att ta emot order eller instruktioner från något håll, fastställa vilka förslag som överensstämmer med unionens allmänna intresse. ( 68 )

70. I syfte att uppnå unionens mål, så som dessa är fastställda i fördragen, föreskrivs i första och andra meningen i artikel 17.2 FEU att en unionslagstiftningsakt endast får antas på förslag av kommissionen, om inte annat föreskrivs i fördragen och att övriga slag av rättsakter ska antas på förslag av kommissionen om detta föreskrivs i fördragen.

71. Det framgår av bestämmelserna i artikel 17 FEU att fördragen ger kommissionen en särskild initiativrätt som inleder förfarandena för antagande av både lagstiftningsakter och andra slag av rättsakter, vars antagande endast får föreslås av kommissionen. Som domstolen redan har påpekat i fråga om den initiativrätt i lagstiftningshänseende, som fastställs i artikel 17.2 FEU och artikel 289 FEUF innebär därmed denna rätt att det i princip tillkommer kommissionen att besluta huruvida den ska lägga fram ett förslag till lagstiftningsakt och, vid behov, att fastställa förslagets föremål, syfte och innehåll. ( 69 ) Detta vida utrymme för skönsmässig bedömning som tilldelats kommissionen för utövandet av dess befogenhet att anta förslag bekräftas av domstolens praxis i fråga om den institutionella jämvikten, enligt vilken fördragen ger kommissionen en konstitutionell rätt som innebär en befogenhet att helt självständigt bedöma lämpligheten av att lägga fram ett lagstiftningsförslag eller av att ändra ett sådant förslag, och enligt vilken ingen annan institution därför får tvinga kommissionen att ta ett initiativ om den inte däri ser ett intresse för unionen. ( 70 )

72. Härav följer att den befogenhet som tilldelats kommissionen att lägga fram förslag, det vill säga dess initiativrätt, är direkt och specifikt knuten till kommissionens skyldighet enligt artikel 17.2 FEU att främja unionens allmänna intresse. Artikel 155.2 FEUF, som är den centrala bestämmelsen i förevarande mål utgör således, genom att det i den uttryckligen föreskrivs att rådets beslut ska fattas ”på förslag av kommissionen”, ett specifikt uttryck på socialpolitikens område av den allmänna bestämmelsen i artikel 17.2 FEU. Vad i det aktuella fallet avser genomförandet av ett avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter i den mening som avses i artikel 155.2 FEUF är det svårt att finna ett giltigt skäl för att hävda att initiativrätten borde ha en mer begränsad räckvidd än den rätt som normalt ges åt kommissionen inom den allmänna institutionella ordningen. Den restriktiva tolkning av kommissionens befogenheter som Epsu förespråkar blir än mindre berättigad om man beaktar att unionens allmänna intresse är betydligt vidare än det intresse som försvaras genom det avtal som förhandlats av arbetsmarknadens parter, vilket bara är ett möte mellan olika viljor och endast har effekt mellan parterna. ( 71 ) Om de avtal som på unionsnivå ingås av arbetsmarknadens parter och antas av rådet utformas som direktiv om genomförande av avtal som ingåtts av arbetsmarknadens parter, ( 72 ) får den unionsåtgärd som följer därav med nödvändighet effekter som inte längre bara gäller mellan parterna utan är allmängiltiga (erga omnes), vilket skulle vidga den personkrets som den är tillämplig på, ( 73 ) varför det tillkommer kommissionen att vaka över att de åtaganden som ingås av arbetsmarknadens parter svarar mot unionens allmänna intresse. Denna tolkning kullkastas inte av det påstående som förts fram av Epsu att tribunalen i den överklagade domen har begått ett fel i sin kontextuella tolkning av omfattningen av kommissionens initiativrätt på grund av att den ansåg att de direktiv som antas av rådet i enlighet med artikel 155.2 FEUF inte är lagstiftningsakter. Föremålet i förevarande mål är ett beslut av kommissionen att inte föreslå rådet att ett avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter ska genomföras, och motiveringen i den överklagade domen i fråga om vissa särdrag i det förfarande som föreskrivs i denna bestämmelse utgjorde snarare allmänna överväganden i syfte att stärka den kontextuella tolkning som tribunalen gjort. Någon felaktig rättstillämpning kan dock inte tillvitas tribunalen i fråga om dessa överväganden. Som kommissionen med rätta gör gällande hänvisas det nämligen i artikel 155 FEUF inte uttryckligen till lagstiftningsförfarandet, varken till det ordinarie eller till det särskilda, vilket enligt domstolens praxis ( 74 ) innebär att de åtgärder som beslutats till följd av det förfarande som anges i artikel 155.2 FEUF inte utgör lagstiftningsakter enligt artikel 289.3 FEUF. Denna angivelse ändrar dock inte den initiativrätt som kommissionen har i fråga om genomförandet av avtal som förhandlats mellan arbetsmarknadens parter, eftersom omfattningen av denna rätt inte ändras på grund av om den rättsakt som ska antas är en lagstiftningsakt eller ej.

4) Teleologisk tolkning

73. Dialogen mellan arbetsmarknadens parter fastställs i artikel 151 FEUF som ett övergripande syfte för unionen. ( 75 ) Den ”hävda[r] sin centrala och unika plats bland EU:s demokratiska styrelseformer”. ( 76 ) I artikel 152 första stycket FEUF behandlas principen om arbetsmarknadens parters självständighet och det föreskrivs att unionen ”ska erkänna och främja arbetsmarknadsparternas betydelse på unionsnivå och därvid ta hänsyn till skillnaderna i de nationella systemen” samt ”underlätta dialogen mellan arbetsmarknadens parter med respekt för deras självständighet”. ( 77 ) I artikel 154.1 FEUF föreskrivs att kommissionen ”ska ha till uppgift att främja samråd mellan arbetsmarknadens parter på unionsnivå” och ”ska vidta alla åtgärder som behövs för att underlätta dialogen mellan dem genom att säkerställa ett väl avvägt stöd till båda parter”. Det följer därav att avdelning X i EU-fördraget särskilt syftar till att främja den roll som arbetsmarknadens parter har och till att underlätta dialogen mellan dem, med respekt för deras självständighet.

74. Närmare bestämt innebär denna självständighet att arbetsmarknadens parter under förhandlingsfasen och vid ingåendet av ett avtal, vilket är deras exklusiva angelägenhet, fritt kan föra dialog och agera utan att ta emot order eller instruktioner från något håll, och därmed inte från medlemsstaterna eller institutionerna. Man skulle härvidlag kunna hävda att principen om självständighet anger att de europeiska institutionerna ska respektera arbetsmarknadsparterna förmåga att förhandla och att i överensstämmelse med sin önskan ingå kollektivavtal, så som det för övrigt framgår av artikel 28 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna Förhandlingsförfarandet inom ramen för dialogen mellan de europeiska arbetsmarknadsparterna kan därmed ses som ett specifikt uttryck för denna princip om självständighet.

75. Självständigheten för arbetsmarknadens parter när det gäller att förhandla ett avtal ska dock inte förväxlas med förfarandet för genomförande på unionsnivå av avtal som förhandlats av arbetsmarknadens parter, i fråga om vilket rådet ska handla på förslag av kommissionen. När arbetsmarknadens parter fritt har förhandlat och ingått ett avtal och de undertecknande parterna gemensamt har begärt genomförande på unionsnivå av detta har nämligen kommissionen åter rätt att ingripa och återtar ledningen av förfarandet. ( 78 ) Så som tribunalen förklarade i punkt 89 i den överklagade domen inskränker sig nämligen artikel 155 FEUF till att inbegripa arbetsmarknadens parter i förfarandet för antagande av vissa icke-lagstiftningsakter, utan att ge dem befogenhet att själva anta rättsakter med bindande rättsverkningar i förhållande till tredje man, och inte ens att direkt för rådet lägga fram ett förslag till beslut om genomförande av ett avtal. Det följer härav enligt min åsikt att denna bestämmelse syftar till att främja den roll som arbetsmarknadsparterna har samt dialogen mellan dem, utan att de ges nämnda befogenheter.

76. Detta synsätt styrks dessutom, så som tribunalen angav i punkterna 82 och 94–98 i den överklagade domen, av principen om demokrati som i enlighet med artikel 10.1 och 10.2 FEU kommer till uttryck i medborgarnas representation i parlamentet och i att Europeiska rådets medlemmar ingår i regeringar som är politiskt ansvariga inför sina respektive nationella parlament. Om arbetsmarknadens parter hade befogenhet att ålägga kommissionen att lägga fram ett förslag om genomförande på unionsnivå av deras avtal, skulle de nämligen kunna utöva ett mycket större inflytande på innehållet i de rättsakter som antas på socialpolitikens område än parlamentet, som på grundval av artikel 155.2 FEUF endast ska informeras om genomförandet av avtal. ( 79 ) När tribunalen avfärdade Epsus argumentation bedömde den således på korrekt sätt principen om demokrati så som den tolkades i punkt 88 i domen av den 17 juni 1998, UEAPME/rådet. ( 80 )

c) Förslag till avgörande i fråga om den första och den andra grunden

77. Som jag redan ovan har angett leder alla tolkningsmetoder till samma resultat, nämligen att en begäran från arbetsmarknadens parter framlagd i enlighet med artikel 155.2 FEUF om att avtal som de har ingått på unionsnivå ska genomföras i unionsrätten inte har någon bindande verkan för kommissionen.

78. I motsats till vad Epsu har hävdat har tribunalen därmed inte gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att slå fast att kommissionen inte måste lägga fram det berörda avtalet för rådet för genomförande genom ett beslut, vilket dessutom skulle vara icke lagstiftande.

79. Jag föreslår således att domstolen ska underkänna Epsus första och andra grund i deras helhet.

B. Den tredje grunden

1. Parternas argument

80. Genom sin tredje grund har Epsu i sak beskyllt tribunalen för att ha gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning i fråga om graden av dess domstolskontroll av det omtvistade beslutet. ( 81 )

81. Epsu har anfört att beslutet att för rådet lägga fram ett avtal som förhandlats av arbetsmarknadens parter inte är av politisk art utan i huvudsak rättsligt till sin karaktär. Sålunda vilar tribunalens tolkning att kommissionen har ett stort utrymme för en politisk skönsmässig bedömning på en felaktig tolkning av fördragsbestämmelserna och av den redan nämnda domen av den 17 juni 1998, UEAPME/rådet. ( 82 )

82. Vidare har Epsu gjort gällande att tribunalen har begått ett fel ( 83 ) genom att dra paralleller med ett europeiskt medborgarinitiativ. Enligt Epsu har inte det förfarande som anges i artiklarna 154 och 155 FEUF någon likhet med ett medborgarinitiativ dels eftersom ett sådant varken gäller ett förfarande för förhandlingar om kollektivavtal eller utövandet av en grundläggande rättighet som skyddas av artikel 28 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, dels eftersom de parter som inleder detta inte deltar i utformningen av lagstiftningsförslaget.

83. Kommissionen har tillbakavisat Epsus påståenden.

2. Bedömning

84. I sak har Epsu kritiserat tribunalen för att inte ha utfört en domstolskontroll av kommissionens beslut på adekvat nivå. Epsu har hävdat att tribunalen har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att endast erkänna en begränsad domstolskontroll av kommissionens beslut.

85. Tribunalen har i punkt 79 de den överklagade domen slagit fast att kommissionen, när denna mottar en begäran om genomförande på unionsnivå, av ett avtal som har ingåtts av arbetsmarknadens parter, bland annat ska bedöma lämpligheten, vilket inbegriper överväganden av politisk, ekonomisk och social art, av ett eventuellt genomförande på unionsnivå av avtalet. Tribunalen fann i punkterna 109–112 i den överklagade domen att det därav följer att kommissionen hade ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, varför dess beslut skulle vara föremål för en begränsad domstolskontroll.

86. Genom denna grund väcks således en fråga om vilken grad av kontroll som unionsdomstolarna ska tillämpa på ett beslut av kommissionen om att inte lägga fram ett förslag om genomförande på unionsnivå av ett avtal som ingåtts av arbetsmarknadens parter. Denna fråga är med nödvändighet kopplad till de frågor som tas upp i den första och den andra grunden för överklagandet, där prövningen har bekräftat att kommissionen inte måste anta ett sådant förslag och att den har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om lämpligheten av att lägga fram ett sådant förslag för rådet. Detta utrymme för skönsmässig bedömning medför att Epsu bygger sin argumentation på falska förutsättningar, eftersom denna organisation till skillnad från tribunalen på ett felaktigt sätt har fastställt på vilka villkor kommissionen kan vägra att lägga fram ett förslag för rådet. De argument som har framförts av Epsu har inte visat på någon felaktig rättstillämpning i de moment i den överklagade domen som jag just har nämnt.

87. Enligt domstolens fasta rättspraxis är domstolskontrollen begränsad till kontroll av att det inte har förekommit uppenbara bedömningsfel när unionens institutioner vidtar åtgärder på områden där de har ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning och ställs inför val av politisk karaktär och måste göra komplexa bedömningar. ( 84 ) ( 85 ) EU-domstolen har för övrigt angett att graden av kontroll av lagenligheten i en situation där unionslagstiftaren måst göra komplexa ekonomiska bedömningar ska vara ytterligare begränsad om ”den ifrågavarande rättsakten har allmän räckvidd”, ( 86 ) Domstolskontrollens begränsade karaktär är således ett uttryck för principen om maktfördelning, eftersom den dömande makten inte får träda i stället för den lagstiftande makten genom att fatta beslut som den inte har laglig rätt att fatta.

88. Trots att den rättspraxis som anges i föregående punkt särskilt gäller den domstolskontroll som tillämpas på lagstiftningsakter gäller de principer som där anges även förevarande mål, eftersom Epsu anklagar kommissionen för att ha vägrat att lägga fram ett förslag om att rådet på unionsnivå ska anta en rättsakt med allmän räckvidd, såsom det framgår av punkt 72 i förevarande förslag till avgörande. Trots att de angelägenheter som kommer till uttryck i ett avtal som ingåtts av arbetsmarknadens parter utan tvekan är lagenliga bör det inte bortses från att helheten av de faktorer som kommissionen ska beakta för att i enlighet med artikel 17.1 FEU främja unionens intressen är mycket vidare. Jag kan inte annat än dela tribunalens åsikt att genomförandet av ett sådant avtal genom antagande av en rättsakt med allmän räckvidd ålägger kommissionen en skyldighet att bedöma de politiska, ekonomiska och sociala faktorerna i deras helhet. När kommissionen i enlighet med artikel 155.2 FEUF beslutar att anta ett förslag eller vägrar att göra detta ska den väga de ingående intressena mot varandra, eftersom en sådan avvägning framför alla andra moment omfattas av dess utrymme för skönsmässig bedömning. För att avvägningen ska spegla unionens allmänna intresse ska kommissionen nämligen i enlighet med artikel 17.3 FEU utöva denna befogenhet med fullständig oavhängighet. ( 87 ) Följaktligen finner jag att tribunalen inte har begått något fel genom att slå fast att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när den i enlighet med artikel 155.2 FEUF prövar om det finns anledning att för rådet lägga fram ett förslag till beslut om genomförande på unionsnivå av ett avtal som ingåtts av arbetsmarknadens parter. På det konkreta planet måste tribunalens prövning begränsas till en kontroll av att det i samband med att kommissionen har utövat sin initiativrätt inte har förekommit uppenbara fel eller maktmissbruk och av att de berörda institutionerna inte uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. ( 88 )

89. Att ett beslut av kommissionen som antagits i enlighet med artikel 155.2 FEUF ska vara föremål för en begränsad domstolskontroll framgår vidare av domstolens nyligen meddelade dom i målet Puppinck m.fl./kommissionen, ( 89 ) även om sammanhanget i detta mål skiljer sig från förevarande mål. Inom ramen för nämnda mål prövade domstolen lagenligheten av ett beslut där kommissionen angett att den inte skulle vidta någon åtgärd till följd av ett europeiskt medborgarinitiativ som lagts fram för denna. I sin dom bekräftade domstolen tribunalens synsätt att kommissionens skyldighet att främja unionens allmänna intresse i enlighet med artikel 17.1 FEU i sig innebär ett stort utrymme för skönsmässig bedömning eftersom denna skyldighet medför svåra val och en avvägning av olika intressen. Detta stora utrymme för skönsmässig bedömning går hand i hand med en begränsad domstolskontroll som bland annat kan utgöras av en kontroll av det inte har förekommit uppenbara bedömningsfel. ( 90 ) Med beaktande av ovanstående förefaller det mig att rättspraxis på denna punkt numera är väl etablerad och att förevarande mål därför inte kan rubba denna.

90. Jag föreslår därför att domstolen ska underkänna den tredje grunden eftersom det saknas fog för den.

C. Den fjärde grunden

1. Parternas argument

91. Epsu har hävdat att tribunalen i punkterna 116–140 i den överklagade domen har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att bekräfta motiveringen av det omtvistade beslutet.

92. Först och främst anser Epsu att tribunalen begick ett fel genom att i punkt 129 i den överklagade domen ange att skälen till det omtvistade beslutet inte var materiellt oriktiga eller helt saknade relevans för bedömningen av huruvida det var lämpligt att genomföra avtalet på unionsnivå. Epsu har särskilt kritiserat tribunalen för att inte ha beaktat kommissionens bristande motivering av den tid som förflutit mellan dess föregående skriftväxling och beslutet samt av det förhållandet att den avvikit från de meddelanden som den själv offentliggjort. ( 91 ) Dessa båda faktorer väckte nämligen berättigade förväntningar hos Epsu om att en konsekvensbedömning skulle företas eller var på gång. Vidare har tribunalen i punkterna 136 och 138 i den överklagade domen förvrängt Epsus argument rörande detta. Dessutom har Epsu, i motsats till vad tribunalen har konstaterat, hävdat att de tre skälen i det omtvistade beslutet faktiskt och rättsligt är oriktiga och därmed irrelevanta.

93. Vidare har Epsu hävdat att tribunalen har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning i punkterna 118 och 119 i den överklagade domen genom att finna att motiveringen i det omtvistade beslutet var tillräcklig för att Epsu skulle kunna förstå skälen. Epsu har i detta hänseende hävdat dels att dessa skäl är felaktiga, dels att de motiveringar som kommissionen har angett inte motsvarar dem som åberopats under förfarandets gång.

94. Slutligen har Epsu bestritt tribunalens tolkning i punkterna 130 och 132 i den överklagade domen av domstolens praxis rörande direktiven om information och samråd.

95. Kommissionen har bestritt Epsus argument.

2. Bedömning

96. Genom denna grund har Epsu kritiserat tribunalen för att ha gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning i samband med sin bedömning av kommissionens motiveringsskyldighet enligt artikel 296 FEUF. ( 92 )

97. Det bör inledningsvis först och främst framhållas att den institution som har antagit en rättsakt i enlighet med den motiveringsskyldighet som anges i artikel 296 andra stycket FEUF klart och tydligt ska låta det framgå hur den har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och göra sina rättigheter gällande och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Kravet på motivering ska dessutom bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälens och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. ( 93 ) Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området. ( 94 )

98. När sedan en av unionens institutioner, som i det aktuella fallet kommissionen, har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning bör särskilt stor vikt läggas vid att de garantier som tillhandahålls av unionens rättsordning i fråga om administrativa förfaranden uppfylls. Dessa garantier innebär bland annat att den behöriga institutionen är skyldig att tillräckligt motivera sina beslut. Det är endast under sådana förhållanden som domstolen kan kontrollera om de faktiska och rättsliga omständigheter som är av betydelse för den skönsmässiga bedömningen föreligger. ( 95 )

99. Slutligen utgör skyldigheten att motivera ett beslut en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är välgrundad, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende. ( 96 ) Efter att i det aktuella fallet i punkterna 114–119 i den överklagade domen ha prövat om det omtvistade beslutet var tillräckligt motiverat med hänsyn till artikel 296 FEUF slog tribunalen i punkt 119 i domen fast att så var fallet. Eftersom den andra delen av denna grund gäller huruvida motiveringen av det omtvistade beslutet var tillräcklig och om de slutsatser som tribunalen drog av denna prövning var avgörande för att unionsdomstolen skulle kunna utöva sin kontroll av detta beslut, ( 97 ) anser jag att det finns anledning att inleda min bedömning med denna del.

a) Felaktig rättstillämpning vad avser tillräckligheten i motiveringen av det omtvistade beslutet

100. Genom den andra delen av den fjärde grunden har Epsu gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning i punkt 118 i den överklagade domen genom att anse att Epsu fått kännedom om motiveringen av det omtvistade beslutet.

101. Det bör noteras att tribunalen i punkterna 116–118 i den överklagade domen prövade om motiveringen av det omtvistade beslutet var tillräcklig. Den framhöll för det första att kommissionen hade samrått med arbetsmarknadens parter om lämpligheten av en unionsåtgärd som rörde information till och samråd med tjänstemän och andra anställda inom statsförvaltningarna och att det var just till följd av detta samråd som arbetsmarknadens parter hade förhandlat och undertecknat det berörda avtalet.

102. Vid prövningen av det omtvistade beslutet vill jag, för det andra, ansluta mig till tribunalens bedömning att mottagarna av detta beslut, med tanke på att kommissionen hade tagit mer än två år på sig för att besvara den begäran som arbetsmarknadens parter lagt fram på grundval av artikel 155.2 FEUF, kunde förvänta sig att kommissionen skulle ha antagit en mer utvecklad motivering av beslutet än den relativt kortfattade som förekom däri. Parterna är dock överens om att tillräckligheten av motiveringen i detta beslut inte kan bedömas endast på grundval av antalet meningar i motiveringen eller längden av dessa. Om en kortfattad motivering som antagits till stöd för ett beslut är exakt och tydlig är det nämligen inte uteslutet att den är fullt ut begriplig.

103. Det bör i det aktuella fallet konstateras att kommissionen huvudsakligen åberopade tre skäl till grund för sin vägran, nämligen, för det första, statsförvaltningarnas särskilda karaktär och särskilt det faktum att de utövar offentliga maktbefogenheter, för det andra, förekomsten i många medlemsstaters nationella rätt av bestämmelser som rör information till och samråd med tjänstemän och andra anställda i dessa förvaltningar och, för det tredje, det förhållandet att det föreligger betydande skillnader mellan medlemsstaterna i fråga om de nämnda förvaltningarnas struktur och behörighetsområde, varför ett eventuellt genomförande av avtalet skulle få ett mer eller mindre omfattande tillämpningsområde allt efter vilken medlemsstat som berörs.

104. Det räcker härvidlag att erinra om att bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 296 FEUF enligt fast rättspraxis inte endast ska ske utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och framför allt utifrån alla de bestämmelser som är tillämpliga i ärendet. ( 98 ) Inom ramen för bedömningen av om motiveringen är tillräcklig är det i det aktuella fallet av betydelse att den inte riktar sig till en icke initierad mottagare utan till de arbetsmarknadsparter som har ingått det berörda avtalet, vilka både på grund av sin ställning och på grund av de föregående samråd som förts av kommissionen redan kände till det sammanhang inom vilket beslutet att inte lägga fram något förslag hade antagits. Som tribunalen konstaterade ”förklarade kommissionen” för övrigt ”vid ett möte med arbetsmarknadens parter den 17 januari 2018 innebörden av det [omtvistade] beslutet”. ( 99 ) Det framgår därav enligt min åsikt att kommissionen redan före antagandet av beslutet hade redovisat sina skäl för arbetsmarknadens parter. Jag anser därför att denna motivering tillräckligt ingående låter skälen framgå till att kommissionen, vars grundläggande uppgift i enlighet med artikel 17.1 FEU är att främja unionens allmänna intresse, inte fann det lämpligt att föreslå rådet att på unionsnivå genomföra ett avtal som ingåtts mellan de berörda arbetsmarknadsparterna.

105. Härav följer enligt min åsikt att tribunalen i punkt 118 i den överklagade domen med rätta fann att Epsu kunde känna till motiveringen till kommissionens bedömning och att tribunalen kunde kontrollera denna motivering. Tillvitelsen att tribunalen med orätt skulle ha funnit att det omtvistade beslutet uppfyllde den motiveringsskyldighet som anges i artikel 296 FEUF bör därför underkännas.

b) Den första delgrunden, vilken vilar på fel rörande exakthet och relevans i fråga om de skäl till det omtvistade beslutet som tribunalen beaktade

106. Den första delen av den fjärde grunden, vilken vilar på ett fel i exakthet och relevans i fråga om de skäl till det omtvistade beslutet som tribunalen beaktade, gäller i huvudsak två invändningar. Genom sin första invändning har Epsu kritiserat tribunalen för att inte ha beaktat avsaknaden av motivering från kommissionens sida av dels den tid som förflutit mellan dess föregående skriftväxling ( 100 ) och beslutet, dels det faktum att den avvikit från de meddelanden som den själv offentliggjort. ( 101 ) Epsu har vidare beskyllt tribunalen för att inte på rätt sätt ha återgett de argument som denna organisation åberopade i första instans. Genom sin andra invändning har Epsu bestritt den bedömning som tribunalen gjort av de tre skälen till det omtvistade beslutet.

107. Vad avser att Epsu i den första invändningen har kritiserat tribunalen för att inte ha beaktat de försäkringar som getts i den föregående skriftväxlingen och de meddelanden som kommissionen har offentliggjort, av vilka det skulle ha framgått att kommissionen skulle kontrollera lagenligheten och företa en konsekvensbedömning samt att denna kontroll och denna bedömning var på gång, vilket enligt Epsu utgjorde ett åsidosättande av principen om berättigade förväntningar, noterar jag att det inte har framförts någon argumentation i fråga om denna princip inom ramen för förfarandet i första instans och att frågan om eventuella åsidosättanden av denna inte tas upp i den överklagade domen.

108. Det bör särskilt konstateras att Epsu i fråga om skriftväxlingen har beskyllt kommissionen för att ”i motsats till vad den hävdat under mer än ett år” inte ha gjort en konsekvensbedömning och därför inte kunnat motivera sin slutsats i det omtvistade beslutet. ( 102 ) I fråga om meddelandena åberopade Epsu dessa vid tribunalen endast för att göra gällande att dessa hade gett intrycket av att kommissionen kände sig bunden av begäran från arbetsmarknadens parter i fråga om ett förslag om genomförande på unionsnivå av avtal mellan arbetsmarknadens parter. ( 103 )

109. Av domstolens fasta rättspraxis framgår att en part inte för första gången vid EU-domstolen får framföra ett argument som denna inte har anfört vid tribunalen, eftersom domstolens prövning i mål om överklagande är begränsad till att pröva den rättsliga bedömningen av de grunder och argument som har åberopats vid den lägre instansen. ( 104 ) Jag anser därför att den första invändningen inte kan upptas till prövning i sak till den del som den vilar på åsidosättande av berättigade förväntningarna.

110. För fullständighetens skull bör Epsus påstående, att kommissionen genom sin skriftväxling och sina meddelanden hade gett försäkringar för att sedan fjärma sig från dessa, underkännas, eftersom det motverkar syftet med de samråd som föreskrivs i fråga om socialpolitik. Som framgår av punkt 60 i förevarande förslag till avgörande ska kommissionen nämligen i enlighet med artikel 154.2 FEUF samråda med arbetsmarknadens parter om den möjliga inriktningen av en unionsåtgärd innan den lägger fram socialpolitiska förslag. Det framgår av själva lydelsen i denna bestämmelse att samråden är ägnade att göra det möjligt för de olika parterna att göra sina framställningar och lägga fram sina synpunkter inför kommissionens framläggande på unionsnivå av ett visst förslag. Uppfattningen att samråden och den därtill hörande informationen ger upphov till en tvingande skyldighet för berörda parter skulle därför frånta detta förfarande dess naturliga innehåll. Det tycks mig således inte vara möjligt att stödja Epsus påstående att samråden kan väcka berättigade förväntningar hos parterna i dessa angående eventuella politiska beslut. ( 105 ) I fråga om den eventuellt tvingande karaktären för kommissionen av dess tidigare yttranden eller de meddelanden som den offentliggjort, står det – i likhet med den ståndpunkt som kommissionen gjorde gällande vid domstolsförhandlingen – klart för mig att dessa yttranden eller meddelanden inte under några förhållanden kan ändra den behörighet som tilldelas kommissionen genom fördragen, och särskilt genom artikel 17.2 FEU.

111. Såvitt den första invändningen vilar på att tribunalen i punkterna 136–138 i den överklagade domen skulle ha förvrängt de argument som Epsu åberopade vid denna i första instans bör det noteras att tribunalen i punkt 135 i den domen sammanfattade den argumentation som framlagts av sökandena i första instans genom att ange att de gjort ”gällande att det i förevarande fall inte fanns något som motiverade kommissionens vägran att genomföra [det berörda] avtalet med hänvisning till subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna”, eftersom sökandena kritiserade kommissionen för att ”bland annat … inte ha gjort någon konsekvensbedömning mot bakgrund av nämnda principer”. Det tycks mig att den argumentation som sökandena lagt fram i punkt 106 i ansökan i första instans därmed visserligen sammanfattande men troget har sammanfattats i den överklagade domen. Punkterna 136–138 i den överklagade domen syftar till att bemöta deras argument och utgör därmed tribunalens bedömning, varför den invändning som vilar på förvrängning av de argument som Epsu lagt fram vid tribunalen enligt min mening saknar all grund.

112. Den första invändningen bör således underkännas.

113. Genom sin andra invändning har Epsu bestritt den bedömning som tribunalen gjort vid prövningen av de tre skälen till det omtvistade beslutet.

114. Inledningsvis bör, så som det framgår av bedömningen av den tredje grunden i överklagandet, ( 106 ) tribunalens kontroll av huruvida skälen till det omtvistade beslutet är välgrundade inskränka sig till materiella otydligheter eller irrelevans av olika inslag i bedömningen av om det är lämpligt att det berörda avtalet genomförs på unionsnivå.

115. Vad särskilt avser det första skälet till det omtvistade beslutet anser Epsu att tribunalen har begått ett fel i punkterna 130 och 136 i sin dom, eftersom ett stort antal direktiv numera är tillämpliga på anställda vid centrala förvaltningar och eftersom inget ger stöd för slutsatsen att genomförandet av det avtal som ingåtts av arbetsmarknadens parter ändrar ”struktur, organisation och verksamhet” inom statsförvaltningarna, i synnerhet som kommissionen inte har gjort någon konsekvensbedömning.

116. Som tribunalen har understrukit har kommissionen med detta skäl inte ifrågasatt att unionen har behörighet att anta rättsakter som rör sociala rättigheter för tjänstemän och andra anställda inom statsförvaltningarna, men understrukit att det berörda avtalet avsåg ett särskilt område, som är förbundet med medlemsstaternas suveränitet. Detta skäl syftar nämligen till att understryka att vissa tjänstemän liksom vissa andra anställda vid statsförvaltningar utövar offentlig makt. Trots att i princip inget, så som Epsu i sak gör gällande, hindrar unionslagstiftaren från att anta bestämmelser som garanterar dessa tjänstemän och andra anställda inom den offentliga sektorn rätt till information och samråd kan och bör kommissionen beakta dessa förvaltningars särskilda roll och särdrag för att säkerställa skyddet för medlemsstaternas allmänna intressen, vilka för övrigt faller under uttryckliga undantag i fördragen. ( 107 )

117. I fråga om den påstådda skyldigheten att göra en konsekvensbedömning, anser jag dessutom att det eventuellt ankommer på kommissionen att göra en sådan bedömning när denna använder sin initiativrätt, ( 108 ) särskilt på ett område som omfattas av delad behörighet mellan unionen och medlemsstaterna. Kommissionen kan dock inte klandras för att det inte finns någon sådan bedömning när den beslutar att inte vidta en åtgärd. I fråga om förevarande mål är det av vikt att notera att kommissionens beslut att vägra att för rådet lägga fram förslag om att genomföra det avtal som ingåtts av arbetsmarknadens parter till sin art är ett beslut som inte kräver någon konsekvensbedömning.

118. I fråga om det andra skälet till det omtvistade beslutet kritiserar Epsu tribunalen för att inte ha beaktat att det avtal som förhandlats av arbetsmarknadens parter innehöll en klausul om icke-försämring som ger vidare rättigheter än de som redan erkänns av medlemsstaterna och hindrar dessa från att återkalla rättigheter som ges genom det berörda avtalet.

119. Det bör härvidlag erinras om det vida utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har i det aktuella fallet, i synnerhet för att fastställa om en eventuell lucka i tillämpningsområdet för unionens direktiv om rätten till information till och samråd med arbetstagarna måste täppas till. Även om tribunalen hade beaktat klausulen om icke-försämring borde den emellertid ha påvisat att bestämmelserna om information till och samråd med tjänstemän och andra anställda i de statsförvaltningar som finns inom medlemsstaterna inte skulle möjliggöra ett genomförande av denna information och detta samråd på ett tillfredsställande sätt på medlemsstaternas nivå. Inom ramen för den granskning av lagenligheten som avses i artikel 263 FEUF får tribunalen emellertid inte ersätta den motivering som den institution som har antagit den angripna rättsakten lämnat med en egen motivering och den får inte täppa till en lucka i motiveringen av denna rättsakt med sin egen motivering, på sådant sätt att dess prövning inte hänför sig till någon bedömning som återfinns i rättsakten. ( 109 ) Således kan inte Epsu förvänta sig att tribunalen ska yttra sig på ett sådant sätt att en sådan ersättning sker och detta än mindre så som tribunalen skulle utföra en begränsad kontroll av det omtvistade beslutet. Det måste därmed konstateras att kommissionen, för att besluta om huruvida det avtal som ingåtts av arbetsmarknadens parter borde lägga fram för rådet för genomförande, var ställd inför den grundläggande frågan huruvida det var lämpligt att på unionsnivå harmonisera informationen till och samrådet med tjänstemän och andra anställda i statsförvaltningarna. Eftersom kommissionens svar på denna fråga var negativt krävdes det inte att den skulle bedöma den eventuella inverkan av klausulen om icke-försämring om nämnda avtal hade genomförts på unionsnivå.

120. Med avseende på det tredje skälet till det omtvistade beslutet har Epsu gjort gällande att tribunalen i punkt 133 i den överklagade domen inte beaktade den sektoriella karaktären i de avtal som ingås av specifika arbetsmarknadsparter inom vissa sektorer och heller inte arbetsmarknadsparternas representativitet. Eupae är sålunda, enligt Epsu, statsförvaltningarnas arbetsmarknadspart, varför det avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter gäller statsförvaltningar och inte lokala förvaltningar. Epsu anser vidare att det berörda avtalet inte inverkar på medlemsstaternas regeringsstruktur eftersom det endast avser rätten till information till och samråd med arbetstagarna.

121. Det räcker att här konstatera att genomförandet på unionsnivå av det berörda avtalet skulle påverka medlemsstaterna på mycket varierande sätt beroende på deras grad av centralisering eller decentralisering, eftersom det gäller samråd med och information till tjänstemän och andra anställda i statsförvaltningarna. Det fanns inget som hindrade kommissionen från att beakta sistnämnda förhållande såsom en icke önskvärd följd av avtalets genomförande på unionsnivå.

122. Följaktligen finner jag att tribunalen inte har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att godkänna de tre skälen till det omtvistade beslutet.

c) Den tredje delgrunden, vilken vilar på en felaktig rättstillämpning i fråga om direktiven om information och samråd

123. Genom den fjärde grundens tredje del har Epsu gjort gällande att tribunalen i punkterna 131 och 132 i den överklagade domen gjorde en felaktig tolkning av domstolens praxis i fråga om direktiven om information och samråd. ( 110 ) Epsu har påpekat att det redan fanns en skillnad mellan lokala förvaltningar och centrala förvaltningar i fråga om bland annat direktiv 2001/23/EG. ( 111 )

124. Jag konstaterar härvidlag att Epsu inte har förklarat sambandet mellan de direktiv som nämndes i föregående punkt i detta förslag till avgörande och den påstådda skillnaden mellan dessa båda styrelsenivåer. Epsu har heller inte förklarat av vilket skäl som tribunalen skulle ha gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning i den överklagade domen. En sådan argumentation kan helt uppenbart inte tas upp till prövning i sak.

d) Slutsats

125. Med beaktande av vad som ovan framförts föreslår jag att domstolen ska finna att den fjärde grunden delvis inte kan tas upp till prövning och delvis saknar fog och därmed underkänna den fjärde grunden i överklagandet.

126. Av ovan anförda skäl anser jag att samtliga grunder som framförs av Epsu i överklagandet bör underkännas och att överklagandet i dess helhet bör ogillas.

VI. Rättegångskostnader

127. Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet avvisas eller ogillas. I enlighet med artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som är tillämplig i mål om överklagande enligt artikel 184.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

128. Eftersom jag föreslår att domstolen ska ogilla överklagandet och eftersom kommissionen så har yrkat ska enligt min åsikt Epsu förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i förevarande mål.

VII. Förslag till avgörande

129. Med beaktande av vad som ovan framförts föreslår jag att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta Epsu att ersätta rättegångskostnaderna.

( 1 ) Originalspråk: franska.

( 2 ) T‑310/18, EU:T:2019:757.

( 3 ) Avtal ingånget den 21 december 2015 med rubriken ”Allmän ram för information till och samråd med tjänstemän och andra anställda i statsförvaltningarna”, undertecknat av Trade Unions’ National and European Administration Delegation (Tuned) och European Public Administration Employers (Eupae).

( 4 ) Arbetsmarknadens parter förhandlade om avtalet efter ett samråd som förts av kommissionen på grundval av artikel 154.2 FEUF.

( 5 ) Den 26 april 2012 motsatte sig kommissionen ett europeiskt ramavtal om skydd av hälsa och säkerhet för personer inom hårvårdsbranschen undertecknat av Coiffure EU et UNI Europa Hair & Beauty. Kommissionens beslut överklagades inte och arbetsmarknadens parter föreslog en ny version av avtalet. För en kritisk analys, se F. Dorssemont, K. Lörcher och M. Schmitt, ”On the Duty to Implement European Framework Agreements: Lessons to Be Learned from the Hairdressers Case”, Industrial Law Journal, volym 48, nr 4, december 2019, s. 571–603.

( 6 ) Se M. Schmitt, N. Moizard och M. Frapard, ”Droit social européen”, J.D.E., 2020/6, nr 270, s. 297.

( 7 ) C(2015) 2303 final.

( 8 ) Epsu bestrider härvidlag punkterna 69, 73, 96 och 100 i den överklagade domen.

( 9 ) Denna grund riktar sig bland annat mot punkterna 34, 54–63, 64–82, 93 och 94–98 i den överklagade domen.

( 10 ) Denna grund riktar sig mot tribunalens bedömning i punkterna 31–33, 78, 79, 109–112, 122 och 133 i den överklagade domen.

( 11 ) Kritiken riktar sig framför allt mot punkterna 116–140 i den överklagade domen.

( 12 ) Epsu vänder sig mot punkterna 69, 73, 89, 96 och 100 i den överklagade domen.

( 13 ) Epsu vänder sig mot punkterna 69 och 89 i den överklagade domen. Epsu hävdar vidare att slutsatsen i punkt 96 i denna dom är oförenlig med dels de åtgärder som beslutats i enlighet med denna bestämmelse, vilka till sin art är lagstiftningsakter, dels med rättspraxis i domen av den 8 september 2011, Hennings och Mai (C‑297/10 och C‑298/10, EU:C:2011:560, punkt 66).

( 14 ) C‑643/15 och C‑647/15, EU:C:2017:631.

( 15 ) Kritiken gäller punkt 62 i den överklagade domen.

( 16 ) Epsu bestridet det synsätt som tribunalen har anlagt i punkterna 62, 63, 69–82, 87, 89, 99, 100 och 109 i den överklagade domen.

( 17 ) C‑409/13, EU:C:2015:217, punkt 70.

( 18 ) Epsu avser punkterna 34, 63–81 och 93 i den överklagade domen.

( 19 ) I punkterna 34 och 74 i den överklagade domen.

( 20 ) Epsu bestrider punkterna 74–77, 87 och 96 i den överklagade domen.

( 21 ) T‑135/96, EU:T:1998:128, punkt 84.

( 22 ) Epsu bestrider punkterna 82 och 94–98 i den överklagade domen. En politisk ”skönsmässig bedömning” fråntar rådet möjligheten att utöva sin befogenhet att anta eller inte anta ett beslut enligt artikel 155.2 FEUF, minskar parternas självständighet till ett intet och beviljar kommissionen en plats vid förhandlingsbordet vid sidan av arbetsmarknadens parter. Det synsätt som tribunalen har anlagt i fråga om kommissionens kontroll av lämpligheten åsidosätter självständigheten för arbetsmarknadens parter och kränker deras grundläggande rättigheter, eftersom denna kontroll är begränsad till avtal som ingås inom det samrådsförfarande som anges i fördraget.

( 23 ) Medan det ”andra” förfarande som anges i artiklarna 154 och 155 FEUF ger arbetsmarknadens parter i uppgift att självständigt, förhandla, utforma och godkänna ett avtals innehåll, finns det inget analogt förfarande som tillåter parlamentet att självständigt utforma innehållet i ett lagstiftningsförslag.

( 24 ) Se bland annat punkt 64 och följande punkter i den överklagade domen och särskilt punkt 69 i denna.

( 25 ) Se domstolens beslut av den 9 mars 2007, Schneider Electric/kommissionen (C‑188/06 P, EU:C:2007:158, punkt 64). Se, för ett liknande resonemang, även dom av den 28 juni 2005, Dansk Rørindustri m.fl./kommissionen (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P och C‑213/02 P, EU:C:2005:408, punkt 148) och dom av den 19 april 2007harmoniseringskontoret/Celltech (C‑273/05 P, EU:C:2007:224, punkterna 56 och 57) samt domstolens beslut av den 23 februari 2006, Piau/kommissionen (C‑171/05 P, EU:C:2006:149, punkt 86).

( 26 ) Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet LL/parlamentet (C‑326/16 P, EU:C:2017:605, punkt 69).

( 27 ) Se punkt 48 i den överklagade domen.

( 28 ) Se bland annat dom av den 17 november 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, punkt 12), och dom av den 26 februari 2019, Rimšēvičs och ECB/Lettland (C‑202/18 och C‑238/18, EU:C:2019:139, punkt 45).

( 29 ) Så som det kommer att framföras (i punkt 54 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande) bekräftas tolkningen att artikel 155.2 FEUF inte är någon tvingande bestämmelse av dess tillkomsthistoria.

( 30 ) Enligt en renodlat deskriptiv teori svarar presens indikativ mot rättens egentliga funktion, vilken är att ange förhållandena för var och en (se, för ett liknande resonemang, M. Villey, ”De l’indicatif dans le droit”, Archives de philosophie du droit, Dalloz, Paris, volym 19, 1974, s. 33–61). Enligt G. Cornu kan indikativ ”föra tanken till att en viss bestämmelse inte har fastställts på ett skönsmässigt sätt utan har en naturlig grund och att den rätt som berörs ligger nära sakernas natur” (G. Cornu, ”Linguistique juridique”, Montchrestien, Paris, 1990, s. 271).

( 31 ) Det förefaller mig som att detta avtal i enlighet med artiklarna 153.1, 153.2 och 155.2 FEUF jämförda med artikel 16.3 FEU ligger inom ett område som regleras av artikel 153 FEUF, där rådet får fatta beslut med kvalificerad majoritet.

( 32 ) Så till exempel på spanska: ”La aplicación de los acuerdos celebrados a nivel de la Unión se realizará, ya sea según … ya sea …”, på tyska: ”Die Durchführung der auf Unionsebene geschlossenen Vereinbarungen erfolgt entweder … oder …”, på estniska: ”Liidu tasandil sõlmitud kokkuleppeid rakendatakse tööturu osapoolte ja liikmesriikide kehtivate menetluste või tavade kohaselt, artiklis 153 käsitletud küsimustes aga allakirjutanute ühisel taotlusel”, på italienska: ”Gli avtali conclusi a livello dell’Unione sono attuati secondo le procedure e … o, e …”, på nederländska: ”De tenuitvoerlegging van de op het niveau van de Unie gesloten overeenkomsten geschiedt hetzij …, hetzij …”, på portugisiska: ”Os acordos celebrados ao nível da União serão aplicados, quer … quer, …” och på finska: ”Unionin tasolla tehdyt sopimukset pannaan täytäntöön joko työmarkkinaosapuolten ja jäsenvaltioiden omien menettelyjen ja käytäntöjen mukaisesti tai …”.

( 33 ) Se E. Franssen, ”Legal Aspects of the European Social Dialogue”, Intersentia, Antwerpen, 2002, s. 287 och 288.

( 34 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 april 2015, rådet/kommissionen (C‑409/13, EU:C:2015:217).

( 35 ) EU:T:1998:128.

( 36 ) Se F. Dorssemont, kap. 1: ”Some Reflections on the Origin, Problems and Perspectives of the European Social Dialogue”, i Marc De Vos, ”A Decade Beyond Maastricht: The European Social Dialogue Revisited”, Kluwer Law International, Haag, 2003, s. 29.

( 37 ) I artikel 288 FEUF föreskrivs följande: ”När institutionerna utövar unionens befogenheter ska de anta förordningar, direktiv, beslut, rekommendationer och yttranden”.

( 38 ) Se F. Dorssemont, ovan fotnot 36, s. 29.

( 39 ) Ibidem, s. 29 och 30.

( 40 ) Enligt doktrinen finns det nämligen ett visst antal akter som till sin art inte är lagstiftningsakter och som ska antas direkt på grundval av EUF-fördraget. Se E. Best, ”Legislative procedures after Lisbon: Fewer, Simpler, Clearer”, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2007, 15, nr 1, s. 93.

( 41 ) Se, exempelvis, rådets direktiv 97/81/EG av den 15 december 1997 om ramavtalet om deltidsarbete undertecknat av UNICE, CEEP och EFS (EGT L 14, 1998, s. 9), rådets direktiv 96/34/EG av den 3 juni 1996 om ramavtalet om föräldraledighet, undertecknat av UNICE, CEEP och EFS (EGT L 145, 1996, s. 4), och rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP (EGT L 175, 1999, s. 43).

( 42 ) Se F. Dorssemont, ovan fotnot 36, s. 17.

( 43 ) J.-V. Koster, ”Le dialogue social européen à l’épreuve de la ’modernisation’ du marché du travail”, Revue française des affaires sociales, nr 1, 2012, s. 62–79. Se, för en allmän och historisk överblick C. Barnard, ”EU Employment Law”, Oxford European Union Law Library, Oxford, 2012, s. 713 och följande sidor.

( 44 ) Europeiska enhetsakten, undertecknad i Luxemburg den 17 februari 1986 och i Haag den 28 februari 1986, vilken trädde i kraft den 1 juli 1987, kompletterade med sin artikel 22 EEG‑fördraget genom att i detta infoga artikel 118b. Se, för en allmän och historisk överblick P. Pochet och C. Degryse, ”The European Social Dialogue: What Is the Role of Employers and What are the Hopes for the Future?”, i F. Vandenbroucke, C. Barnard, & G. De Baere (red.), A European Social Union after the Crisis, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, s. 211–237.

( 45 ) Se A. Henni, ”Le dialogue social européen. Enjeux, structures, résultats”, Courrier hebdomadaire du CRISP, 2001, volym 1741, nr 36, s. 5–50.

( 46 ) Avtal ingånget mellan Europeiska unionens medlemsstater med undantag av Förenade kungariket Storbritannien och Nordirland (EGT C 191, 1992, s. 91). Närmare bestämt, för det första, artikel 3.2–3.4 och artikel 4 i avtalet om socialpolitik, där det förfarande som numera återfinns i artikel 154.2–154.4 FEUF föreskrivs. För det andra kunde arbetsmarknadens parter i enlighet med artikel 4.1 i avtalet om socialpolitik (numera artikel 155.1 FEUF) av kommissionen begära att den skulle föreslå rådet att genomföra det avtal de förhandlat fram, i enlighet med artikel 4.2 i avtalet om socialpolitik (numera artikel 155.2 FEUF).

( 47 ) I fråga om genomförande av avtal som ingåtts av arbetsmarknadens parter i enlighet med artikel 139 i EG‑fördraget, se O. Deinert, ”Modes of Implementing European Collective Agreements and Their Impact on Collective Autonomy”, Industrial Law Journal, volym 32, nr 4, december 2003, s. 317–325.

( 48 ) Avtal som undertecknats av CEES, UNICE och CEEP. I detta avtal föreslås att artiklarna 118.4, 118a och 118b i EEG‑fördraget ska omarbetas.

( 49 ) Henni, A., ”Le dialogue social européen. Enjeux, structures, résultats”, Courrier hebdomadaire du CRISP, volym 1741, nr 36, 2001, s. 5–50.

( 50 ) Se bland annat kommissionens meddelanden KOM(93) 600 slutlig av den 14 december 1993, om genomförande av protokollet om socialpolitik, som kommissionen lade fram för rådet och Europaparlamentet, KOM(1998) 322 slutlig av den 20 maj 1998, ”Anpassa och främja den sociala dialogen på gemenskapsnivå”, och KOM(2002) 341 slutlig av den 26 juni 2002, ”Den sociala dialogen i EU – en drivkraft för modernisering och förändringar”.

( 51 ) A. Mias, ”Du dialogue social européen au travail législatif communautaire: Maastricht, ou le syndical saisi par le politique”, Droit et société, 2004, nr 58, s. 657–682.

( 52 ) Det framgår av en informerande rapport från den franska senaten, vilken upprättades 2017, att ett trettiotal områden sedan 1992 hade varit föremål för de samråd som föreskrivs i artikel 154 FEUF och att kommissionen i praktiken hade anslagit sex veckor åt 87 angivna organisationer (varav 65 var arbetsgivarorganisationer, till övervägande delen branschanknutna, och 22 var arbetstagarorganisationer) för att ta upp deras synpunkter vid det första och sedan vid det andra samrådet. Rapporten finns att läsa på https://www.senat.fr/rap/r16–556–1/r16–556–130.html.

( 53 ) Se C. Didry, ”L’émergence du dialogue social en Europe: retour sur une innovation institutionnelle méconnue”, Année sociologique, 2009, volym 59, nr 2, s. 417–447. Artikeln kan läsas på följande webbsida: https://www.cairn.info/revue-l-annee-sociologique-2009–2-page-417.htm.

( 54 ) I denna bestämmelse anges en möjlighet till förlängning, om de berörda parterna och kommissionen gemensamt beslutar om en sådan.

( 55 ) Se punkterna 73 och 74 i den överklagade domen.

( 56 ) Se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 17 juni 1998, UEAPME/rådet (T‑135/96, EU:T:1998:128, punkt 84), där det förklaras att arbetsmarknadens parter, när dessa ingår ett avtal som de gemensamt begär ska genomföras på unionsnivå, ska rikta en gemensam begäran till kommissionen, som då ska återta ledningen av förfarandet och undersöka om det finns anledning att lämna ett förslag i enlighet med denna begäran till rådet.

( 57 ) Se punkt 51 i förevarande förslag till avgörande.

( 58 ) T‑135/96, EU:T:1998:128.

( 59 ) Unice, CEEP och EFS.

( 60 ) Rådets direktiv av den 3 juni 1996 om ramavtalet om föräldraledighet, undertecknat av UNICE, CEEP och EFS (EGT L 145, 1996, s. 4).

( 61 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juni 1998, UEAPME/rådet (T‑135/96, EU:T:1998:128, punkterna 4–11).

( 62 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juni 1998, UEAPME/rådet (T‑135/96 EU:T:1998:128, punkterna 83–90).

( 63 ) T‑135/96, EU:T:1998:128.

( 64 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juni 1998, UEAPME/rådet (T‑135/96, EU:T:1998:128, punkterna 110 och 111).

( 65 ) I fråga om motsvarigheterna till dessa artiklar, se fotnot 46 i förevarande förslag till avgörande.

( 66 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juni 1998, UEAPME/rådet (T‑135/96, EU:T:1998:128, punkt 71 och följande punkter, särskilt punkterna 84 och 85).

( 67 ) Se punkterna 55 och 56 i förevarande förslag till avgörande.

( 68 ) Se, analogt, dom av den 16 februari 2017, Margarit Panicello (C‑503/15, EU:C:2017:126, punkt 37 och där angiven rättspraxis) och dom av den 14 april 2015, rådet/kommissionen (C‑409/13, EU:C:2015:217, punkt 70).

( 69 ) Se bland annat dom av den 14 april 2015, rådet/kommissionen (C‑409/13, EU:C:2015:217, punkterna 70 och 74) och dom av den 19 december 2019, Puppinck m.fl./kommissionen (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punkt 59).

( 70 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 maj 1990, parlamentet/rådet (70/88, EU:C:1990:217, punkt 19).

( 71 ) I fråga om verkningarna inter partes, se O. Hasselbalch, ”European collective agreements”, i B.E. Olsen och K.E. Søensen, ”Regulation in the EU”, Thomson, Köpenhamn, 2006, s. 381–384.

( 72 ) Se, som exempel och senast, rådets direktiv 2010/18/EU av den 8 mars 2010 om genomförandet av det ändrade ramavtalet om föräldraledighet som ingåtts av BUSINESSEUROPE, UEAPME, ECPE och EFS och om upphävande av direktiv 96/34/EG (EUT L 68, 2010, s. 13), rådets direktiv 2014/112/EU av den 19 december 2014 om genomförande av det europeiska avtal om arbetstidens förläggning i vissa avseenden vid transporter på inre vattenvägar, som ingåtts av European Barge Union (EBU), European Skippers Organisation (ESO) och Europeiska transportarbetarfederationen (ETF) (EUT L 367, 2014, s. 86), rådets direktiv 2010/32/EU av den 10 maj 2010 om genomförande av det ramavtal om förebyggande av stick- och skärskador inom hälso- och sjukvården som ingåtts av Hospeem och Epsu (EUT L 134, 2010, s. 66), och rådets direktiv 2009/13/EG av den 16 februari 2009 om genomförande av det avtal som ingåtts av European Community Shipowners’ Associations (ECSA) och European Transport Workers’ Federation (ETF) om 2006 års konvention om arbete till sjöss och om ändring av direktiv 1999/63/EG (EUT L 124, 2009, s. 30).

( 73 ) Se O. Deinert, ”Self-Executing Collective Agreements in EC Law”, i Marc De Vos, ”A Decade Beyond Maastricht: The European Social Dialogue Revisited”, Kluwer Law International, Haag, 2003, s. 48.

( 74 ) Se dom av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet (C‑643/15 och C‑647/15, EU:C:2017:631, punkt 62).

( 75 ) Se, för en allmän och historisk överblick C. Barnard, EU Employment Law, Oxford European Union Law Library, Oxford, fjärde upplagan, 2012, s. 713 och följande sidor, samt B. Bercusson, European Labour Law, Cambridge University Press, Cambridge, andra upplagan, 2009, s. 126 och följande sidor.

( 76 ) Meddelande från kommissionen med rubriken ”Den sociala dialogen i EU – en drivkraft för modernisering och förändringar” (KOM(2002) 341 slutlig av den 26 juni 2002, s. 6).

( 77 ) Denna bestämmelse är tillämplig på unionen, och i kraft av artikel 13 FEU på samtliga institutioner, i motsats till artikel 154 FEUF som endast är tvingande för kommissionen.

( 78 ) Se punkt 51 i förevarande förslag till avgörande.

( 79 ) Arbetsmarknadens parter skulle dessutom i så fall få befogenhet att ålägga kommissionen att agera på socialpolitikens område, medan artikel 225 FEUF endast ger parlamentet rätt att anmoda kommissionen att lägga fram ett förslag och att underrättas om skälen till vägran i händelse kommissionen beslutar att inte lägga fram det begärda förslaget. För rådet gäller detsamma vid tillämpning av artikel 241 FEUF.

( 80 ) T‑135/96, EU:T:1998:128.

( 81 ) Epsu bestrider punkterna 31–33, 78, 79, 109–112, 122 och 133 i den överklagade domen.

( 82 ) T‑135/96, EU:T:1998:128.

( 83 ) Se punkt 112 i den överklagade domen.

( 84 ) Se bland annat dom av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet (C‑643/15 och C‑647/15, EU:C:2017:631, punkt 124 och där angiven rättspraxis).

( 85 ) I ett förslag till avgörande som jag nyligen har lagt fram har jag redan haft tillfälle att understryka att lagstiftningen i fråga om offentlig förvaltning enligt rättspraxis medför val av politisk, ekonomisk och social art och att unionslagstiftaren därmed måste göra komplexa bedömningar och värderingar för vilket denne har ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning (se, i fråga om domstolsprövningens omfattning, förslag till avgörande i de förenade målen Alvarez y Bejarano m.fl./kommissionen och rådet (C‑517/19 P och C‑518/19 P, EU:C:2020:848, punkt 36).

( 86 ) Se dom av den 19 november 1998, Förenade kungariket/rådet (C‑150/94, EU:C:1998:547, punkt 54).

( 87 ) Se punkt 69 i förevarande förslag till avgörande.

( 88 ) Se bland annat dom av den 22 november 2001, Nederländerna/rådet (C‑110/97, EU:C:2001:620, punkt 62), och dom av den 2 juli 2009, Bavaria och Bavaria Italia (C‑343/07, EU:C:2009:415, punkt 82).

( 89 ) Dom av den 19 december 2019 (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113).

( 90 ) Se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2019, Puppinck m.fl./kommissionen (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punkterna 87–97).

( 91 ) Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet av den 14 december 1993 om genomförande av protokollet om socialpolitik (KOM(93) 600 slutlig), meddelande från kommissionen av den 18 september 1996 angående utvecklingen av den sociala dialogen på gemenskapsnivå (KOM(96) 448 slutlig], meddelande från kommissionen av den 20 maj 1998, ”anpassa och främja den sociala dialogen på gemenskapsnivå” (KOM(1998) 322 slutlig), och meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén ”Programmet om lagstiftningens ändamålsenlighet och resultat (Refit-programmet): resultat och nästa steg” (COM(2013) 685 final).

( 92 ) Denna grund riktar sig mot punkterna 116–140 i den överklagade domen.

( 93 ) Dom av den 17 september 2020, Rosneft m.fl./rådet (C‑732/18 P, ej publicerad, EU:C:2020:727, punkt 77 och där angiven rättspraxis).

( 94 ) Dom av den 17 september 2020, Rosneft m.fl./rådet (C‑732/18 P, ej publicerad, EU:C:2020:727, punkt 77 och där angiven rättspraxis).

( 95 ) Se dom av den 21 november 1991, Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, punkt 14).

( 96 ) Se dom av den 10 juli 2008, Bertelsma